DIREITO ADMINISTRATIVO

PROFª. GIOVANA GARCIA

Aula 3

ATO ADMINISTRATIVO

 Conceito: Manifestação unilateral de vontade realizada pela Administração Pública,

visando travar relações jurídicas para atender ao interesse público.

A doutrina não tem um consenso acerca do conceito de ato adm, na verdade a doutrina
entende que ato adm é na verdade uma espécie do gênero ATO JURÍDICO e que esse
ato jurídico para ter a classificação de ato adm precisa estar dotado de algumas
características especificas.

Assim, se eu digo que ato adm é uma espécie do gênero ato jurídico podemos chegar a
conclusão que TODO ATO ADM É UM ATO JURÍDICO E NEM TODO ATO
JURÍDICO É UM ATO ADM.

CARACTERÍSTICAS

 Praticado pela Administração Pública – precisa emanar da adm pública para ser um
ato adm.

 Voltado ao Interesse Público – É voltado ao interesse público de forma concreta, ou

seja, o ato adm para ser considerado como tal precisa ter um efeito concreto imediato,
como por ex, um parecer meramente opinativo não tem natureza de ato adm típico pq
não gera efeito concreto imediato, pois o que gera efeito concreto e imediato é a decisão
que acolhe ou rejeita o parecer. Assim, podemos dizer que o parecer é um mero ato da
adm + não é um ato administrativo propriamente dito pq não gera efeito concreto
imediato.

 Regido pelo Direito Público – Pq a adm os pratica na qualidade de adm, e isso

pressupõe prerrogativas da adm, ou seja, um regime formado pela supremacia do
interesse público. Excepcionalmente a adm pública pratica atos sobre o regime
predominantemente privado, quando isso acontecer, podemos afirmar que esse não
poderá ser considerado um ato adm típico e sim um ato da adm. É o que acontece com
os atos em sua maioria das EP e SEM, que são atos praticados pela adm em sua maioria
e como estão submetidos ao regime de direito privado, pq ambos atuam em igualdade
de condições com o particular ele é desprovido de imperatividade, não está sob o
regime jurídico de direito púbico e, portanto, é um mero ato da adm.

ATRIBUTOS

O ato adm é:

 Imperatividade e Coercibilidade:O ato adm é imperativo e coercitivo. Se ele é

imperativo é pq ele contém um ordem e deve ser obedecido independentemente da sua
vontade. A imperatividade está de braços dados com a coercitividade, que segundo
 Helly Lopes Meireles os 2 atributos são na verdade relacionados, trabalhando com um
atributo só, certo que tem doutrinadores que os separam + não importa, pois o
importante é que eles são correlacionados, pois se é imperativo é coercitivo, ou seja, se
eu dei uma ordem e vc não cumpri eu posso me valer da força para lhe obrigar
coercitividade). Ex; o fiscal sanitário determina que o recolhimento de alimentos
inadequados para o consumo de um restaurante, se o dono do estabelecimento se opor o
fiscal sanitário pode chamar a polícia e cumprir a ordem de recolher o alimento. É claro
que para exercer essa coercibilidade temos que pensar nos limite da razoabilidade.
Como PR ex, ele chama a polícia e o policial quebra a perna do dono do
estabelecimento e isso é desarrazoado e contrair os limites da coercibilidade.

 Autoexecutoriedade: O ato adm pode ser executado independentemente de

manifestação de outro poder, ou seja, a autoridade determina a interdição do
estabelecimento e não precisa de ordem judicial, pois pode cumprir essa ordem. Temos
tb atos que são adm + que tb não são autoexecutórios, sendo exceções, como por ex: a
multa, onde a adm pode impor e exigir + não pode executá-la, só podendo executar pelo
processo especial da execução fiscal. A desapropriação tb não é autoexecutório, pois é
preciso de um acordo ou uma sentença judicial.

OBS: mesmo quando o ato não é autoexecutório ele se mantém exigível, certo que
deverá ser exigido por meio judicial, ou seja, buscando a manifestação de outro poder.
A autoexecutoriedade engloba a executoriedade e a exigibilidade do ato.

 Presunção de legitimidade, legalidade e veracidade: O ato adm é presumidamente

legítimo, legal e verdadeiro.

*Legitimidade – o ato é presumidamente legítimo, ou seja, presumidamente praticado

em conformidade com os princípios.

*Legalidade – presumidamente praticado em conformidade com a lei.

*Veracidade – presumidamente são verdadeiro os fatos alegados

Presunção significa premissa interpretativa, ou seja, quando eu vou interpretar a

situação eu já parto do pressuposto de que o ato adm é legítimo, legal e verdadeiro e
que trás algumas conseqüências para o ato adm e para a própria adm pública, como por
ex, a inversão do ônus da prova, princípio da confiança legítima, possibilidade do ato
gerar efeitos mesmo que ele tenha vício pq até o vício seja provado ele é capaz de
produzir efeitos pq ele é presumidamente legítimo, legal e verdadeiro.

Se a presunção é de legitimidade, legalidade e veracidade e todo mundo concorda que

ato adm pode ser anulado significa que eu posso provar que ele não era legal, certo que
essa presunção admite prova em contrário, sendo uma presunção relativa, ou seja, iures
tantum.(os: iures et iures é absoluta)

 Tipicidade: o ato adm é típico significa que ele tem que estar previsto em lei. Só que a
tipicidade no direito adm não é tão estrita quanto no direito penal. Aqui essa tipicidade
é + flexível, precisando ter uma previsão geral da conduta. A tipicidade deriva do
princípio da legalidade.
 Isso se difere da reserva legal, pois quando temos esta eu tenho aquele ato específico
depende de autorização legislativa em cada caso, como por ex, eu tenho previsão legal
de possibilidade de alienação de bem público imóvel? Sim, só que para alienar bem
público imóvel eu preciso de autorização legislativa, avaliação prévia e licitação na
modalidade concorrência, quer dizer que se o bem for imóvel para vender cada um
deles preciso de autorização legislativa específica, significando que essa venda está
submetida ao princípio da reserva legal, fica reservado a lei autorizar a venda de um
bem público específico.

OBS: As EP e SEM desempenham as suas atividades em caráter privatísticos e mesmo

assim os atos gozam de legitimidade, legalidade e veracidade pq emanam da adm pública.

OBS: Ato adm é gênero, ou seja, é o ato adm lato senso e possui as seguintes espécies:

a)*ato administrativo – (stricto sendo) é aquele que é necessariamente concreto, regido pelo
direito público e imperativo. Se relativizarmos qq uma dessas características temos um mero
ato da adm. Já as outras características (que não estão aqui) podem ser relativizadas sem
descaracterizar o ato.

b)*ato da administração -

ELEMENTOS:

O ato adm para ser como tal precisa conter alguns elementos, conforme a lei 4717/65 da Ação
popular, art. 2º, onde a ação popular serve para anular ato adm eivado de vício ou ilegalidade,
quais sejam: COMFINFORMOB, ou seja,

Competência: ( Incompetência) é um elemento vinculado ao ato adm pq diz respeito a

legitimidade para praticar o ato adm. Maria Sílvia chama de Sujeito Competente. É um
elemento vinculado pq a competência para praticar o ato está descrita em lei. A competência é
inderrogável, imprescritível e indisponível. O art. 12 da lei 9784/99 diz que a competência
apesar de em regra ser indisponível pode ser delegada em parte, sendo uma delegação de
competência que é uma exceção á indelegação de competência.

Art. 12. Um órgão administrativo e seu titular poderão, se não houver impedimento legal,
delegar parte da sua competência a outros órgãos ou titulares, ainda que estes não lhe
sejam hierarquicamente subordinados, quando for conveniente, em razão de
circunstâncias de índole técnica, social, econômica, jurídica ou territorial.

Parágrafo único. O disposto no caput deste artigo aplica-se à delegação de competência dos
órgãos colegiados aos respectivos presidentes.

Limites a essa delegação:

Art. 13. Não podem ser objeto de delegação:

I - a edição de atos de caráter normativo;

II - a decisão de recursos administrativos;

III - as matérias de competência exclusiva do órgão ou autoridade.

O art. 15 trata de AVOCAÇÃO:

Art. 15. Será permitida, em caráter excepcional e por motivos relevantes devidamente
justificados, a avocação temporária de competência atribuída a órgão hierarquicamente inferior.

Finalidade: (desvio de finalidade) A finalidade de todo ato adm é o interesse público, sendo um
elemento vinculado, não podendo ser outro e muito menos interesse privado.

Forma: (defeito na forma) Se a pergunta for sobre elementos vinculados e discricionário vc deve
marcar a opção que diz que forma é um elemento vinculado, pq a doutrina clássica entende
que forma é elemento vinculado do ato adm, porém temos um problema pq o art. 22 da lei
9784/99 diz que os atos do processo adm independem de forma prevista em lei + precisam ser
escritos em vernáculos com data, local e assinatura de quem o praticou.

Art. 22. Os atos do processo administrativo não dependem de forma determinada senão quando
a lei expressamente a exigir.

§ 1o Os atos do processo devem ser produzidos por escrito, em vernáculo, com a data e o local
de sua realização e a assinatura da autoridade responsável.

§ 2o Salvo imposição legal, o reconhecimento de firma somente será exigido quando houver
dúvida de autenticidade.

§ 3o A autenticação de documentos exigidos em cópia poderá ser feita pelo órgão

administrativo.

§ 4o O processo deverá ter suas páginas numeradas seqüencialmente e rubricadas.

Motivo: (inexistência de motivo) É o fato juridicamente relevante que enseja a prática do ato
adm, ou seja, é aquilo que eu uso para justificar a minha atuação.Ex: multa de trânsito, o motivo
vou falar ao celular no dia tal na hora tal no local tal, certo que nesse caso o motivo dessa multa
está descrito em lei, sendo portando, um motivo vinculado.

Existem situações nas quais a lei atribui ao adm poderes para eleger o fato que será qualificado
como motivo. Nesse caso, o elemento será discricionário, pq a lei não estabelece pq quem vai
eleger o fato é o agente. Assim, motivo pode ser vinculado ou discricionário .

Objeto: (ilegalidade do objeto). O objeto pode ser vinculado ou discricionário, pq o objeto é o

elemento e conteúdo do ato adm, ou seja, objeto é aquilo que dá nome ao ato, pq todo nome
científico é uma tentativa de descrever o objeto. Ex: Se o ato é de demissão o conteúdo/objeto
desse ato será a demissão em si. Se o ato é de permissão o conteúdo/objeto será a permissão em
si. Desta forma, diante da situação fática a adm prevê um conteúdo/objeto, por ex, se eu sou
flagrada falando no celular dirigindo o ato adm correspondente será a multa. Neste caso o objeto
a ser efetiva é vinculado pq a lei descreve exatamente qual é a possibilidade de ação diante
daquela situação fática.
As vezes a lei pode dar + de uma opção, como por ex, diante de determinada infração funcional
pode aplicar advertência ou suspensão até 30 dias, certo que se o objeto é plúrime quem vai
optar é o agente, pois é ele quem vai fazer o juízo de valor, sendo, portanto o objeto
discricionário.

OBS: ELELENTOS VINCULADOS: Num ato adm vinculado, todos os elementos são
vinculados. Se todos os elementos são vinculados tudo o que eu analiso nesse ato é a legalidade,
pq se o elemento é vinculado ele está descrito em lei

ATO DISCRICIONÁRIO: Temos elementos vinculados e temos elementos

discricionários, ou seja, temos legalidade e mérito. Essa discricionariedade não é sem limite,
pois ela tem limites. Quando eu ultrapasso os limites dessa discricionariedade eu cometo uma
ILEGALIDADE.

Assim temos aspectos de legalidade em todos os elementos. O judiciário pode controlar

legalidade do ato adm. Nos atos vinculados o controle judicial dos atos adm alcança todos os
seus elementos, pq todos os elementos são vinculados e a análise que se faz é apenas comparar
com a lei. Já nos atos adm discricionários esse controle alcança os elementos vinculados e os
limites da discricionariedade. O que ele não pode fazer ao analisar os limites da
discricionariedade é justamente substituir uma opção legítima feita pelo administrador pela sua
própria vontade, porem o juiz pode dizer que o adm ao exercer a sua discricionariedade
ultrapassou os limites da legalidade e aí o seu ato é ilegal. Os limites são o da razoabilidade,
finalidade, proporcionalidade, pessoalidade,...

Resumindo: No ato adm discricionário o controle judicial alcança os elementos vinculados do

ato (competência, finalidade e forma) e os limites da discricionariedade não podendo, contudo,
sindicar-lhe o mérito substituindo uma opção legítima feita pelo legislador pela sua própria
vontade.

TIPOS DE ATOS

Os atos praticados pela adm pública podem ser:

 N ormativos - são aqueles cujo conteúdo estabelece uma regra de caráter geral. O ato
normativo é geral, impessoal e abstrato. Ex: Decreto regulamentares, instruções
normativas, resoluções, deliberações. Os atos adm normativos podem resultar do
exercício de 2 poderes do adm: ou ele resulta do poder do exercício regulamentar, que é
 próprio do chefe do executivo, ou ele resulta do exercício do poder de polícia que pode
se manifestar na forma do Poder de Polícia Normativo.

 O rdinatórios – É aquele que contém uma ordem em sentido hierárquico, ou seja,

estabelece o modo de proceder da adm pública hierarquicamente. São atos do superior
que ordena a atuação de seus inferiores. Ex: a ordem se serviço, a instrução, regimento.
A portaria tradicionalmente tb é um ato adm ordinatório, porém ele é muito utilizada
erradamente e acaba tendo efeitos externos. Quando a Portaria acaba tendo efeitos
externos, o conteúdo dela é de ato normativo. Quando ela tem efeitos internos, que é o
correto, ele é considerada um ato ordinatório.

Os atos adm ordinatórios são resultados do exercício do Poder Hierárquico, ou seja, é

em razão desse poder que o superior pode estabelecer regras para o inferior.

 N egociais

 E nunciativos – É aquele que enuncia, ou seja, aquele que avisa ou diz aquilo que já
ocorreu, isto é, enuncia uma situação pré-existente. Ex: atestado, declaração, histórico,
certidão, apostila (anexar algo a um documento que já exista. Ex: servidor que casou o
documento será apostilado nos seus documentos). Os atos enunciativos são aqueles que
não criam, não extinguem e não modificam, eles apenas declaram algo que já existe.
Eles são o exercício do Poder Vinculado da adm, pq ao enunciar a adm não pode criar e
nem fazer juízo de valor, cabe apenas dizer aquilo que já ocorreu.

 P unitivos – São aqueles que estabelecem sanção, tendo uma natureza punitiva. Apenas
2 poderes do adm são capazes de gerar sanção, quais sejam, Poder Disciplinar, quando a
sanção se submete a disciplina interna da adm, e Poder de Polícia que atinge tanto quem
está dentro da adm quanto quem está fora. Ex: ato adm punitivo disciplinar: punição,
suspensão, advertência. Ex: de ato adm punitivo de polícia: multa, interdição, casacão
de licença e de autorização.

CLASSIFICAÇÃO

 Quanto à formação do ato: é como o ato se forma. Na verdade estamos querendo

saber qual é o critério da vontade, ou seja, quem precisa manifestar a vontade
para esse ato existir:

SIMPLES – se eu tenho um ato simples temos um ato adm que resulta da manifestação de uma
vontade autônoma. Ex: licença para dirigir. A licença é um ato adm vinculado e como tal exige
alguns pressupostos. Cumprido os pressupostos legais vc tem direito a licença. Só que no cado
da licença para dirigir os pressupostos são técnicos, ou seja, vc precisa ser avaliado por pessoas
que tenham conhecimento técnico em cada área. Aquela via crusis que vc precisou passar para
poder dirigir nada mais é do que o processo de verificação dos pré-requisitos. Preenchendo
esses pré-requisitos, cabe a autoridade adm competente para manifestar a vontade autônoma lhe
conferir a licença. Se vc cumpre todos os pré-requisitos, não precisa de mais nada pq ela está
obrigada a lhe conferir a licença. Na licença para dirigir só tem 2 assinaturas, sendo uma do
motorista e a outra da autoridade administrativa, ou seja, 01 assinatura, 01 ato autônomo.
COMPLEXO – O ato é complexo quanto temos apenas 01 ato só que esse ato precisa ser
resultado de uma manifestação de vontade convergente de 02 vontades. Assim, nós temos 01
ato que para ele exista é preciso de manifestação convergentes de 2 vontades autônomas. Não
confundir com ATO SIMPLES DE ÓRGÃO COLEGIADO, pois este é que todos têm poder
decisório unanime, ou seja, todos deliberam e votam e tomam 01 decisão. Já o ato complexo
resulta da manifestação de vontade de órgãos distintos e é preciso a manifestação convergente
para que este ato exista. Se não tiver a convergência de vontades o ato não existe. Ex: Para
nomear o Presidente do Banco Central a CF/88 diz que a nomeação dependerá de aprovação
prévia do Senado, art. 52, III, d da CF/88. Assim, o chefe do Executivo nomeia e o Senado
aprova. Se o Senado não aprovar não se tem a nomeação, pois esta decisão depende da
manifestação de vontade convergente de 2 autoridades de órgãos distintos, certo que pelo
Senado a aprovação é colegiada. Outro exemplo segundo o STF é a aposentadoria do servidor,
onde o ato de aposentadoria não existe antes da aprovação do Tribunal de Contas.

COMPOSTO – Ele é composto por 2 atos. O 1º é a manifestação de vontade que resulta em 01

ato. O ato já está pronto, pois ele é isso aí, só que ele é composto pq para que ele comece a gerar
efeitos é preciso de uma VERIFICAÇÃO de LEGALIDADE. Assim, no ato composto temos 2
atos. O 1º é o ato em si que é resultado de uma manifestação de vontade autônoma, certo que o
ato já existe só que ele ainda não é eficaz. Para que este ato possa gerar efeitos é preciso uma
verificação de legalidade, que vai produzir um 2º ato, que normalmente é um visto, uma
homologação.

Ressalta-se que essa verificação de existência NÃO É um requisito de existência do ato + sim
um requisito de eficácia.

Ex: fiscalização de meio ambiente. O ato de fiscalização do agente de meio ambiente ele só
pode gerar efeitos depois de homologado pelo Secretário do Meio Ambiente aqui no RJ.

 Quanto ao critério de liberdade de ação: ou quanto ao critério do regramento. O ato

adm é vinculado ou discricionário significa o quanto este ato adm está descrito na lei,
ou seja, o que mede a liberdade de atuação do agente.

VINCULADO – significa que todos os elementos e condições para a prática do ato estão
descritos na lei. Se o ato adm é vinculado o grau de regramento dele é muito alto, ou seja, a lei
diz tudo. Assim, uma vez cumprido todos os requisitos legais o adm não pode fazer juízo de
valor, pois ele está obrigado a praticar o ato. Podemos dizer que no exercício do Poder
Vinculado o ato adm vinculado gera para o destinatário um direito e para o adm que pratica o
ato um Poder.

DISCRICIONÁRIO – o ato adm será discricionário quando ele tiver um grau de regramento um
pouco menor, ou seja, quando a lei conferir ao administrador poder de escolha, isto é, a lei da +
de uma opção de objeto ou quando a lei faculta ao administrador identificar o motivo que
justifica a sua atuação, significa que a lei está dando ao adm poder de escolha que significa
discricionariedade.

Ressalta-se que esse Poder de Escolha não é livre, ou seja, a discricionariedade só se opera
dentro dos limites da lei e dos princípios. Ultrapassados esses limites deixa de ser Poder de
escolha e Poder de exercício da discricionariedade e passa a ser ARBITRARIEDADE.
  Quanto ao critério das prerrogativas: É se a adm está agindo ou não com
prerrogativas. Sabemos que os atos adm típicos pressupõe regime jurídico de
direito público e o regime jurídico de direito público é caracterizado com o
reconhecimento de prerrogativas para o administrador, ou seja, a situação de
SUPREMACIA da adm pública.

IMPÉRIO – Se o ato adm é de império a relação da adm pública com o administrado ao praticar
o ato é uma relação de VERTICALIDADE, ou seja, a adm está em situação privilegiada,
praticando o ato com supremacia, dotada de prerrogativas. O regime é de direito público. Ex:
um ato que a adm pratica e vc está obrigado a obedecer independentemente da sua vontade, é
quando a adm estabelece que a rua onde vc mora ela muda a direção, ou quando ela lhe aplica
uma multa, ou vc estabelecer um comércio em determinada rua.

GESTÃO - a adm pratica o ato em igualdade de condições com o particular. O regime é de

direito predominantemente privado. É predominantemente privado e não simplesmente privado
porque nunca vai se ter a adm totalmente sob o regime privado, sempre vai ter alguma sujeição
de direito público. Ex: A maioria dos atos praticados pelas EP e SEM são atos de gestão, que
ssão praticados pela adm pública + não são dotados de imperatividade. Ex: abertura de conta no
BB é um ato de gestão onde o banco não está agindo com supremacia e sim agindo em
igualdade de condições com o particular, pois a supremacia que ele tem é econômica não tendo
nada haver com a prerrogativa de direito público. Um ex que o Helly Lopes Meireles usa é
inadequado pq não é ato e sim um contrato, mas se aplica aos contratos a teoria geral dos atos,
ele diz que é um ex de ato de gestão é um contrato que a adm pública celebra quando ele é a
locatária ou os contratos de seguro que a adm celebra.

EXPEDIENTE - Até é um ato de direito público + a adm pública pratica o ato voltado para ela
mesma, ou seja, o ato não atinge o administrado diretamente, não tendo efeito externo. Ex:
tramitação de papéis dentro da adm, memorando, pedido de informação de uma autoridade a
outra.

 Quanto ao destinatário

O destinatário é sempre uma pessoa e nunca o objeto que suporta o ato e pode ser:

GERAL – quando é praticado para todos, não tendo como determinar quem é o
destinatário exato. Ex: o Governo mandou fechar só no dia o posto de atendimento no
bairro x. O posto de atendimento não é o que suporta o ato, e sim para a coletividade.
Assim, o ato geral não dá para identificar quem será afetado por ele.

INDIVIDUAL – é aquele nominal, ou seja, praticado para pessoa determinada, pois o

nome da pessoa vem no ato, podendo ter + se um nome. Assim, ele é nominal quando
está identificado.

 Quanto aos efeitos:

CONSTITUTIVO – significa que ele cria o direito. Ex: autorização, onde vc tem o
direito a partir daquele ato.

EXTINTIVO – é aquele que extingue o direito. Ex: anulação, revogação ou cassação.

 MODIFICATIVO – É aquele que altera o conteúdo ou a forma do ato. Ex: conversão,
reforma

DECLARATÓRIO – Declara algo pré-existente, não cirando e nem extinguindo nada.

Ex: certidão. Ex: certidão de óbito de pessoa que está viva, esse ato não é capaz de fazer
a pessoa morrer.

ABDICATIVO e ALIENATIVO – eles são diferentes pq dependem de autorização

legislativa em razão da indisponibilidade do interesse público a adm pública não pode
abrir mão de um direito ou alienar um bem sem autorização do legislativo. Ex de ato
abdicativo: anistia tributária, abrir mão de juros do IPVA. Ex de atos alienativos: a
venda de um bem público.

Ressalta-se que nem todo ato alienativo depende de autorização legislativa, pois
existem a alienação de alguns bens que a lei faculta sem autorização, porém a regra é
que depende de autorização.

EXTINÇÃO DOS ATOS ADMINISTRATIVOS

 Natural – o ato acaba de forma, natural quando ele se esgota, ou seja, quando ele esgota
o seu próprio objeto. Ex: licença para construir serve para licenciar uma obra, depois
que vc termina essa obra essa licença não serve para mais nada, pois não se pode fazer
outra obra com ela. Deve guardar essa licença para efeito de registro + não vai poder
mais utilizá-la, pois essa licença esgotou o seu próprio objeto, certo que objeto é o seu
próprio conteúdo do ato adm. Se o conteúdo está esgotado o ato se acaba naturalmente.
É tb comum quando o ato tem prazo, pois chegado o termo final acaba o ato
naturalmente, não precisando ninguém fazer nada.

 Objetiva – Não é para confundir com o esgotamento do objeto do ato. Pois na extinção
natural o que se esgota é o objeto, ou seja, o elemento, o conteúdo do ato. Já na extinção
objetiva o que deixa de existir é o objeto que suporta o ato. Ex; licenciamento de um
veículo que afundou na baía de Guanabara, o licenciamento perde a sua razão de ser,
pois será extinto em decorrência da extinção do objeto sobre o qual recai o ato. Ex:
interdição de um estabelecimento comercial. A interdição se realiza pq a autoridade vai
até o estabelecimento e lacra a porta do local onde a empresa está sediada. Só que
quando a autoridade foi no estabelecimento interditar ele tinha desabado. Desta forma,
não há o que ser interditado, pq o objeto que suportava o ato não existe mais, pois o ato
está conseqüentemente extinto.

 Subjetiva – Se a extinção objetiva é a extinção do ato em decorrência da extinção do

objeto sobre o qual recai o ato, a subjetiva é a extinção do ato em decorrência da
extinção do destinatário do ato. Ex: fulano tem licença para dirigir, aí ele morre. Desta
forma, a licença deixou de existir. Só não podemos esquecer que a pessoa destinatária
do ato pode ser pessoa física ou jurídica. A pessoa física deixa de existir com a morte
ou ausência declarada judicialmente. A pessoa jurídica pode ser extinta por falência ou
deliberação dos sócios. Assim, extinta a pessoa destinatária do ato extinto estará o ato
adm.

OBS – quanto ao destinatário o ato pode ser geral ou individual. Se o ato é individual e
a pessoa deixa de existir, o ato tb deixa de existir + se o ato é geral ele é para todos
 indeterminadamente. Desta forma, só tem um jeito do ato geral ser extinto de forma
subjetiva é morrer todo mundo. Desta forma, o ato geral não se extingue
subjetivamente.

 Caducidade – Temos 2 interpretações. A 1ª quando se tem uma nova lei que torna o ato
adm incompatível, ou seja, quando o ato adm se torna incompatível com a nova ordem
jurídica. Já a 2ª teremos a caducidade quando tem a edição de um novo ato com o
mesmo conteúdo que substituiu o anterior. Ex: Prefeito baixou uma portaria
estabelecendo o horário de funcionamento da Prefeitura que iria funcionar de 08:00 as
17:00 e três meses depois ele resolve que vai funcionar de 09:00 as 18:00.

 Contraposição – Lembrar da máxima que os nomes são verdadeiras tentativas de

descrever o objeto. Se o ato é extinto por contraposição eu tenho posição contrária.
Assim, temos 01 ato e outro ato praticado em posição contrária que extingue os efeitos
do primeiro. Ex: nomeação de servidor extinto por exoneração, pois a exoneração é um
outro ato que acaba por extinguir os efeitos da nomeação. Ex: ato de aposentadoria se
contrapõe ao ato de reversão. Ex: disponibilidade se contrapõe ao aproveitamento.

FORMAS DE EXTINÇÃO POR VONTADE/VOLITIVOS: Só que no caso da

anulação, cassação e revogação essa vontade é da adm pública. No caso da desistência a
manifestação é por vontade do destinatário.

 Desistência – é uma forma volitiva pq depende da manifestação de vontade do

destinatário do ato. PERGUNTA: Qualquer ato adm pode ser extinto por desistência?
Não, pois vc pode desistir da multa que vc levou, pois este ato não dependeu da vontade
do que levou a multa. Assim, o ato administrativo que depende da pessoa é o ATO
NEGOCIAL que é aquele que depende da minha solicitação. Os atos adm negociais são
aqueles que dependem de solicitação do destinatário, como as solicitações, permissões e
licenças, que permitem a desistência do destinatário. Os atos que são impostos pela adm
vc já não pode desistir pq não dependeram da sua manifestação de vontade para serem
praticados.

 Cassação – São extinções volitivas própria da adm. De todas as formas de extinção é a

única que tem caráter punitivo. A adm cassa com o ato adm pq o destinatário do ato está
descumprindo aquilo que lhe foi consentido. Para a cassação o vício não está no ato em
si. O ato está legal, o problema é a conduta do destinatário. Ex: licença para dirigir e
avança em sinal vermelho, atropela alguém, para na faixa de pedestres, etc. Ao exercer
o direito que lhe foi licenciado, que é o de dirigir ele extrapolou e a licença dele vai ser
cassada. O vício não estava no ato em si, pois a licença dele era legal, porém a atitude
dele não.

Ex: bar que em sua licença tem autorização para colocar somente algumas mesas na
calçada no espaço correspondente ao seu bar, porém ele coloca mesas na calçada
inteira. A autorização dele não tem defeito algum, sendo absolutamente regular + ao
agir ele ultrapassou todos os limites da autorização, certo que esta licença poderá ser
cassada.

Assim, a cassação é um ato punitivo, considerado um ato punitivo de polícia e é em

decorrência de vício, não do ato, mas na conduta do destinatário.
 Anulação - São extinções volitivas própria da adm. O MOTIVO que enseja a anulação
do ato adm a existência de VÍCIO no ato adm. Uma vez que o ato esteja eivado de vício
ele merece ser anulado. Se para anular o ato adm ele precisa estar eivado de vício,
avaliar se ele tem o vício é avaliar a sua LEGALIDADE ou MÉRITO? É a legalidade.
Quem pode avaliar a legalidade de todas as coisas?O judiciário. Pq que ele é
competente para avaliar a legalidade de todas as coisas? Pq a CF disse que a lei não
poderá excluir da apreciação judicial lesão ou ameaça de direito. Ressalta-se que o
judiciário só pode anular o ato adm se ele for PROVOCADO. Assim, o judiciário tem
legitimidade para anular ato adm em razão do princípio da inafastabilidade da prestação
judicial, art. 5º, XXXV da CF/88 e só poderá fazer isso se for provocado em razão do
princípio da inércia.

Quem mais pode avaliar a legalidade das coisas da adm é a própria administração
pública que possui legitimidade para avaliar a legalidade dos seus próprios atos,
ANULANDO, pq ela tem AUTOTUTELA, e para ela fazer isso ela não precisa ser
provocada, podendo fazer de OFÍCIO ou PROVOCADA, em razão do princípio da
oficialidade.

EFEITO DA ANULAÇÃO QUANTO À RETROAÇÃO – tem efeito ex-tunc (tudo que

ficou para trás). Ex: o ato adm foi praticado com vício, só que o ato adm é
presumidamente legítimo, legal e verdadeiro e gera efeitos, passado algum tempo
alguém percebe o vício e promove a anulação. Essa anulação não vai valer só para
frente pq existem efeitos que foram praticados anteriormente. Desta forma, com a
anulação os efeitos desta vão retroagir para alcançar o ato no momento em que o vício
ocorreu e depois desconstituir todos os efeitos pra frente.

O ato que será anulado é PERFEITO, porém é INVÁLIDO pq tem vício, EFICAZ ou
NÃO, pois posso anular o ato tendo ele acabo de produzir seus efeitos ou ainda estando
produzindo efeitos, pois como ele vai retroagir e apagar tudo.

Pode anular o ato seja ele VINCULADO ou DISCRICIONÁRIO, pois ambos podem
estar eivados de vício.

Resumindo – Anula-se ato adm por motivo de VÍCIO, ou seja, o aspecto avaliado é a
LEGALIDADE. Se é a legalidade que se está avaliando, tanto o JUDICIÁRIO quanto a
própria ADM. O judiciário precisa ser PROVOCADO, já a ADM pode ser de OFÍCIO
ou PROVOCADO. A anulação opera efeito ex-tunc, e o ato que será anulado precisa
ser PERFEITO e INVÁLIDO, EFICAZ ou NÃO, VINCULADO ou
DISCRICIONÁRIO.

 Revogação - São extinções volitivas própria da adm. A administração revoga o ato adm
quando ele não serve mais, ou seja, quando a adm não o quer mais. Veja bem, o
problema não está no ato, e sim na interpretação que a adm dá aquela situação, ou seja,
tornou-se INOPORTUNO, INCONVENIENTE. Assim é uma questão de análise de
CONVENIENCIA e OPORTUNIDADE da adm, certo que ninguém pode fazer isso por
ela, pois senão vai se meter onde não foi chamado, ou seja, é invadir os limites do poder
e contrair o art. 2º da CF/88 que trata do princípio da separação e harmonia entre os
poderes, chek and balances. O MOTIVO não está no ato e sim na ADM, pois quem
praticou o ato é que pode decidir que aquele ato não está mais bom para ele. Ressalta-se
que o efeito da revogação é EX-NUNC. Se é OPORTUNIDADE e CONVENIÊNCIA
isso significa que é MÉRITO ADM, onde o judiciário não pode revogar, em regra só a
adm pública pode revogar.

Ressalta-se que no exercício da atividade jurisdicional, o judiciário não pode revogar o

mérito da adm pública, agora quando o judiciário exerce a sua função atípica ele pode
revogar os seus próprios atos, bem como o legislativo no exercício da função adm que
para eles é atípica.

O ato adm que será revogado deverá ser PERFEITO, VÁLIDO e EFICAZ. Se o ato
adm não fosse eficaz não poderia ser revogado, pois por ex: m ato adm que gerou
alguns efeitos e tempo + tarde a adm resolveu revogar pq ele não era + capaz de gerar
efeitos, desta forma não tem + o objeto a ser revogado. Se fosse anulação, mesmo que o
ato depois não produzisse efeitos, como a anulação retroage (ex-tunc) vai apagar o que
ficou para trás + a revogação não retroage (ex-nunc), desta forma, a partir da revogação
daqui pra frente não se tem + nada, assim vai se revogar o que? Não tem o que revogar
pq não tem objeto, pois o objeto já acabou já que o ato não gera + efeitos, tendo um
impedimento material de revogar ato eficaz.

Só se revoga ATO DISCRICIONÁRIO E PRECÁRIO e não revoga ato vinculado pq o

ato discricionário tem poder de escolha pelo administrador. Já o precário pq não gera
direito de continuidade. Se o ato não fosse discricionário e precário ele não poderia ser
revogado pq revogação é análise de oportunidade e conveniência. No ato vinculado não
há espaço para análise de oportunidade e conveniência, não podendo revogar o ato adm
vinculado, em regra, porém já vimos que essa regra admite uma exceção que segundo o
STF é a licença para construir.

Ressalta-se que tb não gera direito á indenização, pois se o ato é precário, o sujeito já
não tinha direito de continuidade, porém em caráter excepcional, o ato adm vinculado
poderá ser revogado quando se tratar de licença para construir. Nesse caso a revogação
vai gerar direito à indenização pq está revogando uma coisa que não poderia revogar, é
o que a doutrina chama de REVOGAÇÃO IMPRÓPRIA que é aquela onde se revoga
algo que não poderia ser revogado, por ex, a licença é ato vinculado, onde não tem
espaço para a análise de oportunidade e conveniência, então em regra não pode revogar.
Só que no caso da licença para construir o STF reconhece essa exceção, ou seja, revogar
algo que em regra não poderia ser revogado.

Tratando-se de alvará de licença que traz em si presunção de definitividade, o

administrador não o poderia revogar sem a observância do devido processo legal.

Hely Lopes Meirelles, explica: "Se ocorreu ilegalidade na expedição do alvará ou se a

construção está sendo feita em desacordo com o projeto aprovado, tais circunstâncias
deverão ser comprovadas em regular processo administrativo punitivo, para
desconstituir a situação anteriormente constituída no processo administrativo de
outorga que erigiu a construção em direito subjetivo do requerente. Acresce ainda que
se a obra já se iniciou, em conformidade com o projeto e com o alvará de licença, não
poderá a Prefeitura ordenar a sua paralisação e demolição por simples decisão
administrativa, porque a parte construída já se integrou ao terreno, por acessão"
(Direito Municipal Brasileiro, Revista dos Tribunais, São Paulo, 1985, pág. 354).
"Mandado de Segurança. Reexame de sentença que deferiu a ordem. Decisão
confirmada. Concedido o alvará de construção, não pode a Prefeitura, ao seu talante,
embargar a obra praticamente concluída" (Des. Ernani Ribeiro - Ap. cív. em M. S.
2.263 de Joinville).

"Mandado de segurança contra ato que anulou alvará concedido. Possibilidade de a

Municipalidade anular suas autorizações desde que tenha assegurado oportunidade
de defesa ao interessado" (Des. Protásio Leal - Ap. cív. em M. S. 2.907 de Criciúma).

"O alvará de licença para construir, depois de expedido pela Prefeitura, trazendo em si a
presunção de definitividade, não pode ser sumariamente tornado sem efeito, com ordem
de imediata paralisação da obra, competindo ao Poder Público comprovar as
irregularidades alegadas para a sua invalidade, mediante competente processo
administrativo, com oportunidade de defesa do interessado" (Des. José Bonifácio da
Silva - Ap. cív. em M. S. 2.929 de São Francisco do Sul).

Licença de construção. Revogação. Fere direito adquirido a revogação de licença de

construção por motivo de conveniência, quando a obra já foi iniciada. Em tais casos,
não se atinge apenas a faculdade jurídica – denominada direito de construir – que
integra o conteúdo do direito de propriedade, mas se viola o direito da propriedade que
o dono adquiriu com relação ao que já foi construído, com base na autorização válida
do Poder Público. Há, portanto, em tais hipóteses, inequívoco direito adquirido, nos
termos da Súmula 473 (RE nº 85.002, relator o Ministro Moreira Alves; no mesmo
sentido, RE 212.780-9, relator o Ministro Ilmar Galvão).

Tribunal de Justiça do Rio de Janeiro

SEXTA CÂMARA CÍVEL

Apelação Cível no 2002.001.07294, classe III, distribuída em 17/04/02

Direito Constitucional. Mandado de segurança. Direito líquido e certo. Conceito.

O direito líquido e certo, para fins do mandado de segurança, consiste no pressuposto

constitucional de sua admissibilidade, como condição específica da respectiva ação,
atinente à existência de prova inequívoca dos fatos em que se basear a pretensão do
impetrante e não à procedência desta, o que constitui matéria de mérito (Precedente:
Ministro Sepúlveda Pertence, Revista Trimestral de Jurisprudência, 134/681).

Direito Constitucional. Licença de construir. Obra ainda não iniciada.

Antes de iniciada a obra, a licença para construir pode ser revogada pela
Administração Pública, sem que valha o argumento do direito adquirido como
bloqueio à atividade estatal, pois a propriedade urbana não configura direito
ilimitado e está submetida à função social reclamada pelo disposto nos arts. 5º,
XXIII, 170, VI, 182, § 2º, e 225, § 1º, III, da Constituição da República, dos quais
decorre norma de aplicação imediata e eficácia plena (Precedentes: Ministro
Moreira Alves, Revista Trimestral de Jurisprudência, 100/356; Ministro Francisco
Rezek, Revista de Direito Administrativo, 162/215 e 217).
Referencia súmula 346 e 473 STF e Lei 9784/99 - Art. 53.

OBS – É INVÁLIDO O ATO DA ANULAÇÃO, TÁ ERRADO O QUADRO!!

OBS: Lei 9784/99 - Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados
de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade,
respeitados os direitos adquiridos.

A anulação e a revogação devem observar o direito adquirido e devem respeitar o princípio da

ampla defesa e contraditório

OBS: Art. 54. O direito da Administração de anular os atos administrativos de que decorram
efeitos favoráveis para os destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
A doutrina usa a expressão prescrição não admitindo decadência nesses casos = a lei fala
expressamente em decadência qüinqüenal.

Salvo comprovada má-fé, ou seja se comprovada a má-fé, não opera a decadência, ou seja, se o
FUNDO DE DIREITO for ilegal não opera a decadência do direito da adm de anular.

§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de decadência contar-se-á da

percepção do primeiro pagamento.

A adm está te pagando + vc não faz jus, como aluguéis, ou outros pagamentos periódicos.

OBS: Art. 55. Em decisão na qual se evidencie não acarretarem lesão ao interesse público
nem prejuízo a terceiros, os atos que apresentarem defeitos sanáveis poderão ser
convalidados pela própria Administração

É a hipótese de CONVALIDAÇÃO do ATO ADM, onde o ato tem vício + anular vai trazer
muito prejuízo, então é preferível consertar o vício e convalidar o ato.

Ressalta-se que passados 5 anos, senão houver má-fé o ato não pode ser mais anulado,
ocorrendo a convalidação por fato, ou seja, a decadência gera a convalidação por fato + antes
desses 05 anos a adm pode praticar o ato de convalidação. Para fazer isso é preciso analisar os
pressupostos do art. 55 cumulativos, quais sejam:

a) NÃO ACARRETAR PREJUÍZO AO INTERESSE PÚBLICO

b) NÃO CAUSAR PREJUÍZO A TERCEIRO

c) DEFEITO FOR SANÁVEL – os vícios sanáveis são:

Forma – reforma o ato

Competência – ato praticado por autoridade que não tenha competência se faz a
ratificação do ato por um agente competente

Objeto (só quando o objeto for plúrimo é quando a lei prevê + de uma modalidade) –
converte para o objeto adequado tendo em vista que o primeiro não era. Ex: faz a
conversão de uma autorização em permisão

O conserto se dá por: REFORMA, CONVERSÃO e RATIFICAÇÃO

QUESTÃO 49 Agente Polícia Civil 2009

Ainda que não se possa conceituar precisamente o ato administrativo, ao menos três
características básicas ele tende a apresentar: o seu regime de direito público, a qualidade
própria do agente que o emana e o fim de atendimento ao interesse público. Isso posto, assinale
a alternativa correta.

(A) A jurisprudência do Supremo Tribunal Federal recentemente referendou o caráter vinculado

das licenças, não se podendo, pois, cogitar de sua revogação.
(B) A prática de atos administrativos está exclusivamente afeta às pessoas jurídicas de direito
público.

(C) Como decorrência da prerrogativa da autoexecutoriedade dos atos administrativos, tem-se

que as ações do Estado como demolição de obra, destruição de bens impróprios ao consumo e
cobrança de multas são auto-executáveis.

(D) O direito brasileiro admite a figura do decreto autônomo.

(E) Classificados como atos administrativos, os pareceres jurídicos, conforme recente decisão
do Supremo Tribunal Federal, podem ser alvo de mandado de segurança.

Comentários:

A – O STF, no Recurso Extraordinário 105634 PR do STF de 19/09/1985, afirmou que

“ANTES DE INICIADA A OBRA, A LICENCA PARA CONSTRUIR PODE SER
REVOGADA POR CONVENIENCIA DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SEM QUE
VALHA O ARGUMENTO DO DIREITO ADQUIRIDO”. Ou seja, em regra, a licença não
pode ser revogada, porém se for esse caso específico é possível a revogação. No entanto,
afirmar que nenhum tipo de licença pode ser revogado é o primeiro erro da questão. O segundo
erro é afirmar que esse entendimento é recente. Perceba que o RE referido data do ano de 1985.

B – As pessoas jurídicas de direito privado da Administração Indireta (fundações públicas,

empresas públicas e sociedades de economia mista) também praticam atos administrativos.

C – O ato de cobrança de multas, quando não quitadas espontaneamente pelo particular, não
autoexecutório, dependendo de decisão judicial.

D - Os decretos autônomos não são aceitos irrestritamente no direito brasileiro, havendo séria
discussão doutrinária acerca da sua admissibilidade.

E – O STF, recentemente, no MS 24631/DF, Rel Min. Joaquim Barbosa, DJU 09/08/2007 assim
decidiu:

“EMENTA: CONSTITUCIONAL. ADMINISTRATIVO. CONTROLE EXTERNO.

AUDITORIA PELO TCU. RESPONSABILIDADE DE PROCURADOR DE AUTARQUIA
POR EMISSÃO DE PARECER TÉCNICO-JURÍDICO DE NATUREZA OPINATIVA.
SEGURANÇA DEFERIDA. I. Repercussões da natureza jurídico-administrativa do parecer
jurídico: (i) quando a consulta é facultativa, a autoridade não se vincula ao parecer proferido,
sendo que seu poder de decisão não se altera pela manifestação do órgão consultivo; (ii) quando
a consulta é obrigatória, a autoridade administrativa se vincula a emitir o ato tal como
submetido à consultoria, com parecer favorável ou contrário, e se pretender praticar ato de
forma diversa da apresentada à consultoria, deverá submetê-lo a novo parecer; (iii) quando a lei
estabelece a obrigação de decidir à luz de parecer vinculante, essa manifestação de teor jurídica
deixa de ser meramente opinativa e o administrador não poderá decidir senão nos termos da
conclusão do parecer ou, então, não decidir. II. No caso de que cuidam os autos, o parecer
emitido pelo impetrante não tinha caráter vinculante. Sua aprovação pelo superior hierárquico
não desvirtua sua natureza opinativa, nem o torna parte de ato administrativo posterior do qual
possa eventualmente decorrer dano ao erário, mas apenas incorpora sua fundamentação ao ato.
III. Controle externo: É lícito concluir que é abusiva a responsabilização do parecerista à luz de
uma alargada relação de causalidade entre seu parecer e o ato administrativo do qual tenha
resultado dano ao erário. Salvo demonstração de culpa ou erro grosseiro, submetida às
instâncias administrativo-disciplinares ou jurisdicionais próprias, não cabe a responsabilização
do advogado público pelo conteúdo de seu parecer de natureza meramente opinativa.” Ou seja,
em caso de culpa ou erro grosseiro é possível a responsabilização do parecista.

Gabarito: D (mas cabe recurso, pede-se a alteração do gabarito para “E”).

QUESTÃO 51 Agente da Polícia Civil

A respeito do controle exercido sobre a Administração Pública e seus consectários, assinale a alternativa
correta.

(A) Por possuir presunção de legitimidade, há que se falar em controle judicial dos atos administrativos
somente a posteriori.

(B) O controle é exercido de várias formas, sendo uma delas o de forma hierárquica exercido pelas
secretarias de estado sobre suas autarquias que lhe são vinculadas.

(C) A Lei n.º 9.784/99 estabelece regras a serem observadas nos processos administrativos.

(D) Desde a promulgação da Constituição Federal vigente, não mais se pode aplicar o princípio da verdade
material na Administração Pública.

(E) A despeito de tratar com interesses indisponíveis, vem a legislação permitindo a utilização do instituto
da arbitragem no Direito Administrativo.

Comentários:

A – O controle judicial pode ser exercido preventiva ou repressivamente.

B – O controle exercido pela Administração Direta sobre a Administração Indireta é finalístico, e não
hierárquico.

C – O erro da questão é não afirmar que a Lei nº 9.784/99 estabelece regras somente sobre o processo
administrativo federal.

D – O princípio da verdade material continua sendo aplicável aos processos administrativos.

E – De acordo com Hely Lopes Meirelles, se é verdade que na Administração Pública só é permitido fazer
o que a lei autoriza, enquanto na administração particular é lícito fazer tudo o que a lei não proíbe, a Lei
9307/96 permitiu expressamente a todas as pessoas capazes de contratar (aí incluindo-se a Administração
Pública direta e indireta) a possibilidade de se valerem da arbitragem para dirimir litígios relativos a
direitos patrimoniais disponíveis.

Gabarito: E

A LICENÇA PARA CONSTRUIR COMO INSTRUMENTO DE CONTROLE

URBANÍSTICO

O Poder Público, na defesa dos interesses coletivos, pode e deve condicionar o

uso da propriedade privada e regulamentar as atividades particulares que afetem a comunidade,
com vistas a proporcionar o bem estar geral.
 Constitucionalmente, o tratamento conferido à propriedade é o seguinte: o
art. 5º, inciso XXII garante o direito de propriedade como um direito individual, ao mesmo
tempo em que dispõe, no inciso seguinte (XXIII), que ela atenderá a sua função social.

A Constituição, ao consagrar a função social da propriedade, positiva um

princípio geral de direito, inerente a qualquer sociedade, e que, no dizer do Prof. Celso Antônio
Bandeira de Mello, é a própria condição de sua existência , qual seja, o princípio da supremacia
do interesse público sobre o interesse privado. Hoje, a propriedade não constitui mais um
conceito individualista, onde a vontade do proprietário é soberana, devendo ser utilizada em
benefício da sociedade.

O mandamento constitucional, sem suprimir o direito subjetivo do proprietário,

confere- lhe também um dever. Além de usar, gozar e dispor do objeto de sua propriedade de
modo a alcançar interesses próprios, o proprietário deve fazê-lo de maneira que satisfaça,
também, os interesses de toda a coletividade, da qual é integrante. Note-se que o particular
reúne um poder, que possibilita o exercício de seu direito subjetivo, garantido pela Constituição,
mas também um dever, no exercício deste mesmo direito. O proprietário, em virtude do
princípio em questão, poderá ser tolhido na sua faculdade de exercitar, exclusivamente ao
seu modo, qualquer dos direitos inerentes à sua condição de dono (usar, gozar e dispor). O
Poder Público poderá estabelecer condições, limites, para o exercício dessas faculdades, além
de poder constituir o particular em obrigações de fazer, para atender aos interesses da
coletividade.

As limitações urbanísticas, espécie do gênero limitações administrativas, são as

imposições legais destinadas, especificamente, a organizar os espaços habitáveis, através da
regulação do uso do solo e das construções. Traduzem-se em normas de salubridade, conforto,
segurança, funcionalidade e estética para a cidade ordenando o traçado urbano, as obras
públicas e as edificações particulares.

Torna-se necessário, no entanto, que seja verificado o cumprimento das normas

impostas pelos seus destinatários. Tal atividade é exercida pela Administração através dos
instrumentos de controle urbanístico, nos quais se inserem as licenças.

As licenças urbanísticas são, portanto, instrumentos colocados à disposição do

Estado para outorgar efetividade as limitações administrativas.

Ressalte-se que a atividade edilícia é regulada por dois tipos de normas: normas
definidoras de controle técnico das construções e normas de controle urbano da atividade
construtiva. As primeiras regulam as construções individualmente consideradas e se propõem a
assegurar a correspondência com as exigências de higiene, segurança, estética. As segundas têm
em mira a construção, porém como parte de um conjunto. São medidas que visam realizar a
adequação da atividade construtiva dos particulares ao modelo de assentamento urbano previsto
para cada zona ou área.

NATUREZA JURÍDICA DA LICENÇA

Para a maioria da doutrina a licença para construir significa a remoção de obstáculo para o
exercício de um direito. Após o atendimento às exigências previstas nas normas urbanísticas,
remove-se barreira imposta ao particular no que diz respeito à edificação em terreno de
sua propriedade.

Porém a licença para edificar constitui mais que simples remoção de obstáculos, constitui
técnica de intervenção nas faculdades de edificar, com o objetivo de controlar e condicionar o
uso da propriedade. Através do controle das construções é determinado o aspecto da cidade e
condicionado o comportamento dos seus habitantes.

Quanto à classificação em ato declaratório ou constitutivo, acompanhamos as lições do

professor Oswaldo Aranha Bandeira de Mello quando classifica a licença para edificar como ato
administrativo da categoria dos atos constitutivos-formais, uma vez que consiste em declaração
recognitiva de Direito, de asseguramento da situação jurídica. Esta categoria de atos enseja o
desfrute de situações preexistentes.

A licença é ato administrativo vinculado, tendo em vista que o cumprimento, por parte do
interessado das exigências acima referidas, condiciona a atuação do Poder Público à outorga
da licença.

PRINCÍPIOS

As licenças edilícias são informadas por alguns princípios gerais:

a) necessidade – o interessado é obrigado a requere-las nos casos em que o exercício da

atividade as exija. Ela é indispensável, insubstituível, não podendo a Administração dispensa-
las nem substituí-las por outra exigência ou compensação.
b) caráter vinculado – não pode ser negada quando o requerente demonstra ter preenchido todas
as exigências e requisitos previstos em lei.

c) transferibilidade- transmite-se automaticamente aos sucessores com a só alienação do imóvel

d) autonomia - não tem efeito no que tange às relações privadas do requerente. A outorga da
licença não prejulga questões de domínio, nem prejudica direito de terceiros. As questões de
domínio são questões civis e não é de sua competência.

PROCEDIMENTO DE OUTORGA DA LICENÇA

O procedimento para obtenção da licença para edificar pode ser subdividido em três fases
distintas, quais sejam, a postulatória, a de apreciação do pedido e a decisória.

O administrado que tenha a intenção de construir dentro dos limites territoriais de cada
município deverá protocolar o seu requerimento perante o órgão municipal competente,
constando a identificação da gleba que pretende utilizar e a destinação que será dada à
edificação, acompanhado dos documentos exigidos pela legislação local, que, geralmente,
compreendem título de propriedade do imóvel ou compromisso de compra e venda, memorial
descritivo da obra e peças gráficas (plantas), apresentadas conforme modelo adotado pela
Administração. Ressalte-se que não cabe à entidade indagar a regularidade dominial, mas
certamente lhe incumbe exigir a apresentação de um título que habilite o requerente a construir
no terreno. Eis a fase postulatória.

Obs. Na legislação municipal de Salvador exige-se a escritura do terreno e a autorização do

proprietário se o requerente não for o dono. É pedido também a especificação do material a ser
utilizado, pois isto vai determinar o preço da taxa cobrada pelo alvará. Aqui vale lembrar que a
licença é o conteúdo e o alvará é a forma através da qual é concedida a licença.

Após protocolado o requerimento, inicia-se a fase de apreciação do pedido, na qual será

analisada a conformidade do projeto apresentado com as exigências da legislação edilícia e
urbanística. Nesta etapa, a Administração pode solicitar ao requerente informações necessárias à
formação do seu juízo técnico ou ser chamada através de comunicados (convite) para sanar
pequenas deficiências no projeto dentro de determinado prazo.
O Poder Público pode ainda comunicar ao administrado pequenas falhas existentes para que
sejam por ele sanadas, dentro de determinado prazo.

O procedimento de outorga chega ao fim com a decisão da autoridade competente, que pode
deferir ou indeferir o pleito do interessado. Estando preenchidos todos os requisitos legais,
porém, a Administração tem o dever de conceder a licença, tendo em vista o caráter vinculado
deste ato administrativo, conforme salientado anteriormente.

A decisão da autoridade administrativa deverá ser motivada, mormente se tratando de

indeferimento do pedido. Através da motivação, requisito formalístico do ato, segundo
classifica o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, o agente público demonstrará os fatos e
as regras de direito nas quais se baseou para decidir. Ressalte-se que não basta citar o
dispositivo legal que lhe serviu de fundamento, devendo ficar transparente a “causa” do ato
administrativo.

O ilustre jurista José Afonso da Silva, alerta para a possibilidade dos Municípios incluírem em
sua legislação norma que disponha sobre a liberação da licença, sob a condição do requerente
assumir o encargo adicional com o serviço público, que a sua atividade vai gerar. Tal exigência
encontra fundamento no princípio da justa distribuição dos benefícios e ônus derivados da
atuação urbanística.

O SILÊNCIO DA ADMINISTRAÇÃO.

Submetido o pedido de licença à apreciação da Administração, pode ocorrer que esta

permaneça silente.

Segundo ensina o professor Celso Antônio Bandeira de Mello:

“O silêncio não é ato jurídico. Por isto, evidentemente, não pode ser ato administrativo. Este é
uma declaração jurídica. Quem se absteve de declarar, pois silenciou, não declarou nada e por
isto não praticou ato administrativo algum. Tal omissão é um ‘fato jurídico’ e in casu, um ‘fato
jurídico administrativo’. Nada importa que a lei haja atribuído determinado efeito ao silêncio: o
de conceder ou negar. Este efeito resultará do fato da omissão, como imputação legal, e não de
algum presumido ato, razão porque de rejeitar a posição dos que consideram ter aí existido um
ato tácito.”
Algumas legislações conferem efeitos jurídicos ao fato da Administração não se manifestar.
Ressalte-se que a hipótese da legislação conferir o efeito do deferimento do pedido, pode
acarretar um grande prejuízo à coletividade, uma vez que projetos em descompasso com as
prescrições edilícias e urbanísticas passam a ser aprovados. Diante de tal inconveniência, o
eminente jurista José Afonso da Silva afirma que o silêncio positivo não pode ser absoluto,
devendo ser condicionado à observância de todas as disposições legais a respeito da matéria.

Entendemos, entretanto, que, não havendo atribuição de efeitos jurídicos ao silêncio, a

Administração tem o dever de pronunciar-se a respeito de pedidos dos administrados, em
decorrência do direito de petição, constitucionalmente garantido. (art. 5º, XXXIV, “a” da
CF/88). A característica da bilateralidade atributiva do direito aponta para a necessidade de que
a cada direito corresponda um dever. Portanto, se o administrado tem o direito de requerer, o
Poder Público tem o dever de responder.

A omissão da Administração pode ainda acarretar a obrigação de reparar os danos sofridos

pelo requerente que não obteve uma decisão, de acordo com o art. 37, § 6º, da CF/88.

CADUCIDADE DA LICENÇA

Ocorre a caducidade da licença pelo transcurso do prazo sem que o beneficiário exerça o seu
direito de construir, nos termos em que foi concedida a licença.

As legislações municipais estabelecem um prazo, dentro do qual deverá ser iniciada a

construção. Após o esgotamento deste , se o particular quiser executar a obra licenciada, terá
que requerer nova licença.

Problema prático a ser resolvido consiste na determinação do momento em que se inicia a

construção. Isto porque, não raramente, para que seja afastada a caducidade, o beneficiário da
licença realiza pequenos atos como a compra de material, limpeza do terreno, aterro etc. e,
posteriormente, permanece com a obra paralisada por um longo tempo. A consequência desta
atitude é que um projeto licenciado, atualmente, quando vier a se tornar uma edificação,
poderá encontrar situação urbanística e ambiental completamente modificada e incompatível
com a sua existência.

A legislação municipal de Salvador estabelece o prazo de dois anos para começar a obra e o
prazo de quatro anos, estando iniciada a obra. Antes de findo o prazo do alvará, poderá a parte
pedir renovação.
Para que o administrado não seja prejudicado por motivos alheios a sua vontade o ordenamento
jurídico italiano dispõe, ainda, que, na hipótese do interessado ficar impossibilitado
juridicamente de utilizar a licença, o prazo para a conclusão das obras só começa a fluir no
momento em que o interessado puder iniciá-la.

REVOGAÇÃO DA LICENÇA

A revogação é conceituada pelo professor Celso Antônio Bandeira de Mello como a “extinção
de uma ato administrativo ou de seus efeitos por outro ato administrativo, efetuada por razões
de conveniência ou oportunidade, respeitando-se ou efeitos precedentes”.

O fundamento da revogação é, portanto, a competência discricionária para recair sobre

situação regulada anteriormente . Quanto aos seu efeitos, voltam-se para o futuro, ou seja,
extingue-se o que foi determinado sem ofensa aos efeitos passados. Isto quer dizer que a
eficácia do ato revogador é ex nunc.

Partindo-se da afirmação de que os atos administrativos passíveis de revogação são aqueles

inseridos na competência discricionária da Administração, chegaríamos à conclusão de que a
licença, ato administrativo vinculado, não poderia ser revogada. Não é outro o entendimento do
professor Celso Antônio Bandeira de Mello quando afirma que:

“É fundamental salientar que deve tratar-se de uma competência discricionária, isto é, que
confira ao agente poder jurídico para resolver, no momento em que revoga, de acordo com os
critérios de conveniência e oportunidade. Com efeito, se houvera vinculação atual, o decidido
pelo ato anterior seria ainda na atualidade a única decisão legal possível. Então, descaberia
modificar o decidido ou eliminar o que tinha e tem que existir em decorrência da imposição da
lei, sob pena de ofendê-la, caso em que a revogação seria ilegítima”

Não podemos, no entanto, afastar a idéia de que, após concedida uma licença
para construir válida, motivos supervenientes façam como que a execução da obra seja
inoportuna. Tal situação ocorre, comumente , na prática. Após a expedição da licença, resolve a
Prefeitura alargar a via pública ou realizar qualquer outra modificação no traçado urbano que
impeça a construção nos moldes aprovados. Há ainda a possibilidade da alteração na legislação
apontando para novas exigências ou limitações. Nestes casos, deparamo-nos com a situação em
que não pode o particular manter situações prejudiciais ao interesse público, bem como não é
lícito à Administração suprimir direitos e vantagens legitimamente adquiridos pelo particular.
 Para alguns doutrinadores, a solução estaria mesmo na revogação. José Afonso
da Silva entende que esta espécie de retirada do ato administrativo pode ocorrer quando
sobrevier motivo de interesse público que desaconselhe a realização da obra licenciada,
traduzidas nas seguintes hipóteses:

“a) mudança das circunstâncias, seja por haver desaparecido as que motivaram sua outorga ou
por sobrevirem outras que, se existissem antes, teriam justificado sua denegação; b) adoção de
novos critérios de apreciação, em que a incompatibilidade da atividade licenciada deriva de uma
modificação posterior que a Administração introduziu no ordenamento jurídico urbanístico,
quer aprovando novo plano diretor, quer modificando o existente, com efeitos negativos para a
manutenção da licença e do direito reconhecido ao particular com sua outorga; c) erro na sua
outorga: o erro que supõe a equivocada apreciação de circunstâncias reais não é um erro de fato
- que em todo momento poderia ser sanado pela Administração - mas um erro de classificação,
de valoração, de interpretação, etc., quer dizer, uma erro de direito.”

Entendemos não ser esta a solução mais técnica, uma vez que a utilização da
vocábulo “revogação” para as hipóteses acima descritas, ou seja, para a retirada de atos
administrativos válidos, praticados no exercício de competência vinculada, estaria sendo
utilizada com conotação diversa da, majoritariamente, acolhida pela doutrina.

O posicionamento dominante na doutrina, no entanto, é o de que se a Administração quiser

revogar um ato vinculado para proteger determinado interesse público, essa revogação equivale
à desapropriação do direito. O eminente jurista Celso Antônio Bandeira de Mello comunga com
este entendimento ao discorrer sobre o tema:

“A revogação quando legítima, de regra, não dá margem à indenização...Quando pelo contrário,

inexiste o poder de revogar mas a Administração necessita, para atender a um interesse público,
rever certa situação e afetar relação jurídica constituída, atingindo direito de alguém (não meras
faculdades ou expectativas), a solução é expropriá-lo”.

Prossegue, ainda, o mencionado autor exemplificando o quanto exposto acima:

“Assim, depois de concedida regularmente uma licença para edificar e iniciada a construção a
Administração não pode ‘revogar’ ou ‘cassar’ esta licença sob a alegação que mudou o interesse
público ou de que alterou-se a legislação a respeito. Se o fizer, o Judiciário, em havendo pedido
do interessado, deve anular o ato abusivo, pois cumpre à Administração expropriar o direito de
construir naqueles termos.”
 Analisando a possibilidade de revogação da licença a professora Lúcia Valle
Figueiredo chama a atenção para a diversidade de regimes jurídicos aplicáveis à expropriação
de direito e à retirada da licença validamente concedida:

“Afirmei no Disciplina Urbanística da Propriedade, que emanada a licença para

construir, não a impede superveniência de legislação, que modifique o zoneamento, por
hipótese.

Continuo a afirmar que não a impede. Só que não mais digo que a supressão da licença
se vier a ser necessária, constitua-se em autêntica expropriação. Explico o porquê. A
expropriação é instituto próprio, com regime jurídico completamente diferenciado, com regime
jurídico e indenização completamente diferenciados.

De conseguinte, parece-me difícil afirmar que a ablação da licença - e vamos usar este
termo para não nos comprometer, quer com a revogação, quer com a expropriação do direito de
construir - por superveniência de novas normas do zoneamento, só possa dar-se pelo
procedimento da expropriação. Não faria sentido que, à luz de zoneamento novo, à luz de novos
valores, se deve declarar a utilidade pública da licença. Entretanto, não se está a afirmar que a
indenização não deva existir. Cada caos deverá ser examinado para se determinar o quantum,
em regime jurídico de ressarcimento.”

A revogação por alteração dos critérios de apreciação é a autêntica revogação

por motivo de oportunidade, uma vez que a licença foi outorgada em observância às normas
legais vigentes, porém, passado o tempo, a Administração considera inconveniente sua
manutenção em atenção a critérios novos de apreciação. Os mencionados autores afirmam,
ainda, que tais critérios devem decorrer de uma alteração do plano urbanístico, considerando o
caráter vinculado e não discricionário das licenças.

O que podemos extrair dos entendimentos até aqui transcritos - pertinente ao

tema tratado nesta monografia - é que, seja qual for a forma de supressão da licença válida, para
atender interesses de ordenação do território, os doutrinadores convergem quanto ao
reconhecimento do direito do particular à composição de todos os danos decorrentes do
desfazimento do ato administrativo de que era legítimo beneficiário.

INVALIDAÇÃO DA LICENÇA

Segundo a lição do ilustre professor Celso Antônio Bandeira de Melo a

invalidação “é a supressão, com efeito retroativo, de uma ato administrativo ou da relação
jurídica dele nascida, por haverem sido produzidos em desconformidade com a ordem jurídica.”
 Desta forma, se o ato administrativo é produzido em desobediência às
disposições jurídicas pertinentes, em princípio, deverá ser eliminado do sistema, para que seja
restaurada a legalidade.

Os efeitos da invalidação, como se depreende do próprio conceito, consistem em restabelecer

o statu quo ante , negando-se as consequências produzidas pela expedição do ato
administrativo desde o início da sua existência, ou seja, possui efeitos ex tunc.

Numa análise superficial, chegaríamos então à conclusão de que, se um ato de concessão de

licença para edificar, espécie do gênero “ato administrativo” no exercício de competência
vinculada , for concedido em desconformidade com as prescrições jurídicas, deve ser
considerado inválido, bem como todos os atos que tenham como fundamento o ato viciado.

Ocorre que, se teoricamente os efeitos da invalidação estão em perfeita harmonia com o dever
de obediência à legalidade, por parte da Administração, no mundo dos fatos, atos foram
praticados e situações foram geradas que não podem ser desconsideradas, uma vez protegidas
por princípios também de índole constitucional, bem como por princípios gerais do direito.

Devemos ressaltar que todos atos administrativos têm como atributo a presunção de
legitimidade, o que os torna válidos, até prova em contrário. Tal qualidade faz-se necessária
para que a Administração Pública cumpra a sua função, dirigida para a realização dos interesses
da coletividade, de maneira eficaz.

Assim, expedida a licença para edificar, nasce um ato presumidamente válido e que autoriza
aos administrados exercerem o seu direito de construir, dentro de determinados limites.

A invalidação de tal ato por parte da Administração, a depender do momento em que seja levada
a cabo, poderá causar danos aos administrados, que confiaram na legitimidade do ato praticado.

A Administração deverá, então, indenizar aqueles que efetivamente tenham suportado

prejuízos pelo licenciamento indevido, tais como gastos com elaboração de projetos, aquisição
de material de construção, execução da obra etc.
Esta responsabilidade decorre do art. 36, §6 , da CF/88 ao dispor que “pessoas jurídicas de
direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra
o responsável nos casos de dolo ou culpa.”

Situações, porém, são criadas como consequência da prática de atos administrativos ilegais que
merecem tratamento diverso, do anteriormente citado, como será demonstrado a seguir.

No Direito Privado é assente na doutrina que o ato nulo não convalesce, não sana e não
convalida. No Direito Público, a supremacia do interesse público traz consigo a necessidade de
tratamento diferenciado em relação a invalidade dos atos administrativos.

Partimos da premissa que no Estado de Direito, ao lado do princípio da legalidade, encontra-

se o elemento da proteção da confiança e da boa-fé do administrado. Assim, os administrados
confiam na ação do Estado, quanto à sua correção e conformidade com as leis.

Não são raros os momentos, no entanto, em que, diante de uma caso concreto, torna-se difícil
decidir qual princípio deverá ser priorizado, para que seja realizada a Justiça: se o da
legalidade da Administração ou o da segurança jurídica. O professor Almiro do Couto e Silva
faz importante observação sobre o tema:

“A invariável aplicação do princípio da legalidade da Administração Pública deixaria os

administrados, em numerosíssimas situações, atônitos, intranquilos e até mesmo indignados pela
conduta do Estado, se a este fosse dado, sempre, invalidar seus próprios atos - qual Penélope,
fazendo e desmanchando sua teia, para tornar a fazê-la e tornar a desmanchar - sob o argumento
de ter adotado uma nova interpretação e de haver finalmente percebido, após o transcurso de
certo lapso de tempo, que eles eram ilegais, não podendo, portanto, como atos nulos dar causa a
qualquer consequência jurídica para os destinatários”.

Para que o princípio da legalidade não seja sempre aplicado de forma absoluta, deve ser sempre
lembrada a sua origem, qual seja, a necessidade da proteção dos indivíduos contra o Estado,
que surgiu com as conquistas liberais alcançadas no fim do século XVIII e início do século
XIX, e também como consequência de um exagerado interesse do Estado em manter íntegro o
ordenamento jurídico.

Modernamente, a doutrina tem acolhido o entendimento de que o atos inválidos praticados

pelo Poder Público, quando perduram por um longo tempo, gerando situações consolidadas,
beneficiando administrados de boa-fé, convalidam e sanam. Porém isto não significa que a
Administração tem o poder e não o dever de invalidar o ato. Trata-se de dever pois se a prática
do ato inválido causar prejuízos a terceiros, dando azo a indenizações, com a consequente
diminuição do patrimônio publico, a autoridade a quem incumbiu a sua prática poderá ser
reponsabilizada.

Analisado o caso concreto, portanto, poderá o detentor da licença inválida,

excepcionalmente ter a sua situação jurídica conservada, face o decurso do tempo e em
homenagem ao princípio da boa-fé.