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A dimensão social

do MERCOSUL
Marco conceitual
A dimensão social do MERCOSUL
Marco conceitual

Reunião de Ministros e Diretores


de Desenvolvimento Social
e Estados Associados
Aclaração

Durante o processo de edição deste livro, dois importantes eventos


políticos ocorreram no MERCOSUL: a suspensão temporal da República
do Paraguai e à adesão da República Bolivariana da Venezuela.
A República do Paraguai, por meio da Secretaria de Ação Social,
tem acompanhado todo o processo até o mês de junho de 2012.

Para abordar o contexto acima, nesta publicação o ISM tem seguido


as disposições das seguintes normas do MERCOSUL:

MERCOSUL / CMC / DEC. N º 28/12 “REGULAMENTAÇÃO DE ASPECTOS


OPERATIVOS DA SUSPENSÃO DA REPÚBLICA DO PARAGUAI”; e

MERCOSUL / CMC / DEC. N º 27/12 “ADESÃO DA REPÚBLICA BOLIVARIANA


DA VENEZUELA AO MERCOSUL”.
Reunião de Ministros e Diretores Instituto Social do Mercosul
de Desenvolvimento Social (RMADS)

Ministra de Desenvolvimento Social Conselho


da República Argentina
Alicia Kirchner
Representantes titulares
Ministra de Desenvolvimento Social e Combate à Fome Secretária de Organização e Comunicação Comunitária do MDS-AR
da República Federativa do Brasil INÉS DEL CARMEN PÁEZ D’ALESSANDRO
TEREZA CAMPELLO
Secretário Executivo Substituto do MDS-BR
MARCELO CARDONA ROCHA
Ministro de Desenvolvimento Social
da República Oriental do Uruguai Diretor de Políticas Sociais do MIDES-UY
DANIEL OLESKER ANDRÉS SCAGLIOLA

Representantes suplentes

Coordenadora de Articulação de Assuntos


Internacionais do MDS-AR
ANA MARÍA CORTÉS

Chefa da Assessoria Internacional do MDS-BR


ALINE SOARES

Chefe da Unidade de Assuntos Internacionais do MIDES-UY


GUSTAVO PACHECO

Diretor Executivo
CHRISTIAN ADEL MIRZA
Conteúdo

Prólogo, Luiz Inácio Lula da Silva, 7


Apresentação, Christian Adel Mirza, 11
Introdução, 13
I. MERCOSUL ontem e hoje, 23
II. Políticas públicas e desenvolvimento social, 35
III. A agenda social e seus desafios, 57
Referências bibliográficas,75
Prólogo

O MERCOSUL é uma das experiências exitosas de integração regional


desenvolvidas na América Latina. Apesar da complexidade de qualquer
processo de integração, o nosso bloco tem dado mostras de excepcional
vigor. Basta dizer que, desde que foi criado, em 1991, o fluxo comercial
entre os países do MERCOSUL passou de 5 para 50 bilhões de dólares, e
os investimentos produtivos intra-bloco mais do que dobraram. Com a
entrada da Venezuela, passamos a representar mais de 70% do território,
da população e do PIB da América do Sul. Somos hoje uma das poucas
regiões do mundo onde não há guerras. Protegemos os direitos humanos
e estamos aprofundando cada vez mais as nossas democracias.
No último período, avançamos muito, tanto na esfera econômica
quanto social. Reduzimos fortemente a pobreza e a desigualdade. Gera-
mos empregos, distribuímos renda e promovemos inclusão social, mas
ainda temos importantes desafios a superar. Apesar das conquistas re-
centes, na América Latina, segundo a ONU, os 20% mais ricos da po-
pulação têm uma renda média per capita quase 20 vezes maior do que
os 20% mais pobres. No MERCOSUL não é diferente. A injusta distri-
buição de oportunidades penaliza de forma mais severa as mulheres, os
jovens, as comunidades afrodescendentes, os trabalhadores rurais e os
trabalhadores informais.

Prólogo · 9
O MERCOSUL terá que se voltar cada vez mais para essa popula- desenvolvimento social do MERCOSUL representa, sem sombra de
ção, implementando políticas regionais capazes de atender as suas ne- dúvida, uma dimensão prioritária da nova maneira de encarar a inte-
cessidades básicas de bem-estar. Apenas a livre circulação de bens, ser- gração regional. A coordenação e harmonização das políticas de saúde,
viços e capitais não dá conta de sustentar a integração econômica e, ao educação e previdência do MERCOSUL, que já foram iniciadas há mais
mesmo tempo, superar a persistente fratura social existente na região. A tempo, podem e devem se aprofundar. O desenvolvimento econômico e
harmonização e a coordenação de politicas públicas de proteção e pro- o desenvolvimento social são indissociáveis, e devem se complementar.
moção social tornaram-se uma exigência imperiosa para o desenvolvi- A agenda regional não pode prescindir da integração da infraestrutura
mento regional. Em 2007, quando decidimos criar o Instituto Social do física, financeira e comercial, e todas elas devem contribuir para maior
MERCOSUL, juntamente com os meus colegas Néstor Kirchner, da bem-estar e dignidade de nossos povos.
Argentina, Fernando Lugo, do Paraguai, e Tabaré Vásquez, do Uruguai, Com a publicação deste livro, o Instituto Social do MERCOSUL
pensávamos precisamente em dar um rosto humano ao MERCOSUL. presta uma importante contribuição ao debate sobre a integração social.
O início do século XXI testemunhou mudanças substantivas, Parabenizo a toda equipe do ISM pelo trabalho realizado e recomendo a
transformações políticas e econômicas muito significativas na América sua leitura aos que sonham com um MERCOSUL cada vez mais demo-
do Sul: na Venezuela (1999), depois na Argentina e no Brasil (2003), Bo- crático, social e participativo.
lívia e Uruguai (2005) e mais tarde no Equador (2007), Paraguai (2008)
e Peru (2011), entre outros. Nesses países os povos elegeram democrati- Luiz Inácio Lula da Silva
camente novos governantes e decidiram deste modo apontar para novas Ex-presidente da República do Brasil

orientações políticas, econômicas, sociais e culturais. A cidadania ex-


pressou assim o desejo de mudanças na região como resposta contun-
dente às frustrações acumuladas de milhões de latino-americanos que
não se resignavam a seguir submetidos à pobreza e à desigualdade social.
Desde então o MERCOSUL assumiu outro enfoque para aprofundar os
processos de integração regional, no qual a dimensão social ocupa papel
fundamental.
É com grande satisfação que recebi o convite para escrever o pró-
logo deste primeiro trabalho de reflexão conceitual, organizado pelo
ISM, sobre os pressupostos da integração social do MERCOSUL. O

10 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Prólogo · 11


Apresentação

A dimensão social do MERCOSUL deixa em evidência uma rea-


lidade plausível do processo de integração regional, diferente dos
aspectos comerciais, alfandegários ou tarifarios, porém igualmente
fundamentais. A presente publicação surge da iniciativa da Reunião
de Ministras, Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social
do MERCOSUL (RMADS), âmbito institucionalizado do qual de-
pende diretamente o Instituto Social do MERCOSUL (ISM).
O marco conceitual da dimensão social do MERCOSUL cons-
titui um passo significativo na convergência de olhares, perspectivas
e enfoques ao redor da questão social contemporânea que se con-
jugaram logo de profundos e extensos debates realizados em quase
dois anos e com o impulso do Conselho do ISM (CISM).
Este documento não esgota a discussão relativa às políticas sociais,
mas é um avanço substantivo que contribui ao desenho de políticas plu-
riestatais e regionais que haverão de concretizar o próprio Plano Estraté-
gico de Ação Social aprovado pelo Conselho Mercado Comum (CMC)
e na Cúpula de Presidentes realizada em junho de 2011 na cidade de
Assunção. Portanto, deve-se ressaltar o caráter aberto na construção do
seu conteúdo, o qual haverá de cumprir com o seu objetivo sempre que
motive o debate em círculos cada vez mais amplos do Bloco Regional.

Apresentação · 13
Introdução

A consolidação da Comissão de Coordenação de Ministérios da


Área Social do MERCOSUL (CCMASM), assim como a de diver-
sos espaços, redes e grupos especializados a nível regional, estimula
precisamente a continuar a tarefa de atualizar, ajustar ou ampliar as
principais conclusões e desafios colocados no presente documen-
to; porque foi assim como se concebeu, como material avançado no
caminho rumo a mais integração, mais justiça social e equidade, e
menos pobreza e desigualdade. Em definitiva: mais e melhor MER- A criação do Instituto Social do MERCOSUL (ISM) em 2007 res-
COSUL, mais e melhor Desenvolvimento Social. pondeu à necessidade de consolidar o processo iniciado com a insti-
tucionalização da Reunião de Ministros de Autoridades de Desenvol-
Christian Adel Mirza vimento Social do MERCOSUL (RMADS), cuja finalidade essencial
Diretor Executivo foi precisamente hierarquizar a dimensão social da integração regio-
Instituto Social do MERCOSUL nal. Em efeito, a instauração daquele Instituto como instrumento
técnico-político que apoiasse a tais propósitos da RMADS, exigiu
Assunção, dezembro de 2012
não só definições na ordem programática e normativa, mas também,
à luz dos avanços obtidos, comprometeu a explicitação do marco
conceitual que orienta sua tarefa na área social.
Por outro lado, a Cúpula de Assunção, realizada em junho de
2011, analisou e aprovou um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS)
que envolve todos os Ministérios e Secretarias com competência no
campo das políticas sociais no MERCOSUL. Esse Plano havia sido
visualizado –alguns meses antes- como a enunciação das prioridades
políticas dos Estados Parte no que concerne aos problemas sociais
que afetam grandes coletivos sociais na Região e cuja abordagem me-
recia a convergência dos múltiplos esforços realizados até o presente.
O processo teve alguns marcos importantes que merecem ser destaca-
dos para compreender melhor os resultados obtidos até o momento:

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• Iniciativa de Assunção sobre a Luta contra a Pobreza Extrema. Cú- • Adoção por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) do do-
pula de Presidentes, junho de 2005. Nessa cúpula se expressava cumento preliminar do Plano Estratégico de Ação Social do MER-
que “a consolidação da democracia no MERCOSUL depende COSUL; Salvador, Bahia, dezembro de 2008. O documento con-
da construção de uma sociedade mais equitativa e justa, o que tinha cinco eixos de discussão e dezenove diretrizes. Naquela
obriga a assumir a tarefa prioritária de um Plano de Ação de oportunidade os chefes de Estado manifestaram: “Acolheu os
maior alcance para responder os graves desafios da atual situa- avanços na construção dos ‘Eixos e Diretrizes do Plano Estra-
ção social”. tégico de Ação Social do MERCOSUL’, para a elaboração do
Plano Estratégico encomendado pelos Presidentes e Chefes de
• Comunicado Conjunto dos Presidentes do MERCOSUL, Cúpula de Estado do MERCOSUL, por ocasião da Cúpula Presidencial
Presidentes, junho de 2005; no seu artigo 27, “reafirma a priorida- de Córdoba, em 21 de julho de 2006. Salientou a amplitude e
de de definir uma Agenda Social Integral e Produtiva orientada o enfoque integrado do referido documento, o qual abrange a
a desenvolver iniciativas e políticas ativas para reduzir o déficit erradicação da fome, o combate à pobreza e às desigualdades
social, promover o desenvolvimento humano integral e a inte- sociais, fortalecimento da assistência humanitária, circulação
gração produtiva. Neste sentido, reconheceram a importância de pessoas, participação social, direitos humanos e diversida-
de elaborar um Plano Estratégico de Ação Social (PEAS) para de, saúde, educação e cultura, integração produtiva, agricultura
identificar medidas destinadas a impulsionar a inclusão social familiar, economia solidária e cooperativa. Destacou as inicia-
e assegurar condições de vida mais dignas para nossos povos. tivas aprovadas pela Reunião de Ministros e Altas Autoridades
Para estes efeitos, instruíram os Ministros com competência na de Desenvolvimento Social relacionadas ao combate à fome, à
temática social para elaborar linhas estratégicas que dotarão o pobreza e às desigualdades sociais e ressaltou o compromisso
mencionado Plano de conteúdo”. de seus Governos de implementá-las”.

• Criação do Instituto Social do MERCOSUL pela Decisão 03/07, no • Declaração dos Chefes de Estado em Foz do Iguaçu, dezembro de
Rio de Janeiro, janeiro de 2007. Esta instituição inicia suas ativida- 2010. A mesma destaca: “Assinalaram que o documento da Co-
des em fevereiro de 2011, com toda a equipe técnica formada missão de Coordenação de Ministros de Assuntos Sociais do
depois de um rigoroso processo de seleção dos candidatos, re- MERCOSUL (CCMASM) representa uma importante contri-
alizado em 2010. buição na consecução dos objetivos de aprofundamento da di-
mensão social da integração. Reafirmaram que as políticas so-

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ciais são políticas de Estado que resultaram na diminuição das trados no mercado. “O caráter estrutural da sociedade do capital, de
desigualdades sociais e na redução significativa da pobreza nos fato, demarca campos, mas não impede a luta e o desejo por aquisi-
países da região na última década. Sublinharam que o PEAS ções no âmbito da educação, cultura, civilidade, qualidade de vida,
reflete essa prioridade no âmbito regional. Ressaltaram que o desenvolvimento humano, autonomia, equidade, avanço científico e
PEAS representa o elemento central do pilar social do MER- do campo civilizatório” (Sposati, 2009).
COSUL e dará uma contribuição fundamental para os esforços Em seguida se propõem algumas reflexões vinculadas à relevân-
dos países do Bloco para enfrentar desafios compartilhados”. cia da dimensão social no contexto da consolidação das democra-
cias na Região e como sustentação ética-política dos mandatos da
• Aprovação por parte do Conselho do Mercado Comum (CMC) cidadania. O capítulo I se examina brevemente a gênese e evolução
da versão final do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), Cúpu- histórica da perspectiva social do Bloco para situar as coordenadas
la de Assunção, junho de 2011. O documento continha nove eixos contemporâneas do debate sobre as políticas sociais e seu lugar no
principais e vinte e seis diretrizes estratégicas. A ideia básica é processo de integração regional. O capítulo II aborda tópicos de ca-
apresentar um marco conceitual pertinente, consistente e co- ráter teórico que enquadram as principais categorias analíticas e os
erente para orientar tanto o ISM no seu papel técnico, como conceitos fundamentais que informam o devir das políticas públicas
guiar a implementação do PEAS, na medida em que se trata e as práticas institucionais concretas que desenvolvem na Região,
de uma ação a partir de e sobre uma mesma realidade socio- para culminar no capítulo III, que aborda os principais desafios da
econômica a nível regional. Em consequência, este documen- Agenda Social do MERCOSUL.
to constitui a primeira tentativa de estabelecer um consenso
sobre o marco conceitual do desenvolvimento social entre os Democracia, integração e equidade
Estados Parte do MERCOSUL, no qual se propõem algumas A estabilidade democrática se deve em boa medida ao normal
ideias de referência em um contexto geral, no qual o padrão funcionamento das instituições e ao cumprimento das regras de
de acumulação, produção e distribuição e consumo continua ouro de qualquer sistema político que se considere como tal. No
sendo basicamente capitalista. entanto, para que efetivamente se possa aprofundar e garantir sua
Não obstante a precisão formulada, é fundamental advertir as permanência devem-se garantir os direitos civis, políticos e sociais,
enormes diferenças de abordagem da questão social que os governos pois um autêntico regime democrático republicano se sustenta na
do Bloco encararam no último decênio em relação às estratégias as- defesa irrestrita dos direitos humanos na sua mais ampla acepção,
sumidas em décadas passadas nas quais primavam os enfoques cen- isto inclui, necessariamente, a cobertura das necessidades básicas

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da população, a integração social como pilar fundante e a equidade • Transversalidade de um enfoque dirigido a resistir e evitar
como critério orientador do sistema. todo tipo de discriminação, seja por questões étnico-raciais,
“Assumir a dimensão social da integração baseada em um desen- por gênero ou geracionais;
volvimento econômico da distribuição equitativa, tendente a garan- • Participação comunitária, sociedade civil fortalecida
tir o desenvolvimento humano integral, que reconhece o indivíduo organizacionalmente;
como cidadão sujeito de direitos civis, políticos, sociais, culturais e • Perspectiva territorial e descentralizada das intervenções
econômicos. Desta maneira, a Dimensão Social da integração regio- públicas, considerando a redução das assimetrias intra e
nal se configura como um espaço inclusivo que fortalece os direitos transfronteiriças.
cidadãos e a democracia”.1
A Declaração de Princípios do MERCOSUL Social sintetiza os Resulta plausível a correlação direta entre o afiançamento da
temas que tinham ocupado a atenção e gerado acordos nas reuniões democracia e o desenvolvimento social: toda vez que aos cidadãos
de Ministros e Autoridades do MERCOSUL Social até aquele mo- seja impossível ou difícil suprir suas necessidades básicas a demo-
mento. Os fundamentos conceituais se referem à:
2
cracia será lesionada, e a medida que um segmento da população se
• Centralidade da dimensão social da integração que pretenda mantenha excluído dos frutos do progresso e do avanço tecnológico
promover um desenvolvimento humano e social integral; a democracia será incompleta (Terra, 1990). Não se trata somente
• Indissociabilidade do social e econômico na formulação, desenho, de advertir o que manifesta a abundante evidencia empírica ao res-
implementação e avaliação das políticas sociais regionais; peito, mas principalmente ressaltar o princípio ético-político que
• Reafirmação do núcleo familiar como eixo de intervenção sustenta a relação vinculante entre bem-estar, exercício pleno dos
privilegiado das políticas sociais na região; direitos e legitimidade democrática. “O debate sobre as políticas de
• Ressaltar a relevância da segurança alimentar e nutricional; proteção social e seu impacto na construção de um novo patamar de
• Centralidade do papel do Estado; direitos –os direitos sociais− e de uma nova dimensão da cidadania
• Proteção e promoção social a partir de uma perspectiva de –cidadania social– não apenas estaria diretamente vinculado às di-
direitos, superando a visão meramente compensatória do social; mensões política e civil da democracia, mas seria a própria base de
organização dos estados modernos” (Jaccoud, 2009).
1. Declaração de Buenos Aires “Por um MERCOSUL com rosto humano e perspectiva
social”, Buenos Aires, 14/07/2006. Neste sentido, os avanços notáveis em termos de superação da
2. Se refere à VII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do pobreza e melhoramento da qualidade de vida de milhões de cida-
MERCOSUL, Bolívia, Chile, Peru, em 2004; à Declaração de Assunção e a Declaração
de Montevidéu, em 2005; e à Declaração de Buenos Aires, em 2006. dãos da Região, assim como o descenso da taxa de mortalidade in-

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fantil, a melhora no acesso aos serviços de saúde e educação, entre programas e projetos sociais regionais, mas também sua inserção no
outras conquistas, não devem nos paralisar, mas ser o estímulo para plano do desenho da planificação das políticas sociais, na busca de
continuar no caminho para erradicar a fome e a indigência, superar as um relacionamento cada vez mais orgânico. Isto e, incorporar não
situações de pobreza e gerar mais oportunidades a muitos cidadãos só suas demandas dentro de um esquema definido e estruturado
que ainda não alcançaram os níveis de dignidade que merecem. de ação, mas também aquelas propostas que democraticamente se
Do mesmo modo, os efeitos redistributivos das políticas so- definam. Para isso se vislumbram como pré-requisito e desafio de
ciais devem ser acompanhados também por medidas no plano tribu- fortalecimento dos espaços decisórios e de sua mecânica de tomada
tário, de modo que aquelas conquistas sociais sejam sustentáveis e de decisões aos efeitos de dar uma resposta efetiva e a tempo a mais
que se aprofundem as estratégias em direção à equidade. A redução demandas, cada vez mais complexas, de uma comunidade ativa e
da brecha social não pode ser única e exclusivamente produto da participativa. Não podemos renunciar ao surgimento de instâncias
aplicação das políticas sociais, estas vão precisamente de mãos dadas concretas que possibilitem um pensamento crítico, capaz de eluci-
com medidas econômicas, tendentes a reduzir a pressão fiscal dos dar permanentemente sobre o rumo das nossas ações. Será neces-
setores sociais vulneráveis. sário conjugar a ação política com a ação social, de modo que se
Paralelamente, a regularização dos mercados de trabalho, a consolide um coletivo hegemônico capaz de sustentar a longo prazo
criação de novas fontes de trabalho decente, e o aumento das re- as transformações em curso. Pensar em um MERCOSUL onde os
tribuições salariais demostraram ter efeitos diretos na melhora da cidadãos se vejam identificados e construir uma identidade regional
renda familiar e, por conseqüência, na diminuição da desigualdade implicam democratizar as relações de poder e promover a participa-
social. Parece evidente que quanto maior o bem-estar geral, maior é ção orgânica dentro de um amplo Bloco que continue aprofundando
a predisposição a formar parte dos assuntos públicos, o que resulta seus objetivos de inclusão social.
em outra forma de robustecer a democracia e ampliar os horizontes
de participação cidadã. Neste sentido, parece indispensável incor-
porar ações concretas para criar um novo tipo de relacionamento
com a sociedade civil. Este deve gerar instâncias de participação real
dos atores sociais3. A participação real compreende não só a incor-
poração dos cidadãos de direito para a implementação dos planos,

3. Movimentos sociais, organizações de bairros e rurais, organizações não governamentais...

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I. MERCOSUL ontem e hoje

As origens do MERCOSUL se remontam nos anos 90 e a partir de


então em sucessivas etapas o processo de integração foi aprofun-
dando sua estrutura, seus objetos e suas conquistas. Desde então, a
conformação do Bloco permitiu continuar somando sócios da região
como uma plataforma estratégica de projeção à própria região e do
Cone Sul ao mundo.4
No contexto atual, o MERCOSUL tem objetivos diferentes
aos inicialmente propostos. Os primeiros anos se desenvolveram
sob uma concepção de integração regional que ponderava quase ex-
clusivamente os fatores e indicadores de crescimento econômico-
comercial. Assim, desenvolveu-se na primeira década um MERCO-
SUL “mercantilizado” até que finalmente a crise do fim do milênio
provocou a diminuição das relações comerciais intra-regionais, des-
vanecendo as perspectivas de crescimento e aumentando os níveis
de pobreza e desemprego. Mais tarde, o MERCOSUL foi deixando
para trás aquela concepção centrada exclusivamente no mercado e
cercada por assuntos aduaneiros, tarifários e comerciais, para ir in-
corporando outras facetas da integração regional, repensando seu

4. O Bloco regional MERCOSUL está formado pelos Estados Parte fundadores, Argentina,
Brasil, Paraguai e Uruguai, mais Venezuela, recentemente incorporado.

MERCOSUL ontem e hoje · 25


espaço territorial com um olhar continental e avançando na dimen- vos segmentos da população –denominados “novos pobres”– indiví-
são política do processo iniciado há mais de vinte anos. duos e famílias que se constituíram como os principais destinatários
Nos primeiros anos do presente século, a partir de visões pro- das políticas sociais assistencialistas e focalizadas. Desta maneira se
gressistas a nível nacional, os diversos governos do Bloco iniciaram aprofundou ainda mais a desigualdade, afetando severamente os ní-
processos de transformação que gradualmente se projetaram para o veis de coesão, equidade e integração social nos Estados da Região.
contexto regional. A partir desse momento, o cenário da integração Portanto, no contexto atual, os desafios do MERCOSUL são
se transformou e a ideia de um projeto estratégico e de caráter inte- amplos, com uma proporção da população –a pesar de todas as me-
gral começou a ser aprofundada para dar lugar à dimensão social. A didas tomadas– ainda ausente dos benefícios do esquema atual de
convergência de vários objetivos sociais neste espaço comum não foi intercambio comercial ampliado e buscando conciliar uma integra-
produzida instantaneamente, já que a iniciativa do MERCOSUL, ção com objetivos mais amplos das suas políticas. O cenário regio-
em seus inícios, minimizava, ou diretamente excluía de sua agenda nal planteado supõe a necessidade de outorgar ao MERCOSUL –e
as dimensões social, cultural, política, produtiva, ambiental e identi- seus Estados associados– um novo sentido à coordenação de esfor-
tária no seu modelo de integração. A crise social, econômica e polí- ços regionais, aprofundando o processo de integração e as linhas de
tica que afetou a região, principalmente entre 1998 e 2002, colocou convergência em políticas públicas regionais. A reconceituação dos
em evidencia as limitações e o esgotamento daquele modelo de de- grandes objetivos centrais, na medida em que estes gerarem maiores
senvolvimento no âmbito dos Estados Parte, debilitando também o níveis de bem-estar e “desenvolvimento”6, determinará o desenvolvi-
MERCOSUL e as capacidades dos Estados –encarregados de levar mento das sociedades que se relacionam dentro do espaço geográfi-
adiante os processos de integração regional– que deixaram de operar co compartilhado com o Cone Sul das Américas.
com a lógica mercantilista e burocrática nas suas instituições. 6. Para Amartya Sen (2000), autor no qual se inspiram as concepções atuais de
A “nova questão social”5 se plasmou com maior violência, dei- desenvolvimento social que elaborou as bases conceituais para uma noção de
“desenvolvimento com liberdades”, uma concepção adequada de desenvolvimento deve
xando altos níveis de inequidade, pobreza, desemprego e exclusão ir além da acumulação de riqueza e do crescimento econômico. Em sua concepção, o
social em vários países da região. A este processo se somaram trans- desenvolvimento implica a ampliação das liberdades necessárias para que os sujeitos
possam tomar decisões ao respeito de suas vidas e, portanto, requer o incremento das
formações e mudanças nas conjunturas regionais, identificando no- capacidades individuais, que estão relacionadas ao aumento das decisões e oportunidades
disponíveis para cada indivíduo. “Desta maneira, para promover o desenvolvimento,
seria preciso eliminar as principais fontes de privação da liberdade: pobreza e a falta
5. “A questão social é uma aporia fundamental, na qual uma sociedade experimenta o de oportunidades econômicas, e também a eliminação da negligência sistemática
enigma de sua coesão e trata de impedir o risco de se romper. É um desafio que interroga, e a intolerância dos serviços públicos”. “Seção Brasil”, em A Dimensão Social do
põe em questão a capacidade de uma sociedade existir como conjunto vinculado por MERCOSUL, Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do
relações de interdependência.” (Castel, 1997). MERCOSUL e Estados Associados, junho de 2006.

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Conceber o MERCOSUL é repensá-lo no âmbito de um pro- A partir de uma visão geral dos grandes desafios a serem abor-
jeto político e estratégico, que inclui tanto aspectos de integração dados a partir da dimensão social no MERCOSUL, faz-se necessá-
econômico-social como aqueles que implicam continuar valorizan- rio e pertinente colocar novos elementos sobre os quais as reflexões
do as políticas sociais com perspectiva regional, aos efeitos de conti- serão orientadoras da nossa reflexão em matéria de Política Social.
nuar superando o enfoque utilitarista e economicista do bem-estar. Neste sentido, é fundamental a importância do papel do Estado na
A relevância e o entendimento da Dimensão Social no processo gestão das políticas sociais as quais já não deveriam ser pensadas
de integração regional supõe conceber as políticas sociais não como como subsidiárias dos efeitos não desejados do crescimento econô-
compensatórias e subsidiárias do crescimento econômico, mas assu- mico, mas como um eixo transversal que articula todo o processo
mir que todas as políticas públicas conformam uma estratégia de de- de integração. Neste sentido tem validez o fato de recuperar as re-
senvolvimento humano. Em consequência disso, tanto há condições flexões desenvolvidas em seu momento por Alicia Kirchner (2006):
econômicas para o desenvolvimento social, como condições sociais “A Dimensão Social do MERCOSUL não deve ser mais uma parte
para o desenvolvimento econômico. É necessário não perder de vista do emaranhado de áreas envolvidas, mas tem de ser central, por-
que todas estas ações serão em vão se não geram ações concretas que que o social –entendendo-se ‘o social’ como ação para a promoção
facilitem o acesso, apropriação e exercício de uma cidadania plena da pessoa e sua realização individual em uma sociedade inclusiva-,
dos povos da região. Esta concepção nos coloca diante do principio em países como os nossos, cujos povos sofreram anos de abandono,
irrenunciável de dotar a integração regional de sua dimensão ética, o exclusão e pobreza, deve constituir a pedra angular que sustente e
que é essencial se queremos conceber e desenvolver uma integração articule toda a rede de políticas públicas”.
plena e socialmente justa. Por outro lado, as problemáticas sociais Atualmente, no processo de integração do MERCOSUL social,
hão de ser assumidas com toda sua complexidade, procurando com- vem-se discutindo sobre a importância da incorporação das políti-
pletar a integridade na resposta aos problemas existentes. Sobre esse cas sociais no desenho de modelos de desenvolvimento, debate que
fundamento o MERCOSUL faz alusão à Dimensão Social a partir de dá lugar à questão seguinte, ou seja, ao tipo de políticas sociais que
uma perspectiva de intervenção social necessariamente articulada, se impulsionam, e o papel crucial que elas exercem no desenvol-
“pois a verdadeira dimensão de uma política social leva em conside- vimento da Região. A melhora das condições econômicas gerais
ração todos os campos da realidade, em seus aspectos econômicos, experimentadas na Região no período 2002-2010 e a aplicação de
sociais, políticos e culturais”. 7
planos de programas sociais específicos trouxeram como resultado a
diminuição da pobreza e da indigência (CEPAL, 2010) e, em menor
7. XIII Reunião de Ministros e Autoridades de Desenvolvimento Social do MERCOSUL e
Estados Associados. Ata Nº 02/07, anexo 5, Montevidéu, 23 de novembro de 2007. escala, da desigualdade.

28 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje · 29


Estes avanços geraram espaços para o debate sobre as políticas controles adequados, redução dos recursos e políticas clientelistas
sociais e se começou a buscar novos rumos considerando as ques- que afetaram em seu conjunto os dispositivos consolidados em dé-
tões estruturais e de mais longo prazo, superando uma inclinação de cadas anteriores.
curto prazo e optando por uma visão estratégica. Neste novo hori- Por outro lado, no passado recente (último quarto do século
zonte a política social começa a recuperar e reformular uma nova re- XX) se aplicaram políticas que –abjurando daquele modelo de Es-
lação entre política social e cidadania (Kirchner, 2006). Em geral, o tado–, destruíram os dispositivos de cobertura e proteção social
que está sendo discutido é o que constitui o maior desafio da região: substituindo-os por formulações minimalistas e exclusivamente
como superar o fracasso das políticas sociais das décadas passadas compensatórias que provocaram o desamparo de amplos setores da
em sua tentativa de reduzir a desigualdade e assegurar políticas que
8
população e sua exclusão do exercício dos direitos sociais e que agu-
fortaleçam o acesso e apropriação de maiores níveis de cidadania. dizaram um processo que acumulava pobreza há muito tempo atrás.
Consideramos fundamental, e como ponto de partida do pro- Foi com o início do presente século que se superou um conceito do
cesso de integração regional, optar por um enfoque que busque re- Estado Mínimo –ausente ou prescindível– para retomar um novo ca-
cuperar a história e as particularidades de cada um dos países em minho de construção solidária, responsável e eficaz ante as situações
relação às diversas formas de abordar a questão social9. A ineficiên- de vulnerabilidade socioeconômica.
cia das políticas sociais era resultado da impossibilidade de superar O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva afirmava desta manei-
em seu desenho um enfoque teórico da convergência, que pretendia ra que “o século XIX foi da Europa, e o século XX foi dos Estados
assemelha-se ao Estado de Bem-estar europeu. Unidos, não podemos perder a oportunidade de mudar essa história.
Desta maneira, se pretendia um ideal de desenvolvimento que Há 10 anos olhávamos para a Europa e para os Estados Unidos e
não levava em consideração a realidade própria de cada país e, con- de repente, em dois anos, fizemos uma coisa chamada Comunidade
sequentemente, as possibilidades reais de desenvolvimento. Sendo Sul-americana de Nações e todos nós participamos do MERCO-
assim, outros fatores foram decisivos no processo de deteriorização SUL”. Neste sentido, é fundamental dirigir o olhar ao interior de
das matrizes de bem-estar clássicas, vinculados à formação de fortes nossa região e encontrar as diferenças de cada país as fortalezas que
corporações com interesses setoriais, burocracias ineficientes e sem conduzam a uma sinergia regional que possibilite maiores níveis de
autonomia e desenvolvimento da região. Optar por um desenvol-
8. Atualmente a América Latina continua sendo o continente mais desigual do mundo.
9. A “Questão Social” foi o reconhecimento de um conjunto de novos problemas vinculados vimento endógeno, que olhe o interior da nossa América, que re-
às condições modernas de trabalho urbano a partir das grandes transformações sociais, conheça e fortaleça as capacidades próprias de cada território com
políticas e econômicas geradas pela Revolução Industrial na Europa no século XIX
(Gómes, 1979). uma participação ativa das pessoas na construção de poder a partir

30 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje · 31


de uma ética de participação e consenso. Neste sentido as políticas a) Da integridade e das políticas sociais
sociais têm um papel estratégico neste modelo de desenvolvimento, Primeiramente se assume que o conjunto de intervenções pú-
a partir da busca de uma abordagem integral e territorial que arti- blicas parte de um conceito-chave que se refere à integralidade des-
cule disciplinas, setores e recursos, orientadas a gerar mecanismos de o desenho original até a implementação de todos os planos e pro-
genuínos de integração social cidadã. gramas sociais. Entendendo por integralidade a inclusão das mul-
Com a aprovação do Plano Estratégico de Ação Social (PEAS), tidimensões que operam na realidade, de modo que se obtenham
em junho de 2011, se da um passo substantivo na consolidação da di- resultados plausíveis e sustentáveis. Assim, são tão relevantes os
mensão social do MERSOCUL, construindo um guia programático fatores econômicos que condicionam fortemente as possibilidades
para os quatro Estados Parte que condensa a vontade do conjunto do desenvolvimento humano, como aqueles que vêm de trajetórias
do Bloco em dez eixos fundamentais e vinte e seis diretrizes estra- educativas e culturais, como também os vetores psicossociais dos
tégicas. grupos e setores que são destinatários daquelas políticas. Por outra
O PEAS contem indicações e objetivos específicos no que se parte, a integralidade das políticas públicas implica o desdobramen-
refere a: 1) Erradicar a fome, a pobreza e combater as desigualdades to articulado das políticas setoriais se apoiando e se complemen-
sociais; 2) Garantir os direitos humanos, a assistência humanitária e tando umas às outras, de modo que os ganhos não sejam limitados
igualdade ética, racial e de gênero; 3) Universalizar da saúde pública; a certas esferas ou manifestações dos problemas sociais, mas afetem
4) Universalizar a educação e erradicar o analfabetismo; 5) Valorizar positivamente e sinergicamente o resultado final. Para ilustrar este
e promover a diversidade cultural; 6) Garantir a inclusão produtiva; enfoque basta reconhecer que a cobertura educativa não é suficiente
7) Assegurar o acesso ao trabalho decente e aos direitos humanos de se não se opera simultaneamente no nível de nutrição desde a remo-
previdência social; 8) Promover a sustentabilidade ambiental; 9) As- ta idade e durante a fase de gestação; não é possível que uma criança
segurar o diálogo social; e 10) Estabelecer mecanismos de cooperação desenvolva plenamente suas capacidades intelectuais se não dispõe
regional para a implementação e financiamento de políticas sociais. de uma base alimentar adequada.
O Plano Estratégico de Ação Social se constitui como um guia
que indica as prioridades em matéria de políticas públicas da re- b) Dos direitos humanos como argumento ético e político
gião, definidas pelo conjunto de ministérios e organismos públicos Em segundo lugar, cabe precisar que os direitos humanos con-
do MERCOSUL. E se por um lado determina as áreas temáticas e sagrados universalmente exigem que os Estados garantam seu ple-
problemas que os quatro Estados Parte enfrentam, por outro há cri- no gozo sem mais restrições que aquelas que permitam um acesso
térios ou enfoques que os atravessam transversalmente. igualitário e equitativo para todos ao conjunto de bens (materiais e

32 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje · 33


simbólicos) e serviços que os satisfaçam. Deste modo, os direitos de uma família do século XXI. Assim, uma família está formada por
sociais, econômicos, civis, políticos e culturais são os pilares funda- indivíduos conectados por laços afetivos, de sobrevivência, ou de
cionais sobre os quais se constrói uma sociedade integrada e inclu- reprodução, sendo um leque tão amplo que inclui desde o “estereó-
siva. Não são os direitos humanos meras declarações retóricas, mas tipo” de pai, mãe e filhos, até o reconhecimento de unidades fami-
o fundamento a partir e pelo qual se formulam e instrumentam as liares constituídas por casais do mesmo sexo com ou sem filhos. Em
políticas públicas. Em consequência disso, os cidadãos são sujeitos qualquer caso, as políticas apontam a consolidar as unidades básicas
de direitos e não somente objetos passivos, receptores dos produtos de convivência que asseguram a proteção, o cuidado e a cobertura de
das políticas públicas. A própria condição de cidadania leva a um seus componentes a fim de lhes oferecer as mesmas possibilidades
direito inerente à mesma, isto é, o direito não só a participar dos de desenvolvimento pessoal em um âmbito de satisfação das neces-
frutos do desenvolvimento e do progresso tecnológico, mas também sidades humanas.
de participar ativamente na determinação das prioridades, definição
dos objetivos e na vigilância do cumprimento do acordado democra- d) Do enfoque de gênero
ticamente pelo coletivo social. Dito de outra maneira, não é possível Em quarto lugar, o enfoque de gênero nas políticas sociais im-
uma expansão e robustecimento das democracias se não for através plica gerar igualdade de oportunidades de todos os seres não só para
do respeito e da promoção dos direitos humanos em sua mais ampla aceder aos recursos, mas também para desenvolver seus potenciais,
acepção. Portanto todas as metas das políticas sociais estão refe- tomar decisões e exercer seus direitos. Neste sentido toda política
renciadas para garantir seu mais pleno exercício, atendendo precisa- social deve estar vinculada ao desenvolvimento e à promoção das
mente as diferenças emergentes no seu ponto de partida. relações equitativas e a eliminação de toda forma de discriminação,
seja por sexo, gênero, classe ou etnia, ou inclusive pela “condição”
c) Da família como centro e foco de atenção de migrantes. A partir disso as políticas sociais devem contemplar
Em terceiro lugar, tem-se a família como núcleo principal de as inequidades históricas que se desenvolveram na construção das
atenção das políticas sociais a partir de uma concepção que abarca relações entre homens e mulheres, assim como reformular os papéis
as múltiplas configurações e estruturas que ela assume nas realida- e modelos de identidade excludentes que afetam o desenvolvimento
des contemporâneas. Não se trata aqui de estabelecer taxativamente das pessoas, tanto de mulheres, como de homens. Em suma, uma
como deve estar constituída uma família, mas é muito evidente que abordagem de gênero nas políticas sociais implica identificar os di-
esta não se restringe a um padrão tradicional, mas, pelo contrário, ferentes dispositivos que operam na exclusão social das mulheres,
as políticas sociais se adaptam à variedade de expressões e formas desenhando estratégias que tendam a restituir direitos ao mesmo

34 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual MERCOSUL ontem e hoje · 35


II. Políticas públicas e desenvolvimento social

tempo em que reconfigurem práticas que tendam a gerar uma rela-


ção social igualitária entre homens e mulheres.

e) Do enfoque territorial
Em quinto lugar, a territorialidade e a descentralização das in-
tervenções públicas supõem reconhecer que é nos bairros das gran-
des cidades, nos povoados e nas vilas, nos assentamentos rurais onde
a população vive e convive- onde se materializam os planos, progra- Os enfoques teóricos do desenvolvimento social são variantes subs-
mas e projetos sociais concretos. Isso implica, em consequência, re- tantivas de duas variáveis fundamentais para entender seus correla-
conhecer as assimetrias e desigualdades, as vantagens e desvantagens tos empíricos. Isto é, as políticas públicas aplicadas a partir de seu
geradas a partir de trajetórias diversas e singulares. A tensão entre fundamento conceitual: por um lado a noção de cidadania no mar-
políticas homogêneas e particulares não impede adequar com acerto co de uma democracia pluralista e, por outro, o papel do Estado
as intervenções públicas de modo a obter os resultados desejados, em uma economia de livre mercado. Por certo que, a partir de uma
reequilibrando ou redistribuindo recursos em posse de uma justa perspectiva não capitalista, aqueles enfoques mudam radicalmente,
igualação no acesso e exercício efetivo dos direitos à cidadania. Dito pelo que resulta relevante considerá-los também no espectro teórico
enfoque territorial considera as disparidades tanto dentro de cada na medida em que se sustentam em concepções bem diferentes em
país, como entre os países que compõem o MERCOSUL, seguindo torno ao desenvolvimento e o bem-estar.
o mesmo princípio de igualação de oportunidades que os Estados
devem garantir a seus povos. Matrizes de bem-estar
A partir do modelo de bem-estar, que constituiu o paradigma
de proteção social implementado nos Estados europeus e em algu-
mas das nações latino-americanas nas primeiras décadas do século
XX até os nossos dias (mesmo reconhecendo as grandes diferen-
ças em termos de conquistas e concreções que distanciam os países
do MERCOSUL, particularmente Argentina, Brasil e Uruguai em
comparação com outras nações do subcontinente), assistimos a pro-
fundas transformações de ordem econômica, social e política que

36 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 37


impactaram de maneira significativa nas estruturas estatais, em suas to por J. Locke), desenvolvido por Robert Castel (2003), que sugere
funções, em sua capacidade de atender adequadamente os proble- uma reapropriação por parte dos “não proprietários” do produto de
mas sociais derivados daquelas mudanças. seu trabalho (ou pelo menos de uma parte dele), através de sua ins-
Toda referência analítica que se faça das políticas sociais faz crição em um sistema de proteção e não por possuir um patrimônio,
necessária sua vinculação com os modelos de desenvolvimento que de modo que se constituam em “indivíduos” incluídos no próprio
implícita ou explicitamente os informam e determinam, razão pela sistema (Castel y Haroche, 2003).
qual é importante ressaltar os marcos teóricos e seus correlatos so- Desta maneira a identificação das características específicas
ciais. Neste sentido, convêm recordar que o velho Estado de bem- do modelo tradicional do Estado de Bem-estar com um modelo de
estar foi tributário –particularmente em alguns países latino-ameri- desenvolvimento econômico protecionista (muito próximo ao key-
canos– de um modelo de desenvolvimento protecionista sustentado nesiano), permite entender o papel reservado ao Estado em sua fun-
na política de substituição de importações e subsídios às indústrias ção social. Papel central no desenho e articulação de um sistema de
nacionais na aposta por dinamizar os mercados internos. Esse mo- coberturas múltiplas para o trabalhador (empregado particular ou
delo precisava expandir uma classe média que então fosse capaz de público) e sua família, que atendia as contingências e riscos aos quais
aumentar o consumo, gerar economias e investimento produtivo. se devia responder de maneira eficaz, gerando um mecanismo de
Os Estados de Bem-estar se desenvolveram basicamente a par- aposentadorias e passividades, múltiplas coberturas por perda tem-
tir da configuração de um conjunto de dispositivos e sistemas de porária do emprego, diante de doenças ou por invalidez temporária
proteção social ao trabalhador e sua família, implicando uma políti- ou definitiva, acidentes trabalhistas, folga, etc.
ca social de cunho universalista, de modo a garantir o acesso indis- Lembremos, por outro lado, que não se pode explicar a constru-
criminado da população aos bens, serviços e às prestações sociais; e ção daquele sistema de proteções sem considerar a ação permanente
no qual as políticas sociais tinham um papel redistributivo da renda. e eficaz das organizações sindicais que, seja pela pressão, pela mobi-
O Estado Social foi o grande ordenador de uma “sociedade assegura- lização e negociação como também pela auto-geração de organiza-
dora” (na denominação de F. Ewald) que deu forma aos esquemas de ções solidárias, mutuais e de ajuda mútua, contribuíram a aumentar
proteção social, como a provisão de suportes necessários (materiais as bases daqueles modelos de bem-estar. Podia-se afirmar que de
simbólicos, relacionais e culturais) para poder contar com a “condi- algum modo aqueles Estados de bem-estar emergentes nas primei-
ção objetiva de possibilidades” (Castel y Haroche, 2003) de optar e ras décadas do século XX foram o resultado do consenso tácito ou
decidir sobre seu próprio destino. É o conceito de propriedade so- explícito entre classes e setores sociais, um acordo implícito entre
cial (por oposição a propriedade privada como fundamento propos- Capital e Trabalho que gerou como resultado conquistas arrebatadas

38 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 39


e também concessões outorgadas, demandas de negociações entre ação e decisão em matéria de políticas públicas. Cabe consignar que
interesses opostos, mas “reconciliáveis” em um ponto, porque havia no campo das políticas sociais as decisões sempre afetam o padrão
possibilidades reais de satisfazer minimamente as necessidades de redistributivo e, portanto, obrigam os governantes e os decisores a
toda a sociedade. selecionar diferentes alternativas que são de natureza política por ex-
Passada a época de ouro na Europa (os anos gloriosos) e a crise celência e não atendê-las como meras questões administrativas ou de
petroleira de impacto mundial do ano 1973, e depois da reestrutura- caráter tecnocrático. Os efeitos destas decisões (políticas regressivas
ção produtiva do capitalismo (a partir de sua crise de acumulação) na ou progressistas) comprometem, portanto, uma postura política.
América Latina, os traços característicos do modelo que se aplicou Certamente o modelo de desenvolvimento exige conjugar uma
em nosso continente se associaram à abertura indiscriminada das política econômica com uma política social de maneira equilibrada,
economias nacionais, o abandono do protecionismo e dos subsídios realista e também apelando aos objetivos de médio e longo prazo
para as indústrias nacionais, a desregularização crescente dos mer- que abram a rota aos modelos ideais de coesão e integração social. O
cados de trabalho e privatizações. Assim foi como a hegemonia do fundamento de caráter ético na promoção e defesa dos direitos hu-
capital financeiro impôs uma racionalidade especulativa e de curto manos se corresponde ao objetivo da estabilidade social e política,
alcance na matéria de investimentos produtivos. Os resultados es- não para adoçar o conflito tenaz e persistente, inevitável ao final do
tiveram visíveis nos anos noventa: precarização e instabilidade tra- marco de uma economia capitalista, mas para administrá-lo a favor
balhista, destruição de fontes de emprego, acima de tudo no setor dos mais desprotegidos. Esta é uma das premissas de um “Estado ao
manufatureiro, aumento da pobreza e da exclusão social. O entendi- serviço do povo”.
mento “consensuado” entre Capital e Trabalho se havia quebrado ig-
norando as afanosas conquistas do movimento obreiro de outrora. Políticas sociais e econômicas: bem-estar e Estado de Bem-estar
As discussões sobre um novo modelo de desenvolvimento im- Por outro lado, se aceitamos a distinção entre política social,
bricado a uma política social não subsidiária da política econômica bem-estar social e Estado de Bem-estar feita por Gough (2003), po-
ganham especial relevância quando assistimos a um significativo giro demos estabelecer uma articulação com a política econômica, com
das orientações políticas a partir das mudanças de governo nos pri- frequência indiferenciada da política social. Ou seja, para alguns não
meiros anos do presente século. Da nossa perspectiva, um modelo há melhor política social que uma boa política econômica, como se
de desenvolvimento que se preze como desenvolvimento humano, será a primeira se tratasse de um simples resultado ou efeito automá-
sempre integral. O foco posto no bem-estar da população e o au- tico da segunda. Neste sentido, as políticas sociais “são produtos
mento sensível da qualidade de vida se constituem na guia de toda específicos de governo ou corpos encomendados por governos. São

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formas de intervenção na esfera da reprodução da força do trabalho (1986, 1990) sobre o papel da Política Social em contextos democrá-
e a família, enquanto que a política econômica é intervenção estatal ticos e de transformação social. Para Terra, um sentido restringido
na esfera da produção” (Gough, 2003). Deste modo, as políticas das políticas sociais supõe uma nivelação dos distintos membros da
sociais preservam sua especificidade quando sugerem algumas prá- sociedade em geral e em particular das camadas subalternas da mes-
ticas institucionais, processos e resultados perfeitamente distinguí- ma, com a finalidade de cobrir as diferentes dimensões fisiológicas e
veis das políticas econômicas. Para o autor, “o bem-estar social se sociais da reprodução dos indicadores: alimentação, educação, mora-
refere ao resultado final na condição de indivíduos ou grupos. A me- dia, vestimenta e calçado, lazer e transporte. No entanto, a partir de
dida desejável mais comum do bem-estar na literatura sobre o tema uma concepção mais ampla, podem-se considerar como o “conjunto
é a igualdade”, no entanto estabelece que “... a ideia de bem-estar de políticas orientadas para assegurar a satisfação de necessidades
se expressa melhor a través do conceito de capacidades enunciado da população e a criar as condições propícias ao desenvolvimento
por Sen (1992) e de nosso conceito de satisfação da necessidade hu- social e pessoal, em todos aqueles aspectos que não sejam somen-
mana” (Doyal y Gough, 1991). “Um Estado de Bem-estar é, então, te o resultado do estabelecimento da democracia política, a paz e
um conjunto de produtos de políticas que perseguem o objetivo a ordem pública, ou do desenvolvimento econômico, científico ou
de melhorar o bem-estar humano, definido desta maneira” (Gough, tecnológico” (Terra, 1990).
2003). Ou como afirma Moreno (2001), o Estado de Bem-estar é Sendo assim, o mencionado enfoque ressalta a condição de in-
“um conjunto de instituições públicas provedoras de políticas so- tegridade do conjunto das políticas públicas e sua análise sistêmica,
ciais dirigidas à melhora das condições de vida e a promover a igual- que supõe uma articulação equilibrada e congruente entre as políti-
dade de oportunidades dos cidadãos”. cas econômicas e as políticas sociais, enfatizando o critério de inclu-
A partir desta perspectiva, ambas as categorias de políticas pú- são dos sujeitos no desenho, implementação e avaliação das políticas
blicas (econômicas e sociais) deverão necessariamente se conectar e se e programas de desenvolvimento social (a participação não é uma
imbricar em uma estratégia unificadora para o desenvolvimento [hu- variável instrumental, mas substantiva que garante a obtenção dos
mano]. Concebendo esse desenvolvimento não como o mero cresci- impactos desejados).
mento econômico, ou aumento agregado dos ativos, bens ou serviços
totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvolvimento Regimes de bem-estar
das potencialidades de todos os membros da sociedade, a fim de uma Os esforços sistemáticos por estabelecer um marco normativo
realização plena das necessidades humanas (Max Neef, 1986). do Bem-estar, a partir de uma construção analítica de corte compa-
Também destacamos as contribuições de Juan Pablo Terra rativo, recorreram a intricados testes sobre as realidades e processos

42 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 43


diversos. Assim, podemos lembrar os estudos de Richard Titmus e da família no mercado; finalmente, 4) o modelo mediterrâneo no qual
também as transcendentes contribuições de Esping–Andersen. De “a família se constitui como fator essencial de microsolidariedade
acordo com Moreno (2001), dois grandes modelos de bem-estar to- complementar à ação estatal”.
maram forma a partir do final do século XIX: o primeiro quando Vários autores examinaram a pluralidade das realidades sociais
se instalou um regime de segurança social pioneiro na Prússia de e institucionais a partir da perspectiva latino-americana. Assim, Fil-
Bismarck10, que implantou um conjunto de prestações sociais para gueira (1998) propõe um esquema de análise sobre a relação entre
os trabalhadores, regime de caráter essencialmente contributivo; e o Estado, Família e Mercado, a través de três modelos de regimes de
segundo modelo, anos mais tarde, tipo Beveridge, mais universal nas bem-estar: universalismo estratificado, regimes duais de bem-estar e regi-
proteções sociais ao conjunto da cidadania no Reino Unido. mes excludentes. Em relação ao primeiro, mediante critérios de uni-
A tipologia elaborada por Esping-Andersen, e indo além das versalidade relativamente ampla, conseguem incorporar uma parte
críticas multivariadas que lhe formularam, Moreno (2001) reformu- importante da população aos efeitos das políticas sociais, mas este
la os três tipos tradicionais com um esquema de quatro tipos: 1) o acesso está fortemente diferenciado em tipo e qualidade dos bene-
modelo anglo-saxão (de inspiração e fundamento liberal) caracteriza- fícios (assim, “estratificado”). Nos países com regimes dualistas de
do “por prestações públicas homogêneas”, com acesso a subsídios bem-estar, esta estratificação tende a excluir, a grosso modo, a me-
e serviços de tipo residual e com a demonstração de rendas (means tade da população nacional. Nos modelos excludentes, por último,
tested) e um papel importante do mercado como provedor dos ser- os benefícios da política social são o privilégio de uma minoria. O
viços e bens; 2) o modelo continental, fortemente influenciado pelo importante desta caracterização é analisar que a integração social da
social-cristianismo, de caráter contributivo determinado por um sis- América Latina está dada pela coexistência destas modalidades que,
tema de segurança social que ampara os trabalhadores e suas famí- desde o segundo pós-guerra em adiante, ela coexistiu em proporções
lias, com uma participação complementar dos agentes corporativos variáveis de acordo com a sociedade em questão (Isuani, 2008).
na provisão de dados satisfatórios; 3) o modelo escandinavo (de orien- Desta maneira, um dos aspectos que caracteriza a Região é a
tação socialdemocrata) e financiado por impostos gerais, provisão diferença nos sistemas de proteção social, expressada na convivência
universal e prestações econômicas generosas e menor participação entre regimes de política social realmente existentes, onde uma par-
te da população consegue acessar a coberturas e benefícios de quali-
10. Mais precisamente, Bismarck introduziu o Seguro Social como mecanismo de cobertura dade do Estado nacional e, ainda que o financiamento seja maiorita-
das situações derivadas do regime assalariado, tanto em consideração aos acidentes de riamente provido pelos próprios lares, conta com a proteção relativa
trabalho, como a atenção da inatividade temporária ou definitiva sobre a base de um
regime contributivo. e indireta, muitas vezes através de mecanismos informais. Isso con-

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vive com outra parte da população que obtém, às vezes de maneira servador” que se traduziu na implementação de políticas neoliberais
precária e instável, uma proteção provida diretamente pelo Estado de claro efeito regressivo na consideração do papel do Estado como
cuja qualidade varia entre média e baixa, e um último terço (podia-se o garante da integração social e a redistribuição da renda por via po-
incluir mais um como produto da nova questão social) está compos- líticas sociais de caráter universalista.
to por uma parte da população cujo acesso às condições mínimas A esse respeito, ressaltamos as considerações de Lo Vuolo
de vida não está garantido pelas políticas sociais, salvo pela coinci- (1998), com relação ao auge da doutrina e das práticas econômicas
dência, muitas vezes efêmera, com os mecanismos de focalização da e institucionais neoliberais dos anos noventa: Passada a denomina-
política assistencial (Andrenacci e Repetto, 2006). da “década perdida” para nosso continente, instalou-se no debate
A partir desta estratificação observamos que a América Lati- público a questão dos modelos ou paradigmas do desenvolvimento,
na aparece como uma sociedade de três-terços, ainda que as pro- com especial ênfase no papel das novas políticas sociais que foram
posições da população entre os três hajam variado com a história. ensaiadas em forma paralela e com caráter subsidiário das políticas
Sobre esta integração social parcial e estratificada, resultado e ao de estabilização macroeconômica. E logo, na década de noventa,
mesmo tempo produtora de uma política social incapaz de resolver implantou-se um esquema consolidado em boa parte do subconti-
as desigualdades estruturais que deram lugar a um tipo de cidadania nente, cuja marca relegou as políticas sociais a suas funções amor-
restringida e muito desigual por setores e territórios, sobrevenho “a tecedoras. Não foi surpreendente então a proliferação dos planos
reforma de política social” da segunda metade dos 80’ e acima de focalizados para combater a extrema pobreza e a expansão de uma
tudo da década de 1990. A qual, dadas as características sinaladas, miríade de programas financiados pelos organismos multilaterais, os
agudizou os níveis de polarização e exclusão social. mesmos que recomendaram os pacotes de medidas econômicas que
Crise do Estado de Bem-estar inibiram quase por completo as possibilidades de abordar estratégias
Quando aquele modelo econômico de corte protecionista en- de desenvolvimento social. Os mesmos organismos internacionais
trou em crise na América Latina (particularmente para aquelas na- de financiamento que hoje ressaltam que para que as nações latino-
ções que haviam efetivamente começado um modelo significativo americanas possam crescer economicamente devem atacar a fundo o
de proteção), racharam-se os pilares que sustentavam o Estado de problema da pobreza (Banco Mundial, 2006).
Bem-estar, o estado providencia, nas palavras de P. Rosanvallon (1981): No entanto, o ocorrido nas últimas décadas e até o inicio do
os cimentos cederam ante a impossibilidade de sustentar seu finan- presente século, evidenciou uma forte incongruência e contradição
ciamento, entre outros fatores, mas também o modelo caiu em des- entre políticas econômicas e políticas sociais, quando, em realidade
graça diante do avanço de um discurso ideológico de cunho “neocon- se tratava de analisar os vetores que impulsionaram o desenvolvi-

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mento e as necessidades para sua instrumentalização viável. Para 2. A integridade do enfoque social. As políticas sociais deixaram
nós, a questão central se coloca exatamente quando no epicentro da de ser exclusivamente compensatórias, e apontaram a incorporar um
mencionada estratégia se coloca o bem-estar e a qualidade de vida caráter promocional (sócio-educativo) e integral, procurando gerar
das pessoas. as condições para o desenvolvimento social. Em efeito, se nos anos
noventa as políticas públicas foram destinadas a corrigir ou mitigar
Políticas sociais emergentes os efeitos prejudiciais das políticas econômicas, a perspectiva pro-
Já faz uma década que políticas sociais de cunho progressista gressista nos países do MERCOSUL reorientou aquelas em função
vêm se desenvolvendo na Região, havendo-se registrado as primeiras da centralidade dos direitos humanos em sua mais ampla acepção.
mudanças nas orientações no Brasil (2003) e na Argentina (2003) e Não obstante, mantiveram-se programas e projetos sociais de corte
um pouco mais tarde no Uruguai (2005) e no Paraguai (2008). Isso assistencial e mitigatório, corretivo e compensador, mas se incor-
possibilitou identificar alguns traços que caracterizam as políticas porou uma visão integral com o propósito de superar as limitações
sociais regionais –acima das diferenças singulares–, de modo que se mais estruturais e atacar as causas que produzem e reproduzem a
valorizem os avanços em matéria de dispositivos de proteção social. pobreza. Assim mesmo, esse enfoque ressalta a condição de integra-
lidade do conjunto das políticas públicas e sua análise sistêmica, que
1. O retorno do Estado. Se a consigna dos anos oitenta e noventa supõe uma articulação equilibrada e congruente entre as políticas
foi minimizar o Estado, e desmantelar –acima de tudo- os dispositi- econômicas e as políticas sociais, enfatizando o critério de inclusão
vos de proteção social, com a promessa de que o mercado autorregu- de cidadãos no desenho, na implementação e na avaliação das polí-
lado iria redistribuir a cada um de acordo com o esforço colocado na ticas e programas de desenvolvimento social.
produção, provendo os bens e serviços para o bem-estar, a consigna
lançada pelas forças da oposição convertidas agora em governo, foi 3. Inclinando a balança à universalidade. Diferentemente do mo-
exatamente em direção contrária. O retorno do Estado implicou, a delo neoliberal, que colocou no critério da focalização boa parte das
partir das novas orientações progressistas, retomar as responsabi- políticas sociais, o modelo progressista tenta romper com aquela
lidades abandonadas e imprimir uma forte intervenção nos merca- lógica para retomar a tendência à universalidade das prestações e
dos, especialmente em alguns casos, em relação à regularização dos serviços, garantindo seu acesso a toda a população. A necessidade de
mercados de trabalho. A tônica da negociação coletiva foi instituída reduzir a pobreza e a indigência se formulava –no marco das políti-
como uma prática desejável e particularmente em alguns casos, em cas neoliberais– a partir da individualização dos problemas sociais e
uma prática institucionalizada e totalmente legitimada. a apelação à modificação dos padrões de conduta dos setores vulne-

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ráveis. A premissa do neoliberalismo assumia naturalmente as dife- ta simples sua instrumentação gerando altos custos transacionais
renças e desigualdades sobre a base de uma competição no mercado e operativos, com as dificuldades adicionais para selecionar com
que gerava inevitavelmente “perdedores” nessa contenda. Precisa- precisão os lares em situação de pobreza e extrema pobreza. Suce-
mente, o papel do Estado devia se limitar à atenção dos cidadãos em de que são numerosas as famílias que ficam fora dos programas de
situação de pobreza extrema, das sequelas que o ordenamento eco- transferência de renda ou programas alimentares por escassas ou
nômico e produtivo deixava para trás. Da mão dos governos carac- mínimas diferenças de renda.
terizados como de esquerda, progressistas, ou de raiz popular, todos
propuseram nos seus discursos a relevância do universalismo como 5. Transferências de Renda Condicionada em expansão na Região. O
critério orientador para reencaminhar suas reformas sociais. combate à pobreza mediante transferências condicionadas é uma das
inovações já instaladas na Região. Mas cabem aqui vários comentários.
4. A focalização subsidiária, um conceito atualizado. Se trata de Em primeiro lugar que “... em nenhum dos casos analisados o investi-
aplicar o mean test, ou seja, a comprovação de meios como mecanis- mento social aplicado aos PTC supera 1% do PIB, ainda que tenham
mo seletivo das populações destinatárias dos programas de comba- um peso considerável dentro do Gasto Público Social, o que supõe um
te à pobreza e a exclusão social, argumenta-se a favor de outro con- esforço fiscal significativo que se soma às contribuições financeiras
ceito somado ao de universalidade: a focalização subsidiária. Dito dos organismos internacionais, muito particularmente do BID que
em outros termos, para garantir o pleno exercício dos direitos faz renovou várias linhas de crédito de longo prazo e em condições muito
falta, de todos os modos, considerar que os pontos de partida das especiais. Em segundo lugar, os programas de transferência condicio-
famílias, dos grupos e classes sociais são díspares. Ao afirmar que a nada tiveram impactos significativos na redução da extrema pobreza
igualdade de oportunidades é um objetivo básico das políticas so- e em menor medida no descenso da taxa de pobreza. No entanto,
ciais, fica evidente a assimetria pré-existente entre os cidadãos para não foi importante o impacto na desigualdade social, ainda quando
fazer uso destas oportunidades. Entra em jogo então a ideia de que contribuíram de alguma maneira à diminuição da desigualdade social
a focalização dos programas e prestações não contributivas estaria medida pelo coeficiente de Gini. Em terceiro lugar, “... resultou funda-
favorecendo o melhor aproveitamento (a efetivação dos direitos de mental a ancoragem territorial dos PTC, contemplando precisamente
cidadania) dos serviços e bens públicos que se declaram de acesso as diferenças e singularidades das populações a nível local e regional.
universal. A focalização se justifica na medida em que se subordina A participação das administrações municipais foi beneficiosa na iden-
à universalidade como critério direcionador das políticas sociais, e tificação dos grupos mais vulneráveis e sua conexão com a malha de
não o substitua na prática institucional. Não obstante, não resul- proteção social em suas distintas expressões institucionais. O risco

50 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 51


de reproduzir as práticas do clientelismo se reduz substancialmente PAL, 2010). Cabe lembrar que durante a crise observada em 2008
quando existem mecanismos de controle social que vigiam e alertam os governos da Região mantiveram os níveis incrementais do Gasto
quando se descobrem irregularidades ou manuseios sem controle na Social no sentido contrário do que ocorrera na última década do
distribuição das prestações econômicas. Neste sentido, a presença de século passado. A prioridade colocada na atenção das necessidades
âmbitos institucionalizados de participação cidadã nos quatro países sociais acima de tudo dos setores mais vulneráveis, demonstra não
conferem maior confiabilidade e certeza ao processo de seleção e assi- só a especial sensibilidade das esquerdas ante às situações de po-
nação das prestações econômicas” (Mirza et al., 2010). breza e indigência, mas a intencionalidade de imprimir um caráter
anticíclico ao Gasto Público Social (GPS) com a finalidade de que
6. Aumento do Investimento Social. Em um mundo convulsiona- opere como freio e absorção dos efeitos negativos das crises do ca-
do por uma crise financeira e do modelo de acumulação neoliberal pital. “Não obstante, tanto o gasto público em geral, como o gasto
que pareceria não ter fim, é necessário deixar claro a postura com social, continuam sendo altamente pró-cíclicos, especialmente nos
respeito ao conceito de Gasto Público Social e sua substituição pelo setores de educação e saúde. Porém, para enfrentar a crise financeira
conceito de Investimento Social. Neste sentido, toda vez que se fale internacional, a grande maioria dos países desenvolveram políticas
de gasto social se corre o risco real que seja passível de corte orça- sociais e fiscais ativas: não só defenderam, mas também incremen-
mentário como uma medida de ajuste diante de situações de cri- taram o gasto para incrementar diversos programas de estímulo ao
se econômica. De fato, este tipo de medidas significou no passado emprego e de subsídios e transferências. Isso demonstra que, diante
uma transferência das piores consequências das crises conjunturais das contradições econômicas, deve-se fortalecer o trabalho em ma-
da economia globalizada aos setores sociais mais desprotegidos. Ao téria de política social e destinar maiores quantidades de recursos
contrário, a conversão do Gasto Social em Investimento Social im- precisamente em ditas etapas” (CEPAL, 2010).
plica uma perspectiva de longo prazo, para o desenvolvimento de
capacidades, portanto muito mais difícil de ser recortado. No enten- 7. Reformas sociais. Em várias das nações da Região se incremen-
dimento de que o Gasto Público Social deveria ser reconceitualiza- taram reformas sociais que foram transformando a fisionomia de
do como um Investimento Social, observou-se uma tendência ao seu alguns setores fundamentais na esfera de produção de bem-estar.
aumento, principalmente nos valores destinados à saúde e educação, Saúde e educação foram os setores privilegiados tanto que também
sendo relevante e mantida nos anos recentes. Assim é que a América se modificaram algumas das prestações sociais não contributivas
Latina passou de 12,2% do PIB como média em 1990-1991 a 18% em históricas como o caso das assinações familiares no Uruguai e na
2007-2008, sendo levemente superior a 20% no MERCOSUL (CE- Argentina. A re-estrutura global dos sistemas de saúde, aumentando

52 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 53


e redistribuindo os recursos públicos, estabelecendo controles de âmbitos a nível estadual e municipal como os Conselhos de Direitos
qualidade nas prestações, privilegiando a atenção primária em saúde formados por representantes do governo e da sociedade civil, com
priorizando a promoção e prevenção, a descentralização dos servi- estrutura custeada pelo Estado e poder de voto e/ou consulta sobre
ços sanitários com participação de agentes locais e a regularização a definição das políticas públicas. O propósito de todos eles aponta
dos mercados, tudo isso faz que as reformas em curso consolidem a melhorar a gestão pública, procurando efeitos sinérgicos das ações
a universalização no acesso, uso e desfrute dos direitos correlativos. estatais e reduzindo custos de execução. Convivem ditos espaços de
No setor da educação também se registraram mudanças relevantes intercâmbio e articulação com as esferas específicas e setoriais de
ainda que incompletas e insuficientes; certamente se elevaram os atuação, manifestando problemas de competição entre agências pú-
indicadores relativos à matrícula (acima de tudo no ensino funda- blicas, dificuldades de articulação vertical e prerrogativas excluden-
mental), à média de escolarização e à incorporação dos setores mais tes que inibem a existência de intervenções similares, o que constitui
excluídos em zonas urbanas e rurais; também se registraram con- uma soma de barreiras que freiam ou atrasam as mudanças da cultura
quistas significativas na redução do analfabetismo. Em conjunto as burocrática.
reformas ainda são parciais e em alguns casos se focalizaram em uma
re-engenharia organizacional, com certo descuido dos conteúdos 9. Políticas sociais e políticas econômicas. As políticas sociais his-
pedagógicos substantivos. No entanto, as transformações de ambas toricamente estiveram subordinadas aos desígnios das políticas eco-
as políticas setoriais dão conta de estratégias que foram iniciadas nômicas, especialmente em tempos da hegemonia neoliberal. Para
tendo como finalidade a integração social. algumas teorias, as políticas sociais deveriam somente aplicar cor-
retivos ou paliativos em função das consequências ou efeitos que as
8. Maior preocupação pela articulação de políticas setoriais. Há políticas econômicas produzissem. Para outras, as políticas sociais
vários anos está em funcionamento o Conselho Nacional de Coor- devem se amalgamar às políticas econômicas no marco de uma es-
denação de Políticas Sociais como órgão estatuído formalmente no tratégia de desenvolvimento bem definida. O ocorrido nos últimos
organograma do Estado, tanto na Argentina como no Uruguai. En- vinte anos evidenciou uma forte incongruência e contradição en-
quanto no Paraguai o Gabinete Social tomou a iniciativa da articula- tre políticas econômicas e políticas sociais. Em efeito, assumia-se
ção entre agências públicas para o desenvolvimento de planos e pro- então que as políticas sociais deviam “esperar” as assinações orça-
gramas sociais, no Brasil esta função está concentrada em boa parte mentárias residuais, uma vez determinada a política macroeconô-
na própria Presidência e no MDS (Ministério de Desenvolvimento mica. Na verdade, a política social se subordinava àquela política,
Social e Luta contra a Fome), ainda quando se observam múltiplos que privilegiava os indicadores fiscais, monetários, comerciais, entre

54 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 55


outros. A mudança de orientações políticas do último decênio teve 11. Perspectiva territorial e descentralização das políticas sociais. Fi-
seu correlato no campo das políticas sociais, que giraram radical- nalmente, parece evidente que nesses últimos anos tanto o desenho
mente seu eixo para não comprometer as prioridades determinadas como a implementação das políticas públicas sociais incorporaram
pelas situações extremamente graves e não sujeitá-las aos equilíbrios a abordagem a partir e em função das características territoriais. A
macroeconômicos. O panorama na Região reflete atualmente uma diversidade cultural, econômica e geográfica que expressam os espa-
tendência com descontinuidades e contradições na medida em que ços físicos é tida não só como dado de referência que não se pode
se aplicaram fortes medidas dirigidas a reduzir a pobreza, mas com passar por alto, mas também como exigência de adequação das po-
impactos ainda fracos em relação à redução da desigualdade social, líticas públicas às necessidades singulares das localidades urbanas e
sendo que, por outro lado, se registraram em alguns anos indica- rurais articuladas com espaços maiores, apontando à redução das
dores de concentração da riqueza. Certamente, este é um dos te- assimetrias e desvantagens acumuladas em décadas passadas. Mas,
mas emergentes das atuais agendas políticas em praticamente todos sem dúvida, a participação dos atores locais constitui um elemento
os países do MERCOSUL, ressaltando a vocação redistributiva e o central das novas práticas institucionais na construção de respostas
compromisso dos governos que indica uma tendência contínua. às problemáticas sociais com perspectiva territorial. Neste sentido,
a descentralização supõe a incorporação da consulta e a participa-
10. De objetos da assistência pública a sujeitos de direitos. É justo ção das comunidades, o envolvimento direto dos governos locais e a
reconhecer e advertir que a mudança de perspectiva e conceptu- transferência de recursos, competências e poderes aos âmbitos mais
alização das políticas sociais aposta na maior participação dos ci- próximos da população (juntas locais, conselhos municipais, entre
dadãos através da criação de novos âmbitos institucionalizados e à outros).
descentralização da implementação dos planos e programas sociais.
Os “destinatários” das políticas sociais não se consideram como ob-
jetos (passivos) da assistência pública, mas como sujeitos de direitos,
cidadãos ativos com capacidades para desenvolver uma autonomia
crítica e participativa. Ainda mais quando algumas das ações vão
explicitamente direcionadas a gerar e promover um maior grau de
consciência sobre os direitos exigíveis de vastos contingentes de ci-
dadãos que estão em situação de vulnerabilidade socioeconômica.

56 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual Políticas públicas e desenvolvimento social · 57


III. A agenda social e seus desafios

Abordar os grandes desafios da atualidade em relação ao tipo de po-


líticas sociais que é necessário implementar na Região conduz inde-
fectivelmente a instalar como eixo transversal das políticas sociais
o respeito pelos direitos humanos e, em consequência, a promoção,
acesso e apropriação dos direitos de cidadania.
Assim o estipula a Reunião de Ministros e Autoridades do De-
senvolvimento Social (RMADS) na declaração de seus princípios:
“Do MERCOSUL Social pensamos em cidadãos, promovemos ações
em torno da proteção e promoção social a partir de uma perspectiva
de direitos que se propõe o objetivo de garantir a igualdade de opor-
tunidades no acesso a um real desenvolvimento humano integral.
Não aprovamos as visões fragmentadas da realidade, mas assumimos
a complexidade das problemáticas e buscamos dar uma resposta in-
tegral aos problemas existentes, pois a verdadeira dimensão de uma
política social leva em consideração todos os campos da realidade,
em seus aspectos econômicos, sociais, políticos e culturais”11.
Nesse contexto, é fundamental analisar a capacidade do Estado
na construção da cidadania através das políticas sociais, já que na

11. Declaração de Princípios do MERCOSUL Social.

A agenda social e seus desafios · 59


relação entre política social e cidadania se podem distinguir dois afirmar que as políticas sociais são exigentes em relação à qualidade
aspectos. Um deles tendeu a identificar criticamente os graus de das instituições sociais que requerem, assim como em relação aos re-
universalidade real e acesso efetivo dos cidadãos aos conjuntos de cursos financeiros, eficiência, transparência e integridade. O termo
direitos, habitualmente distinguidos em civis e pessoais, políticos “capacidade” se refere não só à provisão direta de serviços sociais
e sociais, mais toda uma gama de novas gerações de direitos fusio- por parte do Estado através do gasto público, mas também à capaci-
náveis (Andrenacci, 2003) com estas três distinções básicas. Outro dade do Estado para regulamentar e estimular os atores não estatais
uso, mais recente, associa a noção de cidadania ao exercício da parti- na satisfação dos requerimentos dos setores sociais.
cipação política e cultural efetiva dos cidadãos em suas comunidades Portanto, pensar o Estado não é fazê-lo unicamente como se
locais ou nacionais, e no nível em que os Estados nacionais e locais pretendeu a partir da literatura neoliberal, a partir da sua capacidade
representam aos cidadãos ou são permeáveis à incidência dos inte- administrativa ou tecnocrata, mas, mais importante ainda, a partir
resses individuais e coletivos daqueles. da sua capacidade política. Esta dimensão do Estado se orienta no
“O aspecto que interessa ressaltar aqui é que tanto o sistema de sentido de forjar o consenso ou pactos/acordos sociais necessários
direitos e deveres como a participação política e cultural efetiva têm para coordenar ações, o que do contrário terminaria em iniciativas
consequências materiais de variável intensidade, as quais tendem a segmentadas ou divergentes.
consolidar uma “posição” do indivíduo-cidadão na estrutura social e Existe um acordo nos países do MERCOSUL em relação à im-
política do Estado-nação. A cidadania materializa, desde este ponto portância de recuperar o papel estratégico do Estado em sua função
de vista, uma sorte de status jurídico, político e socioeconômico” política, como âmbito público de convergência dos interesses coleti-
(Andrenacci e Repetto, 2006). Os modelos de proteção e promoção vos e, portanto, como máxima instância de articulação social na apli-
de políticas sociais definem modalidades diferentes de cidadania, cação de suas políticas governamentais, orientadas ao bem comum.
através de “regimes de bem-estar” que têm como consequência
12
Ainda assim, será necessário desenhar mecanismos que fortaleçam
modelos diferentes de estratificação social. as capacidades Estatais para que possa desempenhar ditas funções.
Estas ideias voltam a colocar, ao mesmo tempo em que ex- Reforçar as capacidades estatais implica:
põem, as características do papel que deve desempenhar o Estado • Um maior nível de autonomia relativa sobre a necessidade de
como principal agente do público e, em particular, de uma política aumentar a margem de liberdade de ação a respeito dos atores
social baseada em um enfoque de direitos. Neste sentido, se pode externos e internos;
• Maiores níveis de efetividade, sobre a possibilidade de produzir
12. A articulação do Estado com as esferas do mercado, a família e a comunidade constitui o
regime de bem-estar (Esping-Andersen, 1990, 1999). os impactos esperados em relação aos efeitos buscados, para

60 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual A agenda social e seus desafios · 61


garantir que as instituições sejam o âmbito efetivo de interação Não devemos deixar de reconhecer o papel do trabalho digno
social; como mecanismo de integração social por excelência. O mercado de
• Maior nível de legitimidade, em relação à aceitação ativa da or- trabalho representa a peça principal entre o crescimento econômi-
ganização estatal por parte dos atores externos e internos; co e a redução da pobreza, tal como destacou a CEPAL em vários
• Maiores níveis de participação real da sociedade, não só nos estudos (CEPAL, 2000a, 2000b; Nações Unidas, 2005). A criação
processos de accountability, mas também no reconhecimento e de emprego, as melhoras das remunerações reais —associadas ao
envolvimento na resolução das necessidades propostas a partir aumento da produtividade— e a cobertura e características da pro-
dos territórios. teção social dos empregados são os mecanismos que permitem tra-
duzir o crescimento em maiores rendas e maior bem-estar para os
Em resumo, o giro que se queira dar a partir das políticas sociais lares com membros economicamente ativos.
requererá, entre outros fatores, do fortalecimento das capacidades Neste sentido, se requer pensar na solidariedade para a prote-
políticas e administrativas dos Estados nacionais e sub-nacionais. Isso ção social de maneira integral, vale dizer, dentro e fora do mundo
possibilitará a construção de uma institucionalidade social acorde do trabalho, em sistemas que combinem mecanismos de proteção
com os desafios que propõe a Região em matéria de políticas sociais. e promoção social e políticas de geração de emprego. Além de bus-
Desta maneira será viável o desenho estratégico de políticas sociais car formas de melhorar a capacidade das economias nacionais para
que dêem resposta à complexidade das problemáticas regionais a par- gerar empregos de maior qualidade e estender a base contributiva,
tir de uma abordagem integral e intersetorial. Pensar neste tipo de deve-se avançar no que diz respeito a garantir um financiamento
políticas implica incorporar ou aprofundar diversos atributos que as adequado e estável para complementar a proteção pela via laboral,
políticas sociais devem ter, o que conformará grandes desafios em re- com mecanismos solidários de proteção não contributiva. Isto nos
lação ao caminho que vão percorrer. Entre eles podemos mencionar: coloca nas problemáticas que a Região deve abordar em curto prazo,
para pensar em um desenvolvimento estratégico das políticas sociais.
Abordagem integral: implica a necessidade de integrar e articu- Talvez a combinação de políticas de transferência condicionada de
lar a assistência, a promoção e o desenvolvimento a partir de uma dinheiro com políticas de promoção social seja um caminho transi-
perspectiva cidadã. É importante não negar a dimensão assistencial, tório, mas de nenhuma maneira um fim em si mesmo, em direção
já que é intrínseca a toda política social. Isso não implica cair no as- às políticas de maior universalidade e construção de cidadania. Este
sistencialismo, o que gera uma população objeto das políticas como será nosso horizonte em relação à possibilidade de garantir através
cativos de um Estado paternalista que não constitui cidadãos. dos Estados nacionais dentro do Bloco do MERCOSUL não só o

62 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual A agenda social e seus desafios · 63


acesso, mas a apropriação dos direitos através do fortalecimento de mo tempo em que se operam modificações nos esquemas, critérios e
capacidades pessoais e comunitárias, já que a só restituição de um modalidades de políticas e programas sociais. A articulação do pólo
direito, por exemplo, não garante o desenvolvimento de pessoas, fa- contributivo com o pólo não contributivo se encaminha sobre a base
mílias e comunidades. da universalidade e da focalização subsidiária. Simultaneamente de-
verão se reforçar aquelas intervenções públicas tendentes a incluir
(Re)construir um novo Estado de Bem-estar: este é um dos desa- mais cidadãos ao mercado de trabalho e ampliar o sistema de se-
fios globais mais significativos e complexos da Região; efetivamente gurança social, desenvolvendo programas específicos de formação
já há um caminho percorrido em direção a transformar os sistemas contínua e requalificação laboral.
de proteção social no MERCOSUL. No entanto, a caracterização do
período iniciado há quase uma década se assimila mais a uma transi- Aprofundar as reformas sociais a partir de um enfoque de universa-
ção moderada que a uma fase consolidada de mudanças profundas. lidade e gratuidade dos bens e serviços sociais públicos: Em quase toda a
“Segundo um influente artigo de Peter Hall (1993) as mudanças de Região se implementaram reformas sociais no sentido de expandir
paradigma nas políticas se produzem através de três ordens de mu- a oferta pública, melhorando a acessibilidade às prestações sociais e
dança: primeiro, ajuste de instrumentos disponíveis; segundo, mu- colocando a ênfase na extensão dos serviços educativos e de atenção
dança de instrumentos ou técnicas mas não de objetivos; terceiro, sanitária. É nesta direção que se deve assegurar a continuidade e o
mudança de instrumentos e objetivos” (Adelantado, 2010). A partir aprofundamento das reformas sociais com critérios de universali-
desta perspectiva não há dúvida que a matriz de bem-estar transcor- dade e gratuidade dos serviços e bens públicos. O exercício efetivo
re em um processo vigoroso de mudanças e as políticas sociais como dos direitos de cidadania para importantes segmentos populacionais
produtos específicos dos governos se reformulam modificando tan- do MERCOSUL depende quase exclusivamente da capacidade do
to seus objetivos como seus instrumentos. A Região toda precisa de Estado para proporcionar a satisfação das necessidades de ditos se-
uma transformação que vá além da ordem instrumental-operativo tores sociais.
para se situar no que precisamente sublinhava Hall, uma mudança
de paradigma de integração social e política. Transformar as estruturas produtivas de maneira concomitante à
justiça social: isso supõe advertir que os esforços que se continuem
Superar os traços liberal-residualistas das políticas sociais: isso su- fazendo no campo das políticas sociais não terão efeitos duradouros
põe primeiro reconhecer que nesta transição a um novo modelo de e irreversíveis a menos que se intervenha no campo propriamente da
proteção social subsistem traços próprios dos anos noventa, ao mes- produção com impactos na distribuição primária da renda, que inclui

64 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual A agenda social e seus desafios · 65


tanto as políticas das estruturas produtivas, como aquelas especial- Fortalecer uma coalizão sócio-política hegemônica no marco de um
mente dirigidas à retribuição do trabalho, que implica o aporte à pro- projeto emancipatório: A participação dos atores sociais é de suma
dução salarial ou não salarial (Terra, 1990). Isso significa a reformula- importância para garantir que o projeto democrático de transforma-
ção dos esquemas e padrões de retribuição do trabalho, a revisão de ções continue afiançando na Região, pelo que haverá que incentivar
certos modos de produção que tendem a reproduzir precisamente a a implicação dos movimentos sociais, das organizações da sociedade
pobreza, e a especial promoção dos formatos e modalidades de caráter civil com uma perspectiva ampla e inclusiva. Os avanços nesse sen-
associativo de geração de riqueza tanto a nível urbano como rural. tido deram exemplos multivariados; assim é como em alguns dos
países se abriram novos espaços e âmbitos institucionalizados, em
Repensar e reelaborar a própria noção de desenvolvimento em um outros se re-hierarquizaram os organismos de caráter local e mu-
âmbito democrático: Já faz muito tempo que a noção de desenvolvi- nicipal, de tal maneira que mais atores sociais se somam no debate
mento superou sua identificação quase exclusiva com o crescimento dos assuntos públicos. Por outra parte, um projeto emancipatório
econômico; isto é, entendido como o aumento simples dos bens, significa a promoção de uma cidadania proativa, capaz não só de
objetos e artefatos (Max Neef, 1986; Sen, 1992; Amin, 2003), para lograr uma autonomia de agência, mas, e acima de tudo, o status
reconceitualizá-lo a partir de um enfoque mais completo e integral, de autonomia crítica: “A autonomia crítica implica a capacidade de
concebendo-o não como aumento somado aos ativos, bens ou ser- comparar regras culturais, para analisar as regras de nossa própria
viços totais produzidos por uma sociedade, mas como o desenvol- cultura, para trabalhar com outros, para mudá-las e, in extremis, para
vimento das potencialidades de todos os membros da sociedade, a dar o passo à outra cultura” (Doyal y Gough, 1991).
fim de uma realização plena das necessidades humanas (Max Neef,
1986). O conceito de desenvolvimento humano assumido por todos Desmercantilização: será o grau em que o bem-estar se distancie
os organismos internacionais implica, em consequência, a revisão do poder aquisitivo e, portanto, do modo em que o indivíduo se in-
da pertinência e valor adjudicado aos equilíbrios macroeconômicos serta no mercado. “O sentido de não contributivo significa do ponto
e ao indicador onipresente do PIB como únicas medidas para regis- de vista econômico o acesso a algo fora das relações de mercado,
trar o avanço aos estágios superiores do desenvolvimento. Porém, a isto é, desmercantilizado ou desmercadorizado” (Sposati, 2009). Na
reelaboração do conceito de desenvolvimento não supõe desconsi- medida em que os Estados recuperem seu papel e fortaleçam suas
derar a relevância do crescimento econômico, mas submetê-lo aos capacidades para gerar mecanismos de redistribuição e de integra-
interesses e necessidades da população, com especial cuidado na ção social, se reduzirão as margens de estratificação nos níveis de
preservação dos recursos naturais e o cuidado do meio ambiente. bem-estar, recuperando níveis perdidos de universalidade. Implica

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reposicionar o Estado no marco das políticas sociais e dos processos tecido social para proteger a família. Com isso se pretende que as
de integração socioeconômica, passando de uma matriz centrada no oportunidades e recursos que se geram lhes permitam recuperar ou
mercado a uma matriz centrada no Estado. Como se destaca, será dispor de habilidades e destrezas, funcionalidade e resolução eficaz
importante atender o fortalecimento de suas capacidades não só ad- para a condução da vida cotidiana, “fomentando a organização e a
ministrativas, técnicas, mas principalmente políticas, para a recupe- associatividade em um espaço territorial local dando o sentido de
ração deste papel. que as mesmas pertencem ao seu entorno” (Kirchner, 2006). Enfim,
diante das políticas de desfamiliarização afirmamos que a família é o
Desfamiliarização: será o grau no qual o bem-estar deixe de ser sujeito das políticas sociais a partir de uma modalidade de coopera-
exclusiva responsabilidade das famílias e, por consequência, princi- ção integral e intersetorial: a família e a pessoa como sujeito poten-
palmente das mulheres. Na medida em que os Estados se afastam da cial, a comunidade como sujeito facilitador e o Estado ativo como
estrutura de produção de riscos e proteções há dois resultados possí- garante da proteção social através de políticas sociais integrais.
veis: ou se produzem processos adaptativos das famílias, comunida-
des e/ou mercados para absorver ditos riscos (o que não implica que Desclientelização: entendemos como o grau em que o acesso à
estejam em condições de fazê-lo); ou se incrementam os riscos não política pública deixa de estar sujeito às relações clientelares (An-
cobertos em quantidade e qualidade para certos grupos sociais. O drenacci, 2006) e se encaminha até maiores níveis de universalismo.
problema é que, para que as famílias, as comunidades e os mercados Justamente se trata de romper com o círculo vicioso que geram as
possam internalizar e absorver estes riscos, devem-se cumprir certas políticas sociais assistencialistas sobre a dependência dos “indiví-
pré-condições. Quando estas condições não estão dadas, os novos duos” de um Estado paternalista, cerceando toda possibilidade de
riscos que não encontram resposta no Estado e que tampouco a en- emancipação e acesso a maiores patamares de cidadania por parte
contrarão em modalidades adaptativas de mercado, família e comu- da população. A política social não é um conjunto de decisões do Es-
nidade, se expressarão em três problemas que vão afetar profunda- tado sobre os grupos que considera mais conveniente intervir. Con-
mente a coesão social de uma nação (Filgueira, 2007). Em definitiva, siderando estes elementos, e analisando a política social, observa-se
não é uma relação de dependência sob um Estado paternalista o que um conjunto de intervenções da sociedade sobre si mesma (com o
pensamos como sistema de proteção, mas é necessário reconhecer a Estado como agente institucional com maior ou menor importância
importância do papel do Estado como ator fundamental na estrutu- relativa segundo o caso), as quais pautam os modos em que se produz
ra de produção e proteção de riscos. Neste sentido, é fundamental o processo de integração social. Estas intervenções estabelecem, ou
que o fato de recorrer à assistência seja só com o fim de reparar o co-estabelecem (de acordo com suas diferentes intensidades e mo-

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dalidades), condições mínimas ou básicas comuns de reprodução e Políticas contra-cíclicas: é necessário incorporar ao desenho de
socialização para os indivíduos e grupos que coexistem no espaço de políticas socioeconômicas um novo viés anticíclico do investimento
um Estado-nação (Andrenacci e Repetto; 2006). social (não concebemos o monto destinado ao social como “gasto so-
Este conjunto de condições mínimas básicas é que chamamos cial”). As distintas crises que sofreu a Região mostram como em um
“patamar da cidadania”. Sobre esse limiar, a política social determina momento de contração econômica, produto dos ciclos do sistema ca-
igualdades sociais mínimas e desigualdades sociais máximas, que são pitalista, o primeiro que se reduz é o orçamento em políticas sociais,
as pautas essenciais da cidadania moderna. mostrando desta maneira um caráter pró-cíclico do investimento so-
A cidadania implica o pertencimento de um indivíduo a um cial. É fundamental o investimento social orientado aos grupos de
Estado-nação. Seu “pertencimento” implica para um indivíduo a menor renda, com políticas contra-cíclicas de longo prazo que con-
qualidade de sujeito de um conjunto de direitos e deveres que com- trarrestem o vai-e-vem das contingências, com garantias explícitas e
partilha com todos os outros cidadãos e que configura um míni- níveis de qualidade garantidos. Os sistemas de proteção e promoção
mo comum (teoricamente universal, mas estratificado na prática) social aparecem assim como uma alternativa integral de grande utili-
de prerrogativas, regras de convivência e obrigações no marco do dade; no entanto, requerem avanços substantivos em matéria de se-
Estado-nação. É necessário optar por uma visão da política social gurança financeira e estabilidade institucional. A isso se deve somar o
que rompa com aquelas concepções neoliberais da política social, fato de que o aumento do investimento social tenha como principal
enfocadas em uma concepção utilitarista do todo social (comuni- objetivo a redução das desigualdades através de uma redistribuição
dade como receptora ou depositária passiva de programas sociais mais justa e equitativa. Cabe destacar que, nos momentos mais sen-
focalizados e estancados). síveis da crise internacional, a Região aplicou medidas anti-cíclicas
O desafio é reverter as concepções de desenvolvimento social para amortecer os efeitos da crise na população mais vulnerável.
com um forte componente assistencialista, paternalista e individua-
lista onde o sujeito é despojado de seus direitos sociais, localizando- Políticas para reduzir a pobreza: é fundamental incorporar como
se como “merecedor” ou “cliente” (de acordo a uma lógica cliente- uma das linhas transversais das políticas sociais a noção de “cresci-
lista onde se pretende obter crédito público eleitoral com diversas mento pró-pobre” (Kakwani e Pernía, 2000). Particularmente, pre-
intervenções). Esta visão é a que se deve superar, já que conduz ao ferimos dizer desenvolvimento pró-situação-de-pobreza, ou seja, a
assistencialismo; é uma assistência dirigida intencionalmente a par- adoção de uma estratégia direcionada a favor das pessoas em situa-
tir de um paternalismo cativo, com um forte personalismo que ge- ção de pobreza, de forma que estas se beneficiem proporcionalmen-
rou quase exclusivamente clientelismo político. te do desenvolvimento em maior medida, que os setores mais enri-

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quecidos. “A ação do Estado no sentido de direcionar os resultados entre os Estados Parte e obteve muito mais facilmente os pontos de
do crescimento econômico para as pessoas em situação de pobreza convergência política e estratégica que uma década e meia atrás, e
é imprescindível, dado que o crescimento que resulta das forças do que hoje se mostra como um sistema que consolidou uma articulação
mercado tende a favorecer proporcionalmente mais ao quintil de da dimensão social através do início da CCMASM, um programa de
maior concentração de riquezas que ao quintil de menor acesso, já ação integral com a aprovação do PEAS e que manifesta – através
que o primeiro tem vantagens inerentes (capital humano, social e dos projetos de caráter regional– sua tradução mais tangível em nos-
material) a uma economia de mercado” (RMADS, 2006). sos territórios e comunidades.
Grande parte do êxito desse processo foi dado pelo diálogo ati-
Melhorar a gestão pública: supõe aumentar a eficiência na apli- vo entre diversos setores do MERCOSUL; precisamente a recente
cação e administração dos serviços e prestações estatais em todos criação da figura do Alto Representante Geral constitui um elemento
os seus níveis. Também implica a desburocratização e simplificação propício para manter a dimensão social na agenda global do Bloco.
dos fluxos e procedimentos administrativos com o foco colocado A projeção do Bloco ao resto do subcontinente exige que aque-
na consecução de resultados qualitativamente superiores em tem- le cumpra um papel muito destacado nos itinerários de uma integra-
pos mais curtos. Também deverão se conciliar de melhor maneira a ção mais ampla, e a dimensão social também facilita uma perspec-
planificação de médio e longo prazo com a geração de respostas de tiva comum que problematiza precisamente a dimensão econômica
aplicação concreta e urgente, de acordo com as demandas e neces- e comercial em função dos interesses, necessidades e demandas dos
sidades sociais. A busca de formatos inovadores e soluções pragmá- povos. As chaves passam pela solidariedade, o respeito à diversidade
ticas aos problemas sociais é –sem dúvida- um desafio para todos e a busca de parâmetros de equidade e liberdade para as nações que
os responsáveis da gestão pública em diálogo permanente com os apostem na conquista de um espaço no sistema-mundo (Wallers-
cidadãos e os múltiplos atores sociais implicados. tein, 1979, 1984), e se coloquem em posição mais vantajosa para seus
Conseguir uma integração latino-americana plena sobre a base próprios interesses simultaneamente tanto como bloco integrado e
da igualdade, da solidariedade, da liberdade, o respeito, a diversida- quanto estados nacionais.
de e a participação cidadã: as chaves da integração foram o consenso
em torno ao rumo do Bloco MERCOSUL, a atenuação das assime- Em definitiva, todos os aspectos detalhados levam a assumir
trias estruturais e a confiança no mútuo benefício como resultado que são muitos os desafios que o MERCOSUL tem adiante. Será
dos intercâmbios comerciais intra-regionais. Porém, faz alguns anos necessário aunar esforços em vistas a construir um espaço de inte-
que se adicionou uma perspectiva social que acelerou a aproximação gração onde as particularidades e diferenças de cada um dos países

72 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual A agenda social e seus desafios · 73


possibilitem uma sinergia regional que dote aos países da Região de cas e programas sociais, e a difusão das mesmas na sociedade têm um
maiores graus de autonomia das pressões internas e externas. Nis- papel importante na promoção de boas práticas em políticas públi-
so radica a força do Bloco e a esperança das demandas sociais por cas. Mas não devemos esquecer-nos de passar da “ideia à ação”, já que
serem resolvidas. Respeitar e incluir as particularidades implica re- se não conseguirmos gerar políticas sociais regionais que promovam
conhecer as assimetrias entre os países do Bloco. Não intervir sobre a equidade, a integração social e a igualdade, perderemos de vista o
elas atenta diretamente contra qualquer possibilidade de construção principal objetivo deste espaço de integração, que é melhorar as con-
de uma identidade regional definida pela integração equilibrada, so- dições de vida dos povos. Sem políticas de redistribuição de renda
lidária e plural. Por sua vez, a sustentabilidade do Bloco não só ra- que combatam a exclusão social e a pobreza, que gerem emprego de
dica em conseguir competitividade e crescimento, mas também em qualidade, e sem políticas que incrementem níveis de acesso e apro-
gerar condições que contribuam sinergicamente ao acesso e exercí- priação de cidadania, estaremos longe de conformar uma consciência
cio dos direitos de cidadania, como plataforma essencial para dotar regional sobre a importância deste espaço de integração. Depende
de legitimidade ao processo de integração e para contribuir à criação de todos nós a continuidade das conquistas e o curso que siga este
do sentido de pertencimento a uma identidade regional. espaço; as potencialidades e os desafios estão à vista.
Esta só será possível na medida em que todos os cidadãos se
reconheçam, vejam refletidos seus rostos, começando por gerar me- “Nossos desafios e nossos sonhos e, em geral, os desafios e pro-
canismos que possibilitem uma “participação real” na estrutura do pósitos de aprofundar o MERCOSUL se inscrevem em um processo
MERCOSUL. O aprofundamento e o incremento desta identidade que gerou dificuldades, mas ao mesmo tempo propiciou oportuni-
é o que possibilitará superar visões de desenvolvimento especula- dades para sustentar a integração de nossos povos. Impulsamos um
tivas onde prevalecem os interesses nacionais sobre os desafios e MERCOSUL que garanta o desenvolvimento integral de nossos
necessidades regionais. Pensar o MERCOSUL implica transcender povos. Concluindo, o MERCOSUL deve ser um espaço onde con-
a visão local em direção ao regional. Começar a encontrar as fortale- virjam as demandas de uma cidadania cada vez mais participativa,
zas em matéria social implicará em primeira instância sistematizar e mais consciente de seus direitos, deveres e obrigações, mas, acima
avaliar as diversas necessidades e políticas sociais implementadas. de tudo, consciente de seu pertencimento ao espaço maior de apoio,
O conhecimento sobre as diversas políticas sociais a partir de conformando a consciência regional que o processo de integração
avaliações rigorosas pode ser de grande utilidade para gerar consen- demanda nesta instância”13.
sos sobre que tipos de políticas são necessários, assim como para re-
13. Declaração de princípios do MERCOSUL Social. Carta de Montevidéu, XIII Reunião da
desenhar os programas atualmente em vigência. A avaliação de políti- RMADS. Montevidéu, 23 de novembro de 2007.

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80 · A dimensão social do MERCOSUL - Marco conceitual


A dimensão social do MERCOSUL

TEXTO
Christian Adel Mirza
Mariano Nascone
Marcelo Mondelli
Carmen García

Edição
Carla Aragão

Produção editorial
Tekoha

Tradução do espanhol
Carolina Dohmen (pp. 15-16)
Daiane Pereira Rodrigues (pp. 17-78)

ISBN: 978 - 99967 - 716 - 0 - 6

Assunção, Paraguai, dezembro de 2012

INSTITUTO SOCIAL DO MERCOSUL


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