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MUNICÍPIOS INVIÁVEIS E CONTROLE DO DÉFICIT PÚBLICO

Antonio Roque Citadini (*)

A matéria está na ordem do dia: a questão da eliminação do déficit público, e é


obra para os administradores das três esferas do Poder Público: federal,
estadual e municipal. E o problema deve ser atacado em muitos campos.

Não pode haver ilusão: a participação das Administrações Municipais é de


fundamental importância no contexto geral para se obter o equilíbrio das contas
públicas do país, como um todo, e que é, neste instante, necessário,
imprescindível e inadiável.

E creio oportuno, neste ponto, relembrar, aqui, que a recente Emenda


Constitucional nº 19, de junho do corrente ano - a chamada Reforma
Administrativa, incluiu entre os princípios da Administração Pública, que já
eram exigíveis nos três níveis da organização política do país - os da
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade (art. 37) aos quais, no
capítulo dos Tribunais de Contas se acrescenta o da economicidade (art. 70) -,
também o da "eficiência", que, entendendo com o da "economicidade",
requererá dos governantes e administradores públicos, maior rigor no trato da
coisa pública e especial atenção para a relação "custo/benefício".

Em contrapartida, também com maior rigor terá que se efetuar a fiscalização da


aplicação dos recursos públicos - tarefa precípua dos Tribunais de Contas.

O Tribunal de Contas do Estado tem envidado todos os esforços no sentido de,


com sua ação fiscalizadora, levar os Municípios a adotarem os princípios da
disciplina orçamentária, nos dois aspectos - o das receitas e o das despesas.

As reformas estruturais, de ordem constitucional e legal, em andamento,


buscam sem dúvida obter a austeridade administrativa.

E, diante e para fazer face à conjuntura econômica-financeira mundial que, no


mundo globalizado de hoje, repercute intensa e inevitavelmente em todos os
países - inclusive no nosso - a obtenção da austeridade administrativa passa
pelo equilíbrio das contas públicas, pela equivalência entre os recursos
arrecadados e os dispêndios da Administração Pública, senão pelo superávit.

O Tribunal de Contas do Estado de São Paulo, tem consciência de que se


antecipou às atuais exigências, pois de longa data tem exigido dos Municípios,
entre tantas outras práticas de boa administração, a eliminação do déficit
orçamentário - cuja ocorrência, até mesmo como fato isolado, tem levado à
emissão de parecer desfavorável à aprovação das respectivas contas anuais.
Esta preocupação com o déficit nas Contas Municipais foi inicialmente minha e
seu efeito pedagógico e de alerta aos Administradores dos Municípios remonta
a 1996 quando este Tribunal apreciava contas de 1994 e passou a emitir
parecer desfavorável à aprovação em casos injustificados de déficit elevado. E
a seguir provoquei estudos sobre o déficit orçamentário e seu impacto na
avaliação das contas anuais do Governador e Prefeitos, no processo TC-
31.604/026/96, relatado pelo eminente Conselheiro Edgard Camargo
Rodrigues e apreciado em sessão de 9.3.97 pelo E. Tribunal Pleno, cujas
conclusões passaram a orientar a análise das contas anuais na avaliação de
eventual déficit, para efeito de emissão do parecer prévio. De antiga data
venho retomando o assunto, em artigos e palestras que seria fastidioso
enumerar.

Tenho insistido na questão da necessidade de os Municípios disporem de


fontes adequadas de arrecadação e de efetivamente realizarem suas receitas.
E tenho alertado para o perigo imediato e potencial das concessões de
incentivos e anistias fiscais que comprometem não só o presente como o futuro
dos nossos Municípios, ao contrário do objetivo a que se visava.

E isto se soma ao problema que já se tornou crônico, mas que está chegando à
sua "hora da verdade" - o dos Municípios inviáveis.

De fato, vivemos a evidência da criação de Municípios sem que se tivesse


levado em conta sua capacidade de arrecadar, vale dizer de prover os recursos
necessários para terem vida própria.

Esse fato, aliado a uma inadequada concentração do poder impositivo nos


níveis federal e estadual, conduziu grande número de municípios a uma
situação de verdadeira penúria e extrema dependência de redistribuição de
recursos para completar o seu quadro orçamentário.

É sabido que o grau de dependência em relação aos recursos transferidos por


força do FPM e ICMS é muito elevado. E é justamente o sistema de
transferências constitucionais (participações e fundos) que cria vínculos de
dependência que se refletem nas finanças municipais, porque qualquer
problema na economia federal ou estadual, com quedas nas respectivas
arrecadações, repercute nas transferências para os municípios, que deixam de
receber recursos não só esperados, mas componentes essenciais dos seus
orçamentos.

Como a maioria, senão a quase totalidade das despesas municipais é


inevitável, a conseqüência será o desequilíbrio das finanças locais, o déficit de
execução orçamentária e o déficit financeiro.

Se o Município nas Constituições republicanas anteriores à atual já era peça


importante na estrutura da Federação brasileira, recebendo competências
próprias e alguma discriminação de rendas, além de alguma participação no
produto da arrecadação de certos impostos federais e estaduais, muito mais
relevante é o papel do Município sob a Constituição de 1988, em que as
comunas passam a integrar expressamente a Federação, juntamente com os
Estados e Distrito Federal (arts. 1º e 18).

Em conseqüência, os Municípios receberam extenso e detalhado tratamento


constitucional, com competências privativas ou em colaboração com o Estado
e a União alargadas, sendo inclusive dotados de verdadeiro poder constituinte
derivado, ainda que condicionado pela observância dos princípios
constitucionais obrigatórios (art. 29).

Nessa linha de autonomia, o Constituinte de 1.988 atribuiu aos Municípios


competências tributárias próprias (arts. 30, III, 45, III e art. 156), e participações
no produto da arrecadação de impostos da União (art. 158, I e III), e em
impostos estaduais (art. 158, III), bem como no repasse do Fundo de
Participação dos Municípios (arts. 115, I, "b") e participação dos Municípios do
Estado nos recursos que este receber por conta de sua participação no produto
da arrecadação do imposto federal sobre produtos industrializados (art. 159,
III).

Mas, em contrapartida, é muito ampla a esfera de obrigações de prestação de


serviços públicos essenciais, que ficou por conta dos Municípios, no campo da
educação, saúde, transportes, assistência social - não é o caso de detalhá-los
aqui.

O problema agravou-se, como é sabido, com o surgimento generalizado de


novos municípios, nos últimos anos, além dos criados em épocas anteriores e
que já enfrentavam dificuldades quase insuperáveis.

Neste particular, a Emenda Constitucional nº 15, de 1996 deu nova redação ao


§ 4º do artigo 18 da Constituição de 1988, que dispõe sobre a criação,
incorporação, fusão e desmembramento de Municípios. Importa observar que
isto, agora, só pode ocorrer dentro do período determinado por lei
complementar federal, impedindo a influência de campanhas eleitorais, mas de
acordo com lei estadual e dependendo de consulta prévia mediante plebiscito,
às populações dos Municípios, que só pode ser realizada "após a divulgação
dos Estudos de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da
lei".

Sabe-se que após a Constituição de 1988, leis complementares estaduais


foram pouco rigorosas nas exigências para criação de novos municípios -
geralmente pela autonomização de distritos - acrescendo-se que no plebiscito
eram consultadas apenas as populações interessadas - ou seja, dos próprios
Distritos e não do Município como um todo.

Já, pela Emenda nº 15, a consulta passa a abranger todos os eleitores do


Município, e não apenas do Distrito que se quer autogerir. É óbvio que isto
dificultará, doravante, o surgimento de novos municípios.

Mas a porta aberta pela redação original da Constituição de 1988 permitiu a


criação de várias centenas de Municípios que se revelaram inviáveis, em todo
o país.
Sob a Constituição de 1967, a Lei Complementar Federal nº 1, de 9.11.67,
exigia, entre outros requisitos, população superior a 10.000 habitantes, ou não
inferior a 5 milésimos da existente no Estado, e eleitorado não inferior a 10%
da população. Atualmente, no Estado de São Paulo, a Lei Complementar nº
651, de 31.7.90, não exigiu um número mínimo de população, mas apenas um
mínimo de 1.000 eleitores. E bastam 100 eleitores da área que se deseja
emancipar, por exemplo, de um Distrito, para desencadear o processo perante
a Assembléia Legislativa, sendo considerada favorável a consulta plebiscitária
se obtiver a maioria dos votos válidos, tendo votado a maioria absoluta dos
eleitores. Ou seja, na melhor hipótese em um Distrito com 1.000 eleitores,
precisariam votar validamente 501, dos quais bastavam 251 para aprovar a
criação do novo Município! E, provavelmente, gerar a inviabilidade imediata e
futura.

Em conseqüência, e considerando-se também os Municípios criados


anteriormente, pode-se dizer que segundo o recenseamento de 1996, existem
no Estado, 40 Municípios com população de até 3.000 habitantes, sendo 14
deles com menos de 2.000 e 5 abaixo de 1.500. Considerando o eleitorado em
1998, há 39 municípios com menos de 2.000 eleitores.

Ora, com esses números, com que população economicamente ativa podem
contar esses Municípios? E assustadoramente mínimo será o número de
contribuintes. À toda evidência não conseguirão produzir atividade econômica
suficiente, muitas vezes não gerando receitas sequer para cobrir o custo da
estrutura político-administrativa, quanto mais para a prestação de serviços
essenciais à população, no campo da educação, saúde, transporte, assistência
social e outros serviços públicos que os munícipes esperam do seu governo
local. Ficam na dependência de repasses de verbas estaduais e federais.

Na ordem prática, geram-se problemas para os dois Municípios : o antigo que


perde território, população e empresas e outras fontes de trabalho e receitas e
fica com um quadro de funcionários excessivo (embora se desonere de
algumas obrigações), e o novo que muitas vezes não disporá da atividade
econômica e população apta a produzir a arrecadação necessária para a
manutenção da estrutura dos Poderes Executivo e Legislativo e prestação de
serviços públicos.

Daí a importância do novo requisito, criado pela Emenda nº 15, da necessidade


de elaboração e publicação, antes do plebiscito, dos Estudos de Viabilidade
Municipal.

Isto, entre outras exigências, implica principalmente, na viabilidade econômica,


vale dizer, na possibilidade de dispor de fatos geradores de tributos e de
efetivamente arrecadá-los.

É óbvio que há quem sustente que os critérios para criação de novos


municípios (por autonomização de distritos, ou fusão) não devem ser os de
viabilidade, mas meramente políticos, como reação à inadequada gestão
político-administrativa a que estavam submetidos.
Creio que, até agora, quase sempre prevaleceram razões, reações e critérios
mais passionais do que lógicos, com a vontade de auto-determinação
obscurecendo a percepção das futuras responsabilidades dos munícipes de
contribuírem pecuniariamente para a sustentação da nova comuna.

O fato é que hoje nos deparamos com várias centenas de municípios, em todo
o país, quase absolutamente inviáveis. A solução, ainda que dolorosa, seria
voltar à condição anterior, a fusão. Não é auspicioso, nem agradável chegou a
esta conclusão, mas parece que se caminha nessa direção, a menos que se
encontre solução adequada para aumentar a arrecadação municipal, conter os
gastos e obter o equilíbrio das contas públicas.

Porque a capacidade de arrecadação é um fato demográfico, econômico e


social, uma pequena comunidade pode não ter condições de gerar, ela própria,
atividades econômicas que propiciem as receitas necessárias. E a participação
no produto da arrecadação em impostos federais e estaduais depende,
sobretudo, da arrecadação decorrente da atividade geradora no território do
próprio município.

Repito que os municípios precisam ter um patamar mínimo, razoável de


arrecadação própria, para que possam receber fundos federais. Isto
certamente apontará muitos municípios como inviáveis e a solução dificilmente
poderá ser outra senão a fusão, aprimorando-se a estrutura político-
administrativa, de modo que todos os distritos recebam adequada prestação de
serviços públicos e não tenham maiores motivos para reclamar de eventual
perda de autonomia. Sei que não é fácil, e que o assunto é traumático.

Não se deve ser contrário, em tese, à criação de novos Municípios. Porque


países melhor administrados e mais desenvolvidos do que o nosso têm grande
número de municípios.

O que desejo ressaltar é que um município precisa ter condições próprias de


sobrevivência. Se uma comunidade, mesmo com apenas um ou dois milhares
de habitantes tem, no seu espaço físico, condições de gerar receitas para
manter a sua organização política e administrativa de prestação dos serviços
essenciais, nada deve impedir a realização de seus anseios por autonomia.

O que não pode ocorrer é organizar um município só para receber repasses


federais e estaduais.

Não somos contra a criação ou manutenção de municípios, mas estes têm que
caminhar com os seus próprios recursos - não podendo aqueles repasses
constituir o seu suporte financeiro principal. Precisa gerar receitas próprias e
adequar suas despesas à capacidade de arrecadar.

As grandes diversidades e disparidades entre os municípios não permitem


apontar soluções uniformes para todos, no sentido de ampliar a arrecadação.

Como o principal imposto municipal é o IPTU, sua imposição deve basear-se


em adequado e razoável mapa de valores, e a política de concessão de
isenções deve ser absolutamente criteriosa, porque muitas vezes uma medida
geral de cunho social pode abranger munícipes que teriam capacidade
contributiva.

Os tributaristas, de modo geral, recomendam especial atenção ao ITBI "inter


vivos" (imposto de transmissão de bens imóveis) e, mais uma vez, ressalta a
importância do mapa de valores, para adequada atribuição do valor venal dos
imóveis, base da incidência daquele imposto. Também o Imposto Sobre
Serviços (ISS) deve ser adequadamente lançado e fiscalizado.

Não posso deixar de citar três fatos recentemente noticiados por órgãos da
Imprensa sobre a questão das receitas municipais.

O município de Franca ("Diário Popular" de 30 de outubro) está, por lei,


concedendo anistia fiscal a 25.000 devedores de impostos municipais,
principalmente do IPTU e ISS que são, justamente, os dois mais importantes
tributos próprios.

Observe-se que a concessão de anistias fiscais, perdão de débitos,


desestimula o pagamento tempestivo de tributos, na expectativa de que dali a
algum tempo nova anistia ocorrerá. E é um castigo para os que cumpriram o
dever cívico de contribuir para a manutenção de sua própria comunidade.

Não importa que o total da dívida perdoada seja de 120 mil reais e que ficaria
mais onerosa a cobrança judicial. O que assusta é que se tenha deixado
chegar a este ponto, desde 1994. Mas a notícia é mais preocupante, porque
procura-se justificar que o valor anistiado de 120 mil reais é pequeno perto do
total da dívida ativa (tributos não pagos pelos contribuintes) que é de 15
milhões de reais. É este valor - e ter-se chegado a ele - o que mais assusta! E
ainda não é tudo! Fica-se sabendo que o valor anual do ISS atualmente pago
por advogado é de dois reais e quarenta centavos, e que um cabeleireiro
pagava quase vinte vezes mais.

Mas há também alguma luz no fim do túnel: diversas medidas tributárias estão
sendo tomadas, haverá um aumento de 10% no IPTU, reestruturação do ISS,
extinção do desconto de 60% do IPTU dos contribuintes que moram no próprio
imóvel (embora deva observar que países desenvolvidos adotam esse IPTU
diferenciado, menor para o imóvel ocupado pelo próprio dono e maior para o
alugado), fim da isenção desse imposto para os aposentados que têm mais de
uma casa. Parece que Franca está agora no caminho certo, corrigindo
injustificáveis anomalias.

O mesmo jornal traz notícia sobre São José do Rio Preto, pela qual se fica
sabendo que o IPTU, a partir de 1999, terá valor mínimo de 120 reais, quando,
atualmente, existem contribuintes que pagam entre 20 e 40 reais. A planta
genérica de valores apresenta graves distorções, como, por exemplo, valores
venais muito próximos, em bairros nobres e na periferia da cidade. O
Secretário de Planejamento, que se baseia em estudos de mercado pela
Associação Regional dos Administradores de Imóveis, declara que há
atualmente uma desatualização de pelo menos 15 anos entre o valor venal
considerado para cálculo do imposto e o valor real do imóvel. Basta o fato, não
me parecendo necessário acrescentar qualquer comentário!

Um último assunto - este noticiado na carta semanal O PREFEITO, de 15 de


outubro. Franca e Barretos terão equipamentos eletrônicos para fiscalizar o
trânsito - o que, diga-se, é medida correta - estando em curso a realização de
"licitações para adquirir esses "espiões" que já operam em Campinas e na
Capital", diz a publicação, que a seguir acrescenta: "os assessores das
prefeituras garantem que, com os novos equipamentos, aumentará a
arrecadação municipal de multas", havendo uma expectativa de mais 40%.

É de louvar a preocupação com a segurança no trânsito, mas devo lembrar que


esta não é uma fonte adicional de receitas para qualquer despesa municipal,
pois o artigo 320 do novo Código de Trânsito Brasileiro dispõe que "a receita
arrecadada com a cobrança das multas de trânsito será aplicada,
exclusivamente, em sinalização, engenharia de tráfego, de campo,
policiamento, fiscalização e educação de trânsito".

Nesta matéria é preciso cautela, pois tal receita dificilmente poderá atender
outras despesas que não as exclusivamente permitidas pelo Código, onde não
se admite, por exemplo, as despesas com obras públicas, nem mesmo viárias
e outras.

Aqui ficam, pois, diversas questões para reflexão por parte de governantes,
parlamentares e administradores públicos.

(*) Antonio Roque Citadini é Conselheiro do Tribunal de Contas do Estado e


autor dos recentes livros "Comentários e Jurisprudência Sobre a Lei de
Licitações Públicas" e "Controle Externo da Administração Pública", ambos da
Ed. Max Limonad.

(PUBLICADO NO JORNAL "DIÁRIO COMÉRCIO & INDÚSTRIA", 24 E 25 DE


NOVEMBRO DE 1998, PP. 4.)