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REVISTAECONOMIA

DOSSIÊ “EMPRESARIADO, DE SOCIOLOGIA


E EPOLÍTICA”
POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

BUROCRACIA PÚBLICA E
CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL
Luiz Carlos Bresser-Pereira

RESUMO

O Brasil experimentou a industrialização e um grande desenvolvimento econômico entre 1930 e 1980. É o


período da estratégia nacional-desenvolvimentista iniciada por Getúlio Vargas e retomada, depois de uma
crise nos anos 1960, pelos militares no poder. Em todo esse período, a burocracia pública desempenhou
papel-chave, sempre associada à burguesia industrial. Essas duas classes surgem para a vida política nos
anos 1930 e, associadas aos trabalhadores que desempenham o papel de sócios menores, promovem a
Revolução Industrial brasileira. Nos anos 1960, a radicalização de esquerda e o alarmismo de direita,
provocados principalmente pela Revolução Cubana de 1959, levam a um golpe militar em que burguesia e
militares associam-se aos Estados Unidos. Não obstante, burguesia e burocracia pública voltam a adotar
uma política econômica nacionalista e desenvolvimentista nos anos seguintes. Nos anos 1980, porém, a
grande crise da dívida externa leva ao rompimento desta aliança, e, a partir do início dos anos 1990, à
rendição ao neoliberalismo vindo do Norte. Nesse momento, a burocracia pública, desorientada, tratou de
defender seus próprios interesses corporativos. A partir dos anos 1990, porém, envolve-se na Reforma
gerencial do Estado de 1995. O neoliberalismo, contudo, que tornara-se dominante, perde hegemonia nos
anos 2000 devido a seu fracasso em promover o desenvolvimento econômico. Estes dois fatos, de um lado,
restabelecem novas perspectivas republicanas para a burocracia pública; de outro, sugerem que uma
aliança renovada entre a burocracia pública e a burguesia industrial pode ser novamente possível, de
forma que o país retome o desenvolvimento econômico.
PALAVRAS-CHAVE: Estado; burocracia; empresários; pacto político.

I. INTRODUÇÃO rentistas, e a alta burocracia política, constituída


de burocratas profissionais e políticos eleitos, de-
Nas sociedades modernas, a classe empresa-
sempenharam sempre o papel político estratégi-
rial e a alta burocracia pública são os dois grupos
co 2 .
sociais estratégicos, do ponto de vista político.
No processo de desenvolvimento capitalista, as Ainda que a partir do século XX, quando a
classes sociais estiveram sempre em processo de democracia tornou-se o regime político dominan-
transformação: a aristocracia perdeu poder e rele- te e os trabalhadores e as camadas, tanto médias
vância durante o século XIX; o mesmo aconte- burguesas quanto profissionais, tenham aumen-
ceu com a classe camponesa; a burguesia deixou tado sua influência graças ao poder do voto, os
de ser apenas uma ‘classe média’ para incluir tam- grandes empresários e a burocracia política – os
bém uma camada alta; a classe trabalhadora di- primeiros como parte da classe capitalista e os
versificou-se, e uma parte dela ganhou denomi- segundos, da classe profissional – foram sempre
nação de camada ou estrato médio; a burocracia, os principais detentores do poder. Embora, com
que era um pequeno estamento situado principal-
mente dentro da organização do Estado, transfor-
mou-se em uma grande, senão imensa, classe pro- trola a “organização” (tem a propriedade coletiva da orga-
fissional ou em uma tecnoburocracia, tanto públi- nização, conforme discuti em Bresser-Pereira (1977b)), da
ca quanto privada1. Em todo este processo, po- mesma forma que a classe capitalista tem a propriedade
rém, a alta burguesia, formada por empresários e individual do capital. Uso “camada” ou “estrato” no senti-
do da sociologia da estratificação social que se baseia nos
critérios de renda, educação e prestígio social; nesse caso,
1 Uso a palavra “classe” em seu sentido clássico, presente cada classe pode incluir mais de uma camada.
em Marx e também em Weber, como dependente das for- 2 Entende-se aqui por rentistas os capitalistas inativos
mas de propriedade. Neste caso, a classe profissional con- que vivem de dividendos, juros e aluguéis.

Recebido em 12 de dezembro de 2006. Rev. Sociol. Polít., Curitiba, 28, p. 9-30, jun. 2007
Aprovado em 1º de julho de 2007.
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freqüência, estivessem em conflito, porque pos- limite entre o que é a tarefa do burocrata e o que
suem interesses corporativos diferentes, associa- cabe ao político vem-se tornando cada vez mais
ram-se mais freqüentemente em torno da cons- tênue e, em alguns casos, há um total
trução e da consolidação das respectivas nações. ‘embaralhamento’ das duas funções” (LOUREI-
Sempre souberam que seu poder e prestígio de- RO & ABRÚCIO, 1999, p. 70). A distinção entre
pendem essencialmente da autonomia e da força os burocratas ou “técnicos”, que seriam compe-
do Estado-nação que dirigem, o que leva-os a te- tentes e identificariam-se com a racionalidade e a
rem interesses comuns que superam eventuais eficiência, e os “políticos”, que seriam clientelistas
divergências ideológicas. e despreparados, é uma ideologia
tecnoburocrática. No Brasil, ela justificava-se nas
Neste trabalho, procura-se fazer uma análise
fases iniciais do desenvolvimento capitalista bra-
abrangente do papel desempenhado pela burocra-
sileiro, quando os políticos, na esfera federal, es-
cia pública na sociedade brasileira – ou seja, pelo
tavam ainda muito presos aos coronéis e ao
setor da classe profissional constituído pelos ser-
clientelismo local. Era um modo de a burocracia
vidores públicos, os administradores das empre-
pública lograr legitimidade, ao opor-se às formas
sas estatais, os consultores da administração pú-
tradicionais de política. Estas formas, porém, fo-
blica e os políticos profissionais. Como o interes-
ram mudando a partir de 1930, ao mesmo tempo
se deste estudo volta-se para as classes dirigen-
em que o sistema político democratizava-se, de
tes, sua atenção será dirigida para as camadas al-
maneira que foi ficando claro, de um lado, a pro-
tas desses grupos, que podem ser denominadas
ximidade entre técnicos e políticos, de outro, a
“alta burocracia pública” ou “burocracia política”.
necessidade de controlar ambos democraticamen-
Incluem-se os consultores na burocracia pública,
te, não apenas os políticos. Ângela de Castro
porque eles são, geralmente, ex-funcionários que
Gomes (1994), que estudou as novas elites buro-
desempenham papel importante na definição das
cráticas brasileiras, formadas, principalmente, por
estratégias organizacionais e administrativas do
economistas e engenheiros, salientou o caráter
aparelho do Estado, constituindo parte da comu-
maniqueísta dessa divisão, seu caráter de “tradi-
nidade de gestores públicos.
ção inventada”3.
Consideram-se ainda os políticos, porque, por
Nas sociedades modernas, na medida em que
um lado – embora eles tenham, com freqüência,
a classe profissional avança, o processo de
origem burguesa e, mais recentemente, também
profissionalização não ocorre apenas com os bu-
origem trabalhadora –, quando são bem-sucedi-
rocratas públicos não-eleitos, ocorre também com
dos, profissionalizam-se, e a maior parte dos seus
os eleitos. Estes estão para os empresários assim
rendimentos passa a derivar do Estado. Também,
como os não eleitos estão para os administrado-
porque, por outro lado, os altos burocratas não
res privados – dispõem de mais recursos políti-
eleitos desempenham papeis políticos. O fato de
cos e estão mais dispostos a arriscar ou a aceitar
incluir os políticos profissionais no conceito de
uma relativa insegurança –, mas, afinal, fazem
burocracia pública não significa, entretanto, ig-
parte de uma mesma classe profissional que tem,
norar a ampla literatura existente sobre os confli-
no conhecimento, seu ativo mais importante e, na
tos entre políticos e burocratas nem desconsiderar
eficiência ou na racionalidade, sua justificação
a insistência de a alta burocracia não eleita brasi-
maior.
leira distinguir-se dos políticos profissionais des-
de os anos 1930. II. FORMAS DE ESTADO E PACTOS POLÍTI-
COS
Há uma longa história deste conflito que, até
hoje, persiste entre altos servidores públicos. En- É dentro deste quadro amplo, no qual o Esta-
tretanto, por um lado, o caráter político da ativi- do é a expressão da sociedade, é o instrumento
dade dos altos servidores foi amplamente demons- por excelência de ação coletiva da nação, que de-
trado na clássica pesquisa realizada nos Estados
Unidos por Aberbach, Putnam e Rockman (1981).
Por outro, como salientaram Loureiro e Abrúcio, 3 A pesquisadora, entretanto, salientou que “embora nos
“o aumento da cobrança democrática por parte últimos anos tal representação sofreu duros golpes, não se
da população e com a necessidade de uma atua- deve ter dúvidas sobre sua capacidade de sobrevivência”
ção cada vez mais eficiente por parte do Estado, o (GOMES, 1994, p. 2).

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vemos compreender a burocracia pública. Esta, tudo sobre as classes médias urbanas na Primeira
conjuntamente à classe profissional privada, faz República, a ação política da burocracia pública
parte da classe profissional que reivindica o mo- “vai depender do funcionamento concreto dos
nopólio do conhecimento técnico, organizacional aparelhos de Estado e das relações do Estado com
e comunicativo, ao pretender ser a única classe as diversas classes sociais” (PINHEIRO, 1978,
com a capacidade de lograr eficiência nos pro- p. 31). Na condição de parte da classe profissio-
cessos de trabalho. nal e de elemento constitutivo do aparelho do Es-
tado, a burocracia pública tende a fazer parte da
A atuação política da burocracia pública vai
classe dirigente. Já o fazia como burocracia
refletir esta condição básica. Como setor de uma
patrimonial, no Império e na Primeira República;
classe social, ela vai defender seus interesses; sen-
o fará como burocracia moderna no momento da
do parte constitutiva do Estado, ela vai identifi-
proclamação da República e depois de 1930; al-
car-se com a organização do Estado, vai “vestir a
cançará a condição de classe dirigente principal
camisa” do Estado, ao mesmo tempo em que vai
entre 1964 e 1984; a partir de então, perde decisi-
responder às pressões das demais classes soci-
vamente poder juntamente à burguesia industrial,
ais. Conforme Paulo Sérgio Pinheiro, em seu es-
com a qual aliou-se desde os anos 1930.

QUADRO 1 – FORMAS HISTÓRICAS DE ESTADO E DE ADMINISTRAÇÃO


CATEGORIA 1821-1930 1930-1985 1990-...

Estado/sociedade Patriarcal-dependente Nacional-desenvolvimentista Liberal-dependente

Regime político Oligárquico Autoritário Democrático

Classes dirigentes Latinfundiários e burocracia Empresários e burocracia Agentes financeiros e


patrimonial pública rentistas

Administração Patrimonial Burocrática Gerencial

FONTE: o autor.

As formas históricas do Estado no Brasil es- patrimonial. É um Estado dependente porque suas
tão naturalmente imbricadas na natureza de sua elites não têm suficiente autonomia nacional para
sociedade e, portanto, expressam, de um lado, as formularem uma estratégia nacional de desenvol-
mudanças por que vai passando a sociedade e, de vimento: limitam-se a copiar idéias e instituições
outro, a maneira pela qual o poder originário – alheias com pouca adaptação às condições locais.
derivado ou da riqueza, ou do conhecimento e da A partir dos anos 1930, quando começa a Revolu-
capacidade de organização – é distribuído nesta ção Industrial brasileira, a sociedade passa a ser
sociedade. As formas do Estado brasileiro, pen- “industrial”, porque, agora, os empresários indus-
sadas de acordo com este critério, estão resumi- triais tornam-se dominantes, enquanto o Estado
das no Quadro 1. No século XIX, a sociedade é torna-se “nacional-desenvolvimentista”, porque
essencialmente “patriarcal” e “mercantil”, porque está envolvido em uma bem-sucedida estratégia
é dominada pelo latifúndio agro-exportador e pe- nacional de desenvolvimento.
los comerciantes locais, que não incorporam ain-
No Estado nacional-desenvolvimentista, do-
da as idéias de progresso técnico e produtividade,
minante entre 1930 e 1980, a classe dirigente é
enquanto o Estado conta com a participação im-
caracterizada por uma forte aliança entre a bur-
portante de uma burocracia patrimonial.
guesia industrial e a burocracia pública, e o perío-
A primeira forma histórica de Estado, o Esta- do é marcado por um grande desenvolvimento
do patriarcal-oligárquico, é patriarcal no plano das econômico. Além de ser o momento da Revolu-
relações sociais e econômicas internas e é mer- ção Industrial, é também o da Revolução Nacio-
cantil no plano das relações econômicas externas. nal: é o único em que a nação sobrepõe-se à con-
Caracteriza-se ainda pela participação na classe dição de dependência. Seu sentido político maior
dirigente oligárquica de uma burocracia é a transição do autoritarismo para a democracia,

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mas será marcada por dois retrocessos: um em COSTA, 1999) – o que, de fato, foi –, mas é pre-
1937 e o outro em 1964. Os anos 1980 são de ciso entender que o grau de desenvolvimento po-
crise e de transição, são o momento em que o lítico do Brasil não possibilitava outra coisa.
país atravessará a pior crise econômica de sua
Neste trabalho, serão examinadas também as
história – uma crise da dívida externa e da alta
reformas do aparelho do Estado. Do ponto de vista
inflação inercial – que merece o nome de Grande
administrativo, o Estado será patrimonial até os
crise dos Anos 1980. Esta crise facilitará a transi-
anos 1930, prevalecendo, então, a confusão in-
ção democrática, mas, em compensação, debili-
trínseca ou inerente ao patrimonialismo entre o
tará a nação e a tornará novamente dependente.
patrimônio público e o privado. Nos anos 1930
Surge, então, a forma de Estado ainda hoje domi-
começa a Reforma Burocrática ou do serviço pú-
nante no Brasil: o Estado liberal-dependente.
blico. A administração passa a ser burocrática ou
A partir de 1991, as políticas públicas, embora weberiana, preocupada principalmente com a
conservando o caráter social acordado durante a efetividade da ação pública. A partir de 1995, quan-
transição democrática, tornam-se, no plano eco- do começa a Reforma gerencial ou da Gestão
nômico, novamente dependentes, passando a se- Pública, a administração assume caráter
guir à risca as orientações vindas do Norte. Soci- crescentemente, gerencial na medida em que o
edade e Estado perdem o rumo, o Estado enfra- critério da eficiência torna-se decisivo. A estas
quece-se e torna-se incapaz de fazer o que fizera formas de Estado correspondem formas de buro-
entre 1930 e 1980: coordenar uma estratégia na- cracia: patrimonial, weberiana e gerencial, as duas
cional de desenvolvimento. Com as aberturas co- últimas podendo ser consideradas “modernas”,
mercial e financeira, deixa de ter capacidade de mas a weberiana está ainda preocupada com a
proteger-se contra a tendência à sobrevalorização racionalidade formal da organização e com a
da taxa de câmbio, que caracteriza os países em efetividade de suas normas e regulamentos, en-
desenvolvimento, e entra em fase de quanto que a gerencial já está voltada para a reali-
desindustrialização e quase-estagnação. O retor- zação eficiente das tarefas, ou seja, para a redu-
no à condição de dependência coincide, por pe- ção dos custos e o aumento da qualidade dos ser-
quena diferença, com a transição democrática, viços, independentemente das normas e rotinas,
porque ocorre em um momento em que as forças que continuam necessárias, mas são flexibilizadas.
políticas que lideraram a transição não contavam
No Quadro 1, temos ainda os regimes políti-
com um projeto alternativo para enfrentar a crise
cos dominantes nesses três períodos: ele foi
do modelo nacional-desenvolvimentista. E também
oligárquico, entre 1822 e 1930; autoritário, entre
porque, nos anos 1990, logo após o colapso da
1930 e 1985; democrático, a partir de então. Tal-
União Soviética, a hegemonia ideológica do Norte
vez mais significativos, entretanto, sejam os pac-
sobre a América Latina tornara-se quase absoluta.
tos políticos que caracterizam a sociedade brasi-
Apesar de ser comum identificar o período leira, desde 1930, e que aparecem no Quadro 2.
nacional-desenvolvimentista com o O período 1930-1959 corresponde ao Pacto Po-
corporativismo, não usa-se este conceito, porque pular-Nacional de Getúlio Vargas, do qual partici-
ele mais confunde do que esclarece. Nos anos pam a nova burguesia industrial, a nova burocra-
1930, há, de fato, um elemento corporativista no cia pública moderna, setores da velha oligarquia e
Estado brasileiro que reflete-se na Constituição de os trabalhadores; é também a primeira fase do
1934, a qual prevê representação classista no Con- Estado Nacional-Desenvolvimentista.
gresso. Entretanto, o que geralmente usa-se é o
Ainda que a democracia seja estabelecida em
conceito de corporativismo de Schmitter (1974)
1945, não houve mudança de pacto político por-
e Cawson (1986), que buscaram, por meio dele,
que, embora nos 15 anos anteriores os trabalha-
explicar sistemas políticos avançados como o da
dores não tivessem voto, já participavam, de al-
Alemanha, no qual o Estado tem como um de seus
guma forma, do processo político por meio do
papéis intermediar interesses das classes capita-
populismo de Vargas. Adicionalmente, tanto o pre-
lista e trabalhadora representadas por sindicatos.
sidente Dutra, que o antecedeu, quanto o presi-
Nesse caso, o “corporativismo” brasileiro é com-
dente Kubitschek, que o sucederá depois de um
preendido de maneira negativa, como autoritário
breve intervalo, serão eleitos nos quadros do Pac-
e excludente dos trabalhadores (SANTOS, 1990;

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to popular-nacional que Getúlio Vargas liderou. Há, QUADRO 2 – PACTOS POLÍTICOS


em seguida, uma crise, entre 1960 e 1964, que ANOS PACTOS POLÍTICOS
não muda o modelo econômico (que continua
1930-1959 Popular-nacional
substituidor de importações e nacional-
desenvolvimentista), mas muda o pacto político, 1960-1964 Crise
que torna-se burocrático-autoritário, porque dele 1964-1977 Burocrático-autoritário
são excluídos os trabalhadores, e a burocracia 1977-1986 Popular-democrático (crise)
pública militar ganha papel maior.
1987-1990 Crise
A partir de 1977, começa a crise desse pacto
1991-... Liberal-dependente
e do regime militar, surgindo outra coalizão políti-
Fonte: o autor.
ca, o pacto popular-democrático de 1977. Esse
pacto é conseqüência do rompimento da aliança
que a burguesia havia feito com os militares e tor-
III. SURGE A BUROCRACIA MODERNA: 1930-
na-se realidade a partir da adesão dos empresári-
1945
os – principalmente, industriais – às forças que
lutavam pela redemocratização. O pacto popular- A burocracia de Estado moderna, que faz par-
democrático chega ao poder em 1985, mas dois te da classe profissional, já estava surgindo no
anos depois, com o fracasso do Plano Cruzado, final do século XIX, mas ela só ganha força polí-
colapsa na medida em que deixou claro que os tica nos agitados anos 1920, quando as camadas
novos governantes não tinham um projeto para as médias urbanas da qual faz parte revelam de ma-
novas condições que o país enfrentava e princi- neira intensa sua insatisfação com o domínio da
palmente para dar conta da grande crise da dívida oligarquia cafeeira que, aproveitando-se do voto
externa e da alta inflação dos anos 1980. Temos, aberto que permitia-lhe comandar o voto da po-
em seguida, um novo período intermediário de pulação rural e da possibilidade de fraude eleito-
crise que transforma-se em hiperinflação, em ral, não lhe dava espaço político. Virginio Santa
março de 1990. No ano seguinte, depois do fra- Rosa acentua, com vigor, o sentido do tenentismo
casso de um novo plano de estabilização, o Plano e da Revolução de 1930 como sendo resultado da
Collor, o país rende-se à ortodoxia convencional profunda insatisfação das camadas médias urba-
vinda do Norte, e o novo pacto político dominan- nas, que incluíam a pequena burguesia, os profis-
te passa a ser o pacto liberal-dependente, que tem sionais liberais, os empregados privados e os ser-
como principais participantes os grandes rentistas vidores públicos médios civis e militares. Em suas
que vivem de juros, os agentes do setor financei- palavras, “as classes médias urbanas, alijadas das
ro que deles recebem comissões, as empresas posições de mando e cargos eletivos pela ação
multinacionais e os interesses estrangeiros no país decisiva da plebe dos latifúndios, ficavam, absur-
interessados em taxas de câmbio apreciadas. Fa- da e criminosamente, à margem dos políticos bra-
lamos de “agentes” em vez de empresários do setor sileiros, sem influência orientadora nos destinos
financeiro, porque a maioria deles provém direta- pátrios” (ROSA, 1976 [1933], p. 38). A partir,
mente da classe profissional privada e realiza seus porém, da disputa ocorrida nos anos 1960 entre a
ganhos no mercado graças a seu conhecimento e Escola de Sociologia de São Paulo e o Instituto
não a seu capital. Superior de Estudos Brasileiros (ISEB) pelo mo-
nopólio do conhecimento sociológico legítimo,
Há, no entanto, no período, um grande avan-
formou-se uma espécie de “consenso” quanto ao
ço econômico, que é a estabilização da alta infla-
caráter não-burguês, mas oligárquico, da Revolu-
ção pelo Plano Real – um plano de estabilização
ção de 1930 e, portanto, da sua importância me-
comandado por Fernando Henrique Cardoso no
nor na história brasileira. Não é o caso, aqui, de
governo de transição de Itamar Franco. Esse pla-
resenhar esta visão equivocada que, ao rejeitar a
no, entretanto, nada tinha a ver com a ortodoxia
possibilidade de uma burguesia industrial nacional
convencional já então dominante, mas fora o re-
no país, renunciou também à idéia de nação. Hoje,
sultado da aplicação da teoria da inflação inercial
esta questão está superada: sabemos que 1930 foi
desenvolvida por economistas brasileiros para re-
um divisor de águas da história brasileira, que a
solver um problema que afligia a sociedade brasi-
Revolução Industrial brasileira começou então
leira desde 1980.

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marcando o fim do Estado Oligárquico e o início aos interesses externos. Durante 15 anos sob re-
do Estado Nacional-Desenvolvimentista. Esta gime autoritário ou semi-autoritário e, a partir de
transformação, entretanto, só foi possível porque 1945, sob regime democrático. O período autori-
a própria oligarquia dividira-se regionalmente, os tário foi funcional para que a transição de poder
setores voltados para o mercado interno dessa realizasse-se, para que a Revolução Nacional – ou
oligarquia aliando-se às camadas médias urbanas seja a formação do Estado-nação – e a Revolução
na luta por uma participação política maior. Nos Industrial completassem a Revolução Capitalista.
termos de Nelson Werneck Sodré, “desde o mo- Antes, não existia democracia, mas o regime elei-
mento em que a classe dominante se apresentava toral viciado impedia qualquer mudança – mudan-
cindida, surgia a possibilidade de recompor a ali- ça que o sistema autoritário permitiu. O voto se-
ança entre os setores daquela classe e os grupos creto, alcançado logo após a Revolução de 1930,
atuantes da classe média” (SODRÉ, 1962, p. 322). foi fundamental, a partir de 1945, para que o po-
O comando coube a um político autoritário e na- der não voltasse para a oligarquia
cionalista, cujo liberalismo e positivismo da juven- agrárioexportadora em um país que ainda perma-
tude, importados da Europa, cederam à realidade necia principalmente agrícola e pecuário. Confor-
de um país que não havia ainda realizado a sua me observa Pedro Cezar Dutra Fonseca, em sua
revolução capitalista, mas apenas sua revolução análise dos governos Vargas, a Revolução de 1930
mercantil. Getúlio Vargas liderou uma coalizão foi originalmente burguesa e oligárquica; obvia-
política heterogênea, a Aliança Liberal, para reali- mente, não criou a burguesia industrial porque
zar a revolução e, depois, gradualmente, sem pla- “hoje há vasta bibliografia mostrando a importân-
no, mas com sentido de oportunidade, capacida- cia da indústria brasileira na República Velha”
de de conciliação, espírito republicano e visão do (FONSECA, 1989, p. 144); mas, se sua origem
futuro, estabeleceu uma nova coalizão política foi oligárquica e burguesa, seus resultados foram
baseada na aliança entre os setores substituidores eminentemente burgueses ou capitalistas; “a par-
de importação da velha oligarquia, os empresários tir de 1930 começou no Brasil um novo tipo de
industriais, os técnicos e os militares do governo, desenvolvimento capitalista. Em linhas gerais, este
além dos trabalhadores urbanos4. Antes de 1930, consistiu em superar o capitalismo agrário e co-
não havia um Brasil feudal, como os intérpretes mercial assentado nas atividades exportadoras de
da primeira metade do século XX supuseram, mas produtos primários, rumando para outro cuja di-
houve um capitalismo patriarcal e mercantil, que, nâmica iria gradualmente depender da indústria e
durante a Primeira República, esteve sob o domí- do mercado interno” (idem, p. 184). Conforme
nio da burguesia cafeeira paulista. Nesse período, assinalou Octavio Ianni, “o que caracteriza os anos
entretanto, ocorria em São Paulo a emergência de posteriores a 1930 é o fato de que ela cria condi-
uma burguesia industrial de imigrantes e descen- ções para o desenvolvimento do Estado burguês”
dentes de imigrantes com pouca ou nenhuma ca- (IANNI, 1971, p. 13).
pacidade de formulação e de atuação política5.
No seio da burocracia pública, foram os mili-
Graças, porém, à liderança de Getúlio Vargas – e
tares e, especificamente, os “tenentes” que de-
às condições favoráveis que abriram-se para o
sempenharam um papel político decisivo. Con-
Brasil com a crise do sistema central nos anos
forme observa Maria Cecília Forjaz, “o compor-
1930 –, a burocracia pública moderna terá afinal
tamento político-ideológico dos tenentes só pode
um papel entre as classes dirigentes brasileiras,
ser explicado pela conjugação de duas dimensões:
associado à nova burguesia industrial
sua situação institucional como membros do apa-
manufatureira e aos velhos setores da oligarquia
relho militar do Estado e sua composição social
voltados para o mercado interno. Entre 1930 e
como membro das camadas médias urbanas”
1964, estas três classes dirigirão o país em subs-
(FORJAZ, 1978, p. 20). O movimento tenentista,
tituição à oligarquia agro-exportadora, associada
que surge das revoltas de 1922, 1924 e 1926, é
um fenômeno político e militar original. Embora
os tenentes tenham-se revoltado contra a hierar-
4 A expressão “substituidor de importações” para caracte- quia do Exército – e não há maior afronta pa-
rizar o setor da oligarquia agropecuária que participou de ra uma organização militar burocrática do que is-
Revolução de 1930 é de Ignácio Rangel (1980). so –, eles não foram expulsos do Exército, e as
5 A grande exceção foi Roberto Simonsen. punições que sofreram afinal foram menores, por-

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que eles revoltavam-se em nome do prestígio e da Desde que chega ao poder, Getúlio Vargas en-
missão do Exército6. Embora tenham participado tendeu que as deficiências administrativas eram
de revoltas ou de revoluções, partilhavam uma centrais na explicação do atraso econômico do
ideologia essencialmente burguesa como a de país. Para explicar a revolução, afirma Getúlio
Vargas. Não era, entretanto, uma ideologia liberal, Vargas em discurso de 1931: “agravados esses
mas uma ideologia nacionalista e intervencionista. males com a anarquia administrativa, a desorga-
O liberalismo é, sem dúvida, a ideologia por exce- nização financeira [do Estado], e a depressão eco-
lência da burguesia: foi baseada nele que a bur- nômica [...] a reação impunha-se” (Vargas apud
guesia logrou vencer o Estado Absolutista domi- FONSECA, 1986, p. 160). A palavra de ordem,
nado pela aristocracia. Mas as burguesias euro- nesse período, é a da “racionalização”, um outro
péia e a americana sempre foram, também, naci- nome para o planejamento da intervenção do Es-
onalistas: foi o nacionalismo que permitiu à bur- tado. Sem uma “boa administração”, nada seria
guesia, neste caso, associada primeiro ao rei ab- possível fazer. A partir desta ótica, a reforma bu-
soluto e depois aos governos parlamentares, for- rocrática ou reforma do serviço público impunha-
mar os Estados-nação, definir suas fronteiras – se. Em 1936, com a criação do Conselho Federal
as fronteiras de seus mercados seguros – e lograr do Serviço Público Civil, Vargas lança seu gover-
êxito econômico na competição com os demais no nessa empreitada. A reforma burocrática de
Estados nacionais. Nos anos 1920, quando sur- 1936, que tivera como precursor o embaixador
gem os “tenentes”, ou nos anos 1930, quando Maurício Nabuco, terá em Luiz Simões Lopes a
Vargas abandona os liberais e associa-se e eles, o figura política e administrativa principal7. Em se-
desenvolvimento industrial brasileiro exigia que o guida, a Carta Constitucional de 1937 dá um pas-
nacionalismo sobrepusesse-se ao liberalismo – e so adiante com a exigência de concurso público
foi o que foi feito. para os funcionários públicos e com a previsão
de um departamento administrativo junto à presi-
Os “tenentes” foram o lado militar da buro-
dência da República. No ano seguinte, este último
cracia moderna do Estado que, a partir da Revo-
dispositivo efetiva-se com a criação do Departa-
lução de 1930, passa a fazer parte da nova coali-
mento Administrativo do Serviço Público (DASP),
zão política ou bloco de poder que se forma en-
que passou a ser o poderoso órgão executor da
tão. Houve, entretanto, uma burocracia civil do
reforma8.
Estado que também começa a ganhar um papel
decisivo a partir de deste ponto. Para que isto acon-
tecesse, entretanto, era necessário que o próprio 7 Maurício Nabuco foi o pioneiro da reforma burocrática
aparelho de Estado desenvolvesse-se criando os no Brasil ao estabelecer os princípios do mérito no Itamaraty
postos para a classe média que as escolas superi- no final dos anos 1920. Entretanto, Luís Simões Lopes foi
ores estavam formando. E foi isto o que ocorreu. o principal empresário público da reforma. “Lopes é o
principal empresário de políticas públicas no período 1934-
Os anos 1930 foram anos de abandono do libera-
1937, embora Nabuco jogasse um papel importante em
lismo e de aumento do intervencionismo em todo iniciar o processo de definição da reforma, e Vargas tenha
o mundo. No Brasil, isto também ocorreu, não sido o empresário político durante todo o tempo”
simplesmente como um mecanismo de defesa (GAETANI, 2005, p. 99). Luiz Simões Lopes continuaria
contra a depressão, como ocorreu nos Estados seu trabalho de racionalização do aparelho do Estado por
Unidos e na Europa, mas como uma forma de meio da criação, em 1944, da Fundação Getúlio Vargas,
que, por meio da Escola Brasileira de Administração Públi-
levar adiante uma estratégia nacional de desenvol-
ca, tornar-se-ia o centro principal de estudos sobre a admi-
vimento. E, para isto, não havia lugar para o libe- nistração pública no país. Em 1954, cria em São Paulo a
ralismo econômico, para o laissez faire. A hora é Escola de Administração de Empresas de São Paulo, e, nos
de organizar o Estado, de dar-lhe o pessoal e os anos 1960, seu Curso de Administração Pública. Sobre essa
instrumentos que lhe permitam desenvolver uma reforma é também significativa a contribuição de Lawrence
política nacional de desenvolvimento econômico. S. Graham (1968).
8 O DASP foi criado pelo Decreto-Lei n. 579, de junho de
1938. Era, essencialmente, um órgão central de pessoal,
6 Conforme observa José Augusto Drummond em seu material, orçamento, organização e métodos. Absorveu o
estudo sobre o movimento tenentista, os tenentes “não Conselho Federal do Serviço Público Civil que havia sido
perderam seu valorizado vínculo com as instituições mili- criado pela Lei n. 284, de outubro de 1936, que instituía
tares e nem a sua patente de oficiais” (DRUMMOND, também o primeiro plano geral de classificação de cargos e
1986, p. 51). introduzia um sistema de mérito.

15
BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

Com o Estado Novo, o autoritarismo brasilei- glaterra e o apoio à Alemanha e à Itália, mas per-
ro ressurgia com força, mas agora revestido de cebeu que a vitória ficaria com os primeiros e
um caráter modernizante. Para justificar a deci- decidiu, em um momento em que esta não estava
são arbitrária, o governo apelou para a luta contra ainda decidida, aliar-se aos primeiros. É bem co-
o comunismo e o integralismo, movimentos que nhecida a história de como Vargas usou esta deci-
haviam recentemente tentado tomar o poder, mas são para obter o financiamento e a tecnologia ne-
a sua verdadeira lógica estava na orientação de cessários para a criação da primeira grande side-
Vargas e de uma parte importante das elites naci- rúrgica nacional – a Companhia Siderúrgica Na-
onalistas brasileiras de levar a cabo a revolução cional de Volta Redonda. Com a criação desta
nacional iniciada em 1930: de realizar a revolução empresa, da Companhia de Álcalis e da Compa-
modernizadora do país, dotá-lo de um Estado ca- nhia do Vale do Rio Doce, abriu-se um grande
paz e promover a industrialização não obstante à espaço para o desenvolvimento da burocracia pú-
insistência da oligarquia agrário-mercantil no ca- blica. O país passava agora a contar com dois
ráter “essencialmente agrícola” do Brasil. Embo- tipos de burocracia pública moderna: a burocra-
ra a Revolução Nacional fosse uma revolução bur- cia de Estado e a burocracia das empresas esta-
guesa, o Estado Novo dará ênfase ao papel da tais – dois grupos que teriam entre si seus confli-
técnica e dos técnicos ou profissionais cujo pa- tos, mas que seriam principalmente solidários na
pel, nas empresas e principalmente na organiza- busca, de um lado, de maior poder e prestígio, e,
ção do Estado, era estratégico para o desenvolvi- de outro, de êxito no projeto de desenvolvimento
mento econômico buscado. Em certos momen- nacional em curso. Os dois grupos técnicos ou
tos, o papel dos profissionais era o de meramente modernos da burocracia, por sua vez, ganhavam
justificar as decisões já tomadas, mas, em muitos melhores condições para se associar aos empre-
outros, Vargas realmente valia-se dos conselhos e sários privados. Conforme observa Martins, “de
sugestões dos técnicos ou dos intelectuais públi- um lado, a junção dos empresários como os ‘gru-
cos que reuniam-se em torno do DASP – e, mais pos técnicos’ da burocracia no interior do apare-
amplamente, em torno do governo – para tomar lho do Estado; de outro lado, o fato de ser coloca-
suas decisões. Não apenas por meio do DASP, da em pé de igualdade com os empresários per-
mas dos Conselhos de Geografia e de Economia e mite à tecnocracia adquirir a ‘liberdade’ necessá-
Finanças e do Ministério da Educação, que tam- ria para planejar o desenvolvimento capitalista a
bém foi uma fonte de pensamento da época, e de partir de critérios ‘universalistas’” (MARTINS,
outros órgãos públicos que foram criados a partir 1985). Com esse acordo, estabeleciam-se, assim,
de 1930, o Estado brasileiro reorganizou-se, ga- as bases para que a Nação, por meio de tentativas
nhou consistência administrativa e um sentido e erros, ganhasse densidade política, fizesse o di-
nacional para sua ação, ao mesmo tempo em que agnóstico do seu atraso e formulasse uma estra-
uma rígida disciplina fiscal o mantinha sadio no tégia nacional bem sucedida de industrialização.
plano financeiro. Com isso, estava sendo
IV. NACIONAL-DESENVOLVIMENTISMO VI-
construído um Estado forte – capaz –; um Estado
TORIOSO: 1945-1960
cuja alta burocracia pública passava, pela primei-
ra vez, a ter um papel decisivo no desenvolvimen- Ao aliar-se aos Estados Unidos na Segunda
to econômico brasileiro; um Estado que deixava Guerra Mundial, Getúlio Vargas ganhava no curto
de ser mero garantidor da ordem social, como ocor- prazo, mas sabia que o destino do Estado Novo
rera até 1930, para assumir o papel de prestar ser- estava selado. Não foi surpreendente, portanto,
viços sociais e principalmente de ser agente do de- que em 1945, com a queda pacífica de Getúlio
senvolvimento econômico; um Estado cujas buro- Vargas, o Brasil transformasse-se, pela primeira
cracias técnica e política constituíam, ao lado da vez, em uma democracia digna desse nome – uma
burguesia industrial, as classes dirigentes do país. democracia ainda de elites, mas baseada em elei-
ções livres e amplas9. O regime ditatorial violen-
A burocracia pública teria ainda, no primeiro
governo Vargas, um papel importante ao partici-
par da criação das primeiras empresas de Econo- 9 Os analfabetos continuavam sem direito ao voto, e os
mia mista que teriam um papel decisivo no desen- comunistas eleitos em 1946 foram logo cassados, mas es-
volvimento do país. Na II Guerra Mundial, Vargas tas restrições não são suficientes para que não se considere
hesitou entre o apoio aos Estados Unidos e à In- democrático o regime de 1945-1964.

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tara direitos, mas, no final dos 15 anos do primei- para dificultar a industrialização dos países peri-
ro governo Vargas, o Brasil mudara: estava em féricos e dependentes. A política econômica do
pleno processo de revolução industrial e nacional. Brasil desde 1930 constituíra-se em uma anteci-
Entretanto, com a democracia, e como se fosse pação a essas críticas da mesma forma que as
parte integrante dela, veio do Norte o liberalismo políticas fiscais expansionistas de Franklin Delano
econômico que ameaçou interromper a transfor- Roosevelt haviam antecedido a Teoria geral de
mação em curso. Em dois anos, as grandes reser- Keynes. Por outro lado, as idéias dos grandes in-
vas internacionais que o país acumulara durante a telectuais do ISEB, Guerreiro Ramos, Ignácio
guerra foram transformadas em consumo de bens Rangel, Vieira Pinto e Hélio Jaguaribe serão fun-
de luxo importados pelos novos ricos e por uma damentais para legitimar a industrialização
classe média deslumbrada. Como, porém, a tran- substitutiva de importação no plano político. Se-
sição democrática não implicara em conflito soci- rão eles que diagnosticarão e defenderão com mais
al maior, mas fora antes o resultado de um quase- vigor e coerência o pacto político formulado por
consenso estabelecido entre as classes médias e Getúlio Vargas e a correspondente estratégia na-
as elites entusiasmadas com a vitória dos países cional de desenvolvimento – o nacional-
democráticos na guerra; não implicara em uma desenvolvimentismo. São eles que mostram que
mudança substancial na coalizão política dominan- o Brasil fora uma semicolônia até 1930, dominada
te no Brasil desde 1930. Por isso, não foi surpre- por uma oligarquia agrário-mercantil aliada ao
endente que, a partir de 1948, a política econômi- imperialismo, e que a partir de 1930 começa a
ca do governo voltasse a reproduzir o acordo na- Revolução Industrial e Nacional Brasileira, basea-
cional entre a burguesia industrial, a burocracia da em uma coalizão política formada pela burgue-
pública e os trabalhadores em torno da estratégia sia industrial, a burocracia pública, os trabalhado-
de desenvolvimento econômico substitutiva de res e a oligarquia substituidora de importações.
importações. Faltava à nova política a legitimação
Essa análise ganha consistência e força quan-
ideológica necessária, já que a anterior, baseada
do, em 1950, Getúlio Vargas é eleito Presidente da
em grandes intelectuais como Oliveira Vianna e
República com uma grande maioria de votos. Nos
Azevedo Amaral, ficara prejudicada pelo apoio que
quatro anos que seguem, até seu suicídio em 1954,
prestara ao Estado Novo. Essa legitimação, entre-
o nacional-desenvolvimentismo de Vargas será
tanto, surgiria na virada da década de 1950, no
conduzido sempre por ele mesmo, e por uma as-
Brasil, com as idéias do grupo que a partir de 1955
sessoria econômica da Presidência da República
seria conhecido como o grupo do ISEB, e na
liderada por dois altos burocratas públicos –
América Latina, com as idéias da Comissão Eco-
Rômulo de Almeida e Jesus Soares Pereira. Esta
nômica para a América Latina e o Caribe (Cepal)10.
assessoria logra restabelecer as bases do desen-
Com as idéias de Raúl Prebisch e Celso Furta- volvimento nacional a partir da criação de novas
do, da Cepal, legitimava-se a estratégia econômi- empresas estatais para se encarregar do desen-
ca de proteção à industria nacional. Esta volvimento da infra-estrutura econômica do país;
legitimação baseava-se nas experiências bem-su- a Petrobrás e a Eletrobrás serão os principais re-
cedidas de intervenção do Estado na Economia na sultados desse trabalho. Por outro lado, um outro
Europa e no Japão, na nova teoria macroeconômica grupo de técnicos mais liberais e mais compro-
de base keynesiana e na crítica à lei das vantagens metidos com a cooperação internacional, do qual
comparativas do comércio internacional que fora fazem parte Ary Torres, Roberto Campos, Lucas
a principal arma ideológica do imperialismo liberal Lopes e Glycon de Paiva, reúne-se em torno da
Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, que, no
entanto, sob o comando de Vargas, realiza um tra-
10 O ISEB, fundado em 1955 como setor do Ministério da balho que mais complementa do que neutraliza a
Educação, decorreu da transformação de uma entidade de tarefa do primeiro grupo. Contribuía para isto o
direito privado, o Ibesp (Instituto Brasileiro de Economia, fato de que esses trabalhos e debates realizavam-
Sociologia e Política), o qual, por sua vez, reuniu o Grupo se em um quadro intelectual em que o planeja-
de Itatiaia que se reunia desde o final dos anos 1950 em mento econômico do desenvolvimento estava le-
Itatiaia para discutir os problemas brasileiros. A Cepal ini- gitimado: o quadro da teoria econômica do desen-
cia suas atividades em 1948 e, em 1949, publica seu estudo
histórico que funda a escola estruturalista latino-america-
volvimento (development economics) que nasce
na. dos estudos de Rosenstein-Rodan, Nurkse,

17
BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

Myrdal, Lewis, Singer, Rostow, Celso Furtado e os dois grupos igualmente voltados para o plane-
Raúl Prebisch – um grupo de economistas do de- jamento econômico e a montagem de uma infra-
senvolvimento originados no processo de criação estrutura de transportes e de energia de base esta-
das Nações Unidas e, indiretamente, do Banco tal. Na política da Comissão Mista já estava deli-
Mundial. O liberalismo da época, portanto, era neado o que viria a ser o Plano de Metas de Jus-
muito relativo, nada tendo a ver com o celino Kubitschek.
neoliberalismo que surgiria nos Estados Unidos
Além de contribuir para o desenvolvimento
nos anos 1960 e tornar-se-ia dominante nos anos
econômico, o Banco Nacional de Desenvolvimento
1980.
Econômico e Social (Bndes) passaria a ser, a par-
As novas empresas estatais e a decisão do tir de então, e até hoje – não obstante a todos os
Estado de investir na infra-estrutura econômica acidentes por que passou a burocracia pública
representavam vitórias para a ala nacionalista da brasileira – uma das bases da autonomia e de po-
burocracia pública econômica que, assim, con- der da burocracia pública brasileira. O Bndes, as-
cretizava seus planos de desenvolvimento, e ao sim como o Banco Central, a Petrobrás e alguns
mesmo tempo, criava postos de trabalho, prestí- outros órgãos orientados para a coordenação eco-
gio e poder para si própria. Sua grande vitória, nômica, seria a materialização da estratégia de
porém, será a criação do Banco Nacional de De- insulamento burocrático que caracteriza o desen-
senvolvimento Econômico (BNDE), em 1952, por volvimento econômico de países como o Brasil
proposta do Ministro da Fazenda da época, o em que a burocracia pública joga um papel decisi-
empresário industrial de São Paulo, Horácio Lafer. vo, mas a democracia nascente obriga os políti-
O Banco do Brasil encarregava-se, então, do fi- cos ao exercício da prática do clientelismo. En-
nanciamento da produção, e, com a criação da quanto os órgãos pertencentes principalmente aos
Carteira de Exportação e Importação (Cexim), ministérios sociais são objeto de repartição políti-
passa a financiar o comércio exterior brasileiro. ca entre os partidos que apóiam o governo e os
Continuava, entretanto, sem um órgão apropria- órgãos relacionados com a infra-estrutura são re-
do o financiamento dos investimentos industriais. lativamente preservados, os órgãos de coordena-
Isto só ocorrerá em 1952, depois da volta de ção econômica são insulados do clientelismo. Essa
Vargas ao governo. Forma-se, então, a Comissão é uma reivindicação da burocracia pública, mas é
Mista Brasil-Estados Unidos, de 1951. Esta co- uma decisão dos próprios políticos que, assim,
missão fora antecedida, durante o governo Dutra, reconhecem o caráter estratégico dos órgãos de
em 1948, por uma missão americana, a Missão coordenação econômica e o perigo que represen-
Abink, que tivera como contraparte brasileira Otá- ta para eles mesmos submetê-los ao clientelismo.
vio Gouvêa de Bulhões; não obstante seu corte Na medida, porém, em que o desenvolvimento
liberal, aceitara o projeto de estabelecer-se no país econômico é acompanhado pelo desenvolvimen-
um “capitalismo industrial”. Esta proposta vai ga- to político do país, esse tipo de insulamento vai
nhar consistência no seio da Assessoria Econô- perdendo importância relativa porque, de um lado,
mica e da Comissão Mista Brasil-Estados Unidos, o número de órgãos não submetidos ao clientelismo
criada para discutir e formular um plano de de- diminui, e, de outro, porque a sociedade passa a
senvolvimento para o país e seu financiamento exercer um controle mais direto sobre as políti-
internacional. Embora dominada pelo campo libe- cas que promovem.
ral, a Comissão Mista propõe que o Estado encar-
Enquanto a burocracia pública em sentido
regue-se da infra-estrutura (energia, transportes,
amplo desenvolvia-se a passos largos no âmbito
comunicações), enquanto as iniciativas privada e
do Banco do Brasil, do Bndes e das empresas es-
estrangeira encarregar-se-iam da mineração (prin-
tatais, a burocracia pública estatutária, que a Re-
cipal interesse estratégico dos Estados Unidos
forma Burocrática de 1936 procurara definir e
naquela época em relação ao Brasil), e o Estado
tornar meritocrática, retrocedera. Quando Getú-
brasileiro garantiria o acesso de empresas ameri-
lio Vargas volta ao governo, procura restabelecer
canas a seu mercado. Havia, naturalmente, um
a reforma, enviando ao Congresso, em 1953, um
conflito entre os dois grupos de tecnoburocratas
projeto global de reforma administrativa, mas não
públicos, principalmente, porque o grupo nacio-
logra aprová-lo, como não o logrará Juscelino
nalista queria o monopólio estatal do petróleo, en-
Kubitschek, que fará a mesma tentativa. Não
quanto que o segundo o rejeitava. Mas estavam

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

obstante, conforme relata Celso Lafer (2002 são, autonomia e identidade, seu Estado, como
[1970]), a administração pública brasileira progre- organização, estava mais estruturado e
dia: estimava-se que, em 1952, a porcentagem de profissionalizado e, como sistema constitucional-
servidores escolhidos segundo o mérito subia a legal, estava mais legitimado por uma democracia
9%, contra 4%, em 194311. O grande desenvol- nascente, de maneira que também sua Revolução
vimento da burocracia pública brasileira, entre- Nacional estava completa; quando estas duas re-
tanto, estava realizando-se paralelamente, por meio voluções consumam-se, consuma-se também a
das empresas estatais, de organizações – na épo- Revolução Capitalista: o Brasil já não era mais uma
ca, quase-estatais – como a Fundação Getúlio sociedade mercantil e patriarcal, mas uma socie-
Vargas, criada em 1944 por Vargas e por autarquias dade capitalista industrial na qual a acumulação de
como o Bndes. Quando, em 1956, Juscelino capital e a incorporação de progresso técnico pas-
Kubitschek decide por um ambicioso Programa savam a fazer parte integrante do processo eco-
de Metas que, principalmente por meio da indús- nômico.
tria automobilística, completará a Revolução In-
Esse já é um mundo diverso do mundo
dustrial brasileira iniciada por Vargas, o problema
patrimonialista descrito por Faoro, que, conge-
de qual setor da burocracia – se o estatutário ou o
lando a sociedade e o Estado nessa formação, in-
“paralelo” – deverá ser principalmente acionado
dica que o Governo Vargas foi ainda uma expres-
se colocará novamente. Embora o Presidente ten-
são do Estado patrimonial. Faoro é claro a respei-
te a via estatutária, afinal a via paralela revela-se
to: “De D. João I a Getúlio Vargas, numa viagem
mais flexível e mais rápida; o grande número de
de seis séculos, uma estrutura político-social re-
órgãos que então são criados, entre os quais sali-
sistiu a todas as transformações [...] a persistên-
enta-se o Grupo Executivo da Indústria Automo-
cia secular da estrutura patrimonial, resistindo
bilística (GEIA), liderado por Lúcio Meira, em-
galhardamente, inviolavelmente, à repetição, em
pregam uma burocracia pública não estatutária,
fase progressiva, da experiência capitalista”
mas competente, recrutada segundo critérios de
(FAORO, 1975 [1957], p. 733-736). Ora, ao in-
mérito; é a burocracia gerencial que está surgin-
sistir nesta tese, Faoro ignora a diferença funda-
do, nem mal havia-se formalizado a weberiana.
mental entre o patrimonialismo e a burocracia ra-
Conforme observa Celso Lafer, “os auxiliares di-
cional-legal, que Weber tanto salientou. Não con-
retos de Kubitschek para a implementação do Pro-
sidera o caráter essencialmente tradicional do Es-
grama de Metas eram todos técnicos de alto ní-
tado patrimonial, em oposição ao caráter moder-
vel, experimentados não apenas nas tentativas
no, racional-legal, do capitalismo industrial e da
anteriores de planejamento como também em car-
burocracia moderna. Erro que Sérgio Buarque de
gos políticos relevantes” (idem, p. 85). Destacam-
Hollanda, por exemplo, embora escrevendo mui-
se, entre eles, além de Lúcio Meira, Lucas Lopes,
to antes, não cometeu quando afirmou: “O funci-
Roberto Campos, e, mais adiante, já para criar a
onalismo patrimonial pode, com a progressiva di-
Sudene, Celso Furtado. Para o sucesso do plano,
visão das funções e com a racionalização, adqui-
a escolha de uma burocracia paralela, que já pré-
rir traços burocráticos. Mas em sua essência ele é
anunciava a lógica do Decreto-Lei n. 200 de 1967
tanto mais diferente do burocrático, quanto mais
e da reforma gerencial de 1995, foi fundamental.
caracterizados estejam os dois tipos”
O nacional-desenvolvimentismo fora vitorio- (HOLLANDA, 1969 [1936], p. 106). Entretanto,
so. O Brasil de 1960 era um outro país quando um acontecimento não previsto – a Revolução
comparado com o de 1930. Seu desenvolvimento Cubana de 1959 que, em breve, transforma-se em
econômico fora extraordinário, um parque indus- um episódio-chave na Guerra Fria entre Estados
trial sofisticado e integrado fora montado, de for- Unidos e União Soviética – mudará no plano polí-
ma que podia-se dizer que sua Revolução Indus- tico o quadro otimista que o governo Kubitschek
trial estava completa; a Nação havia ganho coe- deixara, enquanto uma crise econômica interna
aprofundará a crise política.
11 Em seu clássico trabalho sobre o Programa de Metas de V. BUROCRACIA PÚBLICA NO PODER: 1964-
Juscelino Kubitschek, Lafer (2002 [1970]) incluiu um ca- 1984
pítulo sobre a administração pública brasileira com o obje-
tivo de avaliar sua capacidade de implementar um plano de Durante o governo Collor, a burocracia públi-
governo abrangente como foi aquele programa. ca viverá em sobressalto devido à política radical

19
BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

que as autoridades econômicas adotam para re- Kruschev prometia alcançar em breve o nível de
duzir as despesas do Estado. Existe, entretanto, desenvolvimento dos Estados Unidos, levou ime-
uma iniciativa importante que é a tentativa de trans- diatamente a uma radicalização política de setores
ferir para o setor público a “estratégia da qualida- importantes da esquerda brasileira que imagina-
de total” – uma forma de gestão bem-sucedida no ram poder repetir aqui a experiência cubana.
setor privado. Esta iniciativa apontava para o novo.
Esta radicalização aconteceu aqui em um mo-
O mesmo não pode-se dizer da criação das “câ-
mento em que, à crise econômica provocada pe-
maras setoriais” – segundo Eli Diniz, “esse meca-
los gastos excessivos e pela apreciação do câm-
nismo representou a retomada das experiências –
bio durante o governo Kubitschek, somava-se a
utilizadas em vários graus de êxito no passado –
crise política causada pela eleição e subseqüente
voltadas para a construção de espaços de elabora-
renúncia do Presidente Jânio Quadros, e pela
ção de metas e diretrizes acordadas entre elites
assunção à Presidência da República de João
estatais e representantes da iniciativa privada”
Goulart. Goulart, por suas tendências de esquer-
(DINIZ, 1997, p. 139). Esta iniciativa foi recebi-
da, não contava com a confiança da burguesia
da calorosamente por vários setores que espera-
que agora unificava-se politicamente, depois de
vam ver restabelecida a antiga forma de associa-
haver permanecido dividida durante 30 anos nem
ção entre os empresários e a burocracia pública,
com a confiança dos militares que também rejei-
mas era uma tentativa de se voltar ao passado em
tavam radicalmente o socialismo ou o comunis-
um quadro em que o Estado, totalmente afogado
mo. O resultado da radicalização da esquerda e do
na crise fiscal e na alta inflação, não tinha mais
alarmismo da direita, em um quadro de crise eco-
poder para intervir no plano econômico de forma
nômica e instabilidade política, foi o golpe militar
efetiva. O maior “sucesso” das câmaras foi o cha-
de 1964, que ocorre com o apoio dos Estados
mado Acordo das Montadoras que, significativa-
Unidos.
mente, beneficiou um conjunto de empresas
multinacionais. O pacto popular-nacional de Vargas, reunindo
burguesia industrial, burocracia política e traba-
O Brasil, como conseqüência do pacto popu-
lhadores, que estava em crise desde 1960, rom-
lar-nacional e da estratégia nacional-
pe-se definitivamente. O novo pacto que reunirá
desenvolvimentista que foi adotada entre 1930 e
toda a burguesia e a burocracia política na qual os
1960, era, no final desse período, um país em
militares voltam a ser preeminentes é o pacto bu-
pleno desenvolvimento econômico, que havia pra-
rocrático-autoritário. O ciclo nação e desenvolvi-
ticamente completado sua Revolução Industrial e
mento que caracterizara a sociedade durante todo
Nacional. Em 1959, porém, ocorre a Revolução
a primeira metade do século estava encerrado na
Cubana – uma revolução que inicialmente era ape-
medida em que os dois setores mais nacionalistas
nas anti-oligárquica e antiimperialista, mas que,
da classe capitalista e da burocracia pública, res-
no quadro da Guerra Fria, e dada a incapacidade
pectivamente, os empresários industriais e os mi-
dos Estados Unidos de aceitarem a nacionalização
litares, haviam aliado-se aos americanos. Um pou-
de empresas americanas que os revolucionários
co mais tarde, no final dos anos 1960, começaria,
começavam a realizar, transforma-se em uma re-
no âmbito da sociedade, outro ciclo que denomi-
volução comunista apoiada pela União Soviética.
namos de “ciclo democracia e justiça social” –
Wright Mills viajou para Cuba logo após a revolu-
um ciclo no qual a sociedade esquecia a idéia de
ção, verificou que ela não era comunista e apelou
nação, aceitando a dependência, e supunha o de-
a seus compatriotas americanos que a aceitassem
senvolvimento econômico assegurado (estávamos
em vez de lançar o país aos braços do comunis-
em pleno “milagre econômico”); mas, em com-
mo. Seu Listen, Yankees (1960), entretanto, não
pensação, definia como objetivos sociais básicos
foi ouvido e Fidel Castro caminhou em direção ao
a correção das duas distorções que aquele desen-
comunismo. Não cabe aqui discutir quais foram
volvimento causava: o autoritarismo e a desigual-
as conseqüências desta revolução para o povo
dade.
cubano; para a América Latina e particularmente
para o Brasil, porém, não há dúvida que foram No âmbito do Estado, entretanto, a estratégia
desastrosas. A revolução socialista em Cuba, em nacional-desenvolvimentista teria prosseguimen-
um momento em que a Economia da União Sovi- to no quadro de um pacto político no qual a buro-
ética estava ainda crescendo aceleradamente e cracia política, principalmente militar, mas tam-

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bém civil, matinha sua aliança com a burguesia e, tisfação datava da década anterior, mas o desen-
principalmente, com a burguesia industrial. O volvimento econômico acelerado que ocorria en-
modelo político, além de autoritário, era excludente tão permitia que as soluções encontradas para
do ponto de vista político e social, afastando os contornar o problema tivessem caráter ad hoc,
trabalhadores e as esquerdas do poder e promo- como foi o caso dos grupos executivos setoriais
vendo uma forte concentração de renda da classe do governo Kubitschek. No momento, entretan-
média para cima, no quadro do que chamei de to, em que a crise desencadeia-se, no início dos
“modelo de subdesenvolvimento industrializa- anos 1960, a questão retorna. Guerreiro Ramos
do”12 . expressa a insatisfação com o modelo burocráti-
co vigente: “Modelo obsoleto de organização e
Entre 1964 e 1984, inverte-se a relação entre a
burocracia configura a prática administrativa do-
burguesia industrial e a burocracia política no Bra-
minante. Consciente ou inconscientemente sub-
sil, porque esta, apoiada no seu setor militar, pas-
jugados por interesses radicados, muitos admi-
sa a ter precedência sobre a primeira. Depois de
nistradores estão tentando resolver problemas de
um processo de ajustamento fiscal e externo que
hoje com soluções de ontem” (RAMOS, 1966, p.
faz a inflação retornar para níveis aceitáveis e equi-
19). Os estudos para uma reforma que tornasse
libra a conta corrente do país, conduzido por
mais eficiente a administração pública começaram
Roberto Campos e Octávio Gouvêa de Bulhões, e
a ser realizados em 1963, quando o Presidente
de uma série de reformas que, significativamente,
João Goulart nomeou o Deputado Federal Amaral
levam à nacionalização da telefonia e à criação da
Peixoto como Ministro Extraordinário para a Re-
Eletrobrás não obstante o credo liberal e
forma Administrativa, com a incumbência de diri-
internacionalista dos dois economistas, o Banco
gir diversos grupos de estudos, encarregados da
Central é criado, substituindo a carteira do Banco
formulação de projetos de reforma13.
do Brasil, a Sumoc, que desde 1944 desempenha-
va esse papel. E o modelo de industrialização por No final desse ano, a Comissão apresentou
substituição de importações – ou, mais amplamen- quatro projetos importantes, tendo em vista uma
te, a estratégia nacional-desenvolvimentista – é reorganização ampla e geral da estrutura e das ati-
retomada com vigor por meio de dois Planos Na- vidades do governo. Foi, entretanto, só depois do
cionais de Desenvolvimento. A Eletrobrás ganha golpe de Estado de 1964 que essa reforma viria a
impulso, e é definido um modelo tripartite envol- ser realizada.
vendo o Estado, empresários nacionais e empre-
Em 1967, Roberto Campos comandou uma
sas multinacionais para instalar no país a indústria
reforma administrativa ampla – a reforma do De-
petroquímica.
creto-Lei n. 200 ou a reforma desenvolvimentista
No plano da administração pública, dois fenô- – que será pioneira, anunciando a reforma gerencial
menos aparentemente contraditórios irão ocorrer: ou da gestão pública de 1995. Para formular e
a concentração e centralização do poder na União, implementar a reforma uma comissão fora mon-
e “a rápida e significativa ampliação da adminis- tada, já em 1964, a Comissão Especial de Estudos
tração indireta ou descentralizada vis-à-vis a ad- da Reforma Administrativa (Comestra), tendo
ministração direta ou centralizada a nível federal” Hélio Beltrão como seu presidente e principal
(WAHRLICH, 1979, p. 8). Desde o início dos anos inspirador das inovações14. A reforma tinha um
1960, formara-se a convicção de que a utilização caráter nitidamente descentralizador.
dos princípios rígidos da administração pública
Denominamos essa reforma de “reforma
burocrática constituía-se em um empecilho ao
desenvolvimentista” porque ela era realizada no
desenvolvimento do país. Na verdade, esta insa-
quadro do nacional-desenvolvimentismo, quando
todos os esforços do país voltavam a centrar-se
12 Analisei esse novo modelo originalmente em Bresser-
Pereira (1970); incluí e ampliei análise em Desenvolvimen-
to e crise no Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2003 [1968], p. 13 Objetivando “a reforma dos serviços públicos fede-
168-178) a partir de sua terceira edição, de 1972, e comple-
rais”, a Comissão Amaral Peixoto foi instituída pelo Decre-
tei-a no livro Estado e subdesenvolvimento industrializado
to n. 51 705, de 14 de fevereiro de 1963.
(BRESSER-PEREIRA, 1977a). Neste livro faço ampla dis-
cussão da classe média profissional e da sua burocracia 14 José N. T. Dias foi seu Secretário-Executivo; seu papel
pública. na implementação da reforma foi fundamental.

21
BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

na industrialização depois da crise da primeira estrutura do aparelho do Estado e o fortalecimen-


metade dos anos 1960, e porque vinha, de alguma to do núcleo de empresas estatais, que facilitam o
forma, chancelar e dar mais coerência à experi- processo de desenvolvimento econômico do lado
ência de descentralização e de montagem de uma da oferta agregada. A liderança do esforço de pla-
administração paralela que caracterizara esse de- nejamento da oferta que ocorre caberá, durante
senvolvimento no plano administrativo. Duas idéias grande parte dos anos 1970, ao Ministro do Pla-
são centrais: a distinção entre a administração di- nejamento, João Paulo dos Reis Velloso.
reta e indireta e, nesta, a criação de fundações
O êxito econômico do empreendimento leva a
públicas que passam a poder contratar emprega-
um novo aumento do poder e influência da
dos regidos pela legislação aplicada às empresas
tecnoburocracia pública. E leva, também, a um
privadas. Há uma evidente correlação entre essa
aprofundamento da sua aliança com a burguesia
instituição e as organizações sociais que estariam
industrial pela execução dos dois Planos Nacio-
no centro da Reforma gerencial de 1995.
nais de Desenvolvimento (PNDs). Não obstante
A partir de 1979, Hélio Beltrão, que havia par- ao êxito da burocracia pública em promover o
ticipara ativamente da Reforma Desenvolvimentista desenvolvimento econômico e aos esforços do
de 1967, volta à cena, agora na chefia do Ministé- governo de implementar a Reforma
rio da Desburocratização do governo Figueiredo. Desenvolvimentista pelo Ministério do Planejamen-
Entre 1979 e 1983, Beltrão transformou-se em to, a crítica do sistema administrativo brasileiro,
um arauto das novas idéias; criticando, mais uma porque não adaptava-se ao modelo clássico de
vez, a centralização do poder, o formalismo do administração pública, continuava viva. Ela vai
processo administrativo e a desconfiança que es- aparecer principalmente no estudo realizado por
tava por trás do excesso de regulamentação buro- Edson Nunes (1997 [1984]), que vê nessas práti-
crática, propondo uma administração pública vol- cas um obstáculo central ao desenvolvimento eco-
tada para o cidadão. Seu Programa Nacional de nômico do país e a estratégia de insulamento bu-
Desburocratização foi por ele definido como uma rocrático como a forma de contornar o proble-
proposta política visando, pela administração pú- ma. Embora esta crítica fosse compreensível, não
blica, a “retirar o usuário da condição colonial de era, entretanto, inteiramente justificada. O
súdito para investi-lo na de cidadão, destinatário clientelismo que havia ressurgido em 1946, com
de toda a atividade do Estado” (BELTRÃO, 1984, a primeira democratização, voltaria em 1985, com
p. 11; cf. WAHRLICH, 1984). a redemocratização. Durante o regime militar, po-
rém, ele permanece presente, sem, entretanto,
Graças ao ajustamento macroeconômico, ao
impedir que o Estado realizasse seu papel de pro-
fortalecimento das empresas estatais, à nacionali-
moção do desenvolvimento econômico.
zação da telefonia e ao grande desenvolvimento
que passa a conhecer a partir de então, sob o co- Isto foi possível porque, por meio do sistema
mando do Ministro das Comunicações, Euclides paralelo, havia surgido uma burocracia pública de
Quandt de Oliveira e às reformas, principalmente, alta qualidade, bem preparada, bem paga, que teve
tributária e administrativa, o Estado fortalece-se, um papel fundamental na execução dos projetos
seu projeto de industrialização recupera substân- de desenvolvimento industrial de então. Assim,
cia e o país volta ao desenvolvimento econômico forma-se, no país, dentro da burocracia pública,
de forma acelerada. Contribui para o “milagre eco- não obstante a mobilidade dos altos burocratas,
nômico” (1968-1974) que então ocorre uma nova uma nítida clivagem entre os altos funcionários
política macroeconômica pragmática, comanda- públicos e os dirigentes das empresas estatais. Na
da desde 1968 por Antônio Delfim Netto, que per- pesquisa que Luciano Martins dirigiu, em 1976,
cebe que a inflação residual tinha mais caráter “o problema central que se coloca é o das articu-
administrado ou de custos do que de demanda. lações entre o setor governo e o setor produtivo
Seguindo, então, os ensinamentos de Ignácio do Estado” (MARTINS, 1985, p. 72, 208): os
Rangel, aproveita a oportunidade e adota uma po- executivos públicos do segundo setor ganham
lítica expansiva que leva a uma queda da taxa da grande autonomia, seus salários descolam-se da-
inflação. Enquanto isso, ocorria no plano queles dos funcionários, e os controles sobre eles
macroeconômico, no seio da burocracia pública passam a ser relativamente reduzidos.
no qual os políticos haviam perdido poder, a nova

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

A forma de seu recrutamento é mais por cratas entre as agências. Viu também que os cri-
cooptação do que por concurso. Sua auto-identi- térios de promoção não eram os critérios clássi-
ficação é com a condição de “executivos” e não cos da burocracia: antiguidade e mérito aferido
de “funcionários”. Na pesquisa com 107 altos principalmente por exames, mas a confiança que
servidores, 77% dos servidores do governo ou o burocrata era capaz de inspirar em seu chefe e a
aparelho do Estado e 95% dos executivos das capacidade de alcançar resultados. O próprio con-
empresas estatais identificaram-se com a primei- ceito de burocrata teve de ser ampliado. Burocra-
ra em vez da segunda denominação. Na mesma tas – ou, mais precisamente, altos burocratas –
época, oriento tese de doutorado de Vera eram todos aqueles que trabalham nos principais
Thorstensen (1980), na qual o tema central é o do cargos do governo brasileiro. Mas esses burocra-
conflito entre os dois setores da burocracia públi- tas não enquadravam-se no modelo ideal de fun-
ca na sua relação com as empresas privadas, os cionário burocrata. Schneider identificou e defi-
representantes do governo procurando regular niu quatro tipos de burocratas públicos: os políti-
tanto as empresas privadas quanto as estatais, cos, os militares, os técnicos e os técnicos-políti-
enquanto os executivos destas últimas buscavam cos. Políticos são os burocratas que, embora par-
uma associação mais direta com os empresários ticipando do processo eleitoral, ocupam cargos
privados. importantes na administração pública. Militares são
os oficiais que ocupam cargos na administração
Essa elite burocrática política, contratada prin-
pública fora das Forças Armadas. Técnicos são
cipalmente por intermédio de empresas estatais,
os que mais aproximam-se do modelo burocráti-
seguia uma carreira informal e muito flexível, que
co convencional e também os menos importan-
Ben Ross Schneider (1994 [1991]) estudou de
tes. E técnicos-políticos, aqueles que intermedeiam
maneira inovadora15. Os novos administradores
entre a burocracia e a política, ou seja, que são
públicos eram principalmente engenheiros e eco-
capazes de sacrificar a pureza burocrática em
nomistas, que nada tinham a ver com o sistema
nome de apoio político. Todos esses burocratas,
burocrático de carreiras rígidas previsto pela Re-
que não chegavam a um milhar no Brasil, eram
forma Burocrática de 1938. Os resultados que al-
homens e mulheres bem-sucedidos, ambiciosos,
cançaram em suas autarquias, fundações, empre-
bem preparados tecnicamente, havendo estudado
sas públicas e empresas de Economia mista fo-
nas melhores universidades do país e do exterior.
ram substanciais. A questão central que colocou-
Eram todos, no momento da pesquisa, nacional-
se foi: de que forma explicar como um Estado tão
desenvolvimentistas e pró-capitalistas. Recebiam
pouco institucionalizado como é o brasileiro te-
salários elevados, circulavam entre agências cada
nha tido um efeito tão positivo para a industriali-
quatro a cinco anos. Eram burocratas, mas, mes-
zação do país. Ao fazer essa pergunta, ele tinha,
mo os técnicos, eram políticos também. Embora
naturalmente, como modelo alternativo, o modelo
estivessem em um regime autoritário, sabiam que
weberiano de burocracia, no qual a organização
o total isolamento burocrático em relação à políti-
burocrática é fortemente institucionalizada, e os
ca não é viável nem desejável. O argumento fun-
burocratas são estritamente fiéis a ela.
damental de Schneider é o de que a eficiência desse
No Brasil, não foi isso que Schneider obser- sistema burocrático informal está relacionada com
vou. Pelo contrário, o que viu foram organiza- sua estruturação por meio de carreiras, as quais
ções estatais mal estruturadas e fragmentadas, a realizam-se por nomeações pessoais. Schneider
inexistência de carreiras claramente definidas e reivindica ter sido o primeiro a ter levado a suas
formalizadas, e uma intensa circulação dos buro- últimas conseqüências essa “abordagem das car-
reiras” – eu diria “das carreiras e das nomeações”
–, como uma alternativa à abordagem convencio-
15 É curioso, entretanto, observar que Schneider, que em nal baseada nas organizações. Em um país no qual,
seu estudo adotava linha semelhante ao trabalho de Peter quando assume um novo Presidente da Repúbli-
Evans (1979) sobre a indústria petroquímica, e da aliança ca, foram abertos 50 mil cargos para nomeação,
que então se estabelece entre a burocracia estatal, o
estas tornam-se um fator estratégico fundamen-
empresariado nacional e as empresas multinacionais, não
assinala, como Evans não havia assinalado, que essa buro- tal. E se forem usadas de uma forma razoavel-
cracia desenvolvimentista e gerencial bem-sucedida pouco mente sistemática e competente, como aconte-
tinha a ver com o “burocrata weberiano”. ceu no Brasil, podem ser a forma, por excelência,

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BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

de definir carreiras de burocratas bem-sucedidos la com um processo de redemocratização “lento e


e de estruturar o Estado. Desta forma, nomea- gradual”. O fato de que a economia mundial já
ções e carreiras, mais do que organizações, entrara em retração desde 1973, entretanto, mos-
estruturam o Estado brasileiro. Conforme escla- trava que esse projeto não tinha grande probabili-
rece Schneider, “a rápida circulação burocrática dade de êxito e que o início da verdadeira transi-
enfraquece as lealdades organizacionais e aumen- ção democrática – uma transição demandada pela
ta a dependência nas relações pessoais, um fato sociedade – estava à espera de uma crise. Esta
que por sua vez mina as organizações formais. chega em abril de 1977, quando o Presidente
Alta mobilidade permite aos funcionários formu- Geisel, diante de dificuldades que enfrenta em
lar e coordenar políticas apesar da fragmentação aprovar no Congresso Nacional um projeto de re-
organizacional, porque eles se importam pouco forma do poder Judiciário, fecha temporariamen-
por suas agências e porque as personalidades for- te o Congresso e muda a Constituição por decre-
tes fornecem os canais alternativos de comunica- to. O “pacote de abril”, como foi chamado, causa
ção. Personalismo pode, de fato, melhorar o de- uma reação forte em toda a sociedade, inclusive
sempenho burocrático” (SCHNEIDER, 1991, p. na burguesia. Pela primeira vez, desde 1964, os
28-29). De acordo com essa abordagem, o es- empresários passam a manifestar insatisfação com
sencial é compreender a carreira do burocrata e o regime e a demandar o retorno da democracia.
como ela realiza-se, com nomeações. Por meio Compreendi naquela época que estava iniciando-
do estudo da forma de entrada na carreira, de cir- se a transição democrática e publiquei, em 1978,
culação entre as agências, das promoções e das sete anos antes que essa consumasse-se, o livro
formas de saída ou demissão, a abordagem das O colapso de uma aliança de classes, que previa
carreiras permite a Schneider compreender de essa transição a partir da ruptura do acordo fir-
forma sistemática e inovadora a natureza mado entre os empresários e os militares, que
personalista e desorganizada, mas flexível e efici- começava a ocorrer.
ente do Estado brasileiro. Embora por outras vias,
A transição democrática – que começa em 1977
Gilda Portugal Gouvêa (1994), ao analisar a re-
e termina no início de 1985 – foi o resultado de
forma financeira realizada no âmbito do Ministé-
um novo pacto político informal, o pacto popu-
rio da Fazenda, entre 1983 e 1987, por um grande
lar-democrático de 1977 – uma coalizão política
número de técnicos, entre os quais João Bastista
popular, porque volta a contar com os trabalha-
de Abreu, Osires de Oliveira Lopes Filho, Maílson
dores, mas que apresenta como grande novidade
da Nóbrega e Yoshiaki Nakano, chega a conclu-
o fato de a burguesia aliar-se a eles e, mais direta-
sões semelhantes. O episódio que analisou, cujos
mente, aos amplos setores da classe profissional,
últimos atos eu assinei como Ministro da Fazen-
inclusive da burocracia pública, não diretamente
da, foram o último grande momento da burocra-
comprometidos com o regime militar. Esta coali-
cia política brasileira – um grupo social que já es-
zão política correspondia, no plano do Estado, ao
tava em plena crise.
ciclo democracia e justiça social, iniciado na soci-
VI. PACTO DEMOCRÁTICO-POPULAR edade como uma reação ao golpe militar de 1964,
da mesma forma que o pacto popular-nacional e a
Os tempos gloriosos desta alta burocracia po-
estratégia nacional de desenvolvimento que ele dera
lítica no poder, porém, estavam contados desde
origem – a estratégia nacional-desenvolvimentista
1974 e, principalmente, de 1977. A escolha do
– correspondera, a partir de 1930, ao ciclo nação
General Ernesto Geisel para a Presidência da Re-
e desenvolvimento, que surgira a partir do início
pública (1974) e a definição do segundo PND ex-
do século XX. O interessante desta coalizão po-
tremamente ambicioso levam a um
pular e democrática é que ela forma-se antes de
aprofundamento da aliança entre a burocracia po-
chegar ao poder, já em 1977, alcança o poder em
lítica e os empresários e ao auge do prestígio do
1985 e, dois anos depois, com o terrível fracasso
primeiro grupo, mas levam também às primeiras
do Plano Cruzado, entra em colapso, não obstante
iniciativas do novo Presidente e do General Golbery
à generosidade de seus propósitos democráticos
do Couto e Silva de promover a abertura política
e sociais e o relativo êxito que obteve em lograr a
que então é chamada de “distenção”. Dessa ma-
redemocratização. Há muitas razões para isto, mas
neira, os militares reconheciam a inevitabilidade
a principal foi o fato de a democracia ter sido
da redemocratização, mas procuravam postergá-
alcançada em meio a uma crise econômica de gra-

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

vidade sem precedentes – a grande crise da dívi- tados da federação e nas universidades. Os em-
da externa dos anos 1980 – que trazia no seu bojo presários industriais, que haviam tido um papel
o colapso da estratégia nacional- decisivo na abertura democrática, fracassaram em
desenvolvimentista que, desde 1930, tinha o pa- assumir a liderança política do país, porque falta-
pel de instituição orientadora das decisões de in- va também projeto e porque comprometeram-se
vestimento e, portanto, do desenvolvimento eco- com o Plano Cruzado. Após o seu fracasso, em
nômico do país. Esse colapso não constituiria pro- vez de perceberem que estava na hora de abrir a
blema se o pacto democrático-popular tivesse outra economia para torná-la mais competitiva – e de
estratégia para substituí-la. Não era isto, entre- reformar o Estado para reconstruí-lo, ao mesmo
tanto, o que ocorria. Os empresários e os buro- tempo em que administrava-se o câmbio e impe-
cratas políticos que chegam ao poder em 1985 dia-se que a tendência à sobre-apreciação
não haviam inteirado-se da gravidade da crise da inviabilizasse o desenvolvimento industrial –, in-
dívida externa – uma crise que, além de não re- sistiram, inclusive, por meio da nova organização
solver-se, dada a resistência dos credores em re- que criam em 1988, o Instituto de Estudos para o
alizar os prejuízos, transformara-se em uma crise Desenvolvimento Industrial (IEDI), em lutar con-
fiscal do Estado – de forma que pretenderam tra a abertura comercial e em defender o estabele-
ignorá-la e voltar às altas taxas de desenvolvimento cimento de uma política industrial indefinida, com
econômico que, nos anos 1950, haviam sido pos- isto, mantendo-se enfraquecida politicamente. Esta
síveis com a democracia. estratégia não fazia sentido, dada a crise fiscal do
Estado e a dimensão da dívida externa em que o
Os anos 1980, entretanto, eram outros, e exi-
país estava mergulhado. O discurso perdera co-
giam uma nova estratégia – um novo
meço, meio e fim. Em conseqüência, abriu-se es-
desenvolvimentismo – coisa que os governantes
paço para que as idéias neoliberais e “globalistas”
não estavam preparados para adotar. Precisavam
entrassem de roldão no país a partir da quase-
dar-se conta de que a crise da dívida externa ne-
hiperinflação de 199016. Por outro lado, a buro-
cessitava uma negociação soberana, mas que esta
cracia política ampliada que ganhara poder com a
só poderia ser lograda se fosse combinada com
transição democrática, agitava de forma populista
uma nova e rígida disciplina que enfrentasse a crise
e irresponsável a bandeira de um nacional-
fiscal e com uma política de taxa de câmbio que
desenvolvimentismo que, mesmo na sua versão
mantivesse a economia competitiva internacional-
responsável, já estava superado pelo fato de que o
mente. O Plano Cruzado, que o governo demo-
estágio de desenvolvimento econômico do país já
crático implementa em 1986, não revelava nenhu-
não autorizava uma política protecionista e uma
ma dessas tomadas de consciência: foi realizado
intervenção do Estado promovendo poupança for-
sem que paralelamente iniciasse-se um processo
çada e investindo por meio de empresas estatais.
de efetiva negociação da dívida externa, ignorou a
Nos dois primeiros anos do regime democrático,
necessidade do ajuste fiscal e deixou que a taxa
o novo grupo no poder ignorou a crise fiscal e a
de câmbio apreciada mantivesse o país nas con-
necessidade de rever a forma de intervenção do
dições de insolvência externa, que existia desde
Estado na Economia. O retorno da democracia
que a crise da dívida externa desencadeara-se, no
havia transformado a retomada do desenvolvimen-
início da década. Não é surpreendente, portanto,
to e a realização da justiça social em uma questão
que este plano tenha fracassado tão estrondosa-
de vontade. Vargas nunca pensara desta forma.
mente e que seu fracasso tenha, além de
Era populista no plano político, não no da política
aprofundado a crise econômica, levado ao colap-
econômica. Foi só no final de seu período, nos
so do pacto democrático-popular de 1977. O
governos Kubitschek e João Goulart, que o
mesmo governo – o governo Sarney – continua-
populismo econômico caracterizara o nacional-
va no poder, mas já sem efetivo poder, porque
desenvolvimentismo; agora voltara a caracterizar
estava sem a legitimidade que o pacto político –
o pacto democrático-popular de 1977 e o levara
agora ele próprio deslegitimado pelo fracasso –
emprestara-lhe até então. O fracasso era funda-
mentalmente dos empresários industriais que ti- 16 Entendo por “globalismo” a ideologia nascida da
veram um de seus principais líderes, Dílson globalização que afirma a perda de autonomia e relevância
Funaro, na chefia do Ministério da Fazenda, e da do Estado no mundo moderno, em que prevaleceriam não
burocracia política ampliada, com origem nos es- apenas um mercado mas uma sociedade global.

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BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

ao colapso com o Plano Cruzado. Estas ilusões do pelo Plano Collor, mas a inflação inercial esta-
pareceram confirmar-se quando o Plano Cruza- va em torno de 20% ao mês. Para baixá-la, o novo
do, concebido com competência a partir da teoria Ministro da Fazenda eleva a taxa de juros brutal-
inercial da inflação, foi deturpado de forma gros- mente, esperando que, com isso – nos termos da
seiramente populista, e durante um ano produziu carta de intenção assinada com o FMI –, a taxa de
uma falsa prosperidade. Após seu fracasso, hou- inflação caísse gradualmente para 2% no fim de
ve uma tentativa de ajuste fiscal, correção da apre- um ano18. Dado, entretanto, o caráter inercial da
ciação cambial e renegociação da dívida externa inflação, a taxa de inflação permanece no mesmo
pela securitização desta dívida, com um desconto nível, não obstante ao desaquecimento econômi-
durante minha passagem pelo Ministério da Fa- co e ao déficit público que a elevação da taxa de
zenda (1987). Esta tentativa, entretanto, não con- juros provoca. Dois anos depois, já no governo
tou com o apoio necessário do restante do gover- Itamar Franco, o Plano Real logra, afinal, neutra-
no e da sociedade brasileira, que testemunhava, lizar de forma heterodoxa a alta inflação inercial
perplexa, a crise do regime pelo qual tanto almeja- que penalizava o país desde 1994. A aplicação de
ra. Em vez do ajuste e da reforma, o país, sob a uma estratégia que fugia aos ditames de Washing-
égide de uma coalizão política populista no Con- ton e Nova Iorque, entretanto, durou o período
gresso Nacional – o “Centrão” – mergulhou em que foi necessário para implementar o Plano Real
1988 e 1989 no descontrole da política econômi- (primeiro semestre d 1994). Ainda no segundo
ca e, no início de 1990, na hiperinflação. O Presi- semestre desse ano, a taxa de câmbio aprecia-se
dente Collor, eleito no final do ano anterior, fortemente, e, logo em seguida, a taxa de juros é
implementa imediatamente um plano de estabili- elevada a níveis estratosféricos. A macroeconomia
zação, mas este – o Plano Collor –, por não neu- da estagnação começava, assim, seu curso no
tralizar a inércia inflacionária, fracassa, ainda que Brasil (BRESSER-PEREIRA, 2007). A partir de
implicasse em um enorme ajustamento fiscal e então, sob a égide da antiestratégia de desenvolvi-
monetário. Em 1991, com o início do segundo mento econômico, que é a ortodoxia convencio-
governo Collor, ou seja, com a mudança geral do nal, a economia brasileira cresceria lentamente,
ministério que ocorre e, especialmente, com a ficando sistematicamente para trás, não apenas
mudança da equipe econômica, a nova coalizão dos demais países em desenvolvimento que ado-
política liberal, conservadora e cosmopolita que tam estratégias nacionais de desenvolvimento e
estava formando-se desde o fracasso do Plano realizam o catch up, mas também dos países ri-
Cruzado, chega ao poder. A partir de então, o país cos.
estará sob o domínio do pacto liberal-dependente
VII. CONCLUSÃO
– um pacto político excludente constituído fun-
damentalmente pelos grandes rentistas, o setor A Reforma gerencial iniciada em 1995, além
financeiro, as empresas multinacionais e os inte- de tornar o aparelho do Estado mais eficiente,
resses estrangeiros em relação ao Brasil. Dele pas- devolve à burocracia pública brasileira parte do
sam também a ser excluídos os empresários in- prestígio social que perdeu em conseqüência, de
dustriais e a burocracia pública que, entre 1930 e um lado, do próprio colapso do regime militar, de
1986, haviam sido as duas principais classes diri- outro, do esgotamento da estratégia nacional-
gentes. Tanto uma quanto a outra haviam ficado desenvolvimentista. Em ambos os processos po-
marcadas pelo fracasso do Plano Cruzado, que as líticos, a burocracia pública teve um papel decisi-
havia identificado com o protecionismo e o vo que, entretanto, foi substancialmente reduzi-
estatismo, as duas bêtes noires17 da ideologia do, a partir do momento em que o Brasil, depois
neoliberal que invadia o país naquele momento de da grande crise dos anos 1980, não logra substi-
forma triunfante. Com o acordo que o Brasil assi- tuir a estratégia nacional de desenvolvimento na-
na com o Fundo Monetário Internacional (FMI), cional-desenvolvimentista por uma nova estraté-
em dezembro de 1991, o país subordina-se for- gia e volta a subordinar-se ao Norte. A burocracia
malmente à ortodoxia convencional. O território pública exerce um papel importante quando a res-
estava, naquele momento, com seu déficit públi- pectiva sociedade e, principalmente, a classe bur-
co zerado, devido ao grande ajuste fiscal realiza-
18 Em 1991, Marcílio Marques Moreira substituiu Zélia
17 “Bestas negras”, em francês (nota do revisor). Cardoso no Ministério da Fazenda.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

guesa, que nela exerce papel dominante, tem uma cial de que o desenvolvimento econômico estava
razoável clareza sobre os objetivos a serem alcan- assegurado não havendo por que se preocupar com
çados e os métodos a serem adotados. Entre 1930 ele perdeu qualquer base na realidade: o desenvol-
e 1980, isto aconteceu, entremeada por uma crise vimento que estava assegurado durou apenas os
na primeira metade dos anos 1960; mas, desde a anos 1970. Em terceiro lugar, está ficando claro
grande crise dos anos 1980, o Brasil não conta para toda a sociedade o fracasso da ortodoxia
mais com uma estratégia nacional de desenvolvi- convencional aqui e em outros países como a Ar-
mento, na medida em que aceitou uma anti-estra- gentina e o México em promover o desenvolvi-
tégia, que é a ortodoxia convencional exportada mento econômico; quando, neste quadro, a Ar-
pelo Norte. gentina rompe com a ortodoxia convencional e
passa a adotar estratégias macroeconômicas se-
Há muitas causas que explicam esse desastre
melhantes às dos países asiáticos (câmbio com-
nacional, todas elas associadas ao fracasso do
petitivo, taxa de juros moderada e ajuste fiscal rí-
pacto popular-democrático de 1977 em conduzir
gido), passa a crescer fortemente. Em quarto lu-
o país. Esse pacto foi capaz de promover a tran-
gar, a hegemonia ideológica norte-americana, que
sição democrática, deu origem a toda uma série
tornara-se absoluta nos anos 1990, enfraqueceu-
de políticas sociais que contribuíram para dimi-
se de maneira extraordinária nos anos 2000 devi-
nuir um pouco a grande concentração de renda
do ao fracasso da ortodoxia convencional em pro-
existente no país, mas não teve proposta em rela-
mover o desenvolvimento econômico e devido ao
ção ao desenvolvimento econômico e, quando viu-
desastre que representou para os Estados Unidos
se brevemente no poder, em 1985, levou o país
a guerra do Iraque. Finalmente, nota-se entre os
ao grande desastre que foi o Plano Cruzado. Ha-
empresários industriais, que ficaram calados du-
via necessidade, então, de uma mudança profun-
rante os anos 1990, uma nova consciência dos
da das políticas econômicas para as quais a soci-
problemas nacionais e uma nova competência em
edade brasileira não estava preparada. As causas
matéria macroeconômica por parte de suas as-
imediatas da Grande crise eram a dívida externa
sessorias, que serão essenciais para a definição
contraída nos anos 1970 e a alta inflação inercial
em conjunto com a burocracia pública de um novo
que decorreu do uso da indexação de preços, mas
desenvolvimentismo.
era preciso também mudar do velho
desenvolvimentismo baseado na substituição de É nesse quadro mais amplo que a idéia de um
importações e nos investimentos do Estado para novo desenvolvimentismo que oponha-se tanto ao
um novo desenvolvimentismo que concentrasse- velho desenvolvimentismo, porque este desempe-
se em tornar a Economia brasileira mais competi- nhou seu papel mas foi superado, quanto à orto-
tiva externamente por políticas macroeconômicas doxia convencional que, sendo uma estratégia pro-
que combinassem estabilidade com crescimento posta por nossos concorrentes, mais neutraliza
e que garantissem aos empresários taxas de juros do que promove o desenvolvimento econômico,
moderadas e, principalmente, taxas de câmbio que devemos pensar o papel da burocracia públi-
competitivas. Esse é, essencialmente, o tema de ca. Por enquanto, ela continua essencialmente
Macroeconomia da estagnação (2007) cujas te- desorientada. Sua área econômica limita-se à
ses não serão repetidas neste texto. racionalidade de reduzir despesas – o que é ne-
cessário, mas está longe de ser suficiente. Sua
Aqui, o que é importante assinalar é que os
área social logrou grandes êxitos, especialmente
fatores que levaram o Brasil à demissão nacional
na Saúde Pública, graças ao êxito do Sistema
no segundo governo Collor e à chegada ao poder
Único de Saúde (SUS) em estabelecer um siste-
de uma coalizão política intrinsecamente adversária
ma de atendimento de saúde à população univer-
do desenvolvimento econômico do país – o Pacto
sal, muito barato, e com qualidade razoável. Tem
liberal-dependente – estão desaparecendo. Embo-
logrado também avanços na área da Educação
ra as taxas de crescimento sejam muito baixas
Fundamental, em que já não existe mais um pro-
quando comparadas com a dos demais países, a
blema de quantidade, e o problema central é agora
economia brasileira não vive mais o quadro de crise
o da qualidade do ensino. E poderá ter mais avan-
dos anos 1980. Por outro lado, o pressuposto de
ços, na medida em que esta qualidade depende
suas elites intelectuais marcadas pela teoria da
não apenas de mais treinamento dos professores,
dependência e pelo ciclo democracia e justiça so-
mas principalmente de novas formas de proprie-

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BUROCRACIA PÚBLICA E CLASSES DIRIGENTES NO BRASIL

dade e de gestão da educação. Fracassa na área responsabilização social (accountability). A refor-


do ensino universitário que, no Brasil, por ser es- ma gerencial de 1965 deu um papel decisivo ao
tatal como na França e na Alemanha, ao invés de controle social, ou seja, à responsabilização da
público não-estatal, como é nos Estados Unidos e burocracia pública perante a sociedade, mas isto
na Grã-Bretanha, apresenta resultados altamente vem ocorrendo de maneira lenta. É visível, po-
insatisfatórios. Na área da gestão, graças a con- rém, que a democracia implica não apenas em li-
cursos anuais para todas as carreiras do ciclo de berdade de pensamento e eleições livres, não ape-
gestão e especialmente para a dos gestores públi- nas em representação efetiva dos cidadãos pelos
cos, o Estado brasileiro conta hoje, na esfera fe- políticos e mais amplamente pela burocracia pú-
deral, com uma burocracia muito melhor, mais blica, mas significa também prestação de contas
preparada e eficiente do que geralmente imagina- permanente por parte da burocracia pública, para
se. Na esfera estadual, estão também multiplican- permitir a participação dos cidadãos no processo
do-se as carreiras de gestores públicos. Na área político. Os quatro pilares da democracia são: li-
do poder Legislativo, a burocracia pública experi- berdade, representação, responsabilização e parti-
mentou um grande avanço graças às carreiras de cipação. Em outro trabalho (BRESSER-PEREI-
assessoramento criadas no Senado e na Câmara RA, 2004), indicam-se três estágios históricos da
dos Deputados. democracia: a democracia de elites ou liberal, da
primeira metade do século XX; a democracia de
Em apenas um dos três poderes, no Judiciá-
opinião pública ou social, da segunda metade do
rio, os burocratas stricto sensu possuem o poder
século XX, e a democracia participativa, que vai
final; nos demais, os políticos detêm esse poder.
aos poucos aparecendo. No Brasil, as três formas
Desde a Constituição Federal de 1988, a autono-
de democracia estão presentes e embaralhadas:
mia da alta burocracia judicial, que inclui, além da
temos muito de democracia de elites, já somos
própria magistratura, o Ministério Público e a Ad-
uma democracia social, e a Constituição de 1988
vocacia do Estado e a Advocacia Pública, tornou-
abriu espaço para uma democracia participativa.
se muito mais forte – em certos momentos, forte
Antes de chegar a ela, porém, além de melhorar-
demais. Ocorreu um processo de gradual
mos os nossos sistemas de participação, será ne-
desvinculação da magistratura pública de uma ide-
cessário tornar a burocracia pública mais respon-
ologia liberal e formalista que atende aos interes-
sabilizada perante a sociedade.
ses da ordem constituída; ocorreu também sua
vinculação, de um lado, a seus próprios interes- Não cremos, entretanto, que essa mudança seja
ses corporativos, de outro, aos interesses da jus- possível se a sociedade brasileira não voltar a ser
tiça social que animaram a carta de 1988. Entre- uma verdadeira Nação e a ter uma estratégia naci-
tanto, conforme Vianna, embora “parte do Esta- onal de desenvolvimento em que este não seja
do, encravado em suas estruturas, o Judiciário apenas econômico, mas também social e político.
como ator não está destinado a irromper como Entre o início do século XX e 1964, a sociedade
portador de rupturas a partir de um construto ra- brasileira, no quadro do ciclo nação e desenvolvi-
cional que denuncie o mundo como injusto” mento, enfatizou apenas esses dois objetivos e
(VIANNA, 1997, p. 38). A lenta autonomização deixou em segundo plano a democracia e a justiça
do Judiciário dos interesses econômicos é um fa- social. A partir do início dos anos 1970, um novo
tor positivo que reflete o fato de que os magistra- ciclo da sociedade começou – o ciclo democracia
dos percebem-se como parte da classe profissio- e justiça social, que realizou muito nessas duas
nal com deveres para com os pobres, em vez de direções, mas deixou de lado a nação e o desen-
fazerem parte da capitalista. volvimento econômico. O grande desafio que se
coloca hoje para a sociedade brasileira é o de fa-
Está claro, entretanto, que toda a burocracia
zer uma síntese desses dois ciclos – algo que é
pública e, principalmente, a burocracia pública
possível e que dará orientação e sentido para sua
judicial precisa de mais controle ou
burocracia pública.

Luiz Carlos Bresser-Pereira (lcbresser@uol.com.br) é Doutor em Economia pela Universidade de São


Paulo (USP) e Professor da Fundação Getúlio Vargas de São Paulo (FGV-SP); foi Ministro da Fazenda,
Ministro da Administração e da Reforma do Estado e Ministro da Ciência e Tecnologia.

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REVISTA DE SOCIOLOGIA E POLÍTICA Nº 28: 9-30 JUN. 2007

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