Artículos de ponencias correspondientes a Mesas Redondas del área temática:

1 . Reforma Universitaria en América Latina

XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia

“Los escenarios democráticos del siglo XXI.

Disrupción, fragmentación, nacionalismo, populismo y nuevos actores globales”
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Mesa Redonda - Intervenciones en el campo de lo social: Sentidos posibles en el entramado

entre lo singular y lo colectivo

Los profesionales universitarios en las cárceles, ¿para qué?

Vicisitudes de sus intervenciones entre escenarios de mayor o menor autonomía.1

Maria Paula Arce2

Categorías Claves: relaciones de poder, violencia institucional, Trabajo Social, política

pública, autonomía relativa

Las reglas de una institución para la práctica de una profesión:

1 Trabajo realizado en base a la Tesis de Maestría “La Política Pública Penitenciaria de la Provincia de
Santa Fe, y su influencia en el ejercicio profesional del Trabajo Social. Algunos apuntes para comprender
por qué -y para qué- hacemos lo que hacemos” de la misma autoría. Dicha Tesis se encuentra en proceso
de culminación para su defensa.

2 Licenciada en Trabajo Social -Universidad Nacional de Rosario-, Docente Universitaria en la Cátedra

“Taller de Aprendizaje Integrado IV” (4to Año de la Licenciatura en Trabajo Social UNR), Trabajadora
Social del Servicio Penitenciario (Ministerio de Seguridad de la Provincia de Santa Fe - Argentina) y de la
Dirección Provincial de Control y Asistencia Pos Penitenciaria (Ministerio de Justicia de la Provincia de
Santa Fe). Tutora de Prácticas Profesionales en Terreno de estudiantes de la Lic. en Trabajo Social UNR.
En proceso de culminación de Maestría en Trabajo Social de la Universidad Nacional de La Plata (Buenos
Aires, Argentina)
 El presente trabajo surge a partir de la inquietud por analizar críticamente la práctica
cotidiana de una profesión universitaria, configurada por la política pública y las normas
que rigen una institución particular como es una institución de encierro, más precisamente
la prisión o cárcel.

Las preguntas que orientan la construcción de este escrito surgen a partir del análisis
del cotidiano institucional, en la posibilidad de crear o configurar procesos de intervención
que pongan en juego no sólo las pretensiones de la institución, sino los objetivos propios de
algunos profesionales que insisten en revisar o cuestionar su espacio y su praxis en las
mismas. En este trabajo nos vamos a referir principalmente a los objetivos de los
trabajadores profesionales universitarios, especialmente de los Trabajadores Sociales.

Por lo que me propongo hablar de lo que sé hacer: soy trabajadora social empleada
por el Servicio Penitenciario, me han trasladado por varias instituciones penitenciarias y
pos penitenciarias del sur de la provincia de Santa Fe, y llevo 9 (nueve) años pensando y
actuando en el campo de la ejecución penal, con escenarios de política pública diversos, los
cuales he tenido que aprehender para encontrar estrategias que permitan desarrollar mi
intervención.

No es poco decir que como profesión no liberal, el Trabajo Social depende de un

empleador que, a cambio de un salario, solicita una intervención o práctica profesional
determinada (Tobón; 1989). En ese diagrama, el trabajador con sus particularidades en
cuanto a cómo realiza su tarea, se empeña en encontrar un vértice que congregue los
objetivos de su empleador (en este caso de la institución empleadora), los objetivos de los
sujetos con los que trabajará (más comúnmente denominados “usuarios” o “destinatarios”)
y en muchas oportunidades, si queda lugar, sumar los propios objetivos.

En relación a los objetivos de los distintos actores, el primer analizador que

encontramos es la normativa institucional que configura el campo de intervención de los
profesionales. Numerosas resoluciones, órdenes internas, memorandums y notas refieren al
ordenamiento de la vida secuestrada, tanto de los sujetos que cumplen condena penal como
de los trabajadores que desarrollan su actividad laboral al interior de las prisiones,
configurando un esquema de comportamiento y sujeción para todas las personas que las
habitan.

En la provincia de Santa Fe, una en particular es la más imponente, la Ley Orgánica

del Servicio Penitenciario N° 8183 de 1978. Esta ley se sancionó sin Poder Legislativo, ya
que la misma fue promulgada por el gobierno de facto de la última dictadura cívico-militar
que acaeció en nuestro país desde 1976 hasta 1983. Este gobierno totalitario marcó la
impronta de las fuerzas de seguridad de toda la Argentina, y por supuesto la provincia de
Santa Fe no quedó afuera de ello. Durante estos años el Servicio Penitenciario de la
provincia cumplió un rol importantísimo para la implementación del sistema represivo en el
territorio. Cabe recordar como muestra de esto que, apenas asumido el gobierno de facto,
la Unidad Penitenciaria N°1 de Coronda se federaliza, convirtiéndose en la principal cárcel
santafesina en la que encerraron, torturaron y asesinaron a presos políticos detenidos por la
dictadura (Manchado, 2015). Algo similar ocurrió con la Unidad N°3 de Rosario, aunque
su capacidad fue siempre de una cuarta parte en comparación a la Unidad Penitenciaria de
Coronda.

La ley -o mejor dicho decreto-ley- al que nos estamos refiriendo fue producto de
esta dictadura, cuyo propósito fue modificar la estructura, carácter y naturaleza del Servico
Penitenciario con nuevas relgas que den un ordenamiento integral, o como se dice en la
jerga penitenciaria, fue promulgada para “ordenar la tropa”.

Entre otras cuestiones, este decreto-ley imprime el carácter de Fuerza de Seguridad

al Servicio Penitenciario, creando la figura del Estado Penitenciario, paralelo al Estado de
Derecho, que regula las prohibiciones y obligaciones de las y los trabajadores del ámbito
penitenciario, configurando una “situación especial” en cuanto a los derechos que los
mismos poseen. Tener “estado penitenciario” significa para esta ley tener como primer
deber la obediencia debida a sus superiores, además de las prohibiciones expresas de
participar en actividades de partidos políticos; de formular peticiones, quejas o reclamos en
forma colectiva -es decir, tener cercenada la participación sindical y por ende la defensa de
sus derechos como trabajadores-, y la obligación de cumplir con los reglamentos
disciplinarios que se dicten en el marco de la superioridad jerárquica.
 Esta ley además reglamenta un sistema de escalafones a partir de jerarquías,
propio del estilo militar, a las cuales se accede no por idoneidad sino por el mero
transcurso del tiempo; cuidando además que las mujeres no logremos el máximo
escalafón y que las/los profesionales dependamos de escalafones del Cuerpo General para
la toma de decisiones cotidianas y para la configuración y encomendación de las tareas a
desarrollar.

Tantos años de vigencia de este decreto-ley y su puesta en efecto en la cotidianeidad

institucional, puede decirse que han “moldeado” en muchos casos las prácticas de los
trabajadores penitenciarios, naturalizando las violencias institucionales y la restricción de
derechos que sobre ellos opera. Pero también, y paradojalmente, han creado una
“conciencia de pertenencia a un círculo”, caracterizado por una “mística” y una “moral
penitenciaria” configurada por el pensamiento castrense de la última dictadura cívico-
militar.

Por lo que puede pensarse al Estado Penitenciario también en su carácter de

constructor de identidad (Manchado y Narciso, 2013): construye grupos, lealtades,
solidaridades, lazos de cohesión, los cuales se expresan muy comunmente en las
denominadas “Bandas” (Herrera, 2017).

Esta referencia identitaria que configura la pertenencia a una fuerza de seguridad,

aunque ello represente la pérdida de derechos laborales, y hasta civiles y políticos3,
opera en razón de una referencia identitaria colectiva como “cuerpo” donde cada uno
tiene una función -aunque sea precarizada, penosa o denigrante- y debe aportar a ella
para que el mismo funcione, contribuye a configurar las dinámicas institucionales de las
cárceles de la provincia de Santa Fe. Es importante aclarar que en este contexto no son
pocas las ocasiones en que se gestan -intencionalmente o no- situaciones y procesos de

3 Nota de Campo: un día laboral cualquiera, esta Trabajadora Social se encontraba conversando con un
empleado de aproximadamente 20 años de antigüedad en el Servicio Penitenciario, y el mismo expresa
que en los años 80´ luego del retorno a la democracia del país, los empleados estaban obligados a entregar
su Documento Nacional de Identidad a sus jefes, ya que por “criterio de la superioridad” no estaba bien
visto -aunque no había orden expresa ni escrita al respecto- que concurrieran a los comicios a ejercer su
derecho a voto.
violencia institucional, desplegándose también en muchas ocasiones modos de violencia de
género impregnados de las expresiones machistas que imperan en un ámbito castrense.

Así, la figura del “Estado Penitenciario” ha resultado muy eficaz para la tarea de
forjar y consolidar una cultura organizacional difícil de poner en cuestionamiento y
modificar, la cual define las relaciones de fuerza tanto entre los empleados penitenciarios
– escalafón cuerpo general o escalafón profesional, como señala el Decreto-Ley Orgánica-
como entre éstos y las personas detenidas.

La Conformación de la Profesión del Trabajo Social y su inserción en esta institución:

Como mencionamos anteriormente, las acciones emprendidas por el gobierno de

facto en el año 1976 marcaron una profunda impronta en el Servicio Penitenciario. Es a
patir de ese momento también que se incorpora de forma efectiva a los profesionales
universitarios que anteriormente prestaban servicios con dependencia presupuestaria de
otros Ministerios, sumándolos a la membresía de la Fuerza de Seguridad. Este hecho en
particular incidirá notablemente en la caracterización de los quehaceres profesionales de
médicos, psicólogos y asistentes sociales que ingresen a realizar tareas en el Servicio
Penitenciario. Esta dependencia jerárquica provoca la adecuación de la práctica profesional
no sólo a la normativa vigente -creada por el mismo gobierno de facto-, sino también a los
superiores jerárquicos que delineaban la cotidianidad institucional en particular, y la
política penitenciaria en general.

Además de la dependencia a la superioridad, el decreto-ley declara que las/los

Asistentes Sociales poseen jerarquía un grado menor que los demás profesionales. Una
hipótesis para comprender esta situación puede estar dada en relación a la formación que
recibían las/los Asistentes Sociales en la provincia de Santa Fe en los años de la sanción del
decreto-ley orgánica de facto. La misma era impartida por el Ministerio de Bienestar Social
en la ciudad de Santa Fe, ya que la carrera que dependía de la Universidad Nacional de
Rosario fue cerrada por ese mismo gobierno de facto en el año 1976, y recién pudo
producirse su reapertura con la vuelta democrática en el año 1986.

Por ese entonces la formación de las/los Trabajadores Sociales en la provincia se

caracterizaba por su visión pragmática, técnica y efectivista, en contraposición a las
búsquedas que el Movimiento de Reconceptualización había intentado durante la década
del 60´ en toda nuestra América Latina. En este sentido, queremos recordar que lo que se
conoce como Movimiento de Reconceptualización en Trabajo Social fue un proceso de
cuestionamiento de las bases que hasta entonces sustentaban a la profesión en el plano
teórico y en la práctica. Este proceso no es propio del Trabajo Social, sino que guarda
coherencia con los cuestionamientos que todas las ciencias sociales se realizan a partir de
los cambios estructurales y coyunturales de América Latina. Influenciados por los procesos
revolucionarios de los países del Caribe -Colombia, Guatemala, Cuba, Nicaragua, El
Salvador-, sacuden las bases del pensamiento funcionalista y tradicional, atado al
paradigma positivista y a la asimilación de las ciencias sociales a las ciencias naturales en
sus métodos y sus concepciones teóricas. A esto se sumaba la incongruencia que los
profesionales encontraban entre las metodologías usadas hasta el momento, importadas de
Estados Unidos y de Europa, que no se correspondían con las necesidades de nuestros
países, y sobre todo la pretensión de un metodologismo ascéptico, apolítico y neutral. En
Trabajo Social, algunos autores coinciden en situar el surgimiento del proceso de
Reconceptualización en el año 1965. En Argentina el Movimiento de Reconceptualización
fue coartado por la útlima feroz dictadura cívico-militar de 1976, dejando un número
importante de trabajadores sociales desaparecidos, detenidos, exiliados y asesinados. Este
proceso no sólo fue la crítica a lo establecido como profesión, a las maneras tradicionales
de intervenir -Caso, Grupo y Comunidad-, sino que fue la posibilidad de pensar y realizar
un Trabajo Social “disfuncional”, con una posición antiimperialista, en un sentido
latinoamericano, colectivo y organizado; fue la politización de la profesión. En las aulas,
representó la crítica a los métodos del funcionalismo de Parsons y la tendencia a realizar
nuevas lecturas sobre marxismo, educación popular, investigación-acción, aportando a una
visión diferente de la “cuestión social”.
 Cabe destacar que, en referencia a cómo era entendida esta “cuestión social”, el
funcionalismo sostenía como premisa la necesidad de trabajar sobre las poblaciones (caso,
grupo o comunidad) que, según su evaluación, no habían alcanzado la sociabilidad
necesaria en relación a la adopción de reglas de convivencia en sociedad, y sostenía además
que la responsabilidad era absolutamente personal y voluntaria, sin tener en cuenta el
contexto y la estructura económica y política. En consecuencia, el Asistente Social era un
“ajustador” de estas poblaciones “inadaptadas”, que trabajaba para internalizar las pautas
en los individuos. Para la Perspectiva Revolucionaria que protagonizó el Movimiento de
Reconceptualización esta posición profesional es discutida, intentando buscar la causa del
conflicto en la estructura social y tratando de cambiar al sistema político, económico y
social. Esta discusión entre el sujeto inadaptado y el problema estructural sigue vigente en
la actualidad aunque con expresiones diferentes.

Como señalábamos, la formación del/de la Trabajador/a Social estaba basada en la

creencia de que el sujeto o el grupo o la comunidad -ya que se aprendía la intervención en
esos tres métodos- pueden desarrollarse y apartarse del atraso y la marginación sólo a partir
del esfuerzo o aprendizaje -postulado del Trabajo Social tradicional-. Esta posición
muestra su gran relación con las teorías que consideran que el sujeto puede reformarse,
reinsertarse, recuperarse, sólo si tiene voluntad, desestimando otros factores externos que
son necesarios para su posibilidad de reintegro al medio libre, dentro y fuera de la cárcel.
Así, mediante un conjunto de procesos progresivos, de fases y etapas sucesivas con una
dirección determinada para alcanzar una meta prefijada, individuo/grupo/comunidad podía
llegar al objetivo de su mejoramiento. El método pretendía una validez científica
acompañada de requisitos de eficacia y eficiencia, es decir, lograr el objetivo lo más rápido
y con el menor costo posible. Su esquema de acción y pasos se dividía en dos instancias:
Una preliminar, en donde encontramos: Investigación, Diagnóstico, Planificación,
Ejecución y Evaluación preliminar.
Y otra general compuesta por: Investigación (a realizarse mientras se ejecuta el plan
preliminar); Diagnóstico; Planificación; Ejecución y Evaluación.4

Esta formación, la cual data desde finales de la década del 50´, fue cuestionada por
los estudiantes como reflejo de los acontecimientos políticos y sociales que comenzaron a
tener expresión a partir del año 1969, entre ellos se destacaron los llamados Rosariazos,
que fueron manifestaciones del descontento con la dictadura cívico-militar que había
tomado el gobierno por la fuerza en el año 1966, y de las medidas que la misma adoptaba
trayendo como consecuencias la anulación de convenios colectivos de trabajo, la reducción
de categorías y salarios, y el encarcelamiento de dirigentes gremiales y militantes políticos.

Además, tuvieron influencia también en los cuestionamientos sobre la formación de

los trabajadores sociales impartida en la academia, el surgimiento de las denominadas
“villas miseria” y la organización del Movimiento Villero, que fueron conformándose a
raíz de las transformaciones estructurales que se producían como consecuencia de los
procesos de industrialización del trabajo rural: la desocupación, el desempleo, las changas
y el cuentapropismo obligaron a una gran cantidad de familias provenientes de zonas
rurales a asentarse en espacios urbanos, y a buscar soluciones en la dimensión política, ya
que su ubicación por fuera de la esfera de la producción obligaba a tomar formas más
efectivas para sus reclamos, siendo indispensable la constitución de organizaciones sociales
que mantuvieran estrecha relación con el movimiento obrero y el movimiento de sacerdotes
tercermundistas.

Estos acontecimientos políticos y sociales no fueron ajenos a las prácticas de

estudiantes y profesionales en terreno, que comenzaron a sumarse paulatinamente y a
cuestionar las herramientas teóricas y prácticas con las que se formaban en la academia.

También a finales de los años 60´se funda la Universidad Nacional de Rosario, de la

cual comienza a depender la formación de Servicio Social, aunque conservando su
dependencia administrativa del Ministerio de Bienestar Social de la Provincia. A pesar de

4 Nótese que estos pasos o procedimientos guardan semejanza y paralelo con el denominado Tratamiento
Penitenciario, establecido por la Ley N°24.660 de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad, que
encomienda el transcurso de las distintas etapas de la Progresividad de la Pena.
las continuidades en el plano administrativo, el cambio de dependencia y/o esa asunción de
estatus universitario operó como un cambio simbólico en la profesión, haciendo que la
misma entrase a disputar mayores márgenes de legitimidad y poder en el campo
profesional. Dicho pase no fue azaroso, sino producto de un proceso de lucha y
organización estudiantil. También desde las bases estudiantiles, influenciadas por la
militancia política y el compromiso con las prácticas sociales pre-profesionales, fue
irrumpiendo el Movimiento de Reconceptualización donde “(...) los estudiantes pudieron
encontrar las brechas necesarias para generar otras estrategias de intervención y pujar para
darle otra orientación a la profesión.” (Pagani, 2007: 30).

Muchas/os de estas/os estudiantes realizaron sus primeras prácticas en la

erradicación de las villas antes mencionadas, influenciándose de las luchas cotidianas de
sus habitantes, y siendo partícipes de alguna manera de sus procesos organizativos y
construcciones políticas, junto con otros actores que fueron sumándose. Así, comienza a
hacerse presente el reclamo estudiantil acerca de la distancia que existía entre la
“academia” y “el pueblo”, hasta llegar al proceso de organización de las/los estudiantes
exigiendo la renuncia de la directora y la reforma del Plan de Estudios.

Las consignas de los reclamos estudiantiles comienzan a bregar “por una

Universidad más comprometida”, en la necesidad de que la profesión no quede aislada de
los contextos en los que va a desarrollar su praxis social. Se discuten así los contenidos
curriculares, y sobre todo el escepticismo y la apoliticidad que se pretendía en la
formación.

Con la llegada de lo que se dio en llamar “el Tercer Peronismo” en 1973, los
espacios universitarios comienzan a poblarse de estudiantes que ya no provenían sólo de las
clases medias sino que muchos de ellos eran obreros o hijos de obreros, y también
comienzan a cristalizarse las críticas y discusiones que venían suscitándose desde años
atrás en relación a la vida universitaria y su distancia con la realidad política y social
nacional. La Escuela de Trabajo Social de Rosario no estuvo exenta de esta cuestión, ya
que en ese año sus estudiantes “deciden en asamblea tomar una medida de fuerza para
cambiar el Plan de estudios y pensar los malestares que venían sintiendo en la formación;
de esta forma surge la toma de la escuela.” (Pagani, 2007: 42). En una de esas asambleas se
llega a decidir la expulsión de la hasta entonces Directora de la Escuela, cuestión que
vuelve a repetirse un año más tarde. Las/los estudiantes deciden quién será el Director,
nombrando a un docente que había sido renunciante al Movimiento de Sacerdotes para el
Tercer Mundo. De perfil militante y comprometido socio-políticamente, fue nombrado para
ese puesto en base a una negociación con el Secretario del Ministerio de Bienestar Social.
También es modificado el Plan de Estudios, el cual incluía además del estudio de la
realidad socio-política y económica del país, una forma metodológica de colectivización
del conocimiento basada en la conformación de Mesas de Trabajo donde participaban tanto
estudiantes como docentes en pie de igualdad, quebrando la relación tradicional de
verticalidad docente/estudiante.

Se abría así una etapa de apertura de la Universidad hacia la sociedad, que en tres
años más se vería interrumpida y cercenada por el cierre de la Escuela de Trabajo Social
decidido por una nueva dictadura cívico-militar. El Vicealmirante Aníbal Desimoni, el
mismo que firma la Resolución de Cierre de la Escuela, también firma el decreto-Ley
Orgánica del Servicio Penitenciario de la provincia al que hacíamos referencia
anteriormente. Así, la formación en Trabajo Social -por ese entonces Asistente Social-
quedó en manos de la administración militar, permaneciendo cerrada la carrera dependiente
de la Universidad durante 10 (diez) años.

¿Qué hace un Trabajador Social en el campo de la ejecución penal?

Una pregunta a recuperar es qué espera la institución de los trabajadores

profesionales universitarios. La Ley Nacional N°24.660 de Ejecución de la Pena Privativa
de la Libertad enumera ciertas tareas o incumbencias atribuidas a las/los profesionales que
trabajan en las Unidades Penitenciarias. Encontramos así, en un apartado subtitulado
“Asistencia Social”, roles de asistencia con respecto a las relaciones familiares (Art. 168),
asistencia moral y material a la persona detenida (Art. 169), y tareas de gestión con
respecto a la tramitación de documentación personal (Art. 171).

Pero las tareas más importantes asignadas a profesionales -aunque no mencione

explícitamente al Trabajo Social- se refieren a la confección del “Programa de
Tratamiento” propiamente dicho (Arts. 5 y 13), a la redacción de informes para las distintas
instancias (director de la unidad penitenciaria, consejo correccional, juez de ejecución)
sobre los progresos de los individuos en el “tratamiento penitenciario” y su posibilidad de
avanzar en el régimen de progresividad de la pena (Arts. 13, 17, 27), y la calificación de
“Concepto” (Art. 104)

Podríamos afirmar que esta ley se redacta en base a las características del Modelo
Correccional, las cuales se hacen presentes en las tareas asignadas a los profesionales,
basándose en la idea de “tratamiento” propia de la criminología positivista que parte de una
presunción de anormalidad del individuo detenido, y a partir de allí diseña intervenciones
clínicas que transitan por los carriles biológicos y psicológicos, a partir de un pretendido
“diagnóstico y pronóstico criminológicos”.

Volviendo a la consideración de la Ley Nacional de Ejecución Penal, Daniela

Puebla (2006) señala que la implementación de esta ley (N°24.660) tiene trascendencia
para el Trabajo Social ya que reconoce en el profesional una participación en el tratamiento
de la persona privada de libertad, como parte interviniente con un rol protagónico distante
del conocido asistencial. La autora hace una diferencia entre lo puramente asistencial -
señalado en el apartado de la ley titulado “Asistencia Social” que mencionamos
primeramente- y la intervención a partir del acompañamiento de la ejecución de la pena.

La misma autora reconoce el lugar que fue asignado a las agencias penales en
relación a la cuestión social, mencionando que sobre todo el encierro carcelario se ha
presentado como la solución a estos problemas:

“...escenarios instituidos por la ley con la “finalidad de que el condenado

adquiera la capacidad de comprender y respetar la ley” (Art. 1 Ley 24660/96), y
sin embargo las rutinas institucionales derivan en flagrantes violaciones de
derechos; cárceles superpobladas donde el castigo tiene un fin en sí mismo bajo
el supuesto justificatorio de que si se “saca de circulación” al “excluido-
peligroso-delincuente”, al menos por un tiempo, no va a cometer delitos. A la
par, una Constitución Nacional y una ley en materia de Ejecución Penal de
conformidad a un constitucionalismo de avanzada conviven con un país que
 ocupa los primeros lugares en cuanto a agravamiento de penas en la región,
presenta serios problemas de violaciones de derechos en materia de Justicia
Penal Juvenil y de Ejecución Penal.” (Puebla, 2006: 2)

Puebla (2006) afirma que el escenario de nuestro país y del Cono Sur está plasmado
por la organización institucional en base al genocidio y a trayectorias dictatoriales, donde la
violencia política y el terrorismo de Estado dejaron como herencia condiciones y prácticas
sociales, sobre todo en los agentes del control penal que se disciplinaron a partir de las
prácticas de la Doctrina de la Seguridad Nacional; prácticas, hábitos y estructuras mentales
internalizadas basadas en la supresión de garantías constitucionales.

Recordando la coyuntura de los años ´90 en Argentina, signada por las reformas del
Estado que derivaron en crisis económica, precarización, desocupación, y crecimiento de
la pobreza y la indigencia; Puebla (2006) declara que es necesario que podamos diseñar y
ejecutar acciones que conduzcan a frenar la tendencia segregativa y deteriorante de los
intrumentos de control penal. Propone entonces un “Modelo de Atención de la
Vulnerabilidad”, entendiendo que es necesario trabajar en pos de la prevención y la
reducción de las condiciones de violencia y deterioro con que operan los sistemas penales,
y que afectan tanto a los sujetos a control como a los agentes. Basándose tambíén en el
“Garantismo Constitucional”, plasmado en la normativa internacional con jerarquía
constitucional desde la reforma de 1994, este plexo normativo no sólo debe fundar
doctrinariamente las prácticas, sino que obliga a operadores sociales y jurídicos a su
cumplimiento dentro del marco de un Estado Constitucional de Derecho.

Así, Garantismo Constitucional y Criminología serían referentes conceptuales y

doctrinarios necesarios para la intervención de los trabajadores sociales en los ámbitos de la
ejecución penal, en nuestro caso en el ámbito penitenciario. Garantismo basado en la
Constitución Nacional y en los acuerdos de la comunidad internacional en materia de
Derechos Humanos plasmados en Tratados Internacionales que gozan de jerarquía
constitucional amparados por el Art. 75 inc. 22 de la Constitución Nacional Argentina. En
coherencia con esto, propone una Criminología basada en un modelo de abordaje
determinado, el “Modelo de Atención de la Vulnerabilidad Psico-Social y Psico-Penal” o
“Clínica de la Vulnerabilidad”5

Lo cierto es que a pesar de esta propuesta, pocos profesionales comprenden o

estudian particularmente el campo en el que ejercen su praxis profesional. En la
Universidad, y a pesar de que se realizan prácticas pre-profesionales en el ámbito
penitenciario, no todas/os (estudiantes, docentes y tutores) cuentan con la formación
necesaria que ayude a comprenderlo. Sumado a esto, es importante señalar que el
profesional, en el ejercicio profesional cotidiano, debe tensionar esa formación con la
práctica cotidiana de la institución carcelaria. Tampoco nos resulta casual que la institución
no aporte materiales teóricos para entenderla: cuanto menos se conozca, mayor será la
posibilidad de guiar las prácticas hacia las necesidades y urgencias de la institución -ergo
gestión política, plana mayor, directores, etc-.

La política pública como dadora de sentido al ejercicio profesional del Trabajador

Social:

En este juego de intereses u objetivos de los distintos actores intervinientes

(institución empleadora, sujetos con los que trabajamos y profesionales) es necesario dar
una mirada preponderante a las políticas públicas, entendiendo a éstas como la plataforma
sobre la que los trabajadores sociales emplazamos nuestros procesos de intervención
(Montaño, 2004).

Para Cristina Díaz (2014) la política pública es entendida como expresión de las
modalidades y estado de relación/articulación entre Estado y sociedad en un momento
histórico determinado. Señala que con el adjetivo “público” se alude a un ámbito que
excede ampliamente lo estatal y supone la presencia e interacción de actores sociales, cuyo
sentido o especificidad dependerá de lo que cada sociedad entienda por lo público,
pudiendo variar el mismo desde nociones que lo identifican con lo que es común a todos, lo
que atraviesa a todos, otras que lo conciben como el espacio de lo político donde los

5 Modelo de intervención desarrollado por Juan Carlos Dominguez Lostaló en oportunidad de su

desempeño como experto del ILANUD en la Reforma Penitenciaria de Costa Rica, replicado en Uruguay,
y en Argentina desde el Programa PIFATCS en la Universidad Nacional de La Plata completado el
modelo, pudiendo trabajarse en red con algunas Universidades Nacionales.
individuos adquieren su condición de ciudadanos, hasta las que consideran que lo público
es lo que impone un actor o actores producto de determinadas relaciones de fuerzas.

Si bien entendemos que en lo concerniente a la política pública intervienen diversos

actores tanto estatales como de la sociedad civil, ya sea en su ejecución como en su aceptación o
no y su valoración como una política necesaria y por tanto legitimada, creemos que el Estado tiene
una participación preponderante en ella, ya que es quien principalmente la planea y organiza,
además de ser quien dispone de los recursos necesarios para llevarla adelante, para efectivizarla.
En este sentido, retomamos a Oszlak y O´Donnell (1981) cuando señalan que la política estatal no
constituye ni un acto reflejo ni una respuesta aislada, sino más bien un conjunto de iniciativas y
respuestas, manifiestas o implícitas, que observadas en un momento histórico y en un contexto
determinado, permiten inferir la posición -agregaríamos predominante- del Estado frente a una
cuestión que atañe a sectores significativos de la sociedad. Puede definirse como un conjunto de
acciones que manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación a
una cuestión que concita atención, interés y movilización de otros actores de la sociedad. Tiene
entonces dos características fundamentales: 1- como es una política de Estado, presenta un
componente legal-formal que la determina a nivel de formulación, implementación y evaluación.
2- tiene efectos sociales (“lo público”), ya que la implementación y desarrollo de una Política
Pública afecta la calidad de vida de las personas.

Una cuestión que debemos tener en cuenta es que el Estado siempre está presente
tomando decisiones, incluso cuando decide no tomar decisiones; por lo que podemos decir que
política pública hay siempre, aunque parezca ausente. Pueden ser políticas de garantización de
derechos o políticas de restricción de los mismos. Y en ella el trabajador social va delineando su
ejercicio profesional, según el campo en el que se desempeñe. Es sabido que el ámbito de
primacía del ejercicio profesional del Trabajo Social es en el campo de la política social, pero en
nuestro caso el campo determina que la principal política que delinea el ejercicio profesional sea la
política penal y la penitenciaria, considerando esta última como perteneciente a la anterior. Por
supuesto ello no quita la posibilidad de que el trabajador social también cuente con la política
social para ampliar su intervención.
Como mencionábamos, la política penitenciaria es un tipo de política pública, como
lo es también la política social. Esta política penitenciaria generalmente no está reñida con
la política social, sino que es parte de un diseño del tipo de Estado que se desea configurar.
Existe un dilema en cuanto a considerar a la política penitenciaria como una política social
o una política penal, dependiendo del paradigma con el cual se la analice y en el sentido de
si la misma da preminencia al control o a la asistencia y acceso a mayor bienestar y a
garantizar derechos (Daroqui, 2003). En la línea que venimos desarrollando, consideramos
que no puede pensársela como una u otra puramente, ya que tanto los propósitos de
neutralización de los sujetos que se suponen “peligrosos” como la “resocialización” de los
mismos, siguen vigentes, por lo menos formalmente (Baratta, 1997).

En este caso, la política pública penitenciaria autodenominada “progresista” del año

2008 dio herramientas y campo de acción para el despliegue de innumerables procesos de
intervención, proponiendo como plataforma teórica y política 5 (cinco) principios básicos
sobre los que trabajar; los cuales son:

1) Reducir los daños: Se asume que la prisión de por sí produce sufrimiento sobre las
personas, y que su inexistencia es por el momento imposible; por lo tanto se plantea la
necesidad ética y política de reducir en lo posible los daños y el sufrimiento físico, psíquico
y en las relaciones sociales que la misma produce sobre las personas detenidas, ampliando
todas las posibilidades para mitigar la segregación producida por la prisión.6 Este principio
también se extiende para los trabajadores penitenciarios, ya que los efectos dañosos
involucran a todos los sujetos que intervienen en la vida institucional.

2) Abrir la prisión a la sociedad: Se trata de abrir nuevos canales de comunicación entre el

“adentro” y el “afuera” de la prisión, haciendo más visible lo que sucede en el interior de la
institución (Documento Básico, 2008). Pero además se impulsará la participación de los
llamados “actores externos”, tanto estatales como no estatales, que aportarán nuevas lógicas
a la cotidianeidad de la prisión.

3) Democratizar la Prisión: este principio plantea que si bien no es posible democratizar la

toma de determinadas decisiones (al estilo asambleario, por ejemplo), sí es posible crear

6 El Documento Básico en su página 39 reconoce a la cárcel como una institución sistemática y

sustancialmente productora de sufrimiento y degradación, por lo que pregona la pretensión de ampliar las
posibilidades alternativas al encierro penitenciario como una de las formas plausibles de reducir daños.
mecanismos de expresión para aquellos que hasta hoy no han tenido oportunidad de ser
escuchados –tanto detenidos como trabajadores-. Aparece el Consenso como categoría a
destacar, al igual que Diálogo y Debate. Se postulan las “Mesas de Diálogo” como
estrategia concreta para dar cumplimiento a tal principio (Documento Básico, 2008).

4) Promover y asegurar derechos: se busca con ello reforzar el lenguaje de los derechos,
tanto para trabajadores como para detenidos, acotando el campo de discrecionalidad de las
autoridades al momento de la toma de decisiones que culminan en la obturación de
derechos.7 En el caso particular de las personas detenidas, hace hincapié en que el único
derecho sometido a privación es el de la libertad ambulatoria, pero que no hay razón válida
para restringir los demás derechos, por lo que al contrario, es obligación garantizarlos. Es
decir, todas las situaciones de limitación de los demás derechos deben ser detectadas y
eliminadas. Esto también alcanza a los derechos del personal penitenciario. Pero además se
reconoce que la promoción de derechos no basta por sí sola para transformar modos de
pensar y de actuar que se encuentran enraizadas en la institución, por lo que se buscará
reforzar los mecanismos existentes para el aseguramiento de derechos, a la vez que se
buscarán nuevas iniciativas para un control del respeto de las personas detenidas,
enumerando actores externos judiciales y no judiciales que aporten a dicho fin. 8

5) Reintegrar socialmente a pesar de la prisión: Plantea un reconocimiento de que la prisión

no cumple con la finalidad de resocializar, readaptar, u otras calificaciones relacionadas, a
la persona que cometió delito, sino que por el contrario, es creadora de reincidencia.
También plantea que es en vano pensar todo tipo de esfuerzo por reformar la prisión
pensando que puede darse cumplimiento a este objetivo de resocializar, pero no obstante
insta a no olvidar el propósito de “reintegrar a pesar de la prisión”, y no “a través de” ella,

7 Documento Básico, pág. 42: Menciona la lógica de premios y castigos presente en la institución carcelaria
-y como forma de gobernar la misma- que afecta tanto a personas privadas de su libertad como a
empleados, asociada a la amplia discrecionalidad de las autoridades de la misma; y la necesidad de
generar instancias para reducir estos efectos al mínimo posible.

8 Documento Básico, pág. 43: Señala la necesidad de fortalecer mecanismos y reformar textos legales de
aseguramiento de derechos, tanto para empleados como para personas detenidas.
buscando hacer menos negativas las condiciones de vida en la cárcel.9 Reconoce la
selectividad penal y propone a partir de ella tratar de generar posibilidades para la persona
detenida, partiendo del reconocimiento de la autonomía ética de la misma.10 Involucra
también a los contextos sociales donde retornarán las personas, comprometiendo a los
“servicios sociales provinciales y municipales” con los que se trabajaría en articulación
para llevar a cabo exitosamente el reintegro de la persona que recupere su libertad
(Documento Básico, 2008).

La concretización de esta política pública en un documento escrito (Documento

Básico “Hacia una Política Penitenciaria Progresista para la Provincia de Santa Fe”) dio la
posibilidad también de cristalizar una nueva forma de intervenir en la cárcel, de estar en
ella, de habitarla. Esta irrupción, si bien con una antesala de impulsos aperturistas de la
gestión anterior, fue el punto cúlmine de una dinámica institucional marcada por el
binomio instituido-instituyente (Baremblitt, 2005), entendiendo que determinadas
prácticas se encuentran instituidas y que nuevas formas o nuevos interrogantes sobre
esas prácitcas pueden funcionar como instituyentes, desatando una reacción que busca
conservar eso instituido. A nivel organizacional por la asunción de una nueva forma de
hacer y estar en la institución, con principios y líneas de acción distintas a las que se traían
históricamente, y sobre todo distintas a las establecidas por el gobierno de facto de 1976
con su decreto-ley y su caracterización castrense, el Documento Básico con sus premisas
fue un instituyente que se plantó en medio de una tradición proveniente de ese tiempo; con
una impronta distinta más relacionada a un discurso y un hacer respetuoso de los derechos

9 Documento Básico, págs. 43 y 44. Relata que el objetivo de “reintegración social” es necesario realizarlo
“no obstante” la prisión, y en cierto sentido “contra” la prisión y su conjunto de efectos negativos.

10 Documento Básico, pág. 44: Menciona la selectividad penal que realizan las agencias policiales y de
administración de justicia penal al perseguir los actos considerados delitos producidos por sujetos
“frágiles” desde el punto de vista económico, social y político, reproduciendo así una determinada imagen
de lo que es el delito y el delincuente (“personas con definidos rasgos en sus identidades sociales -pobres,
varones, jóvenes- como ´clientes´ frecuentes del sistema penal”). Menciona también el compromiso para
realizar intervenciones desde los espacios penitenciarios que busquen promover y asegurar derechos de las
personas privadas de su libertad, y que además colaboren en la lucha contra las desventajas sociales con
las que dichas personas se encontrarán al momento de salir de la prisión. Afirma que “Este tipo de
intervenciones estaría completamente alejado de la lógica del “tratamiento penitenciario” y de cualquier
idea de “anormalidad” asociada al preso. La única anormalidad específica, común a toda la población
penitenciaria, es precisamente el hecho de estar privados de su libertad y la misma se tomará en cuenta a
la hora de diseñar e implementar este tipo de intervenciones.”
de las personas -de todas las personas que habitan el espacio institucional- y que viene a
disputar con un discurso y un hacer autoritario y rígido desde el “deber”, la priorización de
la obligación y sobre todo la obediencia.

Pero también significó un instituido-instituyente en cuanto a la forma de trabajo de

los equipos, a la interdisciplina, al quehacer profesional dentro de una institución de
encierro, y en particular un nuevo perfil profesional para el Trabajo Social en los ámbitos
penitenciarios, o como señala Daniela Puebla (2008), en los ámbitos de la ejecución penal
en general. Esta política pública inauguró, de manera indirecta, una nueva forma de “hacer
la profesión”, invitando a muchos profesionales a realizar un proceso crítico de
intervención donde las discusiones y las búsquedas de estrategias fueron un cotidiano.

En concordancia con los principios y líneas de acción esgrimidas, se da comienzo a

un proceso de discusión -alentado y organizado por la gestión política- de los profesionales
universitarios penitenciarios (abogados, trabajadores sociales, psicólogos y terapistas
ocupacionales) sobre la nueva política pública, sus alcances y limitaciones; que los lleva a
replantear sus prácticas cotidianas, plasmándose estas jornadas en la elaboración de un
documento denominado “Protocolo de Intervención. Equipos de Acompañamiento para la
Reintegración Social. Unidades Penitenciarias – Provincia de Santa Fe”, dirigido a los
profesionales que trabajan en el ámbito penitenciario. Este documento fue difundido a
finales del año 2008 y desarrolla una serie de herramientas para el trabajo de los equipos
interdisciplinarios:

 se critica la noción de tratamiento penitenciario para pasar a hablar de trato o

acompañamiento11. Por lo que diagnóstico y pronóstico, categorías asociadas a la
personalidad del detenido, dejan de ser tópicos de trabajo, pensándose a partir de su
abandono a una nueva forma de relación con las personas detenidas y también de
redactar los informes sobre las mismas, basándose en un derecho penal de acto, y no

11 Acompañamiento o Trato entendido como “Trato Humanitario”, en el sentido de garantizar el bienestar y

la seguridad de las personas privadas de su libertad, resguardando su integridad física y psíquica, y
redoblando esfuerzos para que el tránsito de las mismas por esta institución sea lo menos dañoso posible
(Herrera, 2013)
 de autor.
 se cambia la denominación de los anteriormente Organismos Técnico-
Criminológicos a Equipos de Acompañamiento para la Reintegración Social
(E.A.R.S.12), simbolizando una nueva forma de trato hacia las personas detenidas,
reconociendo su autodeterminación y abandonando la lógica médico-técnica del
tratamiento.
 se destaca la forma interdisciplinaria de trabajo entre las distintas profesiones
intervinientes, aboliendo el sectarismo y las intervenciones disciplinarias inconexas
y/o fragmentadas, pero reconociendo la particularidad de cada profesión como
identidad propia.
 se habla de actores externos (personas o instituciones no relacionadas con la
estructura penitenciaria estatal) y de la importancia de posibilitar el intercambio con
ellos en la vida institucional. Además se hace referencia al “afuera” como un ámbito
que también les pertenece a los “internos”, y de la necesidad de la existencia de una
relación entre ambos.
 se plantea el trabajo en base a lo que el Protocolo denomina “mecanismos de
acompañamiento”, diferenciando 3 (tres) modalidades: trabajo individual, trabajo
grupal o colectivo, y trabajo con las familias y allegados; todos a desplegar desde
las distintas profesiones que interactúan en las unidades penitenciarias, no siendo
exclusivos de ninguna de ellas.
 se realiza una importante caracterización del trabajo escrito, analizando la entidad
del informe profesional como herramienta esencial de trabajo y medio de
comunicación no sólo de las acciones y actividades que la persona detenida
desarrolla, sino también como posibilidad de dar cuenta de los efectos que la
institución produce sobre las personas. También se abre a la posibilidad de dejar
expuestas y/o documentadas las intervenciones que los profesionales realizan.
Como puede advertirse, la propuesta de esta nueva política pública penitenciaria
aporta características inéditas al trabajo de todos los operadores institucionales de la cárcel

12 La sigla se refiere a los Equipos de Acompañamiento para la Reintegración Social, así denominados a
partir de la nueva política pública a los anteriores Organismos Técnico-Criminológicos, que son los
equipos de profesionales –psicólogos, terapistas ocupacionales y trabajadores sociales, entre otros- que
trabajan en las unidades penitenciarias.
y en particular de los profesionales universitarios, cambiando por completo la mirada
correccionalista para inaugurar una visión de carácter garantista, reconociendo a su vez el
fracaso de la cárcel en sus objetivos enunciados, e intentando proponer acciones para
lograrlos aunque reconoce la persistencia de la selectividad que ejercen las agencias
penales. La puesta en escena de este cambio de política introdujo la contradicción en el
plano coyuntural del Estado provincial, cuestión que se hará más nítida con la llegada de
nuevos profesionales universitarios provenientes del concurso del año 2008.

Es así como las y los profesionales ingresantes fueron tomados por la gestión como
precursores en terreno para llevar a cabo el cambio estructural pretendido, con aspiración
de un determinado perfil profesional que pudiera encarar los lineamientos de la política
pública, haciendo concretos en el cotidiano las acciones propuestas por el Documento
Básico y el Protocolo de Intervención. Así, con el Documento Básico parecía abrirse un
proceso de cambio al cual muchos de los profesionales adhirieron, tanto ingresantes como
quienes ya se encontraban trabajando.

Si consideramos lo referido por Jobert (2004) sobre la política pública como

elemento de legitimación, podemos ver claramente que se intenta lograrla a partir de
esperar compartir con un número importante de operadores institucionales la promoción
del proyecto de cárcel diseñado.

En ese sentido, es importante aclarar que pensar la adherencia y aceptación de la

exposición a situaciones complejas al interior de las cárceles por parte de las/los
profesionales no significa en ningún caso subestimar su capacidad de lectura política y
creer que se trata de “espíritus heroicos” que no miden las consecuencias, sino que en
muchos casos se trata de la puesta en juego de la conciencia política y ética de cada
profesional, del convencimiento de sostener un proyecto de cárcel distinto, a veces
independientemente de que esta política pública exista o esté en vigencia.

Aquel fue un momento de fuerte apoyo y respaldo político a las intervenciones que
los Equipos de Acompañamiento realizaban, además de un apoyo a la apertura de espacios
colectivos, culturales, recreativos, artísticos, educativos, etc.; donde se invitaba a los
profesionales a formar parte, a involucrarse. A la vez, la necesidad de poner ojos en las
situaciones que se desarrollaban al interior de los espacios de encierro, denunciando
violaciones a derechos y situaciones de destrato o corrupción. Este apoyo o respaldo generó
amplias expectativas para los profesionales, ya que permitía poner en juego un
posicionamiento ético y político-ideológico que abría a posibilidades de crear otra
institución distinta de la correccional o incapacitante.

Esta política pública comienza su declive antes del cambio de gobierno, quizás por
las resistencias y oposiciones que tuvo que enfrentar al interior de las instituciones, lo que
puede pensarse como un debilitamiento de la legitimidad de la gestión política. La reacción
de oposición más profunda que tuvo expresión fue un acuartelamiento13 del personal
penitenciario en una de las Unidades Penitenciarias del sur de la provincia en el año 2009,
conflicto que puede leerse como un hecho desestabilizador de la gestión política y de su
propósito con respecto a la política pública vigente; a partir de allí -aunque no sólo por
aquella razón- se comienzan a abandonar lenta y paulatinamente sus ideas generales, y la
presencia del “control” con respecto a la ejecución de los principios enunciados en el
Documento Básico se vuelve laxa y débil.

Es importante destacar que hubo intentos de reformular el decreto-ley orgánica,

propiciados por una de las líneas de acción del Documento Básico, ya que el mismo
postulaba la necesidad de sancionar una nueva ley. Pero no pudo llevarse a cabo debido a
las resistencias -siendo la más importante el acuartelamiento que mencionáramos- que se
produjeron a partir de la presentación de un Proyecto de Ley que quitaba el carácter de
fuerza de seguridad y transformaba al Servicio Penitenciario en un Servicio Público.

Entre otro de los intentos de reforma del decreto-ley orgánica, puede citarse al que
realizaron los trabajadores sociales desde el Colegio de Profesionales junto con una
diputada provincial perteneciente al frente de partidos que gobierna la provincia desde el
año 2007, pero cuya propuesta no fue tratada en el congreso provincial, perdiendo estado
parlamentario. En dicho proyecto se presentaba la modificación de la jerarquía de las/los

13 Así denominado por algunos agentes penitenciarios y por los medios de comunicación, aunque otros
sostienen que no se trató de tal porque no cumple con los requisitos teóricos que lo componen, como la no
entrega de alimentos a los internos, paro total de actividades y de cumplimiento de las tareas funcionales,
y disponibilidad de armamento por parte de todas las personas participantes.
trabajadores sociales para igualarla al resto de las/los profesionales universitarias/os -y por
ende se igualaba en el salario-, y a la posibilidad de obtención por parte de las mujeres de
los mismos derechos de ascenso que los varones trabajadores del Servicio Penitenciario; a
la vez que solicitaba modificar la consideración de la licencia por embarazo como
enfermedad y como determinante del descenso de la calificación anual de las trabajadoras,
perjudicando la posibilidad de ascensos progresivos, cuestión que configura una gran
situación de discriminación.

Como mencionábamos, se comienza a transitar un ciclo de baja intensidad de la

política pública y de toma de decisiones políticas, a lo que los trabajadores que habían
logrado organizarse colectivamente comenzaron a denominar “el avance del retroceso”,
parafraseando el lema de gobierno de la provincia con su “Santa Fe Avanza”. Frase que
daba cuenta de que no sólo no se profundizaría el cambio previsto por la política pública
“progresista”, sino que -aunque del mismo color político- la nueva gestión se mostraba
contraria a sus postulados y sus objetivos, y se dirigía en un sentido contrario,
retrocediendo a estadíos anteriores donde primará la cárcel depósito, cárcel jaula, propio del
modelo incapacitante.

Posibilidades para el Trabajo Social en la esfera penitenciaria hoy:

Presentado el panorama, desde el año 2012 la forma de gobernar la cárcel se asocia

a restricciones tanto para las personas detenidas como para sus trabajadores, volviendo a un
clima de sujeción y cercenamiento de derechos.

Un exponente cotidiano de ello es la restringida autonomía que poseen hoy las/los

profesionales universitarios en cuanto a la posibilidad de tomar decisiones en sus
intervenciones sin tener que ser consultadas con la superioridad jerárquica -siempre varón y
de carrera penitenciaria-. Sobre todo, se ha creado un clima de temor en cuanto a la
posibilidad de sanción, referida específicamente al tipo de sanción que es posible y
probable, y que sirve de amenaza constante, operando como violencia simbólica y por tanto
como férrea medida de sujeción (Bourdieu, 2007).

La institución insiste en parcializar y fragmentar el trabajo interdisciplinario,

obturando la posibilidad de trabajo consensuado y en equipo y con una visión integral
donde los sujetos son valorados como una totalidad, donde cada profesión aportaba su
mirada para la conformación de una estrategia conjunta que pueda realizar al sujeto una
propuesta plausible.

La institución se empecina en realizar prácticas de desgastaste mental y físico y de

mobbing u hostigamiento sobre los trabajadores profesionales, con la clara intención de que
los mismos renuncien a sus puestos o se quiebren a aceptar que “la cárcel es de derecha”
como señalan los altos funcionarios, y que todo aquel que la habite debe padecer.

La encerrona hacia la atomización que lleva a trabajar en soledad; la falta de

espacios para conversaciones de equipo, la falta de líneas de discusión y tiempo reconocido
para ello, como si los profesionales fueran autómatas que deben sólo hacer sin pensar en lo
que están haciendo, el crecimiento de la desconfianza entre compañeras/os; la falta de
apoyo político hacia las intervenciones de sus profesionales, la ausencia de una gestión que
se comprometa con los postulados de la política pública “progresista” que para la opinión
pública dice mantener; estas cuestiones y otras más imprimen altos niveles de sufrimiento
institucional, de sufrimiento ético.

Frente al escenario actual, donde la política pública “progresista” de antaño parece

negada y renegada, y donde parece abrirse un nuevo sentido a la cárcel en el que se le
adjudican roles encorsetados a los profesionales, ¿cómo desarrollar de manera ética la tarea
de los profesionales del acompañamiento, y en particular los trabajadores sociales?

En este plano es necesario problematizar –en el sentido de poner en contradicción-

la resistencia de los profesionales en la dimensión política de su trabajo, comprendiendo
que no resulta ajeno a las lógicas estatales y gubernamentales, sino que con su acción
reproduce esas lógicas, pero también tiene espacio –dado a veces, y siempre a crear- para
ponerlas en discusión. En este caso la discusión política es también una discusión teórico-
práctica, es repensar la praxis misma de la profesión. Desde esta perspectiva, la experiencia
de construcción de un colectivo sindical14 de profesionales de distintas disciplinas que se

14 Este colectivo sindical había sido el sostén de las prácticas contra-hegemónicas durante los años 2010-
2013, ya que surge de un proceso de comprensión sobre la necesidad de construir con otras/os, de
apoyarse mutuamente, de no aislarse, de no quedarse solas/os, y de analizar críticamente los procesos de
trabajo, las intervenciones, la cotidianeidad de la institución, el propio rol como profesionales del
llevó a cabo durante aproximadamente 4 (cuatro) años es una instancia de superación de lo
intra-institucional, un paso necesario e imperativo tanto como conformación de un proyecto
político profesional que se ancla ineludiblemente a un proyecto societal más amplio, y
además como medio de legitimación de las profesiones y de sus praxis.

Al repasar lo anteriormente dicho, queda la insistencia de una pregunta que

asimismo sirve de motor para inventar y reinventar múltiples respuestas, y volver a
convencernos de su posibilidad, buscando nuevas formas, nuevas alternativas, nuevos
caminos: ¿es plausible intentar llevar adelante un ejercicio ético de la profesión cuando el
contexto no permite asegurar o efectivizar derechos para nadie -ni siquiera para los
trabajadores-?

El mayor desafío ético-político para las profesiones en los contextos de encierro

consiste en tener como horizonte la efectivización de los valores esenciales de la justicia y
la equidad, buscando las mediaciones cotidianas para construir este horizonte en el
trayecto institucional. La intervención profesional versa sobre el cotidiano, pero a partir
de él se debe desarrollar la capacidad de leer la coyuntura y la estructura, poder ver a
través del primero las representaciones o señales de los otros dos planos mencionados.
Así afirmamos que las profesiones reciben el impacto societal, de la coyuntura y de lo
estructural, pero también son capaces de impactar en ellas. El trabajo cotidiano, el
reconocimiento del otro como sujeto activo y de derechos, el reconocimiento del otro
como persona con valor intrínseco, las relaciones sociales y de afecto que se entabla con
el otro a partir de la intervención en el cotidiano, son la herramienta o instrumento con el
que puede impactarse en la coyuntura.

acompañamiento, entre otras cosas. Fue resistido por la gestión política, al punto de ser blanco de
persecución ideológica manifestada a través de la apertura de sumarios administrativos difamantes y
denuncias penales que concuerdan con la criminalización de la protesta. Pero estas circunstancias también
han servido para afianzar las relaciones humanas dentro del colectivo, y entablar relaciones políticas con
numerosos sectores (Cámara de Diputados, Universidad Nacional de Rosario, Concejo Deliberante,
Organizaciones de Derechos Humanos, etc), abriendo así al conocimiento de la sociedad toda lo que
acontece dentro de las instituciones de encierro.
Más en http://www.redaccionrosario.com/nuevo/2012/10/30/136116/
 Si no se tiene en claro este horizonte y no se analiza críticamente el accionar diario,
se estará simplemente frente a actividades mecánicas y pragmáticas que atienden
meramente a la manutención de la existencia, pero sin honrar la vida como valor
fundamental.

Los profesionales en lugares de encierro tienen una importante presencia en el

fortalecimiento de las capacidades de las personas, a través del entrecruzamiento de la
política pública y de la garantía de acceso a los derechos no conculcados a pesar de la pena,
por medio de su trabajo, que es la fundamental mediación humana.

Así, el/la profesional de Trabajo Social debe basar todas sus acciones y estrategias
de intervención en los principios y garantías de la normativa internacional en materia de
Derechos Humanos, y particularmente en aquellos que han sido ratificados por nuestra
Constitución Nacional. Esto significa guardar el respeto por la dignidad y el valor intrínseco
de las personas en los distintos ámbitos en los que las/los profesionales se desenvuelvan.
Otras acciones que el/la Trabajador/a Social está invitado/a a propugnar desde una
perspectiva ético-política, es la de propender a la defensa, ampliación y consolidación de
la democracia en sus ámbitos de intervención; el aportar a la promulgación y ejecución de
políticas sociales que permitan la efectivización y accesibilidad de derechos, generando
procesos de participación colectiva de todos los actores involucrados; y defender las
condiciones laborales dignas y adecuadas en el ejercicio profesional (remuneraciones,
supervisión, ambiente laboral, incumbencias, funciones, etc.) y de respeto a la autonomía
profesional, entre las más importantes (Lineamientos Básicos Ético-Políticos FAAPSS,
2014).

Es importante destacar que Martinelli (2013) nos menciona que el hecho de poseer
derechos no libera por sí al trabajador de las múltiples expresiones de la cuestión social
que lo embisten, pero de seguro fortalecen su condición de ciudadanos. Alerta sobre el
peligro de aferrarse a la ilusión jurídica de pensar que donde hay ley hay también justicia,
ya que el propio cotidiano de trabajo muestra cuántas violaciones y violencias ocurren en
la vida de los sujetos que demandan la intervención de los trabajadores sociales, y a las
cuales el mismo profesional también está expuesto. Por ello, menciona que los
trabajadores sociales estamos privilegiadamente convocados a la construcción de una
nueva cultura política, que trascienda la institucionalidad legal hacia la práctica efectiva de
los derechos.

Pero además de esto, un factor ineludible es la construcción en conjunto con otros,

la construcción del sujeto colectivo. Repitiendo palabras de Martinelli (2013), nos
tornamos humanos en la relación con el otro. Y sólo en la relación con otros somos
capaces de cambiar el mundo.

La experiencia de una política pública penitenciaria de corte progresista muestra la

posibilidad de avanzar en un proyecto aperturista y garantizador de derechos dentro de
las cárceles, como un espejo donde poder mirar y tratar de avanzar, aprendiendo también
de los errores y dificultades que fueron haciéndose presentes en dichos procesos. Es
importante señalar que efectivamente la política pública autodenominada “progresista”
realizó modificaciones o reformas materiales, pero también y sobre todo ha plasmado
modificaciones simbólicas en el orden de la necesidad y vigencia de discutir sobre la
reducción de daños que la institución produce, y sobre la garantización de derechos
inherentes a las personas. Si bien fue poco el tiempo de su vigencia o puesta en práctica
como una política sostenida para el quehacer cotidiano de los operadores carcelarios, ha
dejado algunas instancias en las que no es fácil modificar su instauración. Con esto nos
referimos por ejemplo al trabajo de acompañamiento que realizan muchas/os de las/los
profesionales de los Equipos de Acompañamiento para la Reintegración Social -y sobre
todo a la incomodidad que surge de no poder realizarlo-, o al trato humano que muchos
agentes penitenciarios realizan hacia los penados en el cotidiano. Estas acciones, aunque
se modifiquen leyes y reglamentaciones, siguen vigentes en los intersticios de la
institución.

Pero es necesario aseverar también que para modificar la realidad de una

organización hace falta un poco más que la mera intención; los recursos humanos,
materiales, económicos, etc., también son una decisión política necesaria que debe
tomarse con firmeza cuando se pretende implementar una política pública que revierta lo
establecido. Si la cuestión es sólo declamativa pero no se sustenta con acciones y recursos
concretos y de contundencia política, entonces queda sólo en una expresión de deseos, no
se hace cuerpo.

En el intento de democratizar una institución, es necesario abrir estos propósitos

hacia quienes construyen cotidianamente la misma, sin temor a la correlación de fuerzas,
pero teniéndola bien presente al momento de crear tácticas y estrategias. Cuando esto
sucede, y se otorgan herramientas a quienes quedan en las organizaciones a pesar de que
cambien las gestiones y direcciones, es cuando en realidad pueden seguir sosteniéndose las
políticas públicas, ya que éstas no las sostiene sólo una gestión sino quienes la trabajan
todos los días, y sobre todo quienes la necesitan como marco para vivir cotidianamente. De
otra manera, esto no sería más que un juego de referencias al ego y la vanidad personal de
quienes se sientan portadores de “la verdad” solitaria y alejada de la construcción política
de un proyecto societal real.

Actualmente empujados a realizar sólo tareas burocrático-administrativas, los

trabajadores sociales y el resto de los profesionales se ven despojados de su potencial de
agentes del acompañamiento. Las premisas del “tratamiento” se mantienen, pero de una
manera ficcional, ya que la misma institución no dispone -por voluntad política de su
gestión- de los recursos materiales y humanos para llevar adelante una intervención
fundada. El campo de actuación, y por ende el espacio de saber-poder que pueden
ostentar los profesionales se vio reducido a un espacio de cumplimiento de deberes o
tareas encomendadas desde las Jefaturas de Cuerpo General; siendo ésta la disputa
constante y coyuntural desde el año 2005 en adelante.

Correlativamente, se intenta sostener desde los espacios de dirección institucional

que el ejercicio profesional -tanto de los trabajadores sociales como de las demás
profesiones intervinientes- es una actividad neutra, vaciada de contenido y orientación
ético-política. Esta manera de intervenir, en muchos casos despersonalizada y meramente
técnica, coincide con la búsqueda de des-ideologizar la intervención, fundamentando un
pretendido carácter neutro, como mencionamos anteriormente, y de “eficacia” con una
fuerte impronta positivista, influenciada a su vez por la Ley 24.660 y su última
modificación mediante Ley 27.375 de mayor impronta restrictiva, y sobre todo por el
Decreto-Ley Orgánica del Servicio Penitenciario y por las prácticas institucionales
anquilosadas. De esta manera, las normas institucionales son formas de encuadramiento de
los problemas: ellas mismas determinan cuáles son, y la actuación profesional pasa a ser
una forma de intervención en esos problemas institucionalizados en un esquema ya
determinado por las normas de la organización.

Por ventaja, y a contrapartida de lo expuesto, los trabajadores sociales comienzan a

fraguar acuerdos internos, a plantearse la necesidad de un proceso de construcción colectiva
que las/los ayude a desnaturalizar las actuales condiciones de trabajo para el ejercicio
profesional en las instituciones donde se encuentran empleadas/os, además de comenzar
ellas/os mismos a delinear sus necesidades, incumbencias e intervenciones, superando las
exigencias institucionales.

En ese orden, se comienzan a esbozar las primeras aseveraciones acerca de que

los/las trabajadores sociales somos operadores institucionales en espacios colectivos,
grupales, e individuales; así se interpela la idea de que la única tarea o saber es sólo la
redacción de informes socio-ambientales. Se concibe entonces la posibilidad de trabajar
en el acceso a otros derechos (salud, educación, cultura, etc) además de los reglados por
la Ley de Ejecución de la Pena Privativa de la Libertad en cuanto a la Progresividad de la
Pena. Importante es mencionar el trabajo interinstitucional, con actores dentro y fuera del
espacio carcelario, y también con Programas y Proyectos externos al campo penal,
reforzando el carácter de ciudadanas/os de las personas asistidas. Además, se vuelve
indispensable la interdisciplina y el trabajo en equipo como componentes necesarios del
cotidiano organizacional. En cuanto a las demandas judiciales, también se presenta la
oportunidad de realizar tareas de docencia, poniendo en valor todo el bagaje teórico del
cual los Trabajadores Sociales son portadores, en consonancia con un posicionamiento
ético-político y acciones concretas que operativizan las dimensiones mencionadas
anteriormente.
 Lo cierto es que, teniendo una mirada de oportunidad, el contexto actual invita a los
profesionales a buscar mejores formas de hacer su trabajo, de formarse, de realizar mejor el
trabajo de escritura, a crear espacios de intervención, entre otras cuestiones. De volver a
leer, de volver a estudiar, de buscar formas teóricas de responder a las solicitudes, y de
volver a comprender el campo donde se trabaja, sus relaciones de fuerza, sus
determinaciones, su historicidad. En definitiva, lo que se pone en discusión no es tan sólo
cómo se hace el trabajo, sino el marco político-ideológico en el que se realiza, el propio y el
de la institución para la que trabajan los Trabajadores Sociales.

También pone en el tapete la necesidad de comprender el contexto actual, las

políticas macro y las orientaciones político-ideológicas de la coyuntura, las disputas en el
contexto político y social que se encuentran presentes en nuestra actualidad, para
comprender lo posible, lo viable y lo que tardará un poco más en lograrse. A pesar de lo
difícil de la coyuntura actual, que se esté pensando cómo lograr una cárcel -o por lo menos
un ejercicio profesional dentro de la cárcel- más humano y más respetuoso de la dignidad y
derechos de las personas, no es poco. Las/los profesionales que persisten lo hacen con
grandes dificultades, pero con afirmación sobre su elección de trabajar en este campo -el
penal/penitenciario- y señalando que es posible un espacio de trabajo gratificante
relacionado con la oportunidad de creación, de interés por las personas en sus historias de
vida y sus posibilidades en base a sus recursos simbólicos y concretos, y a la puesta en
juego de la afectividad, entendida como un modo de emoción y sentimiento que no
proviene sólo del pensamiento, sino sobre todo de un estado del cuerpo, cuerpo que se pone
en movimiento con otras/otros -colegas, trabajadores y usuarios- al momento de intervenir.

Es importante señalar que uno de los pilares de este sostenimiento del trabajo es el
haber podido construir legalidad entre algunas/os compañeras/os. En este sentido, construir
legalidad significa acordar cuáles serán las reglas o normas que regirán para este colectivo,
que incluye sin dudas la ética, el respeto por la heterogeneidad del colectivo, y la búsqueda
de soluciones armoniosas en términos de consensuar y/o confluir en decisiones comunes
que sean válidas para todos sus miembros.

Estas discusiones puestas en vigencia hoy nuevamente, muestran que por lo menos
entre algunas/os de las/os trabajadores profesionales universitarios, los principios de la
política pública “progresista” se encuentran vivos y deseosos de cobrar vigencia. Y
muestran también que, en la definición de la institucionalidad carcelaria provincial, no sólo
se encuentran presentes las directivas de la gestión política que administra dichas
instituciones, sino también los consensos y disensos que se producen al interior de las
mismas, condicionando las relaciones sociales que se ocasionan, las hegemonías y
contrahegemonías, las correlaciones de fuerza y flujos de poder. Nos parece que esta
institucionalidad se sigue definiendo, el tema no está acabado y a pesar de las
contingencias, avances y retrocesos, la lucha y la disputa de sentido no termina.

Pero esta disputa no se cierne sólo a la cárcel, al valor de la pena, y a la

consideración de la política criminal, sino que trasciende la misma para ponerse en
discusión qué tipo de institucionalidad estamos creando como sociedad misma, en las
relaciones cotidianas, y en las relaciones Estado/Sociedad Civil. No se trata simplemente de
pensar qué cárcel queremos, sino que es necesario pensar qué tipo de sociedad queremos,
qué tipo de resolución de conflictos creamos como sociedad, cuáles son nuestros valores,
cuál es la consideración del otro, cuál es la legitimidad de las instituciones del Estado, y
para qué y quienes trabaja ese Estado, al servicio de quién está; preguntas que sin dudas
contribuirán a la conformación de instituciones estatales más democráticas y respetuosas de
los derechos de todas y todos.

---------------------------------------------------------

Bibliografía:

 Baratta, Alessandro (1997). "Política criminal: entre política de seguridad y política

social", en Delito y Seguridad de los habitantes. Elias Carranza (coord). México:
Siglo XXI

 Baremblitt, Gregorio (2005).”Compendio de análisis institucional.” Ediciones

Madres de Plaza de Mayo, Buenos Aires, Argentina.

 Bourdieu, Pierre (2007). “El Sentido Práctico”. Siglo Veintiuno Editores. Buenos
Aires, Argentina.

 Daroqui, Alcira (2003). "Las Seguridades Perdidas" En Argumentos. Revista de

 crítica social N° 2. Instituto de Investigaciones Gino Germani, Facultad de
Ciencias Sociales, UBA, Buenos Aires, Argentina.

 Díaz, Cristina; Galano, Natalia; Curti, Guillermina (2014). “Miradas de Políticas

Públicas. Cómo se enseña y aprende análisis de políticas públicas en América
Latina”. Universidad Nacional de Rosario, Argentina.

 Ghio, Gonzalo Horacio (2014). “Noticias de Ayer”. Tesina de Grado para la carrera
de Licenciatura en Trabajo Social, Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Argentina.

 Herrera, Ezequiel (2013). “Aportes para la democratización de la cárcel”. Ponencia

presentada en IV Congreso Argentino Latinoamericano de Derechos Humanos.
Rosario, 14 al 17 de Mayo de 2013.

 Herrera, Ezequiel (2017). “Esto no te mata pero te enloquece”. Modalidades y

efectos de la violencia laboral en las cárceles de la provincia de Santa Fe durante el
periodo 2008-2015. Un análisis de las normas y las prácticas. Tesis de Posgrado.
Universidad Nacional de Rosario, Argentina.

 Manchado, Mauricio y Narciso, Lorena (2013). “De derechos e identidades: Una

mirada sobre los efectos identitarios del “Estado Penitenciario” en agentes del
servicio penitenciario de la provincia de Santa Fe.” Revista de la Escuela de
Antropología. Rosario; vol. XIX, Argentina

 Manchado, Mauricio (2015). “Las Insumisiones Carcelarias. Procesos

comunicacionales y subjetivos en la prisión.” 1a ed. Rosario: Rio Ancho Ediciones;
Colección Ciencias Sociales.

 Martinelli, Maria Lucia (2013) “El Servicio Social y la consolidación de

derechos”. Mimeo. Material utilizado en Mestría en Trabajo Social de la
Universidad Nacional de La Plata, Argentina.

 Montaño, Carlos (2004). “Hacia la construcción del Proyecto Ético-Político

Profesional crítico”. XVIII Seminario Latinoamericano De Escuelas De Trabajo
Social – ALAETS. Costa Rica.

 Oszlak, Oscar; O´Donnell, Guillermo (1981). “Estado y políticas estatales en

 América Latina: hacia una estrategia de investigación”. Centro de Estudios de
Estado y Sociedad (CEDES), Buenos Aires, Documento G.E. CLACSO/Nº4

 Pagani, Angelina (2007). “La Formación Profesional en La Escuela de Trabajo

Social de Rosario, desde 1960 hasta 1976” Tesina de Grado para la carrera de
Licenciatura en Trabajo Social, Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales, Universidad Nacional de Rosario, Argentina.

 Puebla, María Daniela (2006). “A 10 años de la sanción de la Ley de Ejecución

de las Penas Privativas de Libertad. Una reflexión desde la doctrina
constitucional sobre el Trabajo Social Penitenciario” en Revista Con-ciencia
Social, Facultad de Derecho y Ciencias Sociales, Universidad Nacional de
Córdoba, Argentina.

 Tobón, María y Otras (1989). “Delimitación del espacio profesional del Trabajador
Social” en La Práctica Profesional del Trabajador Social. CELATS - Humanitas

Documentos:

 Documento Básico "Hacía una política penitenciaria progresista en la provincia de

Santa Fe". Secretaría de Asuntos Penitenciarios, Ministerio de Seguridad, Gobierno
de la Provincia de Santa Fe, Abril de 2008.

 Protocolo de Intervención para los Equipos de Acompañamiento para la

Reintegración Social. Secretaría de Asuntos Penitenciarios, Ministerio de
Seguridad, Gobierno de la Provincia de Santa Fe. Puesto en vigencia el 23 de
diciembre de 2008 por resolución Nº1670 por la Dirección General del Servicio
Penitenciario de la provincia de Santa Fe.

 Ley Orgánica del Servicio Penitenciario. Decreto- Ley N°8183/78-, Gobierno de la

Provincia de Santa Fe. Enero de 1978.

 Ley Federal de Trabajo Social N°27.072. Sancionada el 10 de diciembre de 2014 -

Promulgada el 16 de diciembre de 2014.

 Lineamientos Básicos en relación a la Dimensión Ético-Política de la Intervención

en Trabajo Social.” Federación Argentina de Asociaciones Profesionales de
Servicio Social (FAAPSS) – Comisión de Ética, 29 de junio de 2014.
Titulo: Articulación de las diferencias en contextos democráticos latinoamericanos:
una mirada desde la Psicología Comunitaria

Autoras:
- Mgt. Analía Buzaglo, analiabuzaglo@hotmail.com. Docente-investigadora, Jefa de
trabajos prácticos en la Cátedra Psicología Social y Comunitaria, Facultad de Psicología de
la UNR. Master en Investigación en Psicología Social, Universidad Autónoma de
Barcelona.
- Marina Divita, marinadivita@hotmail.com. Docente-investigadora, Jefa de trabajos
prácticos en la Cátedra Psicología Social y Comunitaria, Facultad de Psicología de la UNR.
Especialista en salud colectiva con orientación en salud social y comunitaria, Facultad de
Medicina de la UNR. Psicóloga Centro de Salud: San Francisquito, Programa Clínica de la
Subjetividad en Atención Primaria de Salud, Dirección Provincial de Salud Mental,
Rosario.

Mesa redonda: Intervenciones en el campo de lo social: sentidos posibles entre lo singular y

lo colectivo.

Resumen: El presente trabajo aborda una problemática que entendemos de actualidad y que
requiere de la apertura de espacios de debate que propicien una aproximación crítica al
tema. Proponemos repensar las prácticas comunitarias en los contextos locales y actuales,
sabiendo que dichos contextos presentan características histórico-sociales específicas,
distintas a las que dominaban en latinoamérica en los años 60' y 70', época en la que
empezaron a realizarse las primeras experiencias en Psicología Comunitaria. Nuestro
interés se centra en aportar una mirada desde la Psicología Comunitaria a los complejos
escenarios políticos y sociales en los que habitualmente desarrollamos nuestras prácticas,
caracterizados por la heterogeneidad y la singularidad, sin perder de nuestro horizonte la
apuesta radical que esta corriente propone, es decir, la transformación social. Nos
apresuramos a proponer que frente a la fuerte e “irreversible” embestida del sistema
capitalista posibilitado por las democracias actuales, se acotan las posibilidades de
transformación social para generar “nudos de resistencia” que fortalezcan el lazo social.
Éstos, se instituyen a través de grupalidades informales que se gestan en las organizaciones
de base y en los movimientos sociales, con los cuales la psicología comunitaria teje la red
para propiciar la restitución de derechos y la equidad.

Palabras clave: resistencia, poder colectivo, subjetivaciones políticas, psicología

comunitaria.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

Introducción
El presente trabajo aborda una problemática que entendemos de actualidad y que
requiere de una reflexión más extensa que la que podemos brindarle en el marco de esta
ponencia. Sin embargo el contexto del XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia y la mesa “Intervenciones en el campo de lo social:
sentidos posibles entre lo singular y lo colectivo” nos invitan a abrir un espacio de debate y
aproximación crítica al tema. Se trata de repensar las prácticas comunitarias en los
contextos locales y actuales, sabiendo que dichos contextos presentan características
histórico-sociales específicas, distintas a las que dominaban en Latinoamérica en los años
60' y 70', época en la que empezaron a realizarse las primeras experiencias de Psicología
Comunitaria.

Nuestro interés se centra en aportar una mirada desde la Psicología Comunitaria a

los complejos escenarios políticos y sociales en los que habitualmente desarrollamos
nuestras prácticas sociales, caracterizados por la heterogeneidad y la singularidad, sin
perder de nuestro horizonte la apuesta radical que esta corriente propone, es decir, la
transformación social. Nos apresuramos a proponer que frente a la fuerte e “irreversible”
embestida del sistema capitalista posibilitado por las democracias actuales, se acotan las
posibilidades de transformación social para generar “nudos de resistencia” que fortalezcan
el lazo social. Éstos, se instituyen a través de grupalidades informales que se gestan en las
organizaciones de base y en los movimientos sociales, con los cuales la psicología
comunitaria teje la red para propiciar la restitución de derechos y la equidad.

En este contexto la Psicología Comunitaria -como campo de prácticas, teorías y

metodologías que surge en respuesta al agotamiento por insuficiencia de los abordajes
asistencialistas que caracterizaban las prácticas en salud-, precisa de herramientas que la
renueven y que promuevan, en las/os profesionales que la ejercen, el sentido político que la
fundó. Creemos que ese sentido político emerge en la prácticas concretas de transformación
social que llevan a cabo las y los protagonistas de ciertas experiencias, que en
Latinoamérica son encarnadas principalmente por los movimientos sociales y las
organizaciones de base surgidas a partir del desfondamiento de las políticas del Estado por
la injerencia descontrolada del mercado. Es allí donde pensamos que la Psicología
Comunitaria puede re-encontrar su potencia crítica y transformadora.

Sobre la Psicología Comunitaria

 La Ley Nacional de Salud Mental Nº 26.657 (2010) “reconoce a la salud mental
como un proceso determinado por componentes históricos, socio-económicos, culturales,
biológicos y psicológicos, cuya preservación y mejoramiento implica una dinámica de
construcción social vinculada a la concreción de los derechos humanos y sociales de toda
persona.”

Retomando el concepto clásico de Enrique Pichon-Riviére (1983), la salud mental

corresponde a la adaptación activa a la realidad, implica una relación con el mundo en
términos de aprendizaje y de transformación recíproca en función de necesidades: “…el
sujeto es sano en tanto aprehende la realidad en una perspectiva integradora y tiene
capacidad para transformar esa realidad transformándose a la vez él mismo. Está
activamente adaptado en la medida en que mantiene un interjuego dialéctico con el medio.”

La psicología comunitaria aparece con un objetivo claro: transformación social con

el fortalecimiento subjetivo de las personas en su comunidad. Su objeto de estudio
comprende los factores psicosociales que permiten desarrollar, fomentar y mantener el
control y poder que los individuos pueden ejercer sobre su ambiente individual y social,
para solucionar problemas que los aquejan y lograr cambios en esos ambientes y en la
estructura social (Montero, 1984).

En América Latina, la psicología comunitaria ha derivado de la Psicología Social a

partir de la crisis de esa concepción, a inicios de los años 70, cuando se la acusó de no ser
socialmente sensible. Maritza Montero (2006) sitúa: “Se buscaba la solución de los
problemas en los libros. La psicología social estaba muy alienada por la influencia de lo
que venía de Europa y Estados Unidos. La idea fue responder a los problemas de la
comunidad. En algunos países ya había una gran sensibilización hacia la incorporación de
las comunidades en la solución de ciertos problemas”. América Latina atravesaba el
régimen instaurado con las últimas dictaduras cívico-militares, régimen que intentó
militarizar la esfera política de manera de anular las posibilidades de reclamo social. A
través de la persecución política se produjo la fragmentación de los lazos sociales lo cual
favoreció la exclusión social mediante el endeudamiento y las políticas públicas acordes al
liberalismo económico de la época.

Esta raíz de la Psicología Comunitaria en la Psicología Social no es sin el

surgimiento de una Psicología Social Crítica en Latinoamérica que sin dudas tuvo en la
figura y el pensamiento de Enrique Pichón Riviere su antecendente. En términos del autor
González Rey (2004): “En el desarrollo de la crítica en el campo de la psicología social
pienso que el impacto del marxismo tuvo un importante papel, que primero se manifestó en
Argentina, en los brillantes trabajos de autores como Bleger y Pichón Riviere, y que
después, de una forma u otra, y desde perspectivas diferentes, influyó el desarrollo de la
psicología social crítica latinoamericana de una forma general”.
 En la Psicología social de Pichón Riviere podemos reconocer una concepción de
sujeto en tanto emergente y productor a la vez, lo que nos permite pensar al
comportamiento y a los procesos psíquicos en la multiplicidad de sus causas, sin caer, en un
mecanicismo fatalista, que excluya el problema de la singularidad. Es por ello que la psicología
comunitaria se apoya en tres principios básicos:

1- Autogestión de los sujetos que constituyen su área de estudio, lo que implica que el
sujeto estudiado es también sujeto “estudiante”, y que toda transformación repercute
sobre todos los individuos involucrados en la relación, incluidas/os las/os
psicólogas/os.
1- El centro de poder recae en la comunidad. La acción de las y los psicólogos
consistirá en lograr que esa comunidad adquiera conciencia de su situación, asuma
el proyecto de su transformación, y tome el control de esa actividad.
2- La unión imprescindible entre teoría y práctica, como única forma de lograr una
verdadera comprensión de la situación.
Bajo estos principios las y los trabajadores de la psicología comunitaria al no buscar
la supuesta “neutralidad de la ciencia”, nos implicamos desde nuestros propios bagajes
teóricos, políticos e ideológicos. El propósito es actuar como facilitadoras/es de la
transformación en la comunidad, tomando como eje el análisis crítico de la vida cotidiana,
entendiendo que los sistemas hegemónicos de poder -medios de comunicación,
multinacionales, el Estado, etc.- manipulan según sus intereses los distintos ámbitos de la
esfera social. Es así que las y los trabajadores no debemos olvidar nuestra función política
en las comunidades ya que actuamos según formas ideológicas frente a la toma de
decisiones de un grupo comunitario para alcanzar ciertos objetivos.

Este rol está ligado a aspectos de detección de potencialidades, de auspicio de las

mismas y de cambio en los modos de enfrentar la realidad, de interpretarla y de reaccionar
ante ella. Es aquí oportuno mencionar que las/los psicólogos comunitarios constituimos
muchas veces un engranaje más del sistema público de atención -Salud, Justicia,
Educación-. Es decir, nos constituimos en trabajadores/as del Estado, representando en los
campos de acción su cara visible -por ejemplo el barrio donde está el centro de salud-. Este
aspecto constituye un punto de discusión específica, ya que denota en qué lugar perverso
suele quedar entrampado el sistema de salud pública; es el Estado quién mediante sus
políticas públicas y su gobernabilidad no logra garantizar los derechos básicos ni resolver el
problema de quienes viven en condiciones de pobreza; y a su vez es el Estado quién a
través de los centros de salud y sus trabajadoras/es -entre otras instituciones estatales, tales
como las Escuelas, los Centros de Acción Familiar, Centros de Convivencia Barrial, Centro
de Acceso a la Justicia, etc-, intenta emparchar con intervenciones de los equipos de salud
problemáticas que no son específicamente del área salud o que no son solucionables
solamente desde este campo, ya que requieren un abordaje que incluya políticas serias y
persistentes de Estado, que promuevan la inclusión social, entre otras. Estamos en la
actualidad asistiendo a políticas públicas que propenden a “patologizar la pobreza”,
generando reduccionismos que favorecen la opresión de los pueblos y así la vulneración de
derechos.

La inminente adhesión de los gobiernos provinciales a la Cobertura Universal de

Salud representa una propuesta neoliberal que avanza con el visto bueno de un amplio
espectro de la clase política y la dirigencia local -en sus diferentes estratos municipales,
provinciales y nacionales-, promovida por organismos internacionales -OMS, BM, BID,
entre otros-, generando condiciones adecuadas para el ingreso de grandes actores con
intereses económicos a un ampliado y renovado mercado de la salud. Es fundamental
alertar públicamente sobre la iniciativa del gobierno nacional de instalar la llamada “CUS”,
lo cual no es otra cosa que la aceleración del propósito de reformar nuestro Sistema de
Salud, promoviendo el avance de su mercantilización y atentando contra el derecho a la
salud. De este modo, resulta necesario promover la participación comunitaria en la
resistencia impulsada por múltiples organizaciones y representaciones del ámbito de la
Salud y Derechos Humanos del país y la región.

Las vicisitudes que impone el actual sistema de producción en el mundo, con

lógicas neoliberales -y con esto nos referimos no sólo a la desocupación y la marginalidad
de los más pobres, sino también a aquellos que caen de la pirámide social, desalojados por
los cambios bruscos en el conjunto socioeconómico-, empuja a estos sectores a una pérdida
creciente de su capacidad de incidir sobre las decisiones sociales. En estas situaciones,
grandes conjuntos humanos ven trastocadas sus condiciones de existencia y suman, a la
pérdida de sus historias singulares, en el anonimato que les impone la gran ciudad, la
fractura de los vínculos sociales, en los que se transmiten los desamparos y las
desesperanzas. Dada la masividad potencial de las demandas de atención psíquica y la
comprensión de que la solución de estos problemas surge en el seno de la vida social, un
abordaje comunitario, es decir, con la participación de la comunidad, y con un criterio
técnico que tenga en cuenta los recursos de la propia comunidad para el desarrollo del
proceso de salud-enfermedad, cobra una importancia esencial para la planificación de las
acciones en salud mental. A cada época histórica y a cada organización social corresponden
distintos tipos de relaciones con la naturaleza y con otros hombres.

Sabemos que la vida cotidiana se transforma en un mecanismo irreflexivo, no

consciente, de acción. Siguiendo a Pichón Riviere y Ana Quiroga (1970): “es la ideología
dominante la que mistifica lo cotidiano en tanto oculta, desde los intereses de los sectores
hegemónicos en la sociedad, la esencia de la vida cotidiana, su carácter de manifestación
concreta de las relaciones sociales.”
 Este encubrimiento y distorsión se da a través de la “naturalización” de lo social, se
universaliza lo particular y se atemporaliza lo histórico. Es un peculiar proceso
“mistificador”. La vida cotidiana constituye desde este proceso un orden natural, universal,
eterno e inmodificable. Y así lo supuestamente obvio puede ser lo más desconocido. Desde
la familiaridad acrítica lo esencial suele quedar oculto e identificado con lo real. Por eso
Pichón afirma que la realidad social se muestra y se oculta a la vez en la vida cotidiana. Se muestra
en los hechos y se oculta en la representación social de los hechos.

De este modo, las y los trabajadoras/es de la salud mental indagarán este proceso,
deberán participar del conjunto de las acciones que se planifican, integrándose a ellas. Se
espera que su participación e intervención se dirija a promover la participación social en la
construcción de salud, el empoderamiento de la comunidad y la promoción de la salud
como proceso social, cultural y político.

El reconocido psicoanalista argentino, Emiliano Galende (1994), hace su aporte:

“La participación comunitaria, tratará de lograr que los sujetos mismos efectúen una
reapropiación de su palabra y su saber sobre el síntoma, individual o grupal; que esta
apropiación permita entender la constitución de los lazos libidinales en el grupo y la
formación de liderazgos y su ejercicio (en la familia, en la escuela, la organización vecinal,
el club, etc), apuntando a intensificar los lazos sociales en toda dirección para que el grupo
esté más advertido sobre las idealizaciones que sostienen las relaciones de poder en la vida
comunitaria, como en la vida social en general”.

Resulta necesario desde una perspectiva social – comunitaria fomentar la

autogestión para que los individuos produzcan y controlen los cambios en su ámbito
inmediato, y lograr que esta comunidad adquiera conciencia de su situación y sus
necesidades, y asuma el proyecto de su transformación, asumiendo el control de su
actividad. Esto significa oposición a cualquier forma de paternalismo-autoritarismo-
intervencionismo (Montero, 1984).

Cuando en la organización social se incrementan las condiciones concretas para la

carencia, cuando desde la amenaza de exclusión y el incentivo de la rivalidad se deteriora el
tejido social, y el sujeto es devaluado o negado en su condición esencial de productor,
tiende a darse un impacto en lo subjetivo que se expresa en una cosificación de sí y del
otro, creciendo la violencia en las relaciones intersubjetivas. Se vulnera así la condición
fundamental de la construcción de redes grupales como sostén del psiquismo.

Las y los trabajadoras/es de la Psicología Comunitaria deberemos ser conscientes de

nuestro potencial lugar como facilitadoras/es del cambio social en la comunidad o caeremos
a través de nuestras prácticas en el lugar de un funcionario o funcionaria más, que asiste a
la naturalización del malestar y la vulneración de derechos. Es a través de la consulta
clínica donde se exterioriza el malestar singular, pero que muchas veces revela un
emergente de índole social. La producción de subjetividad, por su parte, incluye todos
aquellos aspectos que hacen a la construcción social del sujeto, mediante la articulación de
las variables sociales que lo inscriben en un tiempo y espacio particulares, es decir,
contempla los atravesamientos históricos, políticos en términos de producción y
reproducción ideológica, de inclusión y exclusión social respecto del sistema económico
vigente (Divita, 2014).

Nuevos movimientos sociales y organizaciones de base: la construcción del poder

colectivo
Consideramos que una de las características a problematizar desde del campo de la
Psicología Comunitaria y que hace referencia a la posibilidad de la acción comunitaria
consiste en la dificultad del mantenimiento del espacio común. Para avanzar en este
sentido, es importante situar en primer lugar qué entendemos por acción comunitaria, es
decir, todas aquellas reflexiones y acciones que se realizan por parte de los miembros de la
comunidad a partir de una organización o grupo comunitario y que buscan la
transformación de situaciones que son vistas como problemáticas por parte de esas
personas. Ésta puede ser motivada o no por parte de profesionales de la intervención social
(Montenegro, 2004: 51)

Señalábamos más arriba que la captura de las posibilidades de la acción colectiva

acarrea consecuencias negativas para el desarrollo de una Psicología social comunitaria
crítica (Montenegro, M.; Rodríguez, A.; Pujol, J., 2014) Dicha captura la entendemos como
producto de un complejo proceso de fragmentación y dispersión del poder colectivo. Este
poder para su composición precisa de un tiempo, un espacio y una subjetividad política que
lo encarnen. En nuestros contextos latinoamericanos actuales, se evidencian lógicas
subjetivantes contrarias a las realidades socio-económicas en las que vivimos.

Estos procesos debilitan la cohesión social para la transformación social o lo que en

los años 70' se conceptualizaba como procesos de desnaturalización y concientización. Es
claro que este escenario no es un mero efecto de políticas económicas de expoliación a gran
escala, sino que también debemos pensar aquí lo que ya Foucault (1976) había advertido
acerca del carácter productivo del poder. En este sentido pensamos la producción de deseos
e identidades sociales solidarios con las formas de acumulación capitalista.

En términos del autor Zygmunt Bauman (1999): "Para que el poder fluya, el mundo
debe estar libre de trabas, barreras, fronteras fortificadas y controles. Cualquier trama densa
de nexos sociales, y particularmente una red estrecha con base territorial, implica un
obstáculo que debe ser eliminado. Los poderes globales están abocados al
desmantelamiento de esas redes, en nombre de una mayor y constante fluidez, que es la
fuente principal de su fuerza y la garantía de su invencibilidad. Y el derrumbe, la fragilidad,
la vulnerabilidad, la transitoriedad y la precariedad de los vínculos y redes humanos
permiten que esos poderes puedan actuar."
 En este sentido es que nos interesa introducir dos experiencias concretas de acción
comunitaria con base territorial que como tales están expuestas a las amenazas de
desmantelamiento por parte de los poderes fácticos -poder judicial en un caso y poder
ejecutivo en el otro-, ya que vemos en las mismas un ejemplo de resistencia y subjetivación
política que propone nuevas formas de control y poder colectivo en los contextos antes
descriptos. Las experiencias son la del Bachillerato popular “Tablada” y la de la
cooperativa de trabajadores en lucha por sus puestos de trabajo “La Toma”, ambas en la
ciudad de Rosario, Argentina.

La Toma, supermercado autogestionado por sus trabajadores/as en la ciudad de

Rosario, es una de las tantas experiencias de construcción de autonomía y
autodeterminación social que se han ido sucediendo a lo largo del territorio argentino desde
finales de los noventa y que ha encontrado su punto culmine en la rebelión popular de
diciembre de 2001 (Buzaglo, 2010). En este período se abre un nuevo escenario político, en
el que la concepción de la política dependiente de la economía, esa política que además era
concebida solamente en términos institucionales, entra en crisis, en un profundo
cuestionamiento. Y lo que emerge son formas políticas, construidas desde abajo, que
además se constituyen a distancia de esas otras formas constitucionales, que las cuestionan
e interpelan la noción política en un sentido fuerte, claramente institucional (Svampa,
entrevista).

Citamos aquí un retrato -realizado en el año 2007- de este proceso que lleva ya 17
años de lucha y continúa:
“En la calle Tucumán al 1300 de Rosario había un supermercado que
se transformó en La Toma. Donde sólo había góndolas, etiquetas y
carritos, ahora hay emprendimientos comunitarios y cooperativos,
artistas, un centro de economía solidaria, grupos de ayuda
psicológica (5.500 consultas atendidas), talleres, cursos y un gran
centro cultural. Donde antes había patio de comidas rápidas (fast
food) ahora hay comida más tranquila y mejor, con un enorme Comedor
Universitario y Popular que cobra 4 pesos por menú a los becados
universitarios y 6 pesos a los trabajadores en relación de
dependencia y jubilados. Ha habido 60.000 becas alimentarias
estudiantiles y 75.000 menús económicos atendidos en el Comedor
Popular” (...) “El criterio de La Toma (el nombre con el que lo
conocen en todo Rosario) fue siempre el de seguir el ideario
cooperativo y el concepto de economía social y solidaria. “No
tomamos criterios empresarios, por eso no nos consideramos una
empresa recuperada sino un establecimiento puesto en funcionamiento
por sus trabajadores: no es una diferencia semántica” dice Ghioldi,
que ya ha escrito un libro sobre el caso (Supermercado Tigre,
Crónica de un conflicto en curso). “Lo primero que se hizo fue
crear un centro cultural porque creemos al igual que los fundadores
y pioneros del movimiento gremial argentino e internacional, que
donde los trabajadores se organizan deben elevarse culturalmente
para avanzar en su lucha por la liberación”. Luego se planteó el
mercado comunitario para vender allí productos de origen artesanal,
cooperativo, comunitario, y ya hoy el panorama incluye:
- 32 puestos de trabajo de los cooperativistas.
- 40 puestos de trabajo creados de manera indirecta.
- 20 trabajadores de la cultura.
- Dos cooperativas funcionando de manera integrada.
- Un Centro de Economía Solidaria con 30 emprendedores ofreciendo sus
productos.
- Un Centro Editorial que ya ha realizado diez publicacines propias.
- Una sala de eventos teatrales y culturales.
- Instalación de organizaciones sociales. Ejemplos, el centro de
indumentaria deportiva del Movimiento Territorial de Liberación, o
Autoconvocados en Defensa de la Vivienda Única (grupo que lucha e impide
los desalojos).
- Funcionamiento de la Mesa Coordinadora de Jubilados y Pensionados.
- Apertura de la sede de la Asociación Argentina de Actores, Permanentes
actividades culturales y presencia en diversos eventos de personalidades
como el Nobel de Literatura José Saramago, el poeta Ernesto Cardenal, el
escritor Osvaldo Bayer o el Nobel de la Paz Adolfo Pérez Esquivel.
- 5.500 consultas atendidas en el servicio de psicología, además del
funcionamiento de El Puente, grupo de psicólogas de La Toma” (Fuente:
http://lavaca.org/seccion/actualidad/1/1638.shtml).

El Bachillerato Popular Tablada es una escuela secundaria de gestión social para

jóvenes y adultos, en barrio Tablada en la zona sur de Rosario. Tiene modalidad EEMPA,
que permite terminar la secundaria en tres años. Nació en 2013 como iniciativa del
Movimiento 26 de Junio -en la actualidad es parte de Ciudad Futura- por la necesidad del
territorio de contar con una escuela secundaria que fuera inclusiva y permeable a las
problemáticas específicas del barrio. La organización notaba que muchas/os jóvenes no
tenían acceso a las escuelas públicas del barrio por diferentes motivos, y algunas/os habían
pasado por la escuela pública sin sentirse alojada/os, ni acompañadas/os en sus
singularidades, habiendo luego abandonado sus estudios. Es así que el Bachi, como lo
llaman quienes lo habitan, resulta una experiencia político pedagógica alternativa, con
origen en una organización territorial de base, cuyo objetivo es desarrollar una práctica de
educación popular, que forme sujetos políticos y autónomos. Tiene finalidad en “Trabajo
Cooperativo”.

La institución lleva adelante diversas estrategias para fortalecer las iniciativas de los
estudiantes en base a la historia, problemáticas y particularidades del barrio. La forma
organizativa del Bachi es horizontal y colectiva, los espacios de decisión tienen una
modalidad asamblearia y es “la mesita” el momento en el que algunas/os se reúnen a
discutir y resolver, lo que no puede esperar al día de la asamblea. En la actualidad lo
conforman más de 40 docentes ad honorem y 60 estudiantes. Los títulos se obtienen a
través de arduas gestiones, ya que aún no cuentan con el reconocimiento oficial del
Ministerio de Educación. Alrededor de 50 egresados en 3 promociones son el resultado de
una minuciosa y amorosa tarea autogestiva, participativa. Como parte de la escuela,
funciona el “Semillero”. Éste, es un espacio de salud mental y derechos, que nace a partir
de las necesidades y emergentes que surgen en el Bachi. El semillero propone un
acompañamiento territorial, haciendo lazos con los vecinos, vecinas y organizaciones
barriales y tendiendo puentes con las diferentes instituciones del estado. Consiste en un
abordaje interdisciplinario desde las áreas de psicología, trabajo social y del derecho,
trabajando en red con la comunidad. El proyecto se origina a partir de las múltiples y
diversas consultas que los y las estudiantes referían a educadores. La demanda se
circuncribió a partir de reconocer que las consultas se referían a conflictos sociales y
padecimientos subjetivos, relacionados con la vulneración de derechos, resultando
necesario el tejido de una red institucional que facilite a la comunidad el acceso a la
justicia, la educación, la salud, el trabajo, etc.

Consideramos interesante comprender ambas experiencias -La Toma y el “Bachi”-

en tanto acontecimientos. En este sentido, nos resulta de interés retomar el concepto de
acontecimiento de los desarrollos de dos autores, que si bien divergen en sus producciones
teóricas, creemos que nos posibilitan, cada uno desde su lugar, situar estas experiencias en
su singularidad.

Uno de ellos es Maurizio Lazaratto (2006) quien sostiene que “frente a estos
mundos normalizados en los que vivimos, nuestra «libertad» se ejerce, exclusivamente,
eligiendo entre los posibles que otros han instituido y concebido. No tenemos derecho a
participar en la construcción de los mundos, en la elaboración de los problemas y la
invención de las soluciones, más que dentro de las alternativas ya establecidas. La
definición de estas alternativas es un asunto de los especialistas (de la política, de la
economía, de la ciudad, de la ciencia, etcétera) o de los «autores» (del arte, de la literatura,
etcétera). Por esta razón tenemos la desagradable sensación de que una vez que todo es
posible (dentro de las alternativas preestablecidas), nada es ya posible (la creación de algo
nuevo). La impotencia y la molestia que sentimos en el capitalismo contemporáneo son
creadas a través del desvío de la propia dinámica del acontecimiento”.

En las experiencias de el Bachi y de La Toma lo que encontramos es justamente la

dinámica del acontecimiento, es decir que en su práctica cotidiana logran “restaurar con
paciencia y tenacidad un espacio de juego, un intervalo de libertad, una resistencia a la
imposición (de un modelo, de un sistema o de un orden), y en este sentido restituyen su
capacidad de poder hacer, de defender la autonomía de algo propio” (De Certeau, 1986:
263)

El otro autor que nos ayuda a pensar estas experiencias en su singularidad es Alain
Badiou, en tanto que concibe a la lucha política emancipatoria como una cuestión de
subjetividad. Reconoce sin embargo su relación con la situación objetiva, pero destaca que
su única fuerza verdadera es subjetiva. Por otro lado, sostiene que los modos del hacer no
están separados de manera trascendente de la organización política así como tampoco
concibe que la conciencia venga de afuera: la creación política es una creación inmanente
(Badiou, 2004).
 En este punto consideramos relevante la distinción que Badiou realiza entre
creación inmanente y creación espontánea. Lo que en estas experiencias puede ser
entendido como procesos espontáneos, en realidad constituyen prolongados entramados
sociales y políticos que sedimentan en determinados momentos en procesos de
transformación social encarnados por sujetos que emergieron a su vez como sujetos
políticos en su hacer cotidiano.

Es por ello que proponemos inscribir ambas experiencias en la clasificación que

postula Boaventura de Sousa Santos (2001) de los Nuevos movimientos sociales. Si bien,
nos dice este autor, lo que parece chirriar es la idea de lo “nuevo”, en realidad lo nuevo
consiste en que (estos movimientos) construyen tanto una crítica de la regulación social
capitalista, como una crítica de la emancipación social socialista tal y como fue definida
por el marxismo. Al identificar nuevas formas de opresión que sobrepasan las relaciones de
producción, y que ni siquiera son específicamente de ellas.

Continúa Boaventura de Sousa Santos diciendo que esta concepción de los NMSs
sin embargo no deja de reconocer que sin la experienicia histórica de la dominación en la
esfera de la producción, hoy no sería social y culturalmente posible, pensar la reproducción
social en términos de relaciones de dominación. Y la verdad es que los países con fuertes
NMSs, tienden a ser países donde fueron, y quizás todavía son fuertes los viejos
movimientos sociales. Lo cual nos permite también reconocer que la situación actual de las
prácticas en Psicología social comunitaria no puede ni debe ser pensada sin su herencia
histórica, sin sus fundamentos, sin su anclaje político, social y subjetivo en la latinoamérica
de los años 70'.

La psicología comunitaria y el devenir político

Si la lógica del capitalismo neoliberal parece consistir en la reducción de los

territorios transicionales donde es posible la creación común (Buzaglo, A.; Hoyos, P.,
2010) y esos territorios en nuestros contextos latinoamericanos cada vez se encuentran más
despojados de las garantías mínimas de subsistencia, encontramos que allí radica también el
debilitamiento del poder de nuestras comunidades, en tanto que el despojo abarca también
el sentido político de nuestras vidas, acorralándonos a hacer “elecciones” entre
posibilidades ya propuestas. Algunas políticas públicas, que portan ropajes “participativos”
en verdad son la expresión de este acorralamiento de las subjetividades políticas y de su
agencia crítica.

Es preciso entonces que la actual Psicología social comunitaria analice el devenir

político como una forma de subjetivación y acción que emerge en unas circunstancias
determinadas. Este devenir se expresa en cada mujer, trabajador/a, estudiante cuando
subvierte o cuestiona sus propios anclajes, sobre los que se edifica su existencia, y reconoce
su agencia en la construcción de lo cotidiano y de sí (Buzaglo, A.; Hoyos, P, 2010). El
devenir consiste en un proceso que se elabora y se entreteje de forma colectiva.

Ahora bien, ¿cómo pensar ese tejido en contextos de fragmentación y dispersión del
poder colectivo? Retomemos nuestras experiencias, comencemos por La Toma: allí se
articulan diversos colectivos, organizaciones de Derechos Humanos, productores
comunitarios, cooperativas, personas afines. Es en la heterogeneidad y pluralidad donde
este colectivo encuentra su potencia, su potencial articulador tanto como espacio físico-
material, como simbólico, y productor de imaginarios de lucha y resistencia.

Por otro lado en el Bachi confluyen diversas realidades subjetivas, culturales,

económicas, etc. El espacio físico cobra una dimensión simbólica insoslayable, “finalizar la
secundaria” no sólo implica la posibilidad de conseguir mejores condiciones laborales, sino
también implica -en el marco de este proyecto político social- la creación de un proyecto de
vida, o mejor aún de una vida que puede proyectarse y salirse de su destino trágico de
muerte. Recordemos que muchas/os jóvenes del barrio La Tablada se encuentran altamente
estigmatizadas/os por los medios masivos de comunicación en tanto que peligrosas/os,
adictas/os, delincuentes; es decir sujetos pasibles de control social.

Siguiendo los desarrollos de Montenegro, M.; Pujol, J. y Rodríguez, A. (2014: 39)

los “eventos comunitarios” -que nosotras proponemos pensar en tanto acontecimientos-,
permiten articular elementos en principio contrapuestos que se articulan en la conformación
de una acción común sin que ello suponga renunciar a los elementos diferenciadores que
los constituyen y mucho menos, a la conflictividad que esos elementos puedan implicar.
Así, la acción comunitaria nos permite pensar una comunidad sin lo común. Entendiendo
por común aquello que se constituye a partir de identidades homogeneas. Estas/os
mismas/os autores sostienen que el desafío de la Psicología Social Comunitaria consiste en
desarrollar intervenciones sociales en un contexto de alta movilidad geográfica y diversidad
identitaria sin potenciar procesos de exclusión social sobre la base de diferentes ejes de
segmentación social y/o socioeconómicos.

Precisamente ambas experiencias dan cuenta de las nuevas formas de configuración

de lo público, como dimensión de la acción política-comunitaria, que están protagonizando
tanto un grupo de trabajadoras/es como un grupo de docentes y estudiantes. Estas nuevas
formas de configuración impactan no sólo en la producción de subjetividad sino también en
el Estado y sus leyes. En este sentido hablamos de procesos que implican la producción de
autonomía y la posibilidad de transformación social.

Reflexiones finales

En síntesis, en el presente texto se pueden reconocer tres grandes núcleos para relanzar el
debate que proponemos realizar en torno a las prácticas de la Psicología Comunitaria en el marco
de las democracias latinoamericanas actuales:
 1- Rol de las y los trabajadoras/es de la Psicología Comunitaria.

2- Una relación posible y necesaria con los movimientos sociales y las organizaciones de
base.

3- El análisis del devenir político como una forma de subjetivación y acción que emerge en
unas circunstancias determinadas.

Respecto del primer núcleo, creemos que para pensar nuestra práctica, sin meras
rotulaciones, tales como psicóloga/o social, psicóloga/o comunitaria/o, es preciso reconocer
que nuestra responsabilidad es mayor en períodos en los que el cuerpo teórico con el cual
nos manejamos no sostiene la práctica diaria. Uno de los peligros es el de transformarnos
en meras/os aplicadoras/es de teorías insuficientes, dado que los problemas planteados y la
posibilidad de responder a ellos abre un espacio a las/os profesionales que exige creatividad
sobre la incertidumbre.

En cuanto al segundo núcleo, es importante reflexionar acerca de cómo nos implicamos

como sujetos de estos mismos procesos que estudiamos. Se trata de pensar el rol de las/os
psicólogas/os comunitarias/os en torno a estos acontecimientos y de cómo nos articulamos con
quienes son las/os protagonistas de los mismos, sin desconocer el entramado político, social, que
nos une. Es por ello que consideramos pertinente al debate que proponemos realizar,
interrogarnos acerca de cómo operan las políticas de subjetivación -entendiendo por ello, la
dimensión biopolítica de nuestras vidas- y cómo se produce la resistencia -es decir las condiciones
semiótico-materiales que posibilitan la emergencia de sujetos políticos implicadas/os en la
transformación social.

Por último, el tercer núcleo plantea un interrogante político a las prácticas, las teorías y las
metodologías de la Psicología Comunitaria, en tanto que persigue el fortalecimiento, la
preservación y el desarrollo de aquellas experiencias que contribuyen a la composición del poder y
el control que ciertos colectivos humanos logran producir en los actuales contextos de
fragmentación y dispersión social.

Para finalizar, creemos indispensable señalar la importancia de la dimensión ética-política

de nuestra práctica en y con la comunidad, en las condiciones político-sociales actuales de nuestro
país y nuestro continente.

Argentina, en la actualidad, padece las consecuencias de políticas económicas recesivas

que agudizan la conflictividad social y la desigualdad en términos de vulneración de derechos
fundamentales. A su vez, la criminalización de la protesta social tiene como horizonte el
desmantelamiento de aquellas formas de organización que denuncian y constituyen formas
genuinas de resistencia y disidencia política. Luego de un período de gobiernos caracterizados por
políticas sociales populares, las democracias latinoamericanas en la actualidad dan un vuelco hacia
la derecha, favoreciendo la especulación financiera e incidiendo fuertemente en la distribución de
la riqueza, dejando expuestos a amplios sectores de la sociedad a la lógica del “sálvese quien
pueda”, generando mayor fragmentación social, más violencia y vulneración de derechos.

El anclaje de nuestras prácticas en experiencias colectivas, como las que nombramos en el

presente trabajo, implica no sólo el compromiso como trabajadoras/es de la salud mental en el
fortalecimiento de las mismas, sino también como ciudadanas/os en defensa de un modelo de
democracia respetuoso de nuestros derechos fundamentales. Por último, nos parece importante
plantear que el compromiso que conlleva el presente trabajo implica necesariamente una
profundización de la multicausalidad e interjuego de los fenómenos sociales desde juicios
éticos/prácticos, que interroguen una y otra vez el porqué de nuestra práctica.

Bibliografía:
Badiou, Alain (2004): “La crítica a la democracia es hoy la cuestión fundamental”. En
Cuadernos filosóficos, num 1 (2ª epoca 2004) Editada por la Escuela de Filosofía de la
Universidad de Rosario y Homo Sapiens pp. 21-33
Bauman, Zygmunt (1999). Modernidad líquida. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica.
Buzaglo, Analía (2010): “Los sentidos co-construidos en torno a la autogestión del supermercado ‘La Toma’
y el nuevo protagonismo social en Argentina”. En Liévano, M. (Comp.) (2010) Bifurcaciones de la
subjetividad: dispositivos e intervención social. Universidad Autónoma de Nuevo León, colección
Tendencias: Monterrey, México. Primera edición. ISBN: 978-607-433-390-9. Pág. 263 a 292.
Buzaglo, Analía; Hoyos Pablo (2010) Subjetivaciones políticas y políticas de subjetivación en la frontera
modernidad-posmodernidad. Jornadas Debates Actuales de la Teoría Política Contemporánea, Facultad de
Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires (UBA). Buenos Aires, marzo de 2010. Enlace al texto:
http://www.scribd.com/doc/25261026/Subjetivaciones-politicas-y-politicas-de-subjetivacion-en-la-frontera-
modernidad-posmodernidad
De Certeau, Michel (1999). La invención de lo cotidiano. México: Universidad
Iberoamericana.
De Sousa Santos, Boaventura (2001): “Los Nuevos Movimientos Sociales”. En OSAL.
Revista del Observatorio Social de América Latina. Buenos Aires: CLACSO, Nro. 5,
septiembre 2001, pp. 177-184.
Divita, Marina (2014): “Atención Primaria y Trabajo Comunitario en Salud Mental”.
Carrera de especialización en Salud Colectiva con orientación en Salud Social y
Comunitaria. Facultad de Medicina. Universidad Nacional de Rosario.
Foucault, Michel (1976). Historia de la sexualidad. Madrid: Siglo XXI, 2005.
Galende, Emiliano (1994). Psicoanálisis y Salud Mental. Para una crítica de la razón psiquiátrica.
Buenos Aires: Paidós, 3º edición.
Ghioldi, Carlos E. (2004). Supermercado Tigre: crónica de un conflicto en curso. Rosario:
prohistoria. Primera edición.
González Rey, F. (2004): “La crítica en la Psicología Social Latinoamericana y su impacto
en los diferentes campos de la Psicología”. En Revista Interamericana de Psicología,
vol.38, Nro. 2, págs. 351-360.
Lazaratto, M. (2006) Por una política Menor. Acontecimiento y política en las sociedades
de control. Editorial Traficantes de sueños.
Ley Nacional de Salud Mental Nº 26657 (2010). Capítulo II, Art 3º. República Argentina.
Montenegro, Marisela (2004): “Comunidad y Bienestar social”, en Musitu, G.; Herrero,
J.; Cantera, L.; Montenegro, M.: Introducción a la Psicología Comunitaria. Barcelona.
EDIUOC, pp. 43-72.
Montenegro, Marisela, Rodríguez, Alicia, Pujol, Joan, La Psicología Social Comunitaria
ante los cambios en la sociedad contemporánea: De la reificación de lo común a la
articulación de las diferencias. Psicoperspectivas [en linea] 2014, 13 [Fecha de consulta: 13
de junio de 2018] Disponible en:<http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=171031011004> ISSN
0717-7798
Montero, Maritza (1984): “La Psicología Comunitaria: orígenes, principios y fundamentos teóricos”.
En Revista Latinoamericana de Psicología, Volumen 16, N° 13, año 1984.
----------------------- (2004). Introducción a la Psicología Comunitaria. Desarrollos,
conceptos y procesos. Buenos Aires: Editorial Paidós.
----------------------- (2006): “Pensamiento, Cada uno existe, porque hay otros”. En Revista Viva.
Buenos Aires. Febrero.
Pichón-Riviere, Enrique (1983). El proceso grupal. Del psicoanálisis a la psicología
social. Buenos Aires: Nueva Visión.
Pichón-Rivière, Enrique y Quiroga, Ana P. de (1970). Psicología de la vida cotidiana. Buenos Aires: Nueva
Visión.
Úcar, X.; Llena Berñe, A. (coords.) (2006). Miradas y diálogos en torno a la acción
comunitaria. Barcelona: Editorial GRAÓ.
Svampa, Maristella: “Maristella Svampa. Concebir una nueva democracia”, entrevista por
Fernando Fagnani (Fuente: http://www.maristellasvampa.net/archivos/entrevista06.pdf) Consultada
el 5 de julio de 2018.
 Cuando el deseo produce cuerpos que interpelan las lógicas sociales

Ps. Mónica A. Culla

macullapsi@hotmail.com.ar

Psicóloga – Dirección de Diversidad Sexual - Secretaría de Promoción Social, Municipalidad

de Rosario.

Área Temática: Metodología y Didáctica de las Ciencias Sociales.

Mesa Redonda - Intervenciones en el campo de lo social: Sentidos posibles en el

entramado entre lo singular y lo colectivo.

Resumen:

¿Cuáles son los destinos del deseo?. Si nos atrevemos a considerarlo como motor,
como pulsión desvinculada de lo somático, de lo que preserva la especie o de la
satisfacción instintiva de necesidades vitales: ¿dónde “ancla” amorosa y eróticamente en
LGBTIQ?. ¿Qué cuerpos lo contienen y lo expresan/representan más allá de las lógicas
binarias instituidas?. ¿Qué lugar tienen en sociedades que responden a principios
heteronormativos, con roles de géneros signados por vínculos de poder, de modos de
conductas prefijados para cada unx, sin ambigüedades?.
A partir de mi trabajo en la Dirección de Diversidad Sexual, las distintas formas en las
que el “devenir diversx” se expresa, me han permitido hacer experiencia sobre el
recorrido subjetivo de muchas personas LGBTIQ y el entramado social y político que
determina inclusiones, exclusiones, posibilidades y marginaciones.
Presentaré dos ejes cruzados: uno, de historias personales, expresando-se en el
terreno de lo íntimo, entre vínculos más cercanos (familia, amigxs). Otro, el contexto en la
vida de este colectivo, con diferencias en cada expresión identitaria u orientación sexual
en la que se identifiquen. La clase social primaria, ¿posibilita o no el acceso a diferentes
niveles educativos y las condiciones sociales para integrarse, ser respetadxs y no
discriminados?.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018”.
Eliminar el adiestramiento. Felix Guattari

“Este cuerpo viviente queremos liberar, desencuadernar, desbloquear, descongestionar,

para que libere sobre sí mismo todas las energías, todos los deseos, todas las intensidades
aplastadas por el sistema social de inscripción y de adiestramiento…
Queremos recuperar el pleno ejercicio de cada una de nuestras funciones vitales con su potencial
integral de placer….
Queremos extirpar de nuestro ser al tumor maligno de la culpabilidad, raíz milenaria de todas las
opresiones…
Queremos terminar con toda especie de asignación a una residencia sexual. Queremos que no
haya más entre nosotros hombres y mujeres, homosexuales y heterosexuales, poseedores y
poseídos, mayores y menores, amos y esclavos, sino humanos transexuados, autónomos, móviles,
múltiples; seres con diferencias variables, capaces de intercambiar sus deseos, sus goces, sus
éxtasis, sus ternuras, sin tener que hacer funcionar algún sistema de plusvalor, algún sistema de
poder, si no es sobre el modo del juego”15.

Al nacer, estamos precedidos por el universo simbólico del lenguaje. Ese que define
lugares, que nos nombra de acuerdo al sexo que ya se vislumbra a partir de las nuevas
tecnologías que adelantan identidades y que llevan a tejer sueños – deseos – alrededor de
mujercitas o varoncitos, adjudicando rasgos, comportamientos, gustos, instituidos
socialmente desde el binarismo, que distribuye roles y funciones.
¿Qué pasa cuando a medida que crecemos, no respondemos a lo esperado – deseado
en ese primer grupo de pertenencia que es la familia?. ¿Qué, cuando no se cumplen con
los “rituales”, que en tanto repetidos, nos hacen ser, decir, hacer de una manera y no
otra?. ¿Qué pasa intersubjetivamente?. Mencionaré algunos relatos que grafican ese
momento, desde la práctica de escucha en entrevistas a quienes se acercan a la Dirección
de Diversidad Sexual de la Municipalidad de Rosario, que están atravesando por ese
acontecimiento – en términos de irrupción, de expresión – de un sentir otro y de quienes
atraviesan las consecuencias del develamiento, para sí y para sus grupos de pertenencia
(familias, instituciones escolares, barrio, clase social).
Relatos recurrentes, hoy: “Sentí que no me gustaban los chicos, que no me interesaba
tener novio, como a mis amigas. Pensé que algo me pasaba, pero como era chica ya se me
iba a pasar. A los 15/16 miraba chicas y me gustaban. Me enfermé, estaba cansada y no
quería salir, anduve mal en la escuela. Si me preguntás ahora, casi te diría que me odié,
porque no encontraba “nada” que dijera por qué me pasaba “ésto”: Familia piola, alguna
amiga que me bancaba las mufas, amigos de mi hermano que me tiraban onda y yo los

15 Guattari, F. (1973). “Tres mil millones de pervertidos: Gran enciclopedia de las homosexualidades”. Publicado
originalmente de manera anónima en la revista francesa Recherches n° 12, 1973. Entre otros participaron Gilles Deleuze,
Michel Foucault, Jean Genet, Guy Hocquenghem y Jean-Paul Sartre. El gobierno francés decomisó y destruyó todos los
ejemplares de la revista y tomó cargos contra Félix Guattari, director de la publicación, acusándolo de “afrontar a la
decencia pública”.
eludía más con indiferencia que con rechazo manifiesto. Es más, llegué a noviar con un
chico, con el que compartíamos música. Mi mamá estaba contenta…”Por fin!” llegaba la
tranquilidad en mi casa…Y yo me sentía ajena y enojada. No me interesaba su deseo, su
afecto…No podía, ¡no me salía!. Veía a chicas en la calle de la mano o a alguna besándose
con otra, seguía pensando que “eso” no era para mí, no era lo mío. Pero también sentía
que cuando me acercaba a una chica me calentaba, mi cuerpo se transformaba y no lo
podía frenar. Busqué respuestas en internet. No podía ni quería hablar con nadie.
Numerosos textos leídos clandestinamente me dijeron que yo era lesbiana. Algunos me
decían que era algo que tenía que ver con una identificación fallida. Otros, de
organizaciones LGBTIQ y de textos que venían ampliando teorías, que era una orientación
sexual y no una enfermedad, ya que la OMS había declarado la homosexualidad por fuera
de cualquier patología. Y se lo dije, primero a mi mejor amiga, que estaba recostada en el
sillón junto a mí y que se paró de un salto, incómoda…A mis viejos, en reunión familiar. Mi
vieja lloró y mi viejo dijo que era “porque no había encontrado al chico adecuado”. Mi
hermano dijo que él había pensado que yo era torta y que le daba igual, aunque hizo
algún comentario sobre unos videos porno con “minas” y que esperaba que yo no fuera
de esas. Los piolas dejaron de serlo y yo me seguía odiando y los odiaba también a ellos”.
Podríamos pensar que este relato NO es de esta época, que ya hay respeto y difusión
sobre las sexualidades, que hay leyes que advinieron a visibilizar y legitimar las
expresiones identitarias. Considero que estas leyes constituyen un avance y que dan
respuesta otorgando derechos a un colectivo. Pero la matriz social/cultural no va a la par.
Son múltiples los hilos de un entramado que siguen operando para que siga existiendo en
lo subjetivo, lo personal, algo que insiste en clasificar, excluyendo: los cuerpos y sus
expresiones deben ser controlados, porque el deseo debe tener un cauce. Si sale del
mismo, ¿qué otras cosas pueden ser deseadas y superar lo establecido?. El sistema dice,
permite, puede ser hasta condescendiente, también coopta, clasifica, nombra. El lenguaje
del sistema enuncia. ¿Es suficiente o no deja de ser su estrategia? Hasta se podría caer en
la trampa de encajar en un deber ser Diversx, con sus formas de relacionarse, tipos de
comportamientos, legitimación con leyes.
De lo que no puede hablarse es del deseo en acto, imposible de ser enunciado, de lo
inasible del deseo en sus múltiples expresiones… Lo que hay que poner en orden son esas
expresiones. La ajenidad a un grupo familiar, institucional, afectivo, duele, hiere, lastima.
El lenguaje, herramienta de comunicación y también ordenador del sistema regulador
lastima en los cuerpos, porque en los cuerpos es el deseo el que habla. “Uno existe no
sólo en virtud de ser reconocido, sino en un sentido anterior, porque es reconocible. Los
términos que facilitan el reconocimiento son en sí mismos convencionales, son los efectos y
los instrumentos de un ritual social que decide, a menudo a través de la violencia y la
exclusión, las condiciones lingüísticas de los sujetos aptos para la supervivencia. Si el
lenguaje puede preservar el cuerpo, puede también amenazar su existencia. Como
enuncia Judith Butler (1997), “la cuestión de las formas específicas a través de las que el
lenguaje puede suponer una amenaza violenta parece estar estrechamente ligado a esa
dependencia primaria con el Otro que todo ser parlante tiene como consecuencia de
dicha alocución interpelativa o constitutiva”.

Las trampas del binarismo

Le pregunté una vez a una trans mujer, qué tipo de mujer quería ser. No entendió mi
pregunta. Lo expliqué tomando personajes de Mafalda: “¿Una Susanita, una Mafalda?”.
Respondió: “Mirá, yo me hice tetas, me maquillo, me pinto las uñas, me hice el DNI con
nombre de mujer. Pero yo soy trans. No me pienso como una mujer de tal o cual manera,
porque nunca voy a ser como las “mujeres mujeres”. Los varones me van a mirar como
mujer y sé que en algún momento se van a “dar cuenta”. Y me pasa que si entablamos una
relación terminan preguntándose qué son ellos: Si homos o heteros. Y yo no los tranquilizo,
no me interesa pensar en eso. Tener pene no me incomoda, no tiene significado para mí.
Soy algo más que eso. Si les gusta bien y si no, su ruta”.
Expresar un género en un cuerpo inteligible, que sea nombrable, que acceda a
derechos, implica la construcción de toda una serie de operaciones, de conexiones
constitutivas, por las que el ser aquello "sin lo cual" no podríamos siquiera pensar, sugiere
que los cuerpos sólo surgen, sólo perduran, sólo viven dentro de las limitaciones
productivas de ciertos esquemas reguladores en alto grado pregenerizados, con las
restricciones impuestas a cada género. Podemos pensar que ese dominio se ejerce y con
más insistencia en aquellas expresiones ininteligibles, abyectas, que no encajan en la
hegemonía heterosexual que modelan la política de y en los cuerpos. Cómo se tramitan
subjetivamente restricciones y mandatos: Más de una vez, haciendo concesiones,
moldeando figuras que respondan lo más fidedignamente a un varón o a una mujer, con
los comportamientos propios de cada género, frecuentemente exagerando estereotipos
estéticos, como también en los vínculos que reproducen relaciones de poder,
patriarcales. En mi experiencia laboral, la generización deseada llega a ocupar gran parte
de la vida trans, siendo tomadas/capturadas por ese único objetivo.
Deseo detenerme en una observación que en parte, pondría en contradicción la
afirmación anterior, ya que la tarea que se desarrolla en la Dirección es bastante amplia
como para evitar generalizaciones: en muchos casos, las posibilidades de transitar un
proceso de transgenerización, con consecuencias en lo subjetivo, que se puedan o no
desplegar proyectos vitales, concretar cierto desarrollo laboral, educativo y afectivo,
tiene estrecha relación con la historia de clase, social y económica de las familias de
origen, de los recursos afectivos y simbólicos, como soportes de los procesos de estas
personas. Otra observación – que denota el dominio machista de la sociedad – es que en
los trans varones el camino no se transita con la misma dificultad que en las trans
mujeres.
Intentaré graficar lo antedicho en forma de ecuaciones, en las que se podrá ir
develando el entramado que hilvana lo personal, la clase, lo político- social en un sistema
que incluye o excluye.
Trans mujer – infancia en zonas vulnerables, comunidad de pertenencia chica o del
interior más conservador del país – primeras expresiones de la sexualidad, como gay –
estigmatización temprana ante las manifestaciones de género que no respondían a los
roles pre-determinados de varón – violencia y discriminación escolar – patologización de
la conducta del niño en ese ámbito – aislamiento, rebeldía u hostilidad como respuesta –
aparición en la pubertad y/o adolescencia de manifestaciones que devienen femeninas,
progresivas e insistentes - expulsiones del ámbito familiar y educativo – vulnerabilidad
social – migración del barrio o ciudad hacia conglomerados urbanos que posibiliten cierto
anonimato y el encuentro con pares – ausencia de herramientas vitales que garanticen
inclusión y cierto bienestar – labilidad subjetiva, vínculos confrontativos ante cualquier
dificultad relacional – prostitución como salida o vinculación con parejas abusivas (viven
“pagando”, material y simbólicamente) – deterioro por condiciones de vida, más de una
vez con compromiso en el consumo.
Trans mujer – infancia en ambiente familiar hostil a su expresión de género – recursos
económicos sustentables - igual origen geográfico - “tolerancia” a las primeras
manifestaciones mientras se acuerde el cumplimiento de determinadas reglas que tienen
que ver con el ocultamiento, en las instituciones del medio familiar – ante “confirmación
identitaria”, expulsión del grupo primario, con sostén económico – posibilidad de
desarrollo autónomo y consistente, pero lejos y con dificultades para restablecimiento de
vínculos parentales.
Trans varón: duelo familiar por “la niña perdida”- aceptación paulatina, mientras la
generización garantice comportamientos masculinos esperables culturalmente – mayor
posibilidad de conseguir trabajos y de inserción educativa y laboral.
Hasta ahora hablo de género, como la expresión de identidades que no responden a lo
biológicamente determinado. Judith Butler (2002), aporta y dilucida claramente las
configuraciones regulatorias del sistema que pone en valor lo útil y lo productivo, lo
aceptable y los límites de estas materializaciones, que forman parte del circuito del
poder, en el que las diferencias sexuales no son sólo la diferenciación material, sino que
sus funciones están marcadas y formadas por lo discursivo. Dice: “El "sexo" no es pues
sencillamente algo que uno tiene o una descripción estática de lo que uno es: será una de
las normas mediante las cuales ese "uno" puede llegar a ser viable, esa norma que califica
un cuerpo para toda la vida dentro de la esfera de la inteligibilidad cultural”.
Butler pone en cuestión la idea de un “sexo natural” organizado en base a dos posiciones
opuestas y complementarias, es un dispositivo mediante el cual el género se ha
estabilizado dentro de la matriz heterosexual que caracteriza a nuestras sociedades.
Las cuestiones que estarán en juego en tal reformulación de la materialidad de los cuerpos
serán las siguientes:
1) la reconsideración de la materia de los cuerpos como el efecto de una dinámica de
poder, de modo tal que la materia de los cuerpos sea indisociable de las normas
reguladoras que gobiernan su materialización y la significación de aquellos efectos
materiales.
2) la comprensión de la performatividad, no como el acto mediante el cual
un sujeto da vida a lo que nombra, sino como ese poder reiterativo del discurso para
producir los fenómenos que regula e impone. Cada sujetx se ve obligado a “actuar” el
género en función de una normativa genérica que promueve y legitima o sanciona y
excluye. En esta tensión, la actuación del género que deviene es el efecto de una
negociación con esta normativa.
3) la construcción del "sexo", no ya como un dato corporal dado sobre el cual se impone
artificialmente la construcción del género, sino como una norma cultural que gobierna la
materialización de los cuerpos.
4) una reconcepción del proceso mediante el cual un/x sujetx asume, se apropia, adopta
una norma corporal, no como algo a lo que, estrictamente hablando, se somete, sino, más
bien, como una evolución en la que cada sujetx, el "yo" hablante, se forma en virtud de
pasar por ese proceso de asumir un sexo.
5) una vinculación de este proceso de "asumir" un sexo con la cuestión de la identificación
y con los medios discursivos que emplea el imperativo heterosexual para permitir ciertas
identificaciones sexuadas y excluir y repudiar otras. Esta matriz excluyente mediante la
cual se forman lxs sujetxs requiere la producción simultánea de una esfera de seres
abyectos, de aquellos que no son "sujetxs", pero que forman el exterior constitutivo del
campo de los sujetxs.”

¿Democracia en y para los cuerpos deseantes?

El devenir de la subjetivación humana contiene el imaginario social de cada época, del

régimen político, social, cultural imperante, permeado a través del grupo
primario/familiar. Me pregunto, no obstante - y comparto la duda – si aún en aquellas
democracias en las que las diferencias son contenidas, habilitadas o incluidas, con leyes
para el acceso a derechos humanos fundamentales, se dan respuestas sociales/culturales
a las expresiones de las diferencias sexuales. En nuestro país se sancionaron las leyes de
Matrimonio Igualitario y de Identidad de Género, efecto de una larga lucha de
organizaciones LGBTIQ, que encontraron respuesta a reclamos de legitimación de
derechos postergados. Se dieron debates en universidades, se habló en grupos familiares,
entre amigxs, en los medios de comunicación. Se escucharon posiciones contrapuestas,
apelando a preceptos religiosos, ideológicos, académicos. Hubo parejas que
“blanquearon” situaciones de convivencia clandestina para muchos, irregulares para
administradoras de salud, para derechos parentales y laborales. El ruido posibilitó salir del
closet a muchas personas, porque encontraron en la manifestación colectiva la resolución
de secretos guardados en la intimidad, con la vergüenza en soledad y el simulacro
obligado de una vida “normal” y aceptable.
El tema es que sigue existiendo una Dirección de Diversidad Sexual municipal y una
casi reciente creada Sub – Secretaría de Diversidad Sexual de la provincia de Santa Fe. En
esos organismos estatales, seguimos recibiendo situaciones de discriminación por
orientación sexual y por expresión de identidades de géneros. Las trans mujeres siguen
trabajando en su mayoría en la prostitución. Las familias homoparentales siguen
explicando en las instituciones educativas que sus hijxs tienen dos mamás o dos papás y
que cualquier manifestación de conducta del pequeñx no necesariamente responde a la
no pertenencia a una familia con madre y padre. Se sigue hostigando con tareas o cargas
horarias diferenciadas a quienes expresan su orientación sexual, sobre todo a mujeres
lesbianas. Se siguen dificultando las prácticas médicas en efectores de salud públicos o
privados en la atención integral de personas trans, en tratamientos de hormonización y/o
de reasignación sexo-genital. También en demandas de fertilización asistida en parejas de
lesbianas. Hay pre-supuestos médicos que eluden la prescripción de estudios en trans
varones, en tanto seguimientos de control de los órganos sexuales femeninos de origen
(indicaciones de papanicolau, mamografías). También en mujeres lesbianas por pre-
supuesto de virginidad. Hay lesbianas y bisexuales violadas “para corregirles la desviación
y enseñarles a sentirse mujeres de verdad...para los varones”. Hay violencia y persecución
policial hacia las trans mujeres, hay muchas muertes de éstas.
Busqué un concepto básico de Democracia: Karl Loewenstein (1970) señaló que “la
verdadera democracia es protección de las minorías que defienden opiniones políticas
impopulares”. Qué tienen de “impopulares” las minorías LGBTIQ?.
Freud, en el “Porvenir de una ilusión” (1927), y en el “Malestar en la Cultura” (1931),
da cuenta de la configuración del psiquismo del sujeto social y de su relación con la
cultura. Despliega los espectros sociales como causa del aumento de la represión, como
respuesta al poder y sus coberturas ideológicas, como determinaciones específicas de un
sistema que intenta apresar la multiplicidad de quehaceres comunitarios en sus aparatos
de captura y sumisión. Diversos modos de disciplinamientos universales llevaron a
diferentes colectivos de la diversidad sexual a generar condiciones de sobrevivencia,
creando códigos culturales para generar infinitas maneras de comunicarse en silencio,
efectivas formas de reconocerse y construir identidades. Dichos elementos fueron
esenciales para desplegar modos de convivencia, amistad y modos de relación, como
respuestas al modelo heteronormativo hegemónico.
 ¿Por qué persisten esas formas de exclusión?. Castoriadis (2007) explica que “es la
institución imaginaria de la sociedad la que determina modos de organización de la(s)
sexualidad(es), que incluyen las identidades sexuales, orientación sexual, erotismo,
vinculación afectiva y la reproducción. En la vertiente histórica – social se construyen de
manera colectiva y anónima organizadores de sentido que disciplinan y norman los
cuerpos, su materialidad, energías, sensaciones y placeres”. Así, las prácticas sostenidas
desde la premisa heteronormativa dominante han sido instituidas en las sociedades a
partir de universos de significaciones imaginarias sociales que establecen modos de
vinculación e intercambio erótico – afectivo. Se fundan y sostienen en el agenciamiento
familiar heterosexual. Estas significaciones imaginarias sociales forman parte de luchas de
poder que buscan desde el plano simbólico conservar el modo en que las sociedades
sienten, actúan y piensan su sexualidad…Y donde quienes las habitan, desean.
Los pueblos apelan a mecanismos de cohesión, con acuerdos que pueden implicar más
o menos restricciones, más o menos posibilidades. Sus miembros necesitan, por el
carácter gregario del sujeto humano, pertenecer, “estar dentro”, ser parte de lo popular,
en tanto lo aceptado por la mayoría, transversalizada por valores, principios, costumbres
en común. Para ello, se crean explícita o implícitamente lógicas “de verdad”,
tranquilizantes, contenedoras, estables. De esta manera generan múltiples marcas sobre
los cuerpos, ejerciendo violencia simbólica sobre aquellos “disidentes”. Se establecen
límites de lo permitido, lo prohibido, lo sano y lo enfermo. Estas marcas son biológicas,
deseantes y pulsionales, pero al mismo tiempo histórico- sociales y políticas; según
Foucault (1975), el poder aplica sobre la sexualidad leyes de prohibición: “no te
acercaras”, “no tocaras”, “no experimentaras placer”, “no aparecerás”, en definitiva, “no
existirás salvo en la sombra y el secreto”; estas “verdades” instituidas, utilizan como
instrumento la amenaza de un castigo que consistirá en suprimir su expresión; de este
modo, la existencia de la diversidad sexual se genera bajo el riesgo de su propia anulación:
represión, amedrentamiento y / o burla de los otros.

Disidencia – Relaciones de poder

En un párrafo anterior utilicé el término disidente - disidencia sexual - porque es un

término que se viene usando en Europa y algunos países latinoamericanos. En nuestro
país está en discusión aún entre quienes participan de colectivos de la diversidad sexual.
Me parece una buena oportunidad para pensar en conjunto el término y su pertinencia
para hablar de LGBTIQ, más si nos introduce en la pregunta por las formas de expresión
identitaria, las formas vinculares que adoptan y fundamentalmente, a qué paradigmas
responden, repitiendo o reproduciendo los instituidos culturalmente.
 Se entiende por disidencia la expresión formal de un desacuerdo parcial o total
respecto de otros criterios individuales o colectivos, con connotación auto excluyente, en
ocasiones, con el orden establecido en la sociedad o en alguno de sus ámbitos derivados.
Quienes no están de acuerdo con el término, argumentan que LGBTIQ no expresan en
general un desacuerdo con los criterios citados, basándose en algunos datos de la
experiencia:
Las personas transexuales - en su mayoría - expresan su identidad sentida dentro
del par binario varón – mujer, tanto en su manifestación estética como en el
comportamiento asignado por sus respectivos roles de género, replicando estereotipos en
sus vínculos afectivo – sexuales, como también en ámbitos laborales y sociales.
Los gays - quienes fueron pioneros en sus luchas por la visibilización y acceso a
derechos - son quienes más integrados están en todos los ámbitos de las sociedades. Son
varones y de acuerdo a la clase social/económica de pertenencia, son los menos afectados
por los mecanismos de exclusión.
Las lesbianas, en tanto mujeres, son afectadas por las desigualdades que toda
sociedad patriarcal les destina. Marca la diferencia - definiendo estigmas - si su
orientación sexual se expresa estéticamente, no respondiendo a los códigos propios de “lo
femenino” .
Lxs bisexuales son conminados “a decidirse” por uno u otro género a la hora de
construir un proyecto de vida con otrx y a menudo están bajo sospecha en cada relación
que establecen, empobreciendo su vida vincular-afectiva, que resuelven, fallida pero
“convenientemente”, con el ocultamiento.
Quienes se expresan como Queer, son quienes más problemas presentan ante el
requerimiento de abandonar la ambigüedad de no responder al paradigma binario y más
de una vez, negocian con el contexto, en comportamientos adaptados según las
posibilidades de mostrarse que éste les posibilite.
La mirada social les insiste a todxs definiciones desde la lógica binaria, pero también
desde el dominio patriarcal. Estas implican no sólo roles y funciones acordes con el
género, sino relaciones de poder en los vínculos afectivos, reproduciendo en gran parte,
lugares de sumisión, de distribución inequitativa de tareas al interior de las parejas, de
definir “quién hace de padre y quién de madre” en familias homoparentales Más de una
vez, se abandonan batallas cotidianas en escuelas y espacios de sociabilización,
respondiendo a miradas que los interpelan, a veces como preguntas, otras como sanción.
Voy a dedicar un párrafo al tema de lxs hijxs en familias de la diversidad sexual. En las
discusiones que precedieron a la sanción de la ley de Matrimonio Igualitario, tomó
relevancia con posiciones a favor y en contra el deseo emergente en las parejas de tener
hijxs. De hecho ya existían niñxs, producto de anteriores uniones heterosexuales, en
convivencia con las nuevas configuraciones familiares de sus padres y madres gays y
lesbianas. La novedad se refería a las diferentes alternativas que pudieran darse en
parejas homosexuales, engendrando o adoptando y los riesgos para el desarrollo de estxs
niñxs. La trampa metodológica en la que se caía para descartar resultados negativos era
contrastarlas con las consecuencias que pudieran darse en cualquier pareja heterosexual.
Lo que se eludía en realidad era la apreciación de lo que un/x niñx precisa en tanto ser
deseado como hijx. La crianza y educación realizada por gays y lesbianas constituye una
forma de organización familiar que deberá responder prioritariamente al “interés superior
del niño”, en tanto y cuanto, para éstxs debe propiciarse un mundo en el que las
características de la orientación sexual no impliquen exclusiones.
Entonces, ¿en qué se disiente, cómo, cuándo?. Una respuesta posible es: cuando se
atraviesa el terreno de lo privado, se colectiviza y se politiza lo común. Cuando toman
conciencia de esa reproducción heteronormativa, cuando además de cuerpos que gozan
de otra manera, hacen intentos por construir cotidianeidades diferentes, rompiendo
también con las lógicas sociales que los contienen. Trabajo duro, en adentros y afueras
que lxs disidentes interpelan a cada rato. Así, la diversidad sexual también pondría en
discusión cuestiones de género, de poder y de derechos políticos: cómo se define una
licencia por maternidad en lesbianas, o paternidad en parejas gays, quién ocupa más
tiempo en la crianza de los primeros tiempos de hijxs, cómo se asumen los roles en
familias de personas trans…
Y una pregunta que nos insiste a quienes trabajamos en el tema: ¿cómo podemos
escuchar e intervenir en situaciones que atañen a LGBTIQ, si estamos atravesadxs por
teorías que nos formaron, por la clase social a la que pertenecemos, por los prejuicios y
miedos, con los que fuimos educadxs?. Estas expresiones de las sexualidades interpelan a
la propia – más si somos heterosexuales – y a menudo nos desplazan de la tranquilidad de
sabernos “normales”, aceptables, no discriminadxss, no cuestionadxs, integradxs.
Creo que nos enfrentamos con obstáculos epistemológicos, culturales, políticos. Si
bien se vienen observando avances en derechos hacia grupos focalizados, éstos siguen
relegados en el reconocimiento y acceso de ciudadanía plena – real. Las democracias de
este lado del mundo han adoptado políticas focalizadas, destinando recursos para atender
las necesidades de grupos vulnerables, en los que la diversidad sexual se inscribe, aún. No
obstante, es necesario mencionar que aún en sociedades donde hay un posicionamiento
ideológico y político en el que prevalece un Estado de bienestar, las desigualdades
persisten y las respuestas a los sectores vulnerables de las mismas establecen prioridades.
Éstas responden a necesidades concretas, pero también a imaginarios sociales que
definen quiénes están más excluidxs que otrxs. Quiénes “merecen” ser integradxs, deben
ser quienes responden más o mejor a paradigmas culturales propios y/o impuestos por el
sistema de poder de turno, que necesita crear incluidxs que no lo cuestionen, sujetxs que
pueden consumir, que sostienen el orden social a través de grupos familiares para la
reproducción de lugares funcionales a las fuerzas de producción, que gozan con lo que
les está permitido.
Cuando se habla de poder, podemos pensar también en el “poder ser” entre los
demás. Poder transitar cuerpos con sus singularidades, sus incompletudes, imposibles de
responder a ideales. En tanto ideal al que ningún sujetx puede acceder de forma absoluta,
masculinidad y feminidad pueden ser –y de hecho son– distribuidos, encarnados,
combinados y resignificados de formas contradictorias y complejas en cada sujetx. No hay
encarnaciones o actuaciones de la feminidad o de la masculinidad que sean más
auténticas que otras, ni más “verdaderas” que otras. Lo que habría, en todo caso, son
formas de negociación de estos ideales más sedimentados y por ende, más naturalizados
o legitimados que otros, lo que consecuentemente los vuelve “más respetables” de
acuerdo con ese imaginario social que continúa siendo primordialmente heterocéntrico.

Diversidad Sexual y patologías.

Recuerdo cuando comencé a trabajar en la Dirección - entonces Área de Diversidad

Sexual – y colegas me alentaban ofreciendo textos con los que podría armar mi caja de
herramientas teóricas para abordar el desafío en esta temática: textos sobre perversión,
reflexiones sobre resoluciones fallidas del Complejo de Edipo – para “entender”
lesbianismo; concepto de identificación a figura materna y fijación en ella – para abordar a
gays – y psicosis para trabajar con travestis y transexuales. Yo tenía mi propia “caja”: a
Deleuze y Guattari hablando de Antiedipo, de los inconscientes y máquinas deseantes,
rizomas y múltiples conexiones que configuran un estar, más que un “ser” esencialista y
predeterminado. Tenía a Silvia Bleichmar, alertando en sus conferencias y textos sobre las
interpretaciones ideológicas de los textos freudianos y con el efecto encubridor de
prejuicios y sostenimiento de lugares de poder – saber al servicio del status quo
académico, pero también de los lugares que el sistema imponía para su perpetuación,
mientras se decía en espacios disruptivos, que el Psicoanálisis era liberador. Tenía a Eva
Giberti, que hacía años que escribía sobre homosexualidad, sobre familias
homoparentales y que aportaba la otra mirada sobre Freud...desarrollos teóricos que
algunos colegas parecían haber omitido.
También me encontré con una llamativa “encuesta invertida”, que preguntaba cosas
tales como: “¿cuándo usted se dio cuenta que era heterosexual?” o “¿cuándo confesó su
heterosexualidad?” o “¿cree usted que la heterosexualidad es algo pasajero?”.
Me sentí convocada a desandar caminos teóricos, ideológicos – no muchos – y
fundamentalmente ir haciendo experiencia, preguntando, escuchando.
 Lo que escuché fue sufrimiento psíquico, fueron mecanismos de defensa para
soportar discriminaciones, violencias, expulsiones, humillaciones… Escuché ira, casi como
única respuesta - fallida – hacia lo recibido. Fueron historias de desamparo temprano por
mostrarse en un deseo otro, fue vulnerabilidad por no haber accedido a recursos
simbólicos y materiales que posibilitaran cierto buen vivir. Escuché relatos de noches de
consumo para transitar la prostitución. También fui espectadora de celebraciones del
“orgullo” como discurso político que le respondía a la condena a la vergüenza. Escuché
historias de amores y desamores entre adolescentxs descubriéndose en boliches del
“ambiente”. Viví el primer matrimonio igualitario en Rosario, pleno de afecto familiar y
amigo, con alegría militante y meta cumplida. Vi agruparse trans para dar pelea por
derechos, para desmontar el atropello policial y judicial. Escuché a jóvenes venir a
preguntar si lo que les pasaba estaba “bien”. Escuché a padres y madres que querían
hacerse de herramientas para acompañar a sus hijxs en sus procesos de transgenerización
o para pedir apoyo para que cesaran las estigmatizaciones hacia sus hijxs diversxs en las
instituciones escolares. Escuché a madres, pidiendo ayuda para entender y aceptar, aún
con sus límites.
Esas eran las “patologías”: angustias, ira, incertidumbres, miedos, obsesiones para
construir cuerpos que respondieran a deseos de expresarse en el género que sentían.
Esas eran las causas que advenían en diferentes problemáticas subjetivas. Eran respuestas
a los que la sociedad les exigía para poder aceptarlxs, para que lxs dejaran estar en un
trabajo, una escuela, una universidad, un club o una plaza. Eran los silencios que
estallaban cuando ya no podían contenerse.
Considero que quienes trabajamos en áreas sociales, no podemos dejar de
preguntarnos constantemente desde qué lugar escuchamos; qué palabras nos educaron,
con qué ideas, prejuicios, creencias nos fuimos constituyendo; desde qué clase social,
económica, cultural orientamos, intervenimos. ¿Qué lugar de poder nos autoarrogamos
ante las diferencias, espejándonos en la exclusión?. ¿Cuánto soportamos la interpelación a
nuestra propia sexualidad, si está moldeada por los paradigmas heteronormativos, que
nos garantizarían una imaginaria tranquilidad ajena a la violencia de las
estigmatizaciones?.
Pienso en prácticas profesionales emancipatorias tanto en el terreno individual,
íntimo, como colectivo. Ajenxs a cualquier tipo de “discurso amo”, podríamos pensar en
una ética de trabajo, en una tarea que restituya y repare, desde el Estado o desde
cualquier otro tipo de abordaje. Que se sostenga en los principios de los Derechos
Humanos y de la sujeción a leyes que los garanticen, acompañando para el acceso real a
las mismas.
Creo que nuestras acciones deben contar con un alerta adicional que detecte
diferentes formas de expresiones del lenguaje que excluyan, hieran, violenten, insulten.
Convivimos y participamos de la lógica patriarcal y heteronormativa. Es necesario
descubrir sus mecanismos puestos en juego a cada rato, en tanto somos habladxs desde
ella. Reconociéndonos en lo común de los anudamientos del entramado de ese
paradigma, nos permitiría entender mejor y dar respuestas a quienes la padecen, desde
una perspectiva que nos acerca para dimensionar y nos aleja, además, para poder
intervenir.
Judith Butler señala la dimensión política en juego, cuya afectación incluye tanto a
LGBTIQ como a heterosexuales y a las prácticas sociales, institucionales que se despliegan
para el sostenimiento del sistema capitalista, en su expresión más salvaje y su incidencia
en los cuerpos - como venimos diciendo – definiendo lugares y NO lugares. En
Latinoamérica y en la manera en que, en sus diferencias culturales, cada país da
respuestas a estos grupos, se reflejan las tensiones en relación a cómo se redefinen las
políticas inclusivas o no en los mismos, replicando o no la “expropiación de los cuerpos”.
La significación de las relaciones de dominación capitalista, en vistas a reconocer
los perfiles del diseño imperial se materializan - parafraseando a J. Butler - en una
“distribución geopolítica de la vulnerabilidad corporal”…
“Existen formas radicalmente diferentes de distribución de la vulnerabilidad
física del hombre a lo largo del planeta. Ciertas vidas están altamente protegidas, y el
atentado contra su santidad basta para movilizar las fuerzas de la guerra. Otras vidas no
gozan de un apoyo tan inmediato y furioso, y no se calificarán incluso como vidas “que
valgan la pena”” (2006).

Bibliografía

Butler, Judith: “Lenguaje, poder e identidad”. Introducción: De la vulnerabilidad

lingüística, pág. 22, 1997, Ed. Síntesis, España.

Butler,J.:“Cuerpos que importan” - Sobre los límites materiales y discursivos del "sexo",
pág.18, 2002, (1° edición), Ed. Paidos, Buenos Aires.

Loewenstein, Karl: “Teoría de la Constitución”, 1970, Ediciones Ariel, Barcelona, España.

Freud, Sigmund: “El porvenir de una ilusión”, Obras Completas, Tomo III, cap. CLIII, 1927,
Ed. Biblioteca Nueva (4° edición - 1981).

Freud, S.: “El malestar en la cultura”, Obras Completas, Tomo III, cap. CLVIII, 1929 [1930],
Ed. Biblioteca Nueva (4° edición – 1981).
Castoriadis, Cornelius: “La Institución Imaginaria de la Sociedad”, cap. VII Las
significaciones imaginarias sociales, 2007, Traducción de Antoni Vicens y Marco- Aurelio
Galmarini. Ensayo, Ed. Tusquets Editores.

Foucault, Michel, “Historia de la sexualidad. La Voluntad de Saber”, 1975, Ed.

Siglo Veintiuno, España. (1993)

Butler, J., (2006), “Vida precaria. El poder del duelo y la violencia”, Ed. Paidós, Buenos
Aires.
 LA TEORÍA POLÍTICA EN PANTALLA. RASTREANDO LOS NUDOS
CONCEPTUALES DE LOS PENSADORES CLÁSICOS Y MODERNOS EN EL
CINE Y EN LAS SERIES ON-LINE.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Acero, Astor Diego;

Caruso, Hernán
Cavigliasso, Nicolás;
Egea, Ignacio;
Guillén, Manuel Belisario;
Rubleski, Solange;
Schiro, Manuel,
Egea, Ignacio;
Winderbaum, Cecilia.

UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO.

 RESÚMEN:
La teoría política en el mundo contemporáneo puede y debe ser rastreada en numerosas
plataformas de contenidos audiovisuales. Con esta tesitura de fondo, nos planteamos, junto
con los Profesores Jefes de Trabajo Prácticos, Ayudantes de Segunda y Adscriptos de la
Cátedra Teoría Política I de la Universidad Nacional de Rosario, realizar un trabajo en el
cual, siguiendo los autores y nudos conceptuales de dicha asignatura, nos permita abrir el
juego del debate de problemas propios de nuestra disciplina en series de Netflix, filmes
cinematográficos, etc. Nudos conceptuales como el del mundo de las ideas en tanto
fundamento de la gnoseología platónica, o la necesidad de plantear un cuerpo político
basado en el contrato entre individuos libres e iguales, se presentan a ser abordados en las
diferentes plataformas, yendo desde películas hasta series para nuevas plataformas de
contenidos audiovisuales, las cuales permiten trascender el espacio áulico y fomentar
nuevas herramientas hermenéuticas de comprensión que nos interpelan en nuestro rol de
cientistas políticos y formadores de futuros profesionales.

INTRODUCCIÓN:
El presente trabajo surge de un proyecto desarrollado por los y las estudiantes ayudantes de
cátedra, y los adscriptos de la materia Teoría Política I de la Universidad Nacional de
Rosario, coordinado por el Jefe de Trabajos Prácticos, Licenciado Manuel Guillén. Desde
su incorporación a la Cátedra a inicios del ciclo lectivo 2016, dicho cuerpo de estudiantes
se propuso como proyecto de su experiencia en la asignatura, “bucear” en un conjunto de
soportes audiovisuales (en particular, películas y series), interpelándolas a la luz de los
conceptos y ejes brindados por la materia. Se trata de un proyecto a partir del cual se intenta
vivificar de algún modo, los conceptos desde los que se trabaja en la materia. A este
respecto, debemos anotar que los ayudantes, adscriptos ya han realizado varios encuentros
curriculares o extra-curriculares, con el afán de realizar este cruce entre teoría y plataformas
audio-visuales, con muy buena aceptación del público conformado por los estudiantes del
curso regular de la materia, asi como otros estudiantes en condición de libres.
Teniendo en cuenta que se trata de una materia troncal en la carrera, desde primer año, que
propone una gran carga de lecturas a los jóvenes que ingresan como nuevos estudiantes a la
Universidad pública, no está de más proponer este tipo de iniciativas, con el fin de mostrar
de una forma gráfica las ideas de los principales autores. No se debe descuidar, al mismo
tiempo, que los jóvenes que ingresan en la Universidad y comienzan el curso de Teoría
Política I, consumen muchas de estas plataformas virtuales, con lo cual la comprensión de
las ideas abstractas puede facilitarse, a la vez que no se pierde rigor teórico, ya que todo el
tiempo se pone en discusión lo que se ve en la pantalla, complejizándolo en función de los
textos obligatorios y complementarios de la asignatura. Así las cosas, creemos que se trata
de un ejercicio no sólo hermenéutico, que ayuda grandemente a la comprensión de los
jóvenes estudiantes, sino también que permite interpelar a los textos y autores dándoles una
escenificación concreta a sus pensamientos.
Las series y películas constituyen, sin lugar a dudas, un fenómeno de entretenimiento en
constante expansión, dadas las nuevas plataformas como Netflix que ayudan a potenciar el
número de las mismas. Sin embargo, a la vez que fungir como forma de entretenimiento
masivas a la hora de disfrutar de horas de ocio, también permiten en algunos casos, reflejar
o ampliar aspectos de la realidad que de otro modo serían difícilmente aprehensibles; y en
otros casos, permiten abstraernos de las condiciones concretas impuestas por el “aquí y
ahora”, para así darnos la posibilidad de explorar escenarios alternativos, mundos paralelos
a la realidad que nos toca experimentar cotidianamente. Dentro del universo de los soportes
audiovisuales escogidos por los y las ayudantes y adscriptos, pues, encontramos ejemplos
de ambos estilos.

Objetivo General
El presente trabajo tiene como principal propósito analizar aquellas conceptualizaciones
abordadas en un espacio áulico tradicional, a partir del uso de una plataforma audiovisual,
en un atisbo por leer dichos ejes conceptuales a partir de diferentes personajes, tramas y
guiones de algunos filmes y series on line seleccionadas a tal fin.

Objetivos Específicos

 Rastrear en filmes y series on line los principales ejes analíticos de los autores
clásicos y modernos de la filosofía política en clave de lo abordado en la cátedra de
Teoría Política I de la Facultad de Ciencia Política y RRII (UNR).
 Retomar los conceptos y categorías trabajadas en la cátedra mencionada y cruzarlo
un análisis retrospectivo de las tramas de los materiales audiovisuales
seleccionados.
 Ampliar el espectro analítico de los conceptos de los autores visibilizando la
vigencia de ciertos debates del pasado en la coyuntura actual.
 Reconocer la importancia de conocer las teorías de los autores clásicos y modernos
de la filosofía política para comprender los debates que surgen en diferentes
coyunturas y que son plasmados en el cine y en las series

AUTOR MATERIAL EJES TEMÁTICOS

AUDIOVISUAL

Platón Matrix - Dualismo ontológico

- La figura del filósofo-rey.
- La alegoría de la caverna.
 Avatar -Teleología y Naturalidad
-La concepción organicista de lo político: la
comunidad
-Vida de los guardianes
-Política y ética.
- Voluntad General (Rousseau).

Divergente - La concepción organicista de lo político: la

comunidad.
- Desigualdad natural y orden jerárquico.
- Educación y política.
- El tirano como contracara del filósofo-rey.

Platón y Sócrates (Rosselini) -La democracia ateniense

Aristóteles -Lo político y el saber
-Doxa y episteme
-Justicia y vida buena

Platón y 300 - La polis, el demos y el oikos. (Aristóteles)

Aristóteles - Educación y política. La formación de los
guardianes (Platón).
- La concepción organicista de lo político (Platón).
- Tensión en la interpretación del rol político de la
mujer.
-La figura del tirano.

Pensamiento El nombre de la rosa  Las manifestaciones del pecado .

Cristiano -El orden en la teoría de San Agustín.

Ágora -Las dos ciudades

-El problema de la doble obediencia
-El helenismo.
-Roma y los primeros cristianos.
-La política como expiación.

Noé (2014) -La explicación del mal en el mundo: el pecado

original.
-La concatenación de las leyes.
- Las dos ciudades.
- La concepción del tiempo.

Nicolás House of cards. El La autonomía de lo político. Ética y política: la

Maquiavelo personaje de Frank relación medios-fines, la razón de Estado .El poder.
 Underwood. Coerción y Consenso. Lo público y lo privado. La
virtú, la fortuna y la historia. El príncipe nuevo.
Realismo político y pesimismo antropológico. La
Game of Thrones instrumentalidad política de la religión.

-La canalización del conflicto.

Tomás Los Juegos del -La dicotomía estado de naturaleza-sociedad civil.

Hobbes Hambre. -La guerra.
-Igualdad natural.

Elizabeth -El soberano hobbesiano.

John Locke La Purga: trilogia -Estado de Naturaleza vs Estado de Guerra.

Revocabilidad del pacto y el derecho a rebelión.

Jean-Jacques Avatar -La república: soberanía popular y autogobierno.

Rousseau -El Contrato Social.
-El ciudadano y la religión civil.
- Voluntad General.

-El buen salvaje.

-La autonomía del individuo
-Pacto inicuo y sociedad injusta.

Les Misérables -La era de las revoluciones.

(2012)

Barón de La ley de Herodes -El despotismo

Montesquieu (México)

EJEMPLIFICANDO LA RELACIÓN
LA TEORÍA POLÍTICA EN ESCENA:
Veamos algunos ejemplos del cruce en función de los cuales las categorías conceptuales de
determinados autores, son utilizadas como claves para interpretar las series y/o películas
escogidas:
Para pensar la plasmación de la teoría política de un autor del mundo ateniense antiguo –me
refiero a Platón-, la película “Matrix” oficia como un recurso fundamental si se trata de
entender la teoría ontológica dualista del filósofo. Recordemos que Platón plantea un doble
dualismo. El dualismo gnoseológico o del conocimiento, en el cual existe de un lado, la
mera opinión o doxa, esto es, la opinión subjetiva sin fundamento verdadero; y por sobre la
misma encontraríamos a la Episteme, en tanto conocimiento verdadero, reflexivo, objetivo
e inmutable, ya que se encuentra basado en la especulación racional. El dualismo
ontológico, por su parte, plantea la escisión en un “Mundo de lo sensible”, esto es, la
cotidianidad que experimentamos a diario, dada por los sentidos; pero que siguiendo a
Platón, no es más que una copia imperfecta, o una cárcel en la que se encuentra apresada el
Alma inmortal, la cual habita el “Mundo de las Ideas”: Sólo allí encontramos las esencias
de todo lo existente, la verdad indudable y eterna, lo que nos dice qué es el Ser de cada cosa
“en cuanto tal”, la Ousía. Estas esencias tienen su hábitat en un “topos uranos” o lugar
celeste más allá de lo visible. Por tanto, como dirán Sócrates/Platón, para alcanzarlas se
debe despojarse de la tiranía de los sentidos, para así elevar los “Ojos del alma” hacia la
contemplación de la Realidad inmaterial pero objetivamente exacta.
Es dable recordar, a este respecto, que las Almas o Espíritus poseen dichas Ideas inscriptas
en su seno. El problema radica en que, al nacer, y encarnarse en un cuerpo humano, en lo
material, según el mito, se pasa por el río del olvido, y allí se oculta el saber inherente a las
Esencias objetivas. De modo que el conocimiento platónico consiste en “des-ocultar”, una
permanente reminiscencia, desde la cual el sujeto que conoce vuelve a encontrar esos
elementos que poblaban su Alma en pasadas vidas. An-amnesis. Platón, al igual que su
maestro Sócrates, eran pitagóricos; ésta escuela siempre postuló la noción de la
metempsicosis o la transmigración de las Almas. En consecuencia, me gustaría dejar
sentada la conexión que existe entre las Esencias y el diseño matemático-geográfico,
armónico, del cosmos.
Metiéndonos dentro del desarrollo argumental de “Matrix”, Neo, el protagonista del film,
es sometido a un experimento por medio del cual se lo conecta a una máquina que le
devalará “La Verdad” detrás de todas las cosas que existen en su vida cotidiana, y que los
demás hombres dan como la Realidad, cuando dicha experiencia cotidiana no es más que
un simulacro dirigido. Tal simulacro les permite a los desarrolladores de la matriz del
sistema –de allí el título de la obra-, controlar a su gusto el comportamiento e incluso el
pensamiento y los deseos de los individuos que se encuentran bajo ese régimen de los
sentidos. Así las cosas, Neo podría ser vinculado como el personaje del mito de La Caverna
desarrollado por Platón en el libro séptimo de La República, el cual logra escapar de las
profundidades de la caverna, donde estaba prisionero y no se le permitía ver más que las
sombras de los objetos que pasaban detrás de él, hasta alcanzar ver directamente el Sol
(representación alegórica de la Idea de lo Bueno, lo Bello y lo Justo, las Ideas
jerárquicamente superiores). Lo interesante en el desarrollo de las aventuras de Neo, tiene
que ver con la duda que se plantea a sí mismo en cuanto a cuál es la verdad en cuanto a lo
que se le muestra, y si finalmente la máquina “matriz” a la cual se encuentra conectado, le
devela esa última Realidad, definitiva y absoluta. Por momentos parece darse cuenta de la
inexistencia de dicha “Realidad” última, con lo cual podemos ver el pensamiento de Platón
bajo este prisma, en el cual el personaje trata de acceder a la comprensión de una Verdad
que no esté bajo el influjo incierto y cambiante que le imprimen los cinco sentidos a todo lo
que experimentamos diariamente.
Si se trata de ver escenificadas las claves del pensamiento maquiavélico, podemos ver en
“House of cards” cómo Frank Underwood en su carrea política, proyectada hacia la Casa
Blanca, pone en juego toda una serie de tácticas y estrategias de lo se denomina “real-
politik”. Es decir, en dicha serie encontramos en acción los avatares de un político de alto
rango, quien nos muestra los “trucos” que debe llevar a cabo diariamente para conquistar,
conservar y acrecentar su poder, tejiendo de ese modo lo que el autor florentino llamaba
Virtù principesca. De manera que encontraremos en esos episodios la trama secreta del
poder, viendo las cosas como realmente son, los asuntos políticos descarnados, en toda su
causticidad, sin pasarlos por el tamiz de lo que al filósofo político le gustaría que fuera
dicha realidad. Todo transcurre en Washington, D.C, en la ciudad concreta donde se juegan
las cartas del poder norteamericano y buena parte del global. Desde luego, toda esta praxis
desarrollada por Underwood en su afán de conquistar cuotas de poder cada vez más altas,
no debe ser juzgada desde un punto de vista ético. Más aún: muchas de esas acciones
pueden ser consideradas inmorales por la ética cristiana. Como diría Maquiavelo, la política
se trata de la lucha por el poder como objetivo en sí mismo, y la siguiente frase resume este
pensamiento: “si los medios te juzgan, que el fin te excuse”.
La serie “Games of Thrones” (Juego de Tronos), nos sitúa dentro de un mundo fantástico,
medieval, en el cual asistimos a la lucha entre diversas dinastías que se disputan el poder
absoluto. Aquí también vemos en acción varias categorías del pensamiento de Maquiavelo,
pero dentro de una clave ficticia fantástica. Un ejemplo de ello sería la necesaria utilización
de la violencia como recurso político, ya que existe la sospecha en la primera temporada de
que la Casa Lannister, a la que pertenece la esposa del Rey, ha accedido al poder por medio
de un asesinato, entre otras prácticas. A su vez, Ned Stark se desempeña como concejero
real, tarea análoga a la realizada por Maquiavelo mismo, con lo cual podríamos ver un
paralelo entre el autor de El Príncipe y este personaje de la serie.
Veamos otro ejemplo. Cuando se trata de situarnos dentro de la crisis del Imperio Romano
de Occidente y el comienzo de la Edad Media, la imaginación se ve ayudada en gran
medida por películas como “El Nombre de la Rosa”, film basado en el best-seller firmado
por Umberto Eco. Problemas como la dualidad entre la Ciudad Divina y la ciudad terrena,
fundándose la primera en el Amor del hombre para con Dios, y la segunda, por la
desmedida vanidad que lleva al hombre a amarse a sí mismo, y continuando de ese modo
en la senda del pecado sin poder acceder al Paraíso Celestial, se ven graficados en los
diálogos mantenidos por el discípulo Adso y su maestro espiritual, Guillermo de
Baskerville, interpretado nada menos que por Sean Connery. Cuando Adso cree enamorarse
de una muchacha que ha visto en la Abadía, Guillermo le dirá que no debe confundir el
“Amor”, que debe ser guiado siempre a Dios y es abstracto, con la simple “lujuria”, por los
placeres de la carne, lo cual lleva al Espíritu inmortal a ser presa de los sentidos, y a su
posterior perdición en el Infierno. Sin embargo, Adso le responderá cómo sabe Guillermo
sobre el amor, si nunca lo ha sentido realmente. El diálogo concluye con unas sentidas
palabras de Guillermo, en las cuales reconoce “qué insulsa sería la vida sin la existencia de
las mujeres. Qué tranquila, pero qué insulsa…” Con lo cual se deja entrever la potencia que
sigue teniendo el atractivo de la tentación dentro mismo del espíritu humano. Será el libre
arbitrio la única forma por la cual el hombre, en tanto ser racional, sea capaz de superar las
tentaciones para acceder a la vida ultraterrena.
Continuando con lo anterior, los ayudantes y adscriptos a la Cátedra se han abocado a ver
en la película “Hipatía” ciertos elementos de esa sociedad medieval, con una influencia
fuertísima de la Iglesia Católica en todos los aspectos de la educación, el arte y la cultura.
En efecto, aquélla historia desarrolla la biografía de una muchacha con amplios
conocimientos en lo tocante a la filosofía y la astronomía, que se adelantaban a su tiempo.
Sin embargo, esa actitud rebelde de Hipatía al querer superar el rol social de la mujer en
tanto mero personaje doméstico, es considerada subversiva por la sociedad altamente
misógina del momento. Por tanto, la pensadora es atrapada y lapidada por un grupo de
exaltados cristianos, a los cuales las autoridades Vaticanas habían convencido de que esa
mujer era una encarnación del demonio, ya que se abocaba a cuestionar las normas
impuestas por el Dios Todopoderoso. Vemos, asimismo, una gran conexión con lo sucedido
en El Nombre de la Rosa, la cual, aun suponiendo una trama ficticia, que se aleja de lo
biográfico, sin embargo denuncia a las claras el mecanismo mediante el cual la Iglesia
Católica intentaba monopolizar el conocimiento, escamoteándolo a los fieles por ser una
supuesta arma del Anti-Cristo. Como dirá Foucault, el saber constituye una de las formas
del poder, y quien controla las formas de conocimiento en un momento histórico
determinado, logrará hacerse con grandes posibilidades de controlar a su vez las prácticas
que el poder ejerce en esa formación social dada.

A MODO DE CONCLUSIÓN:
Sheldon Wolin, desde su texto “Política y perspectiva. Continuidad y cambio en el
pensamiento político occidental”, de lectura obligatoria en la primera unidad de Teoría
Política I, hace hincapié en la necesidad de concebir a la teoría política como “una tradición
de discurso”16. En este sentido, este autor más adelante se explaya, enunciando que
entender a la teoría política como una tradición de discurso, no significa que a lo largo de la
misma se encuentre una unanimidad de criterios en cuanto a las respuestas que los
pensadores les dan a distintos problemas en relación a la realidad política del momento.
Más bien, una tradición de discurso apunta a plantear que existe unanimidad en las
preguntas o cuestionamientos, pero no en las respuestas.
Los distintos conceptos que se utilizan en esta tradición de discurso, se van resignificando a
lo largo de la historia, con lo cual se producen innovaciones en función de los diversos
contextos que le toca vivir a cada autor. Por citar sólo un ejemplo, tanto Platón y Aristóteles
cuanto Maquiavelo utilizan el concepto de Prudencia, para referirse a la virtud del
gobernante. De todas formas, el significado que se le asigna a dicho concepto en el
contexto de sus teorías políticas difiere sustancialmente, con lo cual una mirada superficial
se equivocaría al interpretar que se trata del mismo tipo de reflexión en todos los casos.
Algo parecido sucede con el concepto de libertad.
La libertad constituye en sí misma uno de los tópicos fundamentales que pueblan esa
tradición de discurso. Sin embargo, lo que cada autor –o cada momento histórico- entiende

16 Wolin, Sheldon; “Política y perspectiva. Continuidad y cambio en el pensamiento político occidental”;

Amorrortu, Buenos Aires, 1960; página 31.
por libertad puede variar sensiblemente. Isaiah Berlin refiere que para los Antiguos se
concibe como sinónimo de ejercicio de los derechos políticos (es lo que sostiene
Aristóteles), los griegos sólo se consideran libres en el marco de una Polis libre, cuando
cumplen su obligación en tanto ciudadanos. Se trata, por tanto, de una libertad “positiva”,
basada en la participación. Por el contrario, los modernos consideran que los individuos
nacen libres e iguales en virtud de su nacimiento. Y dicha libertad es entendida en términos
estrictamente privados. Más aun, los individuos se consideran competidores entre sí, dirá
Hobbes, y por tanto, la libertad se enuncia como “ausencia de obstáculos externos” a la
acción individual. Así, vemos que se trata de una libertad expresada por la negativa, ya que
es definida como la ausencia de algo, y no como ejercicio de la presencia, como en el caso
de los Antiguos. Siguiendo esta perspectiva, el adjetivo de “Antiguo” o “moderno” ligado
al sustantivo “Libertad” hace referencia a algo más que a un tiempo histórico. En efecto,
podemos encontrar en plena época moderna a un autor como Rousseau, para el cual es
necesario construir una noción de ciudadano plenamente unido con su República a partir
del concepto de “religión civil”; y por el otro lado, en el texto de Platón vemos cómo
Glaucón, uno de los interlocutores de Sócrates, plantea que la justicia no es otra cosa que
una convención, nacida del pacto entre individuos tentados a actuar de manera injusta,
como lo plantea con la leyenda del anillo de Giges.
El concepto moderno de libertad, y el paradigma contractualista, de entender a la sociedad
política como artificio humano, producido por un pacto de cada individuo con todos los
demás, podemos verla ilustrada en el filme “Los Juegos del Hambre”. Allí, se plantea la
hipótesis según la cual el consenso que legitima al Estado cae de suyo por un día, y subyace
la pregunta: cómo actuarán los individuos cuando ya no exista el Leviatán como poder
coercitivo que lo obligue a obedecer. Aquí nos encontramos con un ejemplo ficcional en el
cual se pone en juego la concepción antropológica. Es decir, aquél conjunto de juicios
hipotéticos que cada autor introduce cuando se trata de definir la “condición natural” del
hombre, previo al momento del pacto, y que Hobbes nos presenta como un ser inclinado a
la guerra inminente de todos contra todos, donde el afán de imponerse en una lucha por el
honor y la gloria hacen a los hombres vivir de un modo brutal, breve, precario, etc. Por
tanto, en Hobbes la alternativa ante la destrucción del pacto que da origen a la sociedad
política sería retornar a un caos primigenio de la raza humana, donde se vive en constante
peligro de muerte violenta y el hombre es el lobo del hombre.
A diferencia de Hobbes, Locke plantearía la existencia de un “pacto tácito” por el cual el
uso de la moneda, del lenguaje y el usufructo de la propiedad privada, conforman entre los
individuos una sociedad civil que antecede al pacto de sujeción. Incluso los individuos
poseen la potestad de rebelión contra la indebida intromisión del Estado en lo que se refiere
a la manera en que cada individuo ejerce su derecho a la propiedad, el cual es entendido
como un derecho natural pre-existente a la sociedad política. En caso de disolución del
poder representativo del Estado, los individuos deberán volver a concertar un contrato entre
todos, con el fin de reconstituir la representación política. En resumidas cuentas, aquél film
da la posibilidad de plantear cómo reaccionarían los individuos ante la caída del pacto que
da origen al Estado, y al mismo tiempo, abrir el debate entre los autores contractualistas
acerca de la manera en que se concibe al hombre en su estado natural El posible debate
Hobbes/Locke en cuanto a la condición de guerra o paz en el estado de naturaleza humano,
lo podemos ver trabajado de manera cabal en el film “La Purga: trilogía”, tal y como lo
toman para este fin los realizadores del proyecto de Cátedra.
Finalmente, y para concluir, si entendemos con Wolin a la teoría política en tanto “tradición
de discurso”, en la cual existe una continuidad en base a distintas preguntas sobre la
legitimidad del gobernante, la libertad política, la relación mando-obediencia, el uso de la
propiedad, etc, cada uno de los soportes audiovisuales escogidos por los ayudantes y
adscriptos ayuda a ilustrar esas cuestiones, planteando escenarios donde se puede interpelar
la teoría en base a estas historias. De manera que se trata de un proyecto con amplias miras
y objetivos, como queda dicho desde el principio de estas líneas, en el que no sólo se trata
del debate teórico en sí mismo, sino donde la teoría se encuentra vivificada al ser puesta en
escena en distintas historias ficcionales a partir de las cuales mantener abiertos los debates
subyacentes a la tradición de discurso occidental. De manera que la iniciativa de generar el
cruce entre filmes, series y categorías conceptuales, constituye una innovadora manera de
re pensar los asuntos teóricos, abriendo nuevos caminos a la imaginación, herramienta
fundamental del teórico o filósofo político, tal y como Wolin la entiende.
BIBLIOGRAFÍA GENERAL:

WOLIN, Sheldon, “Política y Perspectiva”, Bs.As., Amorrortu, 1973. Cap.I;

PLATÓN, “República”; Buenos Aires, Gradifco, 2007;
ARISTOTELES, “Política”; Madrid, Espasa-Calpe 2007;
ARISTÓTELES; “Ética a Nicómaco”; Buenos Aires, Gradifco, 2008;
STRAUSS, Leo; “La ciudad y el hombre”, Madrid, Katz, 2206;
MAQUIAVELO; Nicolás; “El Príncipe”; Madrid, Alianza, 1996, Proemio y Capítulo I;
MAQUIAVELO, Nicolás; “Discursos sobre la primera década de Tito Livio”;
HOBBES, Thomas; “Leviatán”, Buenos Aires, Losada, 2005;
LOCKE, John; “Segundo ensayo sobre el gobierno civil”;
BERLIN, Isaiah; “Dos conceptos de libertad”; Madrid, Alianza, 1995;
PETTIT, Philip; “Republicanismo, una teoría sobre la libertad y el gobierno”; Madrid,
Paidós, 1999;
POCOCK, John; “El momento maquiavélico”; Madrid, Tecnos, 2002;
CASSIRER Ernst: “El mito del Estado”, México, FCE, 1968.
CONSTANT, Benjamin, “De la libertad de los antiguos comparada con la de los
modernos”, discurso pronunciado en el Ateneo de París, 1819.
COSTA, Margarita, MIZRAHI, Esteban, Compiladores, “Teorías Filosóficas de la
propiedad”, Oficina de Publicaciones del CBC, Universidad de Buenos Aires, 1997.
ESPOSITO Roberto: “Communitas”, Bs.As., Amorrortu, 2003.
ARENDT Hannah: “La condición humana”, Barcelona, Paidós, 1993.
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Bonetto Susana UNVM-UNC

Mesa: Para ampliar el canon democrático

Democracia y Populismo

1- Introducción :Una revisión teórica vinculada a una lectura política y contextual

Si bien se reconoce la orientación de las teorías políticas en la explicación ,

interpretación y crítica de la lectura de los procesos políticos, no se puede desconocer que
su utilización esta vinculada a una posición política y a las tradiciones que esta recupera,
con un inescindible recorte interpretativo de un determinado contexto histórico- social. Por
eso se destaca que este trabajo se plantea desde una mirada regional que pretende ser
descolonizada y critica (en su mas amplio sentido). Así también, en las actuales
circunstancias de avance mundial del capitalismo financiero y gobiernos neoliberales, se
entiende que innovar es mantener una comprometida interrelacion con las perspectivas
de la decolonizaciòn y las miradas críticas del posmarxismo regional y europeo.

Nuestro preocupación, desde hace un tiempo se orienta al estudio de la democracia.

Esta cuestión desde el ascenso al poder del actual gobierno, ha logrado con destacable
aceptación, construir la idea que ellos representan la democracia “liberal republicana” y el
anterior gobierno así como otros que se opusieron al neoliberalismo en la región, fueron
gobiernos “populistas” con toda la carga de descalificación y descrédito que sobre el
particular han expandido los medios dominantes En ese marco es posible interrogarse cuan
cercano a la democracia se encuentra el neoliberalismo y en la misma línea interrogarse
sobre democracia y populismo. El tema se desarrollará a partir de una genealogía de dos
tradiciones democráticas que con sus reformulaciones y contingentes discursos han
signado el devenir democrático en la región la: “liberal republicana “y la “democrática-
popular”
 La tradición “liberal republicana”

Este trabajo asume un recorte temporal para analizar la democracia desde su

transición y consolidación en la región, hasta el presente. Así ya en los inicios del nuevo
siglo T. Dos Santos (2003) realiza una dura crítica a las democracias regionales de la
transición . Por una parte advierte que su construcción fue impulsada por EE.U.U., en tanto
que, producida ya la derrota de los movimientos populares por los gobiernos militares y
luego de la emblemática caída por golpe de Estado de Salvador Allende , la situación
estaba “bajo control” y se podía iniciar un período constructivo de democracias liberales
estables.

En este contexto se inician las transiciones democráticas con una firme orientación
de restauración del Estado de Derecho Liberal, frente a la anterior lógica de estados
represivos e incluso terroristas, paradogicamente promovidos casi dos décadas atrás por
el país del Norte. Así se restaura una legalidad acompañada por un desarrollo dependiente
en el marco de democracias restringidas, y mientras los derechos individuales son
restaurados, los derechos económicos y sociales son vaciados (Dos Santos 2003)
Coincidiendo con el autor resulta paradigmaticamnte relevante las posiciones adoptadas por
Fernando Enrique Cardozo , quien reformula su pensamiento “ teórico dependentista” y
defiende la viabilidad de un proceso de democratización al interior de un capitalismo
globalizado dependiente. Abandona así, el enfrentamiento con éste y sus expresiones
monopólicas. Por ello “limitaba sus objetivos reformistas, los objetivos liberales, al
proceso de desestabilización y destrucción de dictaduras, para construir regímenes
democráticos dependientes” (Dos santos 2003.90)

Se puso el acento en la interpretación de los efectos negativos de las dictaduras ,

sobre todo en las causas endógenas , principalmente en los consecuencias del
autoritarismo, con políticas restauradoras de las estructuras jurídicas institucional-
procedimentales, con un discurso orientado a los valores de la cultura política democrática.
Subyace el temor a una involución autoritaria y no sólo por parte de los militares, sino que
también se incluye como tal al “populismo corporativo” y la “izquierda militante”. La
democracia liberal ocupo asì, el centro de atención como concepto liminar opuesto a
autoritarismo. La nueva propuesta se concretó en la revalorización de la legalidad, la
cultura política y los derechos individuales y no obtuvieron centralidad los temas que
produjeran cuestionamientos al poder económico. Se respetó la “legalidad” de los
compromisos contraídos por la Dictadura, como el pago de la ilegítima deuda externa,
considerados “correctos” en la nueva lógica del capitalismo globalizado.

Coincidiendo con Lechner el liberalismo propone ”separar la economía mercantil

como relaciones presociales y organizar las relaciones sociales como relaciones
mercantiles” (1995. 22)

Desde esta perspectiva, se fue instituyendo la construcción de una democracia de

corte netamente liberal, básicamente representativa y limitante de la soberanía popular, con
su efecto de revalorización de las formas y procedimientos , por encima de los contenidos
materiales, haciendo abstracción de las relaciones y estructuras socio-económicas que
constituyen su condición de posibilidad. La definición de democracia adquiere un sentido
minimalista, tal como lo expresa el concepto de poliarquía de Dahl.

Coincidiendo con Castorina (2007.57)”la utopia de libre mercado iría ganando

terreno sobre las utopías de de la igualdad social, sustituyendo democracia por liberalismo
y ocultando o diluyendo la profunda interconexión entre liberalismo económico y
autoritarismo”

A partir de estas transformaciones políticas, que sin embargo,dejaron sin reformular

la economía instaurada en la Dictadura, se instaló fluidamente el neo-liberalismo en los 90
y se consolidó la preeminencia del mercado que disciplina la sociedad con políticas de
ajuste que afectan a los sectores populares.

La política se transforma, sin resguardos en la gestión del mercado y en

intermediaria de aplicación de las políticas de los organismos internacionales de crédito,
tales como el F.M.I y otros como la Organización Mundial del comercio. El gobierno
argentino, en el período de los presidentes Menem y De la Rúa, se somete al monitoreo,
contralor e incluso imposición de su políticas por parte de esos organismos. De ahí se
expande la ola de desregulación, privatización , liberalización y aperturas indiscriminadas
del mercado, mediante las cuales los grupos de mayor poder económico se hicieron de las
empresas estatales y los servicios públicos más rentables.
 Sin embargo, se consideran también muy relevantes, otras transformaciones que
parecen perdurar en amplios sectores hasta el presente. Ya que en este marco se produjo un
debilitamiento extremo de la integración social y de los lazos sociales. Así tambièn sucedió
con la trama de solidaridades populares, que pusieron en crisis las estructuras de
representación de los intereses colectivos, unido a un profundo vaciamiento de la política
y de toda movilización popular. La democracia liberal inicial de la transición, había
estimulado estrategias individualistas-competitivas, poco propicias a la acción colectiva y
esto habilitó que se esfumara toda participación popular en la definición de los asuntos
públicos, lo que permitió la imposición de programas neoliberales.

La democracia de ese periodo coincide con la propuesta de Hayek (1982) como una
democracia legal que refuerce los límites estrictos del poder del Estado y de las decisiones
de las mayorías, en tanto estas, aún realizadas con procedimientos democráticamente
correctos, no están exentas de arbitrariedad

Por eso no debe extrañar, que existiendo una base considerable de pensamiento
“liberal republicano” propio de esta tradición, en la región y en especial en Argentina,
desde el triunfo del actual gobierno, el neoliberalismo se constituye en una ofensiva, con
considerable aceptación, para descalificar las políticas soberanas, a través de las cuales, la
mayoría de la población organizó la comprensión social del país, la región y el mundo en lo
político y económico, que emergieron con las proyectos nacional-populares, de los
gobiernos de “la nueva izquierda latinoamericana” y se encarnaron en la Unasur.

Desde este pensamiento, que con matices se encuentra parcialmente instalado en el

imaginario regional, se consideran a las políticas redistributivas como típicamente
populistas y destructoras de la “natural” meritocracia social. Así también resulta totalmente
despreciado por autoritario, el convocar a participar al pueblo en la discusión y
participación movilizada, para presionar el voto de quienes lo representan, en asuntos que
están “fuera de su comprensión”, ya que resulta inadmisible desde una visión “republicana
neoliberal”.
En definitiva, en la región y en especial en Argentina, desde el triunfo del actual
gobierno, el neoliberalismo se constituye en una ofensiva para descalificar las políticas
soberanas que se oponen a los dictados del F.M.I. y las estrategias en esa línea y apoyan
proyectos políticos para confrontar el neoliberalismo.

En especial la avanzada neoliberal ha tratado, con considerable éxito, de modificar

el sentido común, entendido este como un conjunto de creencias que organizan de modo
predominante las relaciones intersubjetivas, producen certidumbres y reproducen
legítimamente el orden social. Se busca transformar la memoria histórica nacional-popular
que ordenó los hechos sociales de acuerdo a una determinada estructura ideológica, y
desorganizar así, las condiciones de reconocimiento entre sujetos sociales.
Además se trata de eliminar, con un discurso “racionalizador” la posibilidad de
pensar alternativas, argumentado la superioridad de la racionalidad instrumental-
tecnocrática del liberalismo.

Desde una perspectiva crítica y a fin de evitar confusiones, corresponde precisar

(Tapia, 2008) que lo que distingue al neoliberalismo económico y político del liberalismo
clásico, no es el contenido normativo, el modelo social o la antropología política que
básicamente son los mismos. La diferencia consiste en que los primeros liberales fueron
ideólogos de reformas y experiencias de la nueva sociedad frente a la antigua estamental y
de la libertad individual frente al absolutismo, generando un institucionalismo protector de
los derechos individuales.

El neoliberalismo, en cambio, es un discurso y una política negadores de los

desarrollos históricos de la igualdad en lo político y lo económico experimentada en las
sociedades contemporáneas por el avance de la democracia, sobre todo en los siglos
diecinueve y veinte.

Así se comprende, lo peculiar del discurso neoliberal ,que interpreta que los
problemas y crisis contemporáneas se deben al desvío producido por las políticas
igualitarias de los gobiernos “nacional populares”, de la natural “meritocracia”, y no se
admite que estos problemas provienen del resultado de las estructuras impuestas por las
relaciones del mercado capitalista.

Por el contrario las soluciones propuestas por el neoliberalismo consisten en

reintroducir reformuladas a las actuales estructuras económicas y tecnológicas, la
universalización de las convicciones sobre la naturaleza humana y el tipo de instituciones
políticas y económicas develadas ya, como las únicas naturales por el antiguo liberalismo.

En este marco, el eje neoliberal actual de cambiemos, se focaliza y dirige al

desconocimiento del grado de democratización política y social que la historia moderna
produjo en el paìs, como sumatoria de los procesos de reforma que en cierta medida
redujeron los monopolios políticos y económicos que son constitutivos de las sociedades
capitalistas modernas.

En ese sentido es una estrategia de reconstrucción oligárquica y opresora de las

sociedades, orientada a la reversión de los procesos de democratización y a una reducción
de la ciudadanía.

Para países periféricos como el nuestro, que han tenido ampliación de derechos a
partir de constantes luchas populares, el neoliberalismo es una estrategia de inmovilización
de estas luchas sociales, deslegitimando también políticas interventoras del Estado, que
permitieron una mayor inserción de poder de los trabajadores, y habilitaron por algún
tiempo una mayor participación política y un mayor apropiación del excedente por esos
sectores.

En ese contexto, los programas de “ajuste” auspiciados con obstinación por el

Fondo Monetario Internacional, producen el beneplácito de los empresarios, pero generan
recesión, desempleo y una sensible caída en el nivel de vida de los sectores populares.
Coincidiendo con Borón (2003) también son gravísimos los efectos más retardados y
persistentes de estas políticas, que desprestigian a las democracias, ya que los sectores
populares contemplan que bajo ese régimen sus demandas son desoídas, mientras que un
reducido estrato empresarial se enriquecía gracias a sus relaciones privilegiadas con el
estado.

Por ello, recuperando algunas cuestiones centrales propuestas por Tapia en “Política
Salvaje” se evidencia que el neoliberalismo es el pensamiento y la acción de desmontaje de
los escenarios de igualdad alcanzados en los procesos de democratización modernos. Lo
neoliberal es la negación política del principio de igualdad posible o alcanzable en la
sociedad, ya que “en esencia” somos iguales jurídicamente pero desiguales como
competidores. En tanto la contingencia de la desigualdad se articula con una idea de
individuo egoísta y calculador en competencia con los demás, se justifica una meritocracia
desigual en la sociedad. Sólo se piensa la interacción individual a partir de la
intersubjetividad instrumental. Se quiere así, que la política cumpla funciones diferentes al
mercado, pero bajo la lógica del mercado.

Si tratamos otros de los rasgos de la actual reinstalación del neoliberalismo en la

región y en especial los procesos de “cambio” en Argentina se advierte que nos acercan
características distintivas de la nueva versión de esta propuesta en su resignificación del
relato sobre la relación de la política con la democracia.

Para citar algunos, se advierte, que la negación de la dimensión antagónica , impide

la aceptación legítima de la pluralidad de perspectivas que se enfrentan en los procesos
democráticos, e impiden el “consenso”.

Por otra parte la expansión de principios racionalistas-individualistas dificultan el

reconocimiento y descalifican a los afectos y pasiones por proyectos que se juegan en la
política, y que habilitan la formación de identidades colectivas.

Pretenden instalar como positiva y “políticamente correcta” una deficiencia que

hace tiempo Mouffe destacaba en los países centrales: esto es que la referencia a la
soberanía popular ha sido prácticamente eliminada en la concepción de la democracia .En
la democracia liberal siempre existió la tensión constitutiva entre Estado de derecho y
Soberanía popular, habilitando ciertas preeminencias alternativas. Pero en las últimas
décadas se consideró legítimo abolir la segunda, a partir de la hegemonía del Estado de
Derecho y el liberalismo.

Al logran imponer, en los hechos el poder de la soberanía popular critica, por parte
del PRO, se pierde la convicción de que el pueblo puede modificar en alguna medida lo
establecido. En ese marco el neoliberalismo elimina la existencia de un “nosotros” y un
“ellos” y se suprime uno de los pilares de la democracia pluralista adversarial: los procesos
de disputa colectiva por construir márgenes mas amplios de igualdad. Por ello la principal
reformulación que ha alcanzado el proyecto neoliberal del PRO consiste en haber logrado
gran aceptación en negar el valor democrático de la igualdad, en escenarios de pura
competencia individual meritocrática

En definitiva, en principio, puede interpretarse, según lo desarrollado hasta este

punto, que el liberalismo- neoliberalismo, no se articula positivamente con la democracia,
en aquellos aspectos distintivos de soberanía popular, igualdad y participación

La tradición democrática “nacional popular”

2-Luego de dar cuenta de la genealogía de una primera aproximación de la

tradición “republicana liberal , si se atiende al discurso dominante actual de Cambiemos, y
se acepta, que la construcción de identidades es relacional se advierte que “lo otro” de esta
nueva versión del neoliberalismo y que resignifica su discurso, es el populismo,
considerado como “lo otro” que define su propio “nosotros

Esto nos lleva a realizar una rápida revisión de la otra tradición constitutiva de la
democracia en Argentina y la región, een tanto se la socia al populismo. En este nuevo
tramo también se intentará una interrelación entre teoría y procesos sociales. En esta línea
se propone una reflexión sobre las realidades regionales, fuera de los marcos teóricos
generados por las Ciencias Sociales de la tradición canónica de la racionalidad universalista
liberal, hegemónica en los estudios de la democracia.

A esos fines, realizaremos un recorrido teórico heterogéneo, a partir de una

recuperación intencionalmente ecléctica, cuestionable y polémica de algunas dimensiones
analíticas que consideramos necesario incluir como “instrumentos explicativos” para
iniciar aproximaciones hacia la descripción-construcción de una de una “Democracia
regional emancipatoria

Para ser consecuentes con esta propuesta, se recupera selectivamente algunos de

los más destacados aportes de la teoría democrática del siglo XX, en Latinoamérica y en los
países centrales. En este último caso, se inicia el trayecto tomando algunos de los pocos
análisis que se realizaron de su funcionamiento en escenarios periféricos, no sesgados por
una universalización eurocéntrica.
Partimos de un antecedente relevante, incluso en el período signado por la imposición de la
modernización, como parámetro universalizado en la segunda posguerra.

Fue Macpherson, un liberal radical, quien planteó ya en el año 1966 que la

democracia no debía ser identificada única y exclusivamente con la democracia occidental
liberal sino que existían otras variantes como la democracia comunista y la de los países
subdesarrollados.17 Esta última nos interesa particularmente, puesto que hace referencia al
mismo escenario en el que podemos analizar actualmente a los países de la región. El autor
canadiense entiende que las construcciones democráticas del “tercer mundo no se
identifican con la liberal ni la marxista. Por el contrario, parecen retrotraerse a la antigua
noción inaugural de democracia que consistía en el gobierno de y para el pueblo oprimido,
en el marco de la polis.

Desde esa perspectiva, la idea de democracia que surgió en estos países en el curso
de sus luchas nacionales para liberarse del colonialismo y/o del imperialismo, se acerca a
aquella concepción igualitaria y participativa, más que cualquiera de las otras. Esto es así,
en tanto en estas democracias, su construcción no ha sido masivamente resignificada por
el individualismo de posesión del liberalismo, ni moldeada total y exactamente según el
patrón de clases del marxismo. Así, en su constitución, se han opuesto y aceptado algunos
elementos de las dos. Rechazan, mayoritariamente la tendencia individualista de la
democracia liberal, ya que en alguna medida, la igualdad dentro de la comunidad es tan o
más valorada que la libertad individual. Por otra parte, en cuanto a sus prácticas, las
circunstancias de las luchas por su liberación favorecieron la aparición de partidos
dominantes que representan a las mayorías populares. Así también, continuando con la
línea de pensamiento del autor, en el escenario de estas democracias la conciencia política
de los que la expresan se construye de modo nacionalista, pero en el sentido defensivo de
emancipación, no de expansión, y buscan representar la voluntad general, la cual pueden
reclamar en muchos casos con justificación. En este sentido entiende Macpherson (1966)
que a este experimento democrático basado en la participación popular “llamarlo
democrático es poner el acento en los objetivos. Es utilizar como criterio de la democracia

17 Macpherson C. (1966) “La realidad Democrática. Liberalismo .Socialismo .Tercer Mundo”,Oxford

University Press.
el logro de fines que comparte la gran masa del pueblo y que ésta sitúa por delante de los
objetivos individuales” (Macpherson 1966: 44).

En definitiva, según el juicio de Macpherson, la legitimidad de este tipo de

democracia rechaza algunas de las facetas más características de la democracia liberal,
tales como el individualismo y la absolutización de instituciones y procedimientos
liberales; también rechaza del marxismo el dogma de la lucha de clases. Sin embargo,
según el autor, se apoya, al igual que el modelo marxista, en el análisis crítico del
capitalismo, de la alienación humana y la deshumanización que este produce, proponiendo
en lugar de la superación de clases, la idea de equidad social e igualdad. Por otra parte, no
rechaza totalmente la institucionalidad liberal, sino que la resignifica y excede sus estrechos
sentidos fijados en las construcciones originarias del “primer mundo”, en tanto no centra
su atención en las instituciones y la participación ciudadana individual, sino en la
movilización colectiva que legitima las acciones políticas transformadoras en el lugar
democrático constitutivo de la soberanía popular.

A pesar de las diferencias epocales que permiten entender algunas variaciones en los
términos de la argumentación, con respecto a los que predominan en los debates actuales, (ya
que las referencias de Macpherson se dirigen a las democracias populistas de los años cuarenta y
cincuenta)18 la descripción de la democracia planteada, se entiende como un antecedente
analítico no eurocéntrico de las democracias regionales, al caracterizar la peculiaridad de sus
rasgos particulares. Esta tradición es recuperada en las actuales teorizaciones sobre los gobiernos
surgidos luego de las crisis neoliberales en la región a comienzos del nuevo siglo que introducen
una propuesta post-liberal de democracia.

Así como explicamos en el marco de la otra tradición las características de las

democracias de la transición y en los 90, esta otra tradición se recupera luego de la profunda crisis
del 2001,cuando nuevos gobiernos sustituyen a las democracias liberales emergentes en
Latinoamérica, en los inicios de la transición..

18 El populismo señala una vertiente fundamental de la tradición democrática en la región. Dicha tradición
desarrolló su identidad política, en gran parte en oposición a los regímenes democrático-liberales que
imperaron según lo construyeron los órdenes oligárquicos . Liberalismo y democracia estaban
imbrincados en una relación tensa y conflictiva en la región. La imposición del ideal democrático
populista debe ser vista como un emergente de dicha peculiar dialéctica entre liberalismo y democracia y
marxismo
 Por ello en Argentina, la recuperación de los ideales de emancipación e igualdad,
formulados en clave revolucionaria en los 70, no podían ser aplicados a la construcción
democrática de la transición y el menemismo, en tanto se consideraban tradiciones autoritarias
sepultadas que no contaban para esta nueva instancia. A esto se debe que quedaron
invisibilizados en los 80 y 90, pero fueron recuperados por el Kirchnerismo, en una interpretación
superadora y performativa entre la ruptura necesaria para cualquier transformación y la
estabilidad necesaria para el sostenimiento de cualquier orden, en un escenario signado ya por
otras formas democráticas.

Frente a la emergencia de un discurso de este tipo potencialmente emancipatorio, se

advierte como desde desde sus inicios y actualmente en la región, las perspectivas políticas
“liberal-republicanas”, ya analizadas, muy expandidas por los medios de comunicación, recuperan
elementos del significado puramente liberal-institucional de la democracia para descalificar
activas formas colectivas de movilización y participación que pretenden, en nombre de la
soberanía popular, transformar los marcos institucionales de esa democracia legal-liberal, en tanto
son vistas como amenazantes.

Esto permite dar cuenta de dos conceptos insustituibles de esta otra tradición democrática: la
inerradicabilidad del conflicto y modelo adversarial

Según los marcos analíticos de Mouffe (2009), los términos claves del discurso neoliberal
ya mencionado al final de la anterior aproximación, son “buena gobernanza” frente a “democracia
partisana”. Por ello, su propuesta de democracia conflictual-adversarial, que surge como
constitutivo de la política y de la necesidad de producir transformaciones al orden existente, es
considerada como algo que debe evitarse, y en su lugar se recomienda una democracia consensual
completamente “despolitizada” en tanto conserva el “status quo”. Esto es así porque existe una
negación del conflicto como constitutivo de la realidad social y política, y como tal, si damos
cuenta de esta ontología en nuestro actuar democrático las posibilidades de transformación del
orden social son amplísimas en cuanto a la superación del único orden “racional universalmente
posible”.

Así , se advierte que el modelo adversarial de democracia (Mouffe 2009) permite una más
adecuada interpretación de los procesos políticos regionales, en tanto propone el conflicto como
constitutivo de toda relación política, acepta su inerradicabilidad y entiende que solo es posible de
encauzar el antagonismo en agonismo gracias al establecimiento de instituciones y prácticas que
permiten orientar sin violencia el conflicto.

Así, es claro que lo que está en juego en la lucha agonista es la configuración misma de las
relaciones de poder que estructuran una sociedad. Por ello, es una lucha entre proyectos
hegemónicos, que nunca pueden reconciliarse de un modo racional, pero que se desarrollan bajo
condiciones reguladas por un conjunto de procedimientos democráticos aceptados por los
adversarios. Cabe destacar que todos los discursos y las políticas adoptadas por los gobiernos “de
izquierda” en Latinoamérica reflejan esta situación, rechazan el pretendido “consenso liberal” lo
que les permite adoptar una identidad que comparte un fuerte rechazo al neoliberalismo. La
ruptura no sólo tiene un sentido económico sino también político, implica romper con el orden
anterior (Panizza 2008), y aquí radica la definición del adversario político.

Así entonces, luego de la crisis del neoliberalismo de los noventa en la región, que hizo
estallar la viabilidad de una democracia “consensual” de gestión del mercado, se advierte la
posibilidad de otras alternativas transformadoras de lo “inevitable” que profundizan la
radicalización de la democracia, la participación colectiva e intercultural a partir de la militancia y
la movilización. Por otra parte, la movilización requiere de politización, la cual no puede existir sin
la producción de una representación conflictiva del mundo que incluya campos opuestos que
permiten una identificación colectiva entre excluyentes y excluídos. Estas identidades colectivas y
su lucha por superar la exclusión habilitan que las pasiones se movilicen políticamente dentro del
espectro de procesos democráticos.

El consenso sólo se requiere respecto a las instituciones democráticas, aunque siempre se

puede polemizar sobre su valores fundantes, porque estas no son neutros, es decir, tienen
fundamentos ideologico-políticos y no son solamente marcos institucionales. Por consiguiente, es
claro que siempre existirá también desacuerdo en lo referente a sus sentidos y al modo en que
deberían ser implementados. Y en una democracia pluralista esos desacuerdos no sólo son
legítimos, sino también necesarios.

Por ello pese a los esfuerzos del actual gobierno, no se puede ignorar, en la Argentina, la
dimensión antagónica de “lo político” y pensar que la política pueda reducirse a un conjunto de
procedimientos técnicos y neutrales ya que esta formulación sostiene implícitamente que la
democracia liberal es la única solución racional universalmente aceptable para organizar la
convivencia social.
 Esto nos permite también incluir dos dimensiones analíticas en la praxis de esta otra
tradición democrática: igualdad y participación

En este marco regional resulta relevante y muy pertinente, recuperar una muy
interesante interpretación de la democracia realizada por Luis Tapia (2009) quien sostiene que la
noción de democracia se ha modificado a través de las distintas épocas, de las sociedades y los
países, en tanto entiende que la vida política tiene que ser pensada en su historicidad y en esta
condición se requiere ir modificando el modo de conceptualización

Ese marco, nos habilita a reflexionar que para articular propuestas democráticas, propias
de la región, es necesario una revisión de la estructura conceptual de las definiciones de
democracia instauradas hegemónicamente desde el pensamiento norteamericano, en tanto sirven
como discurso de legitimación de un solo tipo de democracia: la liberal. En particular, se destaca
la relevancia de este ejercicio de reflexión regional en el período que abarca desde las transiciones
democráticas regionales de fines del siglo pasado, a los nuevos gobiernos instaurados a
comienzos del presente siglo. Esto es así en cuanto Tapia (2009) da cuenta con gran solvencia
argumentativa cómo en las mayorías de las transiciones si bien se restituyeron los derechos
políticos que permitieron la renovación de los regímenes políticos y la selección de los nuevos
gobernantes, estas transiciones liberales acompañadas de procesos de privatización y creciente
control trasnacional de las economías nacionales, han producido resultados que tienen como
efecto una mayor desigualdad en cada uno de los países y en toda la región. En definitiva,
siguiendo a Tapia estas transiciones tuvieron como resultado en el conjunto del continente “la
desarticulación de la soberanía política o de las condiciones materiales que la soportaban, o
hacían posible , el grado y el tipo de soberanía política que se ejercían en los distintos países como
producto de los procesos de construcción de estado-nación y, en algunos lugares, de construcción
de instituciones democratizantes del estado” Esto ha tenido consecuencias negativas ya que
reducen las posibilidades de autogobierno y como consecuencia también reducen la posibilidad de
políticas tendientes a la igualdad.

Por ello, para revertir estos efectos se instauraron propuestas que asumían una revisión
de la estructura conceptual de las democracias instaladas en la transición

Esto es así porque, los proyectos iniciales, siguiendo las teorías liberal-poliarquicas, en
especial la propuesta de Dahl, definen la democracia como un método de selección de
gobernantes y un conjunto de instituciones jurídicas que constituyen las condiciones de
posibilidad de la misma. Así se explica la democracia sólo por una parte de la misma, por su
método y sus condiciones de implementación, quedando sin teorizar el proceso de gobierno, -en
el caso de la democracia es el autogobierno con todas sus implicancias transformadoras - que sólo
en algunos casos se referencia en la democracia liberal y de una manera débil, por mecanismos de
representación.

Sin embargo, coincidiendo con el autor este es definitorio de la democracia, de allí

la importancia de la participación. Y en la reconceptualización de la misma, es un rasgo que debe
ser acompañado por otro con el que constituirían el núcleo central de la definición de la
democracia: la igualdad. Esta tampoco forma parte del núcleo central de la democracia liberal,
salvo en su versión más débil que es la igualdad de derechos para participar de la selección de
representantes. Así una definición alternativa a la democracia liberal, implicaría sostener que la
democracia es una forma de autogobierno entre sujetos políticos iguales que tienen la finalidad de
ampliar áreas de igualdad socioeconómica y participación ciudadana

Finalmente entendemos que esta propuesta, específicamente anclada en la tradición

regional ha construído su implementación a través de diferentes experiencias democráticas
regionales, que se orientan en este imaginario, aunque con diversas expresiones, continuando la
tradición de igualdad y participación de los movimientos indígenas, campesinos y en general los
nacional -populares analizados por Macpherson (1966) .

El pensamiento de Tapia (2009) y su articulación a las expresiones democráticas

regionales, constituye una imprescindible referencia en tanto da cuenta que los análisis más
sustantivos y con mayor capacidad explicativa en la Ciencia Política emergen de la implicación de
espacio y tiempo. Estos marcos analíticos nos permiten comprender como se han configurado
formas políticas en determinados tiempos históricos y territorios. Así se fortalece la emergencia
de un rasgo central para la región y para cada uno de los Estados que la componen: la constitución
legítima de la diversidad. Por ello resulta posible y necesario, analizar fundadamente la
democracia regional, en su contexto, en sus tradiciones y prácticas, y en sus distintas
manifestaciones.

Así, frente a las democracias latinoamericanas versión 80-90, gerenciadoras del mercado y
asentadas en la idea del consenso, y la negación del conflicto propias del modelo neoliberal, las
democracias representativas de “la nueva izquierda latinoamericana” surgidas a modo de
respuesta a las crisis de inicio del siglo XX, vuelven a recuperar las perspectivas emancipadoras y
populares. Así también retoman ese vínculo originario y lejano que, como lo entendía
Macpherson (1966) vincula estas democracias a su construcción original.

Entones, se requiere comprender que el escenario de variadas prácticas y tradiciones de

constitución de una democracia “legítima” en la región es diferente al de los países centrales por
su distinta construcción histórica. Ya que la adhesión a la democracia, de los sectores populares,
se produce en gran medida porque habilita a la participación para la ampliación de derechos y la
búsqueda de igualdad socioeconómica en sociedades dependientes e inequitativas. Así, desde esta
mirada, en el presente, se han generado experiencias y prácticas acompañadas por un conjunto
de formulaciones teóricas que fundamentan una construcción alternativa, o por lo menos
diferente, a la liberal tradicional aunque con distintas expresiones.

Por ello, es preciso dar cuenta de otra de las características de esta tradición
democrática: la construcción contingente de los gobiernos de “la nueva izquierda”

En la búsqueda de apuntalar el reconocimiento de legitimidad de las democracias

regionales, resulta pertinente reiterar el análisis de algunos dimensiones de los procesos
latinoamericanos, signados por democracias participativas o militantes como en Argentina, con
marcos conceptuales específicos de la región y diferentes a los clásicas dimensiones analíticas de
los países centrales, pero no con menor potencial explicativo. Puede tomarse como base de los
procesos regionales, la adopción de dos presupuestos particularmente representativos: que se dió
un giro a la izquierda en nuestro continente, y que cada vez es menos claro que se entiende por
izquierda.(Arditi 2009) En ese marco, indagando el sentido político de estas nuevas izquierdas, se
advierte que no están apegadas al pensamiento político marxista, sino que resignifican las
concepciones de igualdad, solidaridad y la crítica al status quo, como dependientes del contexto y
no como un conjunto de consignas ideológicas; coexisten con la propiedad privada y el mercado,
aunque desafían a la ortodoxia neoliberal como la única racionalidad económica posible. Y
aunque la democracia electoral integre el imaginario de estas nuevas izquierdas, también
proponen la experimentación con formatos posliberales de participación política.(Arditi 2009)

Pero si se quiere desentrañar sus caracterìsticas, sostener que la izquierda

busca cambiar el orden existente y está orientada a impulsar la igualdad y la solidaridad,
no basta para producir una definición. Esto es así, porque el significado de estos términos
esta desligado de un determinado contenido universal, sino que en la región es un efecto
contingente de polémicas entre actores políticos enmarcados en específicos contextos.
Aunque en las izquierdas latinoamericanas estos rasgos son definitorios, su configuración
es contingente y pueden ser caracterizadas a partir de la pretensión de cambio del orden
vigente, y en el momento de su emergencia y de quiebre histórico con el Gran Otro, el
adversario: el neoliberalismo. Aunque hay ideología en el momento de fractura (el
momento populista) es de destacar, la pretensión de quiebre y definición del adversario
para comenzar a articular la identidad del nosotros Luego deviene el proyecto ideológico
“de izquierda” que toma para sí ciertas banderas postergadas y de aquellos grupos
desfavorecidos y excluidos, según las condiciones de cada país.

Por ello aunque se sostienen valores que pertenecen a las tradiciones de izquierda,
carecen de existencia política fuera de los casos de desacuerdo o polémica donde se hace
referencia a su efectiva defensa, en el marco de fuerzas antagónicas que representan
proyectos políticos alternativos. Asì, la identidad de estas agrupaciones se va modificando
de acuerdo con los aciertos y fracasos de sus proyectos, los distintos adversarios con los
que se enfrentan y las representaciones que se hacen de sí mismos. En definitiva,
representan una ruptura del “consenso” postulado por el “republicanismo liberal”. Por otra
parte, la contingencia de los adversarios no excluye un proyecto ideológico en función del
cual se define quien va ser – y quien no – definido como adversario político.

A pesar de estas “limitaciones”, parece constatarse en la región que la

narrativa de izquierda se ha constituido en un importante eje del conflicto político.

En todos los países, la desigualdad y la discriminación han pasado a ocupar un lugar

central en la agenda pública. Es evidente el contenido socioeconómico del significado de la
democracia que no se evidencia de la misma manera en otros lugares.

Coincidiendo con Arditi (2009) esta resignificación del centro político nos
permite interpretar el giro a la izquierda de Latinoamérica, y aún cuando en muchos casos
fracase, ya ha logrado dos cosas: 1- haber vuelto a colocar la discusión de la igualdad, la
redistribución y la inclusión en la agenda pública y 2- abrir el camino al crecimiento
económico con equidad, este reacomodamiento tiene una visión de continuidad, más allá de
los éxitos o fracasos electorales de estos gobiernos, tanto es así que obliga a ser esgrimido,
por lo menos en apariencia, como fundamento de las políticas de “los otros”
 A diferencia del marxismo tradicional, esta izquierda tiende a exigir la
igualdad y dar respuestas a las demandas redistributivas, sin necesariammente abolir el
capitalismo. En este caso, en su dimensión político-institucional, se trata más de un post
liberalismo que de un anti liberalismo, porque se remite a algo que no puede ser contenido
en la forma liberal .

Hay fenómenos y temas que ocurren en los bordes del liberalismo y su status
es dificil de precisar. Además indica que la democracia no se agota en su encarnación
liberal, como ya lo había percibido Macpherson (1968). Así, entendemos que Arditi lleva
la tesis del post –liberalismo más allá de la propia argumentación de Macpherson (1968) y
nos propone una imagen de un pensamiento político que incluye, pero a la vez rebasa su
formato electoral. Así se insiste en que se debe usar el Estado para promover una agenda
progresista e impulsar nuevas formas de hacer política. Pero a diferencia del consumismo y
la pasividad ciudadana del desarrollismo bienestarista, por el contrario, la recuperaciòn del
Estado para limitar el capitalismo y promover mayor equidad, va acompañada por gran
parte de la poblaciòn con un compromiso de participación política y de militancia, con una
identificaciòn en la construcción colectiva de un proyecto. Es decir , como ya se ha
planteado es lo que caracteriza el “reencantamiento de la política” que se advierte en ciertos
sectores, en la democracias post-liberales de la región

En América latina, y en Argentina en particular, los que lucharon contra el

neoliberalismo y pugnaron por la instauración de democracias alternativas encarnaron un
re-encantamiento de la política, que radica en la fuerza movilizadora de una promesa de
algo por venir, estas acciones, además de conflictos por el reconocimiento y de distribución
en el sentido habitual, fueron más que eso, se produjeron asociados a procesos de
subjetivación política. Es decir, se orientaron a la búsqueda de desclasificación del lugar
que ocupaban que había sido asignado por otros, y por otra parte, se formula un reclamo
por una identificación con un nombre que aún no resulta ser un nombre válido aplicable a la
situación en el orden existente (Ranciere 2000). Así el proceso de subjetivación no consiste
sólo en reafirmar una identidad, sino en rechazar la impuesta por otro. (Rancière 2001). Si
se trata de partes que no son partes , significa que sólo podrán serlo si pueden generar una
re-partición del mundo-comunidad.
 Hay en estos proyectos un desacuerdo con el orden existente. Por una parte, los
nuevos gobiernos de izquierda han generado una efervecencia entre quienes han sido
excluídos por ser pobres, indígenas, mujeres, jóvenes o afrodescendientes. En ese marco la
construcción post-liberal permite el re-encantamiento de la política, en tanto funciona
como medio para generar sentido de pertenencia de tantas partes que no estaban incluídas
en la pura representación y aspiran a múltiples canales de consulta, participación y diálogo,
en tanto las elecciones y la ciudadanía electoral, no tienen que ser vistas como la jaula de
hierro de la participación democrática. Sin embargo, esta fuerza instituyente-
transformadora necesita conciliar su percepción de opciones post- liberales con una
reticencia a cuestionar la democracia representativa.Esta nueva realidad significa que
America Latina, aunque respetando la institucionalidad electoral, también esta altamente
movilizada. Pero la movilización es no convencional, estos grupos están interesados en el
destino de su sociedades “Pero están negando las formas tradicionales de hacer las cosas,
inventando nuevas maneras de expresarse” (Latinbarometro 2008 citado en Arditi 2009).

En Argentina, como en otros paìses de la regiòn, la democracia iniciada en el 2003,

rescatò la la relaciòn entre polìtica y emancipaciòn, entre polìtica y memoria popular, entre
polìtica y sueño igualiario, propia de la tradiciòn latinoamericana , y sobre todo desnudò
frente al discurso consensualista liberal, que la democracia en la regiòn es inescindible de la
dimensiòn polìtica del conflicto. Esto sucede cuando la democracia es pensada a partir del
pueblo lanzado a la esfera pùblica para asumir la lucha por sus derechos y exigencias , y no
se limita a la expresiòn del consensualismo liberal-republicano como objetivo final de una
democracia orientada al culto de la institucionalizaciòn y a las “formas” y que termina
constituyèndose en la gestiòn de la economìa global (Forster 2013).

En este marco, entendemos que, en Argentina,. a partir de la asunción de Nestor

Kirschner como presidente y la implementación de otros discursos y decisiones, se produce
un re-encantamiento con la política y el compromiso politico resignificado a la nueva época
democràtica. Entendemos también, que más allá de los aciertos y los errores ,de las
marchas y contramarchas, de los triunfos y los fracasos, esta nueva forma de compromiso y
construcción democrática es la que expresa las mayores y mejores posibilidades de
democratización, en Argentina. Ya que constituyó un escenario en el cual, la emancipación
toma a la igualdad como una presunción que sirve de base a su propia práctica, permite
deshacer la materialidad de los órdenes jerárquicos establecidos , interfiriendo la división
de las identidades, las fronteras de clases y saberes.

A pesar de los avances de la derecha en la región , las huellas de la construcción

post-liberal, realizada por los gobiernos de comienzos de siglo, continúan funcionando
como un medio para generar sentido de pertenenciaa a aquellas partes que no estaban
incluíds en la representacióno..

Coincidiendo con Rancière la democracia es la acción que arranca constantemente

a los gobiernos oligárquicos su monopolio de la vida pública . Las accions de quienes
luchan por la restauración emancipatoria en la región a inicios de este siglo coinciden
notablemente con esta descripción. Finalmente resta vincular esta tradición emancipatoria
democrática en su relación con el populismo . En esto se concentrará la última parte del
trabajo

Democracia y populismo

El populismo, en la conciencia de sentido común de grandes sectores sociales posee

una mayoritariaconnotación negativa. Los medios de comunicación hegemónicos que
responden al “republicanismo liberal” lo vinculan con una falta de cultura cívica, y a una
relación políticamenmte demagógica.

En la Argentina tanto la perspectiva funcionalista expresada por Gino Germani

(1956-78) como la de Torcuato di Tella (1965-2003) lo consideran como una anomalía del
paso de una sociedad tradicional a una moderna, con élites desplazadas y masas en
disponibilidad, en un escenario contrario al status quo, que en dfinitivan dañan los
supuestos básicos del funcionamiento de la democracia liberal- representativa.Por otra parte
la perspectiva histórica- descriptiva de Murnis y Portantiero (1971) lo considera como un
cierto producto de alianza de clases vinvulado a un período histórico de desarrollo y
rdistribución. Así también se pueden citar a Cavarozzi y O´Donell que lo consideran un
fenómeno circunstancial restringido a determinada situación. No nos detendremos a
ahondar en estas discusiones que no interesan a nuestra indagación. Por ello se decidió
trabajar con autores que vinculan el populismo a la democracia y la representación, aunque
de diferentes maneras.

Margaret Canovan (1999. 2-16)) propone una definición de populismo que

comparte con Worsley (1969) en la cual se sostiene el argumento según el cual la
constitución de identidades populares es central en el populismo y que éste en las
sociedades democráticas “es entendido como una apelación al pueblo contra la estructura
de poder y los valores dominantes de la sociedad”.Así la apelación a la soberanía popular
es parte de la democracia y cuando se la limita, explota en su apelación populista. Esto
coincide con el pensamiento de Mouffe(2009) para quien, aquellos que consideran que la
política puede ser reducida a motivaciones individuales guiadas solo por interess
personales, no advierten como los populistas que la política consiste siempre en la creación
de un “nosotros” y un “ellos”.

También coincidiendo con la politologa belga cabe destacar que para entender el
populismo al interior de la democracia, es necesario dar cuenta del fracaso de la teoría
política liberal al absolutizar los principios racionalistas –individualistas, así como su
negativa e incapacidad para comprender el rol central de las pasiones en la constitución de
las identidades colectivas. A lo que debe agregarse como caracteristica de la democracia
liberal el abandono de la apelación a la soberanía popular. Así el populismo surge al
interior de la democracia convocado por los déficits de pticipación y representación.

En esa misma línea Biglieri- Pereló (2007) recuerdan que Worsley (1970) liga el
concepto de populismo a la cuestión de la democracia, pero desprendiéndose del supuesto
que aquel es una amenaza para ésta. Frente a la discusión sobre las imprecisiones del
término populista, se entiende que Worsley propone rescatar la dimensión participativa del
populismo, que es un aspecto mantenido en desuso por la democracia liberal,
restringiéndolo sólo a los canales institucionales. El populismo , por el contrario recupera la
idea de participación, más allá de su aspecto procedimental . En definitiva el análisis de
Worsley habilita a consideerar que el populismo, en su dimnsión participativa, permite
superar los límites institucionales de la tradición estrictamente formal en relación a la
democracia. Aunque no se puede vincular de manera definitiva democracia-populismo es
claro que aporta una dimensión que permite superar los límites de una visión puramente
institucionalista.

Desarrollando con mayor detenimiento el pensamiento de Canovan (1999) se

advierten con más claridad las coincidencias con Worsley, aunque desde otra perspectiva.
Inicia su argumentación retomando conceptos de Oakeshott (1998) quien sostiene que
existen dos estilos de la política: el de la fe y el del ecepticismo.

Canovan deja de lado la ideología y el contenido de las políticas populistass y

analiza el fenómeno, en relación a la democracia. Así hace mención, recuperando los
conceptos de Oakeshott, a dos caras de la democracia la cara redentora (la política de la fe)
y la cara pragmática (la política del escepticismo). Entiende que la democracia tiene ambas
caras , estas no existen de manera independiente y no hay posibilidad de reconciliación
entre ellas. Por una parte la democracia moderna tiene una cara redentora que promete un
mundo mejor a través del pueblo soberano, pero también desde la visión pragmática se
permite resolver pacíficamente los conflictos a través de reglas . Por una parte la noción
rdentora reivindica el poder popular eje de toda democracia, y esa promesa de soberanía
popular facilita la formación de identidades colectivas que pueden llegqar a influir en la
toma de decisiones. En cambio la cara pragmática necesita de poder y hacerlo efectivo a
través de instituciones y proedimientos.

En determinadas circunsstancias esa última cara necesita el resurgimiento de la fe

para su renovación. Ambas deben coexistir en una especie de concordia- discordia. Pero
cuando se abre una brecha entre el ideal del poder del pueblo y el desempeño real de las
democracias existentes, que es constitutiva de las democracias modernas, es el escenario en
el que emerge el populismo. No hay entonces una relación de exterioridad entre democracia
y populismo, sino que puede ser pensado como una dimensión interna de las democracias
modernas, como una respusta al exceso de pragmatismo. El populismo es una sombra
proyectada sore el componente lieral de las democracias modernas, siendo una posibilidad
interna de la democracia

Finalmente se analiza la posición de Arditi, que difiere en parte de las anteriores.

 Por una parte al igual que los autores anteriormente desarrollados entiende que no
hay una relación de exterioridad pura enre democracia y populismo como los sotienen los
críticos conservadores, o según nuestra nominación “republicano-liberales”, que sólo
admiten la exiswtencia de a democacia liberal en su sentido estricto y acabado.

Así hay una primera modalidad de relacionamiento populismo -democacia de clara

interioridad. A partir de la “democracia de audiencias” que es la imperante en la actualidad,
según la categorización de Manin, en esta etapa las emociones y los alineamientos
identitarios son importantes en el funcionamiento de las democracias. También es
importante que en este momento democrático hay una personalización entre candidatos y
electores, tornándose los partidos en instrumentos al servicio del lideer, lo cual se aproxima
a una relación cara a cara. Por otro lado también la actividad gubernamental se ha
expandido y complejizado y los gobernantes deben tomar decisiones sobre un cada vez
número mas creciente de temas. Por ello Manin entiende que hoy se requiere lo que Locke
había allamado “poder de prerrrogativa”, es decir un cierto margen de discrecionalidad de
los gobernantes, en tanto adquiere especial importancia la confianza personal en los
canndidatos. Esto refuerza la tesis de interioridad del populismo a la democacia, ya que en
la política cotidiana las democracias se entrelazan con un modo de representación
populista, que se ubica entre el tradicional “actuar por otros” y la “autorización” con un
fuerte papel de la imaginería simbólica. Por otra parte sostiene que sectores progresistas
vieron con buenos ojos, al populismo latinoamericano en la medida que su posición anti-
impeialista y su rol de vehículo para la inclusión de los desposeídos amplió derechos en la
esfera y agenda pública. En definitiva, concebido a nivel de régimen político la democracia
populista juega un papel importante, dadas las caracterísicas mencionadas de la democracia
contemporénea, por ello en el presente es cada vez más difícil ver al populismo como un
“afuera” de la política democrática.

En la segunda modalidad Arditi corre la relación democracia-populismo del lugar

institucional del régimen político al imaginario democrático de la política moderna y lo
considera como un síntoma de la demoracia, en una básica aproximación al psicoanálisis
podríamos decir como un retorno de lo reprimido. As´i el populismo como síntoma o
periferia interna, se refiere a los fenómenos que aparecen en las regiones más turbulentas de
la democracia, rechazados por quienes consideran la democracia sólo en un sentido
procedimental.

El populismo como síntoma funciona como un elemento paradógico que pertenece

a la democracia (debate público, participación electoral) y a la vez, impide que esta se
cierre como un orden político puramente domesicado o normalizado dentro de
procedimientos establecidoss y marcos institucionales. Así el “ruido” populista describe
una práctica mediante la cual el pueblo se niega a aceptar el lugar que se le asigna , el lugar
el subalterno, para montar un “desacuerdo” para tratar un daño real o percibido. O sea en
términos de Rancière (2001) como la política irrumpiendo en el orden de
policia”domesticado” y convocando al pueblo a desafiar la partición de lo sensible. Es el
escándalo que trae la democracia irumpiendo el cierre de la patición de lo sensible como
puro elitismo. Puede torcer el funcionamiento del orden de policía. Es una manera de
plantear la redención incluso a expensas de las interpretaciones más restrictivas de Esado
de Derecho. O sea que puede funcionar como promesa de redención en el sentido de
Canovan perturbando el orden normalizado y extender el alance de la participación. Y a su
vez peturba el marco “normalizado” de la política institucional. Es la promesa democràtica
de realizar la voluntad popular ,” pero ocurre en los márgenes más asperos del imaginario
democrático” (Arditi 2010. 139)

Por último la tercera modalidad del populismo es antitética o contraria a la

democracia. Esto se produce cuando predomina el supuesto de la infalibilidad del lídeer ,
cuando el control verticalista anula toda expresión autónoma de la volunad popular, y
cuando se pierde todo amarre institucional como limitante de la soberanìa popular. Cuando
la visión redentora de la política arrasa con todo marco institucional. En definitiva el
carácter democrático o antidemocrático del populismo deepende de que modalidad asuma.

Revisando los analisis que aticulan democracia populismo, la potenciación positiva

es mayor que la del neoliberalismo, siendo prácticamente una realidad interna a la
democacia, salvo en la última modalidad citada por Arditi.

Castorina Emilia (2007). ”Transición democrática transición neoliberal” en

Emiliozzi, Pecheny y Unzue (comp.). La dinámica de la democracia.
Representación instituciones y ciudadanía en Argentina Buenos Aires. Prometeo.
Casullo Nicolás (2007) Las cuestiones. Buenos Aires. Fondo de Cultura
Económica.

De Sousa Santos, Boaventura (2010). Refundación del Estado en América

Latina. Perspectiva desde una epistemología del Sur. Quito. Editorial Abya-Yala.

De Sousa Santos, Boaventura (2006). Renovar la Teoría crítica y reinventar la

emancipación social. Buenos Aires. CLACSO.

De Otto, Alejandro (2009). “Teorías fuertes. Frantz Fanon y la descolonización

como política”, en Mignolo (comp.) La teoría política en la encrucijada
decolonial. Buenos Aires. Ediciones del Signo.

Escobar, Arturo (1998). La invención del tercer mundo. Construcción y

deconstrucción del desarrollo. Bogotá Editorial Norma.

Dos Santos, Theotonio (2003). La Teoría de la dependencia. Balances y

perspectivas. Buenos Aires Plaza Janes.

Fanon, Frantz (1974). Dialéctica de la Liberación. Buenos Aires. Editorial Pirata.

Fanon, Frantz (1974). Piel negra, máscaras blancas Buenos Aires. Editorial
Schapire.

Fanon, Frantz (1994). Los condenados de la Tierra. México. Fondo de Cultura

Económica.

Forster, Ricardo (2013). La anomalía Kirchnerista. Lo Político, el conflicto y la

Invención democrática. Buenos Aires. Editorial Planeta.

Gendzier, Irene (1995). Development against Democracy. Manipulating political

change. Hampton C.T. The Tyrone Press.

Lechner, Norbert. (1995). Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y

política. Chile. Fondo de Cultura Económica.

Macpherson C.B. (1968). La realidad democrática. Barcelona. Editorial

Fontanella.

Marini Ruy, Mauro (1993). Democracia e integración. Caracas: Nueva Sociedad.

Mignolo, Walter y otros (2006). Interculturalidad, descolonización del estado y

del conocimiento. Buenos Aires: Editorial del Signo.
Mignolo, Walter (2003). “La colonialidad a lo largo y a lo ancho: el hemisferio
occidental en el horizonte colonial de la modernidad” en Lander (comp.) La
colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales .Perspectivas
latinoamericanas. Buenos Aires CLACSO

Mouffe, Chantal (2011). En torno a lo político. Buenos Aires. Fondo de Cultura

Económica.

Mouffe, Chantal (2003). La Paradoja Democrática. Barcelona. Gedisa.

Panizza, Franciso (2008). “Fisuras entre populismo y democracia en América

Latina” en Panizza (ed.). El retorno Del pueblo. Populismo y nuevas democracias
en América Latina. Quito. FLACSO y el Ministerio de Cultura.

Prada Alcoreza, Raúl. (2010). Democracia y proceso de cambio. Ponencia en

G.T. CLACSO.

Prada Alcoreza, Raúl. (2010). La fundación del Estado Plurinacional comunitario

o Mas allá del Estado. Ponencia en G.T. CLACSO.

Prada Alcoreza, Raúl (2010). La condición estatal en la periferia la transición.

Ponencia en G.T .CLACSO.

Quijano, Anibal (2003). “Colonialidad del poder, eurocentrismo y América

Latina” en Lander (comp.) La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias
sociales. Perspectivas latinoamericanas. Buenos Aires CLACSO.

Tapia, Luis (2009). Pensando la democracia geopolíticamente. La Paz. CLACSO.

Thwaites Rey, Mabel (2010). Documento fundacional del Grupo de Trabajo

sobre Estado. CLACSO Buenos Aires.

Viaña, Jorge (2009). La interculturalidad como herramienta de emancipación.

Hacia una redefinición de la interculturalidad y de sus usos estatales. La Paz.
Editorial Campo Iris.

Zizek, Slavoj (2003). El sublime objeto de la ideología. México. Siglo XXI

editores.
Título de la ponencia: “Rousseau y Frankenstein, a propósito de los 200 años del
Frankenstein de Mary Shelley: Algunas reflexiones sobre educación y política”

Autora: Corina Inés Branda

corinaines13@yahoo.com.ar
Facultad de Ciencia Política y RR.II. – U.N.R. (Cátedra teoría política I)

Área temática: Teoría y Filosofía Política.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Resumen

En este trabajo pretendo, a partir del Frankenstein de Mary Shelley y el pensamiento

de Rousseau, establecer una confrontación de ideas en materia de educación y política.
Valiéndome de la obra de la autora londinense, pretendo volver a Rousseau, una vez más
para reflexionar en torno a la relación entre política y educación. Víctor Frankenstein se
para sobre la confianza en la técnica para la creación de vida artificial, mientras Rousseau
arguye que el progreso científico brota de los vicios humanos y que contribuye a la
generación de desigualdad y violencia. Frankenstein cree en la ciencia y fabrica un hombre
al que no nomina. Rousseau desconfía de la ciencia y propone un “nuevo hombre”, el
ciudadano de la República. Ambos “hombres” proceden de las cenizas de la muerte, de lo
descompuesto; cadáveres en un caso y el hombre (burgués) de la sociedad civil en el otro.
En este punto, exhumar al imaginario Frankenstein y confrontarlo con las ideas de
Rousseau puede ser un ejercicio interesante para reflexionar sobre la educación pública en
el filósofo de Ginebra, quien imagina, proyecta una educación para el ciudadano de la polis.
Introducción

“Sólo aquél cuya radiante lira

haya tañido en la sombra
podrá seguir mirando hacia adelante
y recobrar su infinita alabanza.
Sólo quien haya comido
amapolas con los muertos
descubrirá para siempre
sus acordes más armónicos.
No obstante; la imagen en el estanque
Suele desvanecerse:
Conoce y permanece en paz.
En el seno del Mundo Dual
todos los sonidos terminan
mezclándose eternamente”

Rainer María Rilke, Los sonetos a Orfeo

Frankenstein o El moderno Prometeo fue publicada en 1818 y es considerado todo un

clásico. Un texto que devino más famoso que su propia autora, Mary Shelley, concebido
por algunos como un texto perteneciente al género de la ficción gótica y el primer texto
de ciencia ficción de la literatura. La construcción literaria de Shelley fue concebida como
una historia de terror y en ella vemos cómo evoluciona hacia planteos de carácter moral y
filosófico sobre el derecho del ser humano a crear vida inteligente y las consecuencias que
puede acarrear una acción de tal envergadura. Frankenstein o El moderno Prometeo fue
pensada con la intención de generar, no solo reflexiones, sino verdaderos efectos somáticos:
“…una historia que hiciera al lector tener miedo de mirar a su alrededor, que le helara la
sangra y le acelerara los latidos del corazón” (Shelley: 2017, 15). Estos efectos, somáticos
y anímicos, son los mismos que Mary Shelley, lectora de Rousseau, experimentó a la hora
de imaginar al hijo de Frankenstein en aquel verano suizo, húmedo y lluvioso, tras la
propuesta de lord Byron: “Cada uno de nosotros escribirá una historia de fantasmas”
(Shelley, 14). Respecto de su historia de fantasmas, afirma la autora: “Oh, sí solo yo
pudiera inventar una que asustara a mi lector como yo me había asustado esa noche”
(Shelley, 18). “Lo que me aterroriza a mí, aterrorizará a otros. Solo necesito describir al
aspecto que ha embrujado a mi almohada a medianoche” (Shelley, 18).
Fabricar un hombre, como mera idea, inquieta. Quizás por ello esta novela tenga tanta
vigencia, como una suerte de “mito fundacional” sobre la vida, la muerte, el progreso
técnico del que no podemos eludir y nos desespera no saber a dónde nos conducirá. Victor
Frankenstein, imbuido de un fervor extraordinario, descubre cómo regenerar la materia
inerte y el resultado fue la creación de una vida, una vida que le costó la suya.
 En este trabajo pretendo, a partir del Frankenstein de Shelley y del pensamiento de
Rousseau, establecer una confrontación de ideas vinculadas a la concepción de la educación
y su relación con la política. Valiéndome de la obra de la autora londinense, vuelvo a un
clásico, a Rousseau, una vez más. Voy al rescate del Frankenstein literario, puesto que el
Frankenstein construido por los lenguajes audiovisuales ha asumido la voz cantante
respecto del anterior, respecto de aquél que la joven Shelley nos presentó en su versión
letrada. La intención es ir al Frankenstein que dio lugar al “paradigma Frankenstein”.
Los capítulos quizás más persuasivos y conmovedores de la novela son aquéllos en
que la criatura inventada por Frankenstein detalla en primera persona sus empeños en darse
una educación tras el abandono de su inventor. No menos conmovedor son los vínculos de
afecto sincero que recorren la novela y se sobreponen a los infortunios.
La criatura de Frankenstein, una especie de patchwork biológico con costuras
expuestas, más bien torpe que agresiva, presencia de forma oculta la vida retirada de la
familia parisina De Lacey. De ellos aprenderá el lenguaje verbal y escrito, así como los
valores familiares y comunitarios de la emergente clase media. La criatura tratará de
autoeducarse contra viento y marea. Pareciera que estuviéramos frente a un resiliente, en
términos actuales, alguien que despojado de algo esencial, no obstante logra hacer de la
falta un factor impulsor de sus aprendizajes. Se aferra a la vida con un fervor inexpugnable.
Y el violento rechazo de esta familia, cuyas virtudes humanitarias no son suficientes para
aceptar la desagradable versión de lo humano, empujará a la criatura a tomar venganza, no
contra los De Lacey, sino contra su creador y sus afectos más atesorados.
El hijo de Frankenstein se mira en el espejo de la Ilustración y descubre su
irremediable falta de humanidad. Su padre, Frankenstein, refleja el destino funesto,
desgraciado que espera a aquel que, imbuido de una ambición de gloria por sus futuros
aportes benéficos al género humano, construye involuntariamente su Némesis.

Ginebra, cuna de propuestas educativas

Ginebra no es una ciudad que pase desapercibida en el campo educativo. Algunos

aluden a ella como la “Meca de la pedagogía”. Nació allí Rousseau, desde luego, y allí pasó
parte de su vida. Sabemos que tras la publicación de Emilio y el Contrato social Rousseau
tuvo algunos problemas con las autoridades de la república de Ginebra. El Consejo menor
dio la orden de que ambos libros fueran hechos añicos y quemados frente a la puerta del
ayuntamiento por considerarlos una amenaza a la religión cristiana y al gobierno.
Los ginebrinos no comprendieron a Rousseau en la medida que éste tal vez lo
esperaba. Y en este punto, Rousseau no es excepción. Cuántos grandes pensadores no
fueron comprendidos en su tiempo. Aquello que su ciudad natal le negó en vida, tras su
deceso, fue motivo de cierta jactancia…”el personaje incontrolable e impetuoso desaparece
y queda su obra, marginal y generosa, sediciosa y sensible” (Merieu: 2007, 13), Una
Ginebra que luego aspiró a devenir, merced a Rousseau, en emblema de libertad, tolerancia,
confianza en el hombre y en su educación. Es por ello que el inicio del siglo XX encuentra
a esta ciudad envuelta en un clima de cierta efervescencia en materia educativa.
Movimientos a favor de la “escuela nueva”, la Oficina Internacional de escuelas nuevas, la
Liga Internacional para la nueva educación, la Oficina Internacional de Educación son
algunos ejemplos de novedad. En 1912 se funda el Instituto Jean Jacques Rousseau de
ciencias de la educación (1912–1947), entre otras iniciativas. Ginebra, además, acogió a
Piaget, ligado también a dicho instituto, quien señaló a Rousseau como aquél que brindó
intuiciones nodales para la educación moderna.
No fue así el destino de Víctor Frankenstein en Ginebra, el personaje nacido de la
imaginación de Mary Shelley, quien, de haber existido, podría haberse encontrado con
Rousseau. ¿Qué diálogo podrían haber desatado estos hombres en Ginebra, un hombre de
ciencia y un filósofo y literato? “…el científico con su método de desencantamiento se
opone al amante con su arte de encantamiento” (Bloom: 1996, 42). Uno de los hombres
parado sobre la confianza en la técnica en aras del progreso humano, y el otro persuadido
de que el progreso científico brota de los vicios humanos y que contribuye a la generación
de desigualdad y violencia. De haberse encontrado, quizás Rousseau hubiese obtenido en
Frankenstein material suficiente para contrastar sus hipótesis de trabajo sobre educación.
Frankenstein cree en la ciencia y fabrica en soledad un hombre al que no nomina y
desampara. Rousseau mira con cierta desconfianza a la ciencia y piensa en un “nuevo
hombre”; a saber el ciudadano de la República. Ambos hombres nacen de las ruinas;
cadáveres en un caso, y del hombre (burgués) de la sociedad civil en el otro.
El ser que fabrica Frankenstein no es esencialmente malo ni agresivo; por el
contrario, es un ser que se podría asimilar al buen salvaje de Rousseau en este punto. Este
ser, desconocedor de las buenas costumbres, sin prejuicios, inseguro y torpe, es
primigeniamente compasivo. Él mismo reconoce su amor por la vida. Al respecto, afirma la
criatura de Frankenstein: “Amo la vida, aunque, probablemente, no sea otra cosa que una
sucesión de dolores, y estoy dispuesto a defenderla…Soy su obra y deseo demostrarle
afecto y sumisión, pues por ley natural, es mi dueño y señor. Pero estas mismas razones lo
obligan a asumir sus deberes y a concederme aquello que me debe” (Shelley, 155).
La piedad del buen salvaje rousseauniano (virtud natural) opera como ley, como
sucedáneo de la ley civil. Sin embargo, el ser de Frankenstein no parece necesitar
exactamente lo mismo que el buen salvaje del filósofo de Ginebra. Él necesita del otro ni
bien es alumbrado; nace gregario. Sin el reconocimiento y acompañamiento de los otros
humanos, este ser artificial debe hacerse de una educación a altísimos costos. El buen
salvaje de Rousseau, hijo pleno de la naturaleza, es solitario porque es autosuficiente; de
ahí su insociabilidad. Es evidente que hay una diferencia entre estos “buenos salvajes”. El
buen salvaje de Rousseau es la pintura, un tanto imaginaria, del hombre en su estado de
pura naturaleza. El buen salvaje de Frankenstein no es obra de la naturaleza; es un artificio,
y por ello mismo no puede aspirar a la autosuficiencia. Nace sujeto a otro, sujeto del otro,
obra del deseo del otro. Es la obra del hombre “civilizado”. Hobbes, también pensó
artificio, un hombre artificial, fruto del arte humano, arte que, imitando a la naturaleza (arte
con cual dios hizo y maneja el mundo), crea un monstruo, de “mayor estatura y robustez
que el natural” (Hobbes: 2003, 3). Un monstro estatal que es efecto de todos y de nadie en
particular para salvaguarda de la vida.
El fruto del descubrimiento de Frankenstein es un ser salvaje por naturaleza; pero se
torna feroz contra su naturaleza. Nos hace saber la criatura de Frankenstein lo siguiente:
“Yo era bueno y cariñoso. Los sufrimientos me han convertido en malvado. Concédame la
felicidad y seré virtuoso” (Shelley, 156).”Créame, Frankenstein, soy bueno; mi espíritu
está lleno de humanidad y amor! Pero estoy solo, horriblemente solo. ¡Incluso usted, que
me ha creado, me odia! ¿Qué puedo esperar, pues, de aquellos que no me deben nada”
(Shelley, 156).
El ser de Frankenstein, en su interacción con el mundo, desarrolla su inteligencia y
adquiere algunos conocimientos básicos. Se introduce en el lenguaje y conoce los
sentimientos nobles. Descubre el amor observando los ademanes de una muchacha, Ágata,
la hija del anciano De Lacey. Es capaz de admirar los modales amables de los seres
humanos, a quienes considera seres superiores, mientras que la contemplación de su tristeza
lo afecta en lo más hondo; lo confronta con su propia soledad e imperfección. Ni siquiera
Satanás padece el castigo de su tremenda desolación, pues está rodeado de otros seres de su
misma naturaleza que lo endiosan y lo acompañan. El ser innominado de Frankenstein
asume, incluso, actitudes humanas, actitudes que los propios humanos no siempre hacen
gala; se limita en sus propias necesidades cuando advierte que, de no hacerlo, generaría un
perjuicio, buscando así contribuir al bienestar de los demás.
El hijo de Frankenstein se pregunta por su procedencia, por su filiación. No tiene un
padre presente, ni madre, ni familia, carecía de sus cuidados y protección. ¿Qué es lo que
más ansiaba este ser? Simpatía y afecto, responde él mismo, sin sentirse indigno de ello.
Por ello concluye que es un ser desdichado, desprotegido y solo. “Pero, ¿dónde se
encontraban mis parientes y mis amigos? No había tenido un padre que me cuidada en la
infancia ni una madre que me prodigara la bendición de sus caricias y sus sonrisas o, en el
caso que aquello hubiera ocurrido alguna vez, mi vida anterior no era más que un vacío”
(Shelley, 186-187). Se pregunta por la justicia: “Jamás había visto un ser parecido a mí o
que hubiera aceptado tener la menor relación conmigo. ¿Eso era justo?” (Shelley,
187)”Deseaba el amor y la amistad, pero se me negaban cotidianamente. ¿No es esto una
cruel injusticia?¿Debo ser considerado como el único criminal, cuando todos los humanos
han pecado contra mí? (Shelley, 342).
Este ser de laboratorio descubre su origen, su historia y con ira maldice a su creador,
quien no le dio sitio en el mundo, quien abdicó de introducirlo en él. “Fabricar un hombre y
abandonarlo es correr, efectivamente, el riesgo de hacer de él un monstruo. Si la criatura es
un –monstruo- es porque ha sido abandonada por su padre. Puede descubrir el mundo
gracias a sus sentidos, tiene la oportunidad de acceder a la cultura gracias al encuentro
azaroso de situaciones que le permiten aprendizajes esenciales. Pero le falta algo aún más
esencial: aprende mucho, pero nadie propiamente hablando, se ocupa de su educación.
Ningún mediador le presenta a los hombres. Y lo que había de suceder, sucede: el
encuentro tiene lugar, pero en forma de una auténtica conmoción que generará numerosos
cataclismos” (Merieu, 60).
Su monstruosidad no es reductible a su apariencia, a su fealdad anormal, a su
deformidad física; es, fundamentalmente, el corolario de un proyecto que culmina en
abandono. Su maldad proviene, tan solo, de su desdicha. No hay rostro humano en su
ingreso a la cultura; la cultura no tiene humanidad para él. Es un ser descastado que no
puede ser incluido como miembro de la comunidad humana. Aunque aprende de la mano
de Plutarco, Goethe y Milton y de la observación empírica, no tiene a nadie con quien
compartir sus aprendizajes. La casa de la familia De Lacey fue lo más parecido a una
escuela, una escuela con maestros no asumidos y un alumno invisibilizado, vale decir una
escuela sin vínculo pedagógico. El rechazo de esta familia al descubrir su presencia echa
por la borda la dulzura natural del carácter de la criatura y despierta su cólera y su venganza
contra la humanidad. Dice el hijo de Frankenstein: “…acarreaba en mi interior mi propio
infierno, y, al no encontrar una amistad o un afecto deseaba arrancar de raíz los árboles y
dispensar a mi paso la muerte y la destrucción, para sentarme luego a disfrutar de las
ruinas” (Shelley, 211).
¿El error fundamental del Frankenstein es haber creado un ser, compartiendo solo con
dios el secreto de la creación, “los secretos físicos del mundo” (Shelley, 64), incurriendo
así un acto de soberbia al equiparse al creador? Cabe aclarar que la invención que lleva a
cabo Víctor Frankenstein, dar vida a materia inerte, arrancar de la muerte la vida, no es
creación a partir de la nada, sino del caos, de materiales a los que hay que remodelar. ¿O la
falta está en el desamparo de la obra por parte del autor? ¿Frankenstein cae en una desdicha
inexpugnable porque ése es el alto precio que debió pagar por ambicionar una potestad
sobrehumana, por creerse con un don natural? ¿O su desdicha es efecto de sí mismo, vale
decir de la actitud que asume para con su artificio? Sin dudas, otras preguntas posibles que
se deslizan son: ¿la ciencia debe constreñirse por motivos éticos? ¿O los principios éticos
deben resignificarse a la luz del desarrollo científico, a la luz de las necesidades que se
presentan en cada época? ¿Los científicos merecen una comprensión especial cuando los
motivos son nobles, y tal vez una piadosa dispensa cuando sus descubrimientos abandonan
el lugar de promesa para ocupar el de amenaza? Una amenaza, cabe aclarar, de la que ellos
mismo son sus principales víctimas. El científico queda ligado a su obra. Los frutos de los
descubrimientos pueden llevar, inclusive, el nombre del inventor de por vida, sea para la
gloria o para la ignominia. Así es el caso de Frankenstein, nombre que se asocia más a la
criatura que a su autor. Expresa Frankenstein: “Quien no haya experimentado la
irresistible atracción de la ciencia no podrá comprender su tiranía: en otros terrenos es
posible avanzar hasta donde lo hicieron quienes nos precedieron y, una vez que llegamos a
este punto, ya no queda nada que aprender; en la investigación científica, por el contrario,
siempre existe materia para nuevos descubrimientos y nuevas maravillas” (Shelley, 83).
“… me animaba un empuje irresistible y casi frenético. Era como si hubiera perdido el
sentido de todo lo que no fuese mi triunfo final. En realidad no se trató más que de un
período de transición pasajero y, cuando los estímulos externos dejaron de actuar,
recuperé mi antigua sensibilidad” (Shelley, 89). “La búsqueda egoísta de mi objetivo me
había cegado” (Shelley, 112).
La historia de Shelley parece poner en evidencia lo siguiente: Si crear una réplica
imperfecta y deforme del humano es aberrante, no menos aberrante es su abandono. El
abandono de la criatura, del producto de un descubrimiento, exigirá más de la labor
científica para remediar la falta adicionando así el nivel de incertidumbre respecto de los
resultados. Recordemos que cuando el hijo de Frankenstein se reencuentra con su mentor,
le pide a éste una sola cosa; a saber que invente un ejemplar igual al suyo pero en versión
femenina. Le pide una compañera, un ser tan monstruoso como él, puesto que en el mundo
de los hombres no se puede alojar una diferencia tan radical. Le pide una compañera cuyos
sentimientos le devuelvan la sensación de ser digno de ser. Le promete a su inventor, que
una vez que él lo complazca, el ostracismo será su destino. El destino será América del Sur
(sus vastas tierras despobladas). Si bien reconoce a su creador como tal, la criatura se
siente, tras su abandono, su dueño; le exige obediencia. “Ciertamente, usted es mi creador,
pero ahora yo soy su dueño. ¡Obedezca!” (Shelley, 259). La obra se apodera del autor; le
exige sumisión. El monstruo tiene un poder que el inventor no: carece de miedo. Cómo
poder pararse sin miedo frente a un ser sin miedo.
Si la invención de Víctor Frankenstein hubiera sido un ejemplar igual o mejorado de
lo humano, ¿el creador hubiera abandonado a esta criatura? ¿Por qué la abandona? ¿Por
qué, una vez conocida su historia y despertado cierta compasión en Frankenstein, no se lo
puede hospedar? No se lo puede terminar de aceptar porque la forma no termina de encajar
en el molde de lo humano. El cuerpo es, en palabras del propio monstruo, una abominable
parodia del de su creador. Cuando se asoma un atisbo en Frankenstein de compasión, la
repugnancia ante esa “masa inunda” la transmutan en horror y odio. Frankenstein le grita al
monstruo: “Aléjate!¡Líbrame de la visión de tu odiada forma!” (Shelley, 158). ¿La
ambición de crear artificialmente un ser humano invulnerable hecha acto es perniciosa per
se? ¿O lo es por las características mismas que asume el producto del acto inventivo?
¿Indefectiblemente el fruto de una invención de esta naturaleza será terrorífico? ¿Hubo una
falla técnica? ¿O lo terrorífico es producto de cierta actitud humana cuando no se
sabe/puede hacer con una obra que escapa a ciertos cánones? ¿Acaso la idea del inventor
napolitano no se condice con algo del deseo humano? ¿Cuál deseo? Al respecto,
Frankenstein afirma: “La riqueza era, a mi entender, una meta inferior, pero qué gloria
obtendría con mi descubrimiento si consiguiera liberar al organismo humano de la
enfermedad y hacer del hombre un ser invulnerable a todo menos a la muerte violenta”
(Shelley, 67-68). Ahora bien, una cosa es desear un organismo invulnerable y otra devenir
su el inventor? ¿Qué hay de malo en esta motivación inventiva? ¿Nos lleva a mal puerto
navegar tras “sueños de grandeza infinita” (Shelley, 77), tras el deseo egoísta de gloria, tras
el deseo de crear una raza que reconozca a un humano como su creador en lugar de dios?
En estos términos expresa Frankenstein la certeza que lo animaba por dentro: “Pronto no
hubo en mi espíritu más que un solo pensamiento, un deseo, una meta. “Mucho se ha
logrado”, clamaba mi alma, “pero tu lograrás más, mucho más” (Shelley, 79), Y en estos
términos afirma el científico su destino de desdicha: “… lo peligroso que resulta adquirir
ciertos conocimientos y cuánto más dichoso es el hombre que considere su pueblo natal
como centro del universo que aquél que desea ser más grande de lo que su naturaleza le
permite” (Shelley, 96). Respecto a la relación entre conocimientos y desdicha, su monstruo
parece compartir su parecer. Éste afirma: “Luché para recuperar mi valor, pero, cuánto
más me instruía, más razones tenía para sentir temor y tristeza. ¡Ay!, ¿por qué no seguí
viviendo en mi bosque natal, sin conocer ni experimentar otras sensaciones que el hambre,
la sed, el frio y el calor?” (Shelley, 185)
Grandes intenciones empujaban a Frankenstein en su proyecto de dar vida a la
materia inerte. No solo un deseo de gloria y honor, sino, tal como él mismo lo expresa,
intensiones de servir al semejante. O, a través del servicio al prójimo, alcanzar la gloria, su
propia eternización: “Durante toda mi vida yo había tenido buenas intenciones y con
impaciencia había aguardado el instante de ponerlas en práctica para convertirme en una
persona útil a mis semejantes” (Shelley, 141). Ahora bien, ¿qué pasa cuando esas
intenciones nobles de servicio pretenden sobrepasar un límite natural, como lo es la
entropía, creando un organismo invulnerable?
El propio Frankenstein nos da la pauta que permita avizorar la señal de desvío en la
carrera científica: “Si el estudio al que uno se consagra llega a debilitar sus afectos y a
eliminar el gusto por los placeres simples, que no pueden combinarse con nada, entonces
ese estudio es sin duda negativo, es decir, no es conveniente a la naturaleza humana”
(Shelley, 90-91). Al final del texto y al final de su vida, Frankenstein le expresa al marino
Warton las siguientes palabras de despedida: “¡Adiós, Warton! Busque la felicidad y la
paz. Evite la ambición, aun aquella que, aparentemente inofensiva, se dirige a la ciencia y
a sus descubrimientos. Pero no tengo derecho a hablarle así. Es posible que, allí donde yo
fracasé, otro logre alzarse con el triunfo” (Shelley, 336).
El no reconocimiento, el literal abandono de la criatura por parte de su creador asume
cierta irreversibilidad en el texto, dando lugar a una persecución bidireccional entre autor y
obra. Más allá de concebir que el yerro fundamental de Frankenstein estuvo en el intento
mismo de crear vida, hay una falta ex post que es irremediable; y ésta es haber confundido,
como bien afirma Merieu, fabricación con educación. “Un hombre que sella su desgracia y
la de su criatura al considerar terminado el trabajo cuando ha terminado “el montaje” y
construido el cuerpo” (Merieu, 61). Pero un cuerpo humano no es reductible a carme y
huesos: es el sitio de un ser, de un sujeto, que nacido en el marco de una sociedad
organizada, se desarrolla y proyecta en compañía de otros que lo reciben y hospedan para
que éste pueda hospedar a sus semejantes. Si Frankenstein pretende crear vida, y vida
humana, no puede desentenderse de la misma. ¿Es posible para el humano asumir el
reconocimiento de una monstruosidad? Con su ejemplo, Frankenstein muestra que se
abandona lo que no se puede aceptar por su radical diferencia en la semejanza, lo que no se
puede reconocer en su diferencia con lo propio de lo humano. En palabras del hijo de
Frankenstein: “Todos los humanos odian a los desdichados”¡Cuánto odio debo despertar
yo, que soy el más desdichado de los seres vivientes” (Shelley, 154-155). Y qué
desgarradora desdicha atravesaba a este ser, que lo que más admiraba, los buenos
sentimientos y modales de los hombres, y lo que más deseaba, ser aceptado por sus
semejantes, no lo tenían a él como objetivo. Existe una disparidad perceptiva entre el
monstruo y los humanos. Los humanos lo rechazan por no percibirlo como un semejante, o
mejor dicho por percibirlo como un semejante antropomórfico, pero abismalmente
diferente. Por el contrario, la criatura de Frankenstein percibe a los humanos como
semejantes-superiores. Los humanos sienten ante la diferencia que el monstruo les exhibe
repulsión. El monstruo siente ante la diferencia con los humanos curiosidad, admiración.
deseos. ¿Acaso no son los sentimientos de esta criatura más sintónicos con los propios del
espíritu científico?
Todos nos enfrentamos a una realidad inevitable, independientemente de nuestros
conocimientos científicos, nuestras realidades históricas, los trabajos u ocupaciones que
desarrollemos: ya sea que seamos padres, maestros, tutores, planificadores de la educación
pública, todos nos enfrentamos a lo mismo: el encuentro con el otro a quien se le debe
transmitir o dar lo que se considera vital para su crecimiento, desarrollo y que,
ineludiblemente, algo de todo ello se escurrirá a esta función. Y en este punto estamos en
alguna medida en similares condiciones a las de Frankenstein (aunque no abandonemos
nuestra tarea): expuestos al fracaso, a la incertidumbre, al conflicto, por más que las
mejores intenciones nos inspiren y empujen en la tarea de “educar al otro”.

Rousseau y Frankenstein: de sus encuentros y desencuentros en la tarea educativa

No me centraré en el Rousseau del Emilio, en la propuesta educativa allí planteada,

sino en el Rousseau del Contrato Social y del Discurso sobre la Economía política. No
haré foco en la propuesta pedagógica del ginebrino (“pedagogía de las condiciones”19), la
cual apuntaba a la preparación del ambiente vital con la finalidad de que el educando reciba
la mayor cantidad de estímulos positivos posibles, presentando situaciones que le permitan
hacer su aprendizaje. En dicha propuesta pedagógica, el objetivo estaba puesto en la
generación de condiciones para que el niño aprenda en libertad, conforme a los principios

19 Expresión tomada de Merieu en la obra ya citada, p. 97.

de su naturaleza singular en situaciones planificadas y controladas por el enseñante. Si el
niño no está educado, es incapaz de elegir sus objetivos de aprendizaje ni determinar qué es
lo importante para él. El niño requiere del educador, que escoja por él los contenidos de su
educación acorde a sus necesidades.
En este trabajo, respecto a Rousseau, haré foco en la educación asumida por el
Estado, en la educación en tanto asunto del Estado. Afirma Rousseau: “En el nacimiento de
las sociedades, dice Montesquieu, primeramente los jefes de la república fundan la
institución, pero después la institución forma a aquéllos” (Rousseau: 1998, 55).
En Frankenstein, el producto de la creación se vuelve contra su mentor. En Rousseau
el producto de la educación, la cual no responde a la voluntad de uno, sino de todo el
cuerpo político, es el ciudadano, quien se funde con el Estado en virtud de un sentimiento
cohesivo de amor patriótico. El ciudadano nace del cuerpo político, es parte de él y es
sostenido por él también. ¿No se lo abandona? Al respecto, Rousseau afirma lo siguiente:
“El contrato social tiene por fin la conservación de los contratantes. El que quiere el fin
quiere los medios, y estos medios son, en el presente caso, inseparables de algunos riesgos
y aún de algunas pérdidas” (Rousseau: 1998, 50).
Más adelante, el ginebrino agrega:“En consecuencia, el ciudadano no es juez del
peligro a que la ley lo expone, y cuando el soberano le dice: “Es conveniente para el
Estado que tu mueras”, debe morir, puesto que bajo esa condición ha vivido en seguridad
hasta entonces, y su vida no es ya solamente un beneficio de la naturaleza, sino un don
condicional del Estado” (Rousseau: 1998, 50).
Quien viola las leyes es un traidor a la patria y la conservación del Estado es
incompatible con la vida del traidor. La aplicación de la pena de muerte o el destierro recae,
no ya sobre el ciudadano, sino sobre un enemigo que ha violado el contrato social y, por ese
acto mismo, ha dejado de ser parte del Estado. Se abandona a quien ha abandonado
primero. Debe morir quien no puede vivir sin poner en peligro al cuerpo mayor, al cuerpo
político.
El ciudadano, el hombre nuevo de la república, ¿quién es? Es el resultado del
contrato social y no su punto de partida en el acto fundacional del cuerpo político. En
algunos casos, ¿o tal vez la mayoría?, es un hombre que ha sido obligado a ser libre cuando
todavía no podía ver por sí mismo que en la suscripción del contrato yacía el reencuentro
con su libertad, resignificada en libertad política y moral. ¿Cómo llegan los hombres al
pacto? Para poder pactar, los hombres deben actuar como ciudadanos, como hombres
esclarecidos. Si es así, ¿por qué apelar entonces a una figura excepcional como el
legislador, figura en quien Rousseau deposita la responsabilidad de la transformación?
“Para que un pueblo naciente pueda apreciar las sanas máximas de la política y seguir las
reglas fundamentales de la razón de Estado, sería necesario que el efecto se convirtiera en
causa, que el espíritu social, que debe ser la obra de la institución, precediese a la
institución misma, y que los hombres fuesen ante las leyes lo que deben llegar a ser por
ellas” (Rousseau: 1998, 57).
Es posible conjeturar que al momento del contrato, el burgués no había terminado de
ser superado por el ciudadano. El hombre aún se seguía conduciendo por el amor de sí,
pervertido en amor propio en la sociedad civil.
En este punto de partida, la figura del legislador asume un rol pedagógico clave. Al
repasar la secuencia argumentativa rousseauniana (contrato-legislador-Estado), se advertiría
que la figura excepcional del legislador posibilita el pasaje de la dimensión proyectual y
fundacional del Estado a su concreción y regulación social y política (Quintana; 2008, 2).
El legislador asume una función de mediación que supondría una dimensión pedagógica.
Su presencia en la teoría permite, como bien afirma Waterlot, apreciar las condiciones
materiales, concretas mediante las cuales la voluntad del Estado de expresa, se substancia.
Sin educación no hay ciudadano pleno en la república. La educación deviene una
suerte de “actividad protésica” (Quintana, 2) que despoja al hombre de una existencia
alienada, egoísta y corrupta. Una educación que lo conduce a conocer lo que se
efectivamente quiere. La educación, promovida desde un comienzo por el propio legislador,
posibilita el pasaje de la naturaleza a la política, puesto que el legislador despoja al hombre
de sus propias fuerzas naturales para dotarlo de otras, más sólidas y duraderas, que le son
extrañas y que solo puede utilizar con la ayuda de otro, dirá Rousseau. “El que se atreve
a emprender la tarea de instituir un pueblo, debe sentirse en condiciones de cambiar, por
así decirlo, la naturaleza humana; de transformar a cada individuo, que por sí mismo es un
todo perfecto y solitario, en parte de un todo mayor, del cual recibe en cierta manera la
vida y el ser, de alterar la constitución del hombre para fortalecerla, de sustituir por una
existencia parcial y moral la existencia física e independiente que hemos recibido de su
naturaleza. Es preciso, en una palabra, que despoje al hombre de sus fuerzas propias,
dándole otras extrañas de las cuales no pude hacer uso sin el auxilio de otros. Mientras
más se consuman las fuerzas naturales, mayores y más duraderas serán las adquiridas, y
más sólida y perfecta la institución” (Rousseau: 1998, 55-56).
Se necesita esta presencia prometeica, el legislador, puesto que el pueblo carece de
las luces suficientes o correctas para inteligir la necesidad de las leyes por los grandes
sacrificios que éstas imponen. El pueblo no tiene la capacidad de reconocer a la voluntad
general. Es por ello que necesita un intérprete de esta voluntad para que ésta pueda ser
reconocida como objetivación del interés del cuerpo político. En palabras de Rousseau:
“Las miras y objetos demasiados generales como demasiados lejanos están fuera de
su alcance, y no gustando los individuos de otro plan de gobierno que aquél que se
relaciona con sus intereses particulares, perciben difícilmente las ventajas que sacarán de
las continuas privaciones que imponen las buenas leyes” (Rousseau: 1998, 57).
La tarea educativa trata del inculcamiento de un amor, del amor a la patria y sus
leyes, de modo tal de forjar el reconocimiento de la parte en virtud de su pertenencia al
todo. De esta forma, todo resabio de egoísmo e intereses particulares queda subsumido en
dicho amor y su corolario, su recompensa, sea la genuina autoestima, esa que depende de la
capacidad de fijarnos leyes y obedecerlas. La disociación entre el interés individual y el
deber público debe ser superada por el Estado, puesto que esta disociación es tendencia y
“el sentido del deber no tarda en ser más que una máscara con la que se cubre el interés
individual” (Waterlot: 2008, 139). En este sentido, apelar únicamente a la razón es
insuficiente; se requiere de una fuerza más cohesiva, más movilizadora. “Pero,
desafortunadamente, el interés personal se encuentra siempre en razón inversa respecto del
deber, y aumenta a medida que la asociación se torna más estrecha y el compromiso menos
sagrado” (Bloom, 27).
En la medida que el legislador pronuncia el fiat performativo secularizado “ésta es la
ley”, enciende el motor de la república y se licúa como trascendencia. En palabras del
propio Rousseau:
“El legislador es el mecánico que inventa la máquina, el príncipe el obrero que la
monta y la pone en movimiento” (Rousseau: 1998, 55).
Frankenstein inventó a un hombre artificial; el legislador de Rousseau inventa una
máquina estatal que permita la transformación del hombre en su seno. Frankenstein y el
legislador son extranjeros en la escena del montaje de sus artificios. Ambos se retiran tras el
montaje. Uno deja las bases para que la labor siga, para que otros tomen la posta; el otro
deja la labor inconclusa, de forma tal que nadie pueda tomar la posta.
¿Cuál es la relación entre educación pública y religión civil en el pensamiento de
Rousseau? ¿La educación pública se reduce a la religión civil? La educación pública es un
contenido que Rousseau aborda en el Discurso sobre la Economía Política (1758), en tanto
dispositivo creado por el gobierno. El yo debe desplazarse hacia la patria a los fines de que
ésta sea amada y el amor de sí sea transformado en virtud “sublime”. La patria deja de ser
una abstracción en la medida que el sentimiento media entre ella y el hombre. “Solo el
sentimiento encuentra un fundamento para una verdadera causa común” (Bloom, 74).
Rousseau entiende por esta virtud cívica lo mismo que Montesquieu, a saber, “la
preferencia continua por el interés público por sobre el suyo propio” (Montesquieu: 2007,
65). No obstante, el ginebrino se diferencia de Montesquieu al concebir a la virtud, no en
tanto resorte de las repúblicas, sino de todo Estado bien constituido. “…La virtud es difícil
de practicar a causa de la tendencia a remitir todo a uno mismo a expensas de la comunidad
de la que se es miembro” (Waterlot, 12). Rousseau define en el Discurso sobre la
Economía Política a la virtud como “la conformidad de la voluntad particular con la
general” (Rousseau: 2011, 39), la cual se expresa en el amor a la patria. ¿Cómo hacer que
los pueblos sean comunidades políticamente virtuosas? Rousseau responde:
“Empecemos, pues, por hacerlos amar la patria” (Rousseau: 2011, 44).
La patria, para su estabilidad, requiere de la educación del ciudadano desde la niñez,
antes de que las inclinaciones naturales se cristalicen en hábitos. Como bien señala
Waterlot, la postura de Rousseau es radical: los padres no deben tener responsabilidad total
sobre la educación de sus hijos Gracias a la educación, se desarrolla la virtud cívica, apoyo
necesario de la libertad y ésta de la patria. En síntesis, la educación apunta a moldear una
autopercepción desde la temprana infancia ligada al cuerpo político. El yo se identifica con
el Nosotros. Amando a la patria, el ciudadano se ama a sí mismo.
Resulta a prima facie extraña la ausencia de tratamiento de la religión civil en el
Discurso sobre la Economía Política. Se podría considerar, siguiendo la línea interpretativa
de Waterlot, que Rousseau plantea una alternativa: o religión civil, contenido del Contrato
Social o educación pública, contenido del Discurso sobre la Economía Política. Cabe
recordar que este último texto versa sobre el gobierno y en él la educación pública se
presenta como una suerte de dispositivo armado por el gobierno. La educación pública es
incumbencia del gobierno, no del soberano quien se abocaría a la designación de los
funcionarios responsables de la enseñanza. Lo que sí parece corresponderle al soberano es
el acto de instituir leyes generales en el marco de la república.
Ahora bien, en El Contrato Social, el filósofo se aboca a dar cuenta de las partes que
constituyen al Estado y de su funcionamiento. En ese sentido, la religión civil es uno de
estos elementos constitutivos, es decir de la estructura del Estado. Puede entonces
comprenderse por qué el autor en el Discurso sobre la Economía Política, texto que, como
afirmaba, versa sobre la obra del gobierno, no se ocupa de la religión civil. También se
pueden señalar otros motivos por los cuales Rousseau no incluye la religión civil en el
Discurso, como ser que la noción misma de ella, en tanto verdadera profesión de fe cívica,
todavía no había tomado forma en su pensamiento, pero es una hipótesis.
Lo cierto es que la religión civil en el Contrato “se manifiesta aquí como el sostén,
real pero moderado, de las leyes; es decir como un refuerzo a la vez adecuado e
insuficiente” (Waterlot, 147). La religión civil es una invención que nace de la mezcla de la
religión del hombre y la del ciudadano, cuyas religiones componentes ya no se reconocen
como tales. La religión civil es una religión de Estado, de carácter obligatorio, que apunta a
generar una emotividad cívica, un sentimiento de sociabilidad basado en dogmas casi
religiosos, dotando al cuerpo político de estabilidad, cohesión y motivación. Se podría
afirmar que la religión civil brinda el marco político-afectivo para el desarrollo de los
contenidos de la educación del ciudadano, contenidos no explicitados por Rousseau en su
Discurso.

Frankenstein y Rousseau: desencuentros

Frankenstein reduce la educación a mera poiesis. Él inventa, a partir de un ensamblaje

de materiales, un humanoide, del cual se desentiende cuando éste escapa a lo
proyectado/deseado. No es un educador. Su acción no se despliega en el campo de la
praxis. Reconocer su fracaso implicaría para Víctor Frankenstein revisar críticamente las
respuestas a algunos interrogantes relacionados al conocimiento científico; a saber, ¿la
técnica es capaz de resolver todos los problemas? ¿Cuál es la responsabilidad del científico
para con su obra? ¿Es posible el control absoluto sobre nuestras acciones? ¿Es posible
eliminar los imprevistos, los resultados indeseables?, por ejemplo.
Siguiendo a Arendt, Frankenstein cae preso de una atroz tentación, la de sustituir el
actuar por el hacer. A los fines de escapar de lo incierto de la acción, este hombre encuentra
consuelo en una actividad aislada en la cual puede sentirse amo de sus actos, una actividad
que le aporta tranquilidad, orden, control al mantenerlo alejado, diría Arendt, de la
fragilidad de los asuntos humanos. El cálculo fallido, o la falla más peligrosa de
Frankenstein, no es de índole técnico, diría es de índole humano: a los efectos de evitarse la
angustia por lo imprevisible, inevitable, complejo y no del todo escrutable de la vida, se
enrola en un proyecto mortífero, que lejos de producir alivio y certidumbre, produce muerte
y sufrimiento.
Nadie escapa en la tarea educativa de lo imprevisto, afirmaba con anterioridad, por
ser ésta una empresa imprevisible. Frankenstein fracasa al no haber calculado que una obra,
y sobre todo un ser, requiere por parte del creador una responsabilidad que lo liga a ella. Un
ser humano no puede prescindir de acompañamiento humano en su introducción en el
mundo; requiere de otro que le presente a los demás hombres, que le ayude a reconocerlos,
que lo guíe en la elaboración de su singularidad. Frankenstein no le hizo sitio a tu
invención, ni tampoco le ofreció los medios para ocupar un sitio en el mundo. El mundo se
le hizo hostil a su criatura, sin puntos de referencia para situarse. La criatura queda en carne
viva, a la intemperie y, claro, al borde del hundimiento, la violencia es el grito de la criatura
abatida, es el gesto posible, a falta de otros recursos, para anclarse en la vida. En palabras
del engendro de Frankenstein: “Dice que quiere matarme, pero, ¿cómo puede utilizar la
vida como si fuera un juego? Cumpla antes con los deberes que tiene conmigo y yo lo haré
con los que me unen a todo el género humano. Si acepta mis condiciones, los dejaré
tranquilos, tanto a usted como a sus semejantes. Pero si se niega, me hundiré en el crimen
hasta saciar mi sed de sangre en la de todos los amigos que le quedan” (Shelley, 155).

Frankenstein y Rousseau en el final

 Hay una enorme diferencia entre Frankenstein y Rousseau. El primero no piensa la
educación para la polis ni como asunto de ésta, solo engendra a un ser, como obra
individual, sin proyección ni articulación alguna con el cuerpo social y político. No se
ocupa del ser ni de su porvenir. Rousseau, por el contrario, no concibe su teoría educativa
desvinculada de su teoría política. En este sentido, el autor es socrático, pero dista del sabio
griego en que para Rousseau la educación es formación, dar forma a los sentimientos y la
imaginación, en lugar de alumbrar un contenido existente en el alma. La imaginación es un
tema en sí mismo en el pensamiento en Rousseau, ella compensa lo que la dotación natural,
“la existencia física e independiente que hemos recibido de la naturaleza” (Rousseau,
1998, 55). no aporta al hombre.
Valiéndonos de la experiencia de Víctor Frankenstein y su obra, se desprende que
pretender dar a luz a otro, a un ser sin articulación con lo social, sin proyección política,
lejos de producir una catástrofe para el propio ser creado, es una “bomba de tiempo” para
todo el conjunto social. Solo en la participación del cuerpo político, de la cual el ciudadano
es efecto, puede el hombre encontrar para Rousseau la protección de sus derechos, ejercer
la libertad, es decir mandar y obedecerse a sí mismo.
Con el ejemplo de Frankenstein advertimos que los males de lo humano sueñan
encontrar el remedio en un proyecto científico pergeñado por un hombre en soledad. Con
Rousseau advertimos que el remedio para los males del humano es político, político
educativo. El descubrimiento de Frankenstein pone el acento en lo biológico para poner
coto a este sufrimiento; Rousseau pone el acento en otro cuerpo a la hora de pensar el
remedio; a saber en el cuerpo político. El primero fabrica; el segundo reeduca.
La educación rousseauniana apuntala los valores necesarios para la formación
ciudadana, ésta “debe cultivar las virtudes necesarias para ejercer la ciudadanía…” (Rangel
Torrijo: 2015, 197). siendo la virtud cívica el núcleo de ella. La educación enlaza de
manera inexorablemente con la política. La educación es la que forja el lazo social que liga
la parte con el todo; es la que, construye y mantiene encendida y en lo alto la llama del
interés general. La urdiembre del cuerpo político es afectiva y está tejida por la educación
pública.
Frankenstein fabrica a ser que existe, pero vive poco. Rousseau piensa al hombre
como un ser transformado por la educación pública para la vida en el marco del Estado. El
primero de estos seres, termina en fracaso, el segundo, no solo vive, revive, sigue siendo
promesa.

Bibliografía

 Bloom, Allan (1996), Amor y Amistad, Chile, Editorial Andrés bello.

 Hobbes, Thomas (2003), Leviatán o la materia, forma y poder de una república

eclesiástica y civil, Bs. As., FCE.

 Merieu, Philippe (2007), Frankenstein educador, Barcelona, Laertes S.A., p.13.

 Montesquieu (2007), Del espíritu de las leyes, Buenos Aires, Losada, p. 65.

 Quintana, María Marta (2008), “La función del legislador en El Contrato social: una
 metáfora político-pedagógica”, en Revista FERMENTARIO, Departamento de
Historia y Filosofía de la Educación. Instituto de Educación, Facultad de
Humanidades y Ciencias de la Educación. Universidad de la República, Uruguay.
ISSN 1688-6151.

 Rangel Torrijo, H. (2015), “Rousseau y la educación ciudadana moderna. Sus

conceptos políticos y educativos vistos desde Latinoamérica”, Revista
Latinoamericana de Filosofía de la Educación, 2 (3).

 Rousseau, Jean-Jacques (1998), El Contrato social, España, Fontana.

 Rousseau, Jean-Jacques (2011), Discurso sobre la Economía Política, Madrid, Maia

editores,

 Shelley, Mary, Frankenstein o El moderno Prometeo (2017), Bs. As., Ediciones

Santillana S.A.,

 Waterlot, Ghislain (2008), Rousseau. Religión y política, Argentina, FCE.

 Juego de Tronos, el juego preferido de Nicolás Maquiavelo

Ignacio Javier Egea Dellarda

nachoegeadellarda@live.com
Cecilia Winderbaum
ceciwinderbaum@gmail.com

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - UNR

Área Temática: Teoría y Filosofía Política

Mesa Redonda: La teoría política en pantalla

Resumen
Maquiavelo en su obra “El Príncipe” deja de lado el deber ser y el anhelo de una vida más
elevada para brindar un análisis de lo que es, con una serie de ejemplos avalados por la
historia para que el destinatario de su obra (Lorenzo de Médici, el Magnífico) tenga un
instructivo para conservar y aumentar su poder. Durante toda la obra, el autor, pondrá
especial atención en los principados nuevos donde el príncipe se verá forzado a sortear los
avatares de la fortuna con (la) virtú necesaria para mantenerse en el poder. En la serie Juego
de Tronos (Game of Thrones) encontraremos numerosos casos que ilustran con ejemplos y
contra-ejemplos la teoría maquiaveliana. Tomaremos sólo algunas figuras (para no
comenzar con una tarea de extensas dimensiones) de la Casa Baratheon, de la Casa
Lannister, de la Casa Stark y principalmente de la Casa Targaryen con el ejemplo de
Daenerys Targaryen como la princesa que más se acerca al ideal de Nicolás Maquiavelo.
Consideramos necesario aclarar que, con el fin de hacer más rico nuestro análisis, nos
serviremos también de otra obra de Maquiavelo: Discursos sobre la primera década de Tito
Livio.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
Ejes temáticos
La autonomía de lo político. El poder. Coerción y consenso. Ética y política: la relación
medios-fines, la razón de Estado. La virtú, la fortuna y la historia. El lugar del intelectual.
El príncipe nuevo. La instrumentalidad de la religión. Realismo político y pesimismo
antropológico. Economía de la violencia.

Introducción
Juego de Tronos, es una serie televisiva que relata las pugnas de poder por el dominio de
los Siete Reinos en Westeros. La conquista del trono a manos de Robert Baratheon conlleva
el asesinato de todos los miembros de la antigua casa real: la casa de los dragones, la Casa
Targaryen. El nuevo rey de los ándalos y los primeros hombres, el protector de los Siete
Reinos, ahora casado con Cersei Lannister (la hija de quién fue uno de sus aliados
decisivos), no pudo evitar que un barco zarpara hacia Essos (otra isla que a diferencia de
Westeros es en su mayoría esclavista) llevando consigo a dos hijos menores del antiguo
rey. Los pequeños Targaryen, entonces, crecerán con la esperanza de recuperar el trono de
su familia a manos del “Usurpador”.
Otra de las familias que asume un rol de principal importancia es la Casa de los Stark, los
guardianes del Norte. El patriarca Eddard Stark, íntimo amigo del Rey, es llamado para que
cumpla su juramento de fidelidad y viaje a la capital del reino para ejercer el rol de
consejero del rey tras la misteriosa muerte de su predecesor. Sin embargo, una vez
comenzado el Juego de Tronos y puestas las cartas sobre la mesa o se gana o se muere, ya
no existe un punto medio (s01ep07 min 00:09:00). Los conflictos de legitimidad, la
ambición y hasta la guerra se verán entrelazadas en una compleja trama de alianzas y
secretos que, con la ayuda de la teoría de Maquiavelo, nos proponemos analizar. Es
necesario aclarar que el análisis propuesto en este trabajo se basa solamente en las primeras
seis temporadas de la serie, puesto que las últimas dos (séptima y octava) tienen como
fechas de estreno mediados de 2017 y 2019 respectivamente escapando a los tiempos de
nuestro trabajo.

Análisis
Casa Baratheon-Lannister
Maquiavelo en su obra el Príncipe, nos habla de dos tipos de principados: los hereditarios y
los nuevos. La familia Baratheon-Lannister en la megaproducción de HBO, nos da el
ejemplo de un tercer tipo de principado: el principado mixto. Al comenzar la serie, como
anteriormente explicamos, el poder estaba en manos de la Dinastía Targaryen. Con el
comienzo de una guerra que tuvo como desencadenante la locura del soberano, Aerys
Targaryen, y el secuestro de Lyanna Stark por el Príncipe Rhaegar; Robert Baratheon y sus
aliados emprenden una campaña que termina con la conquista del Trono de Hierro.
En este camino, con el fin de conservar el trono, intentan eliminar al resto de la dinastía
porque, como postula Maquiavelo,
“el que adquiere territorios (...), y quiere conservarlos, debe respetar dos
precauciones: la primera, que el linaje del príncipe antiguo debe extinguirse. El
 otro principio consiste en no alterar sus leyes ni sus tributos. De este modo el
nuevo territorio formará un solo cuerpo con el principado antiguo” (Maquiavelo,
2007:76).
Este objetivo, finalmente no logra alcanzarse puesto que los dos hijos menores del Rey,
Viserys y Daenerys Targaryen, logran escapar hacia Essos. Esta falta de eficacia tendrá
como principal consecuencia la amenaza a largo plazo de dos herederos legítimos al trono
de Westeros.
Tras conquistar el poder Robert Baratheon se une en matrimonio con Cersei, la hija de
Tywin Lannister, Señor de la casa más adinerada de Westeros. Ellos tienen tres hijos (que
en realidad no son hijos del rey sino que provienen de una relación de incesto de la reina
con su mellizo, Jaime) y mantiene el poder durante largo tiempo. Hechas estas aclaraciones,
una vez consolidado el Rey Robert, el reino se convierte en un principado hereditario. Esto
se ve tras la muerte del soberano y la sucesión de mando donde su primer hijo, el Príncipe
Joffrey obtiene el poder, no por su aptitudes y capacidades personales sino por su condición
de sangre, puesto “que en los estados hereditarios y habituados al linaje de su príncipe,las
dificultades para conservarlos son mucho menores.” (Maquiavelo, 2007:71).
Sin embargo, durante su reinado comienza una rebelión que culminará con la denominada
“Guerra de los Cinco Reyes”. Este conflicto bélico se debe principalmente a tres causas.
En primer lugar la orden real de capturar y luego decapitar a Eddard Stark, Guardián del
Norte y antiguo Mano del Rey de Robert, ocasiona el levantamiento del Norte, la
declaración de su independencia y el reclamo de Justicia por la muerte de su Señor. Por
otra parte ambos hermanos del difunto Rey, Stannis y Renly Baratheon, reclaman para sí el
trono alegando la falta de legitimidad de Joffrey por no ser realmente un Baratheon sino el
fruto de la relación de incesto entre Cersei y Jamie Lannister. Por último, Lord Balon
Greyjoy soberano de las Islas de Hierro, aprovechando la situación de inestabilidad del
continente también inicia un levantamiento contra la corona, se declara así mismo Rey
buscando venganza de quienes lo humillaron en la guerra contra Aerys Targaryen y ataca el
Norte.
Cuando la guerra se daba por ganada en favor del Rey Joffrey (con Robb Stark y Renly
Baratheon asesinados, Stannis Baratheon vencido en la Batalla de Aguas Negras y recluido
en su castillo y Balon Greyjoy perdiendo terreno en el Norte) y se celebraba el festín de su
boda, el Rey fue muerto por envenenamiento. La razón por la que Joffrey fue asesinado,
como reconoce Maquiavelo, fue el odio de la gente ocasionado por sus vicios y crueldad
pues un príncipe prudente “debe ingeniárselas para evitar el odio” (2007:159). Joffrey era
conocido por su crueldad, falta de tacto y poco carisma. Consiguió rápidamente la fama de
cruel y eso fue lo que le hizo ganar unas gotas de veneno en su vino de bodas (provisto por
la abuela de la novia, Lady Oleanna Tyrell) De todas formas, tras su muerte, es su hermano
menor Tommen (de un carácter más ameno y gentil) quien toma posesión de la corona
afirmando que mientras que se mantenga el status quo y no exista una extraordinaria fuerza
que atente contra el estado, el soberano podrá caer pero el poder se mantendrá en la familia.
Sin embargo las cosas no tardarán en complicarse nuevamente. La Casa Baratheon -
Lannister necesita consolidar las nuevas alianzas que no se afianzaron con el asesinato de
Joffrey, por esto Tommen se liga en matrimonio con Margaery Tyrell. La nueva reina,
dotada de una belleza y un carisma inigualables, no tarda en enamorar al pequeño soberano
y en conquistar también el corazón del pueblo. La aparición de esta nueva influencia en
Tommen no pasa desapercibida para Cersei quien se ve cada día más desplazada del centro
de decisión y su rol de Reina Regente (s05ep03 min 00:08:30).
Por esta razón Cersei intenta hacerse con un aliado que vaya más allá de los términos
económicos, un aliado que le ayude a gobernar, un aliado que sepa cómo dirigir al pueblo
(s05ep03 min 00:44:03). Tras el surgimiento de un grupo de fanáticos radicales religiosos
que atacan a los pecadores, la madre del rey decide otorgarle la dirección del Septo de
Baelor (el templo central de la religión de los Siete) a su líder el Gorrión Supremo (High
Sparrow), alegando que “la Fe y la Corona son los dos pilares que sostienen al mundo y
que si uno colapsa el otro también”.
Es necesario aclarar que las clases más bajas de Desembarco del Rey (King’s Landing)
fueron y son las más afectadas por toda la inestabilidad ocasionada por la guerra.
Hambrunas, asesinatos, robos y violaciones eran la moneda corriente en las calles del
“Lecho de Pulgas”. De esta manera queda en evidencia un gran paralelismo entre la actitud
de Cersei y lo que Maquiavelo expone en “Discursos sobre la primera década de Tito
Livio” trayendo a colación el ejemplo de Numa Pompilio segundo Emperador de Roma que
“encontrando un pueblo ferocísimo, y queriendo reducirlo a la obediencia civil con artes
pacíficas, recurrió a la religión como elemento imprescindible para mantener la vida civil”
(Maquiavelo, 1987:63).
La alianza tácita con la Iglesia es la primera piedra en el plan de Cersei para mantener su
influencia en la dirección del reino. Posteriormente, con el envío de Lord Tyrell, consejero
de la Moneda, en una misión diplomática a Essos logra reducir el tamaño del Consejo
privado y aumentar su poder (s05ep04 min 00:08:28). A continuación, mediante un decreto
real, le permite al nuevo Septón Supremo crear y armar a la “Fe Militante” con el propósito
de defender los principios de la religión y encargarse del castigo de los pecadores. La teoría
de Maquiavelo también coincide en este punto “donde hay religión pueden introducirse las
armas, pero donde existen las armas y no la religión; con dificultad puede introducirse ésta”
(Maquiavelo, 1987:65). Teniendo autorización real, la Fe Militante lleva a cabo el
encarcelamiento de Loras Tyrell, hermano de la reina, por ser homosexual (s05ep04 min
00:09:32). Cersei, sin embargo, cree que la religión será su nuevo fiel aliado por haberle
otorgado mayor poder; pero esto no es lo que sucede. Tras el intento de Margaery de
proteger a su hermano mintiendo sobre su conocimiento de la sexualidad de este frente al
Gorrión Supremo, la Reina cae también prisionera de la Fe Militante por “mentir ante los
ojos de Dios”.
La alegría y satisfacción de la Reina Madre duran poco, puesto que Cersei rápidamente se
convierte también en reclusa de este grupo de fanáticos. Por otro lado vemos la falta de
virtú en la figura de Tommen que a pesar de su poder militar no pudo evitar el
encarcelamiento de su esposa, cuñado e incluso de su madre. La falta de carácter y
experiencia del joven Rey lo convirtieron en una presa fácilmente manipulable y en un
instrumento más del Septón Supremo.
Podemos tomar como el principal error de Tommen, siguiendo nuevamente al florentino,
ser “clemente, fiel, humano, íntegro, religioso” (Maquiavelo, 2007:162) en lugar de
parecerlo y no tener “el ánimo preparado para que, si fuera necesario no serlo, se pueda y se
sepa adoptar la cualidad contraria” (Maquiavelo, 2007:162).
Tras sufrir una serie de humillaciones y aceptar parte de sus pecados, Cersei Lannister
vuelve a la Fortaleza Roja para esperar el día de su juicio que será el mismo día que el de
Loras Tyrell. Este último encontrará la expiación al volcarse de lleno a la religión, o
parecer haberlo hecho como en el caso de Margaery. Cersei, al volver a su hogar, se
encuentra decidida de una vez por todas a eliminar definitivamente sus enemigos. El día del
juicio sin embargo, la mayor de los Lannister hace explotar con fuego Valyrio el Septo de
Baelor con parte del pueblo, los Tyrell, la Fe Militante, los más importantes Septones y
sobretodo con el Gorrión Supremo. “Porque donde falta el temor de Dios, es preciso (...)
que el reino sea sostenido por el temor a un príncipe que supla la falta de religión”
(Maquiavelo, 1987:66).
Cersei nunca pudo haber previsto el sabor amargo de su victoria. Tommen, quien
permanecía en su habitación custodiado por lo guardias de su madre para evitar que
concurriera al juicio, termina quitándose la vida al saltar por la ventana antes de afrontar la
nueva realidad. La sexta temporada finaliza con la coronación de Cersei como Reina de los
Siete Reinos, Reina de los Ándalos y los Primeros Hombres. Por el momento, Cersei ha
demostrado la capacidad de mantenerse en el poder a pesar de los avatares de la fortuna
pero todavía el Juego no termina.

Casa Stark
La casa del Lobo Huargo, los protectores del norte y fieles a su honor. Eddard Stark, Lord
de Winterfell, responde al llamado del Rey Robert para cumplir el rol de Mano del Rey.
Mientras manejaba los asuntos del reino, descubre la verdad que acabó con la vida de su
predecesor: Joffrey, Myrcella y Tommen no son hijos del rey. Decidido a contárselo a
Robert, su mejor amigo, su sentido del honor lo obliga a advertirle previamente sus
intenciones a la Reina dándole la oportunidad de huir y salvar la vida de ella y de sus hijos.
Trágicamente el Rey es asesinado por un jabalí impidiendo que sepa la verdad sobre su
familia y tome alguna medida al respecto.
Nombrado protector del reino, Ned Stark planea hacer justicia, informa a Stannis
Baratheon, legítimo sucesor de la corona, y se niega a jurarle lealtad al Príncipe Joffrey.
Ante este acto, es acusado de rebeldía, sus hombres asesinados, su hija mayor tomada como
rehén y el mismo es encarcelado. A pesar del pedido de clemencia de Sansa Stark, a su
prometido el Príncipe Joffrey, y el consejo de moderación de la Reina Regente, Joffrey
decide decapitar en público a Lord Stark.
Con la llegada de estas noticias, el Norte decide levantarse en armas y nombrar Rey en el
Norte (King in the North) al mayor de los hijos de Eddard Stark. Si bien, el Norte no había
sido un reino independiente desde que los Targaryen comenzaron su dinastía, a lo largo de
todo ese tiempo la gobernanza de este reino (ahora dependiente a la Capital) se mantuvo
bajo el poder de la Casa Stark, que nos brindará el ejemplo de aquellos principados
hereditarios de los que habla Nicolás Maquiavelo.
Robb Stark, el Rey en el Norte, consigue a través de la fortuna y sus habilidades en la
guerra ganar todas sus batallas, hacer retroceder al enemigo, estar cada vez más cerca de
vengar la muerte de su padre y salvar a sus dos hermanas (aunque él desconozca que Arya,
la menor había escapado de la capital). Porque como reconoce Maquiavelo, la fortuna
“siempre, como mujer, es amiga de los jóvenes, que son menos precavidos, más fieros, y la
dominan con mayor audacia” (2007:202). Sin embargo cuando ésta falta, se necesita de la
virtud para sobrevivir a los avatares que se presenten y aquí se encuentra el mayor fallo de
Robb Stark.
Estando comprometido con una de las hijas de Walder Frey, dándole su palabra para que le
permitiera atravesar por su puente en un momento de necesidad; Robb rompió su promesa y
se ligó en matrimonio con otra mujer. Si bien Maquiavelo reconoce que “un señor prudente,
entonces, no puede ni debe guardar fidelidad a sus palabras cuando tal fidelidad se vuelve
contra sus intereses y cuando las razones que motivaron sus promesas se han caducado”
(2007:161); las razones que indujeron a Robb Stark no habían caducado y como “es
naturaleza de los hombres sentirse obligados entre sí tanto por los favores que se hacen
como por los que se reciben” (2007:125) se encuentra en deuda con Walder Frey porque
“un príncipe resulta estimado cuando es verdadero amigo y verdadero enemigo” (2007:187)
y ante esta situación, Frey se sentía traicionado.Sin embargo la falta de virtud del Rey en el
Norte no queda demostrada en su plenitud con la falta de compromiso con las promesas y
deudas contraídas aun estando en momentos de necesidad, pues la Guerra de los Cinco
Reyes parecía no tener un final pronto.
La teoría de Maquiavelo señala que todos los humanos son mitad hombre y mitad bestia y
que “un príncipe está por lo tanto necesitado de saber usar bien a las bestias, y de ellas debe
elegir al zorro y al león, porque el león no se defiende de las trampas y el zorro no se
defiende de los lobos” (2007:161). Al intentar remediar su deshonra con Frey, el Rey en el
Norte llega a un acuerdo en el que su tío (Lord Edmure Tully) se casará con la hija que
había sido a él prometida. Pero el Rey, al no poseer virtud y totalmente abandonado por la
fortuna, no supo advertir el rencor en Walder Frey ni la traición que se aproximaba. No
hubieran sobrado precauciones, en ese momento, en cuanto a la relación del Príncipe con
los grandes ya que cuando éstos “no se comprometen deliberadamente y a causa de su
propia ambición, significa que piensan más en ellos que en tí, y de ellos debe el príncipe
cuidarse y temerles como si fueran enemigos declarados, porque siempre, en las
adversidades, contribuirán a su ruina” (Maquiavelo, 2007:119). Cuando Robb, su madre y
su ejército asistieron a la boda fueron asesinados por los Frey con la ayuda de Roose Bolton
(uno de los abanderados de mayor confianza del joven Rey) en medio del festín. El acto de
la “Boda Roja” fue uno de los hechos que puso fin a la Guerra de los Cinco Reyes, dejando
el Norte a manos de los Bolton.
Existe otro Stark que merece un espacio en este análisis por más que su condición de
“príncipe” se haya dado en la sexta temporada y se desarrolle durante la séptima y octava
temporada. Si bien el personaje al que nos referimos no lleva el apellido Stark, por ser
considerado un bastardo, se supo en el último capítulo de la sexta temporada que en
realidad es hijo de Rhaegar Targaryen (hermano mayor de Daenerys) y Lyanna Stark
(hermana de Eddard Stark). Jon Snow tras haber revivido por la magia de Melisandre, la
sacerdotisa del Señor de la Luz, conocida como la Mujer Roja, y haberse reencontrado con
su supuesta hermana Sansa (en realidad es su prima), deja el mando de la Guardia de la
Noche, preparándose para recuperar Winterfell.
Una vez ganada la “batalla de los bastardos” contra Ramsey Bolton, con ayuda de los
caballeros del Valle, de las casas que permanecieron leales a los Stark y de los salvajes que
fueron salvados por Jon Snow, Winterfell vuelve a quedar bajo el dominio de los Stark.
Jon, por tanto obtiene también el título del Rey en el Norte. Corroborando lo que dice el
florentino con respecto a este tipo de principados “si el príncipe posee capacidad normal,
conservará siempre su estado, mientras una extraordinaria y excesiva fuerza no lo prive de
él. E incluso si así sucediera, lo reconquistará, por más siniestro que sea el ocupante”
(2007:71).
Pocas escenas nos han mostrado a Jon Snow como soberano, pero su personaje evolucionó
a lo largo de la serie y todo parece indicar que su figura cobrará mayor importancia en las
temporadas restantes. Su carácter destaca por ser honorable, honesto y leal a sus principios,
sin embargo se encuentra dispuesto a realizar todo lo necesario para conservar su vida y su
posición. Esto quedó demostrado en el accionar contra quienes desobedecieron sus órdenes
como el caso de Janos Slynt quien fue decapitado, o contra aquellos que lo traicionaron en
la Guardia de la Noche que fueron ahorcados. Maquiavelo aprobaría este accionar ya que es
seguro ser temido, y el temor por miedo al castigo nunca te abandona “y cuando sin
embargo necesitará derramar sangre de alguien, debe hacerlo sólo en caso de justificación
conveniente y causa manifiesta” (2007:157).

Casa Targaryen
Ya vimos los casos de principados mixtos, hereditarios, solo nos queda adentrarnos en la
verdadera preocupación de Maquiavelo: la manutención del poder en un principado nuevo.
La familia que nos brinda el ejemplo en la serie es la familia Targaryen. Si bien los
Targaryen ya reinaron los Siete Reinos, la nueva dinastía que se instauró en el poder
mantuvo el orden y la paz por un par de décadas, dejando a los herederos de la antigua
dinastía del dragón exiliados en territorio extranjero, sin dinero ni aliados. Estos motivos
sumados a que en las seis temporadas que vamos a analizar, el avance de los miembros de
esta dinastía se da en Essos donde no tenían poder previo alguno, es que consideramos que
el ascenso al poder de los Targaryen debe ser visto como la consolidación de un principado
nuevo, dejando de lado su pretensión de recuperar el Trono de Hierro de Westeros.
El autor describe tres formas de obtener el poder en los principados nuevos: mediante
armas ajenas y fortuna, armas propias y virtud y finalmente mediante crímenes.
Viserys Targaryen es un ejemplo del primer caso ya que pretendía, mediante un acuerdo
con el pueblo Dothraki, conquistar Westeros. Esta alianza supone el intercambio de la
mano de su hermana menor (Daenerys Targaryen) por un ejército que lo ayudaría a realizar
su meta. Maquiavelo, sobre quienes buscan adquirir principados mediantes armas ajenas,
dice que “dependen simplemente de la voluntad y la fortuna de quienes le han concedido el
poder, es decir, de dos cosas muy volubles e inestables, y no saben ni pueden mantener esa
jerarquía” (2007:101) . El caso de Viserys es un ejemplo sumamente ilustrativo del aquél
consejo del florentino. La insolencia del “Rey Mendigo”, su impaciencia y la falta de
respeto hacia su hermana y hacia las costumbres de los Dothraki, denotan la falta de virtud
del aspirante
spirante al Trono de Hierro y son las que lo sentencian. Khal Drogo cansado de las
actitudes infantiles de su cuñado, que amenazan con la seguridad de Daenerys y su hijo en
gestación, derrite oro y se lo vuelca a Viserys en la cabeza “dándole la corona que le
prometió”.
El segundo caso, donde el Príncipe conquista poder con armas propias y virtud, es el caso
de Daenerys Targaryen, quien tras la muerte de su esposo, solo contaba con tres dragones
recién nacidos y una fuerte virtud pero que serán suficientes para que a lo largo de la
historia acreciente su ejército, conquiste ciudades y esté más cerca de hacerse con el
dominio de Westeros. Para ser más ilustrativos en el avance de Daenerys, a continuación
presentaremos un mapa de su recorrido por Essos antes de cruzar el mar Angosto provisto
por la página web Bussines Insider20.

Describiremos de forma breve el recorrido de la travesía de la Reina de los Dragones

haciendo hincapié solamente en los hechos que hacen al objetivo del análisis propuesto.
Inició en la ciudad de Pentos donde se casó con Khal Drogo (se denomina Khal al líder
líd de
horda Dothraki quién es reconocido tal, por no haber sido vencido nunca en batalla) y
recibió de la mano de Illyrio Mopatis los tres huevos de dragón. Posteriormente el khalasar
de Drogo se dirige hacia Vaes Dothrak donde ella y su hijo no nacido fueron
fu presentados al
resto de la comunidad Dothraki. En algún lugar entre Vaes Dothrak y Qarth, Daenerys sufre

20
http://www.businessinsider.com/daenerys-game-of-thrones-journey
http://www.businessinsider.com/daenerys journey-book-vs-show-
2015-10
su primera baja. Por culpa de una bruja y su magia negra Daenerys pierde a su esposo y a
su embarazo, pero gana tres bebés dragones: Drogon, Rhaegal y Viserion.
Tras un peregrinaje por el desierto con un khalasar débil y fraccionado, llega a la ciudad de
Qarth donde tuvo que vencer a quienes quisieron aprovecharse de ella y de sus bestias. Tras
conseguir un barco, zarpó hacia Astapor donde se hizo con un ejército de alrededor de ocho
mil Inmaculados (the Unsullied) y liberó a la primer ciudad de la Bahía de los Esclavos.
Los Inmaculados, hombres esclavos entrenados desde niños para ser armas implacables de
guerra, eran los miembros perfectos para el ejército que Daenerys buscaba construir. Sin
embargo eran mucho más caros de lo que podía pagar por tanto elabora una estrategia en la
cual intercambia uno de sus dragones por la totalidad de los esclavos. Una vez obtenido el
mando de los Inmaculados, Daenerys les ordena matar a todos los amos esclavistas de
Astapor, recuperando a su dragón. Una vez cumplida esta tarea les otorga su libertad;
decidiendo, los Inmaculados, seguir voluntariamente a la “Rompedora de Cadenas”.

Yunkai fue su siguiente conquista en la cual sumó al grupo mercenario de los “Segundos
Hijos” a su ejército y tras dejar un consejo compuesto por representantes de todos los
sectores sociales que gobierne en su nombre, finalmente emprendió su viaje hacia Meereen.
Maquiavelo plantea que aquel príncipe que obtiene su título de la mano del favor popular se
encuentra con menores dificultades de mantenerlo ya que sólo hay muy pocos que no estén
dispuestos a obedecerlo. No ocurre lo mismo con aquel principado que se establece con el
favor de los grandes, pues como dice el autor,
“no se puede satisfacer dignamente a los grandes sin cometer injusticias con los
otros, pero si se puede satisfacer al pueblo, porque el fin del pueblo es más
honrado que el de los grandes, en cuanto los grandes quieren oprimir y el pueblo
no quiere ser oprimido” (2007:118).
En el caso analizado, es decir en la conquista de Meereen, ciudad esclavista y sumamente
jerárquica, Daenerys se encuentra con esclavos crucificados por los Amos que señalan el
camino hasta las puertas de la ciudad. Al llegar a ella un grupo Inmaculados se filtra en la
ciudad con armas y un mensaje de la Reina: la Promesa de Libertad. Porque “teniendo por
enemigo al pueblo, no se puede esperar refugio alguno” (Maquiavelo, 2007:166).
Ante la promesa de libertad los esclavos abandonan sus cadenas y se unen a ella en armas.
“La aprobación pública, lejos de limitar su iniciativa, podría ser utilizada para reducir el
alto costo en violencia que implicaban las reformas profundas. En una revolución por
consenso no era necesario perjudicar más que a unos pocos” (Wolin, 1973), por tanto,
asesinando a parte de los amos, los esclavos conquistan su libertad.
A su vez no debe pasar desapercibido que la Reina mantiene un grupo cercano de
consejeros compuesto originalmente por Jorah Mormont, Sir Barristan Selmy, por el líder
de los Inmaculados, el líder de los Segundos Hijos, y Missandei, ex-esclava y traductora.
Maquiavelo reconoce que “un príncipe siempre debe aconsejarse, pero cuando él lo quiere,
y no cuando lo quieren otros” (2007:195) y que “un príncipe, si no es sabio por sí mismo,
no puede ser aconsejado bien” (2007:195). Tras el destierro de Jorah Mormont, y la muerte
de Sir Barristan, al Consejo privado de la Reina se suman Lord Varys y Tyrion Lannister
quienes conocen bien de cerca la actualidad de Westeros. Este último, al igual que
Maquiavelo, le ofrece a la reina el “conocimiento de las acciones de los grandes hombres,
aprendida (...) con una larga experiencia de las cosas modernas y una continua lectura
comparativa de las antiguas” (2007:67) pues como reconoce frente a Jon Snow “una mente
necesita libros como la espada necesita la piedra de afilar” (S01Ep02 00:26:34).

Como un acto de enseñanza hacia los nobles, Daenerys decide castigar su cruel conducta,
haciendo crucificar la misma cantidad de amos que esclavos encontrados en el camino
hacia la ciudad. Esta acción despierta malestar y descontento entre los “grandes” y aparece
un grupo de defensores del régimen anterior, “Los Hijos de la Arpía”, quienes realizan
atentados en grupos contra ciudadanos y acaban con la vida de Sir Barristan Selmy uno de
los más fieles servidores de Daenerys. Como respuesta, la Reina ordena que reúnan a los
Jefes de las grandes familias de la ciudad y los enfrenta a dos de sus Dragones (que tras una
serie de incidentes, quedan encadenados bajo la pirámide) empujando a uno de ellos para
que las bestias se lo coman; pues “el príncipe nuevo no puede escapar de la fama de cruel,
en cuanto los estados nuevos se encuentran llenos de peligros” (Maquiavelo, 2007:156)
(S05ep05 00:04:30).
Tal como expresa Maquiavelo “la naturaleza de los pueblos es variable, y resulta fácil
convencerlos de algo, pero difícil mantenerlos de esa convicción: entonces, conviene estar
preparados de modo tal que, cuando ellos no crean más, se les pueda hacer creer por la
fuerza” (2007:97). Creyendo que contrayendo matrimonio con uno de los líderes de las
familias y restaurando “Los Grandes Juegos” , una de las costumbres más antiguas de
Meereen donde los competidores pelean por sus vidas en busca de gloria, los “Hijos de la
Harpía” dejarían de atacar; la reina se lleva una decepción. El día de los Grandes Juegos,
las fuerzas de los rebeldes superan a la guardia real. En medio del levantamiento, Daenerys
se ve obligada a huir montada en el mayor de sus dragones (el único que se encontraba en
libertad) pero termina siendo secuestrada por un Khal que la lleva a Vaes Dothrak para que
permanezca con las Dosh Khaleen (Khaleesis que al perder su Khal son confinadas en esa
ciudad para servir como fuente de sabiduría).
Lejos de ser un obstáculo, Daenerys mediante su virtud, convierte esta situación en una
oportunidad para aumentar el número su ejército. Tras asesinar en un incendio a todos los
Khal y ella salir ilesa entre las llamas todo el pueblo Dothraki se inclina para servir a su
nueva líder. Como recalca Maquiavelo, el príncipe nuevo no debe caer en
“el exceso de confianza no lo haga incauto y el exceso de desconfianza no lo
vuelva intolerable. De aquí surge una controversia: si es mejor ser amado que
temido, o viceversa. Se contesta que correspondería ser uno y lo otro, pero como
resulta difícil combinar ambas cosas, es mucho más seguro ser temido que amado
cuando una de las dos cualidades falta” (2007:156).
A lo largo de sus conquistas, Daenerys logra finalmente conjugar estas dos cualidades
consolidando su figura de líder y gobernante. Mientras tanto, en ausencia de su Reina,
Lord Varys y Tyrion Lannister (consejeros de Daenerys) habiendo realizado un pacto con
los amos de Astapor y Yunkai, que recobraron el gobierno de las ciudades, para eliminar a
largo plazo la esclavitud de manera armoniosa; se ven obligados a recurrir a la religión, del
mismo modo que hace Cersei, “se sirvieron de la religión para reorganizar la ciudad y para
llevar a buen término sus empresas” (Maquiavelo, 1987:70). La llegada de la Sacerdotisa
Suprema ayuda a reestablecer y fortalecer la confianza en la “Reina que renació de las
llamas”, “y así, la religión bien empleada sirvió para la conquista de la ciudad”
(Maquiavelo, 1987:71) s06ep05 0:30:12. De esta manera logran que la ciudad vuelva a la
estabilidad y el comercio vuelva prosperar.
Sin embargo, el acuerdo dura poco. Astapor y Yunkai habían sido liberadas del esclavismo
pero las ciudades fueron conservadas al igual que la mayoría de sus leyes lo que no evitó
que fueran recuperadas por sus antiguos amos “porque, en realidad, no hay manera segura
de poseer ciudades que no sea por su destrucción” (Maquiavelo, 2007:92). Tras la llegada
armada de los gobernantes de estas dos ciudades para apoyar al movimiento insurgente de
Meereen, Daenerys (ya de regreso) se ve obligada a demostrar por la fuerza la magnitud de
su poder con ayuda de sus dragones y el nuevo ejército Dothraki. De esta manera, erradica
todo cuestionamiento a la legitimidad y los principios de su gobierno. Un pasaje de “El
Príncipe” nos hace reflexionar sobre el episodio previamente descrito:
“por lo tanto la fortuna, especialmente cuando quiere hacer grande a un príncipe
nuevo, necesitado de adquirir reputación en mayor grado que un príncipe
hereditario, le hace nacer enemigos y también induce a éstos a acometer empresas
en contra suyo, para que el príncipe tenga ocasión de superarlas, subiendo más alto
por la escalera que le han traído” (Maquiavelo, 2007:180)
Finalmente, tras lograr estabilidad en la Bahía de los Dragones (se dejó de llamar Bahía de
los Esclavos) y adquirir la reputación necesaria para afianzar una alianza con la Casa
Greyjoy, Martell y lo que queda de la Casa Tyrell, Daenerys emprende el regreso a
Westeros (S06Ep09 0:01:12).

Conclusión
Podemos concluir, luego de este análisis sobre las tres grandes casas que aspiran a la
gobernanza de Westeros, que tanto la figura de Cersei Lannister, como las de Jon Snow y
Daenerys Targaryen, lograron conseguir y mantener en líneas generales, el poder sorteando
los avatares de la fortuna y desarrollando su virtú. Inevitablemente esto conducirá a un
choque de intereses entre Cersei y Daenerys ya que ambas buscan gobernar los Siete
Reinos, involucrando necesariamente a Jon en esta disputa por ser el soberano de uno de
estos.
Si bien reconocemos que los tres personajes demostraron tener la capacidad de consolidar
su figura como líder, Daenerys fue la que demostró tener mayor virtú y menos fortuna al
construir su liderazgo desde la nada. El fundamento de su poder en Essos, no fue el derecho
de sangre o el ser viuda del antiguo soberano, sino que fue su propia virtú la cual le
permitió la conquista de los corazones de sus súbditos.
Por otro lado, encontramos un paralelismo entre el viaje que emprende Daenerys hacia su
lugar natal con el fin de reclamar el lugar que le corresponde por legítimo derecho como
gobernante y el último capítulo de “El Príncipe” en el cual Nicolás Maquiavelo exhorta a
Lorenzo de Medici a liberar a Italia y unificarla puesto que, al igual que los Siete Reinos, se
la ve “rogando a Dios que le envíe a alguien capaz de redimirla de estas crueldades e
insolencias bárbaras; también se la ve pronta y dispuesta a seguir una bandera siempre que
alguien la enarbole” (2007:204). En este sentido, los motivos que le da el florentino a
Lorenzo de Médici, son también aplicables a la aspiración de Daenerys. Westeros desde la
muerte de Robert Baratheon, se vio sumida en una guerra civil que terminó destruyendo la
unidad del continente, dando lugar a una multitud de reinos o conjuntos de reinos
independientes además de acrecentar la violencia en las calles de la capital. La
sobreviviente de la dinastía del Dragón comenzará su viaje con la esperanza de unificar
nuevamente las tierras, romper con la “rueda de la injusticia” y restaurar la armonía en la
población. Sin embargo no será una tarea fácil y habrá de superar nuevos desafíos.
Daenerys que vivió toda su vida en el exilio y construyó su poder a partir de la conquista de
pueblos extranjeros será vista por Cersei como una invasora. Este discurso será utilizado
junto con el recuerdo del cruel reinado de su padre, el “Rey Loco”, para intentar convencer
a los grandes lores y a las masas de la ilegitimidad de su reclamo y las consecuencias para
el status quo que podrían devenir de su victoria.
Para terminar, solo nos resta esperar el desenlace del Juego de Tronos. Los Siete Reinos
verán abrirse nuevos ríos de sangre en esta lucha por el poder político y solo uno podrá
sobrevivir, pero ¿cuál de estos personajes logrará cumplir su cometido? Sin duda alguna, la
fortuna y la virtud tienen todavía un rol decisivo que desarrollar en esta contienda.

Referencias Bibliográficas
Maquiavelo, Nicolás; “Discursos sobre la primera década de Tito Livio”, Alianza Editorial S.A.,
Madrid 1987.

Maquiavelo, Nicolás; “El Príncipe” , Editorial Losada, Buenos Aires 2007.

Wolin, Sheldon; “Política y Perspectiva: Continuidad y cambio en el pensamiento político

occidental”, Amorrortu editores, Buenos Aires 1973.
Título: “Políticas de la fraternidad”

Autor: Mg. Jael L. Ferrari

Institución de Pertenencia: Universidad Nacional de Rosario

Correo Electrónico: jael.ferrari@gmail.com

Área Temática: 2. Teoría y Filosofía Política

Resumen:

En este trabajo analizamos el papel que históricamente ha tenido la fraternidad en la política. Las
agrupaciones elitistas y exclusivas, espacios de hermandad y asociación -mayormente masculinas-
que aparecieron en Europa durante el siglo XVIII, se convirtieron en claustros para un tipo de
política privada, que ponía en el ojo de la crítica la política pública. Mientras el Estado se
consolidaba gracias a una serie de políticas inclusivas, los integrantes de dichas asociaciones
proponían un espacio por fuera del Estado, donde se permitieron ciertas prácticas y actividades
censuradas y castigadas por el mismo. Por esta razón, en un comienzo, las hermandades -
asociaciones mediadas por un pacto y una iniciación- debieron desarrollar sus actividades de forma
clandestina y secreta, hasta conseguir el aval del Estado, revirtiendo así su propósito: pasaron de ser
asociaciones privadas de toda política, a asociaciones de política privada. Este objetivo, aunque
subyacente en las hermandades que analizamos, perdura hasta nuestros días, bajo el supuesto de que
las asociaciones como la masonería y los grupos anarquistas, son organismos a-políticos.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”
 Ambas agrupaciones han nacido y se han organizado durante el estallido de la
Revolución Francesa. Su herencia revolucionaria, de corte jacobino, se plasma en estas
agrupaciones, en visiones, ideologías, razonamientos, propuestas, e incluso, políticas
propias. El fundamento de la unión entre los miembros de dichas agrupaciones21 es la
expresión misma de la fraternidad republicana, acuñada como una tríada política (igualdad,
libertad, fraternidad), por el diputado Robespierre.
Aparentemente contrarias y fácilmente distinguibles, la masonería y el anarquismo han
alzado –a lo largo de la historia mundial- dos banderas fraternales, presentes en la
actualidad. La idea más visible que aúna a ambos grupos es la idea de revolución, que lleva
implícito el sentido de cambio, transformación, crisis, reorganización, y regeneración. La
toma de la palabra en términos críticos, la intervención en proyectos del Estado, la ayuda
mutua y solidaria –tanto hacia dentro como hacia fuera del grupo-, la lucha y la promesa de
transformación social, son la forma constitutiva de lo que se corporiza en política, en dos
organizaciones que, sin embargo, coinciden en negarla.
Para nosotros ha sido fundamental la comprensión de la forma en que opera la
sociabilidad en ambos grupos, puesto que la misma nos acerca el universo de sentido que
supone el concepto fraternidad en estos contextos. Es la fraternidad el conjunto de
relaciones de significado codificadas que remiten a una serie de acciones (muchas de ellas
de carácter obligatorio) entre los sujetos involucrados, y presentan una mise en scene
(Claude Lefort, 1978) de los compuestos simbólicos políticos, o considerados por la
corriente francesa (de Lefort a Chantal Mouffe) como lo político, perceptible en estas
subjetividades. Paradójicamente, como ya lo hemos dicho, ambos grupos se identifican con
una ideología que no es política. Ha quedado claro para nosotros, a través de los análisis
que hemos podido realizar, que si bien no representan partidos políticos definidos, la
política es un componente muy presente en los dos grupos humanos, y resulta ser en
ambos, el eje sobre el que gira la fraternidad, es decir, la asociación fraternal que
describimos.
En la historia del anarquismo organizativo, los ejemplos de la política fraternal son
abundantes. Desde Babeuf y sus sociedades secretas fraternas, lo mismo que Blanqui,
Bakunin y Kropotkin, hasta las agrupaciones actuales reunidas en Bibliotecas, en todos
ellos existió y existe la necesidad política de demostrar que la unión, los lazos de
solidaridad, de confianza y de apoyo mutuo eran y son más fuertes que aquellos que

21 Nos referimos específicamente aquí a las agrupaciones que hemos analizado en nuestra tesis doctoral
titulada “Renovadas experiencias políticas de la fraternidad revolucionaria francesa: logias masónicas, y
movimientos anarquistas de Rosario” (Agosto, 2018). Para los grupos masónicos hemos tomado la Gran
Logia de Libres y Aceptados Masones de Argentina, la Gran Logia de la ciudad de Rosario, y el Gran
Oriente Simbólico Femenino, exclusivo de mujeres, de la ciudad de Buenos Aires. Para el caso de las
agrupaciones anarquistas, hemos analizado la Biblioteca José Ingenieros de Buenos Aires, la Biblioteca y
Archivo Histórico Social Alberto Ghiraldo, de Rosario, y la Federación Anarquista de Rosario (FAR), ex
Columna Libertaria Joaquín Penina.
reivindicaban el individualismo22 o solipsismo moral. En el caso de Babeuf, Bakunin y
Blanqui, ya hemos observado que muchas de esas sociedades revolucionarias23 iniciadas
por ellos, portaron como nombre, e incluso, desarrollaron objetivos políticos, directamente
relacionados con la fraternidad revolucionaria francesa. Bien lo expresa Domènech, cuando
apunta a la fraternidad presente en el socialismo político y en el anarquismo, que iniciaron
un camino conjunto dentro de la democracia republicana heredera del ideario fraternizador
jacobino.
Como bien lo expresa Domènech:
“Marx y Engels mismos presentaron en su Manifiesto de 1848 al comunismo
como un ala de esa democracia social revolucionaria. Por esa fecha, eran
miembros de la Asociación Internacional de ‘Demócratas Fraternos’, que había
sido fundada en Londres por el obrero cartista Julian Harney, el 22 de
Septiembre de 1845 (aniversario de la Primera República francesa). La
revolución de febrero de 1848 derribó en Francia a la monarquía constitucional
orleanista, y un gobierno provisional compuesto nuclearmente de demócratas
sociales neojacobinos (Ledru Rollin) y socialistas que se llamaban ‘fraternales’
(Luis Blanc) proclamó la Segunda República francesa con la pretensión de
realizar cumplidamente el tercer valor republicano olvidado: el de la
fraternidad”. (Domènech, 2004: 20)

El hecho que el anarquismo haya propiciado mayormente el valor de la libertad, no

significa en ningún caso que los otros valores no tengan igual importancia política para la
agrupación. La libertad es considerada “la puerta de entrada” de los demás valores, sin
embargo, para alcanzar cualquiera de los tres, es necesario –ante todo- la unión. Como bien
lo explicó Kropotkin, “ninguna revolución nace de la soledad” (Cfr. Kropotkin -1883-
2008: 15) La unión anarquista presupone –al igual que en la masonería- el cumplimiento
del deber de la fraternidad, es decir, el cumplimiento de la obligación moral y la aceptación
de los principios que ponen al descubierto los objetivos del grupo, así como su “razón de
ser”.
Tanto en masonería como en anarquismo, la cohesión del mundo social en crisis
durante el siglo XVIII, (momento de organización de ambas instituciones), se resuelve

22 Nos referimos, en este caso, a su representante histórico más conocido, Max Stirner (Johann Kaspar
Schmidt: 1806-1856).
23 En el Capítulo I, apartado 1.1 De pactos y banderas: anarquistas y masones entre el Termidor y la
Comuna de Paris, de nuestra tesis doctoral titulada “Renovadas experiencias políticas de la fraternidad
revolucionaria francesa: logias masónicas, y movimientos anarquistas de Rosario” (Agosto, 2018)
nombramos la sociedad secreta iniciado por Babuef y Marechal, Les Égaux, las que inició Blanqui siendo
carbonario, y la de Bakunin llamada Fraternidad Internacional. También, en este Capítulo II, apartado 2.1
El caso de la ciudad de Rosario como “ciudad laica”: anarquistas y masones del siglo XIX, hemos
hablado de las agrupaciones rosarinas (y porteñas) argentinas, que también desarrollaron asociaciones
gremiales de obreros que portaron banderas, como el caso de Virginia Bolten, bajo el emblema de la
fraternidad internacional, o la fraternidad universal.
explícitamente –como bien lo destaca Reinhart Koselleck (2007)- con el rechazo tajante a
una moral estatal según la llamada Razón de Estado. La construcción de una razón propia,
interna, persiste hasta el día de hoy en ambos grupos. Se trata, como dice Koselleck, de
organizarse alrededor de una verdad, de un entendimiento del mundo que conlleva una
crítica explícita de aquello que –inmediatamente- rodea al grupo humano. Sobre el
ejercicio de esa crítica es que aparecen los compromisos políticos de quienes aceptan y
voluntariamente se acercan a dichas agrupaciones. La crítica, en este sentido, es la forma
más explícita del ejercicio de la política. Es, en palabras de Carlos Altamirano y Beatríz
Sarlo (1985)24, la expresión de la acción política. Sin embargo, en ambos grupos, (y en
términos ideológicos) hay un rechazo explícito de la política.
En las cláusulas masónicas aparece lo siguiente: “We are resolw’d against all politicks”
(“Estamos resueltos en contra de toda política”). Esta afirmación, del artículo sexto de los
estatutos masónicos, pervive en sus principios durante todo el siglo XVIII, hasta la
actualidad. Los masones no se identifican con políticas determinadas, y de hecho –en tanto
y en cuento no se trate de ideologías fascistas o de extrema intolerancia, que irían
claramente en contra de los principios de igualdad y fraternidad sobre los que han asentado
sus valores y su ideología-, la masonería no ha incorporado partidos políticos, aunque
claramente sí ha incorporado planteos políticos, es decir, un acercamiento al mundo de la
política desde la perspectiva masónica. Koselleck explica que en el momento de su
fundación, al menos en Inglaterra, “(…) este rechazo a la política, construyó –empero- una
política interna fundante de un nuevo tipo de unidad social que excedía los partidos
existentes, al tiempo que la tarea principal era la de persuadir al gobierno (británico) de
que esta sociedad secreta no era peligrosa, y que por ello mismo debía ser tolerada” (Cfr.
Koselleck, -1982- 2007: 73).
Es un hecho innegable que en ambas agrupaciones perviva hasta la actualidad el
propósito de la política, como expresión de la propia ideología revolucionaria, de carga
histórica. La política es parte de la vida grupal, y de la permanencia en el tiempo, de estas
agrupaciones, que han consolidado un tipo de unión basado en un pacto fraternal que
inaugura en los sujetos -que deciden voluntariamente participar-, una agenda de
obligaciones que los compromete políticamente con las causas sociales que persiguen.
El pacto o proceso de iniciación (Cfr. Eliade, 2008) representa simbólicamente el
traspaso de una forma antiguamente natural de congregación familiar, a una forma moderna
y compleja, donde se produce artificialmente, el reemplazo de la familia natural, unida en
lazos de sangre, por una familia ampliada, donde la sangre ya no es el fundamento de la
unión. Sin embargo, siguiendo a Eliade, el pacto entre sujetos que no son hermanos de
sangre en su forma natural no es menos “real” u “honesto” entre quienes se unen por el
sentimiento de hermandad. Aquellos sujetos que deciden “ser hermanos”, y se ajustan a las
implicancias del pacto artificial de la fraternidad moderna: un tipo de sentimiento de

24 Nos referimos al libro Ensayos Argentinos. De Sarmiento a la Vanguardia (1985), de Carlos Altamirano y
Beatríz Sarlo.
amistad, que conjuga el amor por el otro, y el entendimiento, bajo una serie de cláusulas
que obligan al individuo a sujetarse a los mandatos que el grupo dispone. Quienes
participan, se encuentran supeditados a dichas propuestas, que otros miembros han
formulado históricamente antes de su existencia en el grupo.
Estas fraternidades modernas se encuentran organizadas alrededor de la idea de la
posibilidad del cambio social. Tanto en los grupos anarquistas, como en los grupos
masónicos, aparece entre las pautas grupales, cierta renuncia al individualismo,
desarrollada alrededor de una tradición histórico - cultural que promueve una ideología de
compuestos teológicos-políticos (Schmitt, 1922), donde la denuncia, la crítica, la acción
directa y el sacrificio personal se viven como verdaderos credos, aceptados
voluntariamente, que atraviesan la vida de los sujetos.
Una cuestión también presente en estas agrupaciones, es el deseo por la trascendencia
social que se liga a la idea de revolución como cambio de las estructuras sociales que
regenerarían la vida de los sujetos. Aquello trascendente en la vida de los individuos, se
vive en verdad, como aquello trascendente para dicha comunidad de sujetos, que anhelan y
necesitan del cambio. Aquí se desdibujan las individualidades y el grupo aparece en primer
plano, como el agente promotor del cambio social. Ese ideal político, que supone cierto
trascendentalismo mesiánico en la forma en la que se desarrolla la política, de tradición
revolucionaria, pone en cuestión en su manifestación pública25 todo el universo político que
los rodea, es decir, a través de la crítica, de los artículos, Congresos, talleres, o cualquier
otro tipo de acercamiento entre la agrupación y el resto de la sociedad no participante del
grupo, aparece un universo del sentido de la política que describe en paralelo, al tiempo que
cuestiona, aquello que se encuentra bajo la legitimación del Estado. Ya sea con el propósito
de realizar una crítica, o con el propósito de “acompañar” algún tipo de iniciativa estatal,
las hermandades de anarquistas y masones perfilan un tipo de “política otra”, puesto que
aparece bajo el supuesto de que se no se consideran agrupaciones políticas, es decir,
representan aquello “no-político”. Las fraternidades, realizan su accionar político
proponiendo un juego para sus participantes, donde la voluntad del conjunto de individuos
del grupo encontraría sus límites claros al interior de la agrupación misma, cuando en
verdad, van al encuentro de las voluntades del resto de los individuos de la sociedad, puesto
que el alcance de su accionar político no se limita al grupo, sino que intencionalmente,
impacta en la sociedad. Este impacto social, por ello, es un gesto claramente político.

25 Cuando hablamos de “manifestación pública” nos referimos a toda manifestación grupal que realizan,
tanto los grupos anarquistas como los grupos masónicos, para con el resto de la sociedad, es decir, para
quienes no están involucrados en las agrupaciones. Dichas manifestaciones van desde artículos en sitios
web propios, revistas y libros publicados en diversas editoriales (o en las propias), a exposiciones como
Congresos, Jornadas de interés, talleres, y eventos varios al interior de las instalaciones de las Bibliotecas
Anarquistas y los Templos Masónicos. Dichas manifestaciones son comunes en ambos grupos, y muestran
la cara pública y no oculta de estas agrupaciones que, en diferentes momentos de la historia, han padecido
la clandestinidad.
Bibliografía:

- DOMÈNECH, Antoni (2004) El eclipse de la fraternidad, Una revisión Republicana de

la tradición socialista. Barcelona: Editorial Crítica.
- ELIADE, Mircea (2008) Muerte e iniciaciones místicas. La Plata: Editorial Terramar.
- GUSDORF, Georges (1960) Mito y metafísica. Introducción a la filosofía. Buenos Aires:
Editorial Nova.

- KOSELLECK, Reinhart (2012) Historias de conceptos. Estudios sobre semántica y

pragmática del lenguaje político y social. Madrid: Editorial Trotta
- KOSELLECK, Reinhart (1993) Futuro pasado. Para una semántica de los tiempos
históricos. Barcelona: Editorial Paidós.
- KOSELLECK, Reinhart (2001) Los estratos del tiempo: estudios sobre la historia,
Buenos Aires: Editorial Paidós.
- KOSELLECK, Reinhart (2007) Crítica y crisis. Un estudio sobre la patogénesis del
mundo burgués. Madrid: Editorial Trotta.

- LEFORT, Claude (1988) Las formas de la historia: ensayos de antropología política.

México: Fondo de Cultura Económica.

- LEFORT, Claude (1981) L’invention démocratique, les limites de la domination

totalitaire. Paris: Editorial Fayard.

- MATHIEZ, Albert (2012) [1904] Los orígenes de los cultos revolucionarios 1789 -1792.
Zaragoza: Editorial Prensas de la Universidad de Zaragoza.

- SARLO, Beatríz; Altamirano, Carlos (1985) Ensayos argentinos. De Sarmiento a la

vanguardia. Buenos Aires: Editorial Ariel.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Mesa redonda: “Para ampliar el canon democrático. Discusiones teórico políticas desde el
sur”

Las transformaciones de la ‘politicidad popular’ durante el kirchnerismo:

hacia una pragmática de la gubernamentalidad

María Luz Ruffini (CONICET-UNC/FCS)

Resumen: En el presente trabajo se recuperan algunas implicancias centrales de la noción

foucaultiana de gubernamentalidad, a modo de instrumental analítico para construir un
enfoque epistemológico de aprehensión de los procesos políticos progresistas
latinoamericanos de la primera década del siglo XXI. Asimismo, se esboza una propuesta
de articulación entre esta perspectiva teórica y ciertos enfoques del campo de la
antropología de la política, para culminar con la presentación de algunas cauciones
metodológicas emergentes de lo desarrollado que resultan, a juicio de la autora, centrales
para un abordaje adecuado y no reduccionista de tales fenómenos: la importancia de asumir
‘lo político’ como categoría etnográfica cuyo contenido no puede ser establecido a priori; el
comprender a la sociedad civil como realidad transaccional -correlato de una tecnología
liberal de gobierno- y, finalmente, la potencia de tensionar las distinciones analíticas entre
lo “microsocial” y lo “macrosocial”.
Entendemos que es necesario, para el abordaje de crítico y comprometido de los procesos
políticos de tinte progresista que adquirieron sus formas más acabadas en la primera década
del siglo XXI en América Latina, desmarcarnos simultáneamente de aquellas posiciones de
izquierda que parten de una desconfianza apriorística en el Estado y las dimensiones
institucionales de lo social –en concomitancia con una confianza ciega y fundamentalmente
acrítica del autonomismo y las dinámicas de los “nuevos movimientos sociales”-; y de las
que erigen una confianza tal en la especificidad del ejercicio del poder político por parte de
gobiernos ‘progresistas’ que lleva al menoscabo de las críticas a los procesos políticos
realmente existentes (podemos reconocer fácilmente en Argentina la acusatoria expresión
de “hacerle el juego a la derecha” u otras semejantes).
En el contexto actual, de marcado retroceso de esos procesos, es preciso a nuestro entender
que el pensamiento crítico pueda contribuir a la construcción de una mirada capaz de
aprehender de tal modo las dinámicas políticas en las democracias contemporáneas que
permita pensar articuladamente las dimensiones del sentido común, la sociedad civil y el
Estado y las particularidades del poder político. En este sentido, quizás sea necesario
repensar nuestras nociones de hegemonía a fin de dar cuenta de los reales alcances de las
transformaciones –por cierto innegables- que esos procesos políticos acarrearon, lo que no
obsta se encontraran llenos de fisuras y contradicciones.
Así, eliminando la improductiva noción de “fracaso” del horizonte del pensamiento,
apostaremos aquí por comenzar a delinear un ethos de investigación que retome algunas
categorías del pensamiento foucaultiano como herramientas que contribuyan a iluminar
ciertas dimensiones de estos procesos. A este respecto, entendemos con Rose que “No
deberíamos tener la intención de extraer un método de los múltiples estudios sobre el
gobierno, sino más bien identificar un cierto ethos de investigación, una manera de hacer
preguntas, no poner en el centro de la mira el por qué sino el cómo pudieron suceder ciertas
cosas, y la diferencia que eso hace en relación a lo que había sucedido antes” (Rose, 2012).
A este respecto, la recepción y abordaje del pensamiento foucaultiano en múltiples
disciplinas moviliza una de las teorías críticas más fuertes de nuestros días, que no elude la
pregunta por las condiciones históricas de emergencia de objetos y sujetos que reflexionan
sobre éstos y sobre sí mismos. Ante esto, en cierto sentido, quizás sea posible pensar este
ethos al modo de una ontología del presente, una antropología de nosotros mismos erigida
en torno a la pregunta ¿Por qué somos como somos? ¿Cómo estamos evitando ser lo que
quieren que seamos?

1. El lenguaje de la Gubernamentalidad
Para Michel Foucault, la teoría de la soberanía ya no resulta suficiente para pensar la
política. Las prácticas políticas concretas –que, desde su perspectiva, escapan a cualquier
determinación, a cualquier definición de “universales antropológicos”- deben ser
aprehendidas a través de nuevos lenguajes. En este sentido, el autor propondrá, a lo largo
del desarrollo de su obra, lo que podríamos llamar dos lenguajes políticos: aquel asociado a
la teoría de la disciplina, primero, y luego el vinculado a la biopolítica, que adquirá una
nueva dimensión en el marco de la categoría, más abarcativa, de gubernamentalidad.
Así, con este instrumental analítico, su propuesta se dirigirá a aprehender el poder, no ya
desde una mirada centrada en la soberanía sino en sus formas concretas de operación. En
este marco, respecto del poder disciplinario, Foucault abordará la cuestión de cómo la
modernidad produjo un disciplinamiento de los cuerpos, produciéndolos como tales a través
de mecanismos disciplinares que suponen la articulación entre formas de saber y de poder.
A este respecto, la especificidad de la operatoria del poder en la modernidad ya no se centra
en la punición, sino en el proceso de constitución de cuerpos dóciles a través del control
exhaustivo destinado a regular el tiempo y el espacio (Foucault, 1990)
Ahora bien: a partir de su curso del año ’75 en el College de France publicado bajo el título
“Defender la sociedad”, Foucault comienza a delinear una nueva forma de ejercicio del
poder: la biopolítica. En efecto: desde el siglo XIX, la vida misma comenzará a ser
destinataria de la política, siendo la población su objeto y sumándose al ejercicio del poder
soberano y disciplinario: las tres tecnologías de poder se articulan desde el siglo XIX y
deben ser analizadas en su funcionamiento integrado (Foucault, 2000). Es a partir del ’77
que aparece la noción de gubernamentalidad en “Seguridad, territorio, población”,
entendida como forma de gobierno –conducción de conductas- propia de la modernidad;
como conjunto de instituciones, saberes y procedimientos a través de los cuales se pone en
acto la biopolítica (Foucault, 2008). Finalmente, en el ’78, con “Nacimiento de la
biopolítica”, comenzará a articular esta noción con la historia del neoliberalismo (Foucault,
2009).
Sobre todo, será a partir del curso que inicia en el año 1977 que Foucault comenzará a
delinear con mayor precisión sus apreciaciones en torno al pensamiento de la política a
través del funcionamiento de las tecnologías políticas, asociadas a racionalidades que se
conforman a través de una serie de prácticas de gobierno. Si su problema se había centrado
en cómo el sujeto moderno es sujetado y se sujeta a sí mismo en condiciones siempre
cambiantes, la aparición de la gubernamentalidad marca el surgimiento de un nuevo
problema: cómo el Estado moderno se ocupa de la población. Esta nueva dimensión del
pensamiento foucaultiano reconoce, por su parte, dos recepciones: aquellas en línea con la
Biopolítica italiana (representada por autores como Antonio Negri, Giorgio Agamben y
Roberto Esposito) y la propia de los Anglofoucaultianos como Nikolas Rose quienes,
desarrollando sobre todo la noción de gubernamentalidad, se centran en la realización de
estudios prácticos que descentren en análisis político del Estado.
En rigor, y siguiendo esta segunda perspectiva en lo que hace a la relación entre tecnologías
de gobierno y biopolítica, sería posible entender que las primeras operarían como condición
de posibilidad del biopoder esbozado con anterioridad en oposición al paradigma
dominante en la filosofía política de la soberanía. En este sentido, la gubernamentalidad se
constituye como el marco más amplio de actuación de la biopolítica26, entendiendo a la
primera como “[…] el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos,

26 En este sentido, el proyecto inicial de Foucault de una genealogía del biopoder ("nacimiento de la
biopolítica") es pospuesto y luego dejado de lado, siendo reemplazado por una historia de la
gubernamentalidad centrada en la forma en que las tecnologías liberales se harán cargo del gobierno sobre la
vida en las sociedades occidentales. En este sentido algunos autores entiende que el concepto de biopolítica es
provisional en la obra de Foucault y cumple la función de "puente" entre el modelo bélico y el modelo
gubernamental.
análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esta forma tan
específica, tan compleja, de poder, que tiene como meta principal la población, como forma
primordial de saber, la economía política, y como instrumento técnico esencial, los
dispositivos de seguridad” (Rose, 1997:93)
En efecto: la novedad de esta perspectiva en torno al poder político reside en que ésta
asume su operatoria en función de racionalizaciones específicas: analizar las
gubernamentalidades supone identificar estos diferentes estilos de pensamiento, sus
condiciones de formación, los principios y saberes de los que se apropian y los que
generan, las prácticas en las que consisten, cómo son llevadas a cabo, sus polémicas y sus
alianzas con otras artes de gobierno. En este sentido, y asumiendo su dimensión de
perspectiva analítica, la gubernamentalidad plantea preguntas particulares, susceptibles de
ser respondidas a través de la investigación empírica (Rose, 1997).
En tal sentido, este enfoque no dirige la atención sólo o principalmente a las grandes
tecnologías de poder, sino que vuelve la mirada hacia las “pequeñas y cotidianas técnicas y
herramientas gubernamentales, tales como entrevistas, expedientes, diarios, folletos y
manuales”. Asimismo, desde este punto de vista (“la analítica de la gubernamentalidad”),
las transformaciones no se encuentran predeterminadas por la lógica del desenvolvimiento
de las fuerzas productivas, las contradicciones de las tecnologías modernas, etc. Y,
tampoco, su éxito puede ser jamás completo o total: el gobierno es una operación
congénitamente defectuosa. En palabras de Rose: “Los estudios empíricos y las genealogías
de gobierno están repletas de relatos de conflictos y luchas, a pesar de que la resistencia
rara vez tome la forma de un meta-sujeto heroico. Así, la versión de Rose sobre la
emergencia de las racionalidades del liberalismo avanzado se esfuerza en acentuar el rol de
aquellos que se opusieron al gobierno a través de lo social; pero no hubo, aquí como en
ninguna otra parte, un movimiento único de resistencia al poder, sino más bien un conflicto
de programas rivales y estrategias”(Rose, 1997: 16).

Lo que sí se rechaza desde esta perspectiva es, indudablemente, cierta idea de resistencia
derivada del marco analítico de la acción versus la estructura, propia del devenir de la teoría
social contemporánea: “[…] si la libertad no es definida como la ausencia de coacción, sino
más bien como el despliegue diverso de tecnologías del yo inventadas, la oposición binaria
carece de sentido. Pero más que esto, la estructura casi siempre implica límites a la libertad
y casi siempre implica alguna lógica subyacente o fuerza social que debe ser superada para
que las estructuras puedan ser quebradas o transformadas. Irónicamente, al centrarse en
cambio en cómo los que quieren gobernar imaginan su mundo y buscan recrearlo, la
gubernamentalidad escapa a la jaula de la estructura que en sí misma limita y constriñe en
gran medida la imaginación social” (Castro Gomez, 2010: 121).

Efectivamente: el pensamiento de Foucault elude sistemáticamente la idea de razón en aras

de la noción de racionalidades, siempre múltiples, en tensión y sujetas a sucesivas
exploraciones. De allí que pueda emerger de su pensamiento una idea de libertad no
normativa –que anida, por caso, en los pliegues deleuzianos de los procesos de
subjetivación-, y que atribuya en este sentido al pensamiento la misión de clarificar lo que
realmente ocurre en la vida de las personas, las formas de dominación y de resistencia en
cuyo entramado se desarrolla la vida social. De este modo, la aprehensión de la política
supondría dar cuenta de las formas que adopta la dominación y las luchas por la liberación,
asumiendo que las formas políticas se encuentran inextricablemente unidas a las históricas
formas de sujeción de los individuos.
Así, se vuelve central ahondar en lo que puede llamarse “[…] el negocio cotidiano de
gobernar la vida económica y social de todos los días, en el moldeado de los dominios y
personas gobernables, en las nuevas formas de poder, autoridad y subjetividad que se
forman constantemente dentro de estas prácticas cotidianas. Cada práctica orientada a la
conducción de la conducta implica autoridades, aspiraciones, pensamiento programático, la
invención o la redistribución de técnicas y tecnologías” (Rose, 1997: 31)
2. La antropología de la política a la luz de la categoría de gubernamentalidad

Desde el campo de la antropología de la política, ya tempranamente se observaría un

esfuerzo considerable por disociar la pregunta de lo político y el poder del Estado,
asumiendo que el ejercicio de estas relaciones ocurría en los más variados lugares y bajo
múltiples formas, es decir, excediendo con mucho el dominio de lo históricamente
concebido como “lo político” (Manzano y Ramos, 2015)
En este sentido, para Manzano, “Quienes recuperaron en antropología al enfoque de
Foucault produjeron críticas más profundas a la distinción dicotómica entre posiciones
dominantes y subalternas. En este punto revalorizaron el abordaje foucaultiano, señalando
que la resistencia es parte de un campo entrecortado por relaciones de poder. A lo largo de
toda su obra, Foucault estuvo interesado por el problema del poder, anclando esta
preocupación en un doble registro. Por un lado, el intento de desplazar la mirada del
problema del poder como un tema concerniente a la legitimidad y obediencia para colocar
en su lugar el problema de la dominación y el sometimiento. Por el otro, el esfuerzo por
redefinir algunas interpretaciones marxistas que asociaban el poder a su capacidad
represiva para colocar allí la capacidad productiva del poder. En el planteo de Foucault la
dominación no se entiende como un hecho macizo, como una dominación global de uno
sobre los otros sino que se trata de comprender las múltiples formas de dominación que se
ejercen en el interior de la sociedad. La dominación, la sujeción, los múltiples
sometimientos o en otros términos el ejercicio mismo del poder no es algo circunscripto al
Estado sino que requiere una mirada sobre el cuerpo social” (Manzano y Ramos, 2015: 6)

En esta línea, siguiendo a Abeles, entendemos en primer lugar que el planteo foucaultiano
asumía claramente que “[…] el análisis en términos de poder no debe postular, como datos
iniciales, la soberanía del Estado, la forma de la ley o la unidad global de una dominación;
éstas son más bien formas terminales” (Abeles, 2018: 112). Y es en esta misma línea que la
antropología de la política contribuyó decisivamente –aun desde perspectivas que no
mostrasen una cercanía explícita al enfoque foucaultiano- a “des-reificar la política,
mostrando hasta qué punto la polarización sobre la forma estatal había terminado por
ocultar la diversidad real de las figuras del poder” (Abeles, 2018: 109)

En este sentido, el énfasis por dirigir la mirada hacia el examen de “[…] condiciones
particulares bajo las cuales emergen y se transforman diferentes prácticas de gobierno,
mirando además el tipo de racionalidad específico movilizado por cada una de esas
prácticas” (Castro Gomez, 2010), sin remitirlas a algún tipo de unidad es lo que habilita una
mirada, sumamente provechosa desde nuestro punto de vista, que permite hablar de
gobierno sin centrar la mirada de manera prioritaria o excluyente en el Estado. Éste
constituye, así, no la sede y origen del gobierno, sino únicamente el lugar de su
codificación, su objetivación.

De este modo, para Foucault, el problema no se sitúa en el Estado como una entidad, sino
en las prácticas de gobierno; y tampoco en la estatización de la sociedad, sino en la
gubernamentalización del Estado. Es así que una cierta analítica de la gubernamentalidad
buscará dar cuenta de la emergencia histórica de un conjunto de prácticas, racionalidades y
tecnologías de gobierno, y, luego, del modo en que esa multiplicidad se centraliza en un
solo aparato: el Estado moderno. Se trata, pues, de una genealogía de las prácticas
gubernamentales, que a su vez conlleva una genealogía de los procedimientos de
estatalización.

En rigor, entonces, podemos asumir con Abeles que “[…] lo que está en juego hoy es un
conjunto de procesos que nos obligan a reestructurar profundamente una conceptualización de lo político
anclada, articulada alrededor del concepto de soberanía” (Abeles, 2018: 102). Proponiendo un enfoque que se
podría designar como una pragmática de la gubernamentalidad, esta última entendida como “conjunto de
acciones sobre acciones posibles”, Foucault abre una puerta para llevar la antropología de la política al ámbito
de las formas emergentes. El dilema queda planteado: o asumimos una imbricación con el institucionalismo
dominante, ignorando los problemas atinentes a la construcción teórica e histórica del objeto, o asumimos que
deberemos encontrarnos con “objetos políticos no identificados” según la expresión de Jacques Delors, que
emergerán de tanteos e investigaciones empíricas sin excesiva atención a la artificialidad de las fronteras
disciplinarias.

Así, es posible establecer que una analítica de la gubernamentalidad en estos términos está
en condiciones, siguiendo a Castro Gomez, de llevar adelante tanto la tarea genealógica de
examinar los procesos de articulación histórica entre tecnologías de conducción de la
conducta (soberanía, biopolítica, etc) como arqueológica de explorar la concurrente
operatoria de las tecnologías de producción de la verdad. No es posible establecer una
separación nítida entre conocimiento y poder, el conocimiento contribuye a una cierta
forma de hegemonía y también puede concurrir con procesos de emancipación: los
problemas del conocimiento están, ineludiblemente, ideológicamente teñidos.
De este modo, la genealogía y la arqueología prometen contribuir a la comprensión de las
conductas y las formas de gobierno históricas, a través de un fuerte proceso de
desnaturalización. Estas prácticas de conocimiento, aunadas con el énfasis en la emergencia
de las novedades y lo inesperado que pone sobre la mesa la noción de pragmática propuesta
por Àbeles, constituyen el eje de la actividad problematizadora, desnaturalizadora, capaz de
permitirnos construir un punto de vista creativo, más adecuado para encarar los desafíos de
la comprensión de nuestro presente27.

27 A este respecto, “[…] hay que subrayar la perspectiva epistemológica significativa que se abre en la estela
de Foucault, de pensar la antropología política como una pragmática de la gubernamentalidad. Asumir un
camino tal quiere decir continuar forjando instrumentos para aprehender mejor los desplazamientos que
afectan lo político y que demuestra la reconfiguración de las relaciones de poder. Pero, ¿no es
3. Gubernamentalidad, antropología y estudios sobre el fenómeno kirchnerista.
Siguiendo a Natalucci y Schuttenberg (2010), entendemos que es posible identificar cuatro
líneas principales de investigación en torno al fenómeno del kirchnerismo: en primer lugar,
una dedicada al estudio del sistema político, los procesos electorales, los liderazgos y la
construcción de una coalición de gobierno (Cheresky, 2009; Torre, 2004). Otra línea se
centró en clarificar las relaciones entre el kirchnerismo y el peronismo -cultura política,
tradiciones- (Svampa, 2013; Godio, 2016; Rinesi, 2011; Sarlo, 2011).
Un tercer conjunto de perspectivas se nutrió de los debates en torno a la noción de
populismo como eje de la indagación y sus múltiples acepciones, destacándose aquella que
lo entiende como una lógica de construcción de identidades y gramática política. Por caso,
“En la compilación realizada por Rinesi, Vommaro y Muraca hay una pregunta central: que
sentidos dan a la política los actores que intervienen en ella, “quienes hacen política”
(Rinesi, 2008: 9). Lo interesante de esta propuesta es que postula al populismo como una
tradición política como el republicanismo, la democrática o la liberal. En este sentido, el
régimen kirchnerista no es restringido a uno sino que el trabajo consiste en indagar sobre la
amalgama de esas tradiciones” (Natalucci y Schuttenberg, 2010: 19).

Finalmente, una cuarta línea de investigación se dedicó al estudio de la interacción entre el

gobierno y las organizaciones, respecto de lo cual habrían primado dos miradas: desde
arriba y desde abajo “Mientras la primera adoptó el término de cooptación para explicar la
dinámica política de las organizaciones sociales, la mutación en las formas de acción y su
revisión del posicionamiento frente al espacio político, la segunda analizó sus procesos
internos a partir de sus trayectorias y discusiones abiertas sobre la autonomía y
heteronomía”(Natalucci y Schuttenberg: 2)28. Por caso, Vommaro (2016) reconoce una
serie de cambios de orientación en las políticas sociales que impactarán en las tramas de
interpenetración entre oficinas estatales y organizaciones sociopolíticas: “[…] los
interlocutores territoriales pasan a ser, de manera más explícita y central que en los años
noventa, las organizaciones sociales. Se pasa así de la búsqueda de “empoderamiento” de la
“sociedad civil” al fortalecimiento de las “organizaciones populares” (Vommaro, 2016:
13)29.

indispensable, frente a la complejidad de los procesos políticos, mostrarse audaces e imaginativos en

nuestros tanteos?” (Abeles, 2018: 9)
28 En la segunda, Pérez y Natalucci (2010, 2012) y Natalucci (2012a, 2012b) orientaron sus investigaciones
desde una perspectiva sociopolítica a reflexionar sobre los vínculos entre las transformaciones de la
movilización social, con el régimen político y las trayectorias organizacionales en vistas a analizar los
procesos de institucionalización que tienen lugar como parte inescindible de cualquier proceso
movimentista. Asimismo, con esta misma perspectiva Pérez y Natalucci (2010) abordan el problema de la
transversalidad y la constitución de los frentes kirchneristas desde la mirada de las organizaciones,
destacando aquella experiencia como parte de un despliegue en un marco de prometido protagonismo.
29 Para Vommaro, el kirchnerismo, aun bajo otros principios políticos y morales, continuó un rasgo
fundamental de las políticas sociales implementadas en la década anterior: su aplicación local y, en
especial, su interrelación con organizaciones sociales insertas en los barrios populares. De hecho, estrechó
vínculos con ellas, las proveyó de recursos para la acción social barrial y para reforzar su posición de
referentes, al tiempo que incorporó en diferentes agencias públicas a muchos de sus militantes. Sin
embargo, en 2009, la puesta en marcha de la Asignación Universal por Hijo que debía tramitarse en las
oficinas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación o en las oficinas de empleo del Ministerio de
Ahora bien, de un modo transversal a estos enfoques, creemos que es posible reconocer
ciertos aportes de la analítica foucaultiana de la gubernamentalidad para resituar el
pensamiento y la problematización sobre los procesos políticos de tinte progresista
característicos de la primera década del siglo XXI en América Latina y que suponen un
punto de partida fructífero para el análisis. A continuación presentamos tres precauciones
metodológicas que, alineándose con los aportes de Foucault en torno a la
gubernamentalidad, pueden contribuir, a nuestro entender, a un mejor abordaje de este
proceso político.

* Asumir ‘lo político’ como categoría etnográfica cuyo contenido no puede ser
establecido a priori

Partiendo de un enfoque teórico- epistemológico a través del cual asumimos a la

“politización” como un simultáneo proceso de sujeción y subjetivación que construye
prácticas y sujetos (Grimberg, 2008: 4), creemos fundamental asumir que la categoría
política es siempre etnográfica, sea para quienes observamos o para el propio investigador.
En efecto: “Asumiendo que la política (como la religión o la economía) se ha distinguido
(separado) a lo largo de un proceso de configuración característico de la modernidad, se
trata de reconocer su especificidad evitando el modernocentrismo, dar cuenta positivamente
de las diferencias propias de un contexto etnográfico determinado (Peirano, 1997). Antes
que dirigir la atención hacia el Estado, partidos, elecciones, parlamento o políticos
profesionales, o universalizar el concepto de política como relación de poder, es
recomendable parte del concepto maussiano de “hecho social total” para reconstruir desde
allí los sentidos etnográficos de la política” (Ferraudi, 2011: 115).

En este sentido, es central comprender que la elaboración teórica se despliega a lo largo del
relato etnográfico, por lo que sería un error enfrentar teoría nativa y académica como polos
contrapuestos. Corresponde, en cambio, partir de la tríada entre teorías disciplinares, de
anfitriones y propias del investigador y mostrar cómo la misma definición de política se
construye como eje de disputa, encontrándose estructurada en torno de valoraciones
diferenciales, ante lo cual urge construir categorías más sutiles para captar las conexiones y
los desencuentros. En palabras de la autora, “Las discusiones académicas en torno de las
organizaciones piqueteras se dieron en un clima de diálogo con los militantes de las mismas
organizaciones. Comprender cómo se desarrollaron esos contactos ayuda a entender la
categoría política tal como se despliega etnográficamente en las organizaciones mismas”
(Ferraudi, 2011: 131).

Trabajo, Empleo y Seguridad Social en todo el país, apareció un vector “deslocalizador” de una parte de
las políticas sociales. “Esta política desenganchó, en parte, la transferencia de recursos monetarios del
Estado a los sectores populares de las formas de trabajo político y social. Sin embargo, no es claro que
este vector vaya a desarticular la acumulación histórica de esta economía moral de los barrios populares,
basada en el trabajo político y social, y en el modo en que las oficinas estatales se articulan con los
referentes barriales. Todo indica que la economía moral de los derechos de los pobres se ha arraigado en
la nueva configuración de las clases populares y en el modo en que el Estado nacional y los
subnacionales definen sus intervenciones en torno a la cuestión social.” (Vommaro, 2016: 153).
Es así que, si queremos responder a un tipo de conocimiento etnográfico que se proponga
construir un saber social que aprehenda la diversidad y por ende sea más genuinamente
universal, es necesario “[…] proceder, por un lado, suspendiendo nuestras certezas e ideas
priori sobre lo que la política es o debería ser en la modernidad republicana y democrática
y, por el otro, asumiendo el desafío de comprenderla tal como es concebida y actuada por
los propios actores” (Frederic y Soprano, 2008: 20)

De esta manera, recuperamos aquí una serie de enfoques que “[…] no presuponen la
existencia de lógicas y prácticas correspondientes a una esfera política autónoma y por
consiguiente relativamente diferenciada. Ellos comparten una pregunta más que una
presunción, la cual consiste en analizar y determinar en situaciones, procesos, relaciones
sociales concretas y en sus diferentes dimensiones, el modo por el cual “la política” se
alimenta y expresa. No hay, a priori, una esfera política de bordes claros y precisos que
distinga lo político de lo no político, pero tampoco la hay a posteriori. Justamente, la
riqueza de estos trabajos […] consiste en mostrarnos la labilidad y porosidad del campo
político, su dependencia –en cierto modo– de categorías, valores y relaciones que no
podrían clasificarse como políticas en forma abstracta. A tal punto estos estudios avanzan
en aquella conclusión que la idea de la política como esfera o campo diferenciado no es
verificada en la realidad, sino su solapamiento e imbricación con otras arenas sociales de
las que por consiguiente “la política” parece alimentarse y depender” (Frederic y Soprano,
2008: 20)

* Comprender a la sociedad civil como realidad transaccional, correlato de una

tecnología liberal de gobierno.
Para Foucault, desde el enfoque de la gubernamentalidad, la sociedad civil forma parte de
la tecnología gubernamental moderna y liberal: “[…] en el juego de las relaciones de poder
y de lo que sin cesar escapa a ellas, de alguna manera en la interfaz de los gobernantes y los
gobernados, nacen esas figuras transaccionales y transitorias que no son menos reales por
no haber existido siempre, y que en este caso podemos denominar sociedad civil, en otro
caso locura , etc. La sociedad civil, entonces, como elemento de realidad transaccional en la
historia de las tecnologías gubernamentales, realidad transaccional que me parece
completamente correlativa de esa forma misma de tecnología gubernamental que se
denomina liberalismo, vale decir, una tecnología de gobierno cuyo objetivo es su propia
autolimitación, en la medida misma en que está ajustada a la especificidad de los procesos
económicos”. (Foucault, 2007:337)
Desde esta perspectiva, resulta clave asumir que sociedad civil y estado deben ser
entendidos como efectos de relaciones de poder, nunca pensados desde cierta
contraposición de dos “entidades” con un valor propio independientemente de las
estrategias y relaciones de poder que se hallan en la base de su emergencia histórica. Este
proceso implica desnaturalizar tanto a la sociedad civil como al Estado y mostrar
genealógicamente su aparición, leer su proceso de constitución histórica a partir de la grilla
de poder en la que se inscriben.
El Estado y la sociedad civil son objetivaciones históricas generadas a partir de una
gubernamentalización, y el análisis político debería centrarse, desde esta perspectiva, en la
racionaliad que produce esos objetos antes que en los objetos mismos. No confundir la
racionalidad política con las acciones políticas, ni las prácticas con sus correlatos, es una de
las mejores lecciones que nos enseña la genealogía30. Así las cosas, “Creer, por tanto, que
el poder ejercido por el Estado constriñe, mientras que el ejercido por la sociedad civil
libera, no es otra cosa que una mistificación del análisis político” (Castro Gomez, 2010:
216).

* Tensionar las distinciones analíticas entre lo “microsocial” y lo “macrosocial”

Entendiendo con Mabel Grimberg que la tarea etnográfica no sólo tiene por objetivo la
documentación de las complejas características de la experiencia cotidiana, los sujetos en
contextos específicos y sus cambios, sino “la determinación de sus vínculos con los
procesos sociales, políticos y económicos de nivel macrosocial” (Grimberg, 2009: 85), la
elección de un enfoque etnográfico se constituye en un dispositivo metodológico y no en un
objeto de estudio. Situar la mirada en lo micro puede ofrecer una herramienta de análisis
para comprender procesos más amplios, a la vez que permite incorporar al Estado como un
actor poroso y plural (Acuña, Jelin y Kessler, 2006).

Sobre esta base, es recomendable partir de un supuesto metodológico básico de la

perspectiva antropológica: el de la recuperación de los saberes y prácticas, de las demandas
y las estrategias desarrolladas por los actores. Ponemos en juego un enfoque relacional para
dar cuenta tanto de la articulación de los fenómenos en el contexto global de las prácticas,
como de la operatoria de procesos socio-culturales y políticos: “[…] es precisamente la
primacía de las relaciones que postula este relacionismo metodológico el que pretende
superar el sustancialismo que cobija el monismo metodológico, sea que afirme la primacía
ontológica de la estructura o del sujeto, de lo colectivo o de lo individual” (Sota, 2013:245).
Siguiendo esta dirección, con Grimberg (2009), recuperamos estrategias propias del método
etnográfico: observación con participación, entrevistas en profundidad, análisis de
narrativas; teniendo en cuenta la centralidad de resituar esta el análisis de espacios de
construcción de prácticas y sujetos en los marcos más amplios de las relaciones de
hegemonía. En este sentido, y siguiendo a Castro Domingo y Rodriguez Castillo (2009) –si
bien disentimos en algunos puntos de su propuesta- como el excesivo formalismo de su
enfoque basado en modelos-, entendemos que metodológicamente es necesario aprehender
los procesos políticos en un doble registro: desde la estructuración de la dominación -en lo
que ellos denominan sus lógicas culturales de subalternidad, subordinación y hegemonía- y
los mecanismos del “cambio político”31.

30 En el caso de la gubernamentalidad liberal, su especificidad reside, precisamente, en su capacidad de

producir dimensiones de exterioridad que es necesario defender frente a la intervención del Estado. Así, en
lugar de producir al Estado como instrumento único para "defender la sociedad", genera tres dominios (la
población, la sociedad civil y el mercado) que ahora deben ser defendidos del Estado, interviniéndolas
regulatoriamente.

31 Desde su perspectiva, esto también “[…] implica profundizar en las reflexiones respecto a la vinculación
Una herramienta en este sentido se encuentra, por caso, en la reconstrucción de “escenas
dramáticas” (Milstein, 2009), que permiten aprehender en la cotidianeidad de la vida
política territorial ciertos nudos significativos que condensan los problemas mencionados.
En este sentido, la noción de “drama social” de Víctor Turner (unidades inarmónicas de
procesos que emergen en situaciones conflictivas) resulta significativa en tanto permite
materializar “representaciones, relaciones, posiciones de poder, imaginarios, jerarquías,
valores a partir de los cuales las personas organizan sus prácticas” (D’amico, 2009: 4).

BIBLIOGRAFÍA

ABÉLÈS, M. (2018). Michel Foucault, la antropología y el problema del poder. Revista del
Museo de Antropología, 10(1), 139-148.
ACUÑA, C., JELIN, E., & KESSLER, G. (2006). Repensando las relaciones sociales
locales. Acuña, C., E. Jelín y G. Kessler (comp.) Políticas sociales y acción local, 10.
CASTRO DOMINGO, P Y CASTILLO RODRÍGUEZ, L. (2009) Antropología de los
procesos políticos y del poder. Alteridades 19 (38): págs. 107-127.
CASTRO GOMEZ. S.(2010). Historia de la gubernamentalidad. Razón de Estado,
liberalismo y neoliberalismo en Michael Foucault.
CHERESKY, I. (2009). Las urnas y la desconfianza ciudadana en la democracia argentina.
HomoSapiens.
D'AMICO, M. V. (2009). "Todo por los chicos" o las disputas en torno de los sentidos de la
política: Nociones legitimadoras, planes de empleo y proyecto colectivo en un espacio de
sociabilidad local. Cuestiones de sociología.
FERRAUDI CURTO, M. C. (2011). (Des) encuentros en torno a los sentidos de la política:
devolución de la tesis en una organización piquetera. Nueva antropología, 24(75), 111-134
FOUCAULT, M. (1990). Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión. Siglo xxi.
FOUCAULT, M. (2000). Defender la sociedad: curso en el Collège de France (1975-
1976). Fondo de Cultura Económica,
FOUCAULT, M. (2008). Seguridad, territorio, población (Vol. 265). Ediciones AKAL.
FOUCAULT, M. (2009). Nacimiento de la biopolítica: curso del Collège de France (1978-
1979) (Vol. 283). Ediciones Akal.
FREDERIC, S. Y SOPRANO, G. (2008) “Panorama tematico: antropología y politica en la
Argentina” en Estudios en Antropología Social, Vol. 1, No 1. CAS-IDES
Godio, J. (2006). El tiempo de Kirchner: el devenir de una" revolución desde arriba". Mio y
Davila.
GRIMBERG, M. (2009) Poder, políticas y vida cotidiana. Un estudio antropológico sobre
protesta y resistencia social en el área metropolitana de buenos aires. Revista de sociologia
e política, vol. 17, núm. 32, febrero, 2009, pp. 83-94

entre el ámbito macroestructural y las dinámicas microsociales. En ese sentido, también abogamos por
mantener una definición conceptual clara de las relaciones de poder como control sobre recursos
estratégicos, con la finalidad de mantener el análisis de la política y la cultura anclado en una perspectiva
materialista que nos permita explicar cómo, a partir de dicho sustrato, el análisis de los roles, arenas y
luchas políticas lleva a la aprehensión de los llamados sistemas culturales de valores” (Castro Domingo y
Rodriguez Castillo, 2009: 124)
Manzano, V., & Ramos, A. (2015). Procesos de movilización y de demandas colectivas:
estudios y modos de abordar ‘lo político’en la vida social. Revista Identidades, 8(1), 25.
NATALUCCI, A., Y SCHUTTENBERG, M. (2010). Pensar el kirchnerismo: un estado del
arte de los estudios sobre movimentismo e identidades nacional-populares. Peronismos,
Izquierdas y Organizaciones Populares. Movimientos e Identidades Políticas en la
Argentina Contemporánea. La Plata: EDULP.
PEIRANO, M. G. (1997). Antropologia política, ciência política, e antropologia da
política18. Tres ensaios breves, 15.
Rinesi, E. (2011). “Notas para una caracterización del kirchnerismo”. Debates y
combates, 1(1), 141-172.
Rose, N. (1997). El gobierno en las democracias liberales “avanzadas”: del liberalismo al
neoliberalismo. Evaluación, gestión y riesgo Para una crítica del gobierno del presente,
Rose,N. O’Malley,P. Valverde, M. (2012) “Gubernamentalidad” en Astrolabio, número 8,
UNC.
SARLO, B. (2011). Hegemonía cultural del kirchnerismo. La Nación, 4(03)
SOTA, E. (2013) La metáfora de campo social: una lectura epistemológica de la sociología
de Bourdieu. Villa María: Eduvim.
SVAMPA, M. (2009). Desde abajo. La transformación de las identidades sociales. Editorial
Biblos. Buenos Aires.
TORRE, J. C. (2004). La operación política de la transversalidad. El presidente Kirchner y
el partido Justicialista.
VOMMARO, G. (2000). La participación política de los sectores populares en la Argentina
reciente: transformaciones históricas y nuevos desafíos conceptuales. Participación,
políticas públicas y territorio.
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Mesa: Para ampliar el canon democrático

Democracia y Populismo

Introduccion: Una revisión teórica vinculada a una lectura política y

contextual

Si bien se reconoce la orientación de las teorías políticas en la explicación ,

interpretación y crítica de la lectura de los procesos políticos, no se puede desconocer que
su utilización esta vinculada a una posición política y a las tradiciones que esta recupera,
con un inescindible recorte interpretativo de un determinado contexto histórico- social. Por
eso se destaca que este trabajo se plantea desde una mirada regional que pretende ser
descolonizada y critica (en su mas amplio sentido). Así también, en las actuales
circunstancias de avance mundial del capitalismo financiero y gobiernos neoliberales, se
entiende que innovar es mantener una comprometida interrelacion con las perspectivas
de la decolonizaciòn y las miradas críticas del posmarxismo regional y europeo.

Nuestro preocupación, desde hace un tiempo se orienta al estudio de la democracia.

Esta cuestión desde el ascenso al poder del actual gobierno, ha logrado con destacable
aceptación, construir la idea que ellos representan la democracia “liberal republicana” y el
anterior gobierno así como otros que se opusieron al neoliberalismo en la región, fueron
gobiernos “populistas” con toda la carga de descalificación y descrédito que sobre el
particular han expandido los medios dominantes En ese marco es posible interrogarse cuan
cercano a la democracia se encuentra el neoliberalismo y en la misma línea interrogarse
sobre democracia y populismo. El tema se desarrollará a partir de una genealogía de dos
tradiciones democráticas que con sus reformulaciones y contingentes discursos han
signado el devenir democrático en la región la: “liberal republicana “y la “democrática-
popular”
 La tradición “liberal republicana”

Este trabajo asume un recorte temporal para analizar la democracia desde su

transición y consolidación en la región, hasta el presente. Así ya en los inicios del nuevo
siglo T. Dos Santos (2003) realiza una dura crítica a las democracias regionales de la
transición . Por una parte advierte que su construcción fue impulsada por EE.U.U., en tanto
que, producida ya la derrota de los movimientos populares por los gobiernos militares y
luego de la emblemática caída por golpe de Estado de Salvador Allende , la situación
estaba “bajo control” y se podía iniciar un período constructivo de democracias liberales
estables.

En este contexto se inician las transiciones democráticas con una firme orientación
de restauración del Estado de Derecho Liberal, frente a la anterior lógica de estados
represivos e incluso terroristas, paradogicamente promovidos casi dos décadas atrás por
el país del Norte. Así se restaura una legalidad acompañada por un desarrollo dependiente
en el marco de democracias restringidas, y mientras los derechos individuales son
restaurados, los derechos económicos y sociales son vaciados (Dos Santos 2003)
Coincidiendo con el autor resulta paradigmaticamnte relevante las posiciones adoptadas por
Fernando Enrique Cardozo , quien reformula su pensamiento “ teórico dependentista” y
defiende la viabilidad de un proceso de democratización al interior de un capitalismo
globalizado dependiente. Abandona así, el enfrentamiento con éste y sus expresiones
monopólicas. Por ello “limitaba sus objetivos reformistas, los objetivos liberales, al
proceso de desestabilización y destrucción de dictaduras, para construir regímenes
democráticos dependientes” (Dos santos 2003.90)

Se puso el acento en la interpretación de los efectos negativos de las dictaduras ,

sobre todo en las causas endógenas , principalmente en los consecuencias del
autoritarismo, con políticas restauradoras de las estructuras jurídicas institucional-
procedimentales, con un discurso orientado a los valores de la cultura política democrática.
Subyace el temor a una involución autoritaria y no sólo por parte de los militares, sino que
también se incluye como tal al “populismo corporativo” y la “izquierda militante”. La
democracia liberal ocupo asì, el centro de atención como concepto liminar opuesto a
autoritarismo. La nueva propuesta se concretó en la revalorización de la legalidad, la
cultura política y los derechos individuales y no obtuvieron centralidad los temas que
produjeran cuestionamientos al poder económico. Se respetó la “legalidad” de los
compromisos contraídos por la Dictadura, como el pago de la ilegítima deuda externa,
considerados “correctos” en la nueva lógica del capitalismo globalizado.

Coincidiendo con Lechner el liberalismo propone ”separar la economía mercantil

como relaciones presociales y organizar las relaciones sociales como relaciones
mercantiles” (1995. 22)

Desde esta perspectiva, se fue instituyendo la construcción de una democracia de

corte netamente liberal, básicamente representativa y limitante de la soberanía popular, con
su efecto de revalorización de las formas y procedimientos , por encima de los contenidos
materiales, haciendo abstracción de las relaciones y estructuras socio-económicas que
constituyen su condición de posibilidad. La definición de democracia adquiere un sentido
minimalista, tal como lo expresa el concepto de poliarquía de Dahl.

Coincidiendo con Castorina (2007.57)”la utopia de libre mercado iría ganando

terreno sobre las utopías de de la igualdad social, sustituyendo democracia por liberalismo
y ocultando o diluyendo la profunda interconexión entre liberalismo económico y
autoritarismo”

A partir de estas transformaciones políticas, que sin embargo,dejaron sin reformular

la economía instaurada en la Dictadura, se instaló fluidamente el neo-liberalismo en los 90
y se consolidó la preeminencia del mercado que disciplina la sociedad con políticas de
ajuste que afectan a los sectores populares.

La política se transforma, sin resguardos en la gestión del mercado y en

intermediaria de aplicación de las políticas de los organismos internacionales de crédito,
tales como el F.M.I y otros como la Organización Mundial del comercio. El gobierno
argentino, en el período de los presidentes Menem y De la Rúa, se somete al monitoreo,
contralor e incluso imposición de su políticas por parte de esos organismos. De ahí se
expande la ola de desregulación, privatización , liberalización y aperturas indiscriminadas
del mercado, mediante las cuales los grupos de mayor poder económico se hicieron de las
empresas estatales y los servicios públicos más rentables.
 Sin embargo, se consideran también muy relevantes, otras transformaciones que
parecen perdurar en amplios sectores hasta el presente. Ya que en este marco se produjo un
debilitamiento extremo de la integración social y de los lazos sociales. Así tambièn sucedió
con la trama de solidaridades populares, que pusieron en crisis las estructuras de
representación de los intereses colectivos, unido a un profundo vaciamiento de la política
y de toda movilización popular. La democracia liberal inicial de la transición, había
estimulado estrategias individualistas-competitivas, poco propicias a la acción colectiva y
esto habilitó que se esfumara toda participación popular en la definición de los asuntos
públicos, lo que permitió la imposición de programas neoliberales.

La democracia de ese periodo coincide con la propuesta de Hayek (1982) como una
democracia legal que refuerce los límites estrictos del poder del Estado y de las decisiones
de las mayorías, en tanto estas, aún realizadas con procedimientos democráticamente
correctos, no están exentas de arbitrariedad

Por eso no debe extrañar, que existiendo una base considerable de pensamiento
“liberal republicano” propio de esta tradición, en la región y en especial en Argentina,
desde el triunfo del actual gobierno, el neoliberalismo se constituye en una ofensiva, con
considerable aceptación, para descalificar las políticas soberanas, a través de las cuales, la
mayoría de la población organizó la comprensión social del país, la región y el mundo en lo
político y económico, que emergieron con las proyectos nacional-populares, de los
gobiernos de “la nueva izquierda latinoamericana” y se encarnaron en la Unasur.

Desde este pensamiento, que con matices se encuentra parcialmente instalado en el

imaginario regional, se consideran a las políticas redistributivas como típicamente
populistas y destructoras de la “natural” meritocracia social. Así también resulta totalmente
despreciado por autoritario, el convocar a participar al pueblo en la discusión y
participación movilizada, para presionar el voto de quienes lo representan, en asuntos que
están “fuera de su comprensión”, ya que resulta inadmisible desde una visión “republicana
neoliberal”.
En definitiva, en la región y en especial en Argentina, desde el triunfo del actual
gobierno, el neoliberalismo se constituye en una ofensiva para descalificar las políticas
soberanas que se oponen a los dictados del F.M.I. y las estrategias en esa línea y apoyan
proyectos políticos para confrontar el neoliberalismo.

En especial la avanzada neoliberal ha tratado, con considerable éxito, de modificar

el sentido común, entendido este como un conjunto de creencias que organizan de modo
predominante las relaciones intersubjetivas, producen certidumbres y reproducen
legítimamente el orden social. Se busca transformar la memoria histórica nacional-popular
que ordenó los hechos sociales de acuerdo a una determinada estructura ideológica, y
desorganizar así, las condiciones de reconocimiento entre sujetos sociales.
Además se trata de eliminar, con un discurso “racionalizador” la posibilidad de
pensar alternativas, argumentado la superioridad de la racionalidad instrumental-
tecnocrática del liberalismo.

Desde una perspectiva crítica y a fin de evitar confusiones, corresponde precisar

(Tapia, 2008) que lo que distingue al neoliberalismo económico y político del liberalismo
clásico, no es el contenido normativo, el modelo social o la antropología política que
básicamente son los mismos. La diferencia consiste en que los primeros liberales fueron
ideólogos de reformas y experiencias de la nueva sociedad frente a la antigua estamental y
de la libertad individual frente al absolutismo, generando un institucionalismo protector de
los derechos individuales.

El neoliberalismo, en cambio, es un discurso y una política negadores de los

desarrollos históricos de la igualdad en lo político y lo económico experimentada en las
sociedades contemporáneas por el avance de la democracia, sobre todo en los siglos
diecinueve y veinte.

Así se comprende, lo peculiar del discurso neoliberal ,que interpreta que los
problemas y crisis contemporáneas se deben al desvío producido por las políticas
igualitarias de los gobiernos “nacional populares”, de la natural “meritocracia”, y no se
admite que estos problemas provienen del resultado de las estructuras impuestas por las
relaciones del mercado capitalista.

Por el contrario las soluciones propuestas por el neoliberalismo consisten en

reintroducir reformuladas a las actuales estructuras económicas y tecnológicas, la
universalización de las convicciones sobre la naturaleza humana y el tipo de instituciones
políticas y económicas develadas ya, como las únicas naturales por el antiguo liberalismo.

En este marco, el eje neoliberal actual de cambiemos, se focaliza y dirige al

desconocimiento del grado de democratización política y social que la historia moderna
produjo en el paìs, como sumatoria de los procesos de reforma que en cierta medida
redujeron los monopolios políticos y económicos que son constitutivos de las sociedades
capitalistas modernas.

En ese sentido es una estrategia de reconstrucción oligárquica y opresora de las

sociedades, orientada a la reversión de los procesos de democratización y a una reducción
de la ciudadanía.

Para países periféricos como el nuestro, que han tenido ampliación de derechos a
partir de constantes luchas populares, el neoliberalismo es una estrategia de inmovilización
de estas luchas sociales, deslegitimando también políticas interventoras del Estado, que
permitieron una mayor inserción de poder de los trabajadores, y habilitaron por algún
tiempo una mayor participación política y un mayor apropiación del excedente por esos
sectores.

En ese contexto, los programas de “ajuste” auspiciados con obstinación por el

Fondo Monetario Internacional, producen el beneplácito de los empresarios, pero generan
recesión, desempleo y una sensible caída en el nivel de vida de los sectores populares.
Coincidiendo con Borón (2003) también son gravísimos los efectos más retardados y
persistentes de estas políticas, que desprestigian a las democracias, ya que los sectores
populares contemplan que bajo ese régimen sus demandas son desoídas, mientras que un
reducido estrato empresarial se enriquecía gracias a sus relaciones privilegiadas con el
estado.

Por ello, recuperando algunas cuestiones centrales propuestas por Tapia en “Política
Salvaje” se evidencia que el neoliberalismo es el pensamiento y la acción de desmontaje de
los escenarios de igualdad alcanzados en los procesos de democratización modernos. Lo
neoliberal es la negación política del principio de igualdad posible o alcanzable en la
sociedad, ya que “en esencia” somos iguales jurídicamente pero desiguales como
competidores. En tanto la contingencia de la desigualdad se articula con una idea de
individuo egoísta y calculador en competencia con los demás, se justifica una meritocracia
desigual en la sociedad. Sólo se piensa la interacción individual a partir de la
intersubjetividad instrumental. Se quiere así, que la política cumpla funciones diferentes al
mercado, pero bajo la lógica del mercado.

Si tratamos otros de los rasgos de la actual reinstalación del neoliberalismo en la

región y en especial los procesos de “cambio” en Argentina se advierte que nos acercan
características distintivas de la nueva versión de esta propuesta en su resignificación del
relato sobre la relación de la política con la democracia.

Para citar algunos, se advierte, que la negación de la dimensión antagónica , impide

la aceptación legítima de la pluralidad de perspectivas que se enfrentan en los procesos
democráticos, e impiden el “consenso”.

Por otra parte la expansión de principios racionalistas-individualistas dificultan el

reconocimiento y descalifican a los afectos y pasiones por proyectos que se juegan en la
política, y que habilitan la formación de identidades colectivas.

Pretenden instalar como positiva y “políticamente correcta” una deficiencia que

hace tiempo Mouffe destacaba en los países centrales: esto es que la referencia a la
soberanía popular ha sido prácticamente eliminada en la concepción de la democracia .En
la democracia liberal siempre existió la tensión constitutiva entre Estado de derecho y
Soberanía popular, habilitando ciertas preeminencias alternativas. Pero en las últimas
décadas se consideró legítimo abolir la segunda, a partir de la hegemonía del Estado de
Derecho y el liberalismo.

Al logran imponer, en los hechos el poder de la soberanía popular critica, por parte
del PRO, se pierde la convicción de que el pueblo puede modificar en alguna medida lo
establecido. En ese marco el neoliberalismo elimina la existencia de un “nosotros” y un
“ellos” y se suprime uno de los pilares de la democracia pluralista adversarial: los procesos
de disputa colectiva por construir márgenes mas amplios de igualdad. Por ello la principal
reformulación que ha alcanzado el proyecto neoliberal del PRO consiste en haber logrado
gran aceptación en negar el valor democrático de la igualdad, en escenarios de pura
competencia individual meritocrática

En definitiva, en principio, puede interpretarse, según lo desarrollado hasta este

punto, que el liberalismo- neoliberalismo, no se articula positivamente con la democracia,
en aquellos aspectos distintivos de soberanía popular, igualdad y participación

La tradición democrática “nacional popular”

2-Luego de dar cuenta de la genealogía de una primera aproximación de la

tradición “republicana liberal , si se atiende al discurso dominante actual de Cambiemos, y
se acepta, que la construcción de identidades es relacional se advierte que “lo otro” de esta
nueva versión del neoliberalismo y que resignifica su discurso, es el populismo,
considerado como “lo otro” que define su propio “nosotros

Esto nos lleva a realizar una rápida revisión de la otra tradición constitutiva de la
democracia en Argentina y la región, een tanto se la socia al populismo. En este nuevo
tramo también se intentará una interrelación entre teoría y procesos sociales. En esta línea
se propone una reflexión sobre las realidades regionales, fuera de los marcos teóricos
generados por las Ciencias Sociales de la tradición canónica de la racionalidad universalista
liberal, hegemónica en los estudios de la democracia.

A esos fines, realizaremos un recorrido teórico heterogéneo, a partir de una

recuperación intencionalmente ecléctica, cuestionable y polémica de algunas dimensiones
analíticas que consideramos necesario incluir como “instrumentos explicativos” para
iniciar aproximaciones hacia la descripción-construcción de una de una “Democracia
regional emancipatoria

Para ser consecuentes con esta propuesta, se recupera selectivamente algunos de

los más destacados aportes de la teoría democrática del siglo XX, en Latinoamérica y en los
países centrales. En este último caso, se inicia el trayecto tomando algunos de los pocos
análisis que se realizaron de su funcionamiento en escenarios periféricos, no sesgados por
una universalización eurocéntrica.
Partimos de un antecedente relevante, incluso en el período signado por la imposición de la
modernización, como parámetro universalizado en la segunda posguerra.

Fue Macpherson, un liberal radical, quien planteó ya en el año 1966 que la

democracia no debía ser identificada única y exclusivamente con la democracia occidental
liberal sino que existían otras variantes como la democracia comunista y la de los países
subdesarrollados.32 Esta última nos interesa particularmente, puesto que hace referencia al
mismo escenario en el que podemos analizar actualmente a los países de la región. El autor
canadiense entiende que las construcciones democráticas del “tercer mundo no se
identifican con la liberal ni la marxista. Por el contrario, parecen retrotraerse a la antigua
noción inaugural de democracia que consistía en el gobierno de y para el pueblo oprimido,
en el marco de la polis.

Desde esa perspectiva, la idea de democracia que surgió en estos países en el curso
de sus luchas nacionales para liberarse del colonialismo y/o del imperialismo, se acerca a
aquella concepción igualitaria y participativa, más que cualquiera de las otras. Esto es así,
en tanto en estas democracias, su construcción no ha sido masivamente resignificada por
el individualismo de posesión del liberalismo, ni moldeada total y exactamente según el
patrón de clases del marxismo. Así, en su constitución, se han opuesto y aceptado algunos
elementos de las dos. Rechazan, mayoritariamente la tendencia individualista de la
democracia liberal, ya que en alguna medida, la igualdad dentro de la comunidad es tan o
más valorada que la libertad individual. Por otra parte, en cuanto a sus prácticas, las
circunstancias de las luchas por su liberación favorecieron la aparición de partidos
dominantes que representan a las mayorías populares. Así también, continuando con la
línea de pensamiento del autor, en el escenario de estas democracias la conciencia política
de los que la expresan se construye de modo nacionalista, pero en el sentido defensivo de
emancipación, no de expansión, y buscan representar la voluntad general, la cual pueden
reclamar en muchos casos con justificación. En este sentido entiende Macpherson (1966)
que a este experimento democrático basado en la participación popular “llamarlo
democrático es poner el acento en los objetivos. Es utilizar como criterio de la democracia

32 Macpherson C. (1966) “La realidad Democrática. Liberalismo .Socialismo .Tercer Mundo”,Oxford

University Press.
el logro de fines que comparte la gran masa del pueblo y que ésta sitúa por delante de los
objetivos individuales” (Macpherson 1966: 44).

En definitiva, según el juicio de Macpherson, la legitimidad de este tipo de

democracia rechaza algunas de las facetas más características de la democracia liberal,
tales como el individualismo y la absolutización de instituciones y procedimientos
liberales; también rechaza del marxismo el dogma de la lucha de clases. Sin embargo,
según el autor, se apoya, al igual que el modelo marxista, en el análisis crítico del
capitalismo, de la alienación humana y la deshumanización que este produce, proponiendo
en lugar de la superación de clases, la idea de equidad social e igualdad. Por otra parte, no
rechaza totalmente la institucionalidad liberal, sino que la resignifica y excede sus estrechos
sentidos fijados en las construcciones originarias del “primer mundo”, en tanto no centra
su atención en las instituciones y la participación ciudadana individual, sino en la
movilización colectiva que legitima las acciones políticas transformadoras en el lugar
democrático constitutivo de la soberanía popular.

A pesar de las diferencias epocales que permiten entender algunas variaciones en los
términos de la argumentación, con respecto a los que predominan en los debates actuales, (ya
que las referencias de Macpherson se dirigen a las democracias populistas de los años cuarenta y
cincuenta)33 la descripción de la democracia planteada, se entiende como un antecedente
analítico no eurocéntrico de las democracias regionales, al caracterizar la peculiaridad de sus
rasgos particulares. Esta tradición es recuperada en las actuales teorizaciones sobre los gobiernos
surgidos luego de las crisis neoliberales en la región a comienzos del nuevo siglo que introducen
una propuesta post-liberal de democracia.

Así como explicamos en el marco de la otra tradición las características de las

democracias de la transición y en los 90, esta otra tradición se recupera luego de la profunda crisis
del 2001,cuando nuevos gobiernos sustituyen a las democracias liberales emergentes en
Latinoamérica, en los inicios de la transición..

33 El populismo señala una vertiente fundamental de la tradición democrática en la región. Dicha tradición
desarrolló su identidad política, en gran parte en oposición a los regímenes democrático-liberales que
imperaron según lo construyeron los órdenes oligárquicos . Liberalismo y democracia estaban
imbrincados en una relación tensa y conflictiva en la región. La imposición del ideal democrático
populista debe ser vista como un emergente de dicha peculiar dialéctica entre liberalismo y democracia y
marxismo
 Por ello en Argentina, la recuperación de los ideales de emancipación e igualdad,
formulados en clave revolucionaria en los 70, no podían ser aplicados a la construcción
democrática de la transición y el menemismo, en tanto se consideraban tradiciones autoritarias
sepultadas que no contaban para esta nueva instancia. A esto se debe que quedaron
invisibilizados en los 80 y 90, pero fueron recuperados por el Kirchnerismo, en una interpretación
superadora y performativa entre la ruptura necesaria para cualquier transformación y la
estabilidad necesaria para el sostenimiento de cualquier orden, en un escenario signado ya por
otras formas democráticas.

Frente a la emergencia de un discurso de este tipo potencialmente emancipatorio, se

advierte como desde desde sus inicios y actualmente en la región, las perspectivas políticas
“liberal-republicanas”, ya analizadas, muy expandidas por los medios de comunicación, recuperan
elementos del significado puramente liberal-institucional de la democracia para descalificar
activas formas colectivas de movilización y participación que pretenden, en nombre de la
soberanía popular, transformar los marcos institucionales de esa democracia legal-liberal, en tanto
son vistas como amenazantes.

Esto permite dar cuenta de dos conceptos insustituibles de esta otra tradición democrática: la
inerradicabilidad del conflicto y modelo adversarial

Según los marcos analíticos de Mouffe (2009), los términos claves del discurso neoliberal
ya mencionado al final de la anterior aproximación, son “buena gobernanza” frente a “democracia
partisana”. Por ello, su propuesta de democracia conflictual-adversarial, que surge como
constitutivo de la política y de la necesidad de producir transformaciones al orden existente, es
considerada como algo que debe evitarse, y en su lugar se recomienda una democracia consensual
completamente “despolitizada” en tanto conserva el “status quo”. Esto es así porque existe una
negación del conflicto como constitutivo de la realidad social y política, y como tal, si damos
cuenta de esta ontología en nuestro actuar democrático las posibilidades de transformación del
orden social son amplísimas en cuanto a la superación del único orden “racional universalmente
posible”.

Así , se advierte que el modelo adversarial de democracia (Mouffe 2009) permite una más
adecuada interpretación de los procesos políticos regionales, en tanto propone el conflicto como
constitutivo de toda relación política, acepta su inerradicabilidad y entiende que solo es posible de
encauzar el antagonismo en agonismo gracias al establecimiento de instituciones y prácticas que
permiten orientar sin violencia el conflicto.

Así, es claro que lo que está en juego en la lucha agonista es la configuración misma de las
relaciones de poder que estructuran una sociedad. Por ello, es una lucha entre proyectos
hegemónicos, que nunca pueden reconciliarse de un modo racional, pero que se desarrollan bajo
condiciones reguladas por un conjunto de procedimientos democráticos aceptados por los
adversarios. Cabe destacar que todos los discursos y las políticas adoptadas por los gobiernos “de
izquierda” en Latinoamérica reflejan esta situación, rechazan el pretendido “consenso liberal” lo
que les permite adoptar una identidad que comparte un fuerte rechazo al neoliberalismo. La
ruptura no sólo tiene un sentido económico sino también político, implica romper con el orden
anterior (Panizza 2008), y aquí radica la definición del adversario político.

Así entonces, luego de la crisis del neoliberalismo de los noventa en la región, que hizo
estallar la viabilidad de una democracia “consensual” de gestión del mercado, se advierte la
posibilidad de otras alternativas transformadoras de lo “inevitable” que profundizan la
radicalización de la democracia, la participación colectiva e intercultural a partir de la militancia y
la movilización. Por otra parte, la movilización requiere de politización, la cual no puede existir sin
la producción de una representación conflictiva del mundo que incluya campos opuestos que
permiten una identificación colectiva entre excluyentes y excluídos. Estas identidades colectivas y
su lucha por superar la exclusión habilitan que las pasiones se movilicen políticamente dentro del
espectro de procesos democráticos.

El consenso sólo se requiere respecto a las instituciones democráticas, aunque siempre se

puede polemizar sobre su valores fundantes, porque estas no son neutros, es decir, tienen
fundamentos ideologico-políticos y no son solamente marcos institucionales. Por consiguiente, es
claro que siempre existirá también desacuerdo en lo referente a sus sentidos y al modo en que
deberían ser implementados. Y en una democracia pluralista esos desacuerdos no sólo son
legítimos, sino también necesarios.

Por ello pese a los esfuerzos del actual gobierno, no se puede ignorar, en la Argentina, la
dimensión antagónica de “lo político” y pensar que la política pueda reducirse a un conjunto de
procedimientos técnicos y neutrales ya que esta formulación sostiene implícitamente que la
democracia liberal es la única solución racional universalmente aceptable para organizar la
convivencia social.
 Esto nos permite también incluir dos dimensiones analíticas en la praxis de esta otra
tradición democrática: igualdad y participación

En este marco regional resulta relevante y muy pertinente, recuperar una muy
interesante interpretación de la democracia realizada por Luis Tapia (2009) quien sostiene que la
noción de democracia se ha modificado a través de las distintas épocas, de las sociedades y los
países, en tanto entiende que la vida política tiene que ser pensada en su historicidad y en esta
condición se requiere ir modificando el modo de conceptualización

Ese marco, nos habilita a reflexionar que para articular propuestas democráticas, propias
de la región, es necesario una revisión de la estructura conceptual de las definiciones de
democracia instauradas hegemónicamente desde el pensamiento norteamericano, en tanto sirven
como discurso de legitimación de un solo tipo de democracia: la liberal. En particular, se destaca
la relevancia de este ejercicio de reflexión regional en el período que abarca desde las transiciones
democráticas regionales de fines del siglo pasado, a los nuevos gobiernos instaurados a
comienzos del presente siglo. Esto es así en cuanto Tapia (2009) da cuenta con gran solvencia
argumentativa cómo en las mayorías de las transiciones si bien se restituyeron los derechos
políticos que permitieron la renovación de los regímenes políticos y la selección de los nuevos
gobernantes, estas transiciones liberales acompañadas de procesos de privatización y creciente
control trasnacional de las economías nacionales, han producido resultados que tienen como
efecto una mayor desigualdad en cada uno de los países y en toda la región. En definitiva,
siguiendo a Tapia estas transiciones tuvieron como resultado en el conjunto del continente “la
desarticulación de la soberanía política o de las condiciones materiales que la soportaban, o
hacían posible , el grado y el tipo de soberanía política que se ejercían en los distintos países como
producto de los procesos de construcción de estado-nación y, en algunos lugares, de construcción
de instituciones democratizantes del estado” Esto ha tenido consecuencias negativas ya que
reducen las posibilidades de autogobierno y como consecuencia también reducen la posibilidad de
políticas tendientes a la igualdad.

Por ello, para revertir estos efectos se instauraron propuestas que asumían una revisión
de la estructura conceptual de las democracias instaladas en la transición

Esto es así porque, los proyectos iniciales, siguiendo las teorías liberal-poliarquicas, en
especial la propuesta de Dahl, definen la democracia como un método de selección de
gobernantes y un conjunto de instituciones jurídicas que constituyen las condiciones de
posibilidad de la misma. Así se explica la democracia sólo por una parte de la misma, por su
método y sus condiciones de implementación, quedando sin teorizar el proceso de gobierno, -en
el caso de la democracia es el autogobierno con todas sus implicancias transformadoras - que sólo
en algunos casos se referencia en la democracia liberal y de una manera débil, por mecanismos de
representación.

Sin embargo, coincidiendo con el autor este es definitorio de la democracia, de allí

la importancia de la participación. Y en la reconceptualización de la misma, es un rasgo que debe
ser acompañado por otro con el que constituirían el núcleo central de la definición de la
democracia: la igualdad. Esta tampoco forma parte del núcleo central de la democracia liberal,
salvo en su versión más débil que es la igualdad de derechos para participar de la selección de
representantes. Así una definición alternativa a la democracia liberal, implicaría sostener que la
democracia es una forma de autogobierno entre sujetos políticos iguales que tienen la finalidad de
ampliar áreas de igualdad socioeconómica y participación ciudadana

Finalmente entendemos que esta propuesta, específicamente anclada en la tradición

regional ha construído su implementación a través de diferentes experiencias democráticas
regionales, que se orientan en este imaginario, aunque con diversas expresiones, continuando la
tradición de igualdad y participación de los movimientos indígenas, campesinos y en general los
nacional -populares analizados por Macpherson (1966) .

El pensamiento de Tapia (2009) y su articulación a las expresiones democráticas

regionales, constituye una imprescindible referencia en tanto da cuenta que los análisis más
sustantivos y con mayor capacidad explicativa en la Ciencia Política emergen de la implicación de
espacio y tiempo. Estos marcos analíticos nos permiten comprender como se han configurado
formas políticas en determinados tiempos históricos y territorios. Así se fortalece la emergencia
de un rasgo central para la región y para cada uno de los Estados que la componen: la constitución
legítima de la diversidad. Por ello resulta posible y necesario, analizar fundadamente la
democracia regional, en su contexto, en sus tradiciones y prácticas, y en sus distintas
manifestaciones.

Así, frente a las democracias latinoamericanas versión 80-90, gerenciadoras del mercado y
asentadas en la idea del consenso, y la negación del conflicto propias del modelo neoliberal, las
democracias representativas de “la nueva izquierda latinoamericana” surgidas a modo de
respuesta a las crisis de inicio del siglo XX, vuelven a recuperar las perspectivas emancipadoras y
populares. Así también retoman ese vínculo originario y lejano que, como lo entendía
Macpherson (1966) vincula estas democracias a su construcción original.

Entones, se requiere comprender que el escenario de variadas prácticas y tradiciones de

constitución de una democracia “legítima” en la región es diferente al de los países centrales por
su distinta construcción histórica. Ya que la adhesión a la democracia, de los sectores populares,
se produce en gran medida porque habilita a la participación para la ampliación de derechos y la
búsqueda de igualdad socioeconómica en sociedades dependientes e inequitativas. Así, desde esta
mirada, en el presente, se han generado experiencias y prácticas acompañadas por un conjunto
de formulaciones teóricas que fundamentan una construcción alternativa, o por lo menos
diferente, a la liberal tradicional aunque con distintas expresiones.

Por ello, es preciso dar cuenta de otra de las características de esta tradición
democrática: la construcción contingente de los gobiernos de “la nueva izquierda”

En la búsqueda de apuntalar el reconocimiento de legitimidad de las democracias

regionales, resulta pertinente reiterar el análisis de algunos dimensiones de los procesos
latinoamericanos, signados por democracias participativas o militantes como en Argentina, con
marcos conceptuales específicos de la región y diferentes a los clásicas dimensiones analíticas de
los países centrales, pero no con menor potencial explicativo. Puede tomarse como base de los
procesos regionales, la adopción de dos presupuestos particularmente representativos: que se dió
un giro a la izquierda en nuestro continente, y que cada vez es menos claro que se entiende por
izquierda.(Arditi 2009) En ese marco, indagando el sentido político de estas nuevas izquierdas, se
advierte que no están apegadas al pensamiento político marxista, sino que resignifican las
concepciones de igualdad, solidaridad y la crítica al status quo, como dependientes del contexto y
no como un conjunto de consignas ideológicas; coexisten con la propiedad privada y el mercado,
aunque desafían a la ortodoxia neoliberal como la única racionalidad económica posible. Y
aunque la democracia electoral integre el imaginario de estas nuevas izquierdas, también
proponen la experimentación con formatos posliberales de participación política.(Arditi 2009)

Pero si se quiere desentrañar sus caracterìsticas, sostener que la izquierda

busca cambiar el orden existente y está orientada a impulsar la igualdad y la solidaridad,
no basta para producir una definición. Esto es así, porque el significado de estos términos
esta desligado de un determinado contenido universal, sino que en la región es un efecto
contingente de polémicas entre actores políticos enmarcados en específicos contextos.
Aunque en las izquierdas latinoamericanas estos rasgos son definitorios, su configuración
es contingente y pueden ser caracterizadas a partir de la pretensión de cambio del orden
vigente, y en el momento de su emergencia y de quiebre histórico con el Gran Otro, el
adversario: el neoliberalismo. Aunque hay ideología en el momento de fractura (el
momento populista) es de destacar, la pretensión de quiebre y definición del adversario
para comenzar a articular la identidad del nosotros Luego deviene el proyecto ideológico
“de izquierda” que toma para sí ciertas banderas postergadas y de aquellos grupos
desfavorecidos y excluidos, según las condiciones de cada país.

Por ello aunque se sostienen valores que pertenecen a las tradiciones de izquierda,
carecen de existencia política fuera de los casos de desacuerdo o polémica donde se hace
referencia a su efectiva defensa, en el marco de fuerzas antagónicas que representan
proyectos políticos alternativos. Asì, la identidad de estas agrupaciones se va modificando
de acuerdo con los aciertos y fracasos de sus proyectos, los distintos adversarios con los
que se enfrentan y las representaciones que se hacen de sí mismos. En definitiva,
representan una ruptura del “consenso” postulado por el “republicanismo liberal”. Por otra
parte, la contingencia de los adversarios no excluye un proyecto ideológico en función del
cual se define quien va ser – y quien no – definido como adversario político.

A pesar de estas “limitaciones”, parece constatarse en la región que la

narrativa de izquierda se ha constituido en un importante eje del conflicto político.

En todos los países, la desigualdad y la discriminación han pasado a ocupar un lugar

central en la agenda pública. Es evidente el contenido socioeconómico del significado de la
democracia que no se evidencia de la misma manera en otros lugares.

Coincidiendo con Arditi (2009) esta resignificación del centro político nos
permite interpretar el giro a la izquierda de Latinoamérica, y aún cuando en muchos casos
fracase, ya ha logrado dos cosas: 1- haber vuelto a colocar la discusión de la igualdad, la
redistribución y la inclusión en la agenda pública y 2- abrir el camino al crecimiento
económico con equidad, este reacomodamiento tiene una visión de continuidad, más allá de
los éxitos o fracasos electorales de estos gobiernos, tanto es así que obliga a ser esgrimido,
por lo menos en apariencia, como fundamento de las políticas de “los otros”
 A diferencia del marxismo tradicional, esta izquierda tiende a exigir la
igualdad y dar respuestas a las demandas redistributivas, sin necesariammente abolir el
capitalismo. En este caso, en su dimensión político-institucional, se trata más de un post
liberalismo que de un anti liberalismo, porque se remite a algo que no puede ser contenido
en la forma liberal .

Hay fenómenos y temas que ocurren en los bordes del liberalismo y su status
es dificil de precisar. Además indica que la democracia no se agota en su encarnación
liberal, como ya lo había percibido Macpherson (1968). Así, entendemos que Arditi lleva
la tesis del post –liberalismo más allá de la propia argumentación de Macpherson (1968) y
nos propone una imagen de un pensamiento político que incluye, pero a la vez rebasa su
formato electoral. Así se insiste en que se debe usar el Estado para promover una agenda
progresista e impulsar nuevas formas de hacer política. Pero a diferencia del consumismo y
la pasividad ciudadana del desarrollismo bienestarista, por el contrario, la recuperaciòn del
Estado para limitar el capitalismo y promover mayor equidad, va acompañada por gran
parte de la poblaciòn con un compromiso de participación política y de militancia, con una
identificaciòn en la construcción colectiva de un proyecto. Es decir , como ya se ha
planteado es lo que caracteriza el “reencantamiento de la política” que se advierte en ciertos
sectores, en la democracias post-liberales de la región

En América latina, y en Argentina en particular, los que lucharon contra el

neoliberalismo y pugnaron por la instauración de democracias alternativas encarnaron un
re-encantamiento de la política, que radica en la fuerza movilizadora de una promesa de
algo por venir, estas acciones, además de conflictos por el reconocimiento y de distribución
en el sentido habitual, fueron más que eso, se produjeron asociados a procesos de
subjetivación política. Es decir, se orientaron a la búsqueda de desclasificación del lugar
que ocupaban que había sido asignado por otros, y por otra parte, se formula un reclamo
por una identificación con un nombre que aún no resulta ser un nombre válido aplicable a la
situación en el orden existente (Ranciere 2000). Así el proceso de subjetivación no consiste
sólo en reafirmar una identidad, sino en rechazar la impuesta por otro. (Rancière 2001). Si
se trata de partes que no son partes , significa que sólo podrán serlo si pueden generar una
re-partición del mundo-comunidad.
 Hay en estos proyectos un desacuerdo con el orden existente. Por una parte, los
nuevos gobiernos de izquierda han generado una efervecencia entre quienes han sido
excluídos por ser pobres, indígenas, mujeres, jóvenes o afrodescendientes. En ese marco la
construcción post-liberal permite el re-encantamiento de la política, en tanto funciona
como medio para generar sentido de pertenencia de tantas partes que no estaban incluídas
en la pura representación y aspiran a múltiples canales de consulta, participación y diálogo,
en tanto las elecciones y la ciudadanía electoral, no tienen que ser vistas como la jaula de
hierro de la participación democrática. Sin embargo, esta fuerza instituyente-
transformadora necesita conciliar su percepción de opciones post- liberales con una
reticencia a cuestionar la democracia representativa.Esta nueva realidad significa que
America Latina, aunque respetando la institucionalidad electoral, también esta altamente
movilizada. Pero la movilización es no convencional, estos grupos están interesados en el
destino de su sociedades “Pero están negando las formas tradicionales de hacer las cosas,
inventando nuevas maneras de expresarse” (Latinbarometro 2008 citado en Arditi 2009).

En Argentina, como en otros paìses de la regiòn, la democracia iniciada en el 2003,

rescatò la la relaciòn entre polìtica y emancipaciòn, entre polìtica y memoria popular, entre
polìtica y sueño igualiario, propia de la tradiciòn latinoamericana , y sobre todo desnudò
frente al discurso consensualista liberal, que la democracia en la regiòn es inescindible de la
dimensiòn polìtica del conflicto. Esto sucede cuando la democracia es pensada a partir del
pueblo lanzado a la esfera pùblica para asumir la lucha por sus derechos y exigencias , y no
se limita a la expresiòn del consensualismo liberal-republicano como objetivo final de una
democracia orientada al culto de la institucionalizaciòn y a las “formas” y que termina
constituyèndose en la gestiòn de la economìa global (Forster 2013).

En este marco, entendemos que, en Argentina,. a partir de la asunción de Nestor

Kirschner como presidente y la implementación de otros discursos y decisiones, se produce
un re-encantamiento con la política y el compromiso politico resignificado a la nueva época
democràtica. Entendemos también, que más allá de los aciertos y los errores ,de las
marchas y contramarchas, de los triunfos y los fracasos, esta nueva forma de compromiso y
construcción democrática es la que expresa las mayores y mejores posibilidades de
democratización, en Argentina. Ya que constituyó un escenario en el cual, la emancipación
toma a la igualdad como una presunción que sirve de base a su propia práctica, permite
deshacer la materialidad de los órdenes jerárquicos establecidos , interfiriendo la división
de las identidades, las fronteras de clases y saberes.

A pesar de los avances de la derecha en la región , las huellas de la construcción

post-liberal, realizada por los gobiernos de comienzos de siglo, continúan funcionando
como un medio para generar sentido de pertenenciaa a aquellas partes que no estaban
incluíds en la representacióno..

Coincidiendo con Rancière la democracia es la acción que arranca constantemente

a los gobiernos oligárquicos su monopolio de la vida pública . Las accions de quienes
luchan por la restauración emancipatoria en la región a inicios de este siglo coinciden
notablemente con esta descripción. Finalmente resta vincular esta tradición emancipatoria
democrática en su relación con el populismo . En esto se concentrará la última parte del
trabajo

Democracia y populismo

El populismo, en la conciencia de sentido común de grandes sectores sociales posee

una mayoritariaconnotación negativa. Los medios de comunicación hegemónicos que
responden al “republicanismo liberal” lo vinculan con una falta de cultura cívica, y a una
relación políticamenmte demagógica.

En la Argentina tanto la perspectiva funcionalista expresada por Gino Germani

(1956-78) como la de Torcuato di Tella (1965-2003) lo consideran como una anomalía del
paso de una sociedad tradicional a una moderna, con élites desplazadas y masas en
disponibilidad, en un escenario contrario al status quo, que en dfinitivan dañan los
supuestos básicos del funcionamiento de la democracia liberal- representativa.Por otra parte
la perspectiva histórica- descriptiva de Murnis y Portantiero (1971) lo considera como un
cierto producto de alianza de clases vinvulado a un período histórico de desarrollo y
rdistribución. Así también se pueden citar a Cavarozzi y O´Donell que lo consideran un
fenómeno circunstancial restringido a determinada situación. No nos detendremos a
ahondar en estas discusiones que no interesan a nuestra indagación. Por ello se decidió
trabajar con autores que vinculan el populismo a la democracia y la representación, aunque
de diferentes maneras.

Margaret Canovan (1999. 2-16)) propone una definición de populismo que

comparte con Worsley (1969) en la cual se sostiene el argumento según el cual la
constitución de identidades populares es central en el populismo y que éste en las
sociedades democráticas “es entendido como una apelación al pueblo contra la estructura
de poder y los valores dominantes de la sociedad”.Así la apelación a la soberanía popular
es parte de la democracia y cuando se la limita, explota en su apelación populista. Esto
coincide con el pensamiento de Mouffe(2009) para quien, aquellos que consideran que la
política puede ser reducida a motivaciones individuales guiadas solo por interess
personales, no advierten como los populistas que la política consiste siempre en la creación
de un “nosotros” y un “ellos”.

También coincidiendo con la politologa belga cabe destacar que para entender el
populismo al interior de la democracia, es necesario dar cuenta del fracaso de la teoría
política liberal al absolutizar los principios racionalistas –individualistas, así como su
negativa e incapacidad para comprender el rol central de las pasiones en la constitución de
las identidades colectivas. A lo que debe agregarse como caracteristica de la democracia
liberal el abandono de la apelación a la soberanía popular. Así el populismo surge al
interior de la democracia convocado por los déficits de pticipación y representación.

En esa misma línea Biglieri- Pereló (2007) recuerdan que Worsley (1970) liga el
concepto de populismo a la cuestión de la democracia, pero desprendiéndose del supuesto
que aquel es una amenaza para ésta. Frente a la discusión sobre las imprecisiones del
término populista, se entiende que Worsley propone rescatar la dimensión participativa del
populismo, que es un aspecto mantenido en desuso por la democracia liberal,
restringiéndolo sólo a los canales institucionales. El populismo , por el contrario recupera la
idea de participación, más allá de su aspecto procedimental . En definitiva el análisis de
Worsley habilita a consideerar que el populismo, en su dimnsión participativa, permite
superar los límites institucionales de la tradición estrictamente formal en relación a la
democracia. Aunque no se puede vincular de manera definitiva democracia-populismo es
claro que aporta una dimensión que permite superar los límites de una visión puramente
institucionalista.

Desarrollando con mayor detenimiento el pensamiento de Canovan (1999) se

advierten con más claridad las coincidencias con Worsley, aunque desde otra perspectiva.
Inicia su argumentación retomando conceptos de Oakeshott (1998) quien sostiene que
existen dos estilos de la política: el de la fe y el del ecepticismo.

Canovan deja de lado la ideología y el contenido de las políticas populistass y

analiza el fenómeno, en relación a la democracia. Así hace mención, recuperando los
conceptos de Oakeshott, a dos caras de la democracia la cara redentora (la política de la fe)
y la cara pragmática (la política del escepticismo). Entiende que la democracia tiene ambas
caras , estas no existen de manera independiente y no hay posibilidad de reconciliación
entre ellas. Por una parte la democracia moderna tiene una cara redentora que promete un
mundo mejor a través del pueblo soberano, pero también desde la visión pragmática se
permite resolver pacíficamente los conflictos a través de reglas . Por una parte la noción
rdentora reivindica el poder popular eje de toda democracia, y esa promesa de soberanía
popular facilita la formación de identidades colectivas que pueden llegqar a influir en la
toma de decisiones. En cambio la cara pragmática necesita de poder y hacerlo efectivo a
través de instituciones y proedimientos.

En determinadas circunsstancias esa última cara necesita el resurgimiento de la fe

para su renovación. Ambas deben coexistir en una especie de concordia- discordia. Pero
cuando se abre una brecha entre el ideal del poder del pueblo y el desempeño real de las
democracias existentes, que es constitutiva de las democracias modernas, es el escenario en
el que emerge el populismo. No hay entonces una relación de exterioridad entre democracia
y populismo, sino que puede ser pensado como una dimensión interna de las democracias
modernas, como una respusta al exceso de pragmatismo. El populismo es una sombra
proyectada sore el componente lieral de las democracias modernas, siendo una posibilidad
interna de la democracia

Finalmente se analiza la posición de Arditi, que difiere en parte de las anteriores.

 Por una parte al igual que los autores anteriormente desarrollados entiende que no
hay una relación de exterioridad pura enre democracia y populismo como los sotienen los
críticos conservadores, o según nuestra nominación “republicano-liberales”, que sólo
admiten la exiswtencia de a democacia liberal en su sentido estricto y acabado.

Así hay una primera modalidad de relacionamiento populismo -democacia de clara

interioridad. A partir de la “democracia de audiencias” que es la imperante en la actualidad,
según la categorización de Manin, en esta etapa las emociones y los alineamientos
identitarios son importantes en el funcionamiento de las democracias. También es
importante que en este momento democrático hay una personalización entre candidatos y
electores, tornándose los partidos en instrumentos al servicio del lideer, lo cual se aproxima
a una relación cara a cara. Por otro lado también la actividad gubernamental se ha
expandido y complejizado y los gobernantes deben tomar decisiones sobre un cada vez
número mas creciente de temas. Por ello Manin entiende que hoy se requiere lo que Locke
había allamado “poder de prerrrogativa”, es decir un cierto margen de discrecionalidad de
los gobernantes, en tanto adquiere especial importancia la confianza personal en los
canndidatos. Esto refuerza la tesis de interioridad del populismo a la democacia, ya que en
la política cotidiana las democracias se entrelazan con un modo de representación
populista, que se ubica entre el tradicional “actuar por otros” y la “autorización” con un
fuerte papel de la imaginería simbólica. Por otra parte sostiene que sectores progresistas
vieron con buenos ojos, al populismo latinoamericano en la medida que su posición anti-
impeialista y su rol de vehículo para la inclusión de los desposeídos amplió derechos en la
esfera y agenda pública. En definitiva, concebido a nivel de régimen político la democracia
populista juega un papel importante, dadas las caracterísicas mencionadas de la democracia
contemporénea, por ello en el presente es cada vez más difícil ver al populismo como un
“afuera” de la política democrática.

En la segunda modalidad Arditi corre la relación democracia-populismo del lugar

institucional del régimen político al imaginario democrático de la política moderna y lo
considera como un síntoma de la demoracia, en una básica aproximación al psicoanálisis
podríamos decir como un retorno de lo reprimido. As´i el populismo como síntoma o
periferia interna, se refiere a los fenómenos que aparecen en las regiones más turbulentas de
la democracia, rechazados por quienes consideran la democracia sólo en un sentido
procedimental.

El populismo como síntoma funciona como un elemento paradógico que pertenece

a la democracia (debate público, participación electoral) y a la vez, impide que esta se
cierre como un orden político puramente domesicado o normalizado dentro de
procedimientos establecidoss y marcos institucionales. Así el “ruido” populista describe
una práctica mediante la cual el pueblo se niega a aceptar el lugar que se le asigna , el lugar
el subalterno, para montar un “desacuerdo” para tratar un daño real o percibido. O sea en
términos de Rancière (2001) como la política irrumpiendo en el orden de
policia”domesticado” y convocando al pueblo a desafiar la partición de lo sensible. Es el
escándalo que trae la democracia irumpiendo el cierre de la patición de lo sensible como
puro elitismo. Puede torcer el funcionamiento del orden de policía. Es una manera de
plantear la redención incluso a expensas de las interpretaciones más restrictivas de Esado
de Derecho. O sea que puede funcionar como promesa de redención en el sentido de
Canovan perturbando el orden normalizado y extender el alance de la participación. Y a su
vez peturba el marco “normalizado” de la política institucional. Es la promesa democràtica
de realizar la voluntad popular ,” pero ocurre en los márgenes más asperos del imaginario
democrático” (Arditi 2010. 139)

Por último la tercera modalidad del populismo es antitética o contraria a la

democracia. Esto se produce cuando predomina el supuesto de la infalibilidad del lídeer ,
cuando el control verticalista anula toda expresión autónoma de la volunad popular, y
cuando se pierde todo amarre institucional como limitante de la soberanìa popular. Cuando
la visión redentora de la política arrasa con todo marco institucional. En definitiva el
carácter democrático o antidemocrático del populismo deepende de que modalidad asuma.

Revisando los analisis que aticulan democracia populismo, la potenciación positiva

es mayor que la del neoliberalismo, siendo prácticamente una realidad interna a la
democacia, salvo en la última modalidad citada por Arditi.

Castorina Emilia (2007). ”Transición democrática transición neoliberal” en

Emiliozzi, Pecheny y Unzue (comp.). La dinámica de la democracia.
Representación instituciones y ciudadanía en Argentina Buenos Aires. Prometeo.

Casullo Nicolás (2007) Las cuestiones. Buenos Aires. Fondo de Cultura

Económica.

De Sousa Santos, Boaventura (2010). Refundación del Estado en América

Latina. Perspectiva desde una epistemología del Sur. Quito. Editorial Abya-Yala.

De Sousa Santos, Boaventura (2006). Renovar la Teoría crítica y reinventar la

emancipación social. Buenos Aires. CLACSO.

De Otto, Alejandro (2009). “Teorías fuertes. Frantz Fanon y la descolonización

como política”, en Mignolo (comp.) La teoría política en la encrucijada
decolonial. Buenos Aires. Ediciones del Signo.

Escobar, Arturo (1998). La invención del tercer mundo. Construcción y

deconstrucción del desarrollo. Bogotá Editorial Norma.

Dos Santos, Theotonio (2003). La Teoría de la dependencia. Balances y

perspectivas. Buenos Aires Plaza Janes.

Fanon, Frantz (1974). Dialéctica de la Liberación. Buenos Aires. Editorial Pirata.

Fanon, Frantz (1974). Piel negra, máscaras blancas Buenos Aires. Editorial
Schapire.

Fanon, Frantz (1994). Los condenados de la Tierra. México. Fondo de Cultura

Económica.

Forster, Ricardo (2013). La anomalía Kirchnerista. Lo Político, el conflicto y la

Invención democrática. Buenos Aires. Editorial Planeta.

Gendzier, Irene (1995). Development against Democracy. Manipulating political

change. Hampton C.T. The Tyrone Press.

Lechner, Norbert. (1995). Los patios interiores de la democracia. Subjetividad y

política. Chile. Fondo de Cultura Económica.

Macpherson C.B. (1968). La realidad democrática. Barcelona. Editorial

Fontanella.

Marini Ruy, Mauro (1993). Democracia e integración. Caracas: Nueva Sociedad.

Mignolo, Walter y otros (2006). Interculturalidad, descolonización del estado y
del conocimiento. Buenos Aires: Editorial del Signo.

Mignolo, Walter (2003). “La colonialidad a lo largo y a lo ancho: el hemisferio

occidental en el horizonte colonial de la modernidad” en Lander (comp.) La
colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias sociales .Perspectivas
latinoamericanas. Buenos Aires CLACSO

Mouffe, Chantal (2011). En torno a lo político. Buenos Aires. Fondo de Cultura

Económica.

Mouffe, Chantal (2003). La Paradoja Democrática. Barcelona. Gedisa.

Panizza, Franciso (2008). “Fisuras entre populismo y democracia en América

Latina” en Panizza (ed.). El retorno Del pueblo. Populismo y nuevas democracias
en América Latina. Quito. FLACSO y el Ministerio de Cultura.

Prada Alcoreza, Raúl. (2010). Democracia y proceso de cambio. Ponencia en

G.T. CLACSO.

Prada Alcoreza, Raúl. (2010). La fundación del Estado Plurinacional comunitario

o Mas allá del Estado. Ponencia en G.T. CLACSO.

Prada Alcoreza, Raúl (2010). La condición estatal en la periferia la transición.

Ponencia en G.T .CLACSO.

Quijano, Anibal (2003). “Colonialidad del poder, eurocentrismo y América

Latina” en Lander (comp.) La colonialidad del saber: eurocentrismo y ciencias
sociales. Perspectivas latinoamericanas. Buenos Aires CLACSO.

Tapia, Luis (2009). Pensando la democracia geopolíticamente. La Paz. CLACSO.

Thwaites Rey, Mabel (2010). Documento fundacional del Grupo de Trabajo

sobre Estado. CLACSO Buenos Aires.

Viaña, Jorge (2009). La interculturalidad como herramienta de emancipación.

Hacia una redefinición de la interculturalidad y de sus usos estatales. La Paz.
Editorial Campo Iris.

Zizek, Slavoj (2003). El sublime objeto de la ideología. México. Siglo XXI

editores.
Título: Escuchar el pasado. Walter Benjamin y la voz de la Historia.

Autores:

 Bovone, Guido
 Delgado, Juan
 Mlynarzewicz, Marco
Área Temática: Teoría y Filosofía Política

Abstract:
El objetivo del presente trabajo es abordar un concepto fundamental en la obra del filósofo,
crítico literario y ensayista alemán Walter Benjamin (1892-1940) como es el de Historia. El
autor nacido en Berlín, en el marco del pacto Mólotov-Ribbentrop, se propone despojar al
materialismo histórico de la carga positivista impregnada en las primeras décadas del siglo
XX. A su vez, esboza una crítica del ideal de progreso para pensar un concepto de Historia
que le permita tener en cuenta las derrotas y los fracasos pasados. Este trabajo apunta a
profundizar la comprensión del concepto, teniendo en cuenta sus precisiones y sus
implicancias teóricas. Asimismo, se buscará desarrollar la potencialidad de una concepción
como esta de la Historia para el estudio de los fenómenos políticos presentes. Resulta
interesante entablar un diálogo entre estas disquisiciones y sus fundamentos filosóficos,
históricos y sociales, buscando indagar en la complejidad conceptual de las proposiciones
benjaminianas.
Palabras clave: progreso, tiempo histórico, irrupción. rememoración, olvido.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
Escuchar el pasado. Walter Benjamin y la voz de la Historia.
¿Acaso no nos roza, a nosotros también, una ráfaga del aire que
que envolvía a los de antes? ¿Acaso en las voces a las que prestamos oído
no resuena el eco de otras voces que dejaron de sonar?
Benjamin, 1940

Introducción
Walter Benjamin (1892-1940) fue un filósofo, crítico literario, pensador y militante alemán
cuya obra, para nada sistemática ni ordenada, abarca amplios espacios de discusión. Es
posible encontrar referencias al arte, la literatura, la política, la teología, la filosofía, sólo
por mencionar algunos de los ámbitos de interés de este particular personaje de la historia
del pensamiento europeo.
Dado el carácter monumental de la obra benjaminiana, el presente trabajo se propone
circunscribirse a una mera fracción de la obra del escritor berlinés. En este caso,
abordaremos uno de los últimos y más célebres textos de Walter Benjamin: las Tesis sobre
el concepto de Historia. La elección no es bajo ningún punto de vista casual, sino que
responde a la condensación de temas, aspectos teóricos y reflexiones presentes en el texto y
que recorren toda la obra de dicho autor. Es, al mismo tiempo, una exigencia planteada por
el texto en cuestión su análisis e interpretación constantes. Dado el hecho de que las Tesis
fueron recopiladas de variadas relaciones epistolares que mantenía el autor, y que no fueron
concebidas para ser publicadas, las Tesis sobre el concepto de la Historia carecen a primera
vista de claridad conceptual y requieren, por ende, de una lectura en diálogo tanto con otros
textos de Benjamin así como con sus analistas.
Escoger este texto en particular no es solamente para los autores de este trabajo un ejercicio
intelectual sobre uno de los temas fundamentales de la filosofía política moderna, a saber,
la Historia como concepto teórico y sus implicancias; creemos que este texto nos interpela
como estudiantes interesados en la discusión teórico política actual. Vemos en las Tesis
sobre el concepto de Historia una gran herramienta de comprensión de la pugna política
contemporánea y una fuerte potencialidad para la acción transformadora del orden social.
A nuestro entender, la propuesta fundamental del autor consiste en la discusión sobre la
continuidad homogénea del tiempo histórico y su consiguiente conformidad, reposo,
resignación. La lucha entablada por Benjamin contra el ideal de Progreso moderno es la
estrategia mediante la cual pretende reabrir los canales de la acción política revolucionaria.
En el Siglo XXI, nos preguntamos si no es conveniente recuperar esa discusión habida
cuenta del ya declarado fin de la historia. La tantas veces proclamada última etapa del
devenir histórico de la humanidad encarna la certeza de haber alcanzado un punto de no
retorno en el desarrollo capitalista mundial y en la expansión global de los ideales
iluministas de representación política y vida social. Esta asimilación del mundo actual
como la última etapa de un proceso de evolución social continuo lleva oculta tras de sí una
pretensión de eliminar el debate político in toto.
Al elevar un contexto político determinado a la categoría de realización universal de la
humanidad, toda alternativa y lucha política se torna estéril.
En el presente esbozo de análisis, buscaremos recuperar algunas nociones fundamentales de
la producción teórica de Walter Benjamin, haciendo énfasis en el fundamental punto de
crítica al progresismo positivista. Nuestro objetivo es hacer dialogar dichas concepciones
con la actualidad y rastrear algunas de las herramientas teóricas que dieron basamento a los
escritos benjaminianos.

Algunos aspectos teóricos

Michael Löwy (2012) propuso en su célebre libro de análisis de las Tesis sobre el Concepto
de Historia que Walter Benjamin encontraba como fuentes de su pensamiento
principalmente al romanticismo, al mesianismo judío y al marxismo. Consideramos
pertinente recuperar su análisis, debido a que nos permitirá comprender de manera cabal el
andamiaje del léxico del autor alemán, además de acercarnos a la propuesta teórico política
desarrollada por aquel en el texto en cuestión. En este sentido, la esquematización realizada
por Löwy ayuda a entender algunas de las referencias literarias y teóricas presentadas por
Benjamin, especialmente en los casos de referencias a fenómenos culturales e históricos
precapitalistas. No obstante, resulta imperioso mencionar que estas tres fuentes son
indiscernibles una de la otra en el funcionamiento del pensamiento de Benjamin. Es decir,
la idea de estudiarlas por separado responde únicamente a fines de esquematización y
simplificación. Nuestra intención es describirlas de manera que resulte comprensible su
indisociabilidad, su constante intertextualidad y la forma en que se completan mutuamente
para constituir una reflexión filosófica coherente.
La definición otorgada por Löwy al ethos romántico resalta como punto principal la crítica
a la civilización de los tiempos modernos en virtud de valores premodernos o
precapitalistas. La función revolucionaria de este ethos apunta a la protesta por el modo de
vida mecanizado, cuantificado y reificado de la civilización capitalista en busca de una
especie de propuesta de un futuro utópico mediado por la influencia de los valores pasados.
Estos valores se posicionaron de forma opuesta a la noción de lo social, de la comunidad y
de la idea misma de civilización en los tiempos de los avances tecnológicos, propagación
capitalista mundial e imperialismo.
Es importante volver a resaltar el componente revolucionario de esta suerte de afinidad con
lo pasado. Lejos de reflejar un deseo de reacción conservadora o retorno al pasado perdido,
Walter Benjamin, si seguimos a Löwy, apuesta por la recuperación de los valores
premodernos en una clave revolucionaria, que permita superar la degradación social, la
subversión del individuo al mecanismo social, el triunfo de la tecnificación de las
relaciones humanas. En suma, se trata de una batalla contra el principio progresista de un
desarrollo continuo, mecánico y sin alteraciones de la civilización humana, donde todo lo
que queda atrás responde a la mera naturaleza del desarrollo moral de los hombres y
mujeres.
Otra de las fuentes identificadas por el autor se trata de lo que él denomina “mesianismo
romántico”. Löwy articula este sedimento teológico con el romanticismo, basándose en la
tesis de doctorado de Benjamin: El concepto de crítica del arte en el romanticismo
alemán” (1919). En sus palabras, “el mesianismo está, a su juicio -el de Benjamin-, en el
centro de la concepción romántica del tiempo y la historia” (Löwy, 2012, 21). En esta línea,
nos parece interesante hacer dialogar el análisis del autor franco-brasileño con un trabajo
del Doctor en Filosofía por la Universidad de Buenos Aires Francisco Naishtat, publicado
en 2017 bajo el título “El órganon invisible. La gramática teológica del tiempo
benjaminiano”. En el mismo, Naishtat propone pensar al uso de la teología por Benjamin
como un uso productivo. Esto quiere decir, desestimar la posibilidad de encontrar un núcleo
teológico fundamental en el pensamiento de Benjamin, que funcionara como una
interpretación última de los sucesos históricos. Por el contrario, el autor señala la necesidad
de pensar a la teología como una serie de herramientas al servicio de la filosofía del teórico
alemán. En base a la primera de las tesis sobre el concepto de Historia, Naishtat apunta que
el berlinés invierte la fórmula medieval de la “filosofía sierva de la teología”. En este caso,
la teología aportaría una serie de herramientas que colaborarían con la filosofía, encarnada
en el materialismo histórico.
Precisamente, Naishtat define al uso de la teología como el de una gramática del
pensamiento: “si la teología no pertenece a la interpretación religiosa (…), esta se visualiza
sin embargo en los usos de lenguaje y en los marcos de pensamiento benjaminiano”
(Naishtat 2017,15). Una de las características principales de la relación entre la filosofía y
la teología sería la de la invisibilidad de esta última, expresada en las Tesis de la siguiente
forma: “en la filosofía (…), está hecho para que venza siempre el muñeco que conocemos
como ‘materialismo histórico’. Puede competir sin más con cualquiera, siempre que ponga
a su servicio a la teología, la misma que hoy, como se sabe, además de ser pequeña y fea,
no debe dejarse ver por nadie” (Benjamin 2007, 21).
Es necesaria en este punto una aclaración relacionada con la idea de invisibilidad de la
teología en el pensamiento del filósofo berlinés. Cuando se manifiesta esta característica,
no se apunta a relacionar al pensamiento teológico como el fundamento oculto de las
reflexiones teóricas o, en otras palabras, definirlo como el “espíritu” detrás del pensamiento
filosófico. Naishtat sugiere que puede representarse a la teología como el negativo
fotográfico de la filosofía. De esta manera, sostiene que en Benjamin opera una
“contraofensiva barroca” que busca combinar, hacer trabajar de forma conjunta, dos frentes
contrarios, como son el marxismo y la teología (Naishtat 2017, 17). En la misma línea,
Löwy agrega: “No se trata de una combinación o ‘síntesis’ ecléctica de estas tres
perspectivas -las mencionadas anteriormente- (aparentemente) incompatibles, sino de la
invención, a partir de ellas, de una nueva concepción, profundamente original” (Löwy
2012, 16).
Es en este punto donde se torna inevitable la referencia a la influencia de la tradición
marxista y la teoría crítica en el pensamiento benjaminiano. A partir de la lectura de
Historia y conciencia de clase de Lukács, el autor dirige su atención al marxismo e
incorpora conceptos fundamentales a su obra, cómo la lucha de clases y la revolución.
Desde un primer momento, Benjamin se ubica en una postura disidente de la corriente
hegemónica que dominaba el marxismo de su época, rechazando de plano el componente
progresista que lo caracterizaba. En sus Tesis, por ejemplo XI y XIII, discute tanto con los
referentes de la socialdemocracia alemana como con los representantes del comunismo
soviético, sujetos todos a una conciencia evolucionista que confiaba ciegamente en el
desarrollo mecánico de la Historia. Notaba en su pretendido materialismo histórico una
falta de potencia revolucionaria resultado de su concepción lineal e inevitable del desarrollo
de las fuerzas productivas. Muy por el contrario, el autor berlinés renegaba de esa suerte de
ingenuo optimismo progresista, haciendo del pesimismo la piedra fundamental de su
concepción sobre la Historia. Para el, este pesimismo no es más que una desesperanza
respecto del futuro, de seguir los sucesos históricos el curso que llevan. Así, el
conformismo de las visiones dominantes de la izquierda de su época no llevaría más que a
la catástrofe. Es únicamente en el momento en que se desconfía del devenir histórico que se
inaugura la reflexión sobre la necesidad de interrumpir ese continuum.
Debido a esta singularidad en su inscripción en la tradición marxista, podemos establecer
relaciones con autores también ajenos a la ortodoxia o dogmatismo de esta escuela de
pensamiento. Michael Löwy identifica, por ejemplo, la influencia de Pierre Naville, un
militante del comunismo francés y miembro del colectivo surrealista quien acuñó una
noción que sedujo a Benjamin: la organización del pesimismo como la tarea de las fuerzas
revolucionarias. Sin embargo, retrocediendo aún más en la historia del pensamiento de
izquierda, es menester trazar las por momentos increíbles líneas de contacto entre Benjamin
y Auguste Blanqui. Militante del socialismo revolucionario francés, confrontado al
socialismo “científico” de Marx y Engels, emprendió una serie de críticas a los mismos
fenómenos que Benjamin notaba en la socialdemocracia alemana. Es interesante remarcar
el paralelismo existente entre las críticas perpetradas por ambos al ideal de progreso y al
historicismo conformista, por muchos pasajes, utilizando las mismas expresiones. Esta
cercanía entre ambos autores se acentuó todavía más hacia los últimos años de la
producción del autor de las Tesis sobre el concepto de Historia.
En concreto, Blanqui coincide en su caracterización de la Historia como una acumulación
de calamidades producto del afán de imponer el progreso técnico y económico sobre el
conjunto de la población oprimida. Para el socialista, fundador de la Sociedad de las
estaciones, el Positivismo no es otra cosa que la Historia contada desde la perspectiva de
los vencedores, los opresores. Para él, el relato histórico positivista supedita las
aberraciones cometidas por los opresores a un pretendido ideal de evolución regular e
inevitable de la humanidad. Esto quiere decir que todo hecho consumado, todo proceso
histórico finalizado con la derrota de los oprimidos siempre responde para el positivismo a
la necesidad histórica de que las cosas resulten de esa forma.
Esta coincidencia en el pesimismo y su potencia revolucionaria también se manifiesta en la
concepción blanquista de la Historia como un movimiento abierto, en el cual cada instante,
cada momento crítico, contiene en sí mismo la posibilidad de una decisión, una alteración
del continuo de los eventos y la chance de una transformación profunda de la sociedad.
Precisamente esta última es una de las reflexiones que será recuperada por Benjamin en el
célebre texto que analizamos en este trabajo, mediante la incorporación del concepto de
“tiempo de ahora”.
Sin embargo, este distanciamiento por parte de Benjamin respecto a la corriente marxista
dominante, no implicaba en su concepción una crítica al propio Marx. Más bien, Benjamin
estaba seguro de estar reivindicando el significado y la intención originales de los escritos
de dicho autor. En este sentido, y como nuevo signo de su originalidad, Benjamin lograba
articular su ya mencionada afinidad por el romanticismo con el materialismo histórico.
Identificaba en esta filosofía el germen de la tradición romántica a través de la crítica
compartida a la sociedad industrial moderna. Por otra parte, otra consecuencia de dicha
articulación es su interés en la última etapa de Engels, en la que analizaba al comunismo
primitivo, fuertemente influenciado por los escritos del antropólogo Henry Morgan.
Benjamin veía en estos trabajos una manifestación de su ideal romántico de vuelta al
pasado, siempre en clave revolucionaria.

Breve análisis de las Tesis sobre el Concepto de Historia

La hipótesis de lectura de los integrantes del grupo para aproximarse a las Tesis sobre el
Concepto de Historia gira en torno a la crítica visceral del autor al ideal de Progreso del
positivismo clásico todavía hegemónico a principios del Siglo XX.
Consideramos que el punto nodal del texto estudiado es la discusión contra la asentada idea
del tiempo histórico como un devenir mecánico, automático y cerrado. Al mismo tiempo,
creemos que la crítica del autor está orientada a desbaratar el optimismo depositado en el
porvenir. Optimismo presente no solo en las clases dominantes sino también, y aún más
preocupante, en las corrientes que se declaran en lucha contra el sistema histórico de
opresión del hombre por el hombre.
Para Benjamin, se trata repensar una noción del tiempo histórico asentada en la Europa de
la primera mitad del Siglo XX, a partir de la cual la Historia es un encadenamiento, un
engranaje mecánico de los acontecimientos. El autor alemán presenta la metáfora del
tiempo del reloj, en el que los segundos pasan uno tras otro de forma automática y sin
fisuras. En esa misma línea, el progresismo positivista concibe a la temporalidad Histórica
como enmarcada en un tiempo homogéneo y vacío. Homogéneo por su mecanicismo,
automatismo y fatalismo inherente; vacío porque se lo piensa como determinado, carente de
toda lucha que le imprima contenido, que lo construya. Consiste, entonces, en pensar el
tiempo como falto de construcción, de estructuración humana surgida a partir de la lucha de
clases. Precisamente, esta concepción del tiempo histórico deriva en una explicación del
presente que no reconoce al mismo como el resultado de la acumulación de la lucha de
clases de la humanidad; esta reificación del presente implica a su vez su supeditación al
porvenir, su concepción como antesala del futuro.
Dentro de esta temporalidad, es posible pensar a las clases como meros espectadores del
transcurso lineal e imparable de la locomotora de la Historia.
“Benjamin se opone implícitamente a cierta concepción evolucionista del marxismo (...)
que justifica las pasadas victorias de la burguesía por las leyes de la historia, la necesidad
de desarrollar las fuerzas productivas o la inmadurez de las condiciones para la
emancipación social” (Löwy 2012, 71). Con esta frase, creemos que el autor señala la
presencia en Benjamin de una crítica a la falta de potencia de cambio o de acción política
en la sociedad dentro del positivismo. La justificación del despliegue de los
acontecimientos en base a leyes predeterminadas de la Historia que persiguen algún tipo de
fin último tiene como consecuencia el vaciamiento de la potencialidad política de la
humanidad. La Historia, por lo tanto, deja de comprenderse como resultado de luchas o
conflictos. El pretendido materialismo histórico, por ende, si bien se identifica como
redentor de los oprimidos, termina por justificar las victorias de los vencedores.
Esta concatenación mecánica de los acontecimientos históricos criticada por Benjamin, se
relaciona al mismo tiempo con la concepción hegeliana de la historia universal. Esta última
pretende de algún modo justificar cada estadio de la historia como una etapa necesaria para
el progreso posterior, legitimando en última instancia la forma actual de la sociedad. Así,
esta influencia hegeliana se infiltra en la tradición marxista evolucionista que recae en el
mismo error, diría Benjamin, del fatalismo histórico. No es casual entonces la mención del
propio autor berlinés del idealismo alemán en su Tesis IV, que recupera las palabras de
Hegel que expresan “Ocupaos ante todo de alimentarlos y vestirlos, y a continuación el
Reino de Dios vendrá a vosotros por sí sólo”. En este sentido, Benjamin pretende ironizar
al propio Hegel descontextualizándolo, logrando así desenmascarar las consecuencias de la
visión de la historia que este sostenía y en contraposición expresar a la misma como la
realización de la vida material de los hombres.
Esta concepción de la historia trae aparejada una forma particular de pensar el pasado, la
cual Benjamin define bajo el título de historicismo. Para él, el historiador que se
corresponde con dicho entendimiento se caracteriza por acoplarse a la versión que del
pasado relatan los vencedores. Es decir, que reconoce en el pasado únicamente aquellos
acontecimientos en los que los opresores confirmaron su dominación. De más está decir
que Benjamin considera fatal a esta forma de entender la historia para la propia
potencialidad de la lucha de clases de la actualidad. En la medida en que sea impensada la
restitución de los hechos completos de la humanidad, es decir que incluya la tradición de
los oprimidos, no existe la posibilidad de una victoria real en el terreno de batalla librado
entre ambos bandos. Sin embargo, esta interpretación en la que incurre el historiador
historicista no es consecuencia de su pertenencia a la clase de los vencedores. Más bien
responde a su caída en la tentación, a su debilidad frente al seductora magnanimidad del
avanzar de los poderosos opresores. Así, este historiador se caracteriza por su conformismo
con el status quo, por su renuncia a la posibilidad de transformación social que Benjamin
pretende rescatar. En contraposición, el autor construye el valor del cronista como
alternativa al historiador de los vencedores, ya que denota una vocación de restituir todos
los hechos del pasado, sin establecer diferencia alguna entre ellos, desplegando así “la
verdad de que nada de lo que tuvo lugar alguna vez debe darse por perdido para la historia”
(Benjamin, 2007, 23).
Dada la situación diagnosticada por el autor berlinés, la propuesta del historiador como
cronista es una forma singular de discutir con el paradigma del historiador positivista. El
objetivo del primero, su ethos, pasa a ser el de estudiar la Historia a contrapelo, tal como
reza la famosa frase del filósofo nacido en 1892. Esta fórmula resume la voluntad de
restituir la tradición de los oprimidos, los vencidos y darle la importancia histórica que
reclaman. Es una respuesta a la necesidad de comprender la Historia completa, sin sesgos
parciales que trabajen a las órdenes de los vencedores.
Este afán del materialismo histórico no es una búsqueda por el conocimiento mismo; por el
contrario, se desarrolla tras él una pretensión política y de acción transformadora que
permita redimir aquellos eventos pasados que la Historia “oficial” ha depositado en el
olvido. Sirve en este caso traer a colación la fórmula nietzscheana “la Historia sólo es útil
cuando sirve a la vida y a la acción”. El estudio de la historia se trata de aprehenderla de
forma activa de manera de utilizar, de lograr realizar el pasado olvidado en el presente. El
historiador como cronista tiene la posibilidad de otorgarle potencia a la lucha presente
mediante la recuperación de los eventos del pasado.
Precisamente aquí podemos dilucidar un síntoma identificado por Benjamin en los
movimientos de izquierda de su tiempo, a saber, el estalinismo materializado en el régimen
soviético y la socialdemocracia en el país germano. Aquellos carecen de una perspectiva
holística de la Historia en tanto constelación entre pasado y presente, puesto que depositan
su confianza en el desarrollo natural de la técnica y las fuerzas productivas como el
fundamento de la transformación social. Incurren en un absurdo e ingenuo optimismo en el
futuro, en cuanto leyes históricas actuando en virtud de las generaciones futuras en lugar de
en justicia de los vencidos del pasado.
Habiendo restituido las críticas que Benjamin propicia al ideal de progreso así como a sus
representantes en la arena política de la izquierda, creemos que es momento de centrarnos
en sus propuestas filosóficas. Como dejamos entrever previamente, el fundamento del
proyecto del autor consiste en desarmar las pretensiones del ideal de progreso y reorientar
la mirada hacia el pasado. En este movimiento se sintetiza la solución a la falta de potencia
expresada por el materialismo histórico de su época, así como al olvido del pasado
pretendido por los vencedores. Es necesaria, sin embargo, la precisión del contenido de esta
mirada hacia el pasado. En el pensamiento de Benjamin, la recapitulación de los hechos
olvidados no es meramente una rememoración de lo acontecido pero nunca contado, sino
algo más profundo. Es en realidad la consecución de los objetivos y demandas de todos
aquellos que, en el teatro de la lucha de clases que se conoce como historia, libraron sus
batallas pero fueron derrotados. Aclara Löwy, que “mientras se olviden los sufrimientos de
un solo ser humano, no podrá haber liberación” (Löwy, 2012, 63).
Cómo desarrollamos en el inicio del presente trabajo, el pensamiento de Benjamin fue
fuertemente influenciado por las herramientas del conocimiento teológico. La idea de
rememoración del pasado no es un simple mecanismo de recuerdo selectivo por parte de las
clases oprimidas. Es decir, dista de ser una práctica aleatoria impulsada o motivada por
cuestiones de conveniencia en la disputa política cotidiana. El nivel de profundidad que el
autor en cuestión le impregna a este trabajo de recuperación del pasado olvidado funda sus
raíces en el concepto de débil fuerza mesiánica, cuya primera mención surge en la segunda
de las tesis que componen el afamado texto.
Esta noción se origina como una forma de presentar la necesidad de interrupción del
continuo del tiempo histórico. La abrupta aparición de episodios olvidados en el presente se
produce por el reclamo de aquellas demandas y promesas de un pasado que no pudo
realizarse. Estas confieren a las generaciones del presente de la capacidad de recuperarlas,
interpretarlas y hacerlas valer en la disputa presente entre opresores y oprimidos. En otras
palabras, aquella fuerza mesiánica es presentada como una herencia derivada de las
generaciones derrotadas del pasado y que dota de una tarea revolucionaria a los oprimidos
del tiempo presente.
La rememoración, en consecuencia, no implica simplemente la repetición de reclamos que
nos rozan cómo “una ráfaga del aire que envolvía a los de antes” (Benjamin 2007, 22), sino
que consiste en una reinterpretación de una demanda que no por casualidad aparece en un
momento determinado. Con esto queremos decir que toda irrupción del pasado se produce
cuando se genera una posibilidad de constelación entre la situación presente y la pretérita.
Ocurre en ese momento un doble movimiento de transformación en la actualidad y de
redención del pasado otrora olvidado en la cual se logra desarmar la lógica de necesariedad
que implícitamente ofrece el historiador historicista entendiendo a la Historia dentro de una
única senda: el progreso. Así, es únicamente la semejanza entre un contexto actual y un
escenario de lucha del pasado lo que permite reabrir las puertas de la victoria a los
derrotados. A esto se debe lo efímero que demuestra ser el pasado en la Tesis V, la cual
afirma que “la imagen verdadera del pasado pasa de largo velozmente” (Benjamin, 2007,
25). De no aprovecharse aquellos preciosos momentos de similitud y consecuente
posibilidad de des-clausura del pasado, este continúa cayendo en el vacío del olvido. Así,
cada paso que se dé “hacia adelante” implica al mismo tiempo un debilitamiento de la
fuerza del pasado. Sin embargo, esta cercanía necesaria entre los hechos ocurridos y los
presentes no depende meramente de la facticidad de los hechos. Más bien, responde a un
proceso de lectura que es preciso realizar sobre el contexto coyuntural para así entrever los
puntos de conexión. Es por esto que Benjamin declara la necesidad de un cambio radical,
de una revolución, no sólo porque sea posible en cualquier contexto dado, sino también
porque es precisa una parada en seco a la continua procesión del progreso que permita
volver la mirada hacia atrás, para así redimir el pasado.
Esta posibilidad de redención trae consigo una doble amenaza, debido a que el fracaso del
accionar político en el presente no solamente ocasiona la derrota actual, sino la sumisión en
el olvido permanente de aquello pasado que buscaba ser realizado. Sin embargo, más allá
de las constantes advertencias del autor, este también hace hincapié en la contracara de lo
que implica esta potencialidad del presente. De hecho, cada instante es tan valioso no sólo
porque comporte una amenaza de pérdida total, es decir, del presente y del pasado, sino
también porque implica una posibilidad de resarcimiento absoluto.
En este sentido, el autor nacido en Berlín acusa a su presente de mostrar una infinita
confianza en supuestas leyes objetivas que son la consecuencia del progreso económico
surgido en el supuesto florecimiento de la racionalización técnica. Dichas leyes incurren en
el hombre moderno y lo transforman en un ser pasivo, espectador del movimiento histórico.
Además Benjamin muestra que dicho correlato engendró en última instancia la catástrofe
fascista de la que él mismo es testigo. Según la interpretación del autor, el fascismo no es
un hijo bastardo del mundo moderno y su afán por el progreso, sino uno que exhibe los más
monstruosos atributos que logró concebir la historia.
Es esta misma pasividad la que Benjamin acusa en la socialdemocracia alemana de su
contemporaneidad. Esta deposita su confianza en la acumulación progresiva de conquistas
para los trabajadores perdiendo de vista las advertencias de Benjamin respecto del
progreso. Caen así en la trampa de los vencedores, acompañándolos en su transcurrir en
lugar de enfrentarse a sus intenciones. No pretenden por lo tanto corregir de algún modo el
pasado, sino que se conforman con la promesa de un futuro más próspero.
Una crítica similar es propiciada al comunismo estalinista de la Unión Soviética. Si bien en
un primer momento, Benjamin ve al mismo como la única opción de oposición real al
fascismo, sus esperanzas se verían desahuciadas con el infame pacto Molotov-Von
Ribbentrop en el que pactan con el nazismo.
La manera en que Benjamin analiza cada momento como potencialmente transformador se
deriva de la recuperación y resignificación de la idea del tiempo mesiánico. Retomando lo
dicho anteriormente, se trata no de una cuestión teológica sino de una utilización de un
concepto de dicho espacio para resaltar la capacidad disruptiva del pasado en el presente.
Cabe mencionar la distinción entre el concepto de débil fuerza mesiánica y el de mesías.
Un mesías se correspondería con la personificación o materialización en una persona o
grupo de un deber histórico determinado relacionado con la salvación humana. Esta
concepción implica la salvación por medio de un otro, desligándose de la responsabilidad y
compromiso con la emancipación propia. Por otra parte, la idea del mesías que surge en un
tiempo histórico predeterminado, vacío e inalterado, pierde de vista la fuerza de
transformación que Benjamin otorga a cada momento de la historia. En consecuencia, se
estaría sosteniendo la noción misma que el autor toma como motor de crítica en sus tesis.
Las Tesis IX del autor es, según el entendimiento de quienes escriben el presente trabajo,
una poderosa e ilustrativa síntesis en la que se condensan los puntos fundamentales de la
filosofía de Walter Benjamin. Los diferentes componentes, que en un principio aparecen
como desagregados e incluso por momentos inconexos, se nos revelan con una profunda
cohesión filosófica. La Tesis IX no es otra cosa que el reflejo de la impresionante
coherencia en la lógica de pensamiento benjaminiana.
Como era de esperarse, dadas las particularidades del autor, esta increíblemente bella
unificación de su filosofía se nos presenta bajo una hermosa metáfora artística. El autor
utiliza como recurso la referencia a un cuadro de Paul Klee, el “Angelus Novus”, el cual
perteneció al filósofo y crítico alemán. En dicha obra, la imagen de un ángel es
representada sutilmente con trazos de tinta china, tiza y acuarela, dejando lugar a la
imaginación e interpretación libre más que a una referencia concreta. Esto es precisamente
lo que Benjamin hace, a saber, una interpretación de la obra útil para sus propios fines.
En la enigmática figura del ángel representada en la obra, Benjamin no ve más que el
drama de la humanidad. De un lado, el ángel siente la ineludible atracción de una tormenta,
que enreda sus alas y lo arrastra sin más hacia el paraíso. Por el otro, el ángel no puede
evitar mirar hacia la pila de catástrofes que se acumulan tras de sí. Todas las derrotas de las
consecutivas luchas de clases impiden al ángel voltear los ojos en otra dirección. De hecho,
el ángel de Benjamin se horroriza tanto por lo que ve que intenta, aunque inútilmente,
luchar contra la tempestad que lo arrastra para corregir los errores del pasado.
Las referencias y metáforas que se despliegan en esta Tesis resultan, para este momento,
claras. Así, la irrefrenable tempestad es sin lugar a dudas el progreso, mientras que el
paraíso es una representación irónica del idílico escenario que promete ese mismo progreso.
Como contracara, aparecen las catástrofes, las luchas perdidas, los oprimidos, el entierro de
sus objetivos y demandas. Entre las dos fuerzas que disputan su atención, se encuentra el
ángel de la historia. Ahora bien, si el resto de la metáfora es relativamente evidente al
lector, la figura del ángel presenta cierta ambigüedad en su interpretación. Lo primero que
viene a la mente al enfrentarse a la Tesis, es la asimilación del ángel con la humanidad, esa
humanidad que deja tras de sí las derrotas de los oprimidos y se embarca en el camino del
progreso, con el paraíso cómo lucero. Sin embargo, la preocupación que demuestra el ángel
no parecería corresponderse con la actitud de la sociedad en la que habitó Benjamin.
Podemos entonces atrevernos a otra interpretación, entendiendo al propio autor berlinés
cómo encarnado en el ángel. De este modo podríamos explicar por qué el ángel de la
historia lucha con todas sus fuerzas para librarse de la tentación del progreso y de su
promesa, con el único fin de volver al pasado, de recuperar los lamentos de los vencidos y
redimirlos. Por eso el ángel querría corregir los errores de la historia, en otras palabras,
luchar contra los opresores del presente utilizando las experiencias del pasado para lograr
su victoria.

Preguntas, comentarios y reflexiones

Es posible aseverar que detrás del carácter poco sistemático, escasamente esquemático de
las obras del autor, se encuentra una pretensión filosófica y política. Su obra, no solo por su
contenido sino por el formato de publicación, la incalculable cantidad de temas abordados y
demás, rompe con un esquema de normalidad de producción filosófica. En el texto
trabajado en particular, se condice con esta aparente falta de noción de unidad del texto una
densidad conceptual impensada. Es decir, mientras que en el plano que podríamos llamar
del esquema, el texto parece ser poco cohesionado, cuando se lo supera y se logra
inmiscuirse en la lógica conceptual del autor, el lector se encuentra con una profundidad y
complejidad inusitada.
En consecuencia, las reflexiones que nos surgen a partir de la lectura de las Tesis sobre el
Concepto de Historia tampoco serán de carácter unitario, sino más bien tenemos la
intención de señalar algunos pensamientos, preguntas, dudas y apuestas. De este modo,
lejos de pretender dar por concluido el análisis de la obra, nos proponemos revigorizar las
discusiones que de esta se derivan e incluso inaugurar nuevas líneas de argumentación al
respecto.
Consideramos que es posible rastrear en las intenciones de Benjamin a la hora de redactar
estas tesis, una pretensión de esbozo de lo que podríamos denominar una arqueología de la
tradición marxista, o incluso de la tradición anticapitalista. Cómo fue mencionado
anteriormente, una de las motivaciones para la escritura del texto fue la discusión con la
concepción dominante en la izquierda alemana acerca de la Historia, la tarea revolucionaria
de los oprimidos y el papel del partido socialdemócrata en la lucha política del momento.
En consecuencia, teniendo en cuenta lo dicho, podemos establecer un hilo conductor que
atraviesa las tesis y que indaga por aquellas vertientes de lo que podemos llamar la
tradición de los vencidos que no lograron imponerse en el canon del pensamiento marxista
ortodoxo o mayoritario. A nuestro entender, Benjamin rastrea y postula lo que para él es el
verdadero contenido de la obra de Marx, despojado de todas las alteraciones positivistas a
las que fue sometida en los años de Benjamin, pero también haciendo oídos sordos a ciertas
voces positivistas presentes en las obras célebres del filósofo de Tréveris.
En ese sentido, notamos un cierto mecanismo recurrente en el despliegue de sus conceptos
filosóficos. Este consiste en la recuperación de autores y políticos claramente denostados
tanto por Marx como por los representantes del marxismo ortodoxo de finales del Siglo
XIX y primera mitad del Siglo XX. Un ejemplo es el caso de Charles Fourier, tal como dice
en la tesis XI: “Comparados con esta concepción positivista, los fantaseos que tanto
material han dado para escarnecer a un Fourier revelan un sentido sorprendentemente sano”
(Benjamin 2007, 32), para luego seguir describiendo la propuesta del socialista francés
nacido en 1772.
En otro pasaje, hecho ya resaltado en el inicio de este trabajo, Benjamin hace mención de
Auguste Blanqui, otro político revolucionario reducido a un mero militante. En su caso,
Benjamin subraya el acierto del socialista protagonista las jornadas de 1848 y 1871 en su
crítica al positivismo cientificista. Incluso, como ya dijimos, la crítica benjaminiana hace
eco de las propuestas de Blanqui en numerosos pasajes, en algunos hasta utilizando las
mismas palabras.
¿Es posible pensar a esta recuperación de los olvidados en la tradición de los vencidos
como un ejercicio de doble rememoración? Es decir, la apuesta por autores y políticos cuyo
reconocimiento y valor en el espacio intelectual y militante revolucionario de principios del
siglo XX era diminuto, ¿constituye una rememoración para traer del olvido a figuras e
instantes históricos menospreciados incluso entre los oprimidos? En ese caso, ¿no se trata
de una metarememoración? En nuestra opinión, es posible pensarlo como un ejercicio de
discusión de lo instituido, desafiando también a todos los que se inscriben en la Historia
entre los vencidos, incluido el propio Marx, cuyas opiniones hacia ambas figuras citadas
fueron sumamente críticas. Así, el autor berlinés replica el procedimiento característico de
su filosofía, a saber, la búsqueda de la redención de las aspiraciones pérdidas en las luchas
del pasado, al intentar traer de vuelta al presente debates aparentemente concluidos.
El objetivo fundamental de este ejercicio, creemos, es la recuperación de fundamentos
políticos y teóricos al ideal de progreso, al positivismo tatuado como señalamos también en
la izquierda alemana y soviética. Consiste en la realización del afán práctico de la filosofía
de Benjamin.
Para lograr revigorizar, revitalizar el materialismo histórico reducido al autómata de la
Tesis I, “el jugador de ajedrez Maelzel”, sería necesario arrancar de raíz el ideal de
Progreso dominante en los tiempos de Benjamin. Para ello, no podría criticarse, mediante la
mencionada meta rememoración, lo instituido en la izquierda, sin discutir con el punto
nodal de su fundamento filosófico. Este no es otro que el finalismo impregnado en la
noción de Historia, la propuesta de un hilo conductor que llevaría mecánicamente a la
realización del progreso material por el despliegue de la técnica en las fuerzas productivas.
Aún más, pensándolo actualmente, años después de haber sido declarado el fin de la
Historia, Benjamin aparece como un halo de esperanza para la apertura de la Historia
(Löwy 2012). La significación política de semejante propuesta tiene sus efectos aún hoy,
dado el contexto político pesimista en el que se ve el movimiento social tanto en Europa
como en América Latina. Es una respuesta a aquellos que se subieron al tren de los
vencedores, a la locomotora de la Historia qué mecánicamente nos llevaría a la igualdad y
equidad.
Por ende, en su cruzada contra el progreso, Benjamin carga contra el hijo de dicho ideal. El
por momentos aclamado y a veces denostado fin de la historia es un resultado previsible de
aquella lógica de progreso, y por lo tanto un enemigo más en la larga lista de opositores del
autor. Así, Benjamin termina por verse enfrentado no solo con autores como Fukuyama
sino con otros del calibre de Hegel, volviendo aún más titánica su tarea. Sin embargo,
aunque gigantesco, su trabajo responde a una necesidad absoluta. Si el objetivo de
Benjamin es reavivar las llamas del materialismo histórico, poner en marcha su potencia
transformadora, es preciso derribar la la construcción estéril de una última etapa de
desarrollo de la humanidad. En otras palabras, es necesario reabrir las posibilidades de
acción que el ideal de fin de la historia prohíbe. En este sentido, Benjamin de algún modo
se acerca más a la visión pesimista y amarga del fin de la historia que denota Kojève que al
momento idílico de realización universal que algunos adjudican a Hegel.

Conclusión
En el presente trabajo emprendimos un camino donde en primera instancia restituimos las
diferentes corrientes que confluyen en el pensamiento de Walter Benjamin, remarcando la
novedosa articulación que se materializa en los distintos escritos del autor.
En segunda instancia realizamos un análisis pormenorizado del libro Tesis sobre el
concepto de Historia, donde asimismo recuperamos escritos como “Contra el positivismo”
de Auguste Blanqui. Allí, tratamos de sistematizar un texto que definimos como poco
esquemático, escasamente sistematizado de las obras del autor, para luego contraponerlo a
las teorías dominantes acerca del tiempo histórico. Además sostuvimos que el autor escribe
las tesis con una pretensión de enlazar filosófica política y la acción revolucionaria.
Por último realizamos una serie de reflexiones particulares en las cuales intentamos
recuperamos el espíritu del autor. Más allá del valor teórico de la obra analizada en el
presente trabajo, los integrantes del grupo coincidimos en que existe en los escritos del
autor un fuerte potencial transformador de la actualidad. Así, las Tesis sobre el concepto de
Historia comportan una herramienta de gran valor para la pendiente tarea de repensar las
posibilidades de acción política.
Creemos que la reflexión qué Benjamin elabora en torno a la forma en qué pensamos los
hechos del pasado, del presente y del futuro es un arma indispensable para luchar al mismo
tiempo en dos niveles diferentes pero inevitablemente inmiscuidos, la praxis y la teoría.
Sostenemos, a su vez, que el enemigo contra el que Benjamin dispara con su filosofía, el
ideal de progreso, es el mismo que enfrentamos en la actualidad. El mismo Benjamin lo
advertía en su Tesis VI, donde sentencia que “este enemigo no ha cesado de vencer”
(Benjamin, 2007, 26).

Bibliografía:
 BENJAMIN, W., Tesis sobre el concepto de Historia. Buenos Aires. Piedras de
Papel. 2007.
 BLANQUI, A. Contra el Positivismo. Buenos Aires. Piedras de Papel. 2007.
 LÖWY, M., Walter Benjamin: Aviso de incendio. Una lectura de las tesis "Sobre el
concepto de la historia", Buenos Aires, Fondo de Cultura Económica, 2012.
 NAISHTAT, F., "El órganon invisible. La gramática teológica del tiempo
benjaminiano", en Enrahonar. An international journal of theoretical and practical
reason, 58, 2017, pp. 13-31.
¿Pueden el conflicto y el pluralismo coexistir? Entre Claude
Lefort y Chantal Mouffe

Juan Pablo de Nicola

jpdenicola@hotmail.com

Universidad de Buenos Aires

Teoría y Filosofía Política

Resumen

Este trabajo explora la relación entre el conflicto y el pluralismo, ambos característicos de

las sociedades democráticas. Es menester, en un momento donde la arena política de las
sociedades occidentales está mutando con la aparición, participación, y legitimidad de
nuevos movimientos sociopolíticos y culturales de ultraderecha, profundizar en el método
de concebir a los regímenes democráticos para poder desplegar un análisis que pueda ser
utilizado para una correcta formulación de estrategias de acción política. Con esa
motivación, la propuesta de este trabajo es describir, interrogar, profundizar, y analizar el
campo democrático a través de las teorías de Claude Lefort y Chantal Mouffe. Se explicará
cómo funciona esta relación explorando al campo democrático como un campo conflictivo
donde residen diversas y contenciosas ideas manifestadas a través de movimientos
colectivos, aclarando también si es posible que el conflicto coexista con el pluralismo
democrático.

Palabras clave: conflicto, pluralismo, Claude Lefort, Chantal Mouffe

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso

Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
 Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10
al 13 de septiembre de 2018.

Aproximaciones teóricas

Para llevar adelante este análisis, se propone un recorte bibliográfico donde, en primer
lugar, se utilizarán los conceptos e ideas de la teórica política Chantal Mouffe.
Fundamentalmente, se referirá a su visión de la democracia como campo de conflicto donde
se mueven sujetos colectivos que buscan hegemonizar el orden democrático a través de
pasiones e intereses colectivos, así como el modelo de antagonismo que propone: el
agonismo. También se tendrá en cuenta su visión del pluralismo y su relación con el
conflicto.

Complementando y permitiendo tener una perspectiva más clara y profunda de lo que

plantea Mouffe, se utilizará a un teórico del conflicto, Claude Lefort. Se focalizará en sus
conceptos de la política, lo político, conflicto, democracia, totalitarismo, poniendo especial
énfasis en la institucionalización democrática del conflicto. También habrá aclaraciones y
agregados de una lectura que realiza Oliver Marchart sobre el conflicto lefortiano ya que
estos aportes sirven para comprenderlo con mayor profundidad.

Los dos enfoques mencionados se complementan y permiten tener una visión

enriquecedora del campo político democrático, aceptando que es un campo conflictivo, y
no un paraíso donde reinan la paz y el consenso representados por la voluntad del pueblo.

De esta manera, el trabajo comienza con un desarrollo y comparación de las teorías

políticas de Mouffe y Lefort en relación al concepto de lo político y el conflicto, para luego
atravesar sus concepciones sobre el modo en el que funciona el mismo en las sociedades
democráticas. Luego, se profundizará sobre la articulación del conflicto y el pluralismo, y
se finalizará exponiendo como el complemento de ambos autores permiten entender al
campo de juego democrático de un modo que permita contrarrestar alteraciones totalitarias.

Lefort y Mouffe: lo político como conflicto

La teoría política de Claude Lefort nos propone una visión ontológica de lo político y del
conflicto. Según Lefort, las sociedades modernas se encuentran divididas en esferas de
instituciones y relaciones distintas: esferas como la economía, lo jurídico, el arte, la
religión, y la política. Cada una de estas esferas tiene un contenido diferente y específico.
En el caso de la esfera política, se trata de una esfera delimitada de acontecimientos y
hechos que identificamos como propios de la dimensión político-institucional. Es decir,
cuando hablamos de la política, para Lefort, estamos hablando de un área específica donde
se llevan adelante todos los procedimientos institucionales, donde se da el ordenamiento
institucional de la vida en común, ordenando los fenómenos sociales para hacerlos
previsibles.

Al existir esta serie de esferas que podemos reconocer, estamos partiendo del supuesto de
que la sociedad está dividida. Esta división, es, en realidad, la que constituye el hecho
político por sí mismo. Lo político es el hecho de que establezcamos ciertas divisiones y no
otras, de que distribuyamos los fenómenos en ciertas esferas y no en otras. La fisonomía de
la sociedad se presenta de una manera, lo social es instituido, y eso es lo político. Es decir,
lo político es el acontecimiento de institución de la sociedad como tal. Según Lefort, “lo
político se revela así no en aquello que llamamos actividad política, sino en ese doble
movimiento de aparición y ocultamiento del modo de institución de la sociedad.” (Lefort,
2004: 116) En otras palabras, lo político consiste en una ambivalencia entre algo que se
muestra y algo que se oculta. Lo que aparece es un determinado régimen de lo social donde
existe una esfera en la que suceden los fenómenos políticos. Lo que se oculta es el hecho
político de que las sociedades establezcan unas delimitaciones y no otras, en un sentido más
profundo y trascendente que la esfera política. Además, Marchart aclara que este doble
movimiento consiste para Lefort en la retirada de lo político, porque se olvida la diferencia
entre la política, y lo político como la dimensión fundante y configurante de la sociedad
(Marchart, 2009: 123)

Hasta aquí se ha desarrollado que para Lefort la división es la condición de posibilidad de

la sociedad, y lo político se basa en el hecho de esa división y su respectivo ocultamiento.
Por el otro lado, la política es ordenamiento institucional. En otras palabras, lo político es
un acontecimiento que no puede ser conducido a alguna de las esferas delimitadas, y de ese
modo ocurre fuera de la esfera de la política. Esto produce conflicto, ya que al no poder ser
delimitado, el hecho político cuestiona el orden de la política, porque es instituyente de la
misma y constituye su forma. Podemos encontrar entonces que hay una relación
contenciosa entre el orden y el conflicto, entre la política y lo político. Mientras la política
aparece, lo político es ocultado Según Marchart, “la política y lo político sirven de
condiciones mutuas de (im)posibilidad debido a su juego de hacer presente/ausenciar.”
(Marchart, 2009: 125)

Mouffe presenta una concepción complementaria con la propuesta por Lefort, y parte de
algunas de sus concepciones. La autora menciona dos modelos clásicos de la concepción de
lo político. Por un lado, el modelo asociativo, en el que se ve a lo político como un campo
de consenso y pluralismo donde los actores actúan en conjunto; y por el otro lado, la
perspectiva a la que adhiere, la disociativa. Esta perspectiva implica una dimensión
negativa de lo político como la presenta Lefort. Es decir, la sociedad dividida es la
especificidad de lo político, y lo político es el campo del conflicto. “[…] he desarrollado
estas reflexiones sobre ‘lo político’, entendido como la dimensión antagónica que es
inherente a todas las sociedades humanas.[…] ‘Lo político’ se refiere a esta dimensión del
antagonismo que puede adoptar diversas formas y puede surgir en diversas relaciones
sociales.” (Mouffe, 2014: 22)

Si para Mouffe el conflicto es inherente a todas las sociedades humanas, para Lefort
también lo es pues toda sociedad implica un ocultamiento del hecho político y una relación
conflictiva entre la política que administra orden y lo político que instituye pero cuestiona
constantemente ese orden. Cabe aclarar aquí que Mouffe considera a la política de un modo
similar al que lo hace Lefort. “[…] la política se refiere al conjunto de prácticas, discursos e
instituciones que busca establecer un determinado orden y organizar la coexistencia
humana en condiciones que siempre son potencialmente conflictivas, ya que están afectadas
por la dimensión de ‘lo político’.” (Mouffe, 2014: 22)

Democracia y conflicto

Habiendo analizado los puntos de contacto en relación al conflicto entre los dos autores, se
proseguirá ahora con sus concepciones sobre las sociedades democráticas y el rol que juega
el conflicto en ellas. Quisiera proponer aquí que los enfoques de ambos autores en relación
con la democracia pueden ser complementados ya que conservan diversos puntos en
común, y abren un telón de fondo para interpretar el fenómeno de la democracia de un
modo en particular.

En primer lugar, en la teoría lefortiana, la democracia es analizada como espejo a las

sociedades totalitarias, pero no profundizaremos en eso aquí. Sin embargo, quisiera definir
a la democracia lefortiana primero afirmando que es una de las formas de institución de lo
social, que consiste en “una mutación de orden simbólico, cuya mejor manifestación es la
nueva posición del poder.” (Lefort, 2004: 46) Esta mutación consiste, aclara Marchart, en
una mutación del escenario de poder en la que el lugar simbólico del poder está vacío, ya
que los gobernantes no pueden apropiarse del poder y van ocupando su lugar a través de
una competencia regulada, o sea, a través de un conflicto institucionalizado. Es decir, no es
que el poder desaparece, sino que el lugar donde se debería encontrar está ausente para ser
ocupado temporalmente. Además, los regímenes democráticos se derivan de una
transformación de las monarquías ya que en el momento de la revolución democrática en la
Francia de fines del siglo XVIII, “el nexo entre el ámbito terrenal y el fundamento
legitimador trascendente de la sociedad, otrora incorporado al cuerpo del rey, finalmente se
rompe en el momento de la desincorporación del rey.[…] Lo que este espectáculo pone en
escena no es sólo la decapitación de su cuerpo terrenal, sino también la desincorporación
del cuerpo místico, trascendente del rey, lo cual deja vacío el lugar del poder y corta el lazo
entre la sociedad y su fundamento legitimador trascendente.” (Marchart, 2009:129)

El fundamento único que caracterizaba a las sociedades monárquicas desaparece, pero la

cuestión de la fundamentación social en las sociedades democráticas pasa a manos de la
sociedad, en el sentido de que es dentro de la sociedad donde se debaten los principios
legitimadores. Y esto es posible debido a la separación entre la sociedad civil y el Estado,
ya que la sociedad civil pasa a apropiarse de un espacio público donde nadie en particular
puede decidir por sí mismo que principios son legítimos y cuáles no lo son.

Lo que quisiera remarcar como característica fundamental de la democracia lefortiana es

que carece de un fundamento último de lo social. Por eso se abre un abismo en que los
fundamentos de lo que es legítimo e ilegítimo, justo e injusto, lo verdadero y lo falso, están
constantemente en transformación. Los fundamentos del poder, el saber, y la ley se
encuentran indeterminados, y los sujetos democráticos están destinados a competir por
imponer su interpretación sobre los mismos. Esta disolución de los marcos de referencia,
abre un panorama de conflicto institucionalizado constante para encontrar un fundamento
último del poder, saber, y ley, y lleva a Lefort a concluir que la democracia se instituye y se
mantiene por la misma disolución de aquellos fundamentos. En cuanto se llega a un
acuerdo total sobre estos fundamentos y se fusionan poder, saber, y ley, se está negando la
división social y se rechazan las diferencias. En otras palabras, se arriba al totalitarismo. En
los totalitarismos, la esfera del saber que implica el conocimiento de los fines de la
sociedad, la esfera de la ley que refiere a las normas que regulan las prácticas sociales, “se
convierten en propiedad del poder, en tanto que éste se revela como el órgano de un
discurso que enuncia lo real como tal.” (Lefort, 2004: 41) Lo que está exponiendo Lefort
es que el objetivo al que apunta la sociedad democrática, encontrar los fundamentos de los
marcos de certeza, es en realidad lo que lleva a su destitución y a la institución de un nuevo
tipo de sociedad, la sociedad totalitaria.

En este sentido, Marchart desarrolla que la democracia es posfundacional ya que “se vacía
el fundamento de cualquier contenido positivo y se lo mantiene como algo ausente”
(Marchart, 2009: 145). Es decir, que a diferencia de otras sociedades, la democracia se basa
en el reconocimiento de la ausencia de un fundamento definitivo.

Para finalizar con este breve desarrollo de la democracia lefortiana, quisiera insistir en un
punto que nos permite conectar con la teoría política de Mouffe. Como enfatiza Marchart,
“según Lefort, la principal característica del dispositivo democrático consiste en la
aceptación de la división social. Pero no es solamente la división entre la sociedad y su
afuera lo que es preciso aceptar, sino las escisiones internas de la sociedad, los conflictos
internos entre diferentes intereses y clases, entre gobernantes y gobernados, opresores y
oprimidos, explotadores y explotados y, eventualmente, entre competidores políticos”
(Marchart, 2009: 131)

En esta contienda democrática, el sufragio universal constituye la reglamentación de la

competencia para garantizar la evacuación periódica del lugar del poder. Lo que aparece en
el sufragio universal, no es, al contrario de la posición asociativa de la democracia, la
voluntad del pueblo, sino la fragmentación, división, y el carácter conflictivo en sí de la
sociedad. Por lo tanto, las elecciones cumplen el rol de escenario y símbolo del conflicto
materializado, ya que funcionan como marcadores de incertidumbre institucionales.

En otras palabras, existe un antagonismo al interior de la sociedad que es fundante de la

democracia y es irresoluble. Y el conflicto que supone este antagonismo “no sólo es
irresoluble, sino también necesario para que la sociedad se instituya. Y es una de las
principales fuentes de la cohesión social.” (Marchart, 2009: 131) Aquí Marchart propone al
conflicto como una dimensión ontológica de totalidad, ya que sólo a través del conflicto los
individuos y grupos se sitúan dentro del mismo mundo, y los antagonistas se afirman como
miembros de la misma comunidad.

En relación a la disolución de los marcos de referencia y a la competencia por la

interpretación de los fundamentos últimos de lo social, Mouffe plantea su idea en otros
términos. Para la autora, la idea de hegemonía es el modo de concebir esto último. “[…]
una hegemonía es siempre producto de prácticas políticas que son hegemónicas, que van
justamente a construir ciertos tipos de sujetos, ciertos tipos de relaciones de poder, ciertas
instituciones, pero que existen al mismo tiempo también otras alternativas: alternativas que
pueden ser reactivadas, y por lo tanto la lucha política es justamente una lucha respecto de
cuál va a ser el orden hegemónico que se va a imponer o se va a establecer.” (Mezza y Ruiz
del Ferrier, 2016: 167) Por lo tanto propone una radicalización de la democracia a través de
la lucha hegemónica, existe una posibilidad de transformación del orden hegemónico a
través de un proceso de desarticulación y rearticulación de las instituciones democráticas.

La autora entonces se pregunta de qué modo habría que concebir a las instituciones para
que esa lucha sea posible, y consecuentemente, propone el modelo agonista del
antagonismo. Existen sujetos colectivos con pasiones e intereses colectivos que se
movilizan en torno a una lucha contrahegemónica para imponer sus interpretaciones de los
valores comunes. El modelo agonista consiste en entender al conflicto y al antagonismo, no
como una contienda entre amigo-enemigo que no tienen legitimidad entre sí y por lo tanto
buscan destruirse, sino como una lucha hegemónica entre adversarios que “están
conscientes de que no hay manera de que se pongan de acuerdo, que es una lucha
hegemónica. Pero, sin embargo, reconocen el derecho de los otros a defender su punto de
vista y entonces van a encontrar una serie de procedimientos a través de los cuales se va a
poder ver quién gana.” (Mezza y Ruiz del Ferrier, 2016: 169) En otras palabras, Mouffe
está planteando de algún modo la institucionalización del conflicto y la competencia
regulada de la democracia lefortiana. Los oponentes saben que no puede haber consenso ni
acuerdo, y por eso es necesario crear instituciones que permitan que el conflicto tome una
forma agonista de antagonismo y no antagonista al estilo amigo-enemigo.

Más allá de la relación conflictiva de los actores sociales en la democracia, Mouffe

desarrolla que el agonismo implica también una suerte de consenso, ya que los que están en
lucha deben estar de acuerdo sobre los “principios ético-políticos de la sociedad” (Mezza y
Ruiz del Ferrier, 2016: 170) Sin embargo, esos principios están constantemente en juego
debido a desacuerdos en relación a la interpretación de esos principios o valores. Y eso
implica el agonismo. Que existe esa posibilidad de conflicto entre esos valores o principios
comunes. Esto también resuena con el debate de los fundamentos del poder, saber, y ley,
que son los principios fundamentales de la sociedad según Lefort.

Conflicto y pluralismo

¿Que exista un conflicto entre estas interpretaciones sobre los fundamentos de la sociedad,
o de los principios ético-políticos de la sociedad, implica que incluso las visiones que no
respeten los principios democráticos puedan participar? O en otras palabras, ¿qué tipo de
pluralismo puede existir dentro de la teoría democrática pensada por Lefort y por Mouffe?

Es necesario aclarar aquí a qué me refiero específicamente con pluralismo. Refiero a la

posibilidad y el margen de participación de diferentes visiones e interpretaciones en el
conflicto y el debate por la interpretación de los fundamentos o principios ético-políticos
de la sociedad. Como aclara Mouffe “siempre va a haber un conflicto, lo que implica una
visión distinta del pluralismo, porque es un pluralismo en el que necesariamente se
despliegan visiones que chocan.” (Mezza y Ruiz del Ferrier, 2016: 168) Es decir, no es un
pluralismo en el cual las diferentes opiniones consensuan y llegan a un acuerdo racional,
sino todo lo contrario. Están constantemente en conflicto y nunca de acuerdo.

En términos lefortianos, las esferas del poder, saber, y ley, se encuentran separadas entre sí.
Son autónomas y “todas ellas desarrollan y definen sus propias normas y principios de
legitimidad […]” (Marchart, 2009: 142) Siempre y cuando estas esferas sean autónomas se
permite el debate entre diversas interpretaciones sobre el fundamento legitimador de cada
una de ellas. Es decir, el dispositivo democrático es el que proporciona el marco
institucional que garantiza la aceptación de la infundabilidad de lo social. Sin embargo,
existen visiones como es el caso del totalitarismo, que “busca derribar los muros que
separan dichas esferas y re-centrar la sociedad en torno a un único fundamento
legitimador.” (Marchart, 2009: 142) Esto implicaría que las tres esferas se fusionen y se
quiera llegar a un acuerdo último del fundamento y legitimidad de lo social, o sea, una
sociedad totalitaria. Por lo tanto, este tipo de interpretaciones no pueden formar parte del
juego del pluralismo democrático. Porque cuestionan lo característico de la democracia,
cuestionan la posibilidad de que exista ese debate sobre qué es lo legítimo e ilegítimo, qué
es lo verdadero y lo falso, y que es lo justo e injusto. En suma, es un pluralismo limitado a
visiones que respeten el marco del debate democrático en relación a la autonomización de
las tres esferas.

Por el otro lado, en la teoría agonista de Chantal Mouffe encontramos un pluralismo en

definitiva complementario al de la teoría democrática de Claude Lefort. Según Mouffe, los
“desacuerdos respecto de cómo interpretar los principios ético políticos compartidos no
sólo son legítimos, sino también necesarios. Permiten que existan formas de identificación
ciudadana y constituyen la esencia de política democrática.” (Mouffe, 2014: 27) En la
democracia agonista, se reconoce el legítimo derecho de otros actores o sujetos colectivos a
defender su punto de vista, y van a encontrar una garantía institucional que regule el debate
conflictivo y la lucha por la hegemonía, hegemonía que está siempre en juego y que
permite temporalmente interpretaciones victoriosas. Para Mouffe, el pluralismo es
compatible con la democracia antagónica siempre y cuando existan instituciones que
regulen el conflicto. Si no existen estas instituciones que transformen al antagonismo en
agonismo, el conflicto emerge como relación amigo/enemigo y “habilitaría una guerra
civil.” (Mezza y Ruiz del Ferrier, 2016: 169)

En cuanto a los límites que se le imponen al pluralismo agonista, Mouffe expresa que sí los
hay, ya que existen posiciones que cuestionan la estructura misma del pluralismo y de la
democracia. Esas posiciones no pueden ser respetadas porque buscan mutar la democracia
en otro tipo de sociedad no pluralista, sin debates ni posibilidad de lucha hegemónica. Por
lo tanto, la autora establece que el agonismo “tiene límites y fuera de ellos existen también
enemigos –que no son eliminados- […]” (Mezza y Ruiz del Ferrier, 170) En otras palabras,
fuera del campo de juego agonista, existen posiciones que se oponen al consenso sobre los
principios ético-políticos de la sociedad democrática, y esas posiciones no sólo no pueden
participar del debate agonista, sino que se constituyen como enemigos en la relación
conflictiva entre sujetos. Cualquier postura que pretenda eliminar la posibilidad de debate y
de lucha hegemónica en el campo político, que quiera evitar los desacuerdos, e imponer un
acuerdo último sobre los principios ético- políticos, no puede formar parte de la democracia
agonista. Que formen parte implicaría una automutilación de las sociedades democráticas.

Conclusión

Hasta aquí se ha desarrollado la línea argumental del trabajo. Se han desarrollado las teorías
de Claude Lefort y Chantal Mouffe en relación al conflicto, la democracia, y el pluralismo.
Ambos autores parten ontológicamente de una noción conflictiva de lo político, admitiendo
una perspectiva de índole disociativa, en la que se entiende que la sociedad es conflictiva y
está dividida.

Teniendo eso en cuenta, se profundizó sobre el modo en que conciben a la democracia y a

su vinculación con el conflicto, desarrollando que para ambos, la democracia se constituye
como un campo de juego en el cual se lleva adelante una lucha o debate constante sobre los
principios fundamentales de la sociedad, en términos de Lefort sobre los principios
legitimadores de las esferas del poder, saber, y ley, y en términos de Mouffe sobre los
principios ético políticos de la sociedad.

Por último, se ha argumentando que, de nuevo, para los dos autores, este debate que
constituye la esencia misma de la democracia, admite una pluralidad de visiones diferentes
que entran en conflicto. Y que esto se compatibiliza con la democracia debido a que, según
Lefort el conflicto se institucionaliza y se torna en una competencia regulada, y según
Mouffe, a que existen instituciones que regulan el antagonismo y lo transforman en
agonismo, transformando la relación amigo/enemigo a una relación conflictiva entre
adversarios que se reconocen como legítimos.

Lo que resta es responder a una pregunta ¿son útiles estos dos enfoques para poder
reflexionar sobre el campo de juego democrático y poder hacer frente a intentos de
alteraciones totalitarias y neoconservadoras? La respuesta es afirmativa. Ambos autores
proveen una visión de que no es posible aceptar en los regímenes democráticos visiones
que pretendan transformar su base misma y eliminar el conflicto como característica
fundamental, rechazando toda posibilidad de desacuerdo, ergo, de debate. Nos permiten
pensar los roles que debemos ocupar para poder hacer frente a los nuevos movimientos
extremistas presentes en el panorama político mundial. Se debe constituir un nuevo frente
contrahegemónico para evitar que estas alteraciones totalitarias proliferen y culminen en
sociedades totalitarias. Formando parte de regímenes democráticos, debemos preguntarnos
entonces: ¿por qué se permite que estos movimientos estén formando parte del juego
democrático si se oponen a los principios más fundamentales del mismo?

Bibliografía

Mouffe, Chantal 2014 Agonística (Buenos Aires: FCE)

Mezza, Giuliana y Ruiz del Ferrier, Cristina 2016 “Entrevista a Chantal Mouffe
(entrevistas)” Revista Estado y Políticas Públicas (Buenos Aires) Año 4 No. 6

Marchart, Oliver 2009 El pensamiento político posfundacional. La diferencia política en

Nancy, Lefort, Badiou y Laclau(Buenos Aires: FCE)

Lefort, Claude 2007 El arte de escribir y lo político (Barcelona: Herder)

Lefort, Claude 2004 La incertidumbre democrática (Madrid: Anthropos)

Título de la Mesa: Estado, forma política y representación en la teoría política

contemporánea.

Área temática: Teoría política

Nombre y apellido de lxs autorxs:

Aguirre, Germán (IIGG-UBA/CONICET): “Giuseppe Duso, lector de Max Weber”
Carello, Lucía (FSoc-UBA): “Hannah Arendt y la cuestión del Estado judío”
Fraile, Nicolás (IIGG-UBA/CONICET): “Acerca de la justificación del Estado en Hermann
Heller”
Kiel, Ramiro (FSoc-UBA): “La crítica de Hermann Heller a la teoría del derecho de Hans
Kelsen”
Zaidan, Luca (FSoc-UBA): "Chantal Mouffe entre el liberalismo y el populismo: tensiones
en la democracia contemporánea"

Coordinador: Wieczorek, Tomás (IIGG-UBA/CONICET) (tomaswiecz@gmail.com)

Resumen: La reflexión sobre la estatalidad, la forma política y la representación recorren la

teoría política contemporánea desde sus orígenes. Tras la caída de los absolutismos
monárquicos, han concurrido una serie de desplazamientos políticos y conceptuales que han
dotado al Estado de una nueva legitimidad por medio de la soberanía popular y de una
inédita reconfiguración entre el pueblo como magnitud política y sus representantes. A
comienzos de siglo XX, la reflexión política sistemática ha encontrado en los conceptos de
“forma política” y “representación” el modo de dar cuenta de los cambios acaecidos en el
aparato estatal moderno y, a la vez, reflejar la potencia política de dichas categorías. Los
trabajos que componen esta mesa son fruto del Proyecto con Reconocimiento Institucional
“Problemas metodológicos de la teoría política” de la Universidad de Buenos Aires con
sede en el Instituto de Investigaciones Gino Germani y tienen por objeto recuperar estos
tratamientos, a partir de diversos autores, dando cuenta de la inusitada actualidad con la que
cuentan los mismos y demostrando, a su vez, la riqueza teórica que presentan a la hora de
reflexionar políticamente sobre nuestra coyuntura.

Trabajos preparados para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
Mesa redonda: Estado, forma política y representación en la teoría política
contemporánea.

Título de la ponencia: Giuseppe Duso, lector de Max Weber.

Autor: Germán Rodrigo Aguirre (Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias

Sociales. Instituto de Investigaciones Gino Germani. CONICET. Buenos Aires, Argentina.
aguirregermanr@gmail.com)

Resumen: La presente ponencia busca hacer un comentario cercano de la interpretación

que Giuseppe Duso —uno de los autores centrales en la recepción italiana de la historia
conceptual de Koselleck— hace del pensamiento de Max Weber. El trabajo procederá en
tres pasos. Primero, repondremos aquellos aspectos fundamentales de la Begriffsgeschichte
—historia de los conceptos— en la inflexión adoptada por Duso. Segundo, daremos cuenta
de la centralidad que el autor italiano otorga al concepto de poder y cómo identifica dos
etapas de su formulación moderna, singularizadas en dos pensadores: Thomas Hobbes y
Max Weber. Tercero, realizaremos unos comentarios a modo de conclusión en los que
remarcaremos la actualidad de esta crítica para las reflexiones generales en torno al poder.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018
Introducción

La teoría política escapa a una «definición» precisa. Aunque pueden identificarse grupos
humanos que «hacen» teoría política, trabajos académicos y libros que «son» de teoría
política e incluso usar esa expresión diferenciándola de otras como «ciencia política» o
«filosofía política», la enunciación en términos positivos sobre «qué es» la teoría política
no puede ser respondida unívocamente.
En ese su carácter inaprehensible reside sin embargo —y paradójicamente— aquello
que le da un carácter propio. Los dos términos que conforman la expresión «teoría política»
son en sí mismos problemáticos. Porque si bien en términos lineales podría decirse que la
teoría política emprende una reflexión «sobre» aquello político —evitando aquí introducir
un artículo que sustantive el adjetivo—, simultáneamente hay una politicidad inherente a
ese mismo ejercicio reflexivo, que devuelve al pensamiento su primigenio carácter práctico.
Hay, entonces, cierto talante de la teoría política que la hace vivir en los «desbordes», en
cierto movimiento constante, en un generar «contaminaciones» entre las delimitaciones
existentes (Biset y Farrán, 2016).
Distintas aproximaciones han problematizado el método y el quehacer de la
«investigación teórica», esto es, de la práctica teórico-política. Fundamentalmente, se ha
puesto en cuestión el modo en que se trabaja con el lenguaje y, puntualmente, con los
conceptos. Una de las perspectivas que reclama un trabajo crítico en torno a los conceptos
políticos es la denominada historia conceptual —Begriffsgeschichte—, la cual, en sus
distintas variantes, ha puesto de relieve la historicidad de los conceptos político-sociales y
también su politicidad, esto es, su función de operadores sobre la propia «realidad»
histórico-social. En otras palabras, el llamado de atención respecto de que los conceptos no
son neutrales ni pueden ser manipulados libremente tiene una relevancia fundamental para
la investigación teórica, si esta quiere salir de la trampa de la despolitización.
Uno de los conceptos políticos fundamentales sobre los que la historia conceptual
ha centrado su atención es el de poder. La presente reflexión busca contribuir al debate en
torno a dicho concepto a partir de la restitución de una crítica que, en las últimas décadas,
se ha realizado al aparato conceptual weberiano. Desde la historia conceptual, ha habido un
intento por singularizar la matriz teórica y la sedimentación histórica que tiene este
concepto fundamental para las ciencias sociales.
Giuseppe Duso, un receptor crítico de la Begriffsgeschichte —de ahora en más,
BG— perteneciente a la denominada Escuela de Padua, sostiene que el concepto de poder
de Weber es una manifestación consumada de una ruptura conceptual que tuvo lugar con la
modernidad, y que aquél sólo resulta inteligible al interior de una matriz teórica abierta con
ella y en la cual los conceptos fundamentales de la ciencia política adquieren sentido. En el
decir de Duso, la investigación social opera sin tener conciencia crítica de la determinación
histórica de esos conceptos; y al aplicarlos de manera acrítica tanto a épocas premodernas
como a nuestro presente, termina hipostasiándolos como conceptos de validez universal.
En las líneas que siguen haremos una lectura de los argumentos de Duso en su
interpretación del concepto de poder de Weber. El trabajo procederá en tres pasos. Primero,
repondremos aquellos aspectos fundamentales de la BG en la inflexión adoptada por Duso.
Segundo, daremos cuenta de la centralidad que el autor italiano otorga al concepto de poder
y cómo identifica dos etapas de su formulación moderna, singularizadas en dos pensadores:
Thomas Hobbes y Max Weber. Tercero, realizaremos unos comentarios a modo de
conclusión en los que remarcaremos la actualidad de esta crítica para las reflexiones
generales en torno al poder.

I. Duso, la historia conceptual y la necesidad de una crítica radical de los conceptos

políticos modernos.

La BG encuentra sus primeros antecedentes directos en el pensamiento de Carl Schmitt,

quien en un afamado texto de 1922, Teología política, proponía una «sociología de los
conceptos» que permitiera salir de las interpretaciones unilaterales tanto idealistas como
materialistas e identificar la estructura última de los conceptos políticos utilizados para la
explicación de la realidad concreta. Así, el jurista de Plettenberg entendía que «[l]a imagen
metafísica que determinada época tiene del mundo posee la misma estructura que la forma
que le resulta más evidente para su organización política. (…) [Esto] demuestra que la
metafísica, en efecto, constituye la expresión más intensa y clara de una época» (Schmitt
2001: 48-49).
Uno de los discípulos de Schmitt, Reinhart Koselleck, es uno de los fundadores de
la BG. A partir de la segunda mitad del siglo XX, el debate en las ciencias sociales fue
atravesado por una interrogación profunda respecto de la relación entre lenguaje e historia.
La asunción de que el lenguaje no es transparente, de que hay una opacidad constitutiva de
éste en su relación con el mundo, condujo a una serie de reflexiones epistemológicas y
metodológicas que tuvieron que abordar un problema doble: por un lado, asumir la
historicidad de los conceptos y por lo tanto su carácter polémico y plurívoco; por otro lado,
vislumbrar qué presupuestos lingüísticos subyacen a la reconstrucción histórica y qué idea
de lenguaje permite teorizar la propia historicidad de los conceptos (Biset, 2010: 124).
En el decir de Duso,

La historia conceptual tiende a poner en cuestión un modo de hablar sobre el

pensamiento político y también de hacer historia en general que no examine
críticamente los conceptos que se usan en el trabajo histórico. A menudo en la
historia de las ideas políticas se entienden los conceptos como algo que posee
valor universal, que captaría una constante en las relaciones de los hombres
entre sí, y se tiende entonces a indicar las variaciones históricas que dichos
conceptos habrían sufrido en el tiempo (Duso, 2005: 11).

Desde la aproximación de la BG, para aprehender la especificidad del «concepto»

hay que establecer una doble distinción: respecto de la «palabra» y respecto de la «idea». El
concepto no es ni una palabra ni una idea. En primer lugar, podemos seguir aquí la
afirmación de Duso concerniente a que «la historia conceptual no es una historia de las
palabras y no se resuelve en un análisis de la manera en que se usaron los términos que
designan realidades sociales o políticas en las diversas épocas (...). A menudo palabras
diferentes indican un mismo contenido y palabras idénticas indican, en diferentes
contextos, objetos que no están emparentados entre sí» (Duso, 2005: 13). En segundo lugar,
y siguiendo aquí a Emmanuel Biset, «un concepto no es una idea, el primero a diferencia de
la segunda posee una historicidad inherente, es decir, la atribución de significado no se
realiza a una entidad que permanece idéntica a sí a través de las transformaciones, sino que
el significado constituye el concepto» (Biset, 2010: 129).
Ahora bien, si la BG es un ejercicio hermenéutico de las fuentes históricas que
busca entender la realidad política y social del pasado atendiendo a la limitación conceptual
de cada época y a la autocomprensión del lenguaje efectuada por sus contemporáneos, debe
evitarse entonces la aplicación de conceptos del presente a fenómenos pasados así como
debe rechazarse la denominada historia de las ideas, esto es, el rastreo de entidades
constantes que tienen «declinaciones» según las diferentes configuraciones históricas.
A estas exigencias y precauciones, Duso añade una más, que brinda a su perspectiva
una nota distintiva. En su decir, la característica definitoria de la historia conceptual que él
propone reside en «la conciencia crítica de los conceptos que se utilizan [en la
aproximación histórica], de su nacimiento en la modernidad» (Duso, 2005: 12). En otras
palabras, la modernidad fue un umbral de ruptura para los conceptos políticos
fundamentales, situación que obliga a que el primer paso para un riguroso trabajo histórico-
conceptual resida en un análisis crítico y genético de esa estructura conceptual nacida en la
modernidad, que según la perspectiva del italiano determina tanto la aproximación histórica
como la utilización de conceptos en las ciencias sociales contemporáneas. 34
Para Duso, si la BG se entiende en su dimensión de crítica radical, debe realizar una
confluencia e identidad con la filosofía política.35 Esto es decir que el trabajo sobre los
conceptos debe ser doble: se trata de historizar la teoría pero también de teorizar —bajo el
ejercicio crítico— la aproximación histórica. De otro modo, el investigador social
hipostasia los conceptos modernos como universales sin tener conciencia de sus aporías y
limitaciones. Duso busca de esta manera romper lo que, en su decir, es un estatuto
académico vigente en la actualidad que diferencia entre ciencias teórico-analíticas y
ciencias histórico-empíricas.
Así, no es posible entender otras realidades —Edad Media, mundo antiguo, etc. —
así como tampoco nuestro presente sin llevar a término un análisis crítico de los conceptos
modernos. Ahora bien, ¿cómo se desenvuelve este trabajo crítico y de qué modo aborda los
conceptos? Para Duso, de lo que se trata es de entender el «principio organizativo» al
interior del cual los conceptos adquieren un significado determinado.

34 Asimismo, para la inflexión dusoniana sólo a partir del siglo XVIII hay propiamente una afirmación de la
historicidad del ser humano y una subsiguiente «fe» en la historia. De esto se deriva que, para Duso, sólo
en la modernidad puede hablarse de «historia» (Duso, 2009).
35 La filosofía política, por su parte, no es entendida por Duso en términos de una serie de conceptos
perennes sobre los cuales los diferentes tiempos históricos realizaron una reflexión variante. Tampoco
podría hablarse, en este tipo de aproximación histórico-conceptual, de una “historia de la filosofía”,
debido a que las denominadas historias especiales —historia de la economía, del arte, de la filosofía, del
derecho, etc.— sólo surgen con la modernidad.
 Para entender la transformación de los conceptos no es entonces suficiente
observar algunas transformaciones económicas y sociales, sino que es preciso
entender el horizonte teórico general, el principio organizativo en el interior del
cual los conceptos tienen un significado preciso y concreto. Cuando cambia
este horizonte complejo, se asiste al nacimiento de nuevos conceptos, aunque
persistan las viejas palabras. Entonces se entiende qué sea la determinación
histórica de los conceptos. Reconducir los conceptos a la época significa
insertarlos en el proceso histórico que los haya generado (lo que no puede
entenderse de forma reduccionista como mundo de los hechos y de la realidad
empírica) y, sobre todo, en su horizonte conceptual global, y en su principio
organizativo: sin ello, los conceptos son inevitablemente deformados en su
significado (Duso, 2009: 179).

Justamente, lo que cambia en el umbral de la modernidad es ese «principio

organizativo». En el decir del autor, se da el pasaje del «principio del gobierno» al
«principio del poder». En otras palabras, en la modernidad es el concepto de «poder» el que
determinará el sentido de la política.
En el lapso temporal que va desde la polis griega hasta el umbral de la modernidad,
hay una concepción del ámbito político que recibe su influencia de la ética aristotélica, en
la cual la esfera del oikos y la de la polis son distintas pero se sitúan al interior de una ética
global cuyo centro es la idea de virtud. Duso, siguiendo aquí las consideraciones de Otto
Brunner (2015), sostiene que el principio político organizativo es en esos casos el de la
señoría o el gobierno, que se extiende a todos los ámbitos de la vida del hombre. «Ahora
bien, todo esto se quiebra con el nacimiento del mundo moderno. (...) Se puede decir que el
nuevo horizonte está caracterizado por entender la Herrschaft no ya en el sentido de señoría
o de gobierno, sino en el de poder, en el sentido moderno del término, del monopolio de la
fuerza legítima, como dirá Weber» (Duso, 2009: 180). Ahora bien, ¿qué características
tiene esta nueva estructura conceptual? Y ¿qué significado tiene este concepto moderno de
poder?

II. Las dos etapas fundantes del moderno concepto de poder: Thomas Hobbes y Max
Weber.

¿Cuándo se inicia el nuevo modo de entender el hombre y la política, propio de la

modernidad? ¿Cuál es la génesis de sus conceptos políticos fundamentales? En la
perspectiva de Duso, al moderno concepto de poder se llega a través de dos etapas
fundamentales: «la constituida por la formación de la conceptualidad propia de la soberanía
moderna, que tiene su efectiva génesis en el pensamiento de Hobbes, y la constituida por el
cambio epistemológico weberiano» (Duso, 2009: 214).

Con Hobbes tenemos explícitamente el intento de derrumbar el modo de pensar

la política propio de la antigua ciencia práctica: ésta es considerada privada de
todo rigor científico y, justo por eso, no en condiciones de lograr el fin propio
 de la vida en común de los hombres, esto es, aquella autoconservación de los
individuos que es posible sólo mediante la paz. La eliminación del pensamiento
de la filosofía práctica viene acompañada por la negación del papel que la
experiencia interpretaba en el modo antiguo de pensar la política. La realidad de
las asociaciones humanas no es ulteriormente significativa y éstas son
consideradas como irregulares e injustas. Nace de aquí un nuevo modo
científico de considerar al hombre, la sociedad y la política sobre la base de una
racionalidad formal. Si, en relación a la antigua cuestión de la justicia, han
nacido doctrinas diversas y a menudo contrapuestas entre ellas, se trata según
Hobbes de relegar todas aquellas doctrinas en el ámbito de las falaces opiniones
y de dar a esta cuestión una respuesta unívoca, connotada por un rigor
geométrico, que no puede no valer para todos (Duso, 2009: 183).

Dos son los aspectos centrales en la estructuración de esta nueva ciencia política
que nace con Hobbes: los principios de igualdad y de libertad. En primer lugar, y como
resulta patente en el conocido capítulo XIII de Leviatán, en la condición natural todos
somos iguales en tanto individuos, y por lo tanto no hay una idea de que por naturaleza
unos deban gobernar y otros, ser gobernados. En el armazón conceptual hobbesiano, la
dominación del soberano no es por naturaleza, sino por artificio: constituye el resultado de
un proceso de autorización en virtud del cual los individuos convierten al soberano en
representante, produciendo, así, una identidad entre ambos, pues el representante —en
términos ideales— actúa en nombre de los súbditos, siendo tan sólo actor de una acción
atribuible a una pluralidad de autores.
En segundo lugar, la concepción de libertad del hombre entendida como la falta de
obstáculos para realizar su voluntad —que va un paso más allá de la definición general de
libertad consistente en la ausencia de impedimentos externos al movimiento— se halla
negada en el estado de naturaleza, en el cual los individuos se estorban y rivalizan entre sí,
y sólo puede ser pensada como tal en un estado civil sustentado en un pacto como el
hobbesiano, en el cual la ley permite que la libertad de cada uno sea compatible con la del
resto.
Así, el poder en su sentido moderno se sustenta en una igualdad originaria, por un
lado, y en una idea de libertad que sólo puede ser articulada teóricamente bajo el supuesto
de un ordenamiento garantizado por el poder. Por eso Duso afirma que «el poder no es una
instancia que se opone a la libertad, sino que es más bien su consecuencia lógica...la otra
mitad del concepto» (Duso, 2009: 222). Y por eso también con el concepto moderno de
poder es pensable una idea como la de legitimidad: el poder sólo puede tener razón de ser
cuando está fundado en una igualdad originaria y cuando se ejerce en virtud de una
autorización, tal como el pensamiento hobbesiano expresa de manera paradigmática. En
esa característica fundamental del poder reside también su aporía: está fundado desde
abajo, pero la orden proviene siempre desde lo alto. Con base en las precedentes
consideraciones, no resulta sorprendente que para Duso el concepto moderno de poder esté
en íntima conexión con el de representación (Duso, 2016). Bajo estos nuevos principios, la
sociedad en tanto ordenamiento político resulta fundada racionalmente.
 Así, Duso entiende que el poder no es un concepto de alcance universal ni aplicable
a todas las épocas históricas: el poder sólo puede entenderse al interior de una red
conceptual que surge en la modernidad y que adquiere significado e inteligibilidad sólo en
ella.
Este origen iusnaturalista moderno de la ciencia política y de su concepto de poder
tendrá un peso específico en la historia sucesiva, pero alcanzará un punto culminante y una
reformulación en las reflexiones weberianas.

Con Weber, asistimos a una reformulación epistemológica general, que será

decisiva para el concepto de poder. La ciencia abandona la ilusión de fundar
racionalmente la vida práctica, ya no es considerada, como en Hobbes, el
auténtico fundamento de la paz y el orden entre los hombres. Va a adquirir en
cambio un carácter objetivo, será «ciencia de la realidad» (…). La distinción
que subyace a este planteo epistemológico es la diferencia entre hechos y
valores, los juicios de hecho, que son de la incumbencia de la ciencia, y los
juicios de valor, que pertenecen a las opciones éticas, a la vida práctica (Duso,
2005: 314).

Si bien Weber «consuma» en sus conceptos sociológicos fundamentales la

revolución conceptual abierta con la nueva ciencia política moderna, simultáneamente
decreta el final de su sentido originario, consistente en encontrar un orden racional que
haga posible la convivencia pacífica entre los seres humanos. La idea weberiana de
«ciencia de la realidad» (Weber, 2009: 107) lleva a que el poder sea concebido como un
fenómeno hallable y descriptible en la realidad de las relaciones humanas, es decir, como
relaciones de fuerza, de pura potencia, y no como resultado de una construcción racional de
la filosofía política moderna.
A pesar de ello, Duso entiende que la noción weberiana de poder (Herrschaft) se
inserta en el horizonte conceptual de la modernidad, y ello por dos razones. En primer
lugar, la definición de poder como relación formal de mando-obediencia implica
necesariamente el factor de la legitimación, propio de la modernidad. Duso remarca el
carácter de mutua implicación entre la definición de Herrschaft y la de obediencia.
Mientras que la primera consiste en la «probabilidad de encontrar obediencia dentro de un
grupo determinado para mandatos específicos (o para toda clase de mandatos)»; la segunda
se define así: «obediencia significa que la acción del que obedece transcurre como si el
contenido del mandato se hubiera convertido, por sí mismo, en máxima de su conducta; y
eso únicamente en méritos de la relación formal de obediencia, sin tener en cuenta la propia
opinión sobre el valor o no-valor del mandato como tal» (citado en Duso, 2009: 215).
Estas definiciones permitirían identificar, según Duso, el carácter eminentemente
formal de la relación de poder: el vínculo entre mandato y obediencia no depende de
referencias objetivas, como tampoco de apreciaciones sobre el contenido de la orden, sino
de la posición que ocupan en la relación quien manda y quienes obedecen. Asimismo, la
disponibilidad para obedecer de quienes reciben la orden es el determinante fundamental de
la relación política de dominación: de otro modo, habría pura coerción. Por ello Duso
afirma que «la disponibilidad para obedecer es el secreto del poder» (Duso, 2009: 215).
 En otras palabras, el italiano considera que hay una identidad entre la idea de
autorización hobbesiana y la creencia en la legitimidad weberiana. La única variación
reside en que, mientras que la primera es una instauración racional, la segunda apunta a una
creencia socialmente verificable.
En segundo lugar, Duso considera que la tipología de poder establece distinciones
que sólo adquieren sentido en el proceso de formación del mundo moderno. Por ejemplo, el
tipo «tradicional» de poder es definido a partir de su falta de racionalidad, es decir, a partir
de un criterio moderno. Siguiendo a Brunner (2015), el italiano sostiene que las
comunidades políticas antiguas no conocían la «tradición» o la «historia» como fuente de
legitimidad: se consideraba que un ordenamiento perduraba por su bondad, y no se creía, a
la inversa, que ese ordenamiento era bueno por su antigüedad.

Consideraciones finales

En el inicio de este trabajo, se ponderó el aporte de la BG para realizar un ejercicio crítico

en torno a los conceptos políticos fundamentales de las ciencias sociales, entre los cuales se
distingue el de poder. La perspectiva de la Escuela de Padua desplegó un trabajo crítico en
torno a la noción weberiana de poder, insertándola dentro del horizonte semántico de la
modernidad.
En el primer apartado, comentamos los elementos fundamentales que caracterizan el
enfoque de la BG y el aspecto distintivo que al interior de ella ocupa la vertiente italiana. Si
la BG consiste en un trabajo hermenéutico sobre los conceptos políticos que atiende a la
función de estos como indicadores y como «operadores» sobre la realidad social —
articulándose así, en la perspectiva de Koselleck (1993), un vínculo íntimo entre historia
conceptual e historia social—, que permite salir de la consideración «definicional» de éstos
y entenderlos en su historicidad y mutabilidad, la perspectiva de Duso insiste en remarcar la
necesidad de realizar un ejercicio crítico sobre los conceptos fundantes de la ciencia
política, al considerar que la aproximación histórica y la investigación teórica los utiliza sin
ser consciente de su determinación semántica moderna.
En la demarcación emprendida por Duso, la aproximación al concepto de poder
adquiere un carácter primordial. Sólo en la época moderna este concepto tiene una
configuración precisa y se inscribe en una red conceptual a partir de la cual adquiere
sentido. Para Duso, no puede hablarse de «poder» en la época premoderna.
Dos son las etapas fundamentales que pueden identificarse en la configuración de
este concepto político. La primera tiene su origen en el pensamiento iusnaturalista,
puntualmente en la obra de Thomas Hobbes. La segunda se despliega en el pensamiento
weberiano. A pesar de su inflexión epistemológica, hay algo eminentemente moderno en el
pensamiento weberiano, que lo ata a la primera etapa. Como dice Duso:

[E]l mismo concepto de poder (Herrschaft), como relación mando-obediencia,

en el sentido de poder legítimo, que se basa en la creencia de validez por parte
de quienes están sometidos, no se muestra como concepto abstracto aplicable a
 cada contexto histórico, sino, más bien, como concepto determinado, que tiene
su ámbito de aplicación dentro de la época moderna, en la cual se concibe el
monopolio de la fuerza y, justamente por eso, se plantea en la teoría el tema de
la legitimidad. (…) [Los tipos de poder] no serían, entonces, como Weber
piensa, instrumentos lógicos en condición de identificar las diversas
manifestaciones de poder que se han dado en la historia —en un marco en el
que lo que es denominado con el término de poder es entendido como
fenómeno universal, intrínseco a la naturaleza humana y, entonces, rastreable
en todas las épocas—, sino que serían, más bien, distintos aspectos del concepto
—enteramente moderno— de poder (Duso, 2016: 131).

Se concluye sugiriendo que, en la reflexión contemporánea sobre el poder, hay que

ponderar el llamado de atención de la BG sobre la historicidad del concepto y sobre la
necesidad de emprender un ejercicio crítico en torno a él. Particularmente, esta cuestión
adquiere relevancia al tratar de pensar la relación entre poder y justicia.
Tal como vimos, la racionalidad formal que surge como consecuencia del concepto
moderno de poder lleva a la instauración de un orden que busca poner fin al conflicto
político entre los seres humanos. Ahora bien, para Duso la pregunta moderna sobre el orden
con base en el poder, la libertad y la igualdad, reemplaza la tradicional pregunta sobre la
justicia. La lógica de la legitimidad y la autorización lleva en último término a la
imposibilidad de plantear la cuestión de si la ley es justa o injusta, o si la sociedad es justa o
injusta, debido a que la rectitud del ordenamiento se define ora en la creencia subjetiva en
su validez, ora en la legitimidad de origen de los representantes autorizados por los
miembros de la comunidad política. La lógica moderna del poder implica que no puede
haber más que identificación entre representante y representados, debido a la naturaleza de
la autorización.
Esto es tanto más intenso a partir de la inflexión weberiana. Cierta preocupación
sobre la justicia que puede ubicarse en el intento hobbesiano —cuya traducción en tanto
orden termina trastocándola— resulta abandonada posteriormente. La ciencia abandona la
ilusión de fundar racionalmente la vida práctica. Con Weber asistimos a la distinción entre
hechos y valores, a partir de la cual la ciencia no puede ya brindar una guía para la
conducta humana sino que ésta queda a merced del juicio subjetivo de cada uno.
En suma, pensar la problemática del poder en nuestra contemporaneidad requiere
una particular atención y rigurosidad para identificar qué configuración semántica lo
constituye, que origen histórico lo determina, y, también, qué conceptos o preguntas
eventualmente ocluye o impide.

Referencias bibliográficas
Biset, Emmanuel (2010). Conceptos, totalidad y contingencia. Una lectura de Reinhart
Koselleck. Res Publica, 23, pp. 123-143.
____________y Farrán, Roque (comp.). (2016). Teoría política. Perspectivas actuales en
Argentina. Buenos Aires: Teseo.
Brunner, Otto (2015). Consideraciones acerca de los conceptos de dominación y
legitimidad. Conceptos históricos, 1 (1), pp. 136-159.
Duso, Giuseppe (2005). El poder. Para una historia de la filosofía política moderna.
Ciudad de México: Siglo XXI.
____________2009. Historia conceptual como filosofía política. En Duso, Giuseppe y
Chignola, Sandro (comp.). Historia de los conceptos y filosofía política. Madrid:
Biblioteca Nueva, pp. 159-242.
____________2016. La representación política. Génesis y crisis de un concepto. San
Martín: UNSAM Edita.
Morcillo Laiz, Álvaro y Weisz, Eduardo (2016). La relevancia para Iberoamérica de las
interpretaciones sobre Max Weber. En Max Weber en Iberoamérica. Nuevas
interpretaciones, estudios empíricos y recepción. Ciudad de México: Fondo de
Cultura Económica, pp. 19-46.
Koselleck, Reinhart (1993). Historia conceptual e historia social. En Futuro pasado. Para
una semántica de los tiempos históricos. Barcelona: Paidós, pp. 105-126.
Schmitt, Carl (2001). Teología política. Cuatro capítulos sobre la teoría de la soberanía. En
Orestes Aguilar, Héctor (comp.). Carl Schmitt, teólogo de la política. Ciudad de
México: Fondo de Cultura Económica, pp. 19-62.
Weber, Max (2009). La objetividad del conocimiento en la ciencia social y en la política
social. Madrid: Alianza Editorial.
____________2010. Sociología del poder. Los tipos de dominación. Madrid: Alianza
Editorial.
Mesa redonda: Estado, forma política y representación en la teoría política
contemporánea.

Título de la ponencia: Acerca de la justificación del Estado en Hermann Heller

Autor: Nicolás Fraile (IIGG-CONICET. nicolas.fraile@gmail.com)

Resumen: El objetivo de esta ponencia es abordar el problema de la justificación de la

institución estatal en la obra Teoría del Estado de Hermann Heller, publicada de manera
póstuma en 1934. El abordaje teórico-conceptual de la justificación del Estado manifiesta la
tensión existente entre los principios ideales de la unidad política y su ejecución y
aplicación concretas. Nuestra hipótesis es que en esta tensión se cifra la oposición entre el
individuo y la autoridad. Sin embargo, lejos de las interpretaciones liberales que ponen en
el primero el “principio” y el “fin” de la estatalidad, Heller encuentra este conflicto
edificante para la existencia del Estado y su justificación de cara a las generaciones futuras.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 a 13 de
septiembre de 2018.
El propósito de esta ponencia es abordar el problema de la justificación de la institución
estatal tal como fue conceptualizado por Hermann Heller en su obra sistemática titulada
Teoría del Estado y publicada póstumamente en 1934 por su amigo Gerhart Niemayer. En
pos de ello vamos a desarrollar algunos aspectos de este problema bajo la hipótesis de que
el problema de la justificación del Estado (a) conduce a la tensión entre los principios
abstractos del derecho y su aplicación concreta y (b) esta tensión, en la consideración de
Heller, es edificante para la existencia estatal.

1. ¿Por qué una justificación del Estado?

En primer lugar, es de nuestro interés reponer por qué Hermann Heller se ocupa en dar una
justificación de la institución estatal. La respuesta es de índole histórico-espiritual. De
acuerdo al autor, la historia del derecho político puede ser dividida en tres momentos
forjados al calor de la concepción divino-trascendental de cada época: (1) Derecho
primitivo; (2) Derecho natural moderno; (3) Positivismo jurídico. Ocupémonos de
reconstruir brevemente estos episodios para ganar claridad conceptual al respecto de la
polemicidad que nuestro autor enfrenta a la hora de desarrollar dicha justificación estatal.36
El derecho primitivo es el que responde a una conciencia jurídica que está limitada
por las fronteras de la propia comunidad en que se gesta. El criterio de justicia que informa
el mismo está determinado por el clivaje dentro/fuera. Es decir, hay una serie de preceptos
jurídicos con los que se relacionan los miembros del grupo y otros, de carácter distinto, con
la cual se relaciona la comunidad con su afuera. Por supuesto, estos preceptos jurídicos no
son positivos ni están formalizados. Tampoco se cuenta con un principio de igualdad
jurídica ante la ley. Más bien, los derechos y obligaciones responden a cada uno de los
individuos, en una consideración cualitativa hacia su persona. La concepción divina que
corresponde a este momento es el xenoteísmo, esto es, un cosmos habitado por dioses
nacionales: la comunidad tiene sus propios dioses que bendicen o maldicen a la nación de
acuerdo a la rectitud de su conducta.
El derecho natural moderno surge con un doble movimiento: (a) paso de la
concepción politeista-nacional al monoteísmo universal. Tal como lo concebía el corpus
cristianum, los mandatos divinos ya no se limitan a las fronteras de las comunidades
nacionales sino que es revelada proféticamente una ley universal y eterna que exige
obediencia pues de ella depende el destino de la humanidad en la vida ultraterrena. (b)
Secularización del derecho cristiano. En la modernidad, la ley divina se seculariza y se
vuelve ley terrena revelada por la razón. Sin embargo, la misma conserva la forma de la
validez universal. El derecho natural moderno se presenta entonces como una serie de
preceptos de justicia suprapositivos que tienen la pretensión de exigir obediencia sobre
todos aquellos seres que se igualan por “tener rostro humano”, tal como restituye nuestro
autor la consigna de Fichte.
En el último episodio de esta tríada acontece el desvanecimiento de la idea jurídica
universal. Si bien la responsabilidad de ello le cabe al positivismo jurídico, Heller señala

36 En este gesto se asemeja mucho al recorrido que ensaya Carl Schmitt en su Teología política (2009) y
también Max Weber en la “Consideración intermedia. Teoría de los grados y direcciones del rechazo
religioso del mundo” (2014).
que fueron “el romanticismo, Hegel y el historicismo quienes prepararon definitivamente el
camino a aquella concepción positivista” (Heller, 1981: 237). En contra de ellos, alega que
llevaron a la conciencia jurídica la idea de que la única fuente del derecho es el pueblo y
que a este no lo limita ninguna norma previa. Al pueblo constituyente le sigue, como paso
conceptual, la imposibilidad de que se haga presente y que como tal deba ser representado.
El argumento conduce a que sea el legislador quien dicta el derecho y que tiene el
“privilegio” de no caer nunca en lo antijurídico. En este sentido señala nuestro autor que

Esto significa, prácticamente, que todo aquel que logre hacerse

dueño del poder del Estado, por el hecho de haberlo conseguido
encuentra ya moralmente justificado su derecho a representar al
pueblo y a darle leyes sin sumisión a ninguna clase de principios
jurídicos (Heller, 1981: 237).

De allí que Heller identifique esta concepción jurídica con el derecho del más fuerte. La
justificación del Estado pasa de ser un problema de orden moral a ser de orden sociológico
relativo a quién es capaz de hacerse con el aparato institucional-estatal. La identificación de
la validez ideal del aparato institucional con el derecho del más fuerte equivale a la pérdida
de conciencia para aprehender el problema de la justificación del Estado. A su vez, olvida
también la esencia “utópica” del hombre, esto es, que es capaz de contraponer un deber ser
al ser. Esta esencia humana es lo que permite darle dinamismo al poder político y
justificarlo de cara a las generaciones futuras. La argumentación de Heller se orienta hacia
una recuperación del problema de la justificación del Estado.

2. Obediencia política

La cuestión de la justificación del Estado está íntimamente vinculada a la obediencia

política. Si este aparato carece de justificación, su existencia se encuentra en riesgo pues tal
como señala nuestro autor, parafraseando a Renan, la realidad estatal existe “sólo como un
plebiscito de tous les jours” (Heller, 1981: 234). El monopolio de la violencia como última
ratio del mandato estatal carece de operatividad. Al menos, la violencia por sí misma,
desnuda, no puede concitar obediencia y establecer una relación política con los súbditos.
En todo caso, retomando a Weber, la cuestión no pasa por el monopolio de la fuerza sino
por su legitimidad. Detengámonos un momento aquí.
Para Heller la cuestión de la justificación estatal y la obediencia de sus mandatos se
subdivide sociológicamente en dos niveles, a saber: (a) la masa de la población y (b) las
minorías influyentes. Para la gran masa, el Estado está justificado por su existencia
cotidiana y, con ello, se concita la requerida obediencia política. La normalidad pareciera
encerrar, para ella, un deber ser en sí mismo y no hay nada más que decir por fuera del
cogito ergo sum estatal: reproducir la existencia biológica a cambio de obedecer los
mandatos. Sin embargo, en el seno del pueblo siempre hay minorías que son las que inciden
concretamente en el poder.37 Es allí donde reside sustancialmente el problema de la

37 Tal como señalan Castaño y Sereni, para Heller incluso en la democracia “se cumple la ley de que son
pocos los que mandan” (2016: 11).
justificación del Estado pues para ellas la cuestión no pasa por la reproducción de la
existencia ni tampoco porque les sea garantizada su seguridad. El problema para estas
minorías reside, en cambio, en “por qué hay que ofrecer al Estado los máximos sacrificios
personales y patrimoniales” (Heller, 1981: 235). El problema se cifra, entonces, en cómo
obligar moralmente a la voluntad y la conciencia de los individuos.

3. Función social del Estado y justificación del Estado

La función social del Estado debe ser diferenciada de su justificación jurídica. La primera
responde a la pregunta de por qué existe el Estado y podría responderla incluso un marxista
o un anarquista. La segunda, en cambio, responde a por qué debe existir el Estado.
Repongamos brevemente la función social del Estado para ganar claridad conceptual
respecto a su justificación.
La realidad estatal aparece primeramente a partir de una determinada situación
cultural y natural: por ejemplo, el asentamiento en un determinado lugar geográfico
limitado por la vecindad de otros pueblos hace precisa una unidad de acción para la
protección de este espacio así como para su eventual ampliación. A esto hay que sumarle la
división del trabajo social y las relaciones de intercambio e interdependencia. Llegada a una
cierta etapa caracterizada por el sedentarismo y por una división del trabajo muy
desarrollada, aparece la necesidad del Estado. Esta noción de “necesariedad” se traduce en
que el grupo humano que vive en el territorio siente la realidad social del Estado como un
objetivo a alcanzar por la voluntad. Donde no sea querido un poder estatal, no surge ni
subsiste Estado alguno. Sin embargo, en tanto concurran estas circunstancias y se prefiera
el poder de ordenación territorial propio al extraño, existe una voluntad de Estado. La
función del Estado consiste entonces en

la organización y activación autónomas de la cooperación social-

territorial, fundada en la necesidad histórica de un status vivendi
común que armonice todas las oposiciones de intereses dentro de
una zona geográfica, la cual, en tanto no exista un Estado mundial,
aparece delimitada por otros grupos territoriales de dominación de
naturaleza semejante (Heller, 1981: 221).

La justificación del Estado, en cambio, reside en garantizar no una ordenación social

cualquiera, sino una ordenación justa. Todo poder político, señala Heller, afirma de sí
mismo que está para servir a la justicia. El Estado, entonces, se justifica al representar una
organización necesaria para asegurar los principios morales del derecho, esto es, aquellos
que constituyen la base de las normas jurídicas positivas.

4. Estructura jurídico-estatal triádica

La institución estatal está compuesta por una estructura jurídica triádica. El primer nivel, el
más llano, son las formas jurídicas, esto es, el derecho positivo entendido como aquella
ordenación social normativa que se establece y asegura por medio de los órganos especiales
de la organización estatal. Es el derecho positivo en tanto legalidad el que le da
permanencia y estructura al aparato estatal. Ahora bien, ¿de dónde surge el derecho
positivo? Cuando el legislador establece preceptos jurídicos, en realidad lo que está
haciendo es dar carácter positivo a ciertos principios de derecho éticamente obligatorios
que trascienden del Estado y de su derecho y cuyo fundamneto precisamente constituyen.
Estos principios de derecho son de los que hablábamos con la justificación y constituyen el
nivel más alto de la estructura jurídico-estatal.
Este nivel de la estructura es denominado por Heller como “juridicidad”. La
juridicidad, sin embargo, se caracteriza por su falta de “seguridad” o “certeza” jurídica. Es
decir, se trata solamente de principios generales que proporcionan únicamente “las
directrices generales sobre cuya base debe establecerse el status jurídico entre los miembros
de la comunidad jurídica” (Heller, 1981: pp. 240-241). Por ejemplo, a partir de un mismo
principio jurídico pueden seguirse decisiones, ordenaciones, constituciones, sentencias y
actos administrativos diversos. Por ello, la juridicidad requiere ser establecida, aplicada y
ejecutada por una autoridad. Requiere, entonces, ser dotada de seguridad jurídica.
La seguridad jurídica es el nivel que media entre la juridicidad y las formas
jurídicas. La misma se encarga de (a) dotar al principio de derecho de certidumbre en su
sentido, esto es, determinar el contenido de la norma y (b) garantizar la certeza de su
ejecución. Es aquí donde el Estado encuentra su justificación y no únicamente en estar
remitido a principios abstractos de justicia. Sino más bien en hacer cierto el derecho en una
determinada etapa de la división del trabajo y del intercambio social. El Estado es,
entonces, una organización de seguridad jurídica, entendiendo por esta última el carácter
particular que le da Heller y no como un juicio acerca de la previsibilidad del derecho como
un factor calculable. La seguridad jurídica tiene un doble apoyo: (a) un apoyo ideal en las
ideologías legitimadoras que son socialmente válidas en una comunidad jurídica y (b) un
apoyo fáctico en los grupos que ejercen influencia decisiva. Entre uno y otro se dirime qué
autoridad está llamada a establecer, aplicar y ejecutar los preceptos jurídicos positivos. Sin
embargo, este doble apoyo solo puede establecer juicios acerca de quién establece el
derecho, mas no puede establecer juicios acerca de cómo los establece, esto es, no puede
definir si la autoridad jurídica sirve a los principios del derecho o si más bien mantiene una
relación injusta con ellos. Esto último es lo que Heller denomina el conflicto entre
juridicidad y seguridad jurídica y constituye “la problemática sustancial de la justificación
del Estado moderno” (Heller, 1981: 242). En su consideración, con el positivismo jurídico
Europa ha sacrificado por completo la juricididad a la seguridad jurídica. La argumentación
de Heller en torno a una justificación del Estado debe ser comprendida también como un
intento de recuperar el conflicto entre juridicidad y seguridad jurídica.
Ahora bien, si el apoyo de la autoridad son las ideologías legitimadoras y los grupos
de influencia, ¿dónde se apoya la juridicidad o, al menos, desde dónde se puede enjuiciar a
la autoridad en vistas a los principios del derecho? La observancia de la juridicidad, dice
Heller, está únicamente en la conciencia jurídica individual.

5. En torno a un derecho moral de resistencia

Si la juridicidad se apoya en la conciencia jurídica individual, quien es capaz de enjuiciar la

acción de la autoridad es el individuo. En tal caso, lo que ocurre es una resistencia a la
autoridad en pos de la justicia. Con ello, se suscita el problema del derecho a la resistencia.
Señala Heller que la razón de Estado afirma, de acuerdo a su lógica interna, que la
aceptación y legalización de un derecho de resistencia contra una orden estatal sería
equivalente a la legalización de la anarquía y, con ello, al aniquilamiento “tanto del
individuo como del Estado” (Heller, 1981: 244). Sin embargo, esto ha llevado en Europa a
la terrible consecuencia de que, en pos de oir la razón de Estado, la conciencia jurídica
individual capituló ante ella. En esta capitulación quien fue aniquilado es el hombre en
tanto personalidad moral, como utópico, tal como mencionábamos más arriba. Nuestro
autor encuentra en el conflicto entre individuo y autoridad un movimiento análogo al que se
da entre juridicidad y seguridad jurídica. Este conflicto es el que permite darle movimiento
al Estado y mirar hacia el futuro, esto es, garantizar la existencia de la institución en el
porvenir.
Heller, sin embargo, afirma que la conciencia jurídica no debe capitular ante la
autoridad y que el admitir un derecho de resistencia no lleva a la anarquía. ¿Conduce esto a
su legalización? La respuesta es negativa. En principio, distingue entre dos tipos de
resistencias a la autoridad. La primera está dada por aquella en que el individuo define “si
el órgano estatal había obrado de acuerdo con todas las normas de competencia y
formalidades jurídicas de lugar, tiempo y objeto” (Heller, 1981: 245), esto es, define acerca
de la regularidad o irregularidad legal de los actos del Estado. Este tipo de resistencia es,
para Heller, totalmente inadmisible pues a pesar de que su legalidad38 del mandato estatal
sea cuestionable, no lo es su moralidad. El problema sustantivo se presenta cuando el
Estado realiza una acción legal pero moralmente condenable. ¿Qué ocurre en este caso? Es
esperable que ante un mandato moralmente condenable la conciencia jurídica individual se
resista a la autoridad. Sin embargo, lo único que se puede hacer frente a este conflicto entre
el individuo y el Estado es afirmar la “trágica imposibiidad de solucionarlo” (Heller, 1981:
246), es decir, no puede definirse unilateralmente ni por la autoridad ni por la conciencia
jurídica. ¿Cómo se resuelve, entonces?
Al establecer una estructura jurídico-estatal triádica, Heller permite encauzar el
problema de la resistencia sin poner en cuestión el nivel más llano de la legalidad, esto es,
el de las formas jurídicas. El derecho a la resistencia no puede ser negado, pero solo se lo
puede admitir como un derecho moral, es decir, no constituye un fundamento para la
exención de pena o de responsabilidad. Hay dos motivos que llevan a Heller a admitir este
derecho moral de resistencia: (1) la honestidad intelectual que le impide “hacer la vista
gorda” frente a una resistencia concreta que responde a actos moralmente condenables del
Estado como, a su vez, le impide unilateralizar en pos del individuo pues se encuentra
desarrollando una teoría del Estado; (2) la convicción de que el conflicto que se da entre
autoridad y conciencia jurídica o bien, entre seguridad jurídica y juridicidad, la justificación
del Estado mira hacia adelante. Si este se trata, como dijimos, de un plebiscito de tous les
jours, el Estado vive de su justificación y resulta imperioso plantearlo de nuevo para cada
generación. En este conflicto, el Estado actualiza su justificación y puede asegurar su
existencia en el porvenir.

Bibliografía utilizada

38 No es secundario señalar que Heller no considera a la legalidad un tipo de legitimidad. Para él, la legalidad
es inherente técnicamente al aparato estatal pues este siempre es “poder político jurídicamente
organizado” (Heller, 1981: 261).
Castaño, Raul y Sereni, Cristina (2016). “La legitimidad del poder en la filosofía política de
Hermann Heller”. En Philosophia, Vol. 76, N°1. Mendoza: UNCuyo.
Heller, Hermann (1981). Teoría del Estado. México: FCE.
Schmitt, Carl (2009). Teología política. Madrid: Trotta.
Weber, Max (2014). “Consideración intermedia. Teoría de los grados y sentidos del
rechazo religioso del mundo”. En Sociología de la religión (pp. 407-445). Madrid:
Akal.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Mesa redonda: “Para ampliar el canon democrático. Discusiones teórico políticas desde el
sur”

Las transformaciones de la ‘politicidad popular’ durante el kirchnerismo:

hacia una pragmática de la gubernamentalidad

María Luz Ruffini (CONICET-UNC/FCS)

Resumen: En el presente trabajo se recuperan algunas implicancias centrales de la noción

foucaultiana de gubernamentalidad, a modo de instrumental analítico para construir un
enfoque epistemológico de aprehensión de los procesos políticos progresistas
latinoamericanos de la primera década del siglo XXI. Asimismo, se esboza una propuesta
de articulación entre esta perspectiva teórica y ciertos enfoques del campo de la
antropología de la política, para culminar con la presentación de algunas cauciones
metodológicas emergentes de lo desarrollado que resultan, a juicio de la autora, centrales
para un abordaje adecuado y no reduccionista de tales fenómenos: la importancia de asumir
‘lo político’ como categoría etnográfica cuyo contenido no puede ser establecido a priori; el
comprender a la sociedad civil como realidad transaccional -correlato de una tecnología
liberal de gobierno- y, finalmente, la potencia de tensionar las distinciones analíticas entre
lo “microsocial” y lo “macrosocial”.
Entendemos que es necesario, para el abordaje de crítico y comprometido de los procesos
políticos de tinte progresista que adquirieron sus formas más acabadas en la primera década
del siglo XXI en América Latina, desmarcarnos simultáneamente de aquellas posiciones de
izquierda que parten de una desconfianza apriorística en el Estado y las dimensiones
institucionales de lo social –en concomitancia con una confianza ciega y fundamentalmente
acrítica del autonomismo y las dinámicas de los “nuevos movimientos sociales”-; y de las
que erigen una confianza tal en la especificidad del ejercicio del poder político por parte de
gobiernos ‘progresistas’ que lleva al menoscabo de las críticas a los procesos políticos
realmente existentes (podemos reconocer fácilmente en Argentina la acusatoria expresión
de “hacerle el juego a la derecha” u otras semejantes).
En el contexto actual, de marcado retroceso de esos procesos, es preciso a nuestro entender
que el pensamiento crítico pueda contribuir a la construcción de una mirada capaz de
aprehender de tal modo las dinámicas políticas en las democracias contemporáneas que
permita pensar articuladamente las dimensiones del sentido común, la sociedad civil y el
Estado y las particularidades del poder político. En este sentido, quizás sea necesario
repensar nuestras nociones de hegemonía a fin de dar cuenta de los reales alcances de las
transformaciones –por cierto innegables- que esos procesos políticos acarrearon, lo que no
obsta se encontraran llenos de fisuras y contradicciones.
Así, eliminando la improductiva noción de “fracaso” del horizonte del pensamiento,
apostaremos aquí por comenzar a delinear un ethos de investigación que retome algunas
categorías del pensamiento foucaultiano como herramientas que contribuyan a iluminar
ciertas dimensiones de estos procesos. A este respecto, entendemos con Rose que “No
deberíamos tener la intención de extraer un método de los múltiples estudios sobre el
gobierno, sino más bien identificar un cierto ethos de investigación, una manera de hacer
preguntas, no poner en el centro de la mira el por qué sino el cómo pudieron suceder ciertas
cosas, y la diferencia que eso hace en relación a lo que había sucedido antes” (Rose, 2012).
A este respecto, la recepción y abordaje del pensamiento foucaultiano en múltiples
disciplinas moviliza una de las teorías críticas más fuertes de nuestros días, que no elude la
pregunta por las condiciones históricas de emergencia de objetos y sujetos que reflexionan
sobre éstos y sobre sí mismos. Ante esto, en cierto sentido, quizás sea posible pensar este
ethos al modo de una ontología del presente, una antropología de nosotros mismos erigida
en torno a la pregunta ¿Por qué somos como somos? ¿Cómo estamos evitando ser lo que
quieren que seamos?

1. El lenguaje de la Gubernamentalidad
Para Michel Foucault, la teoría de la soberanía ya no resulta suficiente para pensar la
política. Las prácticas políticas concretas –que, desde su perspectiva, escapan a cualquier
determinación, a cualquier definición de “universales antropológicos”- deben ser
aprehendidas a través de nuevos lenguajes. En este sentido, el autor propondrá, a lo largo
del desarrollo de su obra, lo que podríamos llamar dos lenguajes políticos: aquel asociado a
la teoría de la disciplina, primero, y luego el vinculado a la biopolítica, que adquirá una
nueva dimensión en el marco de la categoría, más abarcativa, de gubernamentalidad.
Así, con este instrumental analítico, su propuesta se dirigirá a aprehender el poder, no ya
desde una mirada centrada en la soberanía sino en sus formas concretas de operación. En
este marco, respecto del poder disciplinario, Foucault abordará la cuestión de cómo la
modernidad produjo un disciplinamiento de los cuerpos, produciéndolos como tales a través
de mecanismos disciplinares que suponen la articulación entre formas de saber y de poder.
A este respecto, la especificidad de la operatoria del poder en la modernidad ya no se centra
en la punición, sino en el proceso de constitución de cuerpos dóciles a través del control
exhaustivo destinado a regular el tiempo y el espacio (Foucault, 1990)
Ahora bien: a partir de su curso del año ’75 en el College de France publicado bajo el título
“Defender la sociedad”, Foucault comienza a delinear una nueva forma de ejercicio del
poder: la biopolítica. En efecto: desde el siglo XIX, la vida misma comenzará a ser
destinataria de la política, siendo la población su objeto y sumándose al ejercicio del poder
soberano y disciplinario: las tres tecnologías de poder se articulan desde el siglo XIX y
deben ser analizadas en su funcionamiento integrado (Foucault, 2000). Es a partir del ’77
que aparece la noción de gubernamentalidad en “Seguridad, territorio, población”,
entendida como forma de gobierno –conducción de conductas- propia de la modernidad;
como conjunto de instituciones, saberes y procedimientos a través de los cuales se pone en
acto la biopolítica (Foucault, 2008). Finalmente, en el ’78, con “Nacimiento de la
biopolítica”, comenzará a articular esta noción con la historia del neoliberalismo (Foucault,
2009).
Sobre todo, será a partir del curso que inicia en el año 1977 que Foucault comenzará a
delinear con mayor precisión sus apreciaciones en torno al pensamiento de la política a
través del funcionamiento de las tecnologías políticas, asociadas a racionalidades que se
conforman a través de una serie de prácticas de gobierno. Si su problema se había centrado
en cómo el sujeto moderno es sujetado y se sujeta a sí mismo en condiciones siempre
cambiantes, la aparición de la gubernamentalidad marca el surgimiento de un nuevo
problema: cómo el Estado moderno se ocupa de la población. Esta nueva dimensión del
pensamiento foucaultiano reconoce, por su parte, dos recepciones: aquellas en línea con la
Biopolítica italiana (representada por autores como Antonio Negri, Giorgio Agamben y
Roberto Esposito) y la propia de los Anglofoucaultianos como Nikolas Rose quienes,
desarrollando sobre todo la noción de gubernamentalidad, se centran en la realización de
estudios prácticos que descentren en análisis político del Estado.
En rigor, y siguiendo esta segunda perspectiva en lo que hace a la relación entre tecnologías
de gobierno y biopolítica, sería posible entender que las primeras operarían como condición
de posibilidad del biopoder esbozado con anterioridad en oposición al paradigma
dominante en la filosofía política de la soberanía. En este sentido, la gubernamentalidad se
constituye como el marco más amplio de actuación de la biopolítica39, entendiendo a la
primera como “[…] el conjunto constituido por las instituciones, los procedimientos,

39 En este sentido, el proyecto inicial de Foucault de una genealogía del biopoder ("nacimiento de la
biopolítica") es pospuesto y luego dejado de lado, siendo reemplazado por una historia de la
gubernamentalidad centrada en la forma en que las tecnologías liberales se harán cargo del gobierno sobre la
vida en las sociedades occidentales. En este sentido algunos autores entiende que el concepto de biopolítica es
provisional en la obra de Foucault y cumple la función de "puente" entre el modelo bélico y el modelo
gubernamental.
análisis y reflexiones, los cálculos y las tácticas que permiten ejercer esta forma tan
específica, tan compleja, de poder, que tiene como meta principal la población, como forma
primordial de saber, la economía política, y como instrumento técnico esencial, los
dispositivos de seguridad” (Rose, 1997:93)
En efecto: la novedad de esta perspectiva en torno al poder político reside en que ésta
asume su operatoria en función de racionalizaciones específicas: analizar las
gubernamentalidades supone identificar estos diferentes estilos de pensamiento, sus
condiciones de formación, los principios y saberes de los que se apropian y los que
generan, las prácticas en las que consisten, cómo son llevadas a cabo, sus polémicas y sus
alianzas con otras artes de gobierno. En este sentido, y asumiendo su dimensión de
perspectiva analítica, la gubernamentalidad plantea preguntas particulares, susceptibles de
ser respondidas a través de la investigación empírica (Rose, 1997).
En tal sentido, este enfoque no dirige la atención sólo o principalmente a las grandes
tecnologías de poder, sino que vuelve la mirada hacia las “pequeñas y cotidianas técnicas y
herramientas gubernamentales, tales como entrevistas, expedientes, diarios, folletos y
manuales”. Asimismo, desde este punto de vista (“la analítica de la gubernamentalidad”),
las transformaciones no se encuentran predeterminadas por la lógica del desenvolvimiento
de las fuerzas productivas, las contradicciones de las tecnologías modernas, etc. Y,
tampoco, su éxito puede ser jamás completo o total: el gobierno es una operación
congénitamente defectuosa. En palabras de Rose: “Los estudios empíricos y las genealogías
de gobierno están repletas de relatos de conflictos y luchas, a pesar de que la resistencia
rara vez tome la forma de un meta-sujeto heroico. Así, la versión de Rose sobre la
emergencia de las racionalidades del liberalismo avanzado se esfuerza en acentuar el rol de
aquellos que se opusieron al gobierno a través de lo social; pero no hubo, aquí como en
ninguna otra parte, un movimiento único de resistencia al poder, sino más bien un conflicto
de programas rivales y estrategias”(Rose, 1997: 16).

Lo que sí se rechaza desde esta perspectiva es, indudablemente, cierta idea de resistencia
derivada del marco analítico de la acción versus la estructura, propia del devenir de la teoría
social contemporánea: “[…] si la libertad no es definida como la ausencia de coacción, sino
más bien como el despliegue diverso de tecnologías del yo inventadas, la oposición binaria
carece de sentido. Pero más que esto, la estructura casi siempre implica límites a la libertad
y casi siempre implica alguna lógica subyacente o fuerza social que debe ser superada para
que las estructuras puedan ser quebradas o transformadas. Irónicamente, al centrarse en
cambio en cómo los que quieren gobernar imaginan su mundo y buscan recrearlo, la
gubernamentalidad escapa a la jaula de la estructura que en sí misma limita y constriñe en
gran medida la imaginación social” (Castro Gomez, 2010: 121).

Efectivamente: el pensamiento de Foucault elude sistemáticamente la idea de razón en aras

de la noción de racionalidades, siempre múltiples, en tensión y sujetas a sucesivas
exploraciones. De allí que pueda emerger de su pensamiento una idea de libertad no
normativa –que anida, por caso, en los pliegues deleuzianos de los procesos de
subjetivación-, y que atribuya en este sentido al pensamiento la misión de clarificar lo que
realmente ocurre en la vida de las personas, las formas de dominación y de resistencia en
cuyo entramado se desarrolla la vida social. De este modo, la aprehensión de la política
supondría dar cuenta de las formas que adopta la dominación y las luchas por la liberación,
asumiendo que las formas políticas se encuentran inextricablemente unidas a las históricas
formas de sujeción de los individuos.
Así, se vuelve central ahondar en lo que puede llamarse “[…] el negocio cotidiano de
gobernar la vida económica y social de todos los días, en el moldeado de los dominios y
personas gobernables, en las nuevas formas de poder, autoridad y subjetividad que se
forman constantemente dentro de estas prácticas cotidianas. Cada práctica orientada a la
conducción de la conducta implica autoridades, aspiraciones, pensamiento programático, la
invención o la redistribución de técnicas y tecnologías” (Rose, 1997: 31)
2. La antropología de la política a la luz de la categoría de gubernamentalidad

Desde el campo de la antropología de la política, ya tempranamente se observaría un

esfuerzo considerable por disociar la pregunta de lo político y el poder del Estado,
asumiendo que el ejercicio de estas relaciones ocurría en los más variados lugares y bajo
múltiples formas, es decir, excediendo con mucho el dominio de lo históricamente
concebido como “lo político” (Manzano y Ramos, 2015)
En este sentido, para Manzano, “Quienes recuperaron en antropología al enfoque de
Foucault produjeron críticas más profundas a la distinción dicotómica entre posiciones
dominantes y subalternas. En este punto revalorizaron el abordaje foucaultiano, señalando
que la resistencia es parte de un campo entrecortado por relaciones de poder. A lo largo de
toda su obra, Foucault estuvo interesado por el problema del poder, anclando esta
preocupación en un doble registro. Por un lado, el intento de desplazar la mirada del
problema del poder como un tema concerniente a la legitimidad y obediencia para colocar
en su lugar el problema de la dominación y el sometimiento. Por el otro, el esfuerzo por
redefinir algunas interpretaciones marxistas que asociaban el poder a su capacidad
represiva para colocar allí la capacidad productiva del poder. En el planteo de Foucault la
dominación no se entiende como un hecho macizo, como una dominación global de uno
sobre los otros sino que se trata de comprender las múltiples formas de dominación que se
ejercen en el interior de la sociedad. La dominación, la sujeción, los múltiples
sometimientos o en otros términos el ejercicio mismo del poder no es algo circunscripto al
Estado sino que requiere una mirada sobre el cuerpo social” (Manzano y Ramos, 2015: 6)

En esta línea, siguiendo a Abeles, entendemos en primer lugar que el planteo foucaultiano
asumía claramente que “[…] el análisis en términos de poder no debe postular, como datos
iniciales, la soberanía del Estado, la forma de la ley o la unidad global de una dominación;
éstas son más bien formas terminales” (Abeles, 2018: 112). Y es en esta misma línea que la
antropología de la política contribuyó decisivamente –aun desde perspectivas que no
mostrasen una cercanía explícita al enfoque foucaultiano- a “des-reificar la política,
mostrando hasta qué punto la polarización sobre la forma estatal había terminado por
ocultar la diversidad real de las figuras del poder” (Abeles, 2018: 109)

En este sentido, el énfasis por dirigir la mirada hacia el examen de “[…] condiciones
particulares bajo las cuales emergen y se transforman diferentes prácticas de gobierno,
mirando además el tipo de racionalidad específico movilizado por cada una de esas
prácticas” (Castro Gomez, 2010), sin remitirlas a algún tipo de unidad es lo que habilita una
mirada, sumamente provechosa desde nuestro punto de vista, que permite hablar de
gobierno sin centrar la mirada de manera prioritaria o excluyente en el Estado. Éste
constituye, así, no la sede y origen del gobierno, sino únicamente el lugar de su
codificación, su objetivación.

De este modo, para Foucault, el problema no se sitúa en el Estado como una entidad, sino
en las prácticas de gobierno; y tampoco en la estatización de la sociedad, sino en la
gubernamentalización del Estado. Es así que una cierta analítica de la gubernamentalidad
buscará dar cuenta de la emergencia histórica de un conjunto de prácticas, racionalidades y
tecnologías de gobierno, y, luego, del modo en que esa multiplicidad se centraliza en un
solo aparato: el Estado moderno. Se trata, pues, de una genealogía de las prácticas
gubernamentales, que a su vez conlleva una genealogía de los procedimientos de
estatalización.

En rigor, entonces, podemos asumir con Abeles que “[…] lo que está en juego hoy es un
conjunto de procesos que nos obligan a reestructurar profundamente una conceptualización de lo político
anclada, articulada alrededor del concepto de soberanía” (Abeles, 2018: 102). Proponiendo un enfoque que se
podría designar como una pragmática de la gubernamentalidad, esta última entendida como “conjunto de
acciones sobre acciones posibles”, Foucault abre una puerta para llevar la antropología de la política al ámbito
de las formas emergentes. El dilema queda planteado: o asumimos una imbricación con el institucionalismo
dominante, ignorando los problemas atinentes a la construcción teórica e histórica del objeto, o asumimos que
deberemos encontrarnos con “objetos políticos no identificados” según la expresión de Jacques Delors, que
emergerán de tanteos e investigaciones empíricas sin excesiva atención a la artificialidad de las fronteras
disciplinarias.

Así, es posible establecer que una analítica de la gubernamentalidad en estos términos está
en condiciones, siguiendo a Castro Gomez, de llevar adelante tanto la tarea genealógica de
examinar los procesos de articulación histórica entre tecnologías de conducción de la
conducta (soberanía, biopolítica, etc) como arqueológica de explorar la concurrente
operatoria de las tecnologías de producción de la verdad. No es posible establecer una
separación nítida entre conocimiento y poder, el conocimiento contribuye a una cierta
forma de hegemonía y también puede concurrir con procesos de emancipación: los
problemas del conocimiento están, ineludiblemente, ideológicamente teñidos.
De este modo, la genealogía y la arqueología prometen contribuir a la comprensión de las
conductas y las formas de gobierno históricas, a través de un fuerte proceso de
desnaturalización. Estas prácticas de conocimiento, aunadas con el énfasis en la emergencia
de las novedades y lo inesperado que pone sobre la mesa la noción de pragmática propuesta
por Àbeles, constituyen el eje de la actividad problematizadora, desnaturalizadora, capaz de
permitirnos construir un punto de vista creativo, más adecuado para encarar los desafíos de
la comprensión de nuestro presente40.

40 A este respecto, “[…] hay que subrayar la perspectiva epistemológica significativa que se abre en la estela
de Foucault, de pensar la antropología política como una pragmática de la gubernamentalidad. Asumir un
camino tal quiere decir continuar forjando instrumentos para aprehender mejor los desplazamientos que
afectan lo político y que demuestra la reconfiguración de las relaciones de poder. Pero, ¿no es
3. Gubernamentalidad, antropología y estudios sobre el fenómeno kirchnerista.
Siguiendo a Natalucci y Schuttenberg (2010), entendemos que es posible identificar cuatro
líneas principales de investigación en torno al fenómeno del kirchnerismo: en primer lugar,
una dedicada al estudio del sistema político, los procesos electorales, los liderazgos y la
construcción de una coalición de gobierno (Cheresky, 2009; Torre, 2004). Otra línea se
centró en clarificar las relaciones entre el kirchnerismo y el peronismo -cultura política,
tradiciones- (Svampa, 2013; Godio, 2016; Rinesi, 2011; Sarlo, 2011).
Un tercer conjunto de perspectivas se nutrió de los debates en torno a la noción de
populismo como eje de la indagación y sus múltiples acepciones, destacándose aquella que
lo entiende como una lógica de construcción de identidades y gramática política. Por caso,
“En la compilación realizada por Rinesi, Vommaro y Muraca hay una pregunta central: que
sentidos dan a la política los actores que intervienen en ella, “quienes hacen política”
(Rinesi, 2008: 9). Lo interesante de esta propuesta es que postula al populismo como una
tradición política como el republicanismo, la democrática o la liberal. En este sentido, el
régimen kirchnerista no es restringido a uno sino que el trabajo consiste en indagar sobre la
amalgama de esas tradiciones” (Natalucci y Schuttenberg, 2010: 19).

Finalmente, una cuarta línea de investigación se dedicó al estudio de la interacción entre el

gobierno y las organizaciones, respecto de lo cual habrían primado dos miradas: desde
arriba y desde abajo “Mientras la primera adoptó el término de cooptación para explicar la
dinámica política de las organizaciones sociales, la mutación en las formas de acción y su
revisión del posicionamiento frente al espacio político, la segunda analizó sus procesos
internos a partir de sus trayectorias y discusiones abiertas sobre la autonomía y
heteronomía”(Natalucci y Schuttenberg: 2)41. Por caso, Vommaro (2016) reconoce una
serie de cambios de orientación en las políticas sociales que impactarán en las tramas de
interpenetración entre oficinas estatales y organizaciones sociopolíticas: “[…] los
interlocutores territoriales pasan a ser, de manera más explícita y central que en los años
noventa, las organizaciones sociales. Se pasa así de la búsqueda de “empoderamiento” de la
“sociedad civil” al fortalecimiento de las “organizaciones populares” (Vommaro, 2016:
13)42.

indispensable, frente a la complejidad de los procesos políticos, mostrarse audaces e imaginativos en

nuestros tanteos?” (Abeles, 2018: 9)
41 En la segunda, Pérez y Natalucci (2010, 2012) y Natalucci (2012a, 2012b) orientaron sus investigaciones
desde una perspectiva sociopolítica a reflexionar sobre los vínculos entre las transformaciones de la
movilización social, con el régimen político y las trayectorias organizacionales en vistas a analizar los
procesos de institucionalización que tienen lugar como parte inescindible de cualquier proceso
movimentista. Asimismo, con esta misma perspectiva Pérez y Natalucci (2010) abordan el problema de la
transversalidad y la constitución de los frentes kirchneristas desde la mirada de las organizaciones,
destacando aquella experiencia como parte de un despliegue en un marco de prometido protagonismo.
42 Para Vommaro, el kirchnerismo, aun bajo otros principios políticos y morales, continuó un rasgo
fundamental de las políticas sociales implementadas en la década anterior: su aplicación local y, en
especial, su interrelación con organizaciones sociales insertas en los barrios populares. De hecho, estrechó
vínculos con ellas, las proveyó de recursos para la acción social barrial y para reforzar su posición de
referentes, al tiempo que incorporó en diferentes agencias públicas a muchos de sus militantes. Sin
embargo, en 2009, la puesta en marcha de la Asignación Universal por Hijo que debía tramitarse en las
oficinas del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación o en las oficinas de empleo del Ministerio de
Ahora bien, de un modo transversal a estos enfoques, creemos que es posible reconocer
ciertos aportes de la analítica foucaultiana de la gubernamentalidad para resituar el
pensamiento y la problematización sobre los procesos políticos de tinte progresista
característicos de la primera década del siglo XXI en América Latina y que suponen un
punto de partida fructífero para el análisis. A continuación presentamos tres precauciones
metodológicas que, alineándose con los aportes de Foucault en torno a la
gubernamentalidad, pueden contribuir, a nuestro entender, a un mejor abordaje de este
proceso político.

* Asumir ‘lo político’ como categoría etnográfica cuyo contenido no puede ser
establecido a priori

Partiendo de un enfoque teórico- epistemológico a través del cual asumimos a la

“politización” como un simultáneo proceso de sujeción y subjetivación que construye
prácticas y sujetos (Grimberg, 2008: 4), creemos fundamental asumir que la categoría
política es siempre etnográfica, sea para quienes observamos o para el propio investigador.
En efecto: “Asumiendo que la política (como la religión o la economía) se ha distinguido
(separado) a lo largo de un proceso de configuración característico de la modernidad, se
trata de reconocer su especificidad evitando el modernocentrismo, dar cuenta positivamente
de las diferencias propias de un contexto etnográfico determinado (Peirano, 1997). Antes
que dirigir la atención hacia el Estado, partidos, elecciones, parlamento o políticos
profesionales, o universalizar el concepto de política como relación de poder, es
recomendable parte del concepto maussiano de “hecho social total” para reconstruir desde
allí los sentidos etnográficos de la política” (Ferraudi, 2011: 115).

En este sentido, es central comprender que la elaboración teórica se despliega a lo largo del
relato etnográfico, por lo que sería un error enfrentar teoría nativa y académica como polos
contrapuestos. Corresponde, en cambio, partir de la tríada entre teorías disciplinares, de
anfitriones y propias del investigador y mostrar cómo la misma definición de política se
construye como eje de disputa, encontrándose estructurada en torno de valoraciones
diferenciales, ante lo cual urge construir categorías más sutiles para captar las conexiones y
los desencuentros. En palabras de la autora, “Las discusiones académicas en torno de las
organizaciones piqueteras se dieron en un clima de diálogo con los militantes de las mismas
organizaciones. Comprender cómo se desarrollaron esos contactos ayuda a entender la
categoría política tal como se despliega etnográficamente en las organizaciones mismas”
(Ferraudi, 2011: 131).

Trabajo, Empleo y Seguridad Social en todo el país, apareció un vector “deslocalizador” de una parte de
las políticas sociales. “Esta política desenganchó, en parte, la transferencia de recursos monetarios del
Estado a los sectores populares de las formas de trabajo político y social. Sin embargo, no es claro que
este vector vaya a desarticular la acumulación histórica de esta economía moral de los barrios populares,
basada en el trabajo político y social, y en el modo en que las oficinas estatales se articulan con los
referentes barriales. Todo indica que la economía moral de los derechos de los pobres se ha arraigado en
la nueva configuración de las clases populares y en el modo en que el Estado nacional y los
subnacionales definen sus intervenciones en torno a la cuestión social.” (Vommaro, 2016: 153).
Es así que, si queremos responder a un tipo de conocimiento etnográfico que se proponga
construir un saber social que aprehenda la diversidad y por ende sea más genuinamente
universal, es necesario “[…] proceder, por un lado, suspendiendo nuestras certezas e ideas
priori sobre lo que la política es o debería ser en la modernidad republicana y democrática
y, por el otro, asumiendo el desafío de comprenderla tal como es concebida y actuada por
los propios actores” (Frederic y Soprano, 2008: 20)

De esta manera, recuperamos aquí una serie de enfoques que “[…] no presuponen la
existencia de lógicas y prácticas correspondientes a una esfera política autónoma y por
consiguiente relativamente diferenciada. Ellos comparten una pregunta más que una
presunción, la cual consiste en analizar y determinar en situaciones, procesos, relaciones
sociales concretas y en sus diferentes dimensiones, el modo por el cual “la política” se
alimenta y expresa. No hay, a priori, una esfera política de bordes claros y precisos que
distinga lo político de lo no político, pero tampoco la hay a posteriori. Justamente, la
riqueza de estos trabajos […] consiste en mostrarnos la labilidad y porosidad del campo
político, su dependencia –en cierto modo– de categorías, valores y relaciones que no
podrían clasificarse como políticas en forma abstracta. A tal punto estos estudios avanzan
en aquella conclusión que la idea de la política como esfera o campo diferenciado no es
verificada en la realidad, sino su solapamiento e imbricación con otras arenas sociales de
las que por consiguiente “la política” parece alimentarse y depender” (Frederic y Soprano,
2008: 20)

* Comprender a la sociedad civil como realidad transaccional, correlato de una

tecnología liberal de gobierno.
Para Foucault, desde el enfoque de la gubernamentalidad, la sociedad civil forma parte de
la tecnología gubernamental moderna y liberal: “[…] en el juego de las relaciones de poder
y de lo que sin cesar escapa a ellas, de alguna manera en la interfaz de los gobernantes y los
gobernados, nacen esas figuras transaccionales y transitorias que no son menos reales por
no haber existido siempre, y que en este caso podemos denominar sociedad civil, en otro
caso locura , etc. La sociedad civil, entonces, como elemento de realidad transaccional en la
historia de las tecnologías gubernamentales, realidad transaccional que me parece
completamente correlativa de esa forma misma de tecnología gubernamental que se
denomina liberalismo, vale decir, una tecnología de gobierno cuyo objetivo es su propia
autolimitación, en la medida misma en que está ajustada a la especificidad de los procesos
económicos”. (Foucault, 2007:337)
Desde esta perspectiva, resulta clave asumir que sociedad civil y estado deben ser
entendidos como efectos de relaciones de poder, nunca pensados desde cierta
contraposición de dos “entidades” con un valor propio independientemente de las
estrategias y relaciones de poder que se hallan en la base de su emergencia histórica. Este
proceso implica desnaturalizar tanto a la sociedad civil como al Estado y mostrar
genealógicamente su aparición, leer su proceso de constitución histórica a partir de la grilla
de poder en la que se inscriben.
El Estado y la sociedad civil son objetivaciones históricas generadas a partir de una
gubernamentalización, y el análisis político debería centrarse, desde esta perspectiva, en la
racionaliad que produce esos objetos antes que en los objetos mismos. No confundir la
racionalidad política con las acciones políticas, ni las prácticas con sus correlatos, es una de
las mejores lecciones que nos enseña la genealogía43. Así las cosas, “Creer, por tanto, que
el poder ejercido por el Estado constriñe, mientras que el ejercido por la sociedad civil
libera, no es otra cosa que una mistificación del análisis político” (Castro Gomez, 2010:
216).

* Tensionar las distinciones analíticas entre lo “microsocial” y lo “macrosocial”

Entendiendo con Mabel Grimberg que la tarea etnográfica no sólo tiene por objetivo la
documentación de las complejas características de la experiencia cotidiana, los sujetos en
contextos específicos y sus cambios, sino “la determinación de sus vínculos con los
procesos sociales, políticos y económicos de nivel macrosocial” (Grimberg, 2009: 85), la
elección de un enfoque etnográfico se constituye en un dispositivo metodológico y no en un
objeto de estudio. Situar la mirada en lo micro puede ofrecer una herramienta de análisis
para comprender procesos más amplios, a la vez que permite incorporar al Estado como un
actor poroso y plural (Acuña, Jelin y Kessler, 2006).

Sobre esta base, es recomendable partir de un supuesto metodológico básico de la

perspectiva antropológica: el de la recuperación de los saberes y prácticas, de las demandas
y las estrategias desarrolladas por los actores. Ponemos en juego un enfoque relacional para
dar cuenta tanto de la articulación de los fenómenos en el contexto global de las prácticas,
como de la operatoria de procesos socio-culturales y políticos: “[…] es precisamente la
primacía de las relaciones que postula este relacionismo metodológico el que pretende
superar el sustancialismo que cobija el monismo metodológico, sea que afirme la primacía
ontológica de la estructura o del sujeto, de lo colectivo o de lo individual” (Sota, 2013:245).
Siguiendo esta dirección, con Grimberg (2009), recuperamos estrategias propias del método
etnográfico: observación con participación, entrevistas en profundidad, análisis de
narrativas; teniendo en cuenta la centralidad de resituar esta el análisis de espacios de
construcción de prácticas y sujetos en los marcos más amplios de las relaciones de
hegemonía. En este sentido, y siguiendo a Castro Domingo y Rodriguez Castillo (2009) –si
bien disentimos en algunos puntos de su propuesta- como el excesivo formalismo de su
enfoque basado en modelos-, entendemos que metodológicamente es necesario aprehender
los procesos políticos en un doble registro: desde la estructuración de la dominación -en lo
que ellos denominan sus lógicas culturales de subalternidad, subordinación y hegemonía- y
los mecanismos del “cambio político”44.

43 En el caso de la gubernamentalidad liberal, su especificidad reside, precisamente, en su capacidad de

producir dimensiones de exterioridad que es necesario defender frente a la intervención del Estado. Así, en
lugar de producir al Estado como instrumento único para "defender la sociedad", genera tres dominios (la
población, la sociedad civil y el mercado) que ahora deben ser defendidos del Estado, interviniéndolas
regulatoriamente.

44 Desde su perspectiva, esto también “[…] implica profundizar en las reflexiones respecto a la vinculación
Una herramienta en este sentido se encuentra, por caso, en la reconstrucción de “escenas
dramáticas” (Milstein, 2009), que permiten aprehender en la cotidianeidad de la vida
política territorial ciertos nudos significativos que condensan los problemas mencionados.
En este sentido, la noción de “drama social” de Víctor Turner (unidades inarmónicas de
procesos que emergen en situaciones conflictivas) resulta significativa en tanto permite
materializar “representaciones, relaciones, posiciones de poder, imaginarios, jerarquías,
valores a partir de los cuales las personas organizan sus prácticas” (D’amico, 2009: 4).

BIBLIOGRAFÍA

ABÉLÈS, M. (2018). Michel Foucault, la antropología y el problema del poder. Revista del
Museo de Antropología, 10(1), 139-148.
ACUÑA, C., JELIN, E., & KESSLER, G. (2006). Repensando las relaciones sociales
locales. Acuña, C., E. Jelín y G. Kessler (comp.) Políticas sociales y acción local, 10.
CASTRO DOMINGO, P Y CASTILLO RODRÍGUEZ, L. (2009) Antropología de los
procesos políticos y del poder. Alteridades 19 (38): págs. 107-127.
CASTRO GOMEZ. S.(2010). Historia de la gubernamentalidad. Razón de Estado,
liberalismo y neoliberalismo en Michael Foucault.
CHERESKY, I. (2009). Las urnas y la desconfianza ciudadana en la democracia argentina.
HomoSapiens.
D'AMICO, M. V. (2009). "Todo por los chicos" o las disputas en torno de los sentidos de la
política: Nociones legitimadoras, planes de empleo y proyecto colectivo en un espacio de
sociabilidad local. Cuestiones de sociología.
FERRAUDI CURTO, M. C. (2011). (Des) encuentros en torno a los sentidos de la política:
devolución de la tesis en una organización piquetera. Nueva antropología, 24(75), 111-134
FOUCAULT, M. (1990). Vigilar y castigar: nacimiento de la prisión. Siglo xxi.
FOUCAULT, M. (2000). Defender la sociedad: curso en el Collège de France (1975-
1976). Fondo de Cultura Económica,
FOUCAULT, M. (2008). Seguridad, territorio, población (Vol. 265). Ediciones AKAL.
FOUCAULT, M. (2009). Nacimiento de la biopolítica: curso del Collège de France (1978-
1979) (Vol. 283). Ediciones Akal.
FREDERIC, S. Y SOPRANO, G. (2008) “Panorama tematico: antropología y politica en la
Argentina” en Estudios en Antropología Social, Vol. 1, No 1. CAS-IDES
Godio, J. (2006). El tiempo de Kirchner: el devenir de una" revolución desde arriba". Mio y
Davila.
GRIMBERG, M. (2009) Poder, políticas y vida cotidiana. Un estudio antropológico sobre
protesta y resistencia social en el área metropolitana de buenos aires. Revista de sociologia
e política, vol. 17, núm. 32, febrero, 2009, pp. 83-94

entre el ámbito macroestructural y las dinámicas microsociales. En ese sentido, también abogamos por
mantener una definición conceptual clara de las relaciones de poder como control sobre recursos
estratégicos, con la finalidad de mantener el análisis de la política y la cultura anclado en una perspectiva
materialista que nos permita explicar cómo, a partir de dicho sustrato, el análisis de los roles, arenas y
luchas políticas lleva a la aprehensión de los llamados sistemas culturales de valores” (Castro Domingo y
Rodriguez Castillo, 2009: 124)
Manzano, V., & Ramos, A. (2015). Procesos de movilización y de demandas colectivas:
estudios y modos de abordar ‘lo político’en la vida social. Revista Identidades, 8(1), 25.
NATALUCCI, A., Y SCHUTTENBERG, M. (2010). Pensar el kirchnerismo: un estado del
arte de los estudios sobre movimentismo e identidades nacional-populares. Peronismos,
Izquierdas y Organizaciones Populares. Movimientos e Identidades Políticas en la
Argentina Contemporánea. La Plata: EDULP.
PEIRANO, M. G. (1997). Antropologia política, ciência política, e antropologia da
política18. Tres ensaios breves, 15.
Rinesi, E. (2011). “Notas para una caracterización del kirchnerismo”. Debates y
combates, 1(1), 141-172.
Rose, N. (1997). El gobierno en las democracias liberales “avanzadas”: del liberalismo al
neoliberalismo. Evaluación, gestión y riesgo Para una crítica del gobierno del presente,
Rose,N. O’Malley,P. Valverde, M. (2012) “Gubernamentalidad” en Astrolabio, número 8,
UNC.
SARLO, B. (2011). Hegemonía cultural del kirchnerismo. La Nación, 4(03)
SOTA, E. (2013) La metáfora de campo social: una lectura epistemológica de la sociología
de Bourdieu. Villa María: Eduvim.
SVAMPA, M. (2009). Desde abajo. La transformación de las identidades sociales. Editorial
Biblos. Buenos Aires.
TORRE, J. C. (2004). La operación política de la transversalidad. El presidente Kirchner y
el partido Justicialista.
VOMMARO, G. (2000). La participación política de los sectores populares en la Argentina
reciente: transformaciones históricas y nuevos desafíos conceptuales. Participación,
políticas públicas y territorio.
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar
Valeria Venticinque UNL/UNR/UTN/UCU/CIEHMGE
valeriaventicinque@yahoo.com.ar
Jorgelina Bernasani
UNR
bernasanijorgelina@yahoo.com.ar

Área temática
9 Género y Democracia

. “TRABAJO Y RELACIONES DE GÉNERO EN ARGENTINA”

Resumen

Este trabajo busca analizar las experiencias sexuales y reproductivas de las mujeres
trabajadoras en la Argentina en el arco temporal 1930-1943, buscando un nexo en la tensa
relación maternidad-mujer trabajadora que caracterizará las primeras décadas del siglo XX.
El artículo se propone describir las formas en que la sociedad regulaba el deber ser sexual
femenino, naturalizando la maternidad y limitando la inserción de las mujeres en el
mercado de trabajo.

Mediante este escrito nos proponemos analizar los discursos hegemónicos, teniendo en
cuenta los diferentes marcos legales y prácticas políticas pensando en el rol de la mujer
dentro de esta sociedad, y como estas intervinieron en la constitución de la institucionalidad
del incipiente “Estado Argentino”

Los cuerpos en estado de sitio son sometidos, obligados, reglamentados, inspeccionados, en

esta línea se centra el rol de la mujer trabajadora.
La hipótesis de trabajo general concibe al binomio mujer-madre como una construcción
social que atravezada por las creencias epocales, impidió el pleno goce de los derechos
civiles, sociales y políticos de ellas.

“TRABAJO Y RELACIONES DE GÉNERO EN

ARGENTINA”

Introducción

En nuestro recorrido histórico nos proponemos como objetivo general repensar algunas
experiencias vinculadas con las sexualidades y el significado de la reproducción de las
mujeres en la Argentina de los años treinta. Partimos del supuesto que tanto la represión
sexual femenina como la obligatoriedad de parir para reproducir la “raza”, fueron
elementos fundacionales en la construcción de la subjetividad de las mujeres.

En consecuencia, buscaremos describir las formas que asume la ausencia de libertades

sexuales y reproductivas para las mujeres trabajadoras argentinas en la primera mitad del
siglo pasado, y sus consecuencias para el mercado de trabajo, particularmente en un
momento histórico en que la situación social empeoraba.

Así elegimos reflexionar a la luz de la noción de “doble moral sexual”, entendida como esa
forma de sexismo por la cual una misma conducta es evaluada con distintos parámetros
para varones y mujeres y fundamentada en un supuesto deber ser de cada sexo, que
atravezó distintas políticas y prácticas públicas inequitativas de la época. (Giordano, 2016)

En el segundo apartado nuestro análisis busca marcar el impacto del trabajo a domicilio
(en adelante TAD), la discriminación salarial y la segregación ocupacional en el mercado
laboral del período, basadas en diferencias de género, en tanto prácticas muy generalizadas,
que afectaban especialmente la vida de las mujeres.

Esta modalidad de empleabilidad representaba una fuente de ingresos “respetable” para

mujeres de sectores más vulnerables o viudas, para el imaginario de la época el TAD era
preferible al trabajo fabril ya que les permitía no descuidar su principal ocupación, el
cuidado de los hijos y de la casa.

Asimismo describimos algunas figuras destacables del período que se hicieron eco de las
demandas femeninas desde distintos espacios, reclamando por el reconocimiento de las
injustas inequidades entre varones y mujeres.

Algunas consideraciones metodológicas

En nuestra investigación partimos del supuesto que tanto la represión sexual femenina
como la condena por las libertades sexuales, han sido una constante a lo largo de este siglo.
Así las mujeres como madre se incluyeron en otro esquema moral que las redujo a lo
doméstico y al papel de reproductora de los discursos y prácticas patriarcales. La doble
moral en tanto paradigma epocal atravesaba la construcción de los derechos civiles de las
mujeres, ordenando y disciplinando la conducta femenina.

El como de la vida sexual y el deber ser reproductivo

Los hoy denominados derechos sexuales y reproductivos en las primeras décadas del siglo
XX representaban luchas, expresión de deseos, y las voces del Movimiento Feminista que
recorría las calles y las plazas de los principales centros urbanos del país.

El feminismo, por esos años, sintetizaba la obligatoriedad de la maternidad con sus

consecuentes derechos, partiendo del supuesto origen común de la opresión femenina,
sosteniendo fervientemente que el mundo no se dividía en ricos y pobres, sino en hombres
y mujeres. Así la maternidad como hecho y proceso biológico-cultural, relata Marcela Nari,
era una diferencia que homogenizaba a las mujeres y reclamaba igualdad en relación a los
varones, intentando reformular la maternidad tradicional dentro de la ideología de la
complementariedad y la equivalencia. (Nari, 2004)

En este contexto, como ya señalamos, imperaba la idea de doble moral sexual, noción
suficientemente trabajada por Verónica Giordano. (Giordano, 2014). Consecuentemente las
mujeres vivían una sexualidad controlada, la soltería femenina se toleraba mal, y era
“sospechada”, y la maternidad soltera era un estigma, así llegar virgen al matrimonio fue un
precepto defendido en el inculcamiento del deber ser femenino; observamos que hasta
mediados del siglo XX existió la certeza de que la mujer se debía a quien había elegido.

Es interesante la manera que describe Figari el lugar de las mujeres en la primera mitad del
siglo XX, señalando que estas podían asumir dos roles como madres o prostitutas, ambas
respondían a la dualización y a la particular posición de la mujer, fuera como defensora del
orden republicano o instigadora del caos. (Figari, 2009)

Las reglas generales del período indicaban que las mujeres debían ser acompañadas por
miembros de las familias por fuera de sus casas, y no podían estar sin compañía adecuada
en lugares pub como confiterías, o similares. La hotelería recién en los años 30 levantó las
restricciones para hospedar a mujeres solas, así las relaciones afectivas en las jóvenes
estaban reguladas contractualmente bajo cierto tono moral.

Las preocupaciones por resguardar la función maternal, conforme al orden “natural” y

“moral” que debía defenderse, perseguían como objetivo prioritario preservar sobre todo a
la futura descendencia; cuestión que estaba por encima de las clases sociales (Nari 2004) .

De esta manera, una buena mujer debía ser angelical, asexuada, responsable no solo de la
nueva generación sino también de la virtud de los hombres y el buen funcionamiento de la
sociedad. Las mujeres como madres se incluían en otro esquema moral, reducido a lo
doméstico y el papel de reproductora de los discursos y prácticas de la política medica. En
este sentido, las ideas de maternidad y asexualidad materna contrastaba fuertemente con el
mundo pasional y erótico de las prostitutas. En este sentido, se observa que las prácticas
sexuales de la época se encontraban sitiadas, y todo lo que no era mal visto en los varones,
en el caso de las mujeres no estaba habilitado y muy frecuentemente se la sancionaba
socialmente.

Las mujeres sólo eran pensadas sexualmente en el marco del ejercicio de sus deberes
reproductivos, y hasta se creía que el grado de excitación de estas durante el acto sexual,
podía ser inversamente proporcional a su fertilidad. Con su proyecto cultural y
pretendidamente hegemónico, la iglesia impulsaba estos mandatos, buscando continencia,
castidad, moralización de las almas, como las formas más eficientes de cumplir con la
moral católica.

En el mismo período nace la eugenesia como doctrina implicando una serie de ideas que
proponían una selección de las más aptas para procrear, esta idea transformada en políticas,
implico acciones para crear una raza nueva del mosaico de población existente,
considerado requisito imprescindible para la generación de la argentinidad.45 En Argentina
la introducción de la eugenesia implicó una serie de medidas: intentos de selección de la
inmigración, consultorios especializados en maternidades, introducción de esta ciencia en la
currícula escolar; básicamente fue una ciencia práctica unida a la política. La eugenesia
permitía sostener un discurso de unidad selectiva, podía también ser considerada la ciencia
que regeneraría a las clases explotadas que transformaría gradualmente a varones y mujeres
en seres sanos, fuertes y felices. Así en Argentina asumió características preventivas, su
principal objetivo fue crear una raza nueva del mosaico de población existente considerada
imprescindible para la construcción de la argentinidad.

En la década de 1930 se consolidó la eugenesia positiva, que tenía por objetivo afianzar la
reproducción de los considerados superiores, como señalaba Marcela Nari, y en algunos
círculos se defendió la eugenesia negativa que tenía por objeto impedir la reproducción de
los considerados inferiores.(Nari, 2004: 19). Fue la confianza de transformar a los
individuos y a la raza a partir de la adquisición de caracteres del medio y luego su
trasmisión por la herencia que posibilitó la eugenesia negativa, justificada en teorías
genéticas que tenían como propuesta limitar la reproducción de algunos seres humanos.

Consecuentemente el clima de época construía el siguiente escenario: la

heteronormatividad era un hecho indiscutible, en paralelo esa idea de moral sexual
explicaba la exclusión de las mujeres de los derechos políticos y del mundo del trabajo.
Debemos entender que la moralidad también implicaba excluir a las mujeres de la vida
pública, que no era de su interés y que la dispersaba para poder cumplir debidamente con
sus principales funciones, procrear hijos y cuidar de ellos.

45 La eugenesia surgió como ciencia en Inglaterra, hacia fines del siglo XIX, su fundador fue Francis Galton,
quien sostenía la posibilidad de perfeccionar la especie humana. (Nari, 2004: 34)
En síntesis, el trabajo femenino en las primeras décadas del siglo XX era una cuestión que
debía ser cuidadosamente legislada por las tareas que las mujeres debían cumplir en el seno
de la familia. Así, el clima de época demostraba la tensión mujeres-trabajo, considerándose
una de las más importantes amenazas al orden imperante.

Las trabajadoras, una situación problemática

Siguiendo a Maricel Bertolo, el investigar sobre estas cuestiones, se corresponde con la

idea de recuperar las primeras manifestaciones de un orden cultural que asignaba un rol
central al papel reproductivo de las mujeres y prácticamente las excluía del escenario
laboral de principios del siglo XX. Esta realidad se vio reflejada en los primeros proyectos
legislativos vinculados con el trabajo femenino, pero también, en algunos tramos del
discurso y de la práctica desarrollada por destacados referentes del movimiento obrero,
tanto varones como mujeres, que sostuvieran posturas contestatarias de la cultura e
ideología dominantes. (Bertolo, 2011)

El trabajo femenino comienza a ser parte de los debates sociales hacia principios del siglo
XX, sin embargo, la mayoría de las investigaciones argentinas relacionadas con el
desarrollo de las políticas sociales en este período centró su interés en los trabajadores
varones, sus discursos y sus prácticas, descuidando injustificadamente la problemática
particular de las mujeres.

Para las feministas de la época sólo había un sexo oprimido fueran burguesas u obreras, y el
mundo no se dividía en ricos y pobres, sino en hombres y mujeres. La conocida
diferenciación sexual entonces homogenizaba a las mujeres, y existía un punto central, la
capacidad de gestar, cuidar, criar y educar a otros seres humanos. Como ya señalamos, la
maternidad era un hecho y proceso biológico-cultural y simbolizaba la base que justificaba
la subordinación social de las mujeres sea por necesidad de protección o en términos de
inferioridad.

Así, el movimiento comienza a tomar forma a principios del siglo XX, sus demandas tenían
que ver con el derecho a educarse de las mujeres, igualdad civil con los varones, abolición
de la prostitución; existían pocos reclamos en relación a la licencia por maternidad paga y
dar protección a las obreras. Asimismo, las feministas de la época buscaron cambiar la
femineidad y maternidad tradicionales dentro de la ideología de la complementariedad y
equivalencia de lo femenino y de las mujeres con respecto a lo masculino y de los varones.

Con una creciente diversificación de actividades en el ámbito urbano, se evidenciaron

importantes modificaciones en los requerimientos de empleo para varones y mujeres. El
aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, tuvo como correlato una
integración diferencial por sexos, que se expresó en una situación de subordinación de las
trabajadoras que se incorporaban en la esfera productiva.

De esta manera se puede señalar que la discriminación salarial y la segregación ocupacional

en el mercado laboral del período, basadas en diferencias de género, eran prácticas muy
generalizadas, que afectaban directamente a las mujeres.

En el empleo femenino, comenzó a registrarse un crecimiento en la demanda que tendió a

concentrarse en algunas actividades ligadas a la prestación de ciertos servicios personales,
el sector educativo, el servicio doméstico, el trabajo a domicilio así como también mostró
una participación en fábricas y talleres de las mujeres que pertenecían a la clase
trabajadora. Como lo indicó Rocchi (2000), a pesar del ritmo intenso de crecimiento
registrado por las grandes fábricas, su importancia numérica fue significativamente menor
que en los países más industrializados; sin embargo, su existencia contribuyó a hacer más
visible la incorporación de las mujeres a la producción industrial, cuestión que las apartaba
del ámbito doméstico.

De esta manera comenzada la tercera década del siglo XX, las mujeres representaban más
del 50 % del trabajo en las fábricas, particularmente en el rubro alimentación.

Aunque la situación de las mujeres que se desempeñaba en la esfera extra doméstica era
percibida en condiciones de inferioridad respecto de los varones trabajadores, requiriendo
ineludiblemente la “orientación” masculina en la defensa de sus derechos de explotada por
el sistema capitalista. Desde los sectores más progresistas se reivindicaba el trabajo
remunerado femenino como una alternativa indispensable para alcanzar su emancipación
integral, en la esfera social, política y económica (Feijoo 1981, Nari 2004)46.

En paralelo, el desarrollo laboral de las mujeres fue visto con horror particularmente por las
élites dirigentes de la época , se buscó por todos los medios que las actividades laborales
femeninas fueran, en su mayoría, extensiones de las tareas hogareñas: vestimenta,
elaboración de alimentos, limpieza, educación de niños, por eso para muchos la mejor
forma de trabajo femenino era aquel que era llevado a cabo en el hogar de la trabajadora,
situación que permitía seguir ocupándose de sus tareas principales, el cuidado de su familia.

El denominado trabajo a domicilio (en adelante TAD), existió en la ciudad de Buenos Aires
desde fines del siglo XIX, se caracterizó por sus condiciones de precariedad y escasez de
higiene en los espacios donde se desarrolló, acompañadas por salarios magros y eternas
jornadas de trabajo. Como señala detalladamente Manuela Tomei esta modalidad de
empleo absorbía a las mujeres provenientes de sectores más vulnerables, con hijos, casadas
o viudas, además fue considerado una labor “decente” para las mujeres provenientes de
clase media o solteras. El trabajo por afuera del hogar condenaba a las mujeres de la época
con un doble estigma social, por un lado el grado de respeto hacia el marido que debía ser
el proveedor de las necesidades familiares, por el otro la mujer se veía disminuida ya que su
tarea principal debía ser el cuidado de la familia. (Tomei, 2000: 8)

De acuerdo con los informes de la época, los principales sectores que involucraba el TAD,
se vincularon con la industria del vestido y, en menor proporción, con la del calzado. En
cierta medida, las tareas que se desarrollaban eran temporarias, y se relacionaban con los
cambios estacionales, situación que impactaba en el bolsillo de las trabajadoras. Sin
embargo, a pesar de las dificultades señaladas, en no pocos casos constituía una opción
laboral aceptable, considerando la mayor flexibilidad en los horarios y la posibilidad de
combinar las tareas domésticas con el trabajo asalariado en el ámbito del hogar. Por su
parte, el interés de los empleadores en fomentar esta modalidad laboral, se vinculaba con el
objetivo de disminuir los costos empresariales. Esta forma de trabajo se correspondía con

46 Op.cit.
las ideas prevalecientes, que asignaban un rol central al papel reproductivo de las mujeres
en el escenario laboral de principios de siglo.

La presencia creciente del TAD en las primeras décadas del siglo XX, con un acentuado
componente de mano de obra femenina, promovió la sanción de una legislación protectora
y una ampliación de las funciones del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), oficina
estatal destinada a intervenir en el mundo laboral de la época.

En el año 1918 se sancionaba la ley Nº 10.505 que comenzó a regular el TAD, en el decreto
reglamentario, se incluía en esta modalidad laboral a toda clase de transformación industrial
ejecutada por obreros en su domicilio siempre que, en todo o en parte, se efectúe por cuenta
y orden de un patrón; la norma no incluyó a las trabajadoras del servicio doméstico, que
tuvieron que esperar hasta el año 1956 para la regulación de esta actividad. Como señala
Inés Pérez, la exclusión del servicio doméstico de las protecciones garantizadas a otros
trabajadores era muy impactante por su importancia numérica en el mercado de trabajo,
porcentaje que se sostendría hasta la mitad del siglo XX. (Pérez, 2015: 46)

La reglamentación del TAD era una demanda del sector, reclamo al que se sumaron
distintos referentes sociales, particularmente del socialismo, tal es el caso de Enrique del
Valle Iberlucea47, quien una vez asumido como senador nacional logró incorporar el salario

47 Enrique del Valle Iberlucea, nació en España en abril de 1877, emigró a la Argentina en 1885, radicándose
en Rosario, ciudad a la que estuvo ligado por lazos familiares y amistosos toda la vida. En Rosario no sólo
completó sus estudios secundarios sino que también comenzó a destacarse por su espíritu combativo e
inquieto, ávido de cultura y acción. Es así entonces que el Centro Socialista Femenino lo invita a afiliarse
al Partido en 1902. En 1908 fundó junto a la joven Alicia Moreau de Justo la “Revista Socialista
Internacional”, que desde 1910 adoptó el nombre de “Humanidad Nueva”. Su marxismo kautskiano, su
crítica al revisionismo de Eduard Bernstein, y su denodado énfasis en mantener una estrecha vinculación
entre socialismo y filosofía, serán los núcleos ideológicos que plasmará en dichas publicaciones.En 1913
se convertirá en el primer senador socialista de América, derrotando en la Capital Federal a los candidatos
radicales y conservadores. El joven socialista se incorporaba así al Senado, reducto de una oligarquía que
no terminaba de aceptar la transparencia del sufragio, y mucho menos la introducción de las nuevas ideas
de progreso social. Entre sus primeras iniciativas parlamentarias, podemos señalar las que propiciaban la
derogación de las leyes de residencia y defensa social, ambas de marcado contenido antiobrero y
contrarias a la libertad. Dio enorme impulso al órgano partidario La Vanguardia, que dirigió entre 1916 y
1917. Fue desde esa tribuna periodística que planteó sus ideas en torno al papel que el partido debía llevar
adelante en relación a la terrible guerra que consumía y desangraba a Europa. Se iniciaba de esta forma
uno de los más crueles y deshonrosos procedimientos parlamentarios de la historia política argentina.
Enrique Del Valle Iberlucea fue condenado por un “delito de opinión”. El odio y el ensañamiento
primaron sobre la debida imparcialidad y se castigó la primera y más elemental de las libertades, la
libertad de pensamiento.La resolución del Senado –que votó su desafuero- conmovió a la opinión pública;
gremios de trabajadores, centros estudiantiles, organizaciones culturales y vecinales repudiaron la
mínimo y obligatorio fruto del acuerdo entre obreros y patrones, y alcanzado en el marco de
paritarias.

Otra de las más sensibles preocupaciones de Del Valle Iberlucea era la situación que vivían
las mujeres, sometidas de hecho y de derecho a los hombres, y en su condición de
trabajadora a peores condiciones de explotación.

De esta forma, continúa la labor de Alfredo Palacios respecto de las leyes protectoras del
trabajo de las mujeres y niños, ensayando sancionar un verdadero código de protección a
los derechos de la mujer, incluyendo en el cuerpo legal su emancipación civil. Como señala
Lobato, Palacios había logrado dar el primer paso en la reglamentación del trabajo
femenino en el año 1907, la ley 5291 reguló las condiciones mínimas de seguridad y
salubridad laboral, estableciendo también las jornadas de ocho horas de trabajo, el descanso
semanal y el resguardo de la salud y la moral de las mujeres. (Lobato, 2007)

Asimismo se prohibió el trabajo de las que ya era madres en industrias consideradas

peligrosas, la licencia por maternidad y quince minutos cada doce horas para la lactancia,
esta misma norma prohibió el contratar para trabajar a los niños, el decreto reglamentario se
firmó en 1908, aunque poco se respetó.

En 1919, el senador socialista presentó su proyecto de ley sobre la emancipación femenina,

acompañado por la firma de siete mil mujeres, encabezadas por Alicia Moreau de Justo,
solicitando a los legisladores el apoyo y aprobación del proyecto. En septiembre de 1920
propuso al senado la creación de un Consejo Económico del Trabajo. Se trataba de un
mecanismo de participación de los trabajadores en el control de las industrias y de los
servicios, asesorados por un consejo técnico.

En síntesis, nuevamente retomando a Maricel Bertolo, la consecución del objetivo de

preservar la “salud física y moral” de las mujeres, cuya función esencial debía relacionarse

resolución, y el Partido Socialista, que había estrechado filas detrás de su primer senador, organizó el 23
de agosto de aquel año de 1921 un multitudinario acto de solidaridad en el Teatro Coliseo de Buenos Aires
que colmó su recinto y se extendió a la calle. Cuando Del Valle Iberlucea realizó una conmovedora
defensa de la banca socialista en el recinto del Senado, ya padecía una grave enfermedad que poco tiempo
después lo llevaría a la tumba, por lo cual, “el juicio y la condena de éste adquiere ciertos contornos
épicos, y su defensa trae a la memoria la defensa de Sócrates”.
con las tareas de procreación y reproducción de la futura fuerza de trabajo aparecía como
una competencia irrenunciable del Estado, quien regularía las condiciones de empleo de las
mujeres, más allá de las posturas contestarías desde el socialismo y el anarquismo, el clima
de época marcaba firmes directrices para las mujeres trabajadoras.
Conclusiones

A modo de síntesis, las representaciones culturales de la época, describían a las mujeres

como un ser “frágil” desde el punto de vista físico, subordinado por su condición sexual y
explotado por su pertenencia a la clase trabajadora.

El clima del momento marcaba que la diferencia sexual y la maternidad eran parte de los
supuestos no cuestionables. Así ser madre era una función social y política más allá de lo
natural. Aquí también se hace luz sobre las capacidades de las mujeres, tema no menor para
el feminismo de principios de siglo XX, la capacidad de parir era sólo femenina, pero iba
más allá del hecho, formaba parte importante de la experiencia de vida de las mujeres.

Asimismo observamos que la desigualdad en derechos de las mujeres con respecto a los
varones y la consecuente discriminación legislativa habilitaba una forma de pensar las
primeras políticas públicas para las mujeres, que fueron estructuradas para aquellas en tanto
madres y no ciudadanas. En este sentido, esto permitió que los años 30 se caracterizaran
como momentos de opresión femenina, imperando los miedos, los silencios y la
explotación, y la tibia resistencia a un orden social que crecía con el humo de las chimeneas
y opacaba la pluralidad de voces.
Bibliografía

Bertolo, M. (2011). Los primeros pasos de la negociación colectiva en la Argentina.

Cuadernos del Ciesal, (núm. 10), Facultad de Ciencia Política y RRII – UNR, Julio –
diciembre.

………………(2012). Reglamentación del trabajo femenino en la Argentina. Primeras

discusiones entre socialistas y sindicalistas revolucionarios. Revista Zona Franca, (núm.
21), Rosario.

Dora Barrancos, Donna Guy, Adriana Valobra (Comp) (2014), Moralidades y

comportamientos sexuales Argentina ( 1880-2011) Biblos Bs As.

Feijóo, M. del C. (1978). Las luchas feministas. Todo es Historia, (núm. 128).

Barranco, D.(2008). La puñalada de Amelia (o cómo se extinguió la discriminación de las

mujeres casadas del servicio telefónico en la Argentina). Trabajos y Comunicaciones,
(núm. 34) 2º Época. disponible en: www.memoria.fahce.unlp.edu.ar

Figari, Carlos “Eróticas de la desidencia en América Latina Brasil XVII al XX, Bs As

.Fundación Centro de Integración. Comunicación Cultura y Sociedad. Occus Classo 2009.
Bilbioteca Virtual.www. biblioteca.Clasco . edu . ar

Lobato, Mirta y Suriano, Juan (comp.)(2013), La sociedad del trabajo. Las instituciones
laborales en la Argentina (1900-1955), Buenos Aires, Edhasa.

Lobato, Mirta Zaida, Historia de las trabajadoras en la

Argentina (1869-1960), Buenos Aires, Edhasa, 2007.

Nari, Marcela (2004), Políticas de maternidad y maternalismo político: Buenos Aires (1890
- 1940), Buenos Aires, Biblos.

Rocchi, Fernando, “Concentración de capital, concentración de mujeres. Industria y trabajo

femenino en Buenos Aires, 1890-1930”, en Fernanda Gil Lozano, Valeria Silvina Pita y
María Grabriela Ini, Historia de las mujeres en la Argentina, Buenos Aires, Siglo XX,
2000.
 MESA REDONDA TITULADA "DOS MODELOS DE PAÍS EN
CONTRAPUNTO"

LA ASIGNACIÓN UNIVERSAL POR HIJO PARA PROTECCIÓN

SOCIAL
Pablo D. Castro

pdcastro@unla.edu.ar

Universidad Nacional de Lanús

Resumen

El análisis de la Asignación Universal por Hijo para la Protección Social (AUH)

constituyó un programa innovador en el campo de las políticas sociales. Su
importancia radica en que se orienta a garantizar los derechos de los niños en el
marco de la Ley Nº 26.061 de Protección Integral de los Derechos de las Niñas,
Niños y Adolescentes, apuntando a hacer efectivo el derecho a la obtención de una
buena calidad de vida, educación y los beneficios de la Seguridad Social. La medida
fue de tal manera disruptiva que dio lugar a lo que Roxana Mazzola llamó la
“protección ampliada” de la infancia (2012:98).

La AUH fue implementada en el año 2009 por decreto de Cristina Fernández de

Kirchner, y se mantiene su ejecución tras el cambio de gestión en diciembre de 2015.
Por decreto de Mauricio Macri (alianza PRO-Radicalismo autodenominada
Cambiemos), su población destinataria se ha visto ampliada en tanto se eliminó el
régimen de incompatibilidades. Esta continuidad la torna relevante para evaluar si
se ha constituido como política de Estado o si existen particularidades y matices en
su actual implementación que permitan juzgar un cambio de sentido del derecho.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
 La Asignación Universal por Hijo para Protección Social
1. PRESENTACIÓN DE LA POLÍTICA Y JUSTIFICACIÓN EN TÉRMINOS DE
PERTINENCIA COMO VÍA DE ACCESO AL OBJETO DE ESTUDIO
Tal como fuera dicho en el resumen, el análisis de la Asignación Universal por Hijo para la
Protección Social (AUH) es aquí pertinente pues constituyó un programa innovador en el
campo de las políticas sociales. Su importancia radica en que se orienta a garantizar los
derechos de los niños en el marco de la Ley Nº 26.061 de Protección Integral de los
Derechos de las Niñas, Niños y Adolescentes, apuntando a hacer efectivo el derecho a la
obtención de una buena calidad de vida, educación y los beneficios de la Seguridad Social.
La medida fue de tal manera disruptiva que dio lugar a lo que Roxana Mazzola llamó la
“protección ampliada” de la infancia (2012:98).

La AUH fue implementada en el año 2009 por decreto de Cristina Fernández de Kirchner, y
se mantiene su ejecución tras el cambio de gestión en diciembre de 2015. Por decreto de
Mauricio Macri (alianza PRO-Radicalismo autodenominada Cambiemos), su población
destinataria se ha visto ampliada en tanto se eliminó el régimen de incompatibilidades. Esta
continuidad la torna relevante para evaluar si se ha constituido como política de Estado o si
existen particularidades y matices en su actual implementación que permitan juzgar un
cambio de sentido del derecho.

2. LA POLÍTICA PÚBLICA
a. Proceso decisorio
Durante la década del 90’, el aumento de la precarización laboral acrecentó el trabajo no
registrado, alcanzando en 2003 al 50,9% de la población empleada (MTEySS 2011). Estos
trabajadores/as estaban excluido del régimen de asignaciones familiares. A partir del 2003 la
economía inició un período de recuperación que repercutió en crecimiento del empleo. El
gobierno Kirchnerista, hacia el año 2007, planteó una estrategia gradual de salida del Plan Jefas y
Jefes de Hogar, derivando a los beneficiarios a dos programas: el Seguro de Capacitación y Empleo,
y el Plan Familias. No obstante el crecimiento del empleo, los niveles de informalidad laboral
continuaban siendo altos. Es en este contexto en el que el gobierno nacional implementó, en el
año 2009, la AUH.
El establecimiento de la AUH no era parte de la agenda pública del Kirchnerismo. Por el contrario,
políticas de ingresos condicionados a la niñez eran propuestas tanto por actores cercanos como
opositores. Por citar dos casos, el Frente Nacional contra la Pobreza (FRENAPO) las proponía desde
la década anterior; la diputada Elisa Carrió de la Coalición Cívica, hoy en Cambiemos, tiene
proyectos de ley similares.

El arribo de Cambiemos al PEN no implicó en términos normativos un retroceso. Al contrario,

amplió el derecho a las asignaciones familiares a quienes monotributan y la AUH a quienes no
estaban contemplados debido al régimen de compatibilidades. Éste impedía el acceso a la AUH a
los hijos e hijas de padres que percibían cualquier otra suma originada en prestaciones
contributivas o no contributivas estatales.

El cambio de gestión sí implicó el retiro de otro tipo de ayudas. En varias oportunidades el

kirchnerismo otorgó suplementos a los titulares de las prestaciones previsionales del SIPA,
generalmente del 100% y por 90 días, que se encontraran residiendo en zonas afectadas por
fenómenos de índole climática. Medidas similares no fueron replicadas por la gestión
Cambiemos. Dos proyectos de ley que pretenden regular este tipo de suplementos se
encuentran en Diputados sin recibir tratamiento alguno.

Roxana Mazzola (2012) afirma, así como está explicitado en el decreto de creación, que la AUH
por sí sola no efectiviza los derechos asociados a la niñez y adolescencia. Y agrega que se hace
ineludible atender el destino de las demás políticas que acompañaron el desarrollo de la AUH (el
Plan Nacer, el REMEDIAR, el Conectar Igualdad y el PROG.R.ES.AR., y otros). Cambiemos ha
inclumplido la ejecución de estos programas. Por ejemplo, en el año 2016 más de la mitad de los
ingresantes a primer año no tuvieron sus netbooks. Además, el despido de los equipos territoriales
habría quitado efectividad al programa. Otro ejemplo constituye el programa REMEDIAR, que si
bien el Ministerio de Salud informó que los medicamentos serían distribuidos a través de la
“Cobertura Universal de Salud”, a mayo de 2017 aún permanecía en proceso de licitación.
Mientras tanto no hay distribución de medicamentos. En cuanto al PROG.R.ES.AR., de los 904 mil
becarios que llegó a tener en 2015 en marzo de 2017 el estipendio cubrió sólo 558 mil. Su
presupuesto cayó un 31,4% en el último año.

b. Normativa
La Ley de Régimen de Asignaciones Familiares Nº 24.714 contempla en la actualidad cuatro
subsistemas: dos de base contributiva, los denominados a) y a’); y dos de base no contributiva, los
llamados b) y c). Éste último subsistema es el que incluye a la AUH, así como a la Asignación por
Embarazo para Protección Social y a quienes se emplean bajo el Régimen Especial de Contrato de
Trabajo para el Personal de Casas Particulares. La AUH fue establecida mediante decreto del PEN
Nº 1.602 firmado por la presidenta Cristina Fernández de Kirchner (29/10/09). Si bien la normativa
en torno a esta política es más amplia, a continuación se presentan las normas más relevantes y
estructurantes:

 Ampliación de la cobertura a mujeres embarazadas: Decreto Nº 446/11.

 Cobro de las asignaciones familiares por la madre: Decreto Nº 614/13.
 Ampliación del derecho a la Ayuda Escolar Anual: Decreto Nº 504/15.
 Movilidad automática de todas las asignaciones: Ley Nº 27.160 (julio de 2015).
 Derogación del régimen de compatibilidades. Decreto Nº 593/16. También extendió la
cobertura de las asignaciones familiares a las/os monotributistas de menores categorías. En
este aspecto, el decreto amplía la cobertura del sistema contributivo.
c. Presupuesto
La AUH se financia con los recursos generales previstos en el Sistema Integrado Previsional
Argentino (SIPA). Tanto la AUH como el resto de las asignaciones familiares (contributivas y no
contributivas), se financian con aportes y contribuciones, recaudación de distintos impuestos; y
entre otras rentabilidades, la del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS).

El crédito presupuestario dedicado a la AUH para Protección Social se incrementó a una pauta
aproximada del 20% entre los años 2011 y 2014, un 42% en el año 2015, y entre un 50% y un 60%
durante los dos años de que Cambiemos. Si bien en 2015 se presupuestó $24.800 millones para la
AUH, se liquidaron 26.300 millones. Ya bajo la gestión de Cambiemos, de los $39.700 millones
presupuestados en 2016 se liquidaron $37.800 millones. En 2017 se presupuestó $60.800
millones. La cobertura planificada para este año es de 4.2 millones de niños y niñas (MTEySS
2011), superior a los 3.4 millones y 3.6 millones establecidos en los presupuestos de 2015 y 2016
respectivamente. De dichos datos, cabe resaltar que desde el año 2011 y hasta el 2014 se
presupuestó una baja en la cantidad de casos. Éstos deben ser leídos junto con el nivel de empleo.

Como pudo leerse, el sostenimiento presupuestario de la AUH así como del resto de las
Asignaciones Familiares dependen tanto de la actividad económica y del empleo como del Fondo
de Garantía de Sustentabilidad. Este fondo vio reforzada su financiación por única vez con un
préstamo del Banco Mundial de 480 millones de dólares en 2011 (BM:2011). Esta modalidad de
financiamiento volvió a ser empleada por Cambiemos, quién tomó US$600 millones del Banco
Mundial, con margen variable, y reembolsable en 32,5 años (BM:2016). Este último es un 25%
superior al solicitado en 2011.

d. Estructura
La ejecución de la AUH está a cargo de la Subdirección Ejecutiva de Prestaciones, dependiente de
la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES). Su estructura organizativa (Decreto Nº
2105/08) no parece haber sido modificada.

De acuerdo al Boletín Fiscal, la cantidad de personal de planta y contratado de las Instituciones de

Seguridad Social dependientes del MTEySS (ANSES es alta mayoría) para el 4º trimestre de 2009,
ya implementada la AUH, era de 13,4 mil personas. Comparada con el mismo período del 2008,
representa un incremento del personal del 36%. En 2015, tras 6 años, se registró solo un 23% más
de personal. Para el 4º trimestre del año 2016, el boletín fiscal registra una caída del 5% en el
personal, computándose 15,6 mil trabajadores. Puede observarse que mientras que en 2008 la
ANSES estaba compuesta mitad de trabajadores de planta y mitad de contratados, hacia fines del
2015 el 96% era de planta y sólo el 4% contratado. Esta proporción es casi igual para el 4º
trimestre de 2016.

3. EL BLOQUE DE FUERZAS POLÍTICAS Y SOCIALES

La Coalición Cívica ARI presentó en 2012 un proyecto de ley para la creación de un fondo
destinado al financiamiento del Ingreso Ciudadano para la Niñez (INCINI). Si bien en un
primer momento criticó el proyecto Kirchnerista, en la alianza gobernante se opuso a la
modificación a la baja de la fórmula de actualización de los montos. Mauricio Macri
pretendió en junio de 2016 modificarla por decreto (Nº 807/2016). Ello generó un conflicto
al interior de su fuerza política, en tanto referentes de la UCR, del PRO y de la Coalición
Cívica se opusieron a la medida. El Ejecutivo se vio obligado a dar marcha atrás a la
medida

La Asociación Civil “Red Argentina de Ingreso Ciudadano” (REDAIC) que defiende de la

noción de ingreso ciudadano, señaló que el proceso que llevó a la institucionalización de la
AUH llegó impulsado desde el ámbito académico, de los movimientos sociales y de
organizaciones independientes. Recupera el papel que cumplió el Frente Nacional contra la
Pobreza (FRENAPO).
La Iglesia Católica puso en cuestión y revirtió el inciso que excluía del subsistema
correspondiente a la AUH a niños y niñas que asistían a las escuelas de gestión privada.

4. LO SIMBÓLICO
La novedad discursiva instalada con la creación de la AUH es que reconoce a sus beneficiarios
como “ciudadanos portadores de derechos”. Si por un lado, la alianza Cambiemos sostiene esta
política de acceso a la seguridad social destinada a menores de 18 años, por otro lado reabrió el
debate sobre la baja de la edad de imputabilidad.

La campaña de gobierno bajo el eslogan “Haciendo lo que hay que hacer” presenta a la
inclusión de “un millón de chicos a la AUH” como un logro alcanzado durante su gestión.
No obstante, a diciembre de 2015 la Anses computó 3.72 millones de destinatarios,
mientras que para enero de 2017 registró 3.98 millones. No hay cifras referidas a hijos/as
de monostributistas con asignación familiar.

A su vez, funcionarios de segunda línea o empresarios vinculados al equipo de gestión, expresaron

su repudio a la implementación de la AUH estigmatizando al sector social destinatario. En un
primer momento así también se refirió la titular de ARI-CC.

Las evaluaciones realizadas (Kliksberg, B. e I. Novacovsky:2015) sostienen que la certeza de tener

un ingreso asegurado cada mes aporta a sus titulares una mayor sensación de dignidad y
autovaloración. En el caso de las madres, actúa como un empoderador al brindarles un mayor
control de los recursos económicos del hogar, así como poder dedicar tiempo a otro tipo de
actividades, fundamentalmente laborales.

5. CONCLUSIONES PRELIMINARES
La AUH mantuvo su continuidad tras el cambio de gestión. Su población destino se ha visto
ampliada en tanto se eliminó el régimen de incompatibilidades. También se extendió la cobertura
de la asignación familiar a los monotributistas.

La estructura de personal de la ANSES parece haberse mantenido tras la asunción de Cambiemos.

No obstante, se registró una leve baja en la cantidad de personal en el año 2016. El nivel de
contratados en 2015 fue tan solo del 4% del total.

En términos discursivos, varios miembros de la alianza actualmente gobernante cuestionaron la

política con prejuicios refutados por las evaluaciones realizadas. También emitieron opiniones
denigratorias hacia sus titulares. Desde el Poder Ejecutivo han intentado menguar los valores de
incremento estipulados por ley, y parecen falsear los datos de incrementos de los destinatarios
alcanzados durante su gestión.

El hecho de que la AUH para la Protección Social sea una política que fuera promovida,
con diferentes matices, por diferentes actores sociales y político partidarios -algunos de los
cuales forman parte actual de la alianza gobernante- supone una fortaleza.

Los titulares de la AUH reconocen mayormente que la política viene a resarcir un derecho
vulnerado, y que se aparta de otros programas de asistencia social de tipo clientelar. Por
ello sostienen que ningún gobierno debería o podría eliminar. La transparencia en su
implementación, así como la eliminación de intermediarios en el pago, contribuyeron a
legitimarla. Además, las corresponsabilidades en materia de salud y educación son vistas
positivamente tanto por parte de titulares, informantes clave (directores/as de colegios,
asistentes en salud) y la opinión pública en general.

La desarticulación de los demás programas de salud y educación estarían poniendo en

riesgo el exitoso impacto de la AUH. No obstante la continuidad de la AUH y a pesar de la
caída en su poder adquisitivo, se hace imperativo revertir las decisiones que implicaron un
impasse en la reducción de la brecha educativa y de acceso a los servicios de salud.

Por último, resta analizar las posibilidades reales de su financiamiento, en tanto empeoran
mes a mes el empleo, el consumo, la actividad económica, y la recaudación fiscal. Debe
hacerse un seguimiento minucioso de las decisiones políticas que pueden dañar la
rentabilidad del Fondo de Garantía de Sustentabilidad (FGS). Todo ello pone en riesgo la
continuidad de todo el sistema de seguridad social y previsional argentino.

6. BIBLIOGRAFÍA
BM (2011) “Se Expanden Programas de Protección Social para Beneficiar a la Niñez”. Comunicado
de prensa Nº:2011/362/LAC del 10 de marzo de 2011.

BM (2016) “BM/Argentina: Buscan expandir la Asignación Universal por Hijo a otro millón y medio
de niños y jóvenes”. Comunicado del 30 de junio de 2016.

Kliksberg, B. e I. Novacovsky (dir.) (2015) El gran desafío: romper la trampa de la desigualdad

desde la infancia. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Biblos.
Mazzola, R. (2012). Nuevo Paradigma. La Asignación Universal por Hijo en la Argentina. Buenos
Aires: Editorial Prometeo.

MTEySS (2011). Ministerio de Economía y Finanzas Públicas, Informe Económico del Primer
Trimestre de 2011.
Mesa redonda: “La evaluación como herramienta técnica y política de trasformación: debates entre dos
modelos de desarrollo”. Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr. Nerio Neirotti

LA EVALUACIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL: DEL

"PROTAGONISMO SOCIAL" DEL PERIODO 2003 -2015 A LA "GESTIÓN DEL DIÁLOGO" EN EL
NEOLIBERALISMO TARDÍO.

Agustina Gradin agradin@flacso.org.ar CONICET / FLACSO

Resumen

La participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de evaluación de

políticas públicas en la Argentina puede analizarse desde un contrapunto en cuanto al carácter
que asumió este ejercicio en dos periodos distintivos de la historia reciente, el pos neoliberalismo
(2003 – 2015) y el neoliberalismo tardío (2016 – 2019). Para esto, es necesario hacer foco en la
permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político en su conjunto a la participación de la
sociedad civil; su capacidad de articulación política de las propuestas y demandas; y la capacidad
de presión e influencia de las OSC en la agenda política nacional, claramente las ubica en
diferentes espacios y escenarios según cada periodo histórico. Los mecanismos institucionales de
participación, dentro de los cuales situamos a los procesos de evaluación y control de políticas
públicas, juegan un rol fundamental en la canalización de los conflictos sociales inherentes a la
vida en sociedad. En este trabajo analizaremos la experiencia de las organizaciones de
desocupados, devenidas actualmente en movimiento de la economía popular en relación a su
trayectoria en las políticas sociales de estos dos periodos. Mientras que en el primero, el
protagonismo social fue la clave para entender la relación Estado – sociedad, en el actual
escenario la participación se reduce a una mirada tecnicista del “dialogo” como gestión
sectorializada de demandas. La capacidad del Estado de absorber y canalizar demandas es
fundamental en cualquier proceso de evaluación. La necesidad de ampliar las miradas, los
intereses y las subjetividades en juego, debe ser un aspecto fundamental de cualquier proceso de
mejora.

Introducción

La emergencia y consolidación en la región de gobiernos populares como Lula en Brasil, Chávez en

Venezuela, el Kirchnerismo en la Argentina, el Frente Amplio en Uruguay, entre otros, impulsaron
modelos de desarrollo pos neoliberales que, con sus limitaciones, en las políticas sociales
promovieron programas masivos de asistencia social, como el Bolsa Familia, el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados (en contraposición a la focalización neoliberal), generalizando la construcción
de espacios participativos a través de diferentes mecanismos como los consejos consultivos, las
mesas de gestión, los organismos ejecutores, entre otros. En un escenario de crisis política,
económica y social como el que acompañó a estos gobiernos latinoamericanos, fue necesario
reconstruir la autoridad y la capacidad del Estado para poder pensar en empezar a salir de la
situación de emergencia. Y aquí el rol fundamental de la participación de las organizaciones de la
sociedad civil (en adelante OSC), a través de sus mecanismos institucionales, permitió a cada
gobierno construir un nuevo marco de alianzas y de acuerdos con aquellos sectores sociales que se
encontraban en disputa por la orientación del modelo de desarrollo. Pensemos en la relación de
Lula con el Movimiento de los Sin Tierra, el Frente Amplio con las diferentes OSC que componen el
entramado social uruguayo, y más cercana a nuestra experiencia, la relación del kirchnerismo con
las organizaciones de desocupados o los organismos de derechos humanos.

De esta forma, la nueva relación entre las OSC y el Estado se expresó en diferentes
arreglos institucionales, donde la participación se constituyó como una dimensión intrínseca de las
políticas sociales, ya sea en su diseño, su ejecución como su evaluación. Rescatando y
revalorizando los saberes, prácticas e identidades presentes en el territorio, a la vez que
ampliando la base social de legitimación del Estado. La participación como mecanismo
institucional se transformó así, de una herramienta técnico-metodológica específica, inscripta en
el paradigma gerencial tecnocrático, a un proceso técnico-político de integración a la gestión
pública. Los mecanismos participativos ocuparon un lugar destacados en los procesos de
planificación y gestión de políticas, permitiendo a su vez que nuevos actores ocupasen lugares que
antes sólo estaban reservados a los clásicos actores del sistema (partidos políticos, sindicatos,
cámaras empresariales, iglesia, etc.). Es decir que así como la participación emergió como una
bandera del discurso neoliberal promovido especialmente por los Organismos Internacionales de
Crédito, la misma tuvo como consecuencia no deseada y a su pesar, la ampliación del marco
institucional a nuevos actores intervinientes. La cantidad de experiencias de participación en
políticas públicas que se desarrollaron en nuestra región desde la consolidación del modelo
neoliberal, su crisis y la emergencia de los modelos pos neoliberales, hace imposible que las
recorramos por completo en un artículo. Por lo tanto, en este trabajo intentaremos dar cuenta de
una experiencia significativa que nos permitirá complejizar estos esquemas analíticos, que son
muy útiles para la reflexión académica, pero que sabemos que en la realidad se dan de forma
mucho más desordenada y menos clara en su sentido, alcance y formato. Nos referimos a la
experiencia de las organizaciones de desocupados, devenidas actualmente en movimiento de la
economía popular.

A partir del 2015 con el cambio de gobierno, asistimos a un proceso de profundización del
conflicto social, y, por lo tanto, de la movilización y protesta de diferentes sectores de nuestra
sociedad, de la mano del proceso de ajuste económico. Claramente, las manifestaciones de
amplios sectores de la población y de diversos (y hasta contradictorios actores), expresan la
actualización de la disputa política por la distribución de la riqueza y su proyección futura, en un
contexto político económico conflictivo. El neoliberalismo tardío y su lógica económica, basada en
la reactualización de la doctrina del libre mercado y la desregulación económica, deja afuera del
sistema económico y social, a un tercio o más de la población de nuestras sociedades. Y como
señala Tapia (2009), cuando las instituciones no dan respuesta (y es claro que la orientación de los
gobiernos del tardo neoliberalismo es la transferencia de recursos a favor de los más concentrados
de la economía), la sociedad civil las desborda.

En este marco, la participación de las OSC en los procesos de evaluación de políticas

públicas en la Argentina puede analizarse desde un contrapunto en cuanto al carácter que asumió
este ejercicio en dos periodos distintivos de la historia reciente. Para esto, es necesario hacer foco
en la permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político en su conjunto a la participación
de la sociedad civil; su capacidad de articulación política de las propuestas y demandas; y la
capacidad de presión e influencia de las OSC en la agenda política nacional, claramente las ubica
en diferentes espacios y escenarios según cada periodo histórico. El desborde de la sociedad civil,
sin embargo, no siempre se traduce en representación política transformadora, y no siempre logra
abrir espacios de participación legítima y eficaz. Los mecanismos institucionales de participación,
dentro de los cuales situamos a los procesos de evaluación y control de políticas públicas, juegan
un rol fundamental en la canalización de los conflictos sociales inherentes a la vida en sociedad.

De la perspectiva gerencial tecnocrática a la politización de la participación

Para analizar los mecanismos de participación de las OSC en las políticas públicas debemos
comprender a las mismas como formas de acción colectiva y como instancias de mediación entre
el Estado y la sociedad en un momento histórico determinado. Acciones colectivas que vehiculizan
la participación de diferentes sectores sociales en el sistema político y en el Estado. Estas
mediaciones, a su vez, operan sobre el nivel de la construcción y consolidación de subjetividades
(es decir de sujetos colectivos), de la representación de sus demandas (reclamos e iniciativas), y de
la gobernabilidad de una sociedad determinada, en un marco de conflictividad y disputa por el
poder, y por la orientación de cada modelo de desarrollo. Es decir, la participación de las OSC en
políticas públicas siempre es un proceso político de disputa por el poder y por la distribución de la
riqueza material y simbólica en una sociedad determinada. Y acá podemos encuadrar la disputa
por la implementación de un programa social, así como la disputa por el reconocimiento de
derechos de una minoría social, por ejemplo. Esta definición presupone una diferenciación
analítica entre la sociedad, el mercado y el Estado, y a su vez, entre éste y el gobierno, entendido
este último como la conducción política del aparato estatal. Diferenciación analítica que presenta
un nivel de complejidad y de interdependencia que imposibilita su análisis por separado, pero que
de ninguna manera presupone, como señala Tapia (2011) que lo social y lo político son dos esferas
separadas. En esta relación de constante imbricación entre estas esferas, las mediaciones
socialmente construidas son espacios de poder y de disputas entre los diferentes actores del
sistema político institucional. Es decir, entre los Estados en sus diferentes niveles y en sus
diferentes dependencias y estructuras, los partidos políticos institucionalizados, las organizaciones
de la sociedad civil, las organizaciones sindicales y los ciudadanos de a pie. Lo político atraviesa lo
social, y lo social instituye lo político, en un movimiento que no puede diferenciarse
analíticamente. Obviamente, este escenario es posible únicamente en un marco democrático que
aún con sus dificultades y limitaciones, garantice el funcionamiento del sistema político. El Estado
tiene la capacidad de abrir espacios de participación a través de las políticas públicas, sin embargo,
las organizaciones o los ciudadanos deciden participan si así lo desean. Su carácter no obligatorio,
exceptuando el ejercicio del derecho de sufragio, imprime un margen de maniobra tanto para las
organizaciones como para el propio Estado y gobierno. Pero también, el Estado y el propio
gobierno, muchas veces se encuentran en la situación de ser desbordados por la propia sociedad
civil y por lo tanto, deben abrir espacios de participación como forma de canalización de las
demandas que emergen. Esta participación no es únicamente social o técnica como fue concebida
por el mainstream neoliberal, sino que recupera su sentido político en tanto que entiende que “lo
político” atraviesa todos los espacios y escenarios públicos, y toda participación busca transformar
de alguna manera la realidad en la cual se inscribe. De ahí su carácter político.

Así, debemos señalar que podemos pensar la participación de las OSC en políticas públicas
desde dos dimensiones (analíticamente diferente pero que en la práctica se atraviesan
mutuamente): la dimensión institucional de los mecanismos participativos en políticas públicas y la
dimensión política de la incidencia de las OSC en la instalación de demandas y en el diseño y
evaluación de las respuestas estatales. En este marco, diferentes estudios ponen de manifiesto la
diversidad de formatos existentes en lo referente a las modalidades institucionales de
participación y de articulación de actores sociales (Cunill Grau, 2003; Tamargo, 2002; Rofman,
2007). A los efectos de este trabajo, proponemos una clasificación analítica de los diferentes
mecanismos en dos grandes conjuntos de prácticas participativas, que a su vez, refieren a dos
formas diferentes de conceptualizar la participación, sus sentidos, alcances y encuadres
ideológicos. Por un lado, aquellos arreglos institucionales que suponen a la participación como una
herramienta técnica - metodológica neutral en la gestión de políticas sociales, que suponen una
concepción utilitarista e instrumental de la misma. Dentro de este conjunto de prácticas, podemos
incluir aquellos mecanismos participativos que suponen la participación de los actores sociales en
alguna instancia del ciclo de la política pública, generalmente en la ejecución y evaluación de las
mismas. A esta concepción de la participación corresponde una mirada fragmentada de la cuestión
social, y de la resolución de la misma, expresada en la focalización, la descentralización y la
tercerización de las políticas sociales.

Por otro lado, como expresión de los discursos críticos a la eficiencia y eficacia de los
programas sociales, surge la metodología de la gestión asociada desarrollada por Héctor Pogiesse,
investigador de la FLACSO Argentina, donde se propone una mirada de la participación como
proceso técnico – político. En este sentido, la gestión asociada fue entendida como un “proceso
en el cual un conjunto de organizaciones y actores cooperan por una necesidad mutua y
comparten los riesgos a fin de alcanzar un objetivo en común” (Cardarelli y Rosenfeld, 2002: 8). El
elemento novedoso de la perspectiva de la gestión asociada estaría dado por su voluntad expresa
de construir y promover culturas institucionales que otorguen nuevos sentidos en pos de la
democratización del Estado. Para esto, se utilizan diferentes herramientas metodológicas como la
planificación estratégica o participativa que brindan una metodología de acción para la gestión de
políticas públicas.

Paralelamente, señalábamos que para analizar las formas de participación es necesario

recuperar su dimensión política y enraizar la relación entre el Estado, en sus diferentes niveles, y
las OSC, en el sistema político y social del momento histórico que pretendemos iluminar.
Proponemos analizar este proceso en términos de participación política porque consideramos que
condensa, tanto una mirada estratégica de la acción de estas organizaciones, así como contiene
elementos simbólicos e identitarios de la acción colectiva que también deben ser considerados en
el análisis para comprender el fenómeno estudiado. De la matriz estratégica recuperamos el
énfasis en la vinculación con el sistema político y las disputas por el poder dentro de una sociedad.
De las perspectivas identitarias recuperamos la preocupación por la construcción subjetiva de las
formas de organización y de acción, aún en íntima relación con otras tradiciones organizacionales.
Ahora bien, estas dimensiones analíticas, la acción estratégica y la construcción identitaria de las
organizaciones de desocupados, se inscriben necesariamente en los procesos históricos
estructurales vinculados principalmente a la producción y apropiación de la riqueza socialmente
producida, y a la construcción de consensos y disputas alrededor de dicho proceso. Por lo tanto,
recuperamos el análisis estructural de las transformaciones en el orden de la economía, la
sociedad y el sistema político institucionalizado, como una tercera dimensión analítica
fundamental a la hora de comprender la participación política de las organizaciones de
desocupados en el Estado48.

A su vez, esta conceptualización implica una mirada superadora de la concepción técnica

de la participación como herramienta de legitimación de políticas estatales, sino que incorpora y
pone en juego la dimensión del poder que atraviesa la relación entre el Estado y la sociedad. Y en
esta relación, si bien se reconocen las desigualdades existentes en términos de recursos y
capacidades de cada actor, ambos son concebidos como sujetos de la misma. Sujetos que portan y
construyen una forma de ver el mundo, de habitarlo, de soñarlo y que actúan con una racionalidad
limitada y con arreglo a valores y a fines, según el momento histórico. En este sentido, la
participación es política en tanto que implica la construcción de relaciones de poder entre los dos
principales actores, las OSC y el Estado nacional. Y es política, en tanto que estas organizaciones
buscaron transformar, desde diferentes perspectivas y estrategias, la realidad que “les tocó vivir”.

Por último, optamos por el concepto de participación porque consideramos que se

encuentra despojado de la presunción de que es el Estado y/o gobierno quién determina su
relación con otros actores. Las organizaciones de desocupados, como sujetos que actúan de
arreglo a sus propios objetivos políticos, sociales, económicos y/o culturales, que cargan una
identidad política, social y cultural, y que son sujetos con experiencias y trayectorias que los
determinan, son parte de esta relación, que tampoco es unívoca, sino que es multidireccional y
está, a su vez, mediada por otros actores. El Estado tiene la capacidad de abrir espacios de
participación a través de las políticas públicas, y el gobierno de los armados políticos, sin embargo
las organizaciones o los ciudadanos deciden participan si así lo desean. Su carácter no obligatorio,
exceptuando el ejercicio del derecho de sufragio, imprime un margen de maniobra tanto para las
organizaciones como para el propio Estado y gobierno. Pero también, el Estado y el propio
gobierno, muchas veces se encuentra en la situación de ser desbordado por la propia sociedad
civil y por lo tanto, deben abrir espacios de participación como forma de canalización de las
demandas que emergen.

Los procesos de evaluación de políticas públicas, consideramos, son necesariamente

procesos de participación de las OSC en el Estado. Ya sea para controlar la acción del Estado,
desde la implementación de un programa o política, hasta para denunciar la inacción a partir de la
vulneración de derechos. La evaluación en general nos remite a cuestiones técnicas sobre la
medición cuantitativa y cualitativa de los resultados de una política determinada. Las OSC cuentan
con recursos técnicos profesionales para evaluar su propia acción, pero también la acción del
Estado. Esta evaluación puede ser solicitada por el propio Estado a través de un convenio de
cooperación, o puede ser realizada de forma autónoma por las OSC para verificar el impacto o la
implementación de determinado programa. Evaluar y mostrar información sobre los productos de
una política es una forma de controlar claramente. Así mismo, el control es una práctica política
que puede realizarse con herramientas técnicas, pero también con acciones colectivas como

48 Para un desarrollo profundo de estas cuestiones, ver GRADIN (2016)

movilizaciones, campañas de concientización, estrategias de advocacy, procesos de incidencia
política, entre otros. La participación en espacios multiactorales convocados por el Estado, como
consejos consultivos por ejemplo, son también una forma de ejercer el control sobre las políticas
que se implementan.

Siguiendo estas definiciones, debemos señalar que no analizaremos como parte de esta
ponencia, las evaluaciones técnicas realizadas por ONGS profesionales que son contratadas por el
Estado en cualquiera de sus niveles para realizar evaluaciones ex post o de monitoreo en la
implementación de las políticas públicas. Estas formas de participación, si bien son de evaluación y
control de políticas públicas, son producto de una relación contractual entre estos actores, que
claramente se afianzan sobre la capacidad técnica de las OSC para realizarlas. Al contrario, interesa
analizar la relación política que se establece cuando las OSC deciden controlar y evaluar la acción
del Estado. Para esto, analizaremos la trayectoria de las organizaciones de desocupados y sus
formas de participación territorial, enfocándonos en su rol de evaluación y control de las políticas
sociales implementadas tanto en el periodo kirchnerista, como en el gobierno macrista.

Trayectoria y formas de participación de las organizaciones de desocupados

La crisis del modelo neoliberal argentino desde fines de la década de los 90 puso en evidencia la
existencia de un amplio sector de la población, desocupado y/o pobre, que no era contenido por
los mecanismos clásicos de mediación entre la sociedad y el Estado, es decir por los sindicatos y
los partidos políticos. La crisis de representación que se instaló en el debate político y teórico para
esta época, atravesó principalmente a los partidos políticos tradicionales como el Partido
Justicialista y la Unión Cívica Radical, al espacio de centro izquierda, y a las confederaciones
gremiales y sindicatos, en el marco de la pérdida relativa de poder de los trabajadores organizados
en el escenario político nacional. “Crisis” de representación que, siguiendo a Tapia (2011), emerge
cuando la política institucional no da respuesta a las demandas de redistribución de las riquezas, y
a las demandas de producción de consensos básicos en una sociedad, y, por lo tanto, la acción
colectiva y la representación de intereses, desborda las instituciones estatales. Es decir, que así
como la crisis de representación se evidenció en profundas transformaciones de las formas de
mediación entre el Estado y la sociedad, también se expresó en la administración y gestión de las
políticas estatales que deberían dar respuestas a las demandas sociales.

En Argentina, este escenario de crisis en las demandas de distribución de la riqueza y de la

producción de consensos mínimos, dejó abierta la puerta para la emergencia de nuevas
organizaciones sociopolíticas que buscaron organizar, representar y canalizar las demandas
estructurales y coyunturales de quienes quedaron “afuera” del modelo. Dentro de este universo,
se destacaron las organizaciones de desocupados, quienes capitalizaron una parte importante del
proceso de movilización social y de la crisis política generada a partir de la mitad de la década de
los `90.
 Ahora bien, estas organizaciones fueron producto de los procesos de movilización y
organización de los sectores populares que históricamente se desarrollaron en nuestro país. Lo
nuevo estaba, quizás, en que por primera vez desde la emergencia del peronismo, las demandas
de los sectores populares no estaban vinculadas directamente a las condiciones de empleo y al
mundo sindical, sino a la “inclusión” a través de la asistencia estatal. Aun cuando el reclamo era
por “trabajo”, esto implicaba directamente la apelación al Estado como garante y responsable del
mismo. La emergencia de las organizaciones de desocupados, expresión de los nuevos
movimientos sociales, y su temprana participación en la gestión de programas de “lucha contra la
pobreza” fueron profundamente analizadas por la academia. Desde la sociología política hubieron
diferentes lecturas sobre la asunción de Néstor Kirchner en 2003 donde su escasa legitimidad de
origen o, al contrario, su fortaleza política, definen la estructura de oportunidades que determinan
el proceso de participación político y la gestión de los recursos públicos de las organizaciones de
desocupados (Schuster, Naishtat, Nardacchione y Pereyra, 2006; Massetti, 2009 y 2010; Pérez y
Nataluci, 2010; Retamozo, 2009). Desde la implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar
desocupados en 2002, con la consecuente masificación de la asistencia y de la participación de
estos actores en su ejecución, varios autores han señalado el rol de los planes sociales en la
consolidación de dichas organizaciones o el “efecto disolvente” que tuvieron sobre las mismas. En
cualquier caso, es fundamental destacar que la relación con el Estado y su participación en la
ejecución de políticas sociales en el territorio ha sido una característica sustantiva de las
organizaciones de desocupados y trayectoria social y territorial. Durante este periodo se destacan
las experiencias de trabajo en ámbitos participativos como el Dialogo social durante la crisis de
2002, y los consejos consultivos locales del programa PJJHD, así como el rol de éstas
organizaciones en la consolidación de la red territorial de promotores del Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación en todo el país. En todos estos programas donde los desocupados fueron
“invitados a participar”, protagonizaron tanto procesos de diseño y ejecución de los mismo, como
de evaluación de sus resultados. Sin tener quizás tanta difusión, las evaluaciones realizadas por
estas organizaciones sobre los programas implementados a través suyo han tenido un fuerte
impacto en la gestión estatal de ese periodo, y en las propias organizaciones que incorporaron a
partir de estas experiencias a la evaluación como práctica política de sus acciones.

Por otro lado, en este vínculo de las organizaciones con el Estado se puede observar un
pasaje de la implementación de programas de asistencia alimentaria como las famosas “cajas”, los
comedores, y los “planes” de empleo a la implementación de emprendimientos productivos y
programas de promoción social. Este pasaje dio lugar a la consolidación de un perfil diferente,
anclado en la generación de “trabajo” autónomo desde formatos alternativos y con diferentes
impactos, y que desde el año 2011 se comenzó a autodenominar como economía popular. Aún
con un fuerte vínculo con el Estado a través de diferentes programas y con niveles de autonomía
importantes, las organizaciones de desocupados dieron un salto sustantivo al consolidarse como
organizaciones sociales de la economía popular, ampliando claramente su base de representación
social.
 La experiencia de la economía popular, como etapa superior de las organizaciones sociales
y de desocupados se encuentra compuesto por una cantidad considerable de organizaciones
sociopolítica heterogéneas y con distintas trayectorias sociales y partidarias. Sin embargo,
podríamos decir que es un espacio que se fue organizando y consolidando desde fines del 2011,
de la mano de un proceso económico que no despuntaba en la creación de empleo formal, y que
encontró en la economía popular una estrategia de supervivencia económica y social. Esto tuvo un
alicante muy particular durante el segundo mandato de Cristina Fernández, a través de la batería
de programas de asistencia y de promoción social de la economía popular. Una demanda que
emergió durante estos años fue su reconocimiento institucional como sector económico, cuestión
que fue soslayada por el kirchnerismo, y que encontró en la lucha por la Ley de Emergencia social,
un marco de desenvolvimiento estratégico. Este actor tuvo su aparición pública con la movilización
de San Cayetano en agosto de 2016, mostrando una masividad importante y una capacidad de
articulación en la acción y en el discurso, que no habían conseguido como movimiento de
desocupados en la etapa anterior. Al igual que el movimiento de mujeres por ejemplo, este actor
heterogéneo ya “no intenta representar puramente los intereses de clase, sino de constituir
políticamente los intereses de una voluntad política de tipo nuevo, (…) donde los procesos de
representación son aquellos a través de los cuales se va constituyendo la voluntad de los
representados.” (Laclau, 2013: 218). En este proceso político de representación de una nueva
identidad social, los trabajadores de la economía popular, las organizaciones constituyen sus
intereses y demandas, en articulación constante con los otros actores del sistema político, y entre
ellos el Estado.

El movimiento de la economía popular, por sus características particulares en cuanto a su

relación con los recursos estatales como insumos de sus emprendimientos, ha sostenido una
actitud de apertura al diálogo respecto de su relación con el Estado. En este sentido consideramos
que esta estrategia refiere “menos (a una) señal de que surgen nuevos movimientos sociales
pacíficos por naturaleza que (a) la elección táctica más razonable y lógica” (Fillieul y Tartakowsky,
2015:171) ante esta situación. Sin embargo, su participación en instancias de diálogo con el Estado
Nacional no ha mermado su capacidad de acción autónoma con respecto a este, y a pesar de este,
les ha otorgado mayor legitimidad en sus reclamos ante la falta de cumplimiento por parte del
oficialismo de sus propios acuerdos. Como una clara consecuencia no deseada de la acción, al
decir de Giddens, los recursos estatales se instituyeron en potenciadores de la acción política de
estos actores, evidenciando su capacidad de actuación a pesar del contexto estructural en el cual
se inscriben. Como señala Zarazaga (2015), los recursos estatales distribuidos e implementados
por las redes sociales construidas por estos actores, aún caracterizadas como clientelares, les
permitieron construir legitimidad y representatividad de los sectores populares de la economía
informal, ya que “aparecen como una fuente creíble de recursos para satisfacer sus necesidades
más urgentes” (Zarazaga, 2015:13). Y como bien señala Ortiz de Rozas (2013), incluso cuando hay
intercambio de bienes materiales, los actores están involucrados en una relación de
representación política no electoral, que bien se inscribe dentro de la desacralización de las
elecciones democráticas señalada por Rosanvallon (2010). Siguiendo a este autor, podríamos decir
que la masividad de las movilizaciones sociopolíticas y el regreso a las calles como espacio de
disputa política, nos impone también de la necesidad de repensar la representación de intereses y
demandas en momentos no electorales, y a la participación en los procesos de evaluación y
control de la política pública como válvula de escape a de la conflictividad social expresada.

¿Y por qué retomamos el tema de la representación para analizar la participación de estas

OSC en los procesos de evaluación y control de políticas públicas? Porque consideramos,
justamente, que esta dimensión política es la que otorga legitimidad y capacidad de incidencia a
estos actores en su vínculo con el Estado. La democracia como sistema de gobierno supone la
participación ciudadana en la conformación del gobierno, y a través de la representación
institucional, en la gestión de las políticas públicas. La participación de las OSC supone la
ampliación de la democracia de sus límites instrumentales a niveles de mayor involucramiento por
parte de la sociedad civil. A su vez, si bien en el ciclo de la política pública se supone a la
evaluación como un momento (durante y posterior) de la ejecución de las mismas, consideramos
que es necesario abrir esta perspectiva para integrar el conflicto de intereses y de poder como un
factor sustantivo de estos procesos. Para decirlo claramente, al reclamar y canalizar demandas, las
OSC ejercen una evaluación política de las políticas públicas, y por lo tanto, su control.

Del protagonismo social a la gestión del diálogo

La politización de las organizaciones territoriales como los movimientos de desocupados o de la

economía popular, que muchas veces en el debate público es denostada, fue un aspecto
sustantivo y positivo del proceso Kirchnerista, ya sea por su capacidad de canalización y
organización de demandas (y esto es necesario y deseable en cualquier sistema democrático),
como por su capacidad de construcción comunitaria, a través de la integración o contención social,
y del mejoramiento en la calidad de vida de sus integrantes, su concientización y expresión a
través de redes vinculares. Las formas de construcción comunitaria desplegadas son “modos de
involucramiento” específicos, como señala Thévenot (2016) para explicar la acción y la
participación de los individuos en los movimientos sociales, donde la cercanía de las relaciones
sociales, es un elemento fundamental. Cercanía que comúnmente se asocia con el territorio o la
comunidad. Como señala el autor, “el involucramiento tiende a transformar una dependencia en
un poder” (Thévenot, 2016: 254), y esto sucedió con los movimientos sociales durante esta etapa.

Desde estas organizaciones se promovieron formas de involucramiento comunitarias o

territoriales, que politizaron la participación de los individuos a través de sus acciones,
construyendo nuevas subjetividades sociales. Este aspecto, muchas veces soslayado en el debate
público, es fundamental para pensar los procesos de inclusión social de la década pasada, y para
pensar, también, la potencialidad de los movimientos sociales. Crear representación de intereses y
canalizarlos a través de la participación política fue la forma en que estas organizaciones se
constituyeron como mediador en el Estado y la sociedad. Los dispositivos emergentes a partir de
su participación en programas territoriales se caracterizaron por presentar estilos de gestión
basados en “el protagonismo” como forma de despliegue territorial y como forma de acceso a la
asistencia estatal. A través de la movilización y de la incorporación de vecinos en la
implementación de proyectos productivos y comunitarios, estas organizaciones se instalaron en
los territorios como una puerta de acceso a ciertos recursos estatales. Sus centros comunitarios se
constituyeron, para los vecinos y para los propios militantes, en un espacio físico donde
“gestionar” la relación con el Estado, y desde donde “acceder” a la asistencia. Los programas se
implementaban de forma integral en los centros comunitarios y para que un vecino pudiera
“acceder” a los mismos, debía “participar” en las actividades sociales y políticas de la organización.
Esta participación se constituyó en la forma en que los vecinos debían “esperar” la asistencia
estatal. Esta “espera”, sin embargo, no era individual ni pasiva, sino que era colectiva en tanto que
se realizaba en la organización, y era activa en cuanto que se debía demostrar el compromiso con
el centro comunitario. De aquí el concepto de “protagonismo” como herramienta de gestión,
diferenciado de la participación entendida en términos del modelo gerencial de políticas sociales.
Durante la espera se demostraba el compromiso con la organización y se politizaba el acceso a la
asistencia. Y justamente estos dispositivos, permitieron re significar las prácticas de gestión de
cada programa, favoreciendo la politización del proceso de implementación, y enraizándolo en la
disputa por la orientación del modelo de desarrollo durante el periodo analizado.

Esto, a su vez, es lo que diferencia esta experiencia de las prácticas condicionadas,

discrecionales y arbitrarias de las estructuras estatales territoriales, íntimamente enraizadas en las
estructuras partidarias municipales. La participación política de los sectores populares a través de
las organizaciones de desocupados implicó la organización, la concientización y la politización de
sus demandas y derechos. El protagonismo, aun cuando pareciera condicionar el acceso a los
recursos estatales, construyó, con sus limitaciones y sus matices, sujetos políticos activos que
imprimieron su estilo en la implementación de programas de asistencia social. Este protagonismo,
que es visible en los procesos de ejecución de las políticas, puede aplicarse a los procesos de
evaluación. El compromiso asumido por estas OSC durante la implementación, también se
evidencia en los procesos de evaluación y control de las mismas. Y de hecho, sus experiencias,
miradas y subjetividades aportan a este momento “técnico” de las políticas, un aporte sustantivo
al análisis de sus productos y resultados. Sin entrar en detalles, podemos señalar que los
programas sociales implementados durante el Kirchnerismo contaron con mecanismos
institucionales que permitieron canalizar esta politicidad en pos de la evaluación constante de las
mismas. La participación en los procesos de evaluación, si bien estaban previstos, y podríamos
ampliarlos también a mecanismos informales como reuniones y pasillos de la política,
manifestación en apoyo o en contra de la mismas, y diferentes formas de expresión de conflictos y
diferencias, habría que analizar caso por caso para saber si la perspectiva de los actores sobre la
evaluación de las misas, fueron tomadas en cuenta. En la normativa y en el espíritu de estos
programas se concebía la participación de las OSC como un objetivo de las mismas, pero en la
práctica estas cuestiones fueron muy complejas y heterogéneas. Aun así, podemos decir que
durante esta etapa podemos decir que el protagonismo social a partir de la participación de las
OSC en los programas sociales fue un indicador, no formal y principalmente político, de los
procesos de evaluación y mejoras de las políticas sociales. Las mesas de gestión que acompañaron
el despliegue territorial de la red de Centros de Integración Comunitaria dependiente del
Ministerio de Desarrollo Social son una expresión de esto (De Piero, 2016). Con diferentes
funcionamientos y capacidades, estos espacios se constituyeron en los escenarios de participación
desde donde las OSC incidieron en los procesos de mejora de un abanico heterogéneo de
programas sociales.

Ahora bien, esta politización de la participación, sintetizado en la idea de protagonismo,

encontró un límite concreto en el cambio de ciclo operado desde 2015. El ajuste estructural de la
economía encarado por la administración Macri (2015 - 2019), aún acompañado de un fuerte
apoyo social en un primer momento, se encontró con este entramado de organizaciones
sociopolíticas como los principales actores articuladores y canalizadores de la conflictividad social,
herencia recibida del periodo anterior. Asistimos actualmente a un proceso de movilización social
inédito desde hacía tiempo en nuestro país49. La cantidad de acciones colectivas que se sucedieron
desde el inicio de gobierno, promovieron reclamos que atraviesan a vastos sectores sociales y que
forman parte del acervo cultural y político de derechos socialmente adquiridos, y vuelven a
instalar a la “calle” como escenario político insoslayable. Como señalan Filieule y Tartakowsky
(2015), el regreso democrático de la década de los `80 institucionalizó la calle como recurso
usualmente utilizado por cada vez más gente y en medios sociales cada vez más diverso. Estas
“luchas” son expresadas en la calle en términos defensivos frente a las políticas de ajuste
económico del neoliberalismo tardío, pero muestran una potencialidad importante para pensar la
resistencia social al proyecto neoliberal. Las demandas sociales y la conflictividad se desplazaron
de cuestiones vinculadas a la ampliación de derechos (donde las organizaciones demandaban más
derechos y más institucionalización), a la defensa de derechos sociales y contra el deterioro de la

49 El cierre del ciclo de las comodities a nivel internacional, los síntomas de la restricción externa y el
cepo cambiario, así como la ralentización del crecimiento económico y de la generación de empleo, de la
mano de un aumento sostenido de la inflación, construyeron un escenario conflictivo durante los dos
gobiernos de Cristina Fernández. Esto se reflejó principalmente en la relación con los trabajadores formales
organizados, así como en la relación con los sectores medios, quienes quedaron en un lugar incomodo del
modelo de desarrollo, atravesados por la inflación y el impuesto a las ganancias, y que no fueron
efectivamente interpelados por el gobierno de ese entonces. Los procesos de movilización sociopolítico en
el primer gobierno de Cristina tuvieron un impacto directo en las políticas estatales, tanto en la obstrucción
de políticas como las retenciones al agro, como con la sanción de diferentes leyes de ampliación de
derechos. A su vez, estos procesos impactaron en el sistema político constituyendo o favoreciendo la
conformación de un espacio oficialista compuesto por diferentes organizaciones sociopolíticas y que
buscaba ampliar y fortalecer la representación de intereses e identidades afines al kirchnerismo. La
oposición, en cambio, no capitalizó estos procesos, mostrando todavía en ese momento altos niveles de
desarticulación. En el segundo periodo de gobierno de Cristina Fernández, la relación del gobierno con los
procesos de movilización sociopolíticos cambia rotundamente, y así también el impacto de éstos en las
políticas estatales. La confrontación directa con los actores que protagonizaron estos procesos y con sus
demandas, construyó un escenario menos permeable a estrategias colaborativas o de construcción de
consensos, y, por lo tanto, a la generación de políticas estatales que dieran respuesta a estos conflictos.
calidad de vida, promovidos por la lógica económica del neoliberalismo tardío. Los procesos de
participación quedaron supeditados a los conflictos sociales.

En un contexto de alta conflictividad, las protestas sociales, que durante los gobiernos
kirchneristas fueron articuladas a través del Estado y sus políticas públicas, en el gobierno
neoliberal de la alianza Cambiemos, fueron canalizados a través de lo que consideramos se puede
conceptualizar como la “gestión del Diálogo”. Como señala García Delgado (2017), el
neoliberalismo tardío en su discurso propone una mirada dialoguista en la relación a los diversos
actores que conforman la sociedad civil como forma de diferenciarse de la “confrontación
populista”. El “dialogo” fue el inicio del contractualismo moderno, “el problema es cómo se lo
considera: si como construcción efectiva de consensos, negociación, cesión de las partes, o como
teatralización de la escucha” (García Delgado, 2017: 102).

El dialogo como negociación entre partes fue la propuesta de la campaña, frente a lo que
se suponía una sociedad desbordad de conflicto. En el caso de las organizaciones de la economía
popular, estas fueron convocadas en múltiples oportunidades por las autoridades del Ministerio
de Desarrollo Social y otras dependencias, en relación a sus demandas. Sin embargo, este diálogo
según sus propios protagonistas no consiguió el acuerdo y/o el entendimiento. El dialogo sirvió
como instrumento para respuestas técnicas sobre problemas políticos. Las respuestas
gubernamentales tuvieron más que ver con deslegitimar los conflictos con argumentos
neoliberales como la “politización del conflicto” (desconociendo la politicidad inherente a todo
conflicto social) y su “utilización” por parte de sectores opositores. A la vez, aceitó la respuesta
represiva, a través de diferentes dispositivos que fueron desde la persecución y el
encarcelamiento de manifestantes y dirigentes sociales, el desprestigio público de referentes
sindicales, sociales y políticos opositores, el intento de regulación de las protesta con el protocolo,
y hasta la represión directa durante las movilizaciones.

El gobierno nacional opto por la desarticulación de las demandas, sectorializando los

reclamos, y la desmovilización social a partir de la represión de las protestas y sus protagonistas.
Fue exitoso cuestionando la legitimidad de los liderazgos políticos y sociales de la etapa anterior50.
Asimismo “gestionó” las demandas, pero no abordó políticamente el conflicto. Es decir, no articuló
políticamente con los actores colectivamente movilizados (no se convocó nunca a mesas diálogo),
sino que negoció respuestas individualizadas a cada reclamos desde una mirada técnica del
mismo. Este es el estilo de gestión de los conflictos sociales (junto con la opción represiva que
parecía inconducente, pero que ha regresado) que el gobierno actual está instalando como forma
de canalización de las demandas sociales. Sobre esta forma de articular la relación con la sociedad
hay que poner el foco de atención. Y en definitiva, a partir de la despolitización de este conflicto
particular, el gobierno está intentado pilotearlo sin dar el debate de fondo: ¿sobre qué sector
social descansa el ajuste? Como señalábamos en otro artículo (García Delgado y Gradin, 2017), el

50 Este esquema de gestión del diálogo también supuso una nueva selección de actores legítimos en las
políticas sociales. Del protagonismo de las organizaciones de desocupados, se pasó a la participación de
ONG´S profesionalizadas
neoliberalismo tardío se apoya en la desestructuración del “pueblo” como referente colectivo,
promoviendo el individualismo como cultura política (“vos: vecino y/o ciudadano”) y la
sectorialización de las demandas sociales como estrategia de intervención estatal (los problemas
son técnicos, nunca políticos). Sin embargo es evidente que la “herencia recibida” incluía una
sociedad con conciencia de derechos y con niveles altos de politización, así como una trayectoria
de organización y movilización de nuevos y viejos actores sociales, sindicales y políticos. El diálogo
y la calle, podemos decir, son actualmente los escenarios de participación desde donde la
sociedad civil y sus organizaciones “evalúan” y proponen mejoras/proyectos.

Reflexiones finales

La evaluación como herramienta técnica y política de transformación necesariamente requiere de

la participación de la sociedad civil como motor de la misma. Para lo cual es imprescindible
construir una cultura de la evaluación, la cual “implica promover procesos en este sentido,
estimulando el involucramiento, la apropiación y la innovación en materia evaluativa” (Mazzola y
Trinelli, 2017:39).

Como señalamos anteriormente, la reflexión sobre la participación en procesos de

evaluación, nos obliga a pensar en la permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político
en su conjunto a la participación de la sociedad civil en cada etapa, marcando fuertes diferencias
entre el periodo pos neoliberal y el neoliberalismo tardío. Mientras que en el primero, el
protagonismo social fue la clave para entender la relación Estado – sociedad, en el actual
escenario la participación se reduce a una mirada tecnicista del “dialogo” como gestión
sectorializada de demandas. La capacidad del Estado de absorber y canalizar demandas es
fundamental en cualquier proceso de evaluación. La necesidad de ampliar las miradas, los
intereses y las subjetividades en juego, debe ser un aspecto fundamental de cualquier proceso de
mejora.

Referencia bibliográfica

Cardarelli, A y Rosenfeld, M. (2002) “La gestión asociada”: Una utopía realista” Presentado en el
1er Congreso Nacional de Políticas Sociales, UNQ. Quilmes.

Clemente, Adriana (2004) “Notas sobre participación social y desarrollo en América Latina”. En
Medio Ambiente y urbanización Volumen 20 Nº 60. Agosto de 2004, Buenos Aires.
Páginas 63-70.
Cunill Grau, Nuria (2004) “La descentralización de la descentralización de la política social. ¿Qué
hemos aprendido?” en GOMA, Richard y Jacint JORDANA Descentralización y políticas
sociales en América Latina. Barcelona. Fundación CIDOB.

De Piero, S. (2016). El Estado como promotor de la participación comunitaria: representaciones y

prácticas en tensión en los Centros Integradores Comunitarios (Tesis de posgrado).
Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, Argentina Disponible en RIDAA Repositorio
Institucional de Acceso Abierto

http://ridaa.unq.edu.ar/handle/20.500.11807/190

De Piero, S., & Gradin, A. (2015) La sociedad civil “desorganizada”. Protestas y oposición en la
sociedad civil a los gobiernos kirchneristas. En Revista Estado y Políticas Públicas, Nº 5, año
2015: 19 – 39.

Fillieule, O., & Tartakowsky, D. (2015). La manifestación. Cuando la acción colectiva toma las
calles. Buenos Aires: Siglo XXI.

García Delgado, D (2017) “Modernización y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardío: hacia
el Estado pre-Social” en García Delgado, D. y Gradin, A. (2017), “Neoliberalismo Tardío:
Teoría y Praxis”, Documento de Trabajo Nº 5, Área Estado y Políticas Públicas, FLACSO
sede académica Argentina.

García Delgado, D y Gradin, A. (2017), Neoliberalismo tardío: entre la hegemonía y la inviabilidad,

en García Delgado, D. y Gradin, A. (2017), “Neoliberalismo Tardío: Teoría y Praxis”,
Documento de Trabajo Nº 5, Área Estado y Políticas Públicas, FLACSO sede académica
Argentina.

Gradin, Agustina (2016) La participación política de las organizaciones de desocupados en el

Estado nacional durante el periodo 2003 – 2009. La experiencia del Movimiento Barrios de
pie: sus límites y potencialidades, Tesis de Doctorado, Doctorado en Ciencias Sociales,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Gradin, A. (2014). Estado y mediaciones sociales: El estilo de gestión del Movimiento de

Desocupados Barrios de Pie en el territorio (Argentina 2002-2011). En Revista Estudios-
Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, Nº 32, 2014: 49-78.

Massetti, A (2009) La década piquetera. Acción colectiva y protesta social de los movimientos
territoriales urbanos. Buenos Aires, Ed. Trilce.

Massetti, A. (2010) Limitaciones de los movimientos sociales en la construcción de un Estado

progresista en Argentina. Argumentos, Revista de Crítica Social N º 12, 2010: 81 - 108

Laclau, E. (2013). Representación y movimientos sociales. Izquierdas, (15).

Ortiz de Rozas, V. O. (2013). Mediadores y representantes políticos territoriales. Acceso al poder y

 prácticas del personal político provincial. In X Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Pérez, G. Y Natalucci, A. (2010) “La matriz movimientista de acción colectiva en la Argentina: la

experiencia del espacio militante kirchnerista” páginas 97 – 112, Revista América Latina
Hoy, N º 54, Ediciones Universidad de Salamanca

Retamozo, M. (2009) “Estilos y perspectivas de investigación del movimiento de desocupados en

Argentina: un balance preliminar a 10 años de los primeros cortes de ruta”. En Revista
Estudos de Sociología, vol. 15, Pernambuco-Brasil, 2009: 137 – 166.

Rofman, Adriana (2007) “Participación de la sociedad civil en políticas públicas: una tipología de
mecanismos institucionales participativos” Ponencia presentada en VII Conferencia
regional de ISTR para América Latina y el Caribe, Brasil.

Rosanvallon, P. (2010) La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad, proximidad. Buenos

Aires. Editorial Manantial.

Schuster, F., et al (2006) Transformaciones de la protesta social en argentina, 1989-2003.

Documento de Trabajo 48, Universidad de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino
Germani, Facultad de Ciencias Sociales.

Tamargo, María del Carmen (2007). “El rol de las alianzas público-privadas en el contexto global-
local”. En Medio ambiente y desarrollo Niro. 57 Año 18. IIED-AL, Bs. As., Febrero

Tapia, L. (2011). Política Salvaje. Buenos Aires: Waldhuter editores

Thévenot, L. (2016) La acción en plural: una introducción a la sociología pragmática. Buenos Aires,
Siglo XXI editores.

Zarazaga, R. (2015). Los punteros como red de política social. En POSTData: Revista de Reflexión y
Análisis Político, Vol. 20 Nº 1, 2015: 11 -29.

Mesa redonda: “La evaluación como herramienta técnica y política de trasformación: debates entre dos
modelos de desarrollo”. Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr. Nerio Neirotti
 LA EVALUACIÓN DESDE LA PERSPECTIVA DE LA PARTICIPACIÓN DE LA SOCIEDAD CIVIL: DEL
"PROTAGONISMO SOCIAL" DEL PERIODO 2003 -2015 A LA "GESTIÓN DEL DIÁLOGO" EN EL
NEOLIBERALISMO TARDÍO.

Agustina Gradin agradin@flacso.org.ar CONICET / FLACSO

Resumen

La participación de las organizaciones de la sociedad civil en los procesos de evaluación de

políticas públicas en la Argentina puede analizarse desde un contrapunto en cuanto al carácter
que asumió este ejercicio en dos periodos distintivos de la historia reciente, el pos neoliberalismo
(2003 – 2015) y el neoliberalismo tardío (2016 – 2019). Para esto, es necesario hacer foco en la
permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político en su conjunto a la participación de la
sociedad civil; su capacidad de articulación política de las propuestas y demandas; y la capacidad
de presión e influencia de las OSC en la agenda política nacional, claramente las ubica en
diferentes espacios y escenarios según cada periodo histórico. Los mecanismos institucionales de
participación, dentro de los cuales situamos a los procesos de evaluación y control de políticas
públicas, juegan un rol fundamental en la canalización de los conflictos sociales inherentes a la
vida en sociedad. En este trabajo analizaremos la experiencia de las organizaciones de
desocupados, devenidas actualmente en movimiento de la economía popular en relación a su
trayectoria en las políticas sociales de estos dos periodos. Mientras que en el primero, el
protagonismo social fue la clave para entender la relación Estado – sociedad, en el actual
escenario la participación se reduce a una mirada tecnicista del “dialogo” como gestión
sectorializada de demandas. La capacidad del Estado de absorber y canalizar demandas es
fundamental en cualquier proceso de evaluación. La necesidad de ampliar las miradas, los
intereses y las subjetividades en juego, debe ser un aspecto fundamental de cualquier proceso de
mejora.

Introducción
La emergencia y consolidación en la región de gobiernos populares como Lula en Brasil, Chávez en
Venezuela, el Kirchnerismo en la Argentina, el Frente Amplio en Uruguay, entre otros, impulsaron
modelos de desarrollo pos neoliberales que, con sus limitaciones, en las políticas sociales
promovieron programas masivos de asistencia social, como el Bolsa Familia, el Plan Jefes y Jefas de
Hogar Desocupados (en contraposición a la focalización neoliberal), generalizando la construcción
de espacios participativos a través de diferentes mecanismos como los consejos consultivos, las
mesas de gestión, los organismos ejecutores, entre otros. En un escenario de crisis política,
económica y social como el que acompañó a estos gobiernos latinoamericanos, fue necesario
reconstruir la autoridad y la capacidad del Estado para poder pensar en empezar a salir de la
situación de emergencia. Y aquí el rol fundamental de la participación de las organizaciones de la
sociedad civil (en adelante OSC), a través de sus mecanismos institucionales, permitió a cada
gobierno construir un nuevo marco de alianzas y de acuerdos con aquellos sectores sociales que se
encontraban en disputa por la orientación del modelo de desarrollo. Pensemos en la relación de
Lula con el Movimiento de los Sin Tierra, el Frente Amplio con las diferentes OSC que componen el
entramado social uruguayo, y más cercana a nuestra experiencia, la relación del kirchnerismo con
las organizaciones de desocupados o los organismos de derechos humanos.

De esta forma, la nueva relación entre las OSC y el Estado se expresó en diferentes
arreglos institucionales, donde la participación se constituyó como una dimensión intrínseca de las
políticas sociales, ya sea en su diseño, su ejecución como su evaluación. Rescatando y
revalorizando los saberes, prácticas e identidades presentes en el territorio, a la vez que
ampliando la base social de legitimación del Estado. La participación como mecanismo
institucional se transformó así, de una herramienta técnico-metodológica específica, inscripta en
el paradigma gerencial tecnocrático, a un proceso técnico-político de integración a la gestión
pública. Los mecanismos participativos ocuparon un lugar destacados en los procesos de
planificación y gestión de políticas, permitiendo a su vez que nuevos actores ocupasen lugares que
antes sólo estaban reservados a los clásicos actores del sistema (partidos políticos, sindicatos,
cámaras empresariales, iglesia, etc.). Es decir que así como la participación emergió como una
bandera del discurso neoliberal promovido especialmente por los Organismos Internacionales de
Crédito, la misma tuvo como consecuencia no deseada y a su pesar, la ampliación del marco
institucional a nuevos actores intervinientes. La cantidad de experiencias de participación en
políticas públicas que se desarrollaron en nuestra región desde la consolidación del modelo
neoliberal, su crisis y la emergencia de los modelos pos neoliberales, hace imposible que las
recorramos por completo en un artículo. Por lo tanto, en este trabajo intentaremos dar cuenta de
una experiencia significativa que nos permitirá complejizar estos esquemas analíticos, que son
muy útiles para la reflexión académica, pero que sabemos que en la realidad se dan de forma
mucho más desordenada y menos clara en su sentido, alcance y formato. Nos referimos a la
experiencia de las organizaciones de desocupados, devenidas actualmente en movimiento de la
economía popular.
 A partir del 2015 con el cambio de gobierno, asistimos a un proceso de profundización del
conflicto social, y, por lo tanto, de la movilización y protesta de diferentes sectores de nuestra
sociedad, de la mano del proceso de ajuste económico. Claramente, las manifestaciones de
amplios sectores de la población y de diversos (y hasta contradictorios actores), expresan la
actualización de la disputa política por la distribución de la riqueza y su proyección futura, en un
contexto político económico conflictivo. El neoliberalismo tardío y su lógica económica, basada en
la reactualización de la doctrina del libre mercado y la desregulación económica, deja afuera del
sistema económico y social, a un tercio o más de la población de nuestras sociedades. Y como
señala Tapia (2009), cuando las instituciones no dan respuesta (y es claro que la orientación de los
gobiernos del tardo neoliberalismo es la transferencia de recursos a favor de los más concentrados
de la economía), la sociedad civil las desborda.

En este marco, la participación de las OSC en los procesos de evaluación de políticas

públicas en la Argentina puede analizarse desde un contrapunto en cuanto al carácter que asumió
este ejercicio en dos periodos distintivos de la historia reciente. Para esto, es necesario hacer foco
en la permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político en su conjunto a la participación
de la sociedad civil; su capacidad de articulación política de las propuestas y demandas; y la
capacidad de presión e influencia de las OSC en la agenda política nacional, claramente las ubica
en diferentes espacios y escenarios según cada periodo histórico. El desborde de la sociedad civil,
sin embargo, no siempre se traduce en representación política transformadora, y no siempre logra
abrir espacios de participación legítima y eficaz. Los mecanismos institucionales de participación,
dentro de los cuales situamos a los procesos de evaluación y control de políticas públicas, juegan
un rol fundamental en la canalización de los conflictos sociales inherentes a la vida en sociedad.

De la perspectiva gerencial tecnocrática a la politización de la participación

Para analizar los mecanismos de participación de las OSC en las políticas públicas debemos
comprender a las mismas como formas de acción colectiva y como instancias de mediación entre
el Estado y la sociedad en un momento histórico determinado. Acciones colectivas que vehiculizan
la participación de diferentes sectores sociales en el sistema político y en el Estado. Estas
mediaciones, a su vez, operan sobre el nivel de la construcción y consolidación de subjetividades
(es decir de sujetos colectivos), de la representación de sus demandas (reclamos e iniciativas), y de
la gobernabilidad de una sociedad determinada, en un marco de conflictividad y disputa por el
poder, y por la orientación de cada modelo de desarrollo. Es decir, la participación de las OSC en
políticas públicas siempre es un proceso político de disputa por el poder y por la distribución de la
riqueza material y simbólica en una sociedad determinada. Y acá podemos encuadrar la disputa
por la implementación de un programa social, así como la disputa por el reconocimiento de
derechos de una minoría social, por ejemplo. Esta definición presupone una diferenciación
analítica entre la sociedad, el mercado y el Estado, y a su vez, entre éste y el gobierno, entendido
este último como la conducción política del aparato estatal. Diferenciación analítica que presenta
un nivel de complejidad y de interdependencia que imposibilita su análisis por separado, pero que
de ninguna manera presupone, como señala Tapia (2011) que lo social y lo político son dos esferas
separadas. En esta relación de constante imbricación entre estas esferas, las mediaciones
socialmente construidas son espacios de poder y de disputas entre los diferentes actores del
sistema político institucional. Es decir, entre los Estados en sus diferentes niveles y en sus
diferentes dependencias y estructuras, los partidos políticos institucionalizados, las organizaciones
de la sociedad civil, las organizaciones sindicales y los ciudadanos de a pie. Lo político atraviesa lo
social, y lo social instituye lo político, en un movimiento que no puede diferenciarse
analíticamente. Obviamente, este escenario es posible únicamente en un marco democrático que
aún con sus dificultades y limitaciones, garantice el funcionamiento del sistema político. El Estado
tiene la capacidad de abrir espacios de participación a través de las políticas públicas, sin embargo,
las organizaciones o los ciudadanos deciden participan si así lo desean. Su carácter no obligatorio,
exceptuando el ejercicio del derecho de sufragio, imprime un margen de maniobra tanto para las
organizaciones como para el propio Estado y gobierno. Pero también, el Estado y el propio
gobierno, muchas veces se encuentran en la situación de ser desbordados por la propia sociedad
civil y por lo tanto, deben abrir espacios de participación como forma de canalización de las
demandas que emergen. Esta participación no es únicamente social o técnica como fue concebida
por el mainstream neoliberal, sino que recupera su sentido político en tanto que entiende que “lo
político” atraviesa todos los espacios y escenarios públicos, y toda participación busca transformar
de alguna manera la realidad en la cual se inscribe. De ahí su carácter político.

Así, debemos señalar que podemos pensar la participación de las OSC en políticas públicas
desde dos dimensiones (analíticamente diferente pero que en la práctica se atraviesan
mutuamente): la dimensión institucional de los mecanismos participativos en políticas públicas y la
dimensión política de la incidencia de las OSC en la instalación de demandas y en el diseño y
evaluación de las respuestas estatales. En este marco, diferentes estudios ponen de manifiesto la
diversidad de formatos existentes en lo referente a las modalidades institucionales de
participación y de articulación de actores sociales (Cunill Grau, 2003; Tamargo, 2002; Rofman,
2007). A los efectos de este trabajo, proponemos una clasificación analítica de los diferentes
mecanismos en dos grandes conjuntos de prácticas participativas, que a su vez, refieren a dos
formas diferentes de conceptualizar la participación, sus sentidos, alcances y encuadres
ideológicos. Por un lado, aquellos arreglos institucionales que suponen a la participación como una
herramienta técnica - metodológica neutral en la gestión de políticas sociales, que suponen una
concepción utilitarista e instrumental de la misma. Dentro de este conjunto de prácticas, podemos
incluir aquellos mecanismos participativos que suponen la participación de los actores sociales en
alguna instancia del ciclo de la política pública, generalmente en la ejecución y evaluación de las
mismas. A esta concepción de la participación corresponde una mirada fragmentada de la cuestión
social, y de la resolución de la misma, expresada en la focalización, la descentralización y la
tercerización de las políticas sociales.
 Por otro lado, como expresión de los discursos críticos a la eficiencia y eficacia de los
programas sociales, surge la metodología de la gestión asociada desarrollada por Héctor Pogiesse,
investigador de la FLACSO Argentina, donde se propone una mirada de la participación como
proceso técnico – político. En este sentido, la gestión asociada fue entendida como un “proceso
en el cual un conjunto de organizaciones y actores cooperan por una necesidad mutua y
comparten los riesgos a fin de alcanzar un objetivo en común” (Cardarelli y Rosenfeld, 2002: 8). El
elemento novedoso de la perspectiva de la gestión asociada estaría dado por su voluntad expresa
de construir y promover culturas institucionales que otorguen nuevos sentidos en pos de la
democratización del Estado. Para esto, se utilizan diferentes herramientas metodológicas como la
planificación estratégica o participativa que brindan una metodología de acción para la gestión de
políticas públicas.

Paralelamente, señalábamos que para analizar las formas de participación es necesario

recuperar su dimensión política y enraizar la relación entre el Estado, en sus diferentes niveles, y
las OSC, en el sistema político y social del momento histórico que pretendemos iluminar.
Proponemos analizar este proceso en términos de participación política porque consideramos que
condensa, tanto una mirada estratégica de la acción de estas organizaciones, así como contiene
elementos simbólicos e identitarios de la acción colectiva que también deben ser considerados en
el análisis para comprender el fenómeno estudiado. De la matriz estratégica recuperamos el
énfasis en la vinculación con el sistema político y las disputas por el poder dentro de una sociedad.
De las perspectivas identitarias recuperamos la preocupación por la construcción subjetiva de las
formas de organización y de acción, aún en íntima relación con otras tradiciones organizacionales.
Ahora bien, estas dimensiones analíticas, la acción estratégica y la construcción identitaria de las
organizaciones de desocupados, se inscriben necesariamente en los procesos históricos
estructurales vinculados principalmente a la producción y apropiación de la riqueza socialmente
producida, y a la construcción de consensos y disputas alrededor de dicho proceso. Por lo tanto,
recuperamos el análisis estructural de las transformaciones en el orden de la economía, la
sociedad y el sistema político institucionalizado, como una tercera dimensión analítica
fundamental a la hora de comprender la participación política de las organizaciones de
desocupados en el Estado51.

A su vez, esta conceptualización implica una mirada superadora de la concepción técnica

de la participación como herramienta de legitimación de políticas estatales, sino que incorpora y
pone en juego la dimensión del poder que atraviesa la relación entre el Estado y la sociedad. Y en
esta relación, si bien se reconocen las desigualdades existentes en términos de recursos y
capacidades de cada actor, ambos son concebidos como sujetos de la misma. Sujetos que portan y
construyen una forma de ver el mundo, de habitarlo, de soñarlo y que actúan con una racionalidad
limitada y con arreglo a valores y a fines, según el momento histórico. En este sentido, la
participación es política en tanto que implica la construcción de relaciones de poder entre los dos

51 Para un desarrollo profundo de estas cuestiones, ver GRADIN (2016)

principales actores, las OSC y el Estado nacional. Y es política, en tanto que estas organizaciones
buscaron transformar, desde diferentes perspectivas y estrategias, la realidad que “les tocó vivir”.

Por último, optamos por el concepto de participación porque consideramos que se

encuentra despojado de la presunción de que es el Estado y/o gobierno quién determina su
relación con otros actores. Las organizaciones de desocupados, como sujetos que actúan de
arreglo a sus propios objetivos políticos, sociales, económicos y/o culturales, que cargan una
identidad política, social y cultural, y que son sujetos con experiencias y trayectorias que los
determinan, son parte de esta relación, que tampoco es unívoca, sino que es multidireccional y
está, a su vez, mediada por otros actores. El Estado tiene la capacidad de abrir espacios de
participación a través de las políticas públicas, y el gobierno de los armados políticos, sin embargo
las organizaciones o los ciudadanos deciden participan si así lo desean. Su carácter no obligatorio,
exceptuando el ejercicio del derecho de sufragio, imprime un margen de maniobra tanto para las
organizaciones como para el propio Estado y gobierno. Pero también, el Estado y el propio
gobierno, muchas veces se encuentra en la situación de ser desbordado por la propia sociedad
civil y por lo tanto, deben abrir espacios de participación como forma de canalización de las
demandas que emergen.

Los procesos de evaluación de políticas públicas, consideramos, son necesariamente

procesos de participación de las OSC en el Estado. Ya sea para controlar la acción del Estado,
desde la implementación de un programa o política, hasta para denunciar la inacción a partir de la
vulneración de derechos. La evaluación en general nos remite a cuestiones técnicas sobre la
medición cuantitativa y cualitativa de los resultados de una política determinada. Las OSC cuentan
con recursos técnicos profesionales para evaluar su propia acción, pero también la acción del
Estado. Esta evaluación puede ser solicitada por el propio Estado a través de un convenio de
cooperación, o puede ser realizada de forma autónoma por las OSC para verificar el impacto o la
implementación de determinado programa. Evaluar y mostrar información sobre los productos de
una política es una forma de controlar claramente. Así mismo, el control es una práctica política
que puede realizarse con herramientas técnicas, pero también con acciones colectivas como
movilizaciones, campañas de concientización, estrategias de advocacy, procesos de incidencia
política, entre otros. La participación en espacios multiactorales convocados por el Estado, como
consejos consultivos por ejemplo, son también una forma de ejercer el control sobre las políticas
que se implementan.

Siguiendo estas definiciones, debemos señalar que no analizaremos como parte de esta
ponencia, las evaluaciones técnicas realizadas por ONGS profesionales que son contratadas por el
Estado en cualquiera de sus niveles para realizar evaluaciones ex post o de monitoreo en la
implementación de las políticas públicas. Estas formas de participación, si bien son de evaluación y
control de políticas públicas, son producto de una relación contractual entre estos actores, que
claramente se afianzan sobre la capacidad técnica de las OSC para realizarlas. Al contrario, interesa
analizar la relación política que se establece cuando las OSC deciden controlar y evaluar la acción
del Estado. Para esto, analizaremos la trayectoria de las organizaciones de desocupados y sus
formas de participación territorial, enfocándonos en su rol de evaluación y control de las políticas
sociales implementadas tanto en el periodo kirchnerista, como en el gobierno macrista.

Trayectoria y formas de participación de las organizaciones de desocupados

La crisis del modelo neoliberal argentino desde fines de la década de los 90 puso en evidencia la
existencia de un amplio sector de la población, desocupado y/o pobre, que no era contenido por
los mecanismos clásicos de mediación entre la sociedad y el Estado, es decir por los sindicatos y
los partidos políticos. La crisis de representación que se instaló en el debate político y teórico para
esta época, atravesó principalmente a los partidos políticos tradicionales como el Partido
Justicialista y la Unión Cívica Radical, al espacio de centro izquierda, y a las confederaciones
gremiales y sindicatos, en el marco de la pérdida relativa de poder de los trabajadores organizados
en el escenario político nacional. “Crisis” de representación que, siguiendo a Tapia (2011), emerge
cuando la política institucional no da respuesta a las demandas de redistribución de las riquezas, y
a las demandas de producción de consensos básicos en una sociedad, y, por lo tanto, la acción
colectiva y la representación de intereses, desborda las instituciones estatales. Es decir, que así
como la crisis de representación se evidenció en profundas transformaciones de las formas de
mediación entre el Estado y la sociedad, también se expresó en la administración y gestión de las
políticas estatales que deberían dar respuestas a las demandas sociales.

En Argentina, este escenario de crisis en las demandas de distribución de la riqueza y de la

producción de consensos mínimos, dejó abierta la puerta para la emergencia de nuevas
organizaciones sociopolíticas que buscaron organizar, representar y canalizar las demandas
estructurales y coyunturales de quienes quedaron “afuera” del modelo. Dentro de este universo,
se destacaron las organizaciones de desocupados, quienes capitalizaron una parte importante del
proceso de movilización social y de la crisis política generada a partir de la mitad de la década de
los `90.

Ahora bien, estas organizaciones fueron producto de los procesos de movilización y

organización de los sectores populares que históricamente se desarrollaron en nuestro país. Lo
nuevo estaba, quizás, en que por primera vez desde la emergencia del peronismo, las demandas
de los sectores populares no estaban vinculadas directamente a las condiciones de empleo y al
mundo sindical, sino a la “inclusión” a través de la asistencia estatal. Aun cuando el reclamo era
por “trabajo”, esto implicaba directamente la apelación al Estado como garante y responsable del
mismo. La emergencia de las organizaciones de desocupados, expresión de los nuevos
movimientos sociales, y su temprana participación en la gestión de programas de “lucha contra la
pobreza” fueron profundamente analizadas por la academia. Desde la sociología política hubieron
diferentes lecturas sobre la asunción de Néstor Kirchner en 2003 donde su escasa legitimidad de
origen o, al contrario, su fortaleza política, definen la estructura de oportunidades que determinan
el proceso de participación político y la gestión de los recursos públicos de las organizaciones de
desocupados (Schuster, Naishtat, Nardacchione y Pereyra, 2006; Massetti, 2009 y 2010; Pérez y
Nataluci, 2010; Retamozo, 2009). Desde la implementación del Plan Jefas y Jefes de Hogar
desocupados en 2002, con la consecuente masificación de la asistencia y de la participación de
estos actores en su ejecución, varios autores han señalado el rol de los planes sociales en la
consolidación de dichas organizaciones o el “efecto disolvente” que tuvieron sobre las mismas. En
cualquier caso, es fundamental destacar que la relación con el Estado y su participación en la
ejecución de políticas sociales en el territorio ha sido una característica sustantiva de las
organizaciones de desocupados y trayectoria social y territorial. Durante este periodo se destacan
las experiencias de trabajo en ámbitos participativos como el Dialogo social durante la crisis de
2002, y los consejos consultivos locales del programa PJJHD, así como el rol de éstas
organizaciones en la consolidación de la red territorial de promotores del Ministerio de Desarrollo
Social de la Nación en todo el país. En todos estos programas donde los desocupados fueron
“invitados a participar”, protagonizaron tanto procesos de diseño y ejecución de los mismo, como
de evaluación de sus resultados. Sin tener quizás tanta difusión, las evaluaciones realizadas por
estas organizaciones sobre los programas implementados a través suyo han tenido un fuerte
impacto en la gestión estatal de ese periodo, y en las propias organizaciones que incorporaron a
partir de estas experiencias a la evaluación como práctica política de sus acciones.

Por otro lado, en este vínculo de las organizaciones con el Estado se puede observar un
pasaje de la implementación de programas de asistencia alimentaria como las famosas “cajas”, los
comedores, y los “planes” de empleo a la implementación de emprendimientos productivos y
programas de promoción social. Este pasaje dio lugar a la consolidación de un perfil diferente,
anclado en la generación de “trabajo” autónomo desde formatos alternativos y con diferentes
impactos, y que desde el año 2011 se comenzó a autodenominar como economía popular. Aún
con un fuerte vínculo con el Estado a través de diferentes programas y con niveles de autonomía
importantes, las organizaciones de desocupados dieron un salto sustantivo al consolidarse como
organizaciones sociales de la economía popular, ampliando claramente su base de representación
social.

La experiencia de la economía popular, como etapa superior de las organizaciones sociales

y de desocupados se encuentra compuesto por una cantidad considerable de organizaciones
sociopolítica heterogéneas y con distintas trayectorias sociales y partidarias. Sin embargo,
podríamos decir que es un espacio que se fue organizando y consolidando desde fines del 2011,
de la mano de un proceso económico que no despuntaba en la creación de empleo formal, y que
encontró en la economía popular una estrategia de supervivencia económica y social. Esto tuvo un
alicante muy particular durante el segundo mandato de Cristina Fernández, a través de la batería
de programas de asistencia y de promoción social de la economía popular. Una demanda que
emergió durante estos años fue su reconocimiento institucional como sector económico, cuestión
que fue soslayada por el kirchnerismo, y que encontró en la lucha por la Ley de Emergencia social,
un marco de desenvolvimiento estratégico. Este actor tuvo su aparición pública con la movilización
de San Cayetano en agosto de 2016, mostrando una masividad importante y una capacidad de
articulación en la acción y en el discurso, que no habían conseguido como movimiento de
desocupados en la etapa anterior. Al igual que el movimiento de mujeres por ejemplo, este actor
heterogéneo ya “no intenta representar puramente los intereses de clase, sino de constituir
políticamente los intereses de una voluntad política de tipo nuevo, (…) donde los procesos de
representación son aquellos a través de los cuales se va constituyendo la voluntad de los
representados.” (Laclau, 2013: 218). En este proceso político de representación de una nueva
identidad social, los trabajadores de la economía popular, las organizaciones constituyen sus
intereses y demandas, en articulación constante con los otros actores del sistema político, y entre
ellos el Estado.

El movimiento de la economía popular, por sus características particulares en cuanto a su

relación con los recursos estatales como insumos de sus emprendimientos, ha sostenido una
actitud de apertura al diálogo respecto de su relación con el Estado. En este sentido consideramos
que esta estrategia refiere “menos (a una) señal de que surgen nuevos movimientos sociales
pacíficos por naturaleza que (a) la elección táctica más razonable y lógica” (Fillieul y Tartakowsky,
2015:171) ante esta situación. Sin embargo, su participación en instancias de diálogo con el Estado
Nacional no ha mermado su capacidad de acción autónoma con respecto a este, y a pesar de este,
les ha otorgado mayor legitimidad en sus reclamos ante la falta de cumplimiento por parte del
oficialismo de sus propios acuerdos. Como una clara consecuencia no deseada de la acción, al
decir de Giddens, los recursos estatales se instituyeron en potenciadores de la acción política de
estos actores, evidenciando su capacidad de actuación a pesar del contexto estructural en el cual
se inscriben. Como señala Zarazaga (2015), los recursos estatales distribuidos e implementados
por las redes sociales construidas por estos actores, aún caracterizadas como clientelares, les
permitieron construir legitimidad y representatividad de los sectores populares de la economía
informal, ya que “aparecen como una fuente creíble de recursos para satisfacer sus necesidades
más urgentes” (Zarazaga, 2015:13). Y como bien señala Ortiz de Rozas (2013), incluso cuando hay
intercambio de bienes materiales, los actores están involucrados en una relación de
representación política no electoral, que bien se inscribe dentro de la desacralización de las
elecciones democráticas señalada por Rosanvallon (2010). Siguiendo a este autor, podríamos decir
que la masividad de las movilizaciones sociopolíticas y el regreso a las calles como espacio de
disputa política, nos impone también de la necesidad de repensar la representación de intereses y
demandas en momentos no electorales, y a la participación en los procesos de evaluación y
control de la política pública como válvula de escape a de la conflictividad social expresada.

¿Y por qué retomamos el tema de la representación para analizar la participación de estas

OSC en los procesos de evaluación y control de políticas públicas? Porque consideramos,
justamente, que esta dimensión política es la que otorga legitimidad y capacidad de incidencia a
estos actores en su vínculo con el Estado. La democracia como sistema de gobierno supone la
participación ciudadana en la conformación del gobierno, y a través de la representación
institucional, en la gestión de las políticas públicas. La participación de las OSC supone la
ampliación de la democracia de sus límites instrumentales a niveles de mayor involucramiento por
parte de la sociedad civil. A su vez, si bien en el ciclo de la política pública se supone a la
evaluación como un momento (durante y posterior) de la ejecución de las mismas, consideramos
que es necesario abrir esta perspectiva para integrar el conflicto de intereses y de poder como un
factor sustantivo de estos procesos. Para decirlo claramente, al reclamar y canalizar demandas, las
OSC ejercen una evaluación política de las políticas públicas, y por lo tanto, su control.

Del protagonismo social a la gestión del diálogo

La politización de las organizaciones territoriales como los movimientos de desocupados o de la

economía popular, que muchas veces en el debate público es denostada, fue un aspecto
sustantivo y positivo del proceso Kirchnerista, ya sea por su capacidad de canalización y
organización de demandas (y esto es necesario y deseable en cualquier sistema democrático),
como por su capacidad de construcción comunitaria, a través de la integración o contención social,
y del mejoramiento en la calidad de vida de sus integrantes, su concientización y expresión a
través de redes vinculares. Las formas de construcción comunitaria desplegadas son “modos de
involucramiento” específicos, como señala Thévenot (2016) para explicar la acción y la
participación de los individuos en los movimientos sociales, donde la cercanía de las relaciones
sociales, es un elemento fundamental. Cercanía que comúnmente se asocia con el territorio o la
comunidad. Como señala el autor, “el involucramiento tiende a transformar una dependencia en
un poder” (Thévenot, 2016: 254), y esto sucedió con los movimientos sociales durante esta etapa.

Desde estas organizaciones se promovieron formas de involucramiento comunitarias o

territoriales, que politizaron la participación de los individuos a través de sus acciones,
construyendo nuevas subjetividades sociales. Este aspecto, muchas veces soslayado en el debate
público, es fundamental para pensar los procesos de inclusión social de la década pasada, y para
pensar, también, la potencialidad de los movimientos sociales. Crear representación de intereses y
canalizarlos a través de la participación política fue la forma en que estas organizaciones se
constituyeron como mediador en el Estado y la sociedad. Los dispositivos emergentes a partir de
su participación en programas territoriales se caracterizaron por presentar estilos de gestión
basados en “el protagonismo” como forma de despliegue territorial y como forma de acceso a la
asistencia estatal. A través de la movilización y de la incorporación de vecinos en la
implementación de proyectos productivos y comunitarios, estas organizaciones se instalaron en
los territorios como una puerta de acceso a ciertos recursos estatales. Sus centros comunitarios se
constituyeron, para los vecinos y para los propios militantes, en un espacio físico donde
“gestionar” la relación con el Estado, y desde donde “acceder” a la asistencia. Los programas se
implementaban de forma integral en los centros comunitarios y para que un vecino pudiera
“acceder” a los mismos, debía “participar” en las actividades sociales y políticas de la organización.
Esta participación se constituyó en la forma en que los vecinos debían “esperar” la asistencia
estatal. Esta “espera”, sin embargo, no era individual ni pasiva, sino que era colectiva en tanto que
se realizaba en la organización, y era activa en cuanto que se debía demostrar el compromiso con
el centro comunitario. De aquí el concepto de “protagonismo” como herramienta de gestión,
diferenciado de la participación entendida en términos del modelo gerencial de políticas sociales.
Durante la espera se demostraba el compromiso con la organización y se politizaba el acceso a la
asistencia. Y justamente estos dispositivos, permitieron re significar las prácticas de gestión de
cada programa, favoreciendo la politización del proceso de implementación, y enraizándolo en la
disputa por la orientación del modelo de desarrollo durante el periodo analizado.

Esto, a su vez, es lo que diferencia esta experiencia de las prácticas condicionadas,

discrecionales y arbitrarias de las estructuras estatales territoriales, íntimamente enraizadas en las
estructuras partidarias municipales. La participación política de los sectores populares a través de
las organizaciones de desocupados implicó la organización, la concientización y la politización de
sus demandas y derechos. El protagonismo, aun cuando pareciera condicionar el acceso a los
recursos estatales, construyó, con sus limitaciones y sus matices, sujetos políticos activos que
imprimieron su estilo en la implementación de programas de asistencia social. Este protagonismo,
que es visible en los procesos de ejecución de las políticas, puede aplicarse a los procesos de
evaluación. El compromiso asumido por estas OSC durante la implementación, también se
evidencia en los procesos de evaluación y control de las mismas. Y de hecho, sus experiencias,
miradas y subjetividades aportan a este momento “técnico” de las políticas, un aporte sustantivo
al análisis de sus productos y resultados. Sin entrar en detalles, podemos señalar que los
programas sociales implementados durante el Kirchnerismo contaron con mecanismos
institucionales que permitieron canalizar esta politicidad en pos de la evaluación constante de las
mismas. La participación en los procesos de evaluación, si bien estaban previstos, y podríamos
ampliarlos también a mecanismos informales como reuniones y pasillos de la política,
manifestación en apoyo o en contra de la mismas, y diferentes formas de expresión de conflictos y
diferencias, habría que analizar caso por caso para saber si la perspectiva de los actores sobre la
evaluación de las misas, fueron tomadas en cuenta. En la normativa y en el espíritu de estos
programas se concebía la participación de las OSC como un objetivo de las mismas, pero en la
práctica estas cuestiones fueron muy complejas y heterogéneas. Aun así, podemos decir que
durante esta etapa podemos decir que el protagonismo social a partir de la participación de las
OSC en los programas sociales fue un indicador, no formal y principalmente político, de los
procesos de evaluación y mejoras de las políticas sociales. Las mesas de gestión que acompañaron
el despliegue territorial de la red de Centros de Integración Comunitaria dependiente del
Ministerio de Desarrollo Social son una expresión de esto (De Piero, 2016). Con diferentes
funcionamientos y capacidades, estos espacios se constituyeron en los escenarios de participación
desde donde las OSC incidieron en los procesos de mejora de un abanico heterogéneo de
programas sociales.

Ahora bien, esta politización de la participación, sintetizado en la idea de protagonismo,

encontró un límite concreto en el cambio de ciclo operado desde 2015. El ajuste estructural de la
economía encarado por la administración Macri (2015 - 2019), aún acompañado de un fuerte
apoyo social en un primer momento, se encontró con este entramado de organizaciones
sociopolíticas como los principales actores articuladores y canalizadores de la conflictividad social,
herencia recibida del periodo anterior. Asistimos actualmente a un proceso de movilización social
inédito desde hacía tiempo en nuestro país52. La cantidad de acciones colectivas que se sucedieron
desde el inicio de gobierno, promovieron reclamos que atraviesan a vastos sectores sociales y que
forman parte del acervo cultural y político de derechos socialmente adquiridos, y vuelven a
instalar a la “calle” como escenario político insoslayable. Como señalan Filieule y Tartakowsky
(2015), el regreso democrático de la década de los `80 institucionalizó la calle como recurso
usualmente utilizado por cada vez más gente y en medios sociales cada vez más diverso. Estas
“luchas” son expresadas en la calle en términos defensivos frente a las políticas de ajuste
económico del neoliberalismo tardío, pero muestran una potencialidad importante para pensar la
resistencia social al proyecto neoliberal. Las demandas sociales y la conflictividad se desplazaron
de cuestiones vinculadas a la ampliación de derechos (donde las organizaciones demandaban más
derechos y más institucionalización), a la defensa de derechos sociales y contra el deterioro de la
calidad de vida, promovidos por la lógica económica del neoliberalismo tardío. Los procesos de
participación quedaron supeditados a los conflictos sociales.

En un contexto de alta conflictividad, las protestas sociales, que durante los gobiernos
kirchneristas fueron articuladas a través del Estado y sus políticas públicas, en el gobierno
neoliberal de la alianza Cambiemos, fueron canalizados a través de lo que consideramos se puede
conceptualizar como la “gestión del Diálogo”. Como señala García Delgado (2017), el
neoliberalismo tardío en su discurso propone una mirada dialoguista en la relación a los diversos
actores que conforman la sociedad civil como forma de diferenciarse de la “confrontación
populista”. El “dialogo” fue el inicio del contractualismo moderno, “el problema es cómo se lo
considera: si como construcción efectiva de consensos, negociación, cesión de las partes, o como
teatralización de la escucha” (García Delgado, 2017: 102).

52 El cierre del ciclo de las comodities a nivel internacional, los síntomas de la restricción externa y el
cepo cambiario, así como la ralentización del crecimiento económico y de la generación de empleo, de la
mano de un aumento sostenido de la inflación, construyeron un escenario conflictivo durante los dos
gobiernos de Cristina Fernández. Esto se reflejó principalmente en la relación con los trabajadores formales
organizados, así como en la relación con los sectores medios, quienes quedaron en un lugar incomodo del
modelo de desarrollo, atravesados por la inflación y el impuesto a las ganancias, y que no fueron
efectivamente interpelados por el gobierno de ese entonces. Los procesos de movilización sociopolítico en
el primer gobierno de Cristina tuvieron un impacto directo en las políticas estatales, tanto en la obstrucción
de políticas como las retenciones al agro, como con la sanción de diferentes leyes de ampliación de
derechos. A su vez, estos procesos impactaron en el sistema político constituyendo o favoreciendo la
conformación de un espacio oficialista compuesto por diferentes organizaciones sociopolíticas y que
buscaba ampliar y fortalecer la representación de intereses e identidades afines al kirchnerismo. La
oposición, en cambio, no capitalizó estos procesos, mostrando todavía en ese momento altos niveles de
desarticulación. En el segundo periodo de gobierno de Cristina Fernández, la relación del gobierno con los
procesos de movilización sociopolíticos cambia rotundamente, y así también el impacto de éstos en las
políticas estatales. La confrontación directa con los actores que protagonizaron estos procesos y con sus
demandas, construyó un escenario menos permeable a estrategias colaborativas o de construcción de
consensos, y, por lo tanto, a la generación de políticas estatales que dieran respuesta a estos conflictos.
 El dialogo como negociación entre partes fue la propuesta de la campaña, frente a lo que
se suponía una sociedad desbordad de conflicto. En el caso de las organizaciones de la economía
popular, estas fueron convocadas en múltiples oportunidades por las autoridades del Ministerio
de Desarrollo Social y otras dependencias, en relación a sus demandas. Sin embargo, este diálogo
según sus propios protagonistas no consiguió el acuerdo y/o el entendimiento. El dialogo sirvió
como instrumento para respuestas técnicas sobre problemas políticos. Las respuestas
gubernamentales tuvieron más que ver con deslegitimar los conflictos con argumentos
neoliberales como la “politización del conflicto” (desconociendo la politicidad inherente a todo
conflicto social) y su “utilización” por parte de sectores opositores. A la vez, aceitó la respuesta
represiva, a través de diferentes dispositivos que fueron desde la persecución y el
encarcelamiento de manifestantes y dirigentes sociales, el desprestigio público de referentes
sindicales, sociales y políticos opositores, el intento de regulación de las protesta con el protocolo,
y hasta la represión directa durante las movilizaciones.

El gobierno nacional opto por la desarticulación de las demandas, sectorializando los

reclamos, y la desmovilización social a partir de la represión de las protestas y sus protagonistas.
Fue exitoso cuestionando la legitimidad de los liderazgos políticos y sociales de la etapa anterior53.
Asimismo “gestionó” las demandas, pero no abordó políticamente el conflicto. Es decir, no articuló
políticamente con los actores colectivamente movilizados (no se convocó nunca a mesas diálogo),
sino que negoció respuestas individualizadas a cada reclamos desde una mirada técnica del
mismo. Este es el estilo de gestión de los conflictos sociales (junto con la opción represiva que
parecía inconducente, pero que ha regresado) que el gobierno actual está instalando como forma
de canalización de las demandas sociales. Sobre esta forma de articular la relación con la sociedad
hay que poner el foco de atención. Y en definitiva, a partir de la despolitización de este conflicto
particular, el gobierno está intentado pilotearlo sin dar el debate de fondo: ¿sobre qué sector
social descansa el ajuste? Como señalábamos en otro artículo (García Delgado y Gradin, 2017), el
neoliberalismo tardío se apoya en la desestructuración del “pueblo” como referente colectivo,
promoviendo el individualismo como cultura política (“vos: vecino y/o ciudadano”) y la
sectorialización de las demandas sociales como estrategia de intervención estatal (los problemas
son técnicos, nunca políticos). Sin embargo es evidente que la “herencia recibida” incluía una
sociedad con conciencia de derechos y con niveles altos de politización, así como una trayectoria
de organización y movilización de nuevos y viejos actores sociales, sindicales y políticos. El diálogo
y la calle, podemos decir, son actualmente los escenarios de participación desde donde la
sociedad civil y sus organizaciones “evalúan” y proponen mejoras/proyectos.

Reflexiones finales

53 Este esquema de gestión del diálogo también supuso una nueva selección de actores legítimos en las
políticas sociales. Del protagonismo de las organizaciones de desocupados, se pasó a la participación de
ONG´S profesionalizadas
La evaluación como herramienta técnica y política de transformación necesariamente requiere de
la participación de la sociedad civil como motor de la misma. Para lo cual es imprescindible
construir una cultura de la evaluación, la cual “implica promover procesos en este sentido,
estimulando el involucramiento, la apropiación y la innovación en materia evaluativa” (Mazzola y
Trinelli, 2017:39).

Como señalamos anteriormente, la reflexión sobre la participación en procesos de

evaluación, nos obliga a pensar en la permeabilidad y porosidad del Estado y del sistema político
en su conjunto a la participación de la sociedad civil en cada etapa, marcando fuertes diferencias
entre el periodo pos neoliberal y el neoliberalismo tardío. Mientras que en el primero, el
protagonismo social fue la clave para entender la relación Estado – sociedad, en el actual
escenario la participación se reduce a una mirada tecnicista del “dialogo” como gestión
sectorializada de demandas. La capacidad del Estado de absorber y canalizar demandas es
fundamental en cualquier proceso de evaluación. La necesidad de ampliar las miradas, los
intereses y las subjetividades en juego, debe ser un aspecto fundamental de cualquier proceso de
mejora.

Referencia bibliográfica

Cardarelli, A y Rosenfeld, M. (2002) “La gestión asociada”: Una utopía realista” Presentado en el
1er Congreso Nacional de Políticas Sociales, UNQ. Quilmes.

Clemente, Adriana (2004) “Notas sobre participación social y desarrollo en América Latina”. En
Medio Ambiente y urbanización Volumen 20 Nº 60. Agosto de 2004, Buenos Aires.
Páginas 63-70.

Cunill Grau, Nuria (2004) “La descentralización de la descentralización de la política social. ¿Qué
hemos aprendido?” en GOMA, Richard y Jacint JORDANA Descentralización y políticas
sociales en América Latina. Barcelona. Fundación CIDOB.

De Piero, S. (2016). El Estado como promotor de la participación comunitaria: representaciones y

prácticas en tensión en los Centros Integradores Comunitarios (Tesis de posgrado).
Universidad Nacional de Quilmes, Bernal, Argentina Disponible en RIDAA Repositorio
Institucional de Acceso Abierto

http://ridaa.unq.edu.ar/handle/20.500.11807/190

De Piero, S., & Gradin, A. (2015) La sociedad civil “desorganizada”. Protestas y oposición en la
 sociedad civil a los gobiernos kirchneristas. En Revista Estado y Políticas Públicas, Nº 5, año
2015: 19 – 39.

Fillieule, O., & Tartakowsky, D. (2015). La manifestación. Cuando la acción colectiva toma las
calles. Buenos Aires: Siglo XXI.

García Delgado, D (2017) “Modernización y reforma del Estado en el Neoliberalismo tardío: hacia
el Estado pre-Social” en García Delgado, D. y Gradin, A. (2017), “Neoliberalismo Tardío:
Teoría y Praxis”, Documento de Trabajo Nº 5, Área Estado y Políticas Públicas, FLACSO
sede académica Argentina.

García Delgado, D y Gradin, A. (2017), Neoliberalismo tardío: entre la hegemonía y la inviabilidad,

en García Delgado, D. y Gradin, A. (2017), “Neoliberalismo Tardío: Teoría y Praxis”,
Documento de Trabajo Nº 5, Área Estado y Políticas Públicas, FLACSO sede académica
Argentina.

Gradin, Agustina (2016) La participación política de las organizaciones de desocupados en el

Estado nacional durante el periodo 2003 – 2009. La experiencia del Movimiento Barrios de
pie: sus límites y potencialidades, Tesis de Doctorado, Doctorado en Ciencias Sociales,
Facultad de Ciencias Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Gradin, A. (2014). Estado y mediaciones sociales: El estilo de gestión del Movimiento de

Desocupados Barrios de Pie en el territorio (Argentina 2002-2011). En Revista Estudios-
Centro de Estudios Avanzados, Universidad Nacional de Córdoba, Nº 32, 2014: 49-78.

Massetti, A (2009) La década piquetera. Acción colectiva y protesta social de los movimientos
territoriales urbanos. Buenos Aires, Ed. Trilce.

Massetti, A. (2010) Limitaciones de los movimientos sociales en la construcción de un Estado

progresista en Argentina. Argumentos, Revista de Crítica Social N º 12, 2010: 81 - 108

Laclau, E. (2013). Representación y movimientos sociales. Izquierdas, (15).

Ortiz de Rozas, V. O. (2013). Mediadores y representantes políticos territoriales. Acceso al poder y

prácticas del personal político provincial. In X Jornadas de Sociología. Facultad de Ciencias
Sociales, Universidad de Buenos Aires.

Pérez, G. Y Natalucci, A. (2010) “La matriz movimientista de acción colectiva en la Argentina: la

experiencia del espacio militante kirchnerista” páginas 97 – 112, Revista América Latina
Hoy, N º 54, Ediciones Universidad de Salamanca

Retamozo, M. (2009) “Estilos y perspectivas de investigación del movimiento de desocupados en

Argentina: un balance preliminar a 10 años de los primeros cortes de ruta”. En Revista
Estudos de Sociología, vol. 15, Pernambuco-Brasil, 2009: 137 – 166.

Rofman, Adriana (2007) “Participación de la sociedad civil en políticas públicas: una tipología de
 mecanismos institucionales participativos” Ponencia presentada en VII Conferencia
regional de ISTR para América Latina y el Caribe, Brasil.

Rosanvallon, P. (2010) La legitimidad democrática. Imparcialidad, reflexividad, proximidad. Buenos

Aires. Editorial Manantial.

Schuster, F., et al (2006) Transformaciones de la protesta social en argentina, 1989-2003.

Documento de Trabajo 48, Universidad de Buenos Aires, Instituto de Investigaciones Gino
Germani, Facultad de Ciencias Sociales.

Tamargo, María del Carmen (2007). “El rol de las alianzas público-privadas en el contexto global-
local”. En Medio ambiente y desarrollo Niro. 57 Año 18. IIED-AL, Bs. As., Febrero

Tapia, L. (2011). Política Salvaje. Buenos Aires: Waldhuter editores

Thévenot, L. (2016) La acción en plural: una introducción a la sociología pragmática. Buenos Aires,
Siglo XXI editores.

Zarazaga, R. (2015). Los punteros como red de política social. En POSTData: Revista de Reflexión y
Análisis Político, Vol. 20 Nº 1, 2015: 11 -29.

Mesa redonda: "Dos modelos de país en contrapunto". Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr.
Nerio Neirotti
 LA POLÍTICA DE EMPLEO EN ARGENTINA: 2003-2017

Benjamín Navarro. benjanav@yahoo.com.ar UNLa.

5.1 Introducción

Como se ha mencionado en la introducción, el análisis de la política de generación de

empleo fue central para nuestro análisis, dado su creciente importancia en términos económicos
durante el Kirchnerismo (Panigo y Neffa, 2009). El crecimiento del empleo implicó significativas
mejoras tanto en términos cuantitativos como cualitativos, aunque con distintas dinámicas generales
y sectoriales a lo largo del periodo (Coatz et al, 2015).

Por su parte, en lo que va del gobierno macrista, se observan tendencias de precarización

del empleo y de desmejoramiento de la situación laboral en general, la cuales se han manifestado a
través de diversas formas.
5.2 Proceso decisorio

El deterioro del sector laboral que causó la convertibilidad, y que se profundizó con la crisis
que determinó su salida en el año 2001/2002, generó para ese entonces, que la tasa de desempleo
estuviera en torno del 22% de la Población Económicamente Activa (PEA), que la de informalidad
de empleo asalariado rondara el 50% y la de subocupación, fuera del 20 %. Paradójicamente, el
estallido de la crisis y la posterior devaluación, aunque ahondaron el deterioro de las variables
económicas y con ellas las laborales, generaron condiciones para un nuevo esquema de
acumulación.

En ese contexto, la dirección y la relevancia de las políticas específicas orientadas a crear

empleo durante el kirchnerismo se combinaron con aquellas más generales que buscaron impulsar
la actividad económica, recuperando el consumo y la producción local, lo cual generaría “un
periodo de crecimiento sostenido muy importante, tanto por su intensidad como por su duración.”
(Arakaki, 2015, p.1). Dicho periodo de crecimiento estuvo acompañado por una notoria
recuperación del empleo, una marcada disminución del subempleo y de la desocupación, generando
un cambio de tendencia de esas variables respecto de lo que venía ocurriendo, en términos
generales, en la de las décadas anteriores.

De la misma manera que la evolución de la actividad económica desde el año 2003 al 2015
no fue homogénea, tampoco lo fue el desempeño de las variables laborales. El periodo más
dinámico comienza a fines del año 2002 y dura hasta el año 2008. Luego lo siguió otro de
estancamiento y ciertos retrocesos, en marco de los efectos de la crisis internacional, que duró casi
dos años. Posteriormente, a partir del tercer trimestre del año 2009, se recupera la tendencia de
mejoramiento en el mercado laboral, llegando al porcentaje más alto de la tasa de empleo en el
tercer trimestre del año 2011, con un 43,4%54.

Finalmente, desde el año 2012 al año 2015 la dinámica del sector laboral tiende al
estancamiento, aunque en niveles elevados en comparación con los datos históricos. En este último
año, la tasa de desocupación se encontraba cercana al 6%, la de empleo en torno del 42% y la de
subocupación en un 9%55 aproximadamente. Si analizamos los datos de empleo asalariado
registrado del sector privado del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social (MTEySS), en
base al Sistema Integrado Previsional Argentino (SIPA), se observa una dinámica similar a la
descripta anteriormente.

54 Según los datos vigentes de la EPH al 1º trimestre del 2017, chequeados en junio de 2017.
55 Según las autoridades actuales de INDEC, la información de la EPH durante el periodo 2007-
2015, “debe tomarse con reservas”.
 Respecto de la evolución del empleo durante la gestión macrista, se observa como tendencia
general, un empeoramiento de los indicadores. Según los datos de la EPH del INDEC56,
comparando el tercer trimestre del 2015 contra el tercer trimestre del 2016, se produjo un aumento
de 2,6% del desempleo y de 1,6% de la subocupación. El empleo se mantiene prácticamente
constante y se produce un aumento de la tasa de actividad. Si tomamos los datos de empleo
asalariado registrado privado del MTEySS, en base al SIPA, durante el 2016, se produjo una caída
en torno al 1%, siendo los sectores más afectados: Construcción, Petróleo y Minería e Industria
Manufacturera.

Respecto de los datos del MTEySS en base al SIPA para el periodo que va desde
Noviembre del 2015 a Marzo del 2017 (último dato publicado), es importante tener en cuenta que si
tomáramos el Total de los trabajadores registrados, no solo no habría caída, sino incluso que habría
crecimiento de empleo registrado. Esto se explica por el crecimiento del empleo público por un
lado, y por el crecimiento del empleo por cuenta propia (Monotributo Independiente y Monotributo
Social) por el otro. Este último aspecto, daría cuenta de una tendencia hacia la precarización del
empleo formal.

5.2 Normativa

A continuación describiremos una serie de normas de distinto rango que por han sido
seleccionadas por su influencia en la generación de empleo en particular y en el sector laboral en
general:

o Decreto 388 del PEN el cual elevaba la remuneración mínima de los trabajadores en un
50% (de $200 a $300) en el lapso de 6 meses ($250 en julio de 2003, $260 en agosto,
$270 en septiembre, $280 en octubre, $290 en noviembre y $300 en diciembre).
o Decreto 1349/2003 y las resoluciones 2/2004, 2/2005, 2/2006, 2/2007 y 3/2008 del
Consejo Nacional del Empleo, la Productividad y el SMVM, que permitió una fuerte
recomposición del poder adquisitivo de los trabajadores de menores.
o Ley 26.341, aquellos empleadores que otorgaban beneficios tales como los vales de
almuerzo, las tarjetas de transporte, los vales alimentarios y las canastas de alimentos,
deberán transformarlos en prestaciones dinerarias de carácter remunerativo.
o Ley 26.428, que cambia el artículo 9 de la Ley de Contrato de Trabajo 20.744, y sus
modificatorias.
o Ley 25.877, establece las pautas generales para la simplificación registral.
Complementada por las resoluciones 440 y N° 1887.

56 El INDEC no publicó los datos del mercado laboral de la EPH para el cuarto trimestre del 2015
ni tampoco para el primer trimestre del 2016, debido a la Emergencia Estadística.
o Resolución AFIP Nº 1891 crea el “Registro de Altas y Bajas en Materia de la
Seguridad Social”, para centralizar la información a nivel federal sobre las relaciones
empleador-trabajador.
o Ley 25.877:
- Crea el Sistema Integral de Inspección del Trabajo y de la Seguridad Social
(SIDITYSS) a través de la, con el objetivo de controlar y fiscalizar el
cumplimiento de las normas del trabajo,
- Establece que el empleador debe realizar aportes y contribuciones desde el
primer día del período de prueba y prohíbe la contratación bajo la forma de
período de prueba.
- De manera complementaria, la Ley 25.877 de 2004 modifica el régimen de
preaviso establecido por la Ley 25.013 de 1998, obligando al empresario a
preavisar el despido con una antelación no menor 15 días cuando el trabajador
se encuentra en el período de prueba.

5.3 Presupuesto

Como parámetro fundamental para el análisis presupuestario de la política de generación de

empleo, tomaremos la evolución de las asignaciones del Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad
Social (MTEySS), solo en lo que refiere a la administración central. Esto implica que no se toman
en cuenta las asignaciones de organismos descentralizados ni la de las instituciones de la seguridad
social.

Para el año 2004, se le asignaron al MTEySS, según el Presupuesto Consolidado57, un total

de $3.799.941.700. Este monto representó un 11.5% del total de gastos de la administración
central. Por su parte, en el año 201558, la asignación presupuestaria para dicho ministerio, fue por un
total de 5.711.324.900. Esto implicó una caída muy significativa respecto del total de gastos de la
administración central, ubicándose dicho ratio en un 0.8%.

En el 2016, se le asignaron al MTEySS, según el Presupuesto Consolidado59, un total de

$7.544.896.900. Este monto represento un 0,9% del total de gastos de la administración central. Por
su parte, en el año 2017, la asignación presupuestaria para dicho ministerio, según el presupuesto
2017 (no se dispone del consolidado), fue por un total de 8.183.151.14660. Este monto represento un
0,7% del total de gastos de la administración central, lo cual señala una caída respecto del año
anterior.

57 http://www.mecon.gob.ar/onp/html/consolidado/2004/Pcspn04.pdf
58 http://www.mecon.gov.ar/onp/html/consolidado/2015/Pcspn15.pdf
59 http://www.mecon.gov.ar/onp/html/consolidado/2016/Pcspn16.pdf
60 http://www.mecon.gov.ar/onp/html/presutexto/ley2017/jurent/pdf/D17J75.pdf
5.4 Estructura

Tomaremos como parámetro fundamental de la estructura, a la cantidad de trabajadores del

Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social, solo en lo que refiere a la administración central.

Para el año 2004, de acuerdo a la información del Boletín Fiscal61, la cantidad total de
empleados del ministerio fue de 1.309, correspondiendo 1036 cargos de ocupación permanente o
transitoria y 273 a cargos contratados.

Para el año 2015, según la misma fuente citada anteriormente62, la cantidad total de
empleados ascendió a 4.380, correspondiendo 1263 a cargos de ocupación permanente o transitoria
y 3.117 a cargos contratados. De esta manera, se observa un incremento significativo de la planta
del ministerio la cual, en 12 años de gestión, se incrementó entorno de un 250%.

Para el año 2016, la cantidad total de empleados fue de 4.14063, correspondiendo 1.197 a
cargos de ocupación permanente o transitoria y 2.943 a cargos contratados. De esta manera, se
observa una disminución de la planta del ministerio del 5,5% respecto del año anterior.

Para el primer trimestre del 2017, la última información disponible, la cantidad total de
empleados fue de 4.13464, correspondiendo 1174 a cargos de ocupación permanente o transitoria y
2.960 a cargos contratados. Es decir, la planta del ministerio prácticamente no ha variado en los tres
meses siguientes al dato anterior.

5.5 EL BLOQUE DE FUERZAS POLÍTICAS Y SOCIALES

El profundo deterioro económico de la economía argentina tras la aplicación de las políticas

neoliberales que desembocaron en la crisis del 2001/2002 generaron un amplio consenso, en una
gran diversidad de sectores, respecto de la necesidad de un nuevo rol del Estado en materia
económica. La necesidad de recuperar la actividad económica y la producción local del bajísimo
nivel que se encontraba luego de la crisis, fue uno de los elementos que permitió amalgamar
sectores muy heterogéneos en una primera etapa de gobierno. El consenso iba desde la Unión
Industrial Argentina (UIA), a la CGT, que había sufrido la reducción de sus estructuras así como su
influencia así como a ciertas organizaciones sociales y piqueteras. Sin embargo, el posicionamiento
de los distintos actores no fue estático, y se fue modificando con devenir de los acontecimientos
políticos y económicos.

61 http://www.mecon.gob.ar/onp/html/boletin/4totrim04/4totrim04.pdf
62 http://www.mecon.gob.ar/onp/html/ejectexto/bole_trim_dosuno.html?var1=boletrimdosquince
63 http://www.mecon.gov.ar/onp/html/boletin/4totrim16/4totrim16.pdf
64 http://www.mecon.gob.ar/onp/html/boletin/1ertrim17/1ertrim17.pdf
 El incremento del empleo, del salario real, el estímulo de las negociaciones paritarias por
parte del Estado (Kulfas, 2016), hizo que las centrales obreras fueran uno de los sustentos más
importante de la política de empleo en particular y económica en general. Por su significativa mayor
importancia relativa respecto de la CTA, la CGT que lideraba Hugo Moyano, fue un actor
fundamental para el kirchnerismo.

A su vez, el aumento del consumo basado en la recuperación del empleo y de los ingresos,
impactó en la recuperación de la actividad económica, lo cual, junto a otras condiciones
macroeconómicas65, fomentó la creación de empresas (la mayoría de ellas Pymes). Según Boletín
de Empresas, del Observartorio de Empleo y Dinamica Empresarial (OEDE), del MTEySS, del
2003 al 2013, se crearon más de 200 mil empresas. En cambio, desde ese último año al 2015, se
cerraron casi 3 mil.

Superados los efectos del conflicto agrario y aquellos vinculados a la crisis internacional, la
economía se recupera durante los años 2010 y 2011. Sin embargo, hacia fines de este último año, la
economía en general y el sector laboral en particular se estancan, lo cual, junto a otros
determinantes, comenzaron a producir ciertas tensiones macroeconómicas que fueron en aumento,
generando el distanciamiento de los sectores mencionados recientemente. Por caso, del 2013 al
2015, la cantidad de empresas se redujo en casi 3 mil. En ese marco, comenzó el distanciamiento y
las diferencias con el líder de la CGT y con algunos otros sectores de esa central obrera.

5.6 ANÁLISIS DE LA DIMENSIÓN SIMBÓLICA

Como se ha señalado en la introducción, con el devenir del primer gobierno kirchnerista,

comenzó a darse un debilitamiento o cambio en la sociedad respecto de las premisas liberales en
torno de las políticas públicas. La crisis abonó el terreno para la aceptación de pautas heterodoxas
en relación a las políticas públicas.

Al poco tiempo de haber asumido, el nuevo gobierno comenzó una nueva articulación del
discurso económico orientándolo hacia un conjunto de políticas tendientes a la recuperación de la
producción nacional y la reindustrialización. En este sentido, el discurso en relación con el empleo
retoma la articulación del trabajo como instrumento de derecho público, pilar del bienestar social y
componente necesario del ciclo virtuoso de la economía. A modo de ejemplo, destacamos algunos
fragmentos de los primeros discursos que diera Néstor Kirchner como Presidente de la Nación:

i) “Sabemos que el trabajo es el mejor integrador de una sociedad y queremos crear las
condiciones para que las mesas de todos los hogares estén servidas con el fruto del trabajo decente
realizado con orgullo” (Kirchner, 2004).

65 Aumento de la competitividad y reducción de costos laborales por el bajo impacto de la

devaluación del 2002 sobre precios (bajo pass-through); congelamiento de tarifas de servicios
públicos, etc.
 ii) “El desempleo es la herida más dolorosa que pueda sufrir una Nación. De allí que
nuestra prioridad está puesta en generar políticas activas de empleo para quienes sufren en carne
propia ese flagelo” (Kirchner, 2004).

5.7 CONCLUSIONES PRELIMINARES

En términos generales, podemos concluir que el empleo durante el kirchnerismo creció en

cantidad y calidad de manera significativa, aunque de manera no homogénea, hasta fines del 2011
(con un bache importante durante el 2008 y 2009). A partir de allí, el mercado laboral se estanca,
aunque manteniendo niveles elevados.

Por su parte, en lo que va del periodo macrista, se observa en primer lugar, que no ha
habido un quiebre del empleo ni del resto de las variables laborales, en términos de las tendencias
anteriores. Sí hubo en cambio, un proceso de empeoramiento y precarización respecto de la
situación final del kirchnerismo (la cual hemos definido anteriormente como de estancamiento) que
habrá que ver cómo continua.
Mesa redonda: “La evaluación como herramienta técnica y política de trasformación: debates entre dos
modelos de desarrollo”. Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr. Nerio Neirotti

USOS Y APROPIACIONES DE LA EVALUACIÓN EN ARGENTINA. PRIMERAS

REFLEXIONES SOBRE LOS OBSTÁCULOS Y LOS FACILITADORES DE LA
TOMA DE DECISIONES BASADA EN EL CONOCIMIENTO EVALUATIVO EN
EL PAÍS.

Nerio Neirotti nneirotti@unla.edu.ar UNLa.

Diego Pereyra dpereyra@unla.edu.ar UNLa.

Resumen
Si bien se ha avanzado recientemente en la producción de conocimiento evaluativo, se
observa un importante déficit en el uso de la información producida para reorientar las
políticas, aprovechar las experiencias aprendidas o generar insumos para la toma de
decisiones. En este sentido, las evaluaciones no se constituyen en un instrumento para
fortalecer el diálogo entre los distintos actores intervinientes, en factor de
responsabilización, y más aún, en un aporte a la deliberación pública sobre la política a
través de la transparencia. En consecuencia, es posible investigar los obstáculos y
facilitadores para que el conocimiento producido por la evaluación sea utilizado y, al
mismo tiempo, identificar el impacto de los resultados en la toma de decisiones. Esta
ponencia busca presentar algunas reflexiones sobre los diferentes usos de las evaluaciones
de políticas públicas en Argentina desde 2007 hasta el presente. Recuperando conclusiones
de un proyecto anterior y presentando avances de una nueva investigación, se quiere
identificar la brecha entre el conocimiento producido en las evaluaciones y la toma de
decisiones, revisar preliminarmente las capacidades metodológicas y comunicativas dentro
del estado, y describir avances de la cultura evaluativa en el debate público.
Introducción.
A pesar de los crecientes avances técnicos para la producción de datos en
evaluación, el uso que se le da a sus resultados es muy escaso. Se observa así una
inadecuada apropiación de los conocimientos producidos por parte de los involucrados en
las políticas; lo cual muestra una carencia en cuanto a la comunicación de los resultados
durante el proceso evaluativo. En este sentido, no se cumple con el cometido de que la
evaluación se constituya en insumo para la toma de decisiones y, por esta vía, en un
instrumento para fortalecer el diálogo entre los distintos actores intervinientes, en factor de
responsabilización, y menos aún, en un aporte a la deliberación pública sobre la política a
través de la transparencia. Los actores involucrados en las políticas (en tanto decisores,
gestores o destinatarios) son los que deben aprovechar los resultados de la evaluación. En
consecuencia, cabe preguntarse cuáles son los obstáculos, facilitadores y oportunidades
para que el conocimiento producido por la evaluación sea utilizado, o sea, identificar
en qué medida los resultados obtenidos impactan en la toma de decisiones.
Esta ponencia recupera las conclusiones de una investigación concluida sobre el
estado de las evaluaciones en el estado nacional en Argentina en los años del
kirchnerismo.66 Asimismo, se presentan los primeros avances y reflexiones de un nuevo
proyecto sobre los factores que facilitan o bien obstaculizan el uso/no uso de las
evaluaciones en la gestión pública. Esta indagación tiene como objetivo general identificar
y analizar los obstáculos y facilitadores que se presentan en cuanto al uso de las
evaluaciones en Argentina teniendo en cuenta la oportunidad, la comunicación, la
apropiación del conocimiento evaluativo por parte de los involucrados y la articulación
entre los aspectos técnicos y los políticos en la realización de la evaluación entre el 2007 y
el 2015.67
A partir de estas ideas se quiere primero reflexionar sobre la importancia del uso de
las evaluaciones en el fortalecimiento de la democracia. En segundo lugar, se presentan
algunos datos sobre la situación actual de las evaluaciones en Argentina, centrada en el uso
de la información y las capacidades metodológicas y comunicativas dentro del estado. En
tercer término, se presentan los objetivos y las estrategias metodológicas planteadas.

66 . “Evaluaciones de políticas públicas en el marco de las transformaciones del Estado. Argentina

2003-2014”, Proyecto de Investigación convocatoria Amilcar Herrera 2014. 33A211, con sede en el Instituto
de Problemas Nacionales, UNLa, dirección Nerio Neirotti. El equipo de trabajo estuvo además integrado por
los siguientes investigadores: María Eugenia Brissón (codirectora), Matías Mattalini (investigador principal),
Victoria Fernández y Aarón Attias Basso (Asistentes) y Ricardo Soto (becario).

67 . “Obstáculos y facilitadores para el uso de las evaluaciones en la gestión de las políticas públicas en
Argentina (2007- 2015)”, Proyecto de Investigación Orientado (PIO) CONICET- UNLa, (224
20160100022CO), con sede en el Instituto de Problemas Nacionales, Universidad Nacional de Lanús,
Dirección del Dr. Nerio Neirotti, 2017-2018 (Res. 1386/17). El grupo de investigación es el siguiente: Diego
Pereyra (codirector), Hernán González Bollo, Matías Mattalini, María Eugenia Brissón, María Gabriela
Molina (investigadores), Dolores Guichandut (becaria).
Finalmente, se discute el incipiente avance de la cultura evaluativa tanto en el estado como
en el debate de las políticas públicas.

Comunicación, Apropiación y Uso de las Evaluaciones de Políticas Públicas

La utilización de la evaluación supone que la emisión de juicios valorativos,
resultantes de un proceso de indagación sistemática, puede contribuir a la mejora de la
gestión de las políticas públicas. Sin embargo, dicha mejora no se concreta sin una
apropiación del conocimiento por parte de los involucrados (Neirotti, 2015). A su vez, esa
apropiación depende, en gran medida, de la comunicación de los resultados. Sin una
práctica permanente de construcción de significados sobre el conocimiento que se va
generando y sin la contemplación de estrategias pedagógicas de transmisión del mismo a
los distintos actores, difícilmente pueda alcanzarse un nivel de apropiación considerable.
Es muy frecuente encontrar trabajos de evaluación que resultan óptimos para el
lucimiento académico pero no son aprovechadas por los actores más interesados en ella: la
gestión política y los destinatarios (Patton, 2008; Alkin, 2011; Vanlandigham, 2011). Para
que la evaluación sea útil deben cumplirse al menos dos condiciones: que sea pertinente y
relevante y que el conocimiento producido por ella sea apropiable por los protagonistas de
la política pública. En relación con lo primero, debe producir conocimiento que responda a
las necesidades de la política, a los interrogantes de los actores involucrados, a las
demandas de los ámbitos de decisión. Este conocimiento debe dar a su vez respuestas
amplias, en toda la extensión y profundidad posible. En cuanto a la apropiación del
conocimiento, tiene que ver en gran parte con el desarrollo de la capacidad pedagógica de
los evaluadores, a fin de generar conocimiento de modo específico a las a las diferentes
audiencias de la evaluación.
Patton (2008) reflexiona acerca del posible uso, la apropiación y la aplicación que
se hace de los hallazgos de la evaluación. Este autor propone el enfoque centrado en la
utilización (Utilization- Focused Evaluation), el cual considera que todo el proceso
evaluativo debe enfocarse en el uso de los conocimientos producidos por parte de los
involucrados. Así, las evaluaciones deben ser planificadas y realizadas de manera que
aumenten la probabilidad de utilización de los resultados y del proceso en sí mismo para
tomar decisiones informadas y para mejorar el desempeño. En esta línea, Patton (2015)
reconoce a Alkin (2011) como un pionero en el estudio de los usos de las evaluaciones y en
la identificación del problema de la utilización indebida de las mismas. Siguiendo dicho
desarrollo, el autor realiza una advertencia sobre el uso indebido de los resultados como
dispositivo que socava la toma de decisiones.
Existen diferentes taxonomías referidas al uso de las evaluaciones. Por un lado,
Shaw y colaboradores (2006) señalan que -entre 1986 y 1996- la comunidad de evaluadores
se restringía a hablar de la utilización de las evaluaciones en tres dimensiones: instrumental,
conceptual y simbólica (basados en las definiciones de Leviton & Hughes). Estas
dimensiones persistían como relevantes, aun cuando aparecieron y se incorporaron nuevas
nociones acerca del uso de los trabajos evaluativos. Gómez Serra (2003), Peck and
Gorzalski (2009) y Legorreta (2014) reconocen diferentes estilos de utilización de la
evaluación que se relacionan con la orientación en la toma de decisiones, la
implementación de mejoras, la interpretación política de los resultados y la capacidad de
promover un aprendizaje institucional. Estas tipologías combinan las dimensiones técnico-
instrumentales y político- simbólicas de la evaluación.
En un estudio más reciente, Pérez Yarahuán y Trujillo (eds, 2016) plantea la
comparación entre países utilizando la clasificación de usos en instrumental, simbólico y
conceptual (basada en Leviton, 2003; Zaltsman, 2006, 2009). Finalmente, cabe señalar que
Henry y Mark (2003) coinciden en que -aunque el uso es un constructo central en el campo
de la evaluación- es esencial avanzar más allá del mismo para reflexionar sobre la
influencia de la evaluación. De esta forma, se amplía el espectro de investigación
reconociendo el uso, el no uso, el uso apropiado, el uso indebido, el uso excesivo y la
influencia de la evaluación “más allá del uso” de la misma.
De esta forma, si la mejora de las políticas está sujeta a la apropiación del
conocimiento, el aprendizaje institucional –al cual debe aspirar la evaluación– se relaciona
con la promoción de una cultura evaluativa. Es decir, sin la instalación de una disposición
estable, de un determinado hábitus – al decir de Bourdieu (1991) – que promueva la
reflexión permanente sobre la práctica, el proceso de aprendizaje no puede ser asumido
como tal. A pesar de los crecientes avances en este sentido, la evaluación es percibida como
una amenaza antes que como un aliado de la gestión (Mokate, 2000). Se la asocia
directamente a la fiscalización y al control legal, administrativo y contable dejando de lado
los aportes a la mejora de las políticas.
Ahora bien, para que esa mejora sea posible, la evaluación debe lidiar, entre otras
cuestiones, con un recurso que siempre se presenta como escaso: el tiempo. El tiempo de
los técnicos evaluadores suele chocar con el tiempo del decisor. La búsqueda de evidencia
empírica por parte de los técnicos suele requerir determinados procesos de recolección que
implican una extensión temporal considerable; asimismo, el análisis de la información y su
consecuente presentación de la información suelen demandar más tiempo del que es
deseable. Sin embargo, se debe contemplar de manera especial el sentido de oportunidad de
la evaluación. Los resultados deben llegar a tiempo para tomar decisiones cruciales,
corregir el rumbo de las intervenciones y favorecer la discusión pública (Neirotti, 2007). Si
los resultados llegan a destiempo difícilmente la evaluación se pueda transformar en un
aliado de la gestión; termina por convertirse en una actividad vana o un mero
procedimiento técnico sobre su utilidad.
La utilización de la evaluación supone, además, atender a la diversidad de los
actores que intervienen en las políticas públicas. A partir de la irrupción de la planificación
estratégica en la gestión pública, resulta incuestionable –al decir de Vilas (2011) – la
dimensión política de las políticas públicas. La evaluación no es ajena a esta afirmación,
por ello su utilidad aparece ligada a las necesidades, los valores y los intereses de los
distintos involucrados. El solo hecho de decidir si evaluar o no, está atravesado por la
política. La utilización de los hallazgos y sus consecuentes recomendaciones afectan, por
otra parte, de manera directa la legitimidad de las instituciones públicas y la acción de
gobierno. Por ello, es preciso tener en cuenta la particularidad de cada organismo público,
de cada decisor, de cada equipo de gestión y de sus pretensiones respecto del uso de las
evaluaciones.

Apropiación y uso de la evaluación en la Administración Pública Nacional

A partir de 2003 se inicia un nuevo ciclo en la política económica y social de la
Argentina. Se inició entonces un proceso de recuperación del Estado con una mayor
participación del mismo en la economía, la inversión social, la industrialización, el fomento
del consumo interno y el desarrollo de políticas públicas desde una perspectiva de derechos.
En este escenario, con una nueva concepción de Estado encontramos aspectos relativos a la
práctica de seguimiento y evaluación que resultan novedosos.
En primer término, cabe destacar el avance en cuanto a la concepción de la
evaluación. Se mantuvo un enfoque puesto en los resultados que, si bien ya estaba presente
en la década de los 90. Esta perspectiva se consolidó junto a la convicción de que los
conocimientos evaluativos han de contribuir al mejoramiento de la gestión y al servicio de
la ciudadanía. Se adoptó así una mirada más amplia respecto de la evaluación, alejándose
de lo estrictamente económico e incorporándose a los destinatarios de las políticas y la
necesidad de producir información disponible para la ciudadanía.
Durante el período 2003- 2015 se pueden identificar variados avances en las
estructuras y dispositivos de evaluación en cada uno de los sectores de la política nacional.
Si bien, la Presidencia de la Nación, junto a la Jefatura de Gabinete de Ministros (JGM),
llevaban a cabo instancias que implicaban una evaluación general de todos los organismos
que formaban parte de la Administración Pública Nacional, cada uno de los Ministerios
poseía estructuras con funciones de seguimiento y evaluación respaldadas en la normativa.
La JGM y los Ministerios de Economía y Finanzas Públicas y el Ministerio de Salud
fueron los organismos con mayor cantidad de áreas dedicadas a acciones de seguimiento y
evaluación. Sin embargo, parece ser el de Educación el que ha institucionalizado más
fuertemente la función evaluación fundamentalmente a través de la Dirección Nacional de
Información y Evaluación de la Calidad Educativa (DINIECE) y Comisión Nacional de
Evaluación y Acreditación Universitaria (CONEAU). En el Ministerio de Trabajo, Empleo
y Seguridad Social se destacaba la incidencia de los observatorios y las evaluaciones
solicitadas por la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES), en el marco de
las políticas de asistencia universal. Es de notar el desarrollo considerable de la función
evaluación en el caso de los Ministerios vinculados al sector productivo y económico y
sobre todo una inclusión protagónica de la evaluación en el Ministerio de Ciencia y
Tecnología a través del Programa de Evaluación Institucional (PEI) y el Programa Nacional
de Evaluación y Fortalecimiento de Programas de Ciencia, Tecnología e Innovación
(PRONEP).
Como características distintivas de las evaluaciones a las que se accedió del período
2003 – 2015 en los sectores de la política investigados, se puede señalar que:
 Mayor reconocimiento de la evaluación como una actividad específica y con
 identidad propia; distinguiéndosela claramente de otras actividades, como el control
interno.
 La generación de un marco normativo para el desarrollo de la función evaluación y
asignación de responsabilidades a estructuras administrativas.
 Mayor orientación a evaluar programas, planes y proyectos –en ese orden- y en
menor medida a redes, sistemas y dispositivos.
 Predominio de un enfoque de evaluación orientado al mejoramiento de la gestión.
 Cierta preeminencia de las evaluaciones externas, probablemente por el alto peso de
las evaluaciones realizadas en el ámbito de educación y de la ciencia y la
tecnología.
 Significativa inclusión de las universidades nacionales como nuevos actores en la
evaluación de las políticas públicas, sobre todo en lo que refería a la evaluación de
las políticas neouniversales.
 Importantes avances en la incorporación de las técnicas cualitativas y en la
búsqueda de diseños mixtos capaces de incorporar la recolección cuantitativa como
también cualitativa articulando los hallazgos. Igualmente, se encontraron también,
evaluaciones aplicando técnicas econométricas sobre todo para medir el impacto de
las políticas de empleo y de redistribución en salud.
 Importante presencia de informes de evaluación que incorporaron el enfoque de
derechos en el planteo de las evaluaciones aunque aún de manera incipiente.
 Disponibilidad de informes en la Web y proliferación de dichas publicaciones
digitales e impresas ha ido creciendo a lo largo del periodo estudiado.
 Vigencia de diversos manuales de Evaluación (por ejemplo el Sistema de
Información, Evaluación y Monitoreo de Programas Sociales, SIEMPRO),
lineamientos (como los de CONEAU) y aparecen nuevos manuales de evaluación
de políticas públicas (como el de la Jefatura de Gabinete de Ministros (2015) y el
del Ministerio de Economía y Finanzas Públicas (2009)) así como guías (tales como
las del PEI del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva y las de
la CONEAU, Ministerio de Educación).

A partir de las entrevistas realizadas se observó una clara percepción que el

seguimiento y la evaluación se han incorporado a la gestión y ha crecido el conocimiento y
la necesidad de contar con estas funciones dentro de la administración pública nacional.
Todos los entrevistados coincidieron que los principales usuarios de hallazgos y
recomendaciones son los gestores de los programas y proyectos que son evaluados. Aunque
ninguno mencionó la articulación con áreas de planificación y una clara visibilización de su
uso en la toma de decisiones políticas, reclamándose la existencia de espacios formales para
reflexión sobre esa apropiación.
 En este sentido, en ninguna de las entrevistas se referenció con claridad el uso de las
evaluaciones para la toma de decisiones en la gestión. Con ello, no puede establecerse que
no existiera tal uso pero sí, que no hay mecanismos que los vinculen y visualicen. En
relación a la disponibilidad y acceso a informes de evaluación, los entrevistados
manifiestaron que no hay un espacio en el que pueda recurrirse a ellos. Se evidencia un
desconocimiento de la existencia del Banco de Evaluaciones de la Jefatura de Gabinete de
Ministros y de la posibilidad de acceso a sitios en Internet.
En general, se observó una tensión entre la posibilidad de publicación ni bien se
cuenta con los informes y la publicación de las evaluaciones una vez finalizado el
programa. Esto fue explicado por el temor latente -por parte de los gestores- a que los
resultados influyeran negativamente en la valoración que los funcionarios y la sociedad
realizasen sobre el programa en cuestión. Sin embargo, destacaron experiencias en que las
evaluaciones no sólo se publicaron sino que resultaron de consulta. De este modo,
trascendiendo el hecho de ser un monstruo y pasando a ser, entonces, aliadas de la gestión
(Mokate, 2000). Por último, no identificaron situaciones en las que el acceso informes en
Internet hubiese tenido algún reflejo en el debate interno y menos aún impactado en la
deliberación pública.

Cultura evaluativa y uso de la Evaluación. Obstáculos y Facilitadores.

En el período comprendido en la investigación realizada se perciben avances en la
institucionalización de las evaluaciones como un momento ineludible del ciclo de las
políticas públicas. Dicha afirmación toma dimensión al observar que muchas de las
evaluaciones no se realizan sólo para cumplir con los requerimientos burocráticos o bien de
los organismos de financiamiento internacional, sino que surgen de la demanda y el interés
de conocimiento específico de decisores y gestores de los planes, programas y proyectos.
Ello plantea una marcada diferencia con la etapa previa situada dos décadas atrás. En líneas
generales, en ese momento, cuando la mayor parte de las evaluaciones eran impulsadas en
el marco de las reformas guiadas desde la perspectiva del consenso de Washington, todos
los procesos evaluativos respondían a las necesidades de financiamiento y/o de pedidos
obligatorios. En esta línea, se observa en la actualidad un crecimiento en cuanto a la
cantidad de evaluaciones vinculadas directamente con el mejoramiento de planes y
programas, así como de los procesos propios de gestión.
En lo que refiere a la articulación dentro de la administración pública se da cuenta
de una multiplicidad de dispositivos de seguimiento y evaluación superpuestos o
desvinculados intra y extra jurisdiccional e intersectorialmente. En general, los dispositivos
de seguimiento no se presentan como ligados a los procesos evaluativos. Los observatorios
y los sistemas de seguimiento no suelen ser fuente de información para la realización de las
evaluaciones lo cual indica que la integración se manifiesta como una deuda pendiente. Por
lo general, no se percibe en las distintas dependencias de la administración pública nacional
una cultura evaluativa que permita afirmar que existe un hábito de reflexión sobre la
práctica. En esta misma línea emerge la necesidad de fortalecer las capacidades instaladas
para la evaluación en cada dependencia.
Desde el punto de vista metodológico, se observa a su vez una combinación de
metodologías cuali y cuantitativas que se expresa tanto en los instrumentos utilizados como
en la composición de equipos de evaluación interdisciplinares. Sin embargo, con respecto a
la comunicación de los resultados, la revisión de informes arroja una mirada crítica sobre la
intencionalidad de comunicar los hallazgos. El uso de jerga profesional –lenguaje muchas
veces críptico– así como la extensión de los documentos, indican que solo se tienen en
cuenta las audiencias académicas o bien la de la comunidad de evaluadores profesionales.
Pero, aun así se presentan algunos casos donde se promueve una apropiación de los
conocimientos producidos por las evaluaciones por parte de los involucrados. Otro aspecto
interesante que requiere un estudio en profundidad es la oportunidad de la presentación de
los resultados/informes de evaluación. Si ha encontrado cierta falta de correlación entre el
tiempo de realización de las evaluaciones y el momento de toma de decisiones. Suele
ocurrir de esta forma que, si los resultados llegan a destiempo, o bien si la solicitud de la
misma no contempló el período de tiempo en el cual era necesario recibir la información, la
evaluación será inoportuna y poco podrá influir en los procesos de mejora y toma de
decisiones.
Por último, resultó llamativa la escasa o nula mención acerca de la existencia o no
de conflictos de intereses y su tratamiento durante el proceso evaluativo. La no resolución
de los conflictos puede provocar situaciones de inequidad entre los distintos actores
intervinientes, puede reflejar una asignación indebida de fondos públicos o bien de
otorgamiento de beneficios de naturaleza diversa sin sustento y puede menoscabar la
confianza de la sociedad respecto de las evaluaciones, los evaluadores y las instituciones.
La evaluación, si pretende contribuir al aprendizaje institucional no puede negar la
presencia de los cruces de intereses y valores entre los distintos actores, el cual está
presente en todo el ciclo de las políticas públicas.
El nuevo proyecto en marcha plantea una triple hipótesis. En primer lugar, la
consideración de que existe una brecha entre la producción de conocimiento evaluativo y la
toma de decisiones en la gestión. En segundo lugar, si bien se han desarrollado
metodologías para la producción del conocimiento evaluativo, no existe un correlato en lo
que refiere a estrategias para la comunicación y la apropiación de dicho conocimiento por
parte de los involucrados. Es decir, hay un tímido desarrollo tanto en la construcción de
metodologías como en la instalación de capacidades para la comunicación de los
resultados, lo cual va en desmedro del uso de las evaluaciones. Finalmente, se señalan los
aún incipientes avances de una cultura evaluativa; la evaluación es percibida, todavía, más
como amenaza que como instancia de aprendizaje para la mejora de las políticas públicas.
Todo ello supone la identificación de una serie de obstáculos y facilitadores para el
aprovechamiento de un amplio cúmulo de evaluaciones realizadas en el estado nacional
entre 2003 y 2015. Para llevar a cabo las recomendaciones emergentes de la evaluación es
necesario instalar capacidades institucionales para el análisis y también para la conducción
de la gestión pública. Reconociendo la diversidad de actores con sus intereses y sus
necesidades, pero también con sus posibilidades a partir de la interacción con otros, es
preciso asumir el rol del evaluador como un formador de capacidades evaluativas y, en este
sentido, un mediador entre el conocimiento y los procesos de mejora. De este modo, se
impone la necesidad de avanzar con el desarrollo de dichas capacidades. Es por ello que
diversas universidades se han propuesto diseñar carreras y cursos de formación en
evaluación de políticas públicas. Sin embargo, cabe destacar que no se cuenta aún con
valoraciones acerca de sus efectos e impactos en la práctica evaluativa. Existe abundante
literatura acerca de las denominadas capacidades evaluativas y se abren numerosos debates
en torno a las debilidades de formulación de las evaluaciones. Paralelamente, desde
diversos organismos, como el Banco Mundial, se han elaborado Guías para el
Fortalecimiento de la Capacidad Evaluativa a fin de asistir a los gobiernos a implementar
sistemas de monitoreo y evaluación. Pero el desarrollo de las capacidades implica recorrer
un largo camino que no puede prescindir de la voluntad política y del compromiso
institucional.
Por ello es necesario considerar un vinculo entre la racionalidad técnica –que
conlleva la realización de una evaluación como un proceso de indagación sistemática que
persigue la objetividad– y la dinámica de la política imbuida de los valores asumidos por
los distintos actores. Es preciso promover la comprensión de dicha dinámica asumiendo en
el proceso evaluativo la contraposición de ideas, las diversas perspectivas y las luchas de
poder (Neirotti, 2015). Ello debe ser aprehendido tanto por académicos y profesionales de
la evaluación así como por los funcionarios y responsables de la los procesos de gestión. De
este modo, la evaluación podrá superar la constante percepción de amenaza y pasar a
reconocerse como una instancia clarificadora que propone modificaciones posibles y
productivas para la gestión de las políticas. En este sentido esperamos que el presente
proyecto de investigación contribuya a la identificación de obstáculos y facilitadores al uso
de la evaluación y ofrezca herramientas que hagan viable la utilidad de los conocimientos
producidos.
De cara al futuro se vislumbraban una serie de desafíos para que la función
evaluación se consolide y se fortalezca a fin de responder a las nuevas exigencias que
imponía el contexto sociopolítico. Dichos desafíos se enmarcaban en los que consideramos
–aún- el camino “hacia un nuevo paradigma de evaluación” (Neirotti, 2015). En primer
lugar, es de esperar que la evaluación contribuya a la profundización del enfoque de
derechos en las políticas públicas. En este sentido, se visualiza –en los informes de
evaluación relevados– una incipiente inclusión de aspectos característicos de dicho enfoque
tales como: la participación y la exigibilidad de los derechos a los titulares de obligaciones
(organismos estatales). Sin embargo, es preciso seguir avanzando en esta dirección e
incorporar en la formación de los evaluadores la capacidad de indagar sobre la
efectivización de los derechos a través de la implementación de las políticas. Es decir, que
no sólo se debe fortalecer el enfoque en los resultados de las políticas, sino que también se
debe indagar sobre el alcance de los derechos a partir de los resultados obtenidos, y para
ello es necesario que quienes solicitan o tienen a su cargo las evaluaciones incorporen dicha
preocupación.
En segundo lugar, la institucionalidad de la función evaluación visualizada a través
de la existencia de normas, estructuras específicas y equipos técnicos, no necesariamente
determina que la evaluación sea una práctica asumida culturalmente en la APN. En otras
palabras, que exista un marco legal e institucional que considere la evaluación como
actividad y asigne responsabilidades para su ejecución, no redunda necesariamente en su
desarrollo en pos de la mejora de la gestión y el fortalecimiento de la democracia. Ana
Jaramillo (2016) sostiene que “la democracia no se enseña a sí misma” sino que se debe
enseñar. Del mismo modo, la normativa que sustenta a la función evaluación no garantiza
que la evaluación sea incorporada mecánicamente a la cultura de trabajo de la
administración pública. Es necesario un proceso pedagógico y comunicativo que promueva
con productos concretos la gradual incorporación de una cultura evaluativa para el
aprendizaje y la toma de decisiones. Como señalara la presidenta de la Agencia Estatal de
Evaluación de las Políticas Públicas y la Calidad de los Servicios de España (AEVAL) en
una presentación recientemente realizada (2016, diapositiva 27):
“El cuello de botella para la implantación de la evaluación no es la capacidad técnica
para hacer evaluaciones es la debilidad de la cultura de la evaluación. La
institucionalización supone implantar la evaluación como una práctica permanente y
sistemática, generando en las organizaciones públicas un modelo cultural y
organizativo que la posibilite”.

En tercer lugar, no basta con publicar y hacer accesibles los informes de

evaluaciones, que debe seguir haciéndose, sino que es necesario encontrar estrategias y
alternativas para que hallazgos y recomendaciones de las evaluaciones sean utilizados. Lo
que pone en revisión los términos en que se plantean los encargos/mandatos de las
evaluaciones (si existentes, no accesibles) y su consideración, así como también del uso que
se espera, en el diseño de las mismas de las mismas. De modo que, en línea con lo señalado
por Monier (1995), para generar utilidad a las evaluaciones es necesario que se construya
credibilidad basada en la legitimidad de la propuesta para los de destinatarios de las
mismas.
En cuarto lugar, los criterios de evaluación, presentes en los informes analizados,
están referidos, principalmente, al nivel de la gestión (eficacia, eficiencia, cobertura,
sostenibilidad, desempeño, etc.). Esto genera un desbalance con aquellos criterios de nivel
político tales como equidad, inclusión, participación, empoderamiento, etc. Sería
interesante en próximas investigaciones relacionadas con el uso de las evaluaciones avanzar
en el sustento de la conjetura que esto puede vincularse a que la mayoría de las
evaluaciones analizadas fueron concomitantes a la implementación, lo que aunado a la
aparente inexistencia o falta de claridad de los encargos/mandatos o de su análisis, pueda
haber inducido al descuido en la inclusión de estos últimos y al mayor énfasis en los
primeros.
Por último, se deben mencionar dos obstáculos para el desarrollo de una cultura
evaluativa en el marco de la existencia de dos modelos contrapuestos de concepción del
estado. En este sentido, la reemergencia de un tipo de estado neoliberal basa su
funcionamiento en el supuesto que la lógica de mercado es capaz de regular las relaciones
sociales y no hay necesidad de intervención para el logro de mayor igualdad social. A
diferencia del modelo anterior, la política pasa por la desmovilización y participación
restringida. El primer obstáculo tiene un carácter institucional, ya que se observa la falta de
una política nacional que se promueva el diálogo y el consenso entre los diversos actores
implicados. Existe además una gran la fragmentación en la administración pública, que
evidencia cierta carencia de espacios de debate sobre los enfoques, las metodologías y los
usos de la evaluación. El segundo impedimento es netamente político, ya que el nuevo
gobierno pone un excesivo énfasis en la evaluación como mera fiscalización y control;
también privilegia las evaluaciones sobre los resultados, pero adopta una mirada uniforme
sin considerar las particularidades del contexto y desmereciendo el análisis situacional.
Si bien se puede inferir una mayor apropiación de las evaluaciones al ser las mismas
jurisdicciones las que las solicitan y, si bien se evidencian avances en la difusión de los
informes dado que hay una alta disponibilidad de los mismos, se requiere evaluar en clave
pública –al decir de Bernazza, Comotto y Longo (2015)– profundizando en el uso de las
evaluaciones como instrumento para fortalecer el diálogo entre los distintos actores
intervinientes (decisores, profesionales, académicos y ciudadanos). Así, la evaluación
tenderá a fortalecer la democracia, dinamizar el Estado y darle mayor efectividad a las
políticas públicas desde un enfoque basado en los derechos humanos.

Bibliografía citada.
Alkin, Marvin C. (2011). Evaluation essentials: From A to Z. New York, Guilford.
Asamblea General de Naciones Unidas (2015) Transformar nuestro mundo: la Agenda
2030 para el Desarrollo Sostenible, Resolución A/70/L.1.
Bernazza, C., Comotto, S. y Logo, G. “Evaluando “en clave pública”: Indicadores e
instrumentos para la medición de capacidades estatales”, Revista Estado y Políticas
Públicas, III, 4, pp. 17-36.
Bourdieu, Pierre (1991), El sentido práctico, Madrid, Taurus.
Gómez Serra, Miguel (2004), Evaluación de los servicios sociales, Barcelona, Gedisa
Editorial.
Gris Legorreta, Perla (2014), “El uso de la evaluación como herramienta para la innovación
gubernamental: El caso del programa oportunidades”, XXVII Concurso del CLAD
sobre Reforma del Estado y Modernización de la Administración Pública: Caracas.
Henry G., Mark M (2003) “Beyond Use: Understanding Evaluation’s Influence on
Attitudes and Actions”. American Journal of Evaluation, 24, 3, pp. 293–314.
Jaramillo Ana. (2016) Informe de Gestión y Plan de Acción, Remedios de Escalada,
EdUNLa.
Mokate, Karen M (2000) Convirtiendo el ´monstruo´ en aliado: La evaluación como
herramienta de la gerencia social, Washingon, BID / INDES,
Monier, Eric (1995) Evaluación de la Acción de los Poderes Públicos, Ed. Instituto de
Estudios Fiscales.
Neirotti, Nerio (2007), Elementos conceptuales y metodológicos para la evaluación de
programas sociales, Buenos Aires, IIPE-UNESCO.
(2015) “Hacia un nuevo paradigma en evaluación de políticas públicas”. En: Neirotti
 N. (Coordinador), Brisson ME, Mattalini M (Editores) La evaluación de las políticas
públicas: reflexiones y experiencias en el escenario de transformaciones del Estado.
Remedios de Escalada, Lanús. EDUNLa, pp. 13-30.
Patton, Michael (2008) Utilization-Focused Evaluation, 4th ed, Sage Publications, 2008.
(2015) “Misuse. The Shadow Side of Use In: Evaluation Use and Decision”-Making
in Society: A Tribute to Marvin C. Alkin. Age Publishing, pp. 129–145.
Peck Laura and Gorzalski Lindsay (2009). “An Evaluation Use Framework and Empirical
Assessment”, Journal of MultiDisciplinary Evaluation, 6, pp. 139-156.
Pérez Yarahuán, Gabriela y Claudia Maldonado Trujillo (eds, 2016) Panorama de los
sistemas nacionales de monitoreo y evaluación en América Latina, CLEAR, México
(www.cide.edu www.clear-la.cide.edu)
Shaw, Ian Graham, et al (2006) Handbook of Evaluation. Policy, programmes and
practices. Sage Publications. London
Vanlandigham, Gary (2011), “Escaping the Dusty Shelf: Legislative Evaluation Offices
Efforts to Promote Utilization”, American Journal of Evaluation, 32, 1,
Vilas, Carlos (2011), Después del Neoliberalismo: Estado y procesos políticos en América
Latina, Remedios de Escalada, Ediciones UNLa.
Zaltsman, Ariel (2003), “La evaluación de resultados en el sector público argentino: un
análisis a la luz del debate sobre la “Nueva Gestión Pública”, VIII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Panamá.
Mesa redonda: "Dos modelos de país en contrapunto". Universidad Nacional de Lanús. Coordinador: Dr.
Nerio Neirotti.

DOS MODELOS DE PAÍS EN CONTRAPUNTO

Nerio Neirotti UNLa nneirotti@unla.edu.ar

Resumen

Este trabajo indaga en torno al impacto de la política de los gobiernos kirchneristas, a partir de las
políticas públicas, el bloque de fuerzas políticas y sociales que le dieron sustento y la construcción
simbólica. La pregunta a responder es en qué medida las transformaciones generadas en este
período tienen condiciones de estabilidad, lo cual supone preguntarse si las políticas públicas
desarrolladas cuentan con posibilidades de perdurar en el tiempo, arraigándose en el Estado y la
sociedad como políticas de Estado. Para ello, se indaga en el devenir de estas dimensiones en los
primeros dos años de gobierno de Cambiemos, contraponiendo el modelo nacional popular anterior
con el modelo neoliberal del momento.
 Este documento es una introducción a la presentación de los resultados de investigación
sobre el impacto que la política de los gobiernos kirchneristas (período 2003-2015) ha tenido en la
Argentina en lo referente a tres grandes dimensiones de análisis: 1) las políticas públicas, 2) la
composición del bloque de fuerzas políticas y sociales que les dieron sustento y 3) la construcción
simbólica que generó transformaciones culturales en la subjetividad y le imprimió un sentido
característico a las políticas públicas de la época. El propósito fue indagar en qué medida las
transformaciones generadas en este período tienen condiciones de estabilidad, lo cual supone
preguntarse si las políticas públicas desarrolladas entonces cuentan con posibilidades de perdurar en
el tiempo, arraigándose en el Estado y la sociedad como políticas de Estado. Consideramos que para
que un conjunto de políticas perdure más allá de un gobierno es necesario contar con el apoyo de
amplios sectores políticos y sociales, contando a su vez con fuerzas y organizaciones que le den
sustento y con un consenso arraigado en la subjetividad.

1. Las políticas públicas

En línea con Aguilar Villanueva (1986), Parsons (2007) y Subirats y otros (2012), y
continuando con elaboraciones conceptuales previas (Neirotti, 2008) definimos a las políticas
públicas como procesos de decisión y acción sobre un campo determinado de problemas públicos.
Estos procesos son construidos socialmente, es decir, constituyen campos de tensión y acuerdos en
términos de lucha política donde juegan diversos actores (distintas fuerzas políticas y sociales,
espacios institucionales del Estado, niveles jurisdiccionales diferentes –municipios, provincias,
nación—, corporaciones, medios de comunicación) y, en pos de la generación de consensos,
incluyen símbolos y discursos que apuntan a la construcción de adhesiones ancladas en la
subjetividad. Cabe agregar que las políticas públicas se construyen sobre la base de antecedentes
históricos y cuentan con marcos institucionales que las habilitan a la vez que las constriñen.

Los gobiernos kirchneristas impulsaron un conjunto de políticas en la línea de la

recuperación de la producción nacional, de la reindustrialización, del recorte de la deuda pública, de
la recuperación de los derechos humanos y sociales, del incremento de la soberanía nacional, del
esfuerzo por construir la integración regional sudamericana y de recuperación de la cultura
nacional. Todo esto, en el marco de la reivindicación del rol central del Estado, recobrando la
política como actividad inescindible de la deliberación y el quehacer público y facilitando la
movilización y organización popular. En esta línea, hubo varios intentos de conformar frentes y
nuevas organizaciones políticas que constituyeran la base de apoyo para el desarrollo de las
iniciativas que se fueron tomando y que compensaran los embates de los poderes concentrados de
tipo financiero y mediático, aparte de sectores políticos opositores y ámbitos del poder judicial
articulados con ellos. También se buscó, a través de la prensa oficial y otros medios afines, de los
ámbitos de la cultura, pero fundamentalmente por medio de los espacios militantes y del “boca a
boca”, emitir signos, construir discursos, apelar a imágenes para convencer racionalmente y generar
adhesión emocional a fin de construir un “sentido común”, instalando como “naturales” los
derechos conquistados por la población.

Dada la necesidad de hacer un recorte –en honor al tiempo– se eligieron cuatro políticas
consideradas emblemáticas del período. También se focalizó el análisis en éstas a fin de poder
llevar a cabo un estudio comprehensivo de las mismas. Las razones de la elección se sintetizan a
continuación.

En primer lugar, se decidió investigar la política de generación de trabajo y empleo, cuya

centralidad en este período proviene de la concepción del trabajo que el kirchnerismo retomó del
peronismo previo a Menem: el trabajo como instrumento de derecho público, pilar del bienestar
social y componente necesario del ciclo virtuoso “incremento del ingreso, incremento del consumo,
desarrollo del mercado interno y de la producción nacional, generación de trabajo y nuevamente,
incremento del ingreso”.

En segundo lugar, se tomó la política de derechos humanos, que revirtió la tendencia de

resignación dominante hasta el momento, luego de las leyes de obediencia debida y punto final
(gobierno de Alfonsín) y del indulto posterior (Menem). Su anulación, el avance de los juicios y el
lugar privilegiado que se les dio a los organismos de derechos humanos como interlocutores del
gobierno fueron acompañados por la extensión del debate público sobre el tema, grandes
movilizaciones y la incorporación de la temática en el “sentido común” de la población.

En tercer lugar, se tomó la política de educación superior, que junto con la de desarrollo
científico muestra una clara reversión de la tendencia que tenía en gobiernos anteriores. Dan cuenta
de ello la duplicación del presupuesto destinado a las universidades públicas, la creación de 18
nuevas universidades y la creación de programas destinados a incrementar la calidad y la equidad
en la educación superior. Esto implicó un apoyo en bloque (a través del Consejo Interuniversitario
Nacional) del conjunto de universidades y sus respectivas comunidades educativas.

Por último, la Asignación Universal por Hijo constituye un programa de tinte innovador en
el campo de las políticas sociales, por generar una cobertura destinada a la mayoría de los niños –
casi universal68– y por ser una modalidad de prestación que deja fuera las tentaciones clientelares al
ser asignada como un derecho y estar sujeta sólo a dos condicionalidades que son sinérgicas con la
prestación: asistencia escolar y cuidado de la salud.

68 Los hijos de familias de trabajadores monotributistas no recibían la asignación en el gobierno de Cristina

Fernández de Kirchner.
 En relación con estas políticas públicas, en esta investigación se identificaron los siguientes
elementos empíricos para la recolección de la información: descripción del proceso decisorio según
el “ciclo de las políticas”69 (emergencia de los problemas, instalación en la agenda pública,
incorporación a la agenda gubernamental, selección de alternativas, adopción, implementación,
evaluación), normativa, presupuesto y estructuras gubernamentales para su implementación.

2. El bloque de fuerzas políticas y sociales

Para analizar la composición del bloque de fuerzas políticas y sociales que les dieron
sustento a estas políticas, se adoptaron los conceptos de hegemonía de Laclau y Mouffe, quienes
construyen su andamiaje teórico sobre la base de tres premisas: la crítica al esencialismo filosófico,
le inclusión del discurso como elemento central en la constitución de las relaciones sociales y la
deconstrucción del sujeto, considerando a éste como unidad relativa que se conforma en un
momento histórico, contingente y débilmente integrada (Laclau y Mouffe, 1987). Es marcado el
antecedente que los autores reconocen en Gramsci, especialmente en su concepto de hegemonía y
de bloque histórico. Para que aquélla se desarrolle (como dominio asociado a la dirección
intelectual y moral de la sociedad) es menester una conjunción de fuerzas políticas y sociales
portadoras de una voluntad colectiva y la existencia de una dirección intelectual y moral de la
sociedad en el sentido de una nueva cultura. A su vez, Gramsci (1986) concibe al bloque histórico,
social y cultural como unión de los sectores sociales subalternos ligadas de manera cada vez más
orgánica con una dirección política, cementado por una ideología (visión del mundo compartida
más normas de conducta).

Laclau y Mouffe dejan de lado la centralidad que el autor italiano le asigna a la clase obrera
como principio unificante, concibiendo al bloque popular como un conglomerado “descentrado” de
múltiples sujetos, y dándole a esta articulación un carácter contingente (rompiendo por esta vía con
el último núcleo esencialista que Gramsci mantiene). Laclau (2011) desarrolla luego la idea de
“pueblo” como sujeto de cambio que se constituye a partir de múltiples sujetos parciales con
intereses específicos, portadores de demandas insatisfechas (en el marco de un sistema incapaz de
absorberlas por separado), que se articulan en una cadena de equivalencias, conformando una
identidad y una subjetividad más amplia. La identidad popular va desarrollando la noción de un
“nosotros” a la vez que identifica a los sectores dominantes que se resisten a conceder sus demandas
como “los otros”.

69 El ciclo de políticas es un recurso conceptual útil para el análisis de las mismas paso a paso, aunque es
menester aclarar que no debe ser tomado linealmente puesto que los distintos momentos que lo componen
(preferimos hablar de “momentos” y no de fases o etapas) no constituyen una secuencia lineal. Se pueden
producir retrocesos o saltar momentos del proceso. No obstante ello, facilita la tarea analítica en el estudio
de las políticas.
 Para completar el andamiaje teórico relacionado con el análisis de las fuerzas políticas y
sociales que hicieron de sostén a las políticas públicas con las que se fue perfilando un proyecto
nacional, se incluyeron también elementos de la teoría del juego social de Matus (2007). Cada
política pública puede ser encarada para su estudio como un espacio de juego con sus reglas o
genoestructura donde participan diversos involucrados o actores (jugadores), con intereses y
posiciones distintas que los ubican en bloques o “equipos” en contienda para hegemonizarla, es
decir para darle a las políticas públicas el sentido deseado70.

Los elementos empíricos elegidos para analizar las fuerzas políticas y sociales fueron los
partidos, movimientos, organizaciones y otras formas de aglutinación política que se movilizaron en
apoyo de las decisiones que se iban tomando, incluyendo actores sociales varios (como sindicatos,
grupos empresariales y otros factores de poder).

Más allá del análisis específico que se presenta posteriormente en el juego de actores
alrededor de cada política elegida para esta investigación, se presenta aquí un racconto del
desarrollo de la base política de las políticas públicas que se iban desenvolviendo y del proyecto
conjunto que se fue perfilando en este período.

Kirchner ganó en la primera vuelta de las elecciones de 2003 por un 22% de los votos.
Aunque se vaticinaba que ganaría por amplia mayoría en el caso de que hubiera enfrentado en el
ballotage a Carlos Menem, nunca se dio ese apoyo contundente en las urnas. Sin embargo (o tal vez
por eso) su gestión comenzó con una serie de medidas (luego devenidas políticas públicas) audaces,
entre ellas el cambio en la constitución de la Corte Suprema de Justicia, la renegociación de la
deuda externa, la anulación de las leyes de obediencia debida, punto final y del indulto a los
genocidas. De este modo, bajo el liderazgo de Néstor Kirchner se construyó un “nosotros”, con
quienes apostaban al libre funcionamiento de la justicia, a la autonomía nacional, a los derechos
humanos –entre otras cosas–. Y como contracara, un “ellos”: el neoliberalismo, la corrupción, la
dictadura de los 70 y quienes la reivindicaban abierta o solapadamente –sólo para empezar–. Fue el
comienzo de la demarcación de la línea divisoria que permanecería como ejercicio de acumulación
de poder hasta 2015. Por aquí los intentos de recrear el Estado de bienestar, la recuperación de la

70 Matus plantea que los equipos pueden incluso llegar a proponerse romper las reglas del juego para
imponer otras, si su posición de fuerza los habilita para ello. De modo similar, Bourdieu —al que
mencionaremos más adelante— plantea desde su teoría de la práctica su concepto de campo, que resulta
igualmente útil para el análisis de una política pública. El campo es un conjunto de posiciones objetivas
que ostentan diversos actores según la cuota de capital que poseen. Los distintos actores subordinados
(ubicados, según él, en la periferia del campo) luchan permanentemente por mejorar sus posiciones en el
marco de la “ortodoxia” pero pueden pasar a la “heterodoxia” (ruptura) en la medida que cuenten con la
fuerza suficiente (Bourdieu y Wacquant, 2012).
política como actividad noble y la memoria de una generación “diezmada” que había dado todo por
ella. Por allá los adoradores del mercado, la política como actividad mercantil y la concepción de
las generaciones arribistas de los 90.

No obstante ello, comenzó, como lo señala Della Roca (2014), como un liderazgo de
gestión que impulsó reformas “desde arriba”. Era necesario construir la base de sustentación
política. Poco a poco fue ganando la adhesión de sujetos que todavía habían dejado su aliento en las
calles, tales como los piqueteros que fueron conformando fuerzas aliadas (Libres del Sur,
Federación de Tierras y Vivienda y, más adelante, la Túpac Amaru), o las capitalinas asambleas
populares con presencia de la clase media. Los artistas (que luego serían aliados para siempre, a
partir de los festejos del bicentario del primer gobierno patrio), los intelectuales (en el año 2008 se
formaría Carta Abierta en plena confrontación con los sectores del campo), los trabajadores
organizados a través de la CGT bajo el liderazgo de Moyano, los pequeños y medianos productores
y los movimientos de derechos humanos, entre otros, conformarían la base social. A ello había que
agregar la fuerza política, para lo cual hubo dos intentos: la transversalidad y la concertación plural.

La transversalidad surgió con el propósito de trascender el peronismo, los resabios de

duhaldismo, el poder de los llamados barones del conurbano y el estilo feudal de varios dirigentes y
gobernadores peronistas de las provincias. Apuntó a sumar tres fuerzas prometedoras: el
progresismo de Aníbal Ibarra en la ciudad de Buenos Aires, el socialismo de Binner en Santa Fe y
la fuerza innovadora de Luis Juez en Córdoba, junto con otras fuerzas políticas menores (como el
Partido Intransigente y el Frente Grande, entre otros). El prometedor intento naufragó luego de la
tragedia de Cromañón en Capital, que echó por tierra la suerte de Ibarra y marcó su decadencia de
manera definitiva (Wainfeld, 2016).

El siguiente intento fue el de la Concertación Plural, una convocatoria a gobernadores y

dirigentes de la Unión Cívica Radical que tuvo buena acogida y se selló con el nombramiento del
Gobernador de Mendoza, Julio Cobos, como candidato a vicepresidente en la fórmula que encabezó
Cristina Fernández de Kirchner en 2007. La declinación se produjo en función del conflicto con las
distintas organizaciones de productores agropecuarios (también denominadas como organizaciones
del “campo”) agrupadas en una “mesa” en 2008 a raíz de la Resolución 125 enviada al Congreso,
momento en el cual le cupo desempatar en la Cámara de Diputados al Vicepresidente Julio Cobos y
éste votó en contra de la posición oficial.

Un tercer momento podría ubicarse a posteriori de la muerte de Néstor Kirchner (2010),

cuando se generó una gran eclosión popular de apoyo al gobierno (algo que tenía un antecedente
inmediato durante los festejos del bicentenario) con una emergencia de la militancia juvenil de gran
volumen. Como resultado de la misma, se produjo la conformación de Unidos y Organizados, frente
de gran cercanía a Cristina Fernández de Kirchner donde confluyeron la organización La Cámpora,
el Movimiento Evita, Nuevo Encuentro, Descamisados, Peronismo Militante y otros. Sin embargo,
al poco tiempo de ganar las elecciones con el mayor caudal de votos del kirchnerismo (54,11%) se
rompió la alianza con la CGT de Moyano, que sumó una importante pérdida social a lo que ya había
ocurrido cuando había quedado enfrente (conflicto por la Resolución 125) la Federación Agraria
Argentina o antes aún (aunque de menor envergadura) cuando se había abierto la agrupación de
piqueteros Barrios de Pie.

3. La dimensión simbólica y las transformaciones en la subjetividad

Por último, en relación con la dimensión simbólica y las transformaciones en la

subjetividad, se recurrió nuevamente a Laclau y Gramsci (en consonancia con la noción de
hegemonía) y a los conceptos de capital simbólico y de habitus de Bourdieu (1991), ambos
extraídos de su teoría de la práctica.

En relación con la hegemonía, retomamos el concepto reformulado por Laclau y Mouffe

que, según Giacaglia (2002, p. 155) es “el logro de un liderazgo moral, intelectual y político, a
través de la expansión de un discurso que fija un significado parcial alrededor de puntos nodales”.
La autora aclara que “involucra más que un consenso pasivo y acciones legítimas: envuelve la
expansión de un particular discurso de normas, valores, puntos de vista y percepciones, a través de
redescripciones persuasivas del mundo”.

En cuanto al capital simbólico, Bourdieu señala que el capital es uno pero que existen
distintas especies del mismo: el económico, el cultural, el social y el simbólico. La posesión de una
de las especies siempre es camino propicio para la obtención de las demás, pero cada especie tiene
su característica diferencial. El capital simbólico está constituido por aquella capacidad que las
personas o los grupos tienen para inspirar admiración, seguimiento, imitación, etc. Lo poseen las
personas en función de los espacios importantes de orden institucional que ocupan, de la aceptación
y adhesión colectiva que suscitan por diversas razones, tales como poseer otros capitales, carisma,
magnetismo, capacidad de atracción, o por contar con trayectorias (reales o construidas
artificialmente a través de medios de comunicación) que inspiran respeto y generan prestigio.

En relación con nuestro trabajo, a medida que se fueron generando condiciones de

reconocimiento de la existencia de un importante capital simbólico en torno al liderazgo de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner (y consiguientemente, de dirigentes y organizaciones
relacionadas) se generaron condiciones subjetivas para adherir a un nuevo discurso en función del
cual se iba explicando la razón y el sentido de las políticas que se llevaban a cabo. Al decir
“condiciones subjetivas” nos referimos a uno de los conceptos que son pilares de la teoría de la
práctica de Bourdieu: el de habitus. Por tal se entiende las (pre)disposiciones subjetivas en función
de las cuales las personas tienden a actuar de un modo natural, sin que sea necesario que medie una
cavilación racional previa. En la época kirchnerista, las mayorías dejaron de lado la ortodoxia (de
pensamiento, sentimiento y disposiciones conductuales), se fueron generando sucesivas rupturas
subjetivas en la medida que se producían las rupturas “de arriba” (cambios audaces en las
decisiones públicas). Fue un proceso de cambio profundo de habitus para una gran parte de la
población, de avance de la heterodoxia que generó un nuevo sentido común y en función de la cual
los nuevos derechos que se fueron adquiriendo se consideraron “naturales”.

A medida que se tomaban decisiones disruptivas, aparecían señales, signos, que

preanunciaban cuál sería el sentido de las políticas públicas. Vayan como ejemplo las siguientes: El
uso de una lapicera BIC por parte de Néstor Kirchner en el momento de firmar cuando asumió
como presidente, dejando de lado la tradicional lapicera de lujo en señal de austeridad. Su decisión,
ese mismo día, de salir a la Plaza de Mayo y mezclarse con la multitud (hecho que hacía años que
no se producía en nuestro país). La bajada de los cuadros de Videla y Bignone en el Colegio Militar,
dándole la orden de hacerlo al Gral. Bendini, con lo cual envió dos mensajes: uno, de reafirmación
de su política de derechos humanos, y el otro, de subordinación de las fuerzas armadas al presidente
constitucional. La lectura en la ex ESMA del poema “Quisiera que me recuerden”, de su antiguo
compañero desaparecido Joaquín Areta fue otro ejemplo.

A esto se agregaba, para sorpresa de muchos, la férrea conducción de las renegociación de

la deuda externa, decisiones (de ruptura impensadas hasta entonces con el establishment) tales como
proponer para la Corte Suprema un juez garantista y dos mujeres, una de las cuales sostiene
convicciones favorables al aborto, y un enfrentamiento visible con las corporaciones (gestos
considerados de valentía, sólo antecedidos algunos de ellos por Alfonsín): la Iglesia Católica, las
fuerzas armadas, la Sociedad Rural, el gran capital, los medios de comunicación, la corporación
judicial. Todo esto fue generando sentimientos de admiración y confianza, acompañados por una
sensación de contención e incluso protección.

Luego de “salir del infierno” (al decir de Kirchner) y entrar al purgatorio vino la
recuperación del Estado social en una versión un tanto desordenada y estridente, en un escenario
lleno de ruidos y confrontaciones debidas a la ostensible resistencia al cambio por parte de los
sectores afectados. En este proceso que nos hace pensar en la “guerra de posiciones” de la que habla
Gramsci, se generó una gran acumulación de capital simbólico con adhesión de los sectores medios
(por la recuperación de la política, medidas tomadas en relación con la cultura, la educación y los
medios, entre otros aspectos) y los trabajadores (por la recuperación del trabajo y el incremento del
nivel adquisitivo).
 La adhesión al liderazgo de los Kirchner podría resumirse en tres momentos clave: el salto a
las calles de una multitud con gran afluencia de jóvenes para despedir a Néstor Kirchner en el
momento de su muerte, la despedida a Cristina Fernández de Kirchner en Plaza de Mayo el 9 de
diciembre de 2015 (jamás un presidente se había retirado con semejante caudal de adhesión
mostrado además de modo tan tangible) y la movilización de apoyo que se produjo frente a los
tribunales de Comodoro Py, cuando ya era presidente Mauricio Macri, el día 13 de marzo de 2016,
cuando fue citada a declarar por el Juez Bonadío (en relación con la causa de dólar futuro).

A su vez, los cambios en la subjetividad popular, relacionados con la convicción de

derechos ganados pudo observarse en numerosas marchas multitudinarias que se produjeron cuando
el nuevo gobierno fue dando muestras de torcer la dirección de las políticas públicas en sentido
contrario al anterior: la movilización en contra de los despidos y en defensa del trabajo convocada
por la CGT en el mes de marzo de 2016 y luego en marzo de 2017 ; el paro nacional de abril del
mismo año; marchas por la memoria, la verdad y la justicia en los dos aniversarios del golpe de
Estado cívico militar y sobre todo, la que se llevó a cabo ante la decisión de la Suprema Corte de
otorgar el beneficio del 2x1 a los genocidas; marchas por “ni una menos”; marcha en defensa de la
educación superior, marchas en apoyo a los docentes y por el cumplimiento de las paritarias
nacionales que establece la ley.

Por último, una aclaración metodológica antes de pasar al próximo punto: para hacer el
análisis de las cuatro políticas específicas incluidas en esta investigación, los elementos empíricos
elegidos para la recolección de información sobre la dimensión subjetiva fueron los discursos,
manifestaciones culturales y aspectos simbólicos que describen y explican el sentido que se les da a
las políticas por parte de los distintos actores en juego.

4. Tensión de dos modelos de sociedad

A poco de comenzar, el gobierno presidido por Mauricio Macri mostró un estilo de decisión
fuerte que nada tenía que envidiar a la modalidad de los Kirchner y que incluso fue más lejos,
ignorando la necesaria intervención del Poder Legislativo y el declamado republicanismo
preelectoral. El intento de nombramiento de dos jueces de la Corte Suprema por decreto (luego
debió retroceder por el escaso apoyo del arco político), la supresión de la Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual también por decreto y el consiguiente cambio de autoridades, el acuerdo
con los fondos buitre y la decisión de contraer nueva deuda (esta vez con apoyo parlamentario
obtenido merced a negociaciones con desprendimientos del bloque de la mayoría opositora) o el
veto a la Ley de protección al empleo surgida en respuesta al clamor popular con amplio apoyo
sindical fueron señales iniciales de un proceso que avanzaría sin pausa.
 La decisión de suprimir las retenciones al agro casi en su totalidad, los movimientos
orientados a la apertura de la economía, los amagos para flexibilizar las relaciones laborales, la
liberación (seguidos de aumentos exorbitantes) del precio de los servicios públicos (luz, gas,
transporte) y el abandono de políticas de incentivo al consumo interno marcaron el comienzo de la
aplicación de un modelo de sociedad opuesto al que se venía construyendo en el período anterior:
exportación de materias primas, liberación de importaciones, apuesta a la concentración de capital,
mercantilización del empleo y sustitución de las políticas sociales basadas en la redistribución del
ingreso por la teoría del derrame. En el plano internacional, el alejamiento de la UNASUR y del
ALBA, acompañado de un direccionamiento del MERCOSUR hacia una visión comercial liberal –
en línea con la Alianza del Pacífico–, el establecimiento de relaciones bilaterales con países
centrales y el cese de la política de reclamos de nuestra soberanía sobre las Islas Malvinas.

Si bien se mantuvieron algunas medidas del gobierno precedente, observamos que en

términos generales se trata de la aplicación de un modelo opuesto, dejando de lado aquel declamado
slogan preelectoral en el que se afirmaba que se mantendrían las políticas públicas tal como se
venían llevando a cabo (“no habrá ajuste, no habrá inflación, no habrá despidos, no habrá más
deuda externa”…, etc.) y que sólo se harían correcciones para que el sector público funcionara
mejor. Con el tiempo se pudo observar que, de manera progresiva y atacando múltiples frentes
simultáneamente, estaba en marcha un proceso de desmantelamiento del anterior modelo.

Para explicar las duras medidas tomadas que generaron un estado de crisis (despidos,
aumento de tarifas de servicios, disminución de ingresos a las arcas públicas como producto de la
eliminación de las retenciones y consecuente endeudamiento externo, entre otras medidas) se apeló
a una supuesta crisis previa que no habría alcanzado a explotar cabalmente durante el anterior
gobierno. A su vez, se adujo que la causa de la crisis velada por el kirchnerismo radicaba en sus
actos de corrupción y demagogia, desplegando un amplio dispositivo comunicacional en relación
con esto, que reiteraba anuncios de causas judiciales, declaraciones, búsqueda de tesoros e
imágenes.

Para coronar la justificación se lanzaron mensajes esperanzadores en sintonía con la

propaganda realizada sobre lo que se consideró “el mejor equipo de gobierno de los últimos 50
años”, en referencia a ministros y secretarios surgidos de las propias empresas hacia cuya
prosperidad apuntan las nuevas políticas públicas (en gran número, CEOS de las empresas, sobre
los cuales se aduce que lograrán tan buenos resultados en el gobierno como los conseguidos en su
actividad privada).

Para completar el discurso elaborado con el fin de generar una nueva hegemonía y adquirir
capital simbólico, se aludió a la necesidad de terminar con la crispación y el enfrentamiento, de
generar condiciones de diálogo y de vivir en paz y con alegría.
 Pese al blindaje mediático cuidadosamente custodiado (acompañado de un sofisticado
trabajo en las redes sociales) y al lugar que había ganado en los sectores medios y aún de
trabajadores (incluidos los informales) el relato oficial, las consecuencias de la crisis creada (que
cada vez se fue visualizando más como no heredada, al menos en su totalidad) fueron dando pronto
lugar a la desazón que se manifestó en las calles. Las movilizaciones antes mencionadas y la
creciente desconfianza hacia los mensajes mediáticos (reemplazados por contramensajes en redes o
por la transmisión boca a boca) demostraron al nuevo bloque en el poder que no sería fácil imponer
su hegemonía.

En relación con la agrupación de fuerzas políticas y sociales sustentadoras del modelo, el

nuevo gobierno se apoyó en la fuerza Cambiemos, resultado de la alianza entre el PRO y la UCR
(ésta le brindó base territorial en provincias), y también contó con la complicidad del Frente
Renovador y del GEN. Pero a poco de asumir se observó la ampliación de su base de sustentación
merced a la separación del Frente para la Victoria de un importante contingente de diputados que
conformaron el Bloque Justicialista y posteriormente del Movimiento Evita. Asimismo, en las
votaciones del Senado se evidenció que en el otrora bloque oficialista había varias defecciones (no
oficializadas en desprendimientos de bloque) que tenían no poco que ver con acuerdos subterráneos
que los jefes políticos de los senadores (los gobernadores) habían entablado con el poder de turno.
Posteriormente se produjo oficialmente la ruptura en dos bloques.

Cabe aclarar que esta base de sustentación ampliada merced a las divisiones que se
generaron en el Frente para la Victoria fue perdiendo peso a lo largo del tiempo en virtud de que el
gobierno continuó con medidas audaces en la línea de reducción de derechos de la ciudadanía
(despidos, reforma previsional, aumentos de tarifas, quita de pensiones, etc.), y de que fueron
agravándose los problemas económicos tales como el aumento del ritmo inflacionario y la
reducción del crecimiento del PBI. La pérdida de popularidad del presidente y de su fuerza política
generó incluso una retirada notoria por parte del Frente Renovador al observar el riesgo que implica
ser funcional a medidas de amplio rechazo por parte de la población y una marcada cautela por
parte de los senadores cuyos movimientos dependen del pulso de los gobernadores.

El abanico político de apoyo se complementa con una fuerte alianza entre el capital
concentrado, los medios de comunicación hegemónicos y la corporación judicial al servicio del
poder político-económico-mediático. Para completar el cuadro de la sustentación cabe agregar la
pasividad de los principales dirigentes de las centrales de trabajadores, incluyendo ambas CGT y
excluyendo las dos CTA. La presión de las bases dio lugar, sin embargo, al llamado por todas las
centrales al primer paro general de rechazo a las políticas vigentes en abril de 2017. A partir de
entonces, del mismo modo que la base de sustentación fue perdiendo amplitud en el plano político,
ocurrió otro tanto en el plano sindical. A cierta pasividad remanente por parte de la cúpula de la
CGT se contraponen los pronunciamientos de algunos líderes que exhiben de manera notoria su
perfil opositor.

En síntesis: Un haz de políticas públicas productivas de matriz neoliberal, políticas sociales

focalizadas (de retroceso de derechos) y cuyo fundamento es la contención social para frenar los
conflictos, política de trabajo desregulado y realineamiento internacional de sujeción a los centros
mundiales de poder. En relación con las fuerzas de apoyo: una nueva alianza política (Cambiemos)
que está probando su capacidad de construir consenso, junto con la tríada del poder financiero, la
corporación judicial y los medios hegemónicos. En relación con la construcción del discurso
hegemónico y la adquisición de capital simbólico, se cuenta con un gran poder comunicacional para
emitir un relato que habla de la convivencia, el diálogo, la alegría, la autorealización como camino a
seguir para superar la crisis heredada y dejar atrás la corrupción, la demagogia, el facilismo y la
crispación.

Cómo se verá en las conclusiones, en cada una de las políticas públicas elegidas para
nuestra investigación se puede observar en qué medida han fructificado hasta ahora los intentos de
reversión de sentido, en línea con la pérdida de base política y social que les dan sustento y con las
posibilidades de aceptación de las explicaciones (discursos) brindadas a la ciudadanía.

Conclusiones

En base a la información recabada resulta posible realizar algunas conclusiones. Lo primero

que podemos decir es que, si bien ha habido continuidades en el paso del gobierno de Cristina
Fernández de Kirchner al de Mauricio Macri, predominan claramente las rupturas. La única
continuidad se observa en relación a la AUH, mientras que en la política de empleo es notable el
empeoramiento de las variables fruto de decisiones en materia de política económica que favorecen
la concentración de la riqueza y el deterioro de la calidad de vida de los trabajadores. En términos
de política universitaria y, sobre todo, de política de derechos humanos, es observable una clara
ruptura. Las universidades públicas han sido públicamente denostadas, sobre todo las universidades
del conurbano bonaerense, emblema de inclusión educativa del gobierno de Cristina Fernández de
Kirchner. En lo referente a la política de derechos humanos hubo un enérgico intento de ruptura con
la política que se venía dando desde el kirchnerismo, que encontró mucha resistencia y generó
tensiones que hicieron retroceder las reformas introducidas por Cambiemos.

En lo que respecta al sentido de las políticas públicas, podemos afirmar que se ha afianzado
el perfil neoliberal de las mismas. En primer lugar, ha disminuido la transferencia de recursos para
sectores populares, incluidos los más vulnerables. En segundo lugar, se ha puesto el énfasis en la
meritocracia y el emprendedorismo, priorizando lo individual sobre lo social. Por último, ha habido
una recuperación de la represión como un recurso legítimo de mantenimiento del orden dentro de la
sociedad.

En referencia al sustento político y social, vemos la apuesta a la conformación de un bloque

de fuerzas que fundamente este sentido neoliberal de las políticas. La posible pérdida del voto de
los sectores populares se considera aceptable con la expectativa de ganar mayor cantidad de
votantes de centro-derecha en la línea de la construcción del nuevo modelo.

En relación con la construcción simbólica se hace hincapié en la esperanza de consecución

futura de los beneficios del modelo neoliberal, reiterando que existe una pesada herencia de
dispendio y corrupción generadora de una crisis todavía difícil de revertir. Así, el gobierno de
Cambiemos da la impresión de actuar más como una fuerza de oposición que como una fuerza
gobernante.

Por su parte, en relación a cada una de las políticas analizadas es posible extraer un
conjunto de conclusiones.

En torno a la política de empleo, respecto al período kirchnerista podemos afirmar que el

modelo macroeconómico generó las condiciones para que la economía creciera significativamente y
se recuperara el empleo, hasta llegar a una desocupación de un dígito, aunque esto se dio de manera
heterogénea en el tiempo y entre sectores, y sin lograr un cambio cualitativo en la estructura
productiva.

Desde la asunción de Mauricio Macri se observa, en términos generales, un empeoramiento

de las variables. Es visible una contracción de la economía durante el año 2016, en parte motorizada
por los cambios en los precios relativos, los cuales han perjudicado los ingresos reales de los
sectores medios y bajos, y por ende su capacidad de consumo.

La orientación de la política de empleo ha sido contundente en su aplicación inmediata

(despidos) pese a la resistencia a las medidas en el Poder Legislativo y en las calles, aunque con
serias dificultades para cambiar el cuadro normativo, toda vez que existe un poder sindical que no
estaría dispuesto (aunque algunos dirigentes lo consintieran) a permitirlo. Existe un poderoso nivel
de arraigo respecto de los derechos del trabajador (que tiene décadas de desarrollo) anclado en la
subjetividad que no resultaría fácil erradicar.
 En relación con la política de derechos humanos, observamos que alcanzó su punto
culminante de desarrollo durante el gobierno anterior, convirtiéndose en un elemento
identitario del kirchnerismo. Atestiguamos la derogación de las leyes de impunidad, los
juicios a los genocidas y todo un aparato de medidas tendientes a la protección de la
Memoria, la Verdad y la Justicia. Vale resaltar la creación del Ministerio de Justicia y
Derechos humanos, con un sostenido financiamiento. Asimismo encontramos cambios en
la legislación, de manera predominante en lo referente a leyes reparatorias. También hubo
cambios en este sentido en torno al discurso y la concepción de la Dictadura Cívico-Militar.

Con la llegada de Mauricio Macri se observa un conjunto de acciones sostenidas, tendientes

a desandar el camino realizado por el gobierno anterior. No obstante, pese a la pretensión de
desprestigiarla desde el nuevo relato oficial (llamándola “curro”, acusando a los organismos de
corruptos, señalando que el número de víctimas de la dictadura ha sido inventado, planteando que
es menester olvidar el pasado y reconciliarse) los variados intentos han naufragado merced a una
marcada resistencia de los organismos y también, de modo notorio, por estar muy presente en los
sentimientos y la conciencia de amplias mayorías. Esto pudo comprobarse con reiteradas marchas y
actos, entre los cuales se destaca los de los aniversarios del 24 de marzo de 2016, 2017 y 2018 y la
manifestación de rechazo a la sentencia de reducción de años de condena a la mitad por parte de la
Corte Suprema a los genocidas (a tal punto, que luego de esta marcha en menos de 24 horas surgió
una ley estableciendo que no cabía hacer reducciones en casos de lesa humanidad).

En la esfera de la educación superior, durante el período kirchnerista se percibe la

reconstrucción y ampliación del sistema educativo en general y del sistema universitario en
particular se constituyó en una política pública prioritaria para el kirchnerismo. Durante dicho
periodo (2003-2015) se produjo un fuerte crecimiento en la inversión pública para con el sistema
universitario. Pasando del 0,5% del al 1% PBI invertido en educación superior. Asimismo, se le
asignó a la universidad un rol social preponderante, pasando a ser vista como una organización
social para el desarrollo nacional con inclusión social.

Las universidades públicas vienen siendo objeto de un cuádruple ataque por parte del actual
bloque en el poder: financiero, mediático, judicial, y de las fuerzas de seguridad. Se han recortado
los presupuestos, aparecen noticias que tergiversan la realidad de las universidades en los medios
hegemónicos, se hacen demandas judiciales sin sustento y ha habido varias intromisiones de las
fuerzas de seguridad en instalaciones universitarias que violan la autonomía. Todo indica que se
trata de una acción concertada por parte de un gobierno que opta por la educación privada como el
principal modelo de progreso pero que tiene enfrente a comunidades educativas donde se considera
natural el derecho a una educación superior inclusiva y de calidad. Además, ha entablado una
sociedad política con la UCR, partido al que adscriben una gran cantidad de rectores y dirigentes
estudiantiles, los cuales, aunque tomaran una actitud pasiva frente a los embates señalados, se
encontrarían con la resistencia de sus bases (análogamente a lo que ocurriría con las dirigencias
sindicales peronistas). Por último, es costumbre en el Consejo Interuniversitario Nacional (que
reúne el conjunto de universidades públicas) tomar decisiones consensuadas entre rectores y
equipos de distintos signos políticos, lo cual constituye un factor de abroquelamiento frente a los
embates a que están siendo sometidas las casas de estudio.

Finalmente, respecto de la Asignación Universal por Hijo (AUH), es posible afirmar que es
la más importante medida en el área de la política social que se haya tomado durante el
kirchnerismo. La misma constituye un avance en todos los aspectos, cuyo impacto sobre los
indicadores básicos de desarrollo humano en los estratos más pobres de la sociedad ha sido elogiado
ampliamente. Tras este primer tramo de la investigación, puede arriesgarse que la AUH en cuanto a
política pública mantuvo su continuidad a pesar del cambio de gestión. Su población destinataria se
ha visto ampliada en tanto se ha eliminado el régimen de incompatibilidades.

Vale la pena recordar que fueron varias las fuerzas que la promovieron antes de la sanción
de la ley correspondiente (aunque con textos diferentes). En consecuencia, su lanzamiento contó
con un amplio apoyo que continúa hasta el presente y no parece ser un obstáculo para el modelo que
se está imponiendo. Aunque hay que recordar algunos juicios emitidos por dirigentes de la alianza
política oficial que anuncian un posible relato justificador de quitas en el futuro (asociación de la
AUH con el delito o con embarazos). Además, cabe notar que está a contramano de las políticas de
recorte fiscal y que una manera silenciosa de esmerilarla es conceder aumentos por debajo del
incremento inflacionario.

Por último, no debería pasar desapercibido el desmantelamiento de otras políticas sociales,

complementarias a la AUH, que hacen a la mejora de del nivel de vida de las familias de los
sectores con menores ingresos (Conectar Igualdad, Remediar, Progresar).
Referencias bibliográficas

Aguilar Villanueva, L. F. (1986). La hechura de las políticas públicas. México: Miguel Ángel
Porrúa.

Bourdieu, P. (1991). El sentido práctico. Madrid: Taurus.

Bourdieu, P y Wacquant, L. (2012). Una invitación a la sociología reflexiva. Buenos Aires: Siglo
XXI.

Della Roca, M. (2014). Gramsci en la Argentina. Los desafíos del kirchnerismo. Buenos Aires:
Dunken.

Giacaglia, M. (2002). “Hegemonía. Concepto clave para pensar la política” en Tópicos Nº 10, pp.
151-159, Universidad Católica de Santa Fe.

Gramsci, A. (1986). Antología. México: Siglo XXI.

Laclau, E. y Mouffe, C. (1987). Hegemonía y estrategia socialista. Madrid: Siglo XXI.

Laclau, E. (2011). La razón populista. Buenos Aires: FCE.

Mouffe, Chantal (2014), Agonística. Pensar el mundo políticamente, Buenos Aires, FCE.

Matus, C. (2007). Teoría del juego social. Remedios de Escalada: Ediciones de la UNLa.

Neirotti, N. (2008). De la experiencia escolar a las políticas públicas. Buenos Aires: IIPE /
UNESCO.

Parsons, W. (2007). Políticas públicas. México: Flacso / Miño y Dávila.

Subirats, J. et al (2012). Análisis y gestión de políticas públicas. Barcelona: Ariel.

Wainfeld, M. (2016). Kirchner. El tipo que supo. Buenos Aires: Siglo XXI.

Gestión de recursos humanos en el sector público. La experiencia de un Assessment Center por

Competencias construido colaborativamente entre el INFOSSEP y la Universidad Siglo 21.
Por: Jaime Rodríguez Alba (Universidad Siglo 21, Córdoba; Jaime.Rodriguez@ues21.edu.ar),
Santiago Vottero (INFOSSEP Municipalidad de Córdoba; santivottero@gmail.com), Diego Cmet
(Universidad Siglo 21, Córdoba; diegocmet@gmail.com), Guillermina Sabbadin (Universidad Siglo
21, Córdoba; Guillermina.Sabbadin@ues21.edu.ar) y Mercedes Biagi (Universidad Siglo 21,
Córdoba; merbiagi@gmail.com)
Área temática: Estado, Administración y Políticas Públicas
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

1. Introducción

Son muchos los argumentos que se suelen esgrimir, aún desde el sentido común, para justificar
que el servicio público como valor -y su relación con la noción de mérito, de interés general, de
valor cívico, etc.-, contribuyen a una administración pública de calidad. Y parece bastante evidente
que un Servicio Civil de calidad se esgrime como herramienta en la lucha contra la corrupción,
siendo ésta una de las principales causas de inestabilidad político institucional, así como fuente de
disfuncionalidades económicas y culturales en general. Son múltiples las fuentes de la corrupción,
entre ellas la desigualdad una de las principales (Villoria, 2008). Pero no entramos aquí en este
tema.

Según diversas metodologías y estudios empíricos (Longo y Iacoviello, 2010; Zuvanic y

Iacoviello, 2010; Iacoviello y Chudnovsky, 2015), el índice de desarrollo del servicio civil –que
incorpora indicadores varios sobre calidad de la burocracia, institucionalidad, elementos de los
subsistemas que componen la gestión de recursos humanos, etc.- ha aumentado levemente en la
región lationamericana, siendo diversos los desarrollos para los distintos países y variadas las
causas de los mismos. Argentina ocupa en estos índices un lugar intermedio entre países más
avanzados, como Brasil y Chile, y otros más rezagados, como los centroamericanos, a excepción de
Costa Rica.

Uno de los componentes centrales de la valoración de la calidad de los servicios civiles está
en el índice de mérito, que mide el grado en que existen procedimientos objetivos, técnicos y
profesionales para reclutar, seleccionar y desvincular empleados (Zuvanic y Iacoviello, 2010). Es
importante rescatar que «siguiendo el índice en cuestión, el mérito no comprende solamente las
credenciales profesionales o de los oficios, sino también los conocimientos adquiridos en la
práctica laboral, así como las capacidades para desempeñar las áreas más específicas» (Zuvanic y
Iacoviello, 2010: 16). En el caso de Argentina nos encontramos en este índice también en una
posición intermedia, síntoma y expresión de la convivencia de mérito y clientelismo.

No existe una correlación evidente entre el índice de mérito y el índice de percepción de la

corrupción (Villoria, 2008), lo que puede leerse de muchas maneras. Pero sí existe correlación
entre baja corrupción generalizada e inexistencia de spolis system. Esto es, entre menor
corrupción y un mayor grado de profesionalización del servicio civil. Desarrollar servicios civiles de
calidad deviene así una exigencia para eludir el dilema de la acción: trabajo por el bien común,
sólo cuando existe coerción. El servicio civil de calidad, para el que la variable ética es
fundamental, es una herramienta para combatir el clientelismo corrupto, en tanto ofrece la
posibilidad de un “salario social” respecto a bienes y servicios públicos, de calidad y en condiciones
de absoluta igualdad de acceso y oportunidades. Un servicio civil de calidad, según diversos
estudiosos (Longo, Villoria, Iacoviello, Ramió, etc.) conduce a una mayor calidad de la democracia,
una mayor eficiencia en el gasto público, el desarrollo de pautas de confianza ciudadana, lo que
genera legitimidad político-institucional, que a su vez revierte en desarrollo, etc. Impulsar este
servicio exige (Villoria, 2008) tomar en cuenta el juego político-institucional, mediante pactos por
la igualdad y el mérito y pactos por la independencia del servicio civil, pero sobre todo exige
apostar por una revitalización ética de la gestión pública. Revitalización que tiene dos grandes
patas: una gestión administrativa ética y una gestión política ética. La ética se convierte en espíritu
del servicio civil, pero también en herramienta para el mismo. Retomando las palabras de Villoria
para centrar la relevancia que el factor ético: «o bien creemos (y esperamos) que los actores
pueden ser también actores morales, y no sólo racionales, o bien buscamos alguna base teórica
distinta, con sus consecuencias prácticas anexas, que nos permita salir de esta trampa social. O
bien aceptamos, caeteris paribus, que en gran parte de América Latina jamás habrá un Sistema
Civil de Calidad, dada la perversa interacción de la path dependency y la racionalidad prudencial de
los partidos» (Villoria, 2008: 129).

La Carta Iberoamericana de la Función Pública (2003) establece en su Capítulo II, artículo

7, que son criterios orientadores de la carta –y así del ejercicio de la función pública- entre otros la
«observancia de los principios éticos del servicio público: honradez, transparencia, escrupulosidad
en el manejo de los recursos públicos, respeto a los principios y valores constitucionales». En su
artículo 8, que son principios rectores: la igualdad de todos los ciudadanos; el mérito, desempeño
y capacidad como criterios de las acciones y elementos tanto de los recursos humanos como
políticos; la eficacia, la efectividad y la eficiencia; la transparencia, la objetividad y la imparcialidad;
y el sometimiento a la ley y el derecho. Elementos todos de indudable raigambre ética.

La profesionalización del servicio público es una de las principales vías para la fortaleza
institucional. Y ésta a su vez redunda en esa centralidad del valor de ejemplaridad y el sentido de
orientación al servicio público que es anejo, han de tener para una gestión pública de calidad. En
general (Echebarría, 2008), la burocracia está caracterizada por una fuerte paradoja: es anclaje de
desarrollo del estado democrático y de derecho, pero está sometida al poder político (un poder
que puede mermar el mismo estado de derecho que lo engendra). Por eso es importante entender
la presencia de diversos grados de desarrollo burocrático. Uno de los grandes problemas que
comportó la aplicación indiscriminada de la Nueva Gestión Pública en el contexto latinoamericano
fue precisamente este desconocimiento, lo que derivó en atentar contra una burocracia de muy
mala calidad, tratando de introducir criterios de flexibilización donde no existían procesos
adecuadamente pautados.

En el contexto latinoamericano se dan diversas combinaciones de los distintos tipos de

burocracia (ver cuadro 1). En el caso de Argentina parecen ser hegemónicos los modelos clientelar
y meritocrático de burocracia (Zuvanic y Iacoviello, 2010). Existen burocracias normativamente
bien estructuradas, pero institucionalmente endebles (por el modelo clientelar imperante en
múltiples ámbitos), y no se han consolidado ciertas garantías de mérito, siendo las herramientas
de gestión por competencias aún incipientes. Burocracias que en lo normativo son difusas, por la
heterogeneidad y lagunas que se crean en la profusión de niveles y ámbitos. Y en lo institucional
complicadas de desarrollar por las dificultades del juego político involucradas. Además de esto se
hace precisa una mayor reflexión sobre la realidad concreta para edificar servicios civiles
adaptados a las características locales (Salvador y Ramió, 2008). Hibridando elementos del modelo
europeo continental con elementos del modelo anglosajón (ver cuadro 2), a la luz de las exigencias
que las nuevas estrategias de gobernanza colaborativa van sumando –mayor transversalidad y co-
operación con la sociedad civil- pero contando con las características de los sistemas políticos
locales: gremios fuertes y presentes en la gestión de recursos humanos, pervivencia de prácticas
clientelares, etc.

Ciertamente los nuevos requerimientos productivos suponen un reto para la gestión

pública. Entre ellos no es menor el tener que garantizar condiciones de equidad social en
contextos de creciente diferenciación y desigualdad social. Un gasto público mastodóntico
contribuye en contextos inflacionarios a generar mayores niveles de desigualdad social –como es
bien sabido desde argumentaciones económicas varias. A su vez una presión fiscal creciente –
cuando se usa el gasto público como mecanismo de redistribución de riqueza- desincentiva el
efecto positivo que el gasto público tiene sobre la reducción de los niveles de desigualdad. Es vital
una adecuada política presupuestaria en la gestión de recursos humanos. Una política que sea
consonante con el requisito de buscar equilibrio entre el mérito y la flexibilidad. Estrategias para
potenciar este equilibrio son: la diversidad contractual, la evaluación de rendimiento, la
remuneración variable, la gestión por competencias, el reclutamiento abierto o la selección por
mérito y competencias (Longo, 2008).

La combinación de mérito (acreditado mediante sistemas objetivos) y flexibilidad

(movilidad interna tras el acceso, pero también selección por competencias) nos conduce al
tránsito desde una “consideración formal” a una “consideración material” del mérito (Longo,
2008). Se introduce así la noción de idoneidad: adaptación del mérito formal, mediante el
desarrollo de competencias, a la realidad de la gestión político-administrativa. Una adecuada
política de difusión de la idoneidad exige atender a la selección, al desarrollo de la carrera
administrativa, a la capacitación y a las compensaciones. Este modelo supone establecer un juego
de claridad institucional destinado a acotar elementos clientelares y rigideces burocrático-
administrativas. Manejar criterios presupuestarios y apostar por la eficiencia del gasto público. En
general una de las urgencias para el contexto latinoamericano, muy acentuada para el caso
argentino, es el despliegue de políticas de mejora del servicio civil orientadas a: desarrollar la
institucionalidad formal; generar elementos de planificación estratégica; establecer con claridad y
coherencia las pautas burocráticas entre los distintos niveles de gobierno; y potenciar la gestión de
recursos humanos (Iacoviello y Chudnosky, 2015). El Estado ha de intervenir sobre las
mencionadas dimensiones (ver cuadro 3) del servicio civil. En el caso argentino se señala
(Iacoviello y Chudnoscky, 2015: una trayectoria normativa poco consistente e inestable;
inexistencia de planificación estratégica rectora; la persistencia de elevados niveles de burocracia
clientelar y paralela junto a la administrativa y meritocrática; débil gestión de recursos humanos,
más sometidos al contexto externo que a pautas organizacionales internas; ausencia de políticas
específicas de desarrollo de cargos ejecutivos. En general, pese a los avances logrados aplicando la
metodología para el diagnóstico de aplicación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública
(Longo e Iacoviello, 2010), destacan la necesidad de mejoras en cuanto a: el índice de mérito (la
profesionalización mediante sistemas de acceso, desarrollo y promoción conforme a criterios de
mérito e idoneidad); la consistencia estructural (integración de elementos de la gestión de
recursos humanos: coherencia estratégica, desarrollo de la función directiva y consistencia de los
procesos); e incidencia sobre la capacidad funcional: provisión y desarrollo de competencias,
eficacia incentivadora y flexibilización organizacional (Iacoviello y Chudnosky, 2015)

El modelo racional-racional buorcático weberiano es una condición para la adecuada

profesionalización y éxito en toda reforma del Estado (Monje Reyes, 2005). Pero la
profesionalización conforme a los valores éticos del servicio civil no puede restringirse a la
dimensión formal del mérito, sino que tiene que avanzar hacia la dimensión material. Apostando
por el despliegue de habilidades y competencias. Se trataría de una suerte de mezcla del modelo
de servicio civil de carrera de corte europeo, con el servicio civil de empleo, de corte anglosajón
(Martínez Puón, 2008), lo que sitúa como eje central tanto la gestión estratégica de los recursos
humanos, como elementos de gestión ético-política. Una de las deudas más claras y complicadas
para el caso argentino estriba en cómo desarrollar adecuadas competencias técnicas, pero
también éticas, en el caso de los directivos que se sitúan en la zona de interfaz político-
administrativa. Se exige una apuesta fuerte respecto al valor de servicio público frente a las
estrategias clientelares (Oszlak, 2009). Así como apostar por una adecuada capacitación de
competencias para los cargos directivos, superando la noción de que la capacidad directiva es
mera aplicación de reglas (modelo más burocrático y menos decisional), pero considerando la
necesaria pericia técnica y el adecuado juicio ético para el despliegue de una función directiva
competente y, en este sentido, “profesional”. La dirección se convierte así en un engarce
auténtico y saludable entre el sistema político y el administrativo (Martínez Puón, 2015),
potenciando pautas de confianza, minimizando elementos clientelares y evitando los riesgos de
introducción de burocracias paralelas. Todo lo que exige un trabajo fino sobre elementos de la
cultura política y de la cultura cívica, como estrategias anexas a las mencionadas anteriormente
para las políticas de recursos humanos. Una adecuada planificación en la gestión de recursos
humanos, así como apostar por adecuados sistemas para evitar áreas de clientelismo y duplicidad
en los cargos públicos vinculados a la zona de interfaz político-administrativa, son estrategias
importantes para evitar la “doble patrimonialización” (Bañón Martínez, 2014): la del área de
puestos estratégicos y la de los puestos técnicos. Pare ello es conveniente apostar por adoptar
enfoques flexibles de gestión de personas (Bañón Martínez, 2014). Enfoques que combinen
elementos formales del mérito, y elementos de gestión por competencias (idoneidad).

En la mesa no buscamos referenciar todas estar problemáticas, que sin embargo dejamos en este
espacio de reflexión para contextualizar la complejidad institucional y de diseño organizacional
que hay detrás de nuestras acciones. La mesa aborda la innovadora experiencia de utilización de
un Assessment Center en el ámbito público (en concursos de la Municipalidad de Córdoba), en el
marco de un proceso de colaboración entre el INFOSSEP (Instituto de Formación y Selección de
Servidores Públicos) y la Universidad Siglo 21. En la misma Santiago Vottero (Director de
Concursos, INFOSSEP) – Concursos públicos y abiertos como herramienta de eficiencia de gestión
pública - expondrá cómo nace INFOSSEP. Realizará un detalle de los modelos que tomaron como
referencia (Brasil, Chile, Colombia y Rosario) en el diseño de concursos. También la articulación
entre el organismo y otras instituciones (gremio, universidades, etc.) Nos acompaña para
comentar el proceso de cristalización institucional del proyecto de concursos Laura Yudith Sesma,
Concejal de Córdoba, impulsora del proyecto de concursos. Diego Cmet (Profesor e Investigador,
Universidad Siglo 21) -Construcción de la demanda de trabajo para los procesos selectivos de los
concursos públicos de la municipalidad de Córdoba- presentará las particularidades que tuvo el
proceso de trabajo colaborativo partiendo de un pedido inicial relacionado -ponderar para
concursos características genéricas relacionadas a la ética y a competencia del servidor público.
Guillermina Sabbadin (Directora de Carrera Lic. En Gestión de Recursos Humanos, Universidad
Siglo 21) - La Dinámica Assessment Center - expondrá los rasgos genéricos del Assessment Center,
así como la especificidad de una selección por competencias como herramientas para
profesionalizar el servicio civil. Mercedes Biagi (Profesora e investigadora, Universidad Siglo 21) –
Implementación de un Assessment Center para los procesos selectivos en la Municipalidad de
Córdoba- expondrá las características, diseño y aplicación de la técnica. Dicha técnica construida
de modo colaborativo y aplicada siguiendo los requerimientos técnicos de la misma, permitió una
evaluación rápida y bajo control. Finalmente Jaime Rodríguez Alba (Director Lic. Administración
Pública, Universidad Siglo 21) –La competencia del juicio moral. Su valoración en el marco del
Assessment Center- expondrá el abordaje de la ética en los procesos selectivos.

2. Concursos públicos y abiertos como herramienta de eficiencia de gestión pública.

Santiago Vottero (INFOSSEP)
Trabajamos desde el 2012 en la implementación de un sistema de concursos transparente que
garantiza igualdad de oportunidades a los ciudadanos de poder ingresar a la administración
pública a la vez que permite dotar al municipio de empleados calificados y motivados. Estudiamos
modelos de concursos públicos de Brasil, Chile, Colombia y Rosario, y diseñamos un sistema
específico acordé a la realidad del municipio. El proceso de concurso cuenta con un sistema
informático y web desarrollado especialmente para tal fin por la Universidad Tecnológica Nacional
regional Córdoba (UTN), que permite gestionar las inscripciones y todo el proceso a su vez que
brinda la información necesaria en cada etapa a los participantes. Para la implementación se
necesitaron muchas horas de negociación y trabajo en conjunto con el sindicato SUOEM, además
de promulgar decretos que reglamentaban la nunca utilizada ordenanza de concursos, la cual en
2015 en base al análisis de la experiencia realizada fue suplantada por la actual ordenanza N°
12.444 que incorpora conceptos específicos de gestión de recursos humanos además de
reglamentar el proceso.

Un Decreto establece las bases y condiciones, así como los requisitos del perfil de puesto al que se
convoca; en la etapa de inscripción los aspirantes completan un formulario web que tiene carácter
de declaración jurada en concursos.cordoba.gov.ar, los aspirantes admitidos avanzan a la siguiente
instancia en donde presentan una carpeta con un formato preestablecido para evaluar y
consecuentemente puntuar sus antecedentes laborales y académicos, por último los aspirantes
que avanzan a la siguiente instancia deben descargar un manual específico de su perfil de la web y
rendir un examen en la etapa de oposición desarrollado por alguna Universidad (lo cual es
obligatorio por la ordenanza de concursos). Al finalizar todas las etapas se suman los puntajes de
cada aspirante en cada una y se conforma el orden de mérito que tiene una vigencia de 3 años
prorrogable por 1 año más por razones de necesidad y/o servicios.

Luego de realizar concursos para los más diversos perfiles de puestos ( administrativos, camilleros,
maestranzas, servicios, técnicos y profesionales médicos, de enfermería, ingeniería entro otros)
con la participación de la Universidad Nacional de Córdoba y luego con la UTN; nos vimos con la
dificultad de evaluar mediante exámenes a los perfiles profesionales y en base a la experiencia de
esos años decidimos innovar en la administración pública y realizar la etapa de oposición de dichos
perfiles con evaluación por competencias, no analizando competencias de la profesión, sino las
que desde el municipio entendimos que eran las competencias genéricas que esperamos que
tenga todo servidor público. Para esta tarea decidimos trabajar con la Universidad Siglo 21 que
contaba con especialistas en selección de personal bajo la modalidad de Assessment Center y de
ética en la administración pública. Se avanzó en un convenio que establecía las bases del proyecto
y en función de ellos comenzamos a trabajar en conjunto como equipo el INFOSSEP y los
miembros del equipo de la Universidad para determinar que competencias evaluaríamos y bajo
que modalidad, buscando garantizar la transparencia, imparcialidad e igualdad de oportunidades,
cabe destacar la participación de los colegios profesionales en esta instancia, lo cual es
sumamente importante para validar el proceso y para fomentar los concursos públicos y abiertos a
través de las instituciones pertinentes.

Destacamos el importante trabajo en equipo con la Universidad S 21 tanto para la planificación de

la etapa como para la implementación, que ya hasta el momento cuenta con la participación de
más de 400 aspirantes profesionales, demostrando que se pueden hacer concursos públicos y
abiertos para todos los perfiles que requiera el estado, con la participación en el proceso de las
Universidades y Colegios profesionales como veedores del proceso para garantizar la
transparencia.
 3. Construcción de la demanda de trabajo para los procesos selectivos de los
concursos públicos de la municipalidad de Córdoba- Diego Cmet (Universidad
Siglo 21)

Este proceso, se desarrolló entre el ente Municipal de la Ciudad de córdoba y una Universidad
Siglo 21, donde se partió de un pedido inicial relacionado a “la necesidad de ponderar candidatos
de procesos concursales en características genéricas relacionadas a la ética de los mismos y a
competencia relativas al rol del servidor públicos”.

El pase hacia la demanda es el resultado de un proceso concursal único donde se constituyó un

equipo de trabajo conformado por docentes co-docentes y profesionales de las partes implicadas
que definieron en conjunto el perfil de candidato idóneo para la Municipalidad a partir de la
definición de Competencias Genéricas de los Empleados Públicos para poder medirlas y
ponderarlas.

En este sentido, el rol inicial del equipo interventor fue la de un operador al decir de Altchul
(2002), que fue oscilando en el curso del proyecto en donde en ciertos casos se valoró eficaz
asumir la tarea, el rol, el lugar posible, o la posición de:

- Resolver: en la medida que fue convocado a participar de situaciones que requirieron pensar
cómo llevar adelante un proceso concursal de oposición, donde se pueda evaluar por
competencias los niveles de ética de los servidores públicos. Y en esta instancia el equipo de
trabajo que se conformó asumió un papel de búsqueda de soluciones eficaces, por medio de una
metodología desafiante como la de Assessment Center, mostrando de qué forma se podría llevar
a cabo.

- Enseñar: En este caso se trabajó también en conjunto para sugerir métodos para abarcar el
problema de medición de competencias, corroborarles y observables por un jurado, donde en
conjunto se debía llegar a un veredicto y un resultado de lo observado. En este sentido y basados
en la experiencia y el uso por parte de la universidad de tecnologías acumuladas, se llegó a un
producto de evaluación por computadora y de observación de pruebas de situación pautadas y
equitativamente equitativas en la manera de evaluar a los candidatos y como lo hacen los
profesionales que conocen un tema y saben encauzarlo.

- Investigar: Cuando se ayuda a pensar en la definición de las contenencias del empleado público,
para llegar a las competencias genéricas que se evaluaron; reflexionando solidariamente en el
producto final y la construcción de los casos de estudio que mostraban estas competencias e
indicando cómo se pueden extender los límites de la actividad (pensando en procesos de
capacitación y desarrollo de los trabajadores, valorizando el pensamiento del conjunto y
repensando lo existente.

Si bien podría entenderse que el consultor debe estar inserto en un campo de tensiones entre
estas tres responsabilidades (que gráficamente se pueden representar como los vértices de un
triángulo); también se destaca la dificultad por mantener un equilibro intermedio entre esta
triada, idealizando de alguna manera el rol de estar ahí, punto de equilibro requerido para toda
intervención, ha sido el trabajo que permitió el desarrollo del proyecto en cuestión.

4. La Dinámica Assessment Center Esp. Lic. Guillermina Sabbadin (Universidad

Siglo 21)
Cuando hablamos de selección por competencias, hacemos referencia al proceso de elección del
candidato que cuenta con las habilidades, valores y capacidades que mejor se adecuan al perfil del
puesto vacante.

Numerosas son las herramientas que nos llevan a identificar las competencias (actuales y
potenciales) de una persona. Sin embargo, la técnica más utilizada es el Assessment Center por su
confiabilidad y precisión.

El Assessment Center consiste en una serie de ejercicios que simulan hechos de la vida cotidiana
del puesto de trabajo, los cuales servirán para conocer las habilidades y el cómo se comportará
una persona en su puesto y tareas.

Un aspecto clave en el proceso de Assessment es que el selector debe contar con las
competencias, la unidad de competencia y el nivel de desarrollo necesario de las mismas para
desempeñar correctamente las tareas del puesto.

Una vez que contamos con la descripción del puesto y las competencias (genéricas y específicas)
acompañados con el nivel de desarrollo esperado para desempeñar las funciones de manera
adecuada, es momento de diseñar las dinámicas lúdicas a llevar a cabo y que conformarán el
proceso. Entre las dinámicas que se llevan a cabo en los AC podemos citar:

- Ejercicios Grupales a través de la resolución de casos, problemas o retos.

- Entrevistas con Directivos de la Empresa

- Presentaciones Personales a través de diferentes dinámicas que permita a los candidatos

darse a conocer y a la par dar a conocer competencias relacionadas al uso del tiempo,
oratoria, capacidad de exposición pública, entre otras.

- Pruebas Psicotécnicas

Es importante destacar que para lograr mayor efectividad y precisión con esta técnica se requiere
utilizar varias técnicas de simulación o dinámicas dentro de las cuales debe haber un rol playing o
situación similar a la que desempeñara el candidato en su puesto.

Utilidades del A.C:

- Selección de Personal Externa

- Promoción o Ascensos

- Valoración de Potencial

- Planes de Desarrollo de Talento

Participantes:

Es recomendable que de la prueba Assessment Center participen grupos de entre 6 y 12

participantes. Cada 3 participantes se sugiere un evaluador / observador quien va a tener asignado
previamente el grupo junto a las competencias a evaluar. Vale destacar que los observadores
deben recibir un entrenamiento previo sobre la dinámica.

Duración:

Dependiendo de la complejidad del puesto a cubrir y las competencias a relevar, este proceso
puede llevar entre 5 hs a 2 días.

Ventajas:

- Confiabilidad

- Validez

- Objetividad

- Conocer comportamientos a futuro

Desventajas:

- Costoso

- Duración prolongada

- Requiere formación y experiencia

Etapas:

A modo de síntesis, el proceso de Assessment Center consta de tres momentos claves. El primero
de ellos es la preparación tanto de los perfiles de puestos, de los evaluadores / observadores y de
las dinámicas a implementar. El segundo paso es la implementación o desarrollo propiamente
dicho y por último el tercer paso son las conclusiones y devoluciones a los candidatos
participantes.

5. Implementación de un Assessment Center para los procesos selectivos en la

Municipalidad de Córdoba Mercedes Biagi (Universidad Siglo 21)

Partiendo de la demanda, para evaluar las características genéricas de los candidatos que
participarían de los concursos de la Municipalidad, se planteó en primer lugar la necesidad de
establecer cuáles serían las competencias institucionales comunes a todo profesional de la
Municipalidad de Córdoba.

Para la definición de las competencias se trabajó con diccionarios de Competencias para la

Administración Pública, de organismos locales e internacionales, como los aportes de Irigoin, M. y
Vargas F. (2002); Aguilar Cubillo, J. A. y Fonseca Sandoval, E. (2010); que sirvieron de guía, hasta
llegar a la definición final dividida en Dimensiones, Competencias y Niveles de Desarrollo. La
elaboración fue realizada en forma conjunta con profesionales del Instituto de Formación y
Selección de los Servidores del Empleo Público (Infossep). Si bien la definición de las mismas,
puede alimentar otros procesos de Gestión de Recursos Humanos, la finalidad de la presente fue
servir como guía para la ponderación concursal de Competencias de los candidatos postulados.

Una vez desarrolladas las competencias y la definición de los rasgos de juicio ético o razonamiento
moral, se planteó la necesidad de definir las técnicas a utilizar que nos permitieran evaluar el nivel
de desarrollo de las competencias en los candidatos que participarían del concurso.

En base a esto se decidió trabajar mediante Pruebas de Situación, en donde se presentan a los
candidatos diferentes escenarios, a partir de los cuales se les solicita, plantear soluciones posibles.
Estas problemáticas pueden simular situaciones reales a las que van a enfrentar en el puesto de
trabajo por el que están siendo evaluados, o situaciones disímiles al puesto, pero que para
solucionarlas deben poner en juego las competencias que se necesita evaluar. En este caso, al
evaluar competencias genéricas de la institución, que van más allá del puesto en el que trabajarán,
es que se decidió plantear situaciones relacionadas con la Municipalidad de Córdoba, más allá del
rol que ocuparían en caso de ingresar.

Estas pruebas de situación fueron elaboradas en conjunto con integrantes de la Municipalidad de

Córdoba, quienes aportaron ejemplos de situaciones cotidianas y problemáticas con las que se
suelen enfrentar. De todas las situaciones planteadas, se seleccionaron aquellas que se
consideraban más representativas y que iban a permitir con mayor claridad evaluar las
competencias que se habían definido con anterioridad.

Una vez definidas las situaciones a utilizar se decidió realizar la evaluación en dos partes, una
primera parte con modalidad individual y otra grupal. En el formato individual los candidatos
deberían resolver la situación presentada por computadora, eligiendo entre posibles opciones y en
el formato grupal se decidió utilizar la técnica de Assessment Center. La elección de esta doble
modalidad se basó en 3 criterios fundamentales:

-De las competencias definidas algunas podían evaluarse mediante la observación directa de las
conductas que desplegaran los candidatos a partir de la interacción con otras personas y otras no
podían observarse directamente sino que requerían más bien de una resolución de un caso.

-Al proponer a los candidatos la resolución de situaciones de manera individual y de manera

grupal, nos permitía ponderar la competencia considerando su desarrollo en ambas instancias.

-Debida a la cantidad de candidatos a evaluar, resultó fundamental plantear una instancia grupal
que nos permitiera evaluar más de una persona de manera simultánea.

En ambas instancias la evaluación se estableció en base a los niveles de desarrollo de

competencias definidos con anterioridad, por lo que los resultados de estas pruebas se
corresponden directamente con estos niveles de desarrollo. Para esto resultó fundamental definir
los niveles en base a conductas observables o lineamientos de resolución de problemas que se
representaron en los posibles árboles de respuestas planteados en las pruebas por computadora.
Para lograr una mayor objetividad y validez en las conclusiones arribadas, se utilizó el acuerdo de
inter-jueces, como criterio de validación científica. De esta manera, tomando a Rodríguez (2005)
en este caso la “objetividad” debe ser entendida como la adecuación a un conjunto de criterios de
validación aprobados por los observadores.
El acuerdo de inter-jueces se logró definiendo para la participación de la instancia de evaluación,
dos evaluadores expertos y tres evaluadores representantes de la Municipalidad, quienes aportan
criterios de evaluación en base a sus conocimientos sobre la institución, a posteriori estos datos
podían ser ratificados o rectificados por quienes conformaran la Junta Evaluadora.

6. La competencia del juicio moral. Su valoración en el marco del Assessment

Center Jaime Rodríguez Alba (Universidad Siglo 21)

La ética ha de ser una de las dimensiones en la conformación de un servicio civil de calidad, lo que
exige apostar por incorporarla en todas las fases del mismo: desde la selección de servidores
públicos, hasta la ejecución de procesos, pasando por la formación ética en ambientes de trabajo
(Diego Bautista, 2015). Entre las múltiples formas de incorporar la ética en la formación –en un
sentido amplio- de los servidores públicos está la apuesta por modelos que se apoyan en la noción
de competencia. Dentro de los mismos hay diversos modos de entender las competencias éticas,
pues además las competencias éticas se encuentran disueltas en otras competencias, tal como se
aprecia en diversos documentos sobre gestión pública: desde los documentos del CLAD sobre
competencias en el servicio civil, hasta referentes específicos de los distintos ámbitos
administrativos (Rodríguez Alba, 2018). Estos documentos contemplan la ética en varias
dimensiones –transparencia, responsabilidad, autorregulación conductual, vocación de servicio,
etc. (Rodríguez Alba, 2017). Pero quizá dónde más se aprecia la dimensión ética, no sólo en el
servicio civil, es en el desarrollo de la competencia de juicio moral (Rodríguez Alba, 2017;
Rodríguez Alba, 2018).

La competencia de juicio moral lo es por estar implícita en diversos grados y de diversos modos en
las personas, pero pese a ello es preciso poder ejercitarla, desarrollarla, para lo cual el ejercicio de
dilemas es una herramienta muy valiosa (Lind, 1999; 2007). Siguiendo a Kholberg (1992), Rest
(Rest et al, 1999a, 199b) y otros autores, entendemos que la competencia moral se desarrolla por
enfrentamiento a situaciones de conflicto. Las mismas permiten, mediante un adecuado diseño,
orientar el desarrollo de la competencia de juicio moral desde niveles de menor calidad – según
Lind (1999, 2007) aquellas en las que la elección de dilema se muestra más rígida, esto es, se
tiende a valorar menos las opciones más distantes de las propias- y abstracción cognitiva a
desarrollos más complejos.

Los antecedentes en investigación sobre el razonamiento moral de los servidores públicos son
diversos: Stewart, Sprinthall y Siemienska (1997); Stewart, Sprinthall y Kerm (2002); Choi (2007) y
en especial la investigación desarrollada con funcionarios chilenos (Pliscoff, 2009). Por lo común
estas investigaciones toman como marco teórico la Teoría del Desarrollo Moral de Kohlberg
(1992).

Adaptando la obra de estos autores, en especial Lind, a los requerimientos del concurso, se
procedió a presentar a los participantes un dilema moral con diversas acciones a elegir, según la
perspectiva de involucrados distintos. En la metodología de Lind, primero se presenta una
situación dilemática al sujeto, para que se forme su propia opinión y darle mayor significatividad y
viveza al mismo. A continuación se le presentan diversas argumentaciones a favor de cada una de
las opciones. En tercer lugar se pide al sujeto que valore (bien respecto a unos ítems de razones
que se le ofrecen; bien dando pie al despliegue de su propia opinión) los argumentos para cada
una de las opciones. Se trata de medir, por lo tanto, no el juicio en sí, sino la calidad del mismo: el
grado de elaboración, comprensión, etc., con el que el sujeto valora las diversas opciones. En el
caso de la prueba diseñada en la Municipalidad de Córdoba se presentaron las diversas opciones y
el candidato tenía que elegir una de ellas. Previamente se había definido de modo cooperativo a
qué tipo de razonamiento (siguiendo la terminología de Kohlberg, 1999: preconvencional,
convencional o postconvencional) podría adjudicarse cada una de las elecciones.

En la aplicación del dilema hemos seguido especialmente la metodología utilizada por Pliscoff
(2009):

1. Se presenta el dilema

2. Se invita al sujeto a elegir entre unas frases que pretenden delimitar una
argumentación tipificable siguiendo las orientaciones de los tres niveles (pre-
convencional, convencional y post-convencional) estudiados por Kohlberg.

3. Se han valorado dichas argumentaciones como casos de cada nivel sin especificar
las etapas. Por ejemplo, en muchas de las frases se trataría de un nivel
convencional en su etapa “superior” –próximo al postconvencional, que le sigue-,
pero se consideran “convencional”. La razón que tomamos en cuenta para ello es,
coincidiendo con Rest, que los esquemas de razonamiento moral no son tan
rígidos.

4. Se ha establecido una puntuación atendiendo a lo que se considera como un juicio

moral de calidad para el ejercicio del servicio público. Ejercicio que ha de
comprender la empatía, pero también la desidentificación respecto a posiciones
individualistas, el compromiso con el servicio y el cumplimiento de los fines de la
organización.

Se presentó uno de los dilemas de Kohlberg adaptado a la situación y mediante un programa de

ordenador cada participante elegía la opción. Está por relevar el tipo de consistencia de juicio que
pudiera observarse entre las elecciones realizadas y las observaciones respecto a otras
competencias valoradas.

Bibliografía
Aguilar Cubillo, J. A. y Fonseca Sandoval, E. (2010). Perfil de competencias generales del
funcionario público del Régimen de Servicio Civil Costarricense. ICAP-Revista Centroamericana de
Administración Pública (58-59): 43-79, 2010
Altschul, C. (2002). Estar de Paso. Roles y competencias del consultor. Buenos Aires: Ediciones
Garnica.
Bañón Martínez, R. (2014) “La profesionalización de la función pública: los cuadros directivos”, en
XIX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Quito, Ecuador, 11 – 14 nov. 2014 Recuperado de:
http://siare.clad.org/siare/innotend/profesion/pdfs/Banon-La-profesionalizacion-de-la-funcion-
publica.pdf
Choi, D. L. “Determinants of Moral Resasoning in Public Service”, en International Review of Public
Administration, vol. 62, N° 3. Washington
Diego Bautista, O. (2015) Ética pública frente a corrupción, México: Instituto de Administración
Pública del Estado de México
Echebarría, K. (2008) “El papel de la profesionalización del empleo público en América Latina”. En
Longo, F. y Ramió, C. (edits) La profesionalización del empleo público en América Latina. Fundació
CIDOB. Barcelona. Recuperado de:
https://www.cidob.org/en/content/download/57563/1486923/version/2/file/21-
LA%20PROFESIONALIZACI%C3%93N%20DEL%20EMPLEO%20P%C3%9ABLICO.pdf
Iacoviello, M., Chudnovsky, M. (2015) “La importancia del servicio civil en el desarrollo de
capacidades estatales en América Latina”. Documento de trabajo N° 2015/02, CAF (Banco de
Desarrollo para América Latina). Recuperado de:
http://scioteca.caf.com/bitstream/handle/123456789/757/IACOVIELLO%20%26%20CHUDNOVSKY
%202014%20CAF-Capacidad%20Estatal%20y%20Servicio%20civil.pdf?sequence=1&isAllowed=y
Irigoin, M.; Vargas, F. (2002). Competencia laboral: manual de conceptos, métodos y aplicaciones
en el sector salud. Montevideo: Cinterfor, 252 p. il. Bibliografía: pp. 247-252.
Kohlberg, L. (1992) Psicología del desarrollo moral. Ed. Desclee de Brouwer, Bilbao
Lind, G. (1999) “Una introducción al Test de Juicio Moral (MJT)”, recuperado de: www.uni-
konstanz.de/ag-moral/pdf/Lind-1999_MJT-Introduction-Sp.pdf (2/07/2016)
Longo, F. (2008) “La profesionalización del empleo público en América Latina. Estado de la
cuestión”. En Longo, F. y Ramió, C. (edits) La profesionalización del empleo público en América
Latina. Fundació CIDOB. Barcelona. Recuperado de:
https://www.cidob.org/en/content/download/57563/1486923/version/2/file/21-
LA%20PROFESIONALIZACI%C3%93N%20DEL%20EMPLEO%20P%C3%9ABLICO.pdf
Longo, F., e Iacoviello, M. (2010) “Metodología para el diagnóstico de la implantación de la Carta
Iberoamericana de la Función Pública”, Documento para la consideración de la XII Conferencia
Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Buenos Aires,
Argentina, 1-2 de julio de 2010. Recuperado de:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/clad/clad0065302.pdf
Martínez Puón, R. (2008) “Tendencias actuales en la profesionalización de la función pública en
Latinoamérica: buenas y malas noticias”, Revista Enfoques, Año VI, N° 9, pp. 127-143. Santiago de
Chile. Recuperado de: http://www.redalyc.org/pdf/960/96060905.pdf,
Martínez Puón, R. (2015) “Hacia la profesionalización de la función pública directiva en
Latinoamérica”, Revista de Gestión pública, Vol. I, N° 2, julio-diciembre, pp. 387-419. Santiago de
Chile. Recuperado de: www.revistadegestionpublica.cl/Vol_I_No_2/Martinez.pdf
Monje Reyes, P. A. (2005) “La profesionalización de la función pública: un desafío permanente”,
Revista Enfoques, N° 4, pp. 49-57, Santiago de chile. Recuperado de:
http://www.revistaenfoques.cl/index.php/revista-uno/article/download/263/239
Oszlak, O. (2009) “La profesionalización del servicio civil en América Latina: impactos sobre el
proceso de democratización”. Trabajo elaborado en el marco del Proyecto OEA-PNUD, La
Democracia de ciudadanía: una agenda para la construcción de ciudadanía en América Latina.
Noviembre 2009: p. 96. Universidad de La Plata, Argentina. Recuperado de:
http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/UN-DPADM/UNPAN040085.pdf
Pliscoff, C. (2009) “Midiendo el razonamiento moral de los funcionarios chilenos”, en Reforma y
Democracia, revista del CLAD (Consejo Latinoamericano de Administración para el Desarrollo), N°
45. Caracas
Rest, J. et al, (1999a) Postconventional Moral Thinking: A Neo-kohlbergian Approach. Lawrence
Erlbaum Associates, New Jersey
Rest. J, et al, (1999b) “A Neo-Kohlbergian Approach: The DIT and Schema Theory”, en Educational
Psychology Review, Vol. 11, No. 4, New York
Rodríguez Alba, J. (2017) “Formando en competencias éticas a los servidores públicos”. En RAP
(Revista de Administración Pública) -monográfico Ética y Administración Pública. Elementos para la
formación de una conducta íntegra en los servidores públicos. RAP 144, Vol. VLII, N° 3
(septiembre-octubre). México: INAP (Instituto Nacional de Administración Pública)
Rodríguez Alba, J. (2018) “Competencias éticas para el gobierno abierto y la administración
relacional”. En Rodríguez Alba, J., y Lariguet, G. (compiladores) Gobierno Abierto y Ética. Córdoba:
Ed. UNC (Universidad Nacional de Córdoba)
Rodriguez, D. -s/d-6ta edición (2005) Diagnóstico Organizacional. Coedición Alfaomega-
Universidad Católica de Chile. Chile.
Salvador, M. y Ramió, C. (2008) “Instituciones y reforma del sector público: el impacto de los
referentes internacionales en la gestión de Recursos Humanos de las administraciones
lationamericanas”. En Longo, F. y Ramió, C. (edits) La profesionalización del empleo público en
América Latina. Fundació CIDOB. Barcelona. Recuperado de:
https://www.cidob.org/en/content/download/57563/1486923/version/2/file/21-
LA%20PROFESIONALIZACI%C3%93N%20DEL%20EMPLEO%20P%C3%9ABLICO.pdf
Stewart, D., Sprinthall, N. y Kerm, J. (2002) “Moral Reasoning in Context of Reform: a Study of
Russian Officials”, en Public Administration Review, vol. 62, N° 3. Washington
Stewart, D., Sprinthall, N. y Siemienska, R. (1997) “Ethical Resasoning in a Time of Revolution: a
Study of Local Officials in Poland”, en Public Administration Review, vol. 57, N° 5. Washington
Villoria, M. (2008) “Profesionalización del empleo público: ética y lucha contra la corrupción en las
instituciones públicas de América Latina”. En Longo, F. y Ramió, C. (edits) La profesionalización del
empleo público en América Latina. Fundació CIDOB. Barcelona. Recuperado de:
https://www.cidob.org/en/content/download/57563/1486923/version/2/file/21-
LA%20PROFESIONALIZACI%C3%93N%20DEL%20EMPLEO%20P%C3%9ABLICO.pdf
Zuvanic, L., e Iacoviello, M. (2010). “La burocracia en América Latina”. En ICAP-Revista
Centroamericana de Administración Pública (58-59): 9-41. Recuperado de:
http://www.fcpolit.unr.edu.ar/administracionpublica2/files/2017/04/La-Burocracia-en-
Am%C3%A9rica-Latina.pdf

Cuadros y tablas
Cuadro 1: tipos ideales de burocracia
Burocracia Burocracia clientelar Burocracia paralela (de Burocracia
administrativa clásica “equipos técnicos”) meritocrática
-Baja capacidad. -Baja autonomía y -Baja autonomía y alta -Combinación
Autonomía alta baja capacidad capacidad diferencial de
-Normas de mérito -Fuerte poder gremial -Incorporación bajo autonomía y
formales en el acceso y control formas contractuales capacidad
-Baja competencia de recursos humanos flexibles -Estabilidad y mérito
técnica e incentivación -Vetos sobre las -Se conforman -Participación flexible
-Poca incidencia en el burocracias “unidades en las políticas
ciclo de las políticas profesionales administrativas públicas
públicas -Escaso papel de las paralelas”
políticas públicas -Participación en el
diseño y ejecución de
políticas públicas
Fuente: elaboración propia a partir de Echebarría (2008: 38-41)

Cuadro 2: Modelos de sistemas administrativos

Modelo europeo continental Modelo anglosajón
-Continuidad y estabilidad administrativa -Continuidad sistema político-administrativo
-Baja politización -Relación fluida y pluralista Estado-sociedad
-Estatismo y corporativismo en la relación civil
Estado-sociedad civil -Perspectiva del interés público
-Modelo del Rechstaat -Menor visibilidad del Estado
-Valores: seguridad jurídica, equidad, igualdad -Papel activo de los agentes sociales
ante la ley -Valores: imparcialidad, transparencia,
pragmatismo
Fuente: elaboración propia a partir de Salvardor y Ramió (2008)

Cuadro 3: Dimensiones de valoración del Servicio Civil

Institucionalidad Planificación Administración Elementos de Perfiles de
formal pública gestión de empleados
Recursos públicos
Humanos
-Constitución -Del gobierno -Institucionalidad -Reclutamiento y -Formación
-Ley de Empleo -De los RR.HH formal de la selección de las plantas
público -Coherencia Administración -Evaluación del públicas
-Trayectoria estratégica Pública rendimiento -Existencia de
normativa -Información de -Tipo de burocracia -Desarrollo de las plantas de
-Reglas base matriz competencias alta dirección
-Estrategia de -Diferenciación -Remuneraciones pública
planificación funcional de la
agenda rectora
-Estructura
organizacional del
trabajo
Fuente: elaboración propia a partir de Iacoviello y Chudnovsky (2015).
 Registro Nacional de Barrios Populares: ¿derecho
adquirido, demagogia o ineficiencia política?
Mariano Furlotti Barros
Juan Cruz Simonetta
Facundo Torres
Ezequiel Vazquez Grosso
ezequiel.v.grosso@gmail.com

UNR
Ciencia Política
Congreso Nacional de Estudios de Administración
Pública
Mesa redonda: Reflexiones sobre el escenario político actual:
una mirada desde las políticas públicas. Presentación de
producciones de estudiantes de la Cátedra de Análisis de
Políticas Públicas de la Licenciatura en Ciencia Política,
FCPOLIT-UNR.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Resumen

El Registro Nacional de Barrios Populares, sancionado por el ejecutivo nacional en mayo del
2017, es un registro que tiene como objetivo principal incorporar a las cartografías “formales”
de las ciudades aquellos asentamientos irregulares que, a partir de esta ley, se denominan
barrios populares. Complementario al RENABAP, y probablemente lo más curiosos de éste, es
que se crea también un certificado de vivienda familiar para otorgarle a sus habitantes, cuya
existencia permitiría exigir, entre otras cosas, la instalación de agua, cloacas y gas. Esta
ponencia se tomará el trabajo de analizar los límites y los alcances de la puesta en práctica del
RENABAP, teniendo en cuanta, sobre todo, las dificultades que se encuentran en el propio
diseño de la política a la hora de imaginar la implementación de la misma.

Introducción

El Registro Nacional de Barrios Populares en Proceso de Integración Urbana

(RENABAP) fue promulgado mediante Decreto de Necesidad y Urgencia por el Poder
Ejecutivo el 22 de mayo del año 2017. El Registro reúne toda la información que se obtuvo
a través del Relevamiento Nacional de Barrios Populares (entre Agosto del 2016 y Mayo
del 2017), que se realizó entre el Gobierno Nacional y diferentes organizaciones sociales.
La definición de Barrio Popular que se ha fijado para el caso es aquel barrio o
asentamiento que reúne al menos a 8 familias agrupadas o contiguas, donde más de la mitad
de la población no cuenta con título de propiedad del suelo ni acceso regular a dos o más
servicios básicos (red de agua corriente, red de energía eléctrica con medidor domiciliario
y/o red cloacal).
La función principal del RENABAP, según se indica en el decreto, es la de
“registrar los bienes inmuebles ya sean de propiedad fiscal o de particulares donde se
asientan los barrios populares, las construcciones existentes en dichos barrios y los datos de
las personas que habitan en ellas, al 31 de diciembre de 2016.”
El RENABAP permite a las familias ya registradas a que puedan acceder a un
Certificado de Vivienda Familiar, que es expedido por la ANSES (a instancias de la
Agencia de Administración de Bienes del Estado, que es la facultada legalmente para emitir
dicho documento), el cual debería permitir a los habitantes de barrios populares a acceder y
solicitar servicios y acreditar su domicilio ante cualquier autoridad. Además de esta
función, el certificado sirve de título suficiente para la acreditación de domicilio ante
cualquier autoridad pública nacional, provincial o municipal, entes y empresas privadas,
sirviendo como domicilio legal o fiscal. En reiteradas ocasiones se aclara que si bien no se
trata de un título de propiedad, el certificado cumple la función de brindar un “mínimo de
legitimidad” sobre la parcela que se habita.
 A modo introductorio respecto a la orientación analítica utilizada, puede retomarse
al autor Medellín Torres quien señala que: “el objetivo está en proponer un modelo
interpretativo para aquellas situaciones en que los problemas originados por los conflictos
de políticas y las tomas de posición de otros actores no son coyunturales, sino la expresión
estable y permanente de problemas de luchas por el control territorial y la imposición de
instrumentos de regulación y control de la sociedad y las instituciones que son gobernadas”.
Esto permite pensar que, en parte, la decisión del gobierno de incluir dentro de su
agenda institucional el problema en cuestión tiene que ver con generar acercamientos
políticos con las organizaciones que poseen un fuerte anclaje territorial y desarrollo político
en los denominados barrios populares. El RENABAP tiene su origen previo a las elecciones
legislativas de medio término para el cual el gobierno tenía la necesidad de reafirmar su
base electoral y reducir los niveles de conflicto social generados tanto por la política
económica como por la disputa política latente en el territorio.

El relevamiento y la confección del Registro

El RENABAP tiene su origen en el Relevamiento de Barrios Populares realizado

por diversas organizaciones sociales, entre los meses de agosto de 2016 y mayo de 2017, a
instancias del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Entre las organizaciones
sociales intervinientes destacan principalmente la Confederación de Trabajadores de la
Economía Popular (CTEP), la Corriente Clasista y Combativa (CCC), Barrios de Pie,
Cáritas y Techo, entre otras.
El relevamiento se realizó barrio por barrio en todo el territorio del país y, según los
datos brindados por la Jefatura de Gabinete, dio como resultado la existencia de 4.228
barrios y asentamientos populares -comprendiendo una superficie combinada de 415
kilómetros-, donde viven cerca de 3 millones de personas agrupadas en 838.000 familias.
En la Provincia de Santa Fe hay un total de 340 barrios con 70900 familias; de los cuales
158 barrios y 46000 familias corresponden a la Ciudad de Rosario.
Desde un primer acercamiento llama la atención el protagonismo que tuvieron las
organizaciones sociales en la confección del registro anteriormente mencionado. Es
menester destacar que una de las particularidades del RENABAP es la articulación y
vinculación entre el Ejecutivo Nacional con organizaciones que son abiertamente
opositoras a la gestión. Más allá de ser opositoras al Gobierno, estas organizaciones
lograron tener línea directa con el Ministerio de Desarrollo Social y la Jefatura de Gabinete
de la Nación.
Según una entrevista realizada a integrantes de la agrupación TECHO que fueron
parte del relevamiento en la provincia de Salta, los recursos económicos fueron girados por
el Ministerio de Desarrollo Social de la Nación directamente a las organizaciones sociales
participantes, y los militantes y voluntarios de estas organizaciones fueron remunerados por
el trabajo realizado mientras duró el relevamiento.
A su vez, a partir de una entrevista realizada a dos de los coordinadores de Ciudad
Futura que estuvieron a cargo del relevamiento en la ciudad de Rosario puede comprobarse
que se brindó una gran libertad a los censores a la hora de confeccionar el registro. Los
mismos se ocuparon de registrar los barrios mediante un mapa provisorio hecho por las
propias organizaciones sociales que lo fueron modificando a medida que el relevamiento
avanzaba.
Según Juan Grabois71, referente nacional de la CTEP, el RENABAP es un proyecto
que nace desde las organizaciones sociales Confederación de Trabajadores de la Economía
Popular (CTEP), la Corriente Clasista y Combativa (CCC), Barrios de Pie, Caritas y Techo.
Una vez comenzado el relevamiento se fueron agregando otras organizaciones, como es el
caso de Patria Grande. A su vez, también participaron de la confección del registro
organizaciones locales, como lo fue Ciudad Futura en Rosario. Es de destacar que las
organizaciones que se fueron anexionando según necesidades territoriales están fuertemente
vinculadas con las mencionadas primeramente, lo que nos demuestra que si bien es una
política nacida “desde abajo” las decisiones se tomaron entre un grupo restringido.
El producto final fue un mapeo de los asentamientos informales de todo el país que
sirvió no sólo a los fines perseguidos por el gobierno nacional sino también como una
herramienta a las propias organizaciones, a modo de tener un pantallazo de los barrios de
cada ciudad. Si bien el diseño de la política -aspecto que se analizará detalladamente más
adelante- cuenta con numerosas ineficacias, la opinión generalizada de las organizaciones
es que se trata de un primer paso en el reconocimiento de derechos de sectores postergados,
transformando lo que antes era una “mancha en un mapa” en un barrio con sus
especificidades.72
Ahora bien, el conflicto en torno al RENABAP aparece con el Certificado de
Vivienda Familiar expedido por ANSES y los beneficios que este (se supone) debería
brindar. Según las organizaciones, ellas participaron de todo el proceso, desde la
confección del cuestionario (que incluía cuestiones no sólo habitacionales sino también
laborales, educacionales, y otros aspectos sustanciales) así como la realización de los
relevamientos en todo el territorio e incluso en la redacción del decreto que lo formalizó.
Desde el gobierno nacional incluso no se niega la participación de las organizaciones
sociales, sino que se especifican los nombres de quienes participaron en todo el proceso de
confección del registro.

71 En una entrevista realizada por Ernesto Tenembaum, el 23 de mayo de 2017. Disponible en:
https://radiocut.fm/audiocut/juan-grabois-sobre-el-decreto-nacional-y-la-politica-de-integracion-urbana/
72 Así lo expresaron las organizaciones que participaron en un documento conjunto: “El gobierno avanza en
el reconocimiento de los asentamientos del país. Comunicado de las organizaciones sociales sobre el
“Certificado de Vivienda Familiar”” (23/05/2017). Disponible en:
http://www.techo.org/paises/argentina/informate/organizaciones-sociales-sobre-el-certificado-de-vivienda-
familiar/
 Juan Grabois, referente nacional de la CTEP, sostuvo a fines de 2016 que la idea de
implementar el RENABAP tuvo origen en las organizaciones territoriales. En este sentido,
no es la primera vez que se establece un diálogo entre esta organización, junto a otras como
Barrios de Pie y la CCC, con el Ejecutivo Nacional; más bien puede encontrarse un
antecedente de esta relación en las medidas tomadas en diciembre del 2016, que tuvieron
como efecto la Ley de Emergencia Social. Resulta inadmisible no vincular la política
pública escogida con aquella Ley, teniendo en cuenta principalmente el contexto de
surgimiento de ambas.
En cuanto a lo discursivo, puede destacarse el uso y modo de utilización del
lenguaje a la hora de la formulación de la política. Por una parte, puede encontrarse en la
redacción del decreto la mención al objetivo de “Pobreza Cero”, compromiso asumido en el
período de campaña por la alianza gobernante y luego diluido en el transcurso de la gestión,
cobrando cierta centralidad y sirviendo como marco de impulso. Pero por otro lado, la
mención del concepto de “barrios populares” remite más bien a una retórica propia de las
organizaciones sociales. De este modo puede inferirse que la articulación entre diferentes
actores no se da sólo en el plano estratégico de acción sino que se refleja también en el
ámbito discursivo.

Diseño de la política: un análisis de las disposiciones legales.

Para empezar abordar esta política, el primer posicionamiento teórico del cual
podemos posicionarnos remite a la definición de política pública realizada por los autores
O’Donnell y Oszlak, quienes sostienen que estas se basan, en primer lugar, en el
reconocimiento de una problemática pública.
Teniendo en cuenta el contexto en el que surge el RENABAP, y que la misma se
inscribe, según el Gobierno Nacional, dentro de la meta de “Pobreza Cero”, podemos
pensar que la pobreza estructural en la Argentina es una cuestión socialmente
problematizada durante varios años. En este sentido, la política aquí analizada se enuncia
como el primer paso para comenzar el largo camino de combatir la pobreza. En este
sentido, el decreto 358/2017 fundamenta en sus considerandos:

 Que la precariedad en la tenencia del suelo incide negativamente en la calidad de

vida de las personas, limitando el acceso a la infraestructura y a los servicios
públicos, lo que contribuye a la generación de situaciones de pobreza, marginación
y fragmentación social.

 Que dar solución al problema habitacional constituye uno de los pilares

fundamentales para erradicar definitivamente la pobreza de nuestro país, lo que
necesariamente requiere de la intervención estatal de forma inmediata.

 Que a través de la implementación de procesos de integración urbana se aspira a

 la transformación del espacio urbano, de manera tal que sea propicio para que sus
habitantes ejerzan plenamente sus derechos sociales, culturales, económicos y
ambientales, consagrados por la Constitución Nacional.

De manera complementaria, los autores Elder y Cobb afirman que definir una
situación como un problema de políticas significa aceptar que tiene solución y delimitar sus
soluciones posibles. A partir de esta postura, puede pensarse que el RENABAP tiene como
objetivo dar solución a un problema particular, que es el acceso a la tierra por parte de los
sectores postergados de nuestra sociedad; aunque, claro está, dar solución a este problema
no termina con la situación de la pobreza. En este sentido, tanto el Ejecutivo Nacional
como las organizaciones sociales, al menos en principio, parecen acordar en que se trata de
un paso importante en este camino. Este aspecto puede evidenciarse también en el Decreto,
el cual sostiene:

 Que el diseño de una política pública habitacional inclusiva y de conformidad con

la meta de POBREZA CERO, teniendo en cuenta las múltiples dimensiones de la
pobreza que no se circunscriben a los ingresos debe necesariamente avanzar a
través de procesos de Integración Urbana de las villas y asentamientos.

Sin embargo, la relación entre lo deseable y lo que efectivamente ocurrirá, no está

garantizada. La visión de la política, su aplicación y los resultados que de ella se esperan,
no se han resguardado del planteo causal del tipo “si P, entonces R”. Es decir: si, tal cual se
expresa desde el Gobierno Nacional, “el Certificado de Vivienda Familiar permite solicitar
y acceder a servicios públicos como agua corriente, cloacas, energía eléctrica, red de gas
natural.”, y, por lo tanto, una vez obtenido aquel los beneficiarios se encontrarían aptos para
exigir los servicios, el punto de enlace entre la salida y la llegada no es claro.
El tramo que va desde la decisión política al programa del gobierno, del programa a la
adopción de un proyecto, de la adopción del proyecto a una práctica implementada a nivel
local, y de ésta a los resultados efectivos (Berman, 1993; 296), exige toda una serie de
relaciones en las que la administración, con la decisión política, debe coordinar el programa
en cada localidad para dar cumplimiento a los objetivos esperados, y esta falta de
coordinación ya ha cultivado sus primeros conflictos o ausencias.
Para superar estos escollos en el decreto se estipula el establecimiento de
mecanismos de cooperación entre las provincias y las ciudades, y estas últimas con las
prestadoras de servicios, ya que, como plantea Berman, la dificultad en la implementación
de políticas sociales “debe su dificultad al hecho de que los servicios sociales son
proporcionados por organizaciones locales (…) que gozan de una relativa autonomía
respecto del control federal o estatal y, peor aún, tienen sus propios problemas de
implementación”. Sin embargo, la aplicación de estos mecanismos de cooperación ya
empezó a generar apuros por problemas de competencia entre los Municipios, los
prestadores de servicio y los privados, como en el caso de la provincia de Misiones73.
En ocasión de una actividad organizada por el Centro de Estudios Igualdad
Argentina se tuvo la oportunidad de consultar a Juan Grabois (CTEP) y a Agustín Algorta
(Coordinador Nacional del RENABAP) acerca del escaso conocimiento que tienen los
organismos estatales provinciales y municipales respecto a la política analizada.
En cuanto a la Mesa Nacional de Coordinación - creada en el Decreto 358/2017
bajo la órbita de la Agencia Nacional de Administración de Bienes del Estado (AABE);
organismo descentralizado de la Jefatura de Gabinete de Ministros – pudimos confirmar,
con el Coordinador Nacional del RENABAP, que se realizaron unas pocas reuniones
informales, de las cuales no hay información oficial publicada ni se emitió ninguna
disposición formal. Posteriormente, por una disposición legal, dicha mesa pasó al ámbito
del Ministerio de Desarrollo Social.
En este punto es en donde se vuelve preciso ahondar. Mediante un decreto firmado
en Marzo del corriente año, se creó la Secretaría de Integración Socio-Urbana dependiente
del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación; a su vez, se puso al frente de ésta a
Sebastián Welisiejko (Decreto 207/2018). En cuanto a quien ha sido nombrado Secretario
podemos decir que, durante el año 2017, ocupó el cargo de Director de Global Steering
Group for Impact Investment74 (GSG II), una asociación internacional que reemplaza a una
“task force” que fue creada algunos años atrás por el G8 con el objetivo de favorecer y
estudiar el impacto de las inversiones.
Mediante el Artículo 7 de la Decisión Administrativa 298/2018, se transfiere el
RENABAP al ámbito de la Secretaría de Integración Socio-Urbana del Ministerio de
Desarrollo Social. La transferencia comprende las competencias, créditos presupuestarios,
bienes y dotaciones vigentes, según lo publicado en el Boletín Oficial Nº 33.829.
Por su parte, Juan Grabois aseguró que “muchas de las relaciones participativas con
las organizaciones sociales se deterioraron”, apuntando con ello a una profundización de las
incapacidades técnicas de los cuadros políticos y burocráticos de nuestro país. A su vez,
sostuvo que “el certificado garantiza la posesión de la tierra y a su vez reafirma el derecho
de acceder al agua, luz y cloacas.” Según el máximo referente de la CTEP, este certificado
obliga a las empresas proveedoras de servicios y al –Estado Nacional, Provincial y
Municipal a hacerse cargo de garantizar un Derecho Humano elemental. Grabois, parado
desde su rol de dirigente de una organización social, sostiene que con los certificados de
vivienda popular emitidos lo que resta hacer es exigirles a las autoridades nacionales,

73 Extraído de: http://www.primeraedicion.com.ar/nota/258110/por-problemas-de-

competencia-no-se-aplica-el-decreto-de-acceso-a-los.html

74 La Nación (25/09/2017). “La Argentina, cada vez más cerca de lanzar las inversiones de impacto”.
Disponible en: https://www.lanacion.com.ar/2066059-la-argentina-cada-vez-mas-cerca-de-lanzar-las-
inversiones-de-impacto
provinciales y locales el cumplimiento de las obligaciones. “Los servicios hay que
ponerlos”, aseveró.
Respecto a la problemática del federalismo, es decir, las autonomías provinciales
que se ven debilitadas porque existen asentamientos sobre terrenos fiscales provinciales – o
municipales – que deberán transferirse en favor del Estado Nacional dentro del marco legal
estipulado para ello. Además, las prestadoras de servicios suelen ser entes provinciales o
municipales, por lo cual aparece la cuestión de quién y cómo se financia la inversión de las
infraestructuras necesarias. Juan Grabois sostuvo que “los Derechos Humanos están por
encima de los problemas del federalismo. Los Gobernadores no pueden escudarse en el
federalismo para no hacer frente a la problemática.” Esto nos deja entrever que, al menos
para uno de los máximos referentes entre los actores involucrados por parte de los
Movimientos Sociales, la preocupación por la viabilidad de la política pasa a segundo plano
cuando lo que prima es la garantía de los derechos.
La Agencia de Administración de Bienes del Estado emitió en Junio del 2017, la
Resolución 148-E/2017, en donde le requiere “a los Entes Reguladores de Servicios
Públicos Domiciliarios de carácter nacional, provincial o de la CABA que, en el marco de
sus respectivas competencias, adecuen la normativa que regula su acceso, permitiendo que
se reconozca como documento suficiente para acreditar la existencia y veracidad del
domicilio, a los efectos de solicitar su respectiva conexión, la presentación del “Certificado
de Vivienda Familiar”.
A su vez, la AFIP emitió la Resolución General AFIP N° 4171/2017, donde declara
al certificado de vivienda popular como documento suficiente para acreditar domicilio en la
realización de trámites.
En un contacto preliminar con el secretario de Hábitat de la Provincia de Santa Fe,
Diego Leone, el mismo aseguró estar informado acerca de la política pero que, sin
embargo, su área “no tenía nada que ver” con la implementación del RENABAP. Ningún
funcionario ligado al gobierno nacional ni los organismos facultados para ello se
comunicaron con la secretaría de Hábitat de Santa Fe para iniciar los primeros contactos y
comenzar los procesos de articulación y cooperación necesarios para llevar adelante la
política.
De esta manera, puede observarse que el RENABAP no ha iniciado los mecanismos
estipulados por lo normativo y que, en la provincia de Santa Fe, aún se está muy lejos
siquiera de vislumbrar un comienzo en pos de lograr los objetivos planteados. Teniendo en
cuenta el caso de esta provincia, puede afirmarse que si el RENABAP no logra coordinar
los niveles micro y macro de la política, lo más probable es que acabe en un simple papel
que no tenga ningún tipo de utilidad.
Si bien, tal cual plantea Berman (1993; 294), “mientras mayor sea la cantidad de
organizaciones y de acuerdos interorganizacionales necesarios para implementar una
política, mayores serán también la incertidumbre y la dificultad de la implementación”,
también es cierto que una coordinación que no exija la cooperación entre diversos
organismos hace imposible llevar a cabo semejante política.
 El artículo 47 del decreto faculta a la Agencia de Administración de Bienes del
Estado, para entre otras cosas:
a) Suscribir convenios con las provincias, los municipios y la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires a fin de posibilitar la transferencia a favor del Estado Nacional de los
inmuebles de su propiedad que se encuentren emplazados en los Barrios Populares
individualizados en el ANEXO I, a los efectos de su futura transferencia a las familias
ocupantes en el marco legal que oportunamente se defina.
En la norma establecida, en lo que respecto a las Provincias y Municipios (además
de CABA), queda evidenciado el no respeto a la autonomía de estas instituciones
subnacionales debido a que deberán ceder los terrenos de su propiedad en donde se
encuentren barrios populares registrados a favor del Estado Nacional. El modelo de
convenio entre Nación y Provincias y Municipios no deja en claro qué recursos pone
Nación a disposición sino que, más bien, hace un llamado a colaborar con lo dispuesto. Con
esto, entendemos que aún faltan instrumentos jurídicos, marcos legales, en los que
implementar parte de la directiva.
A esto se le agrega las cuestiones de financiamiento: en el caso de la provincia de Misiones,
hasta el momento la única que ha intentado articular a los distintos actores intervinientes
para lograr los fines del RENABAP, las autoridades locales reclaman al gobierno nacional
los recursos financieros necesarios para llevar adelante lo estipulado por el decreto, lo que
ejemplifica la desarticulación que tiene la política desde su diseño mismo. Dice al respecto
el abogado de Asuntos Jurídicos de la comuna de Oberá:

“El decreto del Presidente de la Nación toca un tema tan delicado y tan importante
a la vez, pero no contempla competencias entre los diferentes estamentos del
Estado y las empresas concesionarias del servicio público ni la cuestión del
derecho civil. ¿Por qué? Porque nadie puede otorgar un derecho mayor que el que
tiene sobre la cosa, eso significa que si la ANSeS le da un papel a una familia que
le da derecho a pedir servicio de agua, pero ese terreno es privado, se estaría
violentando el derecho a la propiedad del privado. Por más que haya realidades de
gente que está muchos años en un terreno, sigue siendo privado desde el punto de
vista legal. Por otro lado, también puede ser que sea municipal la propiedad,
entonces, cómo el ANSeS le puede dar un papel y decir que el Municipio tiene que
conectar si, por ejemplo en la ciudad de Oberá, la prestación de servicio de agua
la tiene que dar la CELO, o sea, la cooperativa; y en Eldorado y en otros
municipios pasa lo mismo.

Lo que no hizo el Ejecutivo nacional es poner en funcionamiento un mecanismo

que, de última, obligue a las instituciones a trabajar en conjunto y ver de qué
manera eso se puede llevar adelante, porque si está en un terreno de la Provincia,
el ANSeS no te puede autorizar a que uno ocupe la reserva Mbotaí, por ejemplo,
que está destinado en teoría para la conservación de árboles nativos, no para que
 viva la gente. Hay un problema de competencias, legal y técnicamente no pueden
entregar un permiso en un lugar que no es de ellos.

La Nación tiene que hacer la inversión, el Municipio no puede con ese

presupuesto. El pedido para la nueva red troncal de servicio de agua en todas las
zonas que faltan está en el ENOHSA (Ente Nacional de Obras Hídricas y
Saneamiento) en este momento y cuesta 150 millones de pesos.”75

En el artículo 2 del decreto se estipula que una de las facultades de la Mesa

Nacional de Coordinación para Barrios Populares es la coordinación con organismos
competentes para la provisión de servicios públicos e infraestructura en el cumplimiento de
objetivos estipulados por la política. Para ahondar más sobre esta cuestión se mantuvo un
contacto con personal jerárquico del área técnica del Ente Provincial de la Energía (EPE –
Santa Fe), con el fin de saber si habían iniciado contactos por dicho tema. El resultado fue
un desconocimiento absoluto por pate de los mismos sobre el RENABAP como así también
de la supuesta capacidad de solicitar servicios que otorga el Certificado de Vivienda
Familiar. De igual modo, se informó que se están realizando trabajos similares (manejo de
la electricidad reduciendo conexiones clandestinas, establecimiento de conexiones legales y
seguras e infraestructura) en determinados barrios del territorio provincial pero bajo el
marco del Plan Abre, que tiene estatus provincial y para el cual también contaron con una
suerte de relevamiento.
En el pasado mes de Abril, el oficialismo nacional presentó una Ley “Régimen de
integración socio urbana y regularización dominial” que como punto más importante
declara de utilidad pública y sujeto a expropiación, la totalidad de los bienes inmuebles en
los que se asientan los barrios populares relevados en el RENABAP, cuya propiedad no sea
del Estado Nacional. En este punto observamos que la intención del Estado Nacional es
expropiar los terrenos mediante un acuerdo de los organismos competentes con el dueño de
los mismos. Además se faculta al Ejecutivo Nacional, en caso de no llegar a un acuerdo
para la expropiación, a abonar el monto que especifique el Tribunal de Tasaciones Nacional
con el fin de llevar adelante, de modo unilateral, el proceso.
Otro punto que es para destacar del Proyecto, es la suspensión por el plazo de dos
(2) años, desde la aprobación, de las acciones y medidas procesales que conduzcan al
desalojo de los bienes inmuebles incluidos en el RENABAP, tanto los sujetos a
expropiación, como aquellos de propiedad del Estado Nacional.

Conclusión

75 Extraído de: http://www.primeraedicion.com.ar/nota/258110/por-problemas-de-

competencia-no-se-aplica-el-decreto-de-acceso-a-los.html
 A modo de conclusión puede señalarse que la política del RENABAP presenta
muchas falencias respecto a su viabilidad. Si bien fueron las organizaciones sociales los
actores que impulsaron ésta política, un análisis pormenorizado de la formulación y diseño
de la misma permite observar que el Estado Nacional no tuvo en cuenta, a la hora de incluir
la temática en su agenda de gobierno, las diferentes posiciones de las instituciones
subnacionales como son las provincias y los municipios, ni tampoco las diversas
situaciones que pueden encontrarse en el territorio.
A su vez, si bien la implementación de la política no es el objeto de análisis
principal de este trabajo, a partir de las declaraciones obtenidas por parte de los distintos
actores intervinientes en todo el proceso, puede inferirse que, a excepción de la etapa del
relevamiento, no se instó a la participación activa del resto de los actores, sin buscar su
colaboración y con una articulación legal que es cuanto menos endeble.
Teniendo en cuenta estas consideraciones es que puede caracterizarse la política del
RENABAP a partir de una lógica de tipo “top-down”, en la cual el proceso de toma de
decisiones se realiza desde una postura unilateral del gobierno hacia abajo (a saber, hacia
los distintos actores subnacionales y particulares) sin tener demasiado en cuenta otras
perspectivas.
Desde el diseño de la política puede notarse cómo el RENABAP aglutina múltiples
escenarios con realidades disímiles y particulares enmarcados dentro de la definición de
barrios y asentamientos populares en torno a una única estrategia generalizada basada en la
idea de urbanización de villas planteada por el Gobierno Nacional para determinados casos
de Capital Federal y Gran Buenos Aires, como es el caso de la urbanización de la Villa 31.
De esta manera aparecen serios problemas en la implementación de la política en
otras realidades territoriales que no fueron tenidas en cuenta en el diseño de la misma. Esto
hace referencia específicamente a casos de asentamientos informales que no pueden
conseguir el acceso a servicios por las condiciones en que se encuentran (barrios que no
poseen calles, construcciones precarias próximas a las vías de trenes, etc.).
Para finalizar, resta señalar que a partir del análisis realizado puede afirmarse que,
en un territorio complejo y con un amplio abanico de realidades sociales, políticas y
económicas como presenta la República Argentina, es inviable pensar una política de las
características que presenta el RENABAP sin incluir en su diseño y formulación a actores
subnacionales como provincias y municipios. Ya que sin la coordinación y articulación
necesaria con estos actores, el Certificado de Vivienda Familiar no es más que un simple
papel que faculta a las familias residentes en barrios populares a solicitar servicios, pero no
especifica de qué manera se garantiza el acceso a los mismos.
Además, surge un inconveniente digno de resaltar. La mayoría de los ciudadanos
que viven en los Barrios Populares se encuentran en condiciones de exclusión del sistema
formal de trabajo. Teniendo en cuenta que la provisión de servicios los convertiría
automáticamente en contribuyentes, esto traerá aparejado un importante monto de dinero
que la familia deberá destinar al pago de servicios e impuestos. Este punto cobra
importancia ya que no se trata solamente de la realización de infraestructura por parte del
Estado sino también el modo de financiamiento de las mismas y el cobro de los servicios
públicos.
De esta manera parece confirmarse la sospecha inicial respecto a la cual el
certificado no es, al menos hasta el momento, más que un simple papel que no garantiza ni
la tenencia de la tierra ni el acceso a ningún servicio básico. Por tal motivo, la política
pública que, en teoría, consistía en un paso fundamental para combatir la pobreza en la
Argentina, se esfumó entre discursos y promesas sin generar cambios estructurales
relevantes para quienes desde hace mucho tiempo son, y aparentemente continuarán siendo,
los sectores más postergados de nuestra sociedad.

Bibliografía

Berman, P. “El estudio de la macro y microimplementación” en "La implementación de

políticas" Porrúa Grupo Editor, (México, 1993) 2da. Edic.
Boletín Oficial de la República Argentina. Decreto No. 358/2017. Administración
Pública Nacional. Disponible en:
(https://www.boletinoficial.gob.ar/#!DetalleNorma/anexos/164042/20170523)
Carta de Jefatura #7 - Tres pilares para el desarrollo humano. Disponible en:
https://www.casarosada.gob.ar/informacion/discursos/79-informacion/carta-jefatura-
gabinete/41219-tres-pilares-para-el-desarrollo-humano-2
Convenio de Cooperación entre el Estado Nacional y las Provincias y/o Ciudad
Autónoma de Buenos Aires. Disponible en:
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/275000-
279999/275037/dec358-2.pdf
Entrevista a Juan Grabois sobre el decreto nacional y la política de integración
urbana. Disponible en: https://radiocut.fm/audiocut/juan-grabois-sobre-el-decreto-
nacional-y-la-politica-de-integracion-urbana/
Mesa Interinstitucional para efectivizar el Registro Nacional de Barrios Populares
(09/09/2018). Enfoque Misiones. Disponible en:
http://www.enfoquemisiones.com/mesa-interinstitucional-para-efectivizar-el-registro-
nacional-de-barrios-populares/
O’DONNELL, Guillermo; OSZLAK, Oscar (1976). Estado y políticas estatales en
América Latina. CEDES, Buenos Aires.
Por "problemas de competencia", no se aplica el decreto de acceso a los servicios
públicos. (17/10/17). Primera Edición. Disponible en:
http://www.primeraedicion.com.ar/nota/258110/por-problemas-de-competencia-no-se-
aplica-el-decreto-de-acceso-a-los.html
Elder, Ch. y Cobb, R. “Formación de la Agenda. El caso de la política de los ancianos”.
en Aguilar Villanueva, L. “Problemas Públicos y Agenda de Gobierno”. Porrua Grupo
Editorial, (México, 1993)
 Majone, G. “Evidencia, Argumentación y persuasión en la formulación de políticas”.
FCE., (México 1997)
Medellín Torres, P. “Instability, uncertainty and restricted autonomy: elements for a
theory of public- policy structuring in countries with low autonomy of governance”.-
Revista del CLAD, Reforma y Democracia, No. 8, Caracas, julio de 1997

TÍTULO:

“La explotación de la información como instrumento de mejora

para la toma de decisiones en capacitación”76

AUTOR:
Lic. Magdalena Rebella

ASOCIACIÓN ARGENTINA DE ESTUDIOS DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

Maguirebe@live.com.ar

76 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario, Santa Fe – Argentina, 10 al 13 de Septiembre de 2018.
MESA REDONDA:
“Paradigmas emergentes de aprendizaje en la organización

y capacitación situada en la Administración Pública”

RESUMEN EJECUTIVO

El Sistema Nacional de Capacitación es el ámbito mediante el cual el INSTITUTO

NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA como órgano rector de la
capacitación, interrelaciona con las partes involucradas (Jurisdicciones de la APN) para el
desarrollo de la formación, profesionalización y fortalecimiento de las competencias de las
personas que se desempeñan en el marco de la carrera administrativa denominada Sistema
Nacional de Empleo Público (SINEP) del Estado Nacional.

El INAP como órgano rector de la capacitación, y principal responsable del

desarrollo de las competencias transversales de las personas en el Estado, determina pautas
y lineamientos que los organismos deben cumplir para el desarrollo de la capacitación y su
posterior aplicación a la carrera de los agentes.

Este sistema de capacitación de adultos en situación de trabajo apunta a mejorar,

fortalecer, desarrollar y promover el aprendizaje de las personas tanto para el desarrollo
profesional en el puesto de trabajo, así como también, para el crecimiento y corrimiento en
la carrera administrativa. Esta relación entre enseñanza- aprendizaje y movilidad laboral
requiere del desarrollo de instrumentos que permitan una mejor planificación de la
capacitación tales como los itinerarios formativos, elaborados en función de las habilidades
y destrezas requeridas para el mejor desempeño en laboral, según competencias específicas
que hacen al logro de la eficiencia y eficacia en el ejercicio de la función pública.

En este espacio de aprendizaje-capacitación-gestión se propone la minería de datos

de datos como mecánica para la obtención de información relativa a la formación de los
empleados públicos, a fin visualizar tendencias formativas en base a la realidad concreta de
los involucrados en el Sistema Nacional de Capacitación. La incorporación de estas
modernas metodologías de análisis y tratamiento de la información apunta al mejoramiento
de la gestión de la capacitación en términos de planificación de acciones futuras así como
también permite conocer la calidad de los datos que sustentan las decisiones en materia de
capacitación gubernamental.
INTRODUCCIÓN

Desde el INAP se trabaja para que la capacitación contribuya a vincular la política de

desarrollo del personal público con la mejor gestión de las políticas prioritarias de las
instituciones públicas. De esta forma, se estableció la obligatoriedad de que los organismos
públicos desarrollen un Plan Estratégico de Capacitación (cuya duración es de tres años).
Este Plan es el documento que contiene al conjunto de lineamientos destinados a orientar el
proceso capacitador en sus etapas de diseño, ejecución y evaluación, articulando la política
prioritaria de las organizaciones públicas con la política de recursos humanos, dentro de un
sistema de gestión y desarrollo de recursos humanos. Entre las condiciones para la
realización de esta planificación, se establece la participación y convalidación de las
autoridades superiores de las respectivas organizaciones, a fin de facilitar su encuadre con
las políticas de mediano y largo plazo organizacionales. Por otro lado en el Plan Anual de
Capacitación se definen objetivos de capacitación de corto plazo, que operativizan los
objetivos generales establecidos en el nivel estratégico por medio de actividades concretas
de capacitación y formación profesional.77

Ahora bien, dentro de este ámbito de acción debemos destacar el rol que adquiere la
Administración Pública y las organizaciones públicas como “entidades” que deben
satisfacer intereses generales. Siguiendo a Carles Ramió (1999), consideramos a la
Administración Pública como una organización compleja, donde la complejidad no viene
dada por sus grandes magnitudes sino que se debe a su diversidad funcional y estructural,
donde los organismos públicos atienden unas funciones muy distintas entre sí pero utilizan
un mismo modelo administrativo.

Esto se relaciona directamente con la responsabilización por la gestión, ya que es el

requisito mínimo que toda sociedad debe asegurar, para que quienes asumen
responsabilidades por la producción de valor público, conozcan los límites de su actuación
y respondan por sus resultados.

Este postulado enunciado por Oscar Oszlak (2003) es directamente proporcional a la

profesionalización y desarrollo de competencias del funcionario público, en el marco de un
Estado que debe brindar capacitación tanto técnica como ética, para el buen desarrollo de

77 En la Resolución SGP N° 2/2002. Se establecen dichos Planes los cuales fueron cambiando de
denominación pero no se modificaron en términos de contenidos. Véase también la "Guía
Metodológica para la elaboración del Plan Institucional de Capacitación" Página Web
inap.gob.ar
las funciones en el puesto de trabajo y que también pueda ser capaz de rendir cuentas
respecto del destino de los recursos públicos utilizados.

a) El marco normativo

Con el objeto de poder interiorizarse con las acciones que hoy

en día desarrolla el INAP es importante destacar cual es el marco normativo vigente en el
que se encuadran dichas acciones.

La Resolución SGP78 Nº 02 del 2002 permitió definir el

alcance y límites de las acciones del Instituto Nacional de la Administración Pública, en
función del Decreto N° 993/91 de aprobación del Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa (SINAPA). Este acto administrativo permitió básicamente, equiparar las
nuevas necesidades organizacionales y de desarrollo del personal con los requerimientos de
la carrera administrativa y los nuevos escenarios y actores emergentes respecto de la
capacitación en el ámbito público.

De manera resumida, esta Resolución presenta las siguientes

características:

1) Establece las exigencias de capacitación para el personal SINAPA

En este marco el INAP “promoverá o ejecutará actividades de capacitación
organizadas en modalidades formales, no formales o de desarrollo y acreditación de
competencias laborales y certificará (...) las actividades de capacitación realizadas
por otras instituciones”

Asimismo también se establece que UN (1) crédito de capacitación equivaldrá a

UNA (1) hora reloj de capacitación.

2) Establece la obligatoriedad de los organismos de desarrollar Planes de Capacitación

El INAP adquiere un rol activo en el desarrollo (asistencia Técnica) y aprobación de
los Planes de Capacitación de los organismos.

Los organismos del sistema deberán desarrollar un Plan trianual de capacitación

alineado con las políticas estratégicas y las líneas de acción presupuestarias de cada
jurisdicción u organismo descentralizado en función de contribuir a mejorar el
desempeño de las unidades organizativas y del personal en el logro de los objetivos
y resultados prioritarios de la gestión y de la prestación de los servicios públicos.

78 SGP: Subsecretaría de la Gestión Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Presidencia de la

Nación Argentina
 Tomando en consideración la detección de necesidades y las propuestas de las
organizaciones sindicales signatarias del Convenio Colectivo de Trabajo General.

Los Planes anuales operativos deberán ser pertinentes y tener coherencia con el plan
estratégico general así como también deberán reflejar la calidad del prestador de las
actividades, diseños y contenidos de la capacitación.

3) Establece el Perfil del Coordinador Técnico de Capacitación

La figura del Coordinar Técnico de Capacitación adquiriere visibilidad y relevancia
en la gestión de la capacitación como nexo válido y oficial para el diagnóstico,
diseño e implementación de la capacitación en cada uno de los organismos
intervinientes.

De manera resumida el mismo deberá poseer competencias para: a) Planificar y

gestionar servicios de capacitación atendiendo a las demandas organizacionales, b)
Diseñar, gerencias y evaluar estrategias de relaciones interinstitucionales, c)
Coordinar equipos multidisciplinarios de trabajo, d) Asesorar en los temas de
incumbencia y e) Utilizar la tecnología informática exigida para la gestión
administrativa del Sistema Nacional de Capacitación.

4) Difusión, Inscripción y Programas de Capacitación

Se establecen mecanismos de transparencia respecto de la realización de actividades
de capacitación así como también se especifica la importancia de la pertinencia de la
relación de la función con las actividades a realizar; la conformidad de los
superiores respecto de la afectación del personal a la capacitación programada;
asegurando la igualdad de oportunidades y los requerimientos para la promoción.

5) Atribuciones del INAP

“El Instituto Nacional de la Administración Pública establecerá las pautas
metodológicas y los lineamientos para el diseño, elaboración y evaluación
requeridos para la formulación de los Planes”(...) de los organismos así como
también “organizará actividades de capacitación en cualquier modalidad (...) que
contribuyan a asegurar la materialización de los objetivos del Sistema Nacional de
Capacitación”. “El INAP organizará el registro de prestadores de actividades de
capacitación” y establecerá el régimen de funcionamiento del mismo.

6) Evaluación, Certificación y Acreditación

Se establecen los criterios para la evaluación, certificación y acreditación de las
actividades en función de la carrera de los agentes y alineado con las pautas
estipuladas en los párrafos precedentes.
 El 26 de mayo de 2003 mediante Resolución SGP N° 51 se establece el
“Procedimiento para la acreditación de actividades de capacitación del Sistema Nacional
de Capacitación para el personal comprendido en el Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa”

Esta norma adquiere relevancia dado que estructura cual es la información necesaria
que debe incluirse en los Planes de Capacitación de los organismos, así como también
establece criterios respecto de:

 Tipo de actividades que podrán ser acreditadas ampliándose efectivamente el

horizonte de posibilidades mediante la incorporación de nuevos actores y
modalidades emergentes, y concretándose parte del proceso de
descentralización del Sistema Nacional de que actualmente se está
consolidando
 Se establecen criterios para la asignación de créditos de capacitación en
función de los requerimientos de la carrera y métodos de
evaluación/ponderación de la capacitación en relación a: a) el tipo de
prestador, b) la intensidad de la participación, c) la calidad del proceso
evaluador.

Debemos aclarar que la ACREDITACIÓN es el proceso de asignación de créditos

a una actividad de capacitación según la valoración académica del proceso formativo y, la
CERTIFICACIÓN es el proceso de emisión en soporte documental/digital de los créditos
de capacitación obtenidos por los agentes según su participación en los distintos procesos
formativos.

Ahora bien, a fines del año 2015, encontramos una reorganización de la

estructura funcional del Estado, donde se crea el Ministerio de Modernización y se
establece en el art. 23 (inc. 9,10 y 11) del Decreto 13/2015 que entre sus funciones se
encuentran:

 Intervenir como órgano rector en materia de Empleo Público y como autoridad

de aplicación e interpretación de las disposiciones de dicho régimen
 Entender en la definición de las políticas de recursos humanos y en el
seguimiento y evaluación de su aplicación, que aseguren el desarrollo y
funcionamiento de un sistema eficiente de carrera administrativa
 Diseñar e implementar políticas de capacitación para personal y funcionarios de
la Administración Pública Centralizada y Descentralizada y administrar el
Fondo de Capacitación Permanente y Recalificación Laboral.

Posteriormente, mediante el Decreto 170/2017 se dispuso en su Art. 4º que: “El

INSTITUTO NACIONAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA tendrá nivel de
Subsecretaría, con dependencia de la SECRETARÍA DE EMPLEO PÚBLICO del
 MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN” modificando también algunas de sus
funciones, como ser:

 Ejercer las funciones fijadas por la Ley Nº 20.173 y normas

modificatorias.
 Aprobar, en su carácter de órgano rector del Sistema Nacional de
Capacitación, los planes de capacitación y formación, propuestos por
los Ministerios y Organismos Descentralizados, así como los créditos
aplicables a la carrera administrativa.
 Entender en la ejecución de la política de capacitación y formación para
el personal de las distintas Jurisdicciones y Entidades del Sector Público
Nacional estableciendo pautas metodológicas y didácticas y brindar
asistencia técnica a requerimiento de los gobiernos provinciales y
municipales en el ámbito de su competencia.
 Supervisar la operación y funcionamiento del Sistema Nacional de
Capacitación, estableciendo normas de calidad de las acciones de
formación y evaluando su impacto en el desempeño del personal y en
las unidades organizativas en las que trabajen, en cumplimiento de los
objetivos y metas de las distintas Jurisdicciones y Entidades.
 Entender en el diseño y ejecución de programas de capacitación y de
formación destinados a los funcionarios que conforman la alta dirección
pública en el ámbito de su competencia.
 Entender en la acreditación, supervisión y evaluación de los planes,
programas y acciones de formación y capacitación del Sector Público
Nacional, en línea con la carrera administrativa.
 Administrar los datos del registro de prestadores de servicios
formativos.
 Entender en la determinación de los aspectos procedimentales del
funcionamiento del Sistema Nacional de Capacitación y en el
establecimiento de las pautas metodológicas, circuitos y plazos para la
presentación de los planes de capacitación y formación a ser aplicados
en las Jurisdicciones y Entidades del Sector Público Nacional.

Este marco general para la acción es la base, y determina el alcance de las

modificaciones que se introdujeron en la gestión de la capacitación desde el INAP y dentro
del Sistema, utilizando “la norma” para el diseño de pautas y metodologías de planificación
y gestión de la capacitación en el Estado.

El objetivo del Sistema Nacional de Capacitación es: “desarrollar capacidades

institucionales para la formulación, ejecución y evaluación de políticas de capacitación en
los organismos del Estado nacional, orientadas a la actualización y adquisición de
competencias técnicas y profesionales del personal mediante la formación continua, para
mejorar su desempeño y brindar un servicio público de calidad”79.

Y en esta línea coincidimos con Nakano (2003), al entender que “para que la
capacitación goce de carácter institucional, es decir que pueda ser reconocida como propia
y sostenida como necesaria al cumplimiento de la misión institucional, es necesario que
desde sus mismas bases se conciba como un proceso participativo y se desarrolle como una
instancia de aprendizaje colectivo”

Por otro lado, y en términos de competencias, debemos resaltar que la mayor

adquisición de conocimientos se desarrolla en distintos ámbitos, tal como muestra el
siguiente gráfico:

Estos “espacios de aprendizaje” se insertan para el caso de los empleados estatales

dentro de un contexto “amplio” de inter-relaciones con actores que son socios y parte
esencial del sistema de capacitación. Asimismo esos socios son los que en la práctica
obstruyen o viabilizan las acciones concretas de capacitación para la profesionalización del
funcionariado. Brevemente presentamos a continuación la evolución que ha tenido hasta
nuestros días la relación entre los actores que son parte del sistema amplio (capacitación y
carrera administrativa), a saber:

a) Los gremios
b) La Oficina Nacional de Empleo Público (reglamenta la carrera administrativa)
c) El INAP (Organo Rector en la Capacitación)

Fuente: material didáctico Diplomado en Gestión de la Capacitación

La interrelación entre estos actores, se tradujo en:

 Acuerdo sobre la implementación de un nuevo escalafón SINEP para los

empleados del Estado Nacional Régimen De
valoración para
 Descentralización hacia los Organismos de la APN de las responsabilidades
la Promoción
en materia de capacitación y planificación de la capacitaciónde para
Tramola
Escalafonario y
su
Reglamentació
79 http://capacitacion.inap.gob.ar/ n (Res. Ex
SGyCA
321/12, Disp.
Ex SSGyEP
28/12 y Res.
Ex SGyCA
163/14
 profesionalización de sus empleados.
 El INAP pasó como órgano rector a delinear lineamientos y ejecutar
actividades “transversales a la administración pública” siendo cada
organismo del Estado el responsable de capacitar a sus propios empleados
sobre las temáticas específicas de su materia en particular.
 Se institucionaliza el término “competencias” como un “saber hacer” que
debe ser valorado en términos de carrera administrativa.

b) La formación de adultos en situación laboral

Según Le Boterf (1993) la competencia se define siempre en función del contexto

profesional en que se ejerce. Las situaciones de aplicación pueden ser más o menos
variadas y amplias. Se trata de situaciones de trabajo y no de situaciones pedagógicas. La
competencia expresa siempre una capacidad por hacer. Indica no lo que debe ser conocido
o aprendido, sino lo que se debe poner en práctica.

Para Le Boterf (2000) existe un estrecho lazo entre la competencia individual y la

competencia colectiva, entendiendo que: “a mayor calidad de la competencia colectiva,
mayor calidad de la competencia individual”. De lo que sigue, la necesidad de que los
empleados contribuyan con la construcción de competencias, de conocimiento colectivo, de
lecciones que pueden volcarse en bases de datos para ser compartido, re-alimentado y re-
utilizado en el marco de las organizaciones.

La UNESCO plantea que:

“La expresión ‘educación de adultos’ designa la totalidad de los

procesos organizados de educación, sea cual sea el contenido, el nivel o
el método, sean formales o no formales, ya sea que prolonguen o
reemplacen la educación inicial dispensada en las escuelas y
universidades, y en forma de aprendizaje profesional, gracias a las
cuales, las personas consideradas como adultos por la sociedad a la que
pertenecen desarrollan sus aptitudes, enriquecen sus conocimientos,
mejoran sus competencias técnicas o profesionales o les dan una nueva
orientación, y hacen evolucionar sus actitudes o su comportamiento en
la doble perspectiva de un enriquecimiento integral del hombre y de una
participación, en un desarrollo socioeconómico y cultural equilibrado e
independiente” (p.2).
 En este marco de aprendizaje, existen así una serie de factores condicionantes tales
como:

En este ámbito complejo de educación-aprendizaje, el presente trabajo promueve la

incorporación de nuevas herramientas tecnológicas para una mejora en la gestión de la
capacitación y la calidad de los datos disponibles del universo de funcionarios públicos, a
fin de poder visualizar tendencias sobre el desarrollo de competencias laborales en función
de la capacitación como lugar de aprendizaje-acción.

La toma de decisiones en función del análisis de datos permitirá tener una “foto” de
la situación particular del aprendizaje de adultos en situación laboral, fortaleciendo la
planificación de acciones en base a la evidencia concreta de los trayectos formativos
realizados.

ANÁLISIS DE LA PROBLEMÁTICA

A partir del año 2005 aproximadamente se comenzaron a notar los impactos del
cambio que se venía gestando desde años anteriores.

En el marco del Proyecto de Modernización del Estado, dependiente de la Jefatura

de Gabinete de Ministros, se gestaron dos propuestas de transformación organizacional que
dieron inicio a una nueva etapa en la gestión de la capacitación del INAP en cuanto mejora
de tipo integral respecto de procesos y procedimientos así como también, en cuanto al
impacto de la descentralización de acciones, en los actores que conforman el Sistema
Nacional de la Capacitación. Actores que son “socios-parte” esenciales para lograr la
eficacia y eficiencia en la gestión de la capacitación.

Resumidamente podemos decir que uno de los proyectos trató sobre el desarrollo de
un sistema de gestión que permitió unificar el tratamiento de la información relativa al
proceso de capacitación por medio de distintos módulos integrados (Sistema de
Acreditaciones INAP - SAI), tales como:
  Actividades de Capacitación
 Prestadores Docentes
80
 Comisiones
 Acreditación de Actividades
 Planes Operativos de Capacitación
 Actualización de datos personales
 Listados cruzados de información relevante
 Historial de capacitacion personal

El mencionado desarrollo tecnológico implicó una revisión total de procesos,

procedimientos y competencias, además de un arduo trabajo de consenso entre las diversas
Coordinaciones que conviven al interior de la organización y se relacionan externamente
con los organismos y jurisdicciones de la APN.

El otro proyecto, dependiente del Programa del Sistema de Gestión de la Calidad

del INAP, tuvo dos vertientes, por un lado implementar y certificar el Sistema de Gestión
de la Calidad en el marco de la Dirección del Sistema Nacional de Capacitación (se
certificaron los cuatro procesos principales del INAP) y por otro el desarrollo de perfiles y
capacitaciones específicas acordes a dichos perfiles laborales a fin de gestionar la
capacitación por competencias en el marco del Estado Nacional. Si bien actualmente el
Programa del Sistema de Gestión de la Calidad no se encuentra funcionando, no debemos
olvidar que de allí surge y se desprende la formalización de los Itinerarios Formativos
vigentes de la oferta del INAP.

Uno de los primeros antecedentes en torno a la formación estructurada en base a las

competencias laborales, lo encontramos en las actividades implementadas, a partir del año
2012, desde el mencionado Programa del Sistema de Gestión de la Calidad, en relación
directa con las habilidades y conocimientos que deben fortalecerse o desarrollarse en el
perfil de los Coordinadores Técnicos de Capacitación, los Asistentes de Capacitación y
Analistas / Referenciales que se encuentran en las diversas organizaciones del Estado
Nacional, según la dispersión geográfica. En términos de los itinerarios formativos
encontramos la primer experiencia durante el año 2012:

- Diplomado en Gestión de la Capacitación: esta actividad buscaba promover al

desarrollo de competencias para el puesto de Coordinador de Capacitación de los
organismos de la APN.
Los módulos de la currícula del Diplomado, se diseñaron para el fortalecimiento de
competencias clave para la gestión eficiente y eficaz de la capacitación, tales como:

1. Roles y desafíos de los equipos de capacitación jurisdiccional

80 Se entiende por COMISIONES el conjunto de datos / personas que traducen la realización objetiva de una
actividad de capacitación. Una misma actividad puede tener una o más comisiones asociadas en función
de la cantidad de veces que dicha actividad se replica en el tiempo
 2. El desarrollo de instrumentos de recolección de información para la gestión de la
capacitación
3. La aplicación de herramientas de calidad en la gestión de la capacitación
4. La acreditación de actividades de capacitación
5. El diseño de los planes de capacitación (PEC y PAC)
6. La gestión de la evaluación de la capacitación
7. El diseño y la implementación de las actividades de capacitación
8. La organización de las actividades del equipo de trabajo
9. La gestión del plan de comunicación

- Formación Asistente de Capacitación: esta actividad apuntó al desarrollo de

competencias para el puesto de Asistente y/o Referente de Capacitación de las
jurisdicciones de la APN
Se estructuró en seis módulos:

1. El rol del asistente en la gestión de la capacitación

2. Asistiendo en la gestión de la información relativa a la capacitación
3. Atendiendo a los agentes en las áreas de capacitación
4. Asistiendo en la logística y organización de la gestión de la capacitación
5. Asistiendo en el diseño de actividades
6. Asistiendo en la elaboración de los planes de capacitación

En cada uno de los módulos del diseño curricular se pretende dar respuesta a las diversas
problemáticas halladas mediante el relevamiento de los perfiles de puestos de trabajo que
luego se plasmaron en un Referencial de Competencias Laborales81 elaborado por el INAP.

Ahora bien, en el INAP durante el año 2015, se sucedieron una serie de

modificaciones relativas a la estructura organizativa, contenidos de las capacitaciones,
modalidad de las actividades y criterios aplicables a los procesos. Este inicio de una nueva
etapa en la gestión de la capacitación busca alinearse con los nuevos parámetros
gubernamentales.

Con los antecedentes antes mencionados, adquiere relevancia el nuevo Programa de

Itinerarios Formativos (IF) el cual se propone progresivamente abarcar la totalidad de la
oferta de la capacitación estatal, basándose en el enfoque de competencias laborales.

El proceso para arribar a los perfiles y capacitación específica en función de las

competencias necesarias y deseadas fue:
 Se aplicaron metodologías vinculadas a la investigación cualitativa y se
implementaron procesos sistemáticos de consulta y validación.
 Se estableció la diferencia entre perfiles actuales y deseados. Los actuales son el

81 Un Referencial es un documento que refleja las buenas prácticas profesionales, el mismo contiene
descriptores y facilita la definición de propuestas formativas.
 resultado del trabajo de investigación en campo y la estructuración de los
documentos preliminares.
 El documento de avance resultante o perfil actual, se consultó y validó en el marco
del Sistema Nacional de Capacitación con debate de especialistas en talleres y foros.
De este proceso se obtuvo como resultado el perfil deseado.

Como resultado de las actividades desplegadas se desarrollaron los siguientes Perfiles

Profesionales:

- Ocupaciones insertas en el SNC:

 Coordinador de Capacitación, Analista de Capacitación,
 Referente de Capacitación,
 Asistente de Capacitación,
 Asistente Técnico de Acreditación.

- Ocupaciones insertas en el INAP:

 Coordinador de Programa de Capacitación,
 Responsable de Proyecto de Capacitación,
 Asesor de Proyecto Institucional,
 Referente Tecnológico de Capacitación,
 Responsable de Proyecto Gestión Plataforma de Capacitación.

Hoy en día, cada IF puede entenderse de modo análogo a una carrera universitaria,
en cuanto contiene un programa específico, una descripción del perfil profesional (en este
caso, laboral) y una estructura curricular propia. El objetivo es brindar a los participantes un
horizonte de carrera a través de una capacitación específica de acuerdo con el perfil que
desempeña dentro del puesto de trabajo en la APN.
Estos Itinerarios se corresponden con uno y solamente un perfil particular, e implica
un conjunto programado y ordenado de espacios de capacitación, cuya debida
cumplimentación permite obtener una capacitación profesional acorde al desarrollo de
competencias propias para un determinado ámbito de la actividad administrativa.
Este programa está dirigido a los agentes de la Administración Pública, que busquen
mejorar, ampliar o desarrollar competencias según su perfil actual o futuro.
El Itinerario Formativo se organiza en familias y subfamilias que contienen los
perfiles de puestos laborales. A modo de ejemplo detallamos los siguientes desarrollos82:

FAMILIA SUBFAMILIA
Administración y Soporte Administrativo
Servicios de Oficina - Asistente

82 https://capacitacion.inap.gob.ar/?page_id=18453
 - Secretaria/o de Dirección
- Secretaria/o
- Referente
Atención al Ciudadano
- Asistente
- Referente
Capacitación
- Asistente
- Coordinador Técnico de Capacitación
Carrera
- Asistente
- Analista
- Referente
- Coordinador Técnico de Evaluación de Desempeño
Administración y gestión del personal
- Asistente
- Analista
Recursos Humanos - Referente
Presupuesto
- Analista
- Asistente
- Referente
Contabilidad
- Analista
- Asistente
- Referente
Tesorería
- Analista
- Asistente
- Referente
Compras, Contrataciones y Obra Pública
Administración - Asistente
Presupuestaria - Referente
Servicios
- Chofer
Mantenimiento y - Mozos y camareras
Servicios Generales Mantenimiento
 Entonces, el itinerario formativo surge a partir de las competencias y perfiles
transversales relevados, y las necesidades del desarrollo de competencias específicas pero
debemos preguntarnos:

¿Cómo hacemos para conocer y reconocer aquellos trayectos formativos ya

realizados por la persona, cuya información se encuentra disponible en
formato de dato en la base de información del INAP?

Tratar de maximizar las nuevas tendencias en formación focalizada (Itinerarios) y la

herramienta de gestión de la capacitación (SAI) es un desafío para lograr una mejora
sustantiva en la planificación de la capacitación, la toma de decisiones basada en la
evidencia así como también contribuir al mejoramiento de la base de información que sirve
de sustento a la gestión, a la toma de decisiones y para la programación futura de
actividades formativas.

ALGUNAS REFLEXIONES SOBRE EL PROCESO Y LA HERRAMIENTA

A modo de reflexión, podemos resaltar que el desarrollo de este sistema de gestión

(SAI) permitió hacer efectiva la descentralización operativa de todo un proceso que durante
años estuvo centralizado en el INAP, promovió la generación de espacios de intercambio y
co-creación participativa y activa de los afectados e involucrados en el proceso de
formación-aprendizaje y profesionalización de los agentes públicos.

Es interesante destacar como, una nueva herramienta tecnológica incorporada a un

proceso de gestión permitió:

 Revisar y redefinir circuitos

 Revisar y proponer mejoras organizacionales
 Adaptar, revisar y proponer mejoras normativas
 Co-reponsabilizar a las partes en la gestión de la capacitación
 Acercar, difundir, compartir información pública y necesaria para el
mejoramiento de la gestión pública
 Interrelacionar a los organismos de la APN de manera activa y
participativa
 Mejorar la calidad de los servicios de la gestión del personal respecto
de la capacitación
 Organizar de manera eficaz y eficiente la información necesaria para
la toma de decisiones estratégicas y operativas
 Transparentar el trabajo efectivo de los agentes y usuarios
 Estandarizar procesos y procedimientos en la APN
  Descentralizar organizadamente y de manera responsable

Estos son algunos de los beneficios implícitos y explícitos que trajo aparejada la
implementación de un nuevo sistema inclusivo y participativo.

Por último, debemos mencionar que los requerimientos de capacitación del

nuevo escalafón83 para la carrera administrativa de los agentes (SINEP), introdujo una serie
de modificaciones que impactó en la gestión de la capacitación en el Estado de manera
abrupta.

Por lo tanto, dentro de los cambios en particular detallados

anteriormente, nos encontramos actualmente con nuevas exigencias que no podrían haber
sido afrontadas sin una herramienta “bien pensada” por y desde los propios actores que “co-
creaban” sin saberlo; ya que no existía una política pública explícita de participación activa.
Esta nueva situación extraordinaria y emergente nos demuestra la importancia que
adquieren las personas en el marco de la gestión así como también la relevancia de las
acciones, procesos y procedimientos organizados de manera sistemática.

Involucrar a todos los actores desde el inicio del proyecto SAI promovió el
compromiso y la responsabilización de las acciones por parte de dichos actores y socios, en
beneficio de los usuarios últimos del Sistema Nacional de Capacitación.

Explotar la información mediante minería de datos permitiría una mejora sustancial

para la toma de decisiones en la gestión de la capacitación. Ya que la visualización de
tendencias en el conjunto de los datos disponibles en el sistema SAI promoverá la
focalización de acciones según los perfiles de los participantes, los niveles y grados, las
responsabilidades y tareas y los requisitos para la carrera. Fortaleciendo la construcción de
itinerarios formativos y trayectorias profesionales que agreguen valor al despliegue de
saberes y habilidades que realiza la persona en su lugar de trabajo y reconociendo
competencias adquiridas en actividades previamente realizadas.

83 Este nuevo escalafón, además de organizar la carrera en Niveles y Grados, introdujo el concepto de AGRUPAMIENTO
(General, Profesional y Científico Técnico) y de TRAMO (Intermedio y Avanzado). Asimismo, durante el año 2011 se dictó la Resolución
JGM Nº 24/2011 donde se estipula los requerimientos obligatorios a cumplir por los agentes para la obtención definitiva de la
recategorización asignada según el nuevo escalafón. Esta última resolución, colocó nuevamente al INAP en el centro de la escena de la
capacitación, siendo el sistema SAI una herramienta vital para el cumplimiento de los requerimientos de créditos de capacitación por
parte de los agentes de la APN.
Conclusión Propositiva

LA EXPLOTACIÓN DE LA INFORMACIÓN

COMO INSTRUMENTO DE MEJORA PARA LA TOMA DE DECISIONES

La denominada minería de datos o explotación de la información, es el proceso

automático o semi-automático de grandes volúmenes de información para la detección de
patrones de comportamiento. El proceso mediante el cual se puede extraer conocimiento
útil y comprensible previamente desconocido es lo que agrega valor a este tipo de técnica
de exploración y análisis de datos almacenados en distintos formatos y en grandes
cantidades.

El ciclo de vida de la explotación de datos tiene una serie de fases según Merlino
(2004), a saber:

a) Obtención de datos
b) Transformación de datos para su utilización
c) Aplicación de la técnica de explotación de datos
d) Evaluación de los resultados obtenidos

El disparador para la aplicación de este proceso de explotación de datos está dado por
la detección de un problema al momento de planificar acciones de capacitación centradas
en las necesidades y perfiles de las personas.

Entonces nos preguntamos: ¿Existen tendencias en el universo de estudio que nos

permita mejorar las acciones de capacitación y la toma de decisiones, en función de los
perfiles y la profesionalización de los agentes públicos?

Para resolver este interrogante, podríamos tomar la base de datos del SAI,
transformarla y presentarla para que pueda ser procesada por un modelo de minería de
datos.

Mediante el desarrollo de este modelo podríamos obtener información relativa a:

 Clasificación del universo según grupos etarios:

a) 18-25
 b) 26-38

c) 39-49

d) 50-65.

 Visualización de tendencias (trayectos formativos realizados) en capacitaciones

tomadas según los grupos etarios y en función de:
a) Grupos de edades a los que pertenecen los agentes
b) Nivel y Grado de la persona
c) Nivel de instrucción
d) Tareas y funciones que desarrolla (Directivos, Mandos medios,
operativos/administrativos y servicios/mantenimiento)
e) Grado/nivel de ausentismo según el grupo etario
f) Duración/carga horaria de la capacitación realizada

 Verificación del nivel de error de la base de datos SAI

Entonces al explorar los datos podemos identificar los problemas de calidad de los
datos, como los errores y valores faltantes. Mediante clustering (o modelado no
supervisado) identificamos grupos o estructuras en los datos que sean similares y creando
un modelo predictivo o supervisado para buscar una combinación de los datos que predigan
de modo confiable un resultado deseado podremos obtener la distribución del universo
estudiado y, las tendencias según los parámetros antes mencionados.

De manera resumida podemos decir que la minería de datos / explotación de la

información, aportaría al sistema de gestión de los datos (SAI) un “plus” en la utilidad de la
información para la toma de decisiones en torno a la planificación de acciones de concretas.

Al identificar tendencias en función de grupos se podría transparentar “hacia donde”

se encuentra circulando la profesionalización de los agentes públicos actualmente y “en
donde” se invierten los recursos disponibles.

Asimismo al contar con información analizada sobre el grado de ausentismo en

función de un clúster se podrían implementar capacitaciones focalizadas en función de un
análisis sobre las causas de deserción en dichos grupos etarios. Permitiendo dicho análisis
diagramar actividades según las necesidades particulares y maximizando los recursos
disponibles para un mejor aprovechamiento de la capacitación y las técnicas pedagógicas
disponibles.

Por otro lado, al tener real dimensión del nivel de error que contiene la base de datos
podríamos implementar herramientas para el mejoramiento de la calidad del dato, lo cual
redundaría en una mejora futura en la planificación de las acciones tanto desde el INAP
como desde las Jurisdicciones del Estado Nacional.

Promover un círculo virtuoso de mejora continua, permitirá generar espacios

colaborativos y de profesionalización, tal como:

Co-Creación Desarrollo de
instrumentos y
Y Co-Responsabilidad herramientas para el
– Participación de los mejoramiento de la
actores gestión – Sistema de
datos integral

Retroalimentación y Explotación de Datos y

mejora Transparencia de la
información “activa” –
para la toma de Tendencias y
decisiones – competencias
Planificación de la profesionales
Capacitación
 La apertura de datos y de información en torno a la profesionalización del empleado
público, es una deuda pendiente. Como bien señala Muente-Kunigami y Serale (2018) esto
representa un desafío para los gobiernos, los cuales deben convertirse en administradores
de la información y los datos, para lo cual deben propiciar espacios de colaboración donde
se habilite la generación de valor a través del uso de datos abiertos, no solo para la sociedad
en general sino como insumo para conocer realmente con que calidad de recursos humanos
se cuenta para una mejor gestión y planificación de las acciones de gobierno.

Transparentar las competencias de las personas al ciudadano permite también lograr

una mejora en la calidad de los servicios, promoviendo la transversalidad y la coordinación
en la implementación de políticas públicas acorde a los compromisos asumidos mediante la
Carta Iberoamericana de la Función Pública, la Carta Iberoamericana de la Calidad y los
Objetivos de Desarrollo Sostenible – Agenda 2030 para el Desarrollo Sostenible.
REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Gore Ernesto en: www.adca.org.ar. Artículo: Capacitación y Aprendizaje Organizacional.

Le boterf, Guy (1993). Cómo gestionar la calidad de la formación. Barcelona: Gedisa.

Le boterf, Guy: “Construcción de competencias”. Fragmentos de charla en la Facultad de

Ciencias Económicas de la UBA, 10/07/2000.

Merlino Hernán: Metodología de transformación de datos para su explotación. Reportes

Técnicos en Ingeniería del Software 2004

Nakano, Silvia (2003) Planificar la capacitación: una contribución a la calidad de la

gestión pública, Dirección del Sistema Nacional de Capacitación, INAP, Bs. As.
Disponible en:
http://www.sgp.gov.ar/contenidos/inap/submenu/documentos/docs/Nakano.pdf
Oszlak Oscar: Responsabilización o respondibilidad? El sujeto y el objeto de un Estado
Responsable. VIII Congreso Internacional del CLAD, Panamá, 2003

Ramió Carles: Teoría de la organización y administración pública. Ed. Tecnos, 1999

UNESCO: “Recomendación relativa al desarrollo de la educación de adultos” aprobada

por la Conferencia General en su decimonovena reunión Nairobi, 26 de noviembre
de 1976, pag. 2.

Material Curso Formación de Formadores – INAP Argentina. Docente: Elisa Lemos

Rebella Magdalena – Calavia Marcelo (2014). La Implementación de un Sistema de

Gestión de la Calidad en Áreas de Capacitación. Jornada de RRHH- Río Cuarto –
Córdoba – Argentina

Calavia Marcelo, González Liliana C., Bidegain Virginia, Rebella Magdalena CLAD
(2011) Congreso. Experiencias de calidad en la Dirección del Sistema Nacional de
Capacitación del Instituto Nacional de Administración Pública: gestión por
competencias y certificación de la norma ISO 9001:2008
Arturo Muente-Kunigami y Forencia Serale (2018). Banco Interamericano de Desarrollo:
Los datos abiertos en América Latina y el Caribe

NORMATIVA

Resolución SGP N° 2/2002. https://www.economia.gob.ar/concursos/biblio/RES%202-

02%20SGP.pdf

Resolución SGP N° 51/2003.

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=85913
Decreto 13/2015 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/255000-
259999/256606/norma.htm

Decreto 170/2017.
http://www.revistarap.com.ar/Derecho/administrativo/administracion_publica_naciona/1ad
m0008098873000.html

Ley Nº 20.173 http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/verNorma.do?id=32615

http://capacitacion.inap.gob.ar/

ACERCA DE LA AUTORA

MAGDALENA REBELLA

Licenciada en Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Especialista en Control Gubernamental –

SIGEN-UBA- Buenos Aires. Especialista en Gerenciamiento por Resultados y Control de Gestión – ASAP-
UBA - Buenos Aires. Ha sido becaria del Conicet. Se ha desempeñado en el área de Cooperación
Internacional de la Secretaría de la Función Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Actualmente se desempeña como Responsable de Proyectos de Capacitación en el marco del Instituto
Nacional de la Administración Pública (INAP) y docente del INAP en temas de gestión administrativa y
gestión de la calidad.
Domicilio laboral: Av. Presidente Roque Sáenz Peña 511 (1035), 4º piso, oficina 418, Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. Argentina. Mail: magdarebella@gmail.com
 XIII Congreso Nacional y VI Internacional Sobre Democracia
Los escenarios democráticos del siglo XXI. Disrupción, fragmentación,
nacionalismo, populismo y nuevos actores globales
10 - 13 de Septiembre 2018 - Fac. de Ciencia Política y RR.II.
Universidad Nacional de Rosario

Área temática: Opinión Pública, Comunicación y Medios

Modalidad de participación: Mesa Redonda

Título Mesa Redonda:

Comunicación de las Ciencias. Reflexiones desde el hacer

Título de la ponencia:
“Múltiples ciencias, distintos lenguajes. Límites y potencialidades de algunos
formatos para comunicar ciencia en redes sociales”

Coordinación de mesa:
Ma. Soledad Casasola (mscasasola@gmail.com)

Autoras:
Marina Alonso (marr.alonso29@gmail.com)
Josefina Nioi (nioijosefina@gmail.com)

Institución: Universidad Nacional de Rosario.

Resumen:
Esta mesa redonda se presenta como un espacio de reflexión teórica y práctica, respecto de
la comunicación social de las ciencias desde espacios institucionales como la universidad
pública. Las ponencias se articulan en torno a la discusión sobre los modelos de
comunicación pública de la ciencia, los lenguajes y estrategias narrativas empleados para
poner en diálogo a las ciencias con la sociedad y la reconfiguración de rutinas tradicionales
en nuevas prácticas periodísticas y de comunicación en torno al manejo de información
sobre ciencia y tecnología.

“Múltiples ciencias, distintos lenguajes. Límites y potencialidades de

algunos formatos para comunicar ciencia en redes sociales”
Parte 1: Por qué ponemos en práctica la comunicación dialógica e interactiva
No es posible considerar a la ciencia ni a la sociedad como totalidades homogéneas. Las
ciencias son situacionales e históricas, y también se construyen colectivamente, por lo
tanto: situacional, histórica y contextual será su apropiación social.

Haciéndonos eco del artículo de M. Soledad Casasola “Redes sociales como espacio de
comunicación de la ciencia con la sociedad”, proponemos incursionar en los planteos
teóricos que habilitan la puesta en práctica de la comunicación dialógica o interactiva. La
autora, retomando a Freire, nos dice que ésta es “un proceso de intercambio bidireccional y
horizontal que se construye con el otro sin pasar por alto las diferencias que nutren el
proceso comunicacional”. A partir de allí, las coberturas de eventos científicos en redes
sociales ya no pueden ser pensados como una simple transmisión de información científica,
en la que el receptor aparece de forma pasiva, el investigador como dotado de un saber
estanco, y el periodista o comunicador como un mero nexo.

Se trata de, como sostienen los autores y las autoras de la Comunicación estratégica,
habilitar encuentros, generar vínculos entre actores insertos en una realidad histórica que
viven en la diversidad cultural. En línea con esta visión, Casasola trae a colación lo
propuesto por Cortassa: la comunicación dialógica debería ayudarnos a tender puentes entre
expertos y legos, para “compartir diferencialmente el conocimiento y sobre esa base
común, construir un diálogo más efectivo en la esfera pública”.

Entonces: como plantea Gasparri “tenemos como base esta concepción constructivista y
situacional de la ciencia, adhiriendo a modelos dialógicos de la comunicación de las
ciencias, como el encuentro en la diversidad cultural (Gasparri: 2012), y a la vez, como
posibilitador para evidenciar la dimensión cultural de la producción de conocimiento.”
(Tesis de Elena)

Por último, respecto del modelo interactivo es preciso destacar que habilita y motiva la
participación ciudadana. Es por eso que en cada cobertura, en cada estrategia, nos
dedicamos a generar conversaciones en un ida y vuelta comunicacional y científico, multi
plataforma y participativo. Como afirma Gasparri: “Se prioriza así menos la noción
informacional del proceso que la habilitación de comunicación y diálogo entre actores
involucrados.” (Elena, La comunicación como encuentro de las ciencias con la sociedad)

Logan afirma que la visión interactiva no excluye ni se opone a la tradición clásica del
déficit cognitivo, centrada en la necesidad de informar al público. Por el contrario,
proporciona a los profesionales de la comunicación científica algunos temas nuevos a
considerar y una serie de nuevas estrategias para tratar de complementar los enfoques
tradicionales. (Elena retomando a Logan; 2001)

Parte 2: Redes sociales: potencialidades y limitaciones para comunicar ciencias.

Siguiendo con el artículo de Casasola mencionado anteriormente, nos parece importante

destacar una reflexión interesante dada por Manuel Castells: las redes sociales funcionan
como “medios de autocomunicación de masas, dado que su horizontalidad “incrementa de
forma decisiva la autonomía de los sujetos comunicantes respecto a las empresas de
comunicación en la medida en que los usuarios se convierten en emisores y receptores de
mensajes””.

Como sostiene Sandra Valdettaro en “Subjetividades y digitalización: Bosquejo de un

Estado de la Cuestión” el consumidor deja de ser un mero descifrador para pasar a
establecer distintos tipos de contactos con las textualidades84, como lo explica retomando a
Lotman “el consumidor trata con el texto”, poniendo en juego la creatividad y la creciente
libertad que se dan a partir de nuevas formas de reconocimiento. Así pudimos observar
cómo se genera el acceso al conocimiento científico a partir del uso y consumo de las redes
sociales, generando transformaciones en los modos de apropiación de las mismas y del
discurso científico: transformando a los públicos en prosumidores.

Así como Internet posibilitó que se diera paso a un mayor uso de medios interactivos, en
detrimento del canal tradicional que implica la televisión, en la charla las redes sociales
funcionaron como un canal interactivo mediante el cual los públicos se vieron habilitados a
aportar, a construir, y sobre todo, a preguntar. Por eso, es interesante reflexionar acerca de
los usos particulares de las redes sociales para construir ciencia.

El análisis sobre la comunicación de las ciencias en el marco de la Web 2.0 y las redes
sociales Facebook, Twitter, e Instragram se estructura en base a un marco teórico que
define a la comunicación de las ciencias como un proceso de construcción de sentido y por
lo tanto una co-construcción de conocimientos; que habilita el reconocimiento de las
particularidades de las producciones propias de los entornos digitales; y que toma, como
articulador el concepto de interesamiento formulado por Bruno Latour (1983, 2013) que
nos permite focalizar en las diferentes formas de reconocimiento y apropiación en torno a
temas sobre ciencias.85

Con la web 2.0 en los procesos de comunicación de las ciencias se generan nuevas formas
de producción de contenidos. Los usuarios de espacios digitales en general y redes sociales
en particular abandonan el rol de consumidores pasivos de información sobre ciencia y
tecnología para convertirse en productores de mensajes con contenido científico
tecnológico propios de la era digital: memes, narrativas transmedia, infografías y
microvideos, por mencionar algunos ejemplos, se viralizan al ser compartidos de perfil en
perfil, de red en red.

Desde esta perspectiva, si alguien ignora o no comprende, “simplemente debe lograrse que
sepa y comprenda, acercando el conocimiento a quienes no disponen de él”86, expresa
Carina Cortassa en “La ciencia ante el público”. El acercamiento a la ciencia debe
facilitarse. A partir de esta base, y escogiendo los medios que sean necesarios para tal fin,

84 Valdettaro, S (2010) “Subjetividades y digitalización: Bosquejo de un Estado de la Cuestión” en

”Mediatización, sociedad y sentido: diálogos entre Brasil y Argentina”, Rosario.
85 Gasparri y Cristian
86 Cortassa, C. (2012) “La ciencia ante el público: Dimensiones epistémicos y culturales de la
comprensión pública de la ciencia”. Buenos Aires, Ed. Eudeba
sólo se puede hablar de beneficios, ya sea en la provisión de recursos, en la valoración y
reconocimiento de la actividad de los científicos, o para lograr ciudadanos involucrados.

TWITTER

Para las publicaciones en esta red social y en el caso de cobertura de eventos, priorizamos
los tweets con las declaraciones de oradores o expositores que formen parte de la propuesta,
en orden a reflejar las diferentes posturas con respecto a la problemática -el aborto, la
reforma provincial y demás- así como también a informar con datos cuantitativos. Para
graficar de una mejor manera lo que estaba ocurriendo en el evento, se recurrió a la
publicación de imágenes de los distintos expositores. Para esto, se tuvo en cuenta la
mención a aquellos perfiles tanto institucionales como personales que tenían que ver con la
temática y que estaban presentes.
Este plan de comunicación en redes sociales se estructuró a partir de las etapas de pre-
producción, producción y post-producción.
Twitter es la red social más propicia para generar interacción e intercambios con otras
cuentas y actores participantes de la estrategia comunicacional. En el caso del Foro Ciencia
20 que se llevó a cabo en la Bolsa de Comercio en el mes de julio, funcionó como un nexo
con los medios tradicionales que no concurrieron a cubrir la jornada pero que tenían la
obligación de contar qué pasaba allí. En este sentido, el diario La Capital se hizo eco de los
tuits de la DCC a través de diferentes inserts en la nota periodística y utilizó como fuente
aquellos más destacados. Lo mismo sucedió con otros portales, como Ojo de Prensa, la
periodista del Diario La Nación, Nora Bär, e incluso un medio extranjero como
EASAC_News -que nuclea a las academias científicas europeas-. Este último twitter citó a
través de retweets lo que estaba aconteciendo en la Bolsa de Comercio, generando réplicas
en otro público al que, de otra forma, no llegaríamos.

FACEBOOK

Ya que esta red social permite hacer posteos más extensos, aprovechamos su potencialidad
para comunicar más profundamente los contenidos que compartimos. En el caso de
Hablemos de Aborto, en Facebook se vio más particularmente la complementariedad de las
dos páginas: Facultad de Ciencias Médicas y Consejo Académico Social en Salud, ya que
cada publicación se replicaba en ambas y se le agregaban detalles a los ya existentes.
También, permitió publicar álbumes de fotos, tanto durante la Jornada como, en la pre-
producción, de las placas gráficas que invitaban al evento y detallaban las biografías de
algunos de los expositores más relevantes.

INSTAGRAM

La principal particularidad de Instagram es que habilita el armado de publicaciones con

mayor detalle: ya sea en fotos como en videos cortos. A través de la sección "historias",
retratamos distintos "momentos" del ahora de cada jornada, aquellos que suscitaron mayor
controversia entre el público o con declaraciones destacadas. Además, se tuvo en cuenta la
publicación de breves historias de presentación de expositores acompañadas de videos
cortos en el momento en que hablaban, priorizando aquellos donde el contenido se pueda
entender aun sin ponerlo en contexto y con frases conclusivas.

Parte 3: Formatos para contar ciencia en redes sociales.

Piezas comunicacionales analizadas: Flyer - memes - microvideos - infografías -

transmisión en vivo

COBERTURA EN REDES SOCIALES

- En el caso de la charla “Lo que importa es la pregunta”, donde estuvieron

presentes representantes de Expedición Ciencia y del Gato y la Caja, las redes
abrieron un canal de diálogo democrático, interacción y debates en torno a temas
científicos, generando una horizontalidad entre emisores y receptores, y dejando
atrás el modelo obsoleto del verticalismo. Ahora, todos coinciden en una gran red
digital en donde todos los puntos de vista son tenidos en cuenta y valen por igual.
Estos nuevos métodos suponen que el ciudadano quiere participar más allá de la
información científica que se les transmite, quieren expresarse y contribuir. Hoy
estamos más cerca de aquel ideal de inteligencia colectiva, entendida como una gran
aldea global en donde los conocimientos sean compartidos y permitan una
construcción de diálogo entre partes.

Las redes en esta charla funcionaron, así como el vivo televisivo, generando
discursos y sentidos. A través del uso del hashtag #ContarLasCiencias y la
transmisión por Periscope, se construyó el acontecimiento para las múltiples
plataformas, así como a su vez, debido a la dinámica de los prosumidores, los
mismos medios fueron construyendo el acontecimiento. Sin ir más lejos, uno de los
expositores de Expedición Ciencia armó una diapositiva con una frase que
“mencionaba”, es decir “arrobaba” a las cuentas de Twitter de la Dirección de
Comunicación de la Ciencia y Expedición Ciencia. Se le proporcionó la
temporalidad del vivo: cobró su lenguaje al interactuar con condiciones de
producción no sólo sociales, sino también naturales y maquinísticas 87(por ejemplo,
la ubicación de los banners en función de cómo quedarían para la foto). De ahí que
nos sea imposible no reconocer la importancia de las nuevas tecnologías para
comunicar ciencia de una manera diferente: de forma transmediática y
multiplataforma.

Así, de alguna manera podríamos reconocer una cierta confluencia teórica con lo
postulado en “El fin de la televisión” de Verón. El semiólogo sostiene que la
televisión ha llegado a su fin como medio 88(articulación de un soporte tecnológico

87 Carlón, M. y Scolari, C. (2009) “El fin de los medios masivos. El comienzo de un debate”, Buenos
Aires, La crujía.
88 Verón, Eliseo (2009). “El fin de la historia de un mueble”, en "El fin de los medios masivos", Buenos
Aires, La Crujía.
 más una práctica social). Si bien la tv como “mueble” ha dejado de cobrar un lugar
protagonista en los modos de recepción de lo televisivo, la televisión como
dispositivo y como lenguaje89, a través de su “directo”, nos proporciona las
herramientas teóricas para analizar las prácticas sociales que atraviesan la
transmisión en “vivo”. Éstas se han reconfigurado, en parte, para adaptarse a
nuevos modos de recepción (sumando interacción), como es el caso de las redes
sociales. De algún modo, la charla fue transmitida “en vivo y en directo” como lo
hizo el televisor en el pasado, sin embargo esta práctica ha sido transformada de
manera en la que también hay lugar para poder opinar, preguntar, y generar
conversaciones con respecto a lo que está pasando en el “vivo”.

Esta experiencia también nos da la posibilidad de reflexionar sobre los estudios

realizados en comunicación con respecto a lo “online”/”offline”. Tal como sostiene
Valdettaro, para legitimar al “online” (virtual) se recurre al “offline” (real), como si
la vida real se encontrara separada de lo virtual que, paradójicamente, se da
cotidianamente en el ámbito de lo real. La autora afirma que lo que se encuentra
fuera de foco en este caso es la mirada investigadora, y no así “lo virtual” como se
intenta justificar. A partir de la vivencia que se relata en esta ponencia podemos
reflexionar acerca de cómo en la vida natural, física de cada uno de nosotros nos
encontramos constantemente con el objeto de lo “offline”, es decir, quizás tal
separación entre lo virtual y lo real no sea tan distante como algunos investigadores
nos intentan demostrar, sino que ambas dinámicas y temporalidades se componen y
reconfiguran continuamente. Todo lo replicado por las redes sociales ese día
aconteció allí mismo, tanto en el auditorio como en las redes sociales, no como una
escisión entre lo offline y lo online, sino como un ida y vuelta entre ambas, en la
que una a otra se predisponen entre sí90. Esto se pudo ver de una forma particular en
la charla, a partir de la transmisión de un video en el que Diego Golombek saludaba
a los grupos expositores: el mismo se pudo ver en el auditorio pero a su vez fue
retransmitido en las redes sociales.

- En la Jornada Debate “Interrupción del embarazo en un contexto de Derecho” la

etapa de producción durante el evento comprendió la cobertura, en vivo y en
directo, de las diferentes exposiciones, así como de los debates que propiciaron y de
la posterior reunión del CASS, en la que se formalizó lo que se había discutido
frente a distintos actores. Dentro de esta cobertura, se destacó especialmente el
carácter inédito de la actividad dentro del espacio institucional de la Facultad.
Los perfiles en las redes sociales con los que se trabajó fueron del Consejo
Académico Social en Salud y las de la Facultad de Medicina.
La estrategia de comunicación planteada previó la interacción con medios
tradicionales de comunicación (radio, TV y prensa gráfica), de los cuales algunos

89 Carlón, M. y Scolari, C. (2009) “El fin de los medios masivos. El comienzo de un debate”, Buenos
Aires, La crujía.
90 Valdettaro, S (2010) “Subjetividades y digitalización: Bosquejo de un Estado de la Cuestión” en
”Mediatización, sociedad y sentido: diálogos entre Brasil y Argentina”, Rosario.
 tomaron como insumo el trabajo en las redes sociales para la elaboración de
contenidos, haciéndose eco también de los enunciados que circularon en las diversas
redes del CASS y Facultad de Ciencias Médicas.
La pre-producción (antes del evento), comprendió la etapa de diagnóstico de la
problemática a comunicar, delimitación de públicos (comunidad académica de la
Facultad de Ciencias Médicas: estudiantes, docentes e investigadores referentes de
la temática del aborto, organizaciones sociales que abordan la problemática, entre
otros actores), medios a utilizar, desarrollo del contenido de las piezas gráficas, etc.
Para alcanzar lo expuesto, se implementó una reunión previa con la referente de la
Secretaría de Comunicación de la Facultad de Ciencias Médicas. En la misma, se
acordó el uso de los hashtag #HablemosDeAborto #UNR, teniendo en cuenta que
el primero se trataba de una conversación instalada en las redes sociales, y a su vez,
la denominación "hablemos" se encuentra en línea con la idea de debate,
intercambio, diálogo; todos conceptos implícitos en la fundamentación y
justificación de la organización del evento. Respecto a la utilización de #UNR,
obedeció a la pertenencia institucional académica.
En esta instancia, se desarrolló la difusión pública apuntando a la participación de
los diferentes públicos destinatarios de esta propuesta. Para ello, se realizaron
diversas publicaciones que tuvieron como objetivo invitar a participar, instalar la
temática en las redes sociales, posicionar a la Facultad y al CASS, no sólo como
instituciones organizadoras, sino como referentes para un espacio de debate público.
En este sentido, los enunciados buscaron hacer hincapié en el encuentro como un
espacio de diálogo y construcción de saberes, desde distintas perspectivas.
Además, se replicó en las redes las diversas notas periodísticas producidas en
medios gráficos tradicionales, que invitaban a la Jornada y brindaban información.
En la instancia de post producción se publicaron las repercusiones que tuvo la
jornada en los medios (TV, radio y prensa gráfica), como así también de los perfiles
de los periodistas de la ciudad que estuvieron presentes. Se continuó con la
interacción con los distintos expositores y asistentes y también de las diversas
organizaciones involucradas en la temática del aborto. Además, se publicaron
microvideos con testimonios de los asistentes. Por último, se realizó un
relevamiento de las estadísticas de la interacción en las redes junto a un informe
final. La insistencia en la utilización de los hashtags en las diversas publicaciones
hicieron que #HablemosDeAborto se posicionara, por ejemplo, en Twitter, como
tendencia local.

MICROVIDEOS

- En la Jornada Debate “Interrupción del embarazo en un contexto de Derecho” se

grabaron videos con testimonios de expositores, bajo la consigna “¿Qué te dejó la
Jornada Debate en la Facultad?”, y también estuvieron presentes algunos
testimonios e intervenciones de los asistentes.
- UNR Editora

FLYER
El flyer como pieza comunicacional
Elaboración de un plan de comunicación para la Semana de la Ciencia y la Tecnología
(#ContarLasCiencias)

MEMES

En el marco de los preparativos por la XV Semana Nacional de la Ciencia y la Tecnología

se invitó a estudiantes secundarios y universitarios de la UNR a participar del primer
Concurso de Memes sobre Ciencia. La propuesta buscó incentivar la producción creativa
de piezas bajo este nuevo formato que ganó popularidad en las redes sociales, con el fin de
comunicar temas de cualquier rama científica y/o tecnológica.
¿A qué llamamos “meme”? Cuando hablamos de meme nos referimos a piezas gráficas que
se pueden generar sencillamente a través de plataformas online y se basan en una imagen
con un texto que resalta algo de la misma. Generalmente, el entrelazamiento de significados
(imagen más texto), logra potenciar ambos y se transmite de una manera humorística lo que
se quiere decir. Esto, como quedó demostrado en el concurso, puede hacerse, también, con
conceptos científicos.
Los memes debían hacer referencia a contenidos sobre ciencias tanto sociales como
naturales o exactas: conceptos, teorías, leyes, fórmulas, paradigmas, científicos o cientistas
reconocidos, etc. Para ganar el concurso era necesario juntar la mayor cantidad de “Likes”
en la publicación del meme en Facebook, teniendo en cuenta que había premio para los tres
primeros.
A raíz de eso, se dio el cierre con la Charla “¿Cuándo el meme se vuelve ciencia?”, luego
de anunciar los ganadores. Posteriormente, esto derivó en la iniciativa “Memes de ciencia
¡al aula!”, por medio del cual docentes de escuelas secundarias utilizaron la creación de
memes con contenidos científicos para dar clases en las aulas. Una de ellas lo implementó a
partir de este concurso, inaugurando interrogantes sobre cómo son las propuestas
pedagógicas actualmente en los establecimientos educativos y cómo logran los alumnos
apropiarse de los nuevos lenguajes que posibilitan las tecnologías digitales (hoy al alcance
de las manos)
Memes sobre Ciencia apuntó a reflejar, a través de este estas acciones comunicacionales,
diferentes conceptos científicos utilizando el humor y la metáfora de una manera novedosa,
posibilitando la puesta en diálogo de las ciencias con la sociedad y posicionándonos desde
la Universidad Nacional de Rosario como motor de ese diálogo.

AUDIOVISUAL

En el marco de la convocatoria nacional “La Universidad se proyecta”, impulsada por el

Ministerio de Educación, llevamos adelante una estrategia de comunicación audiovisual
denominada “Hacemos Agua. Ciclo de Webisodios sobre la problemática del agua”, que
pone el foco en el carácter interdisciplinar de las ciencias además de hacer hincapié en la
construcción colectiva de los conocimientos, visibilizando las voces de referentes y
organizaciones sociales en dicha temática. Consideramos que esta estrategia puede ubicarse
respondiendo a un modelo contextual de la Comunicación Social de las Ciencias, porque se
produjeron mensajes diferenciados en relación a los contextos previamente reconocidos
donde se recibe y se interpreta la información. Ya no se piensa a un público en términos de
pasividad sino como plural y activos y se considera que tienen interés en la ciencia.
ANEXOS

Réplicas de la charla Lo que importa es la pregunta

 Estadísticas redes sociales #HablemosDeAborto #UNR
Estadísticas de página de Facebook “Facultad de Ciencias Médicas UNR”

Información general de la página “Facultad de Ciencias Médicas UNR” desde el

4 de octubre de 2016 al 31 de octubre de 2016.
 Visitas totales desde el 24 al 30 de octubre.

Twitter Ciencias Médicas

Cantidad de impresiones (tweet original, respuestas a dicho tweet y

retweets) entre el 16 de octubre y el 26 de octubre

Tweets destacados
Interacciones en FAFEMP
Cobertura #ReformaConstitucionalSF
Concurso #MemesDeCienciaUNR
Interacciones y réplicas del Foro #S20Argentina
Webisodios #HacemosAgua
Federalismo y desarrollo humano. Aproximaciones conceptuales
 Miguel Barrientos
miguelchacabuco@gmail.com
Universidad Abierta Interamericana

Área temática: Política Comparada

Mesa redonda: “Federalismo, desigualdades y desarrollo humano”

Resumen
El federalismo es una herramienta que se mostró eficaz para conciliar intereses conflictivos
por razones económicas, políticas, religiosas, étnicas, entre otras, en aquellos países que
aplicaron este instrumento. Al acomodar esas diferencias, hizo partícipes de los procesos de
toma de decisiones a más actores que bajo los sistemas unitarios, distribuyendo
competencias a los niveles subnacionales y al gobierno central. Los sistemas federales, en
sus constituciones o en legislación infra-constitucional, crean mecanismos para buscar
mitigar y equilibrar las diferencias socio-económicas entre las regiones. ¿Qué tan eficaces
resultan estos instrumentos? ¿En qué medida los federalismos logran acortar la brecha entre
las jurisdicciones más y menos desarrolladas? ¿Cómo es posible la coexistencia entre la
búsqueda de igualdad entre las regiones y el otorgamiento de autonomía para la creación de
políticas públicas subnacionales, que reflejen las necesidades locales? Lo que pretende el
trabajo es analizar, desde las teorías del federalismo, la relación entre ese fenómeno y la
igualdad socio-económica en el territorio, prestando atención a la vinculación entre los
factores institucionales y el desarrollo humano de una determinada región de un país
federal.
Palabras clave: sistemas federales; desarrollo humano; desigualdad territorial.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Federalismo y desarrollo humano. Aproximaciones conceptuales91

Introducción
El federalismo ha ayudado a resolver distintos tipos de conflictos que se sucedieron a
lo largo de la historia de los diferentes Estados que aplicaron este sistema: sirvió para
acomodar las complejidades de índole cultural, lingüística, étnica y religiosa, entre otras.
Así, muchísimos Estados fueron replicando mecanismos para administrar ciertos conflictos.
Si bien tuvieron mayor o menor grado de efectividad en lograr esos objetivos, en las
últimas décadas las sociedades se volvieron más complejas, con fuertes inequidades –algo
visibles ya no sólo entre los países del mundo, sino al interior de los mismos–. Por eso,
viejos ropajes institucionales pueden haber dejado de adaptarse a las nuevas necesidades
que hoy exigen los ciudadanos. Los federalismos ineficaces sufren colapsos y siembran
tendencias secesionistas; al mismo tiempo, gobiernos rígidamente centralizados tampoco
logran adaptarse a los nuevos requerimientos. Mientras ciertas regiones en un país
determinado exigen federalismo y descentralización, otros necesitan fórmulas opuestas para
mantener la unidad.
Entonces, ¿se le puede pedir más al federalismo? Todo indica que sí. Las
constituciones federales establecen sistemas que buscan equilibrar la distribución de
recursos políticos y económicos para mantener la vitalidad del federalismo (Barceló Rojas,
2016). Así, aparecen instrumentos para garantizar la representación territorial en distintos
campos, como los regímenes de distribución fiscal y los sistemas electorales para la esfera
federal. Ejemplos de los primeros son los sistemas de coparticipación de impuestos, los
fondos de participación para jurisdicciones subnacionales y las transferencias de libre
disponibilidad para los Estados, entre otros; las distintas formas de composición de las
cámaras altas en los sistemas bicamerales, siguiendo fórmulas no proporcionales sino
territoriales, son ejemplos de los segundos. Entonces, ¿cuál es la relación entre federalismo,
igualdad económica y territorio? ¿Cómo se combinan los factores institucionales con el
desarrollo humano92 de una determinada región? ¿En qué grado impactan los factores
geográficos sobre el desarrollo humano de ciertos habitantes?
En este sentido, es claro que en países federales una región rica parte con ventaja
frente a otra región pobre. En un federalismo dado (al igual que en los países unitarios),
regiones ricas en recursos humanos y naturales con mayor desarrollo industrial parten de
una mejor posición que otras regiones de menores recursos, por lo que el desarrollo
humano en las primeras debería ser más alta que en las segundas. Si se piensa, por ejemplo,
en la calidad de los servicios devueltos a los ciudadanos tras el pago de impuestos, esto
debería reflejarse en más desarrollo humano para unos que para otros en la misma
federación.

91 Este trabajo se realizó en el marco del Proyecto de Investigación “Federaciones y Desarrollo Humano” del
Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana - Sede Buenos
Aires.
92 En este trabajo, por “desarrollo humano” se toma en consideración el concepto utilizado y medido por el
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –analizado más adelante–. Para conocer
distintas corrientes y autores sobre el concepto de “desarrollo”, así como su evolución, se sugiere ver
Valcárcel (2006).
 En los sistemas federales existen mecanismos –como los ya nombrados– que buscan
compensar los desequilibrios para generar federaciones más niveladas. Entonces, ¿el único
factor interviniente es el punto de partida? Seguramente, mucho puede explicarse por este
factor, pero ¿qué importancia tienen las estructuras federales para la redistribución fiscal?
¿Generan algún impacto positivo o negativo –o, acaso, son inocuas–? ¿Son suficientes para
torcer el punto de desequilibrio inicial? En esta tensión constante, ¿cómo se puede
comparar la eficiencia de los diferentes federalismos para acortar las brechas del desarrollo
humano?
Lo que interesa aquí es ayudar a desentrañar este fenómeno que genera, como
resultado final, ciudadanos de distintos tipos en una misma federación, y ver qué
federalismos son más eficientes para acortar la brecha entre las unidades subnacionales en
materia de desarrollo humano. El presente trabajo, para aproximarse a estas cuestiones, se
enfocará primeramente en el desarrollo conceptual del federalismo, con sus distintas
definiciones, sin caer en aspectos normativos. Más tarde, se buscará analizar cómo son las
negociaciones federales y qué comportamientos tienen los actores según las teorías.
Finalmente, se hará una propuesta para contribuir al entendimiento de las desigualdades
territoriales en las federaciones.

Buscando marcos teóricos para el federalismo

“El federalismo es, como máximo, una variable interviniente y relativamente poco
importante” (Riker, 1975:144-145). La frase podría ser menos polémica si no proviniera de
uno de los pioneros en el estudio del federalismo moderno, William Riker. Este trabajo
parte de la idea de que los sistemas federales importan y mucho, al establecer normas,
marcar ámbitos y regular en mayor o menor medida comportamientos. Es cierto que la
antigua relación que se hacía entre el federalismo y la descentralización, o el vínculo
directo entre el Estado unitario y la centralización, han sido superados: el primero no
implica el segundo, ni viceversa.
Pero esto no significa que el federalismo no importa, ya que aquí se considera que sí
influye en términos de resultados políticos y económicos y, por decantación, en
desempeños que afectan la vida de los ciudadanos. Aquí, se comparte con Gibson (2004) su
opinión acerca del impacto de los mecanismos federales: el evidente límite a las acciones
de gobierno, el aumento en el número de jugadores con poder de veto en el sistema político,
la división de poderes y la ampliación de la representación política, entre otros.
El sistema federal tal como lo conocemos hoy constituyó una de las más importantes
revoluciones para los Estados modernos. Sin embargo, hay que recordar que la experiencia
federal más antigua –Estados Unidos– tiene menos de 250 años y las más jóvenes (Nepal,
Sudán del Sur, etc.) son extremadamente recientes. Así, el federalismo es una gran
herramienta, pero no está entre las más tradicionales del Derecho Público (Ferreira de
Mello, 1975).
De acuerdo con Souza (2008), se considera que existen dificultades para analizar el
federalismo moderno, por el hecho de anteceder a su teorización: primero se puso en
práctica y luego se llevaron a cabo los estudios teóricos sobre el fenómeno. Otro de los
problemas más graves que tiene el federalismo en tanto constructo teórico es que las
federaciones son dinámicas e inestables debido a su cambio y adaptación práctica, así como
a la negociación permanente entre los actores que la componen. En este sentido, lo
llamativo es justamente su volatilidad en el tiempo, que no se condice con las arraigadas
normas constitucionales (Souza, 2008:27). De todos modos, se puede establecer un punto
en común en la literatura sobre el federalismo: la distribución territorial de competencias
entre jurisdicciones autónomas e interdependientes (Souza, 2008:36).
Se analizan ahora diferentes teorías sobre los sistemas federales, con el objeto de
entender el complejo mecanismo institucional que han encontrado muchísimos países del
mundo para promover la dispersión del poder político, entre los que se encuentran varios de
los más grandes en extensión territorial. Souza (2008) considera que el federalismo, como
consecuencia de procesos y condicionante de comportamientos, es analizado desde distintas
perspectivas. Aquí, se pueden englobar cuatro corrientes que toman diferentes elementos
como focos principales: i) como pacto o alianza; ii) como descentralización de instituciones
políticas; iii) como descentralización de actividades económicas; y iv) como causa y
consecuencia de la democracia.
Entre los autores destacados de la primera vertiente, se pueden nombrar a Wheare
(1947), Duchacek (1987) y King (1993). Wheare (1947) considera que el principio federal
pasa por la división constitucional de poderes entre el gobierno central y los gobiernos
regionales, independientes entre sí, pero donde la acción es coordinada entre todos. Del
mismo modo, Duchacek (1970) define el sistema federal como la división constitucional de
poderes entre un gobierno general y una serie de gobiernos subnacionales. A su vez, King
(1993) considera que las federaciones son soberanías estatales en las que existe una
representación predominantemente territorial. Esta representación está garantizada en, por
lo menos, dos niveles subnacionales (gobiernos locales y regionales), y las unidades
regionales son incorporadas electoralmente en el proceso decisorio, principio sólo alterable
por medidas constitucionales extraordinarias.
Elazar (1991) dice que el federalismo se convirtió en una de las herramientas más
importantes en la articulación de la voluntad de los pueblos de preservar las ventajas de las
sociedades pequeñas con la necesidad de reforzar las diversidades culturales. Según el
autor, las federaciones se convirtieron en una alternativa al Estado-nación, siendo un
proceso no de desaparición de éste, sino de limitación de la soberanía, a través del principio
de autonomía y de gobierno compartido. El federalismo debe entenderse desde la
descentralización, como distribución fundamental del poder entre múltiples centros, y no
como devolución de competencias a partir de un único centro, o en dirección a la base de
una pirámide (Elazar, 1991). Entonces, según el autor, una federación es una institución
política compuesta por determinadas entidades y un gobierno central fuertes, cada uno
poseyendo poderes delegados por los ciudadanos y habilitado para tratar directamente con
la ciudadanía en el ejercicio de estos poderes.
“El término ‘federal’ deriva del latín foedus, que significa pacto. En esencia, un
acuerdo federal es una asociación, creada y regulada por un pacto, cuyas conexiones
internas reflejan un tipo especial de división de poder entre los pactantes, basada en el
reconocimiento mutuo de la integridad de cada uno y en el esfuerzo de promover una
unidad especial entre ellos”, explica Elazar (1991:5). Una característica clave del
federalismo se relaciona con el propósito simultáneo de generar y mantener la unidad y la
diversidad. La herramienta incluye tanto la creación y el mantenimiento de la unidad, como
la difusión del poder en nombre de la diversidad.
 Otro elemento importante se refiere a la estructura y al proceso de gobierno. El
federalismo es tanto una cuestión de proceso, como de estructura, especialmente si el
proceso es definido incluyendo una dimensión político-cultural. Los elementos del proceso
federal involucran un sentido de colaboración entre los firmantes del pacto, que se
manifiesta a través de la cooperación y de negociaciones entre todas las partes procurando
consensos o, en su defecto, acuerdos que protejan la integridad fundamental de todos los
firmantes (Elazar, 1991:67). En este sentido, Elazar entiende que el federalismo puede
contribuir al logro de relaciones sociales armónicas entre grupos sociales, culturales,
étnicos o religiosos distintos, obteniendo así una forma de organización política apropiada
que los contenga. Por último, el autor considera que el federalismo sólo puede existir
cuando haya una considerable tolerancia a la diversidad y donde la acción política sea
consensuada sin posibilidad de acciones unilaterales.
La gran crítica que recibe esta corriente es que, al entender el fenómeno como
alianza, se detiene en el tiempo, y no logra comprender el fenómeno como una negociación
permanente, con cabildeos constantes entre los actores para tratar de conseguir beneficios
para sus jurisdicciones. Así, se deja en segundo plano el escenario conflictivo y se presenta
al federalismo como una disputa equilibrada (al menos, en el sentido de que los actores
deciden no reñir).
Para los teóricos de la segunda corriente, el federalismo es estudiado como un sistema
de descentralización de instituciones políticas. En este marco, aparecen autores como Riker
(1975). Este autor presenta un estudio del federalismo desde la descentralización,
definiéndolo como “una organización política donde las actividades gubernamentales se
dividen entre gobiernos regionales y el gobierno central, de forma tal que cada esfera
tenga ciertas actividades sobre las que toma las decisiones finales” (Riker, 1975:101).
Riker (1975) evalúa las numerosas formas constitucionales que puede tomar un
sistema federal, a través de un continuum relacionado con el grado de independencia que
tienen los gobiernos federales sobre los Estados miembros, y viceversa. Siguiendo esta
idea, el autor cree que las federaciones pueden ir desde la centralización total a la
descentralización total. En federaciones extremadamente centralizadas, los representantes
del gobierno federal pueden tomar decisiones sin necesidad de consultar a los gobiernos
provinciales, excepto en áreas de responsabilidad exclusivas de estos últimos; en
federaciones más descentralizadas, el gobierno central puede tomar decisiones sólo en
cuestiones de carácter restringido.
Este autor considera que el juego político al interior de los sistemas federales no es
producto de razones o incentivos institucionales claramente pautados, sino que tienen más
que ver con la manipulación y la negociación. Por este motivo, desconfía de los estudios
basados solamente en los arreglos constitucionales, porque cree que estos no son suficientes
para observar el impacto de las instituciones en la dinámica política. La atención debe
centrarse en las verdaderas fuerzas que operan en el sistema federal. Así pues, según él, el
federalismo es el resultado de negociaciones políticas entre grupos con el objeto de
defenderse de agresiones militares y diplomáticas externas. El sistema federal aparece
cuando existe una conjugación de intenciones de expandir los controles territoriales (ya sea
para defenderse o para conseguir nuevos territorios) y del deseo de los Estados miembros
de ceder parte de su soberanía para crear una Unión mayor que los proteja (de amenazas
externas) o que los participe de potenciales conquistas militares.
 Una tercera línea argumentativa considera que el federalismo se relaciona
fuertemente con la descentralización de las actividades económicas. Los exponentes de
esta corriente entienden que al permitir la libre competencia entre distintos actores, se logra
una competencia entre mercados políticos, que crean o preservan las economías de
mercado: limitando el ejercicio arbitrario de la autoridad, se promueve la eficiencia
económica; permitiendo la competencia libre entre territorios por inversiones y mejoras
económicas, se logran economías regionales libres no distorsionadas (Weingast, 1995).
Para Yu (2012), la competencia entre jurisdicciones siempre proporciona efectos
beneficiosos, como restricciones presupuestarias para los gobiernos locales e incentivos
para que los gobiernos locales promuevan el desarrollo económico local a través de una
mayor infraestructura, servicios públicos y acceso al mercado.
El problema es que, en la práctica, la competencia entre las regiones para atraer
inversiones puede generar una “carrera hacia el fondo del pozo” (“race to the bottom”), ya
que para lograr su cometido, las jurisdicciones pueden desgravar actividades o liberar
impuestos, entre otras políticas que repercuten en menores ingresos fiscales y en una mala
calidad de los servicios prestados por los Estados subnacionales (Arretche, 2012).
No menos importante es la cuarta línea argumentativa, que relaciona democracia y
federalismo, considerando que sólo bajo gobiernos democráticos pueden existir estructuras
federativas. Uno de los máximos exponentes de esta corriente, Stepan (1999) analiza la
relación entre ambos conceptos claves de la Ciencia Política, y considera que sólo una
democracia constitucional puede proporcionar las garantías confiables y los mecanismos
institucionales que ayudan a asegurar el respeto de las prerrogativas legislativas de las
unidades de la federación. Aquí, también aparecen los estudios de Hooghe, Marks y
Schakel (2010) y de Hooghe et al (2016), donde descartan de plano el estudio de
autonomías regionales bajo gobiernos autoritarios, pues consideran que sólo bajo la
democracia existe esta posibilidad.
También se pueden citar autores como Burgess y Gagnon (1993). Para ellos, el
principio federal es un principio organizacional, con técnicas constitucionales, legales,
políticas, financieras y administrativas que sirven para garantizar un equilibrio entre la
independencia mutua y la interdependencia entre niveles de gobierno (Burgess y Gagnon,
1993). Otros autores (Lijphart, 2003; Norris, 2008) refuerzan la idea de que el federalismo
es un mecanismo eficaz en el acomodamiento de las diversidades, pero consideran que este
acuerdo no sirve para resolver los conflictos, sino para administrarlos y regularlos.
Un grupo alternativo de especialistas analizan esta relación, aunque añaden el
componente autoritario, al observar casos en los que, a sistemas democráticos en el nivel
federal, le subyacen autoritarismos subnacionales que permean la estructura del conjunto.
Como ejemplo, resaltan los análisis de Gibson (2005) y Giraudy (2012) sobre la
yuxtaposición entre nichos pseudo-democráticos en el nivel subnacional y gobiernos
democráticos en la esfera nacional en países como México y Argentina.
Vinculado con esta línea de pensamiento, aparece el conjunto de trabajos sobre “la
mala distribución de bancas” o las llamadas “sobre y sub-representación territorial”
(malapportionment) en los legislativos federales, que generan distorsiones que premian y
castigan a ciertas unidades territoriales. Por malapportionment, se hace referencia a las
diferencias existentes entre el porcentaje de electores de un distrito y el porcentaje de
bancas atribuidas a ese mismo distrito, sea mayor o menor. En este campo, se destacan
Samuels y Snyder (2001) y Reynoso (2001; 2004), quienes consideran al fenómeno como
un arma en las cámaras bajas para estructurar el sistema político a conveniencia de los
beneficiados, realzando las tendencias territoriales provistas en las cámaras altas federales.
En términos prácticos, Gibson, Calvo y Falleti (2003) señalan que las jurisdicciones sobre-
representadas tienden a atraer una cuota desproporcionada del presupuesto del gobierno
central, presionando por un gasto público direccionado.
Como se observa, la literatura sobre el federalismo es amplia y diversa y, en los
últimos años, ya no surgen nuevas definiciones, sino búsquedas de comprender los efectos
prácticos del federalismo. En el presente trabajo, se refuerza la idea de que el federalismo
fiscal y el federalismo político son los elementos claves a la hora de entender su impacto
sobre la estructura económico-política de un federalismo dado –lo que puede desembocar
en desigualdades territoriales en términos de desarrollo humano entre jurisdicciones–.

Factores a considerar en el análisis federal

Schumpeter (1947), Downs (1957) y otros teóricos sugieren que los procesos de
redistribución de recursos por parte del gobierno son coercitivos y extractivos. A su vez,
Plotnick y Winters (1985) sostienen que la redistribución no está determinada sólo por
factores políticos o económicos, sino que también es el resultado de decisiones legislativas
relacionadas con las preferencias de los votantes, las presiones de los grupos de interés, la
competencia partidaria y la condición financiera de los Estados –esto, independientemente
de si trata de unitarismos, federalismos o híbridos–.
Por el contrario, para Simeon (2009), es necesario enfatizar en las instituciones
políticas y económicas del federalismo al analizar distintas federaciones. Dadas las grandes
disparidades entre las jurisdicciones, existen diversos mecanismos para la redistribución de
recursos, buscando proporcionar niveles comparables de servicios entre las mismas. En la
medida en que se aplican esos mecanismos, un nuevo equilibrio puede evidenciar distintos
ganadores y perdedores.
En sociedades que se complejizan (y actualmente, los procesos de cambio son más
frecuentes) se hacen necesarias ciertas reformas. Estos procesos involucran negociaciones
donde los propios actores tienen poder y, muchas veces, poder de veto. Como no se trata de
una división nítida de soberanía entre autoridades gubernamentales, las nuevas reglas
siguen dejando espacios discrecionales (Caballero, 2009:136). Por eso, los márgenes y
reglas de las decisiones políticas suelen ser turbios, disputados y, frecuentemente,
renegociados entre los distintos gobiernos que componen la federación (Rodden, 2006).
Por lo ya mencionado, a los efectos del presente trabajo, se considera aquí que el
malapportionment y los sistemas de federalismo fiscal son los factores causales más
relevantes para explicar las dinámicas y los desempeños de las estructuras federales en
cuanto a desarrollo humano en el territorio. A continuación, se procede al análisis de ambos
factores.
Malapportionment (SRD o distribución territorial de bancas en el legislativo)
Se entiende por “sistema electoral” al conjunto de reglas y procedimientos utilizado en un
territorio para, en los momentos de elección de ciertos cargos públicos, convertir votos en bancas.
A través de este sistema, se regulan la actividad cívica, el voto, los organismos y recursos
electorales, los partidos políticos, entre otras. Entre las herramientas más importantes del sistema
electoral aparece la fórmula aplicada para determinar las bancas correspondientes entre los
candidatos exitosos, la magnitud del distrito, el tipo de voto en lista, entre otras.
Como efecto (deseado o indeseado) del sistema electoral puede producirse el fenómeno de
la sub y sobre-representación distrital (SRD). Conocido en idioma inglés como malapportionment,
este concepto hace referencia a todas las diferencias que existen entre el porcentaje total de
población o votantes y el porcentaje de escaños que se atribuyen en un mismo distrito, es decir, la
sobre- y la sub-representación93.
En general y especialmente en los países federales (aunque con excepciones), el poder
legislativo bicameral utiliza dos principios para la composición interna: en las cámaras bajas, se
sigue un criterio poblacional –esto es, cierta cantidad de bancas de acuerdo a la población o
electorado de cada jurisdicción–; en las cámaras altas, se sigue un principio territorial –
independientemente del tamaño del distrito, todos tienen la misma cantidad de representantes,
sin discriminar entre unidades pequeñas o grandes, importantes o no importantes, para hacerlas
participar efectiva y específicamente en el legislativo federal– (Orlandi, 1998:115).
Como se puede suponer, si la cámara territorial (es decir, la cámara alta) se basa en un
criterio federal, por naturaleza será poco o nada proporcional. Siguiendo a Stepan (1999), esta
desproporción es una de las variables sistemáticas de todos los federalismos. También Samuels y
Snyder (2001) van en esa dirección, cuando afirman que los países grandes –debido al hecho de
poseer enormes extensiones territoriales escasamente pobladas– tienden a sobre-representar sus
regiones menos pobladas. Por lo tanto, no tiene sentido profundizar el análisis de este fenómeno
en los senados, ya que son ámbitos donde se respeta el principio de la soberanía de los Estados
miembros, dando a cada uno de ellos los mismos atributos. Entonces, ¿dónde se evidencia el
problema del malapportionment?
La cuestión se hace relevante al analizar las cámaras bajas. Basadas generalmente en el
principio poblacional, el objetivo es que cada jurisdicción esté presente en el poder legislativo
federal en relación con su peso demográfico, siguiendo algún criterio de mayor o menor
proporcionalidad. En la práctica (dejando de lado los sistemas electorales más elementales que se
calculan sobre una base de legisladores tomando al país como único distrito), una perfecta
proporcionalidad es imposible. Los sistemas pueden no ser proporcionales por ser impracticable
fragmentar la representación en partes iguales, o porque puede ser inviable dividir el territorio en
distritos con un número semejante de electores, sobre todo si la población se encuentra dispersa

93 La fórmula utilizada para malapportionment es 𝑆𝑅𝐷 = ½𝛴 ∨ %𝑃 − %𝑀 ∨, donde %P es el porcentaje de

población o electores respecto a la población total y %M es el porcentaje que representa la magnitud del
distrito en relación al total de bancas.
(Reynoso, 2004). Otra explicación parte del hecho de que, en virtud de la baja magnitud, alguna de
las jurisdicciones puede quedar sin representación en la cámara baja94.
Esto está en sintonía con lo señalado por Nicolau (1997), respecto a las formas de distorsión
de la proporcionalidad entre población y representantes. Este autor afirma que existen formas de
vulnerar este criterio: sin revisión periódica de los padrones de votantes en las jurisdicciones, y a
través de las reglas establecidas para una asignación de escaños (hay casos donde la legislación
prevé “pisos” y “techos” en el número de bancas). Así, como se observa, el conjunto de
características integradas del sistema (cantidad y magnitud de distritos, fórmula electoral, reglas
para las candidaturas, tipos de listas), genera el fenómeno de la SRD –o “sesgo mayoritario”, en
términos de Calvo et al. (2001)–.
Siguiendo a Reynoso (2001), el fenómeno de la SRD permite que los distritos menores
tengan más bancas de las que les corresponden y, por ende, da a estos la posibilidad de negociar
con mayor poder relativo en las cámaras legislativas. Además, contradiciendo el principio de
igualdad del voto, una mayoría de electores puede quedar como minoría en el poder legislativo y,
viceversa: una minoría electoral se puede convertir en una mayoría legislativa que vete proyectos
desfavorables o consiga recursos financieros, programas de incentivos regionales o políticas
públicas federales para sus jurisdicciones (Reynoso, 2004:89).
En este sentido, Samuels y Snyder (2001) explican que la desproporcionalidad territorial es
un factor decisivo en la formación de políticas federales. Considerando los costos que tiene la
“compra de apoyos”, los distritos electorales sobre-representados ofrecen mayor capital político
por cada “moneda” invertida por el gobierno central que aquellos distritos sub-representados. Así,
los ejecutivos tienen fuertes incentivos para construir coaliciones basadas en apoyos “más
baratos” de los distritos sobre-representados.

Federalismo fiscal
Dentro de los sistemas federales, existe un instrumento de los más importantes,
llamado “federalismo fiscal”, que privilegia la descentralización de atribuciones y recursos
para los entes autónomos. Así, se dan diferentes niveles de autonomía a las jurisdicciones,
pero también se preserva la soberanía del gobierno central, otorgando niveles de
recaudación y gastos, conforme las funciones que cada uno de ellos tenga. El federalismo

94 Cabe mencionar aquí la clasificación de Reynoso (2004) sobre los sistemas federales. Este autor
entiende que los legislativos de los países se distribuyen siguiendo tres patrones de orientación: i) sistemas
demo-orientados, ii) sistemas de tendencia federal; y iii) sistemas terra-orientados. Los primeros se
caracterizan por satisfacer el principio poblacional sin tener en cuenta ningún tipo de pauta territorial para
la composición del legislativo. Los países de la tendencia federal son los que aplican ambos criterios para dar
espacio a un alto nivel de representación: una cámara baja demo-orientada y una cámara alta terra-
orientada (en general, estos son los países constitucionalmente federales). Los sistemas terra-orientados
son aquellos donde hay principios fuertemente territoriales en ambas cámaras, estableciéndose un
predominio del principio territorial sobre el poblacional.
fiscal analiza la participación de las diferentes jurisdicciones en los ingresos obtenidos y el
gasto público a efectuar. Aquí, Caballero (2009) distingue dos fases, una constitucional (en
la que se establecen las normas) y otra de carácter funcional (donde se desarrolla el juego y
la interacción). En cualquier caso, el federalismo fiscal siempre parte de dos factores: el
nivel de centralización de impuestos y transferencias, y la amplitud de redistribución entre
los gobiernos regionales (Beramendi, 2012).
Diferentes estudios sobre descentralización suponen que, en la medida en que los gobiernos
subnacionales dependen más o menos de los recursos propios para costear sus gastos, tienden a
distintos niveles de responsabilidad fiscal, con el registro de déficits menores que los gobiernos
más dependientes de esas transferencias (Ponce Rodríguez, Kochi y Gutiérrez Casas, 2015).
Correlacionado con esto, Giambiagi e Além (2000) señalan que deberían quedar bajo
responsabilidad del gobierno central las provisiones de bienes y servicios públicos nacionales –o
sea, las que benefician al país en su conjunto o a su producción, como los gastos en seguridad e
infraestructura de transportes-; y aquellos bienes y servicios que benefician en forma geográfica
limitada –como alumbrado público, recolección de residuos, cuerpo de bomberos, etc.– deberían
quedar bajo responsabilidad de las esfera de gobierno subnacionales (Giambiagi y Além,
2000:306).
¿Por qué se descentralizan los gastos y las funciones? Según los promotores de una mayor
descentralización, los gobiernos subnacionales son los que se encuentran más cerca de los
ciudadanos; por lo tanto, estarían más capacitados para conocer costumbres y necesidades locales
sobre los servicios públicos estipulados. En esta línea, aparece el argumento de Ribeiro Bastos de
que, cuanto más cerca está la sede del poder decisorio de los ciudadanos, más posibilidad hay de
que el poder sea democrático (apud Azevedo da Cunha, 2006:97). Diversos economistas y
politólogos sugieren que la autoridad descentralizada y compartida en un contexto de gobernanza
multinivel asegura una entrega más eficiente de bienes públicos, trayendo decisiones más
cercanas a los ciudadanos, y alentando la aparición y el mantenimiento de mercados efectivos
como resultado de la competencia entre jurisdicciones (Rodden y Wibbels, 2002).
Pero como la atribución excesiva de recursos para los entes subnacionales puede
distorsionar la economía del sistema, algunos federalismos han creado instrumentos especiales
para conjugar autonomía y equilibrio fiscales, tales como los mecanismos de transferencias.
Además de los beneficios mencionados, estos mecanismos también pueden ayudar a mitigar las
desigualdades socioeconómicas entre las diferentes jurisdicciones como al interior de éstas, entre
los gobiernos locales.
Cabe recordar los postulados de Tiebout (1956) y Oates (1977) que se relacionan con el
federalismo fiscal y el principio de subsidiariedad (por el cual un problema debe ser resuelto por el
ente más próximo al objeto en cuestión). Se espera que los ciudadanos se desplacen hacia las
jurisdicciones que se amolden a sus preferencias de gastos y recursos (“votación con los pies”), al
tiempo que es óptimo que el nivel más cercano a los individuos tenga la prioridad de proveer
servicios antes que un sistema centralizado que luego redistribuya. A esto se suma el ya citado
principio que considera que la competencia natural entre regiones oxigena el sistema, porque
disciplina el gasto y lo vuelve eficiente. En este sentido, Qian y Weingast (1997) señalan que la
descentralización puede favorecer la eficiencia cuando genera incentivos positivos en los actores
para obtener buenos resultados, o los castiga ante el fracaso económico.
Yu (2012), sin embargo, es bastante crítico con esta postura e indica que, en los países en
desarrollo, estos postulados deben ser reinterpretados. Para el autor, la principal diferencia está
en los recursos de las jurisdicciones, y la principal preocupación es satisfacer las necesidades
básicas de los ciudadanos. Asimismo, incorpora otras suposiciones: a menudo, los funcionarios
electos de una jurisdicción dada pueden no satisfacer las preferencias de los residentes locales, o
pueden carecer de los recursos necesarios; a veces, no tienen incentivos para satisfacer esas
preferencias –especialmente cuando sus candidaturas responden a intereses particulares y no de
la totalidad–. Además, si bien la descentralización tiende a aumentar la participación de los
gobiernos regionales y reduce la del gobierno central en los ingresos totales, también reduce
muchas veces la capacidad de todos los actores para redistribuir los ingresos de manera efectiva
(Yu, 2012:259). Con la descentralización, muchas veces se pierden recursos fiscales, ya que –para
que una empresa se radique en una jurisdicción y no en otra–, los gobiernos subnacionales usan la
política de desgravación de actividades, dejando de recaudar y teniendo menos fondos para hacer
frente a los servicios que los ciudadanos demandan.

Mecánicas y negociaciones federales

Tomando en consideración los dos factores analizados previamente, ¿cómo son las
mecánicas de negociación en un federalismo dado? ¿Cómo impactan estos elementos en el
comportamiento de los actores? Gibson, Calvo y Falleti (2003) señalan que es muy difícil
predecir si los cambios y realidades en un determinado Estado federal son provocados por
las instituciones específicas del federalismo o por otros factores del sistema político.
De todas maneras, en trabajos posteriores, Gibson (2004) ayuda a entender más
claramente el impacto de las instituciones federales: “Así como el diseño de las
instituciones federales es resultado de los conflictos entre los actores políticos, el impacto
del federalismo es resultado de la interacción entre las instituciones federales y los
alineamientos partidarios, las características del sistema partidario, la economía política y
la geografía económica” (Gibson, 2004:23). Sin embargo, Caballero (2009) estima que una
aproximación a estas cuestiones no debería prescindir de un enfoque capaz de integrar la
importancia del paso del tiempo en los procesos sociales.
En las negociaciones federales, así como en todo tipo de búsqueda de acuerdos,
siempre es importante tener en cuenta la dependencia de la trayectoria (path dependence).
Según esta perspectiva, en el cambio institucional, las decisiones del presente estrechan los
campos de acción y elección en el futuro; los procesos de cambio son lentos e
incrementales; y el costo de revertir esos cambios tiende a ser cada vez más alto (Pierson,
2000).
Al mismo tiempo, la teoría provee otro postulado para tomar en consideración: la
“trampa de la decisión conjunta” (joint-decision trap). Cuando se deben tomar medidas que
necesitan unanimidad, se favorece a aquellos actores que desean el mantenimiento del
status quo y se penaliza a los que quieren el cambio. Estos postulados acotan y condicionan
los márgenes de maniobra de los actores involucrados. Así, las organizaciones federales
suelen poseer una capacidad limitada para promover la producción o el cambio de políticas
(Biela, Hennl y Zons, 2014). Por eso, los Estados federales a menudo son criticados por
producir estancamiento económico, por ralentizar o frenar los procesos de toma de
decisiones o por generar soluciones políticas ineficientes.
Sin embargo, los federalismos muestran varias técnicas para sortear estos obstáculos.
La primera forma tiene como objetivo reducir los costos fiscales de una decisión: los
actores podrían dejar los asuntos redistributivos fuera de las negociaciones, y optar por
pagos colaterales o por “paquetes compensatorios” (Cappelletti, Fischer y Sciarini, 2014).
Otra forma de evitar el estancamiento de las instituciones políticas es reducir los costos de
toma de decisiones políticas (Buchanan, 1962), o aumentar los costos de una falta de
decisión (Griessen y Braun, 2010). En contraste con el federalismo cooperativo, que
depende de negociaciones obligatorias, la participación de entidades subnacionales en
iniciativas es facultativa en los sistemas competitivos principales –allanando el camino para
las negociaciones voluntarias (Biela, Hennl y Zons, 2014).

Comportamientos de los actores: gobierno central y gobiernos subnacionales

Una forma clásica de satisfacer intereses regionalmente diversos es otorgar
autonomía parcial a las entidades subnacionales, ya sea asignándoles el derecho a decidir
sobre políticas (federalismo), a implementar políticas (descentralización), o ambas (Biela,
Hennl y Zons, 2014). En un acuerdo federal, el gobierno central puede compensar los
efectos no deseados otorgando discreción adicional a los actores subnacionales.
Comparando Estados federales, la necesidad de coordinación es mayor en los modelos
cooperativos de federalismo, donde las competencias y recursos compartidos hacen que los
acuerdos intergubernamentales sean indispensables en la mayoría de las áreas de políticas
(Sawer, 1969).
Los gobiernos centrales pueden perseguir objetivos particulares a través de los
procesos de descentralización (Ponce Rodríguez, Kochi y Gutiérrez Casas, 2015). Esto, sin
embargo, incluye un trade-off: por un lado, los gobiernos centrales pueden cambiar las
políticas a su favor; por el otro, una mayor discreción puede resultar en menor congruencia
entre las políticas implementadas por los distintos gobiernos subnacionales (descoordinadas
entre sí).
El problema, para Persson y Tabellini (1996), es que un sistema fiscal de
transferencias intergubernamentales redistribuye el ingreso a lo largo de una sola
dimensión: a través de las jurisdicciones. Por lo tanto, las regiones ricas y las pobres van a
mostrar intereses opuestos. Si la secesión es la amenaza última, las regiones ricas tienen
más poder de negociación y el equilibrio está más cerca de su resultado preferido. En
efecto, los gobiernos subnacionales con altos niveles de autonomía tienen, como resultado,
incentivos limitados para la cooperación horizontal (Arretche, 2012).
Las políticas distributivas pueden no producir una reducción en las desigualdades
territoriales porque inevitablemente tienden a degradarse, dirigiéndose hacia los distritos
políticamente más poderosos, que no son necesariamente los más necesitados. Como
resultado, las políticas redistributivas no obtendrán los resultados que se proponían. Así, ni
los arreglos descentralizados ni los centralizados producen resultados eficientes: la
eficiencia requiere instrumentos suficientes para separar la distribución del riesgo y la
redistribución (Persson y Tabellini, 1996). Sin embargo, algunas compensaciones
normativas son evidentes. Una característica atractiva de un sistema centralizado es que
fomenta la integración; un sistema de transferencias intergubernamentales hace que la
redistribución sea más transparente y, en consecuencia, puede exacerbar el conflicto
regional (Persson y Tabellini, 1996).
Siguiendo esta línea argumentativa, Beramendi (2007) considera que las regiones
ricas prefieren la descentralización, mientras que las más pobres siempre prefieren un
régimen fiscal centralizado. Pero, como las tensiones distributivas varían según las
regiones, disminuyen las posibilidades de adoptar un régimen fiscal totalmente
centralizado. Así, en principio, el dilema de las regiones más ricas es más simple porque no
tienen grandes incentivos para centralizar la redistribución y tienen poder de veto sobre las
decisiones (Banting, 2006).
Si las regiones son muy asimétricas, las políticas estatales contingentes pueden ser
difíciles de implementar porque constitucionalmente todos los residentes o empresas deben
recibir el mismo trato, sin beneficiados ni perjudicados (Persson y Tabellini, 1996). Esto,
que protege a las minorías, impone restricciones adicionales a los instrumentos de la
política fiscal federal. La descentralización políticamente factible debe ir acompañada de un
sistema de redistribución regional; de lo contrario, las regiones más pobres perderían
demasiado (Sturm, 2006). Cómo se resuelven los intereses en conflicto de las regiones
depende críticamente del mecanismo de elección colectiva (Persson y Tabellini,
1996:1005). Por eso, la elección de un diseño territorial de redistribución depende de la
composición interna del país en términos de desigualdades regionales, sistemas políticos y
estructuras fiscales, entre otros aspectos (Rodden y Wibbels, 2002).
En este sentido, para Beramendi (2007), no hay dudas de que las estructuras políticas
descentralizadas tienen gobiernos más pequeños, un Estado de bienestar menos
desarrollado y, en consecuencia, niveles más altos de desigualdad. Según esta visión, las
instituciones políticas descentralizadas pueden perpetuar la desigualdad porque la
redistribución descentralizada es autodestructiva (Beramendi, 2007). Asimismo, el autor
considera que los efectos distributivos de la descentralización dependen de los patrones
territoriales preexistentes de desigualdad. En este punto, el autor es concluyente: “No es la
descentralización la que causa la desigualdad, sino las desigualdades económicas
preexistentes que impulsan la descentralización del Estado del bienestar, que a su vez
reproduce los patrones preexistentes de desigualdad. Como resultado, las instituciones y
los resultados distributivos son conjuntamente endógenos” (Beramendi, 2007:786). Por
todo lo mencionado, en este trabajo se considera que, las estructuras políticas
descentralizadas son una causa importante detrás de niveles más bajos de redistribución y
mayores niveles de desigualdad.

Sumando un tercer elemento en el análisis

Wildavsky (1985) causó gran revuelo académico cuando, al analizar la situación
estadounidense, sentenció que la uniformidad de resultados es la antítesis del federalismo y
que la inequidad está legitimada porque facilita la diversidad y permite salvaguardar los
intereses colectivos en una federación. “Las políticas públicas distributivas no causan
resultados redistributivos, por lo que el federalismo y la igualdad de resultados no pueden
coexistir” (Wildavsky, 1985:49). Arrecthe (2012) estipula que este resultado podría
explicarse por un mecanismo institucional fundamental: los Estados federales permiten la
divergencia entre las unidades constitutivas. Así, la posibilidad de discordia crea
mecanismos que favorecen la diferenciación de políticas, por lo que el resultado inevitable
será alguna forma de desigualdad entre las jurisdicciones (Sturm, 2006).
Con este panorama, aparecen muchos ejemplos de prácticas distorsivas por parte de
los actores en los federalismos. A veces los gobiernos subnacionales extraen recursos del
gobierno central sin preocuparse demasiado por el impacto potencial de sus decisiones
económicas en la federación como un todo (Rodden y Wibbels, 2002). Los problemas
económicos (como déficits e inflación) aumentan a medida que los gobiernos subnacionales
son más dependientes de las transferencias federales, especialmente cuando la dependencia
de éstas va combinada con altos niveles de descentralización fiscal. Así, el federalismo a
menudo exacerba los problemas de acción colectiva en la formulación e implementación de
la política económica. Empoderando a los gobiernos subnacionales, se termina socavando
el manejo macroeconómico y otras políticas con características de bienes y servicios
públicos nacionales (Rodden y Wibbels, 2002).
Poniendo reparos a esta línea argumental, teóricos como Arretche (2012) y Obinger,
Leibfried y Castles (2005) consideran que el federalismo puede crear instituciones para
reducir de manera eficiente las desigualdades, con una autoridad de toma de decisiones
centralizada. De acuerdo con ellos, el rol regulador y redistributivo del gobierno central es
necesario para obtener cooperación entre las jurisdicciones.
Los Estados federales que combinan la autoridad centralizada y la autonomía política
de los gobiernos locales tienden a restringir los niveles de desigualdad territorial. Este
resultado puede explicarse por dos tendencias aparentemente contradictorias: el papel
regulador del gobierno central opera hacia la uniformidad, mientras que el gobierno local
opera hacia la divergencia. La reducción de las desigualdades territoriales implica un alto
precio: esto tiende a ser un juego de suma cero en el cual el gobierno federal gana la
autoridad para regular niveles más bajos de gobierno, y estos, a su vez, encuentran que su
autoridad para tomar decisiones es necesariamente limitada.
En términos teóricos, la reducción de la desigualdad territorial presupone que el
gobierno central está promoviendo simultáneamente regulaciones y medidas redistributivas.
La regulación federal para todas las jurisdicciones subnacionales tiende a producir
resultados uniformes; por el contrario, la autonomía de los gobiernos locales tiende a la
desigualdad. En presencia de ambos, la desigualdad territorial está limitada: el gobierno
central reduce la autonomía de toma de decisiones y controla los gobiernos subnacionales,
yendo hacia la uniformización (Arretche, 2012).
La interacción sostenida entre los actores plantea acuerdos compensatorios o
cláusulas que pueden generar diferentes ganadores en el tiempo, logrando legitimar el juego
entre las distintas jurisdicciones ya que ninguno sentirá que está siendo perjudicado (Biela,
Hennl y Zons, 2014). Además, frente a la información incompleta que poseen los actores,
los juegos reiterados producen empíricamente efectos de aprendizaje y, por lo tanto,
reducen la incertidumbre en el accionar. En este sentido, se considera aquí que las
federaciones aprenden tanto de los procesos internos como de las experiencias comparadas,
y de esta manera, muchas logran superar los obstáculos y crear mecanismos que sean
eficaces para reducir las desigualdades. Si es muy difícil poder comparar estos desempeños
de forma categórica, sí se puede intentar una aproximación en la tarea.
Por eso, para poder analizar en forma práctica la relación entre federalismo y
desigualdades territoriales, se propone tomar en consideración tres aspectos básicos: i) el
malapportionment, con la distorsión de las estructuras del federalismo político y sus
consecuencias prácticas, ii) el sistema de federalismo fiscal aplicado, con los mecanismos
de compensación vigentes en cada país, iii) el Índice de Desarrollo Humano que las
agencias locales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estiman a
lo largo de los últimos años para las jurisdicciones de los federalismos.
Los primeros elementos pueden considerarse como variables independientes y ya
fueron analizados a lo largo del trabajo. Ya el tercer factor propuesto, aquí tomado como
variable dependiente, es el Índice de Desarrollo Humano Subnacional (IDHS), desglose del
IDH. Desarrollado por el paquistaní Mahbub ul Haq y estructurado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una
medida estadística compuesta por tres indicadores (esperanza de vida, educación y renta per
cápita), usada para clasificar países en cuatro niveles de desarrollo humano. Así, un país
tendrá un IDH más alto que otro cuando estos indicadores sean mayores que en otro.
La idea de su creador en 1990 fue analizar distintos países no sólo basándose en el
crecimiento económico, sino también a través de la incorporación de variables de mejoras
en el bienestar social. A partir de 2010, se realizaron una serie de modificaciones al IDH,
ajustando todas las medidas a futuro y también las expuestas en los informes anteriores a
ese año, a fin de poder realizar comparaciones intertemporales.
En este contexto, algunas oficinas nacionales del PNUD realizan informes locales con
el objeto de analizar la realidad nacional, comparando estadísticas de las distintas
jurisdicciones, para proponer políticas públicas específicas. De esta manera, muchos países
federales cuentan con estadísticas usando las mismas bases de cálculo, permitiendo la
comparación para analizar si la brecha entre jurisdicciones ricas y pobres en cada
federalismo han podido acortarse o ampliarse en las últimas décadas.
Para caracterizar la situación de las jurisdicciones subnacionales, desde el enfoque del
desarrollo humano, se toman variables relativas al ingreso, la salud y la educación para
cada una. Para la primera variable, se toma la esperanza de vida al nacer; para la segunda
dimensión, se tienen en cuenta la tasa de alfabetización de la población adulta y la tasa
bruta combinada de matriculación en la educación primaria, secundaria y terciaria; para la
tercera variable, se toma el PIB per cápita con paridad de poder adquisitivo (PPA) en
dólares estadounidenses (PNUD, 2017). Como las variables utilizan distintas medidas, se
normalizan y toman valores entre 0 y 1. Luego, se las agrega en un índice para observar los
grados de desarrollo de las unidades subnacionales y su posición relativa dentro del país
correspondiente (PNUD, 2017).

Conclusiones
Cuando se desea analizar la relación entre federalismo e igualdad socio-económica en
el terreno subnacional, la enorme riqueza del fenómeno del federalismo muestra una
realidad compleja. Como institución, los mecanismos federales no sólo condicionan el
comportamiento de los actores involucrados, sino que condicionan los resultados. Hay
países federales que logran generar riqueza y distribuirla de forma tal que logran equilibrar
de cierta forma la diferencia entre regiones más y menos desarrolladas. Existen otros
federalismos que, quizás y a pesar de buscar un equilibrado de sus jurisdicciones a través de
distintos mecanismos, no logran ser efectivos en el objetivo.
El federalismo es uno de los más estudiados fenómenos en la Ciencia Política (y en
disciplinas correlacionadas) en las últimas décadas. A partir de distintas corrientes teóricas,
se prioriza el análisis de determinados elementos o realidades por encima de otros al tomar
este “animal complejo”. Desde aquella vertiente que lo ve como una alianza o pacto, se
congelan las realidades que surgen a posteriori de la aplicación de los mecanismos
federales. Así, se pierde de vista la dinámica de negociación permanente en la que se
transforma ese sistema. Tomando al federalismo en relación a la democracia, se pierde
muchísima riqueza analítica, ya que inclusive bajo gobiernos nacionales no democráticos
pueden subyacer diferentes grados de autonomía para sus jurisdicciones subnacionales.
Se cree aquí que aquellos trabajos que se propongan analizar la interacción entre
igualdad socio-económica en el territorio y autonomía para las jurisdicciones en un
federalismo dado, pueden tomar en consideración los estudios que focalizan en aspectos
políticos y económicos de los federalismos, como elementos esenciales en el entendimiento
del fenómeno.
Además del punto de partida desde el que comienzan las jurisdicciones en términos
de desarrollo humano, especialmente se puede hacer hincapié en las dinámicas generadas
por el federalismo fiscal (principalmente, los aspectos tributarios y su distribución entre los
entes) y por el federalismo político-electoral (principalmente, el fenómeno de la sub y
sobre-representación distrital, que favorece y perjudica a ciertos distritos en lo que respecta
a la cantidad de bancas en el legislativo federal). Son estos elementos lo que pueden estar
generando diferencias que luego se reflejan en desarrollo humano distinto para unas y otras
regiones en el mismo federalismo.
Este trabajo pretende ser una contribución en el campo de estudios sobre la temática
federal y, especialmente, en su relación con la desigualdad en el territorio. Por esto, a partir
de ahora, son necesarios estudios empíricos para observar más claramente esta relación y
las diferencias en el desempeño de los federalismos, y poder así sacar conclusiones con
mayor validez teórica.
Referencias bibliográficas
Arretche, M. (2012). Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de
Janeiro, Brasil: Editora Fiocruz - FGV Editora.
Banting, K. (2006). Social citizenship and federalism: is a federal welfare State a
contradiction in terms? En: Greer, S. (org.). Territory, democracy, and justice. Regionalism
and federalism in Western democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Barceló Rojas, D. (2016). Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal
mexicano. México D.F., México: Universidad Nacional Autónoma de México.
Barrientos, M. (2009). Federalismo comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos
governadores desde a redemocratização. (Tesis de maestría). Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.
Beramendi, P. (2007). Inequality and the territorial fragmentation of solidarity.
International Organization Journal, Madison, 61(4), 783-820.
Beramendi, P. (2012). The political geography of inequality. Regions and
redistribution. Nueva York, Estados Unidos: Cambridge University Press.
Biela, J.; Hennl, A.; Zons, G. (2014). Between deadlock and decentralization:
bargaining dynamics in Federal States. Regional and Federal Studies, 24(4), 505-525.
Buchanan, J. (1962). The calculus of consent: logical foundations of constitutional
democracy. Indianapolis, Estados Unidos: Liberty Fund.
Burgess, M.; Gagnon, A. (orgs.). (1993). Comparative federalism and federation:
competing traditions and future directions. Toronto, Canadá: University of Toronto Press.
Caballero, G. (2009). Hacia una teoría de la dinámica institucional de los
federalismos. Apuntes teóricos. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 125,
131-146.
Calvo, E.; Abal Medina (h), J. (comps). (2001). El federalismo electoral argentino.
Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Buenos Aires,
Argentina: EUDEBA.
Calvo, E. et al. (2001). Las fuentes institucionales del gobierno dividido en la
Argentina: sesgo mayoritario, sesgo partidario y competencia electoral en las legislaturas
provinciales argentinas. En: Calvo, E.; Abal Medina (h), J. (comps). El federalismo
electoral argentino. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la
Argentina. Buenos Aires, Argentina: EUDEBA.
Cappelletti, F.; Fischer, M.; Sciarini, P. (2014). Let’s talk cash: cantons’ interests and
the reform of Swiss Federalism. Regional and Federal Studies, 24(1), 1-20.
Downs, A. (1957). An economic theory of political action in a democracy. Journal of
Political Economy, 65(2), 135-150.
Duchacek, I. (1987). Comparative federalism: the territorial dimension of politics.
Nueva York, Estados Unidos: Holt, Rinehart and Winston.
Elazar, D. (1991). Exploring federalism. Tuscaloosa, Estados Unidos: University of
Alabama Press.
 Ferreira de Mello, O. (1975). Tendências do federalismo no Brasil. Florianópolis,
Brasil: Ed. Lunardelli.
Giambiagi, F.; Além, A. (2000). Finanças públicas. Rio de Janeiro, Brasil: Elservier.
Gibson, E. (2004). Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore, Estados
Unidos: Johns Hopkins University Press.
Gibson, E. (2005). Boundary control. Subnational authoritarianism in democratic countries.
World Politics, 58, 101-132.
Gibson, E., Calvo, E., Falleti, T. (2003). Federalismo realocativo: sobre-representação
legislativa e gastos públicos no hemisfério ocidental. Opinião Pública, 9(1), 98-123.
Giraudy, A. (2012). Subnational democracy: lessons from Latin America. APSA
Comparative Democratization Newsletter, 10(1), 1-8.
Greer, S. (org.) (2006). Territory, democracy, and justice. Regionalism and
federalism in Western democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Griessen, T., Braun, D. (2010). Federal relations in higher education policy in
Germany and Switzerland: between compulsory cooperation and immobilism. Swiss
Political Science Review, 16(4), 715-745.
Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A. (2010). The rise of regional authority: a
comparative study of 42 democracies (1950-2006). Londres, Reino Unido: Routledge).
Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A., Chapman Osterkatz, S., Niedzwiecki, S., Shair-
Rosenfield, S. (2016). Measuring regional authority: a postfunctionalist theory of
governance (Volume I). Oxford, Reino Unido: Oxford University Press.
Kenworthy, L.; Pontusson, J. (2005). Rising inequality and the politics of
redistribution in affluent countries. Perspectives on Politics, 3(3), 449–471.
King, P. (1993). Federation and representation. En: Burgess, M.; Gagnon, A. (orgs.).
Comparative federalism and federation: competing traditions and future directions. Toronto,
Canadá: University of Toronto Press.
Lijphart, A. (2003). Modelos de democracia: desempenho e padrões de governo em 36
países. Rio de Janeiro, Brasil: Civilização Brasileira.
Ligang, S. (2012). Dilemmas of China’s growth in the twenty-first century. Canberra,
Australia: Australian National University Press.
Norris, P. (2008). Driving Democracies: do power-sharing institutions work? Nueva York,
Estados Unidos: Cambridge University Press.
Oates, W. (1977). Federalismo fiscal. Madrid, España: Instituto de Estudios de
Administración Local.
Obinger, H.; Leibfried, S.; Castles, F. (eds.). (2005). Federalism and the Welfare
State. New world and European experiences. Nueva York, Estados Unidos: Cambridge
University Press.
 Orlandi, H. (comp.). (1998). Las instituciones políticas de gobierno/1. Buenos Aires,
Argentina: EUDEBA.
Persson, T.; Tabellini, G. (1996). Federal fiscal constitutions, risk sharing, and
redistribution. Journal of Political Economy, 104(5), 979-1009.
Pierson, R. (2000). Path dependence. Increasing returns and the study of politics.
American Political Science Review, 94, 251-267.
Plotnick, R.; Winters, R. (1985). A politico-economic theory of income
redistribution. The American Political Science Review, 79, 458-473.
Ponce Rodríguez, R.; Kochi, I.; Gutiérrez Cases, L. (2015). The structure of political
power and redistribution in economies with multiple governments. Estudios Económicos,
30(2), 269-303.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2017). Informe
Nacional sobre Desarrollo Humano 2017. Información para el desarrollo sostenible:
Argentina y la Agenda 2030. Buenos Aires, Argentina: PNUD.
Qian, Y.; Weingast, B. (1997). Federalism as a commitment to preserving market,
Journal of Economic Perspectives, 11(4), 83-92.
Reynoso, D. (2001). Distritos y escaños en Brasil: antecedentes, diagnóstico y consecuencias
partidarias del malaporcionamiento. Política y Gobierno, 8(1), 167-191.
Reynoso, D. (2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva
comparada. Revista SAAP, 2(1), 69-94.
Riker, W. (1975). Federalism. En: Greenstein, F.; Polsby, N. (orgs.). Handbook of Political
Science. Reading, Estados Unidos: Addison-Wesley.
Rodden, J. (2006). Hamilton's paradox. The promise and peril of fiscal federalism.
Nueva York, Estados Unidos: CUP.
Rodden, J.; Wibbels, E. (2002). Beyond the fiction of federalism: macroeconomic
management in multitiered systems. World Politics, 54(4), 494-531.
Samuels, D.; Snyder, R. (2001). El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la
desproporcionalidad territorial. En: Calvo, E.; Abal Medina, J. (h) (comps). El federalismo electoral
argentino. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Buenos
Aires, Argentina: EUDEBA.
Sawer, G. (1969). Modern federalism. Carlton, Australia: Pitman Australia.
Schumpeter, J. (1947). Capitalism, socialism and democracy. Nueva York, Estados
Unidos: Harper.
Simeon, R. (2009). Constitutional design and change in federal systems: issues and
questions. Publius, 39(2), 241-261.
Souza, C. (2008). Federalismo: teorias e conceitos revisitados. BIB, 65, 27-48.
Stepan, A. (1999). Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia:
federações que restringem ou ampliam o poder do demos. Revista Dados, 42(2), 197-251.
 Sturm, R. (2006). The adventure of divergence: an inquiry into the preconditions for
institutional diversity and political innovation after political decentralization. En: Greer, S.
(org.) Territory, democracy, and justice. Regionalism and federalism in Western
democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Tiebout, C. (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political
Economy, 64, 416-424.
Varcárcel, M. (2006). Génesis y evolución del concepto y enfoques sobre el
desarrollo. Lima, Perú: Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y
Antropológicas - Pontificia Universidad Católica del Perú. Recuperado de:
http://departamento.pucp.edu.pe/ciencias-sociales/images/documentos/
Weingast, B. (1995). The economic role of political institutions: market-preserving
federalism and economic development. The Journal of Law, Economics, & Organization,
11(1), 1-31.
Wheare, K. (1947). Federal government. Oxford, Reino Unido: Oxford University
Press.
Wildavsky, A. (1985). Federalism means inequality. Society, 22(2), 42-49.
Yu, C. (2012). Decentralisation, economic growth and the local provision of public
goods. En: Ligang, S. Dilemmas of China’s growth in the twenty-first century. Canberra,
Australia: Australian National University Press.
Federalismos y desigualdades en América Latina

Juan Martín Itaro Gima

juanmartin.cachj@gmail.com

Universidad Abierta Interamericana

Diego Ismael Salto

diegoismaelsalto@gmail.com

Universidad Abierta Interamericana

Área temática: Política Comparada

Mesa redonda: “Federalismo, desigualdades y desarrollo humano”

Resumen
Entendiendo al federalismo como una herramienta utilizada por los Estados para su propia
organización, existe una tensión constante entre el objetivo de igualdad entre las partes que
componen dichos países (Estados o provincias) y la propia autonomía de cada una de ellas.
De no más de 300 años de antigüedad, la función principal del federalismo moderno es la
de generar y mantener la unidad y las diversidades, articulando las voluntades de pueblos y
las diversidades culturales con una limitación de soberanía y gobierno compartido.
Asimismo, las estructuras federales, en sus constituciones, dicen proveer mecanismos para
generar igualdad socio-económica entre las distintas regiones. En América Latina, algunos
países exponentes de este sistema son Argentina, Brasil y México. Estas tres democracias
cuentan con mecanismos particulares que pueden estar condicionando ese cometido: el
sistema fiscal, que determina cómo se reparten los recursos entre los entes; y la distorsión
(SRD) en el sistema de representación de cada distrito en la cámara baja del respectivo
Poder Legislativo federal. Aquí, se cree que ambos mecanismos son fundamentales para
analizar los diferentes desempeños en cuanto al desarrollo humano de los gobiernos
subnacionales que componen cada federalismo y las desigualdades existentes entre ellos.
Palabras clave: federalismo; América Latina; desarrollo humano; malapportionment;
sistema fiscal.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Federalismos y desigualdades en América Latina95

1. Introducción
Las concepciones sobre “federalismos” son tan numerosas como disímiles: desde un
ideal de armonía hasta una “puerta abierta” hacia la secesión (Simeon, 2006). Siguiendo a
De Carreras (2015), “federalismo” es una organización territorial administrativa y
políticamente descentralizada basada en una estructura de poder compuesta por dos esferas:
la federal y la de los estados miembros. Así, esta concepción dual del federalismo implica
diferentes niveles de gobierno con ámbitos de poderes que no siempre son precisos, debido
a las interrelaciones inherentes a las sociedades modernas y a sus problemas que muchas
veces deben ser abordados de manera federal más que regional. El orden federal puede ser
entendido, entonces, como un equilibrio inestable y cambiante entre polos opuestos y en
permanente tensión: unidad y pluralidad.
Independientemente de la posición que se asuma acerca del federalismo sobre un
continuum entre la armonización de regionalismos y las autonomías subnacionales por un
lado, y la secesión por otro, lo que se pretende aquí es poner el foco sobre los instrumentos
con que cuentan los diferentes federalismos para cooperar entre las partes y equilibrar el
desarrollo humano entre las regiones. Específicamente, el trabajo se propone analizar
algunos federalismos latinoamericanos96 y su relación con el desarrollo humano de las
diferentes jurisdicciones.

95 Este trabajo se realizó en el marco del Proyecto de Investigación “Federaciones y Desarrollo Humano” del
Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales (CAECS) de la Universidad Abierta Interamericana (UAI) -
Sede Buenos Aires.
96 En el presente trabajo, no se analizará la República Bolivariana de Venezuela. A pesar de ser un Estado
federal, se carece de suficiente información para realizar un estudio pormenorizado, por lo que se decide
su exclusión.
 Para ello se tomaron los federalismos de Brasil, Argentina y México,
respectivamente, estructurando el análisis de cada país en los siguientes ejes: primero, se
hace referencia a las bases constitucionales; luego, se avanza sobre el sistema de
representación y los poderes en las distintas democracias, haciendo especial énfasis en el
fenómeno de malapportionment (o SRD) para la composición de las cámaras bajas. En
tercer lugar, el trabajo aborda los diferentes sistemas fiscales y la manera en que los
gobiernos federales reparten los recursos hacia los gobiernos subnacionales; más tarde, para
dar cuenta de la variable de desarrollo humano (IDH) de cada jurisdicción en particular, se
toman los datos de PNUD sobre el IDH para analizar el desempeño de cada jurisdicción.
Finalmente, una vez abordados todos estos ejes, se procede una discusión sobre esta
propuesta que puede colaborar en el análisis de la temática.
La hipótesis a la que el trabajo apunta es que el federalismo, como herramienta de
organización de estas democracias, ha contribuido, mediante los instrumentos de SRD y la
redistribución de recursos fiscales, a una reducción de la brecha existente entre los distritos
más y menos desarrollados, de acuerdo con los índices de respectivos.

2. Contexto de las dinámicas federales en Brasil

Al hablar de federalismo en Brasil, se deben tener en cuenta dos factores centrales para
entender las dinámicas: su naturaleza y sus vaivenes. En cuanto a su naturaleza, Stepan (1999) es
muy claro al colocar el país entre los federalismos de tipo “holding together” (federalismos para
mantener la unidad), ya que el proceso de federalización respondió a la necesidad de un arreglo
que permitiera mantener el territorio unificado, tras los innumerables levantes e intentonas
secesionistas –principalmente durante gran parte del siglo XIX–. El segundo factor tiene que ver
con el movimiento pendular que marca su desarrollo desde los tiempos de la colonia hasta la
actualidad, por las fuertes tensiones entre el principio de la unidad del gobierno y las tendencias
regionalistas y desagregadoras (Couto e Silva, 1981).
Hacia 1982 y sobre el final de la última dictadura militar, se hizo el llamado a elecciones
directas para los gobernadores de los Estados. Para ese entonces Brasil había sumado cuatro
unidades federativas más: se crearon los Estados del Acre (1964), Mato Grosso do Sul (1977),
Roraima (1980) y Rondônia (1981)97. El país dio una vuelta de página para comenzar un nuevo
episodio de su historia. Los militares habían puesto algunos reparos, pero la debacle del régimen
ya era evidente (Barrientos, 2009). Una sobre-representación distrital buscada con “pisos” y
“techos” en el número de diputados intentaría frenar los votos de la oposición, mientras que el
establecimiento del pluripartidismo buscaría dispersarlos.

97 Luego, fueron creados los Estado de Amapá (1986) y Tocantins (1988).

 Las unidades federativas comenzaron a recibir mayores ingresos –tras la aprobación de la
enmienda Pasos Porto de 198398–, además de poder contar con el uso de los propios bancos y la
emisión de títulos. Ya durante el Gobierno Sarney, se sancionó la Constitución de 1988.

2.1 La Constitución Federal de 1988 en Brasil

Después de dos décadas de gobiernos militares (1964-1985), en 1985, la “Aliança
Democrática” de Tancredo Neves y José Sarney fue electa indirectamente a la presidencia del
país99. Tancredo Neves, gravemente enfermo, no asumiría el cargo, dejando el Ejecutivo en manos
de Sarney. Además, se definieron los diputados y senadores que tendrían que redactar una nueva
Constitución para Brasil –la octava de su historia–. La Constitución Federal (CF88) fue aprobada
haciendo hincapié en la descentralización del poder (Souza, 2005).
Así como muchas otras constituciones de países federales, esta Constitución cuenta con una
resolución sobre los poderes residuales o remanentes: son las unidades federativas las que
quedan con los poderes no delegados a la Unión (art. 25 § 1º de la CF88). También plantea la
posibilidad de intervención federal en uno o más puntos del territorio. Ésta puede ser usada en
casos en que se trate de repeler una invasión extranjera o de una unidad de la Federación en otra,
o para asegurar la observancia del principio constitucional republicano (artículos 34, 35 y 36 de la
CF88).

2.1.1 Las competencias constitucionales de los entes federativos

En el Título III (de la Organización del Estado) de la CF88, específicamente el art. 18
establece que la organización político-administrativa de la República Federativa del Brasil
comprende la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, todos autónomos.
En ese mismo Título III, se explicitan las competencias privativas y compartidas100 de cada
una de las esferas gubernamentales. Entre las competencias de la Unión encontramos las
relaciones con los estados extranjeros y la participación en organismos internacionales; la defensa
nacional; la emisión de moneda; la declaración del estado de sitio y la intervención federal; los
servicios de transporte aéreo, ferroviario e hidroviario; las telecomunicaciones, las actividades
nucleares con fines pacíficos, entre otras (artículo 21 de la CF88).

98 Esta enmienda (EC N°23/1983) constituyó, todavía bajo el régimen militar, una suerte de reforma
tributaria, que ayudó a que Estados y Municipios se fortalecieran financieramente, al elevar los
porcentajes de los Fondos de Participación (tema que se analiza más adelante).
99 En el caso brasileño, “colégio eleitoral” se refiere a un conjunto de electores con poder deliberativo para
escoger determinados cargos –en el caso de 1985, Presidente y Vice del país–.
100 En la CF88, se detallan competencias privativas (o exclusivas) y compartidas. Entre las últimas,
aparecen dos tipos: comunes (en las cuales todos los miembros de la Federación pueden ejecutarlas) y
concurrentes (donde determinados miembros tienen poder de legislar al respecto).
 Por su parte, las competencias que son comunes a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal
y a los Municipios, son relatadas en el art. 23 de la CF88. Allí se detallan acciones como velar por la
custodia de la Constitución; cuidar la salud y la asistencia pública; proteger los documentos y obras
de valor histórico, artístico y cultural y proporcionar los medios de acceso a la cultura, la educación
y la ciencia; trabajar en la protección del medio ambiente; promover programas de construcción
de viviendas y de saneamiento básico, además de trabajar en el combate a la pobreza; y fiscalizar
la investigación y explotación de recursos hídricos y minerales. A continuación, la CF88 establece
las competencias concurrentes de la Unión, de los Estados y del Distrito Federal, las cuales
apuntan a legislar sobre materias de derecho tributario, financiero, penitenciario, económico y
urbanístico; sobre la producción y el consumo; del patrimonio histórico, cultural, artístico, turístico
y paisajístico; la educación, la cultura, la enseñanza y el deporte; y la previsión social, protección y
defensa de la salud (artículo 24 de la CF88).
Como ya se han observado, las competencias de los estados (artículo 25 de la CF88) son las
no vedadas por la Constitución Federal, es decir, aquellas no atribuibles a la Unión ni a los
Municipios. Los Estados deben regirse por las constituciones que establezcan, sin contraponerse a
lo estipulado en la CF88. Se ve que, en un texto tan detallado y, varias veces enmendado, los
poderes residuales de los Estados están cada vez más aprisionados.
Las competencias de los municipios se aclaran en el art. 30 de la CF88. Se incluye la
legislación sobre asuntos de interés local; suplementar la legislación federal y la estatal en lo que
corresponda; instituir y recaudar los tributos de su competencia; crear, organizar y suprimir
distritos, observada la legislación estadual; organizar y prestar los servicios públicos de interés
local, incluido el de transporte colectivo; prestar, con la cooperación técnica y financiera de la
Unión y del Estado, servicios de atención a la salud de la población; y promover, en lo que
corresponda, un adecuado ordenamiento territorial; entre otros.
Del breve análisis de los distintos tipos de competencias (privativas, concurrentes y
comunes) se desprende que la Constitución de 1988 avanzó hacia un incremento de las funciones
de las esferas locales (Municipios). La Unión mantiene amplias funciones para sí misma, pero
muchas de ellas se comparten con las esferas estaduales y municipales.
La esfera estadual es el nivel que queda más difusamente establecido. Aquí, como se ha
comentado, permanece algún poder residual, permitiéndole legislar sobre cualquier asunto que
no haya sido expresamente delegado a nivel federal o municipal. Pero sucede que la Constitución
brasileña de 1988 es extremadamente larga y detallada, y esto hace que las competencias
comunes y concurrentes entre los tres niveles de autoridad gubernamental dejen un reducido
espacio autónomo y exclusivo para los Estados.

2.1.2. Analizando los poderes y el sistema electoral

El art. 1° de la CF88 explicita que la República Federativa del Brasil, formada por la
unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en un
Estado Democrático de Derecho y deja claro que todo el poder emana del pueblo, que lo
ejerce por medio de representantes electos o directamente. La forma republicana implica
necesariamente legitimidad popular del Presidente y del Vicepresidente de la República, los
gobernadores y vices de los Estados, y los Intendentes y vices en los Municipios, además
de la existencia del Poder Legislativo Federal, las Asambleas Legislativas (estaduales) y las
Cámaras Municipales (Afonso da Silva, 2008).
El Poder Legislativo Federal brasileño es ejercido por el Congreso Nacional, compuesto por
la Cámara de Diputados y el Senado Federal, cuyos integrantes son elegidos en forma directa por
la ciudadanía brasileña (artículo 44 de la CF88). La cámara baja, que sigue el principio poblacional,
se conforma con diputados electos proporcionalmente para un mandato de cuatro años, con
posibilidad de reelección indefinida. La cantidad de diputados federales se establece en una ley
especial, pero ninguna de las unidades federativas puede tener menos de ocho o más de setenta
diputados. Por su parte, el Senado está compuesto por tres representantes de cada Estado y tres
por el Distrito Federal, elegidos para un mandato de ocho años, con posibilidad de reelección
indefinida. Hay renovación cada cuatro años, alternativamente, por uno y dos tercios (artículo 45
de la CF88).
En la práctica, la definición del Ejecutivo brasileño queda más clara cuando se toma
la definición de Santos (2003) sobre lo que él denomina como un “presidencialismo de
coalición”: una combinación de sistema presidencialista, con representación proporcional
de lista abierta y un sistema parlamentario fragmentado, que llevan al jefe del Ejecutivo a
distribuir carteras ministeriales entre los otros partidos aliados, para lograr mayorías en el
Legislativo y así poder programar su agenda de políticas públicas.
Como se observa, la CF88 definió una fuerte reducción de atributos privativos de los
Estados, estableciéndose una única competencia exclusiva: el art. 25 § 2º de la CF88 dice
que corresponde a los Estados explotar directamente, o mediante concesión, la empresa
estatal, con exclusividad de distribución, los servicios locales de gas canalizado101.
Por otro lado, este conjunto de cambios en las funciones de los entes federados,
estableció nuevos grados de autonomía para los municipios, pero no sacó del escenario
político local al Gobernador. Debido a que muchos municipios no tenían recursos para
auto-sostenerse, el Ejecutivo estadual continuó cumpliendo un papel primordial,
apareciendo como “acreedor” de los municipios, ejecutando obras públicas y programas
sociales en las localidades, a cambio de apoyo político (Abrucio, 1998), pero debiendo
destinar recursos para hacer frente a la tarea (“fisiologismo”: negociación de respaldo
parlamentario por recursos financieros políticamente asignados).
Para la cámara alta del Legislativo (Senado Federal), se eligen tres representantes por
distrito siguiendo un principio territorial. En este sentido, el sistema es mayoritario relativo,
cambiando el voto según el número de cargos (dos y uno por Estado), dependiendo de si la
elección será para renovación de un tercio del Senado (en ese caso, será elección

101 Artículo que fue enmendado en 1995 por la EC N° 5, con una modificación mínima del texto.
uninominal por mayoría simple) o para renovación de dos tercios (aquí, elección
binominal). Para la elección de representantes que componen la Cámara de Diputados,
Brasil cuenta con fórmulas proporcionales para la transformación de votos en bancas.
Para la elección de los 513 diputados federales, éstos son elegidos en 27 distritos (los
26 Estados y el Distrito Federal). Se utiliza la fórmula de cociente electoral102, sin cláusula
de barrera legal, con renovación total de la Cámara al finalizar los mandatos. El promedio
de las magnitudes distritales es de 19, aunque los techos y pisos existentes generan que 18
de los 27 distritos estén debajo de ese promedio.
La distorsión entre el criterio poblacional para la cámara baja y la población de las unidades
federativas es algo que, en Brasil, acarrea más de un siglo. La Constitución de 1891 disponía un
mínimo de cuatro diputados por Estado. A partir de 1930 se impuso un sistema que sub-
representaba a los Estados de SP y MG: existía un “piso” mínimo de tres diputados por Estado,
pero también se aplicaba un “techo” de diez diputados para los Estados mayores (Nicolau, 1997).
La CF88 modificó el "techo" para 70 diputados (segùn la Constitución de 1982 eran 60), cifra
sólo alcanzada por el Estado de São Paulo, mientras que la cantidad mínima de representantes
seguirían siendo 8.
De este modo, la desproporción entre el número de escaños de los Estados y la población
siempre estuvo presente (Nicolau, 1997). En la actualidad, esta distorsión sigue generando el
efecto del malapportionment (SRD) en la cámara alta y en la cámara baja. En el primer caso, esto
es producto de otorgar la misma cantidad de bancas para cada Estado en función de ser parte
constitutiva de la federación –algo esperable, por cierto–. En el caso de la Cámara de Diputados,
al dejar pisos y techos, se mantiene Estados sub y sobre-representados. A continuación, se
observa el fenómeno de la SRD para el período legislativo vigente.

Tabla 1. Brasil. SRD en la cámara baja federal (2015-2019)

Población
Estados %P Magnitud (M) %M SRD
(P)

São Paulo 41.262.199 21,6 70 13,6 8,0

Minas Gerais 19.597.330 10,3 55 10,7 0,4

Rio de Janeiro 15.989.929 8,4 45 8,8 0,4

102 El ciudadano elector elige a los candidatos en una lista (sin orden establecido previamente por el
partido o la coalición de partidos). El cociente electoral se determina dividiendo el número de votos
válidos por las bancas a cubrir en cada circunscripción (art. 106 del Código Electoral - CE). El cociente
partidario se determina para cada partido o coalición, dividiéndose el cociente electoral por el número de
votos válidos sobre la misma fórmula partidaria o coalicionada, eliminando la fracción (art. 107 del CE).
Bahia 14.016.906 7,3 39 7,6 0,3

Rio Grande do Sul 10.693.929 5,6 30 5,8 0,2

Paraná 10.444.526 5,5 29 5,7 0,2

Pernambuco 8.796.448 4,6 24 4,7 0,1

Ceará 8.452.381 4,4 24 4,7 0,2

Pará 7.581.051 4,0 21 4,1 0,1

Maranhão 6.574.789 3,4 18 3,5 0,1

Santa Catarina 6.248.436 3,3 17 3,3 0,0

Goiás 6.003.788 3,1 17 3,3 0,2

Paraíba 3.766.528 2,0 10 1,9 0,0

Espírito Santo 3.514.952 1,8 9 1,8 0,1

Piauí 3.483.985 1,8 9 1,8 0,1

Alagoas 3.168.027 1,7 8 1,6 0,1

Rio Grande do Norte 3.120.494 1,6 8 1,6 0,1

Amazonas 3.118.360 1,6 8 1,6 0,1

Mato Grosso 3.035.122 1,6 8 1,6 0,0

Mato Grosso do Sul 2.570.160 1,3 8 1,6 0,2

Distrito Federal 2.449.024 1,3 8 1,6 0,3

Sergipe 2.068.017 1,1 8 1,6 0,5

Rondônia 1.562.409 0,8 8 1,6 0,7

Tocantins 1.383.445 0,7 8 1,6 0,8

Acre 733.559 0,4 8 1,6 1,2

Amapá 669.526 0,4 8 1,6 1,2

Roraima 450.479 0,2 8 1,6 1,3

Brasil 190.755.799 100,0 513 100,0 16,9

Observación: los valores de SRD son absolutos; las cifras de porcentajes pueden variar por cuestiones de redondeo.
Fuente: Elaboración propia con datos de IBGE (2018) y TSE (2018).

Es evidente la sub-representación de los Estados que conforman las Regiones Sur y

Sudeste. São Paulo y Río de Janeiro (grandes conglomerados) son también los más
perjudicados por el fenómeno de la SRD. Exceptuando Alagoas (apenas sub-representado
con -0,1% de SRD), todas las unidades federativas que tienen el “piso” mínimo de 8
diputados están debidamente representadas o sobre-representadas. Siguiendo el principio
poblacional, les corresponderían menos diputados de los que efectivamente poseen
sumando, en conjunto, una SRD de 6,6%. Así, las bancas que “sobran” entre los Estados
menos poblados deberían pertenecer a los más grandes, si las reglas siguieran el principio
poblacional sin techos ni pisos.
Tavares (1998) es tajante con esta situación: “Severas desproporcionalidades en la
distribución de los escaños de la Cámara de Diputados entre regiones y Estados determinaron la
coexistencia, en el interior de aquella, de la sub-representación del electorado de los Estados más
populosos, modernos, industrializados y urbanizados, particularmente del Sudeste y del Sur, y de la
sobre-representación del electorado de los Estados menos poblados, predominantemente
oligárquicos y tradicionalistas, del Centro-Oeste, del Norte y del Nordeste” (Tavares, 1998:303).

2.2. El sistema fiscal brasileño

En cuanto a la dinámica pendular que se comentó anteriormente, el federalismo fiscal
brasileño siempre mostró este mismo vaivén yendo desde una fuerte descentralización –durante
la República Vieja (1881-1930) y la primera redemocratización (1946-1964)– hacia una
centralización extrema –en la Era Vargas (1930-1945)–. Esta centralización encontró su más
acentuado momento en el último período militar (1964-1985), con la reforma tributaria de 1966-
67, siendo sucedida por la descentralización surgida con la promulgación de la Constitución de
1988 (Azevedo da Cunha, 2006). Con la CF88, se observó una visible descentralización de ingresos,
con mecanismos de transferencias de ingresos entre los entes federados (Varsano, 1997; Souza,
2005). Así, se ampliaron las competencias comunes entre la Unión y los demás entes federativos.
El art. 161 § 2° de la CF88 expresa que corresponde a una ley complementaria establecer
normas sobre la entrega de los recursos de que trata el art. La Ley Complementaria N° 62 de 1989
prevé el cálculo del Fondo de Participación de los Estados y del Distrito Federal (FPE)103. Por el art.
2 de esta ley, está previsto que el 85% de los recursos del FPE deban ser distribuidos a las unidades

103 La ley también prevé el prorrateo del Fondo de Participación de los Municipios (FPM), otorgando un
10% para las capitales de los Estados, y repartiendo el 90% restante según criterios de población e
ingresos per cápita (Souza, 2005).
federativas de las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste, mientras que el 15% restante debe ir
para los Estados de las regiones Sur y Sudeste.
Azevedo da Cunha (2006) señala que los coeficientes de participación individuales para cada
Estado y el DF en el FPE se basan en criterios redistributivos (producto del factor representativo de
la población por el factor representativo del inverso al ingreso per cápita, de cada ente
participante, en la forma definida en los artículos 88, 89 y 90 del Código Tribunal Nacional),
atribuyendo de esa forma un peso más elevado a las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste. A
continuación, se enumeran los coeficientes individuales de participación.
Tabla 2. Brasil. Coeficiente para el FPE

UF Região Coef. UF Região Coef.

Bahia Nordeste 9,3962 Paraná Sul 2,8832

Ceará Nordeste 7,3369 Goiás Centro-Oeste 2,8431

Maranhão Nordeste 7,2182 Rondônia Norte 2,8156

Pernambuco Nordeste 6,9002 Amazonas Norte 2,7904

Pará Norte 6,1120 Roraima Norte 2,4807

Paraíba Nordeste 4,7889 Rio Grande do Sul Sul 2,3548

Minas Gerais Sudeste 4,4545 Mato Grosso Centro-Oeste 2,3079

Tocantins Norte 4,3400 Rio de Janeiro Sudeste 1,5277

Piauí Nordeste 4,3214 Espírito Santo Sudeste 1,5000

Rio Grande do Norte Nordeste 4,1779 Mato Grosso do Sul Centro-Oeste 1,3320

Alagoas Nordeste 4,1601 Santa Catarina Sul 1,2798

Sergipe Nordeste 4,1553 São Paulo Sudeste 1,0000

Acre Norte 3,4210 Distrito Federal Centro-Oeste 0,6902

Amapá Norte 3,4210 Fuente: Barrientos (2009).

Además de la autonomía que posee cada ente para decidir sobre los propios tributos,
la CF88 prevé un sistema de transferencias de recursos entre Unión, Estados y municipios:
de la Unión hacia los demás, y de los Estados hacia los municipios. Sin embargo, fue la
Unión la que permaneció con la competencia tributaria residual y con competencia
exclusiva para la creación de contribuciones sociales, de intervención en el dominio
económico y de contribución de interés de las categorías profesionales o económicas
(Azevedo da Cunha, 2006:118).

2.3. Analizando el IDH de los Estados brasileños

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador de bienestar de la población
que, basado en censos, tiene en cuenta no sólo el aspecto económico, sino que contempla
tres ejes: renta, longevidad (salud) y educación de la población.

Tabla 3. Brasil. Índice de Desarrollo Humano por estados

Estados 1991 2000 2010 2014

Acre 0,402 0,517 0,663 0,719

Alagoas 0,370 0,471 0,631 0,667

Amapá 0,472 0,577 0,708 0,747

Amazonas 0,430 0,515 0,674 0,709

Bahia 0,386 0,512 0,660 0,703

Ceará 0,405 0,541 0,682 0,716

Distrito Federal 0,616 0,725 0,824 0,839

Espírito Santo 0,505 0,640 0,740 0,771

Goiás 0,487 0,615 0,735 0,750

Maranhão 0,357 0,476 0,639 0,678

Mato Grosso 0,449 0,601 0,725 0,767

Mato Grosso do Sul 0,488 0,613 0,729 0,762

Minas Gerais 0,478 0,624 0,731 0,769

Pará 0,413 0,518 0,646 0,675

Paraíba 0,382 0,506 0,658 0,701

Paraná 0,507 0,650 0,749 0,790

Pernambuco 0,440 0,544 0,673 0,709

Piauí 0,362 0,484 0,646 0,678

Rio de Janeiro 0,573 0,664 0,761 0,778

Rio Grande do Norte 0,428 0,552 0,684 0,717

Rio Grande do Sul 0,542 0,664 0,746 0,779

Rondônia 0,407 0,537 0,690 0,715

Roraima 0,459 0,598 0,707 0,732

Santa Catarina 0,543 0,674 0,774 0,813

São Paulo 0,578 0,702 0,783 0,819

Sergipe 0,408 0,518 0,665 0,681

Tocantins 0,369 0,525 0,699 0,732

Brasil 0,493 0,612 0,727 0,761

Fuente: PNUD Brasil (2014; 2018).

Tomando como referencia los datos del PNUD Brasil (2018) sobre las unidades
federativas de Brasil basados en los censos de 1991, 2000 y 2010 y la estimación de 2014,
se observa que el país ha crecido 0,268 puntos en el período 1991-2014. En este contexto, a
nivel subnacional, se puede apreciar que:
 En 1991, el IDH del Distrito Federal era de 0,616, seguido por San Pablo, Río de
Janeiro y Santa Catarina, mientras que en el 27° y último puesto del ranking se
encontraba el Estado de Maranhão con un IDH de 0,357 (por debajo de Piauí con
0,362 y Tocantins con 0,369).
 Para el año 2000, el IDH del Distrito Federal se ubicaba en un 0,725, mientras que
el peor estado en relación a este indicador era Alagoas con un 0,471.
 En relación al año 2010, el DF alcanzó un IDH de 0,824 mientras que Alagoas llegó
a la cifra de 0,631.
 Ya para el año 2014 (última estimación del que se registran datos para el PNUD), el
DF llegó a un valor de 0,839, al tiempo que Alagoas cerró el ranking con un IDH de
0,667.

En base a estos datos recolectados, hay una brecha de 0,259 puntos en el IDH que, en
1991, separaba a los Estados mejor y peor ubicados en el ranking; mientras que, en 2014,
esa misma brecha se achicó 0,087 puntos hasta quedar en 0,172. Analizando los mejores y
peores IDH de los Estados brasileros entre 1991 y 2014, se puede concluir que hubo una
reducción constante de la brecha. Una conclusión contundente que arroja el ranking del
PNUD sobre los Estados de Brasil es la clarísima desigualdad regional: en 1991 y 2010, 5
de los 6 peores IDH corresponden a estados de la Región Nordeste; en el 2000, los últimos
5 Estados ubicados en el ranking pertenecen a esta región; mientras que en 2014, son 6 de
los últimos 7.
Históricamente, el IDH se ha encontrado siempre liderado por el Distrito Federal y
escoltado por Estados de la región Sudeste como San Pablo y Río de Janeiro, y de la región
Sur como Santa Catarina. Los estados pertenecientes a la región Centro-Oeste se
encuentran ubicados en el ranking por encima de las regiones Norte y Nordeste. De esta
manera, analizando los IDH de todas las unidades federativas de Brasil y atendiendo al
Fondo de Participación de los Estados, podemos observar que el sistema fiscal brasileño
distribuye los recursos de manera preferencial a 12 de los 14 Estados con peor IDH en 2014
(Minas Gerais y Amapá, con mayor IDH, reciben mayores fondos que Amazonas y
Rondônia).
En cuanto a la conformación de la cámara baja, de los 11 Estados sobre-
representados, ocho de ellos pertenecen a las regiones Norte y Nordeste (los tres restantes
son Mato Grosso y Mato Grosso do Sul de la región Centro, y el DF). Entonces, los 10
Estados con menor IDH hacia 1991 experimentaron un crecimiento en conjunto de 0,314
puntos hacia 2014, en tanto que los cuatro Estados con mayor IDH (DF, San Pablo, Río de
Janeiro y Santa Catarina) crecieron en conjunto un 0,234. Por lo tanto, los 10 Estados cuyos
IDH en 1991 eran los más bajos crecieron individualmente más que los cuatro Estados con
mayor IDH hacia el mismo año (el que menos creció del primer grupo fue Sergipe con
0,273, y el que más creció del segundo grupo fue Santa Catarina con 0,270).
Nueve de los 10 Estados con menor IDH en 1991 (Maranhão, Piauí, Tocantins,
Alagoas, Bahía, Paraíba, Acre, Ceará y Sergipe) se encuentran dentro de los 13 Estados
más beneficiados por la redistribución de recursos que lleva adelante el FPE; mientras
tanto, cuatro de ellos (Tocantins, Acre, Rondônia y Sergipe) se encuentran sobre-
representados en la Cámara de Diputados.
Se puede concluir de manera conjunta –aunque no contundente– que, a lo largo de los
23 años que van desde 1991 hasta 2014, la redistribución de recursos institucionalizada en
el FPE junto a la SRD provocada por el “piso” de 8 bancas han logrado achicar la brecha
entre los Estados con menor IDH y los que ostentan el mayor índice. De todas maneras, las
desigualdades regionales siguen polarizando fuertemente a las unidades federativas de
Brasil), lo que es de vital importancia en la búsqueda de igualdad de desarrollo tomando al
IDH de los Estados como indicador de ello.

3. El federalismo en la Argentina
 El caso argentino, así como otros, muestra un federalismo pendular, que varía
incesantemente entre altos niveles de descentralización y momentos de fuerte centralización
política y administrativa –proceso relacionado fuertemente con el vaivén entre democracia y
autoritarismo– (Regis, 2009).
Con el propósito de unir las provincias en disputa (siguiendo el modelo de “holding
togheter” de Stepan (1999), la etapa histórica que culminó con la federalización del país fue muy
tumultuosa. Después de muchos conflictos, el texto constitucional104 tomó la forma republicana,
representativa y federal para la nueva unidad política pretendida, buscando un doble propósito:
una república centralizada con un Ejecutivo federal fuerte, pero con amplia autonomía a las
provincias (Botana, 1993, 1994; Gibson y Falletti, 2007).
El siglo XX sería de grandes vaivenes en la realidad política y económica del país. A partir de
1930, un ciclo de dictaduras seguido de breves momentos de democracia sólo terminaría en 1983,
con la llegada del actual período democrático (el más largo en la historia argentina). Estas
situaciones afectarían la relación y los equilibrios del federalismo argentino (Barrientos, 2009).

3.1. La reforma constitucional de 1994 en Argentina

Ya en democracia, en el medio de las reformas económicas más radicales que vivió el
país, se necesitaba una constitución que reflejara la nueva realidad y las nuevas
aspiraciones del país. Así, en 1994 luego de las elecciones para Convencionales
Constituyentes, se dio tratamiento y redacción a una amplia reforma constitucional (CN94).
Se establecieron, entre otros, el derecho a un ambiente sano, el derecho del consumidor y el
derecho a la información.
Se incluyó la posibilidad de recurso de amparo y de acción colectiva, y los delitos
contra la constitución y la democracia, la preeminencia de los tratados internacionales por
sobre las leyes nacionales, entre otros temas. También se sancionó una serie de medidas
con la intención de atenuar el sistema presidencialista, entre las que aparecen la
reglamentación de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), la creación de la figura de
Jefe de Gabinete de Ministros (art. 100 de la CN94), la invención del Consejo de la
Magistratura para modificar la designación de jueces (artículo 114) y el Jurado de
Enjuiciamiento de los Magistrados (art. 115). A su vez, se da reconocimiento a los pueblos
originarios del país y se mencionan sus derechos.

3.2. Competencias constitucionales de los entes federativos105

104 En este caso, el de la Constitución Nacional de 1853 (reformado en 1860), para el ingreso de Bs.
Aires.
105 Aquí no se incluyen los municipios, ya que son considerados creación de cada provincia, las que le
otorga el grado de autonomía que considere, generando 24 sistemas municipales diferentes.
 Los poderes residuales, o sea los no expuestos en la Constitución, quedan reservados a las
provincias, ya que no han sido delegados al gobierno federal. El art. 121 de la CN94, dice que “las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. De todas
maneras, ante situaciones graves, como las devenidas de una agresión extranjera o de una
provincia hacia otra, o por violaciones al principio constitucional republicano, el gobierno central
se reserva el derecho a la intervención federal (art. 6, 23, 75, 99 CN94, entre otros).
El caso argentino es un ejemplo típico de “federalismo dual”, en el que sólo el gobierno
federal y las provincias son entes federativos. Siguiendo el texto constitucional de 1994, se asiste a
una clara diferenciación en las prerrogativas conferidas a los entes (Segunda Parte - Autoridades
de la Nación, CN94). El Título Primero expone lo referido al gobierno federal (art. 44 a 120),
mientras que el Título Segundo hace su parte en todo lo relacionado a los gobiernos de las
provincias y de la ciudad de Buenos Aires (art. 121 a 129, CN94). La Constitución argentina designa
28 áreas de poderes exclusivos del Gobierno federal, que incluyen los asuntos internacionales; la
defensa; comercio interior, internacional y aduanas; finanzas, bancos y emisión de moneda; la
ciudadanía; la fijación de los límites interprovinciales, y los servicios públicos nacionales (Patroni,
2005). También otorga poder al gobierno federal en áreas como la enseñanza superior, la
planificación económica, y la promulgación de los códigos criminal, civil, comercial, minero, de
trabajo y de previsión social (art. 9, 27, 31 y 75, CN94).
Por su parte, los gobiernos de las provincias se encargan de los poderes residuales, es decir,
aquellas materias sobre las cuales éstas no delegaron autonomía en el Gobierno federal y aquellas
que fueron reservadas por pactos existentes en el momento de la incorporación al país (art. 121 y
126 de la CN94). En el art. 5º de la CN94, se señala que cada provincia dicta su propia constitución,
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con la Constitución Nacional. Estas crean
sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, eligiendo a sus gobernadores, sus legisladores
y otros funcionarios provinciales, sin ninguna intervención del gobierno federal (artículo 122 de la
CN94).
Las áreas en las que las provincias tienen poder para legislar incluyen la educación y la salud
públicas; la justicia provincial; la policía; infraestructura y bienestar social (Barrientos, 2015). Una
cláusula constitucional medular para entender la realidad federativa en la Argentina
contemporánea está incorporada en el art. 124 de la CN94: “Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Es decir, el suelo y
subsuelo de las provincias corresponde a ellas.
Un caso aparte de la Ciudad de Buenos Aires, que sufrió un cambio radical pasando a ser
ciudad autónoma, con un régimen de gobierno autónomo, y con facultades propias de legislación
y jurisdicción (artículo 129 ° de la CN94)106. El líder del Ejecutivo local pasó a ser elegido
directamente por el pueblo de la ciudad. De cualquier forma, por ley quedaron garantizados los

106 Para profundizar este tema, ver Fajardo Torres y Szcyry (2009).
intereses del Estado nacional, mientras que la ciudad de Buenos Aires sigue siendo la capital del
país.
La autonomía fiscal de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires está
asegurada con la existencia de la “Coparticipación Federal de Impuestos”, un mecanismo de
distribución de recursos que sigue porcentajes preestablecidos, dando prioridad al
establecimiento de grados semejantes de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades
en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2 e inc. 3, CN94), beneficiándose a las unidades más
pobres. Asimismo, el Congreso Nacional está habilitado para autorizar subsidios del Tesoro
Nacional a las Provincias, cuyas rentas no lleguen a cubrir sus gastos ordinarios (art. 75 inc. 9,
CN94).

3.3. Los poderes y el sistema electoral en Argentina

En el marco de los art. 44 y 45 de la CN94, el Congreso está compuesto por dos Cámaras: i)
la H. Cámara de Diputados de la Nación (de 257 miembros), y ii) el H. Senado de la Nación (con 72
miembros), constituida por representantes de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. El número de representantes para la cámara baja será de uno por cada 33 mil habitantes o
fracción no menor de 16.500, elegidos según cada distrito a través del principio poblacional –con
un piso de cinco diputados en los distritos menos poblados107–. Con posibilidad de reelección
indefinida, el mandato de los diputados es de cuatro años, siendo que, por medio de elecciones
intermedias, se produce la renovación de la cámara por mitades cada dos años. Por su parte, para
la cámara territorial, hay tres representantes por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos
Aires. Se establece un mandato de seis años de duración, con posibilidad de reelección indefinida,
y con renovación por tercios cada dos años108.
Para el Ejecutivo, se redujeron sus mandatos de seis a cuatro años, y se instauró la
posibilidad de reelección presidencial consecutiva y otra tras el intervalo de un mandato. El
Presidente y el Vicepresidente son elegidos en forma directa por el pueblo, en sistema de
“ballotage atenuado”: si una de las listas obtiene más del 45% de los votos o el 40% pero con una
diferencia de 10 puntos porcentuales en relación a la segunda candidatura más votada, ésta será
considerada victoriosa y sus integrantes consagrados como Presidente y Vicepresidente (art. 97 y
98 de la CN94).

3.3.1. La SRD en la cámara baja Argentina

107 Antes de las elecciones de 1983, los integrantes de la última dictadura cívico-militar promulgaron los
decretos-ley N° 22.838/83 y 22.847/83, a través de los que se elevó de tres a cinco el número mínimo de
diputados por provincia, buscando una cámara baja más conservadora y cercana a sus intereses.
108 Hasta 1994, los senadores eran elegidos por los legislativos provinciales para un mandato de nueve
años. A partir de la reforma constitucional de 1994, el mandato pasó a ser de seis años, y la elección de
estos tres senadores por distrito es directa desde 2001, correspondiendo dos bancas al partido que obtuvo
más votos, y el tercero para la segunda lista más votada.
 Para la elección de los representantes en la Cámara de Diputados, están en juego 257
bancas en 24 circunscripciones plurinominales, con cantidades variables entre cinco
(mínimo por distrito) y setenta. La aplicación de la fórmula D´Hondt109, junto a umbral
legal del 3% del total de electores de cada distrito, genera que la proporcionalidad –
aparentemente buscada– sea atenuada por magnitudes de distrito muy bajas (Abal Medina
(h); Suárez Cao; Nejamkis, 2002). Esto se agrava con la renovación por mitades cada dos
años (lo que disminuye a la mitad las magnitudes efectivas –entre dos y 35, con promedios
entre cinco y seis). Todo esto resulta en la existencia de una importante SRD para la cámara
baja argentina. A continuación, se observa el fenómeno de la SRD en el período 2011-
2019.

Tabla 4. Argentina. SRD en la cámara baja federal (2011-2019)

Provincia Población (P) %P Magnitud (M) %M SRD

Buenos Aires 15.625.084 38,9 70 27,2 11,7

Córdoba 3.308.876 8,2 18 7,0 1,2

Santa Fe 3.194.537 8,0 19 7,4 0,6

C. A. de Bs. Aires 2.890.151 7,2 25 9,7 2,5

Mendoza 1.738.929 4,3 10 3,9 0,4

Tucumán 1.448.188 3,6 9 3,5 0,1

Entre Ríos 1.235.994 3,1 9 3,5 0,4

Salta 1.214.441 3,0 7 2,7 0,3

Misiones 1.101.593 2,7 7 2,7 0,0

Chaco 1.055.259 2,6 7 2,7 0,1

Corrientes 992.595 2,5 7 2,7 0,2

Santiago del Estero 874.006 2,2 7 2,7 0,5

San Juan 681.055 1,7 6 2,3 0,6

109 Los cargos a ocuparse son designados por el orden establecido en cada lista y, luego, dividiendo por
1, 2, 3 y así sucesivamente (Legislatina, 2003).
Jujuy 673.307 1,7 6 2,3 0,7

Río Negro 638.645 1,6 5 1,9 0,4

Neuquén 551.266 1,4 5 1,9 0,6

Formosa 530.162 1,3 5 1,9 0,6

Chubut 509.108 1,3 5 1,9 0,7

San Luis 432.310 1,1 5 1,9 0,9

Catamarca 367.828 0,9 5 1,9 1,0

La Rioja 333.642 0,8 5 1,9 1,1

La Pampa 318.951 0,8 5 1,9 1,2

Santa Cruz 273.964 0,7 5 1,9 1,3

Tierra del Fuego 127.205 0,3 5 1,9 1,6

Argentina 40.117.096 100,0 257 100,0 28,8

Observación: las cifras de SRD toman valores absolutos; las cifras de porcentajes pueden variar por cuestiones de
redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC (2018) y Atlas Electoral de Andy Tow (2018).

En el período legislativo vigente, se hace evidente la sub-representación de las cuatro

UF más pobladas (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y CABA). Las diez provincias que
tienen el “piso” mínimo de cinco diputados están sobre-representadas, y aquellas que
cuentan con seis o siete diputados se hallan también sobre-representadas, a excepción de
Salta (sub-representada) y Misiones (debidamente representada). Otras dos UF que se
encuentran sobre-representadas son Entre Ríos y la CABA.

3.4. El sistema fiscal argentino

El sistema fiscal argentino cuenta con distintos mecanismos: los sistemas tributarios
propios, con bases y alícuotas bajo control provincial; las alícuotas adicionales, establecidas
por el Gobierno federal; las transferencias de libre disponibilidad, a través de fondos no
vinculados, y las transferencias condicionadas, con importes y destinos determinados por la
administración federal (Raimundi y Tilli, 2006). A estos arreglos se suma un instrumento
fundamental, la Coparticipación Federal de Impuestos, establecido en 1935 y modificado
sobre el final del gobierno de Lanusse en 1973 y con el regreso de la democracia bajo la
presidencia de Raúl Alfonsín.
 Este régimen institucionalizado en la CN94 como un arreglo de solidaridad entre las
provincias, está formado por “recursos coparticipables” que se designan al gobierno
nacional por un lado, y al conjunto de las provincias, por el otro, siguiendo porcentajes
preestablecidos (“distribución primaria”). Con la masa total que se destina a las provincias,
se hace una “distribución secundaria”, que busca un grado equivalente de desarrollo en todo
el territorio nacional.
A su vez, la CN94 obliga a que, dentro de la masa total, se incluya cualquier nuevo
impuesto creado en adelante por el gobierno federal, además de prohibir cualquier
descentralización administrativa sin la correspondiente descentralización financiera (la
transferencia de responsabilidades debe estar acompañada por transferencia de recursos).
Además, con el dominio de los recursos naturales por parte de las provincias, aquellas que,
por ejemplo, cuentan con hidrocarburos se encuentran en una posición privilegiada frente a
las demás, atentando contra la búsqueda de igualdad territorial en el país (Cao, 2012). La
Ley 23.548 (de Coparticipación) sancionada en 1988 es mantenida hasta la actualidad, y el
sistema de coparticipación es el que se observa en la figura a continuación.
 Analizando estos datos de la distribución secundaria, si se siguiera un principio
exclusivamente poblacional, se observa que todos los distritos están sobre-representados
por la Coparticipación, con la excepción única de la provincia de Buenos Aires (recibiendo
prácticamente la mitad de lo que debería). Provincias como Neuquén, Chubut y Mendoza
son sobre-representadas aunque por cuestiones casi matemáticas (con valores cercanos a 0
en esa relación). Mientras tanto, distritos como Chaco, Formosa y Santiago del Estero se
encuentran entre las más sobre-representadas, algo esperado en un sistema que tiene por
principio la búsqueda de igualdad en el territorio.
Correlacionado a este desequilibrio, aparece el desequilibrio fiscal argentino,
caracterizado por la diferencia que hay entre la proporción de gastos y de recaudación del
gobierno federal y de los gobiernos subnacionales (provincias y municipios): mientras el
primero es responsable de casi el 60% de los gastos subnacionales, los ingresos de
Provincias y municipios constituyen el 4,5% del PBI y las transferencias coparticipadas
representan el 8% del mismo (Melo, 2005). Las unidades federales son responsables de un
alto porcentaje del gasto público, pero recaudan un porcentaje mucho menor de impuestos.
Siguiendo a Tommassi (2008), es debido a esto que en muchas de las provincias más
pequeñas, las transferencias coparticipadas representan más del 80% de los ingresos totales:
las más independientes son aquellas productoras de hidrocarburos y la CABA (Barrientos,
2009).

3.5. Analizando el IDH argentino

Para el análisis, se consideraron los índices de desarrollo humano por provincia
correspondientes a los años 1996, 2006, 2001, 2006, 2011 y 2016 (PNUD Argentina,
2017). Aquí, se observa que todas las provincias de Argentina (incluida CABA)
aumentaron su IDH en el período, superando hoy los 0,800 todas ellas, registrando un
crecimiento promedio de 0,072. Comparando los IDH del 2011 y del 2016, doce de las 24
provincias registraron bajas, mientras las 11 restantes lo aumentaron, con San Luis como
máximo exponente de este último grupo y Córdoba como provincia que más sufrió en los
últimos años (Santa Fe se mantuvo estable en su IDH en el período).

Tabla 5. Argentina. Índice de Desarrollo Humano por distritos

Distritos 1996 2000 2006 2011 2016

Buenos Aires 0,769 0,789 0,802 0,838 0,837

CABA 0,854 0,864 0,861 0,889 0,885

Catamarca 0,766 0,789 0,804 0,836 0,844

Córdoba 0,776 0,782 0,824 0,862 0,846

Corrientes 0,766 0,771 0,787 0,828 0,825

Chaco 0,765 0,772 0,777 0,807 0,816

Chubut 0,777 0,801 0,812 0,848 0,863

Entre Ríos 0,763 0,762 0,804 0,839 0,845

Formosa 0,739 0,752 0,759 0,806 0,822

Jujuy 0,743 0,767 0,794 0,829 0,834

La Pampa 0,782 0,794 0,823 0,864 0,854

La Rioja 0,760 0,775 0,802 0,834 0,833

Mendoza 0,782 0,799 0,818 0,852 0,846

Misiones 0,747 0,763 0,783 0,817 0,829

Neuquén 0,784 0,808 0,832 0,855 0,853

Río Negro - - 0,804 0,851 0,844

Salta 0,756 0,768 0,781 0,832 0,830

San Juan 0,767 0,781 0,791 0,825 0,838

San Luis 0,762 0,781 0,800 0,828 0,849

Santa Cruz 0,791 0,811 0,837 0,873 0,861

Santa Fe 0,777 0,790 0,818 0,846 0,846

Santiago del Estero 0,745 0,766 0,770 0,807 0,817

Tierra del Fuego 0,804 0,819 0,850 0,880 0,887

Tucumán 0,770 0,764 0,792 0,843 0,838

Argentina 0,785 0,798 0,814 0,848 0,848

Observación: Río Negro no fue analizado en 1996 y 2010. Fuente: PNUD Argentina (2017).

De las once provincias que registraron crecimiento de su IDH entre 2011 y 2016, diez
han sido sobre-representadas en la Cámara de Diputados entre el año 2001 y la actualidad
(Misiones también aumentó su IDH pero está representada de manera proporcional). Ahora,
teniendo en cuenta el período completo de estudio (desde 1996 a 2016) nos encontramos
con que de las 12 provincias que mayor crecimiento de IDH experimentaron, sólo Salta está
sub-representada, Misiones está representada proporcionalmente (Misiones), mientras que
las restantes diez están sobre-representadas (Entre Ríos, Santiago del Estero, Jujuy,
Formosa, Chubut, San Luis, Catamarca, La Rioja, La Pampa y Tierra del Fuego).
Siguiendo con la comparación entre el 1996 y 2016, se observa que la brecha entre el
mayor y el menor IDH fue disminuyendo: de una brecha de 0,115 puntos pasó a 0,071 entre
el primero y el último año de la serie. Es decir, se asistió a un acortamiento de la brecha de
un 0,044 en los últimos 20 años. Históricamente el IDH en Argentina lo ha liderado CABA
(desde 1996 hasta 2011) y en segundo lugar ha estado Tierra del Fuego, quien en 2016
quedó ubicada en primer lugar gracias a un aumento de 0,007 en su IDH (contra una caída
de 0,004 para CABA en el mismo período). En el final de la tabla, Formosa dio lugar a
Chaco en las últimas dos décadas.
Si se relaciona el IDH provincial con la distribución secundaria de la Coparticipación,
se puede inferir que de las cinco más “sobre-representadas” en el sistema de distribución de
recursos (Chaco, Formosa, Santiago del Estero, Entre Ríos y Catamarca) cuatro se
encuentran entre las de mayor crecimiento del IDH: la excepción es Chaco que, si bien
avanzó, lo hizo a un ritmo más lento, siendo el más rezagado entre los 24 distritos del país.
Así, a lo largo de los años se ha achicado la brecha entre las provincias con mayor y menor
IDH, lo que se explica en que las provincias que ostentaban el peor IDH en 1996
pertenezcan al grupo de las que más se han desarrollado hasta el 2016. Aunque no de
manera directamente proporcional, la coparticipación federal argentina y la SRD de la
cámara baja pueden estar contribuyendo a la igualdad entre las unidades federativas,
aunque lejos se está aún de ello.

4. México: de la centralización a las bases constitucionales

El escenario de la post-guerra por la independencia permitió el desarrollo de un nuevo
conflicto que se focalizaba en reformar la constitución. La Constitución de 1824 (que
estuvo vigente hasta 1835) reanudó el cuestionamiento hacia la posibilidad de que un
sistema federal esté capacitado para instaurar la cooperación administrativa y brindase
respuestas satisfactorias: nuevamente, surgían las discrepancias entre los centralistas y
federalistas (Knight, 1996). Aquí, se comenzó a hablar de bases constitucionales, las cuales
darían lugar a un sistema gubernamental de cuerpo republicano, pero realmente sólo
implantaban la concentración del poder en el Senado, regenteado por la oligarquía
dominante (Halperín Donghi, 2011).
Hacia 1855, como consecuencia de la Revolución de Ayutla, se gestó la nueva
Constitución Política de la República Mexicana de 1857. Este suceso dio espacio a una
nueva vertiente de mandatarios liberales que querían volver a eliminar la distribución de los
departamentos para dar nuevamente lugar a los Estados (Knight, 1996). En resumen, la
nueva constitución de 1857 establecía la división de los tres poderes y el precepto de
libertad sobre esclavos y nacidos en el territorio nacional; también se designó la libertad de
enseñanza y libre manifestación de las ideas en cualquier materia.
El último trayecto evolutivo de la constitución mexicana estuvo basado en la
complejidad de las necesidades sociales y, por esto, es que se profundizó la instauración del
sistema federal. Las principales formas de presencia estatal para redistribuir fueron a través
de los actores que conforman a la federación, donde los estados tendrían un papel
importante, pero los municipios serían encargados de establecer las relaciones más directas
con la ciudadanía (Ansaldi y Giordano, 2012a).
Aunque la Constitución de 1917 no pudo establecer una simetría entre los espacios
antes mencionados –puesto que cada Estado terminó ejerciendo mayor poder del que le
correspondía–, se implantó el nuevo texto constitucional sobre la estructura latifundista,
dando como producto final un federalismo coaccionado por los poderes. (Zanatta, 2012).
Entre 1920 a 1934, Álvaro Obregón y sus sucesores tuvieron una fuerte crisis económica,
Plutarco Elías Calles fundó el Partido Nacional Revolucionario (PNR) intentando controlar
al país que estaba sumergido en un caos. En 1938, Cárdenas, modificó el PNR que se
pasaba a llamar Partido de la Revolución Mexicana (PRM), de donde surgieron ciertos
éxitos para las clases trabajadoras y agrarios. Se nacionalizó la industria petrolera y también
se expropian compañías extranjeras. El PRM logró corporizar e instaurar un orden, donde
varias organizaciones se amalgamaron con el gobierno nacional, centralizando el poder
(Nudelman, 2007).
Cuando el PRM ya devenido en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) se
consolidó en el poder, intentó dar un marco de mayor institucionalidad al proyecto federal
(Zanatta, 2012). La política mexicana parece congelada entre 1928 y 2000: una vez que
Emilio Portes Gil asumió la Presidencia, el país aceitó los mecanismos electorales que le
permitirían al PRI gobernar, ininterrumpidamente, por 73 años. La no reelección generó la
posibilidad de dar espacio en la Presidencia y en su gabinete a los principales dirigentes del
partido. En el año 2000, se cortó la hegemonía del PRI, y llegaron los dos gobiernos del
Partido Acción Nacional (PAN), que permitieron oxigenar el sistema político mexicano, y
espacialmente la política estadual.

4.1. Sistemas de representación y procesos electorales en México

En cuanto a los poderes políticos del Estado, México es una clásica república dividida
en tres poderes. El Presidente es la cabeza del Poder Ejecutivo, el Jefe de Estado y de
Gobierno del país, como en los sistemas presidencialistas típicos. Asimismo, es el
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de México. Es elegido directamente por
mayoría simple de los votos por un mandato de 6 años, sin posibilidad de reelección. No
existiendo aquí la figura del Vicepresidente, en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Congreso nombra al Presidente interino o substituto en un término no mayor
a 60 días. El Gabinete de Ministros es designado por el Presidente. Por su parte, el
nombramiento del Fiscal General del Estado, el Jefe del Banco de México, y altos
funcionarios del Tesoro requieren consentimiento del Senado.
Por su parte, el Poder Legislativo reside en el Honorable Congreso de la Unión, de
carácter bicameral. La cámara baja es la Cámara de Diputados, que cuenta con 500
asientos, de los cuales 300 son electos directamente en circunscripciones uninominales por
mayoría simple de votos y los 200 restantes son elegidos directamente tomando al país
como distrito único, a través de sistema de representación proporcional, para mandatos de 3
años (Nicolau, 1997).
Hasta 1990, todos los distritos mexicanos habían estado bajo el signo político del
PRI, es decir, que siempre tuvieron mayoría en ambas cámaras. Es correcto afirmar que la
supremacía de este partido hegemónico, evitaba que el proceso de federalización mexicano
tengo un crecimiento llano en relación con los demás actores del sistema. Durante los años
noventa se suceden una serie de victorias del PAN en los distritos de Baja California,
Guanajuato, Chihuahua, Jalisco, Nueva León, Querétaro y Aguas Calientes. Este nuevo
escenario brindo la posibilidad de que se generan coaliciones entre partidos no dominantes:
en el 2000, el PAN se alió junto al PRD y le quitó el control del estado de Yucatán al PRI.
Asimismo, el PRD había ganado las elecciones en el DF junto con los estados de Tlaxcala,
Zacatecas y Baja California sur.
Desde la reforma electoral de 1996, que instauró la adjudicación de los distritos
uninominales en la Cámara de Diputados y reparó las circunscripciones plurinominales, se
ha intentado perfeccionar la paridad representativa. Actualmente, México cuenta con una
cierta uniformidad en cuanto al tamaño de sus distritos o al menos intenta resguardar el
criterio de igualdad, la premisa sobre la que se construye “una persona, un voto demo-
orientado” y busca privilegiar una nueva redistritación basándose en el censo poblacional
(Reynoso, 2004). A continuación, un detalle de la SRD en la Cámara de Diputados para el
último periodo legislativo (2012-2018).

Tabla 6. México. SRD en la cámara baja federal (2012-2018)

Población Magnitud
Estados %P %M SRD
(P) (M)

México 15.175.862 13,5 40 13,3 0,2

Cdad. de México 8.851.080 7,9 27 9,0 1,1

Veracruz 7.643.194 6,8 21 7,0 0,2

Jalisco 7.350.682 6,5 19 6,3 0,2

Puebla 5.779.829 5,1 16 5,3 0,2

Guanajuato 5.486.372 4,9 14 4,7 0,2

Chiapas 4.796.580 4,3 12 4,0 0,3

Nuevo León 4.653.458 4,1 12 4,0 0,1

Michoacán 4.351.037 3,9 12 4,0 0,1

Oaxaca 3.801.962 3,4 11 3,7 0,3

Chihuahua 3.406.465 3,0 9 3,0 0,0

Guerrero 3.388.768 3,0 9 3,0 0,0

Tamaulipas 3.268.554 2,9 8 2,7 0,2

B. California 3.155.070 2,8 8 2,7 0,1

Sinaloa 2.767.761 2,5 8 2,7 0,2

Coahuila 2.748.391 2,4 7 2,3 0,1

Hidalgo 2.665.018 2,4 7 2,3 0,0

Sonora 2.662.480 2,4 7 2,3 0,0

S. Luis Potosí 2.585.518 2,3 7 2,3 0,0

Tabasco 2.238.603 2,0 6 2,0 0,0

Yucatán 1.955.577 1,7 5 1,7 0,1

Querétaro 1.827.937 1,6 4 1,3 0,3

Morelos 1.777.227 1,6 5 1,7 0,1

Durango 1.632.934 1,5 4 1,3 0,1

Zacatecas 1.490.668 1,3 4 1,3 0,0

Quintana Roo 1.325.578 1,2 3 1,0 0,2

Aguascalientes 1.184.996 1,1 3 1,0 0,1

Tlaxcala 1.169.936 1,0 3 1,0 0,0

Nayarit 1.084.979 1,0 3 1,0 0,0

Campeche 822.441 0,7 2 0,7 0,1

Colima 650.555 0,6 2 0,7 0,1

B. California Sur 637.026 0,6 2 0,7 0,1

México 112.336.538 100,0 300 100,0 4,9

Observación: De las 500 bancas totales, sólo se toman en cuenta las 300 bancas que se otorgan por circunscripción
uninominal respetando el territorio de los Estados. Los valores de SRD son absolutos; las cifras de porcentajes pueden
variar por cuestiones de redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2018) e INFOPAL (2018).

Se observa que este fenómeno perjudica a nueve distritos, sustancialmente a la

Ciudad de México, Oaxaca y Veracruz, mientras que 14 son los que están
sobrerrepresentados, con especial atención a Chiapas y Querétaro. Si bien el SRD se
mantiene en niveles bajos (comparado con Argentina, por ejemplo), esta distorsión puede
genera comportamientos en los actores (especialmente, los beneficiados).

4.2. Distribución fiscal en México

Cuando se aprecia la distribución del Congreso, se pueden suponer los obstáculos
propios de un federalismo cambiante, puesto que la imagen del legislador combina
intereses regionales con las obligaciones que la república federal demanda, idealmente. La
otra manera de medir la capacidad de interacción entre lo que produce el aparato legislativo
y los ámbitos de aplicación directos, es mediante la distribución fiscal.
El art. 31, fracción IV, de la Constitución establece la obligación de los mexicanos de
contribuir a los gastos de los tres órdenes de gobierno: el de la Federación, el de las
entidades federativas y el de los municipios (Constitución política de los Estados Unidos de
México). En consecuencia, es importante darles lugar a los gobiernos locales asistiéndolos
institucionalmente; ya que en estos espacios es donde se percibe más próxima la
participación ciudadana. Si bien, no hay una demarcación concreta relación a que tributos
corresponden a la federación y los estados; no obstante, la Constitución se expide en
relación a esto mediante el artículo 124 sostiene: “Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas
competencias (Constitución Política de los Estados Unidos de México).
Las convenciones fiscales son las que buscan acomodar las cargas tributarias para los
contribuyentes, puesto que el régimen de concurrencia es el que fija esos montos; hasta el
momento se han celebrado cuatro convenciones fiscales para evaluar y ajustar esos
impuestos. En la década de 1980, se realizó una serie de modificaciones entre las que se
otorgaron mayores potestades a los municipios y un marco reconocible dentro de la
estructura federal. No obstante, el propio entramado de los distintos escalafones y
compromisos del estatuto que contiene la Constitución de México en el ámbito de
competencias tributarias es muy escueto, dado que versa sobre un sistema complejo de
concurrencias contributivas entre la Federación y los Estados, limitaciones a la facultad
impositiva de las entidades y el mantenimiento de un sistema exclusivo de competencias
tributarias en favor de la Federación (Serna de la Garza, 2016).

4.3. Analizando el IDH de los Estados mexicanos

Se analiza ahora el índice de desarrollo humano para los 32 Estados mexicanos,
tomando los datos de PNUD México (2015) para los años 2008, 2010 y 2012. Se observa
que, en el período, el Estado con mejor desempeño en el IDH es el Distrito Federal (hoy,
Ciudad de México) y Chiapas se encuentra como el Estado con peor IDH.

Tabla 7. México. Índice de Desarrollo Humano por estados

Estados 2008 2010 2012

Aguascalientes 0,742 0,753 0,760

Baja California 0,750 0,759 0,760

Baja California Sur 0,782 0,786 0,776

Campeche 0,723 0,733 0,749

Chiapas 0,644 0,654 0,667

Chihuahua 0,730 0,710 0,734

Ciudad de México (ex Distrito Federal) 0,818 0,830 0,830

Coahuila de Zaragoza 0,751 0,764 0,768

Colima 0,754 0,759 0,763

Durango 0,714 0,721 0,731

Estado de México 0,728 0,740 0,745

Guanajuato 0,700 0,711 0,720

Guerrero 0,663 0,678 0,679

Hidalgo 0,701 0,715 0,723

Jalisco 0,733 0,744 0,751

Michoacán de Ocampo 0,683 0,700 0,700

Morelos 0,736 0,743 0,749

Nayarit 0,727 0,743 0,733

Nuevo León 0,782 0,792 0,792

Oaxaca 0,664 0,673 0,681

Puebla 0,692 0,708 0,717

Querétaro de Arteaga 0,742 0,748 0,760

Quintana Roo 0,739 0,746 0,754

San Luis Potosí 0,704 0,715 0,726

Sinaloa 0,751 0,752 0,757

Sonora 0,764 0,766 0,779

Tabasco 0,721 0,731 0,742

Tamaulipas 0,749 0,750 0,758

Tlaxcala 0,707 0,715 0,727

Veracruz 0,696 0,706 0,713

Yucatán 0,719 0,728 0,739

Zacatecas 0,700 0,708 0,720

Fuente: PNUD México (2015)

Para 2008, la brecha entre ambas jurisdicciones era de 0,174 puntos; dos años
después, esta brecha se había ampliado a 0,176, para caer en 2012 a 0,163 puntos.
Actualmente, todos los Estados mexicanos se encuentran entre un nivel de desarrollo
humano alto, con la excepción de la Ciudad de México, que posee un desempeño muy alto
–jurisdicción bien distante de las demás, aunque acercándose al poseer un crecimiento
menor en el IDH– (PNUD México, 2015).
Entre las 32 jurisdicciones, la única que bajó en su desempeño de IDH fue Baja
California Sur (-0,006 en el período); y, entre las que lideran el crecimiento, Campeche
(+0,026 en el período 2008-2012), Puebla (+0,025) y Chiapas (+0,023), son seguidas por
San Luis Potosí e Hidalgo (+0,022). Si se retoma una posible relación con el SRD, se
observará que no hay una vinculación entre ambas, algo quizás explicado por la búsqueda
de no beneficiar sobre-representando a ninguno de los Estados propositalmente.

5. Conclusiones generales
En esta breve aproximación, el trabajo buscó analizar en forma exploratoria los
sistemas federales de América Latina. A la luz de la información y datos recolectados y de
su posterior análisis e interpretación, se puede observar que, en los tres casos que se han
analizado, efectivamente se ha achicado la brecha entre los Estados y provincia más y
menos desarrollados (en base a sus IDH). En todos los casos, el sistema de distribución de
bancas por distrito en las cámaras bajas ha sobre-representado a aquellas unidades
federativas que se encuentran en desventaja poblacional en detrimento de aquellas que
lideraron históricamente
De todas maneras, hay que hacer varias salvedades. En el caso mexicano, las
autoridades intentan ajustar las circunscripciones uninominales a la población de los
distritos, por lo que la SRD es resultante de la división matemática, sin una intencionalidad
aparente de beneficiar a algún conjunto de Estados en detrimento de otros. El caso
brasileño muestra algún desequilibrio pero, con demoras, también logra ajustar su SRD,
aunque la existencia de un piso de 5 diputados por Estado, pero sobre todo un techo para
São Paulo, genera una distorsión muy importante en el sistema, beneficiando a los Estados
menos poblados y más atrasados en el desarrollo humano. Mientras tanto, la realidad
argentina es la más extrema: la existencia de pisos de 5 diputados por distrito
independientemente de su población junto a la no actualización de la distribución de bancas
siguiendo censos ha generado una distorsión en la cámara baja que la coloca entre las más
amplias del mundo.
Por su parte, aunque tal vez no de manera contundente, tanto el sistema de
coparticipación argentino como el FPE brasilero han beneficiado con mayores recursos a
aquellas jurisdicciones que se pretende que aceleren su desarrollo en busca de la tan ansiada
igualdad entre distritos, algo estipulado en sus sistemas fiscales como la Coparticipación
Federal de Impuestos y el Fondo de Participación de los Estados (FPE).
Así, dos de las herramientas más importantes de las que se vale el federalismo como
lo son la SRD y el sistema fiscal, aunque no de manera estrictamente excluyente y lineal,
han contribuido a acortar el abismo existente entre las provincias o Estados más
desarrollados y aquellos que aún tienen un largo camino por recorrer. Sin embargo, es
evidente que las diferencias y contrastes regionales aún son grandes (como se observa en el
Norte argentino, en el Norte y el Nordeste brasileño y en el Suroeste mexicano con los
estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca).
Entonces, se puede decir que estos mecanismos institucionalizados en las
constituciones, y que son propios de la naturaleza del federalismo, aún están lejos de lograr
una casi utópica equidad absoluta entre los Estados miembro del sistema, tendiendo a
equilibrar los diferentes puntos de partida y las distintas capacidades intrínsecas que
condicionan el desarrollo diferencial de cada una de ellos.
Si bien no es posible afirmar o refutar la hipótesis propuesta de que los mecanismos
federales de tipo político-electoral y fiscal generan un desarrollo humano más equitativo
entre las regiones, el trabajo busca contribuir a la temática, proponiendo para futuros
trabajos la elaboración de correlaciones entre las variables independientes y dependientes
para así poder sacar conclusiones con mayor validez teórica.

6. Referencias bibliográficas
Abal Medina (h.), J.; Suárez Cao, J., Nejamkis, F. (2002). Las instituciones políticas en Brasil y
Argentina: diseños similares, comportamientos distintos. Revista Argentina de Ciencia Política, 5-
6(1), 113-134.
Abal Medina, J.; Cao, H. (comps.). (2012). Manual de la nueva administración
pública argentina. Buenos Aires, Argentina: Ariel.
Abrucio, F. (1998). Os barões da federação: Os governadores e a redemocratização
brasileira. San Pablo, Brasil: DCP/USP-Hucitec.
Afonso da Silva, J. (2008). 20 anos da Constituição Cidadã. Cadernos Adenauer,
IX(1).
Ansaldi, W.; Giordano, V. (2012a). América Latina. La Construcción del Orden.
Tomo I. De la Colonia a la Disolución de la Dominación Oligárquica. Buenos Aires,
Argentina: Ariel-Paidós.
Ansaldi, W.; Giordano, V. (2012b). América Latina. La Construcción del Orden.
Tomo II. De las Sociedades de Masas a las Sociedades en Proceso de Reestructuración.
Buenos Aires, Argentina: Ariel-Paidós.
Argentina. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Buenos Aires, Argentina:
JGM, 2008.
Arretche, M. (2007). A centralização no Estado federativo brasileiro. (Tesis de libre-
docencia). Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil.
Atlas Electoral de Andy Tow (2018). Elecciones en Argentina. Buenos Aires,
Argentina: Andy Tow. Recuperado: http://www.andytow.com/atlas/totalpais/se.html
Azevedo da Cunha, F. (2006). Federalismo fiscal no Brasil: a realidade do federalismo
competitivo e a busca da cooperação e do equilíbrio. (Tesis de maestría). Programa de Pós-
Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre,
Brasil.
 Barrientos, M. (2009). Federalismo comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos
governadores desde a redemocratização. Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.
Barrientos, M. (2015). Relações executivo-legislativo nas províncias argentinas: delegação
parlamentar e sucesso dos governadores. (Tesis de Doctorado). Departamento de Ciência Política
da Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil.
Botana, N. (1993). El federalismo liberal en Argentina: 1852-1930). En Carmagnani, M.
(org.). Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. México D.F., México: El Colegio
de México - Fondo de Cultura Económica.
Botana, N. (1994). El orden conservador. La política argentina entre 1880 y 1916. Buenos
Aires, Argentina: Editorial Sudamericana, 1994.
Brasil. (2018). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasilia,
Brasil: Planalto.
Cao, H. (2012). Capítulo 3. Las provincias y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de
Buenos Aires. En Abal Medina, J.; Cao, H. (comps.). Manual de la nueva administración
pública argentina. Buenos Aires, Argentina: Ariel.
Couto e Silva, G. (1981). Conjuntura política nacional: o Poder Executivo/
Geopolítica do Brasil. Rio de Janeiro, Brasil: José Olympio Editora.
De Carreras, F. (2015). El federalismo realmente existente. Revista Española de
Derecho Constitucional, 104(1), 331-338.
Fajardo Torres, M.; Szczyry, R. (2009). El status jurídico institucional de la Ciudad
de Buenos Aires y sus limitaciones. Buenos Aires, Argentina: Asociación de Derecho
Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Gibson, E.; Falleti, T. (2007). La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes del
federalismo argentino. POSTData, 12, 171-204.
Halperin Donghi, T. (2011). Historia Contemporánea de América Latina. Buenos
Aires, Argentina: Alianza Editorial.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (2018). Censo Demográfico e
Séries Históricas. Brasilia, Brasil: IBGE. Recuperado de:
https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/sociais/populacao/9662-censo-
demografico-2010.html?=&t=o-que-e
Instituto Nacional de Estadística y Censos - INDEC (2018). Censos Nacionales de
Población y Vivienda 1991, 2001 y 2010. Buenos Aires, Argentina: INDEC. Recuperado
de: https://www.indec.gob.ar/nivel3_default.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41
 Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México - INEGI (2018). Datos-
Población. México D. F., México: INEGI. Recuperado de:
http://www.beta.inegi.org.mx/temas/estructura/
Knight, A. (1996). La Revolución Mexicana. Del Porfiriato al Nuevo Régimen
Constitucional. México D.F., México: Grijalbo.
Legislatina. (2003a). Observatorio del Poder Legislativo en América Latina. Base de datos por
país: Brasil. Salamanca, España: Observatorio de Instituciones Representativas de América Latina
de la Universidad de Salamanca. Recuperado de:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/por_pais/Brasil.pdf.
Legislatina. (2003b). Observatorio del Poder Legislativo en América Latina. Base de datos por
país: Argentina. Salamanca, España: Observatorio de Instituciones Representativas de América
Latina (OIR) de la Universidad de Salamanca. Recuperado de:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/por_pais/Argentina.pdf.
Melo, M. (2005). O leviatã brasileiro e a esfinge argentina: os determinantes institucionais
da política tributária. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 20(58), 91-128.
México. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México D.F.,
México: Diario Oficial de la Federación.
Nicolau, J. (1997). As distorções na representação dos Estados na Câmara dos Deputados
brasileira. Revista Dados, 40(3).
Nudelman, R. (2007). Diccionario de Política Latinoamericana Contemporánea.
México D.F., México: Océano.
Patroni, V. (2005). Argentina. In: Griffiths, A. (ed.). Handbook of Federal Countries.
Montreal, Canadá: McGill-Queen's University Press.
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Brasil - PNUD Brasil. (2018). Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil. Brasília, Brasil: PNUD Brasil. Recuperado de:
http:://www.atlasbrasil.org.br/2013/
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Brasil - PNUD Brasil. (2014). Radar
IDHM. Brasilia, Brasil: PNUD Brasil.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Argentina. (2017).
Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2017. Información para el desarrollo
sostenible: Argentina y la Agenda 2030. Buenos Aires, Argentina: PNUD Argentina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo México - PNUD México.
(2015). Índice de Desarrollo Humano para las entidades federativas, México 2015 Avance
continuo, diferencias persistentes. México D.F., México: PNUD México.
Raimundi, C.; Tilli, M. (1996). Coparticipación: hacia el nuevo contrato social. Buenos Aires,
Argentina: Fundación Nación y América Latina.
 Regis, A. (2009). O Novo Federalismo Brasileiro. Rio de Janeiro, Brasil: Companhia
Editora Forense.
Reynoso, D. (2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva
comparada. Revista SAAP, 2(1), 69-94.
Santos, F. (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo
Horizonte, Brasil: Editora da UFMG.
Serna de la Garza, J. (2016). El sistema federal mexicano: trayectoria y
características. México D.F., México: Secretaría de Gobernación Secretaría de Cultura -
Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México Instituto de
Investigaciones Jurídicas-UNAM.
Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria - INFOPAL (2018).
Legislaturas. México D. F., México: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/sistema_legislativo.html
Simeon, R. (2009). Constitutional design and change in federal systems: issues and
questions. Publius, 39(2), 241-261.
Souza, C. (2005). Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil
pós-1988. Revista de Sociologia e Política, 24(1), 105-121.
Stepan, A. (1999). Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia:
federações que restringem ou ampliam o poder do demos. Revista Dados, 42(2), 197-251.

Tavares, J. (1998). O sistema político brasileiro. En: Rojo, R. (org.). Instituições

políticas comparadas dos países do Mercosul. Rio de Janeiro, Brasil: Editora FGV.
Tommasi, M. (2008). Un país sin rumbo. Política, Políticas Públicas y Desarrollo en
la Argentina (con una leve comparación al caso chileno). Buenos Aires, Argentina:
Universidad de San Andrés. Recuperado de:
http://www.udesa.edu.ar/files/UAEconomia/Novedades/Un%20Pa%C3%ADs%20Sin%
20Rumbo.pdf
Tribunal Superior Eleitoral - TSE (2018). Eleições anteriores. Brasilia, Brasil: TSE.
Recuperado de: http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-anteriores
Tribunal Superior Eleitoral do Brasil - TSE. (2017). Página oficial. Brasilia, Brasil: TSE.
Recuperado de: www.tse.jus.br/
Varsano, R. (1997). A guerra fiscal do ICMS: quem perde e quem ganha. Planejamento e
Políticas Públicas, 15(1), 3-18.
Zanatta, L. (2012). Historia de América Latina. De la Colonia al Siglo XXI. Buenos
Aires, Argentina: Siglo Veintiuno Editores.
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y el VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 10 al 13
de setiembre de 2018”

MESA: ESTUDIOS SOCIO-POLÍTICOS E INTERNACIONALES DE AMÉRICA

DEL SUR: PASADO RECIENTE Y TRANSFORMACIONES EN BRASIL,
VENEZUELA Y ECUADOR, MESA CESPI-AMÉRICA DEL SUR (UNILA)

Coordinador: Santiago Giantomasi

TITULO DE LA PONENCIA: LA INFLUENCIA POLÍTICO-IDEOLÓGICA DEL

GOBIERNO CHÁVEZ EN EL ECUADOR DE CORREA.

Autor: Cristhian Marcelo Gorozabel Pincay

cristhian_marcelo24@hotmail.com
 Universidade Federal da Integração Latino-Americana. (UNILA)

Resumen
El presente trabajo se realizará un análisis a la presencia de Hugo Chávez en la región para
después enfocarnos en cómo está se da en el Ecuador de la Revolución Ciudadana. Desde
que asume como presidente de la república en 2007 Rafael Correa en el país andino crese
incerteza sobre la originalidad de su proyecto revolucionario, llegando así a pensase que
esté fue influenciado por la Revolución Bolivariana de Hugo Chávez. Para poder realizar
este análisis es preciso hacer un recorrido por el inicio de las relaciones entre Caracas y
Quito, y ver como a partir del 2007 más allá de una relación política surge entre los dos
grandes líderes latinoamericano (Chávez y Correa) una gran amistad.
Introducción

El presente trabajo se desarrolla en torno a las críticas y comparaciones realizadas a la

“Revolución Ciudadana” de Rafael Correa por críticos y parte de la sociedad ecuatoriana
que creen que el Correismo solo fue una copia del Chavismo, copia que los llevaría a una
crisis similar a la que vive hoy el país Bolivariano. Este trabajo objetiva analizar las
relaciones entre el Correismo y el régimen Chavista, permitiéndonos reconocer sí existen
influencias políticas e ideológicas, cuales serian y si, de hecho, son muy relevantes.
Se puede decir que ambos proyectos de gobierno representan dos formas diferentes de
llevar la política en américa latina, pero el tiempo hizo con que los dos se tornaran algo
similares – en términos de un discurso y accionar político – y más allá de ser considerados
parte de la nueva izquierda latinoamericana se consideró que el primero (Venezuela)
influenciaba el segunda (Ecuador) en un intento de consolidar un plan estratégico en la
región. Estas similitudes consideradas para muchos una casualidad y para otros un plan,
hizo con que se sembraran incertezas sobre la originalidad e intencionalidad del proyecto
revolución en Ecuador, siendo este tachado como un proyecto con influencias netamente
chavistas.
El trabajo se estructura de la siguiente manera: Primero se inicia con un breve análisis de la
presencia de la revolución bolivariana de Hugo Chávez en la región, posteriormente se
analizará la relación política y de amistad entre Venezuela y Ecuador antes de Rafael
Correa y una vez esté en el poder, y finalmente ver como esta relación entre ambos
mandatarios forja aún más el proceso revolucionario llevado acabado por Venezuela y crea
incerteza principalmente entre los críticos del correismo en Ecuador.

La presencia de Hugo Chávez en la Región.

Desde sus inicios, el ex presidente Hugo Chávez se caracterizó por ejercer un liderazgo
nacional indiscutible, pero una vez como presidente extendió su liderazgo e influencia fuera
de sus fronteras creando así una nueva tendencia política basada en los ideales de una
América Latina libre, unida y socialista mediante un plan de gobierno que, plantea cambios
estructurales y un de un nuevo modelo político para Venezuela. Según Salas (2016), esté
nuevo modelo servirá de base para la construcción del Socialismo del Siglo XXI110.
La presencia de Hugo Chávez en América Latina y el Caribe siempre fue de la mano de su
ideología o identidad Bolivariana. Desde un comienzo, el chavismo estuvo caracterizado
por la creación de una identidad nacional111 por la cual se regirían sus intereses y que
posteriormente impulsaría hacia el exterior compartiendo sus valores y culturas. Para
Vanbiervliet (2013) la consolidación del ideal bolivarianismo estaría marcado por tres
momentos: Primero, Chávez se dejó inspirar por el pensamiento del marxismo, leninismo y
bolivariano del ex guerrillero Douglas Bravo, con quien tuvo contacto desde el inicio de la
década de 1980; En segundo lugar, el bolivarianismo de Chávez se fundió con la doctrina
del argentino Norberto Ceresole, del cual surgió la importancia para Chávez de la
democracia directa, en detrimento de la democracia representativa, su llamado a la
movilización política; un tercer momento seria la presencia de Fidel Castro, ya que este
resaltaba la necesidad de crear un ideología que apelara a la justicia social y la
solidaridad112. Es importante tener presente que posteriormente ya en enmarcados en la
revolución bolivariana, al sentimiento bolivariano se le suma la noción del socialismo del
siglo XX.
Una vez consolidado la revolución bolivariana principalmente en Venezuela, Hugo Chávez
intenta exportar para Latinoamérica su revolución a través de su modelo político, valores e
ideológico. Para COLMENARES (2011, p. 12) “una idea central del proyecto de la
revolución bolivariana era diseminarlo a toda América Latina y el Caribe”. En énfasis a su
discurso el líder de la revolución de Venezuela consigue consolidarse como un líder
importante a nivel regional con importante influencia en países tales como Bolivia,
Nicaragua y Ecuador.
El chavismo no se limitó a ser un modelo que en base a su cultura definió una identidad
política nacional, sino que esté busco la construcción social de una identidad común en la
región apoyada en su ideología, cultura113 e incluso el petróleo – este último también fue
un determínate importante a la hora de hablar de la influencia de chavista en la región –
para hacer del bolivarianismo una herramienta que principalmente detuviera las intenciones
intervencionistas de los Estados Unidos en Latinoamérica ofreciendo una integración
bolivariana solidaria, ejemplo de esto es la creación del ALBA. Una fuente estratégica que

110 VENEZUELA. Líneas Generales del Plan de Desarrollo Económico y Social de la Nación. Caracas:
Gobierno Venezolano, 2001.
111 La identidad estatal dentro de la teoría constructivista de las relaciones internacionales determinaría
quién es cada Estado y define quiénes son los demás. (WENDT, 1994)
112 Por último, el bolivarianismo contiene muchas referencias a la Biblia, usando de ella las nociones del
mesianismo y la atención para los pobres y excluidos de la sociedad, aparte del uso de palabras de origen
bíblico (VANBIERVLIET ,2013, p.10)
113 Hugo Chávez en su Plan de Desarrollo 2001 en la sección de equilibro internacional busca dentro de
sus objetivos promover la integración latinoamericana y caribeña; potenciar el intercambio cultural y
Humano en el área latinoamericana del caribe mediante la creación de cátedras bolivarianas en los países
Latinoamérica y el fortalecimiento de la actividad de los institutos venezolanos de cooperación y cultura en el
caribe. (VENEZUELA, 2001, p. 156).
buscaba la creación de la identidad común que aquí planteamos serían lo que Colmenares
(2011) llama de campañas mediáticas de propaganda e ideologización, que estarían a favor
del modelo revolucionario venezolano y se darían a través de la prensa, radio, televisión e
Internet. Para tal fin se crea el canal de noticias TeleSur y se adquieren decenas de emisoras
de radio y periódicos en varios países de la región.
Chávez fue capaz de crear las tres esferas de comunicación para el desarrollo
de la identidad cultural que le diera amparo su identidad política. Impulsó los
consejos comunales (micropúblicos), establecidos como formas de integración
social y de reconocimiento colectivo. Grupos sociales con suficiente poder como
para respaldar o endosar lo que los medios de comunicación al servicio de
Chávez (mesoesfera pública) muestran y, para que no quedara fuera la fuerza
comunicacional internacional, creó su propio canal de información, su agencia de
noticias de influencia pan continental: Telesur (macro público). Así, con un
aparato de comunicación que abarcó todas las esferas sociales, el chavismo fue
capaz de crear, desarrollar y sustentar toda una política de culturalización y
generación de identidad en torno a la figura de Chávez y, es más, en torno al
ámbito ideológico que lo sustenta: el socialismo del Siglo XXI. (PIERETTI,
2014. Pg.63)

Otro determinante clave que hizo que la presencia de Chávez fuera aceptada y consolidada
en la región y por los nuevos líderes considerados populista, es lo que Vanbiervliet (2013)
determina como segunda fuente del protagonismo del chavismo en la región y de la cual
concordamos totalmente, aquí nos referimos a la personalidad del ex presidente. La forma
de ser del líder de la revolución bolivariana fue una factor importante y seductor que era
capaz de convencer e incluso mover masas, un ejemplo de esto es la intervención del ex
mandatario (discurso de Chávez contra el ALCA) en la clausura de la III Cumbre de los
Pueblos de América en el Estadio Mundialista de Mar del Plata en Argentina el 4 de
noviembre de 2005114 en donde se encontraba un pueblo eufórico que acepta con total
devoción ese sentimiento bolivariano antiimperialista. Si retomamos al concepto de poder
blando este os dice que en la política mundial es posible que un país obtenga mejor
resultado en lo que quiere ya que otros quieren acompañarlo admirando sus valores
(atracción por los valores compartido) incluso imitando su ejemplo, aspirando su nivel de
prosperidad y libertad. Con el ejemplo anterior nos damos cuenta que existe una aceptación
por parte de la multitud a este personaje y a sus valores e ideales bolivarianos115, siendo
este un factor importante para la consolidación de Hugo Chávez como uno de los más
importantes líderes de Latinoamérica, importante también a la hora de conseguir sus
objetivos en la región ya que si “A” gobierno y su población encuentra legítimos y tienen
total aceptación a las políticas del gobierno “B” , esté ultimo tendrá más facilidad para
conseguir su propósito.

114 COMANDANTE Hugo Chávez en Mar del Plata (ARG 2005). Mar del Plata: 2005. P&B.
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=HqHe4hqxn5I&feature=youtu.be>. Acceso en: 10
jul. 2018.
115 Nye (2004) en sus reflexiones intenta ir más allá del poder blando a nivel de Estados, pues considera
que una persona, en preferencia un político, se va a beneficiar de este poder en cualquiera de sus tipos,
siempre y cuando su ideología o valores sean legítimos y seguida por otros actores que desean alcanzar su
nivel de prosperidad. El poder blando utiliza distintos factores para generar cooperación y atracción hacia
los valores compartidos. Cuando los países hacen que su poder sea legítimo en los ojos de los otros,
encuentran menor resistencia a sus deseos.
 Su afán de tocar temas sensibles para las clases excluidas, tales como la
injusticia social, la pobreza o la corrupción de la casta política tradicional, más
sus continuos ataques contra la oligarquía y el imperialismo, hicieron que el
presidente fuera visto como un verdadero representante del pueblo, capaz de
traducir sus necesidades y sus anhelos. Así también, fuera de Venezuela fue visto
por muchos como un nuevo ícono de los pobres, en la tradición de Perón o del
Che Guevara. Además, su forma coloquial y sencilla de hablar —sin bien a
menudo al borde de la vulgaridad—, y su renuncia continua a lo políticamente
correcto ayudaron a crear una percepción de honestidad y sinceridad —a pesar de
los signos de corrupción en su régimen—. Finalmente, su carácter narcisista y sus
declaraciones siempre originales o controversiales le otorgaron una
omnipresencia en los medios de comunicación, tanto a nivel nacional como
internacional —como pocos lo habían logrado en América Latina—. Más que un
presidente de un país vecino, Chávez se había convertido en un fenómeno en la
región. (VANBIERVLIET,2013, pg.12)

Hugo Chávez en su política exterior siempre priorizo un acercamiento con los países de la
región proponiendo una integración latinoamericana en su intento de crear múltiples polos
de poder – bloques regionales con el fin de frenar la influencia de EEUU en la región y el
mundo – y lo constatamos en su primer plan de desarrollo con el cual se inicia la revolución
bolivariana. En su apartado de Equilibrio Internacional el Plan Nacional de Desarrollo tiene
como primer objetivo fortalecer la soberanía nacional y busca promover un mundo
multipolar promoviendo la integración latinoamericana y caribeña, impulsar la integración
política como opción estratégica, impulsando un nuevo modelo de integración económica
en américa Latina y el caribe, entre otros (VENEZUELA, 2001, p. 156) Para Costa (2008)
Chávez habría promovido la integración latinoamericana como ningún otro presidente
venezolano, llegando más allá de las intenciones de otros mandatarios pro-latinoamericanos
con una política externa fundamenta en la nueva institucionalidad; el Banco de Desarrollo
Económico y Social de Venezuela (BANDES), el “Banco del Sur”, la “Alternativa
Bolivariana para las Américas” (ALBA) y “Petroamérica” (COLMENARES, 2011, p. 13).

La relación de Chávez con Ecuador antes de Rafael Correa y una vez este en el poder.

La naciente relación entre Hugo Chávez y Ecuador se da por razones políticas y de petróleo
y entre las dos se resalta la cuestión energética. Jamil Mahuad fue el primer presidente que
tuvo contacto con el reciente mandatario venezolano, pero en enero del 2000 esté fue
destituido del cargo y es Gustavo Noboa quien asume como presidente. Ya con Noboa la
relación bilateral entre ambos países fue poco relevante en términos de acuerdos, sin
embargo, en Ecuador a partir del 2003 comienza crecer un sentimiento con bases a la
ideología bolivariana entre movimientos indígenas y sectores políticos (EXPRESSO, 2005)
Con el ex militar Lucio Gutiérrez en la presidencia de Ecuador a partir de 2003 Hugo
Chávez tampoco consigue tener un acercamiento directo, este fue minino, ya que, en vista
de las comparaciones a ambos, Gutiérrez declara estar distante de la revolución bolivariana
y en especial ya que este prioriza una buena relación bilateral entre Ecuador y los Estados
Unidos. Después del golpe de estado que sufrió Lucio Gutiérrez en 2005, asume la
presidencia Alfredo Palacios, a este nuevo régimen el gobierno de la revolución bolivariana
le ofrece total apoyo, pero aun así la relación de Ecuador con Venezuela en ese entonces
sufre un gran un momento crucial por causa de las declaraciones del secretario de la
administración de ese entonces, Luis Herrería, que catálogo de “proyecto político
diabólico” a lo que Chávez proponía para los países latinoamericanos (EL UNIVERSO,
2005). De la administración de Palacios se destaca el simple hecho que fue aquí que Hugo
Chávez y Rafael Correa se conocieron, mientras el que sería presidente de Ecuador años
más tarde era el ministro de Economía de la época.
El bolivarianismo no consiguió establecer fuertes vínculos políticos con los gobiernos de
Quito entre 1999 a 2006, pero sus intentos de acercamiento siempre estuvieron presente
con el objetivo de cumplir lo establecido en el entonces plan nacional de desarrollo que
dentro de su apartado de equilibrio internacional procuraba consolidar y diversificar las
relaciones internacionales y reafirmar las relaciones con los países vecinos y los socios
económicos de Venezuela116.

Grafico1:Fuente:http://ecuador.embajada.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=5&Itemid=8&lang=es

Como se observa en el grafico anterior, en este nuevo siglo, las relaciones

bilaterales entre Venezuela y Ecuador en términos de acuerdos suscritos tampoco se dieron
con existo, pero se nota un evidente cambio a partir del 2007 con el gobierno de la
revolución ciudadana del economista Rafael Correa. Como ya fue colocado anteriormente,
ambos ex mandatarios se conocieron antes de que Correa sea presidente, según Kintto
(2017) un día antes de este asumir como nuevo presidente constitucional de Ecuador, Hugo
Chávez habría comentado que lo había conocido durante la Cumbre realizada en Asunción
capital de Paraguay, en el mes de mayo de 2005 en donde Correa era el reciente ministro de

116 5.3 Consolidar y diversificar las relaciones internacionales: El reacomodo de la escena

internacional, a partir del desplome del sistema bipolar, no ha cesado; por ello la cooperación entre los
países en desarrollo es cada día más necesaria para incrementar los índices de bienestar de sus habitantes y
lograr, fomentar el diálogo coherente, decidido y homogéneo con los países desarrollados. 5.3.1
Reafirmar las relaciones con los países vecinos y los socios económicos de Venezuela:
Intensificaremos el diálogo y la cooperación con los países vecinos [..] (VENEZUELA, 2001, p. 157).
economía y finanzas del gobierno de Palacio, el autor de Cara y Cruz de la Revolución
Ciudadana 2007-2017 responde a eso diciendo que ninguno de los dos se imagina que sería
el inicio de una buena amistad y es algo en lo que aquí concordamos totalmente ya que a
parir del 2007 Venezuela y Ecuador se tornarían aliados importantes. Para el diario El
COMERCIO la influencia de Chávez en Ecuador se daría en 2007 después de muchos años
de intentos en los cuales la revolución bolivariana buscaba que Quito sea un aliado
estratégico en la región, por otra parte el periódico resalta que, a pesar de las críticas hacia
Chávez en el régimen de Palacio, Correa como ministro de economía logró hacerse buen
amigo del líder de la revolución bolivariana, “Esa ‘química’ política y personal aumentó en
intensidad, cuando el líder de Alianza País llegó al poder en 2007117.
En 26 de noviembre de 2006 por medio de una segunda vuelta electoral, Rafael Correa
consigue triunfar y consagrase como el nuevo presidente de Ecuador, este triunfo significo
una enorme satisfacción para el gobierno de la revolución bolivariana, así lo deja ver el ex
presidente Hugo Chávez en su intervención durante acto de inauguración y puesta en
marcha de la planta ensambladora de vehículos Venirauto en el estado Aragua, Venezuela
“Desde aquí ahora públicamente quiero felicitar, pero con el más profundo sentimiento de
solidaridad, de júbilo patrio al nuevo presidente de la hermana república del Ecuador Rafael
Correa” CHAVEZ (2006). Además, el ex mandatario deja muy claro que su relación con
Correa no era reciente, diciendo que no quiso hablar de su relación con él en tiempos de
campaña. Aquí apuntamos a una posible influencia por parte del chavismo en los
pensamientos del entonces ministro de economía.
No quise decir nada, en la campaña, para que no utilizaran mi nombre y
mis palabras contra este joven, joven patriota, ecuatoriano, 43 años tiene Correa,
anoche pude saludarlo por teléfono y me encomendó que le transmitiera el saludo
al pueblo venezolano, cada día estamos más acompañados [..] (CHAVEZ,
2006)

Hugo Chávez estuvo presente en el acto de posesión el 15 de enero del 2007 junto a
mandatarios de otros países tales como Bolivia y Nicaragua. En declaraciones del nuevo
presidente, Correa dijo coincidir con sus “hermanos” Hugo y Evo en la necesidad de
impulsar una Asamblea Constituyente para realizar cambios profundos, también proclamó
el nacimiento de una América Latina socialista del siglo XXI siguiendo el ejemplo de su
homologo Hugo Chávez. Por su parte, Chávez llamó a Correa de hermano, camarada,
presidente, líder, y se refirió al dominio de gobiernos "socialistas del siglo XXI" en
Sudamérica como una resurrección. “Aquí está ocurriendo una resurrección. Ha resucitado
el pueblo latinoamericano”. “Venezuela se pone a la orden del pueblo ecuatoriano. Hugo
Chávez se pone a la orden de Rafael Correa"(CUBACENTRO, 2007), por otro lado, el
comandante destaco a Rafael Correa como un nuevo líder de la nueva izquierda
latinoamericana (EL UNIVERSO, 2013).
En el transcurso como presidente desde el 2007 hasta el 2013 (año en que fallece Chávez)
Rafael Correa, más allá de la admiración y respeto por el revolucionario chavista, crearía un
fuerte vínculo de amistad, así lo hizo notar en una entrevista tras conocer su triunfo en las

117 Diario EL COMERCIO en la siguiente dirección:

http://www.elcomercio.com/actualidad/politica/influencia-de-chavez-ecuador-se.html. Acceso el 21 de
elecciones de febrero de 2013 “Quiero dedicarle la victoria a ese gran líder, comandante
Hugo Chávez Frías y dedicarla una pronta recuperación (TELESUR, 2013). Por su parte
Hugo Chávez en el 2012 cuando era candidato presidencial, en un emotivo discurso en el
estado de Sucre habla sobre la visita de Rafael Correa a Venezuela y le recuerda que cuenta
con todo su apoyo frente al conflicto diplomático que vivía Ecuador y Reino Unido.
[..] desde aquí saludamos a ese presidente sucrista y revolucionario,
socialista, bolivariano y alfarista, el presidente Rafael Correa y al pueblo del
Ecuador que ama a Sucre como ama a Alfaro y a Bolívar. Ahora como
amenazado, por cierto, hoy, por el gobierno del Reino Unido y la Gran Bretaña,
pero Ecuador no está solo, la Inglaterra debe considerar eso, que no se atrevan a
violar la soberanía del Ecuador, el gobierno inglés por que recibiría respuesta no
solo de ecuador, también de Venezuela, también del Alba, también de estos
pueblos de la Unasur. ¡Que se olviden los imperios viejos y nuevos, ya nosotros
no somos lo de antes que andaba cada quien, por su lado, no, el que se meta con
Ecuador se mete con Venezuela también, que lo sepa Inglaterra! ¡Que lo sepa el
gobierno inglés!, no el pueblo inglés, son dos cosas muy distintas. (TELESUR
TV, 2012)

La relación de amistad entre los gobiernos de Venezuela y Ecuador representaría

principalmente para Hugo Chávez la conquista de un aliado estratégico que desde 1999
intento conseguir pero que 8 años después pudo afianzar, esta alianza ayudaría a reforzar la
consolidación de los gobiernos denominados populistas, progresistas o nueva izquierda en
la región y todo esto en su intento de crear una identidad común 118. La revolución
bolivariana bajo los ideales del socialismo del siglo XXI represento para el régimen
chavista una nueva forma de re estructurar a Venezuela y un modelo político a seguir.
Para Quito, que iniciaba un nuevo ciclo político desde 2007, la aproximación con Caracas
representaría por una parte el establecimiento de una relación que desde diversos ámbitos,
ya sea económico o política beneficiaria el desarrollo del país, pero también sería un punto
clave para reforzar la idea de que el correismo era una copia del chavismo, o de que la
revolución ciudadana estaría influenciada por la bolivariana y todo esto en un intento de
Hugo Chávez consolidar su ideología socialista en la región.

¿Revolución Ciudadana o Revolución Bolivariana?

Rafael Correa inicia su revolución ciudadana en 2007 aceptando los ideales del socialismo
del siglo XXI y los valores bolivarianos, de ahí en adelante el presidente resaltaría siempre
la labor Chávez en la región, por ejemplo, en 2016 mientras se trasmitía la edición 465 de
su programa sabatino, “Enlace Ciudadano”, el ex mandatario enaltece la labor de Hugo
Chávez en toda Latinoamérica y resalta el cambio y avance de Venezuela tras la llegada de
la Revolución Bolivariana (TELESUR, 2016).
Desde su inicio, la administración de Correa estuvo tachada como una réplica del chavismo
venezolana por la gran amistad que establecieron ambos presidentes, las coincidencias
políticas, los múltiples acuerdos firmados que hasta 2011 ya hacían un total de 98

118 Chávez ha sido acusado internacionalmente de financiar campañas políticas a candidatos de

izquierda que sigan su línea de pensamiento, incluso el mismo Rafael Correa fue acusado de recibir apoyo
económico en su campaña por parte de Venezuela en 2006.
(VENEZUELA, 2011) acuerdos suscritos en comparación a los años antes de que sea
presidente (ver gráfico1), por el parecido de su discurso, de la necesidad de un cambio
estructural, programas sociales, etc. Desde entonces existen múltiples denuncias públicas
sobre la presencia de Hugo Chávez y su revolución bolivariana en los asuntos internos y
externos del país, y esto se justifica ya que el mandatario venezolano es considera como
aquel que infiere en asuntos internos de los países de la región, a esta acusación suma las
declaraciones del canciller de Israel, Avigdor Lieberman que en 2009 llama de negativa la
influencia del presidente de Venezuela en la región ya que estaría fortaleciendo en otros
países suramericanos a los extremistas.
Avigdor Lieberman declara [..] "La interferencia (de Chávez) en asuntos
internos de diferentes países sudamericanos, con su dinero y su financiación de
campañas políticas en otros países, es una influencia muy negativa. Creo que su
intención es ejercer dominio en Sudamérica", sostuvo Lieberman en una
entrevista publicada hoy por el diario argentino (La Nación, 2009)

En 2008 el ecuatoriano político y alcalde de Guayaquil Jaime Nebot, en una entrevista para
la cadena televisiva local “Ecuavisa” en la emisión del programa Contacto Directo,
denuncia y rechaza lo que para la seria injerencia de Chávez en política ecuatoriana. El
alcalde Guayaquil cree que Rafael Correa debería como hacer con Venezuela lo mismo que
con Colombia.
Qué se ha creído este señor, que se meta en sus asuntos internos de
Venezuela. Rechazo como Alcalde de esta ciudad y como ecuatoriano, y como
hombre de derecho, la injerencia de Chávez en asuntos ecuatorianos, y
especialmente guayaquileños" (JAIME NEBOT, 2008)

Por su parte Fabricio Correa hermano del líder de la revolución ciudadana, en 2010 en una
entrevista realizada por el periódico argentino PERFIL califica primeramente de corrupto al
gobierno de su hermano y posteriormente asegura que en Ecuador quien gobierna de verdad
es Hugo Chávez. Es importante señal que Fabrico Correa se convirtió en un enemigo de la
revolución ciudanía después de ser mano derecha un asesor y del mismo presidente Correa.
Según el periódico argentino, en sus declaraciones Fabricio comentaría que habría sido la
influencia del líder bolivariano que generaría las primeras discusiones entre él y su
hermano.
“En Ecuador no manda mi hermano, gobierna Chávez. El país no está dirigido
por Rafael Correa o por los ministros sino por un buró político de ultra izquierda
que recibe instrucciones de Chávez a través del canciller Ricardo Patiño”
(FABRICIO, PERFIL, 2010)

Ambos gobiernos oficialmente han negado influenciar y ser influenciado, en el 2007 Rafael
Correa en una entrevista en un canal local expreso que en su gobierno no existen
influencias externas y que no estaría siguiendo la línea de Hugo Chávez “aquí seguimos la
línea ecuatoriana, la de los ciudadanos, profundamente humanista, que quiere un cambio
radical", el ex mandatario coloco como un convencimiento de la prensa las semejanzas que
según los opositores, existen entre los gobiernos de Caracas y Quito (PERFIL, 2007). Para
Decio Machado ex jefe de la Unidad de Análisis Política de Carondelet (casa de gobierno
de Ecuador) existirán algunos elementos que son originales del proceso bolivariano y que
posteriormente serian replicados por el Estado en ecuatoriano.
 Coincidencias entre ambas Revoluciones
Bolivariana Ciudadana
Nueva Constitución Nueva Constitución
Instituciones “Asamblea Nacional” Instituciones “Asamblea Nacional”
“Consejo Electoral” “Consejo Electoral”
Discurso nacionalista y anti yanqui Discurso nacionalista y anti yanqui
Política asistencial y clientelar; el reparto Política asistencial y clientelar; el reparto
gratuito de textos escolares, bonos de gratuito de textos escolares, bonos de
vivienda vivienda
Enfrentamiento con el sector empresarial Enfrentamiento con el sector empresarial
Propaganda Estatal ; Programas de Propaganda Estatal ; Programas de
televisión “Aló presidente” televisión “Aló presidente”
Opositora del neoliberalismo, los TLC y el Opositora del neoliberalismo, los TLC y el
sector privado sector privado
Invoca personajes como Bolívar, Sucre, Invoca personajes como Bolívar, Sucre,
Eloy Alfaro. Eloy Alfaro.

Grafico 2: Creación del Autor.

Bonilla (2008) considera que las relaciones entre Ecuador y las eventuales influencias
externas en su proceso político son múltiples y aunque fáciles de estereotipar, han sido más
bien complejas y que es muy difícil sustentar la afirmación de que el régimen de Correa es
el resultado de la iniciativa venezolana. A continuación, se realiza un análisis a la presencia
de Venezuela en la revolución ciudadana de Rafael Correa, mediante sus similitudes con el
proyecto bolivariano para entender un poco más sobre la influencia que es percibida y
demandada como ya vimos anteriormente.

La presencia del Chavismo en términos políticos en el Ecuador de Rafael Correa.

En esta parte de nuestro trabajo se analiza los diversos aspectos que se han reproducido en
Venezuela y replicados en Ecuador para demostrar la influencia que el primero ejerce sobre
el segundo. Es importante tener presente que la influencia que se habla aquí es en términos
políticos no económicos ya que este último se desarrolló con normalidad llevando un perfil
discreto dentro del país mientras se observa como en términos políticos ciertos aspectos
producidos en Venezuela son exportados a Ecuador.
Desde que Rafael Correa es presidente de Ecuador Chávez consigo establecer una relación
más próxima con Quito, logrando así expandir aún más su presencia en la región y dentro
del país andino que como nunca antes había notado a Venezuela tan cercano en las políticas
nacionales como internacionales. Los aspectos considerados aquí como claves para
entender esta relación de influencia son la creación de una nueva Constitución, la
publicidad política del gobierno, el respaldo a la soberanía nacional, políticas de asistencia
social y por ultimo un breve análisis de la agenda internacional de Ecuador durante la
revolución ciudadana.

Nueva constitución.
Al igual que lo hizo Hugo Chávez cuando fue electo presidente de Venezuela por primera
vez en 1999, Rafael Correa también cambio la constitución de Ecuador ya que sin ese
cambio seria imposibles llevar en frente su proyecto político de re estructurar a Ecuador
que al igual que el país chavista había tenido un pasado marcado por la presencia del
neoliberalismo y una fuerte desigualdad social. Una vez aprobada la propuesta de Chávez
en referéndum popular en diciembre de 1999 el cambio de la nueva constitución incluiría
un cambio de estructura, que reemplazaría al Senado de la Republica por una Asamblea
Constituyente que cumpliría la función de legislar y se aumentarían de tres a cinco los
poderes del Estado. Al igual que en Venezuela en ecuador ocurrió lo mismo, Correa
mediante referéndum popular cambia la constitución de Ecuador y al igual que en
Venezuela, de tres poderes pasan a cinco: Ejecutivo, Legislativo, Judicial, Electoral y
Ciudadano. Es muy visible que ambos modelos institucionales son los mismos ya que
ambos llevan incluso el mismo y esto responde a una construcción, un modelo establecido
por Venezuela y seguido por Ecuador. Algo importante a tener presente es que este tipo de
propuesta constitucional solo ha sido aplicada por países como Bolivia, Ecuador y
Nicaragua que han aceptado los valores e ideales chavista.
Con el cambio de constitución en ambos casos los críticos de ambas líneas de gobierno
(Correismo y Chavismo) alegaron que este cambio solo aumentaría el poder de ambos
mandatarios. Para Colmenares (2011) la nueva constitución venezolana le otorgo más poder
al presidente mientras que para la ex asambleísta María Paula Romo que se encargó de la
creación de la actual constitución ecuatoriana en una entrevista declara lo siguiente “La
Constitución que nosotros aprobamos no duró ni tres años, los dos últimos procesos de
reformas respondieron a la voluntad del expresidente Rafael Correa de tener más control”
(UNIVERSO,2017).

Propagada Estatal
Tanto la revolución ciudadana como bolivariana ser caracterizaron por tener una fuerte
promoción publicitaria para mantenerse sus gestiones presentes en la sociedad y así de una
u otra manera incrementar su popularidad mediante una fuerte campaña por los medios de
comunicación. Junto a la promoción realizada por ambos gobiernos en los medios de
comunicación es preciso también señalar aquí que ambos gobiernos poseen acceso directo a
medios de comunicación como canales de televisión. En el caso de Venezuela es el
conocido “Canal 8” el cual tiene una fuerte carga ideológica del partido y de la misma
manera Ecuador con “Ecuador TV”.
En su proceso de revolución bolivariana, Hugo Chávez tenía su programa televisivo y de
radio “Aló Presidente” que era un programa semanal en el cual el presidente interactuaba
con el pueblo y promovía su revolución bolivariana. En Ecuador Rafael Correa al subir al
poder estableció sus sabatinas vida radio y televisión, aquí el presidente realizaba una
cadena presidencial todos los finales de semanal hechas en distintos lugares del país donde
la gente acude a ver al presidente y donde él explica con lujo de detalles lo que ha hecho
durante la semana.

El respaldo a la soberanía nacional

Desde su inicio, Hugo Chávez ha sido fiel al respaldo de la soberanía de Venezuela ante
cualquier tipo de intervenciones externas imperialistas (en especial a las intenciones de los
Estados Unidos en Venezuela y a la región) y esto lo vemos reflejado cuando el 24 de abril
de 2005 el gobierno de la República Bolivariana de Venezuela ratificó la independencia y
soberanía nacional al suspender toda operación conjunta y programa de intercambio militar
dentro del país mediante al retirar de la misión militar de Estados Unidos (VENEZUELA,
2015). Chávez también fue uno de los presidentes que más abogo en un intento de una
integración latinoamericana solidad y que velara por la soberanía de los pueblos.
En el caso de Ecuador y según el analista internacional Mario Ramos, este considera que en
Quito jamás existió un presídete que defendiera tanto la soberanía del país de la manera
como lo hizo Rafael Correa. Para el analista, la revolución ciudadana marcó una diferencia
con los mandatarios antecesores de Correa que no dieron valor a la soberanía (ANDES,
2017). Al igual que en Venezuela el l 29 de julio del año 2008, el gobierno de Ecuador
comunicó a Washington su decisión de no renovar el convenio para el uso de la Base de
Manta, procediendo al cierre de la misma. Para Ramos este acontecimiento es importante
en el gobierno de Rafael Correa y un ejemplo del cumplimiento de la palabra, puesto que la
salida de los estadounidenses de Manta fue una oferta realizada en la campaña electoral.

Políticas de Asistencia e inclusión Social.

Tanto Venezuela como Ecuador dentro del marco de sus revoluciones estaba establecido
que buscan un sistema más justo, con el objetivo de profundizar la inclusión social de los
grupos más vulnerables y la igualdad de oportunidades. Desde el inicio de la revolución
bolivariana Hugo Chávez busca maximizar el bienestar colectivo, que se exprese e la
ampliación de la democracia, mayor seguridad social para la población y mayor soberanía
al país y en el directriz número dos de su primera agenda bolivariana (equilibrio social)
aboga por la equidad desde una visión universalista (VENEZUELA,2001, p.92). De su
parte el gobierno de Rafael Correa en su primera agenda de planificación de la revolución
ciudadana tiene como primer objetivo auspiciar la igualdad, la cohesión y la integración
social y territorial que busca reducir todas esas desigualdades, desde una perspectiva de
inclusión en la diversidad (ECUADOR, 2007)
Agenda Internacional.
En nuestro análisis es muy importante también ver como Ecuador a partir del 2007 tiene un
cambio en su agenda internacional la cual es similar con aquella que en su momento Hugo
Chávez manejo. Primeramente, se analiza aquí las relaciones de Quito con Washington que
con la llegada de la revolución ciudadana estas toman un giro diferente a lo que Ecuador
estaba acostumbrado. Con la llegada de Rafael Correa al poder, este entra en defensa a la
soberanía nacional, en su discurso considera que sus predecesores siempre estuvieron
alineados a beneficio de los Estados Unidos sin hacer respetar la soberanía de la patria. Para
los ecuatorianos no es una duda que las relaciones entre estos dos países no se dieron con
total armonía ya que siempre existió tensión diplomática entre ambos. En el caso
venezolano, desde un inicio Hugo Chávez manejo un discurso antiimperialista dentro de
sus políticas e ideología, manteniendo un discurso no muy favorable para la relación de
Venezuela con el país norteamericano, esto se vio replicado en Ecuador con la llegada de
Rafael Correa. Ambas revoluciones siempre defendieron la soberanía nacional como
regional, con un discurso latinoamericanista con el fin de frenar la influencia de Estados
Unidos en la región. Tanto Venezuela como Ecuador descalifican varios de los accionares
estadounidense y critican fuertemente a entidades internacionales donde Washington tiene
un rol importante como por ejemplo el FMI y el Banco Mundial.
Otra relación importante de mencionar es aquella que establece Venezuela con Siria en su
estrategia de formar alianzas antimperialistas. Uno de los primeros aliados de Venezuela en
la OPEP fue Irán, país con el cual y según lo que el entonces presidente Chávez describía
los lazos eran sólidos y fraternales y siempre considero que la república bolivariana estaría
junto a esta gran nación en cualquier circunstancia. (CHAVEZ, 2010) Para Tirado (2015)
las relaciones entre ambos países están fincadas en intereses económicos y comerciales
compartidos que pasan por el petróleo, pero también en una visión común de la necesidad
de construir un mundo multipolar en dentro de los planes de poner límites a la hegemonía
de los Estados Unidos. “Si países independientes como Irán y Venezuela combinaran sus
potenciales, nuestro poder contra el imperialismo (Estados Unidos) aumentará
considerablemente” (CHAVEZ, 2010). Por su parte Rafael Correa e Irán profundizaron su
relación diplomática durante desde el 2007 y esto se refleja cuando el presidente
ecuatoriano invitó al presidente iraní Ahmadinejad a su toma de posesión. Ante
cuestionamientos de algunos sectores por el acercamiento entre ambos países Correa dijo
que "nadie va a impedir que Ecuador busque sus propios intereses, más aún con un país que
no nos ha hecho nada y solo nos ha mostrado amistad" también declara que "Si Estados
Unidos está bravo (enojado, molesto) con Irán es su problema, pero nosotros no tenemos
que estar bravos con Irán"(SEMANA, 2008).

Nota Final:

Este trabajo corresponde a una parte de un Trabajo de Conclusión de Curso, es por esa
razón que no puede ser dada aquí una conclusión final ya que la investigación sigue en
andamiento. Pero lo que se puede apuntar aquí es que, las relaciones que se establecieron
entre Ecuador y Venezuela a partir del 2007 corresponden a un proceso de cambio que
vivió Ecuador con la llega de la revolución ciudadana de Rafael Correa. Aporreantemente
existe semejanza en ciertos aspectos entre ambos regímenes ya que ambos compartes
aspectos la misma historia y hasta una cultura no del todo igual, pero mínimamente similar.
Lo que más hace pensar sobre la influencia de Hugo Chávez en Ecuador es el simple hecho
que fue solo a partir del 2007 que este consigue establecer relaciones armoniosas con Quito
ya que como analizamos, desde su comienzo Chávez no consiguió que su ideología política
tenga una buena acogida en el país.

Es importante reconocer que la influencia de la que hablamos en nuestro trabajo ha sido

posible gracias a que ambos países comparten ciertos aspectos (crisis del neoliberalismo)
que hacen posible que las políticas aplicadas en Venezuela puedan ser también aplicadas en
Ecuador. Tanto Venezuela como Ecuador pasaron problemas sociales y económicos
similares que dejaba en el olvido a una parte de la población y es por eso que, a la hora de
elegir, Ecuador decidió una figura fresca que les devolviera la esperanza. Influencia o no lo
que hasta ahora se puede concluir que el Ecuador en la era de Correa avanzo hacia el
progreso, la igual y la equidad.

Bibliografía

"EL que se mete con Ecuador se mete con Venezuela": Chávez. Caracas: Telesur Tv, 2012.
P&B. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=AUkKedKeR_0>. Acesso em:
16 jul. 2018.
ANDES. Soberanía e impulso a la integración regional marcaron los diez años de la
gestión de Rafael Correa. 2017. Disponível em:
<https://www.andes.info.ec/es/noticias/politica/3/soberania-e-impulso-integracion-regional-
marcaron-diez-anos-gestion-rafael-correa>. Acesso em: 10 jul. 2018.
BONILLA, A. Ecuador en la era de Correa: crisis política y emergencia de liderazgo
personalizado. FlACSO, marzo de 2008.
CHÁVEZ, H. “Tarea Sagrada”, la cooperación con Irán, afirma Chávez a Ahmadin.
Entrevista concedida a la Jornada en Línea, Teherán, 19 oct. 2010.
CHAVEZ, Hugo. Intervención del Comandante Presidente Hugo Chávez durante acto
de inauguración y puesta en marcha de la planta ensambladora de vehículos
Venirauto. 2006. Disponível em: < http://www.todochavez.gob.ve/todochavez/3632-
intervencion-del-comandante-presidente-hugo-chavez-durante-acto-de-inauguracion-y-
puesta-en-marcha-de-la-planta-ensambladora-de-vehiculos-venirauto >. Acesso em: 22 jul.
2018.
COMANDANTE Hugo Chávez en Mar del Plata (ARG 2005). Mar del Plata: 2005. P&B.
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=HqHe4hqxn5I&feature=youtu.be>.
Acesso em: 10 jul. 2018.
CUBAENCUENTRO. Rafael Correa asume el poder y se alinea junto a Chávez,
Morales y Castro. 2007. Disponível em:
<https://www.cubaencuentro.com/txt/internacional/noticias/rafael-correa-asume-el-poder-
y-se-alinea-junto-a-chavez-morales-y-castro-29679>. Acesso em: 10 jul. 2018.
ECUADOR. Plan Nacional Desarrollo 2007-2010. 2007. Disponível em:
<http://www.planificacion.gob.ec/wp-content/uploads/downloads/2013/09/Plan-Nacional-
Desarrollo-2007-2010.pdf>. Acesso em: 7 jul. 2018.
EXPRESO. Influencia de Chávez aumenta en Ecuador. 2005. Disponível em:
<http://www.ecuadorinmediato.com/index.php?module=Noticias&func=news_user_view&
id=17024>. Acesso em: 20 jul. 2018.
FELIX, Viet Juan. Venezuela hacia el socialismo del Siglo XXI: Las misiones
Bolivarianas del presidente Hugo Chavez Frias. Caracas: Altres Costa-amic, 2008.
G., Leopoldo E. Colmenares. La Exportación de la "Revolución Bolivariana" hacia
América Latina. Military Review, Lima, v. 116, n. 1, p.8-23, fev. 2011.
JAIME NEBOT RECHAZA INFLUENCIA DE HUGO CHAVEZ. Guayaquil: Ecuavisa,
2008. P&B. Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=UabASQ2DZLQ>.
Acesso em: 22 jul. 2018.
LANACION,. "El de Irán es un régimen demencial y muy peligroso". 2009. Disponível
em: <https://www.lanacion.com.ar/1154835-el-de-iran-es-un-regimen-demencial-y-muy-
peligroso>. Acesso em: 22 jul. 2018.
LUCAS, Kintto. Cara y Cruz de la Revolución Ciudadana. Quito: Eskeletra Editorial,
2017.
NYE, Joseph S. Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public
Affairs, 2004
PAÍS, El. Ecuador declara 'persona no grata' al representante del Banco
Mundial. 2007. Disponível em:
<https://elpais.com/internacional/2007/04/26/actualidad/1177538425_850215.html>.
Acesso em: 15 jul. 2018.
PERFIL. Correa elogió a Chávez pero no seguirá su política. 2007. Disponível em:
<http://www.perfil.com/noticias/internacional/correa-elogio-a-chavez-pero-no-seguira-su-
politica-20070412-0035.phtml>. Acesso em: 15 jul. 2018.
PERFIL. Fabricio Correa: "En Ecuador no manda mi hermano, gobierna
Chávez". 2010. Disponível em: <http://www.perfil.com/noticias/internacional/fabricio-
correa-en-ecuador-no-manda-mi-hermano-gobierna-chavez-20100808-0026.phtml>.
Acesso em: 20 jul. 2018.
PIERETTI, Mas Römer. Venezuela a partir de Chávez: identidad cultural y
política. Disponível em:
<https://revistas.ucm.es/index.php/HICS/article/viewFile/45010/42381>. Acesso em: 6 jul.
2018.
SALAS, Ana Sofia Garcia. POLITICA EXTERIOR DE VENEZUELA PARA
AMÉRICA LATINA DURANTE EL GOBIERNO.2016. Disponível em:
<https://sites.usp.br/prolam/wp-content/uploads/sites/35/2016/12/SALAS_II-SImpósio-
Internacional-Pensar-e-Repensar-a-América-Latina.pdf>. Acesso em: 5 jul. 2018.
SEMANA. Ecuador busca estrechar relaciones con Irán. 2008. Disponível em:
<https://www.semana.com/mundo/america-latina/articulo/ecuador-busca-estrechar-
relaciones-iran/97808-3>. Acesso em: 7 jul. 2018.
TELESUR- Correa dedica su triunfo a Hugo Chávez. Caracas: Telesur, 2013. P&B.
Disponível em: <https://www.youtube.com/watch?v=lmjOnpqXLqw&app=desktop>.
Acesso em: 25 jul. 2018.
TELESUR. Rafael Correa resalta labor de Hugo Chávez en Latinoamérica. 2016.
Disponível em: <https://www.telesurtv.net/news/Rafael-Correa-resalta-labor-de-Hugo-
Chavez-en-Latinoamerica--20160305-0016.html>. Acesso em: 18 jul. 2018.
TIRADO, A. S. La Política Exterior de Venezuela Bajo la Presidencia de Hugo Chávez:
Principios, Intereses e Impacto en el Sistema Internacional de Post-Guerra Fría, Tesis,
2015.
UNIVERSO, El. En 9 años se realizaron 20 cambios a la Constitución en
Ecuador. 2017. Disponível em:
<https://www.eluniverso.com/noticias/2017/10/03/nota/6412924/9-anos-se-realizaron-20-
cambios-constitucion>. Acesso em: 5 jul. 2018.
UNIVERSO, El. Hugo Chávez impresionado con A. Palacio. 2005. Disponível em:
<https://www.eluniverso.com/2005/07/04/0001/14/11B034437F7A4E42B2D338CF65A99
825.html>. Acesso em: 18 jul. 2018.
UNIVERSO, El. Relación con Ecuador se inició antes del correísmo. 2013. Disponível
em: <https://www.eluniverso.com/2013/03/08/1/1361/relacion-ecuador-inicio-antes-
correismo.html>. Acesso em: 15 jul. 2018.
VANBIERVLIET, Sebastien Adins. EL PROYECTO REGIONAL BOLIVARIANO Y
LAS CONSECUENCIAS DE LA MUERTE DE HUGO CHAVEZ PARA AMÉRICA
LATINA. Agenda Internacional, Lima, v. 20, n. 31, p.9-30, maio 2013.
VENEZUELA, Partido Socialista Unido de. Hace 10 años Venezuela ratificó Soberanía
Nacional al retirar del país a misión militar de EEUU. 2015. Disponível em:
<http://www.psuv.org.ve/temas/noticias/venezuela-patria-soberania-hugo-
chavez/#.W1_KWrJjPIU>. Acesso em: 7 jul. 2018.
VENEZUELA. Líneas Generales del Plan de Desarollo Económico y Social de la
Nación. Caracas: Gobierno Venezolano, 2001.
VENEZUELA. Proyecto Nacional Simón Bolívar Primer Plan Socialista -PPS- Desarrollo
Económico y Social de la Nación 2007-2013, Presidencia, Caracas, 2007.
VENEZUELA. ACUERDOS SUSCRITOS ENTRE LA REPÚBLICA
BOLIVARIANA DE VENEZUELA Y LA REPÚBLICA DEL ECUADOR 2007-
2011. 2011. Disponível em:
<http://ecuador.embajada.gob.ve/index.php?option=com_content&view=article&id=6>.
Acesso em: 20 jul. 2018.
WENDT. A. La formación de la identidad colectiva y el Estado Internacional (1994).
Revista American Política Science Review, n. 88, p. 384-396.
Federalismo y desarrollo humano. Aproximaciones conceptuales

Miguel Barrientos
miguelchacabuco@gmail.com
Universidad Abierta Interamericana

Área temática: Política Comparada

Mesa redonda: “Federalismo, desigualdades y desarrollo humano”

Resumen
El federalismo es una herramienta que se mostró eficaz para conciliar intereses conflictivos
por razones económicas, políticas, religiosas, étnicas, entre otras, en aquellos países que
aplicaron este instrumento. Al acomodar esas diferencias, hizo partícipes de los procesos de
toma de decisiones a más actores que bajo los sistemas unitarios, distribuyendo
competencias a los niveles subnacionales y al gobierno central. Los sistemas federales, en
sus constituciones o en legislación infra-constitucional, crean mecanismos para buscar
mitigar y equilibrar las diferencias socio-económicas entre las regiones. ¿Qué tan eficaces
resultan estos instrumentos? ¿En qué medida los federalismos logran acortar la brecha entre
las jurisdicciones más y menos desarrolladas? ¿Cómo es posible la coexistencia entre la
búsqueda de igualdad entre las regiones y el otorgamiento de autonomía para la creación de
políticas públicas subnacionales, que reflejen las necesidades locales? Lo que pretende el
trabajo es analizar, desde las teorías del federalismo, la relación entre ese fenómeno y la
igualdad socio-económica en el territorio, prestando atención a la vinculación entre los
factores institucionales y el desarrollo humano de una determinada región de un país
federal.
Palabras clave: sistemas federales; desarrollo humano; desigualdad territorial.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
 Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Federalismo y desarrollo humano. Aproximaciones conceptuales119

Introducción
El federalismo ha ayudado a resolver distintos tipos de conflictos que se sucedieron a
lo largo de la historia de los diferentes Estados que aplicaron este sistema: sirvió para
acomodar las complejidades de índole cultural, lingüística, étnica y religiosa, entre otras.
Así, muchísimos Estados fueron replicando mecanismos para administrar ciertos conflictos.
Si bien tuvieron mayor o menor grado de efectividad en lograr esos objetivos, en las
últimas décadas las sociedades se volvieron más complejas, con fuertes inequidades –algo
visibles ya no sólo entre los países del mundo, sino al interior de los mismos–. Por eso,
viejos ropajes institucionales pueden haber dejado de adaptarse a las nuevas necesidades
que hoy exigen los ciudadanos. Los federalismos ineficaces sufren colapsos y siembran
tendencias secesionistas; al mismo tiempo, gobiernos rígidamente centralizados tampoco
logran adaptarse a los nuevos requerimientos. Mientras ciertas regiones en un país
determinado exigen federalismo y descentralización, otros necesitan fórmulas opuestas para
mantener la unidad.
Entonces, ¿se le puede pedir más al federalismo? Todo indica que sí. Las
constituciones federales establecen sistemas que buscan equilibrar la distribución de
recursos políticos y económicos para mantener la vitalidad del federalismo (Barceló Rojas,
2016). Así, aparecen instrumentos para garantizar la representación territorial en distintos
campos, como los regímenes de distribución fiscal y los sistemas electorales para la esfera
federal. Ejemplos de los primeros son los sistemas de coparticipación de impuestos, los
fondos de participación para jurisdicciones subnacionales y las transferencias de libre
disponibilidad para los Estados, entre otros; las distintas formas de composición de las
cámaras altas en los sistemas bicamerales, siguiendo fórmulas no proporcionales sino
territoriales, son ejemplos de los segundos. Entonces, ¿cuál es la relación entre federalismo,
igualdad económica y territorio? ¿Cómo se combinan los factores institucionales con el
desarrollo humano120 de una determinada región? ¿En qué grado impactan los factores
geográficos sobre el desarrollo humano de ciertos habitantes?
En este sentido, es claro que en países federales una región rica parte con ventaja
frente a otra región pobre. En un federalismo dado (al igual que en los países unitarios),
regiones ricas en recursos humanos y naturales con mayor desarrollo industrial parten de
una mejor posición que otras regiones de menores recursos, por lo que el desarrollo
humano en las primeras debería ser más alta que en las segundas. Si se piensa, por ejemplo,
en la calidad de los servicios devueltos a los ciudadanos tras el pago de impuestos, esto

119 Este trabajo se realizó en el marco del Proyecto de Investigación “Federaciones y Desarrollo
Humano” del Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana -
Sede Buenos Aires.
120 En este trabajo, por “desarrollo humano” se toma en consideración el concepto utilizado y medido
por el Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) –analizado más adelante–. Para
conocer distintas corrientes y autores sobre el concepto de “desarrollo”, así como su evolución, se sugiere
ver Valcárcel (2006).
debería reflejarse en más desarrollo humano para unos que para otros en la misma
federación.
En los sistemas federales existen mecanismos –como los ya nombrados– que buscan
compensar los desequilibrios para generar federaciones más niveladas. Entonces, ¿el único
factor interviniente es el punto de partida? Seguramente, mucho puede explicarse por este
factor, pero ¿qué importancia tienen las estructuras federales para la redistribución fiscal?
¿Generan algún impacto positivo o negativo –o, acaso, son inocuas–? ¿Son suficientes para
torcer el punto de desequilibrio inicial? En esta tensión constante, ¿cómo se puede
comparar la eficiencia de los diferentes federalismos para acortar las brechas del desarrollo
humano?
Lo que interesa aquí es ayudar a desentrañar este fenómeno que genera, como
resultado final, ciudadanos de distintos tipos en una misma federación, y ver qué
federalismos son más eficientes para acortar la brecha entre las unidades subnacionales en
materia de desarrollo humano. El presente trabajo, para aproximarse a estas cuestiones, se
enfocará primeramente en el desarrollo conceptual del federalismo, con sus distintas
definiciones, sin caer en aspectos normativos. Más tarde, se buscará analizar cómo son las
negociaciones federales y qué comportamientos tienen los actores según las teorías.
Finalmente, se hará una propuesta para contribuir al entendimiento de las desigualdades
territoriales en las federaciones.

Buscando marcos teóricos para el federalismo

“El federalismo es, como máximo, una variable interviniente y relativamente poco
importante” (Riker, 1975:144-145). La frase podría ser menos polémica si no proviniera de
uno de los pioneros en el estudio del federalismo moderno, William Riker. Este trabajo
parte de la idea de que los sistemas federales importan y mucho, al establecer normas,
marcar ámbitos y regular en mayor o menor medida comportamientos. Es cierto que la
antigua relación que se hacía entre el federalismo y la descentralización, o el vínculo
directo entre el Estado unitario y la centralización, han sido superados: el primero no
implica el segundo, ni viceversa.
Pero esto no significa que el federalismo no importa, ya que aquí se considera que sí
influye en términos de resultados políticos y económicos y, por decantación, en
desempeños que afectan la vida de los ciudadanos. Aquí, se comparte con Gibson (2004) su
opinión acerca del impacto de los mecanismos federales: el evidente límite a las acciones
de gobierno, el aumento en el número de jugadores con poder de veto en el sistema político,
la división de poderes y la ampliación de la representación política, entre otros.
El sistema federal tal como lo conocemos hoy constituyó una de las más importantes
revoluciones para los Estados modernos. Sin embargo, hay que recordar que la experiencia
federal más antigua –Estados Unidos– tiene menos de 250 años y las más jóvenes (Nepal,
Sudán del Sur, etc.) son extremadamente recientes. Así, el federalismo es una gran
herramienta, pero no está entre las más tradicionales del Derecho Público (Ferreira de
Mello, 1975).
De acuerdo con Souza (2008), se considera que existen dificultades para analizar el
federalismo moderno, por el hecho de anteceder a su teorización: primero se puso en
práctica y luego se llevaron a cabo los estudios teóricos sobre el fenómeno. Otro de los
problemas más graves que tiene el federalismo en tanto constructo teórico es que las
federaciones son dinámicas e inestables debido a su cambio y adaptación práctica, así como
a la negociación permanente entre los actores que la componen. En este sentido, lo
llamativo es justamente su volatilidad en el tiempo, que no se condice con las arraigadas
normas constitucionales (Souza, 2008:27). De todos modos, se puede establecer un punto
en común en la literatura sobre el federalismo: la distribución territorial de competencias
entre jurisdicciones autónomas e interdependientes (Souza, 2008:36).
Se analizan ahora diferentes teorías sobre los sistemas federales, con el objeto de
entender el complejo mecanismo institucional que han encontrado muchísimos países del
mundo para promover la dispersión del poder político, entre los que se encuentran varios de
los más grandes en extensión territorial. Souza (2008) considera que el federalismo, como
consecuencia de procesos y condicionante de comportamientos, es analizado desde distintas
perspectivas. Aquí, se pueden englobar cuatro corrientes que toman diferentes elementos
como focos principales: i) como pacto o alianza; ii) como descentralización de instituciones
políticas; iii) como descentralización de actividades económicas; y iv) como causa y
consecuencia de la democracia.
Entre los autores destacados de la primera vertiente, se pueden nombrar a Wheare
(1947), Duchacek (1987) y King (1993). Wheare (1947) considera que el principio federal
pasa por la división constitucional de poderes entre el gobierno central y los gobiernos
regionales, independientes entre sí, pero donde la acción es coordinada entre todos. Del
mismo modo, Duchacek (1970) define el sistema federal como la división constitucional de
poderes entre un gobierno general y una serie de gobiernos subnacionales. A su vez, King
(1993) considera que las federaciones son soberanías estatales en las que existe una
representación predominantemente territorial. Esta representación está garantizada en, por
lo menos, dos niveles subnacionales (gobiernos locales y regionales), y las unidades
regionales son incorporadas electoralmente en el proceso decisorio, principio sólo alterable
por medidas constitucionales extraordinarias.
Elazar (1991) dice que el federalismo se convirtió en una de las herramientas más
importantes en la articulación de la voluntad de los pueblos de preservar las ventajas de las
sociedades pequeñas con la necesidad de reforzar las diversidades culturales. Según el
autor, las federaciones se convirtieron en una alternativa al Estado-nación, siendo un
proceso no de desaparición de éste, sino de limitación de la soberanía, a través del principio
de autonomía y de gobierno compartido. El federalismo debe entenderse desde la
descentralización, como distribución fundamental del poder entre múltiples centros, y no
como devolución de competencias a partir de un único centro, o en dirección a la base de
una pirámide (Elazar, 1991). Entonces, según el autor, una federación es una institución
política compuesta por determinadas entidades y un gobierno central fuertes, cada uno
poseyendo poderes delegados por los ciudadanos y habilitado para tratar directamente con
la ciudadanía en el ejercicio de estos poderes.
“El término ‘federal’ deriva del latín foedus, que significa pacto. En esencia, un
acuerdo federal es una asociación, creada y regulada por un pacto, cuyas conexiones
internas reflejan un tipo especial de división de poder entre los pactantes, basada en el
reconocimiento mutuo de la integridad de cada uno y en el esfuerzo de promover una
unidad especial entre ellos”, explica Elazar (1991:5). Una característica clave del
federalismo se relaciona con el propósito simultáneo de generar y mantener la unidad y la
diversidad. La herramienta incluye tanto la creación y el mantenimiento de la unidad, como
la difusión del poder en nombre de la diversidad.
Otro elemento importante se refiere a la estructura y al proceso de gobierno. El
federalismo es tanto una cuestión de proceso, como de estructura, especialmente si el
proceso es definido incluyendo una dimensión político-cultural. Los elementos del proceso
federal involucran un sentido de colaboración entre los firmantes del pacto, que se
manifiesta a través de la cooperación y de negociaciones entre todas las partes procurando
consensos o, en su defecto, acuerdos que protejan la integridad fundamental de todos los
firmantes (Elazar, 1991:67). En este sentido, Elazar entiende que el federalismo puede
contribuir al logro de relaciones sociales armónicas entre grupos sociales, culturales,
étnicos o religiosos distintos, obteniendo así una forma de organización política apropiada
que los contenga. Por último, el autor considera que el federalismo sólo puede existir
cuando haya una considerable tolerancia a la diversidad y donde la acción política sea
consensuada sin posibilidad de acciones unilaterales.
La gran crítica que recibe esta corriente es que, al entender el fenómeno como
alianza, se detiene en el tiempo, y no logra comprender el fenómeno como una negociación
permanente, con cabildeos constantes entre los actores para tratar de conseguir beneficios
para sus jurisdicciones. Así, se deja en segundo plano el escenario conflictivo y se presenta
al federalismo como una disputa equilibrada (al menos, en el sentido de que los actores
deciden no reñir).
Para los teóricos de la segunda corriente, el federalismo es estudiado como un sistema
de descentralización de instituciones políticas. En este marco, aparecen autores como Riker
(1975). Este autor presenta un estudio del federalismo desde la descentralización,
definiéndolo como “una organización política donde las actividades gubernamentales se
dividen entre gobiernos regionales y el gobierno central, de forma tal que cada esfera
tenga ciertas actividades sobre las que toma las decisiones finales” (Riker, 1975:101).
Riker (1975) evalúa las numerosas formas constitucionales que puede tomar un
sistema federal, a través de un continuum relacionado con el grado de independencia que
tienen los gobiernos federales sobre los Estados miembros, y viceversa. Siguiendo esta
idea, el autor cree que las federaciones pueden ir desde la centralización total a la
descentralización total. En federaciones extremadamente centralizadas, los representantes
del gobierno federal pueden tomar decisiones sin necesidad de consultar a los gobiernos
provinciales, excepto en áreas de responsabilidad exclusivas de estos últimos; en
federaciones más descentralizadas, el gobierno central puede tomar decisiones sólo en
cuestiones de carácter restringido.
Este autor considera que el juego político al interior de los sistemas federales no es
producto de razones o incentivos institucionales claramente pautados, sino que tienen más
que ver con la manipulación y la negociación. Por este motivo, desconfía de los estudios
basados solamente en los arreglos constitucionales, porque cree que estos no son suficientes
para observar el impacto de las instituciones en la dinámica política. La atención debe
centrarse en las verdaderas fuerzas que operan en el sistema federal. Así pues, según él, el
federalismo es el resultado de negociaciones políticas entre grupos con el objeto de
defenderse de agresiones militares y diplomáticas externas. El sistema federal aparece
cuando existe una conjugación de intenciones de expandir los controles territoriales (ya sea
para defenderse o para conseguir nuevos territorios) y del deseo de los Estados miembros
de ceder parte de su soberanía para crear una Unión mayor que los proteja (de amenazas
externas) o que los participe de potenciales conquistas militares.
Una tercera línea argumentativa considera que el federalismo se relaciona
fuertemente con la descentralización de las actividades económicas. Los exponentes de
esta corriente entienden que al permitir la libre competencia entre distintos actores, se logra
una competencia entre mercados políticos, que crean o preservan las economías de
mercado: limitando el ejercicio arbitrario de la autoridad, se promueve la eficiencia
económica; permitiendo la competencia libre entre territorios por inversiones y mejoras
económicas, se logran economías regionales libres no distorsionadas (Weingast, 1995).
Para Yu (2012), la competencia entre jurisdicciones siempre proporciona efectos
beneficiosos, como restricciones presupuestarias para los gobiernos locales e incentivos
para que los gobiernos locales promuevan el desarrollo económico local a través de una
mayor infraestructura, servicios públicos y acceso al mercado.
El problema es que, en la práctica, la competencia entre las regiones para atraer
inversiones puede generar una “carrera hacia el fondo del pozo” (“race to the bottom”), ya
que para lograr su cometido, las jurisdicciones pueden desgravar actividades o liberar
impuestos, entre otras políticas que repercuten en menores ingresos fiscales y en una mala
calidad de los servicios prestados por los Estados subnacionales (Arretche, 2012).
No menos importante es la cuarta línea argumentativa, que relaciona democracia y
federalismo, considerando que sólo bajo gobiernos democráticos pueden existir estructuras
federativas. Uno de los máximos exponentes de esta corriente, Stepan (1999) analiza la
relación entre ambos conceptos claves de la Ciencia Política, y considera que sólo una
democracia constitucional puede proporcionar las garantías confiables y los mecanismos
institucionales que ayudan a asegurar el respeto de las prerrogativas legislativas de las
unidades de la federación. Aquí, también aparecen los estudios de Hooghe, Marks y
Schakel (2010) y de Hooghe et al (2016), donde descartan de plano el estudio de
autonomías regionales bajo gobiernos autoritarios, pues consideran que sólo bajo la
democracia existe esta posibilidad.
También se pueden citar autores como Burgess y Gagnon (1993). Para ellos, el
principio federal es un principio organizacional, con técnicas constitucionales, legales,
políticas, financieras y administrativas que sirven para garantizar un equilibrio entre la
independencia mutua y la interdependencia entre niveles de gobierno (Burgess y Gagnon,
1993). Otros autores (Lijphart, 2003; Norris, 2008) refuerzan la idea de que el federalismo
es un mecanismo eficaz en el acomodamiento de las diversidades, pero consideran que este
acuerdo no sirve para resolver los conflictos, sino para administrarlos y regularlos.
Un grupo alternativo de especialistas analizan esta relación, aunque añaden el
componente autoritario, al observar casos en los que, a sistemas democráticos en el nivel
federal, le subyacen autoritarismos subnacionales que permean la estructura del conjunto.
Como ejemplo, resaltan los análisis de Gibson (2005) y Giraudy (2012) sobre la
yuxtaposición entre nichos pseudo-democráticos en el nivel subnacional y gobiernos
democráticos en la esfera nacional en países como México y Argentina.
 Vinculado con esta línea de pensamiento, aparece el conjunto de trabajos sobre “la
mala distribución de bancas” o las llamadas “sobre y sub-representación territorial”
(malapportionment) en los legislativos federales, que generan distorsiones que premian y
castigan a ciertas unidades territoriales. Por malapportionment, se hace referencia a las
diferencias existentes entre el porcentaje de electores de un distrito y el porcentaje de
bancas atribuidas a ese mismo distrito, sea mayor o menor. En este campo, se destacan
Samuels y Snyder (2001) y Reynoso (2001; 2004), quienes consideran al fenómeno como
un arma en las cámaras bajas para estructurar el sistema político a conveniencia de los
beneficiados, realzando las tendencias territoriales provistas en las cámaras altas federales.
En términos prácticos, Gibson, Calvo y Falleti (2003) señalan que las jurisdicciones sobre-
representadas tienden a atraer una cuota desproporcionada del presupuesto del gobierno
central, presionando por un gasto público direccionado.
Como se observa, la literatura sobre el federalismo es amplia y diversa y, en los
últimos años, ya no surgen nuevas definiciones, sino búsquedas de comprender los efectos
prácticos del federalismo. En el presente trabajo, se refuerza la idea de que el federalismo
fiscal y el federalismo político son los elementos claves a la hora de entender su impacto
sobre la estructura económico-política de un federalismo dado –lo que puede desembocar
en desigualdades territoriales en términos de desarrollo humano entre jurisdicciones–.

Factores a considerar en el análisis federal

Schumpeter (1947), Downs (1957) y otros teóricos sugieren que los procesos de
redistribución de recursos por parte del gobierno son coercitivos y extractivos. A su vez,
Plotnick y Winters (1985) sostienen que la redistribución no está determinada sólo por
factores políticos o económicos, sino que también es el resultado de decisiones legislativas
relacionadas con las preferencias de los votantes, las presiones de los grupos de interés, la
competencia partidaria y la condición financiera de los Estados –esto, independientemente
de si trata de unitarismos, federalismos o híbridos–.
Por el contrario, para Simeon (2009), es necesario enfatizar en las instituciones
políticas y económicas del federalismo al analizar distintas federaciones. Dadas las grandes
disparidades entre las jurisdicciones, existen diversos mecanismos para la redistribución de
recursos, buscando proporcionar niveles comparables de servicios entre las mismas. En la
medida en que se aplican esos mecanismos, un nuevo equilibrio puede evidenciar distintos
ganadores y perdedores.
En sociedades que se complejizan (y actualmente, los procesos de cambio son más
frecuentes) se hacen necesarias ciertas reformas. Estos procesos involucran negociaciones
donde los propios actores tienen poder y, muchas veces, poder de veto. Como no se trata de
una división nítida de soberanía entre autoridades gubernamentales, las nuevas reglas
siguen dejando espacios discrecionales (Caballero, 2009:136). Por eso, los márgenes y
reglas de las decisiones políticas suelen ser turbios, disputados y, frecuentemente,
renegociados entre los distintos gobiernos que componen la federación (Rodden, 2006).
Por lo ya mencionado, a los efectos del presente trabajo, se considera aquí que el
malapportionment y los sistemas de federalismo fiscal son los factores causales más
relevantes para explicar las dinámicas y los desempeños de las estructuras federales en
cuanto a desarrollo humano en el territorio. A continuación, se procede al análisis de ambos
factores.

Malapportionment (SRD o distribución territorial de bancas en el legislativo)

Se entiende por “sistema electoral” al conjunto de reglas y procedimientos utilizado en un
territorio para, en los momentos de elección de ciertos cargos públicos, convertir votos en bancas.
A través de este sistema, se regulan la actividad cívica, el voto, los organismos y recursos
electorales, los partidos políticos, entre otras. Entre las herramientas más importantes del sistema
electoral aparece la fórmula aplicada para determinar las bancas correspondientes entre los
candidatos exitosos, la magnitud del distrito, el tipo de voto en lista, entre otras.
Como efecto (deseado o indeseado) del sistema electoral puede producirse el fenómeno de
la sub y sobre-representación distrital (SRD). Conocido en idioma inglés como malapportionment,
este concepto hace referencia a todas las diferencias que existen entre el porcentaje total de
población o votantes y el porcentaje de escaños que se atribuyen en un mismo distrito, es decir, la
sobre- y la sub-representación121.
En general y especialmente en los países federales (aunque con excepciones), el poder
legislativo bicameral utiliza dos principios para la composición interna: en las cámaras bajas, se
sigue un criterio poblacional –esto es, cierta cantidad de bancas de acuerdo a la población o
electorado de cada jurisdicción–; en las cámaras altas, se sigue un principio territorial –
independientemente del tamaño del distrito, todos tienen la misma cantidad de representantes,
sin discriminar entre unidades pequeñas o grandes, importantes o no importantes, para hacerlas
participar efectiva y específicamente en el legislativo federal– (Orlandi, 1998:115).
Como se puede suponer, si la cámara territorial (es decir, la cámara alta) se basa en un
criterio federal, por naturaleza será poco o nada proporcional. Siguiendo a Stepan (1999), esta
desproporción es una de las variables sistemáticas de todos los federalismos. También Samuels y
Snyder (2001) van en esa dirección, cuando afirman que los países grandes –debido al hecho de
poseer enormes extensiones territoriales escasamente pobladas– tienden a sobre-representar sus
regiones menos pobladas. Por lo tanto, no tiene sentido profundizar el análisis de este fenómeno
en los senados, ya que son ámbitos donde se respeta el principio de la soberanía de los Estados
miembros, dando a cada uno de ellos los mismos atributos. Entonces, ¿dónde se evidencia el
problema del malapportionment?
La cuestión se hace relevante al analizar las cámaras bajas. Basadas generalmente en el
principio poblacional, el objetivo es que cada jurisdicción esté presente en el poder legislativo
federal en relación con su peso demográfico, siguiendo algún criterio de mayor o menor
proporcionalidad. En la práctica (dejando de lado los sistemas electorales más elementales que se
calculan sobre una base de legisladores tomando al país como único distrito), una perfecta

121 La fórmula utilizada para malapportionment es 𝑆𝑅𝐷 = ½𝛴 ∨ %𝑃 − %𝑀 ∨, donde %P es el

porcentaje de población o electores respecto a la población total y %M es el porcentaje que representa la
magnitud del distrito en relación al total de bancas.
proporcionalidad es imposible. Los sistemas pueden no ser proporcionales por ser impracticable
fragmentar la representación en partes iguales, o porque puede ser inviable dividir el territorio en
distritos con un número semejante de electores, sobre todo si la población se encuentra dispersa
(Reynoso, 2004). Otra explicación parte del hecho de que, en virtud de la baja magnitud, alguna de
las jurisdicciones puede quedar sin representación en la cámara baja122.
Esto está en sintonía con lo señalado por Nicolau (1997), respecto a las formas de distorsión
de la proporcionalidad entre población y representantes. Este autor afirma que existen formas de
vulnerar este criterio: sin revisión periódica de los padrones de votantes en las jurisdicciones, y a
través de las reglas establecidas para una asignación de escaños (hay casos donde la legislación
prevé “pisos” y “techos” en el número de bancas). Así, como se observa, el conjunto de
características integradas del sistema (cantidad y magnitud de distritos, fórmula electoral, reglas
para las candidaturas, tipos de listas), genera el fenómeno de la SRD –o “sesgo mayoritario”, en
términos de Calvo et al. (2001)–.
Siguiendo a Reynoso (2001), el fenómeno de la SRD permite que los distritos menores
tengan más bancas de las que les corresponden y, por ende, da a estos la posibilidad de negociar
con mayor poder relativo en las cámaras legislativas. Además, contradiciendo el principio de
igualdad del voto, una mayoría de electores puede quedar como minoría en el poder legislativo y,
viceversa: una minoría electoral se puede convertir en una mayoría legislativa que vete proyectos
desfavorables o consiga recursos financieros, programas de incentivos regionales o políticas
públicas federales para sus jurisdicciones (Reynoso, 2004:89).
En este sentido, Samuels y Snyder (2001) explican que la desproporcionalidad territorial es
un factor decisivo en la formación de políticas federales. Considerando los costos que tiene la
“compra de apoyos”, los distritos electorales sobre-representados ofrecen mayor capital político
por cada “moneda” invertida por el gobierno central que aquellos distritos sub-representados. Así,
los ejecutivos tienen fuertes incentivos para construir coaliciones basadas en apoyos “más
baratos” de los distritos sobre-representados.

Federalismo fiscal

122 Cabe mencionar aquí la clasificación de Reynoso (2004) sobre los sistemas federales. Este autor
entiende que los legislativos de los países se distribuyen siguiendo tres patrones de orientación: i) sistemas
demo-orientados, ii) sistemas de tendencia federal; y iii) sistemas terra-orientados. Los primeros se
caracterizan por satisfacer el principio poblacional sin tener en cuenta ningún tipo de pauta territorial para
la composición del legislativo. Los países de la tendencia federal son los que aplican ambos criterios para dar
espacio a un alto nivel de representación: una cámara baja demo-orientada y una cámara alta terra-
orientada (en general, estos son los países constitucionalmente federales). Los sistemas terra-orientados
son aquellos donde hay principios fuertemente territoriales en ambas cámaras, estableciéndose un
predominio del principio territorial sobre el poblacional.
 Dentro de los sistemas federales, existe un instrumento de los más importantes,
llamado “federalismo fiscal”, que privilegia la descentralización de atribuciones y recursos
para los entes autónomos. Así, se dan diferentes niveles de autonomía a las jurisdicciones,
pero también se preserva la soberanía del gobierno central, otorgando niveles de
recaudación y gastos, conforme las funciones que cada uno de ellos tenga. El federalismo
fiscal analiza la participación de las diferentes jurisdicciones en los ingresos obtenidos y el
gasto público a efectuar. Aquí, Caballero (2009) distingue dos fases, una constitucional (en
la que se establecen las normas) y otra de carácter funcional (donde se desarrolla el juego y
la interacción). En cualquier caso, el federalismo fiscal siempre parte de dos factores: el
nivel de centralización de impuestos y transferencias, y la amplitud de redistribución entre
los gobiernos regionales (Beramendi, 2012).
Diferentes estudios sobre descentralización suponen que, en la medida en que los gobiernos
subnacionales dependen más o menos de los recursos propios para costear sus gastos, tienden a
distintos niveles de responsabilidad fiscal, con el registro de déficits menores que los gobiernos
más dependientes de esas transferencias (Ponce Rodríguez, Kochi y Gutiérrez Casas, 2015).
Correlacionado con esto, Giambiagi e Além (2000) señalan que deberían quedar bajo
responsabilidad del gobierno central las provisiones de bienes y servicios públicos nacionales –o
sea, las que benefician al país en su conjunto o a su producción, como los gastos en seguridad e
infraestructura de transportes-; y aquellos bienes y servicios que benefician en forma geográfica
limitada –como alumbrado público, recolección de residuos, cuerpo de bomberos, etc.– deberían
quedar bajo responsabilidad de las esfera de gobierno subnacionales (Giambiagi y Além,
2000:306).
¿Por qué se descentralizan los gastos y las funciones? Según los promotores de una mayor
descentralización, los gobiernos subnacionales son los que se encuentran más cerca de los
ciudadanos; por lo tanto, estarían más capacitados para conocer costumbres y necesidades locales
sobre los servicios públicos estipulados. En esta línea, aparece el argumento de Ribeiro Bastos de
que, cuanto más cerca está la sede del poder decisorio de los ciudadanos, más posibilidad hay de
que el poder sea democrático (apud Azevedo da Cunha, 2006:97). Diversos economistas y
politólogos sugieren que la autoridad descentralizada y compartida en un contexto de gobernanza
multinivel asegura una entrega más eficiente de bienes públicos, trayendo decisiones más
cercanas a los ciudadanos, y alentando la aparición y el mantenimiento de mercados efectivos
como resultado de la competencia entre jurisdicciones (Rodden y Wibbels, 2002).
Pero como la atribución excesiva de recursos para los entes subnacionales puede
distorsionar la economía del sistema, algunos federalismos han creado instrumentos especiales
para conjugar autonomía y equilibrio fiscales, tales como los mecanismos de transferencias.
Además de los beneficios mencionados, estos mecanismos también pueden ayudar a mitigar las
desigualdades socioeconómicas entre las diferentes jurisdicciones como al interior de éstas, entre
los gobiernos locales.
Cabe recordar los postulados de Tiebout (1956) y Oates (1977) que se relacionan con el
federalismo fiscal y el principio de subsidiariedad (por el cual un problema debe ser resuelto por el
ente más próximo al objeto en cuestión). Se espera que los ciudadanos se desplacen hacia las
jurisdicciones que se amolden a sus preferencias de gastos y recursos (“votación con los pies”), al
tiempo que es óptimo que el nivel más cercano a los individuos tenga la prioridad de proveer
servicios antes que un sistema centralizado que luego redistribuya. A esto se suma el ya citado
principio que considera que la competencia natural entre regiones oxigena el sistema, porque
disciplina el gasto y lo vuelve eficiente. En este sentido, Qian y Weingast (1997) señalan que la
descentralización puede favorecer la eficiencia cuando genera incentivos positivos en los actores
para obtener buenos resultados, o los castiga ante el fracaso económico.
Yu (2012), sin embargo, es bastante crítico con esta postura e indica que, en los países en
desarrollo, estos postulados deben ser reinterpretados. Para el autor, la principal diferencia está
en los recursos de las jurisdicciones, y la principal preocupación es satisfacer las necesidades
básicas de los ciudadanos. Asimismo, incorpora otras suposiciones: a menudo, los funcionarios
electos de una jurisdicción dada pueden no satisfacer las preferencias de los residentes locales, o
pueden carecer de los recursos necesarios; a veces, no tienen incentivos para satisfacer esas
preferencias –especialmente cuando sus candidaturas responden a intereses particulares y no de
la totalidad–. Además, si bien la descentralización tiende a aumentar la participación de los
gobiernos regionales y reduce la del gobierno central en los ingresos totales, también reduce
muchas veces la capacidad de todos los actores para redistribuir los ingresos de manera efectiva
(Yu, 2012:259). Con la descentralización, muchas veces se pierden recursos fiscales, ya que –para
que una empresa se radique en una jurisdicción y no en otra–, los gobiernos subnacionales usan la
política de desgravación de actividades, dejando de recaudar y teniendo menos fondos para hacer
frente a los servicios que los ciudadanos demandan.

Mecánicas y negociaciones federales

Tomando en consideración los dos factores analizados previamente, ¿cómo son las
mecánicas de negociación en un federalismo dado? ¿Cómo impactan estos elementos en el
comportamiento de los actores? Gibson, Calvo y Falleti (2003) señalan que es muy difícil
predecir si los cambios y realidades en un determinado Estado federal son provocados por
las instituciones específicas del federalismo o por otros factores del sistema político.
De todas maneras, en trabajos posteriores, Gibson (2004) ayuda a entender más
claramente el impacto de las instituciones federales: “Así como el diseño de las
instituciones federales es resultado de los conflictos entre los actores políticos, el impacto
del federalismo es resultado de la interacción entre las instituciones federales y los
alineamientos partidarios, las características del sistema partidario, la economía política y
la geografía económica” (Gibson, 2004:23). Sin embargo, Caballero (2009) estima que una
aproximación a estas cuestiones no debería prescindir de un enfoque capaz de integrar la
importancia del paso del tiempo en los procesos sociales.
En las negociaciones federales, así como en todo tipo de búsqueda de acuerdos,
siempre es importante tener en cuenta la dependencia de la trayectoria (path dependence).
Según esta perspectiva, en el cambio institucional, las decisiones del presente estrechan los
campos de acción y elección en el futuro; los procesos de cambio son lentos e
incrementales; y el costo de revertir esos cambios tiende a ser cada vez más alto (Pierson,
2000).
 Al mismo tiempo, la teoría provee otro postulado para tomar en consideración: la
“trampa de la decisión conjunta” (joint-decision trap). Cuando se deben tomar medidas que
necesitan unanimidad, se favorece a aquellos actores que desean el mantenimiento del
status quo y se penaliza a los que quieren el cambio. Estos postulados acotan y condicionan
los márgenes de maniobra de los actores involucrados. Así, las organizaciones federales
suelen poseer una capacidad limitada para promover la producción o el cambio de políticas
(Biela, Hennl y Zons, 2014). Por eso, los Estados federales a menudo son criticados por
producir estancamiento económico, por ralentizar o frenar los procesos de toma de
decisiones o por generar soluciones políticas ineficientes.
Sin embargo, los federalismos muestran varias técnicas para sortear estos obstáculos.
La primera forma tiene como objetivo reducir los costos fiscales de una decisión: los
actores podrían dejar los asuntos redistributivos fuera de las negociaciones, y optar por
pagos colaterales o por “paquetes compensatorios” (Cappelletti, Fischer y Sciarini, 2014).
Otra forma de evitar el estancamiento de las instituciones políticas es reducir los costos de
toma de decisiones políticas (Buchanan, 1962), o aumentar los costos de una falta de
decisión (Griessen y Braun, 2010). En contraste con el federalismo cooperativo, que
depende de negociaciones obligatorias, la participación de entidades subnacionales en
iniciativas es facultativa en los sistemas competitivos principales –allanando el camino para
las negociaciones voluntarias (Biela, Hennl y Zons, 2014).

Comportamientos de los actores: gobierno central y gobiernos subnacionales

Una forma clásica de satisfacer intereses regionalmente diversos es otorgar
autonomía parcial a las entidades subnacionales, ya sea asignándoles el derecho a decidir
sobre políticas (federalismo), a implementar políticas (descentralización), o ambas (Biela,
Hennl y Zons, 2014). En un acuerdo federal, el gobierno central puede compensar los
efectos no deseados otorgando discreción adicional a los actores subnacionales.
Comparando Estados federales, la necesidad de coordinación es mayor en los modelos
cooperativos de federalismo, donde las competencias y recursos compartidos hacen que los
acuerdos intergubernamentales sean indispensables en la mayoría de las áreas de políticas
(Sawer, 1969).
Los gobiernos centrales pueden perseguir objetivos particulares a través de los
procesos de descentralización (Ponce Rodríguez, Kochi y Gutiérrez Casas, 2015). Esto, sin
embargo, incluye un trade-off: por un lado, los gobiernos centrales pueden cambiar las
políticas a su favor; por el otro, una mayor discreción puede resultar en menor congruencia
entre las políticas implementadas por los distintos gobiernos subnacionales (descoordinadas
entre sí).
El problema, para Persson y Tabellini (1996), es que un sistema fiscal de
transferencias intergubernamentales redistribuye el ingreso a lo largo de una sola
dimensión: a través de las jurisdicciones. Por lo tanto, las regiones ricas y las pobres van a
mostrar intereses opuestos. Si la secesión es la amenaza última, las regiones ricas tienen
más poder de negociación y el equilibrio está más cerca de su resultado preferido. En
efecto, los gobiernos subnacionales con altos niveles de autonomía tienen, como resultado,
incentivos limitados para la cooperación horizontal (Arretche, 2012).
 Las políticas distributivas pueden no producir una reducción en las desigualdades
territoriales porque inevitablemente tienden a degradarse, dirigiéndose hacia los distritos
políticamente más poderosos, que no son necesariamente los más necesitados. Como
resultado, las políticas redistributivas no obtendrán los resultados que se proponían. Así, ni
los arreglos descentralizados ni los centralizados producen resultados eficientes: la
eficiencia requiere instrumentos suficientes para separar la distribución del riesgo y la
redistribución (Persson y Tabellini, 1996). Sin embargo, algunas compensaciones
normativas son evidentes. Una característica atractiva de un sistema centralizado es que
fomenta la integración; un sistema de transferencias intergubernamentales hace que la
redistribución sea más transparente y, en consecuencia, puede exacerbar el conflicto
regional (Persson y Tabellini, 1996).
Siguiendo esta línea argumentativa, Beramendi (2007) considera que las regiones
ricas prefieren la descentralización, mientras que las más pobres siempre prefieren un
régimen fiscal centralizado. Pero, como las tensiones distributivas varían según las
regiones, disminuyen las posibilidades de adoptar un régimen fiscal totalmente
centralizado. Así, en principio, el dilema de las regiones más ricas es más simple porque no
tienen grandes incentivos para centralizar la redistribución y tienen poder de veto sobre las
decisiones (Banting, 2006).
Si las regiones son muy asimétricas, las políticas estatales contingentes pueden ser
difíciles de implementar porque constitucionalmente todos los residentes o empresas deben
recibir el mismo trato, sin beneficiados ni perjudicados (Persson y Tabellini, 1996). Esto,
que protege a las minorías, impone restricciones adicionales a los instrumentos de la
política fiscal federal. La descentralización políticamente factible debe ir acompañada de un
sistema de redistribución regional; de lo contrario, las regiones más pobres perderían
demasiado (Sturm, 2006). Cómo se resuelven los intereses en conflicto de las regiones
depende críticamente del mecanismo de elección colectiva (Persson y Tabellini,
1996:1005). Por eso, la elección de un diseño territorial de redistribución depende de la
composición interna del país en términos de desigualdades regionales, sistemas políticos y
estructuras fiscales, entre otros aspectos (Rodden y Wibbels, 2002).
En este sentido, para Beramendi (2007), no hay dudas de que las estructuras políticas
descentralizadas tienen gobiernos más pequeños, un Estado de bienestar menos
desarrollado y, en consecuencia, niveles más altos de desigualdad. Según esta visión, las
instituciones políticas descentralizadas pueden perpetuar la desigualdad porque la
redistribución descentralizada es autodestructiva (Beramendi, 2007). Asimismo, el autor
considera que los efectos distributivos de la descentralización dependen de los patrones
territoriales preexistentes de desigualdad. En este punto, el autor es concluyente: “No es la
descentralización la que causa la desigualdad, sino las desigualdades económicas
preexistentes que impulsan la descentralización del Estado del bienestar, que a su vez
reproduce los patrones preexistentes de desigualdad. Como resultado, las instituciones y
los resultados distributivos son conjuntamente endógenos” (Beramendi, 2007:786). Por
todo lo mencionado, en este trabajo se considera que, las estructuras políticas
descentralizadas son una causa importante detrás de niveles más bajos de redistribución y
mayores niveles de desigualdad.
Sumando un tercer elemento en el análisis
Wildavsky (1985) causó gran revuelo académico cuando, al analizar la situación
estadounidense, sentenció que la uniformidad de resultados es la antítesis del federalismo y
que la inequidad está legitimada porque facilita la diversidad y permite salvaguardar los
intereses colectivos en una federación. “Las políticas públicas distributivas no causan
resultados redistributivos, por lo que el federalismo y la igualdad de resultados no pueden
coexistir” (Wildavsky, 1985:49). Arrecthe (2012) estipula que este resultado podría
explicarse por un mecanismo institucional fundamental: los Estados federales permiten la
divergencia entre las unidades constitutivas. Así, la posibilidad de discordia crea
mecanismos que favorecen la diferenciación de políticas, por lo que el resultado inevitable
será alguna forma de desigualdad entre las jurisdicciones (Sturm, 2006).
Con este panorama, aparecen muchos ejemplos de prácticas distorsivas por parte de
los actores en los federalismos. A veces los gobiernos subnacionales extraen recursos del
gobierno central sin preocuparse demasiado por el impacto potencial de sus decisiones
económicas en la federación como un todo (Rodden y Wibbels, 2002). Los problemas
económicos (como déficits e inflación) aumentan a medida que los gobiernos subnacionales
son más dependientes de las transferencias federales, especialmente cuando la dependencia
de éstas va combinada con altos niveles de descentralización fiscal. Así, el federalismo a
menudo exacerba los problemas de acción colectiva en la formulación e implementación de
la política económica. Empoderando a los gobiernos subnacionales, se termina socavando
el manejo macroeconómico y otras políticas con características de bienes y servicios
públicos nacionales (Rodden y Wibbels, 2002).
Poniendo reparos a esta línea argumental, teóricos como Arretche (2012) y Obinger,
Leibfried y Castles (2005) consideran que el federalismo puede crear instituciones para
reducir de manera eficiente las desigualdades, con una autoridad de toma de decisiones
centralizada. De acuerdo con ellos, el rol regulador y redistributivo del gobierno central es
necesario para obtener cooperación entre las jurisdicciones.
Los Estados federales que combinan la autoridad centralizada y la autonomía política
de los gobiernos locales tienden a restringir los niveles de desigualdad territorial. Este
resultado puede explicarse por dos tendencias aparentemente contradictorias: el papel
regulador del gobierno central opera hacia la uniformidad, mientras que el gobierno local
opera hacia la divergencia. La reducción de las desigualdades territoriales implica un alto
precio: esto tiende a ser un juego de suma cero en el cual el gobierno federal gana la
autoridad para regular niveles más bajos de gobierno, y estos, a su vez, encuentran que su
autoridad para tomar decisiones es necesariamente limitada.
En términos teóricos, la reducción de la desigualdad territorial presupone que el
gobierno central está promoviendo simultáneamente regulaciones y medidas redistributivas.
La regulación federal para todas las jurisdicciones subnacionales tiende a producir
resultados uniformes; por el contrario, la autonomía de los gobiernos locales tiende a la
desigualdad. En presencia de ambos, la desigualdad territorial está limitada: el gobierno
central reduce la autonomía de toma de decisiones y controla los gobiernos subnacionales,
yendo hacia la uniformización (Arretche, 2012).
La interacción sostenida entre los actores plantea acuerdos compensatorios o
cláusulas que pueden generar diferentes ganadores en el tiempo, logrando legitimar el juego
entre las distintas jurisdicciones ya que ninguno sentirá que está siendo perjudicado (Biela,
Hennl y Zons, 2014). Además, frente a la información incompleta que poseen los actores,
los juegos reiterados producen empíricamente efectos de aprendizaje y, por lo tanto,
reducen la incertidumbre en el accionar. En este sentido, se considera aquí que las
federaciones aprenden tanto de los procesos internos como de las experiencias comparadas,
y de esta manera, muchas logran superar los obstáculos y crear mecanismos que sean
eficaces para reducir las desigualdades. Si es muy difícil poder comparar estos desempeños
de forma categórica, sí se puede intentar una aproximación en la tarea.
Por eso, para poder analizar en forma práctica la relación entre federalismo y
desigualdades territoriales, se propone tomar en consideración tres aspectos básicos: i) el
malapportionment, con la distorsión de las estructuras del federalismo político y sus
consecuencias prácticas, ii) el sistema de federalismo fiscal aplicado, con los mecanismos
de compensación vigentes en cada país, iii) el Índice de Desarrollo Humano que las
agencias locales del Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) estiman a
lo largo de los últimos años para las jurisdicciones de los federalismos.
Los primeros elementos pueden considerarse como variables independientes y ya
fueron analizados a lo largo del trabajo. Ya el tercer factor propuesto, aquí tomado como
variable dependiente, es el Índice de Desarrollo Humano Subnacional (IDHS), desglose del
IDH. Desarrollado por el paquistaní Mahbub ul Haq y estructurado por el Programa de las
Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD), el Índice de Desarrollo Humano (IDH) es una
medida estadística compuesta por tres indicadores (esperanza de vida, educación y renta per
cápita), usada para clasificar países en cuatro niveles de desarrollo humano. Así, un país
tendrá un IDH más alto que otro cuando estos indicadores sean mayores que en otro.
La idea de su creador en 1990 fue analizar distintos países no sólo basándose en el
crecimiento económico, sino también a través de la incorporación de variables de mejoras
en el bienestar social. A partir de 2010, se realizaron una serie de modificaciones al IDH,
ajustando todas las medidas a futuro y también las expuestas en los informes anteriores a
ese año, a fin de poder realizar comparaciones intertemporales.
En este contexto, algunas oficinas nacionales del PNUD realizan informes locales con
el objeto de analizar la realidad nacional, comparando estadísticas de las distintas
jurisdicciones, para proponer políticas públicas específicas. De esta manera, muchos países
federales cuentan con estadísticas usando las mismas bases de cálculo, permitiendo la
comparación para analizar si la brecha entre jurisdicciones ricas y pobres en cada
federalismo han podido acortarse o ampliarse en las últimas décadas.
Para caracterizar la situación de las jurisdicciones subnacionales, desde el enfoque del
desarrollo humano, se toman variables relativas al ingreso, la salud y la educación para
cada una. Para la primera variable, se toma la esperanza de vida al nacer; para la segunda
dimensión, se tienen en cuenta la tasa de alfabetización de la población adulta y la tasa
bruta combinada de matriculación en la educación primaria, secundaria y terciaria; para la
tercera variable, se toma el PIB per cápita con paridad de poder adquisitivo (PPA) en
dólares estadounidenses (PNUD, 2017). Como las variables utilizan distintas medidas, se
normalizan y toman valores entre 0 y 1. Luego, se las agrega en un índice para observar los
grados de desarrollo de las unidades subnacionales y su posición relativa dentro del país
correspondiente (PNUD, 2017).
Conclusiones
Cuando se desea analizar la relación entre federalismo e igualdad socio-económica en
el terreno subnacional, la enorme riqueza del fenómeno del federalismo muestra una
realidad compleja. Como institución, los mecanismos federales no sólo condicionan el
comportamiento de los actores involucrados, sino que condicionan los resultados. Hay
países federales que logran generar riqueza y distribuirla de forma tal que logran equilibrar
de cierta forma la diferencia entre regiones más y menos desarrolladas. Existen otros
federalismos que, quizás y a pesar de buscar un equilibrado de sus jurisdicciones a través de
distintos mecanismos, no logran ser efectivos en el objetivo.
El federalismo es uno de los más estudiados fenómenos en la Ciencia Política (y en
disciplinas correlacionadas) en las últimas décadas. A partir de distintas corrientes teóricas,
se prioriza el análisis de determinados elementos o realidades por encima de otros al tomar
este “animal complejo”. Desde aquella vertiente que lo ve como una alianza o pacto, se
congelan las realidades que surgen a posteriori de la aplicación de los mecanismos
federales. Así, se pierde de vista la dinámica de negociación permanente en la que se
transforma ese sistema. Tomando al federalismo en relación a la democracia, se pierde
muchísima riqueza analítica, ya que inclusive bajo gobiernos nacionales no democráticos
pueden subyacer diferentes grados de autonomía para sus jurisdicciones subnacionales.
Se cree aquí que aquellos trabajos que se propongan analizar la interacción entre
igualdad socio-económica en el territorio y autonomía para las jurisdicciones en un
federalismo dado, pueden tomar en consideración los estudios que focalizan en aspectos
políticos y económicos de los federalismos, como elementos esenciales en el entendimiento
del fenómeno.
Además del punto de partida desde el que comienzan las jurisdicciones en términos
de desarrollo humano, especialmente se puede hacer hincapié en las dinámicas generadas
por el federalismo fiscal (principalmente, los aspectos tributarios y su distribución entre los
entes) y por el federalismo político-electoral (principalmente, el fenómeno de la sub y
sobre-representación distrital, que favorece y perjudica a ciertos distritos en lo que respecta
a la cantidad de bancas en el legislativo federal). Son estos elementos lo que pueden estar
generando diferencias que luego se reflejan en desarrollo humano distinto para unas y otras
regiones en el mismo federalismo.
Este trabajo pretende ser una contribución en el campo de estudios sobre la temática
federal y, especialmente, en su relación con la desigualdad en el territorio. Por esto, a partir
de ahora, son necesarios estudios empíricos para observar más claramente esta relación y
las diferencias en el desempeño de los federalismos, y poder así sacar conclusiones con
mayor validez teórica.
Referencias bibliográficas
Arretche, M. (2012). Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de
Janeiro, Brasil: Editora Fiocruz - FGV Editora.
Banting, K. (2006). Social citizenship and federalism: is a federal welfare State a
contradiction in terms? En: Greer, S. (org.). Territory, democracy, and justice. Regionalism
and federalism in Western democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Barceló Rojas, D. (2016). Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal
mexicano. México D.F., México: Universidad Nacional Autónoma de México.
Barrientos, M. (2009). Federalismo comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos
governadores desde a redemocratização. (Tesis de maestría). Universidade Federal do Rio
Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.
Beramendi, P. (2007). Inequality and the territorial fragmentation of solidarity.
International Organization Journal, Madison, 61(4), 783-820.
Beramendi, P. (2012). The political geography of inequality. Regions and
redistribution. Nueva York, Estados Unidos: Cambridge University Press.
Biela, J.; Hennl, A.; Zons, G. (2014). Between deadlock and decentralization:
bargaining dynamics in Federal States. Regional and Federal Studies, 24(4), 505-525.
Buchanan, J. (1962). The calculus of consent: logical foundations of constitutional
democracy. Indianapolis, Estados Unidos: Liberty Fund.
Burgess, M.; Gagnon, A. (orgs.). (1993). Comparative federalism and federation:
competing traditions and future directions. Toronto, Canadá: University of Toronto Press.
Caballero, G. (2009). Hacia una teoría de la dinámica institucional de los
federalismos. Apuntes teóricos. Revista Española de Investigaciones Sociológicas, 125,
131-146.
Calvo, E.; Abal Medina (h), J. (comps). (2001). El federalismo electoral argentino.
Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Buenos Aires,
Argentina: EUDEBA.
Calvo, E. et al. (2001). Las fuentes institucionales del gobierno dividido en la
Argentina: sesgo mayoritario, sesgo partidario y competencia electoral en las legislaturas
provinciales argentinas. En: Calvo, E.; Abal Medina (h), J. (comps). El federalismo
electoral argentino. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la
Argentina. Buenos Aires, Argentina: EUDEBA.
Cappelletti, F.; Fischer, M.; Sciarini, P. (2014). Let’s talk cash: cantons’ interests and
the reform of Swiss Federalism. Regional and Federal Studies, 24(1), 1-20.
Downs, A. (1957). An economic theory of political action in a democracy. Journal of
Political Economy, 65(2), 135-150.
Duchacek, I. (1987). Comparative federalism: the territorial dimension of politics.
Nueva York, Estados Unidos: Holt, Rinehart and Winston.
Elazar, D. (1991). Exploring federalism. Tuscaloosa, Estados Unidos: University of
Alabama Press.
 Ferreira de Mello, O. (1975). Tendências do federalismo no Brasil. Florianópolis,
Brasil: Ed. Lunardelli.
Giambiagi, F.; Além, A. (2000). Finanças públicas. Rio de Janeiro, Brasil: Elservier.
Gibson, E. (2004). Federalism and Democracy in Latin America. Baltimore, Estados
Unidos: Johns Hopkins University Press.
Gibson, E. (2005). Boundary control. Subnational authoritarianism in democratic countries.
World Politics, 58, 101-132.
Gibson, E., Calvo, E., Falleti, T. (2003). Federalismo realocativo: sobre-representação
legislativa e gastos públicos no hemisfério ocidental. Opinião Pública, 9(1), 98-123.
Giraudy, A. (2012). Subnational democracy: lessons from Latin America. APSA
Comparative Democratization Newsletter, 10(1), 1-8.
Greer, S. (org.) (2006). Territory, democracy, and justice. Regionalism and
federalism in Western democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Griessen, T., Braun, D. (2010). Federal relations in higher education policy in
Germany and Switzerland: between compulsory cooperation and immobilism. Swiss
Political Science Review, 16(4), 715-745.
Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A. (2010). The rise of regional authority: a
comparative study of 42 democracies (1950-2006). Londres, Reino Unido: Routledge).
Hooghe, L., Marks, G., Schakel, A., Chapman Osterkatz, S., Niedzwiecki, S., Shair-
Rosenfield, S. (2016). Measuring regional authority: a postfunctionalist theory of
governance (Volume I). Oxford, Reino Unido: Oxford University Press.
Kenworthy, L.; Pontusson, J. (2005). Rising inequality and the politics of
redistribution in affluent countries. Perspectives on Politics, 3(3), 449–471.
King, P. (1993). Federation and representation. En: Burgess, M.; Gagnon, A. (orgs.).
Comparative federalism and federation: competing traditions and future directions. Toronto,
Canadá: University of Toronto Press.
Lijphart, A. (2003). Modelos de democracia: desempenho e padrões de governo em 36
países. Rio de Janeiro, Brasil: Civilização Brasileira.
Ligang, S. (2012). Dilemmas of China’s growth in the twenty-first century. Canberra,
Australia: Australian National University Press.
Norris, P. (2008). Driving Democracies: do power-sharing institutions work? Nueva York,
Estados Unidos: Cambridge University Press.
Oates, W. (1977). Federalismo fiscal. Madrid, España: Instituto de Estudios de
Administración Local.
Obinger, H.; Leibfried, S.; Castles, F. (eds.). (2005). Federalism and the Welfare
State. New world and European experiences. Nueva York, Estados Unidos: Cambridge
University Press.
 Orlandi, H. (comp.). (1998). Las instituciones políticas de gobierno/1. Buenos Aires,
Argentina: EUDEBA.
Persson, T.; Tabellini, G. (1996). Federal fiscal constitutions, risk sharing, and
redistribution. Journal of Political Economy, 104(5), 979-1009.
Pierson, R. (2000). Path dependence. Increasing returns and the study of politics.
American Political Science Review, 94, 251-267.
Plotnick, R.; Winters, R. (1985). A politico-economic theory of income
redistribution. The American Political Science Review, 79, 458-473.
Ponce Rodríguez, R.; Kochi, I.; Gutiérrez Cases, L. (2015). The structure of political
power and redistribution in economies with multiple governments. Estudios Económicos,
30(2), 269-303.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD (2017). Informe
Nacional sobre Desarrollo Humano 2017. Información para el desarrollo sostenible:
Argentina y la Agenda 2030. Buenos Aires, Argentina: PNUD.
Qian, Y.; Weingast, B. (1997). Federalism as a commitment to preserving market,
Journal of Economic Perspectives, 11(4), 83-92.
Reynoso, D. (2001). Distritos y escaños en Brasil: antecedentes, diagnóstico y consecuencias
partidarias del malaporcionamiento. Política y Gobierno, 8(1), 167-191.
Reynoso, D. (2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva
comparada. Revista SAAP, 2(1), 69-94.
Riker, W. (1975). Federalism. En: Greenstein, F.; Polsby, N. (orgs.). Handbook of Political
Science. Reading, Estados Unidos: Addison-Wesley.
Rodden, J. (2006). Hamilton's paradox. The promise and peril of fiscal federalism.
Nueva York, Estados Unidos: CUP.
Rodden, J.; Wibbels, E. (2002). Beyond the fiction of federalism: macroeconomic
management in multitiered systems. World Politics, 54(4), 494-531.
Samuels, D.; Snyder, R. (2001). El valor de un voto: una perspectiva comparada sobre la
desproporcionalidad territorial. En: Calvo, E.; Abal Medina, J. (h) (comps). El federalismo electoral
argentino. Sobrerrepresentación, reforma política y gobierno dividido en la Argentina. Buenos
Aires, Argentina: EUDEBA.
Sawer, G. (1969). Modern federalism. Carlton, Australia: Pitman Australia.
Schumpeter, J. (1947). Capitalism, socialism and democracy. Nueva York, Estados
Unidos: Harper.
Simeon, R. (2009). Constitutional design and change in federal systems: issues and
questions. Publius, 39(2), 241-261.
Souza, C. (2008). Federalismo: teorias e conceitos revisitados. BIB, 65, 27-48.
Stepan, A. (1999). Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia:
federações que restringem ou ampliam o poder do demos. Revista Dados, 42(2), 197-251.
 Sturm, R. (2006). The adventure of divergence: an inquiry into the preconditions for
institutional diversity and political innovation after political decentralization. En: Greer, S.
(org.) Territory, democracy, and justice. Regionalism and federalism in Western
democracies. Londres, Reino Unido: Pallgrave Macmillan.
Tiebout, C. (1956). A pure theory of local expenditures. Journal of Political
Economy, 64, 416-424.
Varcárcel, M. (2006). Génesis y evolución del concepto y enfoques sobre el
desarrollo. Lima, Perú: Centro de Investigaciones Sociológicas, Económicas, Políticas y
Antropológicas - Pontificia Universidad Católica del Perú. Recuperado de:
http://departamento.pucp.edu.pe/ciencias-sociales/images/documentos/
Weingast, B. (1995). The economic role of political institutions: market-preserving
federalism and economic development. The Journal of Law, Economics, & Organization,
11(1), 1-31.
Wheare, K. (1947). Federal government. Oxford, Reino Unido: Oxford University
Press.
Wildavsky, A. (1985). Federalism means inequality. Society, 22(2), 42-49.
Yu, C. (2012). Decentralisation, economic growth and the local provision of public
goods. En: Ligang, S. Dilemmas of China’s growth in the twenty-first century. Canberra,
Australia: Australian National University Press.
Desigualdades regionales y políticas en los federalismos africanos

Marcos Domínguez
marcosdominguez@gmail.com
Universidad Abierta Interamericana

Lisandro Perrotta
lisanperri10@gmail.com
Universidad Abierta Interamericana

Área temática: Política Comparada

Mesa redonda: “Federalismo, desigualdades y desarrollo humano”

Resumen
El presente trabajo indagará sobre los efectos que produjo el federalismo en África,
especialmente en Sudáfrica, Nigeria, Etiopía y Sudán. Se analizará qué tipo de federalismo
implementa cada Estado y sus características. También se explorará el sistema de
representación en los parlamentos (especialmente de qué forma se dividen las bancas
parlamentarias y cuál es el nivel de representatividad que tienen los gobiernos
subnacionales) así como la forma en que se redistribuyen los recursos fiscales, lo que busca
fomentar el desarrollo de las regiones subnacionales. Por último, se abordará cuál es el
papel de las nuevas instituciones creadas en estos países africanos para garantizar el
desarrollo humano en el país y, finalmente, explorar si éstas cumplieron los objetivos
pretendidos. La hipótesis central de este trabajo es que la federalización en los Estados del
continente africano fomentó la mejora de sus índices de desarrollo humano y la equidad de
éste a nivel subnacional, aumentando el bienestar social a través de una mayor inclusión de
los ciudadanos en los servicios públicos.
Palabras clave: federalismo; continente africano; representación parlamentaria; recursos
fiscales.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Desigualdades regionales y políticas en los federalismos africanos123

1. Introducción
El federalismo surge como una herramienta de resolución de conflictos en la mayoría
de los Estados que lo han aplicado en sus constituciones. Su finalidad ha sido alivianar
desventajas causadas por factores culturales, lingüísticos, étnicos y religiosos, entre otros, y
aportar al desarrollo de las diferentes unidades subnacionales.
Es notorio en este contexto comprender que las constituciones federales tienen por
finalidad establecer sistemas más equilibrados en la distribución de los recursos políticos y
económicos para mantener la vitalidad del federalismo (Barceló Rojas, 2016). Pero la
pregunta que surge es ¿realmente esta intención de las constituciones federales está siendo
alcanzada? En caso de que la respuesta sea positiva ¿con qué nivel de efectividad para
generar un desarrollo equitativo en el desarrollo humano de las distintas regiones que
componen un determinado federalismo?
El presente trabajo se enmarcará en el continente africano y analizará algunos países
federales de éste, a modo exploratorio. Se entiende aquí que estos sistemas federales están
diseñados para condicionar comportamientos, influyendo en términos de resultados
políticos y económicos y, por decantación, en el desempeño de la vida de los ciudadanos.
Es por ello que, para poder responder a las preguntas anteriormente propuestas en lo
relativo al continente africano, se analizarán los países de Sudáfrica, Nigeria, Etiopía y
Sudán124.
Los aspectos que se estudiarán en el presente trabajo son qué tipo de federalismo
implementa cada Estado y sus características; el sistema de representación en los
parlamentos; y el papel de las nuevas instituciones creadas en estos países africanos, para
garantizar el desarrollo del federalismo en el país y, finalmente, se buscará explorar si éstas
cumplieron los objetivos pretendidos. La hipótesis central de este trabajo es que la
federalización en los Estados del continente africano fomentó la mejora de sus índices de

123 Este trabajo es parte del Proyecto de Investigación “Federaciones y Desarrollo Humano” del Centro
de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana - Sede Buenos Aires.
124 En el presente trabajo, no se analizarán la Unión de las Comoras ni la República de Sudán del Sur. A
pesar de ser Estados federales, se carece de suficiente información para realizar un estudio pormenorizado,
por lo que se decide su exclusión. En el caso de Comoras, la bibliografía es muy escasa. En el caso
sursudanés, el país se encuentra entre los últimos creados; por lo que se desea evitar especulaciones sobre un
federalismo aún en desarrollo. Para leer la Constitución de Comoras, consultar el enlace:
https://www.ilo.org/dyn/natlex/docs/ELECTRONIC/72696/74026/F-92095240/COM-72696.pdf. Para conocer
la constitución de Sudán del Sur, consultar la “Transitional Constitution of the Republic of South Sudan” en
el enlace: https://www.constituteproject.org/constitution/South_Sudan_2011.pdf.
desarrollo humano125 y mantuvo equilibrado el desarrollo a nivel subnacional, aumentando
el bienestar social a través de una mayor inclusión de los ciudadanos en los servicios
públicos.
Es en este contexto que se desea analizar cuán efectivos son los federalismos,
utilizando como factores centrales en su análisis (i) el federalismo fiscal (principalmente,
los aspectos tributarios y su distribución entre los entes federales) y, (ii) el federalismo
político-electoral (principalmente, el fenómeno de la sub y sobre-representación distrital –
SRD–, que favorece y perjudica a ciertos distritos en lo que respecta a la cantidad de bancas
en el legislativo federal).
La estructura del trabajo seguirá el estudio de las características del federalismo de
cada país, junto a la letra del texto constitucional, los aspectos del sistema político y
económico que distorsionan el criterio poblacional. Con esto, se buscará entender cómo ha
sido la realidad de estos cuatro países seleccionados en cuanto a la distancia entre las
regiones con mayor y menor índice de desarrollo humano dentro de cada federalismo.

2. El caso de Sudáfrica
La federalización de Sudáfrica representa un caso particular que requiere un análisis
amplio para identificar los diversos factores que han llevado a dicho país a convertirse en
un tipo de federalismo cooperativo con una fuerte intromisión del Estado Nacional en casi
todas las políticas provinciales (Heyns, 1995), debido a la fuerte centralización que
caracterizó al país hasta el fin del apartheid en 1991 –que incluso hoy sigue presente
aunque en menor medida–. Es destacable que, al tratarse de un federalismo relativamente
nuevo, la Constitución sudafricana no es clara en cuanto a las competencias del gobierno
central, las provincias y los gobiernos locales, por lo cual dichas entidades son proclives a
entrar en conflictos de intereses en algunos ámbitos, como se verá más adelante.
Para comprender mejor las particularidades del federalismo en Sudáfrica, se deben
revisar los antecedentes de esta “nación arcoíris”126 haciendo hincapié en el largo lapso en
el que el país sufrió la ausencia de una democracia plena. Desde 1948 hasta 1991, Sudáfrica
estuvo regida por un sistema de separación racial conocido como “apartheid” (segregación
en idioma afrikaans).
Las políticas de dicha estructura consistían en despojar a la población negra (más del
70% de los habitantes del territorio sudafricano) de una serie de derechos sociales, políticos
y económicos, entre los que se destaca la posibilidad de participación en el sistema
electoral, la libre circulación o el acceso real a educación de calidad. En resumen,
únicamente los ciudadanos blancos (y en algunos casos los mulatos y mestizos aglutinados
en la categoría “coloured people”) contaban con el beneficio de elegir –y ser electos–
representantes. Este periodo se caracterizó por tener un gobierno absolutamente
centralizado con un dominio absoluto sobre las entidades subnacionales.

125 Por “desarrollo humano” se sigue el concepto utilizado por el Programa de las Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD), basado en los ejes de educación, salud e ingresos.
126 Término acuñado por Desmond Tutu tras las primeras elecciones plenamente democráticas en 1994.
 Las políticas de racismo y desigualdad implementadas por el gobierno sudafricano
provocaron que la comunidad internacional comience una sistemática presión hacia el país.
Esto llegó a tal punto que, para mediados de la década de 1980 y principios de los ’90,
Sudáfrica sufría un bloqueo comercial total: las relaciones del país con el resto del mundo
estaban cortadas. Finalmente, debido en gran parte al apoyo de la comunidad internacional
al pueblo sudafricano, se emprendió un proceso de democratización de la mano del
Presidente William de Klerk y, el 17 de de junio de 1991, se decretó el fin del apartheid
(Thompson, 2001).
A partir de aquí, Sudáfrica debió emprender un largo proceso de democratización que
fue de la mano con la descentralización del poder, a través del cambio hacia un sistema
federal. Uno de los cambios primordiales que debemos destacar en este proceso fue el de
creación de una nueva organización territorial. Desde 1910 y hasta mediados de siglo, el
país había estado dividido en cuatro provincias: Cabo, Natal, Orange Free State y
Transvaal. A partir de 1951, tras el Acta N° 68, se crearon los “bantustanes”: diez
dispositivos territoriales para administrar, cercar, controlar y gestionar desde el gobierno
central a la población negra tribal –que conformaba hacia 1990 un tercio de la población
total del país–.
Con el tiempo, algunos bantustanes fueron declarados independientes (Transkei,
Venda, Ciskei y Bophuthatswana), otros recibieron algún grado de autonomía (como Qwa-
Qwa, Kwazulu y Lebowa) mientras otros ganaron autodeterminación (Kavangoland, East
Caprivi y Ovamboland). Luego de la caída del apartheid, el país se reorganizó y pasó de
tener cuatro a contar con nueve provincias: el Cabo se dividió en Western Cape, Eastern
Cape y Northern Cape; Limpopo, Mpumalanga y Gauteng son el viejo Transvaal; North
West se erige sobre antiguo territorio de Northern Cape y Transvaal; mientras que Natal
pasó a ser KwaZulu-Natal y Orange Free State pasó a ser Free State (Thompson, 2001). En
este marco, se dieron una serie de reformas constitucionales para garantizar la autonomía de
las provincias y su representación en el Parlamento. A continuación, se destacará cómo es
el sistema de representación parlamentaria.

2.1. Composición del Parlamento y autonomía para las provincias

Además de las importantes secciones sobre Derechos Humanos y libertades, la nueva
Constitución establece una legislación moderna para el país, así como un sistema
multipartidista de gobierno democrático, con procedimientos de enmienda que requieren
mayorías parlamentarias, pero también la aprobación por al menos seis de las nueve
provincias. En cuanto al proceso legislativo, se estipula allí que el Parlamento sudafricano
debe estar compuesto por un sistema bicameral. El Poder Legislativo reside en el
Parlamento y está integrado por la Asamblea Nacional y el Consejo Nacional de Provincias.
Según el art. 42 inciso 4 de la Constitución, “el Consejo Nacional de Provincias
representa a las provincias para garantizar que sus intereses sean tenidos en cuenta en el
ámbito nacional de gobierno. Esto se hace principalmente mediante la participación en el
proceso legislativo nacional y proporcionando un foro nacional para la consideración
pública sobre las cuestiones que afectan a las provincias”. Siguiendo el principio territorial,
esta cámara genera un sistema de igualdad entre las nueves unidades federativas, otorgando
delegaciones de 10 miembros por provincia, totalizando 90 integrantes en el cuerpo.
 Por su parte, la cámara baja está conformada por un número que,
constitucionalmente, puede variar entre un mínimo de 350 y un máximo de 400 (art. 46 de
la Constitución de la República de Sudáfrica). Desde el funcionamiento del sistema, la
práctica ha llevado al número máximo establecido la cantidad de miembros de la Asamblea
Nacional. El sistema es mixto, con una mitad de bancas a completar a través de votación
tomando al país como un único distrito, y los 200 escaños restantes distribuidos entre las
nueve provincias, siguiendo un criterio poblacional.
De todas formas, aquí se debe resaltar la importancia que puede tener en la práctica la
distorsión efectiva entre bancas para cada provincia y población de las mismas,
especialmente en las cámaras bajas. Este fenómeno es conocido como “malapportionment”
(SRD) y su relevancia tiene que ver con que beneficia a algunos distritos (muchas veces,
los más pequeños y conservadores) en detrimento de otros (Reynoso, 2004). Así, estos
distritos son sobre-representados y pueden conseguir beneficios políticos y económicos,
distorsionando la igualdad entre provincias. A continuación, se puede observar la realidad
sudafricana respecto a la SRD.

Tabla 1. Sudáfrica. SRD en la cámara baja (2014-2018)

Población Magnitud
Provincia %P %M SRD
(P) (M)
Gauteng 12.272.263 23,7 48 24,0 0,3
KwaZulu-Natal 10.267.300 19,8 40 20,0 0,2
Eastern Cape 6.562.053 12,7 26 13,0 0,3
Western Cape 5.822.734 11,2 23 11,5 0,3
Limpopo 5.404.868 10,4 19 9,5 0,9
Mpumalanga 4.039.939 7,8 15 7,5 0,3
North West 3.509.953 6,8 13 6,5 0,3
Free State 2.745.590 5,3 11 5,5 0,2
Northern Cape 1.145.861 2,2 5 2,5 0,3
Sudáfrica 51.770.561 100,0 200 100,0 3,0
Observación: De las 400 bancas totales, sólo se toman en cuenta las 200 bancas que se otorgan por
Provincias. Las cifras de SRD toman valores absolutos; los valores de porcentajes pueden variar por
cuestiones de redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de STATSSA (2018) y ECZA (2018).

Cabe resaltar que las bancas de Asamblea Nacional cambian entre elecciones con
base proporcional a la cantidad de habitantes que hay en cada provincia, tomando en cuenta
los censos y estimaciones oficiales, por lo que la SRD no se torna un elemento tan
trascendente en este caso.
Las provincias, en el esquema federal, cuentan con competencias que son exclusivas,
como la planificación y la legislación provincial; los asuntos culturales, deportivos y de
recreación; la apertura y mantenimiento de archivos y museos que no sean nacionales; las
rutas provinciales y el tránsito; los servicios veterinarios y de actividad frigorífica-cárnica;
las licencias de expendio de bebidas, entre otras.
Otras actividades son de competencia compartida con la autoridad nacional, como es
el caso de la educación en niveles primarios y secundarios; la política en materia de
idiomas y lenguas oficiales; los servicios de salud; la ley indígena y el derecho
consuetudinario; la administración de bosques indígenas; la agricultura; la protección al
consumidor; la promoción industrial y poblacional; turismo y hotelería; transporte público,
entre otras.
En este marco, el Parlamento federal únicamente puede tomar la decisión de
intervenir una provincia en caso de que se requiera mantener la seguridad nacional, la
unidad nacional o estándares nacionales esenciales; o cuando una provincia tome medidas
que sean perjudiciales para los intereses de otra provincia o del país en su conjunto (art. 44
inc. 2). A menos que se den una o varias de estas situaciones, la Constitución protege la
autonomía de las nueve provincias de Sudáfrica.

2.2. Federalismo cooperativo, pero centralizado en la práctica

Ahora que ya fue aclarada la participación provincial en el parlamento nacional
y sus competencias, se puede definir el tipo de federalismo que implementa Sudáfrica
y cómo se resuelven las cuestiones de competencias entre el gobierno, las provincias y
las localidades. En este caso, se indagará acerca del desarrollo de las políticas fiscales,
la capacidad administrativa y la relación que tiene cada una de las entidades
anteriormente mencionadas. Finalmente, se destacará el vínculo de cooperativismo
que hay entre los gobiernos subnacionales y el gobierno central.
En el sector administrativo y financiero, se denota que todos los niveles de
gobierno participan, en mayor o menor grado, activamente en la prestación de
servicios públicos básicos que tienen como fundamento primordial la redistribución
(Heyns, 1995:90). En otras palabras, tanto el gobierno nacional como los gobiernos
locales y provinciales son responsables de garantizarle a los residentes en cada
territorio un determinado nivel de acceso a los servicios de educación, salud y
vivienda.
Yendo a números concretos, Wehner (2010) explica que la financiación de estas
funciones estipuladas en la Constitución es responsable por alrededor del 80% del
gasto total de las provincias –en el caso de las localidades, esta cifra llega hasta un
90% del presupuesto–. Es de destacar que el gobierno nacional no aporta grandes
sumas de dinero en este tipo de gastos y los gobiernos subnacionales deben afrontar,
casi en su totalidad, la financiación de dichas políticas. En este punto, hay que hacer
un paréntesis para señalar que las provincias y los gobiernos locales se financian a
través de los “cargos al usuario”, que son impuestos empleados por los gobiernos
subnacionales cómo, la venta de patentes (de automotores), el cobro de peajes y otros
(Wehner, 2010).
El gobierno nacional, por su parte, es el que establece el nivel mínimo de
funcionamiento requerido para los servicios públicos, generando la uniformidad de
éstos a nivel nacional. También es el encargado de afrontar parte del financiamiento
en caso de que una provincia no pueda mantener estándares nacionales de calidad.
Por eso, Mokate (2006) resume la situación diciendo que la esfera nacional determina
la política –y las normas y principios aplicables a las funciones– y las provincias
fungen como autoridad ejecutora.
Para no generar grandes distorsiones entre las provincias, y siguiendo el
“principio de subsidiariedad”, los gobiernos provinciales se encargan de diseñar los
requisitos mínimos de los servicios sociales y, en caso de que no sea posible el
cumplimiento por parte de las entidades subnacionales, el Estado nacional se hace
cargo de parte del financiamiento. Como se denota, las autoridades nacionales
mantienen un poder elevado sobre el diseño e implementación de la redistribución al
ser las encargadas de establecer los niveles y las políticas sociales a implementarse, a
pesar de que las provincias cuentan con una gran capacidad de manejo sobre los
recursos (Wehner, 2010).
En este sentido, Heyns (1995) subraya la preponderancia que tiene el gobierno
central en la función de diseño sobre las políticas económicas, por lo que el
federalismo implementado en Sudáfrica sigue teniendo matices de centralismo
importante en el diseño y financiamiento de las políticas públicas. A pesar de esto, se
debe recordar que las provincias siempre cuentan con la potestad de financiarse
mediante impuestos en el territorio aplicados según criterios propios, siempre que
respete lo establecido en la Constitución del país. Sin embargo, la mayoría de los
impuestos disponibles para las provincias tienen una base estrecha y se relacionan con las
tarifas que se cobran por licencias de vehículos automotores, juego, bebidas alcohólicas,
servicios hospitalarios y turismo (Mokate, 2006).
Conociendo ya algunas características de la distribución de ingresos y del
sistema fiscal sudafricano se debe destacar el rol que jugaba y juega una de las
instituciones más importantes del largo proceso de federalización: la Comisión
Financiera y Fiscal (FCC). Creada en 1993, tiene como finalidad resolver la
problemática del reparto de ingresos, intentando lograr una redistribución más
equitativa en el territorio y un desarrollo sostenible entre las distintas provincias. Su
función consiste en aconsejar al poder legislativo sobre las finanzas y los métodos de
redistribución de ingresos. “Cualquier recomendación de la Comisión debe
considerarse antes de la promulgación de legislación marco para garantías
gubernamentales, impuestos provinciales, poderes y funciones fiscales municipales y
préstamos subnacionales”, establece la Constitución del país en su art. 229 inc. 5. Se
deja entrever, entonces, que la participación de la Comisión Financiera y Fiscal es
vital para las decisiones del Poder Legislativo, ya que presenta información sustancial
que le permite comprender de manera más precisa cuáles son las necesidades
puntuales de los gobiernos subnacionales. Por otro lado, la FCC crea fórmulas de
distribución para cumplir el mandato constitucional que estipula se debe realizar “un
reparto equitativo de los ingresos nacionales entre las provincias” (art 213).

2.3. Relación del federalismo sudafricano con la equidad provincial en el IDH

Es determinante para el estudio del federalismo implementado por Sudáfrica el
análisis de la mutación del Índice de Desarrollo Humano (IDH) en cada una de las
provincias del país y, a través de él, determinar si éstas lograron aproximarse hacia una
equidad que permita el crecimiento del nivel de vida, de forma general, en todo el territorio.
El UNDP South Africa (2003) y Prinsloo (2010) muestran datos sobre este índice para las 9
jurisdicciones del país entre 1990 y 2010.

Tabla 2. Sudáfrica. Índice de Desarrollo Humano por provincias (1990-2010)

Provincia 1990 1995 2000 2003 2010
Western Cape 0,787 0,791 0,776 0,771 0,826
Northern Cape 0,713 0,720 0,698 0,686 0,698
North West 0,673 0,679 0,638 0,606 0,543
Mpumalanga 0,711 0,724 0,682 0,649 0,694
Limpopo 0,624 0,641 0,619 0,594 0,470
KwaZulu-Natal 0,705 0,715 0,666 0,631 0,602
Gauteng 0,808 0,813 0,768 0,735 0,818
Free State 0,727 0,740 0,702 0,672 0,657
Eastern Cape 0,658 0,671 0,642 0,618 0,507
Sudáfrica 0,720 0,733 0,696 0,668 0,597
Fuentes: Prinsloo (2010) y UNDP South Africa (2003).

En 1990, la provincia más rica (Gauteng) contaba con un IDH de 0,808 mientras que
la más pobre (Eastern Cape) poseía un IDH de 0,658. Diez años después, Western Cape
pasó a ser la provincia mejor posicionada en el índice (0,776), mientras que Limpopo fue la
que peor nivel obtuvo (0,619). Así, si para 1990 la diferencia entre las provincias mejor y
peor posicionadas era de 0,150 puntos, para el año 2000 la diferencia era de 0,157: hasta
ese momento no había habido grandes cambios a nivel general de los índices de desarrollo,
en lo que respecta a la equidad de los gobiernos subnacionales. Pero, para el año 2003,
Western Cape seguía ostentando el podio de Sudáfrica (0,771) y Limpopo continuaba con
el peor nivel del país (0,594), sólo que la brecha había aumentado hasta 0,177 puntos.
La susodicha grieta continuaría ampliándose y para el año 2010 Western Cape
lograría posicionarse cómo una provincia con un “muy alto nivel de desarrollo humano”127,
al conseguir un índice de 0,826 mientras que Limpopo pasaría a convertirse en un Estado
de “bajo nivel de desarrollo humano” al obtener un índice de 0,470 –en éste caso la
diferencia alcanzaría un nivel de 0,356 puntos (Prinsloo, 2010; UNDP South Africa, 2003)–
.
Se denota entonces que, en lo que respecta al IDH, la desigualdad entre las provincias
sudafricanas ha ido en aumento constante llegando a tener niveles críticos de desarrollo
humano en algunos distritos mientras otros alcanzaron índices más elevados que el
promedia global. En este aspecto, se puede decir que el federalismo sudafricano no ha
logrado consolidar la equidad del desarrollo humano de sus habitantes; muy por el
contrario, la disparidad interprovincial fue en aumento en las últimas décadas. Es
remarcable que, dentro de este caso particular no se aplica la hipótesis de Arretche (2012),
quien señala que los federalismos que centralizan el poder en los gobiernos nacionales
tienden a generar equidad en el desarrollo de las unidades subnacionales, ya que el caso
sudafricano se muestra centralizado pero no ha logrado redistribuir el desarrollo humano
interprovincial.
Por otro lado, en la cuestión de SRD, el Parlamento sudafricano cuenta con una
Asamblea Nacional con un bajo nivel de representación provincial debido a que la mitad de
las bancas que es repartida siguiendo un criterio poblacional es reajustada

127 Las escalas utilizadas por el PNUD en cuanto al IDH, considera que cifras inferiores a 0,549 colocan
a un ente en “bajo desarrollo humano”; entre 0,550 y 0,699, se considera de desarrollo medio; entre 0,699
y 0,799 puntos se ubica como de desarrollo alto; mientras que de 0,800 en adelante es considerado con de
“muy alto desarrollo humano”.
proporcionalmente de acuerdo a censos y estimaciones oficiales, tratando de reflejar sus
contingentes. Se debe resaltar nuevamente que el proceso de federalización se encuentra
todavía en una etapa relativamente joven, por lo que será necesario analizar en el futuro
cuál será, por ejemplo, el papel de la Comisión Financiera y Fiscal, y si esta logrará
implementar, de modo eficiente, paquetes de políticas fiscales que permitan equilibrar
el índice de desarrollo humano en la nación arcoíris, cumpliendo de esta forma la
finalidad para la que fue creada en 1993.

3. Nigeria. Divisiones étnicas y centralismo del poder

Nigeria se caracteriza por ser una nación multiétnica, cuenta con aproximadamente
250 grupos étnicos diferentes. Pero la problemática central del país se basa en las disputas
religiosas que dividen el territorio entre los sectores musulmanes más conservadores (los
Hausa y los Fulani), que se concentran en la región Norte, y los grupos musulmanes no-
ortodoxos sumados a comunidades cristianas que habitan el Sur; éstos últimos, al mismo
tiempo, son culturalmente más occidentalizados, lo cual agranda aún más las diferencias
entre ambos grupos (Nolte, 2002). Las disputas entre Norte y Sur se ven reflejadas en la
ineficiente redistribución de los ingresos y el acaparamiento del poder político por parte de
grupos relacionados con el islamismo ortodoxo (más adelante se profundizará en este
tema).
La trasformación del país hacia una centralización del poder en el gobierno nacional
está directamente relacionada con el largo período de gobiernos militares que dominaron la
escena política entre 1966 y 1999, con un único lapso de democracia entre 1979 y 1983.
Anteriormente a dichos momentos autoritarios, las entidades subnacionales gozaban de un
mayor control sobre el sistema fiscal y los servicios públicos brindados dentro de su
territorio, pero los continuos gobiernos militares implementaron políticas que incluyeron la
estatización a nivel nacional de los servicios públicos, a tal punto que Nigeria es de los
pocos casos en el mundo donde la policía es controlada en su totalidad por el gobierno
nacional, y la acumulación de los recursos está en manos de la administración central,
encargada de redistribuirlos (Isumonah y Egwaikhide, 2013).
En resumen, Nigeria es un país donde abundan los conflictos internos entre los cuales
se destacan la disputa entre el Norte (que busca mantener su preponderancia) y el Sur (que
pretende una distribución más justa de los ingresos, tomando en cuenta que es la región que
más dinero aporta al Estado nacional). Dicha confrontación no debe ser tomada únicamente
como un conflicto de poder y control de recursos, sino que también cuenta con un aspecto
religioso debido a que la región norteña mantiene la pretensión de implementar la sharia
(ley islámica) como nuevo marco jurídico en toda la nación (Elaigwu y Galadima, 2003).
Por otro lado, la lucha de los Estados subnacionales por una mayor independencia y mejor
distribución es una constante que será analizada en este trabajo.

3.1. Composición de la Asamblea Nacional y autonomía de los Estados

Como indica el art. 4 inc. 1 de la Constitución nigeriana, la Asamblea Nacional
cuenta con los poderes legislativos de la República Federal de Nigeria. Dicha asamblea está
constituida por el Senado nacional y por una cámara de representantes (Art 47). Los 37
Estados son representados en el Senado a razón de de tres senadores cada uno, mientras que
la capital federal participa con un solo senador (Art 48). Por su parte, la Cámara de
Representantes está integrada por 360 miembros que representan circunscripciones de
población, tratando de que sean iguales en la medida de lo posible.
Es destacable que la Asamblea Nacional es dominada, tanto en la Cámara de
Representantes como en el Senado, por el Norte. Esto se debe a que cuentan con un mayor
número de Estados (19 contra los 17 del Sur), lo cual le da una mayoría en el Senado; al
mismo tiempo, los Estados del Norte poseen una mayor cantidad de habitantes por sobre el
Sur, provocando nuevamente una mayoría norteña en la Cámara de Representantes (ver
tabla 3).
Se debe hacer un paréntesis en este punto para repetir la importancia de la división
nigeriana entre ambas regiones del país, la cual se destaca por basarse en diferencias
culturales, económicas y religiosas. Como fue mencionado anteriormente, los Estados del
Norte se rigen por una doctrina conservadora basada en el islamismo ortodoxo, a tal punto
que algunos Estados intentaron presionar al gobierno nacional, sin éxito, para la
implementación de la sharia en todo el territorio nacional (Bolaji, 2013).
Por otro lado, la cuestión económica también marca una importante brecha, debido a
que los Estados del Sur cuentan con una economía más desarrollada y poseen grandes
reservas de petróleo –sin embargo, el sector minero y de hidrocarburos dentro del territorio
nigeriano es propiedad del gobierno nacional–. Recién en el año 2000, el Presidente
Olusegun Obasanjo le otorgó un 7,8% de los ingresos petroleros a los Estados productores
(Nolte, 2002). Los recursos explotados en el Sur financian en gran medida las obras de
infraestructura y los servicios públicos de la totalidad del país, sin embargo, debido a que la
región septentrional cuenta con más habitantes y Estados, ésta recibe una mayor inversión
que la región meridional, desde donde provienen las riquezas (Isumonah y Egwaikhide,
2013).
En resumen, no se debe tomar a la problemática de la representación en Nigeria como
una mera cuestión de Estados sino de regiones completas, más específicamente la región
Norte y Sur. Teniendo en cuenta esta división, es remarcable que los individuos
(mayormente cristianos) y todos los Estados del Sur en su conjunto se encuentran en una
posición de desventaja y sufren una baja representación parlamentaria, lo cual los margina
en gran medida de la toma decisiones políticas a pesar de ser los mayores aportantes del
Estado nacional. A continuación, se puede observar el fenómeno del “malapportionment”
(SRD) en la cámara baja de Nigeria (con asterisco y en cursiva se destacan los Estados del
Norte).

Tabla 3. Nigeria. SRD en la cámara baja (2006-2018)

Población Magnitud
Estado %P %M SRD
(P) (M)
*Kano 9.401.288 6,7 24 6,7 0,0
Lagos 9.113.605 6,5 24 6,7 0,2
*Kaduna 6.113.503 4,4 16 4,4 0,1
*Katsina 5.801.584 4,1 15 4,2 0,0
Oyo 5.580.894 4,0 14 3,9 0,1
Rivers 5.198.716 3,7 13 3,6 0,1
*Bauchi 4.653.066 3,3 12 3,3 0,0
*Jigawa 4.361.002 3,1 11 3,1 0,0
*Benue 4.253.641 3,0 11 3,1 0,0
Anambra 4.177.828 3,0 11 3,1 0,1
*Borno 4.171.104 3,0 10 2,8 0,2
Delta 4.112.445 2,9 10 2,8 0,2
*Niger 3.954.772 2,8 10 2,8 0,0
Imo 3.927.563 2,8 10 2,8 0,0
Akwa-Ibom 3.902.051 2,8 10 2,8 0,0
Ogun 3.751.140 2,7 9 2,5 0,2
*Sokoto 3.702.676 2,6 11 3,1 0,4
Ondo 3.460.877 2,5 9 2,5 0,0
Osun 3.416.959 2,4 9 2,5 0,1
*Kogi 3.314.043 2,4 9 2,5 0,1
*Zamfara 3.278.873 2,3 7 1,9 0,4
Enugu 3.267.837 2,3 8 2,2 0,1
*Kebbi 3.256.541 2,3 8 2,2 0,1
Edo 3.233.366 2,3 9 2,5 0,2
*Plateau 3.206.531 2,3 8 2,2 0,1
*Adamawa 3.178.950 2,3 8 2,2 0,0
Cross-River 2.892.988 2,1 8 2,2 0,2
Abia 2.845.380 2,0 8 2,2 0,2
Ekiti 2.398.957 1,7 6 1,7 0,0
*Kwara 2.365.353 1,7 6 1,7 0,0
*Gombe 2.365.040 1,7 6 1,7 0,0
*Yobe 2.321.339 1,7 6 1,7 0,0
*Taraba 2.294.800 1,6 6 1,7 0,0
Ebonyi 2.176.947 1,6 6 1,7 0,1
*Nasarawa 1.869.377 1,3 5 1,4 0,1
Bayelsa 1.704.515 1,2 5 1,4 0,2
Terr. Cap. Federal 1.406.239 1,0 2 0,6 0,4
Nigeria 140.431.790 100,0 360 100,0 4,1
Observación: las cifras de SRD toman valores absolutos; los valores de porcentajes pueden variar por
cuestiones de redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de NASS (2018) y NNBS (2018).

Nuevamente en este caso, como en el de Sudáfrica, se observa que el fenómeno de la

SRD no se transforma aquí en tan trascendental. Si se toma en cuenta la dicotomía Norte-
Sur, con un 46,9% de la población, la región meridional formada por 17 Estados cuenta con
el control del 47 por ciento de las bancas en ambas cámaras. Por eso, no es el SRD lo que
inclina la balanza al Norte, sino que es la mayor cantidad de Estados y población al Norte
lo que explica esta situación.

3.2. Sistema administrativo, fiscal y servicios públicos centralizados

 El gobierno federal de Nigeria es el principal encargado de recaudar y asignar los
recursos nacionales, estipulado por la Constitución de 1999. El grueso de los ingresos del
país es recolectado por éste y depositado en la “Cuenta de la Federación”, a través de la que
se organiza la redistribución hacia los Estados nigerianos. El papel de los gobiernos
subnacionales en el sistema fiscal es prácticamente nulo, ya su única base de ingresos
consiste en algunos impuestos menores (como las multas), por lo que dependen
ampliamente de las asignaciones brindadas por la Cuenta de la Federación para poder
mantener sus arcas.
Como fue señalado anteriormente, los recursos petrolíferos y los minerales son del
gobierno federal y no de los Estados productores. Por otra parte, antes de comenzar el
proceso redistributivo, el gobierno central se llevaba una porción de la recaudación
mediante los llamados “primeros cargos”, fuente de financiamiento del Estado nacional con
la finalidad de invertir en la industria nigeriana y fomentar las exportaciones del país. Es
destacable que dicha deducción de impuestos llegó a su punto más elevado durante el
gobierno del dictador Sani Abacha (quien lo llevó al 50% de la recaudación).
Posteriormente, con la vuelta de la democracia en 1999, el Presidente Obasanjo rebajó
ampliamente este porcentaje, a tal punto que los Estados subnacionales duplicaron los
ingresos provenientes del gobierno federal (Nolte, 2002).
En el sector administrativo la influencia del gobierno federal en las políticas sociales
y el control de instituciones es, al igual que en el sector financiero y fiscal, sumamente
elevado. Por otro lado, mantiene una fuerte influencia tanto en el sistema de salud pública
como en el sector educativo, pero en estos casos lo hace a través de los Estados
subnacionales de un modo cooperativo, por lo cual a pesar de que el financiamiento viene
del gobierno nacional, los Estados nigerianos intervienen cada vez más en la administración
de éstos servicios públicos (Isumonah y Egwaikhide, 2013).

3.3. Relación entre el IDH y el federalismo nigeriano

En términos generales, el índice de desarrollo humano de Nigeria es sumamente bajo,
a tal punto que en el año 2015 su IDH fue de 0,270. Siguiendo datos de UNDP Nigeria
(2016), con respecto a la equidad de desarrollo entre los Estados nigerianos, al analizar los
números se denota que los Estados más pobres son Yobe (Norte, con un índice de 0,124) y
Sokoto (Norte, con 0,194), muy por debajo de la media global, mientras que los más ricos
son Lagos y Delta (ambos al Sur, con índices de 0,671 y 0,609, respectivamente), habiendo
una diferencia notoria los extremos (de 0,547 puntos entre Lagos y Yobe).
Lamentablemente, para el caso nigeriano, no se cuentan con datos de otro período
para sacar conclusiones acerca de la ampliación o reducción de la brecha entre Estados
ricos y pobres. De todos modos, dicha distancia es abismal y muestra realidades
extremadamente diferentes entre regiones. A pesar de rol imperante del gobierno federal en
la administración de servicios y la redistribución de la recaudación nigeriana –sistema que
le quita gran parte de las riquezas petrolíferas a los Estados del Sur para repartirlas entre
todos los gobiernos subnacionales–, sigue habiendo un gran desequilibrio en términos de
desarrollo humano, que podría ampliarse aún más si la renta petrolera volviera con mayores
porcentajes hacia los Estados productores.
 Por último, cabe destacar que el bloque de los 17 Estados del Sur está debilitado en
gran medida en el sistema de toma de decisiones, a pesar de ser el mayor aportante de
recursos a la federación. Al ser una minoría tanto en habitantes como en número total de
Estados, tiene menos representantes en ambas cámaras (Cámara de Representantes cómo en
el Senado). Esta situación de fuerte desequilibrio podría poner a prueba a la teoría sobre el
federalismo y la desigualdad en el territorio: mayor autonomía podría desencadenar una
ampliación inmensa de la ya enorme brecha entre ambas regiones; más centralismo podría
decantar en pedidos cada vez más explícitos de secesión en el Sur.

4. El caso sudanés y un federalismo con sobresaltos recientes

Habiendo sido parte de un condominio anglo-egipcio, el Estado del Sudán logró su
independencia el 1° de enero de 1956, aprobada por la corona británica. Para aquella época,
ya se observaba una división pronunciada entre el Norte y el Sur, la cual llevó a la secesión
de la región meridional en el año 2011 (Brooke-Holland, 2017). Al Norte del país, se
encuentra una fuerte influencia islámica –la cual se identifica con los árabes y su cultura–,
mientras que al Sur, la comunidad tiene raíces cristiana y de las religiones ancestrales
(Hussein, 2003).
Es en este contexto que ambos puntos cardinales se dirigieron en dos oportunidades
diferentes a una guerra civil. “La primera guerra civil (1956-1972) entre el norte árabe y
musulmán, que ejercía un poder centralista y opresor desde Jartum, y el sur negro y
cristiano. La segunda guerra civil, entre 1983 y 2005, fue determinante para cerrar
definitivamente una cuestión heredada de la época colonial” (Díez Alcalde, 2013)
Los enfrentamientos no solo fueron étnicos-religiosos, sino que se asentaron por la
lucha del denominado “oro negro”. El Sur de Sudán se encontraba sumido en la pobreza a
pesar de que el 90% del petróleo total del país se extraía en su territorio. Durante el
conflicto sudanés del período 1983-2005, el Norte se hallaba como máxima expresión del
gobierno, con el militar Omar Al Bashir en el poder128, y en el Sur la contracara era
Movimiento/Ejército Popular de Liberación del Sur, encabezado por John Garang.
La guerra civil dejó más de dos millones de muertos, cuatro millones de desplazados,
así como 600 mil refugiados en países limítrofes como Etiopía o Eritrea (Díez Alcalde,
2013). Finalmente, el 9 de enero de 2005, ambas partes firmaron el definitivo Acuerdo
Global de Paz (CPA), que establecía un período provisional de seis años, durante el cual
Sudán del Sur alcanzaría altos niveles de autonomía y que debía concluir con la celebración
de dos referéndums populares: uno para decidir la emancipación del Sur, y otro para
determinar la pertenencia de la región petrolera de Abyei al Norte o al Sur (Lunn, 2010).

128 Al Bashir fue transformando su status al frente del país: primero, tomó el poder en 1989 tras el golpe
militar al Presidente Sadeq al-Mahdi al frente del Comando Revolucionario para la Salvación Nacional,
luego se autoproclamó Presidente Constitucional y, finalmente, se presentó a elecciones para refrendar su
poder.
 “Además, este tratado recogía –como base esencial para una paz estable– la
necesidad de determinar una frontera común sobre la base de la ‘Línea 1956’, con especial
atención a los estados de Kordofán del Sur y Nilo Azul, que reclamaban su inclusión, por
razones históricas, en la región sur del país” (Díez Alcalde, 2013:3). También, el CPA
fijaba el reparto de la renta petrolera y las tasas de producción y explotación del recurso,
que deberían quedar mayoritariamente en el Sur (Flores Romero, 2011). Pasados los seis
años, se realizó el referéndum correspondiente y con un 98% de aprobación por parte de la
población se crea la República de Sudán del Sur.

4.1. Forma de gobierno de Sudán

En la actualidad, la República de Sudán se encuentra regida por la Constitución
Transicional (CTRS), escrita en el año 2005 como parte del CPA. En la CTRS, se reconoce
que es un Estado democrático, multicultural, multilingüístico, multirracial, multiétnico y
multirreligioso, mostrando la fuerza y necesidad de arreglos federales.
Asimismo, se destaca su carácter descentralizado, con tres niveles de gobierno. El
nivel nacional de gobierno ejerce la autoridad, con miras a proteger la soberanía nacional y
la integridad territorial del Sudán y promover el bienestar de su pueblo (art. 24 inc. a). El
nivel de gobierno estatal se encarga de la autoridad a nivel estatal en todo el Sudán y presta
servicios públicos a través del nivel más cercano a las personas (art. 24 inc. c). Finalmente,
el nivel local de gobierno debe estar esparcido en todo el Sudán (art. 24 inc. d) para
administrar cuestiones menores.
Los artículos 25 y 26 regulan los deberes de cada uno de los niveles y cómo es la
devolución y distribución de competencias y las relaciones intergubernamentales. Allí, se
reconoce la autonomía de los Estados, así como las normas y estándares de gestión y
gobernanza reflejando la unidad en la diversidad. Cabe aclarar que, luego de la secesión del
territorio meridional en 2011, se ha sido reducido de 25 a 18 la cantidad de wilayat
(Estados): diez Estados pasaron a formar Sudán del Sur; mientras que Darfur ha ganado dos
nuevos Estados (Darfur Central y Darfur Oriental) y Kordofán uno más (Kordofán
Occidental).
Por su parte, la forma de gobierno nacional es republicana y presidencialista (art. 49),
por lo que la cabeza del Poder Ejecutivo es el Jefe de Estado y de Gobierno. El Presidente
está acompañado por dos Vicepresidentes129 (art. 51) y un Primer Ministro130, a quienes
designa. Asimismo, las autoridades son auxiliadas en sus tareas por el Consejo de
Ministros, cuyos miembros también son designados por el Presidente. La duración del
mandato presidencial es de cinco años (art. 57) con posibilidad de reelección solo una vez
de manera consecutiva. Para ser elegido Presidente de la República, en la primera vuelta
electoral se debe obtener más del 50% de los votos; en caso contrario, se realiza una
segunda vuelta entre los dos candidatos que más votos hayan obtenido.

129 Una de las dos vicepresidencias históricamente fue ocupada por políticos de Sudán del Sur, de
conformidad con el art. 62.
130 El cargo de Primer Ministro fue reintegrado en diciembre de 2016, como resultado del proceso de
diálogo nacional. Al-Bashir designó a Bakri Hassan Saleh para dicho cargo.
 Por el art. 83 de la CTRS, el Poder Legislativo está constituido por dos cámaras: la
Asamblea Nacional (Majlis Watani) y el Consejo de Estados (Majlis al-Wilayat). Este
último, la cámara alta, está conformado 50 escaños, a razón de dos representantes elegidos
por Estados, mientras que el Área de Abyei (territorio entre Sudán del Norte y del Sur)
tiene dos observadores, elegidos por el Consejo del Área de Abyei (art. 85)131. En la
actualidad, la cámara está compuesta por 38 integrantes.
La composición de la Asamblea Nacional depende la norma para reglamentarla,
según el art. 84 de la CTRS. En la actualidad, está regulada por el art. 61 de la Ley
Nacional de Elecciones de 2008, el cual indica que (i) el 60% de los miembros tienen que
representar los distritos electorales geográficos uninominales, (ii) el 25% de los miembros
deben ser mujeres y la forma de elección es a través de listas cerradas de los partidos
políticos nacionales, (iii) y el 15% restante debe ser elegido a través de listas cerradas de
los partidos políticos nacionales.
Como se observa, el sistema electoral proporcional y la fórmula de pluralidad
utilizados en las elecciones simultáneas de la Asamblea Nacional ofrecen varias vías para la
mitigación de la violencia, pero para distribuir el poder proporcionalmente entre los
Estados son inusualmente complejas (Gustafson, 2010:52). En total, la cámara se debería
estar formada por 450 miembros, con 213 siguiendo los distritos, 128 mujeres y 85
miembros electos en forma directa por representación proporcional.
De todas maneras, con la salida del territorio sursudanés, las 96 bancas que
correspondían a este territorio no han sido redistribuidas entre los 18 Estados actuales,
pasando la Asamblea Nacional a contar con 354 miembros (SNA, 2018). Todos los
miembros del Poder Legislativo sudanés tienen mandatos de 6 años. Las últimas elecciones
fueron en abril de 2015 y las siguientes están agendadas para el mismo mes del año 2021.
Siguiendo el principio poblacional, la cámara baja tiene la siguiente composición.

Tabla 4. Sudán. Distribución geográfica de los escaños en la cámara baja

Total por Distritos Cupo Listas
Wilayat
Wilayat Uninominales Femenino Nacionales
Khartoum 60 36 9 15
Al-Jazirah (Gezira) 41 25 6 10
Janub Darfur (Darfur del Sur) 33 20 5 8
Shamal Darfur (Darfur del Norte) 24 14 4 6
Schamal Kurdufan (Kordofán del
24 14 4 6
Norte)
Kassala 20 12 3 5
An Nil al Abyad (Nilo Blanco) 20 12 3 5
Al Bahr al Ahmar (Mar Rojo) 16 10 2 4
Gharb Kurdufan (Kordofán Occidental) 16 10 2 4
Al-Qadarif (Gadarif) 15 9 2 4
Sannar 15 9 2 4
Sharq Darfur (Darfur Oriental) 14 8 2 4
Nahr an-Nil (Río Nilo) 13 8 2 3
An Nil Al Azraq (Nilo Azul) 10 6 2 2

131 Ésta es la composición tras la separación de Sudán del Sur, y no ya la de 50 miembros (a razón de 2
por cada antiguo Estado).
Janub Kurdufan (Kordofán del Sur) 10 6 2 2
Asch-Shamaliyah (Norteño) 8 5 1 2
Gharb Darfur (Darfur Occidental) 8 5 1 2
Wasat Darfur (Darfur Central) 7 4 1 2
Sudán 354 213 53 88
Fuente: Elaboración propia en base a SNA (2018) y Gustafson (2010).

4.2. Malapportionment, federalismo fiscal e IDH en Sudán

Como se había anticipado, y siguiendo lo que se ha efectuado en el análisis de los
otros países federales seleccionados, se pasa aquí al estudio de la distorsión (o falta de ella)
del criterio poblacional para la asignación de bancas en la cámara baja. La tabla 5 muestra
la magnitud que le corresponde a cada wilayat de Sudán.

Tabla 5. Sudán. SRD en la cámara baja (2015-2021)

Población Magnitud
Wilayat %P %M SRD
(P) (M)
Khartoum 5.274.321 17,1 60 16,9 0,1
Al-Jazirah (Gezira) 3.575.280 11,6 41 11,6 0,0
Janub Darfur (Darfur del Sur) 2.879.810 9,3 33 9,3 0,0
Shamal Darfur (Darfur del Norte) 2.113.626 6,8 24 6,8 0,1
Schamal Kurdufan (Kordofán del Norte) 2.039.495 6,6 24 6,8 0,2
Kassala 1.789.806 5,8 20 5,6 0,1
An Nil al Abyad (Nilo Blanco) 1.730.588 5,6 20 5,6 0,0
Al Bahr al Ahmar (Mar Rojo) 1.396.110 4,5 16 4,5 0,0
Gharb Kurdufan (Kordofán Occidental) 1.419.983 4,6 16 4,5 0,1
Al-Qadarif (Gadarif) 1.348.378 4,4 15 4,2 0,1
Sannar 1.285.058 4,2 15 4,2 0,1
Sharq Darfur (Darfur Oriental) 1.213.784 3,9 14 4,0 0,0
Nahr an-Nil (Río Nilo) 1.120.441 3,6 13 3,7 0,0
An Nil Al Azraq (Nilo Azul) 832.112 2,7 10 2,8 0,1
Janub Kurdufan (Kordofán del Sur) 867.918 2,8 10 2,8 0,0
Asch-Shamaliyah (Norteño) 699.065 2,3 8 2,3 0,0
Gharb Darfur (Darfur Occidental) 754.710 2,4 8 2,3 0,2
Wasat Darfur (Darfur Central) 553.515 1,8 7 2,0 0,2
Total 30.894.000 100% 354 100% 1,4
Observación: No se incluyen los Estados cuyos territorios hoy conforman Sudán del Sur. Los nuevos wilayat
tienen la población que le correspondía a la sumatoria de los distritos que hoy los conforman. Fuente:
Elaboración propia con datos extraídos de CBS (2008), SNA (2018) y Gustafson (2010).

Al analizar la sobre-representación distrital (SRD) de Sudán, se observa de manera

directa que no hay un alto nivel de “malapportionment” dentro de la cámara baja. Con un
valor 1,4 puntos, casi es inexistente la distorsión de la proporcionalidad entre población y
representantes, siendo casi perfecta. ¿Qué causas se pueden atribuir a esta cuestión? La
causa que se le atribuye este fenómeno viene dada por el artículo 141 de la CTRS que
indica que la Comisión Nacional Electoral (CNE) prepara el censo electoral general y hace
una revisión anual, organizando los distritos según la cantidad de bancas y definiendo las
circunscripciones geográficas.
Hablando ahora sobre el federalismo fiscal, en Sudán, se inició un proceso de
transferencia fiscal por parte del gobierno central a los Estados a partir del año 2001. Esto
es evidente en la porción del gasto federal, que cayó del 94% del gasto total en el 2001 a
alrededor del 75 por ciento en el 2005. Las transferencias a los Estados aumentaron
bruscamente desde 6% del gasto total en 2001 a más del 20 por ciento desde 2006 (TWB,
2014). Se puede indicar que estos datos son congruentes con lo que indica la CTRS, en
cuanto a las responsabilidades que cedieron a los estados en la prestación del servicio
básico a nivel subnacional.
Se observa a continuación el Índice de Desarrollo Humano para los Estados de
Sudán, intentando vislumbrar alguna relación con los factores analizados. Los datos
disponibles son únicamente para los años 2008 y 2010 (UNDP Sudan, 2012), por lo que los
tres wilayat más modernos no han sido analizados en términos de su IDH.

Tabla 6. Sudán. Índice de Desarrollo Humano por estados

Estados 2008 2010
Al Bahr al Ahmar (Mar Rojo) 0,563 0,569
Al-Jazirah (Gezira) 0,690 0,698
Khartoum 0,706 0,714
Al-Qadarif (Gadarif) 0,553 0,559
An Nil al Abyad (Nilo Blanco) 0,601 0,607
An Nil al Azraq (Nilo Azul) 0,531 0,535
Asch-Shamaliyah (Norteño) 0,612 0,620
Gharb Darfur (Darfur Occidental) 0,522 0,526
Janub Darfur (Darfur del Sur) 0,531 0,536
Janub Kurdufan (Kordofan del Sur) 0,532 0,537
Kassala 0,566 0,572
Nahr an-Nil (Río Nilo) 0,612 0,619
Sannar 0,595 0,601
Shamal Darfur (Darfur del Norte) 0,548 0,553
Schamal Kurdufan (Kordofan del Norte) 0,579 0,585
Sudán 0,583 0,589
Observación: Gharb Kurdufan (Kordofan Occidental), Sharq Darfur (Darfur Oriental) y Wasat Darfur (Darfur
Central) fueron creadas en enero del 2012 como resultado del proceso de paz en curso para la región. Es por

A simple viste se observa que el IDH de Sudán creció entre 2008 y 2010, no sólo a
nivel nacional, sino también a nivel subnacional: todos los estados aumentaron su IDH. El
wilayat más pobre es Darfur Occidental (con un índice de 0,522 en 2008 y de 0,526 en
2010), mientras que el más rico es Khartoum (0,706 en 2008 y 0,714). Por eso la brecha era
de 0,184 puntos en 2008, y dos años más tarde se había apenas ampliado (0,188). Nuevos
datos más recientes podrían auxiliar en el entendimiento de la relación entre los factores
aquí considerados independientes (federalismo fiscal y SRD) y el desempeño en el IDH de
los Estados.
5. Etiopía y su federalismo
Etiopía es un estado con más de dos mil años de existencia. El último emperador
etíope, Haile Selassie I (considerado el 225° descendiente de Salomón y de la Reina de
Saba), perdió el poder en el año 1974, a causa de un golpe de Estado realizado por Teferi
Benti. Benti instituyó un Estado socialista pero, en 1977, fue ejecutado, tomando el poder
Mengistu Haile Mariam, quien se convierte en Jefe de Estado de Etiopía y Presidente del
Consejo Administrativo Militar Provisional (Vestal, 1999).
Hacia 1989, cuatro grupos étnicos se organizaron y formaron el Frente Democrático
Revolucionario Popular de Etiopía (FDRPE) para expulsar al gobierno de turno. Este frente
estaba formado por el Movimiento Nacional Democrático Amhara (MNDA), la
Organización Democrática del Pueblo Oromo (ODPO), el Frente Democrático de los
Pueblos del Sur de Etiopía (FDPSE) y Frente de Liberación del Pueblo de Tigray (FLPT).
El FDRPE puso fin al gobierno de Mengitsu en 1991 y estableció un gobierno provisional
dirigido por el socialista Meles Zenawi. Allí, se estableció un nuevo marco constitucional
de transición, en el que se reconocía el derecho a la autodeterminación de cada nación,
nacionalidad y pueblo dentro de la renaciente federación etíope, llamando a la creación de
región con bases étnicas (Vestal, 1999).
Fueron años muy turbulentos para Etiopía. En 1993, Eritrea fue proclamada como
Estado independiente, por lo que Etiopía perdió su salida al Mar Rojo. En 1995, terminó el
gobierno de transición y entró en vigor una nueva constitución; y a fines de los ’90 un
conflicto fronterizo mantuvo en vilo a Eritrea y Etiopía, pero se logró firmar la paz en 2002
(Escobar Cristiani, 2007). Desde comienzos del nuevo siglo, el FDRPE ha resultado
vencedor en las elecciones de los años 2002, 2005, 2010 y 2015, poseyendo en el período
más del 50% de los escaños en el parlamento, y centralizando el poder de un país con 80
grupos étnicos diferentes.
5.1. Forma de gobierno de Etiopía
En la actualidad, la República Democrática Federal de Etiopía (RDFE) comprende el
Gobierno Federal y los Estados Miembros (art. 50 inc. 1 de la Constitución), y su forma de
gobierno es parlamentaria (art. 45). Los Estados regionales (kililoch) miembros son nueve:
Tigray, Affar, Amhara, Oromia, Somali, Benishangul-Gumuz, Gambela, Harari y Región
de las Naciones, Nacionalidades y Pueblos del Sur (RNNPS). Asimismo, cuenta con dos
Ciudades con status especial (astedaderoch), que poseen representación en las cámaras:
Adis Abeba y Dire Dawa.
Cada Estado posee todas las facultades y funciones que no fueron delegadas
expresamente al Estado Federal: mantiene la forma de autogobierno, la promulgación de su
constitución y propias leyes (art. 52); también mantiene la autodeterminación y si desea
separarse de la RDFE para crear su propio Estado, lo puede hacer siguiendo las condiciones
del art. 47 inc. 3 de su Constitución. El gobierno estadual podrá establecerse en su territorio
y en otros niveles administrativos subnacionales que considere necesarios. En cuanto al
régimen municipal, se otorgará un poder adecuado a las unidades de gobierno más bajas
para permitir que los ciudadanos participen directamente en la administración de dichas
unidades (art. 50 de la Constitución de la RDFE).
 Cada gobierno regional tiene un Consejo de Estado (autoridad legislativa) y una
Administración del Estado (poder ejecutivo). El Consejo de Estado es la máxima autoridad
política: define la política de la región y tiene todos los poderes legislativos, ejecutivos y
judiciales respecto de la región, excepto los que están bajo la responsabilidad del gobierno
central, como defensa, asuntos exteriores, política económica, etc. La Administración del
Estado es la máxima autoridad ejecutiva del gobierno regional, y aplica las políticas,
reglamentos y decisiones del gobierno central y del Consejo de Estado. Asimismo,
gestiona, coordina y supervisa las actividades de las oficinas regionales (Mesfin y Bogale,
2013).
El factor más importante que subraya la mayor autonomía de los estados regionales es
la asignación de poder residual. La Constitución Federal, según lo estipulado en el Artículo
52 (1), establece que todas las facultades no otorgadas expresamente sólo al Gobierno
Federal, o concurrentemente al Gobierno Federal y los Estados, están reservadas a los
Estados, pudiendo entonces legislar sobre materias no estipuladas en el texto constitucional
(Mesfin y Bogale, 2013).
Los poderes ejecutivos más altos del gobierno federal están conferidos al Primer
Ministro y al Consejo de Ministros. El Primer Ministro y el Consejo de Ministros son
responsables ante la Cámara de Representantes de los Pueblos. En el ejercicio de las
funciones estatales, los miembros del Consejo de Ministros son colectivamente
responsables de todas las decisiones que toman como un cuerpo. A menos que se disponga
lo contrario en la Constitución, el mandato del Primer Ministro durará el mandato de la
Cámara de Representantes de los Pueblos (art. 72 de la CRDFE). El Primer Ministro será
elegido entre los miembros de la Cámara de Representantes de los Pueblos. El poder del
gobierno será asumido por el partido político o por una coalición de partidos políticos que
constituya una mayoría en la Cámara de Representantes de los Pueblos (art.73).
Asimismo, existe un Presidente del país, quien es elegido indirectamente y de manera
conjunta por ambas cámaras, para un mandato de seis años, con posibilidad de reelección
sólo para un segundo mandato. Sus funciones ejecutivas son ceremoniales y ejerce la
Jefatura de Estado, correspondiéndole algunos poderes y deberes particulares en ciertos
asuntos. El mismo deberá ser aprobado por ambas por una mayoría de dos tercios de los
votos, y tiene como condición pertenecer a una de las dos cámaras y abandonar su escaño
en caso de ser aprobado (art. 70 de la Constitución).
El parlamento de Etiopía, por su parte, se encuentra constituido por dos cámaras. La
primera es denominada Cámara de Representantes de los Pueblos (Yehizb Tewokayoch
Mekir Bete), máxima autoridad del gobierno federal y responsable por la legislación
general (art. 30 inc. 3). La misma está integrada por 550 miembros como máximo, y las
nacionalidades y los pueblos minoritarios deben tener al menos 20 escaños (art. 54 inc. 3).
Los integrantes de esta cámara cuentan con un mandato de 5 años y son elegidos en forma
directa a través del sufragio universal (art. 54 inc. 1). Sin embargo, la cámara puede ser
disuelta a pedido del Primer Ministro y con el consentimiento de la misma (art. 60).
La segunda cámara es denominada Casa de la Federación (Yefedereshein Mikir Bete),
y está compuesta por representantes de las naciones, nacionalidades y pueblos. Cada
kililoch y cada astedaderoch tienen al menos un miembro en la casa, y cuentan con un
miembro adicional por cada millón de habitantes en su territorio. Los miembros de la
Cámara de la Federación son elegidos por el Consejo del Estado de forma directa o se
pueden celebrar elecciones para tener los representantes elegidos por el pueblo
directamente (art. 61). Las responsabilidades de la cámara y sus funciones están explicadas
en el artículo 62 de la CRDFE, incluyendo los asuntos regional-federales y el control de
constitucionalidad.

5.2. El fenómeno de la SRD en Etiopía

Al analizar la SRD en la cámara baja durante el período 2013-2018, se puede
observar que hay una sobre-representación destacable de las Regiones Estaduales de
Amhara (+3%), Tigray (+1,1), Benishangul-Gumuz (0,5%) y Adis Abeba (0,4%), todas al
Noroeste del país, mientras que Oromia, RNNPS y Somali son las Regiones más
perjudicadas (Sur del país). En total, se aprecia una SRD que suma 13,8%, transformándose
en el federalismo africano que más distorsiona el principio poblacional en la cámara baja.

Tabla 7. Etiopía. SRD en la cámara baja (2013-2018)

Magnitud
Estado Regional Población (P) %P %M SRD
(M)
Oromia 32.220.001 37,2 178 32,5 4,7
Amhara 19.211.994 22,2 138 25,2 3,0
RNNPS 17.887.005 20,7 123 22,5 1,8
Somali 5.318.000 6,1 24 4,4 1,7
Tigray 5.061.991 5,8 38 6,9 1,1
Adis Abeba 3.103.999 3,6 22 4,0 0,4
Affar 1.649.999 1,9 8 1,5 0,4
Benishangul-Gumuz 1.027.994 1,2 9 1,6 0,4
Gambela 406.004 0,5 3 0,5 0,0
Dire Dawa 395.000 0,5 2 0,4 0,1
Harari 215.000 0,2 2 0,4 0,2
Etiopía 86.613.986 100,0 547 100,0 13,8
Observación: las cifras de SRD toman valores absolutos; los valores de porcentajes pueden variar por
cuestiones de redondeo. El censo etíope de 2013 cuenta con un campo denominado “Especial Enumeration
Area”, donde se registran 116.999 habitantes.
Fuente: Elaboración propia con datos de CSA (2018) y EHPR (2018).
Conforme datos de censos previos y de la composición de las representaciones
estaduales en la cámara baja de Etiopía, se observa que la sub-representación y la sobre-
representación ha aumentado con los años, a falta de una actualización en los escaños de
acuerdo al crecimiento poblacional.
5.3. El federalismo fiscal etíope
El sistema fiscal de Etiopía se ha caracterizado históricamente por una gran
centralización y concentración del poder de decisión fiscal en el centro. Para el período
1980-2002, el gobierno extrajo un 18% del PBI de impuestos a los ciudadanos y gastó
alrededor del 28 por ciento de su PBI, contrayendo déficits abultados (Moges, 2003). El
país se ha vuelto cada vez más dependiente de la ayuda y el endeudamiento extranjeros
para financiar sus gastos de consumo e inversión (alrededor del 3% llega como caridad y un
4% en préstamos del exterior, por año).
La Constitución de la RDFE establece que el gobierno federal y los Estados recaudan
impuestos y comparten los ingresos, teniendo en cuenta el acuerdo federal. Al tomar en
consideración principios como la propiedad de los ingresos, el carácter regional de las
fuentes de ingresos, la conveniencia de la administración, la población y la distribución de
la riqueza, el reparto de los ingresos entre el gobierno federal y los gobiernos estatales tiene
los siguientes propósitos: mejorar la eficiencia de la los gobiernos regionales para
permitirles llevar a cabo sus respectivos deberes y responsabilidades; ayudar a los
gobiernos regionales a desarrollar sus regiones en sus propias iniciativas; reducir la brecha
existente en el desarrollo y el crecimiento económico entre las regiones del país; y
alentando actividades de interés común de las regiones (art. 95-97, Constitución de la
RDFE).
Al compartir los ingresos, los impuestos se agrupan en tres ejes: centrales, regionales
y conjuntos. En lo que respecta a la recaudación de los ingresos, los gobiernos regionales
recaudan sus propios ingresos, mientras que el Gobierno federal recauda no sólo sus
propios ingresos sino también los ingresos conjuntos, por supuesto con la posibilidad de
delegación cuando se considere necesario (Mesfin y Bogale, 2013).
De acuerdo con el art. 96, los ingresos del gobierno federal incluyen aranceles
aduaneros, impuestos y otros gravámenes a la importación y exportación de bienes;
impuestos sobre ingresos, ganancias, ventas e impuestos especiales recaudados de empresas
propiedad del Gobierno Federal y de loterías nacionales y otros juegos de azar; sobre el
servicios de transporte aéreo, ferroviario y marítimo, etc. Asimismo, el art. 97 enumera las
fuentes de ingresos de los gobiernos regionales del país: impuesto a las ganancias a los
empleados estaduales y de las empresas privadas; usufructo de la tierra; impuestos por
ingresos de agricultores privados y cooperativos; impuestos a las ganancias y a las ventas
de comerciantes individuales; impuestos sobre el ingreso del transporte acuático dentro de
los territorios del Estado; impuestos por el alquiler de casas y propiedades del gobierno
estatal; impuestos sobre ingresos, regalías y alquileres de tierras de operaciones mineras, y
regalías por el uso de los recursos forestales (Mesfin y Bogale, 2013).
Además de estos, existen ciertas fuentes de ingresos que son compartidas por los
gobiernos federal y estatal (artículo 98 de la Constitución de la RDFE), como constitutivos
de impuestos a las ganancias, ventas, impuestos especiales y sobre la renta en las empresas
establecidas conjuntamente por los gobiernos federal y estatal; ganancias de compañías y
dividendos de accionistas; y los ingresos y regalías derivados de operaciones mineras a
gran escala y todas las operaciones de petróleo y gas (Moges, 2003).
Sin embargo, los recursos financieros de los Estados regionales son muy limitados,
dependiendo de fondos federales. La Constitución de la RDFE establece la posibilidad de
que el gobierno federal transfiera ingresos a los gobiernos regionales (art. 62 inc. 7). Tal
sistema de transferencias es un aspecto importante, ya que el fundamento subyacente es la
existencia de una brecha subnacional que emana de la falta de ingresos propios generados
localmente para financiar el gasto propio, las diferencias en el nivel de desarrollo
económico de las regiones y la dotación de recursos naturales (Mesfin y Bogale, 2013).

5.4. IDH para los Estados regionales de Etiopía

A continuación, se observan los índices de desarrollo humano para los Estados
regionales etíopes. Se ve en la tabla 8 que, en el período 2004-2013, hubo un aumento en el
IDH de cada una de las regiones.
Tabla 8. Etiopía. Índice de Desarrollo Humano por Estados regionales
Estado Regional 2004 2013
Tigray 0,397 0,524
Affar 0,276 0,361
Amhara 0,391 0,455
Oromia 0,424 0,458
Somali 0,281 0,419
Benishangul-Gumuz 0,392 0,467
RNNPS 0,415 0,462
Gambela 0,387 0,472
Dire Dawa 0,46 0,506
Harari 0,49 0,567
Adis Abeba 0,508 0,569
Etiopía 0,4019 0,4782
Fuente: Elaboración propia en base a UNDP Ethiopia (2014).

Se puede observar de forma general en Etiopía un aumento en el IDH, sin Estados

regionales que hayan disminuido su índice (UNDP Ethiopia, 2014). Destacan, en particular,
las regiones de Tigray, Somali, Affar y Gambela como las que más han mejorado sus
desempeños. En cuanto a la brecha entre las jurisdicciones más y menos desarrolladas,
tanto en 2004 como en 2013 aparecen Adis Abeba y Affar en ambos extremos. En 2004, la
brecha entre esos Estados regionales se ubicaba en 0,232 puntos; mientras tanto, once años
más tarde esa misma cifra disminuyó para colocarse en 0,204 puntos. Así, la situación de
Etiopía es claramente muy dispar, aunque estos números son alentadores.
Si se toma en cuenta la SRD, no se encontrará una relación clara entre ambos índices.
Las jurisdicciones más sobre-representadas no son necesariamente las que mejor
desempeño han tenido. De hecho, a modo de ejemplo, Somali es el distrito que mayor
desarrollo ha experimentado y se encuentra sub-representada, aunque Tigray está sobre-
representada y vivió un gran desarrollo en su IDH en estos años.

6. A modo de discusión
El trabajo buscó, de manera exploratoria, analizar la relación entre mecanismos del
federalismo político-electoral (el “malapportionment” o SRD) y del federalismo fiscal (los
elementos de redistribución de recursos) y el índice de desarrollo humano en las
jurisdicciones (sea, Estados, Estados regionales, provincias o wilayat).
A pesar de que cada uno de los países analizados cuenta con particularidades que
hacen a cada federalismo único, se puede destacar que, en los casos de Sudáfrica y Nigeria,
ambas naciones comparten como característica esencial un centralismo de poder en el
gobierno nacional. Sin embargo, el papel imperante que cumplen dichos gobiernos en la
distribución, lejos de ser efectiva, muestra en los índices de desarrollo humano que la
brecha entre los distritos es amplia: en el caso de Sudáfrica, ésta ha ido en constante
crecimiento, mientras que en el caso nigeriano aún no se poseen datos interanuales para
poder sacar alguna conclusión.
Los casos de Sudán y Etiopía tienen la característica de poseer estructuras más
descentralizadas de gobierno que les brindan una mayor autonomía a los gobiernos
subnacionales. Como se señaló anteriormente, en el año 2001 se inició en Sudán un proceso
de transferencia fiscal del gobierno central hacia los Estados brindándoles más autonomía y
poder de decisión. En términos de desarrollo humano, el país consiguió mantener un
crecimiento lento pero equitativo para todos los Estados (la brecha se amplió, aunque en
números para nada irrisorios, como en el caso sudafricano). Por su parte, Etiopía es el único
de los federalismos que ha mostrado un desempeño exitoso no sólo en lo que se refiere a
aumento del IDH para sus Estados, como también al acortar la brecha entre los Estados
regionales más y menos desarrollados, logrando un crecimiento lento pero sostenido para
todos los Estados, de modo a fomentar positivamente la igualdad entre los ciudadanos de
sus distintos pueblos, naciones y nacionalidades.
Por otro lado, el fenómeno de la sub y sobre-representación distrital (SRD) no se
mostró un elemento trascendental para los casos seleccionados: los países reajustan
proporcionalmente la distribución de sus bancas en el respectivo poder legislativo,
desincentivando el malapportionment, con la única excepción de Etiopía. A pesar del
reconocimiento de las distintas etnias en el territorio, el Estado etíope tiene falencias que no
le permite a determinados gobiernos subnacionales (como Oromia y Somali) tener
representaciones proporcionales a su población, mientras Tigray y Amhara se encuentran
entre los beneficiados a la hora de la toma de decisiones sobre políticas administrativas y
financieras, así como en el diseño e implementación de los servicios sociales en el
parlamento, algo que puede relacionarse con el crecimiento más alto en unos y otros
Estados regionales.
Como fue remarcado anteriormente, en Nigeria hay un sector numeroso de la
población (los habitantes de los Estados del Sur) que está marginado de la toma de ciertas
decisiones a nivel federal: al analizar esto, se encuentra que no es el malapportionment lo
que explica su realidad, sino que la población del Norte es mayor y la cantidad de Estados
septentrionales también es mayor, generando que al Norte haya más Estados y
representantes en las cámaras que en la región meridional (aunque se siguen criterios
proporcionales que benefician a los distritos más pobres, en detrimento de los sureños
petroleros). Así, las jurisdicciones de fe islámica (y menos desarrolladas en cuanto a su
IDH) del Norte mantienen una supremacía sobre el poder político del país, debido a que su
mayor número de habitantes y la superioridad en el número de Estados fomenta su control
en ambas cámaras de la Asamblea Nacional.
 Por su parte, en Sudáfrica el gobierno central mantiene una amplia influencia en la
Asamblea Nacional (doscientas bancas de la cámara baja se reparten tomando al país como
un único distrito, dejando la otra mitad a repartir entre las nueve provincias según su
población), aunque el Consejo Nacional de Provincias les brinda cierto grado de
representación equitativa.
En cuanto al federalismo fiscal, se observan realidades disímiles, con países más y
menos centralizados, como fuera mencionado. En cualquier caso, no se han encontrado
datos de la estructura de distribución de recursos fiscales para los distritos, con lo cual no se
pueden inferir conclusiones ni suponer comportamientos de los actores en la práctica
federal de estos federalismos.
Así, en esta primera aproximación práctica a la temática, el trabajo buscó analizar,
con carácter exploratorio, las realidades en los sistemas federales del continente africano.
En resumen, debido a la falta de disponibilidad de ciertos datos, no es posible afirmar o
refutar la hipótesis propuesta (que la estructura federal de un país busca establecer
mecanismos que equilibren la distribución de los recursos políticos y económicos para
mantener la vitalidad del sistema, generando un desarrollo humano más equitativo en las
regiones que lo componen).
Con este trabajo, se busca abrir el juego a nuevas investigaciones sobre la temática,
que se enfoquen en el impacto de estos factores seleccionados (federalismo fiscal y
malapportionment) en la generación de un índice de desarrollo humano en las regiones y
una disminución en la brecha entre el distrito más desarrollado y el menos desarrollado. De
esta manera, quizás con más datos respecto a estos países y sumando nuevos casos, se
pueden analizar correlaciones entre variables para sacar conclusiones con mayor validez
teórica.

7. Referencias bibliográficas
Arretche, M. (2012). Democracia, federalismo e centralização no Brasil. Rio de
Janeiro, Brasil: Editora FGV - Editora Fiocruz.
Barceló Rojas, D. (2016). Teoría del federalismo y del derecho constitucional estatal
mexicano. México D.F., México: Universidad Nacional Autónoma de México.
Bolaji, M. (2013). Between democracy and federalism: Shari’ah in Northern Nigeria
and the paradox of institutional impetuses. Africa Today, 59(4), 93-117.
Brooke-Holland, Louisa. (2017). Sudan: December 2017 update. House of Commons
Library Briefing Papers, n. 08180, 1-26.
Central Bureau of Statistic of the Republic of Sudan - CBS (2008). 5th Sudan
Population and Housing Census ‐ 2008. Jartúm, Sudán: CBS. Recuperado de:
http://catalog.ihsn.org/index.php/catalog/4216/download/55706
Central Statistical Agency of Ethiopia - CSA (2018). 1994 and 2007 National Census
Statistics / 2013 National Statistics Abstract. Adis Abeba, Etiopía: CSA. Recuperado de:
http://www.csa.gov.et/census-report/census-tables
 Constitute Project - CP. (2018). Transitional Constitution of the Republic of South
Sudan. Champaign, Estados Unidos: CP. Recuperado de:
https://www.constituteproject.org/constitution/South_Sudan_2011.pdf
Díez Alcalde, J. (2013). Sudán del Sur: un proyecto nacional que no avanza.
Documento de Análisis del Instituto Español de Estudios Estratégicos, 58(1), 1-12.
Elaigwu, J.; Galadima, H. (2003). The shadow of Sharia over Nigerian federalism.
Publius, 33(3), 123-144.
Electoral Commission of South Africa - ECZA (2018). National and provincial
election results. Centurion, Sudáfrica: ECZA. Recuperado de:
http://www.elections.org.za/content/Elections/National-and-provincial-elections-results/
Escobar Cristiani, A. (2007). El federalismo étnico en Etiopía. ¿Una nueva forma de
participación política? XII Congreso Internacional de ALADAA. ALADDA, México D.F.,
México.
Ethiopian Goverment - EG. (1994). Constitución de la República Democrática
Federal de Etiopía (CRDFE). Adis Abeba, Etiopia: EG.
Ethiopian Goverment - EG. (2018) Página oficial. Adís Abeba, Etiopia: EG.
Recuperado de: http://www.ethiopia.gov.et
Ethiopian House of People's Representatives – EHPR (2018). Página oficial. Adís
Abeba, Etiopia: EHPR. Recuperado de: http://www.hopr.gov.et/web/guest/hpr
Flores Romero, A. (2011). Sudán del Sur: el nacimiento de una nueva nación.
Documento de trabajo de Casa Árabe, 10, 1-23.
Gustafson, Marc. (2010). Electoral designs: proportionality, representation and
constituency boundaries in Sudan’s 2010 elections. Londres, Reino Unido: Rift Valley
Institute.
Heyns, J. (1995). Equity and redistribution in South Africa some fiscal federalism
perspectives. South African Journal of Economics, 63(1), 85-95.
Hussein, Siddig. (2003). Sudan: in the shadow of civil war and politicization of
Islam. En An-Na’im (ed.). Human rights under African constitutions. Filadelfia, Estados
Unidos: University of Pennsylvania Press.
Isumonah, V.; Egwaikhide, F. (2013) Federal presence in higher institutions in
Nigeria and the North/South dichotomy. Regional & Federal Studies, 23(2), 169-188.
Lunn, Jon. (2010). Sudan, 2003-09. House of Commons Library Briefing Papers, n.
SN05555, 1-36.
Mesfin, Y.; Bogale, S. (2013). Introduction to fiscal federalism and division of
revenues under the Ethiopian Constitution. Adis Abeba, Etiopía: Abissynia Law.
Moges, A. (2003). An economic analysis of fiscal federalism in Ethiopia.
International Conference on African Development Archives, 60(7), 1-31.
Mokate, R. (2006). South Africa: fiscal federalism in transition. En Blindenbacher R.;
Karos, A. Dialogues on the Practice of Fiscal Federalism. Montreal, Canadá: McGill-
Queen's University Press.
 Nigerian National Assembly - NASS (2018). Parliamentary Documents. Abuja,
Nigeria: NASS. Recuperado de: https://nass.gov.ng/mp/house
Nigerian National Bureau of Statistics - NNBS (2018). Statistics Data 1999. Lagos,
Nigeria: NNBS. Recuperado de: http://nigerianstat.gov.ng/elibrary
Nolte, I. (2002) Federalism and communal conflict in Nigeria. Regional &Federal
Studies, 12(1), 171-192.
Prinsloo, D. (2010). The Human Development Index: where South Africa stands.
Randburg, Sudáfrica: Urban Studies.
Reynoso, D. (2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva
comparada. Revista SAAP, 2(1), 69-94.
Statistics South Africa - STATSSA (2018). Population counted in 1996, 2001 and
2011 Censuses, by province. Pretoria, Sudáfrica: STATSSA. Recuperado de:
http://www.statssa.gov.za/?page_id=1859#
The Sudan National Assembly - SNA. (2005). Constitución Transicional de la
República de Sudán (CTRS). Jartúm, Sudán: SNA.
The Sudan National Assembly - SNA. (2008). Ley Nacional de Elecciones. Jartúm,
Sudán: SNA. Recuperado de: http://aceproject.org/ero-en/regions/africa/SD/sudan-
electoral-law-2008/at_download/file
The Sudan National Assembly – SNA. (2018). Página oficial. Jartúm, Sudán: SNA.
Recuperado de: http://www.parliament.gov.sd/en/index.php/site
The World Bank - TWB. (2014). Sudan: State-level Public Expenditure Review.
Washington D.C., Estados Unidos: The World Bank. Recuperado de:
http://documents.worldbank.org/
Thompson, L. (2001). A history of South Africa. New Haven, Estados Unidos: Yale
University Press.
United Nations Development Programme Ethiopia - UNDP Ethiopia. (2014).
National Human Development Report 2014 Ethiopia. Accelerating Inclusive Growth for
Sustainable Human Development in Ethiopia. Adis Abeba, Etiopía: UNDP Ethiopia.
United Nations Development Programme Nigeria - UNDP Nigeria. (2016). National
Human Development Report 2015. Human Security and Human Development in Nigeria.
Abuja, Nigeria: UNDP Nigeria.
United Nations Development Programme South Africa - UNDP South Africa. (2003).
South Africa Human Development Report 2003. The challenge of sustainable development
in South Africa: unlocking people’s creativity. Ciudad del Cabo, Sudáfrica: Oxford
University Press.
United Nations Development Programme Sudan - UNDP Sudan. (2012). Sudan
National Human Development Report 2012. Geography of peace: Putting human
development at the centre of peace in Sudan. Khartoum, Sudan: UNDP Sudan.
Vestal, T. (1999). Ethiopia: A Post-Cold war African State. Santa Barbara, Estados
Unidos: Praeger Publishers.
 Wehner, J. (2010). The institutional politics of revenue sharing in South Africa.
Regional & Federal Studies, 13(1), 1-30.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

II Simposio Malvinas y Democracia

Mesa Redonda ReFEM 2065: Malvinas: política exterior y sociedad

“El tratamiento de la cuestión Malvinas en la Política Exterior de Mauricio Macri:

giros y continuidades”

Lilián N. Berardi.
liliannoeliab@hotmail.com
 Grupo de Estudios sobre Malvinas, Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales / ReFEM 2065

Resumen
El presente trabajo tiene por objetivo estudiar la Política Exterior Argentina hacia la
cuestión Malvinas durante la administración de Mauricio Macri (2015-presente). Con la
asunción, en diciembre del 2015, del presidente Macri se produjo un giro, en general, en la
Política Exterior Argentina, y en particular en la estrategia desarrollada hacia dicha
cuestión en relación al gobierno antecesor de Cristina Fernández. En tal sentido la gestión
Macri inscribió su política en sintonía con un alineamiento con Occidente, lo que se ha
denominado una orientación “occidentalista” o “globalista” (Simonoff, 2017). Asimismo se
habla de “un giro de 180 grados” con respecto a los vínculos con las potencias tradicionales
(Estados Unidos y Europa Occidental) y que apunta a esos actores del poder mundial
(Simonoff, 2016). En concordancia con ello se buscó priorizar la relación bilateral con el
Reino Unido fomentando un acercamiento sobre todos los temas de la agenda bilateral y
subordinando a ella el tratamiento de la cuestión de las islas Malvinas.
 El tratamiento de la cuestión Malvinas en la Política Exterior de Mauricio Macri:
giros y continuidades

Introducción

El presente trabajo tiene por objetivo estudiar el tratamiento de la cuestión Malvinas

en la política exterior durante la administración de Mauricio Macri (2015-presente). Con el
ascenso, en diciembre del 2015, del presidente Macri se produjo un giro en general, en la
PEA, y en particular, en la estrategia desarrollada hacia Malvinas, en relación al gobierno
antecesor de Cristina Fernández. En tal sentido la gestión de Macri se inscribió en sintonía
con un alineamiento con Occidente, lo que se ha denominado una orientación
“occidentalista” o “globalista” (Simonoff, 2017). Asimismo se habla de “un giro de 180
grados” con respecto a los vínculos con las potencias tradicionales (Estados Unidos y
Europa Occidental) y que apunta a esos actores del poder mundial (Simonoff, 2016).

Miranda plantea la política exterior como un proceso. En este sentido se comprende

a dicha política como la resultante “de la asociación entre la percepción que las clases
dirigentes tenían del mundo y los modos de inserción que estas clases pretendían para el
estado en el marco internacional”. Entendemos, también, por “recursos políticos” a las
capacidades, informaciones y estrategias que influían en el proceso decisional del país, y
por “espacios internacionales” para hacer referencia a la amplitud o restricción del contexto
externo (2005:4).
Siguiendo con esta línea, la percepción y la acción se conciben como ejes
fundamentales de la política exterior. La percepción sería la representación simbólica del
mundo que tienen los hacedores de la PE, como ser, sus creencias ideas, la autopercepción
del país en el mundo, dónde se lo representa y cómo se lo ve a nivel internacional. Está
relacionada a los fundamentos de la PE. Y a su vez, la acción que desarrolla ese país en sus
relaciones interestatales es la resultante del cómo se hizo ésta política, quiénes la hicieron y
qué sentido tuvo.
Se puede entender que estas acciones son una consecuencia interméstica. No solo como
conexión entre los factores domésticos y el contexto externo, sino como determinantes uno
del otro. Además para concebir un análisis más profundo de la PE se propone dos
dimensiones para poder analizar tanto las percepciones del país como sus acciones, ellas
son el discurso de política exterior y la realidad de lo que pasa cuando se aplica esa política
(Miranda, 2005: 6,7,8).
Este trabajo ha sido elaborado teniendo en cuenta estas concepciones de la política
exterior, que si bien no tiene por objetivo realizar un análisis profundo de la PEA del
gobierno de Macri, sino hacer foco en la cuestión Malvinas.

Simonoff (2016, 2017) inscribe la administración de Macri en sintonía con un

alineamiento con Occidente, lo que ha llamado una orientación “occidentalista” o
“globalista”.
 Podemos mencionar la vocación occidentalista con algunos ejemplos: la visita del
presidente francés Françoise Hollande, la reunión con el primer ministro italiano Matteo
Renzi, la visita de la Comisaria de la UE para Asuntos Exteriores, Federica Mogherini, y la
visita oficial del presidente de los EE.UU. Barack Obama -el 24 de marzo de 2016-.
También se puede señalar la participación de Macri en el Foro Económico Mundial en
Davos, Suiza, y en la Cumbre del Mercosur donde cuestionó a Venezuela. Además se
puede destacar -en agosto de 2017- la reunión de presidente argentino con el ministro de
Economía del Reino Unido, Philip Hammond.
Además otra orientación de la política exterior actual, identificada por autores como
Echaide (2016), es el perfil neoliberal de cara a insertarse en las relaciones económicas
internacionales bajo las reglas del libre comercio liberal. Esto lo ha llevado a distanciarse
de actores regionales como Bolivia y Venezuela, entre otros, y a acercarse –además de los
países previamente mencionados- a la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE), la Alianza del Pacífico.
Percepciones de la Política Exterior de la Presidencia de Mauricio Macri
En los discursos pronunciados por Mauricio Macri es posible observar la percepción
del mundo de su administración. Puntualmente, en el pronunciado ante la Asamblea
Legislativa, en diciembre del año 2015, el presidente menciono que la responsabilidad de
su gobierno es que la Argentina entre al SXXI, hincapié en que dicho ingreso se encuentra
“retrasado”.
“La entrada al Siglo XXI, que la Argentina en cierto sentido ha retrasado, es una gran
responsabilidad de este gobierno y es un motivo de gran excitación, de gran entusiasmo.
Invitamos a todos a sumarse a esta apasionante tarea de ser pioneros de un mundo nuevo”.
Queremos que Argentina entre en el Siglo XXI incorporando políticas de gobierno
abierto”… (Macri, 2015).

A su vez, en los diversos discursos de Macri podemos observar cuál ha sido el lugar
que ocupa la Argentina en la región, el rol del MERCOSUR y su concepción de dicho
organismo. En tal sentido, con motivo de la Cumbre del MERCOSUR, Macri declaró:
…“veo en el Mercosur un espacio para fortalecer las relaciones económicas y
comerciales entre nosotros y con todo el mundo, para ayudarnos a crecer y a reducir la
desigualdad en nuestra región, para tomar posiciones comunes frente a los grandes desafíos
globales.” (Macri, 2015).

También en este discurso afirmó las bases de su pensamiento sobre la realidad económica y
de su concepción de la integración regional, y destacó:
“… quiero rescatar un valor que es la flexibilidad, la capacidad de adaptarnos a las
necesidades del mundo y de nuestros vecinos en cada momento…
Pero el complemento necesario de una integración flexible, un segundo valor esencial es,
como usted decía Presidente, la previsibilidad. Desde el día 1 dejamos en claro nuestro
compromiso de tener reglas de juego claras, generar un marco de confianza y certidumbre,
para que las inversiones y los proyectos de infraestructura que tanto necesita nuestra región,
y comentábamos hace unos instantes en la reunión previa, puedan desarrollarse con una
verdadera mirada a largo plazo.” (Macri, 2015).
 Del mismo modo, en reiteradas ocasiones mencionó la relevancia de la concreción
del acuerdo entre el MERCOSUR y la Unión Europea (UE). Y a su vez, resalto también la
necesidad de reforzar los vínculos con los países de la Alianza del Pacífico:

“Avanzar en el acuerdo entre el Mercosur y la Unión Europea es una prioridad y Argentina

está comprometida, dispuesta a hacer los esfuerzos necesarios para dinamizar las
negociaciones. Pero esa prioridad no es la única prioridad, necesitamos llegar a todos los
mercados y abrir canales de negociación en base al entendimiento de las necesidades de
unos y otros actores, y no en base a la desconfianza. (Macri, 2015).

“Y pienso también en nuestros socios de la Alianza del Pacífico, para capitalizar la

dimensión bioceánica de nuestra región. Tenemos la necesidad de seguir acercando
posiciones y aprovechar al máximo la suerte de estar tan cerca y entendernos gracias a
nuestros vínculos culturales e históricos. (Macri, 2015).
“Con la Alianza del Pacífico estamos avanzando en áreas concretas. El horizonte es la
convergencia hacia una región productiva con costas sobre los dos océanos, que está
destinada a ser uno de los polos de crecimiento más dinámicos del mundo.” (Macri, 2017).

También en la 51° Cumbre del MERCOSUR realizada en el año 2017, Macri

señalaba la necesidad de adecuar el MERCOSUR al SXXI y sobre la idea de integrarse a la
economía global.

“… Sin discutir sus objetivos estratégicos originales necesitamos una puesta al día del
Mercosur, necesitamos un Mercosur para el siglo XXI. Necesitamos que nuestro proyecto
de integración sea un instrumento de vanguardia donde las decisiones que tomemos tengan
en cuenta la dinámica de cambios regionales y globales.”
Nuestra visión del Mercosur es la de un espacio económico integrado al mundo; un ámbito
para que los emprendedores inviertan y desarrollen todo el potencial de nuestra región; una
zona donde la creatividad y el talento sean motor de crecimiento inclusivo y desarrollo; una
región focalizada en la atracción de inversiones y las participación de las pymes en las
cadenas globales de valor, ya que estas cumplen -y lo sabemos- un rol central para generar
más y mejores empleos, el único camino genuino para reducir la pobreza.” (Macri, 2017).

Sobre esta idea de la entrada de la Argentina al mundo, contraria a la de estar

“aislados”, el presidente argentino también expuso este pensamiento cuando participó en
el Foro Económico de Davos. En dicha oportunidad declaró que la Argentina sufrió “las
consecuencias debido a que durante décadas nos hemos visto aislados del mundo”.
Subrayando que a partir de su presidencia, la Argentina, ha entrado en una “nueva fase”,
diagnosticando que la situación previa se corresponde a un aislamiento, y que “ahora
podemos desempeñar un papel significativo en el panorama internacional. En los últimos
dos años hemos reorganizado nuestra economía y hemos conseguido que nuestro país esté
bien reencaminado, como es reconocido.” (Macri, 2018).
La Política hacia la Cuestión Malvinas

Respecto a la cuestión Malvinas132 podemos señalar que, durante la gestión Macri,

observamos un giro en la estrategia en relación al tratamiento que tuvo durante anterior
administración de Cristina Fernández.
Esta modificación buscó cambiar la imagen exterior de la Argentina con el Reino
Unido y bajar el tono de confrontación y dureza que caracterizó al gobierno de Fernández.
Al mismo tiempo, intentó instalar en la agenda bilateral todos los temas, incluyendo a las
islas Malvinas. Este mayor énfasis en la relación bilateral con el Reino Unido pareciera
retomar el acercamiento producido en los años 90.

En esta sintonía el presidente Macri, declaró que “es necesario superar el tiempo de
la confrontación”, y además sostiene que:

… “Creemos en la unidad y la cooperación de América Latina y del mundo, en el

fortalecimiento de la democracia como única posibilidad de resolver los problemas de
sociedades diversas. Es necesario superar el tiempo de la confrontación. Por supuesto que
sostendremos todos nuestros reclamos soberanos y nuestros valores, sin que eso impida un
normal relacionamiento con todos los países del mundo.” (Macri, 2015).

De acuerdo a esta perspectiva se entiende que la nueva administración buscó

potenciar la cooperación y las buenas relaciones con todos los países del mundo,
incluyendo al Reino Unido, dejando atrás las rispideces que prevalecieron durante la
gestión Fernández sobre la cuestión de las islas Malvinas. A su vez, incluyó dicha cuestión
en su discurso de asunción como presidente ante la Asamblea Legislativa, y manifestó que
no va a renunciar al reclamo de soberanía sobre las islas (Macri, 2016).

Del mismo modo, Macri, volvió a ratificar durante su discurso ante el 135° periodo
de sesión del Congreso el “legítimo reclamo por las Islas Malvinas, Georgias y Sandwich
del Sur”. Además resaltó la importancia del diálogo en la solución del diferendo: “El
diálogo fortalece nuestra posición y nos permite acercarnos para encontrar una solución
definitiva a este prolongado diferendo.”(Macri, 2017).
Con motivo de la realización de la 71° sesión de la Asamblea General de las
Naciones Unidas durante el año 2016, el presidente argentino resaltó que el diálogo y la
solución pacífica de los conflictos son la base de la PEA, y llamo al Reino Unido a
solucionar pacíficamente la disputa de soberanía por las islas Malvinas.
“… El diálogo y la solución pacífica de controversias es la piedra basal de la política
exterior de la Argentina democrática. Por eso, reitero, nuestro llamado al diálogo con el
Reino Unido, como mandan tantas resoluciones de esta organización para solucionar
amigablemente la disputa de soberanía, que tenemos – hace casi dos siglos – por las Islas
Malvinas, Georgia del Sur, Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes. Hemos
dado muestras de interés en avanzar en nuestra relación bilateral, que puede y debe ser

132 La cuestión Malvinas hace referencia a una disputa entre la República Argentina y el Reino Unido
que comprende la soberanía territorial sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los
espacios marítimos circundantes, más el lecho y subsuelo.
 mutuamente beneficiosa. Por eso confiamos, también, que será posible activar una solución
definitiva a este prolongado diferendo.” (Macri, 2016).

La administración Macri incluyó a la cuestión Malvinas como tema relevante en su

agenda de política exterior. Además, dicho tópico formó parte de los ejes de política
exterior diseñado por la ex ministra de Relaciones Exteriores, Susana Malcorra133,
reemplazada por el actual canciller Jorge Faurie134, en junio de 2017.
Cabe resaltar que además se nombró a un nuevo embajador argentino en Londres,
Carlos Sersale Di Cerisano, quien sería el encargado de encabezar la nueva estrategia, la
cual incluye insistir a Gran Bretaña que desmilitarice la zona del Atlántico Sur y, además,
conseguir un acuerdo con aval británico para que la Cruz Roja pueda identificar tumbas
argentinas NN en el cementerio Darwin (La Nación, 7 de febrero de 2016).
Otro de los hechos a destacar fue que el gobierno de Macri decidió quitar el rango
de Secretaría135 al departamento que se encargaba de las Islas Malvinas en la Cancillería, y
transformarla en la Subsecretaría de Malvinas y Atlántico Sur. Sin embargo, desde el
Palacio de San Martín se declaró que se mantendrá el reclamo de soberanía sobre las islas
ante el Reino Unido136.

Al mismo tiempo, la ex canciller Malcorra, en ocasión de la reunión del Comité de

Descolonización (junio de 2016), expreso que su gobierno busca una “agenda amplia” para
discutir todos los temas con el su par inglés. Además, solicitó el cese de las actividades
unilaterales de exploración y explotación de recursos naturales renovables y no renovables
en las islas, y a su vez expreso la necesidad de construir una cierta confianza.
Del mismo modo señalamos la participación del nuevo canciller Jorge Faurie en el
Comité de los 24 (junio del 2017) donde solicito al Reino Unido finalizar los actos
unilaterales en la zona bajo disputa, y al mismo tiempo defendió el principio de integridad
territorial, en al cual se apoya la postura argentina.
Es en el marco de esta política de mejorar los vínculos diplomáticos con Londres,
que la Argentina firmó una Declaración Conjunta -13 septiembre de 2016- que menciona,
entre otras cosas, renovar la relación en todos los campos y abarca un amplio espectro de
temas que incluye consultas políticas de alto nivel; cooperación en ciencia y tecnología,
derechos humanos, refugiados y cuestiones de género; fortalecer los vínculos en comercio e
inversiones en ambas direcciones que nos beneficien mutuamente; el terrorismo y el crimen
organizado; cooperar en materias de seguridad internacional, defensa y no proliferación; y
además se incluyó el tema de las islas Malvinas.

133 Informe OPEA 376, desde 18/02/16 al 24/02/16. Observatorio de Política Exterior Argentina.
Disponible en: opeargntina.org
134 El 29 de mayo de 2017 renunció la canciller Susana Malcorra y asumió en su lugar, Jorge Marcelo
Furie, que se desempeñaba como embajador en Francia.
135 Durante la presidencia de Fernández, en diciembre de 2013, se creó la “Secretaría para la
Cuestión Malvinas, Georgias del Sur, Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes en el Atlántico
Sur” que dependía del Ministerio de Relaciones Exteriores, nombrando a Daniel Filmus como su secretario.
136 Informe OPEA, 378 desde 03/03/16 al 09/03/16, Observatorio de Política Exterior Argentina.
Disponible en www.opeargntina.org
 Este giro de la gestión de Macri en la política hacia Malvinas también se observa en
las diferentes declaraciones de funcionarios tanto argentinos como británicos y en el interés
de avanzar en las negociaciones sobre diversas temáticas.
En esta misma línea, el canciller Faurie manifestó, en una reunión con su par
británico Boris Johnson - “avances” en el diálogo “con objetivos constructivos que nos
permitan crear en diversos sectores un clima propicio para recuperar la confianza mutua”
(MRECIC, 2018).
De la misma manera, el secretario de estado para Asuntos Exteriores y del Commonwealth
del Reino Unido aseguró que las “posturas sobre el reclamo de soberanía que hace la
Argentina son bien conocidas, pero eso no debería impedir todo lo que estamos haciendo
para potenciar nuestra relación” (MRECIC, 2018).

En concordancia con ello y bajo esta política de deshielo hacia el Reino Unido -
como se lo denomina desde el gobierno nacional- podemos mencionar los numerosos
encuentros entre los funcionarios argentinos y británicos donde venían discutiendo temas
referidos a las islas Malvinas (Clarín, 17 de febrero de 2017).
A modos de ejemplos podemos mencionar la reunión de la anterior ministra de relaciones
exteriores, Malcorra -en Bonn- con Boris Johnson, el ministro de relaciones exteriores del
gobierno inglés (Clarín, 17 de febrero de 2017). También los encuentros realizados entre el
actual canciller Jorge Faurie y el embajador británico, Mark Kent, donde trataron varios
tópicos de la agenda bilateral, entre ellos los relacionadas a los vuelos a las islas Malvinas,
la reanudación de la cooperación científica para la conservación de los recursos pesqueros
en el área del Atlántico Sudoccidental y una convocatoria para la reunión del Subcomité
Científico de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur (CPAS) (MRECIC, 2018).
En este marco de “entendimiento” entre el gobierno de Macri y su par inglés, se
llevo a cabo la reunión del presidente argentino con canciller británico Boris Johnson, quien
manifestó su respaldo en las negociaciones argentinas con el Fondo Monetario
Internacional (FMI), y la aspiración de ingresar a la OCDE.
La presencia de Johnson acontece en el marco de la Reunión Ministerial del G-20, quien
además participó de una conferencia de prensa junto a su par argentino, Jorge Faurie, y
declaró que su visita “será una buena oportunidad para construir e intensificar aún más la
cooperación en comercio, inversiones, aspectos culturales, lucha contra la corrupción y
crimen organizado, y los cada vez más numerosos vínculos en ciencia y tecnología”.
Además, manifestó que: “hay sintonía entre el Reino Unido y la Argentina en lo que tiene
que ver con una reinserción inteligente en el mundo”, y resalto que el Reino Unido "está
abierto a nuevas oportunidades de negocios (MRECIC, 2018).
En sintonía con ello la primer ministro británica, Theresa May, en su tradicional
mensaje de Navidad y Año Nuevo -2016- instó a los habitantes de de las Islas Malvinas a
sostener “una mejor relación” con la Argentina y que se espera “cosechar recompensas para
la economía de las islas, mejorando el comercio y el turismo, a la vez que desarrollando las
industrias de hidrocarburos y de pesca”, y reivindicando el derecho de autodeterminación
de los isleños (La Nación, 25 de diciembre de 2016).
 Con lo anteriormente dicho podemos observa que el gobierno de Macri ha buscado
supeditar las cuestiones referidas a las islas Malvinas a la relación bilateral con el Reino
Unido, priorizando temáticas como el comercio, la inversión, la búsqueda de apoyo de con
el Fondo Monetario Internacional y la Organización para la Cooperación y del desarrollo
Económico.
Los problemas asociados a la cuestión de la soberanía
Si bien la cuestión de fondo de la disputa con el Reino Unido la constituye el
conflicto de soberanía sobre las islas Malvinas e islas del Atlántico Sur, también existen
otros asuntos de gran relevancia económica, política y estratégica para nuestro país.
Podemos mencionar la cooperación humanitaria para llevar adelante el proceso de
identificación de los soldados en Darwin, las actividades económicas relativas a la
exploración y explotación hidrocarburífera, la extracción de los recursos pesqueros en las
aguas circundantes, las comunicaciones aéreas entre las islas y el continente, y el aumento
de la militarización por parte del gobierno inglés de la base asentada en la isla Soledad.

Respecto a la cooperación humanitaria137, cabe resaltar que durante la presidencia

de Fernández se posibilitó el proceso de identificación de los 123 soldados argentinos que
yacen en Darwin con la leyenda: “Soldado argentino solo conocido por Dios”138, como
consecuencia de un reclamo presentado por organizaciones y grupos de familiares139.
Subrayamos que la identidad de las víctimas en combate es un derecho amparado en el
Derecho Internacional Humanitario.

En concordancia con ello, en enero de 2013, la República Argentina y el Comité

Internacional de la Cruz Roja (CICR) suscribieron un Acuerdo de Sede140 que otorgó a esta
institución facilidades en todo el territorio nacional para el normal desenvolvimiento de sus
actividades, en el marco de su mandato internacional humanitario independiente, neutral e
imparcial (MRECIC, 2013).

Es en este marco que la gestión Macri continúo con lo acordado por el gobierno
antecesor y avanzó en el proceso de identificación de los soldados que descansan en

137 En general, al hacer referencia a la cooperación humanitaria, queremos señalar los esfuerzos
realizados por los gobiernos argentinos y su par inglés en pos de gestionar: la visita de los familiares de los
soldados caídos en Malvinas, la construcción de un monumento en honor a los soldados que allí descansan, y
la identificación de los soldados argentinos en el cementerio Darwin -a raíz de un pedido de un grupo de
familiares-.
138 Durante el enfrentamiento murieron 225 británicos y 649 argentinos, 323 de los cuales perecieron
por el hundimiento del buque ARA General Belgrano.
139 En diciembre de 2011, la Comisión de Familiares se presentó a la CAUSA N° 9580/11 Caratulada:
“NN s/ amparo Dte. CECIM” que tramitó por ante el Juzgado Nacional Criminal y Correccional N° 10,
Secretaría N° 19, con el patrocinio del Dr. Francisco J. Pestanha. ABOGADO. T 37 F° 618. Lo hizo a través de
su presidenta, Delmira Hansenclever de Cao, solicitando la identificación de las 123 tumbas.
140 En abril de 2012, la República Argentina envía a la Cruz Roja una solicitud del gobierno para
facilitar la identificación de los restos de los soldados argentinos no identificados, enterrados en el cementerio
de Darwin. Aceptaron la solicitud por su mandato humanitario, en consideración a las necesidades e intereses
de las familias, de conformidad con las disposiciones aplicables del derecho internacional humanitario.
Darwin. En este sentido, se llevo a cabo la misión técnica de evaluación por el Comité
Internacional de la Cruz Roja (CICR) durante los meses de junio y julio de 2016, con los
objetivos de exhumar las -121- tumbas y analizar las muestras en el lugar junto a la
documentación.
En sintonía con esto se suscribió un Plan de Proyecto Humanitario141, entre el
vicecanciller Pedro Villagra Delgado, Alan Duncan, ministro de Estado del Ministerio de
Relaciones Exteriores y de la Mancomunidad de Naciones para Europa y las Américas, y
Peter Maurer, presidente del Comité Internacional de la Cruz Roja, bajo la fórmula de
salvaguardia de soberanía.
De acuerdo a lo pactado se continúo con el proceso de identificación los ex combatientes
que permitió colocar sus respectivos nombres y apellidos en reemplazo de la placa “soldado
conocido solo por Dios”142. Las identificaciones fueron enviadas a las islas el 4 de marzo
del corriente año con el objetivo de ser instaladas antes de la llegada de los familiares a la
isla Soledad.
Al mismo tiempo, durante los meses de mayo, junio y julio del 2018, la Secretaría
de Derechos Humanos de la Nación dio a conocer nuevas identidades de los soldados
caídos en la Guerra de Malvinas que descansan en Darwin, llegando a 92 el total de los
combatientes reconocidos143 (Observatorio Malvinas, 2018).
Respecto a las actividades económicas relacionadas a la cuestión Malvinas podemos
señalar lo mencionado en el Comunicado Conjunto de septiembre del 2016, firmado entre
la Argentina y el Reino Unido, que indica: “La intención de ambas partes de remover
obstáculos en áreas tales como la pesca e hidrocarburos en el Atlántico Sur, generará
nuevas oportunidades de cooperación y de utilización racional de los recursos naturales de
las islas y el cese de actos unilaterales que entorpezcan el nuevo clima que se busca crear.
Confiamos en que este nuevo clima permitirá oportunamente el inicio de conversaciones
entre ambas partes para resolver la disputa de soberanía, de conformidad con el mandato
existente de las Naciones Unidas y otros foros internacionales.” (Comunicado Conjunto,
2016).

En tal sentido un desafío para el gobierno de Macri lo representan las normativas

vigentes que sancionan a las empresas petroleras que colaboren directa o indirectamente en

141 Con fecha de 20 de diciembre de 2016.

142 En esta tarea también participó el equipo argentino de Antropología Forense, el laboratorio de
Genética Forense de Lancashire, Reino Unido, el laboratorio de Genérica Lidmo, de la ciudad de Córdoba,
Argentina, y el Servicio de Genética Forense del Instituto de Ciencias Forenses de la Universidad de Santiago
de Compostela, cuya labor consiste en realizar una doble comparación cruzada y a ciegas con las muestras de
ADN Además, de acuerdo a lo estipulado, las partes no pueden dar a conocer a terceros ningún dato personal
usado en el proceso, por ninguna causa. Tampoco se permitirá la presencia de medios de comunicación en el
sitio de trabajo, en ninguna etapa del mismo.
143 Se trata del sargento Mario Antonio Cisnero, identificado el 30 de mayo del 2018, de la provincia de
Catamarca; y de Julio Rubén Cao que se desempeñó como maestro en escuelas primarias del Gran Buenos
Aires y todavía se recuerda una carta que envió desde las islas para sus alumnos; y de Andrés Folch,
identificado recientemente en julio.
la exploración o/y explotación de dichos recursos en las Islas Malvinas. Estos instrumentos
fueron aprobados durante las gestiones de Néstor Kirchner144 y, más aún, de Cristina
Fernández145 por las ventas de las licencias a las compañías por parte del Reino Unido en
forma unilateral y también como consecuencia de la llegada de la plataforma petrolera
Ocean Guardian en el año 2010 en la zona de las islas.
En el marco de esta “nueva fase” de la cooperación con el gobierno inglés se
suscribió el Memorándum de Entendimiento146, cuyo objetivo es fortalecer la cooperación
científica en la Antártida para encarar proyectos de investigación científica y tecnológica
conjuntos. Este hecho se desarrollo en el marco de la 41ª Reunión Consultiva del Tratado
Antártico147, en Buenos Aires. La cooperación en esta área entre, Argentina y el Reino
Unido, referidos a temas de ciencia y conservación estuvo presente durante largo tiempo y
entre los temas figuran: la conservación de recursos marinos, designación de áreas
protegidas, supervisión del turismo y preservación de sitios y monumentos históricos
(MRECIC, 2018).
En concordancia con esto se llevaron a cabo, en Buenos Aires, las reuniones del
Subcomité Científico de la Comisión de Pesca del Atlántico Sur (CPAS)148. Podemos,
mencionar que dicha Comisión permaneció paralizada durante la administración anterior de
Fernández, siendo el principal obstáculo el rechazo argentino al proyecto británico de

144 Durante la presidencia de Néstor Kirchner la Secretaría de Energía expidió la Resolución N°407, que
prohibía la inscripción en el Registro de Empresas Petroleras a aquellas empresas o personas físicas, que
en forma directa o indirecta, fueran titulares, accionistas o contratistas o mantengan una relación de
beneficio con empresas que desarrollen actividades hidrocarburíferas en la plataforma continental
argentina. Luego en el año 2013, fue modificada por la resolución N°194/2013.
145 Durante su mandato presidencial estableció el decreto N° 256/10, por parte del Poder Ejecutivo
Nacional que estipulaba que todo buque que transitara entre puertos argentinos y las islas del Atlántico Sur
o atravesare aguas jurisdiccionales debía solicitar autorización a Argentina. En 2011, el gobierno sancionó
la Ley 26.659 que fija las condiciones para la exploración y explotación de hidrocarburos en la plataforma
continental argentina y previó sanciones de inhabilitación, y fue modificada en el año 2013 por la ley N°
Ley N°26915.
146 La firma del memorándum se realizó en el marco de la 41º Reunión Consultiva del Tratado
Antártico, que este año se realizó en la ciudad de Buenos Aires. Fue firmando por el British Antarctic Survey
(BAS) y el Instituto Antártico Argentino (IAA), el acuerdo tendrá una duración inicial de 5 años. Además, a
la ceremonia asistieron el Embajador Británico en la Argentina, Mark Kent, y autoridades de la Cancillería
argentina.
147 El encuentro estuvo presidido por la Subsecretaria de Malvinas, Antártida y Atlántico Sur,
embajadora María Teresa Kralikas, y participaron las delegaciones de 53 países y más de una docena de
expertos y organizaciones internacionales.
148 El 28 de noviembre de 1990, Argentina y el Reino Unido, suscribieron la Declaración Conjunta
sobre Conservación de Recursos Pesqueros, donde acordaron cooperar para contribuir a la conservación de
los recursos pesqueros, y para tal finalidad se estableció la Comisión de Pesca del Atlántico Sur, compuesta
por delegaciones de ambos países que tenía varias funciones, entre ellas, evaluar el estado de los recursos
pesqueros en la zona acordada, recibir de ambos estados información sobre las operaciones de las flotas
pesqueras, las estadísticas sobre la captura y los análisis del estado de los stocks de las especies, proponer a
ambos gobiernos la realización de investigaciones científicas conjuntas sobre las especies, y monitorear la
aplicación de la prohibición y efectuar recomendaciones en este aspecto a ambas partes (Declaración
Conjunta sobre Conservación de Recursos Pesqueros, 1990).
extensión de las licencias pesqueras149. Resaltamos que en varias oportunidades se intentó
reactivar dichas reuniones pero no fueron exitosos150. Por lo cual todo proceso de
cooperación en esta materia estuvo suspendido, no permitiendo que se arribara a ningún
tipo de acuerdos151.

Durante la gestión Macri, en el marco de la Comisión de Pesca, se acordó la

relevancia del intercambio de información relativa a los caladeros en la zona de las islas,
específicamente a la migración del calamar Illex y, además, a la posibilidad de comenzar un
proceso que conlleve a una administración pesquera regional para el Atlántico Sur.
También se analizaron los mecanismos de intercambio de información científica, se
discutieron las especies de peces y calamares que serán objeto de cooperación y se
evaluaron posibilidades de realizar cruceros científicos conjuntos. Tanto a la reunión como
a sus resultados se les aplica la fórmula sobre la soberanía de las Islas Malvinas, Georgias
del Sur, Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes, acordada por ambos
gobiernos en el punto 2 de la Declaración Conjunta dada en Madrid el 19 de octubre de
1989 (MRECIC, 2018).
Cabe señalar que estos acuerdos tuvieron repercusiones de distintos sectores de la
sociedad. Desde el Concejo Asesor del Observatorio Cuestión Malvinas de Tierra del
Fuego entienden que este arreglo favorece los ingresos económicos de los habitantes de
Malvinas. Según las declaraciones de un vocero del mencionado Concejo Asesor este
acuerdo es clave para los isleños, que necesitan de los estudios científicos para seguir los
movimientos de los cardúmenes, principalmente peces y calamar illex, y aumentar su
producción.
Según declaraciones de un excombatiente y vocero del Consejo Asesor del Observatorio de
Tierra del Fuego, Daniel Guzmán, lo que está en riesgo es la soberanía sobre las islas y el
mar del sur, “le estamos dando potestad de vecino, le estamos dando condición de estado
rivereño a Gran Bretaña” (Tiempo Argentino, 19 de mayo de 2018).
Por otra parte, el director de recursos naturales que administra las islas, John
Burton, y que además participó del Subcomité Científico de la Comisión de Pesca del
Atlántico Sur, declaró al finalizar dicha reunión, que el acuerdo pesquero fue “positivo”
(Tiempo Argentino, 19 de mayo de 2018).

149 El proyecto británico pretendía extender las licencias de pesca de 1 a 25 años como máximo
(finalmente esta propuesta entró en vigencia el 1° de julio de 2006, mientras que el gobierno argentino lo
rechazó afirmando que se trata de una medida unilateral).
150 El 6 de diciembre de 2005 se realizó la XXVIII Reunión de la Comisión con el fin de destrabar las
negociaciones entre las partes aunque no fue posible arribar a ningún acuerdo. A partir de ese momento las
reuniones fueron suspendidas paralizando el proceso de cooperación en dicha materia. En el año 2006 hubo
un intento de reactivar las conversaciones en Londres mediante una Reunión Diplomática Especial, no
obstante no fue posible establecer una agenda que conforme a las partes. Asimismo los días 14 y 15 de marzo
del 2007, en Buenos Aires, se desarrolló otra Reunión Especial, sin alcanzarse un acuerdo (MRECIC, 2014).
151 Otro hecho que endureció aún más las relaciones bilaterales con el gobierno inglés fue la
promulgación de la ley N° 26.386, del 20 de junio de 2008, que endureció las penas para aquellas compañías
que operaban sin los permisos correspondientes en la Zona Económica Exclusiva argentina (MRECIC, 2014).
 En lo relativo al tema de las comunicaciones aéreas entre las islas Malvinas y el
continente podemos señalar que durante el gobierno de Macri se retomó el diálogo con su
par inglés. Dicha problemática estuvo paralizada durante la gestión de Fernández quien
amenazo, en la Asamblea general de la ONU, con suspender los vuelos semanales operados
por la empresa LAN-Chile entre Punta Arenas-Islas Malvinas con dos escalas mensuales,
una en cada dirección, en Río Gallegos (Bologna, 2014)

Desde la Cancillería argentina se confirmó que existen siete empresas en total, tres
de Brasil, dos de Uruguay, y dos Chile interesadas en ofrecer vuelos a las islas Malvinas.
Los mismos deberán realizar dos veces por mes una escala –adicional- en territorio
continental argentino y en un aeropuerto de relevancia del país (La Nación, 26 de febrero
de 2018).

Por lo expresado anteriormente se podría deducir que la relación entre el gobierno

argentino y su par inglés, estarían atravesando un buen momento caracterizado por el
diálogo, y las negociaciones sobre distintos tópicos, incluidos Malvinas. Sin embargo
podemos observar que persisten algunas rispideces producto de las acciones unilaterales
por parte Reino Unido llevadas adelante en las islas Malvinas.
Cabe resaltar que más allá de los buenos gestos por parte de la Argentina, el
gobierno inglés continúo con la realización de ejercicios militares en la zona bajo disputa.
En este sentido, a través de un Comunicado de la Cancillería -con fecha el 14 de octubre de
2016- nuestro país expresó su rechazo.
También señalamos que éstos hechos son contrarios a las resoluciones de las Naciones
Unidas y de los organismos regionales – como MERCOSUR, Unión de las Naciones
Suramericanas (UNASUR), Zona de Paz y Cooperación del Atlántico Sur (ZPCA)- que
instan a ambos países a reanudar las negociaciones a fin de encontrar una solución pacífica
y definitiva a la disputa de soberanía, así como a abstenerse de realizar actos unilaterales en
los territorios y espacios marítimos bajo disputa.

Es menester mencionar que la Dirección Nacional de Control de Tránsito Aéreo

informó sobre la realización de vuelos militares operados por la Real Fuerza Aérea
británica entre aeropuertos brasileños y Monte Agradable (Islas Malvinas) 152. Al respecto
la Cancillería argentina le recordó al gobierno brasileño el compromiso de no receptar en
sus aeropuertos y puertos aeronaves o buques ingleses de guerra apostados en las islas bajo
disputa en concordancia con la posición adoptada por MERCOSUR y UNASUR.
Por su parte el gobierno brasilero alegó motivos “humanitarios” para permitir tales hechos.
En este sentido señaló tres condiciones bajo las cuales Brasil acepta, excepcionalmente,
vuelos militares británicos que hayan pasado o se dirijan a las islas Malvinas son:

152 Los acuerdos firmados en el marco del Mercosur no permiten estos vuelos. Al mismo tiempo se da
conocer un cable secreto de la cancillería que demostraría que el gobierno argentino conocía el incremento
de la actividad militar británica en las Islas Malvinas y que hubo al menos 4 vuelos de estas características
con escala en Brasil, desde el mes de noviembre. Según datos oficiales durante la presidencia de Cristina
Fernández, durante los años 2015 y 2016 (gestión de Dilma Rousseff) también se realizaron vuelos de este
tipo.
situaciones de emergencia humanitaria (las cuales incluyen eventual apoyo y
mantenimiento de equipos de búsqueda y salvamiento que los británicos mantienen en las
islas), casos de emergencia aeronáutica, y situaciones de emergencia médica (La Capital,
16 de mayo de 2017).
También -en marzo de 2017- se informó que el gobierno británico adjudicó
contratos para equipar a las islas Malvinas con un nuevo sistema de defensa aérea. Entre la
actualización de los equipos de defensa se encuentra la instalación de un sistema de
comunicaciones mejorado en la base militar de Monte Agradable.
Del mismo modo, podemos indicar que, en julio de 2017, el gobierno británico
nombró como gobernador de las islas a un militar, Nigel Phillips153. Rompiendo con la
tradición de que dicha función la cumpla un diplomático de carrera (Observatorio
Malvinas, 2017).
Además podemos mencionar que el Reino Unido otorgó licencias pesqueras a
cuatro firmas noruegas, una chilena y una neozelandesa, en la zona de 200 millas cuadradas
alrededor del territorio argentino de las Georgias del Sur por un tiempo de cuatro años154
(El Cronista, 26 de abril de 2018).

En último lugar señalamos los respaldos internacionales a la cuestión Malvinas

provenientes de diferentes organizaciones regionales. Puntualmente por parte de los países
que conforman la CELAC -durante la V Cumbre de la Comunidad de Estados
Latinoamericanos y Caribeños- reiteraron su respaldo a los legítimos derechos de la
República Argentina en la disputa de soberanía sobre las Islas Malvinas, Georgias del Sur y
Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes (MRECIC, 2017).
También mencionamos que durante la Cumbre de Presidentes de los Estados Partes
del MERCOSUR y Estados Asociados, replicaron el respaldo a los legítimos derechos de la
República Argentina, y recordaron el interés regional en que la prolongada disputa de
soberanía entre la República Argentina y el Reino Unido sobre las Islas Malvinas, Georgias
del Sur, Sandwich del Sur y los espacios marítimos circundantes alcance cuanto antes una
solución, de conformidad con las resoluciones pertinentes de las Naciones Unidas y las
declaraciones de la Organización de los Estados Americanos y otros foros regionales y
multilaterales. Asimismo reiteran su rechazo al desarrollo de actos unilaterales en el área en
disputa, e instan a la reanudación de las negociaciones bilaterales sobre la soberanía
(MRECIC, 2017).

De la misma manera, el Comité Especial de Descolonización de la ONU aprobó por

consenso una nueva resolución que insta a la Argentina y el Reino Unido a reanudar
negociaciones bilaterales para solucionar la disputa de soberanía sobre las Islas Malvinas.
En dicha oportunidad el canciller argentino, Jorge Faurie, remarcó durante su exposición la
voluntad de su gobierno de “respetar y defender el modo de vida” (MRECIC, 2017).

153 Philips integró entre 1984 y 2000 la Real Fuerza Aérea, desempeñándose como agregado de
Defensa en las embajadas de su país en Polonia, entre 2003 y 2007, y en Suecia, entre 2010 y 2012, y además,
estuvo de representante militar adjunto del Reino Unido ante la Unión Europea.
154 Esta noticia fue reflejada en los diarios británicos The Daily Mail y The Sun, donde, además, se
señaló que dos pedidos de compañías británicas fueron rechazados.
Nuevamente, al año siguiente, dicho Comité aprobó por consenso una nueva resolución,
presentada por Chile y copatrocinada por Cuba, Nicaragua, Bolivia y Ecuador que insta a la
Argentina y al Reino Unido a reanudar negociaciones bilaterales para solucionar la disputa
de soberanía. En dicha oportunidad el canciller Faurie, afirmó que “los derechos de
soberanía de la Argentina se sustentan en sólidos antecedentes históricos y jurídicos.

También durante la 47° Asamblea General de la Organización de Estados

Americanos (OEA), en Cancún, se aprobó una resolución que pide a la Argentina y al
Reino Unido que retomen cuanto antes las negociaciones sobre la disputa por la soberanía
de las Islas Malvinas, con el objetivo de encontrar una solución pacífica a la misma
(MRECIC, 2017).
Al año siguiente -2018- en Washington- la asamblea se adoptó una nueva declaración sobre
la cuestión de las Islas Malvinas, en cuyo texto se considera al reclamo argentino como “un
tema de interés hemisférico permanente” (Observatorio Malvinas, 2018).

Conclusiones:

Durante la administración de Mauricio Macri podemos observar un giro en su

política hacia la Cuestión Malvinas que buscó promover un acercamiento con el Reino
Unido en un contexto de occidentalismo. Dicha estrategia tuvo por objetivo generar
instancias de diálogo y entendimiento en todas las áreas que se presentaban como
problemáticas durante el gobierno antecesor de Cristina Fernández, inclusive las cuestiones
económicas relacionadas a las islas Malvinas.
Podemos observar que en algunos temas hubo instancias de diálogo como los
referidos a los vuelos entre las islas Malvinas y el continente, y los relacionados a las
actividades pesqueras. Sin embargo en otras áreas persisten algunas rispideces y
diferencias, como por ejemplo con las cuestiones de exploración y explotación de los
hidrocarburos, la realización de los ejercicios militares por el gobierno inglés en el área
bajo disputa y la mayor presencia militar del Reino Unido en la base ubicada en Monte
Agradable, en la isla Soledad.

A su vez, dicha política ha despertado importantes críticas en lo relativo a la cuestión de

fondo que es la disputa por la soberanía sobre los territorios y aguas circundantes, que
continúan postergando su discusión.

En líneas generales si bien la estrategia hacia la cuestión Malvinas de la

administración de Mauricio Macri contiene diferencias con la implementada por Cristina
Fernández, observamos como puntos de continuidad la cooperación en los temas
humanitarios y los respaldos internacionales recibidos a la causa Malvinas.

En un futuro investigaremos si la actual política de acercamiento al Reino Unido

llevada a cabo por la actual gestión, similar en algunos aspectos a la de los años 90,
proporcionará al país mejores resultados que la desarrollada por su antecesora.
Bibliografía:

Bologna, A. Bruno (2014). Malvinas: una Política Activa frente al Reino Unido y a la
Comunidad Internacional. La política exterior de Cristina Fernández al finalizar su
mandato. Serie sobre Política Exterior Argentina, Tomo VI. Centro de Estudios en
Relaciones Internacionales de Rosario (CERIR). UNR Editora, Rosario.
Miranda, Roberto (2005). La política exterior argentina como objeto de estudio. Un
enfoque, algunas pistas. II Encuentro del Centro de Reflexión en Política Internacional
(CERPI), IRI, La Plata, septiembre 2005. Disponible en:
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/37195/Documento_completo.pdf?sequence
=1
Echaide, J (2016). ¿Desideologización? La política exterior macrista desde una visión
crítica del análisis económico del derecho. Ponencia presentada en el VIII Congreso de
Relaciones Internacionales. La Plata, noviembre.
Simonoff, A. (2016). Giros en las estrategias de inserción argentina a partir de la
presidencia de Mauricio Macri. En Revista Conjuntura Austral. Porto Alegre. v.7, n.37,
ago./set. 2016. Disponible en: https://www.researchgate.net/publication/320759432
Simonoff, A. (2017). Cambio en el mejor equipo de los últimos cincuenta años. En Revista
Relaciones Internacionales Número 53/2017. Presentación del Vigesimoséptimo Informe
Semestral sobre Política Exterior del gobierno argentino (marzo 2017-septiembre 2017).
Rosenau, James (1997). Demasiadas cosas a la vez. La teoría de la complejidad y los
asuntos mundiales, Nueva Sociedad. Caracas.

Artículos periodísticos:

*Ante la ONU, Cristina Kirchner amenazó con suspender los vuelos a Malvinas, en La
Nación, 21 de septiembre de 2011.
* Malvinas: la primera ministra británica instó a los isleños tener una buena relación con la
Argentina, La Nación, 25 de diciembre de 2016.
* En medio del deshielo con Londres, Susana Malcorra se reunió con el canciller británico,
Clarín, 17 de febrero de 2017.
* ¿Qué gana la Argentina si se suman vuelos a las Malvinas?, La Nación, 26 de febrero
2018.
* Gran Bretaña autorizó contratos de pesca en el Atlántico Sur por u$s 100 M, El Cronista,
26 de abril de 2018.
*Advierten que el acuerdo con Inglaterra viola la soberanía, en Tiempo argentino, 19 de
mayo de 2018. Disponible en: https://www.tiempoar.com.ar/nota/advierten-que-el-
acuerdo-con-inglaterra-viola-la-soberania

Declaraciones y discursos oficiales:

Discurso pronunciado por el presidente Mauricio Macri, ante la Asamblea Legislativa, 10
de diciembre de 2015.
Exposición pronunciada por el presidente Mauricio Macri en la Cumbre del MERCOSUR y
Países Asociados, 21 de diciembre de 2015.
Discurso del presidente Mauricio Macri en el acto de asunción ante la Asamblea
Legislativa, 1 de marzo 2016.
Exposición del presidente Mauricio Macri en la Asamblea General de la ONU, 20 de
septiembre de 2016.
Discurso pronunciado por el presidente Mauricio Macri en la 135 sesión ordinarias del
Congreso de la Nación, 01 de marzo de 2017.
Exposición pronunciada por el presidente Mauricio Macri en la Cumbre del MERCOSUR
y Países Asociados, 21 de diciembre de 2017.
Exposición de presidente Mauricio Macri en la sesión plenario del Foro económico mundial
de Davos, 25 de enero de 2018.
Comunicado Conjunto, septiembre de 2016.

Observatorios:
Observatorio de Política Exterior Argentina (OPEA). Disponible en: www.opeargentina.org
Observatorios Malvinas. Disponible en: https://observatoriomalvinassite.wordpress.com

Páginas web consultadas:

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto: www.mrecic.gov.ar
Centro de Estudios en Relaciones Internacionales de Rosario: www.cerir.com.ar
Centro Argentino de Estudios Internacionales: www.caei.com.ar
Comité Internacional de la Cruz Roja: www.icrc.org/es.
 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y el VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 10 al 13
de setiembre de 2018”

MESA: ESTUDIOS SOCIO-POLÍTICOS E INTERNACIONALES DE AMÉRICA

DEL SUR: PASADO RECIENTE Y TRANSFORMACIONES EN BRASIL,
VENEZUELA Y ECUADOR, MESA CESPI-AMÉRICA DEL SUR (UNILA)

Coordinador: Santiago Giantomasi

TÍTULO DE LA PONENCIA: LA TRANSICIÓN DEMOCRÁTICA BRASILERA Y

LOS ELEMENTOS DE SU CRISIS POLÍTICA ACTUAL

Autora: Agustina Valeria Martiarena Pazos

a.martiarena@outlook.com

Universidade Federal da Integração Latino-Americana. (UNILA)

Área Temática: Política Comparada

Resumen:
De una manera general, se considera el contexto de crecientes crisis democráticas de la
región para retomar a los estudios que revisan los periodos de transición a la democracia en
América Latina. En específico, esta investigación toma como eje central evaluar al caso
brasilero. Así, el estudio conlleva considerar el contexto histórico, social y económico de la
transición brasilera, a partir del avance del neoliberalismo y las sucesivas crisis económicas
de los años 1980 y 1990. Buscando esclarecer la situación actual, se realiza una
comparación entre los dos procesos de impedimiento presidencial, Collor y el de Rousseff,
evaluando, el contexto sóciopolítico de cada uno, los agentes que tuvieron un rol
preponderante en estos y las consecuencias que generan en su contexto.
Introducción:
La década de 1980 fue para América Latina un momento de ebullición política,
económica y social. Recibirá el nombre de “Tercera Ola” ya que, en este momento,
confluyen en el continente varios procesos de redemocratización. Pasando de regímenes
autoritarios a regímenes democráticos, en procesos no ausentes de problemas y dificultades.
Forjando la estructura de la democracia actual, su sistema político y de partidos cuyas
características se heredan en la actualidad.
El período se identifica por Hagopian y Mainwaring (2005) como “Tercer Ola” en
referencia a la tesis de Huntington, sobre las “olas de la democracia”. A pesar de no coincidir
cronológicamente, en América Latina; la primera se da entre 1956 y 1962 y la segunda entre 1978 y
1992.

Siguiendo la propuesta de (Munck y Skalnik, 1997, p.70) el modo de transición ayuda a

explicar las democracias, como ellas emergen y se consolidan. El tipo de transición observada
determina el patrón de competencia entre las elites, las reglas institucionales y la disposición de los
actores clave al aceptar o rechazar las reglas del juego democrático a realizarse con la inauguración
del nuevo régimen. Siendo necesario comprender los problemas por los que estas atraviesan, para
entender las características que tendrán al consolidarse.

Los procesos de transición democrática en América Latina, conllevan una inevitable

herencia autoritaria, con orden jerárquico. El continente es además se caracteriza por sus altos
niveles de desigualdad social que, se traduce en desigualdad política, incluso en democracia. Así las
“nuevas democracias”, como este autor las llama, nacen con mayor énfasis la delegación - en
términos de O’Donnell155 - que en la participación. Va a ser fundamental entender cómo funciona el
liderazgo y las instituciones que lo regulan. (Weffort, 1992, p.15)

Como colocan Cavarozzi y Casullo (2002) América Latina, en este período enfrento el
problema de una doble transición. Por un lado, la transición del régimen y a la vez del agotamiento
de la matriz Estado Céntrica, reemplazada por una Mercado Céntrica de orientación neoliberal. A la
vez que los países pasan por crisis inflacionarias y de déficit estatal. “Las transiciones, como ya
apuntamos, han desembocado en los últimos años en una paradoja: el síndrome de consolidación

155 (O´Donnell, 1994, p.13) “Consiste en constituir mediante elecciones limpias una mayoría
que faculta a alguien para convertirse, durante un determinado número de años, en la
encarnación y el intérprete de los altos intereses de la nación”
democrática con creciente inestabilidad (e ilegitimidad) de la política.” (Cavarozzi y Casullo; 2002,
p.15)

Sobre la redemocratización “Lo que se presenció fue el retorno de la dinámica electoral y la

liberalización fue la del mercado. El avance democrático no se completó, o se estancó o las
condiciones para la democracia se degradaron considerablemente.” (Oliveira, 2017, p.50)

En el caso de Brasil, este proceso suele ser caracterizado como una transición “desde
arriba” ya que implica la continuidad de características del régimen anterior. En este tipo de
transición pactada, las elites del anterior régimen político, mantienen posiciones claves para el
gobierno y dictan reglas para la conformación del nuevo régimen. En estos casos, también es
importante señalar, que el pacto social logrado sigue atento a las demandas, pero evitando caer en
momentos de revolución social y política Viola y Mainwaring (1984).

De ampliar estas cuestiones se encargará el siguiente capítulo, con el fin de conseguir una
comprensión más amplia del proceso de transición democrática brasilera. También tratará del
proceso de impedimento al Presidente Collor, como nueva forma de resolver los conflictos. Este
servirá para comparar con el actual proceso de impedimento a Dima.

Esta comparación, así como la herencia estructural del proceso de transición permitirán
comprender la crisis actual con mejores herramientas.

1. La salida de los militares y la transición a la Nueva República.

La transición a la democracia en Brasil es anterior a la elección presidencial de 1985;
período que será tenido en cuenta, pero no analizado en profundad por este trabajo. El régimen
militar brasilero fue establecido en 1964, comprendiendo a distintas fases. El proceso de apertura
tuvo inicio con el Gobierno del General Ernesto Geisel (1974-1979) y se amplió con el gobierno del
General João Figueiredo (1979-1985).

A diferencia de otras en el Cono Sur, la dictadura Brasilera, mantendrá la figura de los

partidos políticos. Luego de disueltos los trece partidos políticos que competían en Brasil, a través
del Acto Complementario n4 de 1965, se crean dos nuevos. Surgen, Alianza Renovadora Nacional
(ARENA) oficialista y Movimiento Democrático Brasilero (MDB) opositor. A través de la Ley
Orgánica de los Partidos de 1979 se extinguen estos y se da paso a nuevos.
 Del viejo ARENA, surgirá el Partido Democrático Social (PSD) y del MDB, surgen el
Partido del Movimiento Democrático Brasilero (PMDB) y el Partido Popular (PP). Y con menor
estructura el Partido Trabalhista Brasilero (PTB) y el Partido de los Trabajadores (PT). Estos serán
los partidos que competirán en las elecciones que se convocan a finales del mandato, las que darían
el origen de un gobierno civil, luego de 20 años.

Desde1983 toma fuerza el movimiento “diretas já” que apoya la enmienda constitucional,
Dante de Oliveira que garantizaría elección directa de Presidente de la República. El mismo no
logra imponerse, la elección queda, en manos del Colegio Electoral, integrado mayormente por
políticos provenientes régimen. “Es entonces que se construye la caricatura de una candidatura de
los militares - Pablo Maluf, versus una candidatura, que supuestamente, debería capitalizar todas las
fuerzas movilizadas por el fin de la dictadura, y, heroicamente derrotarla. Este sería el papel de la
candidatura de Tancredo Neves” (Amaral, 2008, p.241) Tancredo fue electo por 480 votos que
representaban el 69% del Colegio.

(Munck y Skalnik, 1997) Al estudiar los procesos de transición “desde arriba”, la

identidad de los actores y la relación con las instituciones, a través de la competencia de las élites
determinan la naturaleza del régimen político resultante. Tancredo, representaba la oposición al
régimen por ser miembro de la fracción opositora del PMDB y que participó activamente del
movimiento “diretas já”. Por su origen, poseía estrecha relación con la elite minera y paulista; las
dos élites más pujantes del momento y quizá también en la actualidad.

En el discurso que prepara para el día de la toma de mando. Tancredo (1985):

“Começamos hoje a viver a Nova República. Deixemos para trás tudo o que nos separa e
trabalhemos sem descanso para recuperar os anos perdidos na ilusão e no confronto
estéril. Estou certo de que não nos faltará a benevolência de Deus.
Entendamos a força sagrada deste momento, em que o povo retoma, solenemente, seu
próprio destino.”

Consiente de su rol en la transición a la democracia llamará a esta etapa como “Nova

República.” En relación a los conceptos de “República Nova” y “República Velha” como fueron
conocidos los períodos transicionales anteriores. Este último elemento coloca a Tancredo como un
líder consciente de su rol en la democracia se coloca como la materialización de la misma y la
conciliación entre élites económicas, gobierno y pueblo.
 Republica Velha y Nova designan períodos de la historia política brasilera. El primero
coincide con el período de gobierno no monárquico, desde la Constitución de 1889. Seguido de la
República Nueva en 1930, del impulso modernizador de Getulio Vargas. Al inaugurar la Nueva
República, Tancredo, rememora la República Nueva, emblema de la democracia modernizadora,
interrumpida por el régimen militar.

En el mismo discurso, agradecerá a quienes, fueron los protagonistas en la transición. Los

Poderes Legislativo y Judicial, la Iglesia, la prensa y la sociedad civil. También a las Fuerzas
Armadas y a João Figueiredo, por permitir la independencia del proceso, por revocar algunas
prohibiciones y a generar el proceso de amnistía. Se unen, iglesias, movimientos sociales e
instituciones gubernamentales, para moldear la Nueva República.

Tancredo enferma y muere el 21 de abril, antes de tomar pose como Presidente de la Nueva
República. Convirtiéndose en símbolo de la reconstrucción democrática, legitimando la toma de
mando del Vicepresidente José Sarney. Este, desde el comienzo deberá gobernar tutelado, no sólo
por las elites militares que aún permanecen en el gobierno, sino también por el PMDB que posee
grandes mayorías y el apoyo de elites de Minas Gerais y San Pablo.

Sarney, prometiendo honrar las ideas de Tancredo, buscó generar un clima de libertades y
estabilizar la economía. Realizando ajustes económicos y convocando a la tan aclamada, Asamblea
Constituyente, que sería la encargada de redactar la nueva Carta, la base institucional de la Nueva
República. Para controlar la inflación y los déficits económicos del país heredados de la dictadura
militar, llevan a realizar ajustes en materia económica.

La transición en Brasil fue controlada por políticos tradicionales y oligarquías regionales;

debilitando el accountabillity. Hagopian (2010). En el caso Sarney, mantiene una relación directa
con el principal medio de prensa, la TV Globo156. El Presidente, designó como Ministro de
Comunicaciones a Antonio Carlos Magalhaes, socio de la Globo.

La fragmentación partidaria, producto de la crisis económica y creciente perdida de

legitimidad del gobierno Sarney, (Melo, 2010, p16) coloca que durante todo el período de gobierno
varios miembros del PMDB dejaron el partido. Al final del mandato, se dio el transfuguismo de 110
de los 256 diputados electos por el PMBD.

156 Principal emisora de televisión fundada en 1965, durante el gobierno militar, que llego a tener el
98% de la audiencia de Brasil. Su fundador fue el periodista Roberto Marinho, quien ya era dueño de una
emisora de radio y prensa escrita.
 1.1 Constitución de 1988, aspectos generales del sistema político brasileño en la
transición

En 1987, se convoca la Asamblea Nacional Constituyente, encargada de elaborar el marco

jurídico que legitime la nueva democracia. Su redacción demoró casi un año, en el que las
diferencias sociales y económicas del país estaban en ebullición. La Asamblea enfrentó varias
presiones provenientes del Poder Ejecutivo, militares, asociación ruralista, en un clima de crisis
económica y demanda de derechos por parte de la población.

La Asamblea Constituyente, se compuso por políticos electos anteriormente. Con un 54%

del PMDB y una gran cantidad del PFL, solo un 25% de los constituyentes provenían de partidos
ajenos al régimen militar. Mainwaring y Liñan (1997) El contexto político económico en el que se
desarrolla, impulsan el privilegio de la influencia de las elites regionales sobre las partidarias.

No sorprende que la Carta tenga el continuismo como elección política. Por un lado,
mantiene la estructura institucional del régimen, por medio de instituciones autoritarias, mientras
que introduce cambios democráticos significativos. Otorga fortaleza del Poder Ejecutivo
conservando el uso de medidas provisorias, mantiene la amnistía y la permanencia de las Fuerza
Armadas. Por otro lado, garantiza el voto universal y reformas sociales de carácter limitado.

Sin embargo, los segmentos autoritarios poco a poco disminuyen su intervención directa.
(Weyland, 2005) Ya que encuentran incentivos en participar del juego democrático, muchos lo
harán a través del reparto de beneficios, dentro de la Asamblea para garantizar su representación. La
Constitución garantiza y amplia derechos de los ciudadanos demandados en el momento, pero la
representación popular es menor a la que logran las elites.

La Constitución, instaura el presidencialismo de representación proporcional con período

fijo de cinco años. Segunda vuelta electoral en caso que no se alcance la mayoría absoluta de votos
en la primera vuelta, tanto para presidente como gobernador y alcaldes en ciudades con más de
200.000 electores.

Conserva elementos que garantizan la preponderancia del Poder Ejecutivo sobre el

Legislativo y del sistema de coligaciones tanto a nivel nacional como subnacional. El artículo 85 de
la Constitución anterior, le permitía al Presidente editar decretos de ley, se mantiene con el artículo
65 de la constitución de 1988 facultando al Poder Ejecutivo de emitir medidas provisorias.
 “Brasil es el único país que, además de combinar la proporcionalidad, el multipartidismo es
el “presidencialismo imperial”157 organiza el Ejecutivo en base a grandes coligaciones.”
(Abranches, 1988, p.21) Entendiendo por coligaciones, alianzas partidarias con el fin de triunfar en
la contienda electoral.

Volviendo propensos los conflictos entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo producto la

necesidad de compatibilizar sus interese políticos y personales. Junto con una alta fragmentación
entre partidos que se encuentran coligados. Así, el “presidencialismo imperial” busca imponerse en
demasía, para asegurar el equilibro necesario para gobernar. Es decir, será el Presidente quien
centralice las decisiones políticas.

La nueva Constitución, da paso a las primeras elecciones directas para Presidente y todos
los cargos del Ejecutivo en casi tres décadas. Fernando Collor de Melo resulta victorioso, en una
reñida segunda vuelta electoral, en unas elecciones con más de 20 candidatos.

Durante las elecciones subnacionales del año anterior, los partidos de izquierda, PDT y PT
supieron aprovechar el descontento y ganando gobernaciones en grandes ciudades. El PT, San
Pablo, Porto Alegre, Victoria, Santos y Campinas y el PDT de Río de Janeiro. Además, Luiz Inácio
Lula da Silva, candidato del PT, llegó a la segunda vuelta electoral obteniendo el 46,97% de los
votos. Demostrando el crecimiento de la izquierda, así como el comienzo de la polarización
política, el centro ya no parecía ser una opción.

Elecciones también signadas por un alto nivel de personalización de los candidatos, debido
a la debilidad institucional de los partidos. La crisis económica y la falta de respuesta del gobierno
también marcaron estas elecciones. De este modo, Collor se colocó como un candidato ajeno a la
política, con carácter moralizador, capaz de enfrentar la corrupción y la inflación. (Sallum y
Casaroes, 2011, p.167)

Collor, así como su desconocido partido político, el Partido de Renovación Nacional (PRN)
se adaptan al contexto político del momento. Pudiendo ser comprendido como “catch all”158, al

157 Por presidencialismo imperial, el autor refiere al sistema presidencial estadounidense, donde el
presidente tiene mayor control. Respecto al caso Brasilero el autor “(...) un "presidencialismo imperial",
basado no en la independencia entre poderes, sino en la hegemonía del Ejecutivo, y que se organiza como
amplias coaliciones”
158 Partido “atrapa todo”, Kirchheimer (1966) los partidos que, al buscar el triunfo electoral optan por la
desideologización de sus programas y propuestas, los cuales pasan a basarse en temas del momento. La
importancia no será el cuadro político organizado para movilizar constantemente a la ciudadanía, sino en
conquistarlo únicamente en el momento electoral.
englobar un programa amplio y difuso. Canalizando las demandas por democracia que existían en el
país desde la década de 1970 y así como las más recientes de mejora económica y combate a la
corrupción.

“Lanzado por cuatro inexpresivas leyendas, el PRN, el Partido Social Cristiano (PSC), el
Partido Renovador Trabalhista (PRT) y el Partido Social Trabalhista (PST), Collor se aprovechó de
la legislación y utilizó los horarios electorales de estos partidos en la televisión, en el primer
semestre para tornarse aún más conocido”. (Amaral,2016, p63-64). La gran difusión de este
candidato a través de los medios de comunicación, le permitirá volverse conocido a nivel nacional
en poco tiempo.

“Es necesario que la imagen del partido penetre en la mente de millones de electores como
una imagen en la que se confía”. (Kirchheimer, 1966, p338) Collor fue promocionado por la Globo
(a través de su canal televisivo, radio y prensa escrita) como el “Caçador de Marajás”159, aquel que
acabaría con la corrupción, así como aquel candidato en el que se puede confiar para mejorar el
país.

A nivel personal, también tiene vínculos con este medio de prensa, su matrimonio
con Lilibeth Monteiro de Carvalho en 1975, hija del principal socio de Roberto Marinho. A
pesar de que el matrimonio acaba en 1980, la relación de Collor con la emisora continuará
hasta los primeros momentos de su presidencia.

1.2 Nueva forma de resolución de las crisis, juicio político a Collor de Melo.
Los países latinoamericanos fueron definidos por O’Donnel (1994) como democracias
delegativas, debido al gran poder que se le otorga al Presidente y por carecer de elementos para
controlar la corrupción o abuso de poder de este. Sin embargo como busca demostrar Liñán (2008),
en América Latina, luego de 1980 varios elementos institucionales y coyunturales modifican la
forma de relacionamiento entre los Poderes.

Disminuida la capacidad de intervención de militares en la democracia, ya sea debido a

presión internacional o el mal recuerdo de su gobierno. Durante la tercer ola, se alteró la
importancia relativa de diferentes actores políticos; la prensa y los movimientos de protesta. Se

159 Cazador de maharajás, generando una metáfora de acabar con aquellos políticos que se asemejan a
un maharajá, de los últimos príncipes de la india.
reduce la posibilidad del quiebre de la democracia y aumenta la posibilidad de juicios políticos
como instrumento de resolución de crisis entre el Poder Legislativo y Ejecutivo.

“La prensa puede investigar las acciones de corrupción o del abuso de poder, aportando en
última instancia el motivo para iniciar un procedimiento de juicio político, mientras que los
movimientos sociales pueden activar la movilización popular, desestabilizar el gobierno y por
último forzar al Legislativo a actuar contra el Ejecutivo.” (Liñán, 2008; p112).

Convergen los cuatro puntos que Liñán (2008) coloca, luego de estudiar varios casos en
América Latina , a) una gran crisis económica con la cual el gobierno parece incapaz de lidiar, b)
medios de prensa que traten a de forma sistemática de escándalos políticos, c) protestas de carácter
multiclasista con el deseo común de derrocar al Presidente y d) la carencia de un “escudo
legislativo” que bloquee estas amenazas.

“La impotencia de los demócratas de la década de 1980 y los desatinos de los neoliberales
de la década siguiente no hicieron más que profundizar la debacle preanunciada por la instauración
de las dictaduras fundacionales de la década de 1970 que fue coronada por la crisis de la deuda de
1981-1982.” (Cavarozzi, 2014, p22). Sarney y sus políticas solo fueron efectivas los primeros
meses del mandato, garantizando un pequeño aumento de su aprobación, luego la inflación aumenta
constantemente. La incapacidad de mejora en la economía a través de “ajustes caóticos” solo
demuestra la desorganización Estatal. Llevando a que este acabe su mandato con solo 5%, de
aprobación, el más bajo de la historia.

Collor, quien triunfó en las elecciones con la promesa de una gestión capaz de acabar con la
inflación y la corrupción. Buscará lograrlo con medidas provisorias, implementará medidas más
impopulares que su antecesor. Retuvo el 18% de los ahorros, cambió de moneda, privatizó de
empresas públicas, despidió funcionarios públicos, apertura del mercado y fluctuación cambiaria
controlada.

Pudo implementarlas, no solo porque la Constitución lo abalaba sino por contar con el
apoyo de la población, comienza su gestión con el 71% de aprobación. Pero la misma disminuye
radicalmente luego del fracaso de tan impopulares medidas.

Simultáneamente la prensa, a partir de 1980 Liñán (2008) paso por un proceso de avances
tecnológicos, expansión territorial y profesionalización. Un actor estratégico que, ya no está
controlado por un gobierno autoritario, sino que sigue sus propios intereses. Se colocan como los
“guardianes de la moralidad”, van a investigar y volver públicos los casos de corrupción que
lleguen a sus redacciones.

La prensa, se encargará de la repetición de casos de corrupción involucrando a sectores

cercanos al presidente, aumentando la inconformidad de la población. Liñán (2008) Confirma que,
en promedio, el gobierno sufrió la revelación de nueve escándalos cada dos meses y medio siendo
cada vez más cercanos a Collor; comenzando con políticos del gobierno y llegando incluso a su
esposa Rosane.

Comienza un período de manifestaciones, como se cita en Liñán (2008) Datafolha ubica el

7% de los manifestantes como pertenecientes a las clases de bajos ingresos (menores a cinco
salarios mínimos), y al 17% de sectores cuyos ingresos son mayores a diez salarios mínimos.
Otorgando un carácter multiclasista de las protestas, es posible percibir la fuerte incidencia de estas
manifestaciones ante el congreso.

Cuadro 1

Funte: Elaboración propia, datos IPEA

Collor, solo comenzó a dar participación al Poder Legislativo cuando su popularidad

comienza a decaer; durante su período el Poder Ejecutivo gobernó de forma casi exclusiva.
“Dispuesto a demostrar independencia respecto de los partidos tradicionales, Collor vetó las
modificaciones al parlamento, incluso las que se habían negociado con la dirigencia del PRN”.
(Liñán, 2008, p241)
 Finalmente, la incapacidad de generar un “escudo legislativo” fue lo que llevó a que el
Congreso no respaldara al presidente y que creara la Comisión Parlamentaria de Inquérito (CPI) que
lo sentenció. El escudo legislativo, refiere a aquellos miembros del Congreso que son aliados
capaces de defender al Presidente ante la inminencia de destitución. Condiciones institucionales,
sistema de partidos sistema electoral y la capacidad de negociación del Presidente son los
principales elementos que interfieren en la posibilidad o no de escudo.

De acuerdo con Liñán (2008) en el caso brasilero fueron varios factores llevaron a la
incapacidad de crear el escudo legislativo. Collor gobernó de forma aislada, y se dio una
“combinación letal” de un partido gubernamental pequeño que no llegaba al 10% del Legislativo y
una coalición en ruinas. Menos de un tercio del PRN y el 12% de los diputados se oponen al juicio.

Luego de que su hermano, Pedro Collor lo denuncie en mayo ante la revista Veja como
involucrado en un caso de corrupción junto con su asesor de campaña. El Congreso forma la (CPI),
dando inicio al proceso de juicio al presidente, en setiembre de 1992. Valiéndose del artículo 85, de
los delitos de responsabilidad del Presidente y del artículo 86: “Admitida la acusación contra el
Presidente de la República por dos tercios de la Cámara de los Diputados, será sometido a juicio
ante el Supremo Tribunal Federal, en las infracciones penales comunes, o ante el Senado Federal en
los casos de responsabilidad”.

Antes de que el juicio acabe, el mismo año el Collor renuncia y sin que el Congreso la
considere, es declarado culpable. Itamar Franco, ex vicepresidente, será quien asuma el cargo.

El caso de Collor de Melo inaugura el momento en que América Latina encontrará en el

juicio político, la forma de resolución de las crisis presidenciales. De esta forma, los problemas
entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo pueden ser resueltos a través de las medidas que otorga la
Constitución y no por intervención militar. Por lo tanto, puede ser estudiado como una nueva
tendencia de resolución de conflictos en la democracia.

2. Crisis democrática actual

Por crisis, este artículo va a entender la actual incerteza en torno a lo político, los bajos
niveles de legitimidad democrática que se verifican en la región, a través de indicadores como
Latinobarómentro. Los estudios de la Ciencia Política sobre la crisis democrática, así como
destituciones presidenciales han tomado diferentes trayectorias. Este artículo se basará en el estudio
de Liñán (2008), así como en aquellos que estudian el rol del Poder Judicial, sobre todo en el caso
brasilero, como es el de Avritzer y Marona (2016).

Las manifestaciones de junio de 2013, que surgen con pautas económicas y sus
desdoblamientos políticos. Los medios masivos y la carencia de un escudo legislativo también se
encuentran presentes. Pero la forma de lidiar con la económica no es la misma que en ocasiones
anteriores, por lo que debe estudiarse en mayor detalle este caso.

Mientras que, en América Latina durante el 2013, el 19,2% de la población considera igual
vivir bajo un régimen dictatorial que bajo uno democrático, cifra que se eleva al 23% en 2016. En
Brasil estas cifras siempre se encuentran más altas, en 2013 el 21% considera igual ambos
regímenes y en 2016 asciende al 42%. Seggún Latinobarótero.

Imágenes 1 y 2

Fuente: 1.Página oficial del PCB 2.Facebook Intervencionistas Independentes 16/03/2015.

En diferentes ocasiones, parte de la población brasilera, consideró como opción válida salir a la
calle, pidiendo la vuelta del régimen militar. Marchando con carteles y coreando o arrodillados,
como en las requisas realizadas durante el régimen, con el himno de fondo. Carteles en inglés
en manifestaciones donde a veces se ve un aspecto multiclasista. El “Orden y Progreso” parece ser
un valor preferible a libertad e igualdad, esta parcela de población demostró que la crisis en la
democracia de este país avanza continuamente.
 Estas muestras de apoyo a la intervención militar y el crecimiento de algunos candidatos de
derecha como Bolsonaro – Datafolha indica el 20% de intención de voto para este candidato. Un
grupo de 71 militares se reunieron con el fin de participar en la candidatearse al Congreso y al
Ejecutivo en las elecciones de este año. Demostrando que la participación de los militares en la
política brasilera no está acabada, sino que adquiere nuevas formas.

“La leyenda de Bolsonaro, el PSL, tiene la mayor parte de los pre-candidatos ligados a las
Fuerzas Armadas -60 de ellos afiliados a la leyenda. De los 71 postulantes, entre militares de la
reserva y activa, hay solo una mujer.” Tânia Monteiro, O Estadão (9 Mayo 2018)

Ante la crisis en la legitimidad de lo político, la población parece aceptar medidas radicales

como la intervención y participación de los militares en la política. Demostrando que las figuras
más representativas del régimen aún permanecen en la democracia brasilera, más allá de la ley de
amnistía.

1.1 Descontento social, crisis presidencial.

Según el informe de 2015 de Latinobarómetro, la aprobación de la gestión presidencial en

Brasil, es del 56% en 2013, cifra que cae al 29% en 2015. Datafolha en la evaluación de dos años y
siete meses de gobierno: Afirma que la Presidenta, recupero parte de la popularidad perdida en los
últimos meses, aprobada por el 36% sube seis puntos en relación a los 30% registrados en junio
luego, de la onda de manifestaciones.

Si a este dato, se agrega aquel que mide la corrupción podemos generar un panorama más
claro de la situación brasilera. En 2013, el 16,3%160 de los brasileros afirmaba haber sabido de un
caso de corrupción en los últimos meses, y un 31% consideraba que se estaba progresando en
reducir la corrupción en este país. Sin embargo, en el 2015, el 69,7% de los brasileros afirmó haber
conocido un caso de corrupción y solo el 18,9% considera que se progresaba en la reducción de la
misma.

Las manifestaciones de junio del 2013 y sus desdoblamientos parecen ser explicativas de
este fenómeno. Esther Solano, en entrevista para Nexo el 17 de junio de 2017:

“En junio de 2013, las calles fueron ocupadas, en catarsis, por diversos segmentos
sociales. Em 2014, en el contexto de la elección presidencial, las calles y las redes se

160 Para 2013 se suma aquellos que lo conocen ellos mismos, por un familiar y por amigos, mientras que
en 2016 la respuesta es solo por si o por no.
 polarizaron. El antipetismo161 era el factor de cohesión de los verde-amarelos162 que, en el
2015, pedían el impeachment163 de Dilma Rousseff apropiándose de las mismas calles.”

En la misma entrevista señalará la polarización de la población luego de 2015 y el

comienzo de la movilización por el juicio político.

“La narrativa del impeachment, fue combatida con la narrativa del golpe, y la Avenida
Paulista, donde entraron todos en 2013, se transformó en un espacio de polarización en
2015. En el corazón de esta dinámica de enfrentamiento social, el PT y sus significados.
Dilma es destituída, la Lava Jato avanza y en la misma Avenida donde el populismo
antipetista era gritado, el slogan ahora es la antipolítica “limpieza general”. Del otro
lado, #ForaTemer164.”.

En la entrevista de Chagas (2016) Liñán, coloca un nuevo elemento de análisis, la

posibilidad de un escudo popular. Este refiere al apoyo popular, es decir esta población que salió a
la calle para apoyar a la Presidenta incluso en casos en los que el Congreso u otros grupos buscaban
la destitución de la presidenta Dilma. Esto ocurrió cuando en 2016 varios grupos se manifestaron a
favor tanto de la Presidenta como del Partido de los Trabajadores ante los crecientes casos de
acusaciones de corrupción.

De todos modos, el escudo popular conseguido por la presidenta (sobre todo por su partido
y Lula) no será suficiente ya que los manifestantes que pedían la su destitución se encontraban
movilizados desde hace más tiempo. A criterio personal, la existencia de un escudo popular en
Dilma y no el caso de Collor puede deberse a que esta no implementó medidas económicas
impopulares, así como la propia historia de formación del PT.

El PT surge como un partido operario de masas, que además de sindicatos se compone por
movimientos sociales variados, como las comunidades eclesiásticas de base, intelectuales y
miembros de otros partidos. (Amaral, 2003) Siempre teniendo como líder a Lula y con miembros
movilizados en su día a día y no, únicamente en las elecciones; como el partido de Collor de Melo.

161 Contra el PT, por la oposición directa al partido.

162 El movimientos de la población que se oponía a Dilma Rousseff, llamados así por el uso de la
camiseta oficial de la selección brasilera de football y varios elementos con los colores de la bandera del
país.
163 Impeachment equivale a juicio político.
164 Manifestaciónes contra Michel Temer, el vicepresidente que ocupó el cargo luego de la destitución
de Dilma.
Facilitando la creación del escudo popular que apoyó a Dilma en los acontecimientos de 2016 pero
más a Lula en los últimos días.

Según Datafolha, solo el 8% de los entrevistados consideraba optimo o bueno el desempeño

de la Presidenta en agosto del 2015, momento en el que comienza el proceso de juicio político. El
mismo informe coloca que el 66% de los encuestados considera que el Congreso debería iniciar el
proceso de juicio político a la Presidenta, oficiando como un respaldo para aquellos que buscaban
iniciar el juicio.

La economía de América Latina, se encuentra en crisis y ésta también llega a Brasil, a pesar
de que no se aplican medidas impopulares muchos ciudadanos se manifiestan en la calle y los
medios de prensa tomaran un papel cada vez más ponderante, mediante la investigación y difusión
de casos de corrupción en el gobierno, así como de realizar una amplia cobertura de las
manifestaciones pro juico político.

La creciente polarización de la política en Brasil desde el bipartidismo, dentro del Congreso

y en las calles, se vuelve difícil una negociación entre el Poder Ejecutivo y el Legislativo.
Finalmente, el calendario electoral, las elecciones municipales demostraron que la posibilidad de un
juicio político no tendría elevados costos electorales. La sumatoria de estos eventos dificultaron la
creación de un escudo legislativo.

Dilma no consiguió mantener la amplia coalición lograda por su predecesor Lula,

volviéndose cada vez más hostil su relación con el Congreso e incluso el Vicepresidente. “En
marzo, percibiendo que la opinión pública había abandonado al gobierno, el PMDB, principal
aliado legislativo de la presidenta, cambió su postura y anunció su respaldo al juicio político.”
(Pérez Liñán 2016, p12)

Es entonces que, acusada de “pedaladas fiscales” como un crimen de irresponsabilidad, es

juzgada en el Congreso. El 31 de agosto, la declaran culpable, separándola de su cargo y
declarándola inelegible por 8 años.

1.2 Judicialización de la política.

2014 fue el primer momento luego de la redemocratización brasilera, en el que la calidad

tanto procedimental como material de la democracia dejan de presentar valores positivos. Desde lo
procedimental el cuestionamiento de las elecciones, días antes de las elecciones Aércio Neves
(PSDB) cuestionará la coligación Dilma – Michel Temer tanto ante la Justicia Electoral como la
Federal165. (Avritzer y Marona, 2016, p2)

La calidad material de la democracia también resulta un aspecto paradójico. El país, al igual

que América Latina, se encontraba en un período de hiperinflación. Simultáneamente con gobiernos
de izquierda continuaban implementando medidas sociales. Brasil se encontraba en un momento de
altos niveles de inclusión social, los autores colocan el índice Gini en 0,56 y a este como mejor que
en años anteriores.

Consideran que el malestar que tiene inicio en 2013, se intensifica cerca de las elecciones
de 2014 y tiene como punto máximo en 2016. Las manifestaciones no son un simple producto de la
coyuntura, sino un producto del sistema político heredado y de los continuos cambios posteriores.
Las instituciones creadas por la Constitución de 1988 y las subsiguientes reformas que se realizan,
así como aquellos actores que continúan en el poder político.

“La supuesta ampliación del marco soberano, vinculado a la profundización de las prácticas
participativas en Brasil, fue acompañado, en el marco constitucional de 1988, por el fortalecimiento
de las instituciones de control político.” (Avritzer y Marona, 2016, p.5) Los constitucionalistas, de
este modo, refuerzan al Poder Judicial, dándole amplia autonomía a este poder, facultándolo de
revisión judicial, y fortalecimiento del Ministerio Público a través de sus funciones, fiscalizar
políticos y burócratas.

Ministerio Público y el Poder Judicial, actuarán cada vez más, como garantes del
accountability, dando origen a lo que el autor coloca como “pretorianismo judicial”. Es decir, la
capacidad de presión sobre el sistema político ejercido por algunos actores del Poder Judicial,
utilizando las instituciones para ampliar sus funciones.

El Artículo 127 de la Constitución de 1988: “El Ministerio Público es una institución

permanente, esencial para la función jurisdiccional del Estado, incumbiéndole la defensa del orden
jurídico, del régimen democrático y de los intereses sociales e individuales indisponibles.” Así el
Poder Judicial se coloca como el defensor de los intereses colectivos. Según Avritzer y Marona
(2016) se incorporan nuevas problemáticas como la tensión de la soberanía y el control político.

165 Octubre de 2014, Aércio Neves presenta ante el Tribunal Supremo Electoral (TSE) medidas contra la
coligación mencionada. Más adelante el PSDB, pide auditoría especial de la elección presidencial y en
enero de 2015, una investigación judicial por corrupción en la campaña de la Presidenta y su Vice.
 Fortalecimiento de funciones y autonomía obtenidas por el sistema judicial permite que
intervengan cada vez más en el ámbito político. Si se tiene en cuenta la baja legitimidad del sistema
político y sus actores, junto con la creciente demanda de control ante los casos de corrupción. Son
algunos de los motivos que le otorgan al Poder Judicial la capacidad de fiscalización. Controlado la
responsabilidad política y en muchos la criminalización a los políticos.

Fundamental es entender que, como colocan. (Avritzer y Marona, 2016, p16) hay una
ausencia de criterios sobre el comportamiento del Poder Judicial. Estructuralmente, se encuentra
distanciados de lo político sin embargo es un Poder carente de legitimidad, por no ser electo
directamente por la población. A pesar de que el descontento popular legitima su accionar,
institucionalmente no tiene responsabilidad ante la población.

De esta forma jueces y demás individuos del Poder Judicial se atribuyen funciones que van
más allá de las originales, como ocurrió en el marco de la Operación Lava-Jato. En la entrevista de
Folha de São Paulo, Deltan Dallagnol (Procurador de la República), citada en (Avritzer y Marona,
2016, p15) afirmó: “en los acuerdos de colaboración, el principio es que se cambia un pez por un
cardumen o un pez pequeño por un pez más grande”. Los autores entienden que el procurador en
realidad refería a que se cambia empresarios o burócratas por miembros del gobierno, en específico
del PT.

Ambos autores (Avritzer y Marona, 2016 p.23) consideran que al establecerse una visión
distorsionada del “interés público”, los jueces irán más allá de sus funciones, como es el caso del
juez Moro y la filtración de audios en el marco de esta misma operación. El autor considera que la
quiebra del sigilo de datos, se realiza con fines políticos, impedir a Lula acceder a un cargo
Ministerial y debilitar la imagen de Dilma.

1.3 Manifestaciones, impeachent y debilidad de la democracia

Durante las elecciones de 2014 y las manifestaciones de 2015 fue posible identificar a
través de los discursos, como los valores democráticos se encuentran en regresión. Según el
Latinobarómetro, en América Latina el 34,6% se encuentra satisfecho166 con la democracia en su
país en 2013, cifra que se mantiene casi igual, 33,7% tres años después. Sin embargo, en Brasil,

166 Sumatoria de los resultados de “muy satisfecho” y “satisfecho” de las encuestas realizadas por el
Latinobarómetro.
solo el 26% de la población declaró encontrarse satisfecha, cifra que disminuye al 9,6% en el 2016.
Datos que resultan alarmantes, pero explicativos de la repercusión de esta crisis en la opinión
pública.

Imágenes 3 y 4

Fuente: 1. El País Brasil, 16/12/2015 2.Folha de São Paulo 16/12/2015

En San Pablo las manifestaciones a favor o en contra del impaechment fueron una
demostración de los altos niveles de polarización de la sociedad brasilera. De verde y amarrillo
aquellos que pedían el “orden y progreso” que entienden, solo se garantiza con la salida del PT del
gobierno. De rojo, aquellos que defienden a la Presidenta y el proyecto que ella y su partido
representan.

El pato en la Imagen 1 representa una frase típica de Brasil “pagar o pato”, marco de una
campaña de la Federación de Industrias del Estado de San Pablo (FIESP), contra el pago de
impuestos a nivel nacional. (s/f FIESP) Mientras que la imagen 2 muestra globos de sindicatos y
partidos políticos de izquierda que se unen en apoyo a la Presidenta Dilma.
 Con una población que no considera fundamentales los valores de la democracia, serian
bajos los costos de destitución presidencial y de implementar discursos que rescaten positivamente
el régimen militar.

Uno de los discursos destacados durante la votación del impeachment fue el de Jair
Bolsonaro quien dijo estar votando en nombre de torturadores y del ejercito. Acta de Sesión 91° del
Senado, Bolsonaro, 17 Abril de 2016:

“Contra o comunismo, pela nossa liberdade, contra o Foro de São Paulo, pela memória do
coronel Carlos Alberto Brilhante Ustra167, o pavor de Dilma Rousseff, pelo Exército de
[Duque de] Caxias, pelas Forças Armadas, o meu voto é sim”

Otros discursos demostraron la misma tónica, a pesar que no todos fueron tan condenados
como este por la gravedad de sus acusaciones. La Orden de Abogados de Brasil (OAB), "No es
aceptable que figura públicas, en ejercicio de un poder delegado por el Pueblo, utilicen la
inmunidad parlamentar para hacer este tipo de manifestaciones en una clara falta de respeto a los
Derechos Humanos y al Estado."

Gleisi Hoffman, resaltó por su increpante discurso contra las elites políticas intolerantes con
los políticos que no provienen de su círculo, y contra el machismo aun imperante en la sociedad y
en la política. Diário do Senado, Hoffman, 30 de Agosto, 2016:

“uma Presidente fora do círculo dominante, de esquerda – portanto, desajustada à

normalidade que vem desde 1889 – e, ainda por cima, mulher e sem marido.” (...) “é claro
que isso incomoda muita gente, e a tentativa de derrubada da Presidenta tem, então, esse
ingrediente: mandar a mulher de volta para casa, de preferência para a cozinha. Ou não é
expressivo e revelador o ministério 100% masculino do interino Michel Temer e o
rebaixamento das estruturas ministeriais de promoção das mulheres, e a pauta midiática
“bela, recatada e do lar”?”

La abogada, también refirió al motivo que llevó al processo de impeachment, sin crimen
probado, entiende, el proceso de impeachmant no es una defensa a la Constitución y democracia, es
una maquinación política: “todas as teses que sustentavam haver crimes em ações e decisões da
Presidenta foram pulverizadas, estilhaçadas, dissolveramse no ar. Ainda assim, irritantemente, essas

167 Jefe del equipo DOI, encargado de, entre otras funciones torturar e incluso asesinar a varios
militantes políticos opositores (entre ellos Dilma Rousseff), además tenía más de 70 causas abiertas, todas
frenadas por la Ley de Armistía.
argumentações,
entações, já esmigalhadas, foram repetidas uma, duas, mil vezes. Falas às vezes agressivas,
deselegantes, irônicas ou até mesmo cínicas.” Diário do Senado, Hoffman, 2016.

En respuesta a la votación de la senadora y Jurisa Janaína Paschoal: “O que a acusaçã

acusação fez
hoje aqui na tribuna do senado não foi técnico nem jurídico foi político (...) Dra. Janaína invocou
Deus, mas Deus não tem nada a ver com esse golpe. Invocou os netos da presidente, chorou, fez
cena. Era importante que a acusação aqui viesse e expusesse as questões jurídicas” (Diário do
Senado, Hoffman, 2016.)

Palabras más utilizadas en la votación sobre el impeachment:

Fuente: Elaboración propia, a través de wordclouds.

Esta nube de palabras fue elaborada procesando los discursos de los Se

Senadores y Diputados
durante la votación del impeachemnt a Dilma. Nombres propios, preposiciones y demás palabras
sin vinculación con la votación fueron excluidas. Buscando identificar los argumentos mayoritarios
durante el proceso del juico.

Palabras como Familia, Dios e hijos fueron más utilizadas que, electores, desempleo e
incluso que democracia. A pesar de que se utilizan elementos legales para la condena, los mismos
no fueron utilizados como argumento en el momento de la votación. Se registró más la votación
vo
“por hijos, esposas y nietos” que por la acusación de crimen de irresponsabilidad o de “pedaladas
fiscales”. Valores conservadores como la religión y la familia fueron los que más resaltaron en este
proceso.
Consideraciones finales:

Luego de revisar la trayectoria transicional de Brasil y comprender como su sistema

político se fue estructurando, es posible percibir que elementos del actual escenario sociopolítico
demuestran una crisis en la democracia de este país.

Gran parte de los avances en términos de calidad de la democracia fueron logrados en

Brasil a través de los proyectos sociales comenzados en la era Lula, no fueron sostenibles en el
largo plazo. Altos niveles de representación, siendo que Lula y Dilma fueron los presidentes con
mayores índices de apoyo; así como la disminución de la brecha social.

Sin embargo, la coyuntura de crisis económicas a nivel regional, acompañado de escándalos

de corrupción desde la era Lula, llevan a que en 2015 varios sectores de la población brasilera pidan
el juicio político a la presidenta. Finalmente, la falta de escudos legislativo y popular, llevó a que el
Congreso considere bajos los costos de destituir a Dilma.

Aparece en escena un actor fundamental, el Poder Judicial. Poder que, a pesar de no tener
atribuciones políticas, cada vez se ve más involucrado en eventos que criminalizan o ponen en duda
la legitimidad de ciertos actores políticos. Sobre todo, por actitudes de ciertos miembros como el
juez Sergio Moro y su investigación sobre miembros del PT. Generando un imaginario de
legitimidad y confianza ya que, al investigar, acabarían con el mal de la corrupción, mal que desde
Collor, parece ser el peor de Brasil.

Junto con este, las Fuerzas Armadas, que, parecían tener cada vez menos injerencia en
cuestiones políticas. Desde hace unos años, parecen ganar un papel cada vez más importante en la
política Brasilera (y de América Latina). Permitiendo cuestionar los niveles de densidad
democrática alcanzados en el país.

Definitivamente la herencia estructural será el telón de fondo de la crisis democrática

actual. El sistema político, de partidos, la forma en que se da la representación facilita que la
población acepte de mayor grado intervenciones al régimen democrático.

Los discursos pronunciados durante la votación del impeachment, la intervención directa

del Poder Judicial antes y después del proceso coloca en duda el pleno ejercicio de la democracia en
este país. Ya que en momentos que se reclama mayor participación, la democracia parece limitarla,
ejerciendo controles solo a nivel interno, respondiendo solo a ciertos reclamos (conservadores) de la
población.

Ante la imposibilidad de imponer programas o la incapacidad de mantenerse en el poder, de

la izquierda, en América Latina en general y en Brasil en particular. Obligan a dudar si
manifestaciones, impeachment, y el nuevo gobierno conservador, junto con la creciente aprobación
de valores antidemocráticos y apoyo a políticos como Bolsonaro. Pueden considerarse solo un
nuevo cambio de rumbo en la democracia, un quiebre. O si, demuestran que algunos sectores
continúan ocupando lugares estratégicos en la economía y política desde antes redemocratización
imposibilitando el pleno desarrollo de la Democracia Brasilera.

En suma, luego de haber estudiado la trayectoria de la configuración de la democracia

brasilera. Este trabajo ayudó a esclarecer Aquellos elementos estructurales heredados que
influencian en la crisis actual. Junto con los puntos de confluencia y distanciamiento entre los
procesos de juicio político anterior y el actual. Elementos que serán estudiados en profundidad en
trabajos posteriores, para comprender la particularidad de la crisis actual.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
Abranches, S. (2010) Presidencialismo de coalizão: o dilema institucional brasileiro. Dados: Revista
de Ciências Sociais, Rio de Janeiro, 31(1), 5-14.
Avritzer, L. y Marona, M. (Octubre, 2016). Impasses da democracia brasileira: a tensão entre
soberania e controle político Em: 40º Encontro Anual da Anpocs. Congreso llevado a cabo en em
Caxambu - MG.
Câmara dos Deputados. (2016) Ata da 91ª Sessão da Câmara dos Deputados. Recuperado de:
http://www2.camara.leg.br/deputados/discursos-e-notas-taquigraficas
Câmara dos Deputados, (1987,1988). Diários da Assembléia Nacional Constituinte de 1987/88.
Recuperado de: http://imagem.camara.gov.br/constituinte_principal.asp
Cavarozzi, M. (1996) El capitalismo político tardío y su crisis en América Latina: el régimen
político. Rosario: Homo Sapiens Editores. 105-139.
Cavarozzi M. y Abal J. (2002) Los partidos latino-americanos em la era neoliberal. Rosario: Homo
Sapiens Editores.
Ceapalstat. Bases de datos. Recuperado de: http://estadisticas.cepal.org/
Chagas, L. (2016). O impeachment de 2016 no contexto das crises presidenciais da América Latina
(Entrevista com Aníbal Pérez-Liñán). Revista Compolítica, 6(2). DOI:
10.21878/compolitica.2016.6.2.276
Charleaux, J. (18 Abril 2016). Impeachment, Bolsonaro e Ustra. Um coronel da ditadura
homenageado no Congresso. Nexo Jornal,. Recuperado de: https://www.nexojornal.com.br/
Charleaux, J. (18 Abril 2016). O que formam, afinal as Jornadas de Junho de 2013. E no que elas
deram. Nexo Jornal. Recuperado de: https://www.nexojornal.com.br/
Cheibub, A., Limongi, F. (1999) Executivo e Legislativo na nova ordem constitucional. Rio de
Janeiro: Fundação Getúlio Vargas.
Hagopian, F. y Mainwaring, S. (2005) The Third wave of democratization in Latin America:
Advances and setbacks. Estados Unidos: Cambridge University Press,
Ipeadata, Desafíos para o desenvolvimento. Recuperado de:
http://www.ipeadata.gov.br/Default.aspx
Latinobarómetro. Analisis online. Recuperado de: http://www.latinobarometro.org/latOnline.jsp
Liñán, A. P. (2008) Juicio político al presidente y nueva inestabilidad política en América Latina.
Buenos Aires: Fondo de Cultura Económica.
Liñán, A. P. (2016). Juício político, cultura legal y escudo popular. Pittsburgh: Revista SAAP.10(1)
Munck, G., Skalnik, C. (1997). Modos de transição em perspectiva comparada. Lua Nova. (40-41),
69-95.
Melo, C. R. (2005). As instituições políticas brasileiras funcionam?. Revista de Sociologia e
Política, (25), 199-203. https://dx.doi.org/10.1590/S0104-44782005000200015
Melo, C. R. (2010). Eleições presidenciais, jogos aninhados e sistema partidário no Brasil. Revista
Brasileira de Ciência Política, (4), 13-41.
Monteiro, T. (9 Mayo 2018). Militares se unem para lançar 71 candidatos nas eleições 2018.
Estadao. Recuperado de: https://politica.estadao.com.br/
Nicolau, J.(2012) Eleições no Brasil: do Império aos dias atuais. Rio de Janeiro: Zahar.
O’Donnell, G. (1994) Democracia delegativa. Journal of Democracy en Español.
Oliveira, R. (2017) Muito além de direitas e esquerdas: os giros e a densidade dos regimes
democráticos na América do Sul. Porto Alegre: Revista Debates 11(2), 37-54.
Ribeiro, M. (2010). A morte e a morte de Tancredo Neves: Controlando muitas vidas através de
uma morte. OPSIS, 8(11), 240-257. Doi;10.5216/o.v8i11.9363.
Sallum, B., Casaroes, G. (2011) O impeachment do presidente Collor: a literatura e o processo. Lua
Nova. 82, 163-200.
Senado Federal, (2016). Diario do Senado Federal ANO LXXI N°141. Recuperado de:
http://legis.senado.leg.br/diarios/PublicacoesOficiais
Tancredo Neves, (1985). Presidente eleito. Recuperado de: http://tancredo-neves.org.br/
Viola, E., Mainwaring, S. (1984) Transitions to Democracy: Brazil and Argentina in the 1980s.
Kellogg Institute For International Studies. 1(1), 2-64.
Vitullo, G. (2011) Transitologia, consolidologia e democracia na América Latina: uma revisão
crítica. Rev. Sociol. Polit. (17), 53-60
Weffort, F. (1992) Novas democracias: Que democracias?. Lua Nova, (27), 05-30.
Weyland, K. (Abril de 1997). Brazilian state in the new democracy. En: XX international congress
Latin American studies association. Congreso llevado a cabo en Vanderbilt University, Nashville.
 El poder de la ideología: una contribución al estudio de la relación entre
nacionalismos secesionistas y la Unión Europea a partir del caso de
Esquerra Republicana de Catalunya (1980-2015)168

Mesa redonda: Democracia, Nacionalismos y Unión Europea

Juan Manuel Moyano Larrazábal

Universidad Torcuato Di Tella (UTDT)

larrazabal1994@gmail.com

Resumen: ¿Es la ideología partidaria la variable más determinante para explicar la relación
entre los partidos nacionalistas secesionistas y la Unión Europea (UE)? Si bien la
interacción entre los nacionalismos europeos y la UE dista de haber sido poco estudiada por
la ciencia política aún restan lagunas teóricas en los modelos explicativos de dicha
interacción. En concreto, la mayoría de los estudios se centran o bien en las variables macro
(dinámica propia de la UE) o bien en variables meso (mecánica de sistemas de partidos
locales), dejando de lado el estudio de los partidos en sí mismos. A partir del análisis de
caso de Esquerra Republicana de Catalunya desde las primeras elecciones autonómicas
catalanas post-franquismo (1980) hasta las elecciones al Parlamento catalán de 2015, el
presente estudio busca llamar la atención sobre la importancia del factor ideológico,
frecuentemente olvidado por la literatura especializada sobre el tema.

Palabras clave: nacionalismo – secesionismo – Unión Europea – Esquerra Republicana de

Catalunya

168 Todas las traducciones de citas correspondientes a bibliografía no disponible en español son
del autor. Las bastardillas de todas las citas son propias del autor.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

Introducción

¿Es la ideología partidaria la variable más determinante para explicar la relación entre un
partido nacionalista secesionista y la Unión Europea (UE)? Si bien la interacción entre los
nacionalismos europeos y la UE dista de haber sido poco estudiada por la ciencia política
aún restan lagunas teóricas en los modelos explicativos de dicha interacción. En concreto,
la mayoría de los estudios se centran o bien en las variables macro (dinámica propia de la
UE) o bien en variables meso (mecánica de sistemas de partidos locales), dejando de lado el
estudio de los partidos en sí mismos.

En efecto, como se verá en la siguiente sección, la literatura sobre partidos nacionalistas

secesionistas europeos muchas veces parte de supuestos que no se encuentran
suficientemente corroborados con evidencia empírica. Puntualmente, gran parte de la
bibliografía especializada da por sentada (i) la ‘eurofilia’ de dichos partidos -sin puntualizar
satisfactoriamente el grado en el cual apoyan a la UE-169 y (ii) el mecanismo causal que
explica la tendencia hacia el ‘euroentusiasmo’. El objetivo de nuestro trabajo consiste en
cubrir este doble vacío teórico –fundamentalmente en lo que respecta al segundo punto- a
partir de la incorporación de la ideología como variable explicativa.

Nuestro método de investigación se basa en el estudio de caso de un partido nacionalista

secesionista de Cataluña (Esquerra Republicana de Catalunya-ERC). Dado que nuestra
propuesta considera el factor ideológico propio de ERC, nos concentraremos en un estudio
histórico-comparativo de los manifiestos del partido desde las primeras elecciones
autonómicas post-franquismo (1980) hasta las elecciones al Parlamento Catalán (o
Parlament) de 2015. Como explicaremos más adelante, si bien este método no es ajeno a
ciertos riesgos, en un contexto de alta institucionalización partidaria los programas de los
partidos políticos son guías útiles para determinar cómo se posicionan ante los diferentes
clivajes que estructuran el sistema de partidos en el que operan (Botella 1984).

El presente trabajo contiene cinco secciones adicionales. La primera sección revisa en

mayor profundidad el estado de la cuestión y elabora algunos apuntes críticos al respecto en
una subsección aparte. La segunda presenta el marco analítico a partir de una revisión de
aportes clave en el estudio de la relación ‘nacionalismos secesionistas-UE’. La tercera
sección precisa la metodología a utilizar y justifica el caso seleccionado así como el recorte

169 Véase Jolly (2006), De Gendt (2012), Connolly (2013), Wencker (2014), Dayton (2015),
entre otros.
temporal escogido. Hecho esto comenzará la cuarta sección -el desarrollo propiamente
dicho-, que se dividirá en tres subsecciones: i) la primera de ellas realiza un breve repaso
por algunos hitos del proceso de integración europea durante el período estudiado; ii) la
segunda llama la atención sobre las características centrales del sistema de partidos catalán;
y iii) la tercera se dedica al análisis concreto del caso a partir de la comparación de los
manifiestos partidarios de ERC con el fin de responder nuestra pregunta de investigación.
La quinta sección está reservada a consideraciones finales y recomendaciones para futuras
investigaciones.

Estado de la cuestión: dos grandes agendas de estudio

Antes de analizar si la ideología puede ser considerada como la variable más

determinante para explicar la relación entre un partido nacionalista secesionista y la UE
debemos prestar atención a cómo algunos elementos de nuestro interrogante han sido
abordados por la literatura especializada. En este sentido pueden distinguirse dos agendas
de investigación que nos permitirán comprender mejor (a) los términos a partir de los
cuales podemos entender la relación entre los partidos nacionalistas secesionistas y la UE,
y (b) la definición de nacionalismo secesionista. Veamos.

La primera agenda de investigación, al analizar el ‘euroescepticismo’ como outcome de

la relación entre los partidos políticos en general y la UE, nos permite establecer
claramente la manera en la cual entenderemos dicha relación (a). La academia ha arrojado
una producción extensa que indaga sobre los orígenes, las causas, y los efectos del
euroescepticismo así como sobre la opinión de la ciudadanía al respecto y las características
de los partidos euroescépticos, entre otros aspectos (Taggart y Szczerbiak, 2001; Hooghe y
Marks, 2007; Straw, 2011; Boros y Vasali, 2013; Bertoncini y Koenig, 2014; Condruz-
Băcescu, 2014; Leonard y Torreblanca, 2014; Piedrafita y Renman, 2014; Glencross,
2015). Con todo, para responder nuestro interrogante, los trabajos de Taggart y Szczerbiak
(2001) y de Bertoncini y Koenig (2014) son especialmente pertinentes. Detengámonos
brevemente sobre ellos.

El aporte de Taggart y Szczerbiak respecto al estudio de la relación “partidos políticos-

UE” es valioso por su carácter pionero para establecer la distinción entre dos tipos de
euroescepticismo: un euroescepticismo ‘suave’ y otro ‘fuerte’ (Taggart y Szczerbiak,
2001). Puesto en pocas palabras, mientras la variante suave del euroescepticismo se orienta
a políticas específicas o áreas de políticas no centrales de la UE, el tipo fuerte implica un
cuestionamiento de pilares básicos de la Unión (moneda única, área Schengen, entre otros)
e incluso postula la salida de la misma. No obstante, esta distinción analítica fue revisada
dado que su aplicación empírica enfrentó varios obstáculos a medida que la literatura
comenzó a presentar nuevos casos de análisis (Hooghe y Marks, 2007; Boros y Vasali,
2013; Condruz-Băcescu, 2014). En este marco, Bertoncini y Koenig (2014) reformulan la
distinción ofrecida por Taggart y Szczerbiak.
 Dicha reformulación encuentra su punto de partida en el trabajo seminal de Hirschman
(1970) sobre las posibles respuestas de los miembros de una organización, firma, o Estado
al declive de éstos. Hirschman afirma que las posibilidades se reducen a tres: salida (exit),
voz (voice), o lealtad (loyalty); categorías que, según Bertoncini y Koenig (2014, p. 7),
proveen “una distinción clara entre euroescépticos y eurófobos” que supera la propuesta
de Taggart y Szczerbiak. En la concepción de los autores, aquellos partidos que impulsan
una ‘salida’ de la UE son eurófobos (euroescepticismo fuerte), aquellos que proponen
cambios –es decir, tienen ‘voz’- son euroescépticos (suaves), y aquellos que permanecen
‘leales’ son ‘euroentusiastas’ o ‘eurófilos’.

Si bien esta propuesta presenta algunas dificultades debe quedar claro, de momento, que
independientemente de las críticas que puedan realizarse a estos autores el abordaje de la
relación entre partidos nacionalistas secesionistas y la UE se hará en términos del continuo
que va desde la preferencia absoluta por la integración (por ahora, lealtad/loyalty) hasta su
opuesto (salida/exit).

Ahora bien, la segunda agenda permite precisar el siguiente elemento de nuestro

interrogante (b). Ésta analiza los partidos nacionalistas secesionistas que operan
mayoritariamente en el terreno regional de los estados, abordando varios vectores de la
relación nacionalismo secesionista-UE que incluyen i) los orígenes de los partidos en
cuestión (De Gendt, 2012; Wencker, 2014; Dayton, 2015; McKonaghy, 2015), ii) la disputa
legal por las implicancias de una eventual secesión (Keating, 1999; Borgen, 2010;
Connolly, 2013; Vaubel, 2013; Estapàr, 2014; Graham, 2014; Dayton, 2015; Detry, 2015),
y iii) precisiones conceptuales entre términos como separatismo, secesionismo e
irredentismo (Bötticher y Mares, 2013), entre otros.

El presente trabajo se ubica al interior de esta segunda agenda: ella nos permite
identificar las variables que explican la relación entre los partidos nacionalistas
secesionistas y la UE. Aquí retomaremos el estudio de Bötticher y Mares (2013) sobre la
definición conceptual del secesionismo.

Bötticher y Mares (2013, p. 3) entienden al separatismo como “un término paraguas que
comprende varios fenómenos”: el secesionismo, el separatismo, y el irredentismo. El
primero de ellos implica “la división de un territorio y/o comunidad(es) racial(es), étnica(s)
o religiosa(s) de un estado, creando un nuevo estado o estados” (Bötticher y Mares, 2013,
p. 3). El separatismo stricto sensu es muy similar al secesionismo: la división se produce a
partir de dos territorios (y/o comunidades raciales, étnicas, etc.) en vez de uno. Finalmente,
el irredentismo es entendido como la separación de uno o más territorios donde una
comunidad étnica o religiosa ocupa una posición minoritaria y su posterior anexión a un
estado existente donde dicha comunidad ocupa una posición mayoritaria (Bötticher y
Mares, 2013).
 En nuestro caso de análisis, existe un claro territorio delineado (Cataluña) donde surgen
partidos cuyo reclamo implica la división de un territorio (España). Es decir, según los
términos que acabamos de proponer, estamos ante un caso de secesionismo más que de
separatismo. Por otra parte, la primera categoría del término compuesto ‘nacionalismo
secesionista’ es apropiada toda vez que un partido político reclame la secesión de un estado
determinado en virtud de la existencia de una nación preexistente al mismo. Puesto que
ERC reclama la secesión de Cataluña del estado español con el objetivo de que una nación
preexistente (los catalanes) obtenga el derecho a la autodeterminación, hablar de
secesionismo en los términos propuestos por los autores es lo más apropiado.

Con esto explicamos ya dos elementos claves de nuestro interrogante a partir de la

revisión del estado de la cuestión: la categoría de relación y el concepto de nacionalismo
secesionista. Antes de pasar a la siguiente sección cabe realizar algunos comentarios
críticos que, en nuestra opinión, permiten una mejor comprensión del tema que nos ocupa.

Algunas observaciones críticas de la ‘primera’ agenda

A pesar que la categorización de Bertoncini y Koenig (2014) resulta más avanzada que
la propuesta de Taggart y Szczerbiak (2001), optamos por presentar una clasificación
alternativa. Esto se debe a que las categorías de ‘voz’ y ‘lealtad’ pueden sobreponerse con
demasiada facilidad. En efecto, que un partido ‘leal’ sea definido como aquel partido que
“desea permanecer leal a la UE” (Bertoncini y Koenig, 2014, p. 7) resulta inapropiado: en
principio, no hay razón para desestimar la existencia de partidos críticos -con ‘voz’- que
deseen permanecer ‘leales’ a la UE. Dicho de otro modo, la lealtad no es necesariamente
sinónimo de eurofilia o euroentusiasmo (o, al revés, de ausencia de ‘voz’), puesto que no
hay contradicción lógica entre el deseo de permanencia en la UE y la crítica a la misma.
En este sentido, proponemos la categorización que resumimos en nuestra Figura 1 (ver
Anexo).

En primer lugar, el concepto de salida se mantiene inalterado: refiere al descrédito del

proceso de integración europeo per se, razón por la cual se plantea la salida de la UE como
la opción más satisfactoria. En segundo lugar, proponemos la categoría de rechazo para
expresar el descrédito del proceso de integración europea tal como se ha desarrollado
históricamente. Esta categoría se reserva para partidos que plantean reformas de las
instituciones fundamentales de la UE (Parlamento, Comisión, Banco Central, etc.) pero que
abogan por la permanencia en la misma. En tercer lugar, el concepto de aprobación puede
entenderse como el rechazo “en espejo” en tanto supone la creencia en el proceso de
integración europea tal como se ha desarrollado históricamente sin proponer cambios
fundamentales en sus instituciones o en el proceso de toma de decisiones. Por último, en
cuarto lugar, la catalización representa el opuesto exacto a la ‘salida’ en la medida en que
refiere a la creencia en la integración europea per se, motivo por el que se busca
profundizar el proceso de integración más allá de la cristalización institucional que adopte.
 Como se ve, aunque mantenemos el concepto de salida, hemos dejado de lado los
términos voz y lealtad en pos de tres conceptos propios a partir de los cuales evaluaremos el
posicionamiento ideológico de ERC. Cabe destacar que a las cuatro reacciones respecto al
proceso de integración que acabamos de referir (salida, rechazo, aprobación y catalización)
corresponden, respectivamente, cuatro clases de partidos que podríamos denominar
eurófobos, anti-status quo, pro-status quo, y euroentusiastas.170

En resumen, reformulamos la propuesta de Bertoncini y Koenig para agregar mayor

variación a los casos intermedios y contar con una herramienta más útil para medir el grado
de eurofilia atribuido a los partidos nacionalistas secesionistas (primer vacío que apuntamos
en nuestra introducción). Aquí es importante retener que las categorías extremas expresan
reacciones al proceso de integración bajo cualquier circunstancia histórica o
determinación institucional mientras que nuestras categorías intermedias refieren a
reacciones al proceso de integración históricamente determinado, vale decir, la UE como
concreción material-institucional.

Ahora bien, en un plano más general, suscribimos a las observaciones que el segundo
grupo de estudios hizo sobre la ‘primera’ agenda. En concreto, aunque los orígenes, las
causas, los efectos, la opinión de la ciudadanía, las características de los partidos y
muchos otros aspectos referidos al euroescepticismo fueron ampliamente descriptos y
estudiados por la primera agenda de investigación, la misma cayó, en algunos casos, en
una generalización simplista del vínculo entre nacionalismo y la UE. De hecho, se tendió a
identificar al nacionalismo –bajo cualquier circunstancia- como una fuente de
euroescepticismo (Hooghe y Marks 2007).

Este ‘déficit de simplificación’ fue cubierto por estudios más focalizados en un tipo de
nacionalismo específico: el secesionista. Justamente, al dedicarse a este tipo de
nacionalismo, la segunda agenda llegó al consenso general de que el nacionalismo no es
necesariamente una fuente de euroescepticismo, sino que los nacionalismos secesionistas
incluso son proclives a ser ‘eurófilos’ (Wencker, 2014). Prestar atención al tipo de
nacionalismo es, entonces, fundamental.

Marco teórico e hipótesis: una revisión de la tesis de Jolly y la hipótesis de Tarditi

Nuestro marco analítico se compone fundamentalmente de dos aportes que pueden

enmarcarse en la segunda agenda de estudio: la tesis de Jolly (2006) sobre la integración
europea y el análisis que Tarditi (2010) realiza sobre el Partido Nacional Escocés (SNP por

170 Desde luego, no debe perderse de vista el carácter dinámico de nuestra clasificación. Un
partido político podría descreer del actual proceso de integración europea por no conceder
suficiente atención a los reclamos de las naciones minoritarias, por ejemplo. Si la UE girara en
dirección de sus críticas y el partido en cuestión aprobara ese cambio de rumbo, podría pasar de
ser un partido anti-status quo a ser un partido pro-status quo.
sus siglas en inglés). La razón por la que partimos de estos autores radica en que ofrecen
dos variables explicativas para comprender la ‘eurofilia’ de los partidos nacionalistas
secesionistas. Por una parte, Jolly postula como variable independiente los ‘incentivos de
permanencia’ que provee la UE a cualquier estado miembro y, por consiguiente, a los
partidos que operan y compiten en su sistema de partidos. Por otra parte, Tarditi ubica su
variable explicativa en el sistema doméstico de partidos. Expliquemos ambos enfoques.

Para Jolly, los incentivos son universales puesto que en ningún estado los partidos
políticos operan en un vacío. Para ocupar cargos deben obtener votos y obtendrán los
mismos en la medida en la que sean capaces de interpretar mejor la demanda de la
ciudadanía de un estado dado al momento de los comicios. En esta línea, Jolly (2006)
sugiere que los partidos nacionalistas secesionistas son proclives a ser eurófilos porque la
perspectiva ciudadana de una secesión (escocesa del Reino Unido, catalana de España,
flamenca de Bélgica, etc.) puede ser mejor soportada si ésta se da dentro de la UE. Dicho
en pocas palabras, la ‘eurofilia’ es más redituable en términos electorales.

En este sentido, Jolly (2006) nota que, al permanecer integrados en un marco

institucional supraestatal (la UE), las naciones (-estado) secesionistas evitarán 4 riesgos
asociados a los estados “pequeños”: i) el aumento del costo per cápita de los bienes
públicos, ii) el pequeño tamaño del mercado interno, iii) la mayor susceptibilidad a los
shocks económicos regionales, y iv) la inseguridad asociada a los estados pequeños frente a
amenazas externas. Siempre siguiendo el análisis del autor, estas desventajas son en gran
parte compensadas por los incentivos de permanencia que ofrece la UE. Por ejemplo, si una
nación sucesora permaneciera en ella no tendría que preocuparse en demasía por el acceso a
mercados (la UE implica la supresión de barreras arancelarias), ni por cuestiones de
seguridad, ni por el costo de los bienes públicos, que podrían aliviarse con los fondos
estructurales provistos por la Unión, entre otras cuestiones (Jolly, 2006).

A las causas de la ‘eurofilia’ de los partidos nacionalistas secesionistas que aporta Jolly
al señalar los incentivos de permanencia debemos agregar una de sus hipótesis principales:
a medida que el proceso de integración se profundiza, los partidos adoptan posiciones
crecientemente eurófilas que redundan en un mayor éxito de los mismos. En sus propias
palabras, “la independencia al interior de una Unión Europea más profunda es una opción
económica viable mientras que la independencia total no lo es” (Jolly, 2006, p. 27).

En resumen, el aporte de Jolly servirá para observar si efectivamente el partido a

estudiar (ERC) adopta un posicionamiento ‘eurófilo’ y si éste se pronuncia a medida que la
integración europea se profundiza.171 Si la hipótesis se corrobora, entonces tendremos que

171 El autor toma como indicadores de la profundización del proceso de integración la firma de
los tratados principales tales como el Acta Única Europea (1986/87) o el Tratado de Maastricht
(1992/93).
considerar la variable ‘incentivos de permanencia’ como una clave para explicar la relación
entre los nacionalismos secesionistas y la UE. Caso contrario, la explicación deberá
buscarse en otro sitio.

En lo que respecta a Tarditi (2010), la autora propone explicar la eurofilia de los partidos
nacionalistas secesionistas (en su terminología, ‘nacionalistas minoritarios’) a partir de la
“estructura de oportunidades políticas”, vale decir, la oportunidad de “alcanzar un grado
significativo de representación parlamentaria” (Tarditi, 2010, p. 17). Como se ve, a
diferencia de Jolly, quien ubica la explicación causal de la eurofilia en un nivel macro,
Tarditi se enfoca en el nivel meso.

La hipótesis que Tarditi adelanta es que “mientras las oportunidades domésticas sean
menores y más cerradas mayor será el apoyo a la Unión Europea” (Tarditi, 2010, p. 40). En
otros términos, mientras que Jolly sugiere que la eurofilia depende principalmente del
mayor grado de integración regional, Tarditi explica que las condiciones domésticas del
sistema de partidos son la clave principal para entender la actitud eurófila de los partidos
nacionalistas secesionistas. Aquí conviene citar in extenso el razonamiento de la autora, que
debate la postura de Jolly:

“Ciertamente la decisión de un partido de adoptar una postura pro-europea está

relacionada también a la evolución institucional del proceso de integración, y al acceso a
nuevas arenas en el nivel supranacional [Jolly]. (…) Sin embargo, una vez que obtuvo un
rol más visible y relevante en el contexto escocés, el partido [el SNP] rápidamente marginó
el asunto europeo, tornándose a menudo indiferente a políticas específicas (…) en el nivel
supranacional y considerando las elecciones europeas como secundarias y escasamente
remunerativas” (Tarditi, 2010, p. 39).

En breve, Tarditi no deja de reconocer la importancia de la variable explicativa

propuesta por Jolly pero sugiere que es la “estructura de oportunidades políticas” doméstica
la variable determinante para explicar que un partido sea eurófilo o no. El presente trabajo
mostrará a partir del caso de ERC cómo la ideología partidaria puede ser la clave para
entender la relación entre un partido nacionalista secesionista y la UE. Como adelantamos
en nuestra introducción, en un contexto de alta institucionalización partidaria los programas
de los partidos políticos son guías útiles para determinar cómo se posicionan ante los
diferentes clivajes que estructuran el sistema de partidos en el que operan. Por ello,
entendemos que el posicionamiento ideológico de un partido en Europa (en general) y en
Cataluña (en particular) puede ser correctamente identificado a partir de sus propuestas
programáticas. Si, al interior de las mismas, la relación con la UE no se modifica de
acuerdo a la profundización del proceso de integración ni de acuerdo a los cambios que
ERC experimenta dentro del sistema de partidos catalán, entonces tendremos que
considerar seriamente al componente ideológico como una variable independiente de éstas.
 Es interesante notar, por último, las fortalezas y debilidades de las hipótesis recogidas.
La propuesta de Jolly, por un lado, encuentra su principal atout en el hecho de ofrecer un
mecanismo explicativo para el conjunto de los países miembros de la UE. Al ubicar su
variable independiente en el nivel macro, el modelo propuesto por Jolly puede explicar las
posturas pro-Europa de todos los partidos nacionalistas secesionistas independientemente
de la región en la que operen. Pero dado que el alcance es amplio basta un sólo caso que
refute su conclusión para desechar la hipótesis. Recordemos que las consecuencias
observacionales de su hipótesis son dos: i) los partidos nacionalistas secesionistas adoptan
posturas pro-UE y ii) éstas se hacen más pronunciadas a medida que la integración se
profundiza porque los incentivos de permanencia se tornan más visibles para el electorado.

Tarditi, por otro lado, ofrece una variable históricamente más dinámica: los partidos
políticos pueden obtener y perder apoyo popular de una elección a otra. En cambio, el
proceso de integración europeo se ha ralentizado. Esto se debe a que i) la integración es
tanto en términos absolutos como relativos sumamente avanzada, y ii) los crecientes
cuestionamientos post-crisis del 2008 han puesto al proceso de integración a la defensiva
(Guzmán Ramírez y Quiroga Riviere, 2013), lo que se evidencia en el auge de partidos
críticos a la UE en países como Alemania, Francia o Italia. En pocas palabras, la variable
independiente de Tarditi ofrece una mayor variación en el tiempo que la de Jolly pero
descuida (al igual que éste) el nivel micro: los partidos en sí mismos.

Selección de caso, recorte temporal y metodología: ERC desde el post-franquismo a la

actualidad a través de sus manifiestos

La primera razón para abordar el caso de ERC yace en la particularidad de nuestro

aporte. Aunque es cierto que existen numerosos estudios sobre el nacionalismo secesionista
catalán, los partidos de Cataluña, el sistema partidario en sí, las relaciones entre partidos y
seguidores, etc. (Colominas i Ferran, 1999; Argelaguet, Gomez-Reino Cachafeiro y
Pasquier, 2004; Marcet y Bartomeus, 2008; Argelaguet, 2009; Barrio, 2009, 2014; Esteve
del Valle y Borge Bravo, 2013; Requejo y Sanjaume, 2013; Burés Grandío, 2016), aún no
existen, al menos hasta dónde sabemos, estudios que realicen una comparación de larga
trayectoria entre los manifiestos partidarios del ERC. La única excepción de la que tenemos
conocimiento la constituye el aporte de Sanjaume i Calvet (2013). Con todo, a pesar que el
autor emplea el método comparado entre distintos documentos de ERC (al que agrega
entrevistas en profundidad), se concentra en cómo los partidos secesionistas legitiman la
secesión. Como se ve, nuestro objetivo es marcadamente distinto: explicar la relación entre
un partido nacionalista-secesionista puntual y la UE.

Luego, la disponibilidad de las mismas es una razón secundaria para seleccionar el caso
de ERC y no de otro partido catalán. El acceso a los manifiestos y programas de partido en
el sitio web oficial de ERC permiten un análisis de larga trayectoria (1980-2015) que no
hubiera sido posible en caso de haber seleccionado otro partido que se desempeñe en la
arena electoral catalana. El cuerpo de documentos primarios a estudiar asciende a un total
de 19 de los cuales 11 son programas para elecciones al Parlament, 5 son programas
publicados para elecciones al Parlamento Europeo (PE), y 3 son manifiestos
“excepcionales” (uno en ocasión de la sanción de la Constitución de la UE -2005-, otro
respecto a la votación del Estatuto de Autonomía de Cataluña -2006-, y otro respecto al
referéndum independentista no vinculante realizado en 2014).

Finalmente, la variación respecto a la variable independiente propuesta por Tarditi

(2010) representa una tercera razón para escoger a ERC. En efecto, tal como señalan
Barberà, Barrio, y Rodríguez (2009, p. 12), ERC pasó de ser un partido marginal en la
década de los ´90 hasta situarse “como partido bisagra (…) clave para decidir las mayorías
en el Parlamento catalán” en los últimos 15 años aproximadamente. Así, nos encontramos
en condiciones de contrastar la hipótesis propuesta por Tarditi según la cual es la estructura
de oportunidades políticas doméstica la que explica mejor la posición de un partido
nacionalista secesionista frente a la UE.

En lo que respecta al recorte temporal no enfrentamos mayores dificultades. Puesto que

el Gobierno catalán (la Generalitat) fue disuelta por Franco en 1939 y no volvieron a
convocarse elecciones para el Parlament sino hasta el año 1980, tomamos el retorno a la
democracia como fecha disparadora para estudiar los posicionamientos de ERC respecto a
la UE en un contexto democrático. Nótese también que este recorte permite la variación en
la variable independiente de Jolly puesto que el período a estudiar comprende la firma de
tratados capitales como el Acta Única Europea o el Tratado de Maastricht.

Por último, debemos destacar el riesgo de la metodología a emplear. Aunque el análisis

histórico comparativo de los manifiestos de un partido político cuenta con la ventaja
distintiva propia de cualquier fuente primaria (observar sin mediaciones los
posicionamientos del partido en cuestión), subsiste el problema relacionado a los incentivos
con los que los partidos cuentan para desatender estratégicamente un asunto en su
manifiesto (Meguid, 2002; Jolly, 2006). En otras palabras, dado que la presentación abierta
de las preferencias puede obedecer a fines estratégicos (Shepsle y Bonchek, 2005) es tan
importante observar lo que el programa partidario menciona como lo que no menciona y
prestar atención a los cambios producidos a través del tiempo. Por supuesto, dada la
naturaleza reciente de algunos eventos, también recurriremos a fuentes periodísticas. En
este sentido no sólo esperamos poder contrastar la información reciente a partir de diversas
fuentes, sino mantener al mínimo el recurso a fuentes secundarias de tipo periodístico.

Desarrollo

La UE: el avance del proceso de integración regional de los ’80 a la actualidad

La UE comenzó su vida formalmente en 1957 como la Comunidad Económica Europea

(Balaam y Veseth, 2008). Desde entonces el proceso de integración ha experimentado un in
crescendo: en efecto, desde 1980 hasta la fecha se han firmado un total de 31 tratados,
cartas y convenios, demostrando la vigorosidad del mismo.172

El objetivo de nuestro trabajo no es realizar un relevamiento exhaustivo de este proceso,

razón por la cual sólo notaremos algunos aspectos generales de los principales tratados que
se firmaron desde 1980 al presente. Recordemos que Jolly (2006) sugiere que a mayor
integración mayor será la ‘eurofilia’ de los partidos nacionalistas secesionistas. En este
sentido, retomaremos 5 de los tratados más destacados en la UE: el Acta Única Europea
(AUE; 1986/87), el Tratado de Maastricht (TM; 1992/93), el Tratado de Ámsterdam (TA;
1997/99), el Tratado de Niza (TN; 2001/03), y el Tratado de Lisboa (TL; 2007/09). Veamos
brevemente cuáles han sido los aspectos más sobresalientes del proceso de integración.

En general, la mayoría de los tratados mencionados tuvieron como objetivo la mejora en

el proceso de toma de decisiones que incluyeron mayores poderes al Parlamento Europeo
(PE). Como apunta Shackleton (2006), el PE asumió un rol más protagónico a partir de la
década de 1980. Esto se observa en algo tan sencillo como la implementación de la elección
directa de los parlamentarios europeos en 1979 o en los sucesivos poderes que el PE fue
adquiriendo: i) el AUE dio la posibilidad de una doble lectura a la legislación propuesta a la
vez que estableció que el Consejo sólo podía desautorizar al PE por unanimidad; ii) el TM
instaló un proceso de co-decisión entre el PE y el Consejo e incluyó la posibilidad de que el
PE rechace proyectos legislativos en caso de que las negociaciones con el Consejo fallen;
iii) el TA otorgó al Parlamento el derecho de aprobar el candidato (propuesto por el
Consejo) a Presidente de la Comisión; y iv) el TN continuó con la extensión de la co-
decisión a 37 bases legales del Tratado (Shackleton, 2006).

Finalmente, el TL incluyó la iniciativa ciudadana y aumentó los poderes del Parlamento

al continuar la extensión de la co-decisión a nuevas áreas del Tratado, como el presupuesto.
Antes de la firma del TL, el Consejo conservaba la última palabra sobre gastos
obligatorios.173

En resumen, los principales tratados firmados desde 1980 han incrementado el poder del
PE en detrimento del Consejo y la Comisión Europea. De acuerdo con la propuesta de Jolly
(2006), esto debería contribuir a la eurofilia ya que las mayores competencias del PE
alivian el carácter intergubernamental del proceso de toma de decisiones. El déficit
democrático de la Unión (Hix, 2007) se ve doblemente atacado al aumentarse la injerencia

172 En lo sucesivo toda información referente a los tratados es tomada del sitio web oficial de la
Unión Europea. La suma de tratados excluye tratados de adhesión de nuevos países miembros e
incluye revisiones de tratados más antiguos.
173 Véasehttp://eur-lex.europa.eu/legal-
content/ES/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=ES#g-010. Consultado el
27/04/2017 a las 11:43 horas.
de la ciudadanía y al contrarrestarse la imagen de una Unión dominada por los intereses de
los principales estados.

En un registro más general, la UE presenta otro tipo de incentivos de permanencia. Uno

de los ejemplos mencionados por Jolly es la existencia de un mercado común, que se
incluyó como objetivo en el AUE y se dio por alcanzado en el TM. Recordemos que el
acceso a mercados es fundamental para sobrellevar el proceso secesionista. Por ello, Jolly
(2006) sugiere que los partidos nacionalistas secesionistas incluirán en sus manifiestos o
programas la voluntad expresa de permanecer en la UE.

Otro ejemplo viene dado por la Política Agrícola Común –PAC-, que concede ayuda
financiera a los agricultores de la UE y cuyo alcance ha ido extendiéndose de manera
creciente desde entonces. Puesto que el 77% del territorio de la Unión se considera como
zona rural174, es razonable estimar que cualquier partido nacionalista secesionista desee
conservar el acceso a este tipo de fondos estructurales que, como subraya Jolly, implican
una baja en el costo per cápita de los bienes públicos. Esta lógica es particularmente
pertinente en nuestro estudio: si se considera que los bastiones electorales en los cuales
ERC se ha hecho más fuerte en los últimos 15 años no son las grandes ciudades sino los
pequeños y medianos municipios de la Cataluña Vieja (Marcet y Bartomeus, 2008), se
comprende mejor la importancia que adquieren estos fondos.

En conclusión, este breve resumen de algunos incentivos de permanencia que ofrece la

Unión muestra, en línea con Jolly (2006), que una nación sucesora cuenta con estímulos
políticos y económicos (e incluso diplomáticos; Connolly, 2013) para permanecer en la UE.
Consecuentemente, en los programas del partido de ERC debería observarse una eurofilia
progresiva a medida que el proceso de integración avanza. Antes de someter a prueba esta
consecuencia observacional, nos ocuparemos de relevar las principales características del
sistema de partidos catalán entre 1980-2015 para extraer la consecuencia observacional que
se deriva del análisis de Tarditi (2010).

El sistema de partidos catalán (1980-2015): ERC y el paso de la marginalidad al

centro de la escena política175

A grandes rasgos, el sistema de partidos catalán puede catalogarse como bipartidista en

el período 1980-2003 y pluralista moderado desde entonces (Barberà, Barrio, Rodríguez,
2009). Los clivajes principales que estructuran el sistema de partidos son el clivaje
izquierda-derecha y el clivaje centro-periferia (Argelaguet, Gomez-Reino Cachafeiro y
Pasquier, 2004). Barberà, Barrio, y Rodríguez (2009, p. 10) apuntan en este sentido que

174 Véase http://europa.eu/rapid/press-release_MEMO-13-631_es.htm. Consultado el

27/04/2017 a las 12:11 hs.
175 Todos los datos electorales que se indican a continuación fueron tomados del sitio web
Historia Electoral.
tales clivajes “han acabado organizado las relaciones de competencia (…), hasta el punto de
que no es posible entender plenamente la dinámica de competición del sistema político
catalán si el análisis se limita a cada uno de los ejes de forma individual”.

En este escenario bidimensional los partidos deben ocupar un doble lugar. Por un lado,
Convergència i Unió (CiU) ocupó hasta el 2015 el espacio nacionalista de centro derecha.
Esta coalición fue producto del acuerdo entre Convergència Democràtica de Catalunya
(CDC) y Unió Democràtica de Catalunya (UDC). Desde 1980 hasta 2015 fue la fuerza
política que obtuvo mayor cantidad de legisladores para el Parlament. Con todo, entre el
2003 y 2010 perdió el control de la Generalitat por la formación de una coalición
alternativa. Ya en 2017, tras la disolución del CDC un año antes, el sello Junts per
Catalunya ocupó este espacio, obteniendo el segundo lugar en las autonómicas por detrás
de Ciutadans.

Por otro lado, el Partit dels Socialistes de Catalunya (PSC) ocupa la centro izquierda
autonómica (no nacionalista). Dicho partido se ha presentado en soledad en la mayoría de
los comicios, exceptuando las elecciones de 1999, 2003 y 2006, cuando compitió aliado al
partido Ciutadans Pel Canvi (CPC). Junto a CiU estructuró un sistema bipartidista, puesto
que han sido los mayores partidos durante la década de los ’80 y hasta mediados de los ’90,
momento en el cual puede comenzar a observarse un deterioro en su representación
legislativa. El Gráfico 1 sintetiza los resultados de ambos partidos y de ERC, en términos
de bancas, en el período 1980-1995.

Como se ve en el gráfico, en tres de las primeras cuatro elecciones al Parlament post-

transición, CiU obtuvo una mayoría absoluta que le permitió gobernar en soledad (’84, ’88,
’92). La excepción fue el período comprendido entre 1980 y 1984, donde obtuvo 43 bancas,
10 más que PSC (33) y 29 más que ERC (14). ERC, por su parte, vio cómo su
representación en el Parlament se diluyó desde 1980, pasando a 5 bancas en 1984 y 6 en
1988. Como anticipamos, a mediados de los ’90 comienza a observarse la erosión de las
bases de los principales partidos: en 1995 CiU registró una pérdida de 10 escaños respecto
a 1992 mientras que el PSC perdió 6 parlamentarios en el mismo lapso. En contrapartida,
ERC casi duplica sus bancas en 1992 y las incrementa en 2 para 1995 (13 en total).

En este sentido, se señaló que la renovación interna de liderazgo en ERC durante los ‘90
fue clave para que el partido comenzara a captar al electorado joven pro-independencia que
solía votar a CiU hasta entonces (Argelaguet, Gomez-Reino Cachafeiro y Pasquier, 2004;
Marcet y Bartomeus, 2008; Barberà, Barrio, Rodríguez, 2009). En efecto, los resultados de
fines de los ’90 y la primera década del nuevo milenio (con la excepción de las elecciones
de 2010) no sólo reflejaron el éxito de la renovación interna en ERC (bajo el liderazgo de
Carod-Rovira), sino también el paso de un bipartidismo a un pluralismo moderado, con
ERC y el Partido Popular (PP) como nuevos aliados estratégicos para la primera fuerza. El
PP, al igual que ERC, compitió con éxito en un área propia de CiU: la dimensión centro-
derecha. Con todo, a diferencia de Esquerra, su discurso no incluyó reivindicaciones
nacionalistas, lo cual lo ubicó del lado “centrista” del segundo clivaje, atrayendo al
electorado más “españolista”.

Como puede observarse en el Gráfico 2, CiU no consiguió la mayoría absoluta de 68

diputados en ninguno de estos comicios. Pero no fue sino hasta 2003 que se produjeron dos
cambios fundamentales: i) la centro-derecha perdió la presidencia de la Generalitat y ii)
Jordi Pujol, único Presidente desde la transición democrática, abandonó su cargo.176

La posibilidad de un gobierno alternativo, ubicado en la izquierda, fue dada por el

acuerdo entre ERC, PSC, y un pequeño bloque de izquierda: Iniciativa per Catalunya
Verds-Esquerra Unida i Alternativa (ICV-EUIA). Esta coalición se conoció como
“Gobierno tripartito” (Barberà, Barrio, Rodríguez, 2009) y tuvo como una de sus
principales características la elaboración de un nuevo Estatuto de Autonomía para Cataluña.

Aunque dicho estatuto fue aprobado casi unánimemente por el Parlament –sólo el PP se
opuso-, las posteriores modificaciones que introdujo el PSC tras negociaciones con CiU
para su aprobación por las Cortes Generales llevó a ERC a quitar su apoyo al mismo dado
que consideraba que el acuerdo “Mas-Zapatero” (‘sociovergència’) implicaba grandes
claudicaciones para el sueño secesionista catalán (ERC, 2006a). Tras este episodio, el
Gobierno llamó a elecciones anticipadas. Las mismas reeditaron los comicios de 2003: CiU
obtuvo una mayoría simple pero el “tripartito” se rehízo con una ligera disminución en el
contingente legislativo de ERC, que pasó de 23 a 21 escaños.

En este punto cabe detenerse para notar dos cosas. En primer lugar, se puede observar
cómo ERC pasó de un lugar marginal a uno central en la escena política catalana, es decir,
pasó de ser partido de oposición a partido de cogobierno. De acuerdo con el marco teórico
provisto por Tarditi (2010), este pasaje debería llevarnos a observar en nuestro análisis
histórico-comparativo de los manifiestos una tendencia a dejar de lado los asuntos
europeos, tal como sucediera con el caso del SNP.

En segundo lugar, nos interesa subrayar el rechazo del partido a las modificaciones del
nuevo Estatuto. Esto demuestra una tendencia del partido a la radicalización respecto a sus
pretensiones secesionistas (Barberà, Barrio, Rodríguez, 2009) que ya permiten entrever
hasta qué punto sus propuestas programáticas se condicen con su comportamiento efectivo.

Antes de pasar a la última subsección del desarrollo permítasenos realizar un breve

comentario sobre los últimos años del sistema de partidos catalán. Ya en el Gráfico 2

176 Cabe destacar que Pujol no presentó su candidatura a dichas elecciones. Artur Mas fue
designado como su sucesor y, tras los comicios de 2010, logró ser investido como Presidente,
cargo que ocupó hasta principios de 2016.
pudimos observar una clara baja en la adhesión a ERC, que pasó de contar con 21
legisladores en 2006 a 10 en 2010. Esta notable merma en el contingente legislativo de
ERC se debió a varias razones: i) fuga de votos a fuerzas nuevas de corte independentista
(como Solidaritat per la Independencia), ii) votos captados por Candidatura de Unidad
Popular-CUP un año más tarde, en las municipales de 2011, iii) retorno de los moderados a
CiU (que se habían desencantado del partido hacia fines de los ’90), y iv) tensiones en el
electorado de izquierda por la presencia de ICV. Podríamos agregar, finalmente, la
confrontación entre distintas facciones del partido que impidieron que ERC se concentrara
en el plano electoral. Argelaguet (2009) destaca la puja entre los sectores de Carod-Rovira -
quien en el congreso partidario de 2008 apoyó a Ernest Benach (ERC Futur)- y Joan
Puigcercòs (Gent de Esquerra). En efecto, aunque la facción Gent de Esquerra se impuso
con relativa claridad en el congreso, éste mostró una cohesión partidaria relativamente baja,
reflejada en el hecho de que la segunda y tercera corriente obtuvieron más de 25 puntos
porcentuales en la elección del presidente del partido.

No obstante, ERC recuperó el protagonismo perdido en 2010 al obtener 21

parlamentarios en los comicios de 2012. Con los socialistas en decadencia, Junqueras
(presidente de ERC) y Mas (presidente en funciones de la Generalitat) firmaron un acuerdo
de gobierno que, según el dirigente de Esquerra, pretendía “poner el futuro de nuestro país
en las manos de los ciudadanos de Cataluña”.177 Los principales diarios españoles
estuvieron de acuerdo en señalar la centralidad de un eventual referéndum soberanista para
el acuerdo178 así como en la inestabilidad del nuevo gobierno.179

En efecto, tal como se advirtió en su momento, el Gobierno no llegó a cumplir cuatro

años: Mas llamó a elecciones anticipadas tras el fracaso de legalizar el referéndum catalán
de 2014, que terminó siendo no vinculante y declarado inconstitucional por el Tribunal
Constitucional.180 ERC integró la coalición secesionista Junts pel Sí que, a pesar de obtener

177 García, Luis B. (2012), “Mas y Junqueras firman el pacto de la gobernabilidad y para la
consulta”, 3 de agosto de 2015. Disponible en
http://www.lavanguardia.com/politica/20121219/54358116369/mas-junqueras-firman-pacto-
gobernabilidad-consulta.html. Consultado el 29/04/2017 a las 18:46 horas.
178 “Mas y Junqueras firman el acuerdo con la consulta soberanista en el horizonte”, 19 de
diciembre de 2012. Disponible en
http://www.elmundo.es/elmundo/2012/12/19/barcelona/1355918842.html. Consultado el
29/04/2017 a las 18:46 horas.
179 Noguer, M. y Roger, M. (2012), “Mas y ERC firman un pacto inestable”, 19 de diciembre
de 2012. Disponible en
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/12/19/catalunya/1355917230_139573.html. Consultado el
29/04/2017 a las 18:46 horas.
180 Noguer, M. (2015), “Mas recurre a elecciones anticipadas tras el fracaso de su hoja de
ruta”, 3 de agosto de 2015. Disponible en
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/08/02/catalunya/1438514945_849374.html. Consultado el
29/04/2017 a las 18:46 horas.
una mayoría simple de legisladores, no pudo hacerse con la mayoría absoluta (68) por un
total de seis escaños.

Tras la reciente aplicación del artículo 155 de la Constitución española en Cataluña (que
permite el uso de la fuerza para obligar a cualquier Comunidad Autonómica a acatar sus
obligaciones constitucionales), Puigdemont -presidente de la Generalitat al momento de la
intervención- y Junqueras -líder de ERC- no lograron ponerse de acuerdo en la concreción
de una nueva coalición. Por este motivo, Junts pel Sí cesó de existir en pos de dos espacios
independentistas principales: Junts pel Catalunya y Catalunya Sí. Pocos días antes de la
elección convocada por el Gobierno central, las encuestas auguraban un final reñido entre
las tres primeras fuerzas de Cataluña,181 resultado que se vio cristalizado en el reparto de
escaños: 36 para Ciutadans, 34 para Junts pel Catalunya, y 32 para ERC-CatSí. Al
momento de redacción de este artículo, Cataluña se encuentra en un impasse institucional
que le impide investir al nuevo presidente de la Generalitat.

En resumen, esta subsección nos permite extraer la consecuencia observacional que se

deriva de la propuesta de Tarditi (2010): la ‘eurofilia’ de ERC debería diluirse a través del
tiempo puesto que pasó de ser un partido de oposición a uno de gobierno en 2003, y a ser
socio de CiU tanto en 2012 como en 2015. En las últimas elecciones autonómicas se
mantuvo como un actor clave del sistema de partidos catalán. Retomando el análisis de la
anterior subsección, el marco teórico provisto por Jolly (2006) y Tarditi (2010) se
contrapone parcialmente. De acuerdo con la propuesta de Jolly, deberíamos esperar una
eurofilia más marcada a medida que la UE profundiza su proceso de integración. En
cambio, el marco analítico de Tarditi sugeriría que ERC disminuye su eurofilia a medida
que adquiere centralidad en la arena política o, en sus términos, a medida que la ‘estructura
de oportunidades políticas’ doméstica “se abre”.

El estudio histórico-comparativo de los manifiestos de ERC entre 1980 y 2015 nos

permitirá observar en qué medida se cumplen las estimaciones derivadas del marco teórico
y si acaso debamos considerar otra variable explicativa para el estudio de las relaciones
entre los partidos nacionalistas-secesionistas y la UE.

ERC: un partido anti-status quo ideologizado

En nuestro análisis histórico-comparativo de los manifiestos de ERC prestaremos

atención a dos elementos. En primer lugar, a la concepción global de la UE que el partido
expresa. En segundo lugar, a las críticas concretas y propuestas de reforma respecto a las
principales instituciones europeas. Como vimos con anterioridad esto es importante i) para
determinar qué tipo de partido es ERC (eurófobo, anti-status quo, pro-status quo, o

181 Véase http://www.lavanguardia.com/politica/20171206/433462774656/elecciones-

catalanas-encuesta-jxcat-erc-21d.html. Consultado el 30/3/2018 a las 11:24 horas.
euroentusiasta) y ii) para contrastar las consecuencias observacionales derivadas de Jolly
(2006) y Tarditi (2010).

Antes de abordar estos dos elementos debemos recordar que ninguno de los aportes de
nuestro marco teórico retoma la variable “ideología partidaria” como factor explicativo.
Aquí cabe destacar el contexto histórico de la competencia actual entre partidos,
caracterizado por el pasaje de los mismos de ‘partidos burocráticos de masas’ a ‘partidos
profesionales electorales’. En este escenario, la ‘ideología’ quedaría relegada ante
sociedades más heterogéneas en las cuales es necesario que los partidos abarquen grupos
más amplios con sus programas (Malamud, 2003).

Entendemos que un partido es ‘ideológico’ más que ´pragmático/electoralista’ si su

postura programática se mantiene homogénea y estable a través del tiempo, incluso frente a
resultados electorales variables. Si ERC adoptara una postura concreta vis-à-vis la UE y la
mantuviera ‘congelada’ durante el período estudiado, entonces tendríamos buenas razones
para orientar futuros estudios al análisis particular de los partidos nacionalistas
secesionistas más que a las condiciones macro o al estudio del contexto meso.

En otras palabras, es fundamental observar el ‘momento cero’ en el cual un partido

adopta una postura concreta frente a la UE. Sostenemos que la ideología cristalizada en las
propuestas programáticas en ese momento cero podría ser considerada un predictor
confiable de la actitud del partido respecto a la UE en el largo plazo. En caso de que el
contexto macro (‘incentivos de permanencia’) y/o el contexto meso (‘estructura de
oportunidades políticas’) afecten sustantivamente los posicionamientos del partido frente al
proceso de integración, entonces el factor ideológico deberá ser desestimado como variable
explicativa de la relación entre un partido nacionalista secesionista y la UE.

Como última aclaración, a fines de mejorar la exposición, desarrollaremos los dos

elementos mencionados en dos períodos distintos: la marginalidad de ERC (1980-2003) y
la centralidad del partido (2004-2015). Dicho esto, podemos iniciar propiamente esta última
subsección.

El primero de los elementos a relevar en nuestro corpus de 19 manifiestos es la

concepción global respecto al proceso de integración. A grandes rasgos, como estamos por
ver, podríamos caracterizar la postura de ERC como ambivalente frente a la UE. Para dar
cuenta de esta ambivalencia utilizaremos dos indicadores: a) deseo de participación en el
proceso de integración y b) caracterización global de dicho proceso.182

182 Puesto que nuestro segundo elemento se dedicará a la crítica institucional (proceso de toma
de decisiones y diseño institucional) por caracterización global entendemos los efectos
económicos nocivos derivados del proceso de integración sobre Cataluña y el rol que le
corresponde en la Unión como “nación sin estado”.
 El deseo de participación (a) se ha mantenido prácticamente constante durante el primer
período (1980-2003): desde 1992 hasta 2003, ERC ha declarado explícitamente en sus
manifiestos su deseo de formar parte de la UE. La tónica del mensaje vino frecuentemente
emparentada al desafío de la independencia, ya que el partido hizo hincapié en la
participación “con voz propia” en el proceso de integración. En sus términos, “la
independencia de Cataluña (…) es necesaria en tanto que única vía para ser reconocidos
como nación y participar, con igualdad de derechos y de condiciones, en el proceso de
unidad europea que se está llevando a cabo” (ERC, 1992, p. 3). Los manifiestos sucesivos
nunca pusieron en duda la participación catalana en el proceso de integración (ERC, 1994,
1995, 1999a, 1999b, 2003) lo que sería esperable de acuerdo con Tarditi (2010): dado que
ERC aún era un partido de oposición a la hora de elaborar estos manifiestos, la eurofilia
debería ser más marcada.

Ahora bien, la mera expresión de deseo de participación en la UE no es suficiente para

rotular a un partido político como eurófilo: es necesario observar las críticas y reformas, si
las hubiere, al proceso de integración. Es aquí donde la postura del partido adquiere un
matiz ambivalente.

En efecto, este punto (b), a diferencia del que acabamos de repasar, ya se encuentra
presente en los primeros tres manifiestos del partido desde la transición hacia la democracia
(ERC, 1980, 1984, 1988). No nos detendremos aquí en posibles explicaciones para esta
divergencia. Baste observar que, a pesar de no manifestar deseo de participación en la UE
durante los años ’80, ERC ya incluía ciertas observaciones críticas hacia el proceso de
integración. Por ejemplo, en 1980 el partido aseguraba que “la adhesión a la CEE supone
la aparición de problemas adicionales en determinados subsectores (…) y, en general,
requiere una importante labor de adaptación (…) para poder defendernos por la vía de la
productividad o disminución de los costes” (ERC, 1980, p. 79).

La lógica de ‘defensa’ frente a los problemas que la integración implicaba para ciertos
sectores productivos de Cataluña se mantiene latente a lo largo de los años ’80 (ERC, 1984,
1988). Con todo cabe destacar que, en general, el partido asoció esta amenaza a la
imposibilidad de que la Generalitat pudiera tomar decisiones al respecto más que a los
efectos nocivos per se. En este sentido, el partido declaró que “la actividad agraria y
particularmente la ganadera tienen amenazado su futuro por la competencia europea, sin
que la Generalitat pueda intervenir directamente” (ERC, 1988, p. 9). En otros términos,
ERC no caracteriza globalmente al proceso de integración de manera negativa, sino que lo
que parece demandar es una mayor capacidad de intervención del gobierno catalán.

En la década de los ’90 esta crítica general giró hacia consideraciones sobre el proceso
de toma de decisiones: ERC comenzó a acentuar su denuncia sobre el excesivo carácter
‘intergubernamentalista’ del proceso de toma de decisiones, centralizado en Francia,
Alemania y el Reino Unido (ERC, 1992) a la vez que denunció el “monopolio de los
gobiernos de los estados a la hora de gestionar las ayudas comunitarias, sobre todo los
fondos estructurales” (ERC, 1994, p. 61). A partir de entonces, estas críticas a la UE
adquirieron un carácter más intermitente, apareciendo y desapareciendo de los siguientes
programas del partido (ERC, 1995, 1999a, 1999b, 2003).

Dicho esto, nos encontramos en condiciones de abordar nuestra segunda dimensión

durante este primer período (1980-2003): las críticas concretas al diseño institucional de la
UE. Una vez más, subdividiremos la dimensión en dos indicadores: c) la crítica a los
‘grandes estados’ y d) las reformas concretas de instituciones centrales.

Respecto al primer punto (c) podemos adelantar que ha sido uno de los más irregulares a
lo largo de los manifiestos de ERC durante la totalidad de nuestro período (1980-2015). Ya
relevamos las críticas del partido a los ‘grandes estados’ en 1992 y 1994. Las mismas se
mantuvieron en su programa de 1995, año en el cual Esquerra insistió en el trazado de una
línea entre los estados y naciones pequeñas –“potenciales aliados”- y “las pretensiones de
Francia o Alemania de aprovecharse de la unidad europea” (ERC, 1995, p. 17). Sin
embargo, la denuncia al desbalance político de la Unión estuvo ausente en el resto del
período (ERC, 1999a, 1999b, 2003), lo que corrobora su carácter irregular. Más constantes
fueron sus críticas al diseño institucional europeo. Veamos este punto (d).

Definitivamente, la institución más criticada por el partido fue el PE, que en varios
manifiestos se describió como una institución impotente o secundaria en el proceso de toma
de decisiones de la Unión (ERC, 1992, 1994, 1999a, 2003). Un reclamo constante del
partido fue la creación de una segunda cámara, cuyo nombre sugerido fue de “Senado de
Nacionalidades y Regiones” (ERC, 1992, p. 21).

Ahora bien, aunque el PE fue la institución más señalada por su falta de poder, el partido
también discutió el control del Banco Central Europeo (BCE), institución que no rendía
suficientes cuentas según su visión. Por ello propuso “dotar al Parlamento Europeo de
capacidad para fijar las orientaciones del Banco Central Europeo” (ERC, 1999a, p. 6).

Los 2 elementos relevados para nuestro primer período se encuentran resumidos en la

Tabla 1. Recordemos que en un ‘momento cero’ (1992) el partido otorga a la participación
en el proceso europeo un carácter incuestionado. Los efectos nocivos que se extraen de la
concepción global son más bien irregulares, al igual que su crítica al diseño institucional de
la UE, lo que aleja al partido desde el momento cero del extremo eurófobo del continuum
que presentáramos anteriormente. En pocas palabras, aunque la postura del partido haya
sido ambivalente en muchos casos, podemos rotular a ERC como un partido anti-status quo
altamente ideologizado durante el primer período. Esto quiere decir que, por un lado, el
partido no descree del proceso de integración per se pero sí critica la forma en la que se ha
desarrollado históricamente mientras que, por otro lado, el partido ha mantenido sus
propuestas sostenidamente en el tiempo -aunque con altibajos- fundamentalmente en lo que
refiere a su voluntad de pertenencia a la UE y a las críticas al diseño institucional.

Llegados a este punto podemos realizar un primer comentario sobre las consecuencias
observacionales derivadas de Jolly (2006) y Tarditi (2010). Por un lado, el partido parece
haber respondido a los incentivos de permanencia provistos por la UE. Resulta llamativo
que ERC expresara su deseo de permanecer en la UE como nación independiente en 1992,
sólo dos años después de que su par escocés (SNP) hiciera lo propio (Jolly 2006). Mientras
que, sólo de momento, el marco provisto por Jolly no se encuentra con dificultades, la
hipótesis que sugiere Tarditi (2010) resulta poco adecuada para explicar la relación entre
ERC y la UE durante nuestro período. En efecto, a pesar de que incluso hasta su manifiesto
de 2003 ERC no había accedido al gobierno, la estructura de oportunidades políticas a
nivel doméstico ya habían comenzado a “abrirse” hacia mediados de los ’90, como vimos
en nuestra subsección previa. Con todo, el partido no ha dejado de hacer referencia a los
asuntos europeos y, por el contrario, ha hecho mayor énfasis en los mismos. Esto se verá
con mayor claridad en el análisis de nuestro próximo período.

El mismo comparte una similitud fundamental con el primer período: salvo el manifiesto
respecto al referéndum de 2014, ERC mantiene, como es esperable a partir del marco
provisto por Jolly (2006), su deseo de permanencia en la UE (ERC, 2004, 2005, 2006a,
2006b, 2009, 2010, 2012, 2014a, 2015). Aún más: la UE fue caracterizada como aliada de
Cataluña en tanto ERC estimó como objetivo que ésta “intervenga como una institución
más en la presión sobre España para que permita la celebración del referéndum en
Cataluña” (ERC, 2014, p. 4). Este primer indicador (a) es, en resumen, una constante desde
1992 hasta 2015 (con la excepción mencionada).

En cuanto al segundo indicador (b), el partido continuó con su giro hacia

consideraciones más políticas que económicas. En otras palabras, no hizo hincapié en los
efectos económicos nocivos que la integración regional suponía (como sí lo hizo durante
los ’80) sino que destacó el papel irrelevante de las ‘naciones sin estado’ en la UE, aunque
con cierta intermitencia (ERC, 2004, 2005, 2006, 2009, 2014a).

Un momento crucial al respecto fue su llamado a votar por el “No” a la Constitución

Europea en 2005. En dicha ocasión, el partido expresó que la Constitución no reconocía “la
diversidad nacional de la Unión”, no contemplaba “el derecho fundamental de todos los
pueblos a la autodeterminación”, ni permitía “la participación de las naciones sin estado en
los procesos de decisión a nivel europeo” (ERC, 2005, p. 2). La crítica a la “Unión Europea
de los estados” (ERC, 2006, p. 66) se sostuvo en el tiempo a pesar de no figurar en algunos
de sus documentos (ERC, 2010, 2012, 2014b, 2015).

En cuanto al tercer indicador (c), se pude observar una clara disminución de la crítica a
los principales estados de la UE. De hecho, el carácter centralista de la UE sólo se denuncia
en 3 de los 10 documentos que corresponden al segundo período (ERC, 2004, 2009,
2014a). Este giro menos contestatario con el statu quo puede atribuirse a un cambio en el
horizonte doméstico. Tal como apuntamos en nuestra subsección previa, el referéndum
acerca de la independencia de Cataluña se fue tornando una posibilidad más seria a partir
del acceso de ERC al gobierno en la primera década del 2000 y, fundamentalmente, tras el
acuerdo Junqueras-Mas. En este sentido, puede entenderse que se diluya la crítica a estados
como Alemania o Francia puesto que, en los propios términos de ERC (2012, p. 168), “es
clave garantizarse el soporte de los estados más influyentes de Europa y de las principales
potencias internacionales” para alcanzar la independencia.

Finalmente, nuestro cuarto indicador (d) se mantuvo constante a lo largo del tiempo,
aunque quedó reservado estrictamente a los programas de partido referidos a cuestiones
europeas (ERC, 2004, 2005, 2009, 2014a). Una vez más, fue el PE el principal objeto de
propuestas para la reforma institucional. En 2014 ERC llegó a proponer la concesión de
iniciativa legislativa para dicha institución, así como el otorgamiento de poder de enmienda
de tratados (ERC, 2014).

El BCE tampoco dejó de recibir críticas por parte de ERC. En el mismo manifiesto
referido el partido propuso una reforma del Banco con el objetivo de incrementar los
mecanismos de control y ampliar el margen de maniobra del mismo para que, además de
metas inflacionarias, contemplara objetivos de pleno empleo, crecimiento sostenible y
estabilidad financiera (ERC, 2014).

En pocas palabras, ERC no exhibió un corrimiento notorio en su posicionamiento

respecto a la UE a lo largo de más de tres décadas. Aunque diluyó sus críticas respecto a la
centralidad de los “grandes estados”, nunca pasó de ser un partido anti-status quo a apoyar
a la UE sin reservas. Con todo, se encuentra lejos del extremo eurófobo y del
euroentusiasta: el caso estudiado aporta entonces evidencia –resumida en la Tabla 2- de que
la eurofilia de los partidos nacionalistas secesionistas puede adquirir un carácter sumamente
moderado. El examen del segundo período nos permite hacer tres comentarios breves antes
de concluir nuestro trabajo.

En primer lugar, si bien la hipótesis de Jolly (2006) parece comprobarse en tanto ERC
no altera su voluntad de permanencia en la UE, su aporte no alcanza a explicar los matices
que adquiere el posicionamiento de un partido nacionalista secesionista. En efecto, aunque
el carácter anti-status quo de ERC se mantuvo (a grandes rasgos) a través del período
estudiado, el mismo se diluyó a medida que la independencia se tornó una posibilidad más
concreta. Sin ir demasiado lejos, el partido olvidó las denuncias que realizara desde 1980 a
CiU para firmar un pacto de gobierno en 2012 con vista al referéndum que se llevó a cabo
dos años después. Entonces, ¿cómo explicar esta tendencia hacia la ‘eurofilia’? ¿Alcanzan
los incentivos de permanencia para explicar este desplazamiento marginal? Evidentemente,
las respuestas deben buscarse en otro lado ya que el análisis de Jolly (2006) no explica por
qué el SNP, por caso, dejó a un lado los asuntos europeos una vez que accedió al gobierno
(Tarditi 2010) y ERC no lo hizo.

No obstante, y esta es nuestra segunda observación, la estructura de oportunidades

políticas o, lo que es lo mismo, el cambio de correlación de fuerzas partidarias, tampoco
parece afectar la relación entre los partidos nacionalistas secesionistas y la UE en el sentido
que Tarditi (2010) estimó. En efecto, más que una baja en la atención a los asuntos
europeos producto del pasaje de partido de oposición a partido de cogobierno, lo que ERC
experimentó fue un mantenimiento e incluso acentuación de la eurofilia. Esto se debió a un
doble movimiento: en un registro positivo, el partido llegó a postular la UE como aliada
para la consecución de la independencia; en un registro negativo, ERC dejo de hacer
énfasis en los efectos económicos/institucionales nocivos de la integración y en el rol
preponderante de los grandes estados.

Por ello, en tercer término, lo que parece ser más determinante es el posicionamiento
ideológico de los partidos. A pesar que la crítica hacia aspectos negativos de la UE se
diluyera con el tiempo, ERC conservó un programa altamente ideologizado en tanto se
mantuvo constante en cuestiones como la permanencia a la UE y la crítica al diseño
institucional de la misma. En otras palabras, la relación de los nacionalismos secesionistas
vis-à-vis la UE podría abordarse desde una perspectiva más genética (o, por lo menos,
histórica) que rastree la trayectoria de desarrollo institucional. De hecho, el estudio
histórico-comparativo de los manifiestos permite identificar una vocación pro-Europa de
ERC ya en los años ’90 que se mantuvo a grandes rasgos inalterada a lo largo del tiempo,
aunque con un giro más pragmático durante los últimos comicios.

Esto sugiere que la identificación del ‘momento cero’ de un partido con las propuestas
programáticas anexas podría predecir confiablemente la relación del mismo con la UE. En
otros términos, la ideología que un partido asume parece condicionar en gran medida la
trayectoria institucional del mismo en lo que respecta a las propuestas programáticas que lo
vinculan con la UE.

Reflexiones finales

Este trabajo propuso responder al siguiente interrogante: ¿la ideología partidaria puede
ser considerada como la variable más determinante para explicar la relación entre un
partido nacionalista secesionista y la Unión Europea? El estudio de caso de ERC permite
responder afirmativamente al mismo pero, desde luego, no habilita generalizaciones al
respecto.

En este sentido, será necesario profundizar en los estudios de caso, recurriendo a otros
métodos cualitativos como la entrevista en profundidad a los actores que encabezan los
partidos nacionalistas secesionistas, por ejemplo. A través de una mejor comprensión de las
motivaciones de los actores en cuestión se podrán contrastar las variables explicativas
propuestas y proponer otras nuevas. También podría aprovecharse la perspectiva
comparada para analizar similitudes y diferencias con otros partidos nacionalistas
secesionistas en Europa.

Por supuesto, será necesario prestar atención a casos poco estudiados por la bibliografía
y moderar la atención hacia el estudio del SNP, partido privilegiado por la literatura
especializada. Nuestro trabajo ha intentado seguir este camino proponiendo, además, una
clasificación alternativa para entender el posicionamiento de los partidos nacionalistas
secesionistas frente al proceso de integración europea. Así, hemos atendido un primer punto
del doble vacío que señalamos en nuestra introducción: especificar el grado en el cual los
partidos nacionalistas secesionistas pueden ser rotulados como ‘eurófilos’.

Fue en términos de nuestra clasificación que entendimos a ERC como un partido anti-
status quo (no euroescéptico) que ha ido moderando sus críticas hacia el proceso de
integración de la Unión sin llegar a ser pro-status quo ni, mucho menos, euroentusiasta o
eurófilo. El llamado a votar por el “No” a la Constitución Europea en 2005 fue, como
apuntamos, un momento crucial para la caracterización del partido como anti-status quo.
Esto sugiere que la ‘eurofilia’ atribuida a los partidos nacionalistas secesionistas por la
literatura especializada puede ser más moderada de lo que se sostiene.

También revisamos mecanismos explicativos alternativos para atender el segundo punto

del vacío teórico sobre el tema. Por una parte, reconocimos la utilidad del aporte de Jolly
(2006) en la medida que no pierde de vista el contexto macro en el que los partidos
nacionalistas secesionistas llevan a cabo sus reclamos. Dado que la UE ha profundizado la
integración desde 1980 a la fecha es esperable que la tendencia hacia la “eurofilia” por
parte de los partidos mencionados se mantenga.

Con todo, por otra parte, el marco provisto por Jolly no alcanza a explicar los matices o
la variación interregional: puesto que los incentivos de permanencia son universales y dado
que no existen dos casos idénticos, es necesario bajar el nivel de abstracción para dar
cuenta de la diferencia posicional de los partidos nacionalistas secesionistas frente a la UE.
Tarditi (2010) avanza en esa dirección pero su variable explicativa no produce el resultado
esperado en el caso de ERC. De hecho, el pasaje de partido de oposición a partido de
cogobierno no condujo a Esquerra a un abandono de los asuntos europeos en sus programas
de gobierno tal como sucediera en el caso del SNP. Esto bien podría deberse a la diferencia
en los contingentes legislativos: SNP logró gobernar con mayoría simple en 2007 y con
mayoría absoluta de 2011 hasta la actualidad. ERC, en cambio, siempre cogobernó como
segundo partido. Esta podría ser una línea de investigación fructífera: observar en qué
medida la variación de los contingentes legislativos afecta el posicionamiento de los
partidos nacionalistas secesionistas frente a la UE.
 Contrariamente a lo que se deriva del marco conceptual propuesto por Tarditi, el análisis
propio del programa partidario de ERC reveló una gran constancia en las propuestas
programáticas a pesar de los cambios significativos en términos de integración regional y
de competencia en el sistema de partidos. La ideología partidaria asomaría, entonces, como
una variable explicativa crucial para entender la relación entre los nacionalismos
secesionistas y la UE. Futuros estudios de caso deberán realizar aportes para corroborar si
efectivamente las posiciones originarias de los partidos nacionalistas secesionistas tienden a
mantenerse grosso modo inalteradas a lo largo del tiempo. El poder de la ideología podría
no ser tan fuerte como el caso de ERC sugiere.

El escenario europeo actual no presagia una moderación de las demandas de los partidos
nacionalistas secesionistas. Continuar indagando sobre sus posicionamientos, motivaciones
y estrategias a fin de mejorar nuestra comprensión sobre los mismos es, probablemente, una
de las mayores tareas para la academia especializada en política europea. Un mayor
desarrollo de las ideas aquí expresadas quedará reservado, con todo, para otra ocasión.

Tablas, figuras, y gráficos

Figura 1: Categorías en el continuo Eurofobia-Eurofilia

1) Salida 2) Rechazo 3) Aprobación 4) Catalización

Eurofobia Eurofilia

Fuente: Elaboración propia.

Gráfico 1: Comparativa CiU-PSC-ERC en términos de bancas obtenidas (1980-1995)

In f la c ió n y a p rov a c ión Pre s ide n c ia l

80
70
60
50 Inf la c ión
40
30 Aprob. S a rne y
20 Aprob. C ollor
10
0
1 9 .1

1 9 .6

1 9 .1

1 9 .6
1 9 .1

1 9 .6

1 9 .1

1 9 .6

1 9 .1

1 9 .6

1 9 .1

1 9 .6
.1
86
86

87

87

88

88

89

89

90

90

91

91

92
19

Elaboración propia en base a datos de Historia Electoral.

Gráfico 2: Comparativa CiU-PSC-ERC-PP en términos de bancas obtenidas (1999-2010)

 Inf la c ión y a prov a c ión Pre s ide nc ia l
80
70
60
50 Inf la c ión
40
30 Aprob. S a rney
20 Aprob. C ollor
10
0
1 9 .1
1 9 .6
1 9 .1
1 9 .6
1 9 .1
1 9 .6
1 9 .1
1 9 .6
1 9 .1
1 9 .6
1 9 .1
1 9 .6
.1
86
86
87
87
88
88
89
89
90
90
91
91
92
19

Elaboración propia en base a datos de Historia Electoral.

Tabla 1: ERC como partido de oposición (1980-2003)

1) Concepción global 2) Críticas al diseño institucional

B) Efectos C) Grandes D) PE, BCE y
A) Participación
nocivos Estados otros
(1=Sí; 0=No)
(1=Sí; 0=No) (1=Sí; 0=No) (1=Sí; 0=No)

1980 0 1 0 0

1984 0 1 0 0

1988 0 1 0 0

1992 1 1 1 1

1994 (PE) 1 1 1 1

1995 1 0 1 0

1999 (PE) 1 0 0 1

1999 1 1 0 0

2003 1 0 0 1

Elaboración propia en base a manifiestos del partido disponibles en su sitio web oficial.

PE=Elecciones al Parlamento Europeo. Resto de las elecciones al Parlamento catalán.

Tabla 2: ERC como partido de gobierno (2004-2015)

 1) Concepción global 2) Críticas al diseño institucional
B) Efectos C) Grandes D) PE, BCE y
A) Participación
nocivos Estados otros
(1=Sí; 0=No)
(1=Sí; 0=No) (1=Sí; 0=No) (1=Sí; 0=No)

2004 (PE) 1 1 1 1

2005 (CE) 1 1 0 1

2006 (EST) 1 0 0 0

2006 1 1 0 0

2009 (PE) 1 1 1 1

2010 1 0 0 0

2012 1 0 0 0

2014 (PE) 1 1 1 1

2014 (REF) 0 0 0 0

2015 1 0 0 0

Elaboración propia en base a manifiestos del partido disponibles en su sitio web oficial.

PE: Elecciones al Parlamento Europeo; CE: Referéndum sobre la Constitución Europea; EST: Referéndum
sobre Estatuto de Autonomía; REF: Referéndum sobre Independencia catalana.

Referencias

Argelaguet, J., Gomez-Reino Cachafeiro, M. y Pasquier, R. (2004). L’Esquerra Republicana de

Catalunya. La troisième force de l’espace politique Catalan. Pôle Sud, 20, p. 9-24.

Argelaguet, Jordi (2009). The power of grass-roots members in a political party: the case of
“Esquerra Republicana de Catalunya” (Republican Left of Catalonia). Trabajo presentado en el
Workshop 21: Promoting internal party democracy: a selling point, a serious danger, or a
redundant exercice? ECPR, Joint Sessions, Lisboa.

Balaam, David y Veseth, Michael (2008) Introduction to International Political Economy, Pearson
Prentice Hall, New Jersey.

Barberà, O., Barrio, A., Rodríguez, J. (2009). Cambios políticos y evolución de los partidos en
Cataluña (1995-2007). Institut de Ciènces Politiques i Socials, WP núm. 277, Barcelona.

Barrio, Astrid (2009). Alianzas entre partidos y cambio organizativo: el caso de Convergència i
Unió. Papers 92, 51-74.
Barrio, Astrid (2014). Convergència i Unió, del nacionalismo moderado al secesionismo: cambio
de posición de los partidos nacionalistas y sistema de gobierno multinivel. Institut de Ciènces
Politiques i Socials, WP núm. 330, Barcelona.

Bertoncini, Y., Koenig, N. (2014). Euroscepticism or Europhobia : Voice vs. Exit ? Jacques Delors
Institute.

Bieri, Matthias (2014). Separatismus in der EU. Centre for Security Studies, N°160.

Borgen, Christopher J. (2010). From Kosovo to Catalonia: Separatism and Integration in Europe.
Faculty Publications, Paper 114.

Boros, T., Vasali, Z. (2013). The rise of Euroskepticism and Possible Responses prior to the 2014
European Parliament Elections. Foundation for European Progressive Studies.

Botella, Joan (1984). Elementos del Sistema de partidos de la Cataluña actual. <Papers>: Revista
de Sociología.

Bötticher, A., Mares, M. (2013). Conceptualizing New Forms of Separatism in Europe. Paper
Presented at the 7th ECPR General Conference, Panel „State of Unions: Separatism and Crisis of
National Unity in Time of EUs Crisis“, Bordeaux.

Burés Grandío, Elena (2016). Convergència Democràtica de Catalunya (CDC): del nacionalismo
moderado al soberanismo bajo el liderazgo de Artur Mas. ICPS.

Colominas i Ferran, Joaquim (1999). Partits politics a Catalunya, 1979-1999. Revista IDEES, 4.

Condruz-Băcescu, Monica (2014). Euroscepticism Across Europe: Drivers and Challenges.

European Journal of Interdisciplinary Studies, Vol. 6, Issue 2.

Connolly, Christopher K. (2013). Independence in Europe: Secession, Sovereignty and the

European Union.

Dayton, Ross (2015). Separatism, Globalization and the European Union. Miami-Florida European
Union Centre of Excellence, Vol. 15, No 1.

De Gendt, Pascal (2012). La montée des régionalismes, un danger pour l’Europe ? Analyses &
Études Société.

Detry, Charles-Emmanuel (2015). Les séparations d’États dans l’Union européenne, Master de
Droit International Public, Université Pantheón-Assas.

Estapàr, Jaume Saura (2014). Autodétermination et séparatisme des territoires métropolitains dans
un cadre constitutionnel démocratique : le cas de la Catalogne. Revue Miroirs. Recuperado de
http://www.revuemiroirs.fr/links/Article5.pdf, ISSN électronique 2275-2560.

Esteve del Valle, M. y Borge Bravo, R. (2013). Abriendo brechas: centralización de las decisiones e
interacción en línea en CIU, ERC y el PSC. Revista d’Internet, Dret, y Política, 17.
Glencross, Andrew (2015). British Euroscepticism as Britsih Exceptionalism: The Forty-Year
“Neverendum” on the Relationship with Europe.

Graham, Avery (2014). Independentism and the European Union. European Policy Centre.

Guzmán Ramírez, A. D., Quiroga Riviere, M. L. (2013). La crisis económica y el movimiento

independentista catalán. Observatorio de Análisis de los Sistemas Internacionales. Recuperado de:
http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=53130877004. ISSN 1657-7558.

Hirschman, Albert (1970). Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations,
and States. Harvard University Press.

Hix, Simon (2007). The European Union as a Polity (I). En Knud Erik Jorgensen, Mark Pollack y
Ben Rosamond (eds.) Handbook of European Union Politics. Londres: SAGE publications.

Hooghe, L., Marks, G. (2007). Sources of Euroscepticism. Acta Politica (42) 119-127.

Jolly, S. K. (2006) A Europe of Regions? Regional Integration, Subnational Mobilization and the
Optimal Size of States.Dissertation submitted in partial fulfillment of the requirements for the
degree of Doctor of Philosophy in the Department of Political Science in the Graduate School of
Duke University.

Keating, Michael (1999). The Minority Nations of Spain and European Integration. A new
framework for autonomy? Spanish Cultural Studies.

Leonard, M., Torreblanca, J. I. (2014). The Eurosceptic surge and how to respond to it. European
Council on Foreign Relations.

Malamud, Andrés (2003). Partidos Políticos. En Julio Pinto (comp.) Introducción a la Ciencia
Política. Buenos Aires: Eudeba.

Marcet, J. y Bartomeus, O. (2008). Las elecciones municipales de 2007 en Cataluña Institut de

Ciènces Polítiques i Socials, WP núm. 269, Barcelona.

McKonaghy, Kieran (2015). Scotland and Separatism: Reverberations of the Scottish Independence
Referendum on Separatist Politics. The Handa Centre for the Study of Terrorism and Political
Violence.

Meguid, Bonnie (2002). Competition Between Unequals: The Role of Mainstream Party Strategy in
Rising Party Success. Paper presented at the Annual Meeting of the Midwest Political Science
Association, Chicago, IL.

Peyrouse, Sebastian (2009). Facing the Challenges of Separatism: The EU, Central Asia and the
Uyghur Issue. Centre for European Policy Studies.

Piedrafita, N., Renman, V. (2014). Euroscepticism in the Next European Parliament: a Reason to
Worry? Intereconomics.
Requejo, F. y Sanjaume, M. (2013). Recognition and accommodation: from regionalism to
seccesionism. The Catalan case. Political Theory Working Paper (13). Universitat Pompeu Fabra,
Barcelona.

Sanjaume i Calvet, Marc (2013). Moral and Political Legitimacy of Secession: A Theoretical and
Comparative Analysis. Universitat Pompeu Fabra, Barcelona.

Shackleton, Michael (2006). The European Parliament. En John Peterson y Michael Shackleton
(eds.), The Institutions of the European Union. Oxford University Press, New York.

Shepsle, K. y Bonchek M. (2005). Las fórmulas de la política. Instituciones, racionalidad y

comportamiento. México: Taurus-CIDE.

Straw, Will (2011). Euroscepticism in the UK, Institute for Public Policy Research.

Taggart, P., Szczerbiak, A. (2001). Parties, Positions and Europe: Euroscepticism in the EU
Candidate States of Central and Eastern Europe. Sussex European Institute, Working Paper No 46.

Tarditi, Valeria (2010). The Scottish National Party’s changing attitude towards the European
Union. Sussex European Institute, Working Paper No 112.

Vaubel, Roland (2013). The Political Economy of Secession in the European Union.

Wencker, T. M. (2014). An even more divided Union? Contemporary separatism in the European
Union: a comparative case study of Scotland, Catalonia and Flanders. MA Thesis, European Union
Studies, Leiden University.

Fuentes

Periodísticas

García, Luis B. (2015, Ago. 3). Mas y Junqueras firman el pacto de la gobernabilidad y para la
consulta. La Vanguardia. Recuperado de
http://www.lavanguardia.com/politica/20121219/54358116369/mas-junqueras-firman-pacto-
gobernabilidad-consulta.html.

JuntsxCat alcanza a ERC en las encuestas y el independentismo no tiene asegurada la mayoría

absoluta (2017, Dic. 7). Recuperado de
http://www.lavanguardia.com/politica/20171206/433462774656/elecciones-catalanas-encuesta-
jxcat-erc-21d.html.

Mas y Junqueras firman el acuerdo con la consulta soberanista en el horizonte (2012, Dic. 19).
Recuperado de http://www.elmundo.es/elmundo/2012/12/19/barcelona/1355918842.html.

Noguer, M. y Roger, M. (2012, Dic. 19). Mas y ERC firman un pacto inestable. El País.
Recuperado de http://ccaa.elpais.com/ccaa/2012/12/19/catalunya/1355917230_139573.html.

Noguer, M. (2015, Ago. 3). Mas recurre a elecciones anticipadas tras el fracaso de su hoja de ruta.
El País. Recuperado de
http://ccaa.elpais.com/ccaa/2015/08/02/catalunya/1438514945_849374.html.

Pilet, Jacques (2012, Oct. 25). Espagne, le rêve catalan. L’Hébdo.

Sitios web y documentos oficiales:

Sitio web oficial de Esquerra Republicana de Catalunya: www.esquerra.cat

Sitio web oficial de la Unión Europea: https://europa.eu/european-union/index_es

Historia Electoral, Elecciones al Parlamento de Cataluña 1980-2015:

http://www.historiaelectoral.com/acatalunya.html

Diario oficial de la Unión Europea, Tratado de Lisboa. Recuperado de http://eur-

lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/HTML/?uri=OJ:C:2007:306:FULL&from=ES#g-010.

European Comission (2013). La política agrícola común (PAC) y la agricultura europea: preguntas
frecuentes. Recuperado del sitio web de la Comisión Europea http://europa.eu/rapid/press-
release_MEMO-13-631_es.htm.

Fuentes Primarias

Esquerra Republicana de Catalunya (1980), Programa de Govern d’Esquerra Republicana de

Catalunya.

Esquerra Republicana de Catalunya (1984), Més poder per a Catalunya, Programa de Govern
d’Esquerra Republicana de Catalunya.

Esquerra Republicana de Catalunya (1988), El millor per Catalunya, Programa.

Esquerra Republicana de Catalunya (1992), Cap a la independència, Programa Electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (1994), Països Catalans, Unió Europea. Per l’Europa de les
Nacions, Programa Electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (1995), Força! Cap a la independència, Programa de Govern.

Esquerra Republicana de Catalunya (1999a), Lliures dins una Europa sense fronteres, Programa
electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (1999b), Aire fresc a les eleccions al Parlament de Catalunya
’99, Programa de Govern d’ERC.

Esquerra Republicana de Catalunya (2003), Un país actiu i equilibrat, Programa Electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (2004), Programa: Eleccions al Parlament Europeu juny 2004.

Esquerra Republicana de Catalunya (2005), Per moltes raons, aquesta Constitució no, Argumentari.
Esquerra Republicana de Catalunya (2006a), Ara toca No. Catalunya mereix més, Argumentari.

Esquerra Republicana de Catalunya (2006b),

Esquerra Republicana de Catalunya (2009), Pròxima Estació, Europa, Programa Electoral

Esquerra Republicana de Catalunya (2010), Programa Electoral 2010.

Esquerra Republicana de Catalunya (2012), L’autonomia que tenim, la transició que farem, la
república que volem, Programa Electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (2014a), Comencem el #noupaís. Ara, a Europa, Programa

electoral.

Esquerra Republicana de Catalunya (2014b), Vull ser lliure, vull un nou país.

Esquerra Republicana de Catalunya (2015), Junts pel sí, Programa electoral.

Federalismos y desigualdades en América Latina

Juan Martín Itaro Gima

juanmartin.cachj@gmail.com

Universidad Abierta Interamericana

Diego Ismael Salto

diegoismaelsalto@gmail.com

Universidad Abierta Interamericana

Área temática: Política Comparada

Mesa redonda: “Federalismo, desigualdades y desarrollo humano”

Resumen
Entendiendo al federalismo como una herramienta utilizada por los Estados para su propia
organización, existe una tensión constante entre el objetivo de igualdad entre las partes que
componen dichos países (Estados o provincias) y la propia autonomía de cada una de ellas.
De no más de 300 años de antigüedad, la función principal del federalismo moderno es la
de generar y mantener la unidad y las diversidades, articulando las voluntades de pueblos y
las diversidades culturales con una limitación de soberanía y gobierno compartido.
Asimismo, las estructuras federales, en sus constituciones, dicen proveer mecanismos para
generar igualdad socio-económica entre las distintas regiones. En América Latina, algunos
países exponentes de este sistema son Argentina, Brasil y México. Estas tres democracias
cuentan con mecanismos particulares que pueden estar condicionando ese cometido: el
sistema fiscal, que determina cómo se reparten los recursos entre los entes; y la distorsión
(SRD) en el sistema de representación de cada distrito en la cámara baja del respectivo
Poder Legislativo federal. Aquí, se cree que ambos mecanismos son fundamentales para
analizar los diferentes desempeños en cuanto al desarrollo humano de los gobiernos
subnacionales que componen cada federalismo y las desigualdades existentes entre ellos.
Palabras clave: federalismo; América Latina; desarrollo humano; malapportionment;
sistema fiscal.
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Federalismos y desigualdades en América Latina183

1. Introducción
Las concepciones sobre “federalismos” son tan numerosas como disímiles: desde un
ideal de armonía hasta una “puerta abierta” hacia la secesión (Simeon, 2006). Siguiendo a
De Carreras (2015), “federalismo” es una organización territorial administrativa y
políticamente descentralizada basada en una estructura de poder compuesta por dos esferas:
la federal y la de los estados miembros. Así, esta concepción dual del federalismo implica
diferentes niveles de gobierno con ámbitos de poderes que no siempre son precisos, debido
a las interrelaciones inherentes a las sociedades modernas y a sus problemas que muchas
veces deben ser abordados de manera federal más que regional. El orden federal puede ser
entendido, entonces, como un equilibrio inestable y cambiante entre polos opuestos y en
permanente tensión: unidad y pluralidad.
Independientemente de la posición que se asuma acerca del federalismo sobre un
continuum entre la armonización de regionalismos y las autonomías subnacionales por un
lado, y la secesión por otro, lo que se pretende aquí es poner el foco sobre los instrumentos
con que cuentan los diferentes federalismos para cooperar entre las partes y equilibrar el
desarrollo humano entre las regiones. Específicamente, el trabajo se propone analizar
algunos federalismos latinoamericanos184 y su relación con el desarrollo humano de las
diferentes jurisdicciones.
Para ello se tomaron los federalismos de Brasil, Argentina y México,
respectivamente, estructurando el análisis de cada país en los siguientes ejes: primero, se
hace referencia a las bases constitucionales; luego, se avanza sobre el sistema de
representación y los poderes en las distintas democracias, haciendo especial énfasis en el
fenómeno de malapportionment (o SRD) para la composición de las cámaras bajas. En
tercer lugar, el trabajo aborda los diferentes sistemas fiscales y la manera en que los

183 Este trabajo se realizó en el marco del Proyecto de Investigación “Federaciones y Desarrollo
Humano” del Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales (CAECS) de la Universidad Abierta
Interamericana (UAI) - Sede Buenos Aires.
184 En el presente trabajo, no se analizará la República Bolivariana de Venezuela. A pesar de ser un
Estado federal, se carece de suficiente información para realizar un estudio pormenorizado, por lo que se
decide su exclusión.
gobiernos federales reparten los recursos hacia los gobiernos subnacionales; más tarde, para
dar cuenta de la variable de desarrollo humano (IDH) de cada jurisdicción en particular, se
toman los datos de PNUD sobre el IDH para analizar el desempeño de cada jurisdicción.
Finalmente, una vez abordados todos estos ejes, se procede una discusión sobre esta
propuesta que puede colaborar en el análisis de la temática.
La hipótesis a la que el trabajo apunta es que el federalismo, como herramienta de
organización de estas democracias, ha contribuido, mediante los instrumentos de SRD y la
redistribución de recursos fiscales, a una reducción de la brecha existente entre los distritos
más y menos desarrollados, de acuerdo con los índices de respectivos.

2. Contexto de las dinámicas federales en Brasil

Al hablar de federalismo en Brasil, se deben tener en cuenta dos factores centrales para
entender las dinámicas: su naturaleza y sus vaivenes. En cuanto a su naturaleza, Stepan (1999) es
muy claro al colocar el país entre los federalismos de tipo “holding together” (federalismos para
mantener la unidad), ya que el proceso de federalización respondió a la necesidad de un arreglo
que permitiera mantener el territorio unificado, tras los innumerables levantes e intentonas
secesionistas –principalmente durante gran parte del siglo XIX–. El segundo factor tiene que ver
con el movimiento pendular que marca su desarrollo desde los tiempos de la colonia hasta la
actualidad, por las fuertes tensiones entre el principio de la unidad del gobierno y las tendencias
regionalistas y desagregadoras (Couto e Silva, 1981).
Hacia 1982 y sobre el final de la última dictadura militar, se hizo el llamado a elecciones
directas para los gobernadores de los Estados. Para ese entonces Brasil había sumado cuatro
unidades federativas más: se crearon los Estados del Acre (1964), Mato Grosso do Sul (1977),
Roraima (1980) y Rondônia (1981)185. El país dio una vuelta de página para comenzar un nuevo
episodio de su historia. Los militares habían puesto algunos reparos, pero la debacle del régimen
ya era evidente (Barrientos, 2009). Una sobre-representación distrital buscada con “pisos” y
“techos” en el número de diputados intentaría frenar los votos de la oposición, mientras que el
establecimiento del pluripartidismo buscaría dispersarlos.
Las unidades federativas comenzaron a recibir mayores ingresos –tras la aprobación de la
enmienda Pasos Porto de 1983186–, además de poder contar con el uso de los propios bancos y la
emisión de títulos. Ya durante el Gobierno Sarney, se sancionó la Constitución de 1988.

2.1 La Constitución Federal de 1988 en Brasil

185 Luego, fueron creados los Estado de Amapá (1986) y Tocantins (1988).
186 Esta enmienda (EC N°23/1983) constituyó, todavía bajo el régimen militar, una suerte de reforma
tributaria, que ayudó a que Estados y Municipios se fortalecieran financieramente, al elevar los
porcentajes de los Fondos de Participación (tema que se analiza más adelante).
 Después de dos décadas de gobiernos militares (1964-1985), en 1985, la “Aliança
Democrática” de Tancredo Neves y José Sarney fue electa indirectamente a la presidencia del
país187. Tancredo Neves, gravemente enfermo, no asumiría el cargo, dejando el Ejecutivo en
manos de Sarney. Además, se definieron los diputados y senadores que tendrían que redactar una
nueva Constitución para Brasil –la octava de su historia–. La Constitución Federal (CF88) fue
aprobada haciendo hincapié en la descentralización del poder (Souza, 2005).
Así como muchas otras constituciones de países federales, esta Constitución cuenta con una
resolución sobre los poderes residuales o remanentes: son las unidades federativas las que
quedan con los poderes no delegados a la Unión (art. 25 § 1º de la CF88). También plantea la
posibilidad de intervención federal en uno o más puntos del territorio. Ésta puede ser usada en
casos en que se trate de repeler una invasión extranjera o de una unidad de la Federación en otra,
o para asegurar la observancia del principio constitucional republicano (artículos 34, 35 y 36 de la
CF88).

2.1.1 Las competencias constitucionales de los entes federativos

En el Título III (de la Organización del Estado) de la CF88, específicamente el art. 18
establece que la organización político-administrativa de la República Federativa del Brasil
comprende la Unión, los Estados, el Distrito Federal y los Municipios, todos autónomos.
En ese mismo Título III, se explicitan las competencias privativas y compartidas188 de cada
una de las esferas gubernamentales. Entre las competencias de la Unión encontramos las
relaciones con los estados extranjeros y la participación en organismos internacionales; la defensa
nacional; la emisión de moneda; la declaración del estado de sitio y la intervención federal; los
servicios de transporte aéreo, ferroviario e hidroviario; las telecomunicaciones, las actividades
nucleares con fines pacíficos, entre otras (artículo 21 de la CF88).
Por su parte, las competencias que son comunes a la Unión, a los Estados, al Distrito Federal
y a los Municipios, son relatadas en el art. 23 de la CF88. Allí se detallan acciones como velar por la
custodia de la Constitución; cuidar la salud y la asistencia pública; proteger los documentos y obras
de valor histórico, artístico y cultural y proporcionar los medios de acceso a la cultura, la educación
y la ciencia; trabajar en la protección del medio ambiente; promover programas de construcción
de viviendas y de saneamiento básico, además de trabajar en el combate a la pobreza; y fiscalizar
la investigación y explotación de recursos hídricos y minerales. A continuación, la CF88 establece
las competencias concurrentes de la Unión, de los Estados y del Distrito Federal, las cuales
apuntan a legislar sobre materias de derecho tributario, financiero, penitenciario, económico y

187 En el caso brasileño, “colégio eleitoral” se refiere a un conjunto de electores con poder deliberativo
para escoger determinados cargos –en el caso de 1985, Presidente y Vice del país–.
188 En la CF88, se detallan competencias privativas (o exclusivas) y compartidas. Entre las últimas,
aparecen dos tipos: comunes (en las cuales todos los miembros de la Federación pueden ejecutarlas) y
concurrentes (donde determinados miembros tienen poder de legislar al respecto).
urbanístico; sobre la producción y el consumo; del patrimonio histórico, cultural, artístico, turístico
y paisajístico; la educación, la cultura, la enseñanza y el deporte; y la previsión social, protección y
defensa de la salud (artículo 24 de la CF88).
Como ya se han observado, las competencias de los estados (artículo 25 de la CF88) son las
no vedadas por la Constitución Federal, es decir, aquellas no atribuibles a la Unión ni a los
Municipios. Los Estados deben regirse por las constituciones que establezcan, sin contraponerse a
lo estipulado en la CF88. Se ve que, en un texto tan detallado y, varias veces enmendado, los
poderes residuales de los Estados están cada vez más aprisionados.
Las competencias de los municipios se aclaran en el art. 30 de la CF88. Se incluye la
legislación sobre asuntos de interés local; suplementar la legislación federal y la estatal en lo que
corresponda; instituir y recaudar los tributos de su competencia; crear, organizar y suprimir
distritos, observada la legislación estadual; organizar y prestar los servicios públicos de interés
local, incluido el de transporte colectivo; prestar, con la cooperación técnica y financiera de la
Unión y del Estado, servicios de atención a la salud de la población; y promover, en lo que
corresponda, un adecuado ordenamiento territorial; entre otros.
Del breve análisis de los distintos tipos de competencias (privativas, concurrentes y
comunes) se desprende que la Constitución de 1988 avanzó hacia un incremento de las funciones
de las esferas locales (Municipios). La Unión mantiene amplias funciones para sí misma, pero
muchas de ellas se comparten con las esferas estaduales y municipales.
La esfera estadual es el nivel que queda más difusamente establecido. Aquí, como se ha
comentado, permanece algún poder residual, permitiéndole legislar sobre cualquier asunto que
no haya sido expresamente delegado a nivel federal o municipal. Pero sucede que la Constitución
brasileña de 1988 es extremadamente larga y detallada, y esto hace que las competencias
comunes y concurrentes entre los tres niveles de autoridad gubernamental dejen un reducido
espacio autónomo y exclusivo para los Estados.

2.1.2. Analizando los poderes y el sistema electoral

El art. 1° de la CF88 explicita que la República Federativa del Brasil, formada por la
unión indisoluble de los Estados y Municipios y del Distrito Federal, se constituye en un
Estado Democrático de Derecho y deja claro que todo el poder emana del pueblo, que lo
ejerce por medio de representantes electos o directamente. La forma republicana implica
necesariamente legitimidad popular del Presidente y del Vicepresidente de la República, los
gobernadores y vices de los Estados, y los Intendentes y vices en los Municipios, además
de la existencia del Poder Legislativo Federal, las Asambleas Legislativas (estaduales) y las
Cámaras Municipales (Afonso da Silva, 2008).
El Poder Legislativo Federal brasileño es ejercido por el Congreso Nacional, compuesto por
la Cámara de Diputados y el Senado Federal, cuyos integrantes son elegidos en forma directa por
la ciudadanía brasileña (artículo 44 de la CF88). La cámara baja, que sigue el principio poblacional,
se conforma con diputados electos proporcionalmente para un mandato de cuatro años, con
posibilidad de reelección indefinida. La cantidad de diputados federales se establece en una ley
especial, pero ninguna de las unidades federativas puede tener menos de ocho o más de setenta
diputados. Por su parte, el Senado está compuesto por tres representantes de cada Estado y tres
por el Distrito Federal, elegidos para un mandato de ocho años, con posibilidad de reelección
indefinida. Hay renovación cada cuatro años, alternativamente, por uno y dos tercios (artículo 45
de la CF88).
En la práctica, la definición del Ejecutivo brasileño queda más clara cuando se toma
la definición de Santos (2003) sobre lo que él denomina como un “presidencialismo de
coalición”: una combinación de sistema presidencialista, con representación proporcional
de lista abierta y un sistema parlamentario fragmentado, que llevan al jefe del Ejecutivo a
distribuir carteras ministeriales entre los otros partidos aliados, para lograr mayorías en el
Legislativo y así poder programar su agenda de políticas públicas.
Como se observa, la CF88 definió una fuerte reducción de atributos privativos de los
Estados, estableciéndose una única competencia exclusiva: el art. 25 § 2º de la CF88 dice
que corresponde a los Estados explotar directamente, o mediante concesión, la empresa
estatal, con exclusividad de distribución, los servicios locales de gas canalizado189.
Por otro lado, este conjunto de cambios en las funciones de los entes federados,
estableció nuevos grados de autonomía para los municipios, pero no sacó del escenario
político local al Gobernador. Debido a que muchos municipios no tenían recursos para
auto-sostenerse, el Ejecutivo estadual continuó cumpliendo un papel primordial,
apareciendo como “acreedor” de los municipios, ejecutando obras públicas y programas
sociales en las localidades, a cambio de apoyo político (Abrucio, 1998), pero debiendo
destinar recursos para hacer frente a la tarea (“fisiologismo”: negociación de respaldo
parlamentario por recursos financieros políticamente asignados).
Para la cámara alta del Legislativo (Senado Federal), se eligen tres representantes por
distrito siguiendo un principio territorial. En este sentido, el sistema es mayoritario relativo,
cambiando el voto según el número de cargos (dos y uno por Estado), dependiendo de si la
elección será para renovación de un tercio del Senado (en ese caso, será elección
uninominal por mayoría simple) o para renovación de dos tercios (aquí, elección
binominal). Para la elección de representantes que componen la Cámara de Diputados,
Brasil cuenta con fórmulas proporcionales para la transformación de votos en bancas.
Para la elección de los 513 diputados federales, éstos son elegidos en 27 distritos (los
26 Estados y el Distrito Federal). Se utiliza la fórmula de cociente electoral190, sin cláusula

189 Artículo que fue enmendado en 1995 por la EC N° 5, con una modificación mínima del texto.
190 El ciudadano elector elige a los candidatos en una lista (sin orden establecido previamente por el
partido o la coalición de partidos). El cociente electoral se determina dividiendo el número de votos
válidos por las bancas a cubrir en cada circunscripción (art. 106 del Código Electoral - CE). El cociente
partidario se determina para cada partido o coalición, dividiéndose el cociente electoral por el número de
de barrera legal, con renovación total de la Cámara al finalizar los mandatos. El promedio
de las magnitudes distritales es de 19, aunque los techos y pisos existentes generan que 18
de los 27 distritos estén debajo de ese promedio.
La distorsión entre el criterio poblacional para la cámara baja y la población de las unidades
federativas es algo que, en Brasil, acarrea más de un siglo. La Constitución de 1891 disponía un
mínimo de cuatro diputados por Estado. A partir de 1930 se impuso un sistema que sub-
representaba a los Estados de SP y MG: existía un “piso” mínimo de tres diputados por Estado,
pero también se aplicaba un “techo” de diez diputados para los Estados mayores (Nicolau, 1997).
La CF88 modificó el "techo" para 70 diputados (segùn la Constitución de 1982 eran 60), cifra
sólo alcanzada por el Estado de São Paulo, mientras que la cantidad mínima de representantes
seguirían siendo 8.
De este modo, la desproporción entre el número de escaños de los Estados y la población
siempre estuvo presente (Nicolau, 1997). En la actualidad, esta distorsión sigue generando el
efecto del malapportionment (SRD) en la cámara alta y en la cámara baja. En el primer caso, esto
es producto de otorgar la misma cantidad de bancas para cada Estado en función de ser parte
constitutiva de la federación –algo esperable, por cierto–. En el caso de la Cámara de Diputados,
al dejar pisos y techos, se mantiene Estados sub y sobre-representados. A continuación, se
observa el fenómeno de la SRD para el período legislativo vigente.

Tabla 1. Brasil. SRD en la cámara baja federal (2015-2019)

Población
Estados %P Magnitud (M) %M SRD
(P)

São Paulo 41.262.199 21,6 70 13,6 8,0

Minas Gerais 19.597.330 10,3 55 10,7 0,4

Rio de Janeiro 15.989.929 8,4 45 8,8 0,4

Bahia 14.016.906 7,3 39 7,6 0,3

Rio Grande do Sul 10.693.929 5,6 30 5,8 0,2

Paraná 10.444.526 5,5 29 5,7 0,2

Pernambuco 8.796.448 4,6 24 4,7 0,1

Ceará 8.452.381 4,4 24 4,7 0,2

votos válidos sobre la misma fórmula partidaria o coalicionada, eliminando la fracción (art. 107 del CE).
Pará 7.581.051 4,0 21 4,1 0,1

Maranhão 6.574.789 3,4 18 3,5 0,1

Santa Catarina 6.248.436 3,3 17 3,3 0,0

Goiás 6.003.788 3,1 17 3,3 0,2

Paraíba 3.766.528 2,0 10 1,9 0,0

Espírito Santo 3.514.952 1,8 9 1,8 0,1

Piauí 3.483.985 1,8 9 1,8 0,1

Alagoas 3.168.027 1,7 8 1,6 0,1

Rio Grande do Norte 3.120.494 1,6 8 1,6 0,1

Amazonas 3.118.360 1,6 8 1,6 0,1

Mato Grosso 3.035.122 1,6 8 1,6 0,0

Mato Grosso do Sul 2.570.160 1,3 8 1,6 0,2

Distrito Federal 2.449.024 1,3 8 1,6 0,3

Sergipe 2.068.017 1,1 8 1,6 0,5

Rondônia 1.562.409 0,8 8 1,6 0,7

Tocantins 1.383.445 0,7 8 1,6 0,8

Acre 733.559 0,4 8 1,6 1,2

Amapá 669.526 0,4 8 1,6 1,2

Roraima 450.479 0,2 8 1,6 1,3

Brasil 190.755.799 100,0 513 100,0 16,9

Observación: los valores de SRD son absolutos; las cifras de porcentajes pueden variar por cuestiones de redondeo.
Fuente: Elaboración propia con datos de IBGE (2018) y TSE (2018).

Es evidente la sub-representación de los Estados que conforman las Regiones Sur y

Sudeste. São Paulo y Río de Janeiro (grandes conglomerados) son también los más
perjudicados por el fenómeno de la SRD. Exceptuando Alagoas (apenas sub-representado
con -0,1% de SRD), todas las unidades federativas que tienen el “piso” mínimo de 8
diputados están debidamente representadas o sobre-representadas. Siguiendo el principio
poblacional, les corresponderían menos diputados de los que efectivamente poseen
sumando, en conjunto, una SRD de 6,6%. Así, las bancas que “sobran” entre los Estados
menos poblados deberían pertenecer a los más grandes, si las reglas siguieran el principio
poblacional sin techos ni pisos.
Tavares (1998) es tajante con esta situación: “Severas desproporcionalidades en la
distribución de los escaños de la Cámara de Diputados entre regiones y Estados determinaron la
coexistencia, en el interior de aquella, de la sub-representación del electorado de los Estados más
populosos, modernos, industrializados y urbanizados, particularmente del Sudeste y del Sur, y de la
sobre-representación del electorado de los Estados menos poblados, predominantemente
oligárquicos y tradicionalistas, del Centro-Oeste, del Norte y del Nordeste” (Tavares, 1998:303).

2.2. El sistema fiscal brasileño

En cuanto a la dinámica pendular que se comentó anteriormente, el federalismo fiscal
brasileño siempre mostró este mismo vaivén yendo desde una fuerte descentralización –durante
la República Vieja (1881-1930) y la primera redemocratización (1946-1964)– hacia una
centralización extrema –en la Era Vargas (1930-1945)–. Esta centralización encontró su más
acentuado momento en el último período militar (1964-1985), con la reforma tributaria de 1966-
67, siendo sucedida por la descentralización surgida con la promulgación de la Constitución de
1988 (Azevedo da Cunha, 2006). Con la CF88, se observó una visible descentralización de ingresos,
con mecanismos de transferencias de ingresos entre los entes federados (Varsano, 1997; Souza,
2005). Así, se ampliaron las competencias comunes entre la Unión y los demás entes federativos.
El art. 161 § 2° de la CF88 expresa que corresponde a una ley complementaria establecer
normas sobre la entrega de los recursos de que trata el art. La Ley Complementaria N° 62 de 1989
prevé el cálculo del Fondo de Participación de los Estados y del Distrito Federal (FPE)191. Por el art.
2 de esta ley, está previsto que el 85% de los recursos del FPE deban ser distribuidos a las unidades
federativas de las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste, mientras que el 15% restante debe ir
para los Estados de las regiones Sur y Sudeste.
Azevedo da Cunha (2006) señala que los coeficientes de participación individuales para cada
Estado y el DF en el FPE se basan en criterios redistributivos (producto del factor representativo de
la población por el factor representativo del inverso al ingreso per cápita, de cada ente
participante, en la forma definida en los artículos 88, 89 y 90 del Código Tribunal Nacional),
atribuyendo de esa forma un peso más elevado a las regiones Norte, Nordeste y Centro-Oeste. A
continuación, se enumeran los coeficientes individuales de participación.

191 La ley también prevé el prorrateo del Fondo de Participación de los Municipios (FPM), otorgando un
10% para las capitales de los Estados, y repartiendo el 90% restante según criterios de población e
ingresos per cápita (Souza, 2005).
 Tabla 2. Brasil. Coeficiente para el FPE

UF Região Coef. UF Região Coef.

Bahia Nordeste 9,3962 Paraná Sul 2,8832

Ceará Nordeste 7,3369 Goiás Centro-Oeste 2,8431

Maranhão Nordeste 7,2182 Rondônia Norte 2,8156

Pernambuco Nordeste 6,9002 Amazonas Norte 2,7904

Pará Norte 6,1120 Roraima Norte 2,4807

Paraíba Nordeste 4,7889 Rio Grande do Sul Sul 2,3548

Minas Gerais Sudeste 4,4545 Mato Grosso Centro-Oeste 2,3079

Tocantins Norte 4,3400 Rio de Janeiro Sudeste 1,5277

Piauí Nordeste 4,3214 Espírito Santo Sudeste 1,5000

Rio Grande do Norte Nordeste 4,1779 Mato Grosso do Sul Centro-Oeste 1,3320

Alagoas Nordeste 4,1601 Santa Catarina Sul 1,2798

Sergipe Nordeste 4,1553 São Paulo Sudeste 1,0000

Acre Norte 3,4210 Distrito Federal Centro-Oeste 0,6902

Amapá Norte 3,4210 Fuente: Barrientos (2009).

Además de la autonomía que posee cada ente para decidir sobre los propios tributos,
la CF88 prevé un sistema de transferencias de recursos entre Unión, Estados y municipios:
de la Unión hacia los demás, y de los Estados hacia los municipios. Sin embargo, fue la
Unión la que permaneció con la competencia tributaria residual y con competencia
exclusiva para la creación de contribuciones sociales, de intervención en el dominio
económico y de contribución de interés de las categorías profesionales o económicas
(Azevedo da Cunha, 2006:118).

2.3. Analizando el IDH de los Estados brasileños

El Índice de Desarrollo Humano (IDH) es un indicador de bienestar de la población
que, basado en censos, tiene en cuenta no sólo el aspecto económico, sino que contempla
tres ejes: renta, longevidad (salud) y educación de la población.
 Tabla 3. Brasil. Índice de Desarrollo Humano por estados

Estados 1991 2000 2010 2014

Acre 0,402 0,517 0,663 0,719

Alagoas 0,370 0,471 0,631 0,667

Amapá 0,472 0,577 0,708 0,747

Amazonas 0,430 0,515 0,674 0,709

Bahia 0,386 0,512 0,660 0,703

Ceará 0,405 0,541 0,682 0,716

Distrito Federal 0,616 0,725 0,824 0,839

Espírito Santo 0,505 0,640 0,740 0,771

Goiás 0,487 0,615 0,735 0,750

Maranhão 0,357 0,476 0,639 0,678

Mato Grosso 0,449 0,601 0,725 0,767

Mato Grosso do Sul 0,488 0,613 0,729 0,762

Minas Gerais 0,478 0,624 0,731 0,769

Pará 0,413 0,518 0,646 0,675

Paraíba 0,382 0,506 0,658 0,701

Paraná 0,507 0,650 0,749 0,790

Pernambuco 0,440 0,544 0,673 0,709

Piauí 0,362 0,484 0,646 0,678

Rio de Janeiro 0,573 0,664 0,761 0,778

Rio Grande do Norte 0,428 0,552 0,684 0,717

Rio Grande do Sul 0,542 0,664 0,746 0,779

Rondônia 0,407 0,537 0,690 0,715

Roraima 0,459 0,598 0,707 0,732

Santa Catarina 0,543 0,674 0,774 0,813

São Paulo 0,578 0,702 0,783 0,819

Sergipe 0,408 0,518 0,665 0,681

Tocantins 0,369 0,525 0,699 0,732

Brasil 0,493 0,612 0,727 0,761

Fuente: PNUD Brasil (2014; 2018).

Tomando como referencia los datos del PNUD Brasil (2018) sobre las unidades
federativas de Brasil basados en los censos de 1991, 2000 y 2010 y la estimación de 2014,
se observa que el país ha crecido 0,268 puntos en el período 1991-2014. En este contexto, a
nivel subnacional, se puede apreciar que:
 En 1991, el IDH del Distrito Federal era de 0,616, seguido por San Pablo, Río de
Janeiro y Santa Catarina, mientras que en el 27° y último puesto del ranking se
encontraba el Estado de Maranhão con un IDH de 0,357 (por debajo de Piauí con
0,362 y Tocantins con 0,369).
 Para el año 2000, el IDH del Distrito Federal se ubicaba en un 0,725, mientras que
el peor estado en relación a este indicador era Alagoas con un 0,471.
 En relación al año 2010, el DF alcanzó un IDH de 0,824 mientras que Alagoas llegó
a la cifra de 0,631.
 Ya para el año 2014 (última estimación del que se registran datos para el PNUD), el
DF llegó a un valor de 0,839, al tiempo que Alagoas cerró el ranking con un IDH de
0,667.

En base a estos datos recolectados, hay una brecha de 0,259 puntos en el IDH que, en
1991, separaba a los Estados mejor y peor ubicados en el ranking; mientras que, en 2014,
esa misma brecha se achicó 0,087 puntos hasta quedar en 0,172. Analizando los mejores y
peores IDH de los Estados brasileros entre 1991 y 2014, se puede concluir que hubo una
reducción constante de la brecha. Una conclusión contundente que arroja el ranking del
PNUD sobre los Estados de Brasil es la clarísima desigualdad regional: en 1991 y 2010, 5
de los 6 peores IDH corresponden a estados de la Región Nordeste; en el 2000, los últimos
5 Estados ubicados en el ranking pertenecen a esta región; mientras que en 2014, son 6 de
los últimos 7.
Históricamente, el IDH se ha encontrado siempre liderado por el Distrito Federal y
escoltado por Estados de la región Sudeste como San Pablo y Río de Janeiro, y de la región
Sur como Santa Catarina. Los estados pertenecientes a la región Centro-Oeste se
encuentran ubicados en el ranking por encima de las regiones Norte y Nordeste. De esta
manera, analizando los IDH de todas las unidades federativas de Brasil y atendiendo al
Fondo de Participación de los Estados, podemos observar que el sistema fiscal brasileño
distribuye los recursos de manera preferencial a 12 de los 14 Estados con peor IDH en 2014
(Minas Gerais y Amapá, con mayor IDH, reciben mayores fondos que Amazonas y
Rondônia).
En cuanto a la conformación de la cámara baja, de los 11 Estados sobre-
representados, ocho de ellos pertenecen a las regiones Norte y Nordeste (los tres restantes
son Mato Grosso y Mato Grosso do Sul de la región Centro, y el DF). Entonces, los 10
Estados con menor IDH hacia 1991 experimentaron un crecimiento en conjunto de 0,314
puntos hacia 2014, en tanto que los cuatro Estados con mayor IDH (DF, San Pablo, Río de
Janeiro y Santa Catarina) crecieron en conjunto un 0,234. Por lo tanto, los 10 Estados cuyos
IDH en 1991 eran los más bajos crecieron individualmente más que los cuatro Estados con
mayor IDH hacia el mismo año (el que menos creció del primer grupo fue Sergipe con
0,273, y el que más creció del segundo grupo fue Santa Catarina con 0,270).
Nueve de los 10 Estados con menor IDH en 1991 (Maranhão, Piauí, Tocantins,
Alagoas, Bahía, Paraíba, Acre, Ceará y Sergipe) se encuentran dentro de los 13 Estados
más beneficiados por la redistribución de recursos que lleva adelante el FPE; mientras
tanto, cuatro de ellos (Tocantins, Acre, Rondônia y Sergipe) se encuentran sobre-
representados en la Cámara de Diputados.
Se puede concluir de manera conjunta –aunque no contundente– que, a lo largo de los
23 años que van desde 1991 hasta 2014, la redistribución de recursos institucionalizada en
el FPE junto a la SRD provocada por el “piso” de 8 bancas han logrado achicar la brecha
entre los Estados con menor IDH y los que ostentan el mayor índice. De todas maneras, las
desigualdades regionales siguen polarizando fuertemente a las unidades federativas de
Brasil), lo que es de vital importancia en la búsqueda de igualdad de desarrollo tomando al
IDH de los Estados como indicador de ello.

3. El federalismo en la Argentina
El caso argentino, así como otros, muestra un federalismo pendular, que varía
incesantemente entre altos niveles de descentralización y momentos de fuerte centralización
política y administrativa –proceso relacionado fuertemente con el vaivén entre democracia y
autoritarismo– (Regis, 2009).
Con el propósito de unir las provincias en disputa (siguiendo el modelo de “holding
togheter” de Stepan (1999), la etapa histórica que culminó con la federalización del país fue muy
tumultuosa. Después de muchos conflictos, el texto constitucional192 tomó la forma republicana,
representativa y federal para la nueva unidad política pretendida, buscando un doble propósito:
una república centralizada con un Ejecutivo federal fuerte, pero con amplia autonomía a las
provincias (Botana, 1993, 1994; Gibson y Falletti, 2007).
El siglo XX sería de grandes vaivenes en la realidad política y económica del país. A partir de
1930, un ciclo de dictaduras seguido de breves momentos de democracia sólo terminaría en 1983,
con la llegada del actual período democrático (el más largo en la historia argentina). Estas
situaciones afectarían la relación y los equilibrios del federalismo argentino (Barrientos, 2009).

3.1. La reforma constitucional de 1994 en Argentina

Ya en democracia, en el medio de las reformas económicas más radicales que vivió el
país, se necesitaba una constitución que reflejara la nueva realidad y las nuevas
aspiraciones del país. Así, en 1994 luego de las elecciones para Convencionales
Constituyentes, se dio tratamiento y redacción a una amplia reforma constitucional (CN94).
Se establecieron, entre otros, el derecho a un ambiente sano, el derecho del consumidor y el
derecho a la información.
Se incluyó la posibilidad de recurso de amparo y de acción colectiva, y los delitos
contra la constitución y la democracia, la preeminencia de los tratados internacionales por
sobre las leyes nacionales, entre otros temas. También se sancionó una serie de medidas
con la intención de atenuar el sistema presidencialista, entre las que aparecen la
reglamentación de los Decretos de Necesidad y Urgencia (DNU), la creación de la figura de
Jefe de Gabinete de Ministros (art. 100 de la CN94), la invención del Consejo de la
Magistratura para modificar la designación de jueces (artículo 114) y el Jurado de
Enjuiciamiento de los Magistrados (art. 115). A su vez, se da reconocimiento a los pueblos
originarios del país y se mencionan sus derechos.

3.2. Competencias constitucionales de los entes federativos193

Los poderes residuales, o sea los no expuestos en la Constitución, quedan reservados a las
provincias, ya que no han sido delegados al gobierno federal. El art. 121 de la CN94, dice que “las
provincias conservan todo el poder no delegado por esta Constitución al Gobierno Federal, y el que
expresamente se hayan reservado por pactos especiales al tiempo de su incorporación”. De todas
maneras, ante situaciones graves, como las devenidas de una agresión extranjera o de una
provincia hacia otra, o por violaciones al principio constitucional republicano, el gobierno central
se reserva el derecho a la intervención federal (art. 6, 23, 75, 99 CN94, entre otros).

192 En este caso, el de la Constitución Nacional de 1853 (reformado en 1860), para el ingreso de Bs.
Aires.
193 Aquí no se incluyen los municipios, ya que son considerados creación de cada provincia, las que le
otorga el grado de autonomía que considere, generando 24 sistemas municipales diferentes.
 El caso argentino es un ejemplo típico de “federalismo dual”, en el que sólo el gobierno
federal y las provincias son entes federativos. Siguiendo el texto constitucional de 1994, se asiste a
una clara diferenciación en las prerrogativas conferidas a los entes (Segunda Parte - Autoridades
de la Nación, CN94). El Título Primero expone lo referido al gobierno federal (art. 44 a 120),
mientras que el Título Segundo hace su parte en todo lo relacionado a los gobiernos de las
provincias y de la ciudad de Buenos Aires (art. 121 a 129, CN94). La Constitución argentina designa
28 áreas de poderes exclusivos del Gobierno federal, que incluyen los asuntos internacionales; la
defensa; comercio interior, internacional y aduanas; finanzas, bancos y emisión de moneda; la
ciudadanía; la fijación de los límites interprovinciales, y los servicios públicos nacionales (Patroni,
2005). También otorga poder al gobierno federal en áreas como la enseñanza superior, la
planificación económica, y la promulgación de los códigos criminal, civil, comercial, minero, de
trabajo y de previsión social (art. 9, 27, 31 y 75, CN94).
Por su parte, los gobiernos de las provincias se encargan de los poderes residuales, es decir,
aquellas materias sobre las cuales éstas no delegaron autonomía en el Gobierno federal y aquellas
que fueron reservadas por pactos existentes en el momento de la incorporación al país (art. 121 y
126 de la CN94). En el art. 5º de la CN94, se señala que cada provincia dicta su propia constitución,
bajo el sistema representativo republicano, de acuerdo con la Constitución Nacional. Estas crean
sus propias instituciones locales y se rigen por ellas, eligiendo a sus gobernadores, sus legisladores
y otros funcionarios provinciales, sin ninguna intervención del gobierno federal (artículo 122 de la
CN94).
Las áreas en las que las provincias tienen poder para legislar incluyen la educación y la salud
públicas; la justicia provincial; la policía; infraestructura y bienestar social (Barrientos, 2015). Una
cláusula constitucional medular para entender la realidad federativa en la Argentina
contemporánea está incorporada en el art. 124 de la CN94: “Corresponde a las provincias el
dominio originario de los recursos naturales existentes en su territorio”. Es decir, el suelo y
subsuelo de las provincias corresponde a ellas.
Un caso aparte de la Ciudad de Buenos Aires, que sufrió un cambio radical pasando a ser
ciudad autónoma, con un régimen de gobierno autónomo, y con facultades propias de legislación
y jurisdicción (artículo 129 ° de la CN94)194. El líder del Ejecutivo local pasó a ser elegido
directamente por el pueblo de la ciudad. De cualquier forma, por ley quedaron garantizados los
intereses del Estado nacional, mientras que la ciudad de Buenos Aires sigue siendo la capital del
país.
La autonomía fiscal de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires está
asegurada con la existencia de la “Coparticipación Federal de Impuestos”, un mecanismo de
distribución de recursos que sigue porcentajes preestablecidos, dando prioridad al
establecimiento de grados semejantes de desarrollo, calidad de vida e igualdad de oportunidades
en todo el territorio nacional (art. 75 inc. 2 e inc. 3, CN94), beneficiándose a las unidades más
pobres. Asimismo, el Congreso Nacional está habilitado para autorizar subsidios del Tesoro

194 Para profundizar este tema, ver Fajardo Torres y Szcyry (2009).
Nacional a las Provincias, cuyas rentas no lleguen a cubrir sus gastos ordinarios (art. 75 inc. 9,
CN94).

3.3. Los poderes y el sistema electoral en Argentina

En el marco de los art. 44 y 45 de la CN94, el Congreso está compuesto por dos Cámaras: i)
la H. Cámara de Diputados de la Nación (de 257 miembros), y ii) el H. Senado de la Nación (con 72
miembros), constituida por representantes de las Provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. El número de representantes para la cámara baja será de uno por cada 33 mil habitantes o
fracción no menor de 16.500, elegidos según cada distrito a través del principio poblacional –con
un piso de cinco diputados en los distritos menos poblados195–. Con posibilidad de reelección
indefinida, el mandato de los diputados es de cuatro años, siendo que, por medio de elecciones
intermedias, se produce la renovación de la cámara por mitades cada dos años. Por su parte, para
la cámara territorial, hay tres representantes por cada provincia y tres por la ciudad de Buenos
Aires. Se establece un mandato de seis años de duración, con posibilidad de reelección indefinida,
y con renovación por tercios cada dos años196.
Para el Ejecutivo, se redujeron sus mandatos de seis a cuatro años, y se instauró la
posibilidad de reelección presidencial consecutiva y otra tras el intervalo de un mandato. El
Presidente y el Vicepresidente son elegidos en forma directa por el pueblo, en sistema de
“ballotage atenuado”: si una de las listas obtiene más del 45% de los votos o el 40% pero con una
diferencia de 10 puntos porcentuales en relación a la segunda candidatura más votada, ésta será
considerada victoriosa y sus integrantes consagrados como Presidente y Vicepresidente (art. 97 y
98 de la CN94).

3.3.1. La SRD en la cámara baja Argentina

Para la elección de los representantes en la Cámara de Diputados, están en juego 257
bancas en 24 circunscripciones plurinominales, con cantidades variables entre cinco
(mínimo por distrito) y setenta. La aplicación de la fórmula D´Hondt197, junto a umbral
legal del 3% del total de electores de cada distrito, genera que la proporcionalidad –
aparentemente buscada– sea atenuada por magnitudes de distrito muy bajas (Abal Medina
(h); Suárez Cao; Nejamkis, 2002). Esto se agrava con la renovación por mitades cada dos

195 Antes de las elecciones de 1983, los integrantes de la última dictadura cívico-militar promulgaron los
decretos-ley N° 22.838/83 y 22.847/83, a través de los que se elevó de tres a cinco el número mínimo de
diputados por provincia, buscando una cámara baja más conservadora y cercana a sus intereses.
196 Hasta 1994, los senadores eran elegidos por los legislativos provinciales para un mandato de nueve
años. A partir de la reforma constitucional de 1994, el mandato pasó a ser de seis años, y la elección de
estos tres senadores por distrito es directa desde 2001, correspondiendo dos bancas al partido que obtuvo
más votos, y el tercero para la segunda lista más votada.
197 Los cargos a ocuparse son designados por el orden establecido en cada lista y, luego, dividiendo por
1, 2, 3 y así sucesivamente (Legislatina, 2003).
años (lo que disminuye a la mitad las magnitudes efectivas –entre dos y 35, con promedios
entre cinco y seis). Todo esto resulta en la existencia de una importante SRD para la cámara
baja argentina. A continuación, se observa el fenómeno de la SRD en el período 2011-
2019.

Tabla 4. Argentina. SRD en la cámara baja federal (2011-2019)

Provincia Población (P) %P Magnitud (M) %M SRD

Buenos Aires 15.625.084 38,9 70 27,2 11,7

Córdoba 3.308.876 8,2 18 7,0 1,2

Santa Fe 3.194.537 8,0 19 7,4 0,6

C. A. de Bs. Aires 2.890.151 7,2 25 9,7 2,5

Mendoza 1.738.929 4,3 10 3,9 0,4

Tucumán 1.448.188 3,6 9 3,5 0,1

Entre Ríos 1.235.994 3,1 9 3,5 0,4

Salta 1.214.441 3,0 7 2,7 0,3

Misiones 1.101.593 2,7 7 2,7 0,0

Chaco 1.055.259 2,6 7 2,7 0,1

Corrientes 992.595 2,5 7 2,7 0,2

Santiago del Estero 874.006 2,2 7 2,7 0,5

San Juan 681.055 1,7 6 2,3 0,6

Jujuy 673.307 1,7 6 2,3 0,7

Río Negro 638.645 1,6 5 1,9 0,4

Neuquén 551.266 1,4 5 1,9 0,6

Formosa 530.162 1,3 5 1,9 0,6

Chubut 509.108 1,3 5 1,9 0,7

San Luis 432.310 1,1 5 1,9 0,9

Catamarca 367.828 0,9 5 1,9 1,0

La Rioja 333.642 0,8 5 1,9 1,1

La Pampa 318.951 0,8 5 1,9 1,2

Santa Cruz 273.964 0,7 5 1,9 1,3

Tierra del Fuego 127.205 0,3 5 1,9 1,6

Argentina 40.117.096 100,0 257 100,0 28,8

Observación: las cifras de SRD toman valores absolutos; las cifras de porcentajes pueden variar por cuestiones de
redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de INDEC (2018) y Atlas Electoral de Andy Tow (2018).

En el período legislativo vigente, se hace evidente la sub-representación de las cuatro

UF más pobladas (Buenos Aires, Córdoba, Santa Fe y CABA). Las diez provincias que
tienen el “piso” mínimo de cinco diputados están sobre-representadas, y aquellas que
cuentan con seis o siete diputados se hallan también sobre-representadas, a excepción de
Salta (sub-representada) y Misiones (debidamente representada). Otras dos UF que se
encuentran sobre-representadas son Entre Ríos y la CABA.

3.4. El sistema fiscal argentino

El sistema fiscal argentino cuenta con distintos mecanismos: los sistemas tributarios
propios, con bases y alícuotas bajo control provincial; las alícuotas adicionales, establecidas
por el Gobierno federal; las transferencias de libre disponibilidad, a través de fondos no
vinculados, y las transferencias condicionadas, con importes y destinos determinados por la
administración federal (Raimundi y Tilli, 2006). A estos arreglos se suma un instrumento
fundamental, la Coparticipación Federal de Impuestos, establecido en 1935 y modificado
sobre el final del gobierno de Lanusse en 1973 y con el regreso de la democracia bajo la
presidencia de Raúl Alfonsín.
Este régimen institucionalizado en la CN94 como un arreglo de solidaridad entre las
provincias, está formado por “recursos coparticipables” que se designan al gobierno
nacional por un lado, y al conjunto de las provincias, por el otro, siguiendo porcentajes
preestablecidos (“distribución primaria”). Con la masa total que se destina a las provincias,
se hace una “distribución secundaria”, que busca un grado equivalente de desarrollo en todo
el territorio nacional.
A su vez, la CN94 obliga a que, dentro de la masa total, se incluya cualquier nuevo
impuesto creado en adelante por el gobierno federal, además de prohibir cualquier
descentralización administrativa sin la correspondiente descentralización financiera (la
transferencia de responsabilidades debe estar acompañada por transferencia de recursos).
Además, con el dominio de los recursos naturales por parte de las provincias, aquellas que,
por ejemplo, cuentan con hidrocarburos se encuentran en una posición privilegiada frente a
las demás, atentando contra la búsqueda de igualdad territorial en el país (Cao, 2012). La
Ley 23.548 (de Coparticipación) sancionada en 1988 es mantenida hasta la actualidad, y el
sistema de coparticipación es el que se observa en la figura a continuación.
 Analizando estos datos de la distribución secundaria, si se siguiera un principio
exclusivamente poblacional, se observa que todos los distritos están sobre-representados
por la Coparticipación, con la excepción única de la provincia de Buenos Aires (recibiendo
prácticamente la mitad de lo que debería). Provincias como Neuquén, Chubut y Mendoza
son sobre-representadas aunque por cuestiones casi matemáticas (con valores cercanos a 0
en esa relación). Mientras tanto, distritos como Chaco, Formosa y Santiago del Estero se
encuentran entre las más sobre-representadas, algo esperado en un sistema que tiene por
principio la búsqueda de igualdad en el territorio.
Correlacionado a este desequilibrio, aparece el desequilibrio fiscal argentino,
caracterizado por la diferencia que hay entre la proporción de gastos y de recaudación del
gobierno federal y de los gobiernos subnacionales (provincias y municipios): mientras el
primero es responsable de casi el 60% de los gastos subnacionales, los ingresos de
Provincias y municipios constituyen el 4,5% del PBI y las transferencias coparticipadas
representan el 8% del mismo (Melo, 2005). Las unidades federales son responsables de un
alto porcentaje del gasto público, pero recaudan un porcentaje mucho menor de impuestos.
Siguiendo a Tommassi (2008), es debido a esto que en muchas de las provincias más
pequeñas, las transferencias coparticipadas representan más del 80% de los ingresos totales:
las más independientes son aquellas productoras de hidrocarburos y la CABA (Barrientos,
2009).

3.5. Analizando el IDH argentino

Para el análisis, se consideraron los índices de desarrollo humano por provincia
correspondientes a los años 1996, 2006, 2001, 2006, 2011 y 2016 (PNUD Argentina,
2017). Aquí, se observa que todas las provincias de Argentina (incluida CABA)
aumentaron su IDH en el período, superando hoy los 0,800 todas ellas, registrando un
crecimiento promedio de 0,072. Comparando los IDH del 2011 y del 2016, doce de las 24
provincias registraron bajas, mientras las 11 restantes lo aumentaron, con San Luis como
máximo exponente de este último grupo y Córdoba como provincia que más sufrió en los
últimos años (Santa Fe se mantuvo estable en su IDH en el período).

Tabla 5. Argentina. Índice de Desarrollo Humano por distritos

Distritos 1996 2000 2006 2011 2016

Buenos Aires 0,769 0,789 0,802 0,838 0,837

CABA 0,854 0,864 0,861 0,889 0,885

Catamarca 0,766 0,789 0,804 0,836 0,844

Córdoba 0,776 0,782 0,824 0,862 0,846

Corrientes 0,766 0,771 0,787 0,828 0,825

Chaco 0,765 0,772 0,777 0,807 0,816

Chubut 0,777 0,801 0,812 0,848 0,863

Entre Ríos 0,763 0,762 0,804 0,839 0,845

Formosa 0,739 0,752 0,759 0,806 0,822

Jujuy 0,743 0,767 0,794 0,829 0,834

La Pampa 0,782 0,794 0,823 0,864 0,854

La Rioja 0,760 0,775 0,802 0,834 0,833

Mendoza 0,782 0,799 0,818 0,852 0,846

Misiones 0,747 0,763 0,783 0,817 0,829

Neuquén 0,784 0,808 0,832 0,855 0,853

Río Negro - - 0,804 0,851 0,844

Salta 0,756 0,768 0,781 0,832 0,830

San Juan 0,767 0,781 0,791 0,825 0,838

San Luis 0,762 0,781 0,800 0,828 0,849

Santa Cruz 0,791 0,811 0,837 0,873 0,861

Santa Fe 0,777 0,790 0,818 0,846 0,846

Santiago del Estero 0,745 0,766 0,770 0,807 0,817

Tierra del Fuego 0,804 0,819 0,850 0,880 0,887

Tucumán 0,770 0,764 0,792 0,843 0,838

Argentina 0,785 0,798 0,814 0,848 0,848

Observación: Río Negro no fue analizado en 1996 y 2010. Fuente: PNUD Argentina (2017).

De las once provincias que registraron crecimiento de su IDH entre 2011 y 2016, diez
han sido sobre-representadas en la Cámara de Diputados entre el año 2001 y la actualidad
(Misiones también aumentó su IDH pero está representada de manera proporcional). Ahora,
teniendo en cuenta el período completo de estudio (desde 1996 a 2016) nos encontramos
con que de las 12 provincias que mayor crecimiento de IDH experimentaron, sólo Salta está
sub-representada, Misiones está representada proporcionalmente (Misiones), mientras que
las restantes diez están sobre-representadas (Entre Ríos, Santiago del Estero, Jujuy,
Formosa, Chubut, San Luis, Catamarca, La Rioja, La Pampa y Tierra del Fuego).
Siguiendo con la comparación entre el 1996 y 2016, se observa que la brecha entre el
mayor y el menor IDH fue disminuyendo: de una brecha de 0,115 puntos pasó a 0,071 entre
el primero y el último año de la serie. Es decir, se asistió a un acortamiento de la brecha de
un 0,044 en los últimos 20 años. Históricamente el IDH en Argentina lo ha liderado CABA
(desde 1996 hasta 2011) y en segundo lugar ha estado Tierra del Fuego, quien en 2016
quedó ubicada en primer lugar gracias a un aumento de 0,007 en su IDH (contra una caída
de 0,004 para CABA en el mismo período). En el final de la tabla, Formosa dio lugar a
Chaco en las últimas dos décadas.
Si se relaciona el IDH provincial con la distribución secundaria de la Coparticipación,
se puede inferir que de las cinco más “sobre-representadas” en el sistema de distribución de
recursos (Chaco, Formosa, Santiago del Estero, Entre Ríos y Catamarca) cuatro se
encuentran entre las de mayor crecimiento del IDH: la excepción es Chaco que, si bien
avanzó, lo hizo a un ritmo más lento, siendo el más rezagado entre los 24 distritos del país.
Así, a lo largo de los años se ha achicado la brecha entre las provincias con mayor y menor
IDH, lo que se explica en que las provincias que ostentaban el peor IDH en 1996
pertenezcan al grupo de las que más se han desarrollado hasta el 2016. Aunque no de
manera directamente proporcional, la coparticipación federal argentina y la SRD de la
cámara baja pueden estar contribuyendo a la igualdad entre las unidades federativas,
aunque lejos se está aún de ello.

4. México: de la centralización a las bases constitucionales

El escenario de la post-guerra por la independencia permitió el desarrollo de un nuevo
conflicto que se focalizaba en reformar la constitución. La Constitución de 1824 (que
estuvo vigente hasta 1835) reanudó el cuestionamiento hacia la posibilidad de que un
sistema federal esté capacitado para instaurar la cooperación administrativa y brindase
respuestas satisfactorias: nuevamente, surgían las discrepancias entre los centralistas y
federalistas (Knight, 1996). Aquí, se comenzó a hablar de bases constitucionales, las cuales
darían lugar a un sistema gubernamental de cuerpo republicano, pero realmente sólo
implantaban la concentración del poder en el Senado, regenteado por la oligarquía
dominante (Halperín Donghi, 2011).
Hacia 1855, como consecuencia de la Revolución de Ayutla, se gestó la nueva
Constitución Política de la República Mexicana de 1857. Este suceso dio espacio a una
nueva vertiente de mandatarios liberales que querían volver a eliminar la distribución de los
departamentos para dar nuevamente lugar a los Estados (Knight, 1996). En resumen, la
nueva constitución de 1857 establecía la división de los tres poderes y el precepto de
libertad sobre esclavos y nacidos en el territorio nacional; también se designó la libertad de
enseñanza y libre manifestación de las ideas en cualquier materia.
El último trayecto evolutivo de la constitución mexicana estuvo basado en la
complejidad de las necesidades sociales y, por esto, es que se profundizó la instauración del
sistema federal. Las principales formas de presencia estatal para redistribuir fueron a través
de los actores que conforman a la federación, donde los estados tendrían un papel
importante, pero los municipios serían encargados de establecer las relaciones más directas
con la ciudadanía (Ansaldi y Giordano, 2012a).
Aunque la Constitución de 1917 no pudo establecer una simetría entre los espacios
antes mencionados –puesto que cada Estado terminó ejerciendo mayor poder del que le
correspondía–, se implantó el nuevo texto constitucional sobre la estructura latifundista,
dando como producto final un federalismo coaccionado por los poderes. (Zanatta, 2012).
Entre 1920 a 1934, Álvaro Obregón y sus sucesores tuvieron una fuerte crisis económica,
Plutarco Elías Calles fundó el Partido Nacional Revolucionario (PNR) intentando controlar
al país que estaba sumergido en un caos. En 1938, Cárdenas, modificó el PNR que se
pasaba a llamar Partido de la Revolución Mexicana (PRM), de donde surgieron ciertos
éxitos para las clases trabajadoras y agrarios. Se nacionalizó la industria petrolera y también
se expropian compañías extranjeras. El PRM logró corporizar e instaurar un orden, donde
varias organizaciones se amalgamaron con el gobierno nacional, centralizando el poder
(Nudelman, 2007).
Cuando el PRM ya devenido en el Partido Revolucionario Institucional (PRI) se
consolidó en el poder, intentó dar un marco de mayor institucionalidad al proyecto federal
(Zanatta, 2012). La política mexicana parece congelada entre 1928 y 2000: una vez que
Emilio Portes Gil asumió la Presidencia, el país aceitó los mecanismos electorales que le
permitirían al PRI gobernar, ininterrumpidamente, por 73 años. La no reelección generó la
posibilidad de dar espacio en la Presidencia y en su gabinete a los principales dirigentes del
partido. En el año 2000, se cortó la hegemonía del PRI, y llegaron los dos gobiernos del
Partido Acción Nacional (PAN), que permitieron oxigenar el sistema político mexicano, y
espacialmente la política estadual.

4.1. Sistemas de representación y procesos electorales en México

En cuanto a los poderes políticos del Estado, México es una clásica república dividida
en tres poderes. El Presidente es la cabeza del Poder Ejecutivo, el Jefe de Estado y de
Gobierno del país, como en los sistemas presidencialistas típicos. Asimismo, es el
Comandante Supremo de las Fuerzas Armadas de México. Es elegido directamente por
mayoría simple de los votos por un mandato de 6 años, sin posibilidad de reelección. No
existiendo aquí la figura del Vicepresidente, en caso de falta absoluta del Presidente de la
República, el Congreso nombra al Presidente interino o substituto en un término no mayor
a 60 días. El Gabinete de Ministros es designado por el Presidente. Por su parte, el
nombramiento del Fiscal General del Estado, el Jefe del Banco de México, y altos
funcionarios del Tesoro requieren consentimiento del Senado.
Por su parte, el Poder Legislativo reside en el Honorable Congreso de la Unión, de
carácter bicameral. La cámara baja es la Cámara de Diputados, que cuenta con 500
asientos, de los cuales 300 son electos directamente en circunscripciones uninominales por
mayoría simple de votos y los 200 restantes son elegidos directamente tomando al país
como distrito único, a través de sistema de representación proporcional, para mandatos de 3
años (Nicolau, 1997).
Hasta 1990, todos los distritos mexicanos habían estado bajo el signo político del
PRI, es decir, que siempre tuvieron mayoría en ambas cámaras. Es correcto afirmar que la
supremacía de este partido hegemónico, evitaba que el proceso de federalización mexicano
tengo un crecimiento llano en relación con los demás actores del sistema. Durante los años
noventa se suceden una serie de victorias del PAN en los distritos de Baja California,
Guanajuato, Chihuahua, Jalisco, Nueva León, Querétaro y Aguas Calientes. Este nuevo
escenario brindo la posibilidad de que se generan coaliciones entre partidos no dominantes:
en el 2000, el PAN se alió junto al PRD y le quitó el control del estado de Yucatán al PRI.
Asimismo, el PRD había ganado las elecciones en el DF junto con los estados de Tlaxcala,
Zacatecas y Baja California sur.
Desde la reforma electoral de 1996, que instauró la adjudicación de los distritos
uninominales en la Cámara de Diputados y reparó las circunscripciones plurinominales, se
ha intentado perfeccionar la paridad representativa. Actualmente, México cuenta con una
cierta uniformidad en cuanto al tamaño de sus distritos o al menos intenta resguardar el
criterio de igualdad, la premisa sobre la que se construye “una persona, un voto demo-
orientado” y busca privilegiar una nueva redistritación basándose en el censo poblacional
(Reynoso, 2004). A continuación, un detalle de la SRD en la Cámara de Diputados para el
último periodo legislativo (2012-2018).

Tabla 6. México. SRD en la cámara baja federal (2012-2018)

Población Magnitud
Estados %P %M SRD
(P) (M)

México 15.175.862 13,5 40 13,3 0,2

Cdad. de México 8.851.080 7,9 27 9,0 1,1

Veracruz 7.643.194 6,8 21 7,0 0,2

Jalisco 7.350.682 6,5 19 6,3 0,2

Puebla 5.779.829 5,1 16 5,3 0,2

Guanajuato 5.486.372 4,9 14 4,7 0,2

Chiapas 4.796.580 4,3 12 4,0 0,3

Nuevo León 4.653.458 4,1 12 4,0 0,1

Michoacán 4.351.037 3,9 12 4,0 0,1

Oaxaca 3.801.962 3,4 11 3,7 0,3

Chihuahua 3.406.465 3,0 9 3,0 0,0

Guerrero 3.388.768 3,0 9 3,0 0,0

Tamaulipas 3.268.554 2,9 8 2,7 0,2

B. California 3.155.070 2,8 8 2,7 0,1

Sinaloa 2.767.761 2,5 8 2,7 0,2

Coahuila 2.748.391 2,4 7 2,3 0,1

Hidalgo 2.665.018 2,4 7 2,3 0,0

Sonora 2.662.480 2,4 7 2,3 0,0

S. Luis Potosí 2.585.518 2,3 7 2,3 0,0

Tabasco 2.238.603 2,0 6 2,0 0,0

Yucatán 1.955.577 1,7 5 1,7 0,1

Querétaro 1.827.937 1,6 4 1,3 0,3

Morelos 1.777.227 1,6 5 1,7 0,1

Durango 1.632.934 1,5 4 1,3 0,1

Zacatecas 1.490.668 1,3 4 1,3 0,0

Quintana Roo 1.325.578 1,2 3 1,0 0,2

Aguascalientes 1.184.996 1,1 3 1,0 0,1

Tlaxcala 1.169.936 1,0 3 1,0 0,0

Nayarit 1.084.979 1,0 3 1,0 0,0

Campeche 822.441 0,7 2 0,7 0,1

Colima 650.555 0,6 2 0,7 0,1

B. California Sur 637.026 0,6 2 0,7 0,1

México 112.336.538 100,0 300 100,0 4,9

Observación: De las 500 bancas totales, sólo se toman en cuenta las 300 bancas que se otorgan por circunscripción
uninominal respetando el territorio de los Estados. Los valores de SRD son absolutos; las cifras de porcentajes pueden
variar por cuestiones de redondeo. Fuente: Elaboración propia con datos de INEGI (2018) e INFOPAL (2018).

Se observa que este fenómeno perjudica a nueve distritos, sustancialmente a la

Ciudad de México, Oaxaca y Veracruz, mientras que 14 son los que están
sobrerrepresentados, con especial atención a Chiapas y Querétaro. Si bien el SRD se
mantiene en niveles bajos (comparado con Argentina, por ejemplo), esta distorsión puede
genera comportamientos en los actores (especialmente, los beneficiados).

4.2. Distribución fiscal en México

Cuando se aprecia la distribución del Congreso, se pueden suponer los obstáculos
propios de un federalismo cambiante, puesto que la imagen del legislador combina
intereses regionales con las obligaciones que la república federal demanda, idealmente. La
otra manera de medir la capacidad de interacción entre lo que produce el aparato legislativo
y los ámbitos de aplicación directos, es mediante la distribución fiscal.
El art. 31, fracción IV, de la Constitución establece la obligación de los mexicanos de
contribuir a los gastos de los tres órdenes de gobierno: el de la Federación, el de las
entidades federativas y el de los municipios (Constitución política de los Estados Unidos de
México). En consecuencia, es importante darles lugar a los gobiernos locales asistiéndolos
institucionalmente; ya que en estos espacios es donde se percibe más próxima la
participación ciudadana. Si bien, no hay una demarcación concreta relación a que tributos
corresponden a la federación y los estados; no obstante, la Constitución se expide en
relación a esto mediante el artículo 124 sostiene: “Las facultades que no están
expresamente concedidas por esta Constitución a los funcionarios federales, se entienden
reservadas a los Estados o a la Ciudad de México, en los ámbitos de sus respectivas
competencias (Constitución Política de los Estados Unidos de México).
Las convenciones fiscales son las que buscan acomodar las cargas tributarias para los
contribuyentes, puesto que el régimen de concurrencia es el que fija esos montos; hasta el
momento se han celebrado cuatro convenciones fiscales para evaluar y ajustar esos
impuestos. En la década de 1980, se realizó una serie de modificaciones entre las que se
otorgaron mayores potestades a los municipios y un marco reconocible dentro de la
estructura federal. No obstante, el propio entramado de los distintos escalafones y
compromisos del estatuto que contiene la Constitución de México en el ámbito de
competencias tributarias es muy escueto, dado que versa sobre un sistema complejo de
concurrencias contributivas entre la Federación y los Estados, limitaciones a la facultad
impositiva de las entidades y el mantenimiento de un sistema exclusivo de competencias
tributarias en favor de la Federación (Serna de la Garza, 2016).

4.3. Analizando el IDH de los Estados mexicanos

Se analiza ahora el índice de desarrollo humano para los 32 Estados mexicanos,
tomando los datos de PNUD México (2015) para los años 2008, 2010 y 2012. Se observa
que, en el período, el Estado con mejor desempeño en el IDH es el Distrito Federal (hoy,
Ciudad de México) y Chiapas se encuentra como el Estado con peor IDH.

Tabla 7. México. Índice de Desarrollo Humano por estados

Estados 2008 2010 2012

Aguascalientes 0,742 0,753 0,760

Baja California 0,750 0,759 0,760

Baja California Sur 0,782 0,786 0,776

Campeche 0,723 0,733 0,749

Chiapas 0,644 0,654 0,667

Chihuahua 0,730 0,710 0,734

Ciudad de México (ex Distrito Federal) 0,818 0,830 0,830

Coahuila de Zaragoza 0,751 0,764 0,768

Colima 0,754 0,759 0,763

Durango 0,714 0,721 0,731

Estado de México 0,728 0,740 0,745

Guanajuato 0,700 0,711 0,720

Guerrero 0,663 0,678 0,679

Hidalgo 0,701 0,715 0,723

Jalisco 0,733 0,744 0,751

Michoacán de Ocampo 0,683 0,700 0,700

Morelos 0,736 0,743 0,749

Nayarit 0,727 0,743 0,733

Nuevo León 0,782 0,792 0,792

Oaxaca 0,664 0,673 0,681

Puebla 0,692 0,708 0,717

Querétaro de Arteaga 0,742 0,748 0,760

Quintana Roo 0,739 0,746 0,754

San Luis Potosí 0,704 0,715 0,726

Sinaloa 0,751 0,752 0,757

Sonora 0,764 0,766 0,779

Tabasco 0,721 0,731 0,742

Tamaulipas 0,749 0,750 0,758

Tlaxcala 0,707 0,715 0,727

Veracruz 0,696 0,706 0,713

Yucatán 0,719 0,728 0,739

Zacatecas 0,700 0,708 0,720

Fuente: PNUD México (2015)

Para 2008, la brecha entre ambas jurisdicciones era de 0,174 puntos; dos años
después, esta brecha se había ampliado a 0,176, para caer en 2012 a 0,163 puntos.
Actualmente, todos los Estados mexicanos se encuentran entre un nivel de desarrollo
humano alto, con la excepción de la Ciudad de México, que posee un desempeño muy alto
–jurisdicción bien distante de las demás, aunque acercándose al poseer un crecimiento
menor en el IDH– (PNUD México, 2015).
Entre las 32 jurisdicciones, la única que bajó en su desempeño de IDH fue Baja
California Sur (-0,006 en el período); y, entre las que lideran el crecimiento, Campeche
(+0,026 en el período 2008-2012), Puebla (+0,025) y Chiapas (+0,023), son seguidas por
San Luis Potosí e Hidalgo (+0,022). Si se retoma una posible relación con el SRD, se
observará que no hay una vinculación entre ambas, algo quizás explicado por la búsqueda
de no beneficiar sobre-representando a ninguno de los Estados propositalmente.

5. Conclusiones generales
En esta breve aproximación, el trabajo buscó analizar en forma exploratoria los
sistemas federales de América Latina. A la luz de la información y datos recolectados y de
su posterior análisis e interpretación, se puede observar que, en los tres casos que se han
analizado, efectivamente se ha achicado la brecha entre los Estados y provincia más y
menos desarrollados (en base a sus IDH). En todos los casos, el sistema de distribución de
bancas por distrito en las cámaras bajas ha sobre-representado a aquellas unidades
federativas que se encuentran en desventaja poblacional en detrimento de aquellas que
lideraron históricamente
De todas maneras, hay que hacer varias salvedades. En el caso mexicano, las
autoridades intentan ajustar las circunscripciones uninominales a la población de los
distritos, por lo que la SRD es resultante de la división matemática, sin una intencionalidad
aparente de beneficiar a algún conjunto de Estados en detrimento de otros. El caso
brasileño muestra algún desequilibrio pero, con demoras, también logra ajustar su SRD,
aunque la existencia de un piso de 5 diputados por Estado, pero sobre todo un techo para
São Paulo, genera una distorsión muy importante en el sistema, beneficiando a los Estados
menos poblados y más atrasados en el desarrollo humano. Mientras tanto, la realidad
argentina es la más extrema: la existencia de pisos de 5 diputados por distrito
independientemente de su población junto a la no actualización de la distribución de bancas
siguiendo censos ha generado una distorsión en la cámara baja que la coloca entre las más
amplias del mundo.
Por su parte, aunque tal vez no de manera contundente, tanto el sistema de
coparticipación argentino como el FPE brasilero han beneficiado con mayores recursos a
aquellas jurisdicciones que se pretende que aceleren su desarrollo en busca de la tan ansiada
igualdad entre distritos, algo estipulado en sus sistemas fiscales como la Coparticipación
Federal de Impuestos y el Fondo de Participación de los Estados (FPE).
Así, dos de las herramientas más importantes de las que se vale el federalismo como
lo son la SRD y el sistema fiscal, aunque no de manera estrictamente excluyente y lineal,
han contribuido a acortar el abismo existente entre las provincias o Estados más
desarrollados y aquellos que aún tienen un largo camino por recorrer. Sin embargo, es
evidente que las diferencias y contrastes regionales aún son grandes (como se observa en el
Norte argentino, en el Norte y el Nordeste brasileño y en el Suroeste mexicano con los
estados de Chiapas, Guerrero y Oaxaca).
Entonces, se puede decir que estos mecanismos institucionalizados en las
constituciones, y que son propios de la naturaleza del federalismo, aún están lejos de lograr
una casi utópica equidad absoluta entre los Estados miembro del sistema, tendiendo a
equilibrar los diferentes puntos de partida y las distintas capacidades intrínsecas que
condicionan el desarrollo diferencial de cada una de ellos.
Si bien no es posible afirmar o refutar la hipótesis propuesta de que los mecanismos
federales de tipo político-electoral y fiscal generan un desarrollo humano más equitativo
entre las regiones, el trabajo busca contribuir a la temática, proponiendo para futuros
trabajos la elaboración de correlaciones entre las variables independientes y dependientes
para así poder sacar conclusiones con mayor validez teórica.

6. Referencias bibliográficas
Abal Medina (h.), J.; Suárez Cao, J., Nejamkis, F. (2002). Las instituciones políticas en Brasil y
Argentina: diseños similares, comportamientos distintos. Revista Argentina de Ciencia Política, 5-
6(1), 113-134.
Abal Medina, J.; Cao, H. (comps.). (2012). Manual de la nueva administración
pública argentina. Buenos Aires, Argentina: Ariel.
Abrucio, F. (1998). Os barões da federação: Os governadores e a redemocratização
brasileira. San Pablo, Brasil: DCP/USP-Hucitec.
Afonso da Silva, J. (2008). 20 anos da Constituição Cidadã. Cadernos Adenauer,
IX(1).
Ansaldi, W.; Giordano, V. (2012a). América Latina. La Construcción del Orden.
Tomo I. De la Colonia a la Disolución de la Dominación Oligárquica. Buenos Aires,
Argentina: Ariel-Paidós.
Ansaldi, W.; Giordano, V. (2012b). América Latina. La Construcción del Orden.
Tomo II. De las Sociedades de Masas a las Sociedades en Proceso de Reestructuración.
Buenos Aires, Argentina: Ariel-Paidós.
Argentina. (1994). Constitución de la Nación Argentina. Buenos Aires, Argentina:
JGM, 2008.
Arretche, M. (2007). A centralização no Estado federativo brasileiro. (Tesis de libre-
docencia). Departamento de Ciência Política da Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil.
Atlas Electoral de Andy Tow (2018). Elecciones en Argentina. Buenos Aires,
Argentina: Andy Tow. Recuperado: http://www.andytow.com/atlas/totalpais/se.html
Azevedo da Cunha, F. (2006). Federalismo fiscal no Brasil: a realidade do federalismo
competitivo e a busca da cooperação e do equilíbrio. (Tesis de maestría). Programa de Pós-
Graduação em Direito da Pontifícia Universidade Católica do Rio Grande do Sul, Porto Alegre,
Brasil.
 Barrientos, M. (2009). Federalismo comparado entre Brasil e Argentina: o poder dos
governadores desde a redemocratização. Programa de Pós-Graduação em Ciência Política da
Universidade Federal do Rio Grande do Sul, Porto Alegre, Brasil.
Barrientos, M. (2015). Relações executivo-legislativo nas províncias argentinas: delegação
parlamentar e sucesso dos governadores. (Tesis de Doctorado). Departamento de Ciência Política
da Universidade de São Paulo, São Paulo, Brasil.
Botana, N. (1993). El federalismo liberal en Argentina: 1852-1930). En Carmagnani, M.
(org.). Federalismos latinoamericanos: México, Brasil, Argentina. México D.F., México: El Colegio
de México - Fondo de Cultura Económica.
Botana, N. (1994). El orden conservador. La política argentina entre 1880 y 1916. Buenos
Aires, Argentina: Editorial Sudamericana, 1994.
Brasil. (2018). Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Brasilia,
Brasil: Planalto.
Cao, H. (2012). Capítulo 3. Las provincias y el Gobierno Autónomo de la Ciudad de
Buenos Aires. En Abal Medina, J.; Cao, H. (comps.). Manual de la nueva administración
pública argentina. Buenos Aires, Argentina: Ariel.
Couto e Silva, G. (1981). Conjuntura política nacional: o Poder Executivo/
Geopolítica do Brasil. Rio de Janeiro, Brasil: José Olympio Editora.
De Carreras, F. (2015). El federalismo realmente existente. Revista Española de
Derecho Constitucional, 104(1), 331-338.
Fajardo Torres, M.; Szczyry, R. (2009). El status jurídico institucional de la Ciudad
de Buenos Aires y sus limitaciones. Buenos Aires, Argentina: Asociación de Derecho
Administrativo de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Gibson, E.; Falleti, T. (2007). La unidad a palos. Conflicto regional y los orígenes del
federalismo argentino. POSTData, 12, 171-204.
Halperin Donghi, T. (2011). Historia Contemporánea de América Latina. Buenos
Aires, Argentina: Alianza Editorial.
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE (2018). Censo Demográfico e
Séries Históricas. Brasilia, Brasil: IBGE. Recuperado de:
https://www.ibge.gov.br/estatisticas-novoportal/sociais/populacao/9662-censo-
demografico-2010.html?=&t=o-que-e
Instituto Nacional de Estadística y Censos - INDEC (2018). Censos Nacionales de
Población y Vivienda 1991, 2001 y 2010. Buenos Aires, Argentina: INDEC. Recuperado
de: https://www.indec.gob.ar/nivel3_default.asp?id_tema_1=2&id_tema_2=41
 Instituto Nacional de Estadística y Geografía de México - INEGI (2018). Datos-
Población. México D. F., México: INEGI. Recuperado de:
http://www.beta.inegi.org.mx/temas/estructura/
Knight, A. (1996). La Revolución Mexicana. Del Porfiriato al Nuevo Régimen
Constitucional. México D.F., México: Grijalbo.
Legislatina. (2003a). Observatorio del Poder Legislativo en América Latina. Base de datos por
país: Brasil. Salamanca, España: Observatorio de Instituciones Representativas de América Latina
de la Universidad de Salamanca. Recuperado de:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/por_pais/Brasil.pdf.
Legislatina. (2003b). Observatorio del Poder Legislativo en América Latina. Base de datos por
país: Argentina. Salamanca, España: Observatorio de Instituciones Representativas de América
Latina (OIR) de la Universidad de Salamanca. Recuperado de:
http://americo.usal.es/oir/legislatina/por_pais/Argentina.pdf.
Melo, M. (2005). O leviatã brasileiro e a esfinge argentina: os determinantes institucionais
da política tributária. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 20(58), 91-128.
México. Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos. México D.F.,
México: Diario Oficial de la Federación.
Nicolau, J. (1997). As distorções na representação dos Estados na Câmara dos Deputados
brasileira. Revista Dados, 40(3).
Nudelman, R. (2007). Diccionario de Política Latinoamericana Contemporánea.
México D.F., México: Océano.
Patroni, V. (2005). Argentina. In: Griffiths, A. (ed.). Handbook of Federal Countries.
Montreal, Canadá: McGill-Queen's University Press.
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Brasil - PNUD Brasil. (2018). Atlas do
Desenvolvimento Humano no Brasil. Brasília, Brasil: PNUD Brasil. Recuperado de:
http:://www.atlasbrasil.org.br/2013/
Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento Brasil - PNUD Brasil. (2014). Radar
IDHM. Brasilia, Brasil: PNUD Brasil.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo - PNUD Argentina. (2017).
Informe Nacional sobre Desarrollo Humano 2017. Información para el desarrollo
sostenible: Argentina y la Agenda 2030. Buenos Aires, Argentina: PNUD Argentina.
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo México - PNUD México.
(2015). Índice de Desarrollo Humano para las entidades federativas, México 2015 Avance
continuo, diferencias persistentes. México D.F., México: PNUD México.
Raimundi, C.; Tilli, M. (1996). Coparticipación: hacia el nuevo contrato social. Buenos Aires,
Argentina: Fundación Nación y América Latina.
 Regis, A. (2009). O Novo Federalismo Brasileiro. Rio de Janeiro, Brasil: Companhia
Editora Forense.
Reynoso, D. (2004). Bicameralismo y sobre-representación en Argentina en perspectiva
comparada. Revista SAAP, 2(1), 69-94.
Santos, F. (2003). O Poder Legislativo no presidencialismo de coalizão. Belo
Horizonte, Brasil: Editora da UFMG.
Serna de la Garza, J. (2016). El sistema federal mexicano: trayectoria y
características. México D.F., México: Secretaría de Gobernación Secretaría de Cultura -
Instituto Nacional de Estudios Históricos de las Revoluciones de México Instituto de
Investigaciones Jurídicas-UNAM.
Servicio de Información para la Estadística Parlamentaria - INFOPAL (2018).
Legislaturas. México D. F., México: Cámara de Diputados del H. Congreso de la Unión.
Recuperado de: http://www.diputados.gob.mx/sistema_legislativo.html
Simeon, R. (2009). Constitutional design and change in federal systems: issues and
questions. Publius, 39(2), 241-261.
Souza, C. (2005). Federalismo, desenho constitucional e instituições federativas no Brasil
pós-1988. Revista de Sociologia e Política, 24(1), 105-121.
Stepan, A. (1999). Para uma nova análise comparativa do federalismo e da democracia:
federações que restringem ou ampliam o poder do demos. Revista Dados, 42(2), 197-251.

Tavares, J. (1998). O sistema político brasileiro. En: Rojo, R. (org.). Instituições

políticas comparadas dos países do Mercosul. Rio de Janeiro, Brasil: Editora FGV.
Tommasi, M. (2008). Un país sin rumbo. Política, Políticas Públicas y Desarrollo en
la Argentina (con una leve comparación al caso chileno). Buenos Aires, Argentina:
Universidad de San Andrés. Recuperado de:
http://www.udesa.edu.ar/files/UAEconomia/Novedades/Un%20Pa%C3%ADs%20Sin%
20Rumbo.pdf
Tribunal Superior Eleitoral - TSE (2018). Eleições anteriores. Brasilia, Brasil: TSE.
Recuperado de: http://www.tse.jus.br/eleicoes/eleicoes-anteriores/eleicoes-anteriores
Tribunal Superior Eleitoral do Brasil - TSE. (2017). Página oficial. Brasilia, Brasil: TSE.
Recuperado de: www.tse.jus.br/
Varsano, R. (1997). A guerra fiscal do ICMS: quem perde e quem ganha. Planejamento e
Políticas Públicas, 15(1), 3-18.
Zanatta, L. (2012). Historia de América Latina. De la Colonia al Siglo XXI. Buenos
Aires, Argentina: Siglo Veintiuno Editores.
 “Coaliciones y Sistema de partidos en Córdoba”.

Autores:

Nombre y Apellido: Dr. Omar Barberis.

Institución a la cual pertenece: Universidad Nacional de Villa María.

E-mail: o_barberis@hotmail.com

Nombre y Apellido: Esp. Gonzalo Páez.

Institución a la cual pertenece: Universidad Nacional de Villa María.

E-mail: gonzalopaez76@hotmail.com

Resumen:

Desde el regreso de la Democracia el fenómeno de las coaliciones políticas va tomando

mayor importancia en el sistema de partidos nacionales y aunque de manera informal, este
fenómeno ya estaba presente en la política Argentina. Luego de la crisis de representación de
2001 y las diferentes reformas electorales sucedidas a lo largo de las ultimas décadas, la
conformación de coaliciones ha tomado una gran importancia, llegando a la situación de que es
muy difícil que un partido por si solo pueda ganar una elección y alcanzar el poder. Córdoba no
esta exenta de este proceso, por lo cual en este trabajo analizamos cuales fueron los cambios en el
sistema de partidos y electoral, que incentivaron el crecimiento del fenómeno coalicional, para así
comprender y poder visualizar el futuro cercano en el sistema de partidos Cordobés.

Desarrollaremos en este trabajo un análisis del sistema de partidos nacionales y como este
influyo en el sistema Cordobés; analizaremos las diferentes reformas Constitucionales y
Electorales en la provincia de Córdoba y como influyeron en la dinámica partidaria provincial; y
desarrollaremos conclusiones finales.

Mesa redonda: “Sistema Electoral y Sistema de partidos en la provincia de Córdoba.

Transformaciones y efectos (2003-2015)”.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción:

Desde el regreso de la Democracia, allá por el año 1983, un fenómeno ya presente, va

tomando mayor importancia a lo largo del tiempo en la Republica Argentina. Hablamos del
fenómeno político de las Coaliciones.

Con el debilitamiento de las identidades políticas tradicionales y la crisis de los partidos

políticos, se produce el creciente fenómeno de constitución de alianzas electorales y de
gobierno en los distintos niveles districtales.

El principal objetivo de este trabajo será analizar el creciente fenómeno de procesos

coaliciónales en la Provincia de Córdoba y como el sistema de partidos y el sistema electoral
cordobés, estimulan o limitan la formación de alianzas políticas.

A una coalición política la podemos entender "como la dinámica de colaboración que

se establece entre dos o mas partido políticos, bien sea esta temporal o permanente, a fin
obtener algunos resultados". (Vilamala, p 50).-
 Dos enfoques teóricos desde 1961 han tratado de aportar explicaciones a los procesos
de formación de las coaliciones políticas. El primero de estos enfoques es el de las teorías
formales, las cuales entre sus supuestos, afirman que los partidos políticos, solo los motiva la
obtención de la conducción del Estado y los beneficios asociados a este, como el poder y el
prestigio. De este modo la principal recompensa a repartir son los cargos del gabinete
ministerial.

Aquí surge la importancia de el tamaño de una coalición, la cual según los teóricos
formales (Gamson, 1961) trataran de minimizar el tamaño de la coalición vencedora, con el
objetivo de maximizar los beneficios y las recompensas. Además el “número de partidos
integrantes de la coalición será de vital importancia, ya que al reducirse el número de los
mismos, las recompensas serán mayores, y las negociaciones y el mantenimiento de la
coalición, será más fácil”. (Páez, 2012, p 23).

El otro enfoque teórico que explica el proceso de conformación de coaliciones es el de

las teorías multidimensionales. La caracterización de la aproximación multidimensional al
fenómeno de las coaliciones políticas entiende a estas, en un sentido amplio, como proceso
continuo, dinámico, en el que el tiempo es una variable esencial y obligada, haciendo énfasis en
el análisis histórico e institucional.-

La variable histórica cobra una gran importancia, ya que la procesos coaliciónales se

encuentran influenciados por experiencias previas, que van acumulando los partidos políticos
involucrados. De este modo la variable temporal es imprescindible a la hora de analizar y
comprender la estabilidad y permanencia de una Coalición política.

Además la dimensión institucional es analizada por este enfoque según el cual “cada
sistema político en su estructura formal, tiene incentivos y limitaciones para la conformación
de coaliciones”. (Páez, 2012, p 24).

Estas coaliciones se en sus inicios se conforman mediante el establecimiento de

acuerdos formales e informales, que actúan como el principal mecanismo institucional el cual
esta orientado a asegurar la permanencia de la alianza mediante la imposición de diversas
reglas de disciplina coalicional.

Estos acuerdos se realizan cuando los lideres partidarios evalúan que mantener la
coalición, brindara mejores oportunidades y resultados a mediano y largo plazo, que el costo
de tener que abandonar la misma.-
 La principal función de estos acuerdos formales es “la de informar, facilitar la
comunicación, y solucionar los conflictos entre los socios.” (Páez, 2012, p 24).

El sistema de Partidos Argentino:

La política partidaria en la Republica Argentina, históricamente se ha caracterizado por la

existencia de partidos políticos “fuertes” y “estructurados” pero esa fortaleza de los partidos ¿ha
actuado en contra debilitando el Sistema de partidos? Esta debilidad del sistema de partidos
radica en la dificulta de los mismos en “reconocer reglas de juego legitimadas para la aceptación
del adversario”. (Camou, 2000, p 13)

Observando la historia partidaria Argentina, encontramos por un lado una fuerte tradición
coalicional, combinado con una “cultura política coalicional de baja intensidad” (Tcach, 2011, p
46).

Esto puede parecer contradictorio, pero según este autor, “la intensidad de la cultura
coalicional se debe valorar y evaluar en función del conjunto de representaciones y prácticas que
los actores políticos desarrollan a efectos de favorecer la legitimidad, estabilidad y consolidación
de las coaliciones”. (Tcach, 2011, p 46).

Podemos considerar a la cultura política coalicional como de baja intensidad porque

históricamente estuvo “anclada en un modelo originario (Panebianco, 2009) de matriz
movimientista, sometido a fuertes tensiones”. (Tcach, 2011, p 46).

En el caso del Peronismo su origen esta ligado a un fuerte liderazgo carismático. Dicho
liderazgo esta directamente relacionado con una dimensión vertical de la forma de hacer política y
la “relación simbiótica entre liderazgo y Estado”. (Tcach, 2011, p 46).

Una vez desaparecido el líder carismático, el verticalismo estatista permanece,

“condicionando las alianzas en un doble sentido: la asimetría interna dado que los actores están
sujetos a un centro o vértice situado en el Estado. Y su carácter coyuntural, meramente
instrumental. De allí, la volatilidad de los “compañeros de ruta”: no son actores fijos
sobredeterminados por afinidades ideológicas”. (Tcach, 2011, p 47).
 Por el lado del Radicalismo, si bien en sus orígenes podemos identificarlo como una alianza
de diferentes sectores de la ciudadanía, varios aspectos relacionados a sus orígenes inciden en
contra de una cultura aliancista. El primer aspecto es “la concepción yrigoyenista según la cual el
radicalismo era la expresión de la nacionalidad y, al mismo tiempo, su agente constructor –
concepción que se nutría también de una fuerte influencia krausista– operó en detrimento de una
política de alianzas. (…)Vinculada a esta concepción se construyó una noción de consenso, no como
el fruto de una esforzada negociación entre actores sino como el resultado de la acción honesta de
sus dirigentes (Smulovitz, 1993)”. (Citado en Tcach, 2011, p 47).

En el caso de los sectores liberales-conservadores, “la idea de alianzas que ellos

practicaron (…) chocó siempre con dos obstáculos formidables: su desinterés por la democracia
interna y su fácil seducción por actores corporativos”. (Tcach, 2011, p 47).

Es así como el origen de los partidos y sus diferentes trayectorias históricas, influyeron en
las políticas coaliciónales desarrolladas por los diferentes partidos nacionales. Y mas que la
búsqueda de consensos con sus pares, la política aliancista de los partidos Argentinos, estuvo
dirigida a la construcción de hegemonía en donde los aliados son socios contingentes.

Este fenómeno se puede observar desde el regreso de la Democracia en 1983, donde el

sistema de partidos Argentino se comporto como un sistema “Bialiancismo Incipiente”. Aunque
informalmente los dos grandes partidos realizaban coaliciones informales con diversos sectores
políticos, corporativos y sociales, ambos partidos se repartían la mayoría de los votos y los cargos
públicos en disputa.

Portantiero (2000) afirmaba que “el Alfonsinismo fue una coalición informal” que no se
consolidó debido al carácter movimientista de la política Argentina.

Lo mismo se podría afirmar del Menemismo, que con el Frejupo, (otra alianza informal)
alcanzaría la conducción del Estado en 1989.

Diez años después de el retorno a la Democracia, el presidente Carlos Saúl Menem y el

líder de la oposición el ex presidente Raúl Ricardo Alfonsín, firmarían el denominado “Pacto de
Olivos”, acuerdo que no solo permitiría la reforma de la Constitución en 1994, sino que también
actuaría como punto de inflexión en la transformación del Sistema de partidos Argentino. Dicho
acuerdo seria interpretado por una gran parte de la población, como un pacto espurio de intereses
corporativos y produciría el debilitamiento de los partidos tradicionales, en especial la UCR,
pasándose a un sistema de pluripartidismo moderado.

Surge así un sistema de partidos que podríamos denominar “Bialiancismo” y la principal

característica de este sistema es la “configuración de una pauta de interacción que enfrenta a dos
grandes Fuerzas político-electorales en torno al centro ideológico del espectro político”. (Camou,
2000, p 15)

Dichas coaliciones podrían ir desde transitorias coaliciones electorales, a coaliciones

electorales y gubernamentales fuertemente estructuradas.

Fue así que el Menemismo aunque de manera informal, consolido una coalición con los
sectores de derecha liberales, los sectores populares bajos y el sindicalismo corporativo. Esta
coalición hegemónica gobernante, con una oposición dividida, parecía que iba a mantenerse en el
poder muchos años más. Esto genero que los sectores opositores se sentaran a dialogar y
conformasen la coalición denominada Alianza para el Trabajo, la Justicia y la Educación (Unión
Cívica Radical-Frepaso) la cual rompería con el predominio de diez años de menemismo.

Luego de la caída del Gobierno de la Alianza UCR-Frepaso, se produjo un proceso de

fragmentación y desintegración territorial partidaria, generando “micro-sistemas políticos
provinciales con características marcadamente distintas” (Calvo y Escolar, 2003; Jones y
Mainwaring, 2003). (Citado en Calvo; Escolar, 2005, p 178).

Esta fragmentación afecto especialmente al voto Radical, y especialmente en “las

provincias mas pobladas y competitivas –Buenos Aires, Capital Federal, Córdoba y Santa Fe-, a las
cuales denominamos metropolitanas, han sido mucho mas afectadas por la emergencia del voto
negativo y la fragmentación de sus sistemas de partidos tradicionales”. (Calvo; Escolar, 2005, p
181).

Como respuesta a este proceso de fragmentación partidaria, surge el fenómeno de

formación de coaliciones, modificando los patrones de competencia interdistrictal.

Sistema de Partidos en Córdoba:

 Córdoba no se vio exento de este proceso, si bien el sistema de partidos opero no como un
“bipartidismo” clásico, sino como un sistema de partido predominante con la Unión Cívica Radical
como tal; desde 1983 hasta 1998, la sumatoria de los votos de los dos principales partidos se
hallaba entre el 80% y el 90% de los votos totales. (Ver tabla 1).

Podemos observar que durante este periodo “el número efectivo de partidos para la
elección a gobernador fue relativamente bajo durante estos años (2,37), lo mismo que para
diputados provinciales (2,21)”. (Calvo; Escolar, 2005, p. 111-118)”. (Citado en González; Cáceres,
2017, p 285).

Esta situación de partido predominante se rompería a través de la constitución de una

Coalición electoral de centroderecha denominada “Unión por Córdoba”, (integrada por el PJ, la
Unión del Centro Democrático, Acción por el Cambio y la Democracia Cristiana de Córdoba).

En las elecciones celebradas el 20 de Diciembre de 1998, la coalición Unión por Córdoba,

ganaría las elecciones con un porcentaje de votos del 49.59%, contra un 40.47% por parte de la
Unión Cívica Radical. Hay que destacar que “sin el apoyo del Unión de Centro Democrático que le
aportó un 8,6% de los votos positivo y Acción para el Cambio que contribuyó con un 7%, el Partido
Justicialista habría obtenido menos votos que la UCR”. (Calvo; Escolar, 2005, p 253). (Ver tabla 2).

De este modo el sistema de partidos pasaría de ser un sistema de “partido

predominante”, a ser un sistema de “coalición predominante” encabezada la misma por el partido
justicialista. Este cambio de sistema se vería reflejado principalmente en el cambio de la
distribución de los votos en la oposición.

En estas elecciones para Gobernador, el número efectivo de partidos en la provincia “fue

de 3,84, lo que representó un aumento de 1,47 en relación al promedio de los gobiernos radicales.
El número efectivo de partidos para diputados provinciales en esta elección fue de 2,40. En la
elección de los representantes de la Asamblea Constituyente, este indicador aumentó a 4,61 en el
año 2001, más del doble de la media de los gobiernos radicales” (Calvo; Escolar, 2005, p. 111-118).
(Citado en González; Cáceres, 2017, p 286)

Reforma de la Constitución y el sistema electoral:

 La Constitución vigente en la provincia de Córdoba, fue sancionada en 1987 y reformada
en 2001. El por entonces Gobernador de Córdoba, Eduardo Cesar Angeloz, promovió en 1987 la
reforma de la Carta Magna, y como resultado de dicho proceso, el sistema electoral estableció que
el mediante una cláusula de gobernabilidad, el partido triunfante se adjudicaba 36 de las 66
bancas para diputados provinciales. Las treinta bancas “restantes se distribuyen entre los cuatro
partidos políticos que sigan a aquél en orden a los votos obtenidos y que superen un mínimo del
dos por ciento de los votos emitidos. La distribución entre la minorías se hace del siguiente modo,
conforme al orden que surja del resultado de la elección: veinte representantes al segundo; cinco al
tercero; tres al cuarto y dos al quinto”198.

Por otra parte los representantes para la Cámara de Senadores, la nueva Constitución
establecía que los mismos eran “elegidos directamente y a pluralidad de sufragios por el pueblo de
los Departamentos en que se divide la Provincia. Los Departamentos cuya población no exceda los
sesenta mil habitantes eligen un Senador; los que tengan entre sesenta mil y cien mil eligen dos,
que corresponden a la mayoría; los que tengan entre cien mil y trescientos mil eligen seis, de los
que corresponden tres a la mayoría, dos al partido que le sigue en orden y uno al que resulte
tercero; y los que tengan más de trescientos mil eligen ocho Senadores, de los que corresponden
cuatro a la mayoría, tres al partido que le sigue en orden y uno al que resulte tercero en la
elección”199.

Este sistema de reparto de bancas legislativas desincentivaba a los partidos menores,

produciendo una concentración en el numero de partidos efectivos.

Con esta reforma electoral, “los gobernadores radicales obtuvieron un promedio del 51
por ciento de los votos y controlaron casi el 58 por ciento de los escaños en la legislatura
provincial”. (González; Cáceres, 2017, p 285)

Luego de la victoria de Unión por Córdoba en las elecciones de 1998, el Gobernador José
Manuel de la Sota convoca a una nueva reforma de la Constitución en 2001. Si bien la misma
estuvo enmarcada por un contexto de crisis de representación política y el pretexto de la misma
fue achicar el gasto político, el verdadero objetivo de De la Sota fue concentrar el poder en la
Legislatura. Luego de una consulta popular, donde el 70% de los cordobeses apoyaron la reforma,
el gobierno transformo la legislatura bicameral, en unicameral.

198 CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE CORDOBA BOLETIN OFICIAL, 29 de Abril de

1987.
199 CONSTITUCION DE LA PROVINCIA DE CORDOBA, op. Cit.
 La nueva Constitución establecía una cámara en la cual los 70 legisladores son elegidos a
través de un sistema electoral mixto: 26 legisladores se eligen uno por cada distrito uninominal
(departamento) y 44 por distrito único por fórmula proporcional D’Hondt.

Este nuevo sistema “favoreció al gobernador en funciones, sub-representando a la

oposición, particularmente al radicalismo, históricamente fuerte en los departamentos del interior
(Calvo; Micozzi, 2005, p. 1060)”. (Citado en González; Cáceres, 2017, p 286)

De este modo Unión por Córdoba en el 2001, Unión por Córdoba obtuvo 41 legisladores,
lo que representaba un 58 por ciento de la legislatura y quórum propio. Por el lado de la
oposición, de los 29 legisladores opositores, 19 pertenecían a la UCR, 4, al ARI, 3 a Acción Vecinal,
2 a la Izquierda Unida y 1 al Polo Social Intransigente.

Mientras que en el año 2003, Unión por Córdoba gano nuevamente la Gobernación y
obtuvo 40 bancas, significando el 57% de la legislatura y El Partido Nuevo obtuvo 15 bancas y la
Unión Cívica Radical, 10 bancas, representando el 21% y el 14% de los escaños opositores
respectivamente. (Ver tabla 3).

Esta reforma electoral no solo “consolidaron al oficialismo provincial sino, a su vez,

disciplinaron a las distintas facciones partidarias en conflicto”. (Calvo; Micozzi, 2005, p. 37)

Boleta Única:

El Partido Nuevo surge en la provincia de Córdoba como un partido que desafiaba a los
partidos tradicionales, cuestionando fuertemente la ética y la manera de hacer política
clientelarmente. Se podría decir que el Partido Nuevo es hijo de la crisis del 2001, ya que al igual
que otros partidos que nacieron en esa misma época, planteaban una nueva forma de hacer
política mas cercana la gente común y poniendo un fuerte acento en la lucha contra la corrupción
y la solución de los problemas de los vecinos.

Este partido formado por dirigentes provenientes del PJ, la UCR y de sectores ajenos a la
política, fue liderado por Luís Juez, un personaje carismático y controvertido, el cual logro
rápidamente posicionar al partido como segunda fuerza en un momento que la UCR se hallaba en
una crisis interna aguda. Fue así que en las elecciones de 2007 para Gobernador, la coalición
Unión por Córdoba, gano las mismas, pero el Partido Nuevo denuncio fraude electoral y se puso
en duda la legitimidad del Gobierno de Juan Schiaretti.

Esta denuncia de fraude puso en duda el sistema de sumatorias aplicadas hasta esa fecha
y motivo la reforma electoral de 2008, el cual establece la utilización de la “Boleta Única” la cual
elimina las sumatorias de votos de diferentes partidos y además acaba con varias malas practicas
electorales como el “voto cadena” y el robo de boletas.

Este tipo de boleta promueve la conformación de coaliciones ya que los partidos que antes
iban en sumatoria, ahora están obligados a conformar una lista única o ir separados.

Crisis de representación:

Con la crisis del gobierno de la Alianza en 2001 se produce una fuerte declinación de la
UCR, acompañado de un proceso de disgregación del PJ. Esta crisis además produjo un
dislocamiento en las identidades partidarias tradicionales, lo que se reflejo en una gran volatilidad
del electorado en especial el voto no peronista.

Este proceso de transformación es mas fuerte en las provincias «centrales» en las cuales
se amplían “sus sistemas de partidos en contraste con las «periféricas» donde la tendencia es
estable —o, incluso, compresiva en términos de la estructura de competencia partidaria—
“.(Navarro; Barreto, 2014, p 133).

Es en Córdoba donde ingresa a la arena partidaria un nuevo actor, el denominado Partido

Nuevo el cual desplaza a la UCR al tercer puesto en las elecciones de Gobernador del 2 de
Septiembre de 2007.

En esas elecciones provinciales, Juan Schiaretti se convertiría en el nuevo Gobernador con

un 37,17% de los votos, contra un 36,04% de votos de Luís Juez por el Partido Nuevo y un 22,17%
de votos por parte de la UCR. (Ver tabla 4).

Finalizado el acto electoral, Luís juez denunciaría un supuesto fraude electoral, por
adulteraciones de algunos telegramas. Finalmente el conflicto lo soluciono la Justicia Electoral de
Córdoba, ratificando la victoria de Juan Schiaretti por un poco más de 17.000 votos.

Luego del escándalo por denuncias de fraude electoral en dichas elecciones, se elimino el
sistema de sumatoria de lista, la cual permitía que varios partidos vayan a elecciones con un
mismo candidato a gobernador en boletas distintas, con listas de legisladores diferentes según
cada partido. Dicho sistema electoral propiciaba la conformación informal de cuasi-coaliciones
electorales, que aportaba votos a la formula de gobernador de los partidos mayoritarios y
arrastraba votos para los candidatos a legisladores de los partidos pequeños que acordaban la
sumatoria.
 Esta forma de realizar acuerdos coaliciónales fue muy utilizado en la provincia de Córdoba
desde 1987 y se caracterizo “en que los candidatos se presentan en listas separadas, lo que
permite sumar los votos obtenidos por las diferentes listas como si se hubiesen unificado, pero con
consecuencias particulares: los partidos mantienen su independencia e identidad y pueden medir
su fuerza electoral, así mismo tiene la ventaja que le permite al elector elegir a un candidato desde
“afuera” de la estructura del partido al que pertenece. Las sumatorias pueden realizarse para
todas las secciones o solo para algunas de ellas”. (Koessl, 2001, p 8, 9).

El nuevo formato de boleta Única, solo permite que un candidato a Gobernador encabece
solo una lista única, lo que determina que los partidos que anteriormente iban en sumatoria,
tengan que presentar una sola lista y negociar con sus aliados, los lugares en la nomina a
candidatos para legisladores en la unicameral. Esto se ve reflejado en las elecciones de 2011,
donde entre los partidos con posibilidades de obtener la gobernación, solo la UCR se presenta a
elecciones sin ir en coalición con otro partido, obteniendo el 22,91% de los votos y ubicándose en
tercer lugar detrás de la coalición triunfadora Unión por Córdoba, con el 42,60% y la alianza Frente
Cívico, en segundo lugar con el 29,58% de los votos. (Ver tabla 5).

Este fenómeno se vuelve a observar en las elecciones a Gobernador en el año 2015,

cuando los principales candidatos son los que van a elecciones en coalición con otros partidos. De
este modo la coalición “Unión por Córdoba” encabezada por Juan Schiaretti, obtendría el triunfo
con el 39,99% de los votos; seguido por la alianza “Juntos por Córdoba”, presentando como
candidato al Oscar Aguad, la cual alcanzaría un 33,74% de los votos. En tercer lugar se ubicaría la
coalición “Córdoba Podemos” con su candidato Eduardo Accastello, el cual lograría un 17,17% de
los votos. (Ver tabla 6).

¿Cae el sistema de coalición predominante?

Desde el triunfo de Unión por Córdoba el 20 de Diciembre de 1998, sobre la Unión Cívica
Radical, como ya afirmamos anteriormente, se estableció lo que podríamos denominar un
“sistema de coalición dominante”. Unión por Córdoba desde aquella época logro consolidarse y
establecer una hegemonía, ganando todas las elecciones en que se presento o apoyo un candidato
presidencial, salvo en 2003 cuando el peronismo nacional presento tres candidatos presidenciales
(Carlos Menem, Néstor Kirchner y Adolfo Rodríguez Saa) en la cual no se definió públicamente por
ninguno de ellos.
 En paralelo, a nivel nacional, el denominado Kirchnerismo, desde 2003, estableció una
hegemonía mediante la constitución de una coalición llamada Frente para la Victoria, en la cual el
Partido Justicialista era el eje central de la misma.

Fue en 2015, que una nueva coalición denominada “Cambiemos” integrada por el PRO, la
UCR, y la Coalición Cívica, pondría fin a los 12 años de hegemonía Kirchnerista.

Esta situación parece estar replicándose en la provincia de Córdoba. De este modo el 25

de octubre de 2015 por primera vez el candidato presidencial Mauricio Macri, encabezando la
alianza “Cambiemos” (no apoyado por Unión por Córdoba) ganaría la primera vuelta con el 53,24%
de los votos. En segundo lugar se ubicaría el candidato del Frente para la Victoria, Daniel Scioli con
el 20,40% de los votos y en tercer lugar el candidato apoyado por Unión por Córdoba, de la
coalición UNA, Sergio Massa con el 19,21% de los votos. (Ver tabla 7).

Un mes después en las elecciones de ballotage presidencial el 22 de noviembre de 2015,

de manera informal y silenciosa, Unión por Córdoba daría su apoyo al candidato de Cambiemos,
Mauricio Macri, siendo vital en el triunfo, obteniendo este el 71,51% de los votos, contra el
28,49% de los votos por el candidato de FPV, Daniel Scioli. (Ver tabla 8).

Dos años más tarde en las elecciones para diputados nacionales, el 22 de octubre de 2017,
la coalición Cambiemos volvería a triunfar con un amplio margen, obteniendo el 48,48% de los
votos, quedando en segundo lugar Unión por Córdoba con el 30,48% de los votos y en tercer lugar
se ubicaría el Frente Córdoba Ciudadana con el 9,71% de los votos. (Ver tabla 9).

Esta nueva derrota pone en duda la continuidad de la hegemonía de la coalición Unión por
Córdoba con vistas a las próximas elecciones a gobernador en 2019. Las preguntas que surgen
hacia el futuro son:

¿Se quebró la alianza social y política que mantuvo casi 20 años de hegemonía al
Peronismo cordobés en el poder?

¿Podrá Unión por Córdoba reconfigurar una nueva coalición incluyendo a los sectores
peronistas-kirchneristas que en la ultima elección obtuvieron casi un 10% de los votos?

¿Se establecerá una nueva Coalición predominante en el sistema de partidos Cordobés?

Conclusiones:

Luego de 35 años desde el regreso de la Democracia, podemos observar importantes

cambios en el sistema de partidos nacionales y como esto afecto al sistema de partidos provincial.
 El primer momento en donde el sistema de partidos nacionales sufre su primer
modificación, es en la firma el Pacto de Olivos, el cual fue visto por la sociedad como algo negativo
y espurio, lo que posibilito el surgimiento de un tercer partido, relegando a la UCR al tercer lugar
en las elecciones de 1995. Un año después del pacto de Olivos, en la reforma Constitucional
Nacional, se establecería un nuevo sistema electoral en el cual el Presidente de la Nación y su Vice,
pasarían a ser elegidos de forma directa, eliminando el Colegio Electoral y estableciendo una
mayoría agravada necesaria para poder ganar las elecciones presidenciales.

Recordemos que el sistema de Colegio Electoral, al ser un sistema mayoritario, propiciaba

la tendencia a la formación de un Bipartidismo, ya que solo los grandes partidos podían ganar
electores en todo el territorio nacional. Al pasarse a un sistema de elección presidencial directo,
los partidos menores, con figuras mediáticas y sin estructura partidaria, podían dar pelea en las
elecciones presidenciales. Sumándole a esto, la mayoría agravada necesaria para ganar las
elecciones, propiciarían el establecimiento de coaliciones electorales en la Argentina.

Luego de la crisis de 2001, el sistema partidario sufriría una fragmentación y disgregación

de las principales fuerzas electorales, permitiendo por un lado el surgimiento de nuevos partidos
políticos y por el otro lado haciendo necesario la conformación de coaliciones como modo de
alcanzar el poder.

Utilizando los términos de Sartori (1992), podemos concluir que el sistema de partidos
Argentino luego de la reforma Constitucional, se transformo, en un “Pluripartidismo moderado”,
debido a que existían entre tres y cinco partidos importantes que pueden disputar el poder y
necesitan de la conformación de coaliciones para poder ganar las elecciones.

Este proceso de fragmentación partidaria, afecto principalmente a las provincias centrales

y en Córdoba este fenómeno se pudo observar claramente.

Si bien el sistema de partidos los primeros 16 años se comporto como un sistema de

“partido” predominante, en 1998, la coalición Unión por Córdoba derrotaría a la UCR luego de
sufrir esta el desgaste de cuatro periodos en el gobierno. Desde modo UPC establecería de nuevo
un sistema de “coalición” predominante.

Luego de la crisis de 2001 surge en Córdoba, el Partido Nuevo como un actor que rechaza
las formas tradicionales de hacer política, cuestionando al viejo sistema partidario. Este partido
comparte características con otros partidos surgidos en la misma época, como el PRO y la
Coalición Cívica. Estos partidos tienen en común, el liderazgo de personajes mediáticos, que hacen
un fuerte énfasis en la importancia de la ética y la lucha contra la corrupción. Este surgimiento de
un tercer partido, fragmentaria mas el sistema de partidos Cordobés, favoreciendo la hegemonía
de Unión por Córdoba.
 Luego de la elección de 2007, en la cual se cuestiono fuertemente el sistema electoral
vigente hasta ese momento, se produciría una reforma electoral la cual establecería el uso de la
Boleta Única.

El establecimiento de la boleta Única produjo una fuerte modificación en el sistema de

partidos, al impedir la sumatorias de los mismos y incentivar a la conformación de Coaliciones
electorales ya que al solo poder presentar una lista por candidatos, obliga a los partidos a sentarse
a negociar los cargos en las nominas de candidatos.

Esto produjo que en las ultimas elecciones a Gobernador todas las listas que se
presentaron fueran coaliciones formales.

Finalmente con vistas a las elecciones de Gobernador de 2019, visualizamos que la

estrategia coalicional que desarrollen los partidos políticos, influirá directamente en el resultado
final.

¿Lograra Unión por Córdoba reconstruir su coalición, para continuar su hegemonía por
cuatro años mas?, ¿Continuara la Alianza Cambiemos y lograra solucionar el problema del
liderazgo en la misma? Estas son solo algunas de las preguntas que quedan abiertas y que solo el
tiempo las responderá.

Bibliografía:

-CALVO, Ernesto; ESCOLAR, Marcelo, “La Nueva Política de Partidos en la Argentina: Crisis
Política, Realineamientos Partidarios y Reforma Electoral”, 2005, Buenos Aires/Houston.

-CAMOU, Antonio, “¿Del bipartidismo al bialiancismo? Elecciones y política en la Argentina

posmenemista”, Perfiles Latinoamericanos, núm. 16, junio, 2000, Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales, México.

-GAMSON, William, “A theory of coalition formation”, American Sociological Review, N 26,

p 373-382, 1961.

-GONZALEZ, Lucas; CACERES, Belén, “Coaliciones Electorales, Estabilidad del Gabinete y

gasto social provincial: los casos de Buenos Aires, Córdoba y San Luis (1993-2009)”, Cuaderno CrH,
Salvador, v. 30, n. 80, p. 275-291, Mayo/Ago. 2017.
 -KOESSL, Manfredo José, “Elementos relevantes en la conformación de alianzas electorales
en el caso de la Provincia de Córdoba 1987-1999”, V Congreso Nacional de Ciencia Política,
Sociedad Argentina de Análisis Político, 2001.

-NAVARRO, Mario; VARETTO, Carlos, “La estructura de competencia partidaria Argentina:

análisis y evaluación de la imagen analítica de la «territorialización» del sistema de partidos”,
Revista Chilena de Derecho y Ciencia Politica DOI, 2014.

-PAEZ, Gonzalo, “Análisis del discurso y coaliciones políticas. El caso de la Alianza (1997-
1999)”, Villa Maria, Eduvim, 2012.

-PORTANTIERO, Juan Carlos, El tiempo de la política. Construcción de mayorías en la

evolución de la democracia argentina 1983-2000, 1ª edición, Buenos Aires, Temas, 2000.

-SARTORI, Giovanni, "Partidos y sistemas de partidos", Segunda Edición ampliada, Ed.

Alianza, Madrid, 1992.

-TCACH, César, “Pensar las coaliciones en la Argentina contemporánea”. Revista Temas y

Debates, año 15, número 21, pp 43-52, agosto 2011.

-VILAMALA, Josep M Reniu. "Las teorías de las coaliciones políticas revisadas: la formación
de gobiernos minoritarios en España, 1977-1996", Universidad de Barcelona, 2001.
 Anexo Tablas:

Tabla 1:

Evolución del número y porcentaje de votantes a diputados provinciales en

Córdoba desde 1983, a favor de los dos partidos mayoritarios de Córdoba solos o en alianza
con otros partidos.

(Koessl, 2001, p 19).

Tabla 2:

Elecciones de Gobernador 20 de
Diciembre de 1998

Unión por Córdoba

(UpC) Partido Justicialista (PJ) 542.789 33.90 %

Unión del Centro Democrático (UCeDé) 137.653 8.60 %

 Acción por el Cambio (ApC) 113.474 7.09 %

Total UPC 793.916 49.59 %

Facción de la Alianza Unión Cívica Radical (UCR) 574.355 35.87 %

Unión Vecinal (UV) 41.223 2.57 %

Movimiento de Integración y Desarrollo (MID) 32.484 2.03 %

Total UCR 621.469 40.47 %

Acción por la República (AR) 79.751 4.80 %

Frente País Solidario (FREPASO) 41.856 2.52 %

Partido Obrero (PO) 11.403 0.71 %

Izquierda Unida (IU) 8.545 0.53 %

Partido Humanista (PH) 6.821 0.43 %

Patria Libre (PL) 5.911 0.37 %

Política Abierta para la Integridad Social

(PAIS) 4.973 0.30 %

Votos positivos 1.601.238 96.45 %

Votos en blanco 34.231 2.06 %

Votos anulados 24.790 1.49 %

Total de votos 1.660.259 100.00 %

Votantes registrados/participación 2.096.970 79.17 %

Fuente: Tribunal Electoral de la Provincia de Córdoba.

Tabla 3:

Elecciones a Gobernador Córdoba.

8 de junio de 2003.

Agrupaciones Políticas Votos

Movimiento de Integración y
Desarrollo 35.754

Unión Cívica Radical 455.974

Unión Vecinal Federal 31.960

Movimiento Popular Cordobés 56.256

Nuevo Partido de Acción Solidaria 8.986

Sumatoria UCR 588930 37,24%

Partido Justicialista 436.266

Partido Demócrata Cristiano 33.399

Acción por la República 53.685

Acción Popular 80.394

Acción para el Cambio 90.156

Partido Demócrata Liberal 34.585

Movimiento de Acción Vecinal 42.132

Partido Frente Federal de Córdoba 49.284

Sumatoria Union por Cordoba 819901 51,83%

Partido Socialista Popular 10.128

Partido Socialista Democrático 11.268

Sumatoria P Socialista 21396 1,29%

Movimiento de Unidad Vecinalista 11.985

Partido Nuevo País 10.208

Unión de Centro Democrático 17.848

Sumatoria PAIS 40041 2,54%

Partido Intransigente 17.304 1,04%

Partido Obrero 12.055 0,72%

Partido Humanista 14.822 0,89%

Nuevo Movimiento 16.901 1,02%

Izquierda Unida 50.340 3,18%

Total de Votos VÁLIDOS 1.581.690

Total de Votos NULOS 28.094

Total de Votos BLANCOS 44.441

Total de VOTANTES 1.654.225 100%

Total de ELECTORES EN PADRON 2.237.167

Fuente: Tribunal Electoral de la Provincia de Córdoba.

Tabla 4:

Elecciones a Gobernador Córdoba. 2 de

Septiembre de 2007.

Agrupaciones Políticas Votos %

PARTIDO JUSTICIALISTA 313.766

PARTIDO DEMÓCRATA CRISTIANO 50.648

UNIÓN DEL CENTRO DEMOCRÁTICO

(U.CE.DE.) 48.547
POLÍTICA ABIERTA PARA LA INTEGRIDAD
SOCIAL 7.180

ACCION POR LA REPUBLICA 46.703

UNIÓN VECINAL DE CÓRDOBA 17.835

ACCIÓN POPULAR 34.562

MOVIMIENTO DE UNIDAD VECINALISTA

(M.U.V.) 8.724

PARTIDO DEMÓCRATA 9.441

FRENTE FEDERAL DE CÓRDOBA 11.466

PARTIDO NUEVO PAÍS 11.797

PARTIDO UNION CIUDADANA 22.304

Sumatoria PARTIDO JUSTICIALISTA 582.973 37,17%

ALIANZA FRENTE CIVICO 201.037

MOVIMIENTO PATRIÓTICO 43.403

UNIÓN VECINAL FEDERAL 56.400

PARTIDO SOCIALISTA 38.602

VECINALISMO INDEPENDIENTE 38.448

MOVIMIENTO LIBRES DEL SUR 71.936

FRENTE GRANDE 47.415

PARTIDO INTRANSIGENTE 26.976

PARTIDO COMUNISTA 41.022

Sumatoria ALIANZA FRENTE CIVICO 565.239 36,04%

UNIÓN CÍVICA RADICAL 217.503

AFIRMACIÓN PARA UNA REPÚBLICA

IGUALITARIA (ARI) 40.522

RECREAR PARA EL CRECIMIENTO 30.428

MOVIMIENTO DE INTEGRACIÓN Y
DESARROLLO 32.485

Sumatoria UNIÓN CÍVICA RADICAL 347.698 22.17 %

PARTIDO HUMANISTA 9.288 0,59%

PARTIDO DE LOS TRABAJADORES

SOCIALISTAS 10.778 0,69%

MOVIMIENTO SOCIALISTA DE LOS

TRABAJADORES 7.835 0,50%

PARTIDO PRIMERO LA GENTE 12.584 0,80%

PARTIDO MOVIMIENTO DE UNIDAD

POPULAR 3.013 0,19%

FRENTE DE IZQUIERDA Y LOS

TRABAJADORES (FIT) 28.830 1,84%

Total de Votos VÁLIDOS 1.568.238 91,84%

Total de Votos NULOS 32.264 1,89%

Total de Votos BLANCOS 107.020 6,27%

Total de VOTANTES 1.707.522 100%

Total de ELECTORES EN PADRON 2.371.145

Fuente: Tribunal Electoral de la Provincia de Córdoba.

Tabla 5:

Elecciones a Gobernador
Córdoba. 7 de Agosto de 2011.

Candidato a gobernador Fuerza política Votos %

José Manuel de la Sota Unión por Córdoba 766.445 42,60%

Luís Juez Frente Cívico 532.281 29,58%

Oscar Aguad Unión Cívica Radical 412.140 22,91%

Frente de Izquierda y de los

Eduardo Salas Trabajadores 25.313 1,41%

Eduardo Fernández Nuevo Encuentro 16.805 0,93%

Griselda Baldata Coalición Cívica 10.330 0,57%

Jorge Agüero Partido Concentración Popular 7.891 0,44%

Francisco Delich Concertación Vecinal Es Posible 6.747 0,37%

Frente Unidad Popular y Humanista

Eduardo González Olguín (UP-PH) 6.392 0,36%

María Villena Partido del Campo Popular 5.065 0,28%

Política Abierta para la Integridad

Enrique Sella Social (PAIS) 5.061 0,28%

Miguel Rumie Vittar Partido Intransigente 4.829 0,27%

Votos positivos 1.799.299 97,29%

Votos en blanco 50.029 2,64%

Votos anulados, impugnados y

recurridos 42.409 2,36%

Total votantes (75,95%) 1.894.066 100%

Electores habilitados 2.493.687

Fuente: Tribunal Electoral de la Provincia de Córdoba.

Tabla 6:

Elecciones a Gobernador Córdoba. 5 de Julio de 2015.

Candidato a
gobernador Fuerza política Votos %

Juan Schiaretti Unión por Córdoba 745.240 39,99

Oscar Aguad Juntos por Córdoba 628.806 33,74

Eduardo Accastello Córdoba Podemos 319.942 17,17

Frente de Izquierda y de los

Liliana Olivero Trabajadores 91.287 4,89

Eduardo Mulhall Movimiento al Socialismo 26.626 1,32

Raúl Gómez MST-Nueva Izquierda 26.333 1,31

Roberto Birri Frente Progresista y Popular 25.121 1,25

Votos positivos 1.863.355 92,74

Votos en blanco 77.873 3,87

Votos nulos 67.902 3,37

Participación 2.009.130 74,97

Abstenciones 670.753 25,03

Electores registrados 2.679.883 100

Fuente: Tribunal Electoral de la Provincia de Córdoba.

Tabla 7:

Elecciones Presidenciales. 25 de octubre de 2015

(Córdoba)

Candidato Coalición Votos Porcentaje

Daniel Scioli (FPV) 418.221 19,26%

Mauricio Macri (Cambiemos) 1.155.333 53,22%

Sergio Massa (UNA) 443.204 20,41%

Nicolás del
Caño (FIT) 69.051 3,18%

Margarita
Stolbizer (Progresistas) 38.998 1,80%

Adolfo
Rodríguez Saá (CF) 46.235 2,13%

Total 2.171.042 100%

Fuente: Dirección Nacional Electoral.

 Tabla 8:

Elecciones Presidenciales. Segunda

vuelta – 22 de noviembre de 2015
(Córdoba)

(Cambiemos) Mauricio Macri 1.546.831 71,52%

(FPV) Daniel Scioli 616.002 28,48%

Diferencia 930.829 43,04%

Total 2.162.833 100%

Fuente: Dirección Nacional Electoral.

 Tabla 9:

Elecciones Diputados Córdoba 2017.

22 de Octubre.

Diputados Nacionales (9)

Fuerza política Votos % Cargos

Cambiemos 996.950 48,48 5

Unión por
Córdoba 626.887 30,48 3

Frente Córdoba
Ciudadana 199.683 9,71 1

Encuentro Vecinal
Córdoba 72.533 3,53 0

Frente de
Izquierda y de los
Trabajadores 67.956 3,3 0

Primero la Gente 50.645 2,46 0

Izquierda al
Frente por el
 Socialismo

Votos positivos 2056395 97,27

Votos en blanco 21438 1,03

Votos anulados 35828 1,7

Votos totales 2113661 100

% de votantes s/
electores hábiles 72,68

Fuente: Escrutinio Definitivo. Dirección Nacional Electoral.

 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”

Área Temática: Instituciones Políticas y calidad de la democracia.

Mesa Redonda: GIPSAL2 “Política subnacional e integración del sistema partidario argentino”

Redefiniendo el bipartidismo: la dinámica bi-coalicional como un efecto

del sistema electoral mendocino.

Julio Leonidas Aguirre

(CONICET / UNCUYO)

Mario Guillermo Guerrero

(UNSAM / UNCUYO)200

Abstract

El presente trabajo pretende estudiar la relación entre los sistemas electoral y de partidos en la
Provincia de Mendoza, desde la vuelta de la democracia hasta nuestros días (1983-2017). Para ello
se propone una primera aproximación descriptiva a la cuestión, con el objeto de exponer una
perspectiva teórica que posibilite argumentar qué tipo de efectos esperamos que el sistema electoral
mendocino tenga sobre el sistema de partidos y, posteriormente, la evidencia que nos permita una
primera evaluación de tales argumentos. El trabajo se organiza de la siguiente manera: primero, se
revisan brevemente algunas dimensiones de los sistemas electorales y de partidos que la teoría
institucionalista considera importantes para el estudio de su comportamiento general. Luego se
avanza en el análisis de la normativa que constituye el régimen electoral provincial y se infiere de la
misma de qué modo esperamos que éste condicione al sistema de partidos. En tercer lugar, se

200 Este trabajo no se podría haber realizado sin la colaboración de todo el equipo del proyecto Cátedra
Investiga: Ailín Ferreira, Yesica Kolliker, Emilce López, Candela Grec y Lucio Marinsalda.
presenta un análisis sobre los resultados electorales que nos permite evaluar los sesgos del sistema
electoral y la dinámica del sistema de partidos con el propósito de observar los efectos del primero
sobre el segundo. Por último, el trabajo termina con algunas breves reflexiones finales.

1) Introducción

En este trabajo se presentan los primeros resultados del proyecto de investigación Cátedra
Investiga, realizado por el equipo de cátedra de Teoría Política 1 de la carrera de Ciencia Política y
Administración Pública. En el mismo se propone estudiar la relación entre los sistemas electoral y
de partidos en la Provincia de Mendoza, desde la vuelta de la democracia hasta nuestros días (1983-
2017). Este tema se ha convertido en una temática destacada de la Ciencia Política en los últimos
años y en este trabajo, siguiendo a la mayoría de la literatura en la materia, es abordado desde una
perspectiva institucionalista con el propósito de “hacerlo dialogar” con los principales trabajos
producidos en la Argentina.

El estudio de los sistemas electoral y de partidos desde esta perspectiva teórica se orienta a
analizar el modo en el que el régimen normativo que configura el sistema electoral, al determinar
quiénes y cómo acceden a cargos de gobierno, condiciona el comportamiento estratégico de los
agentes políticos -tanto de los votantes como de las élites políticas- y de este modo afecta la
organización política partidaria. Para tal propósito, la teoría institucional presenta un aparato
conceptual y metodológico que permite analizar la desproporcionalidad del sistema electoral -o sea
los sesgos que genera en la conversión de votos por cargos electorales- y con ello inferir el modo en
que los votantes y los partidos políticos se adaptan a las “reglas del juego electoral” y, con ello,
afectan la dinámica de la competencia política democrática.

En este trabajo se pretende una primera aproximación descriptiva a la cuestión, con el

propósito de presentar una perspectiva teórica que nos permita argumentar qué tipo de efectos
esperamos que el sistema electoral mendocino tenga sobre el sistema de partidos y, posteriormente,
la evidencia que nos permita una primera evaluación de tales argumentos.

Partiremos de dos supuestos teóricos. Por un lado, consideramos que existe una interrelación
entre los incentivos estratégicos del sistema electoral de la provincia y la capacidad organizativa de
sus dos fuerzas políticas principales, el radicalismo y el peronismo, lo que explica la persistencia de
una dinámica electoral fundamentalmente bipartidista a nivel local, incluso en contextos de elevada
fragmentación del sistema de partidos a nivel nacional. Por otro lado, consideramos que el foco
analítico para abordar esta cuestión se debe orientar al estudio de los efectos de desproporcionalidad
del sistema electoral mendocino, en especial la combinación del tamaño de las circunscripciones y
el sistema D’Hondt, que generan un ‘sesgo mayoritario’ que favorece al bipartidismo en detrimento
de terceras fuerzas.

El trabajo se organiza de la siguiente manera: primero, se revisan brevemente algunas

dimensiones de los sistemas electorales y de partidos que la teoría institucionalista considera
importantes para el estudio de su comportamiento general. Luego se avanza en el análisis de la
normativa que constituye el régimen electoral provincial y se infiere de la misma de qué modo
esperamos que éste condicione al sistema de partidos. En tercer lugar, se presenta un análisis sobre
los resultados electorales que nos permite evaluar los sesgos del sistema electoral y la dinámica del
sistema de partidos con el propósito de observar los efectos del primero sobre el segundo. Por
último, el trabajo termina con algunas breves reflexiones finales.
2) Sistemas electorales y de partido. Una primera aproximación a su estudio.

En este apartado se introducen algunos aspectos teóricos generales de la teoría institucional

sobre el estudio de los sistemas electorales y de partido que luego serán retomados en los apartados
subsiguientes.

Impulsada por la recuperación de la reflexión sobre el Estado y las teorías “estado-

céntricas” en la década del 80 (Evans, Rueschmeyer y Skocpol, 1985), la teoría institucionalista ha
cobrado una renovada relevancia en la ciencia política contemporánea (Koelble, 1995; March y
Olsen, 1997; Peters, 1999; Powell y DiMaggio, 1999; Rhodes, 1995). Actualmente una parte
sustantiva de las discusiones teórico-metodológicas de la disciplina se orientan a esclarecer tanto los
efectos que la arquitectura institucional tiene sobre diversos aspectos de la dinámica política, como
así también los procesos que explican el cambio institucional (Mahoney y Thelen, 2009; Scharpf,
1997; Steinmo, Thelen y Longstreth, 1998; Streeck y Thelen, 2005). En otras palabras, las
instituciones se han convertido tanto en variables explicativas centrales, como en fenómenos a ser
explicados por la ciencia política contemporánea (Acuña y Chudnovsky, 2013).

La primera proposición sobre la relación entre los sistemas electoral y de partidos desde una
perspectiva institucionalista puede encontrarse en el trabajo pionero de Duverger (Duverger, [1951]
2001; Taagepera y Grofman, 1985), a partir del cual se estableció su famosa “ley”, la cual puede
parafrasearse del siguiente modo: un sistema electoral201 de mayoría simple sin segunda vuelta
favorece el desarrollo de un sistema bipartidista. Lo que observamos por detrás de la ‘ley de
Duverger’202 es una consideración teórica central de la perspectiva institucionalista: el sistema
electoral genera un conjunto de efectos sobre las expectativas y conductas estratégicas de los
votantes y las élites partidistas, por lo que en el largo plazo moldea al sistema de partidos (Cox,
2004).

De ello se sigue que el sistema electoral condiciona la dinámica de la competencia de

partidos afectando su morfología, o sea la cantidad de partidos competitivos en el sistema y la
conformación de coaliciones. Por ello, como sostiene Cox (2004: 39), conociendo el tipo de sistema
electoral podemos prever qué características morfológicas generales esperamos que adopte el
sistema de partidos, más específicamente podemos estimar un límite máximo de partidos en torno al
cual esperamos que el sistema se “equilibre” en el largo plazo.

La discusión en torno a la hipótesis institucional sobre la interrelación entre el sistema

electoral y el sistema de partidos ha sido uno de los debates más relevantes en los estudios
electorales recientes203, tanto dentro de la perspectiva institucionalista misma como entre ésta y las
perspectivas sociológicas clásicas que asocian el origen y morfología del sistema de partidos a los
diversos clivajes sociales que atraviesan a una comunidad política (Lipset y Rokkan, 2001).

El aporte específico de la perspectiva institucional en este debate ha sido recuperar la

relevancia de los sesgos que introduce todo sistema electoral en la agrupación de preferencias
ciudadanas y la distribución de cargos de gobierno resultante de la misma, e incorporarlos como un
componente condicionante en la dinámica de la competencia política partidaria. Para ello ha
avanzado no sólo en la identificación de las características principales de los sistemas electorales,

201 Entendemos por sistema electoral a: “el conjunto de leyes y normas partidistas que rigen una
competencia electoral entre los partidos y dentro de ellos” (Cox, 2004: 58).
202 La presentación de esta proposición como “Ley de Duvenger” es de Riker (1982).
203 Una revisión del mismo puede encontrarse en Colomer (2004).
sino también en la asociación entre éstas y los aspectos centrales de los sistemas de partidos,
tomando como eje central su competencia y desempeño electoral (Nohlen, 1995; Sartori, 1987,
1994).

Para avanzar en el estudio sobre el modo en el que los sistemas electorales afectan al
sistema de partidos, suele considerarse una dimensión central de aquellos: su desproporcionalidad.
Por desproporcionalidad entendemos a “la diferencia entre el porcentaje de escaños que un partido
recibe respecto del porcentaje de votos que logró en las elecciones” (Ocaña y Oñate, 1999: 227).
Debido a las diferentes magnitudes entre los escaños electivos y la cantidad de candidatos y
electores, todo sistema electoral posee inexorablemente algún tipo de desproporcionalidad cuyo
sesgo en la distribución de cargos electivos genera una distribución desigual del poder político
institucional, lo que ha llevado a que históricamente el sistema electoral sea diseñado de modo
deliberado para favorecer algún tipo de resultado, típicamente: o mayor representación de minorías
o mayor capacidad de toma de decisión por parte de las mayorías (Nohlen, 1995; Sartori, 1987).
Debido a ello, tanto la clasificación de los sistemas electorales (entre sistemas de mayoría y de
proporcionalidad) como el estudio de sus efectos políticos está asociado al tipo de
desproporcionalidad de cada uno (Nohlen, 1995: 39–111).

El cálculo de la desproporcionalidad de los sistemas electorales es materia de debate en la

ciencia política (Gallagher, 1991; Ocaña y Oñate, 1999; Pennisi, 1998). Ello se debe, en primer
lugar, a que en la medida en la que cada sistema electoral opera bajo una función que “transforma”
votos por cargos electorales, el tipo de desproporcionalidad de dicha función es sensible a sus
pautas específicas, por lo que la desproporcionalidad de cada tipo de sistema electoral debe ser
abordada de modo diferente (Ocaña y Oñate, 1999; Pennisi, 1998). En otras palabras, cada tipo de
sistema electoral tiene al menos un indicador específico para medir su desproporcionalidad. Con el
propósito de estudiar la desproporcionalidad del sistema electoral mendocino, dominado por la
fórmula D’Hondt, de los indicadores existentes utilizaremos en este trabajo el índice de Rae (1971),
que pondera las diferencias entre la proporción de votos y los escaños obtenidos por cada partido y
las divide por la cantidad de partidos.

En lo que respecta al sistema de partidos, para analizar empíricamente su dinámica, la

literatura suele destacar tres dimensiones centrales204: volatilidad, fragmentación y competitividad
(Ocaña y Oñate, 1999). La volatilidad electoral busca captar la dinámica del sistema de partidos en
base a analizar los cambios electorales netos entre dos elecciones consecutivas, considerando para
ello la transferencia de votos individuales (Pedersen, 1979); o sea, se analizan los cambios en la
cantidad neta de votos obtenidos por cada fuerza política con el propósito de analizar en qué medida
los partidos mantienen estables o no sus bases de apoyo (Grotz, 2013; Ocaña y Oñate, 1999). Uno
de los indicadores más utilizados para captar la volatilidad del sistema de partidos en el índice de
volatilidad de Pedersen (Calvo y Escolar, 2005; Pedersen, 1979), que busca captar las transferencias
de votos entre dos elecciones consecutivas para cada partido del sistema.

La fragmentación del sistema de partidos, por su parte, es la dimensión que nos permite
entender en qué medida el poder político se encuentra dividido o concentrado (Sartori, 1994).
Existen muchas medidas para analizar la fragmentación del sistema de partidos, aquí recurriremos a
una de las más utilizadas en la literatura: el “número efectivo de partidos” (NEP). El NEP es un

204 Una cuarta dimensión común en los estudios sobre sistema de partidos es la “polarización” (Sartori,
1987), no obstante el análisis empírico de la misma requiere un tipo de estrategia metodológica distinta a
la desarrollada en este trabajo. Debido a ello, aquí sólo nos concentraremos en las dimensiones del sistema
de partidos que son informativas de la dinámica electoral y que, por ello, más se asocian a su interrelación
con el sistema electoral.
indicador que busca representar la cantidad de partidos del sistema considerando su “tamaño
relativo”, en otras palabras no basta con contar la cantidad de partidos habilitados para competir
sino que debemos tomar en consideración el caudal electoral neto de los mismos para conocer su
peso relativo en la fragmentación del sistema (Laakso y Taagepera, 1979). El objetivo del NEP es
indicar de modo simplificado la fragmentación del sistema de y su evolución en el tiempo y así
observar en qué medida el poder político institucionalizado tiende a concentrarse o dispersarse
(Ocaña y Oñate, 1999).

Una tercera y última dimensión del sistema de partidos es de interés para nuestro análisis: la
competitividad. La competitividad del sistema de partidos es comúnmente estudiada a partir de
analizar la rivalidad entre los principales partidos del sistema (en términos de caudal electoral) y
ésta suele ser medida a partir observar la proximidad/diferencia de votos entre los dos partidos más
votados (Ocaña y Oñate, 1999).

En conjunto, estas tres dimensiones nos permiten obtener un primer acercamiento a las
dinámicas del sistema de partidos, tomando en consideración aquellos aspectos que son
potencialmente sensibles a los sesgos incorporados por el sistema electoral.

En el próximo punto, se analiza la normativa que regula el sistema electoral provincial con
el propósito de clasificar al sistema e inferir sus efectos esperables sobre el sistema de partidos.

3) Análisis de caso: evolución de la relación entre el sistema electoral y el sistema de partidos de

Mendoza durante el período 1983 - 2017

En este apartado se analiza, primero, la normativa electoral de la provincia con el propósito

de clasificar a su sistema electoral e inferir a partir de ello sus efectos esperados sobre el sistema de
partiros. Luego, se avanza en un análisis de los resultados electorales entre 1983 y el 2017 con el
propósito de construir algunos indicadores específicos sobre la dinámica del sistema de partidos que
nos permitan evaluar en si éste se comporta como la teoría sugiere.

3.a. Análisis de la normativa electoral provincial

En términos generales, el sistema electoral provincial está regido por la Constitución

Provincial, la Ley Provincial de Régimen Electoral (Ley 2551) y demás disposiciones
reglamentarias.

Para el Poder Ejecutivo Provincial, la Constitución Provincial establece que tanto el

gobernador como el vicegobernador serán elegidos de forma simultánea y directa, tomándose como
distrito único a toda la provincia. Se proclama ganadora aquella fórmula que obtenga la mayoría
simple de los votos emitidos (CP, Art. 120; Ley Provincial 2551, Art. 77 y 78). Tanto gobernador
como vicegobernador no pueden presentarse a una reelección, ya sea para el mismo cargo o
intercambiando posiciones entre ellos (CP, Art. 115). Tampoco podrán ser electos para ambos
cargos parientes de funcionarios salientes dentro del segundo grado de consanguinidad o afinidad
(CP, Art. 115). Por último, el gobernador saliente no podrá ser senador nacional hasta no pasado un
año desde terminado su mandato (CP, Art. 115).

En lo que respecta a las elecciones de diputados y de senadores provinciales, Mendoza se

encuentra dividida en cuatro (4) circunscripciones, las cuales son denominadas “secciones
electorales” por la constitución provincial. Según la Ley Provincial 2551, las cuatro secciones
aglutinan a los 18 departamentos que componen a la provincia, distribuyéndolos de la siguiente
manera (Art. 95):

 Primera Sección: Capital, Guaymallén, Las Heras y Lavalle.

 Segunda Sección: Maipú, Rivadavia, Junin, La Paz, San Martín y Santa Rosa
 Tercera Sección: Godoy Cruz, Luján, San Carlos, Tupungato y Tunuyán.
 Cuarta Sección: General Alvear, Malargue y San Rafael.

La cámara de diputados está compuesta por una cantidad de representantes establecida en

base a la población de cada sección electoral (CP, Art. 67 y 69). Dicha cámara no podrá estar
compuesta por más de cincuenta (50) miembros en su totalidad y la cantidad de diputados
correspondientes a cada sección es establecida en forma proporcional a la población que cada una
de ellas en relación al total poblacional provincial (CP, Art. 69). Vale aclarar que la constitución
provincial establece la necesidad de actualizar el número de representantes teniendo por base cada
censo nacional, sin que con ello se exceda el número fijado en el Art. 67, y que ninguna sección
electoral cuente con un número menor de ocho (8) diputados (CP, Art. 67, 68 y 69). En lo que
respecta al llamado a elecciones, los diputados son electos de forma directa, duran en su cargo 4
años pudiendo ser reelectos, la Cámara se renueva de a mitades cada 2 años y prohíbe llamar a
elecciones de diputados en una sección electoral por un número menor de tres diputados (CP, Art.
70 y 71; Ley Provincial 2551, Art. 84). Actualmente la Cámara de Diputados cuenta con 48
miembros, los cuales se distribuyen de la siguiente manera (Ley Provincial 4840, Art. 15; Ley
Provincial 2551, Art. 95): (a) Primera Sección: 16; (b) Segunda Sección: 12; (c) Tercera Sección:
10; y (d) Cuarta Sección: 10.

Por el lado de los senadores provinciales, la constitución mendocina establece que la

cámara de senadores estará compuesta por una cantidad de representantes establecida en base a la
población de cada sección electoral en que se divide la provincia (CP, Art. 75). Dicha cámara no
podrá estar compuesta por más de cuarenta (40) miembros en su totalidad, siendo la cantidad de
senadores correspondientes a cada sección electoral (CP, Art. 75). Ninguna de ellas podrá contar
con un número menor de seis (6) senadores (CP, Art. 76). En lo que respecta al llamado a
elecciones, los senadores son electos de forma directa, duran en su cargo 4 años pudiendo ser
reelectos, la Cámara se renueva de a mitades cada 2 años y prohíbe llamar a elecciones de senadores
en una sección electoral por un número menor de tres senadores (CP, Art. 78 y 79; Ley Provincial
2551, Art. 84). Actualmente la Cámara de Senadores cuenta con treinta y ocho (38) miembros, los
cuales se distribuyen de la siguiente manera (Ley Provincial 4840, Art. 15; Ley Provincial 2551,
Art. 95): (a) Primera Sección: 12; (b) Segunda Sección: 10; (c) Tercera Sección: 8; y (d) Cuarta
Sección: 8.

En lo que respecta a elementos comunes a ambas cámaras, la ley electoral de la provincia

(Ley Provincial 2551) establece en su art. 82 que en las elecciones de senadores provinciales,
diputados provinciales y concejales, se seguirá un sistema de representación proporcional en donde
cada elector votará por una sola lista oficializada de candidatos. Para el escrutinio de los votos
adopta como fórmula de decisión el sistema D’Hondt. Por último, dicha ley establece como barrera
legal de representación el 3% del padrón electoral, ya sea del distrito o municipio que corresponda,
lo que implica que no serán consideradas para el escrutinio aquellas listas que no superen dicho
porcentaje.

Según el régimen municipal establecido en la Constitución Provincial y la ley provincial

1079 (“Ley Orgánica de Municipios”) se establece que cada departamento contará con un
municipio el cual estará encargado de realizar la administración de los intereses y servicios locales.
Para ello cuentan con un cuerpo ejecutivo y otro deliberativo (CP, Art. 197; Ley Provincial 1079,
Art. 7). El cuerpo ejecutivo estará a cargo de un intendente el cual dura cuatro (4) años en su cargo,
y es elegido directamente por el pueblo de los respectivos departamentos por simple mayoría de los
votos válidos emitidos, pudiendo ser reelecto de forma indefinida (CP, Art. 197 y 198).

En cuanto a los Concejos Deliberantes, la Constitución Provincial sólo establece que estos
no podrán estar compuestos por menos de diez (10) concejales. Hasta el año 2001, la Ley Orgánica
Provincial de Municipios (Ley 1079) en su art. 43 establecía que: "en las elecciones municipales
deberán elegirse trece (13) concejales en cada departamento que no tenga una ciudad en su radio y
dieciséis (16) concejales en los que la tengan. En la Capital se elegirán dieciocho (18) concejales
que compondrán el Concejo Deliberante". Con la Ley Provincial 6921, se modificó el artículo 43
de la Ley Provincial 1079 estableciendo que aquellos departamentos que tuvieran una población
mayor a sesenta mil (60.000) electores contarían con concejos deliberantes de 12 miembros;
mientras que el resto de los municipios que no lograran dicho umbral estarían compuestos por
concejos deliberantes de diez (10) miembros. De esta manera, los concejos deliberantes quedaron
conformados hasta la fecha de la siguiente manera:

 Municipios con 10 concejales: Lavalle, La Paz, Junin, Santa Rosa, Rivadavia, San Carlos,
Tunuyán, Tupungato, Malargue y Alvear.
 Municipios con 12 concejales: Capital, Guaymallén, Las Heras, San Martín, Maipu, Godoy
Cruz, Lujan y San Rafael.

En lo que respecta a la elección de los concejales, duran en su cargo cuatro (4) años. El
consejo se renueva por mitades cada dos años y se siguen los mismos criterios que para diputados y
senadores provinciales: representación proporcional, siguiendo la fórmula de escrutinio por Sistema
D’Hondt (Ley Prov. 2551, Art. 82; Ley Prov. 1079, Art. 44).

Con todo, el sistema electoral mendocino se encuentra atravesado por diferentes

características. Dependiendo del cargo en cuestión, difieren las formas en que son seleccionados
aquellos candidatos que van a ocuparlos. Esta variación, no obstante, no torna al sistema electoral
mendocino en un sistema mixto ya que en ningún casos se da la combinación de dos fórmulas de
decisión o más para un mismo cargo (Nohlen, 1995; Sartori, 1994). Por ende, es necesario fijar qué
elementos del sistema electoral observaremos con el propósito de lograr una clasificación del tipo
de sistema electoral para cada cargo; lo que posteriormente nos permitirá analizar sus efectos sobre
el sistema de partidos. Para ello, y siguiendo a Nohlen (1995), se analizarán: (a) tipos
circunscripciones; (b) tipos de candidatura, votación y boletas electorales; (c) fórmula de
transformación de votos en escaños.

Por circunscripción se entiende a la entidad territorial para la asignación de bancas/escaños

(Nohlen, 1995: 60). Es decir, una circunscripción es el territorio -ya sea construido de forma
artificial o siguiendo una división política-administrativa determinada- en el que no sólo se da la
presentación de candidaturas sino que también es en el que tiene lugar la distribución y asignación
de los escaños en disputa siguiendo una determinada fórmula de decisión. Las circunscripciones
pueden adoptar diversas características según el objetivo de representación que se busca obtener.205
Se denomina uninominal a la circunscripción en la que se disputa un sólo escaño; mientras que
plurinominales son aquellas circunscripciones en las que se pone en juego más de un escaño
(Nohlen, 1995: 65).

En relación a esto último, el tamaño de una circunscripción (es decir, la cantidad de escaños
que se disputan en ella) incide fuertemente sobre la desproporcionalidad de un sistema electoral en
dicha circunscripción, ya que a menor cantidad de escaños, menor es la probabilidad de observar
proporcionalidad en el sistema (o, lo que es lo mismo, mayor sesgo mayoritario). En las
circunscripciones uninominales el escrutinio siempre sigue una fórmula mayoritaria ya que es un
sólo cargo el que se encuentra sujeto a disputa electoral. En las plurinominales, la proporcionalidad
del sistema electoral está definida no sólo por la cantidad de escaños sino también por la fórmula de
decisión con la que se transforman los votos en escaños. Esto es así ya que a medida que se reduce
la cantidad de de escaños/bancas que se ponen en juego, no se produce otro efecto más que
aumentar el porcentaje de votos que los partidos políticos necesitan para obtener una determinada
banca. Debido a esto, Nohlen establece que la relación entre el tamaño de las circunscripciones y las
dificultades de un partido de obtener escaños/bancas es inversamente proporcional (1995).

La segunda dimensión analítica a considerar es el tipo de candidaturas, votación y boletas

electorales. El propósito es identificar el modo en el que el tipo de candidatura, la modalidad de
voto y la estructura de la boleta electoral, afecta los comportamientos estratégicos que tanto los
electores como los partidos políticos pueden desplegar frente al proceso electoral (Sartori, 1994).
Dentro de esta segunda dimensión se observan dos aspectos (Nohlen, 1995, p. 73): (a) cómo es que
votan los electores (es decir, si cuentan con un voto único, un voto alternativo, un voto preferencial,
etc.), y (b) cuál es el tipo de lista con la que votan (cerrada y bloqueada; semi-abierta; o abierta).
Analizar cómo se da la combinación de estos aspectos en cada sistema, ayuda a comprender qué
márgenes de selecciones tienen los electores dentro de las listas y de qué modo éste afecta las
estrategias político electorales de los partidos. Por ejemplo, esperamos que los electores articulen
sus preferencias electorales de modo diferente frente a una lista abierta que frente a una lista
“sábana” cerrada, y que en relación a ello los partidos modifiquen sus estrategias electorales.

Por último, se encuentra la fórmula de decisión, es decir la forma en que los votos son
convertidos en escaños (Nohlen, 1995; Sartori, 1994). La división principal que se da en esta
categoría es entre fórmulas mayoritarias y proporcionales. Las fórmulas mayoritarias declaran
ganador al partido que “primero cruza la línea” (es decir, mayoría relativa) o a aquellos que logran
conseguir una cantidad determinada de votos (mayoría absoluta). En el caso de que ninguno logre la
mayoría requerida, se debe recurrir a una segunda vuelta entre una cantidad establecida de partidos
a los fines de definir quién es el ganador de la contienda electoral. Las fórmulas proporcionales, en
cambio, refieren a la utilización de procedimientos de cálculo específicos con la intención de
traducir los votos en escaños, reflejando en cierta manera con ello el desempeño de los diversos
partidos en la contienda electoral.

En conjunto, las tres dimensiones definidas permiten describir e identificar con mayor
especificidad cuáles son las características de un sistema electoral en particular. En base a ellas,

205 Se entiende por objetivo de representación, o principio de representación, a la “función que debería
cumplir la representación” del escaño que se encuentra en disputa electoral (Nohlen, 1995: 46). De esta
manera, un sistema electoral puede ser mayoritario si busca constituir una mayoría para un partido o
alianza electoral; o puede ser proporcional si se busca que el producto final de la elección sea un claro
reflejo de los diversos intereses que componen a una comunidad política (Nohlen, 1995; Sartori, 1994).
Nohlen (1995) construye una tipología de seis (6) casos, en la que tres (3) de ellos presentan fuertes
rasgos mayoritario y los tres restantes presentan características fuertemente proporcionales. Estos
son:

 Tipo 1: sistema de mayoría relativa en circunscripción uninominal

 Tipo 2: sistema de mayoría absoluta en circunscripciones uninominales (con segunda
vuelta)
 Tipo 3: sistema de circunscripciones plurinominales (hasta cinco escaños) variables de
tamaño pequeño o trinominales invariables, con efectos de distorsión de la
proporcionalidad.
 Tipo 4: sistema proporcional en circunscripciones plurinominales variables de media mayor
(es decir, tamaño mediano o grande).
 Tipo 5: Sistema de representación proporcional pura
 Tipo 6: Sistema proporcional con barrera legal de representación en el nivel nacional.

Como puede observarse en la Tabla 1, la aplicación de estos elementos al estudio del sistema
electoral mendocino permite afirmar que en la provincia se encuentran presentes dos tipos
diferentes de sistemas electorales, el 1 y el 4.
Tabla 1: Sistematización analítica de la normativa electoral provincial vigente

Circunscripción Candidatura
Principio de Fórmula de
Cargo Tipo de Tipo de Normativa Tipo de Sistema Electoral
Tipo Cantidad Tamaño Representación Decisión
Lista Votación
Cerrada y Voto Mayoría CP: art. 115 y 120; Ley Prov. 2551: art. Tipo 1: Sistema de mayoría relativa en
Gobernador Uninominal 1 1 Mayoría
bloqueada único Relativa 77 y 78. circunscripción uninominal
CP: art. 67, 68, 69, 70 y 71; Ley Prov. Tipo 4: Sistema proporcional en
Diputados Cerrada y Voto
Plurinominal 4 48 Proporcional D’Hondt 2551: art. 82, 84 y 95; Ley Prov. 4840: circunscripción plurinominal variable de
Provinciales bloqueada único
art. 15. media mayor
CP: art. 75, 76, 78 y 79; Ley Prov. Tipo 4: Sistema proporcional en
Senadores Cerrada y Voto
Plurinominal 4 38 Proporcional D’Hondt 2551: art. 82, 84 y 95; Ley Prov. 4840: circunscripción plurinominal variable de
Provinciales bloqueada único
art. 15. media mayor
Cerrada y Voto Mayoría CP: art. 197 y 198; Ley Prov. 1079: art. Tipo 1: Sistema de mayoría relativa en
Intendente Uninominal 18 1 Mayoritario
bloqueada único Relativa 7. circunscripción uninominal
CP: art. 197 y 199; Ley Prov. 1079: art. Tipo 4: Sistema proporcional en
Cerrada y Voto
Concejales Plurinominal 18 196 Proporcional D’Hondt 43 y 44; Ley Prov. 6921; Ley Prov. circunscripción plurinominal variable de
bloqueada único
2551: art. 82 media mayor

Fuente: elaboración propia en base a la normativa electoral provincial citada

 Dentro del tipo 1 encontramos las elecciones a gobernador e intendentes. Esto se debe al
hecho de que, como se mencionó más arriba, se considera ganadora a aquella formula de gobernador-
vicegobernador o de intendente que “primero cruce la línea”; es decir que obtenga la primera posición
en la contienda electoral, considerando para ello a la provincia (o al municipio, según corresponda)
como distrito único.

En lo que respecta a los cuerpos deliberativos provinciales, los mismos obedecen al tipo 4
pues la selección de representantes se realiza por medio de un sistema proporcional en
circunscripciones plurinominales variables de media mayor. Esto se debe a que la provincia se divide
en cuatro circunscripciones en las que se realizan diferentes procesos electorales, en torno a los cuales
se ponen en juego una gran cantidad de escaños: treinta y ocho (38) senadores provinciales, cuarenta y
ocho (48) diputados provinciales y diez (10) o doce (12) concejales, dependiendo del municipio.

Para todos estos casos se genera un tipo específico de desproporcionalidad, producto de cuatro
dinámicas institucionales. En primer lugar, debido a que los cargos son renovados por mitades, el
tamaño de las circunscripciones se ve reducido deliberadamente a la mitad en cada elección, por lo
que la fórmula aumenta su sesgo mayoritario pues la relación entre el tamaño de la circunscripción es
inversamente proporcional a la cantidad de votos afirmativos emitidos que un partido necesita para
obtener un escaño. El efecto esperable en el largo plazo es que el “castigo” que la desproporción ejerce
sobre los partidos chicos oriente al sistema de partidos hacia un esquema de pocos partidos.

La segunda dinámica que afecta a la proporcionalidad se asocia a que cuando se renuevan los
cargos, si bien las cámaras se renuevan en partes iguales, estos no son distribuidos en partes iguales
entre todas las circunscripciones electorales de la provincia. Esto implica que en algunas
circunscripciones su tamaño puede variar de una elección a otra, reforzando sus sesgos mayoritarios al
reducir las bancas en juego.

En tercer lugar, si bien las circunscripciones aglutinan a un conjunto de departamentos, no hay

una asociación entre éstos y los escaños correspondientes a la circunscripción, por lo que el
reclutamiento de los candidatos por parte de los partidos puede privilegiar de modo sistemático a unos
departamentos en detrimento de otros, lo que puede originar la no representación de ciertos
departamentos en ambas cámaras (esperando que los departamentos con menor población sean los más
perjudicados). Lo mismo aplica a los concejales ya que estos escaños no son distribuidos de forma
proporcional entre las diversas comunas que componen a los departamentos.

Por último, todas estas dinámicas se ven acrecentadas por la utilización del sistema D'Hondt
como fórmula de decisión, el cual al ser aplicado en circunscripciones pequeñas y medianas tiende a
reproducir una lógica mayoritaria, y en especial bipartidista, ya que premia a los partidos políticos que
más votos obtengan en en el proceso electoral, beneficiando más que proporcionalmente a la segunda
fuerza.

Con todo, el análisis del régimen electoral desde las categorías teóricas de la teoría
institucionalista nos lleva a considerar que el efecto esperado del sistema electoral sobre el sistema de
partidos en el largo plazo es hacia el fortalecimiento de dinámicas bipartidistas, debido
fundamentalmente a que la combinación del tamaño de las circunscripciones y la fórmula D’Hondt
generan un sesgo mayoritario que perjudica a los partidos con menor caudal de votos e, incluso, a
aquellos partidos que constituyen primeras minorías en algunos departamentos o distritos pero cuyo
peso relativo se desdibuja en la ponderación general de las circunscripciones.

3.b. Análisis cuantitativo de los resultados electorales de la provincia (período 1983 -

656 / 1970
 2017)

Para poder evaluar si los efectos esperados del sistema electoral en el sistema de partidos que
desarrollamos en el apartado anterior se observan en la política provincial, en el presente sub-eje
presentaremos un análisis descriptivo de la dinámica electoral provincial entre los años 1983 y 2017
con el propósito de, a partir de algunas variables utilizadas por la literatura institucionalista, analizar la
dinámica de los sistemas electoral y de partidos y su asociación. Específicamente, respecto al sistema
electoral analizaremos su nivel de desproporcionalidad y respecto al sistema de partidos analizaremos
su morfología, su volatilidad y su competitividad.

Tabla nº 2: Desproporcionalidad en las elecciones de Diputados y Senadores

Provinciales, desde 1983 hasta el 2017.

Desproporcionalidad Desproporcionalidad
Año
Diputados Provinciales Senadores Provinciales

1983 5,95 5,66

1985 7,16 16,44

1987 6,21 13,34

1989 8,41 11,02

1991 17,49 17,39

1993 9,28 7,84

1995 6,31 9,54

1997 16,12 16,61

1999 4,64 4,73

2001 19,43 20,5

2003 24,2 35,38

2005 27,88 26,78

2007 45,19 47,32

2009 25,01 22,73

2011 17,51 14,02

2013 19,6 20,82

2015 7,05 5,96

657 / 1970
 2017 10,8 6,51

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Mendoza.

Para el análisis del la magnitud de la desproporcionalidad del sistema electoral mendocino se

utilizó el índice de Rae (1971)206. Como se ve en la tabla nº 2, se calculó la desproporción del sistema
electoral para la Cámara de Diputados y Senadores Provinciales. Considerando las similitudes en la
fórmula de selección entre ambas cámaras, es esperable que los niveles de desproporción que presenta
cada una sean relativamente similares. Las diferencias más relevantes entre ellas obedecen a la
diferencia en la cantidad de escaños a cubrir, al ser ésta menor en la Cámara de Senadores se espera
que la desproporción sea mayor allí; a su vez, la renovación de las cámaras en cada elección no
siempre es simétrica en todas las circunscripciones por lo que la desproporción puede aumentar más
en alguna de las cámaras dependiendo de la cantidad a escaños a cubrir por cada circunscripción en
cada comicio.

Al mismo tiempo, dicha desproporción se ve intensificada aún más si se tiene en

cuenta que los escaños que se renuevan en una determinada circunscripción tampoco son
distribuidos de igual forma entre los departamentos que la componen, lo cual termina
sesgando aún más la proporcionalidad del sistema en favor de las zonas más pobladas de cada
circunscripción, afectando así a los partidos municipales con buen desempeño local pero con
poca proyección provincial. Un claro ejemplo de ello lo representa el hecho de que para el
período 1983 – 1991, departamentos como Lavalle, Santa Rosa y Tupungato sólo habían
contado con la presencia en ambas cámaras de dos, uno y dos legisladores, respectivamente
(Montbrun, 2005).

Gráfico nº 1: Niveles de desproporcionalidad en las Cámaras de Diputados y Senadores

Provinciales, desde 1983 hasta 2017.

Fuente: elaboración propia en base a datos del Observatorio Electoral Argentino, CIPPEC.

206 La mayoría de los indicadores utilizados en este apartado fueron construidos a partir de las actas
electorales obtenidas en la Junta Electoral Provincial. Sobre este punto, consideramos adecuado comunicar
algunas dificultades encontradas en tal ejercicio: (i) la inexistencia de datos digitalizados (salvo algunas de
las últimas elecciones) generó que tuviésemos que trabajar a partir de extraer los datos de las actas en papel,
las cuales, al no poder ser fotocopiadas en la Junta, tuvieron que ser escaneadas con teléfonos celulares. (ii)
Para poder acceder a la totalidad de las actas, el equipo de investigación tuvo que recurrir el varias
oportunidades a la Junta, con muchas visitas programadas frustradas porque el personal de la Junta no
habilitó el acceso a las actas. (iii) Muchas de las actas archivadas en la Junta se encontraban incompletas, con
algunas hojas faltantes, o parcialmente dañadas producto, según manifestó personal de la Junta, de problemas
de humedad y las sucesivas mudanzas. (iv) En algunos comicios, los datos faltantes en las actas generaron
vacíos en la información que, afortunadamente, no han sido suficientes como para afectar la significancia
estadística de los indicadores utilizados en este trabajo, pero, más allá de ello, generan un problema relevante
en lo relativo a la disponibilidad de información histórica relevante. (v) Las bases de datos finales fueron
corregidas con otras fuentes de datos, como los datos del Observatorio Electoral Argentino y del Ministerio
del Interior de la Nación.
658 / 1970
 El aumento de la desproporción entre los años 2001 y 2011 (ver gráfico nº 1) se asocia
a la mayor fragmentación en el sistema de partidos durante ese período (ver gráfico nº 2). El
sesgo mayoritario presentado en el apartado anterior nos permite prever que cuando se
multipliquen las fuerzas pequeñas crezca sensiblemente la desproporción electoral. Muchos
de los partidos que surgieron con posterioridad a la crisis del 2001 eran partidos
organizacionalmente pequeños que rara vez presentan boletas en todos los distritos, por lo que
su capacidad de movilización se encontraba reducida a ámbitos locales o, en su defecto, sólo a
cargos a nivel provincial y/o nacional. Al no tener una presencia equilibrada en todas las
circunscripciones, fueron “víctimas” del sesgo mayoritario en la desproporción del sistema,
por lo que sus probabilidades de supervivencia eran bajas, forzando a su desaparición o
articulación en torno a coaliciones mayores 207. En este sentido, para entender la interrelación
entre los sistemas electoral y de partidos, debemos no sólo observar la magnitud en la
desproporción del sistema electoral, sino que también debemos analizar el modo en el que
ésta se correlacionan con la fragmentación del sistema de partidos.
La fragmentación del sistema de partidos, que en principio puede obedecer a múltiples
factores (Mustapic, 2013), es uno de los aspectos que los regímenes electorales buscan regular
explícitamente (Sartori, 1994) a partir de aspectos tales como los “pisos” y las fórmulas electorales.
Como muestra el gráfico 2 (ver líneas de tendencia exponencial), el comportamiento de la
fragmentación del sistema de partidos y la desproporción del sistema electoral es prácticamente
colineal.

Gráfico nº 2: Fragmentación del sistema de partidos y desproporcionalidad del sistema electoral.

Cámara de Senadores, Provincia de Mendoza, 1983-2011.

207 El índice de Rae ha sido objeto de críticas en la literatura -en especial- por su sensibilidad frente a la
presencia de muchos partidos pequeños (Gallagher, 1991; Ocaña y Oñate, 1999; Pennisi, 1998; Sartori, 1994),
lo que podría estar explicando en parte el crecimiento de la desproporcionalidad calculada para el período
2003-2011. Si bien esto no afecta la tendencia de la variable, si nos permite relativizar la su magnitud efectiva
para cada año. En futuras investigaciones, debería compararse éste indicador con otros similares y construir un
índice compuesto que logre ponderar mejor estos efectos.

659 / 1970
 Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Mendoza.

Debido a ello, el aumento de la fragmentación del sistema de partidos, que como veremos más
adelante a nivel provincial implicó más la atomización de las pequeñas fuerzas que el debilitamiento
de las grandes, fortalece los sesgos mayoritarios del sistema electoral, lo que castiga a las fuerzas
pequeñas dificultando su sostenibilidad en el tiempo y favoreciendo así a una eventual recomposición
del sistema de partidos, entendida como un retorno a la cantidad de partidos en las que el sistema se
“equilibra” (Cox, 2004: 39), que en nuestro caso, como muestra el gráfico nº 3, tiende hacia un
bipartidismo con episodios de fragmentación. De este modo, la evidencia sobre desproporcionalidad y
fragmentación fortalece la lectura institucionalista sobre los efectos en el largo plazo del sistema
electoral sobre el sistema de partidos: sus sesgos mayoritarios coadyuvan al sostenimiento del
bipartidismo.

Gráfico nº 3: Fragmentación del sistema de partidos. Número efectivo de partidos electoral

(Gobernador) y bancas (Diputados y Senadores), 1983-2017.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Mendoza.

La fragmentación del sistema de partidos se debe al surgimiento de partidos nuevos, ya sea

por procesos de facción de los partidos existentes (por ejemplo, la división del radicalismo provincial
en las elecciones 2007 entre las candidaturas de Roberto Iglesias -UCR- y César Biffi -Concertación
Ciudadana-) o por la creación de organizaciones totalmente nuevas (por ejemplo, la integración del
arco de izquierda entorno al Frente de Izquierda y de los Trabajadores -FIT- desde el año 2011). Para
comprender en qué medida los partidos nuevos están substrayendo electores a los partidos existentes,
los estudios en la materia recurren al “índice de volatilidad”. El propósito es tratar de dilucidar en qué
medida la mayor cantidad de partidos en cada elección genera un fraccionamiento de las bases
electorales de las fuerzas pre-existentes, pues a medida que el índice suba podemos inferir que los
electores están reorientando sus preferencias hacia otros partidos.

Tabla nº 3: Índice de Volatilidad de Pedersen, elecciones a Gobernador Provincia de Mendoza.

Año Índice de Volatilidad 1 Porcentaje de votos captados 3

1983-1987 0,11 97%

660 / 1970
 1987-1991 0,09 98%
1991-1995 0,17 81%
1995-1999 0,18 (0,36 sin coalición) 91%
1999-2003 0,17 (0,33 sin coalición) 80%
2003-2007 0,07 (0,22 sin coalición) 95%
2007-2011 0,08 (0,49) 98%
2011-2015 0,09 (0,47) 85%

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Mendoza.

1
El índice de volatilidad oscila entre 0 (misma proporción de votos en todos los partidos en dos comicios
sucesivos) y 1 (una transferencia total de votos de un partido a otro entre dos elecciones), y debe interpretarse
como la proporción de votos que “migraron” de un partido a otro/s de una elección a la siguiente.
3
Porcentaje de votos captados por el índice (debido a la desaparición de algunos partidos y la aparición de
nuevos que no pueden asociarse linealmente a ninguno anterior, sólo puede captarse el 100% de los votos
cuando en dos elecciones sucesivas compiten exactamente los mismos partidos políticos). No se ha ponderado el
efecto de transferencias de votos efectivos hacia blancos o nulos.

En la tabla nº 3 se presentan los niveles de volatilidad electoral para todo el período analizado
en base al índice de volatilidad de Pedersen (1979). Como puede observarse, la volatilidad electoral
aumenta durante la década del 90 y del 2000, para bajar a partir de las elecciones del 2011. El
crecimiento de la volatilidad se asocia al desarrollo de terceras fuerzas competitivas, como el
FREPASO, cuyas bases electorales se conforman con anteriores votantes de las dos fuerzas principales
(UCR y PJ), y su caída durante los primeros años del 2000, se debe a la consolidación de coaliciones a
nivel provincial, impulsadas por los partidos mayoritarios, que logran recuperar los votos
fragmentados durante la década anterior. Por el lado del PJ, hacia finales del período, el fenómeno
coalicional se vincula a la creación del “Frente para la Victoria” - FPV - , y por el lado de la UCR con
la creación de la Alianza para el Trabajo la Justicia y la Educación “Alianza” (1999), la Concertación
Ciudadana (2007), el Frente Cívico Federal (2011) y CAMBIEMOS (2015).

El análisis de la volatilidad electoral nos permite añadir un componente al argumento

desarrollado hasta ahora. Frente a los sesgos mayoritarios del sistema electoral y a la reorientación de
las preferencias electorales de los votantes, los partidos mayoritarios, en especial en el “universo no
peronista”, con el propósito de mantener su competitividad y evitar que el surgimiento de nuevas
fuerzas redujese en el largo plazo sus bases electorales, recurrió a una estrategia de formación de
coaliciones que buscaban integrar a las diversas organizaciones políticas que emergieron durante el
complejo contexto político de principios de siglo. De este modo, aprovechando los sesgos del sistema
electoral, lograron maximizar los espacios de poder institucional obtenidos en relación a su desempeño
electoral.

En este sentido, podría sostenerse que la dinámica bipartidista de los 80 comienza a

transformarse a partir de finales de los 90, con la creación de la “Alianza”, en una dinámica
bicoalicional que permitió a las fuerzas históricamente más competitivas, en especial la UCR,
mantenerse “ganadoras” y no perder a largo plazo sus bases electorales frente a otros partidos nuevos.
Esto contrasta fuertemente con lo que ocurre a nivel Federal, donde la fragmentación del sistema de
partidos, en especial de la UCR luego de la caída del gobierno de De la Rua, deja “huérfanos” (Torre,
2003) a una porción sustantiva del electorado no peronista, pues ninguno de los partidos o coaliciones

661 / 1970
surgidas con posterioridad a la crisis del 2001 pudo aglutinar a esas bases electorales, fenómeno que
parece haberse revertido con el surgimiento de CAMBIEMOS (Torre, 2017).

El éxito de la estrategia electoral de las coaliciones a nivel provincial puede observarse a partir
de analizar la dinámica de competitividad electoral en las elecciones a Gobernador. Como muestra el
gráfico nº 4, cuando el índice de competitividad crece (o sea, cuando la diferencia entre la proporción
de votos obtenidos por el primero y el segundo es mayor) también lo hace la volatilidad, lo que
muestra una coyuntura electoral en la que el partido ganador de las elecciones ejecutivas logra eludir
la fragmentación de sus bases electorales frente a terceras fuerzas y, por el contrario, el “universo” de
representación partidaria contrario se fragmenta, aumentando su volatilidad. Por su parte, cuando las
elecciones son más reñidas (menor índice de competitividad) la volatilidad es menor, lo que nos
permite asociar la mayor competitividad de los partidos mayoritarios a su capacidad de retener sus
bases de apoyo mediante la construcción de coaliciones amplias que permitan evitar electoralmente los
efectos de las facciones generadas por los conflictos organizacionales en cada fuerza.

Gráfico nº 4: Índice de Competitividad simple, elecciones a Gobernador, 1983-2015.

Fuente: elaboración propia en base a datos de la Junta Electoral de la Provincia de Mendoza.

662 / 1970
 Con todo, la dinámica del sistema de partidos, representada en sus características morfológicas
(cantidad de partidos), la volatilidad de las preferencias electorales y la competitividad de sus
principales fuerzas, parece articularse con los efectos esperados de los sesgos mayoritarios y la
desproporción del sistema electoral.

5) Reflexiones finales

Los sesgos mayoritarios del sistema electoral provincial, generados por la regulación
normativa del mismo, parecen corresponderse con la evidencia construida sobre la dinámica electoral
y sus efectos en los sistemas electoral y de partidos. La magnitud y la dirección de la desproporción
del sistema electoral acompañan la dinámica de fragmentación, volatilidad y competitividad sugerida
por la teoría institucional para el caso de Mendoza. En este sentido, la estructura de incentivos
estratégicos del sistema electoral parecen traducirse, en el largo plazo, en una estrategia coalicional
que permite hacer frente al contexto político de elevada volatilidad; este aspecto del sistema electoral,
entre otras posibles causas, ayuda a explicar que la provincia mantuviese su “perfil bipartidista” en un
contexto político nacional propenso a la fragmentación partidaria.

De lo anterior se siguen algunas conclusiones generales: por un lado, los efectos del sistema
electoral sobre el de partidos que sugiere la teoría institucionalista parecen estar presentes en el caso
de estudio. Por otro lado, la pauta que conecta al régimen normativo electoral con el comportamiento
general de los partidos políticos es la conducta adaptativa de los agentes, tanto los electores como los
líderes partidarios; en este sentido, el análisis institucionalista debe complementarse con una
perspectiva centrada en los actores políticos y el contexto socio-político, reconstruyendo de modo más
complejo los procesos históricos que nos permitan dar sentido a las series temporales de datos. En
base a esto último, quedan planteados los pasos a seguir para profundizar el trabajo realizado en
futuras investigaciones.

6) Bibliografía

ACUÑA, Carlos; CHUDNOVSKY, Mariana (2013). Cómo entender las instituciones y su relación
con la política. In ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la política
argentina. (pp. 19–67). Buenos Aires: Siglo XXI.
BEHREND, Jacqueline (2011). Introducción: política subnacional y democracia. Revista SAAP, 5(2),
249–260.
CALVO, Ernesto; ESCOLAR, Marcelo (2005). La nueva política de partidos en la Argentina: crisis
política, realineamientos partidarios y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo.
COLOMER, Josep (2004). Son los partidos los que eligen los sistemas electorales (o las leyes de
Duverger cabeza abajo). Revista Española de Ciencia Política, 9, 36–64.
COX, Gary. (2004). La coordinación estratégica de los sistemas electorales del mundo. Barcelona:
GEDISA.

663 / 1970
DUVERGER, Maurice. ([1951] 2001). Influencia de los sistemas electorales en la vida política. In A.
Batle (Ed.), Diez textos básicos de Ciencia Política (pp. 37–76). Madrid: Ariel.
EVANS, Peter; RUESCHMEYER, Dietrich; SKOCPOL, Theda. (1985). Bringing the State Back In.
Cambridge: Cambridge University Press.
GALLAGHER, Michael. (1991). Proportionality, Disproportionality and Electoral Systems. Electoral
Studies, 10(1), 33–51.
GROTZ, Mauricio (2013). Volatilidad en el mercado electoral: efectos sobre el sistema de partidos
políticos en Argentina. Buenos Aires: Instituto de Investigación Gino Germani.

HALL, Peter; TAYLOR, Rosemary (1996). «La Ciencia Política y los tres Nuevos
Institucionalismos». Political Studies 44 (4), 936-957.

KOELBLE, Thomas. (1995). The New Institutionalism in Political Science and Sociology.
Comparative Politics, 27(2), 231–243.
LAAKSO, Markuu; TAAGEPERA, Rein. (1979). The “Effective” Number of Parties: A Measure with
Application to West Europe. Comparative Political Studies, 12(1), 3–27.
LIPSET, Seymour; ROKKAN, Stein. (2001). Estructuras de división, sistemas de partidos y
alineamientos electorales. In Diez textos básicos de Ciencia Política (pp. 231–273). Madrid:
Ariel.
MAHONEY, James; THELEN, Kathlenn. (2009). Explaining Institutional Change. Ambiguity,
Agency and Power. Cambridge: Cambridge University Press.
MARCH, James; OLSEN, Johan. (1997). El ejercicio del poder desde una perspectiva institucional.
Gestión Y Política Pública, IV(1), 41–73.
MONTBRUN, Alberto. (2005). El funcionamiento del sistema electoral de Mendoza y algunos
lineamientos para su reforma legal. Mendoza.
MUSTAPIC, Ana María. (2013). Los partidos políticos en la Argentina: condiciones y oportunidades
de su fragmentación. In C. (comp. . Acuña (Ed.), ¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno,
Estado y actores en la política argentina. (1st ed., pp. 249–290). Buenos Aires: Siglo XXI.
NOHLEN, Dieter. (1995). Elecciones y sistemas electorales. Caracas: Nueva Sociedad.
OCAÑA, Francisco; OÑATE, Pablo. (1999). Índices e Indicadores del Sistema Electoral y del Sistema
de Partidos. Una Propuesta Informática para su Cálculo. Revista Española de Investigaciones
Sociológicas, 86, 223–245.
PEDERSEN, Mogens. (1979). The dynamics of West European party systems: Changing patterns of
electoral volatility. European Journal of Political Research, 7(1), 1–26.
PENNISI, Aline. (1998). Disproportionality Indexes and Robustness of Proportional Allocation
Methods. Electoral Studies, 17(1), 3–19.
PETERS, Guy. (1999). Institutional Theory in Political Science. The New Institutionalism. New York:
Pinter.
POWELL, Walter; DiMaggio, Paul. (1999). El Nuevo Institucionalismo en el análisis organizacional.
México D.F: Fondo de Cultura Económica.
RAE, Douglas. (1971). The political consequences of electoral laws. New Haven: Yale University
Press.

664 / 1970
RHODES, Roderick Arthur William. (1995). El institucionalismo. In D. Marsh y G. Stoker (Eds.),
Teoría y métodos de la ciencia política (pp. 53–68). Madrid: Alianza.
RIKER, William. (1982). The two-party system and Duverger’s Law: An essay on the history of
political science. American Political Science Review, (76), 753–766.
SARTORI, Giovanni. (1987). Partidos y sistemas de partidos. Madrid: Alianza.
SARTORI, Giovanni. (1994). Ingeniería Constitucional Comparada: una investigación de
estructuras, incentivos y resultados. México: Fondo de Cultura Económica.
SCHARPF, Fritz. (1997). Games Real Actors Play. Actor Centered Institutionalism in Policy
Research. Oxford: Westview Press.
STEINMO, Sven; THELEN, Kathlenn; LONGSTRETH, Frank. (1998). Structuring Politics.
Historical Institutionalism in comparative analysis. Cambridge: Cambridge University Press.
STREECK, Wolfgang; THELEN, Kathleen (2005). Beyond continuity: institutional change in
advanced political economies. New York: Oxford University Press.
TAAGEPERA, Rein; GROFMAN, Bernard. (1985). Rethinking Duverger’s Law: Predicting the
Effective Number of Parties in Plurality and PR Systems - Parties Minus Issues Equals One.
European Journal of Political Research, 13, 341–352.
TORRE, Juan Carlos. (2003). Lors huérfanos de la política de partidos. Sobre los alcances y la
naturaleza de la crisis de representación partidaria. Desarrollo Económico, 42(168), 647–665.
TORRE, Juan Carlos. (2017). The orphans of party politics revisited. Revista SAAP, 11(2), 241–249.

Leyes provinciales

Constitución de la Provincia de Mendoza

Ley Provincial 1.079, “Ley Orgánica de Municipios”.

Ley Provincial 2.551, “Régimen Electoral de la Provincia de Mendoza”.

Ley Provincial 2944, “Ley de Franquicia de los Partidos Políticos”.

Ley Provincial 4.746, “Ley Orgánica de los Partidos Políticos”.

Ley Provincial 4.840, “Reforma del Régimen Electoral”

Ley Provincial 6.831 y Decreto Reglamentario 1641, de “ Ley de Cupo Femenino”.

Ley Provincial 6921, “Ley de Jubilaciones Provincial”

Ley Provincial 7.005 de “Ley de Regulación y Financiamiento de campañas electorales”.

Ley Provincial 8.619, adhesión a la “Ley Nacional de Primarias Abiertas Simultáneas y Obligatorias”.

665 / 1970
La crisis del multilateralismo y el “poder de
ir solo.”
Análisis de la interacción reciente entre EE.UU, China y la UE.
Valeria Cortese
vale.cortese.24@gmail.com
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - UNR
Área Temática: Negociaciones Comerciales Internacionales
Mesa Redonda:
Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición

Resumen: Si desde la segunda posguerra vivimos en un régimen comercial internacional

basado en reglas que encauzan la conducta de sus miembros, como hizo su principal garante
para patear el tablero y desplegar semejante actuación? La respuesta que se sugiere en este
trabajo es: la crisis del multilateralismo comercial reforzó la permisibilidad internacional para
que Estados Unidos haga uso irrestricto del “go it along power.” Este concepto fue creado por
Gruber y se trata de un tipo de poder que produce perdedores absolutos, no solo relativos, y
no necesita que los ganadores obliguen a sus oponentes a someterse. Ejerciendo su “poder de
ir solo”, EE.UU está tratando de cambiar el status quo, dícese: el orden comercial liberal,
basado en reglas multilaterales que se cristalizan en la OMC, pero que es un régimen que a su
vez está en crisis. Dicha crisis se ahonda aún más por la retirada de su principal defensor, y
también, genera respuestas. Estas contestaciones son actitudes defensivas por parte de la
Unión Europea y China, considerados los líderes que hoy están interesados y son capaces de
reaccionar para congelar el efecto Trump y preservar el orden liberal comercial que sirvió por
más de 70 años.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones

666 / 1970
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

667 / 1970
Introducción.

En junio de 2017 el professor de la Universidad de Princeton, John Ikenberry afirmaba

que “Trump has yet to grasp what past presidents learned, sometimes the hard way: that
working through the UN and the U.S. alliance system leverages U.S. power” (2017:5). Sin
embargo, cinco meses antes, Trump inauguraba su mandato presidencial, con estas palabras:
“Together, we will determine the course of America and the world for years to come.” Y con
estas finalizaba su discurso: “We will seek friendship and goodwill with the nations of the
world – but we do so with the understanding that it is the right of all nations to put their own
interests first. We do not seek to impose our way of life on anyone, but rather to let it shine as
an example for everyone to follow.”208

Hoy el presidente de los Estados Unidos da cuenta que no tuvo ni tiene que hacer
ningún aprendizaje. Desde el primer momento fue consciente de lo que sería su hoja de ruta y
como la llevaría a cabo, a pesar de que al principio las sospechas sobre la realización de sus
amenazas eran altas. Este año, lo que muchos consideraban solo ladridos fueron acompañados
de mordidas. En enero, la administración anunció aranceles a importaciones de paneles
solares y de lavadoras. En marzo, aplicó aranceles a las importaciones de acero y aluminio de
diversos países, extendiéndolos en junio a importaciones de la UE, Canadá y México. Y a
mediados del mismo mes, gravó con un 25% productos chinos por importaciones valoradas en
50.000 millones de dólares.

Más allá de la consideración de si estas medidas son justificadas o no, lo que interesa es
analizar cómo Trump logró emprender este curso de acción, y despertar diversas reacciones
por parte del resto de los países. Si desde la segunda posguerra vivimos en un régimen
comercial internacional basado en reglas que encauzan la conducta de sus miembros, como
hizo su principal garante para patear el tablero y desplegar semejante actuación? La respuesta
es sencilla: la crisis del multilateralismo comercial reforzó la permisibilidad internacional para
que Estados Unidos haga uso irrestricto del “go it along power.” Este concepto fue expuesto
por primera vez por Lloyd Gruber en 2001 en su artículo “Power Politics and the Free Trade
Bandwagon.” Se trata de un tipo de poder que “a diferencia del poder de negociación, produce
perdedores absolutos, no solo relativos; y sin embargo, como el poder coercitivo, no requiere
que los ganadores obliguen a sus oponentes a someterse.” (Gruber, 2001:9)

El primer argumento expuesto aquí es que Estados Unidos, ejerciendo su “poder de ir

solo” está tratando de cambiar el status quo, dícese: el orden comercial liberal, basado en
reglas multilaterales que se cristalizan en la OMC, pero que es un régimen que a su vez está
en crisis. Dicha crisis se ahonda aún más por la retirada de su principal defensor, y también,
como es de esperar en un mundo interdependiente, genera respuestas. Estas contestaciones, se
sostiene en la segunda parte de este ensayo, son actitudes defensivas por parte de la Unión
Europea y China, considerados los líderes que hoy están interesados y son capaces de
reaccionar para preservar el orden liberal comercial. En la tercera sección se concluye.

208 Donald Trump, 20 de enero de 2017. Discurso Inaugural. Disponible en:

https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/
668 / 1970
Crisis del multilateralismo comercial y el “poder de ir solo de EE.UU.”: una
dinámica autorreforzante.

El “multilateralismo es la práctica para coordinar políticas nacionales en grupos de tres

o más estados, mediante acuerdos ad hoc o por medio de instituciones” (Keohane, 1990:731).
La mayoría de la literatura de Relaciones Internacionales, atribuye el inicio de la crisis del
multilateralismo comercial en el estancamiento de la Ronda Doha. A partir del 2001, a pesar
de tibios avances, no hubo consenso entre los Estados Miembros de la OMC para cerrar dicha
ronda, y en la última Conferencia Ministerial celebrada en Buenos Aires en diciembre de
2017 ni siquiera los participantes lograron realizar una declaración conjunta.

Si se tiene en cuenta que la OMC es un bien público global cuyo principal “productor”
es Estados Unidos, se puede afirmar que la crisis del multilateralismo comercial se profundiza
porque los Estados Unidos optan por no aportar a la resolución del actual estado de cosas. El
representante de Comercio de Estados Unidos, Robert Lighthizer, en su discurso de la última
Conferencia Ministerial dijo “No podemos sostener una situación en la que las nuevas reglas
solo puedan aplicarse a unos pocos, y que a otros se les otorgue un pase en nombre del estado
de desarrollo autoproclamado” 209. Además, Trump, convencido de que la riqueza de la clase
media estadounidense ha sido exportada fuera del territorio, afirma que el proteccionismo es
lo que permitirá al país recobrar la senda de la prosperidad; y que la era de los tratados
comerciales injustos ha acabado210. Así, su discurso es contrario a la lógica multilateral y en
tal sentido, se orientan sus decisiones.

Como se afirmó en la sección anterior, el modo por el cual Estados Unidos actúa es
ejerciendo su “poder de ir solo,” haciendo de esta manera tambalear el status quo actual. No
obstante, se puede objetar, que las medidas arancelarias impuestas por Trump son sanciones
económicas, y por lo tanto, el concepto de “poder de ir solo” ya no se ajustaría al actual
accionar de Trump. Pero se debe tener en cuenta que, las reiterativas alusiones al
proteccionismo se operacionalizaron primeramente con la retirada de EE.UU. del Acuerdo
Transpacífico de Cooperación Económica (una promesa hecha durante la campaña electoral),
y con el anuncio del deseo unilateral de renegociar el TLCAN. Asimismo, no debe pasarse
por alto que el 30 de enero de 2018 en su discurso sobre el Estado de la Union, Trump
proclamaba “from now on, we expect trading relationships to be fair and to be reciprocal.”211

La mención de la reciprocidad en una primera instancia no llama la atención porque

siempre estuvo presente en el GATT. El artículo 28 afirma que las negociaciones tendientes a
las reducciones arancelarias se realizan “a base de reciprocidad y de ventajas mutuas.”212 Sin
embargo, como afirman Tussie y Saguier a partir de la Ronda Uruguay se incorporó el “single

209 Robert Lighthizer, 11 de diciembre de 2017. Discurso de R. Lighthizer. Disponible en:

https://www.nodal.am/2017/12/argentina-estados-unidos-la-omc-se-convirtio-una-organizacion-centrada-
litigio/
210 Donald Trump, 30 de enero de 2018. Trump’s State of the Union Address. Disponible en:
https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/president-donald-j-trumps-state-union-address/
211 Ídem.
212 Artículo 28 XXVIII bis del Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y Comercio (Gatt de 1947).
Disponible en: https://www.wto.org/spanish/tratop_s/markacc_s/markacc_art28bis_s.htm
669 / 1970
undertaking” y la demanda de reciprocidad desplazó al trato especial y diferenciado, haciendo
que todos los Estados Miembros negocien como iguales y se profundicen aún más las
asimetrías de poder entre ellos, en detrimento de las países en desarrollo (2011: 12). Aún así,
se les concedía a estos últimos periodos más largos para ajustarse a los compromisos estándar
de liberalización. Actualmente, hay un mal todavía mayor concerniente a esta cuestión. “The
current approach to reciprocity, however, seems to be driven by the concept of a “level
playing field.” The rhetoric of the Trump administration sounds like an attempt to derive full
equality.”(Primo Braga, 2017: 37)

De todo lo expuesto, se infiere que frente a un estado de situación de más de dos lustros
de crisis del multilateralismo comercial, y de unas medidas ofensivas e impugnatorias hacia el
mismo por parte de no cualquier actor internacional, sino su principal diseñador y
patrocinador, es pertinente analizar las reacciones externas.

La cooperación entre la UE y China: una relación de afinidad electiva?

Ante las decisiones estadounidenses, tanto la Unión Europea como China proclamaron
su apuesta por la revitalización de la OMC. En la última Conferencia Ministerial, el ministro
de comercio chino Zhong Shan, enunció: “Unámonos y actuemos de verdad para defender la
autoridad y eficacia de la OMC”213 y, por su parte, la UE por medio de su comisaria de
comercio Cecilia Malmström, hizo saber: “Para la UE es claro: preservar y fortalecer las
reglas basadas en el sistema multilateral de comercio.”214

Estas declaraciones y la cumbre UE-China celebrada en Pekín a mediados de este mes

dan cuenta de una actitud defensiva contra el “poder de ir solo” de los EE.UU, teniendo en
consideración que tiempo atrás, en diciembre de 2017, la UE había negado a China el status
de economía de mercado. En la conferencia de prensa que ambos dieron al finalizar la
cumbre, no se hizo mención a esta cuestión, y solo hubo manifestaciones que enfatizaron el
deseo y la necesidad de la cooperación mutua.

Cuando Gruber (2001) se pregunta si el libre comercio es contagioso justamente

concluye que en realidad lo que subyace a la proliferación de acuerdos comerciales firmados
en la década de los 90 corresponde a la lógica del “poder de ir solo”. Los Estados, ante el
hecho consumado de que el status quo anterior no cooperativo no está más disponible o ante
la posibilidad de elegir el mal menor para no caer en un mal aun peor (quedarse fuera), optan
voluntariamente a unirse a regímenes multilaterales reaccionando de manera defensiva.

Se sostiene aquí, que es lógico que la UE ante el abandono de su principal socio

internacional, se dedique a buscar nuevos amigos. Y es racional también que China, decida
aliarse a la UE porque es consciente que la participación en el régimen liberal comercial le
trae beneficios económicos, mayor apertura y alcance a los mercados externos. Por eso, se
sostiene aquí que la relación actual entre ambos puede ser sintetizada bajo el concepto de
“afinidad electiva.”

213 “EEUU choca con UE y China en OMC; critica laxitud con economías en desarrollo.” 11 de diciembre
de 2017. Disponible en: https://lta.reuters.com/article/businessNews/idLTAKBN1E52DJ-OUSLB
214 Ídem.
670 / 1970
 El término afinidad electiva fue utilizado por Weber en su obra “La ética protestante y
el espíritu del capitalismo”, para describir la relación entre ambos: una vez que estos dos
elementos se encuentran, desarrollan una interacción de necesariedad y de retroalimentación.
El sociólogo alemán, a su vez, recupera este concepto de la novela de Goethe, quien toma el
concepto de la química. La afinidad química es “la propiedad o relación en virtud de la cual
sustancias disímiles son capaces de entrar en una combinación química entre sí.” (Britannica,
1911). A pesar de ser dos actores que a nivel de régimen político se pronuncian por modelos
diferentes, democracia liberal en el caso de la UE, y autoritarismo, en el caso China, ambos
deciden emprender mancomunadamente la defensa del régimen liberal comercial.

Asimismo, nos encontramos con China ocupada en su ambiciosa iniciativa titulada

“One Belt, One Road”, un gran proyecto de desarrollo para la región. Por su parte, la UE
intenta activamente pintar las reglas del comercio liberal con una paleta amplia y variada de
colores. Primero, comenzó con la firma del CETA (Comprehensive Economic and Trade
Agreement) en octubre de 2016, un tratado de libre comercio con Canadá que abarca prácticamente
todos los aspectos de comercio que mantienen ambas partes. Actualmente, tiene abiertas
negociaciones comerciales con el MERCOSUR y Chile; está negociando bilateralmente con
diferentes países de la ASEAN; en abril de este año concluyó la firma de la modernización del
acuerdo de libre comercio que mantenía con México desde inicios del 2000; en junio y julio
de este mes comenzó negociaciones con Nueva Zelanda y Australia, respectivamente. Por
último, el 17 de Julio de este año firmó un tratado de libre comercio con Japón, su principal
socio comercial asiático, creando la zona de libre comercio más grande hasta el momento, de
más de 600 millones de personas.215

Esta intensa actividad por parte de ambos actores demuestra el efecto catalizador que
tuvo Trump. Tanto las negociaciones que mantienen entre ellas mismas como las que
mantienen cada una por su parte, en ámbitos regionales, bilaterales y multilaterales, son de
interacción estratégica. Nutriendo el multilateralismo de manera constante parece ser la
estrategia predilecta adoptada por ambos socios para tratar de estabilizar el status quo
tambaleante.

Conclusión
El orden liberal comercial está siendo blanco de impugnación por parte de un actor que
desde sus inicios, allá por la inmediata segunda posguerra, fue su principal arquitecto y
garante. Rol que desempeñó con éxito y que ahora, haciendo uso de su “poder de ir solo”
Trump intenta cambiar. Ante el uso de este poder, cabe esperar que China y la UE actúen
defensivamente porque después de todo el multilateralismo comercial funcionó, aunque no sin
defectos, brindando certidumbre en las transacciones comerciales.

Según Drahos, el poder de negociación en el contexto de una negociación comercial

tiene cuatro fuentes básicas: poder de mercado, redes de inteligencia comercial, capacidad
para formar coaliciones con actores estatales o no estatales (enrolling power), y las

215 UE “OVERVIEW OF FTA AND OTHER TRADE NEGOTIATIONS, Updated July 2018.” Disponible
en: http://trade.ec.europa.eu/doclib/docs/2006/december/tradoc_118238.pdf
671 / 1970
instituciones domésticas (2003: 6-7). Estos cuatro factores tienen que ser explotados por
China y la UE en una estrategia integral y complementaria para revertir la tendencia del
“poder de ir solo” de Trump, y congelar sus efectos. Esto implica que ambos no emprendan
medidas que solo se centren en la compensación de daños, iniciando una guerra comercial de
la cual nadie tiene la certidumbre de ganar. Porque además de las consecuencias económicas
negativas en que se incurren por una guerra comercial, lo que está en juego es todo un marco
de reglas. Si realmente se desea preservar el actual status quo, como afirma Sandtu “los
países deberían doblar la liberalización del comercio entre ellos. La mejor reacción contra
America First es dejar atrás a los Estados Unidos.” (2018). En esta línea argumentativa,
Rodrik afirma “si Europa y China quieren mantener un régimen de comercio multilateral
basado en reglas, como dicen que lo hacen, no pueden reflejar el unilateralismo de Trump y
tomar el asunto en sus propias manos. Necesitan pasar por la OMC y esperar la autorización
formal para corresponder, sin esperar una resolución rápida o que Trump tendrá mucho
respeto por la decisión final.” (2018)

China y la UE no deberían caer en reacciones exageradas de las que luego podrían

convertirse en sus víctimas. Es tiempo de acciones sólidas, constantes y eficaces porque
aunque el estatus quo aun no cambió, y la batalla puede darse, los efectos de una guerra
comercial son desconocidos, y no siempre el que ríe ultimo ríe mejor. Los esfuerzos deberían
ser tendientes a la preservación del orden, porque lo que está deslizándose sobre el tobogán
hacia una pileta que no se sabe si está llena, media o vacía, es un orden multilateral de
comercio que sirvió por más de 70 años.

672 / 1970
 Referencias bibliográficas:

 DRAHOS, P. “When the weak bargain with the strong: negotiations in the World
Trade Organization”. International Negotiation, 8(1), 79-109. 2003
 GRUBER, Lloyd (2001) “Power Politics and the Free Trade Bandwagon.”
Comparative Political Studies 34(7), September 2001
 IKENBERRY, John (2017) “The Plot against American Foreign Policy. Can the
Liberal Order Survive?” Foreign Affairs, May/June 2017
 KEOHANE, Robert (1990). “Multilateralism: An Agenda for Research.” International
Journal 45, 1990.
 PRIMO BRAGA, C. “The Threat of Economic Disintegration” en PRIMO BRAGA,
C. y HOECKMAN, B. (2017) Future of the Global trade order. Ed.: European
University Institute
 RODRIK, Dani (10 de julio de 2018). “How To Avoid a Trade War.” Project
Syndacate. Disponible en https://www.project-syndicate.org/commentary/china-
europe-reaction-trump-trade-tariffs-by-dani-rodrik-2018-07
 SANDBU, Martin (17 de Julio de 2018). “The world must join battle in Trump’s trade
war.” Finantial Times. Disponible en https://www.ft.com/content/c431ae00-85dc-
11e8-a29d-73e3d454535d
 TUSSIE, D., & SAGUIER, M. "The Sweep of Asymmetric Trade Negotiations:
Introduction and Overview" en S- Bilal, P de Lombaerde and Tussie (eds) The Sweep
of Asymmetric Trade Negotiations: Problems, Processes and Prospects. Ashgate, 2011

673 / 1970
Análisis del Independentismo en Cataluña

Cuestión identitaria y herramientas de comunicación

Elizabeth Bruzzo barbara.bruzzo@gmail.com

Agostina Montero agosmontero@gmail.com

Universidad Abierta Interamericana

Política Internacional

Resumen

El propósito de este artículo es repensar un proceso de integración nacional, explorando el

caso del movimiento independentista catalán. Entendemos al mismo como una desconexión
en democracia, donde el estado español se enfrenta a una crisis de gobernabilidad ya que el
grupo secesionista no le aporta legitimidad y busca por medios democráticos, como el
plebiscito, el escape al sentimiento nacionalista aflorado en los últimos años. Dentro del
discurso podemos distinguir el recurso del "nosotros" diferenciado del de "ellos" entre
ciudadanos catalanes y políticos españoles, desafectando su función.
En este sentido se expondrá la turbulenta relación entre ciudadanos catalanes y sus
gobernantes, así como también funcionarios del Gobierno Nacional y el motivo del
movimiento independentista de carácter identitario. El análisis se hará vinculando la variable
“democracia representativa”.

Palabras claves: Nacionalismo - desconexión - cuestión identitaria - independentismo -

gobierno - ciudadanos - frentes políticos – democracia

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y

674 / 1970
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

675 / 1970
Introducción

Entendemos el concepto de desconexión, siguiendo un análisis que realiza el sociólogo y

pensador político alemán Jürgen Habermas sobre la reducción por parte de los Estados
nacionales su cantidad de funciones y atribuciones que les corresponden desde que, con el
Estado de Bienestar, se hicieran cargo de garantizar el pleno ejercicio no solo de los derechos
civiles y políticos sino también de los sociales y trasladan esas responsabilidades tanto a un
plano supraestatal como a uno subestatal. Por otro lado, los grandes avances en materia de
integración regional y global actualmente traen consecuencias difíciles de estimular en los
planos político, social y cultural.

Los Estados nacionales desde su conformación, después de finalizada la Guerra de los Treinta
Años en 1648, garantizan el principio de coexistencia pacífica de las entidades estatales entre
sí, con el respeto de determinados límites geográficos en vistas de la territorialización de la
obligación política y como contrapartida a la ambición de expansión desmedida de otro tipo
de configuraciones del ámbito público, cuyo caso ejemplar corresponde a los regímenes
imperiales, en general.

Proceso identitario

El pedido de la nación catalana de ser reconocida como autónoma, precede al actual reino de
España. Remontándonos al génesis de tal monarquía podemos observar que el Estado como
tal, fue creado a partir de naciones preexistentes, gobernadas bajo principados o reinos. Es
decir, se creó el Estado sometiendo a las naciones previas. Contrario al caso, por ejemplo,
argentino, en el cual se creó un proyecto político de Estado y para éste se inventó una
nacionalidad. Entendiendo como nación a una determinada población que se identifica con un
colectivo con el cual comparte igual tradición cultural, lengua y vinculación histórica a un
territorio; podemos afirmar que Cataluña cuenta con todo lo que ello conlleva.
Un término distinto es el de Estado, el cual, según Weber216, debe contar con una población,

216 Weber, El político y el científico.

676 / 1970
territorio, el monopolio legítimo de la coerción y el reconocimiento internacional. Es a esto
último a lo que aspira Cataluña y su pueblo actualmente.

Los catalanes, aferrados a su cultura, aseguran que nada tienen en común con España y son
orgullosos de sus raíces, lengua y tradiciones. Esto se ha traducido en largos años de debates,
protestas y votaciones.

El territorio español se organiza y divide en comunidades autónomas. Cada comunidad es una

región a las cuales la Constitución española del año 1978 les reconoce y garantiza el derecho
de autonomía. Estas comunidades están a su vez formadas por una o varias provincias que
tienen una organización política y económica común. Cada una de ellas tiene un parlamento y
un gobierno autonómico, que organizan los asuntos de la Comunidad. Los representantes que
forman la asamblea del Parlamento son elegidos por los ciudadanos, están encargados de
legislar y crear leyes que se aplican en el territorio de la Comunidad. El presidente del
parlamento catalán es Roger Torrent del partido Esquerra Republicana de Cataluña, de
ideología independentista es la tercera fuerza representada, desde el 17 de enero de 2018.

El gobierno autonómico tiene el poder ejecutivo y es liderado por el presidente, elegido por
los representantes en el Parlamento, Joaquim Torra, investido por el 14 de mayo del 2018,
tomando posesión del cargo el 17 de mayo; también independentista.

En el preámbulo de la declaración de soberanía del gobierno de Cataluña217, que reconoce a la

Comunidad como sujeto político y jurídico soberano y reivindica el derecho a decidir del
pueblo catalán, reza la siguiente frase, “El pueblo de Cataluña a lo largo de su historia, ha
manifestado democráticamente la voluntad de autogobernarse, con el objetivo de mejorar el
progreso, el bienestar y la igualdad de oportunidades de toda la ciudadanía, y para reforzar
la cultura propia y su identidad colectiva”. Esto puede ser tomado como la principal razón
por la cual Cataluña quiere ser independiente. El independentismo catalán se fundamenta
primero en la historia de la región. Su parlamento tiene antecedentes que datan desde la Edad
Media. En el siglo XVIII y debido a la Guerra de Sucesión, la región es tomada por los
borbones y Felipe V elimina el derecho público catalán y sus instituciones, prohibiendo

217 Parlament de Cataluña, el 23 de enero de 2013.

677 / 1970
además la lengua catalana. Ya en el siglo XX, la voluntad de autogobernarse de los catalanes
era una constante, pero tanto la dictadura de Primo de Rivera, como posteriormente la de
Franco, se encargaron de abolir y prohibir las instituciones de autogobierno de Cataluña como
el Gobierno Autónomo y la Mancomunidad de Cataluña, las que posteriormente fueron
restauradas. Estas causas históricas, han llevado al pueblo catalán a sentirse explotado y
reprimido por parte del gobierno español, lo que se traduce en el deseo de independencia.

El auge del movimiento independentista y su reflejo en el gobierno interno generaron una

crisis de gobernabilidad dentro de los frentes políticos en España.
Por gobernabilidad se entiende la capacidad de un gobierno para ejercer su función. En una
democracia se refiere a la capacidad para definir y establecer políticas y resolver conflictos de
modo pacífico dentro de las reglas establecidas en el Estado de Derecho. La gobernabilidad
tiene que ver con una sociedad civil fuerte y una cultura política desarrollada, con la
orientación que se da a la economía, además del comportamiento de esta, y con la
incorporación de la sociedad al sistema productivo. Estos factores permiten conseguir
estabilidad política e institucional, y un funcionamiento armonioso de la sociedad. El
gobierno tendría la misión de ser eficaz en el manejo de los asuntos públicos y en la política
económica, manteniendo el orden, pero sobre todo fortaleciendo el Estado de Derecho.
La forma en la que se trata la cuestión catalana dentro del Ejecutivo y el Parlamento nacional
dejan en evidencia esta falta. La incapacidad del Gobierno de establecer políticas para la
resolución del conflicto pacíficamente y de disposición al diálogo sumado a la austeridad de
la propia sociedad hacia los catalanes profundiza la grieta que divide a los ciudadanos quienes
ni se sienten españoles ni representados del gobierno. Éste sigue sin entender la realidad de
Cataluña, y se conforma con poner en marcha los mecanismos judiciales y policiales contra
los culpables de no cumplir las reglas establecidas. Seguir negando esa realidad puede
llevarlos a consecuencias difícilmente reconducibles o que tardarán años en conseguir que
sean armoniosos. Pero no se trata de dar la razón automáticamente a la otra parte, sino de
comprobar que el Gobierno nacional no sabe o no quiere gestionar de forma dialogada un
conflicto que existe.

678 / 1970
Vamos a analizar los diferentes motivos de los ciudadanos al reclamar un gobierno
independiente, la autodeterminación y autonomía en todos los aspectos políticos, económicos,
sociales y culturales.

El crecimiento del independentismo es un fenómeno muy transversal y masivo. Es absurdo

negar esta realidad y lo más lógico es que una cuestión tan importante se dirima en las urnas.
No es cierto que los referéndums fracturen a la sociedad. Al contrario, si la cuestión se cierra
en falso con la mera aplicación de la ley, nos abocamos a un escenario de frustración,
reproche y ruptura emocional. Esa apuesta radical por la democracia es una de sus fortalezas.
Muchos catalanes, con independencia de su perfil identitario y su ideología, se han sentido
agredidos desde que el tribunal constitucional anuló el Estatuto de Autonomía de 2006,
aprobado en el Parlament por 120 votos. La independencia supone la garantía plena de que el
futuro de Cataluña y su gobierno estarán en manos de sus ciudadanos.
La autonomía de Cataluña está, en la práctica, intervenida. Políticamente, buena parte de sus
atribuciones han sido bloqueadas con leyes y decretos; financieramente, depende del techo de
déficit impuesto por el ministerio de hacienda. Además, el gobierno de Rajoy ha utilizado al
Tribunal Constitucional sin miramientos, bloqueando, en el último año, medidas aprobadas
por el Parlament catalán como por ejemplo el impuesto sobre depósitos bancarios, las
medidas contra la pobreza energética y diversas tasas medioambientales.
En lo que se refiere a la diversidad cultural, Cataluña es, una tierra de acogida, y Barcelona
una urbe diversa y cosmopolita. Si la independencia la construimos entre todos, el futuro
Estado catalán será la garantía de una relación próxima y fraternal con los pueblos de España,
con Europa y con todo el mundo. Esto incluye la oficialidad de la lengua española y el respeto
hacia el resto de los idiomas que se hablan en Cataluña.
La lengua y la cultura catalanas han sufrido siglos de persecución e incluso ahora se
encuentran amenazadas por fenómenos nuevos como la globalización, la inmigración, los
ataques al modelo educativo y la preeminencia del español y el inglés en los grandes canales
de comunicación y difusión cultural. Un Estado catalán puede ayudar a mejorar el
conocimiento del catalán, ayudar a los creadores locales, mejorar el status de nuestra lengua
propia y su reconocimiento internacional, escamoteado aún hoy por las autoridades españolas
en todos los ámbitos, incluyendo el académico. Una eminencia del diseño y la arquitectura
como lo fue Antoni Gaudí, por ejemplo, fue arrestado por negarse a hablar en castellano.

679 / 1970
Un proceso de independencia está lleno de incógnitas. Pero la actual situación nos lleva a la
certeza de que, si este proceso fracasa, la autonomía catalana quedará tutelada y se
consolidarán las injusticias y la discriminación que han sido manifestadas en varias ocasiones
por los ciudadanos. Los grandes partidos españoles apuestan por ajustes constitucionales que
blinden las competencias del Estado y armonicen las atribuciones de las autonomías. Se trata
de una reacción centralista con alguna concesión federalizante, como la reforma del Senado.

Nada impide a un futuro Estado catalán llegar a fórmulas de cooperación con el territorio
español, incluyendo la Confederación si ambas partes lo acuerdan y lo refrendan
democráticamente. Mientras la relación bilateral sea en pie de igualdad, todo lo demás es
planteable, aún más si ambos territorios pertenecen a la UE. La independencia es una
oportunidad para empezar de nuevo y cooperar con el proceso constituyente que reclaman los
sectores más dinámicos de la izquierda española.

Los independentistas se plantean un Estado de derecho, republicano, laico, de ciudadanos

libres y que demuestre a las élites económicas y mediáticas que la gente -a través del sufragio-
está al mando de su propio destino.

Influencia de la Web 2.0 en el proceso de independencia

Las herramientas derivadas de la Web 2.0218 y especialmente los medios sociales, están
modificando los procesos tradicionales de configuración de la opinión pública. Es a través de
estos medios que vamos a analizar a la misma.

El concepto de opinión pública se utiliza para hacer referencia a las diferentes formas de
expresión que una comunidad puede tener respecto de temas públicos. Sin embargo, no existe
un consenso relacionado con su definición y, en este sentido, hay tantas definiciones como

218 El término Web 2.0 o Web social comprende aquellos sitios web que facilitan el compartir
información, la interoperabilidad, el diseño centrado en el usuario y la colaboración en la World Wide Web

680 / 1970
atención ha acaparado de estudiosos de las distintas disciplinas, desde sociólogos hasta
filósofos, pasando por politólogos, historiadores, psicólogos y comunicólogos.

El interés por conocer la opinión pública ha sido una constante a lo largo de la historia y
posee una amplia tradición como campo de estudio, especialmente cuando se relaciona con el
concepto de democracia y se erige en uno de los principales baluartes de la comunicación
política.

Con tal finalidad, se han desarrollado numerosas técnicas de investigación que permiten
obtener una información representativa de la opinión de los individuos; entre ellas, las
tradicionales encuestas de intención de voto. No obstante, la irrupción de las nuevas
tecnologías de la comunicación, y en especial el extensivo desarrollo de las herramientas
derivadas de la Web 2.0, ha puesto de manifiesto que existe un nuevo universo opinativo que
es digital.

Los medios sociales han contribuido a democratizar la información generando un proceso

comunicativo bidireccional que cambia de forma significativa la participación política, ya que
se convierten en un ágora virtual donde el ciudadano puede exponer problemáticas no
recogidas en la agenda pública y mostrar sus opiniones de manera libre.

Desde que Jean Jacques Rousseau, en su “Discurso sobre las artes y las ciencias” por
primera vez se introducía el término “opinión pública”, muchos han sido los intentos de los
gobernantes para conocer los diálogos desarrollados en el espacio público.

En su mayoría, las investigaciones al respecto muestran dos ideas básicas: la teórica y la

experimental. Ambas sientan las bases para la formación de dos escuelas: la clásica, que
investiga el fenómeno desde sus causas, y la empírica, liderada por Habermas, la cual muestra
su estrecha relación con la dinámica del poder y de los procesos políticos. Habermas presenta
la discusión pública como la única posibilidad de superar los conflictos sociales, y ello es así
debido a que la considera una pieza clave de su propuesta de política deliberativa, una
alternativa para superar los déficits democráticos de las políticas contemporáneas.
681 / 1970
Dado su interés en la política, la opinión pública se ha convertido en una constante dentro de
los estudios de comunicación.

Hasta la irrupción de internet, los medios de comunicación tradicionales (prensa, radio y

televisión) eran la única vía de acceso a los acontecimientos, lo que les otorgaba poder para
configurar a su gusto la realidad política nacional e internacional. Sin embargo, el desarrollo
de las herramientas derivadas de la Web 2.0 abre un nuevo abanico en el proceso
comunicativo, ya que internet se ha erigido en un ágora digital donde todos pueden participar.

Frente a la legitimidad de las democracias representativas tradicionales, en las que se otorga

un gran poder a la agenda-setting, entendida como la alianza tácita que existe entre el
gobierno de un país y los medios de comunicación (información) para comunicar a los
espectadores, oyentes o lectores de un determinado medio sólo lo que interesa internet abre un
espacio digital que garantiza la participación y que supone una oportunidad para la
ciudadanía, en términos de activismo y deliberación sobre los asuntos públicos.

Este espacio nuevo es el que supieron aprovechar frentes como PODEMOS219 y el

movimiento catalán. Por ejemplo, políticos como Puigdemont, Jordi Cuixart o Jordi Sánchez
han realizado un uso intensivo de Twitter para defender sus ideas. Otro caso es la plataforma
de videos, YouTube tras la publicación del vídeo "Help Catalonia. Save Europe"220 por parte
de Òmnium Cultural221, los youtubers se han implicado a fondo. Son muchos los vídeos
virales que defienden tanto la independencia de Cataluña como una España unida, y un buen
número se han realizado en inglés, para apelar a la comunidad internacional. Tampoco han
faltado emisiones en directo en YouTube, como las diferentes declaraciones de Rajoy y
Puigdemont, aparte de los plenos del parlamento catalán.

219 Partido político liderado por Pablo Iglesias Turrión.

220 https://www.youtube.com/watch?v=wouNL14tAks

221 Asociación de carácter cultural con el objetivo de promocionar la lengua y cultura catalanas, y más
recientemente la independencia de Cataluña.

682 / 1970
A continuación se exponen gráficos para entender la influencia de las redes sociales en el
independentismo catalán. También se presenta un cuadro sobre los movimientos migratorios
que da cuenta del sentimiento identitario catalán y el pobre apego al resto de España.

683 / 1970
 Movimientos migratorios entre Cataluña y el resto de España

Fuente: INE (movimientos

migratorios)

El pedido de autonomía reabrió el debate sobre la durabilidad de los Estados

Estados-Nación,
generando incertidumbre en el escenario internacional. Si el líder del proceso del momento
realiza por vía unilateral la independencia, podría iniciarse un "efecto dominó" que
incentivaría a otras naciones a la misma situación. El proceso más patente es el de Escocia,
pedido que se volverá inminente en caso de un mal acuerdo con la salida de Reino Unido de
la Unión Europea. Quienes también se sienten optimistas son los Kurd
Kurdos, quienes realizaron
un referéndum sobre su autonomía en cuanto a Turquía, Irán, Iraq y Siria. En Alemania, los
bávaros son un pequeño colectivo que podría seguir los pasos de los catalanes. Estos son
algunos claros ejemplos, entre otros, del efecto que podría conllevar poniendo de incógnito el
viejo dilema, ¿tienen futuro los Estados
Estados-Nación
Nación o nos encontramos en una transición hacia
Estados Multinacionales? ¿Qué propuestas deberían ofrecer los Estados hacia sus colectivos
nacionales? ¿Es la “Autonomía Nac
Nacional”
ional” la forma de preservar la organización política como
la conocemos? Finalmente, estamos en la posición de afirmar que el Goverment apoyado en la
opinión pública positiva llevará a Cataluña a la independencia justificada por cualquier medio.
Este divorcio
cio ya mucha violencia produjo y no hay vuelta atrás. La sociedad está cansada de
los ataques recibidos en el pasado y los acaecidos durante estos años recientes. El mejor

684 / 1970
escenario y el esperado por todos es el del diálogo, lograr un acuerdo entre los gobiernos y así
alcanzar un clima de paz.

La desconexión se da sea desde el Estado central ante esta incapacidad de resolver la

problemática teniendo una apertura al diálogo y llevando cada vez más a la escalada de
conflicto apelando sólo a cuestiones legales. Esta postura le cuesta su propia legalidad y
gobernabilidad dado que cada vez es mayor el porcentaje de ciudadanos que buscan sus raíces
en la nacionalidad española y se sienten huérfanos del gobierno español, creando una
desconexión entre ciudadanos y políticos. Por su parte los mismos, encuentran en las redes
sociales un modo de visibilizar su identidad y propagarla, es en este mismo terreno que el
gobierno central pierde poder cada día.

La desconexión no solo es regional, es un proceso existente en toda Europa. El mismo

secretario general de las Naciones Unidas, António Guterres222, manifestó que las sociedades
están fragmentadas. El discurso político está polarizado. La confianza en el seno de cada país
y entre los países se ve socavada por quienes demonizan y dividen. De esta manera nos damos
cuenta que el proceso de independencia de Cataluña es una problemática de un nivel nacional
pero también representa uno de los procesos de fragmentación que está sufriendo la Unión
Europea actualmente. Para recuperar la confianza entre naciones, así como también mantener
la paz al interior de los Estados es necesario que prime el diálogo entre las distintas opiniones
y no dejar que esas diferencias caven una grieta entre un “nosotros” y un “ellos”.

222 Discurso ante la Asamblea General de las Naciones Unidas, 19 de noviembre de 2017.
685 / 1970
Bibliografía

BOLADERAS, Margarita (2011) La opinión pública en Habermas, Análisis, núm. 26, Universidad de
Barcelona, Barcelona, pp.51-70.

ILIVITZKY, Matías Esteban (2011), Habermas y la constelación posnacional, Estudios Internacionales,

Universidad de Chile.

RENAN, Ernst (2002), ¿Qué es una nación?, Madrid, Alianza

ROUSSEAU, Jean Jacques (1750), Discurso sobre las ciencias y las artes, iUniverse, Dijon, Francia.

WEBER, Max (1919), El político y el científico, Alianza Editorial

686 / 1970
Anexo

Discurso unilateral de Independencia de Carles Puigdemont ante el Parlament el día 10 de

octubre de 2017

Llegados a este momento histórico, y como presidente de la Generalitat, asumo, al

presentarles los resultados del referéndum ante todos ustedes y ante nuestros conciudadanos,
el mandato de que el pueblo de Catalunya se convierta en un Estado independiente en forma
de república.

Esto es lo que hoy hacemos con toda solemnidad, por responsabilidad y por respeto. Y con la
misma solemnidad, el Govern y yo mismo proponemos que el Parlament suspenda los efectos
de la declaración de independencia para que en las próximas semanas emprendamos un
diálogo sin el cual no es posible llegar a una solución acordada.

Creemos firmemente que el momento pide, no sólo la desescalada en la tensión, sino, sobre
todo, la voluntad clara y comprometida para avanzar en las demandas del pueblo de Catalunya
a partir del resultado del 1 de octubre; resultados que debemos tener en cuenta de manera
imprescindible en la etapa de diálogo que estamos dispuestos a abrir.

Es conocido de todos ustedes que, desde el mismo día siguiente al referéndum, se han puesto
en marcha diferentes iniciativas de mediación, de diálogo y de negociación a nivel nacional,
estatal e internacional. Algunas de estas son públicas; otras no lo son, pero lo serán. Todas
son muy serias y eran difíciles de imaginar hace sólo un tiempo.

Los llamamientos al diálogo y a la no violencia se ha sentido desde todos los rincones del
planeta: la declaración que hizo ayer el grupo de ocho premios Nobel de la Paz, la que hizo

687 / 1970
The Elders -al frente de los cuales está el exsecretario general de Naciones Unidas Kofi
Annan y del cual forman parte personalidades de gran relevancia mundial-, los
posicionamientos de presidentes y primeros ministros de países europeos, de líderes políticos
europeos.

Hay un ruego de diálogo que recorre Europa. Porque Europa ya se siente interpelada sobre los
efectos que puede tener una mala resolución de este conflicto. Todas estas voces merecen ser
escuchadas y todas, sin excepción, nos han pedido que abramos un tiempo para dar una
oportunidad de diálogo con el Estado español.

Hoy también corresponde esto. Por responsabilidad y por respeto.

Acabo. Y lo hago apelando a la responsabilidad de todos. A los ciudadanos de Catalunya les

pido que continúen expresándose como lo han hecho hasta ahora, con libertad y con respeto a
los que piensan diferente.

A las empresas y actores económicos les pido que continúen generando riqueza y que no
caigan en la tentación de utilizar su poder para amedrentar a la población.

A las fuerzas políticas les pido que contribuyan con sus palabras y sus acciones a rebajar la
tensión. También lo pido a los medios de comunicación.

Gobierno y UE

688 / 1970
Al Gobierno español le pido que escuche, ya no a nosotros si no quiere, sino a quienes abogan
por la mediación y a la comunidad internacional, y a los millones de ciudadanos de toda
España que le piden que renuncie a la represión y la imposición.

A la Unión Europea le pido que se implique a fondo y que vele por los valores fundacionales
de la Unión.

Hoy el Govern de Catalunya hace un gesto de responsabilidad y generosidad, y vuelve a

extender la mano al diálogo. Estoy convencido de que, si en los próximos días todos actúan
con la misma responsabilidad y cumplen con sus obligaciones, el conflicto entre Catalunya y
el Estado español se puede resolver de manera serena y acordada, y respetando la voluntad de
los ciudadanos.

Por nosotros no quedará. Porque queremos ser fieles a nuestra larga historia, a todos los que
han sufrido y se han sacrificado por ella, y porque queremos un futuro digno para nuestros
hijos e hijas, para toda aquella gente que quiera hacer de Catalunya su tierra de acogida y de
esperanza.

Muchas gracias.

689 / 1970
 Resumen

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

MESA REDONDA: Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición.

RESUMEN

En junio de 2016 se realizó un referéndum vinculante en el Reino Unido que arrojó como
resultado el deseo de abandonar la Unión Europea. Mediante la activación del artículo 50 del
Tratado de Lisboa, en el mes de marzo de 2017, se efectivizó dicho deseo y comenzaron las
negociaciones con la Unión Europea. Según este artículo, las negociaciones pueden durar
PID

hasta dos años, estipulándose como fecha de salida estimada el 29 de marzo de 2019. Para que

690 / 1970
la transición y posterior salida del Reino Unido sean lo más organizadas posibles, se estipuló
un período de 21 meses de duración. A futuro se avizoran tres posibles escenarios, pero sólo
la firma de un Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea y el Reino Unido es
posible.

PALABRAS CLAVE

Brexit, Unión Europea, Reino Unido, Referéndum, Tratado de Libre Comercio

ABSTRACT

In June 2016 a binding referendum was held in the United Kingdom that resulted in the desire
to leave the European Union. Through the activation of Article 50 of the Treaty of Lisbon, in
March 2017, this desire was made effective and negotiations with the European Union began.
According to this article, the negotiations can last up to two years, stipulated as the estimated
departure date on March 29, 2019. In order for the transition and subsequent exit from the
United Kingdom to be as organized as possible, a period of 21 months was stipulated. In the
future three possible scenarios are envisaged, but only the signing of a Free Trade Agreement
between the European Union and the United Kingdom is possible.

KEY WORDS

Brexit, European Union, United Kingdom, Referendum, Free Trade Agreement

INTRODUCCIÓN:

El 23 de junio de 2016 los ciudadanos del Reino Unido decidieron abandonar la Unión
Europea mediante un referéndum. En consecuencia, en marzo de 2017, la Primera Ministra de
Reino Unido, Theresa May, activó el Artículo 50 del Tratado de Lisboa, por medio del cual se
establece el procedimiento a seguir por los Estados que deseen abandonar la UE, y remitió
una carta notificándolo a la Unión Europea.

May anunció que éste era “un punto sin retorno”, a pesar de que el Articulo 50 no defina si
una vez iniciado el proceso de salida, éste puede ser detenido. Sobre este aspecto existen
opiniones encontradas, y no existe ningún antecedente. A partir de ser invocado dicho
artículo, se dispone de un plazo de dos años dentro de los cuales deberán ser negociadas y

691 / 1970
acordadas las condiciones de salida del bloque, y definir también, las futuras relaciones entre
el Reino Unido y la UE. En el caso de que no pueda concluirse un acuerdo en el plazo de dos
años, el Reino Unido automáticamente dejará de formar parte de todos los acuerdos europeos
y no podrá tener acceso al mercado común europeo. A su vez, el acuerdo de retiro del bloque
debe ser aprobado por mayoría calificada (72%) del Parlamento Europeo (y por ambas
cámaras al interior de Gran Bretaña).

La fecha de salida está programada para el viernes 29 de marzo de 2019, a las 11 pm (horario
de Gran Bretaña). Pero, por el momento, el Reino Unido sigue siendo miembro de pleno
derecho de la Unión Europea, con todos los derechos y obligaciones correspondientes. A su
vez las partes han acordado un periodo de transición de 21 meses de vigencia, para que la
separación de Gran Bretaña del bloque sea lo más ordenada y fluida posible.

En la primera parte del articulo describiremos cómo era la situación comercial de Gran
Bretaña dentro de la Unión Europea antes de votar su salida. En la segunda parte del articulo
analizaremos el “periodo de transición”, considerándolo un primer acuerdo entre las partes.
En tercer lugar, propondremos tres escenarios posibles sobre el tipo de relacionamiento
comercial que podrían tener las partes luego de la salida definitiva de Gran Bretaña de la
Unión Europea.

PERÍODO DE “OPT-OUT”

El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ingresó a la Comunidad Europea recién
en 1973 junto a Dinamarca e Irlanda, casi dos décadas después de que el proceso de
integración europeo había comenzado. Se atribuye como razón principal, el haber adquirido
conocimiento de que las posibilidades que le otorgaban dicho proceso eran mayores que
actuar de manera unilateral.

Durante los años posteriores, la participación en la Comunidad fue variando, sobre todo a
partir de finales de los años ochenta. Comenzó a formarse una facción al interior del Partido
Conservador liderada por Margaret Thatcher, Primera Ministra, que poseía un carácter
“euroescéptico”. Se bregaba por la defensa de los intereses nacionales y se sostenía un
sentimiento de soberanía nacional profundo. Estos se constituyeron como los pilares
principales de las políticas a llevar adelante.

692 / 1970
Por el otro lado, fue el Partido Laborista quién decidió sostener una postura “pro europea”,
apoyando los beneficios que una integración mayor otorgaría. No obstante, este Partido tenía
sus reservas ante lo que supondría una política social comunitaria y otras normativas en
disputa.

En el momento de negociar la unión monetaria al interior de la Comunidad, Margaret

Thatcher perdió su posición al interior del Partido Conservador y abandonó su puesto como
Primera Ministra. Quién la sucedió, John Major, se acercó más a la ideología del Partido
Laborista que a la de su propio partido. A pesar de su visión más pragmática, debió hacer
concesiones a las facciones euroescépticas de su partido, y en la negociación del Tratado de
Maastricht debió mantenerse como un “opt-out”223 en materia de política social y moneda
única.

Es mediante esta posibilidad de ser un socio “opt-out” que el Reino Unido se ha mantenido
afuera del Acuerdo Schengen, la Unión Económica y Monetaria, el Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia y ha antepuesto excepciones a la Carta de los Derechos Fundamentales
de la UE.

Esta postura adoptada por el Reino Unido no ha sido bien aceptada por los demás Estados
miembro de la Unión Europea, por lo menos, en lo que respecta a lo expuesto públicamente.
Algunos Estados han adoptado la misma posición que el Reino Unido, aprovechando la
situación para evitar embarcarse en cambios drásticos en las políticas nacionales. Si bien el
Reino Unido fue el primer Estado miembro que concluyó de modo abierto utilizar el proceso
de integración europeo para alcanzar fines nacionales, su posición se ha transformado en un
ejemplo a seguir por otros Estados.

No obstante la postura adoptada en el Tratado de Maastritch, el Reino Unido ha sido un

miembro excepcional e indiscutible de la Unión Europea. Los sectores más importantes de la
economía británica al año 2016, año en el que se anuncia su deseo de dejar de formar parte del
proceso de integración europeo eran el comercio mayorista y minorista, el transporte, la

223 Determinados países de la Unión Europea (UE) cuentan con lo que se conocen como «exenciones», que
es una manera de garantizar que cuando un país no desee sumarse a los demás en un ámbito particular de la
política de la UE pueda quedarse al margen e impedir un bloqueo general.
693 / 1970
hostelería y la restauración (18,6%), la administración pública, la defensa, la educación, la
salud y los servicios sociales (18,2%), y la industria (13%).

El comercio intracomunitario representa el 47% de las exportaciones del Reino Unido

(Alemania 11% y Francia, Países Bajos e Irlanda 6%), mientras que el extracomunitario se
concentra en Estados Unidos (15%) y Suiza (5%).

En cuanto a las importaciones, el 51% procede de Estados miembros de la UE (Alemania

14%, Países Bajos 7% y Francia 5%), mientras que las extracomunitarias proceden de Estados
Unidos y China (9%). (Comercio y Economía, Reino Unido 2018)

En el 2017 las exportaciones del Reino Unido a la UE fueron de £274 mil millones (45% de
todas las exportaciones del Reino Unido). Las importaciones del Reino Unido desde la UE
fueron de £341 mil millones (55% de todas las importaciones del Reino Unido).

La participación de las exportaciones del Reino Unido en la UE ha disminuido del 55% en

2006 al 43% en 2016, aumentando ligeramente al 45% en 2017. La participación de las
importaciones del Reino Unido en la UE disminuyó del 58% en 2002 al 51% en 2011 antes de
aumentar al 53% en 2017.

El Reino Unido tuvo un déficit comercial global de -£67 mil millones con la UE en 2017. Un
superávit de £28 mil millones en el comercio de servicios fue superado por un déficit de £95
mil millones en el comercio de bienes.

El Reino Unido tuvo un superávit comercial de £ 41 mil millones con países no pertenecientes
a la UE. Un superávit de £ 83 mil millones en el comercio de servicios superó un déficit de £
42 mil millones en el comercio de bienes.

Los servicios representaron el 32% de las exportaciones del Reino Unido a la UE en 2017.
Los servicios financieros y otros servicios comerciales (una categoría que incluye servicios
legales, contables, publicitarios, de investigación y desarrollo, arquitectura, ingeniería y otros
servicios profesionales y técnicos) son categorías importantes de las exportaciones de
servicios a la UE: en 2016 estas dos categorías de servicios representaron el 56% de las
exportaciones de servicios del Reino Unido a la UE.

694 / 1970
Gales, seguido por el noreste de Inglaterra tuvo el mayor porcentaje de exportaciones de
bienes a la UE de todos los países y regiones del Reino Unido en 2017. El este de Inglaterra e
Irlanda del Norte tuvo la mayor proporción conjunta de importaciones de bienes desde la UE.

695 / 1970
FUENTE: Statistics on UK-EU trade (House of Commons Library 2018)

PERIODO DE TRANSICIÓN:

En marzo de 2018, la Unión Europea y el Reino Unido acordaron constituir un periodo de

transición para que la salida del país de dicho organismo sea más ordenada y “limpia”,
dejando la menor cantidad de temas sin resolver al momento de la salida. Los términos de este
periodo fueron convenidos entre ambos actores.

El período de transición, llamado por Gran Bretaña “periodo de implementación”, tendrá una
duración de 21 meses y se llevará adelante desde la fecha de salida oficial (29 de marzo de
2019) hasta el 31 de diciembre del 2020. Durante este periodo Gran Bretaña ya será

696 / 1970
considerada como un tercer estado para la Unión Europea. Este periodo tiene como objetivo
permitirle a las diferentes personas, empresas y negocios dejar su situación en regla
previamente a la implementación de las nuevas leyes y reglamentación post- Brexit.

Dentro de los términos acordados entre las partes sobre el periodo de transición se incluyen el
mantenimiento de la libertad de movimiento de personas y los derechos de los ciudadanos de
ambas partes, como deseaba la Unión Europea. Esto significa que la Corte de Justicia Europea
mantendrá su jurisdicción en Gran Bretaña sobre cuestiones relacionadas a la ley europea y
los derechos de los ciudadanos europeos.

Por su parte, Gran Bretaña seguirá formando parte de la Unión Aduanera y Mercado Común;
también podrá negociar y firmar sus propios acuerdos comerciales, pero éstos no podrán
entrar en vigencia hasta el 1 de enero de 2021. A su vez, Gran Bretaña mantiene su status de
Estado Parte de todos los acuerdos comerciales existentes entre la Unión Europea y actores
externos. Finalmente, Gran Bretaña también continuará siendo parte de la Política de Pesca
Común hasta finales de 2020. Gran Bretaña dejará de formar parte de todos los organismos e
instituciones europeas, careciendo de capacidad de decisión dentro de la Unión Europea, pero
deberá continuar cumpliendo con las normas vigentes y nuevas reglamentaciones que éstos
produzcan.

Estos consensos generados sobre el período de transición representan un paso decisivo en el

proceso de negociación, ya que consideramos que es un primer acuerdo que posibilita un
acercamiento entre las partes y permite la continuación de las negociaciones definitivas y su
posible finalización en un acuerdo total.

Sin embargo, aún quedan cuestiones pendientes, a las que no se le encuentra una solución
definitiva, por lo que esta etapa de negociaciones se encuentra inconclusa. Estas cuestiones
incluyen la problemática de la frontera y situación de Irlanda del Norte (Irlanda del Norte es
una de las 4 naciones constitutivas del Reino Unido). Para evitar mayor conflictividad en la
zona de la frontera, se acordó que Irlanda del Norte continúe siendo parte efectiva del
Mercado Común europeo y de la Unión Aduanera durante el periodo de transición.

ESCENARIOS POSIBLES:

697 / 1970
Las negociaciones comerciales en un primer momento se encontraron bloqueadas, la Unión
Europea sostuvo una posición firme, que consistió en que antes de pasar a las conversaciones
sobre el tipo de vínculo comercial bilateral que tendrán (que es lo más importante para
Londres), se debía llegar a un acuerdo en tres cuestiones sensibles: el derecho de los
ciudadanos europeos en Gran Bretaña, la frontera con Irlanda del Norte y el aporte financiero.
Estas tres cuestiones constituyen la primera fase de las negociaciones.

En primer lugar, en relación a los derechos de los ciudadanos europeos en el Reino Unido,
Theresa May recalcó que Gran Bretaña no estará sometida a la jurisdicción de la Corte de
Justicia Europea una vez finalizado el Brexit. Pero ofreció una concesión en este punto al dar
a entender que el acuerdo final de salida de la UE será incorporado a la legislación nacional
para garantizar una protección legal a los ciudadanos europeos. Por el otro lado, la UE
sostiene que el rol de la Corte de Justicia Europea es fundamental, debido a que el
sometimiento a su jurisdicción ya fue aceptado y es irrenunciable. De todas formas, durante el
periodo de transición, la Corte de Justicia Europea tendrá jurisdicción sobre Gran Bretaña, lo
que significa que la Corte tendrá jurisdicción sobre dicho país una vez que este salga de la
Unión Europea, al menos hasta el 1 de enero de 2021.

En segundo lugar, los problemas relacionados a la frontera con Irlanda del Norte no han sido
tratados con profundidad. Gran Bretaña únicamente ofrece un acuerdo de libre circulación de
personas entre ambos países.

Finalmente, el aporte financiero fue y sigue siendo uno de los puntos de negociación más
tensos y difíciles. En un principio May afirmaba que Gran Bretaña haría honor a los
compromisos financieros a los que haya suscripto como miembro, pero sin especificar cuáles
eran éstos hasta no iniciar la negociación comercial. A su vez, el Reino Unido propuso
mantener su aporte económico al presupuesto de la UE durante dos años (periodo de
transición) para que ella no deba modificarlo ni ningún Estado se vea perjudicado de una
rebaja presupuestaria de tal magnitud. Se estima que esta cifra rondaría los 20 billones de
euros, pero la Unión Europea espera mucho más, ya que estima que el arreglo final debería
ser entre 50 y 100 billones de dólares. En este aspecto se evidencia la gran diferencia entre las
posturas y su forma de interpretar la negociación, porque Gran Bretaña considera esta oferta

698 / 1970
como una concesión, esperando lo semejante de su contraparte; mientras que para la Unión
Europea esta oferta es insuficiente y sólo implica el cumplimiento de sus responsabilidades.

Durante las negociaciones este punto es denominado como “boleta de divorcio” ya que hace
referencia a la cantidad de dinero que Gran Bretaña debe pagar a la Unión Europea en razón
de compensación por las obligaciones ya adquiridas en relación al aporte al presupuesto
europeo, que en el futuro no podrá cumplir por dejar de ser miembro del organismo.
Actualmente, Gran Bretaña continúa aportando sus cuotas anuales al presupuesto europeo, y
esto dejará de ser así una vez que éste se retire oficialmente del organismo. Pero, la Primer
Ministra británica dejó clara la intención de su gobierno de seguir realizando aportes
“apropiados” al presupuesto europeo para “programas específicos” luego del Brexit. La
cantidad de esos aportes y sobre qué programas será, es parte de la negociación entre Gran
Bretaña y la Unión Europea sobre el tipo de relación futura que éstos tendrán, y está
relacionado con aquellos programas en los que Gran Bretaña tiene interés en seguir
participando de los beneficios que obtienen los Estados Miembros.

El acuerdo al que se llegó en este aspecto en diciembre de 2017 no especifica una cifra exacta,
pero el gobierno de Gran Bretaña estima de manera oficial que esa cifra rondará los 39
billones de euros. Adicionalmente, deberá realizar descargos financieros anuales hasta 2045.

Es importante destacar que el acuerdo sobre “la boleta de divorcio” está sujeta a la
negociación final sobre las relaciones futuras entre ambos actores, ya que, al tratarse de una
negociación integral, se adopta o no el acuerdo en su totalidad sin dar lugar a acuerdos por
partes o temas.

La segunda fase de las negociaciones se inició en enero de 2018 y aún se encuentra en

desarrollo, en su etapa final. Estas negociaciones se centraron y centran en el periodo de
transición, los tiempos y condiciones de éste.

La postura adoptada por la Unión Europea durante todo el proceso de negociaciones por el
Brexit se encuentra sistematizada en un documento realizado por el Consejo Europeo, donde
se explicita que un Estado no miembro, que no tiene las mismas obligaciones que un
Estado miembro, bajo ningún punto de vista tendrá los mismos derechos y disfrutar de los

699 / 1970
mismos beneficios que un Estado miembro (European Council (Art.50) guidelines for Brexit
negotiation, 2017). A su vez, la Unión Europea, como Gran Bretaña, pretende entablar una
relación cercana.

El gobierno inglés ha declarado que no tendrá la intención de seguir formando parte del
Mercado Único, pero si intentara llevar adelante un ambicioso acuerdo de libre comercio con
la Unión Europea. Sobre este punto, la Unión Europea considera que un acuerdo en relación
al comercio puede negociarse, y preferiblemente concluirse para que pueda entrar en vigencia
al momento en el que Gran Bretaña abandone el organismo. Sin embargo, la Comisión
Europea considera que un acuerdo de libre comercio debe ser balanceado, y no puede
representar la participación en el Mercado Único.

Por el otro lado, la postura de Gran Bretaña para las negociaciones no ha sido siempre
unificada, ya que no se encuentra la misma unidad dentro de la Unión Europea que dentro de
Gran Bretaña.

Lo que en última instancia está en juego es la capacidad de cada actor de conseguir la

concreción de sus objetivos. Por un lado, Gran Bretaña desea mantener los beneficios
económicos de la Unión Europea y pleno acceso al Mercado Único europeo en todo tipo de
bienes y servicios; sin hacerse cargo de las obligaciones y cargas que implica ser un Estado
miembro. Por el otro lado, la Unión Europea no sólo defiende una postura económica en una
negociación comercial, sino que defiende la supervivencia de ella como organización en
última instancia ya que si la salida de Gran Bretaña del bloque no es lo suficientemente dura,
ésta podría encontrarse con una ola de Estados miembros queriendo abandonar el organismo.
Sin embargo, si la Unión Europea consigue imponer sus términos en el acuerdo final sobre el
Brexit, saldría fortalecida de esta negociación.

En consecuencia, retomamos de Primo Braga (Primo Braga & Hoekman 2017 p.39) los
posibles escenarios en relación con el tipo de vinculación comercial post-brexit entre la Unión
Europea y Gran Bretaña. Primo Braga plantea que existe un abanico entre diferentes opciones
de Brexit, que van desde la posibilidad de que Gran Bretaña se una a la Comunidad
Económica Europea (como Noruega); la negociación de un acuerdo económico y comercial
global del estilo CETA (firmado entre la Unión Europea y Canadá) o de una Unión Aduanera

700 / 1970
(como es el caso de Turquía); o que la relación comercial este regulada por medio de la OMC,
sin llegar a ningún acuerdo regional.

Según nuestra visión, creemos que existen tres escenarios posibles para el futuro
relacionamiento comercial entre Gran Bretaña y la Unión Europea:

 Soft Brexit:

Se conoce como Soft Brexit al tipo de relacionamiento futuro que mantiene a Gran Bretaña en
posiciones cercanas a la Unión Europea. El objetivo de este tipo de acuerdo es minimizar lo
mayor posible las interferencias en el comercio, en el suministro de las cadenas productivas y
a la actividad económica en general. De esta forma, se reducirían los costos del Brexit
manteniendo a Gran Bretaña en el Mercado Común y Unión Aduanera. quienes apoyan esta
postura están dispuestos a someterse a las normas europeas, aunque Gran Bretaña no tenga
poder de decisión sobre ellas, y aunque sea casi imposible para ésta poder firmas acuerdos de
manera individual fuera de la Unión Europea.

Es importante destacar, que previamente al referéndum que desencadenó el Brexit, la

campaña a favor de la salida de Gran Bretaña del Reino Unido prometió que este país
mantendría los beneficios económicos de un Estado miembro, mientras que no estaría sujeto a
la jurisdicción de la Unión Europea, ni perdería soberanía frente a ella; este planteo es un tipo
de Brexit que resulta imposible llevar a la realidad. Por este motivo es que actualmente, un
importante porcentaje de la población se encuentra arrepentido o cambio de opinión respecto
a su voto sobre dejar la Unión Europea. (ANEXO 1)

 Hard Brexit:

Se conoce como Hard Brexit a aquel que rechaza todo tipo de mantenimiento de
vinculaciones con le Unión Europea. El objetivo de este tipo de relacionamiento es escapar de
la regulación europea, para poder constituir nuevas reglas y arreglos aduaneros únicamente
ingleses. En la práctica, el hard brexit significa salir del Mercado Único y de la Unión
Aduanera, y que la relación entre ambos se encuentre regulada por las normas de la OMC,
como cualquier otro tercer Estado. Quienes apoyan esta postura sostienen una postura
nacionalista, y están dispuestos a aceptar turbulencias económicas en el corto plazo, para
701 / 1970
poder liberarse de Bruselas, ya que éstos creen que las ganancias a largo plazo serán mayores
que sus costos gracias a las nuevas regulaciones independientes y la firma de acuerdos de
libre comercio con la mayor cantidad de países posible. A pesar de que no consideramos esta
opción como la más deseable por ambas partes, creemos que existe una alta posibilidad de
que Gran Bretaña salga de la Unión Europea sin acuerdo, dado que la negociación tiene la
modalidad de “paquete único”, por lo que nada está acordado hasta que todo está acordado. A
su vez, el acuerdo definitivo del Brexit debe ser ratificado, por un lado, por el Parlamento
Europeo, y por el otro, por ambas cámaras británicas.

 Acuerdo de Libre Comercio:

Esta alternativa se erige como una posición intermedia entre el Soft Brexit y el Hard Brexit,
ya que implica un acuerdo de vinculación comercial entre las partes, pero de un grado menor
de integración que la Unión Aduanera y Mercado Común. Es clara la importancia comercial
que tienen mutuamente el uno en el otro, por lo que creemos que ambas partes estarán
interesadas de establecer algún tipo de acuerdo para proteger sus intereses económicos y
mantener lo mayor posible su intercambio comercial.

Como bien mencionamos con anterioridad, en el año 2017, año posterior al referéndum, las
exportaciones del Reino Unido a la UE fueron un 45% de todas las exportaciones totales de
este país, mientras que las importaciones fueron un 55% de las totales. Por otro lado, la
participación de las exportaciones del Reino Unido en la UE es del 45% en 2017, mientras
que la participación de las importaciones es del 53% en ese mismo año.

A su vez, esta opción es la que resulta más “realizable” de acuerdo a las posturas de ambos
actores, ya que: por un lado, Gran Bretaña pareciera que no quiere perder soberanía
participando de algún tipo de acuerdo que implique una integración mayor a la comercial (su
situación ideal sería conseguir la conclusión de un acuerdo de Unión Aduanera y Mercado
Común); por el otro lado, la Unión Europea no está dispuesta a hacer extensibles los
beneficios económico-comerciales de los Estados miembros a un tercer Estado, por lo que
rechaza tajantemente la opción del Unión Aduanera y Mercado Común. Dentro del esquema
tradicional de modelos de integración regional, donde cada modelo implica una integración
mayor que la del modelo anterior, se encuentran (de menor integración a mayor integración):

702 / 1970
Acuerdos Preferenciales de Comercio, Zona de Libre Comercio, Unión Aduanera, Mercado
Común, Unión Económica y Monetaria, y Unión Política. De esta manera, la Zona de Libre
Comercio resulta como el tipo de acuerdo comercial que su concreción puede llevarse
adelante.

CONCLUSIONES:

Históricamente, el Reino Unido se ha constituido como un miembro diferencial del proceso

de integración europeo. Bajo la posibilidad de ser un miembro “opt-out” se ha mantenido al
margen de las cuestiones que irrumpían con su soberanía nacional y sus intereses. De esta
manera se mantuvo por más de 20 años.

El comercio intra-unión fue sumamente importante para el desarrollo económico del Reino
Unido, pero al momento en el cual la injerencia en cuestiones nacionales fue muy alta,
comenzó a crecer la idea de que había que abandonar la Unión Europea y centrarse en un
desarrollo pura y exclusivamente nacional.

La idea de realizar un referéndum vinculante se materializó en el mes de junio de 2016 y

arrojó como resultado el deseo de abandonar el proceso de integración. Las negociaciones
formales mediante la activación del artículo 50 del Tratado de Lisboa comenzaron en marzo
de 2017. Dichas negociaciones pueden durar hasta dos años, considerándose como momento
efectivo de salida el mes de marzo de 2019. Las posibilidades post-Brexit, a nuestro entender,
son tres.

Cabe destacar que un factor que ocupa un lugar central en las negociaciones sobre el Brexit es
su condición de acuerdo como “Paquete Único” de manera tal que nada está acordado hasta
que todo lo esté. Este aspecto hace que la complejidad de la realización del Brexit sea mayor,
porque se enfatiza el carácter multidimensional de las negociaciones y del acuerdo final. Por
lo que es importante remarcar que la negociación comercial es una de muchas negociaciones
que se están llevando a la par y que tienen impacto reciproco entre ellas.

En base a la información analizada, consideramos que el panorama más probable sobre el

futuro relacionamiento del Reino Unido con la Unión Europa es la firma de un Tratado de
Libre Comercio porque ésta es la opción intermedia entre un Hard Brexit y un Soft Brexit.
703 / 1970
Por un lado, la opción de un Hard Brexit nos parece menos realizable, ya que ambos actores
poseen fuertes vinculaciones económicas y grandes intereses comerciales en el otro, lo que los
hará terminar primando la conclusión de un acuerdo comercial, por sobre su interés de otro
tipo (nacionales, estratégicos, etc.).

Por el otro lado, la opción de un Soft Brexit no resulta compatible con las posturas
negociadoras de ninguno de los dos actores, ya que el Reino Unido tiene una postura
nacionalista para recuperar su completa soberanía y la Unión Europea no está dispuesta a
extender sus beneficios a un Estado no miembro.

704 / 1970
ANEXO:

El siguiente gráfico expresa en porcentajes, la cantidad de personas que respondieron que la

decisión de abandonar la UE era "correcta" comparada por aquellos que respondieron que era
"incorrecta". Se evidencia en el grafico cómo la tendencia de que salida de la Unión Europea
es correcta se ha ido revirtiendo
tiendo de manera sostenida frente a la tendencia que considera que
la salida de la Unión Europea es incorrecta, y desde junio
junio-julio
julio de 2017 se puede notar el
arrepentimiento de los encuestados por la salida de Gran Bretaña de la UE.

FUENTE: Brexit: ¿Han cambiado de opinión los votantes de Reino Unido sobre su decisión
de salir de la Unión Europea? (BBC Mundo, 2018)

705 / 1970
Bibliografía

 Article 50 and negotiations with the EU 2018, Gov UK, recuperado el 29/7/2018
https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu.
 Brexit 2018, Consejo Europeo, recuperado el 29/7/2018
http://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-uk-after-referendum/.
 Brexit 2018, Institute for Government, recuperado el 28/7/2018
https://www.instituteforgovernment.org.uk/our-work/brexit.
 Brexit 2018, Noticias Parlamento Europeo, recuperado el 29/7/2018
http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/priorities/brexit.
 “Brexit: ‘Breakthrough’ deal paves way for future trade talks” 2017, BBC News,
recuperado el 27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-42277040.
 Brexit: Council (article 50) adopts negotiating directives on the transition period 2018,
European Council, recuperado el 29/7/2018
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/01/29/brexit-council-article-
50-adopts-negotiating-directives-on-the-transition-period/.
 “Brexit: EU adopt guidelines for negotiations on future relations” 2018, BBC News,
recuperado el 28/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43509309.
 “Brexit deal must be workable, says Theresa May” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44867977.
 Brexit Negotiations 2018, European Commission, recuperado el 28/7/2018
https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations_en.
 Brexit Negotiations 2018, UK Parliament, recuperado el 29/7/2018
https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/eu-select-
committee-/inquiries/parliament-2017/scrutiny-of-brexit-negotiations/brexit-negotiations/.
 Comercio Internacional de Mercancías 2018, Eurostat, recuperado el 27/7/2018
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php?title=International_trade_in_goods/es.
 Country Profiles, United Kingdom 2018, Eurostat, recuperado el 29/7/2018
http://ec.europa.eu/eurostat/guip/introAction.do?profile=cpro&theme=euroind&lang=en&
country1=UK&country2=eu28.

706 / 1970
 Curtice, J 2018, “Brexit: ¿Han cambiado de opinión los votantes del Reino Unido sobre
su decisión de salir de la Unión Europea?”, BBC Mundo, recuperado el 28/7/2018
https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-43372261.
 De Areilza Carvajal, J 1996, El Reino Unido en la Unión Europea, Estudios de Política
Exterior, recuperado el 27/7/2018 https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-
exterior/el-reino-unido-en-la-union-europea/.
 Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern
Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community 2018,
European Commission, recuperado el 29/7/2018
https://ec.europa.eu/commission/publications/draft-agreement-withdrawal-united-
kingdom-great-britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-
community-0_en.
 “EU fishing deal ‘far from acceptable’ to Scottish industry” 2018, BBC News,
recuperado el 29/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-scotland-scotland-politics-
43458081.
 “Eu Withdrawal Bill officially becomes law” 2018, BBC News, recuperado el 28/7/2018
https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44615245.
 European Council (Art. 50) guidelines for Brexit negotiations 2017, European Council,
recuperado el 29/7/2018 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/.
 Future trade relations between the EU and the UK: options after Brexit 2018, European
Parliament, recuperado el 28/7/2018 https://publications.europa.eu/es/publication-detail/-
/publication/5cd49d72-3d3c-11e8-b5fe-01aa75ed71a1/language-
en?WT.mc_id=Selectedpublications&WT.ria_c=677&WT.ria_f=926&WT.ria_ev=search.
 “Hard facts for both sides in Brexit talks - Theresa May” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43250035.
 Highlights 2018, European Union, recuperado el 29/7/2018
https://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/brexit_en.
 “How a soft Brexit differs from a hard one” 2018, The Economist, recuperado el
29/7/2018 https://www.economist.com/the-economist-explains/2018/06/25/how-a-soft-
brexit-differs-from-a-hard-one.

707 / 1970
 Hunt, A & Wheeler, B 2018, “Brexit: all you need to know about the UK leaving the
EU”, BBC News, recuperado el 29/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-
32810887.
 Kaletsky, A 2018, “¿Del Brexit al Breferendo?”, Project Syndicate, recuperado el
28/7/2018 https://www.project-syndicate.org/commentary/new-brexit-referendum-
necessary-by-anatole-kaletsky-2018-07/spanish.
 Merrick, R 2018, “UK legally bound to pay £39bn Brexit ‘divorce bill’ before EU trade
deal agreed, admits minister”, The Independent, recuperado el 29/7/2018
https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-divorce-bill-uk-pay-eu-trade-deal-
talks-david-davis-suella-braverman-a8364841.html.
 “Michel Barnier: ‘Realistic’ Brexit plan needed” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44737564.
 Morris, C 2018, “Brexit: the government’s customs options”, BBC News, recuperado el
28/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-43979180.
 Opting Out (cláusula de excención) 2018, Eur-Lex, recuperado el 29/7/2018 https://eur-
lex.europa.eu/summary/glossary/opting_out.html?locale=es.
 Patten, C 2018, “Las verdaderas amenazas que enfrenta la Unión Europea”, Project
Syndicate, recuperado el 28/7/2018 https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-
challenges-trade-migration-trump-by-chris-patten-2018-07/spanish.
 Primo Braga, C & Hoekman, B 2017, Future of the Global Trade Order, European
University Institute, Italy.
 Publicaciones de la UE 2018, EU Law and Publications, recuperado el 29/7/2018
https://publications.europa.eu/es/web/general-publications/brexit.
 Reino Unido 2018, Unión Europea, recuperado el 28/7/2018 https://europa.eu/european-
union/about-eu/countries/member-countries/unitedkingdom_es.
 Rostowski, J 2018, “El derrumbe del Brexit”, Project Syndicate, recuperado el 28/7/2018
https://www.project-syndicate.org/commentary/brexit-is-impossible-by-jacek-rostowski-
2018-07/spanish.
 The EU divorce bill 2018, Institute for Government, recuperado el 29/7/2018
https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/eu-divorce-bill.
 “The UK and EU agree terms for Brexit transition period” 2018, BBC News, recuperado

708 / 1970
 el 27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43456502.
 Ward, M 2018, Statistics on UK-EU trade, House of Commons Library, recuperado el
29/7/2018 https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7851.

709 / 1970
 Resumen

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

MESA REDONDA: Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición.

RESUMEN

En junio de 2016 se realizó un referéndum vinculante en el Reino Unido que arrojó como
resultado el deseo de abandonar la Unión Europea. Mediante la activación del artículo 50 del
Tratado de Lisboa, en el mes de marzo de 2017, se efectivizó dicho deseo y comenzaron las
negociaciones con la Unión Europea. Según este artículo, las negociaciones pueden durar
PID

hasta dos años, estipulándose como fecha de salida estimada el 29 de marzo de 2019. Para que

710 / 1970
la transición y posterior salida del Reino Unido sean lo más organizadas posibles, se estipuló
un período de 21 meses de duración. A futuro se avizoran tres posibles escenarios, pero sólo
la firma de un Tratado de Libre Comercio entre la Unión Europea y el Reino Unido es
posible.

PALABRAS CLAVE

Brexit, Unión Europea, Reino Unido, Referéndum, Tratado de Libre Comercio

ABSTRACT

In June 2016 a binding referendum was held in the United Kingdom that resulted in the desire
to leave the European Union. Through the activation of Article 50 of the Treaty of Lisbon, in
March 2017, this desire was made effective and negotiations with the European Union began.
According to this article, the negotiations can last up to two years, stipulated as the estimated
departure date on March 29, 2019. In order for the transition and subsequent exit from the
United Kingdom to be as organized as possible, a period of 21 months was stipulated. In the
future three possible scenarios are envisaged, but only the signing of a Free Trade Agreement
between the European Union and the United Kingdom is possible.

KEY WORDS

Brexit, European Union, United Kingdom, Referendum, Free Trade Agreement

INTRODUCCIÓN:

El 23 de junio de 2016 los ciudadanos del Reino Unido decidieron abandonar la Unión
Europea mediante un referéndum. En consecuencia, en marzo de 2017, la Primera Ministra de
Reino Unido, Theresa May, activó el Artículo 50 del Tratado de Lisboa, por medio del cual se
establece el procedimiento a seguir por los Estados que deseen abandonar la UE, y remitió
una carta notificándolo a la Unión Europea.

711 / 1970
May anunció que éste era “un punto sin retorno”, a pesar de que el Articulo 50 no defina si
una vez iniciado el proceso de salida, éste puede ser detenido. Sobre este aspecto existen
opiniones encontradas, y no existe ningún antecedente. A partir de ser invocado dicho
artículo, se dispone de un plazo de dos años dentro de los cuales deberán ser negociadas y
acordadas las condiciones de salida del bloque, y definir también, las futuras relaciones entre
el Reino Unido y la UE. En el caso de que no pueda concluirse un acuerdo en el plazo de dos
años, el Reino Unido automáticamente dejará de formar parte de todos los acuerdos europeos
y no podrá tener acceso al mercado común europeo. A su vez, el acuerdo de retiro del bloque
debe ser aprobado por mayoría calificada (72%) del Parlamento Europeo (y por ambas
cámaras al interior de Gran Bretaña).

La fecha de salida está programada para el viernes 29 de marzo de 2019, a las 11 pm (horario
de Gran Bretaña). Pero, por el momento, el Reino Unido sigue siendo miembro de pleno
derecho de la Unión Europea, con todos los derechos y obligaciones correspondientes. A su
vez las partes han acordado un periodo de transición de 21 meses de vigencia, para que la
separación de Gran Bretaña del bloque sea lo más ordenada y fluida posible.

En la primera parte del articulo describiremos cómo era la situación comercial de Gran
Bretaña dentro de la Unión Europea antes de votar su salida. En la segunda parte del articulo
analizaremos el “periodo de transición”, considerándolo un primer acuerdo entre las partes.
En tercer lugar, propondremos tres escenarios posibles sobre el tipo de relacionamiento
comercial que podrían tener las partes luego de la salida definitiva de Gran Bretaña de la
Unión Europea.

PERÍODO DE “OPT-OUT”

El Reino Unido de Gran Bretaña e Irlanda del Norte ingresó a la Comunidad Europea recién
en 1973 junto a Dinamarca e Irlanda, casi dos décadas después de que el proceso de
integración europeo había comenzado. Se atribuye como razón principal, el haber adquirido
conocimiento de que las posibilidades que le otorgaban dicho proceso eran mayores que
actuar de manera unilateral.

Durante los años posteriores, la participación en la Comunidad fue variando, sobre todo a
partir de finales de los años ochenta. Comenzó a formarse una facción al interior del Partido

712 / 1970
Conservador liderada por Margaret Thatcher, Primera Ministra, que poseía un carácter
“euroescéptico”. Se bregaba por la defensa de los intereses nacionales y se sostenía un
sentimiento de soberanía nacional profundo. Estos se constituyeron como los pilares
principales de las políticas a llevar adelante.

Por el otro lado, fue el Partido Laborista quién decidió sostener una postura “pro europea”,
apoyando los beneficios que una integración mayor otorgaría. No obstante, este Partido tenía
sus reservas ante lo que supondría una política social comunitaria y otras normativas en
disputa.

En el momento de negociar la unión monetaria al interior de la Comunidad, Margaret

Thatcher perdió su posición al interior del Partido Conservador y abandonó su puesto como
Primera Ministra. Quién la sucedió, John Major, se acercó más a la ideología del Partido
Laborista que a la de su propio partido. A pesar de su visión más pragmática, debió hacer
concesiones a las facciones euroescépticas de su partido, y en la negociación del Tratado de
Maastricht debió mantenerse como un “opt-out”224 en materia de política social y moneda
única.

Es mediante esta posibilidad de ser un socio “opt-out” que el Reino Unido se ha mantenido
afuera del Acuerdo Schengen, la Unión Económica y Monetaria, el Espacio de Libertad,
Seguridad y Justicia y ha antepuesto excepciones a la Carta de los Derechos Fundamentales
de la UE.

Esta postura adoptada por el Reino Unido no ha sido bien aceptada por los demás Estados
miembro de la Unión Europea, por lo menos, en lo que respecta a lo expuesto públicamente.
Algunos Estados han adoptado la misma posición que el Reino Unido, aprovechando la
situación para evitar embarcarse en cambios drásticos en las políticas nacionales. Si bien el
Reino Unido fue el primer Estado miembro que concluyó de modo abierto utilizar el proceso
de integración europeo para alcanzar fines nacionales, su posición se ha transformado en un
ejemplo a seguir por otros Estados.

224 Determinados países de la Unión Europea (UE) cuentan con lo que se conocen como «exenciones», que
es una manera de garantizar que cuando un país no desee sumarse a los demás en un ámbito particular de la
política de la UE pueda quedarse al margen e impedir un bloqueo general.
713 / 1970
No obstante la postura adoptada en el Tratado de Maastritch, el Reino Unido ha sido un
miembro excepcional e indiscutible de la Unión Europea. Los sectores más importantes de la
economía británica al año 2016, año en el que se anuncia su deseo de dejar de formar parte del
proceso de integración europeo eran el comercio mayorista y minorista, el transporte, la
hostelería y la restauración (18,6%), la administración pública, la defensa, la educación, la
salud y los servicios sociales (18,2%), y la industria (13%).

El comercio intracomunitario representa el 47% de las exportaciones del Reino Unido

(Alemania 11% y Francia, Países Bajos e Irlanda 6%), mientras que el extracomunitario se
concentra en Estados Unidos (15%) y Suiza (5%).

En cuanto a las importaciones, el 51% procede de Estados miembros de la UE (Alemania

14%, Países Bajos 7% y Francia 5%), mientras que las extracomunitarias proceden de Estados
Unidos y China (9%). (Comercio y Economía, Reino Unido 2018)

En el 2017 las exportaciones del Reino Unido a la UE fueron de £274 mil millones (45% de
todas las exportaciones del Reino Unido). Las importaciones del Reino Unido desde la UE
fueron de £341 mil millones (55% de todas las importaciones del Reino Unido).

La participación de las exportaciones del Reino Unido en la UE ha disminuido del 55% en

2006 al 43% en 2016, aumentando ligeramente al 45% en 2017. La participación de las
importaciones del Reino Unido en la UE disminuyó del 58% en 2002 al 51% en 2011 antes de
aumentar al 53% en 2017.

El Reino Unido tuvo un déficit comercial global de -£67 mil millones con la UE en 2017. Un
superávit de £28 mil millones en el comercio de servicios fue superado por un déficit de £95
mil millones en el comercio de bienes.

El Reino Unido tuvo un superávit comercial de £ 41 mil millones con países no pertenecientes
a la UE. Un superávit de £ 83 mil millones en el comercio de servicios superó un déficit de £
42 mil millones en el comercio de bienes.

Los servicios representaron el 32% de las exportaciones del Reino Unido a la UE en 2017.
Los servicios financieros y otros servicios comerciales (una categoría que incluye servicios
legales, contables, publicitarios, de investigación y desarrollo, arquitectura, ingeniería y otros
714 / 1970
servicios profesionales y técnicos) son categorías importantes de las exportaciones de
servicios a la UE: en 2016 estas dos categorías de servicios representaron el 56% de las
exportaciones de servicios del Reino Unido a la UE.

Gales, seguido por el noreste de Inglaterra tuvo el mayor porcentaje de exportaciones de

bienes a la UE de todos los países y regiones del Reino Unido en 2017. El este de Inglaterra e
Irlanda del Norte tuvo la mayor proporción conjunta de importaciones de bienes desde la UE.

715 / 1970
FUENTE: Statistics on UK-EU trade (House of Commons Library 2018)

PERIODO DE TRANSICIÓN:

En marzo de 2018, la Unión Europea y el Reino Unido acordaron constituir un periodo de

transición para que la salida del país de dicho organismo sea más ordenada y “limpia”,
dejando la menor cantidad de temas sin resolver al momento de la salida. Los términos de este
periodo fueron convenidos entre ambos actores.

El período de transición, llamado por Gran Bretaña “periodo de implementación”, tendrá una
duración de 21 meses y se llevará adelante desde la fecha de salida oficial (29 de marzo de
2019) hasta el 31 de diciembre del 2020. Durante este periodo Gran Bretaña ya será

716 / 1970
considerada como un tercer estado para la Unión Europea. Este periodo tiene como objetivo
permitirle a las diferentes personas, empresas y negocios dejar su situación en regla
previamente a la implementación de las nuevas leyes y reglamentación post- Brexit.

Dentro de los términos acordados entre las partes sobre el periodo de transición se incluyen el
mantenimiento de la libertad de movimiento de personas y los derechos de los ciudadanos de
ambas partes, como deseaba la Unión Europea. Esto significa que la Corte de Justicia Europea
mantendrá su jurisdicción en Gran Bretaña sobre cuestiones relacionadas a la ley europea y
los derechos de los ciudadanos europeos.

Por su parte, Gran Bretaña seguirá formando parte de la Unión Aduanera y Mercado Común;
también podrá negociar y firmar sus propios acuerdos comerciales, pero éstos no podrán
entrar en vigencia hasta el 1 de enero de 2021. A su vez, Gran Bretaña mantiene su status de
Estado Parte de todos los acuerdos comerciales existentes entre la Unión Europea y actores
externos. Finalmente, Gran Bretaña también continuará siendo parte de la Política de Pesca
Común hasta finales de 2020. Gran Bretaña dejará de formar parte de todos los organismos e
instituciones europeas, careciendo de capacidad de decisión dentro de la Unión Europea, pero
deberá continuar cumpliendo con las normas vigentes y nuevas reglamentaciones que éstos
produzcan.

Estos consensos generados sobre el período de transición representan un paso decisivo en el

proceso de negociación, ya que consideramos que es un primer acuerdo que posibilita un
acercamiento entre las partes y permite la continuación de las negociaciones definitivas y su
posible finalización en un acuerdo total.

Sin embargo, aún quedan cuestiones pendientes, a las que no se le encuentra una solución
definitiva, por lo que esta etapa de negociaciones se encuentra inconclusa. Estas cuestiones
incluyen la problemática de la frontera y situación de Irlanda del Norte (Irlanda del Norte es
una de las 4 naciones constitutivas del Reino Unido). Para evitar mayor conflictividad en la
zona de la frontera, se acordó que Irlanda del Norte continúe siendo parte efectiva del
Mercado Común europeo y de la Unión Aduanera durante el periodo de transición.

ESCENARIOS POSIBLES:

717 / 1970
Las negociaciones comerciales en un primer momento se encontraron bloqueadas, la Unión
Europea sostuvo una posición firme, que consistió en que antes de pasar a las conversaciones
sobre el tipo de vínculo comercial bilateral que tendrán (que es lo más importante para
Londres), se debía llegar a un acuerdo en tres cuestiones sensibles: el derecho de los
ciudadanos europeos en Gran Bretaña, la frontera con Irlanda del Norte y el aporte financiero.
Estas tres cuestiones constituyen la primera fase de las negociaciones.

En primer lugar, en relación a los derechos de los ciudadanos europeos en el Reino Unido,
Theresa May recalcó que Gran Bretaña no estará sometida a la jurisdicción de la Corte de
Justicia Europea una vez finalizado el Brexit. Pero ofreció una concesión en este punto al dar
a entender que el acuerdo final de salida de la UE será incorporado a la legislación nacional
para garantizar una protección legal a los ciudadanos europeos. Por el otro lado, la UE
sostiene que el rol de la Corte de Justicia Europea es fundamental, debido a que el
sometimiento a su jurisdicción ya fue aceptado y es irrenunciable. De todas formas, durante el
periodo de transición, la Corte de Justicia Europea tendrá jurisdicción sobre Gran Bretaña, lo
que significa que la Corte tendrá jurisdicción sobre dicho país una vez que este salga de la
Unión Europea, al menos hasta el 1 de enero de 2021.

En segundo lugar, los problemas relacionados a la frontera con Irlanda del Norte no han sido
tratados con profundidad. Gran Bretaña únicamente ofrece un acuerdo de libre circulación de
personas entre ambos países.

Finalmente, el aporte financiero fue y sigue siendo uno de los puntos de negociación más
tensos y difíciles. En un principio May afirmaba que Gran Bretaña haría honor a los
compromisos financieros a los que haya suscripto como miembro, pero sin especificar cuáles
eran éstos hasta no iniciar la negociación comercial. A su vez, el Reino Unido propuso
mantener su aporte económico al presupuesto de la UE durante dos años (periodo de
transición) para que ella no deba modificarlo ni ningún Estado se vea perjudicado de una
rebaja presupuestaria de tal magnitud. Se estima que esta cifra rondaría los 20 billones de
euros, pero la Unión Europea espera mucho más, ya que estima que el arreglo final debería
ser entre 50 y 100 billones de dólares. En este aspecto se evidencia la gran diferencia entre las
posturas y su forma de interpretar la negociación, porque Gran Bretaña considera esta oferta

718 / 1970
como una concesión, esperando lo semejante de su contraparte; mientras que para la Unión
Europea esta oferta es insuficiente y sólo implica el cumplimiento de sus responsabilidades.

Durante las negociaciones este punto es denominado como “boleta de divorcio” ya que hace
referencia a la cantidad de dinero que Gran Bretaña debe pagar a la Unión Europea en razón
de compensación por las obligaciones ya adquiridas en relación al aporte al presupuesto
europeo, que en el futuro no podrá cumplir por dejar de ser miembro del organismo.
Actualmente, Gran Bretaña continúa aportando sus cuotas anuales al presupuesto europeo, y
esto dejará de ser así una vez que éste se retire oficialmente del organismo. Pero, la Primer
Ministra británica dejó clara la intención de su gobierno de seguir realizando aportes
“apropiados” al presupuesto europeo para “programas específicos” luego del Brexit. La
cantidad de esos aportes y sobre qué programas será, es parte de la negociación entre Gran
Bretaña y la Unión Europea sobre el tipo de relación futura que éstos tendrán, y está
relacionado con aquellos programas en los que Gran Bretaña tiene interés en seguir
participando de los beneficios que obtienen los Estados Miembros.

El acuerdo al que se llegó en este aspecto en diciembre de 2017 no especifica una cifra exacta,
pero el gobierno de Gran Bretaña estima de manera oficial que esa cifra rondará los 39
billones de euros. Adicionalmente, deberá realizar descargos financieros anuales hasta 2045.

Es importante destacar que el acuerdo sobre “la boleta de divorcio” está sujeta a la
negociación final sobre las relaciones futuras entre ambos actores, ya que, al tratarse de una
negociación integral, se adopta o no el acuerdo en su totalidad sin dar lugar a acuerdos por
partes o temas.

La segunda fase de las negociaciones se inició en enero de 2018 y aún se encuentra en

desarrollo, en su etapa final. Estas negociaciones se centraron y centran en el periodo de
transición, los tiempos y condiciones de éste.

La postura adoptada por la Unión Europea durante todo el proceso de negociaciones por el
Brexit se encuentra sistematizada en un documento realizado por el Consejo Europeo, donde
se explicita que un Estado no miembro, que no tiene las mismas obligaciones que un
Estado miembro, bajo ningún punto de vista tendrá los mismos derechos y disfrutar de los

719 / 1970
mismos beneficios que un Estado miembro (European Council (Art.50) guidelines for Brexit
negotiation, 2017). A su vez, la Unión Europea, como Gran Bretaña, pretende entablar una
relación cercana.

El gobierno inglés ha declarado que no tendrá la intención de seguir formando parte del
Mercado Único, pero si intentara llevar adelante un ambicioso acuerdo de libre comercio con
la Unión Europea. Sobre este punto, la Unión Europea considera que un acuerdo en relación
al comercio puede negociarse, y preferiblemente concluirse para que pueda entrar en vigencia
al momento en el que Gran Bretaña abandone el organismo. Sin embargo, la Comisión
Europea considera que un acuerdo de libre comercio debe ser balanceado, y no puede
representar la participación en el Mercado Único.

Por el otro lado, la postura de Gran Bretaña para las negociaciones no ha sido siempre
unificada, ya que no se encuentra la misma unidad dentro de la Unión Europea que dentro de
Gran Bretaña.

Lo que en última instancia está en juego es la capacidad de cada actor de conseguir la

concreción de sus objetivos. Por un lado, Gran Bretaña desea mantener los beneficios
económicos de la Unión Europea y pleno acceso al Mercado Único europeo en todo tipo de
bienes y servicios; sin hacerse cargo de las obligaciones y cargas que implica ser un Estado
miembro. Por el otro lado, la Unión Europea no sólo defiende una postura económica en una
negociación comercial, sino que defiende la supervivencia de ella como organización en
última instancia ya que si la salida de Gran Bretaña del bloque no es lo suficientemente dura,
ésta podría encontrarse con una ola de Estados miembros queriendo abandonar el organismo.
Sin embargo, si la Unión Europea consigue imponer sus términos en el acuerdo final sobre el
Brexit, saldría fortalecida de esta negociación.

En consecuencia, retomamos de Primo Braga (Primo Braga & Hoekman 2017 p.39) los
posibles escenarios en relación con el tipo de vinculación comercial post-brexit entre la Unión
Europea y Gran Bretaña. Primo Braga plantea que existe un abanico entre diferentes opciones
de Brexit, que van desde la posibilidad de que Gran Bretaña se una a la Comunidad
Económica Europea (como Noruega); la negociación de un acuerdo económico y comercial
global del estilo CETA (firmado entre la Unión Europea y Canadá) o de una Unión Aduanera

720 / 1970
(como es el caso de Turquía); o que la relación comercial este regulada por medio de la OMC,
sin llegar a ningún acuerdo regional.

Según nuestra visión, creemos que existen tres escenarios posibles para el futuro
relacionamiento comercial entre Gran Bretaña y la Unión Europea:

 Soft Brexit:

Se conoce como Soft Brexit al tipo de relacionamiento futuro que mantiene a Gran Bretaña en
posiciones cercanas a la Unión Europea. El objetivo de este tipo de acuerdo es minimizar lo
mayor posible las interferencias en el comercio, en el suministro de las cadenas productivas y
a la actividad económica en general. De esta forma, se reducirían los costos del Brexit
manteniendo a Gran Bretaña en el Mercado Común y Unión Aduanera. quienes apoyan esta
postura están dispuestos a someterse a las normas europeas, aunque Gran Bretaña no tenga
poder de decisión sobre ellas, y aunque sea casi imposible para ésta poder firmas acuerdos de
manera individual fuera de la Unión Europea.

Es importante destacar, que previamente al referéndum que desencadenó el Brexit, la

campaña a favor de la salida de Gran Bretaña del Reino Unido prometió que este país
mantendría los beneficios económicos de un Estado miembro, mientras que no estaría sujeto a
la jurisdicción de la Unión Europea, ni perdería soberanía frente a ella; este planteo es un tipo
de Brexit que resulta imposible llevar a la realidad. Por este motivo es que actualmente, un
importante porcentaje de la población se encuentra arrepentido o cambio de opinión respecto
a su voto sobre dejar la Unión Europea. (ANEXO 1)

 Hard Brexit:

Se conoce como Hard Brexit a aquel que rechaza todo tipo de mantenimiento de
vinculaciones con le Unión Europea. El objetivo de este tipo de relacionamiento es escapar de
la regulación europea, para poder constituir nuevas reglas y arreglos aduaneros únicamente
ingleses. En la práctica, el hard brexit significa salir del Mercado Único y de la Unión
Aduanera, y que la relación entre ambos se encuentre regulada por las normas de la OMC,
como cualquier otro tercer Estado. Quienes apoyan esta postura sostienen una postura
nacionalista, y están dispuestos a aceptar turbulencias económicas en el corto plazo, para
721 / 1970
poder liberarse de Bruselas, ya que éstos creen que las ganancias a largo plazo serán mayores
que sus costos gracias a las nuevas regulaciones independientes y la firma de acuerdos de
libre comercio con la mayor cantidad de países posible. A pesar de que no consideramos esta
opción como la más deseable por ambas partes, creemos que existe una alta posibilidad de
que Gran Bretaña salga de la Unión Europea sin acuerdo, dado que la negociación tiene la
modalidad de “paquete único”, por lo que nada está acordado hasta que todo está acordado. A
su vez, el acuerdo definitivo del Brexit debe ser ratificado, por un lado, por el Parlamento
Europeo, y por el otro, por ambas cámaras británicas.

 Acuerdo de Libre Comercio:

Esta alternativa se erige como una posición intermedia entre el Soft Brexit y el Hard Brexit,
ya que implica un acuerdo de vinculación comercial entre las partes, pero de un grado menor
de integración que la Unión Aduanera y Mercado Común. Es clara la importancia comercial
que tienen mutuamente el uno en el otro, por lo que creemos que ambas partes estarán
interesadas de establecer algún tipo de acuerdo para proteger sus intereses económicos y
mantener lo mayor posible su intercambio comercial.

Como bien mencionamos con anterioridad, en el año 2017, año posterior al referéndum, las
exportaciones del Reino Unido a la UE fueron un 45% de todas las exportaciones totales de
este país, mientras que las importaciones fueron un 55% de las totales. Por otro lado, la
participación de las exportaciones del Reino Unido en la UE es del 45% en 2017, mientras
que la participación de las importaciones es del 53% en ese mismo año.

A su vez, esta opción es la que resulta más “realizable” de acuerdo a las posturas de ambos
actores, ya que: por un lado, Gran Bretaña pareciera que no quiere perder soberanía
participando de algún tipo de acuerdo que implique una integración mayor a la comercial (su
situación ideal sería conseguir la conclusión de un acuerdo de Unión Aduanera y Mercado
Común); por el otro lado, la Unión Europea no está dispuesta a hacer extensibles los
beneficios económico-comerciales de los Estados miembros a un tercer Estado, por lo que
rechaza tajantemente la opción del Unión Aduanera y Mercado Común. Dentro del esquema
tradicional de modelos de integración regional, donde cada modelo implica una integración
mayor que la del modelo anterior, se encuentran (de menor integración a mayor integración):

722 / 1970
Acuerdos Preferenciales de Comercio, Zona de Libre Comercio, Unión Aduanera, Mercado
Común, Unión Económica y Monetaria, y Unión Política. De esta manera, la Zona de Libre
Comercio resulta como el tipo de acuerdo comercial que su concreción puede llevarse
adelante.

CONCLUSIONES:

Históricamente, el Reino Unido se ha constituido como un miembro diferencial del proceso

de integración europeo. Bajo la posibilidad de ser un miembro “opt-out” se ha mantenido al
margen de las cuestiones que irrumpían con su soberanía nacional y sus intereses. De esta
manera se mantuvo por más de 20 años.

El comercio intra-unión fue sumamente importante para el desarrollo económico del Reino
Unido, pero al momento en el cual la injerencia en cuestiones nacionales fue muy alta,
comenzó a crecer la idea de que había que abandonar la Unión Europea y centrarse en un
desarrollo pura y exclusivamente nacional.

La idea de realizar un referéndum vinculante se materializó en el mes de junio de 2016 y

arrojó como resultado el deseo de abandonar el proceso de integración. Las negociaciones
formales mediante la activación del artículo 50 del Tratado de Lisboa comenzaron en marzo
de 2017. Dichas negociaciones pueden durar hasta dos años, considerándose como momento
efectivo de salida el mes de marzo de 2019. Las posibilidades post-Brexit, a nuestro entender,
son tres.

Cabe destacar que un factor que ocupa un lugar central en las negociaciones sobre el Brexit es
su condición de acuerdo como “Paquete Único” de manera tal que nada está acordado hasta
que todo lo esté. Este aspecto hace que la complejidad de la realización del Brexit sea mayor,
porque se enfatiza el carácter multidimensional de las negociaciones y del acuerdo final. Por
lo que es importante remarcar que la negociación comercial es una de muchas negociaciones
que se están llevando a la par y que tienen impacto reciproco entre ellas.

En base a la información analizada, consideramos que el panorama más probable sobre el

futuro relacionamiento del Reino Unido con la Unión Europa es la firma de un Tratado de
Libre Comercio porque ésta es la opción intermedia entre un Hard Brexit y un Soft Brexit.
723 / 1970
Por un lado, la opción de un Hard Brexit nos parece menos realizable, ya que ambos actores
poseen fuertes vinculaciones económicas y grandes intereses comerciales en el otro, lo que los
hará terminar primando la conclusión de un acuerdo comercial, por sobre su interés de otro
tipo (nacionales, estratégicos, etc.).

Por el otro lado, la opción de un Soft Brexit no resulta compatible con las posturas
negociadoras de ninguno de los dos actores, ya que el Reino Unido tiene una postura
nacionalista para recuperar su completa soberanía y la Unión Europea no está dispuesta a
extender sus beneficios a un Estado no miembro.

724 / 1970
ANEXO:

El siguiente gráfico expresa

presa en porcentajes, la cantidad de personas que respondieron que la
decisión de abandonar la UE era "correcta" comparada por aquellos que respondieron que era
"incorrecta". Se evidencia en el grafico cómo la tendencia de que salida de la Unión Europea
es correcta se ha ido revirtiendo de manera sostenida frente a la tendencia que considera que
la salida de la Unión Europea es incorrecta, y desde junio
junio-julio
julio de 2017 se puede notar el
arrepentimiento de los encuestados por la salida de Gran Bretaña de la UE
UE.

FUENTE: Brexit: ¿Han cambiado de opinión los votantes de Reino Unido sobre su decisión
de salir de la Unión Europea? (BBC Mundo, 2018)

725 / 1970
Bibliografía

 Article 50 and negotiations with the EU 2018, Gov UK, recuperado el 29/7/2018
https://www.gov.uk/government/collections/article-50-and-negotiations-with-the-eu.
 Brexit 2018, Consejo Europeo, recuperado el 29/7/2018
http://www.consilium.europa.eu/es/policies/eu-uk-after-referendum/.
 Brexit 2018, Institute for Government, recuperado el 28/7/2018
https://www.instituteforgovernment.org.uk/our-work/brexit.
 Brexit 2018, Noticias Parlamento Europeo, recuperado el 29/7/2018
http://www.europarl.europa.eu/news/es/headlines/priorities/brexit.
 “Brexit: ‘Breakthrough’ deal paves way for future trade talks” 2017, BBC News,
recuperado el 27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-42277040.
 Brexit: Council (article 50) adopts negotiating directives on the transition period 2018,
European Council, recuperado el 29/7/2018
http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-releases/2018/01/29/brexit-council-article-
50-adopts-negotiating-directives-on-the-transition-period/.
 “Brexit: EU adopt guidelines for negotiations on future relations” 2018, BBC News,
recuperado el 28/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43509309.
 “Brexit deal must be workable, says Theresa May” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44867977.
 Brexit Negotiations 2018, European Commission, recuperado el 28/7/2018
https://ec.europa.eu/commission/brexit-negotiations_en.
 Brexit Negotiations 2018, UK Parliament, recuperado el 29/7/2018
https://www.parliament.uk/business/committees/committees-a-z/lords-select/eu-select-
committee-/inquiries/parliament-2017/scrutiny-of-brexit-negotiations/brexit-negotiations/.
 Comercio Internacional de Mercancías 2018, Eurostat, recuperado el 27/7/2018
http://ec.europa.eu/eurostat/statistics-
explained/index.php?title=International_trade_in_goods/es.
 Country Profiles, United Kingdom 2018, Eurostat, recuperado el 29/7/2018
http://ec.europa.eu/eurostat/guip/introAction.do?profile=cpro&theme=euroind&lang=en&
country1=UK&country2=eu28.

726 / 1970
 Curtice, J 2018, “Brexit: ¿Han cambiado de opinión los votantes del Reino Unido sobre
su decisión de salir de la Unión Europea?”, BBC Mundo, recuperado el 28/7/2018
https://www.bbc.com/mundo/noticias-internacional-43372261.
 De Areilza Carvajal, J 1996, El Reino Unido en la Unión Europea, Estudios de Política
Exterior, recuperado el 27/7/2018 https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-
exterior/el-reino-unido-en-la-union-europea/.
 Draft Agreement on the withdrawal of the United Kingdom of Great Britain and Northern
Ireland from the European Union and the European Atomic Energy Community 2018,
European Commission, recuperado el 29/7/2018
https://ec.europa.eu/commission/publications/draft-agreement-withdrawal-united-
kingdom-great-britain-and-northern-ireland-european-union-and-european-atomic-energy-
community-0_en.
 “EU fishing deal ‘far from acceptable’ to Scottish industry” 2018, BBC News,
recuperado el 29/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-scotland-scotland-politics-
43458081.
 “Eu Withdrawal Bill officially becomes law” 2018, BBC News, recuperado el 28/7/2018
https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44615245.
 European Council (Art. 50) guidelines for Brexit negotiations 2017, European Council,
recuperado el 29/7/2018 http://www.consilium.europa.eu/en/press/press-
releases/2017/04/29/euco-brexit-guidelines/.
 Future trade relations between the EU and the UK: options after Brexit 2018, European
Parliament, recuperado el 28/7/2018 https://publications.europa.eu/es/publication-detail/-
/publication/5cd49d72-3d3c-11e8-b5fe-01aa75ed71a1/language-
en?WT.mc_id=Selectedpublications&WT.ria_c=677&WT.ria_f=926&WT.ria_ev=search.
 “Hard facts for both sides in Brexit talks - Theresa May” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43250035.
 Highlights 2018, European Union, recuperado el 29/7/2018
https://europa.eu/newsroom/highlights/special-coverage/brexit_en.
 “How a soft Brexit differs from a hard one” 2018, The Economist, recuperado el
29/7/2018 https://www.economist.com/the-economist-explains/2018/06/25/how-a-soft-
brexit-differs-from-a-hard-one.

727 / 1970
 Hunt, A & Wheeler, B 2018, “Brexit: all you need to know about the UK leaving the
EU”, BBC News, recuperado el 29/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-
32810887.
 Kaletsky, A 2018, “¿Del Brexit al Breferendo?”, Project Syndicate, recuperado el
28/7/2018 https://www.project-syndicate.org/commentary/new-brexit-referendum-
necessary-by-anatole-kaletsky-2018-07/spanish.
 Merrick, R 2018, “UK legally bound to pay £39bn Brexit ‘divorce bill’ before EU trade
deal agreed, admits minister”, The Independent, recuperado el 29/7/2018
https://www.independent.co.uk/news/uk/politics/brexit-divorce-bill-uk-pay-eu-trade-deal-
talks-david-davis-suella-braverman-a8364841.html.
 “Michel Barnier: ‘Realistic’ Brexit plan needed” 2018, BBC News, recuperado el
27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-44737564.
 Morris, C 2018, “Brexit: the government’s customs options”, BBC News, recuperado el
28/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-43979180.
 Opting Out (cláusula de excención) 2018, Eur-Lex, recuperado el 29/7/2018 https://eur-
lex.europa.eu/summary/glossary/opting_out.html?locale=es.
 Patten, C 2018, “Las verdaderas amenazas que enfrenta la Unión Europea”, Project
Syndicate, recuperado el 28/7/2018 https://www.project-syndicate.org/commentary/eu-
challenges-trade-migration-trump-by-chris-patten-2018-07/spanish.
 Primo Braga, C & Hoekman, B 2017, Future of the Global Trade Order, European
University Institute, Italy.
 Publicaciones de la UE 2018, EU Law and Publications, recuperado el 29/7/2018
https://publications.europa.eu/es/web/general-publications/brexit.
 Reino Unido 2018, Unión Europea, recuperado el 28/7/2018 https://europa.eu/european-
union/about-eu/countries/member-countries/unitedkingdom_es.
 Rostowski, J 2018, “El derrumbe del Brexit”, Project Syndicate, recuperado el 28/7/2018
https://www.project-syndicate.org/commentary/brexit-is-impossible-by-jacek-rostowski-
2018-07/spanish.
 The EU divorce bill 2018, Institute for Government, recuperado el 29/7/2018
https://www.instituteforgovernment.org.uk/explainers/eu-divorce-bill.
 “The UK and EU agree terms for Brexit transition period” 2018, BBC News, recuperado

728 / 1970
 el 27/7/2018 https://www.bbc.co.uk/news/uk-politics-43456502.
 Ward, M 2018, Statistics on UK-EU trade, House of Commons Library, recuperado el
29/7/2018 https://researchbriefings.parliament.uk/ResearchBriefing/Summary/CBP-7851.

729 / 1970
China y América Latina: cambios en las negociaciones comerciales en el
marco de la Nueva Ruta de la Seda
Victoria Frutos
vicky.frutos@hotmail.com
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales UNR
Negociaciones Comerciales Internacionales
MESA REDONDA: Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Abstract
Los acuerdos comerciales entablados entre la República Popular China y la región de América
Latina han mutado significativamente en el marco de la OBOR (One Belt, One Road) o la
Nueva Ruta de la Seda proyecto político-económico presentado por el presidente chino Xi
Jinping en el año 2013.

A partir de 2005, con la firma del Tratado de Libre Comercio celebrado entre China y Chile,
se concretaron otro dos Tratados con Perú en 2009 y Costa Rica en 2010. Ello hizo que la
presencia del gigante asiático en los países de la región creciera y se convirtiera en su
principal socio comercial. Estos acuerdos comerciales bilaterales permitieron a los países de
la región obtener mejor acceso a un mercado que involucraba grandes demandas de materias
primas, bienes de consumo y de capital.

En el año 2014 se crea el Foro CELAC-China que significó un importante espacio de diálogo
y concertación donde la región por primera vez actúa como bloque frente a un actor
extrarregional dejando de lado la participación de la potencia continental, Estados Unidos.

Este Foro es una importante llave para la nueva dirección en las negociaciones comerciales
entre ambos actores, involucrando una amplia variedad de temas en el marco de proyectos
como el Plan de Cooperación 1+3+6, el Plan de Cooperación en Áreas Prioritarias 2019-2021,
siendo el más significativo la invitación a incorporarse al proyecto transoceánico chino de la
Nueva Ruta de la Seda.

730 / 1970
El proceso de modernización y despegue económico chino se apoyó en las innovaciones
tecnológicas y la reestructuración industrial, sin embargo, hay tres desafíos que aún no han
sido del todo resueltos, la escasez de recursos; la contaminación y la baja tasa de
reciclamiento; y la falta de coordinación entre el desarrollo económico y el social. Los
objetivos de crecimiento económico y modernización son planteados por China como una
“Ruta del desarrollo hacia un ascenso pacífico” mejorando las relaciones con todas las
naciones (Zheng, 2006, p.2)
Los años que siguieron a la entrada de la República Popular China a la OMC beneficiaron el
intercambio comercial con la región de América Latina. En menos de una década, China se
convirtió en el segundo socio comercial de la zona después de Estados Unidos,
evidenciándose ello en el incremento de las exportaciones de materias primas de las cuales los
países latinoamericanos son importantes proveedores, y en la firma de acuerdos de libre
comercio. (Roldán, Castro, Pérez, Echavarría, Evan, 2016, p.25)
Los primeros acuerdos comerciales firmados por China con países no pertenecientes al bloque
ASEAN se concretaron en esta década con Chile, Perú y Costa Rica. A partir de ello, la
presencia china en América Latina aumentó en gran medida, favoreciendo el intercambio en
pocos años.
El objetivo de la presente ponencia es poner de relieve las mutaciones que experimentaron las
negociaciones comerciales entre los países de América Latina y China desde la entrada de
China a la OMC en 2001 y la firma de acuerdos de libre comercio tradicionales hacia una
nueva fase de constitución del Foro China-CELAC y la presentación que en la II Reunión
Ministerial del Foro realiza China para incorporar a los países de la región al sustancial
proyecto de la Nueva Ruta de la Seda.
TLC Chile-China
Chile fue el primer país de América Latina en entablar relaciones diplomáticas y comerciales
con el gigante asiático en la década del setenta. En 1971 se ponen en marcha estos vínculos
con la firma de un Convenio Comercial, seguido por un Convenio sobre Cooperación
Económica y Tecnológica y un Acuerdo sobre el Préstamo Comercial en 1972. A mediados
de los noventa Chile fue el primer país en apoyar la entrada de China a la OMC y en el año
2004, en reconocer a ésta como una economía de mercado.
En 2002 China propone a Chile iniciar negociaciones para un acuerdo comercial, lanzando las
tentativas en la Cumbre de líderes APEC celebrada en Santiago en 2004. Las negociaciones
comenzaron en 2005 en Beijín culminando luego de cinco rondas con la firma del TLC.
El Tratado constaba de una negociación progresiva que fue avanzando en tres etapas: un TLC
en comercio de Bienes firmado en Corea del Sur en la Cumbre de líderes APEC, que entró en
vigencia plenamente en el año 2006; un Acuerdo Suplementario sobre comercio de Servicios
suscrito en 2008 y en vigencia desde 2010; y un Acuerdo Suplementario de Inversiones
suscrito durante la Cumbre de líderes APEC en Rusia en el 2012, en vigencia desde 2014.

731 / 1970
Los productos de exportación chilena que concentran el mayor volumen son: el cobre refinado
y cátodos de cobre, mineral de hierro y sus concentrados, pasta química dde madera y frutas
frescas. Entre las importaciones chilenas se destacan, los teléfonos celulares, máquinas de
procesamiento de datos, neumáticos para autobuses y camiones, automóviles de turismo,
módems, e indumentaria.
Al año 2015 el 97% de las mercancías chilenas ingresaron al mercado chino libres de
aranceles y desde la misma fecha, los productos originarios de China ingresan libres de
derechos aduaneros, a excepción del 2% de los productos contenidos en la Lista de Exclusión
del TLC. En 2016 China hina se transformó en el destino de mayor relevancia para los
exportadores chilenos (Tratado de Libre Comercio Chile
Chile-China, 2017)
En 2014, las exportaciones chilenas a China totalizaron US$18.438 millones. El dinamismo
alcanzado desde 2005 es destacable coconn una tasa de expansión media anual de 15,9% en el
período 2005 y 2014 (Análisis
Análisis de las relaciones comerciales entre Chile y China en el marco
del Tratado de Libre Comercio, 2015)

El pasado año, se creó la Comisión Binacional Permanente entre ambos países concluyendo la
institucionalidad de la cooperación bilateral sino sino-chilena.
chilena. La Comisión comprende
subcomisiones en las áreas políticas, minería, ciencia y tecnología y agricultura. A través de
estas reuniones en materia de políticas bilaterales se pr
proyectaron,
oyectaron, el programa para instalar el
cable transpacífico de fibra óptica China
China-Chile,
Chile, la profundización del Tratado de Libre
Comercio y la cooperación antártica. (Positiva puesta en marcha de la Comisión Binacional
Permanente Chile – China, 2017)

TLC China-Perú

732 / 1970
El auge exportador de Perú en la década de los setenta, hizo que se buscaran nuevos
mercados, y el mercado chino fue una opción viable para la colocación de productos de
exportación como la harina de pescado. Las operaciones comerciales en este caso
antecedieron a los vínculos diplomáticos y a su vez los incentivaron en gran medida.
En 1972 se formalizaron las relaciones diplomáticas con el establecimiento de misiones
diplomáticas permanentes en ambos Estados y en ese mismo año se suscribió el Convenio
sobre el Comercio Intergubernamental Perú-China. Asimismo, Perú al igual que Chile, apoyó
en el 2000 la entrada de China a la OMC y reconoció en 2004 su economía de mercado.
En el año 2006 Perú propuso formalmente a China el inicio de negociaciones de un acuerdo
comercial en la semana de líderes APEC en Vietnam. Al año siguiente, ambos países
acordaron la realización de un Estudio Conjunto de Factibilidad y en septiembre se reunieron
en Australia donde se realizó la suscripción del Memorando de Entendimiento sobre el
Fortalecimiento de las Relaciones Económicas y Comerciales entre el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo de la República del Perú y el Ministerio de Comercio de la República
Popular China.
En 2008 se llevaron a cabo seis rondas de negociación que culminaron con la suscripción del
Tratado de Libre Comercio en 2009, en vigencia desde 2010.
El TLC abarcó los siguientes temas: comercio de bienes, reglas de origen, defensa comercial,
servicios, inversiones, entrada temporal de personas de negocios, medidas sanitarias y
fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, solución de controversias, procedimientos
aduaneros, propiedad intelectual, cooperación y asuntos institucionales. Asimismo, se
suscribió un Acuerdo de Cooperación Aduanera que “permite el intercambio y validación de
información sobre el origen y el valor de las mercancías, mejorando el control sobre las
importaciones provenientes de China en aquellos casos donde se sospeche situaciones de
subvaluación, triangulación, contrabando u otros delitos aduaneros” (Estudio de
aprovechamiento del TLC China-Perú, 2018)
Los productos tradicionales de exportación peruanos al año 2017 hacia China son: mineros el
85,1% (cobre, cátodos de cobre refinado, minerales de zinc) pesqueros 10,6% (harina de
pescado, aceite de pescado en bruto) agrícola 0,1% (cueros y pieles bovinas, lana sucia y
esquilada, alpaca sin cardar) petróleo y gas natural 0,7% (gas natural licuado, gasolina sin
tetraetilo de plomo). Los productos de exportación no tradicionales al año 2017 son:
agropecuarios 0,9% (arándanos, uvas y paltas frescos) pesqueros 1,2% (potas y calamares en
conserva y congelados y algas frescas) textil 0,5% (pelo fino de alpaca) químico 0,2% (ácido
ortobórico, materias colorante de cochinilla, lacas colorantes) (Comercio Bilateral Perú-
China, 2017)
Los productos importados desde China representan el 44% bienes de capital seguidos por
bienes de consumo en un 29,1% y bienes intermedios un 27,1%. Entre los bienes de capital se
destacan teléfonos móviles (celulares), máquinas para procesamiento de datos, aparatos de
telecomunicación, neumáticos radiales, nuevos de caucho, partes de teléfonos. Los bienes de
consumo representan motocicletas, vehículos ensamblados, calzados, con suela de caucho o
plásticos, aparatos receptores de televisión en colores, calzado con parte superior (corte) de
caucho. Y por último entre los bienes intermedios se destacan las células fotovoltaicas,

733 / 1970
poliacetales con índice de, alambrón de los demás aceros aleados, productos lami
laminados de
demás aceros aleados, tejidos de punto (Comercio Bilateral Perú
Perú- China, 2017)
En las negociaciones del Tratado China ofreció desgravación arancelaria total (inmediata o en
un plazo determinado) al 94,5% de sus líneas arancelarias e incluyó en cate categoría D (sin
desgravación) un total de 422 líneas arancelarias (algunos productos pesqueros, café, trigo,
arroz, maíz, aceites vegetales, azúcar, tabaco, algunas preparaciones alimenticias,
combustibles, urea, polietileno, neumáticos, pieles, madera, papel papel, televisores, autos,
motocicletas). Asimismo, los productos de interés de Perú (colorantes inorgánicos, mango,
carne de ave, ajos, palta, cebollas, cacao, fresas frescas, espárrago, capsicum/páprika, selenio,
manufacturas de zinc, cobre y hierro, boro, eentre
ntre otros) podrían ingresar libres de arancel de
manera inmediata y en 5 cinco años al mercado chino.

A
par
tir
de
la
ent
rad
a
en
vig
enc
ia
del Tratado, Perú otorgó a China acceso inmediato al 63% de su universo arancelario. El resto
de líneas arancelarias
as debía ser desgravado entre 5 y 17 años después de la entrada en

734 / 1970
vigencia del TLC. Los productos sensibles para Perú (productos de los sectores plástico, textil
y confecciones, calzado y metal mecánico) fueron incluidos en la categoría D (sin
desgravación), que incluyó a 592 líneas arancelarias (8% del universo arancelario) (Estudio de
aprovechamiento del TLC China Perú, 2018)

A lo largo del año 2017 el comercio de la RPC con Perú aumentó un 22,3% y las
exportaciones peruanas a China crecieron un 36,4%, registrando un saldo comercial a favor de
US$ 2 730 millones, debido al fuerte incremento de la exportación de minerales de cobre y
harinas de pescado.
Según el Estudio de Aprovechamiento del TLC realizado la Dirección de Estudios
Económicos del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú, durante los 8 años de
vigencia del TLC, el valor de las exportaciones peruanas a China creció a un promedio anual
de 12,8% acumulando un total de US$ 63 195,6 millones y el valor de las importaciones
peruanas desde China creció a una tasa promedio anual de 13%, acumulando un total de US$
63 263 millones (2018)
TLC China- Costa Rica
Desde la década de los noventa Costa Rica ya poseía un intercambio comercial con China,
empero las relaciones comerciales crecieron de manera constante luego de la entrada de China
a la OMC en 2001.
En 2007 Costa Rica dejó de lado sus vínculos históricos con Taiwán para reconocer a la RPC
y establecer relaciones diplomáticas permanentes.
“En noviembre de 2008, se lanzó la negociación de un tratado de libre comercio entre ambos
países que se extendió por seis rondas y concluyó con la firma del texto final en abril de
2010. El TLC entró en vigencia en 2011” (COMEX, TLC entre el Gobierno de la República
de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular China)
El Tratado está compuesto por 16 capítulos y sus respectivos anexos, relativos a los siguientes
temas: disposiciones iniciales; definiciones de aplicación general; trato nacional y acceso a los
mercados para el comercio de mercancías; reglas de origen y procedimientos operativos
relacionados, procedimientos aduaneros; medidas sanitarias y fitosanitarias; obstáculos
técnicos al comercio; defensa comercial; inversión, comercio de servicios y entrada temporal
de personas de negocios; propiedad intelectual; cooperación, promoción y fortalecimiento de
las relaciones comerciales; transparencia; administración del tratado; solución de
controversias; excepciones y disposiciones finales (Documento explicativo TLC CR-China,
2010)

735 / 1970
Según las cifras del Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica (COMEX) el intercambio
comercial entre ambos países en 2016 fue de 2131,7 millones de US$ con una tasa de
crecimiento del el 7%. Asimismo las exportaciones alcanzaron los US$ 46,4 millones y las
importaciones tuvieron un valor de US$ 2.082,2 millones en el año 2016. Asimismo en 2016
se registró una inversión cercana a US$1millon y en este mismo año se aprobó el Acuerdo de
Promoción
moción y Protección de inversiones que constituye una herramienta muy valiosa para
incentivar la atracción de nuevas fuentes de inversión. Entre los principales productos de
exportación costarricense se destacan la carne de bovino deshuesada congelada; di dispositivos
médicos, pieles y cueros en bruto de bovino o equino, desperdicios y desechos de cobre;
desperdicios y desechos de aluminio; madera; y cables eléctricos. Así como entre los
productos de importación chinos predominan celulares; vehículos autom automóviles, televisores;
motocicletas; computadoras; grupos electrógenos y convertidores rotativos electrónicos;
triciclos, patinetas y coches de pedal; llantas; circuitos integrados; y productos laminados de
hierro o acero.
El acuerdo comercial con China perm
permitió
itió a Costa Rica expandir su mercado a un nuevo
destino, posicionándose actualmente como su segundo socio comercial, desafiando a su
principal socio Estados Unidos que a causa de la recesión comenzó a demandar menor
volumen de productos costarricenses.
La Nueva Ruta de la Seda, One Belt One Road
En el año 2013 el Presidente chino Xi Jinping, durante su visita a países de Asia Central y
Asia Suroriental, lanzó la iniciativa One Belt One Road (OBOR) también conocida como la
Nueva Ruta de la Seda.

736 / 1970
La Nueva
va Ruta contempla el establecimiento de seis corredores ferroviarios terrestres y una
ruta marítima que conecta ambos lados del Pacífico.

Fuente: Mirar China

“Hace más de dos mil años los laboriosos y valientes pueblos del continente euroasiático
exploraron exitosamente múltiples rutas de comercio e intercambio cultural que enlazaban las
grandes civilizaciones asiáticas, europeas y africanas”, la Nueva Ruta de la Seda debe
conseguir que la antigua Ruta de la Seda vuelva a resplandecer para que sean más estrechos
los vínculos entre los diversos países asiáticos, europeos y africanos (Perspectivas y acciones
para promover la construcción conjunta de la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la
Seda y de la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI, 202015)
Según el comunicado del ministerio de Relaciones Exteriores chino sobre las acciones para
promover la construcción de la Ruta, la construcción conjunta de "Una Franja y Una Ruta"
tiene como objetivos fomentar la circulación ordenada y libre de los fact
factores económicos, la

fusión profunda de los mercados, la coordinación en políticas económicas, desplegar una

cooperación regional en más grandes ámbitos, además los proyectos de interconexión e
intercomunicación apuntan a promover la conexión y acoplamiento de las estrategias de
desarrollo de los países, explotar potenciales del mercado dentro de la región, fomentar la
inversión y el consumo, crear demandas y empleo, intensificar intercambios humanísticos y la
toma de referencia recíproca entre las civilizac
civilizaciones
iones de los diversos pueblos, permitir a los
pueblos encontrarse, conocerse, confiar unos en otros, respetarse mutuamente. (2015)

737 / 1970
Para poder llevar a cabo todos los objetivos anteriormente enunciados, el gobierno chino se
dedica a construir vías clave, nodos clave y obras de infraestructuras de comunicación y
transporte, además de fortalecer la cooperación en la interconexión referente a las
infraestructuras de energías como la construcción de líneas eléctricas y de transmisión de
energía eléctrica transterritoriales y a la construcción de cables ópticos y otras líneas
vertebrales de telecomunicación. Junto a ello, acelerar el proceso para la facilitación de
inversiones y la eliminación de barreras a la inversión es el contenido prioritario para la
construcción de “Una Franja y una Ruta”.
Hasta la fecha, China ha desarrollado diversos mecanismos en el marco de la OBOR, tales
como el Fondo de la Ruta de la Seda en 2014; el Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura en 2016 del cual forman parte como miembros potenciales Argentina, Bolivia,
Chile, Ecuador, Perú, Venezuela y Brasil como miembro fundador prospectivo; y el Foro de
la Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional celebrado en Beijing en 2017.
China reivindica una mundialización inclusiva dentro su plan de una Ruta del desarrollo hacia
un ascenso pacífico. Por lo tanto, esta iniciativa está siendo ampliamente compartida con la
comunidad internacional motivando la cooperación mutuamente beneficiosa entre China y los
diversos países que desean involucrarse.
En la segunda Reunión Ministerial celebrada en Santiago de Chile en 2018, en el marco del
programa chino de la Nueva Ruta de la Seda, China presentó la iniciativa de la Franja y la
Ruta para la cooperación internacional.
Esta invitación se volcó en la Declaración Especial de Santiago de la II Reunión Ministerial
del Foro CELAC-China sobre la iniciativa de la Franja y la Ruta, pudiendo ser percibida
como la invitación hacia los países de la región a incorporarse en el proyecto.
El Ministro chino expresó que “considera que los países de América Latina y el Caribe
forman parte de la extensión natural de la Ruta de la Seda Marítima a y son participantes
indispensables de la cooperación internacional de la Franja y la Ruta” (2018) Wang Yi, reiteró
que China apoyará a la región en la construcción de corredores clave como el ferrocarril o el
túnel bioceánico y abrirá más rutas marítimas y vuelos directos para construir una red de
interconexión más dinámica (La aspiración común de China y América Latina y el Caribe a
una comunidad de futuro compartido, 2018)
La receptividad de los países de la región latinoamericana fue muy positiva, la acogida fue
unánime y varios ministros destacaron la importancia de esta oportunidad para mejorar las
vías de comunicación e infraestructura.

738 / 1970
El proyecto se orienta hacia la construcción de formar una gran ruta transoceánica que una
América Latina y el Caribe.

Fuente: Xinhuanet- North America. Estudios de Política Exterior-La Ruta de la Seda del siglo
XXI
El presidente argentino Mauricio Macri expuso en el Foro “Una Franja y una Ruta para la
Cooperación Internacional” en mayo del pasado año donde destacó que en la UNASUR
existe la decisión de establecer la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
(IIRSA), con la cual se busca alcanzar una mayor integración física y sumado a ello expresó
“Tenemos interés en que Una Franja, Una Ruta se articule con IIRSA para impulsar entre
nuestras regiones a la clave del siglo XXI: la conectividad” (El Presidente expuso en el foro
“Una Franja y una Ruta para la Cooperación Internacional”,2017)
Además, actualmente Trinidad y Tobago, Panamá, y Bolivia han firmado un Memorándum
de Entendimiento sobre la Cooperación en el Marco de la Franja Económica de la Ruta de la
Seda y la Iniciativa Marítima de la Ruta de la Seda del Siglo XXI.

La nueva dirección en las relaciones América Latina-China

El 28 y 29 de enero del 2014 los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el
Caribe, reunidos en La Habana, Cuba, en ocasión de la II Cumbre de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños, consideraron la importancia de establecer un Foro
China-CELAC y acordaron establecerlo mediante una reunión que se llevaría a cabo en ese
mismo año (Declaración especial sobre el establecimiento del Foro China-CELAC, 2014)

739 / 1970
El 17 de julio de 2014, el Presidente de China Xi Jinping asistió a la reunión de líderes chino-
latinoamericanos y caribeños en Brasilia, donde se aprobó la Declaración Conjunta de la
Reunión de Líderes de China y los Estados Latinoamericanos y Caribeños en Brasilia,
anunciando el establecimiento oficial del Foro China-CELAC (FCC) y la decisión de celebrar
la primera reunión ministerial del FCC en 2015 en Beijing.
En la presente reunión, el presidente de la RPC Xi Jinping presentó la innovadora propuesta
de cooperación 1+3+6, un plan que aborda una amplia variedad de temas. El número 1 hace
referencia a un Plan de Cooperación China – Estados Latinoamericanos y Caribeños 2015-
2019, adoptado posteriormente en la Primera Reunión Ministerial del Foro con la Declaración
de Beijing. El 3 alude a los tres motores, el comercio, la inversión y la cooperación financiera
para promover un desarrollo integral de la cooperación sustantiva. El 6 implica seis áreas
prioritarias de cooperación tales como las de energía y recursos naturales, construcción de
infraestructuras, agricultura, manufactura, innovación técnica y tecnología informática. Con el
objetivo de impulsar la cooperación mutuamente beneficiosa entre ambas partes en estas seis
áreas, Xi Jinping anunció la implementación varios mecanismos de cooperación: el Crédito
Especial para la Infraestructura China-América Latina y el Caribe de 10 mil millones de
dólares estadounidense; las líneas de crédito en condiciones preferenciales por un monto de
10 mil millones de dólares; la activación del Fondo de Cooperación China-América Latina y
el Caribe con una aportación comprometida de la parte china de 5 mil millones de dólares,
destinado principalmente a la cooperación en las áreas de energía y recursos naturales,
agricultura, manufactura, alta y nueva tecnología y desarrollo sostenible; el Fondo Especial de
Cooperación Agrícola China-América Latina y el Caribe por un monto de 50 millones de
dólares; el Programa de Asociación Científico-tecnológica; y el Programa de Intercambio
entre Científicos Jóvenes China-América Latina y el Caribe.
En cuanto al tema que nos compete en la presente ponencia nos ocuparemos de los tres
motores de la propuesta china, es decir, comercio, inversión y cooperación financiera.
El mandatario en su intervención expresó:
“Debemos desplegar el importante papel promotor del comercio en fomento del crecimiento
económico de China y América Latina y el Caribe, optimizar la estructura comercial,
promover la exportación latinoamericana y caribeña a China tanto de productos
tradicionalmente poderosos como de los de alto valor agregado, así como ampliar la
cooperación en las áreas de comercio de servicios y negocios electrónicos, haciendo esfuerzos
por aumentar el volumen del intercambio comercial entre China y América Latina y el Caribe
a los 500 mil millones de dólares estadounidenses de aquí a diez años. Ambas partes deben
ampliar aún más la inversión recíproca, promover su diversificación y orientarla más hacia los
sectores productivos. El Gobierno chino estimula y apoya a más empresas chinas a realizar
inversiones e instalar negocios en América Latina y el Caribe, en un esfuerzo por elevar,
dentro de diez años, a los 250 mil millones de dólares estadounidenses el stock de las
inversiones chinas en la región. Ambas partes deben potenciar la cooperación financiera,
estrechar la coordinación y cooperación entre sus Bancos Centrales, promover el uso de las
monedas locales en la liquidación comercial bilateral y realizar swaps de monedas nacionales,
al tiempo de estimular a sus bancos a crear de manera recíproca sucursales bancarias”
(Intervención Principal del Presidente de la República Popular China Xi Jinping en la
Reunión de Líderes de China y los Estados Latinoamericanos y Caribeños, 2014)

740 / 1970
 El Plan de Cooperación 2015-2019 adoptado en la Reunión Ministerial de Beijing
dedica un apartado al comercio, la inversión y las finanzas donde subraya de manera
concreta las siguientes iniciativas (Declaración de Beijing,2015):
- Incrementar el comercio entre China y la región, a los 500 mil millones de dólares
y elevar el stock de las inversiones recíprocas por lo menos a los 250 mil millones
de dólares durante los próximos diez años. En cuanto al stock de las inversiones de
la CELAC, se hace énfasis en las áreas de alta tecnología y la producción de bienes
de valor agregado.
- Impulsar el comercio de servicios y el e-commerce, sin perjuico del comercio
tradicional.
- Estimular la promoción y facilitación de la inversión, a través del establecimiento
de alianzas de negocios y de asociaciones
- Apoyar la internacionalización e integración de las PYMES en las cadenas
globales de valor
- Reforzar la colaboración en materia aduanera y de control de calidad
- Reforzar la colaboración en materia aduanera y de control de calidad.
En 2017 se llevó a cabo la Segunda Reunión Ministerial del Foro en Santiago de Chile donde
se acordó adoptar el Plan de Acción Conjunto de Cooperación en Áreas Prioritarias CELAC-
China 2019-2021, “tomando en consideración la presentación que hizo China sobre las
posibilidades que ofrece la iniciativa de la Franja y la Ruta, con el fin de promover el
desarrollo sostenible de los países del Foro CELAC-China y alentar la cooperación en
diversas áreas de interés común” (Plan de Acción Conjunto de Cooperación en Áreas
Prioritarias CELAC-China 2019-2021, 2017)
En materia comercial el nuevo plan de acción apunta a Promover la facilitación de
inversiones; intensificar la cooperación entre entre los Bancos regionales de América Latina
y el Caribe y de éstos con el Banco de Desarrollo de China; reforzar el intercambio y la
cooperación en el comercio electrónico y el comercio de servicios. Además, en el marco de la
Cumbre Empresarial China-América Latina y el Caribe, China invita a los países de la región
a la Exposición Internacional de Importaciones de China y a la Exposición Mundial de la
Horticultura 2019 en Beijing.
Conclusiones
Los cambios sucedidos en el escenario internacional tales como, el ascenso de China luego de
su entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su transformación en
economía de mercado, el debilitamiento de la presencia de Estados Unidos y Europa en la
región de América Latina, las innovaciones tecnológicas como sustento del crecimiento
económico, los múltiples encadenamientos productivos o CGV, marcan una nueva etapa en
las relaciones entre la República Popular China con el mundo y en particular con la región de
América Latina y el Caribe.
El intercambio comercial entre China y América Latina y el Caribe, aumentó en gran medida
luego de la firma de los tradicionales Tratados de Libre Comercio. La RPC ya poseía
intercambios comerciales con la región, sin embargo, la eliminación de barreras y aranceles,
el acceso a mercados, la facilitación de inversiones, las normas de origen y la cooperación
institucional, reglamentadas en estos acuerdos, produjeron un crecimiento exponencial del

741 / 1970
comercio que llevo a posicionarla entre el primer (Chile) y segundo (Perú y Costa Rica)
puesto de socio comercial de estos países.
La creación del Foro China-CELAC en 2014, significó un gran paso hacia una nueva fase de
cooperación integral entre las partes. Ello reveló la importancia que el gigante asiático obtuvo
en la región en la última década. Asimismo, fue la primera vez que los estados
latinoamericanos actuaron como bloque frente a un actor extrarregional quedando aislado
Estados Unidos. (Roldán, 2016, p.103)
De la misma manera, el Plan de Cooperación China-CELAC 1+3+6 incluye una variedad muy
amplia de temas que reflejan los objetivos chinos de ir más allá del comercio y la integración
económico-financiera. La cooperación en materia educativa es un claro ejemplo, China
otorgará, entre 2015 y 2019, un número de 6.000 becas gubernamentales, 6.000 plazas para
recibir capacitación en China y 400 de maestrías profesionales. Además se lanzó el programa
de capacitación “Puente Hacia el Futuro”, con el que se busca formar a 1.000 jóvenes líderes
de China y América Latina y el Caribe en los próximos diez años. Todo ello da cuenta del
interés de transmitir conocimiento y know-how chinos.
Más allá de las dos importantes iniciativas emprendidas, el lanzamiento del Plan chino, que
une a 65 países alrededor de Una Franja (Económica) y Una Ruta (Marítima) en el marco del
Foro China-CELAC en la Reunión Ministerial el presente año, es una gran oportunidad para
los países de la región para fortalecer sus vías de comunicación, desarrollar infraestructura y
abrirse al mundo en mejores condiciones frente al crecimiento del comercio con el gigante
asiático.
Sin embargo, como lo expresan Esteban Zottele y Wei Qian (2017), existen varios desafíos
que la región debe enfrentar en esta nueva etapa, que pueden dividirse en este caso en cuatro
factores. En primer lugar, el alcance a la educación para promover una mejora en la calidad de
vida es fundamental, la falta de acceso a la educación genera falta de capacitación, falta de
oportunidades y exclusión social. En segundo lugar, la carencia de infraestructura o
infraestructura deficiente que están en íntima relación con los bajos índices de desarrollo.
Sumado a ello, la carencia de infraestructura vial y logística provoca un alto riesgo para el
comercio tanto exportaciones como en el encarecimiento de las importaciones. En tercer
lugar la necesidad de inter-conectividad fundamental en las sociedades actuales, tal es la
distribución social del desarrollo de las nuevas tecnologías y el incremento en la participación
de la sociedad en el acceso a la información. En cuarto lugar, la consolidación de economías
regionales en esta región es de suma para una mejor distribución económica y protección
frente a las políticas neoliberales que propician importaciones desmesuradas que perjudican a
las industrias nacionales.
Otro desafío para la región es la situación actual de guerra comercial entre los Estados Unidos
y China. La penetración china en America Latina es una de las mayores preocupaciones de
Estados Unidos actualmente y ello quizás implique la toma de posición por parte de algunos
países históricamente socios y dependientes de las exportaciones hacia la potencia. Otras
consecuencias desfavorables en el contexto de esta guerra serían la baja del comercio
mundial; la participación en cadenas globales de valor que vuelve susceptible a ciertos
sectores; y los flujos de inversión podrían sufrir ante la incertidumbre de los inversionistas
(Barquero, 2018)

742 / 1970
Ante este panorama, se comienzan a ver nuevos avances en el marco de la cooperación China-
CELAC como los Memorándums de Entendimiento en el marco de la OBOR firmados con
Panamá, Antigua y Barbuda y Bolivia, y los proyectos de crear un ferrocarril transoceánico.

Bibliografía
- Roldán Pérez, A., Castro, A. S. , Camilo, L., Pérez Restrepo, A., Echavarría Toro,
P. y Evan Ellis,R. (2016) La presencia China en América Latina Comercio
Inversión y Cooperación Económica. Fundación Konrad Adenauer. Colombia
- Zheng B. (2006) El “ascenso pacífico” de China a la condición de superpotencia.
Foreign.Affairs En Español
- Tratado de Libre Comercio Chile – China (2017) Dirección General de Relaciones
Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de
Chille. Recuperado de: https://www.direcon.gob.cl/2017/06/tratado-de-libre-
comercio-chile-china/
- Comercio Exterior CHILE – CHINA. Embajada de Chile en China. Recuperado
de: https://chile.gob.cl/china/asuntos-comerciales/oficina-comercial/comercio-
exterior
- Dirección General de Investigación y Estudios sobre Comercio Exterior. Estudio
de aprovechamiento del TLC Perú – China 8° año de vigencia del TLC. Perú.
Recuperado de:
http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/images/stories/china/docs/EstudioAprovP
eruChina8Periodo.pdf
- Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú. Acuerdos comerciales del
Perú. Sobre el acuerdo. Recuperado de:
http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ca
tegory&layout=blog&id=38&Itemid=55
- Ministerio de Comercio y Turismo. Reportes bilaterales-Socios comerciales. Perú
Recuperado de https://www.mincetur.gob.pe/comercio-exterior/reportes-
estadisticos/reportes-de-comercio-bilateral/
- Anual Comercio bilateral PERÚ –CHINA (2017) Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo. Peú
- Ministerio de Comercio Exterior Costa Rica. Tratado de Libre Comercio entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular
China. Recuperado de: http://www.comex.go.cr/tratados/china/
- Relación comercial-económica. Fundación Amistad Peruano China. Recuperado
de: http://fundacionamistadperuanochina.org/relaciones-comerciales-y-
cooperacion-economica-y-tecnologica.html
- Ministerio de Comercio Exterior. Tratado de Libre Comercio Costa Rica-China,
743 / 1970
 Documento explicativo (2010) San Jose, Costa Rica.
- Barquero, M. (2018) Guerra comercial de EE. UU. con China y la UE amenaza
exportaciones de Costa Rica. La Nación. Recuperado de:
https://www.nacion.com/economia/politica-economica/guerra-comercial-de-ee-uu-
con-china-y-la-ue/LP6ZGRZWYZHGFFIHLHFDJ7QQRU/story/
- Zottele, E. , Wei Q. (2017) La Franja y la Ruta：Oportunidad para América
Latina y búsqueda de un desarrollo sostenible. Recuperado de:
https://www.uv.mx/chinaveracruz/files/2017/09/2776-13074-1-CAP3.pdf
- Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Comercio (2015) Perspectivas y acciones para promover la
construcción conjunta de la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la Seda y de
la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI. Recuperado de:
http://www.fmprc.gov.cn/esp/wjdt/gongbao/t1252441.shtml
- China-CELAC Forum (2015) Plan de Cooperación (2015-2019) Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/zywj_4/t1230945.htm
- Declaración de Santiago II Reunión Ministerial del Foro CELAC-CHINA
“CELAC-China: trabajando por más desarrollo, innovación y cooperación para
nuestros pueblos” (2017)
- Declaración Especial de Santiago de la II Reunión Ministerial del Foro CELAC-
CHINA sobre la iniciativa de La Franja y La Ruta (2017)
- Higueras, G. La Ruta de la Seda del siglo XXI. Estudios de Política Exterior.
Recuperado de: https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/la-
ruta-de-la-seda-del-siglo-xxi/
- Xinhua (2018) La aspiración común de China y América Latina y el Caribe a una
comunidad de futuro compartido. Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/zgtlgtgx_2/t1578142.htm
- Ministerio de Relaciones Exteriores- Estado Plurinacional de Bolivia. Evo Morales
y Xi Jinping firman 8 Convenios y Memorándums de Entendimiento en beneficio
del país. Recuperado de: http://www.cancilleria.gob.bo/webmre/noticia/2565
- Xinhua News en Español (2018) Trinidad y Tobago, primer país caribeño que
participa en la Franja y la Ruta. Recuperado de:
http://spanish.xinhuanet.com/2018-05/17/c_137185905.htm
- Mirar China (2017) La Iniciativa del Cinturón Económico de la Ruta de la Seda y
la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI. Recuperado de:
https://www.mirarchina.com/la-nueva-ruta-de-la-seda/
- Departamento de América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones
Exteriores de China (2016) ABC sobre el Foro China- CELAC. Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/ltjj_2/P020161207457618108481.pdf
- Departamento de Estudios de la Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (2015) Análisis
de las relaciones comerciales entre Chile y China en el marco del Tratado de Libre
Comercio
- Casa Rosada Presidencia de la Nación Argentina (2017) El Presidente expuso en el
foro “Una Franja y una Ruta para la Cooperación Internacional” Recuperado de:
https://www.casarosada.gob.ar/slider-principal/39552-el-presidente-expuso-en-el-
744 / 1970
 foro-una-franja-y-una-ruta-para-la-cooperacion-internacional
- China-CELAC Fórum (2017) PLAN DE ACCIÓN CONJUNTO DE
COOPERACIÓN EN ÁREAS PRIORITARIAS CELAC-CHINA 2019-2021
Recuperado de: http://www.itamaraty.gov.br/images/2ForoCelacChina/Plan-de-
Accin-II-Foro-CELAC-China-VF-22-01-2018.pdf

745 / 1970
China y América Latina: cambios en las negociaciones comerciales en el
marco de la Nueva Ruta de la Seda
Victoria Frutos
vicky.frutos@hotmail.com
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales UNR
Negociaciones Comerciales Internacionales
MESA REDONDA: Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Abstract
Los acuerdos comerciales entablados entre la República Popular China y la región de América
Latina han mutado significativamente en el marco de la OBOR (One Belt, One Road) o la
Nueva Ruta de la Seda proyecto político-económico presentado por el presidente chino Xi
Jinping en el año 2013.

A partir de 2005, con la firma del Tratado de Libre Comercio celebrado entre China y Chile,
se concretaron otro dos Tratados con Perú en 2009 y Costa Rica en 2010. Ello hizo que la
presencia del gigante asiático en los países de la región creciera y se convirtiera en su
principal socio comercial. Estos acuerdos comerciales bilaterales permitieron a los países de
la región obtener mejor acceso a un mercado que involucraba grandes demandas de materias
primas, bienes de consumo y de capital.

En el año 2014 se crea el Foro CELAC-China que significó un importante espacio de diálogo
y concertación donde la región por primera vez actúa como bloque frente a un actor
extrarregional dejando de lado la participación de la potencia continental, Estados Unidos.

Este Foro es una importante llave para la nueva dirección en las negociaciones comerciales
entre ambos actores, involucrando una amplia variedad de temas en el marco de proyectos
como el Plan de Cooperación 1+3+6, el Plan de Cooperación en Áreas Prioritarias 2019-2021,
siendo el más significativo la invitación a incorporarse al proyecto transoceánico chino de la
Nueva Ruta de la Seda.

746 / 1970
El proceso de modernización y despegue económico chino se apoyó en las innovaciones
tecnológicas y la reestructuración industrial, sin embargo, hay tres desafíos que aún no han
sido del todo resueltos, la escasez de recursos; la contaminación y la baja tasa de
reciclamiento; y la falta de coordinación entre el desarrollo económico y el social. Los
objetivos de crecimiento económico y modernización son planteados por China como una
“Ruta del desarrollo hacia un ascenso pacífico” mejorando las relaciones con todas las
naciones (Zheng, 2006, p.2)
Los años que siguieron a la entrada de la República Popular China a la OMC beneficiaron el
intercambio comercial con la región de América Latina. En menos de una década, China se
convirtió en el segundo socio comercial de la zona después de Estados Unidos,
evidenciándose ello en el incremento de las exportaciones de materias primas de las cuales los
países latinoamericanos son importantes proveedores, y en la firma de acuerdos de libre
comercio. (Roldán, Castro, Pérez, Echavarría, Evan, 2016, p.25)
Los primeros acuerdos comerciales firmados por China con países no pertenecientes al bloque
ASEAN se concretaron en esta década con Chile, Perú y Costa Rica. A partir de ello, la
presencia china en América Latina aumentó en gran medida, favoreciendo el intercambio en
pocos años.
El objetivo de la presente ponencia es poner de relieve las mutaciones que experimentaron las
negociaciones comerciales entre los países de América Latina y China desde la entrada de
China a la OMC en 2001 y la firma de acuerdos de libre comercio tradicionales hacia una
nueva fase de constitución del Foro China-CELAC y la presentación que en la II Reunión
Ministerial del Foro realiza China para incorporar a los países de la región al sustancial
proyecto de la Nueva Ruta de la Seda.
TLC Chile-China
Chile fue el primer país de América Latina en entablar relaciones diplomáticas y comerciales
con el gigante asiático en la década del setenta. En 1971 se ponen en marcha estos vínculos
con la firma de un Convenio Comercial, seguido por un Convenio sobre Cooperación
Económica y Tecnológica y un Acuerdo sobre el Préstamo Comercial en 1972. A mediados
de los noventa Chile fue el primer país en apoyar la entrada de China a la OMC y en el año
2004, en reconocer a ésta como una economía de mercado.
En 2002 China propone a Chile iniciar negociaciones para un acuerdo comercial, lanzando las
tentativas en la Cumbre de líderes APEC celebrada en Santiago en 2004. Las negociaciones
comenzaron en 2005 en Beijín culminando luego de cinco rondas con la firma del TLC.
El Tratado constaba de una negociación progresiva que fue avanzando en tres etapas: un TLC
en comercio de Bienes firmado en Corea del Sur en la Cumbre de líderes APEC, que entró en
vigencia plenamente en el año 2006; un Acuerdo Suplementario sobre comercio de Servicios
suscrito en 2008 y en vigencia desde 2010; y un Acuerdo Suplementario de Inversiones
suscrito durante la Cumbre de líderes APEC en Rusia en el 2012, en vigencia desde 2014.

747 / 1970
Los productos de exportación chilena que concentran eell mayor volumen son: el cobre refinado
y cátodos de cobre, mineral de hierro y sus concentrados, pasta química de madera y frutas
frescas. Entre las importaciones chilenas se destacan, los teléfonos celulares, máquinas de
procesamiento de datos, neumáticos para autobuses y camiones, automóviles de turismo,
módems, e indumentaria.
Al año 2015 el 97% de las mercancías chilenas ingresaron al mercado chino libres de
aranceles y desde la misma fecha, los productos originarios de China ingresan libres de
derechoss aduaneros, a excepción del 2% de los productos contenidos en la Lista de Exclusión
del TLC. En 2016 China se transformó en el destino de mayor relevancia para los
exportadores chilenos (Tratado de Libre Comercio Chile
Chile-China, 2017)
En 2014, las exportaciones
nes chilenas a China totalizaron US$18.438 millones. El dinamismo
alcanzado desde 2005 es destacable con una tasa de expansión media anual de 15,9% en el
período 2005 y 2014 (Análisis
Análisis de las relaciones comerciales entre Chile y China en el marco
del Tratadoo de Libre Comercio, 2015)

El pasado año, se creó la Comisión Binacional Permanente entre ambos países concluyendo la
institucionalidad de la cooperación bilateral sino sino-chilena.
chilena. La Comisión comprende
subcomisiones en las áreas políticas, minería, ciencia y tecnología y agricultura. A través de
estas reuniones en materia de políticas bilaterales se proyectaron, el programa para instalar el
cable transpacífico de fibra óptica China
China-Chile,
Chile, la profundización del Tratado de Libre
Comercio y la cooperación antá
antártica.
rtica. (Positiva puesta en marcha de la Comisión Binacional
Permanente Chile – China, 2017)

TLC China-Perú

748 / 1970
El auge exportador de Perú en la década de los setenta, hizo que se buscaran nuevos
mercados, y el mercado chino fue una opción viable para la colocación de productos de
exportación como la harina de pescado. Las operaciones comerciales en este caso
antecedieron a los vínculos diplomáticos y a su vez los incentivaron en gran medida.
En 1972 se formalizaron las relaciones diplomáticas con el establecimiento de misiones
diplomáticas permanentes en ambos Estados y en ese mismo año se suscribió el Convenio
sobre el Comercio Intergubernamental Perú-China. Asimismo, Perú al igual que Chile, apoyó
en el 2000 la entrada de China a la OMC y reconoció en 2004 su economía de mercado.
En el año 2006 Perú propuso formalmente a China el inicio de negociaciones de un acuerdo
comercial en la semana de líderes APEC en Vietnam. Al año siguiente, ambos países
acordaron la realización de un Estudio Conjunto de Factibilidad y en septiembre se reunieron
en Australia donde se realizó la suscripción del Memorando de Entendimiento sobre el
Fortalecimiento de las Relaciones Económicas y Comerciales entre el Ministerio de Comercio
Exterior y Turismo de la República del Perú y el Ministerio de Comercio de la República
Popular China.
En 2008 se llevaron a cabo seis rondas de negociación que culminaron con la suscripción del
Tratado de Libre Comercio en 2009, en vigencia desde 2010.
El TLC abarcó los siguientes temas: comercio de bienes, reglas de origen, defensa comercial,
servicios, inversiones, entrada temporal de personas de negocios, medidas sanitarias y
fitosanitarias, obstáculos técnicos al comercio, solución de controversias, procedimientos
aduaneros, propiedad intelectual, cooperación y asuntos institucionales. Asimismo, se
suscribió un Acuerdo de Cooperación Aduanera que “permite el intercambio y validación de
información sobre el origen y el valor de las mercancías, mejorando el control sobre las
importaciones provenientes de China en aquellos casos donde se sospeche situaciones de
subvaluación, triangulación, contrabando u otros delitos aduaneros” (Estudio de
aprovechamiento del TLC China-Perú, 2018)
Los productos tradicionales de exportación peruanos al año 2017 hacia China son: mineros el
85,1% (cobre, cátodos de cobre refinado, minerales de zinc) pesqueros 10,6% (harina de
pescado, aceite de pescado en bruto) agrícola 0,1% (cueros y pieles bovinas, lana sucia y
esquilada, alpaca sin cardar) petróleo y gas natural 0,7% (gas natural licuado, gasolina sin
tetraetilo de plomo). Los productos de exportación no tradicionales al año 2017 son:
agropecuarios 0,9% (arándanos, uvas y paltas frescos) pesqueros 1,2% (potas y calamares en
conserva y congelados y algas frescas) textil 0,5% (pelo fino de alpaca) químico 0,2% (ácido
ortobórico, materias colorante de cochinilla, lacas colorantes) (Comercio Bilateral Perú-
China, 2017)
Los productos importados desde China representan el 44% bienes de capital seguidos por
bienes de consumo en un 29,1% y bienes intermedios un 27,1%. Entre los bienes de capital se
destacan teléfonos móviles (celulares), máquinas para procesamiento de datos, aparatos de
telecomunicación, neumáticos radiales, nuevos de caucho, partes de teléfonos. Los bienes de
consumo representan motocicletas, vehículos ensamblados, calzados, con suela de caucho o
plásticos, aparatos receptores de televisión en colores, calzado con parte superior (corte) de
caucho. Y por último entre los bienes intermedios se destacan las células fotovoltaicas,

749 / 1970
poliacetales con índice de, alambrón de los demás aceros aleados, productos laminados de
demás aceros aleados, tejidos de punto (Comercio Bilateral Perú
Perú- China, 2017)
En las negociaciones del Tratado China ofreció desgravación arancelaria total (inmediata o en
un plazo determinado) al 94,5% de sus líneas arancelarias e incluyó en categoría D (sin
desgravación) un total de 422 líneas arancelarias (algunos productos pesqueros, café, trigo,
arroz, maíz, aceites vegetales, azúcar, tabaco, algu algunas
nas preparaciones alimenticias,
combustibles, urea, polietileno, neumáticos, pieles, madera, papel, televisores, autos,
motocicletas). Asimismo, los productos de interés de Perú (colorantes inorgánicos, mango,
carne de ave, ajos, palta, cebollas, cacao, ffresas
resas frescas, espárrago, capsicum/páprika, selenio,
manufacturas de zinc, cobre y hierro, boro, entre otros) podrían ingresar libres de arancel de
manera inmediata y en 5 cinco años al mercado chino.

A
par
tir
de
la
ent
rad
a
en
vig
enc
ia
del Tratado, Perúú otorgó a China acceso inmediato al 63% de su universo arancelario. El resto
de líneas arancelarias debía ser desgravado entre 5 y 17 años después de la entrada en

750 / 1970
vigencia del TLC. Los productos sensibles para Perú (productos de los sectores plástico, textil
y confecciones, calzado y metal mecánico) fueron incluidos en la categoría D (sin
desgravación), que incluyó a 592 líneas arancelarias (8% del universo arancelario) (Estudio de
aprovechamiento del TLC China Perú, 2018)

A lo largo del año 2017 el comercio de la RPC con Perú aumentó un 22,3% y las
exportaciones peruanas a China crecieron un 36,4%, registrando un saldo comercial a favor de
US$ 2 730 millones, debido al fuerte incremento de la exportación de minerales de cobre y
harinas de pescado.
Según el Estudio de Aprovechamiento del TLC realizado la Dirección de Estudios
Económicos del Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú, durante los 8 años de
vigencia del TLC, el valor de las exportaciones peruanas a China creció a un promedio anual
de 12,8% acumulando un total de US$ 63 195,6 millones y el valor de las importaciones
peruanas desde China creció a una tasa promedio anual de 13%, acumulando un total de US$
63 263 millones (2018)
TLC China- Costa Rica
Desde la década de los noventa Costa Rica ya poseía un intercambio comercial con China,
empero las relaciones comerciales crecieron de manera constante luego de la entrada de China
a la OMC en 2001.
En 2007 Costa Rica dejó de lado sus vínculos históricos con Taiwán para reconocer a la RPC
y establecer relaciones diplomáticas permanentes.
“En noviembre de 2008, se lanzó la negociación de un tratado de libre comercio entre ambos
países que se extendió por seis rondas y concluyó con la firma del texto final en abril de
2010. El TLC entró en vigencia en 2011” (COMEX, TLC entre el Gobierno de la República
de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular China)
El Tratado está compuesto por 16 capítulos y sus respectivos anexos, relativos a los siguientes
temas: disposiciones iniciales; definiciones de aplicación general; trato nacional y acceso a los
mercados para el comercio de mercancías; reglas de origen y procedimientos operativos
relacionados, procedimientos aduaneros; medidas sanitarias y fitosanitarias; obstáculos
técnicos al comercio; defensa comercial; inversión, comercio de servicios y entrada temporal
de personas de negocios; propiedad intelectual; cooperación, promoción y fortalecimiento de
las relaciones comerciales; transparencia; administración del tratado; solución de
controversias; excepciones y disposiciones finales (Documento explicativo TLC CR-China,
2010)

751 / 1970
Según las cifras del Ministerio de Comercio Exterior de Costa Rica (COMEX) el intercambio
comercial entre ambos países en 2016 fue de 2131,7 millones de US$ con una tasa de
crecimiento del 7%. Asimismo las exportaciones alcanzaron los US$ 46,4 millones y las
importaciones tuvieron un valor de US$ 2.082,2 millones en el año 2016. Asimismo en 2016
se registró una inversión cercana a US$1millon y en este mismo año se aprobó el Acuerdo de
Promoción y Protección de inversiones que constituye una herramienta muy valiosa para
incentivar la atracción de nuevas fuentes de inversión. Entre los principales productos de
exportación costarricense se destaca
destacan
n la carne de bovino deshuesada congelada; dispositivos
médicos, pieles y cueros en bruto de bovino o equino, desperdicios y desechos de cobre;
desperdicios y desechos de aluminio; madera; y cables eléctricos. Así como entre los
productos de importación chinos predominan celulares; vehículos automóviles, televisores;
motocicletas; computadoras; grupos electrógenos y convertidores rotativos electrónicos;
triciclos, patinetas y coches de pedal; llantas; circuitos integrados; y productos laminados de
hierro o acero.
El acuerdo comercial con China permitió a Costa Rica expandir su mercado a un nuevo
destino, posicionándose actualmente como su segundo socio comercial, desafiando a su
principal socio Estados Unidos que a causa de la recesión comenzó a demandar menor
volumen de productos costarricenses.
La Nueva Ruta de la Seda, One Belt One Road
En el año 2013 el Presidente chino Xi Jinping, durante su visita a países de Asia Central y
Asia Suroriental, lanzó la iniciativa One Belt One Road (OBOR) también conconocida como la
Nueva Ruta de la Seda.

752 / 1970
La Nueva Ruta contempla el establecimiento de seis corredores ferroviarios terrestres y una
ruta marítima que conecta ambos lados del Pacífico.

Fuente: Mirar China

“Hace más de dos mil años los laboriosos y valientes pueblos del continente euroasiático
exploraron exitosamente múltiples rutas de comercio e intercambio cultural que enlazaban las
grandes civilizaciones asiáticas, europeas y africanas”, la Nueva Ruta de la Seda debe
conseguir que la antigua Ruta de la Seda vuelva a resplandecer para que sean más estrechos
los vínculos entre los diversos países asiáticos, europeos y africanos (Perspectivas y acciones
para promover la construcción conjunta de la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la
Seda y de la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI, 2015)
Según el comunicado del ministerio de Relaciones Exteriores chino sobre las acciones para
promover la construcción de la Ruta, la construcción conjunta de "Una Franja y Una Ruta"
tiene como objetivos foment
fomentar
ar la circulación ordenada y libre de los factores económicos, la

fusión profunda de los mercados, la coordinación en políticas económicas, desplegar una

cooperación regional en más grandes ámbitos, además los proyectos de interconexión e
intercomunicación apuntan a promover la conexión y acoplamiento de las estrategias de
desarrollo de los países, explotar potenciales del mercado dentro de la región, fomentar la
inversión y el consumo, crear demandas y empleo, intensificar intercambios humanísticos y la
toma
ma de referencia recíproca entre las civilizaciones de los diversos pueblos, permitir a los
pueblos encontrarse, conocerse, confiar unos en otros, respetarse mutuamente. (2015)

753 / 1970
Para poder llevar a cabo todos los objetivos anteriormente enunciados, el gobierno chino se
dedica a construir vías clave, nodos clave y obras de infraestructuras de comunicación y
transporte, además de fortalecer la cooperación en la interconexión referente a las
infraestructuras de energías como la construcción de líneas eléctricas y de transmisión de
energía eléctrica transterritoriales y a la construcción de cables ópticos y otras líneas
vertebrales de telecomunicación. Junto a ello, acelerar el proceso para la facilitación de
inversiones y la eliminación de barreras a la inversión es el contenido prioritario para la
construcción de “Una Franja y una Ruta”.
Hasta la fecha, China ha desarrollado diversos mecanismos en el marco de la OBOR, tales
como el Fondo de la Ruta de la Seda en 2014; el Banco Asiático de Inversión en
Infraestructura en 2016 del cual forman parte como miembros potenciales Argentina, Bolivia,
Chile, Ecuador, Perú, Venezuela y Brasil como miembro fundador prospectivo; y el Foro de
la Franja y la Ruta para la Cooperación Internacional celebrado en Beijing en 2017.
China reivindica una mundialización inclusiva dentro su plan de una Ruta del desarrollo hacia
un ascenso pacífico. Por lo tanto, esta iniciativa está siendo ampliamente compartida con la
comunidad internacional motivando la cooperación mutuamente beneficiosa entre China y los
diversos países que desean involucrarse.
En la segunda Reunión Ministerial celebrada en Santiago de Chile en 2018, en el marco del
programa chino de la Nueva Ruta de la Seda, China presentó la iniciativa de la Franja y la
Ruta para la cooperación internacional.
Esta invitación se volcó en la Declaración Especial de Santiago de la II Reunión Ministerial
del Foro CELAC-China sobre la iniciativa de la Franja y la Ruta, pudiendo ser percibida
como la invitación hacia los países de la región a incorporarse en el proyecto.
El Ministro chino expresó que “considera que los países de América Latina y el Caribe
forman parte de la extensión natural de la Ruta de la Seda Marítima a y son participantes
indispensables de la cooperación internacional de la Franja y la Ruta” (2018) Wang Yi, reiteró
que China apoyará a la región en la construcción de corredores clave como el ferrocarril o el
túnel bioceánico y abrirá más rutas marítimas y vuelos directos para construir una red de
interconexión más dinámica (La aspiración común de China y América Latina y el Caribe a
una comunidad de futuro compartido, 2018)
La receptividad de los países de la región latinoamericana fue muy positiva, la acogida fue
unánime y varios ministros destacaron la importancia de esta oportunidad para mejorar las
vías de comunicación e infraestructura.

754 / 1970
El proyecto se orienta hacia la construcción de formar una gran ruta transoceánica que una
América Latina y el Caribe.

Fuente: Xinhuanet- North America. Estudios de Política Exterior-La Ruta de la Seda del siglo
XXI
El presidente argentino Mauricio Macri expuso en el Foro “Una Franja y una Ruta para la
Cooperación Internacional” en mayo del pasado año donde destacó que en la UNASUR
existe la decisión de establecer la Integración de la Infraestructura Regional Suramericana
(IIRSA), con la cual se busca alcanzar una mayor integración física y sumado a ello expresó
“Tenemos interés en que Una Franja, Una Ruta se articule con IIRSA para impulsar entre
nuestras regiones a la clave del siglo XXI: la conectividad” (El Presidente expuso en el foro
“Una Franja y una Ruta para la Cooperación Internacional”,2017)
Además, actualmente Trinidad y Tobago, Panamá, y Bolivia han firmado un Memorándum
de Entendimiento sobre la Cooperación en el Marco de la Franja Económica de la Ruta de la
Seda y la Iniciativa Marítima de la Ruta de la Seda del Siglo XXI.

La nueva dirección en las relaciones América Latina-China

El 28 y 29 de enero del 2014 los Jefes de Estado y de Gobierno de América Latina y el
Caribe, reunidos en La Habana, Cuba, en ocasión de la II Cumbre de la Comunidad de
Estados Latinoamericanos y Caribeños, consideraron la importancia de establecer un Foro
China-CELAC y acordaron establecerlo mediante una reunión que se llevaría a cabo en ese
mismo año (Declaración especial sobre el establecimiento del Foro China-CELAC, 2014)

755 / 1970
El 17 de julio de 2014, el Presidente de China Xi Jinping asistió a la reunión de líderes chino-
latinoamericanos y caribeños en Brasilia, donde se aprobó la Declaración Conjunta de la
Reunión de Líderes de China y los Estados Latinoamericanos y Caribeños en Brasilia,
anunciando el establecimiento oficial del Foro China-CELAC (FCC) y la decisión de celebrar
la primera reunión ministerial del FCC en 2015 en Beijing.
En la presente reunión, el presidente de la RPC Xi Jinping presentó la innovadora propuesta
de cooperación 1+3+6, un plan que aborda una amplia variedad de temas. El número 1 hace
referencia a un Plan de Cooperación China – Estados Latinoamericanos y Caribeños 2015-
2019, adoptado posteriormente en la Primera Reunión Ministerial del Foro con la Declaración
de Beijing. El 3 alude a los tres motores, el comercio, la inversión y la cooperación financiera
para promover un desarrollo integral de la cooperación sustantiva. El 6 implica seis áreas
prioritarias de cooperación tales como las de energía y recursos naturales, construcción de
infraestructuras, agricultura, manufactura, innovación técnica y tecnología informática. Con el
objetivo de impulsar la cooperación mutuamente beneficiosa entre ambas partes en estas seis
áreas, Xi Jinping anunció la implementación varios mecanismos de cooperación: el Crédito
Especial para la Infraestructura China-América Latina y el Caribe de 10 mil millones de
dólares estadounidense; las líneas de crédito en condiciones preferenciales por un monto de
10 mil millones de dólares; la activación del Fondo de Cooperación China-América Latina y
el Caribe con una aportación comprometida de la parte china de 5 mil millones de dólares,
destinado principalmente a la cooperación en las áreas de energía y recursos naturales,
agricultura, manufactura, alta y nueva tecnología y desarrollo sostenible; el Fondo Especial de
Cooperación Agrícola China-América Latina y el Caribe por un monto de 50 millones de
dólares; el Programa de Asociación Científico-tecnológica; y el Programa de Intercambio
entre Científicos Jóvenes China-América Latina y el Caribe.
En cuanto al tema que nos compete en la presente ponencia nos ocuparemos de los tres
motores de la propuesta china, es decir, comercio, inversión y cooperación financiera.
El mandatario en su intervención expresó:
“Debemos desplegar el importante papel promotor del comercio en fomento del crecimiento
económico de China y América Latina y el Caribe, optimizar la estructura comercial,
promover la exportación latinoamericana y caribeña a China tanto de productos
tradicionalmente poderosos como de los de alto valor agregado, así como ampliar la
cooperación en las áreas de comercio de servicios y negocios electrónicos, haciendo esfuerzos
por aumentar el volumen del intercambio comercial entre China y América Latina y el Caribe
a los 500 mil millones de dólares estadounidenses de aquí a diez años. Ambas partes deben
ampliar aún más la inversión recíproca, promover su diversificación y orientarla más hacia los
sectores productivos. El Gobierno chino estimula y apoya a más empresas chinas a realizar
inversiones e instalar negocios en América Latina y el Caribe, en un esfuerzo por elevar,
dentro de diez años, a los 250 mil millones de dólares estadounidenses el stock de las
inversiones chinas en la región. Ambas partes deben potenciar la cooperación financiera,
estrechar la coordinación y cooperación entre sus Bancos Centrales, promover el uso de las
monedas locales en la liquidación comercial bilateral y realizar swaps de monedas nacionales,
al tiempo de estimular a sus bancos a crear de manera recíproca sucursales bancarias”
(Intervención Principal del Presidente de la República Popular China Xi Jinping en la
Reunión de Líderes de China y los Estados Latinoamericanos y Caribeños, 2014)

756 / 1970
 El Plan de Cooperación 2015-2019 adoptado en la Reunión Ministerial de Beijing
dedica un apartado al comercio, la inversión y las finanzas donde subraya de manera
concreta las siguientes iniciativas (Declaración de Beijing,2015):
- Incrementar el comercio entre China y la región, a los 500 mil millones de dólares
y elevar el stock de las inversiones recíprocas por lo menos a los 250 mil millones
de dólares durante los próximos diez años. En cuanto al stock de las inversiones de
la CELAC, se hace énfasis en las áreas de alta tecnología y la producción de bienes
de valor agregado.
- Impulsar el comercio de servicios y el e-commerce, sin perjuico del comercio
tradicional.
- Estimular la promoción y facilitación de la inversión, a través del establecimiento
de alianzas de negocios y de asociaciones
- Apoyar la internacionalización e integración de las PYMES en las cadenas
globales de valor
- Reforzar la colaboración en materia aduanera y de control de calidad
- Reforzar la colaboración en materia aduanera y de control de calidad.
En 2017 se llevó a cabo la Segunda Reunión Ministerial del Foro en Santiago de Chile donde
se acordó adoptar el Plan de Acción Conjunto de Cooperación en Áreas Prioritarias CELAC-
China 2019-2021, “tomando en consideración la presentación que hizo China sobre las
posibilidades que ofrece la iniciativa de la Franja y la Ruta, con el fin de promover el
desarrollo sostenible de los países del Foro CELAC-China y alentar la cooperación en
diversas áreas de interés común” (Plan de Acción Conjunto de Cooperación en Áreas
Prioritarias CELAC-China 2019-2021, 2017)
En materia comercial el nuevo plan de acción apunta a Promover la facilitación de
inversiones; intensificar la cooperación entre entre los Bancos regionales de América Latina
y el Caribe y de éstos con el Banco de Desarrollo de China; reforzar el intercambio y la
cooperación en el comercio electrónico y el comercio de servicios. Además, en el marco de la
Cumbre Empresarial China-América Latina y el Caribe, China invita a los países de la región
a la Exposición Internacional de Importaciones de China y a la Exposición Mundial de la
Horticultura 2019 en Beijing.
Conclusiones
Los cambios sucedidos en el escenario internacional tales como, el ascenso de China luego de
su entrada en la Organización Mundial del Comercio (OMC) y su transformación en
economía de mercado, el debilitamiento de la presencia de Estados Unidos y Europa en la
región de América Latina, las innovaciones tecnológicas como sustento del crecimiento
económico, los múltiples encadenamientos productivos o CGV, marcan una nueva etapa en
las relaciones entre la República Popular China con el mundo y en particular con la región de
América Latina y el Caribe.
El intercambio comercial entre China y América Latina y el Caribe, aumentó en gran medida
luego de la firma de los tradicionales Tratados de Libre Comercio. La RPC ya poseía
intercambios comerciales con la región, sin embargo, la eliminación de barreras y aranceles,
el acceso a mercados, la facilitación de inversiones, las normas de origen y la cooperación
institucional, reglamentadas en estos acuerdos, produjeron un crecimiento exponencial del

757 / 1970
comercio que llevo a posicionarla entre el primer (Chile) y segundo (Perú y Costa Rica)
puesto de socio comercial de estos países.
La creación del Foro China-CELAC en 2014, significó un gran paso hacia una nueva fase de
cooperación integral entre las partes. Ello reveló la importancia que el gigante asiático obtuvo
en la región en la última década. Asimismo, fue la primera vez que los estados
latinoamericanos actuaron como bloque frente a un actor extrarregional quedando aislado
Estados Unidos. (Roldán, 2016, p.103)
De la misma manera, el Plan de Cooperación China-CELAC 1+3+6 incluye una variedad muy
amplia de temas que reflejan los objetivos chinos de ir más allá del comercio y la integración
económico-financiera. La cooperación en materia educativa es un claro ejemplo, China
otorgará, entre 2015 y 2019, un número de 6.000 becas gubernamentales, 6.000 plazas para
recibir capacitación en China y 400 de maestrías profesionales. Además se lanzó el programa
de capacitación “Puente Hacia el Futuro”, con el que se busca formar a 1.000 jóvenes líderes
de China y América Latina y el Caribe en los próximos diez años. Todo ello da cuenta del
interés de transmitir conocimiento y know-how chinos.
Más allá de las dos importantes iniciativas emprendidas, el lanzamiento del Plan chino, que
une a 65 países alrededor de Una Franja (Económica) y Una Ruta (Marítima) en el marco del
Foro China-CELAC en la Reunión Ministerial el presente año, es una gran oportunidad para
los países de la región para fortalecer sus vías de comunicación, desarrollar infraestructura y
abrirse al mundo en mejores condiciones frente al crecimiento del comercio con el gigante
asiático.
Sin embargo, como lo expresan Esteban Zottele y Wei Qian (2017), existen varios desafíos
que la región debe enfrentar en esta nueva etapa, que pueden dividirse en este caso en cuatro
factores. En primer lugar, el alcance a la educación para promover una mejora en la calidad de
vida es fundamental, la falta de acceso a la educación genera falta de capacitación, falta de
oportunidades y exclusión social. En segundo lugar, la carencia de infraestructura o
infraestructura deficiente que están en íntima relación con los bajos índices de desarrollo.
Sumado a ello, la carencia de infraestructura vial y logística provoca un alto riesgo para el
comercio tanto exportaciones como en el encarecimiento de las importaciones. En tercer
lugar la necesidad de inter-conectividad fundamental en las sociedades actuales, tal es la
distribución social del desarrollo de las nuevas tecnologías y el incremento en la participación
de la sociedad en el acceso a la información. En cuarto lugar, la consolidación de economías
regionales en esta región es de suma para una mejor distribución económica y protección
frente a las políticas neoliberales que propician importaciones desmesuradas que perjudican a
las industrias nacionales.
Otro desafío para la región es la situación actual de guerra comercial entre los Estados Unidos
y China. La penetración china en America Latina es una de las mayores preocupaciones de
Estados Unidos actualmente y ello quizás implique la toma de posición por parte de algunos
países históricamente socios y dependientes de las exportaciones hacia la potencia. Otras
consecuencias desfavorables en el contexto de esta guerra serían la baja del comercio
mundial; la participación en cadenas globales de valor que vuelve susceptible a ciertos
sectores; y los flujos de inversión podrían sufrir ante la incertidumbre de los inversionistas
(Barquero, 2018)

758 / 1970
Ante este panorama, se comienzan a ver nuevos avances en el marco de la cooperación China-
CELAC como los Memorándums de Entendimiento en el marco de la OBOR firmados con
Panamá, Antigua y Barbuda y Bolivia, y los proyectos de crear un ferrocarril transoceánico.

Bibliografía
- Roldán Pérez, A., Castro, A. S. , Camilo, L., Pérez Restrepo, A., Echavarría Toro,
P. y Evan Ellis,R. (2016) La presencia China en América Latina Comercio
Inversión y Cooperación Económica. Fundación Konrad Adenauer. Colombia
- Zheng B. (2006) El “ascenso pacífico” de China a la condición de superpotencia.
Foreign.Affairs En Español
- Tratado de Libre Comercio Chile – China (2017) Dirección General de Relaciones
Económicas Internacionales, Ministerio de Relaciones Exteriores Gobierno de
Chille. Recuperado de: https://www.direcon.gob.cl/2017/06/tratado-de-libre-
comercio-chile-china/
- Comercio Exterior CHILE – CHINA. Embajada de Chile en China. Recuperado
de: https://chile.gob.cl/china/asuntos-comerciales/oficina-comercial/comercio-
exterior
- Dirección General de Investigación y Estudios sobre Comercio Exterior. Estudio
de aprovechamiento del TLC Perú – China 8° año de vigencia del TLC. Perú.
Recuperado de:
http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/images/stories/china/docs/EstudioAprovP
eruChina8Periodo.pdf
- Ministerio de Comercio Exterior y Turismo de Perú. Acuerdos comerciales del
Perú. Sobre el acuerdo. Recuperado de:
http://www.acuerdoscomerciales.gob.pe/index.php?option=com_content&view=ca
tegory&layout=blog&id=38&Itemid=55
- Ministerio de Comercio y Turismo. Reportes bilaterales-Socios comerciales. Perú
Recuperado de https://www.mincetur.gob.pe/comercio-exterior/reportes-
estadisticos/reportes-de-comercio-bilateral/
- Anual Comercio bilateral PERÚ –CHINA (2017) Ministerio de Comercio Exterior
y Turismo. Peú
- Ministerio de Comercio Exterior Costa Rica. Tratado de Libre Comercio entre el
Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República Popular
China. Recuperado de: http://www.comex.go.cr/tratados/china/
- Relación comercial-económica. Fundación Amistad Peruano China. Recuperado
de: http://fundacionamistadperuanochina.org/relaciones-comerciales-y-
cooperacion-economica-y-tecnologica.html
- Ministerio de Comercio Exterior. Tratado de Libre Comercio Costa Rica-China,
759 / 1970
 Documento explicativo (2010) San Jose, Costa Rica.
- Barquero, M. (2018) Guerra comercial de EE. UU. con China y la UE amenaza
exportaciones de Costa Rica. La Nación. Recuperado de:
https://www.nacion.com/economia/politica-economica/guerra-comercial-de-ee-uu-
con-china-y-la-ue/LP6ZGRZWYZHGFFIHLHFDJ7QQRU/story/
- Zottele, E. , Wei Q. (2017) La Franja y la Ruta：Oportunidad para América
Latina y búsqueda de un desarrollo sostenible. Recuperado de:
https://www.uv.mx/chinaveracruz/files/2017/09/2776-13074-1-CAP3.pdf
- Comisión Nacional de Desarrollo y Reforma, Ministerio de Relaciones Exteriores,
Ministerio de Comercio (2015) Perspectivas y acciones para promover la
construcción conjunta de la Franja Económica a lo largo de la Ruta de la Seda y de
la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI. Recuperado de:
http://www.fmprc.gov.cn/esp/wjdt/gongbao/t1252441.shtml
- China-CELAC Forum (2015) Plan de Cooperación (2015-2019) Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/zywj_4/t1230945.htm
- Declaración de Santiago II Reunión Ministerial del Foro CELAC-CHINA
“CELAC-China: trabajando por más desarrollo, innovación y cooperación para
nuestros pueblos” (2017)
- Declaración Especial de Santiago de la II Reunión Ministerial del Foro CELAC-
CHINA sobre la iniciativa de La Franja y La Ruta (2017)
- Higueras, G. La Ruta de la Seda del siglo XXI. Estudios de Política Exterior.
Recuperado de: https://www.politicaexterior.com/articulos/politica-exterior/la-
ruta-de-la-seda-del-siglo-xxi/
- Xinhua (2018) La aspiración común de China y América Latina y el Caribe a una
comunidad de futuro compartido. Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/zgtlgtgx_2/t1578142.htm
- Ministerio de Relaciones Exteriores- Estado Plurinacional de Bolivia. Evo Morales
y Xi Jinping firman 8 Convenios y Memorándums de Entendimiento en beneficio
del país. Recuperado de: http://www.cancilleria.gob.bo/webmre/noticia/2565
- Xinhua News en Español (2018) Trinidad y Tobago, primer país caribeño que
participa en la Franja y la Ruta. Recuperado de:
http://spanish.xinhuanet.com/2018-05/17/c_137185905.htm
- Mirar China (2017) La Iniciativa del Cinturón Económico de la Ruta de la Seda y
la Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI. Recuperado de:
https://www.mirarchina.com/la-nueva-ruta-de-la-seda/
- Departamento de América Latina y el Caribe del Ministerio de Relaciones
Exteriores de China (2016) ABC sobre el Foro China- CELAC. Recuperado de:
http://www.chinacelacforum.org/esp/ltjj_2/P020161207457618108481.pdf
- Departamento de Estudios de la Dirección General de Relaciones Económicas
Internacionales del Ministerio de Relaciones Exteriores de Chile (2015) Análisis
de las relaciones comerciales entre Chile y China en el marco del Tratado de Libre
Comercio
- Casa Rosada Presidencia de la Nación Argentina (2017) El Presidente expuso en el
foro “Una Franja y una Ruta para la Cooperación Internacional” Recuperado de:
https://www.casarosada.gob.ar/slider-principal/39552-el-presidente-expuso-en-el-
760 / 1970
 foro-una-franja-y-una-ruta-para-la-cooperacion-internacional
- China-CELAC Fórum (2017) PLAN DE ACCIÓN CONJUNTO DE
COOPERACIÓN EN ÁREAS PRIORITARIAS CELAC-CHINA 2019-2021
Recuperado de: http://www.itamaraty.gov.br/images/2ForoCelacChina/Plan-de-
Accin-II-Foro-CELAC-China-VF-22-01-2018.pdf

761 / 1970
 O Brasil na integração sul-americana contemporânea: cenários do golpe de 2016

Hannah Guedes de Souza225

Rodrigo de Paula Abi-Ramia226
Área Temática: Política Internacional
Mesa Redonda “A desestabilização político-democrática na América do Sul: efeitos na
política nacional e regional”

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional

y VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.

Resumo:
O trabalho tem como objetivo elucidar as recentes mudanças do Estado brasileiro e seu posicionamento em
relação ao processo de integração na América do Sul, no cenário posterior ao golpe de Estado de 2016. Tal golpe
rompe com a gestão eleita pelo voto popular em 2014 e dá início a um regime ilegítimo através do mecanismo de
impedimento e com auxílio do legislativo e judiciário, que irá ressaltar os interesses com o empresariado das
potências centrais, dando assim, pouca atenção para as necessidades e questões internas e regionais. O artigo
pretende esboçar como e em que medida houve um abandono, ou um redirecionamento, por parte do novo
governo implementado no Brasil no processo de integração sul-americana e os efeitos que este novo
direcionamento vem tendo nas principais instituições regionais de integração. Neste contexto, ressalta-se o atual
congelamento da Unasul e as novas diretrizes que vem regendo o Mercosul além das nomeação políticas (e não
de carreira) dos chanceleres da atual gestão com a tomada de posse dos senadores José Serra em 2016 e Aloysio
Nunes em 2017, ambos do PSDB e com laços mais estreitos e subservientes com as potências do Norte do que o
governo do PT.

225 mestranda em Integração Contemporânea da América Latina na Universidade Federal da Integração

Latino-Americana, pesquisadora no Centro de Estudos Políticos e Internacionais da América do Sul (CESPI-
América do Sul da Unila), coordenadora da ALACIP Jovem; hannahguedes@id.uff.br
226 mestrando em Integração contemporânea da |América Latina na Universidade Federal da Integração
Latino Americana e bolsista DS-UNILA; rodrigo.abiramia@gmail.com
762 / 1970
Introdução
O objetivo deste artigo é avaliar como vem se dando as relações do Brasil com os
países sul-americanos e a sua integração no cenário posterior à consolidação do mais recente
golpe no Brasil. Com o afastamento da presidenta eleita democraticamente Dilma Rousseff
em 2016, e posteriormente a concretização do seu impedimento no mesmo ano, houve uma
nítida mudança na política externa brasileira. O vice-presidente Michel Temer, ao assumir
como interino em maio, nomeou o então senador José Serra do Partido da Social Democracia
Brasileira (PSDB) para o Ministério das Relações Exteriores (MRE)227 – o que se deu através
de nomeação política e não na escolha de um funcionário de carreira como nas gestões do
Partido dos Trabalhadores (PT)228.
Com dois anos de política externa do governo do PMDB, Partido do Movimento
Democrático Brasileiro, o foco da ação brasileira que estava repousada sobre os países do Sul,
retorna para o Norte, sinalizando, inclusive, a subserviência brasileira para com essas
potências. Ao longo do trabalho discorreremos também sobre a negligência brasileira com as
instituições regionais de integração, como o Mercado Comum do Sul (Mercosul) e a União
das Nações Sul Americanas (Unasul). Excetuando o esboço de um desejo em firmar o
contrato Mercosul-União Europeia a partir de 2016 e os períodos que exerceu a presidência
pro-tempore, o Brasil pouco aparece nesse espaço. Já em relação a Unasul, o cenário é
catastrófico. O Brasil junto com Argentina, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru - o Grupo de
Lima - sinalizaram em abril de 2018 a sua indefinida suspensão do bloco, incluindo a
interrupção do investimento no mesmo.

O contexto, o golpe e as reações na América do Sul

Com Michel Temer como presidente interino a partir de maio de 2016, alguns países
latino-americanos reagiram a instabilidade brasileira, entre eles: Venezuela, Cuba, Bolívia, El
Salvador, Equador, Nicarágua, além da Aliança Bolivariana para os Povos da Nossa América
— Tratado de Comércio dos Povos (ALBA/TCP) como grupo. As notas versavam, sobretudo,
sobre a legitimidade da presidenta Dilma Rousseff e a condenação do golpe229. El Salvador,
Equador e Venezuela chegam a chamar seus embaixadores de volta. Mediante este cenário, o
Itamaraty crê na necessidade de rechaçar enfaticamente tais posições e assim lança as notas
176, 177 e 179 todas as quais irão versar sobre o quanto estas posições estão equivocadas e do
pouco conhecimento por parte destes países sobre o regimento interno brasileiro.
Entre agosto e setembro do mesmo ano, com o afastamento definitivo de Rousseff, a
situação é semelhante. Bolívia, Cuba, Equador, Venezuela e Uruguai lançam notas e parte
deste grupo chama seus embaixadores. Havia a orientação pessoal de Temer a não deixar
nenhuma palavra sem resposta (CAVALHEIRO, 2016), e assim o MRE responde com novas
notas mal-educadas e chama também os seus embaixadores de volta ao Brasil.

227 Neste momento Temer irá nomear novos Ministros para os Ministérios.
228 A nomeação dos Ministros é de livre escolha do presidente, contudo, durante os governos do PT
convencionou-se escolher apenas funcionários de carreira do Itamaraty, valorizando a instituição.
229 Os próprios países se encarregavam em nomear o que acontecia no Brasil como um golpe. À exemplo
disto estão Cuba e Venezuela que classificavam como um golpe parlamentar-judicial à serviço do imperialismo,
conforme as notas por eles lançadas.
763 / 1970
 É importante ressaltar que os organismos de governança regional, tanto a Unasul,
como a OEA, rechaçaram o processo de abertura de impeachment da presidenta Dilma, por
meio de notas oficiais e de posições dos seus Secretários-Gerais.
Em nota oficial, a Secretaria Geral do bloco sul-americano afirmava que a abertura
do processo de impeachment contra Dilma sem que uma discussão profunda sobre
seus supostos delitos fosse realizada era motivo para séria preocupação para a
região, apelando ao Senado Federal brasileiro para que, depois de avaliar as provas
apresentadas, detivesse tal processo que poderia terminar por afetar seriamente a
democracia regional e a segurança jurídica hemisférica (UNASUR, s/d).

A Organização dos Estados Americanos (OEA), por sua vez, emitiu um comunicado
de imprensa através do qual seu Secretário Geral, Luis Almagro, afirmava que
“Nuestra Organización ha hecho un detallado análisis sobre el juicio político
iniciado contra Dilma, y ha concluído que no se encuadra dentro de las normas que
sustentan dicho procedimiento (OEA, 2016)”. Para Almagro, a acusação de má
gestão das contas públicas que pesava sobre Dilma tinha caráter político e, por tanto,
não justificava a abertura de um processo de destituição. Ele chamou a atenção,
também, para o fato de que parte da sociedade brasileira duvidava quanto à
legalidade do processo, como evidenciava uma carta assinada por 130 membros do
Ministério Público do Brasil (OLIVEIRA; PENNAFORTE; MARTINS, 2018, p.
155).

Assim, é perceptível uma rápida e clara mudança no tom e trato do Brasil com os seus
vizinhos. Se antes tentava-se estabelecer um clima de cordialidade e respeito, logo no seu
primeiro momento o Itamaraty se encarrega de lançar notas rudes rebatendo em tom agressivo
as colocações dos países latino-americanos e acusando-os ferrenhamente de não conhecer a
legislação e os princípios do Brasil. O posicionamento rompe com a tradição da instituição e
vem desagradando muitos diplomatas de turmas antigas. Nesse sentido, é interessante destacar
a posição de Dilma Rousseff sobre a política externa implementada pelo governo interino. Em
fins de maio de 2016, cerca de duas semanas após o afastamento da presidenta, ela critica a
ação externa do governo brasileiro, ao parafrasear Chico Buarque dizendo que “Eles falam
grosso com a Bolívia e fino com os Estados Unidos” (EXAME, 2016), o que demonstra a
arrogância e a falta de cordialidade com os países vizinhos.

Os chanceleres do PSDB
O senador José Serra tomou posse como chanceler em maio de 2016 e é importante
destacar alguns pontos das 10 diretrizes da “Nova Política Externa” comunicada por ele no
seu discurso. Ele afirma que sob o seu comando a política externa brasileira voltará a “refletir
os legítimos valores da sociedade brasileira e os interesses de sua economia, a serviço do
Brasil como um todo e não mais das conveniências e preferências ideológicas de um partido
político e de seus aliados no exterior230.” Neste trecho, Serra fala de valores da sociedade
brasileira (ainda que sem explicá-los) e do retorno de uma diplomacia a serviço da nação,
indicando que antes ela era ideológica e não servia para o Brasil. Pois como bem ressalta
Spektor (2016), e melhor compreenderemos ao longo deste artigo: “Serra denunciou a

230 Este discurso é recorrente na Política Externa Brasileira. É comum que novos governos desqualifiquem
a política externa anterior ao questionar se esta estava de acordo com os valores do Itamaraty e o interesse
nacional.
764 / 1970
diplomacia do PT como ideológica e partidária, mas propôs um programa abertamente
ideológico e partidário.”
No referente à integração e a relação com os países vizinhos, Serra irá focar-se nas
relações com a Argentina, “a qual passamos a compartilhar referências semelhantes para a
reorganização da política e da economia”, o que é natural se pensarmos a política mais
neoliberal e conservadora de Macri, que de fato, teria uma série de pontos em comum com o
governo Temer, já que partem de lógicas similares. O tucano pensa que a Argentina poderia
auxiliar na renovação do Mercosul, ao tentar melhorar o livre-comércio no bloco, além de
construir uma relação com a Aliança do Pacífico.
Além da Argentina, seriam priorizados os “parceiros tradicionais” – como
classificados por Serra – que seriam os Estados Unidos, Europa e Japão, não mencionando
mais nenhum outro país sul-americano, o que é díspar em um discurso de Ministro das
Relações Exteriores e por si só um indicativo da preterição do novo Ministério à região. Esse
pronunciamento foi “o primeiro discurso de posse em quase vinte anos de Itamaraty sem a
expressão “América do Sul”’ (SPEKTOR, 2016) onde o ministro também criticou às relações
sul-Sul do Brasil nos governos anteriores, alegando que eram praticadas por finalidades
publicitárias, com baixo retorno econômico para o país (OLIVEIRA; PENNAFORTE;
MARTINS, 2018, p. 156).
Aloysio Nunes231 representa uma continuidade do projeto implementado no Itamaraty
em 2016, não se identificando nenhuma ruptura com as posições definidas por Serra como
“Nova Política Externa Brasileira”. Ambos do PSDB, antes oposição e agora governo,
trabalham para levar em âmbito regional, o projeto neoliberal derrotado nas urnas em 2014.
Nunes em seu discurso de posse trata de exaltar o Brasil como potência agrária,
condena também o que chama de política externa ideológica e, como Serra, busca
“universalizar” o livre comércio. As acusações ao governo anterior continuam, bem como a
utilização da pasta para propagandear as legalidades do sistema brasileiro, minimizando ou
atacando críticas de onde quer que venham, ainda que sejam da Organização das Nações
Unidas. Foi com Aloysio Nunes à frente do Itamaraty que a diplomacia brasileira chegou a
novos patamares de rudeza no trato com órgãos internacionais, tendo nosso serviço
diplomático acusado o Alto comissariado das Nações Unidas para os Direitos Humanos
(ACNUDH) de leviandade e má fé232.
Aloysio Nunes Ferreira foi eleito para o senado em 2010 e se volta para a política
externa nacional, integrando de 2011 a 2017 a Comissão de Relações Exteriores no Senado.
Em seu mandato não poupou críticas à diplomacia do governo Rousseff e protagonizou junto
com outros senadores uma grave crise diplomática em 2015 ao viajar para a Venezuela com o
intuito de visitar Leopoldo López (e outros membros da oposição) que na época se encontrava
encarcerado. A oposição brasileira ao governo venezuelano acusava dita prisão de motivações

231 Aloysio foi candidato a vice presidente na chapa de Aécio Neves, derrotado pela chapa de Dilma
Rousseff e Michel Temer.
232 A Nota à imprensa de número 163 de 2017 repudia nota anterior publicada pelo ACNUDH e a
Comissão Interamericana de Direitos Humanos (CIDH) que condenava diferentes casos de violência policial no
Brasil. O Itamaraty utiliza termos como “leviandade”, “fins políticos inconfessáveis” e “desinformação” para se
referir às instituições citadas..
765 / 1970
políticas por parte de Nicolás Maduro e foi hostilizada por manifestantes após sair do
aeroporto sendo impedida de chegar a seu destino final. O imbróglio causou mal estar entre os
governos que mantinham até então relações amistosas quando o Executivo Brasileiro
condenou a hostilidade aos Senadores. Aloysio “era defensor, por exemplo, de sanções à
Venezuela por causa da escalada autoritária do governo de Nicolás Maduro” na época que
fazia oposição ao governo (ROXO, 2017) porém descartou, quando ministro, a possibilidade
de sanções unilaterais por parte do país, afirmando não ser tradição do Brasil e estar buscando
uma solução através de fóruns multilaterais (PARAGUASSU, 2018).
Novas diretrizes no Mercosul
O governo de Temer e as posições da chancelaria demonstraram que o Mercosul - que
havia tido uma evolução de bloco meramente econômico, para de cunho mais político-
estratégico e social nos últimos anos -, voltaria a dar grande prioridade ao âmbito econômico
e de liberalização comercial, como foi nos anos 1990 com a predominância da ideia de
regionalismo aberto no bloco e dos governos neoliberais. Tomando a lógica das ondas de
integração de Souza (2012), parece que o governo Temer rompe com a 4ª onda (onde os
governos progressistas e mais engajados com a integração regional inauguraram uma nova
etapa da integração latino-americana a partir do fracasso da ALCA) e começa a se assemelhar
mais ao fim da 3ª onda, em que a integração da América do Sul e da América Latina se
resumia à acordos comerciais. Serra irá pensar muito nos acordos bilaterais e na promoção de
um “melhor” livre comércio intrabloco, além de visar acelerar as negociações com a UE e
propor a revisão da regra que determina que os acordos firmados pelos sócios sejam na
condição de bloco.
Somado a isto, o governo brasileiro cria uma série de indisposições no Mercosul.
Inicialmente o Brasil se opõe a Venezuela assumir a presidência pro-tempore do bloco,
alegando que o país não havia cumprido todos os ritos para se incorporar ao Mercosul233,
ainda que outros também não tivessem cumprido. Desta situação também se origina uma
indisposição com o Uruguai - que se encontrava disposto a passar a presidência para a
Venezuela. O chanceler uruguaio revela que em viagem a Montevidéu, Serra tentou subornar
o país através de acordos comerciais para que não passasse a presidência para a Venezuela .
Essa situação gera insatisfação no MRE e o Brasil convoca o embaixador uruguaio para
explicações (OTTA, 2016). Mais tarde contudo o Uruguai vai ceder às pressões dos vizinhos,
assumir uma posição contrária à assunção por parte da Venezuela e se recusar a passar a
presidência para este país. Essa mudança de postura dá início ao processo de suspensão da
Venezuela do bloco.
A ideia do Mercosul como um empecilho para a abertura comercial brasileira é
claramente constatada no PSDB. Em debates para as eleições presidenciais de 2014, o
candidato Aécio Neves pregava uma reorientação do bloco (OLIVEIRA; PENNAFORTE;
MARTINS, 2018, p. 152). Já Serra discordava de uma série de questões enquanto era senador
conforme se evidencia na sua fala:

233 Em um momento posterior, a Venezuela será afastada do Mercosul por não cumprir o Protocolo de
Adesão.
766 / 1970
 O Mercosul foi um delírio megalomaníaco, e olha que atravessou vários governos,
que pretendeu promover uma união alfandegária entre Argentina, Brasil, Uruguai e
Paraguai. Sabe o que é uma união alfandegária? É uma renúncia à soberania da
política comercial. (...) Então, nós temos que reduzir o Mercosul àquilo que era o
mais importante e que ele não é ainda, que é uma zona de livre comércio. O pessoal
às vezes fica aqui atacando a Cristina Kirchner, atacando porque não cumpre o
acordo com o Mercosul. Eu acho que os argentinos devem fazer o que bem
entenderem com a sua política comercial para o resto do mundo. Nós é que estamos
insistindo em uma coisa que é inviável. Nós temos simplesmente que desfazer esse
entendimento. O Mercosul tem que mudar (SERRA, 2015).

Serra demonstra que gostaria de reverter a União Aduaneira do Mercosul, para uma
área de livre comércio, permitindo que o Brasil assine acordos comerciais sem o restante do
bloco. No período de aproximadamente uma semana após a posse de Serra, ele viaja até a
Argentina para se encontrar com o presidente Mauricio Macri, sendo uma das pautas a
possível reformulação do Mercosul.
A troca de chanceler não diminui a busca brasileira para uma expansão do comércio
exterior. Em 2018, podemos destacar as reuniões feitas e programadas Brasil-Chile em busca
de maior integração e acordos de livre comércio. O país também se destaca no incentivo ao
acordo Mercosul-Coréia do Sul, Mercosul-Pacífico e Mercosul-União Europeia, que desde a
posse de Serra havia retornado com grande força à pauta mercosulina. Em tempos mais
recentes, com o Uruguai na presidência pro-tempore desde junho de 2018, o Brasil pouco tem
falado sobre o bloco.
No que se refere especificamente ao acordo do Mercosul com a União Europeia, é
evidente a importância que o bloco está dando para fechar o acordo. No entanto, ainda que o
discurso em torno disto seja muito forte e tenha de fato tido rodadas de negociações entre os
dois blocos, ainda há entraves - como nos períodos anteriores - devido ao conflito de
interesses entre estas economias. Um dos pontos focais da nova diplomacia brasileira é o
alinhamento com a Europa, o que fez com que o acordo tomasse lugar de destaque na
diplomacia nacional, sendo a principal proposta que o país apresenta para o âmbito do
Mercosul. As negociações apresentaram certo avanço em 2017 e 2018, porém há grandes
dificuldades em chegar a um acordo entre os blocos.
O Brasil também demonstra grande interesse em um acordo com a Aliança do Pacífico
e com a China, contudo o acordo entre o Mercosul e China vem sendo liderado de fato pelo
Uruguai, cujo presidente criticou a lentidão das negociações com a UE que vinham sendo
incentivadas por Brasília e propõe que o grupo passe a focar em acordos com outras áreas do
globo. Assim o Uruguai vem incentivando essa mudança de foco e o Brasil continua focando
em salvar o acordo com a UE. Em meio a barreiras comerciais norte-americanas a produtos
chineses o acordo pode ser de grande interesse de Pequim e um grande incentivo às
exportações do Mercosul, o que poderia conferir rapidez ao processo de negociação.
Em busca de novas parcerias o Mercosul vem investindo também num acordo com a
Aliança do Pacífico grupo formado por Chile, Colômbia, Peru e México que culminou na
assinatura de um plano de ação conjunto pelos dois grupos, focando uma maior integração
através do incentivo ao livre-comércio. O grupo reúne países bem vistos pelos setores que
buscam o comércio exterior como foco principal da política externa, e inclui países que vem
adotando há anos políticas de viés liberal tão caras à burguesia brasileira e à direita. Assim o

767 / 1970
acordo vem no sentido de dar eficiência aos fluxos comerciais entre esses países, abrindo
novos mercados aos produtos do Mercosul e do Brasil. O acordo contudo não avança de
maneira significativa em outros mecanismos de integração além do comércio.

Em suma:
A política externa de Temer aprofunda ainda mais um erro de rota que já podia ser
identificado ainda no final do primeiro mandato de Dilma Rousseff: a submissão da
diplomacia apenas aos objetivos econômicos de ampliação das exportações e de
captação de investimentos estrangeiros. Recuperação de prestígio e fortalecimento
da inserção internacional transformaram-se em sinônimo de metas de curto prazo
que têm como função a retomada do crescimento econômico para garantir a
sobrevivência do governo Temer no poder. De fato, é em tempos de crise política
que mais se observa que, como as demais políticas públicas, a política externa
também está sujeita aos embates políticos e aos conflitos de interesse que perpassam
a sociedade como um todo (OLIVEIRA; PENNAFORTE; MARTINS, 2018, p.
156).

Unasul
Diferente do Mercosul não se pode apontar na Unasul uma origem economicista,
baseada no livre comércio, pelo contrário o organismo foi criado no intuito expandir a
integração em diversas esferas e atingir toda a América do Sul. A instituição buscou desde sua
criação ter um caráter de integração política e social focando no desenvolvimento autônomo
da região a partir da cooperação, buscando assim escapar da dependência das potências
centrais através de iniciativas conjuntas. Neste sentido destacam-se as iniciativas de
cooperação no setor de defesa e infraestrutura, que buscam criar uma posição autônoma
nesses setores que são estratégicos. Além disso busca-se colocar em pauta a importância da
securitização de áreas internacionais do continente, como a Amazônia e o Atlântico Sul, que
podem vir a gerar cobiça internacional pela riqueza de recursos.
Segundo Sanahuja a criação da Unasul marca uma onda de movimentos que propõe
um novo modelo de integração, diferente daquele baseado no livre comércio que foi muito
presente na década de 1990. Assim a instituição propõe a retomada da política nas Relações
Internacionais, em lugar da exclusividade comercial precedente com um retorno do Estado na
política e da agenda do desenvolvimento, em oposição ao consenso privatista e liberal dos
anos anteriores, além do consequente ganho de autonomia frente o poder das potências
centrais. Ademais, a instituição surge num contexto de liderança brasileira, que passa a ser o
principal incentivador da cooperação regional. Ao não incluir o México entre seus membros, a
instituição tem como líder inconteste o Brasil, deixando de fora um país que se inclina cada
vez mais em direção à influência norte-americana e unindo o continente sul-americano em
torno de um projeto próprio (SANAHUJA, 2011, p. 121-123).
Ao se comparar essas diretrizes institucionais com os parâmetros definidos por José
Serra para a Nova Política Externa Brasileira destacam-se contrastes óbvios. Dentro da
mudança proposta pelo atual Itamaraty percebemos que se considera todo tipo de integração,
que não seja de caráter meramente econômico como “ideológica”, numa busca por
universalizar os valores liberais e economicistas agora postos em prática. Projetos que não
levem em conta o livre comércio têm sido ignorados pelo novo Ministério e desqualificados
por governos de centro-direita no subcontinente. Além disso prega-se um alinhamento com as
potências centrais, não cabendo então discursos que proponham um não alinhamento, ou um

768 / 1970
alinhamento pragmático. As instituições que buscam uma via autônoma de desenvolvimento
são obviamente contraditórias ao novo discurso ministerial.
O atrito da chancelaria brasileira se repetiu no trato com a Unasul onde inexperiência
diplomática do Ministro Serra, ficou clara mais uma vez em notas grosseiras que foram
direcionadas ao secretário-geral da instituição Ernesto Samper quando este condenou o
processo de impeachment que destituiu Dilma Rousseff. Samper se declarou preocupado
também com as consequências que esse processo traria para o continente como um todo e em
resposta foi acusado por Serra de preconceitos quanto ao Estado brasileiro e de apresentar
“juízos de valor infundados”. Mostrando assim a falta de preocupação do ministro em manter
as boas relações diplomáticas com a instituição, e a utilização da diplomacia nacional para
legitimar o regime brasileiro alhures.
O secretário geral afirmou que poderia até mesmo acionar a cláusula democrática
contra o Brasil e após as declarações de Serra, afirmou que não via necessidade em responder
um chanceler interino. A cláusula, contudo, não foi acionada e as relações tenderam a uma
normalidade com o passar dos meses. No entanto, deve-se considerar que de acordo com o
novo posicionamento internacional brasileiro a posição do país em relação a Unasul muda.
Com a retomada da política de alinhamento às potências centrais, torna-se anacrônico e
contraditório o incentivo a uma instituição crítica a esse postura, fazendo com que o país não
perceba mais a instituição como central nas suas relações internacionais a partir do golpe de
2016.
Os desafios para a Unasul não acabam por aí. Em 2017 a organização encontra
problemas ainda maiores para entrar em consenso e com a saída do Secretário-Geral Samper,
não logra escolher um sucessor. Desta forma, desde o início de 2017 a Unasul opera sem um
Secretário-Geral.
Cada vez mais a instituição vem caindo em um esvaziamento e estagnação do seu
funcionamento. Ainda em 2017, é criado o Grupo de Lima no segundo semestre,
conglomerando países sul-americanos que fazem oposição à Venezuela. Esse grupo, atinge o
seu auge em abril de 2018, quando seis países anunciam a sua suspensão da organização:
Argentina, Brasil, Chile, Colômbia, Paraguai e Peru. Este grupo de países se declaram contra
o uso do consenso para a tomada de decisões, se encontram frustrados devido ao veto
boliviano e venezuelano ao candidato argentino e condicionam o seu retorno ao
“funcionamento adequado da organização”. Na prática, esta ação congela o poder de ação da
Unasul, tendo em vista que a saída dos seis países, diminui a sua legitimidade como
instituição sul-americana, e reduz de forma drástica sua arrecadação de fundos.
Novas Instituições e Relações com os EUA
Durante a gestão de Aloysio Nunes o Brasil oficializa um pedido de adesão a
Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE), organização que
reúne as maiores economias do mundo e é conhecida como “clube dos ricos”. O pedido de
adesão encaixa-se perfeitamente, na agenda liberal colocada pelo governo Temer já que a
entrada neste grupo envolve a adoção de uma série de medidas econômicas liberalizantes. A
OCDE pode vir a assumir um papel de mecanismo constrangedor pressionando o país a adotar
medidas liberais em troca de uma aparência de confiança a ser passada ao investidor
internacional. Além disso poderia servir para manter futuramente as reformas liberais
769 / 1970
colocadas em prática, que não poderiam ser desfeitas facilmente por um governo que se
oponha a este modelo. Procura-se também passar uma ideia de que as reformas estão dando
certo e o Brasil vem retomando seu vigor econômico, além de se colocar em contraste com a
política externa anterior, dos governos petistas. Neste sentido o próprio Ministro Nunes
escreve um texto defendendo a entrada do país na instituição, que intitula de “ Um Brasil
renovado numa OCDE renovada” onde está explícito o objetivo do país (entre outros) de
“reforçar sua própria agenda de reformas” (NUNES, 2018). Finalmente uma eventual
incorporação do Brasil a este grupo pode comprometer a "capacidade brasileira de atuar como
liderança entre os países emergentes e os de menor desenvolvimento e coloca sob ameaça a
continuidade da estratégia de inserção internacional impulsada pelo Sul global (OLIVEIRA;
PENNAFORTE; MARTINS, 2018, p. 157)”.
Neste momento de retorno aos valores neoliberais em que a diplomacia nacional volta-
se para o comércio exterior e para as potências centrais os EUA passam por uma revisão de
determinados valores associados com o neoliberalismo. As políticas de livre- comércio vem
sendo repensadas pelo governo de Donald Trump como ficou claro na atual guerra fiscal que
se inicia com a China e na taxação das importações norte americanas de aço, que atingiram
um importante mercado ocupado pelo Brasil. Este caso serviu mais uma vez para mostrar a
subserviência da diplomacia nacional, que diante do anúncio das taxações buscou negociar
um maior prazo para as exportações brasileiras livres de taxas, e quando teve que se submeter
a quotas de exportação se limitou a publicar notas se lamentando pelo protecionismo que
ressurge nos EUA enquanto aponta as complementaridades da indústria brasileira e americana
no setor. A atitude surpreende tanto pela diferença no trato, quando comparada com as notas
direcionadas a vizinhos sul-americanos, como pela passividade do país que não apontou
nenhuma medida proporcional a ser tomada pelo Brasil, enquanto muitos outros países
responderam com ameaças de taxações equivalentes.
Um outro fator que se tornou chave na política externa brasileira foi o petróleo,
principalmente as grandes reservas descobertas na camada do Pré-Sal. Com o retorno da
agenda privatista representada pelo governo golpista o petróleo se tornou um alvo importante
de privatização, principalmente tendo em vista que a Petrobras era até então Operadora Única
do Pré-Sal, ou seja tinha que participar em todos os lotes concedidos para a exploração. Os
interesses das multinacionais do setor se fizeram claros com a chegada do novo governo que
modificou a modalidade de exploração, permitindo que multinacionais estrangeiras
participem sozinhas da exploração de campos de petróleo, privatizando campos em benefício
de empresas forâneas. É de José Serra o primeiro projeto de Lei que permite a privatização de
campos de petróleo do Pré-Sal e acaba com a posição da estatal brasileira de operadora
exclusiva, e ironicamente foi revelado por vazamentos do WikiLeaks uma troca de telegramas
entre Serra e uma diretora de Chevron de 2009, época em que se estava decidindo o marco
regulatório do Pré-Sal. Na conversa a diretora mostra o desagrado das companhias do setor
com a nova regra e Serra se compromete a modificá-la de volta para o modelo antigo se for
eleito para a presidência da república em 2010 (ROCHA; SEABRA, 2010). Ainda que a
presidência não tenha sido alcançada por Serra, ao integrar o novo governo a partir de 2016
teve importante papel na aprovação desta mudança que mais tarde permitiu a venda de uma
série de campos de petróleos a essas multinacionais.
Na esteira da entrega de campos de petróleo percebe-se também a desnacionalização
do setor aeroespacial brasileiro com a entrada de capital norte-americano na Embraer. Essa

770 / 1970
empresa representa um dos poucos setores de alta tecnologia em que o Brasil é
internacionalmente competitivo e em 2017 respondeu por mais de 3 bilhões de reais em
exportações (MDIC, 2017). Em 2018 recebeu uma proposta de venda de seu setor de aviação
comercial pela empresa norte americana através da criação de um Joint Venture, em que a
Boeing deterá 80% das ações. O governo brasileiro tinha direito de veto por conta da Golden
Share que este detém, tendo optado por não interferir na venda e permitir a desnacionalização
da empresa. Apesar de a transação não incluir a divisão militar da companhia ela abrange o
principal setor que é a aviação comercial sem a qual a empresa pode ser inviabilizada, além de
toda a cadeia produtiva que se criou em seu entorno.
Finalmente outras negociações foram tratadas que ignoram a noção de soberania ou
estratégia nacional de desenvolvimento autônomo, como a venda da Base espacial de
Alcântara no Maranhão, sendo negociada com os norte-americanos e exercícios militares com
presenças de tropas norte-americanas na região amazônica a convite do Brasil. Outro caso a
ser destacado é o recente acordo entre a Colômbia e a Otan, como sócio global do grupo que
abre espaço para a presença militar estadunidense no continente sul americano, que se torna
ainda mais perigoso com a escalada de tensões entre a Venezuela e os próprios EUA. Nem a
diplomacia nacional nem a Presidência da República acharam que o episódio merecia ser
comentado e foi tratado apenas como questão interna colombiana apesar do grande efeito
geopolítico que esta decisão tem num país fronteiriço.
A nova chancelaria nacional buscou aproximar-se também dos acordos plurilaterais,
como o Tratado Trans-Pacífico (TPP) e Acordo sobre Comércio de Serviços (TISA),
entendendo que as negociações no âmbito da OMC estavam estagnadas. Esses acordos vêm
sendo tratados secretamente por delegações de vários países, que contudo não incluem
nenhuma brasileira. Os pontos mais polêmicos destes tratados são o grande poder que dão a
corporações, que passam a poder vetar legislações nacionais que considerem inadequadas
para os negócios, além de impossibilitar a reestatização de serviços privatizados. Esses
acordos vem sofrendo oposição de muitas frentes e não encontram boa vontade política de
muitos países já que os próprios políticos eleitos não podem interferir nas negociações, que
ficaram a cargo de comissões pré definidas com forte representação das corporações
transnacionais. Esses acordos sofreram grande revés com a retirada oficial por parte dos EUA
das negociações a partir de uma decisão do presidente Trump, fato que inviabiliza em grande
parte sua existência (GR-RI, 2016).
Assim, fica cristalina a submissão brasileira às potências desenvolvidas, como no caso
dos EUA. Ainda que os estadunidenses, no presente momento, pouco se interessem pelas
relações com o Brasil, negociando pouco e abrindo quase nenhuma concessão ou vantagem
para o país, notamos a boa vontade brasileira para com os “irmãos do norte”, vendendo
companhias e bases militares, além de nunca questionar esta potência.

Considerações Finais
Na posse de Serra, ele afirma que o Itamaraty voltaria “ao núcleo central do governo,”
no entanto, isso ainda não parece ter acontecido até o presente momento. A participação do
Brasil em órgãos multilaterais e no cenário internacional foi demasiado tímida. O país retorna
a pensamentos de política externa similares aos dos anos 1990, onde predominava o
771 / 1970
neoliberalismo, o regionalismo aberto e a clara subserviência do Brasil às potências centrais.
Nesse sentido, o Brasil perde o protagonismo, perdendo totalmente o seu status conquistado
com Lula e enfraquecido parcialmente em Dilma de global player. O país não irá protagonizar
as iniciativas de integração entre 2016 e 2018, o que abre um vácuo de liderança notório, já
que a Argentina com Macri e a Venezuela com seus problemas internos tampouco se colocam
nesse papel.
Serra e Nunes ambos representam o projeto do PSDB no governo. Se olhamos a seção
de política externa nos programas de governo de Serra em 2002 e 2010, notamos grande
similaridade com a atuação de ambos os Ministros no Itamaraty - a diferença, no entanto,
recai sob o menor destaque concedido a América do Sul na atuação destes no Ministério. O
partido apesar de ter perdido as eleições de 2014, hoje se encontra na base aliada do governo,
após ter sido parte essencial do processo de impeachment. Ambos os chanceleres são figuras
tradicionais dentro desse partido e acumulam influência no mesmo. Nunes foi candidato a
vice-presidente da chapa perdedora em 2014 e Serra é figura conhecida das corridas
presidenciais brasileiras. Para além de manter o apoio do partido a nomeação destes nomes
para o MRE faz parte do projeto de poder dos tucanos, além de uma agenda própria de ambos,
que buscam trampolins para futuros pleitos presidenciais.
O pedido de adesão do Brasil à OCDE é um grande ilustrador da "guinada ao Norte"
da política externa brasileira. Caso o Brasil venha a ser aceito, esta organização pode afastar o
Brasil do Sul global.
Sobre o presente e futuro da integração sul-americana para o Brasil, cabe ressaltar seis
aspectos: o primeiro é que a política externa brasileira se volta aos “parceiros tradicionais”,
deixando assim os países vizinhos em um segundo plano e os classificando como “não-
tradicionais”. A subserviência aos países desenvolvidos fica nítida na condução das relações
exteriores do Brasil. O segundo aspecto é que essa política externa não apresenta uma
estratégia, ou sequer uma política clara. Ela se torna mais servil das grandes potências,
recolocando o Brasil em um local à margem do sistema internacional, muito semelhante a
diplomacia adotada nos anos 90. Também semelhante aos anos 90 é essa integração pensada
mais para ganhos comerciais do que para uma emancipação e integração em múltiplos
aspectos da América do Sul. Questões sociais, culturais ou político-estratégicas são mais
tímidas. A mudança no tom e no trato com os vizinhos – que caracteriza o terceiro ponto -
também é notória. Se durante os anos PT o Brasil parecia colocar a América do Sul como uma
das prioridades e se notava uma tentativa de fortalecer os laços diplomáticos e a
horizontalidade no tratamento (além do lançamento do Brasil como uma potência regional),
isso é posto em cheque logo no primeiro momento em que o governo Temer assume e o
Itamaraty se esforça para rebater diversas posições dos países vizinhos através de notas oficias
com tons não amistosos. Uma quarta ideia é que há a priorização das relações bilaterais no
lugar das multilaterais, podendo levar a um possível negligenciamento dos processos de
integração.
Um dos pontos centrais da “Nova Política Externa” é o combate a política externa
anterior, ao taxá-la de “ideológica”, se utilizando muito do senso comum e de opiniões
difundidas pela mídia de que a política externa brasileira servia aos interesses de esquerda do
Partido dos Trabalhadores. É importante ressaltar que essa taxação de “ideológica” se deve
muito a como se deu às relações do Brasil com os países vizinhos, notadamente com a

772 / 1970
Bolívia, Venezuela e Cuba (que são classificados pela mídia como uma esquerda radical). Por
fim, o sexto ponto digno de destaque é que o único eixo político estabelecido e seguido por
esse MRE, aparentemente, é o embate com a Venezuela. As notas liberadas pelo Itamaraty e
as posições tomadas não apenas em entrevistas dos chanceleres desta gestão, como também a
sua posição nos organismos multilaterais da região são de um teor fortemente anti-venezuela.
O Brasil passou a buscar o isolamento da Venezuela em relação aos vizinhos sul-americanos e
instituições regionais, aumentando a instabilidade interna do país, que já vive uma situação
delicada, e encerrando a possibilidade de negociação do governo de Caracas com instituições
internacionais através da mediação brasileira.
A busca pela integração do continente sul-americano não apenas deixou de ser pauta
do MRE como passou a ser alvo do mesmo. O Mercosul criado como área de livre comércio
percebe um regresso nesse sentido. Os avanços na integração política e social dos últimos
anos vão sendo desfeitos e o grupo tende a retornar à sua concepção primordial básica, de
zona comercial. Por outro lado a Unasul, criada em sentido oposto ao Mercosul não encontra
dentro do discurso diplomático brasileiro atual uma área de refúgio, estando gravemente
ameaçada no novo posicionamento brasileiro, sendo encarada como um projeto ideológico
arquitetado pela esquerda sul-americana nos anos 2000, sem um propósito claro para os novos
governos. Esta percepção, infelizmente, não foi exclusividade do governo brasileiro e por isto
houve o abandono de seis países em abril de 2018, o que evidencia uma nova lógica na
integração sul-americana.
Em suma, levando em consideração todos os fatos aqui expostos, há um nítido
enfraquecimento da integração na América do Sul, ocorrendo com os golpes de Estado e os
ganhos neoliberais e/ou conservadores nas urnas. Isso acarreta no enfraquecimento geral das
nações sul-americanas e também na possível perda de status de líder regional do Brasil não
apenas por amadorismo diplomático, mas também por aparente interesse desse governo
instalado de enfraquecer o Brasil - tanto internamente, quanto externamente - e colocá-lo a
serviço das potências imperialistas.

773 / 1970
Referências Bibliográficas
AGÊNCIA EFE. Aliança do Pacífico e Mercosul assinam plano de ação para maior
integração, G1, 24 de julho de 2018. Disponível em: <https://g1.globo.com/economia/
noticia/2018/07/24/alianca-do-pacifico-e-mercosul-assinam-plano-de-acao-para-maior-
integracao.ghtml>. Acesso em 25 de julho de 2018

CAVALHEIRO, Rodrigo. Uruguai critica impeachment de Dilma. O Estado de São Paulo,

Buenos Aires, 02 de setembro de 2016. Disponível em:
<http://politica.estadao.com.br/noticias/geral,uruguai-critica-impeachment-de-
dilma,10000073614>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
CHAGAS, Paulo Victor. Brasil diz ser "tendenciosa" crítica da ONU sobre ações da polícia.
EBC, Brasília, 26 maio 2017. Disponível em: <http://agenciabrasil.ebc.com.br /direitos-
humanos/noticia/2017-05/brasil-diz-ser-tendenciosa-critica-da-onu-sobre-acoes-da-policia>.
Acesso em: 20 jul. 2017.
EL PAÍS. Temer tenta salvar acordo Mercosul-UE enquanto Uruguai mira a China. El País,
21 de junho de 2018. Disponivel em: <https://brasil.elpais.com/brasil/2018/06/
19/actualidad/1529432204_320868.html>. Acesso em: 25 de junho de 2018
EXAME. Temer fala grosso com a Bolívia e fino com os EUA, diz Dilma. Exame, 30 maio
2016. Disponível em: <https://exame.abril. com.br/brasil/temer-fala-grosso-com-a- bolivia-e-
fino-com-os-eua-diz-dilma/>. Acesso em: 17 jul. 2018.
FERNANDES, Anaïs; LANDIM, Raquel. Boeing fica com 80% da divisão de jatos
comerciais da Embraer por US$ 3,8 bi. Folha de S. Paulo, São Paulo 5 de julho de 2018.
Disponivel em: <https://www1.folha.uol.com.br/mercado/2018/07/boeing- propoe -pagar-us-
38-bi-a-embraer-para-ter-80-de-nova-empresa.shtml>. Acesso em: 25 de julho de 2018
FERREIRA, Aloyisio Nunes. Um Brasil renovado numa OCDE renovada. São Paulo, O
Estado de São Paulo, 16 de janeiro de 2018. Dísponível em:
<https://opiniao.estadao.com.br/noticias/geral,um-brasil-renovado-numa-ocde-
renovada,70002152165> .Acesso em: 25 de julho de 2018
FLECK, Isabel. Países do Mercosul oficializam suspensão da Venezuela do bloco. Folha de
São Paulo, São Paulo, 01 de dezembro de 2016. Disponível em
<http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/12/1837650-paises-do-mercosul-assinam-
suspensao-da-venezuela-do-bloco.shtml>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
G1. Chanceler uruguaio faz acusação a José Serra; Itamaraty reage em nota. G1, Brasília, 16
de agosto de 2016. Disponível em <http://g1.globo.com/mundo/noticia/ 2016/08/itamaraty-
protesta-contra-critica-de-chanceler-uruguaio-jose-serra.html>. Acesso em: 20 de julho de
2016.
GRUPO DE REFLEXÃO SOBRE RELAÇÕES INTERNACIONAIS, GR-RI. O Brasil e os
tratados plurilaterais: os riscos presentes. Carta Capital, 07 de julho de 2016. Disponível em:
<https://www.cartacapital.com.br/blogs/blog-do-grri/o-brasil-e-os- tratados-plurilaterais-os-
riscos-presentes> Acesso em 25 de juhlo de 2018

774 / 1970
MARCELLO, Maria Carolina. Senadores decidem voltar ao Brasil após serem hostilizados na
Venezuela. Reuters, Brasília, 18 de junho de 2015. Disponível em:
<https://br.reuters.com/article/domesticNews/idBRKBN0OY2ZM20150619>. Acesso em 25
de julho de 2018
MATOSO, Filipe . Aprovado o impeachment, Temer viaja nesta quarta para a China. G1,
Brasília, 31 ago. 2016. Disponível em: <http://www.cries.org/wp-content/uploads/
2013/07/PP33-web-25-061.pdf>. Acesso em: 20 jul. 2017.
MINISTÉRIO DA INDÚSTRIA COMÉRCIO EXTERIOR E SERVIÇOS, MDIC. Séries
históricas: Fator agregado e produtos. Brasília, 2018. Disponível em:
<http://www.mdic.gov.br/index.php/comercio-exterior/estatisticas-de-comercio-
exterior/series-historicas>. Acesso em 28 jul. 2018.
MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES DA REPÚBLICA FEDERATIVA DO
BRASIL. Manifestações sobre a situação interna no Brasil. Brasília, 13 de maio de 2016.
Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/14023- manifestacoes-
sobre-a-situacao-interna-no-brasil>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Comunicado do Governo venezuelano sobre suas relações com o Brasil. Brasília,
31 de agosto de 2016. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br /pt-BR/notas-a-
imprensa/14690-comunicado-do-governo-venezuelano-sobre-suas-relacoes-com-o-brasil>.
Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Declarações do chanceler uruguaio. Brasília, 16 de agosto de 2016. Disponível em:
<http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/14607-declaracoes-do- chanceler -
uruguaio>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Declarações do governo de El Salvador sobre a situação interna no Brasil.
Brasília, 16 de maio de 2016. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-
imprensa/14032-declaracoes-do-governo-de-el-salvador-sobre-a-situacao-interna-no-brasil>.
Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Declarações do Secretário-Geral da UNASUL sobre a situação interna no Brasil.
Brasília, 13 de maio de 2016. Disponível em: <http://www.itamaraty. gov.br/pt-BR/notas-a-
imprensa/14024-declaracoes-do-secretario-geral-da-unasul-sobre-a-situacao-interna-no-
brasil>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Manifestações sobre o processo político no Brasil. Brasília, 31 de agosto de 2016.
Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/14691 -manifestacoes-
sobre-o-processo-politico-no-brasil>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
______.Restrições americanas às exportações de aço e alumínio. Brasília, 01 de Junho de
2018. Disponível em: <http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/notas-a-imprensa/ 18971-
restricoes-americanas-as-exportacoes-de-aco-e-aluminio-nota-a-imprensa-dos-ministros-das-
relacoes-exteriores-e-de-industria-comercio-exterior-e-servico> Acesso em 25 de julo de
2018
MINISTERIO DE RELACIONES EXTERIORES REPÚBLICA ORIENTAL DEL
URUGUAY. Acerca de los procesos políticos y jurisdiccionales en la República

775 / 1970
Federativa del Brasil. Montevideo, 01 de setembro de 2016. Disponível em:
<http://www.mrree.gub.uy/frontend/page?1,inicio,ampliacion-
ppal2,O,es,0,PAG;CONC;2368;2;D;acerca-de-los-procesos-politicos-y-jurisdiccionales-en-la-
republica-federativa-del-brasil;2;PAG;>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
NUNES, Aloysio. Reforçando a integração Mercosul-Aliança do Pacífico, por Aloysio
Nunes. EXAME, 4 jun 2018. Disponível em: <https://exame.abril.com.br/economia/
reforcando-a-integracao-mercosul-alianca-do-pacifico-por-aloysio-nunes/>. Acesso em: 25 de
julho de 2018

O DIA. Presidente do Equador chama embaixador de volta. O Dia, 18 de maio de 2016.

Disponível em: <http://odia.ig.com.br/mundoeciencia/2016-05-18/presidente-do- equador-
chama-embaixador-de-volta.html>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
OLIVEIRA, F. de; PENNAFORTE, C.; MARTINS, M. A. F. Da crise de governabilidade à
crise de legitimidade: os impactos da crise política sobre a política externa brasileira. Revista
de Estudios Brasileños, v. 5, n. 9, p. 148 – 160, jan./jun. 2018.
OTTA, Lu Aiko. Brasil convoca embaixador do Uruguai após comentário de chanceler sobre
Mercosul. O Estado de S.Paulo, Brasília 16 de Agosto de 2016. Disponível em:
<https://internacional.estadao.com.br/noticias/geral,brasil-chama-embaixador-uruguaio-apos-
comentario-de-chanceler-sobre-mercosul,10000069884>. Acesso em: 25 de julho de 2018
PARAGUASSU, Lissandra. Apesar da pressão da oposição venezuelana, Brasil não adotará
sanções unilaterais, diz chanceler. Reuters, Lima, 13 de abril de 2018. Disponível em:
<https://br.reuters.com/article/worldNews/idBRKBN1HK2IS- OBRWD>. Acesso em: 25 de
julho de 2018
RFI, Por que a entrada da Colômbia na Otan preocupa latino-americanos? G1, 31 de maio de
2018. Disponível em: <https://g1.globo.com/mundo/noticia/por-que-a-entrada- da-colombia-
na-otan-preocupa-latino-americanos.ghtml>. Acesso em 25 de julho de 2018.
ROCHA, Juliana; SEABRA, Catia. Petroleiras foram contra novas regras para pré-sal. Folha
de S. Paulo São Paulo, segunda-feira, 13 de dezembro de 2010. isponivel em:
<https://www1.folha.uol.com.br/fsp/poder/po1312201002.htm> Acesso em 25 de Julho de
2018
ROTHENBURG, Denise ; CAVALCANTI , Leonardo ; QUEIROZ, Silvio . "A era petista foi
uma era de retrocesso", diz José Serra em entrevista. Correio Braziliense, Brasília, 31 jul.
2016. Disponível em: <http://www.correiobraziliense.com.br/app/
noticia/politica/2016/07/31/internas_polbraeco,542408/a-era-petista-foi-uma-era-de-
retrocesso-diz-jose-serra.shtml>. Acesso em: 20 jul. 2017.
ROXO, Sergio. Quem é Aloysio Nunes, novo ministro das Relações Exteriores. O Globo,
São Paulo, 02 de Março de 2017. Disponível em: <https://oglobo.globo.com/ brasil/quem-
aloysio-nunes-novo-ministro-das-relacoes-exteriores-21001917#ixzz5MI34h300> Acesso em:
25 de julho de 2018
SANAHUJA, José Antonio . Multilateralismo y regionalismo en clave suramericana: El caso
de UNASUR. Pensamiento Propio, Buenos Aires, v. 33, p. 115-158, jun. 2011. Disponível
776 / 1970
em: <http://www.cries.org/wp-content/uploads/2013/07/PP33 -web-25-061.pdf>. Acesso em:
20 jul. 2017
SENADO FEDERAL. Senadores: Participação em Comissões. 2018. Disponível em:
<https://www25.senado.leg.br/web/senadores/senador/-/perfil/846/comissoes/4>. Acesso em:
28 jul. 2018.
SERRA, José. Discurso do ministro José Serra por ocasião da transmissão do cargo de
Ministro de Estado das Relações Exteriores. Brasília, 18 de maio de 2016. Disponível
em:<http://www.itamaraty.gov.br/pt-BR/discursos-artigos-e-entrevistas/ ministro-das-
relacoes-exteriores-discursos/14038-discurso-do-ministro-jose-serra-por-ocasiao-da-
cerimonia-de-transmissao-do-cargo-de-ministro-de-estado-das-relacoes-exteriores-brasilia-
18-de-maio-de-2016>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
SERRA, José. Pronunciamento de José Serra em 04/03/2015. Senado Federal, Brasília,
2015. Disponível em: <https://www25.senado.leg.br/web/atividade/ pronunciamentos/-
/p/texto/411299>. Acesso em 28 de julho de 2018.
SOUZA, Nilson A. América Latina: as ondas de integração. Oikos, Rio de Janeiro, v. 11, n.
1, p. 87-126. 2012.
SOUZA, Yvna. OCDE defende benefícios sociais e previdenciários abaixo do salário mínimo
no Brasil. G1, Brasília, 28 de fevereiro de 2018. Dísponível em:
<https://g1.globo.com/economia/noticia/ocde-defende-beneficios-sociais-e-previdenciarios-
abaixo-do-salario-minimo-no-brasil.ghtml>. Acesso em: 25 de julho de 2018.
SPEKTOR, Matias. Análise: Discurso de estreia de José Serra é forte, mas deixa incertezas.
Folha de São Paulo, 19 de maio de 2016. Disponível em:
<http://www1.folha.uol.com.br/mundo/2016/05/1772749-discurso-de-estreia-de-jose-serra-e-
forte-mas-deixa-incertezas.shtml>. Acesso em: 20 de julho de 2017.
VALENTE , Gabriela ; OLIVEIRA , Eliane ; MALTCHIK, Roberto. Brasil assume de vez
negociação espacial com americanos. O Globo, Brasília, 23 jan. 2017. Disponível em:
<https://oglobo.globo.com/brasil/brasil-assume-de-vez-negociacao-espacial-com-
americanos-20811165 >. Acesso em: 20 jul. 2017.

777 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

LOS PROCESOS n-ADICOS DE DESCONEXION EN TORNO AL BREXIT Y

CATALUNYA. IMPACTOS OBSERVABLES EN LA CONSTRUCCION DE
CONFIANZA

AUTORES234: Mag. Susana Pereyra (supereyra@live.com) Universidad Abierta Interamericana

(UAI), Martín Alejo Pérez Giannivelli (tinchogiannivelli@gmail.com) Universidad Abierta
Interamericana (UAI).

RESUMEN:

Los procesos “BREXIT” e “Catalunya” provocan repensar procesos de integración regional

en el primer caso, y de integración nacional en el segundo. Ambos interrogan la integración y
su rol. En este sentido, pareciera existir una vinculación entre ambos procesos, donde las
redes de actores involucradas destacan el ejercicio de la autodeterminación y el
individualismo. Hasta dónde el ejercicio democrático de participar en un referéndum, ya sea
votando la salida de la UE o bien Saliendo del Estado Nación para formar uno nuevo es
visibilizado por quien ocupa el espacio de poder, este es un interrogante que nos llena de
inquietud. Los niveles político y económico se presentan como muy fuertes examinando si
hay un anclaje diferencial. Entonces qué sucede en otras geografías como “Donbass en
Ucrania o Transnistria en Modavia”. Si la integración es vista como una necesidad en el
mundo globalizado, estos procesos de salida a espacios de integración regional involucran
nuevas dinámicas analizables desde nuevos enfoques de gestión, destacándose “cooperación
diferenciada” donde las medidas de construcción de confianza representan un cambio en la
agenda, permitiendo un diseño inteligente de hojas de ruta. Denominamos proceso n-ádico de
desconexión al conformado por diferentes fases que permiten a los actores políticos percibir
que están frente a una crisis donde no tienen respuestas a sus problemas por la Unión Europea

234 Susana Pereyra. Licenciada en Relaciones Internacionales de la USAL. Bach. en Ciencia Política de la USAL, Docente Titular de
las asignaturas “Negociación y Proceso de Toma de Decisiones”, “Estadísticas” y “Política Internacional Contemporánea” en UAI.
Coordinadora eje socioprofesional específico de la Carrera de Relaciones Internacionales en UAI. Mag. en Metodología de Investigación en
Ciencias Sociales en UBA. Especialización en Ciencias Políticas, Universidad Católica de Lovaina. Ganadora del Concurso de
Investigaciones del INAP 1991-92 (resolución SFP-INAP 208/1991, orden de mérito 3). Participante en la Asamblea Mundial del Club de
Roma 1994. Investigadora del Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana (CAECS). Directora
del proyecto de investigación “Análisis de la toma de decisiones y del proceso de negociación en la cuestión MALVINAS de 1983-2014”,
ganador del concurso Malvinas en la Universidad del Ministerio de Educación (proyecto en ejecución). Integrante de la Red Nacional de
Investigadores. Editora de la Revista El Horizonte (ISSN 2250-8880). Directora por pare de UAI del proyecto Huellas de Oportunidades
(realizado conjuntamente entre UNTDF y UAI), ganador del 4º Convocatoria Nacional del Programa de Cooperativismo y Economía Social
en la Universidad de la Secretaría de Políticas Universitarias (dic 2017). Directora del proyecto de investigación “Estudio comparado de la
gestión de procesos n-ádicos en torno al BREXIT y Catalunya, y su impacto en la democracia” (UAI 2017-2019). Miembro de Grupo
Pharos. supereyra@live.com // Susana.pereyra@uai.edu.ar

Martín Alejo Pérez Giannivelli. Estudiante de Relaciones Internacionales en la Universidad Abierta Interamericana (UAI).
Integrante del proyecto de investigación “Estudio comparado de la gestión de procesos n-ádicos en torno al BREXIT y Catalunya, y su
impacto en la democracia” (UAI 2017-2019). Investigador del Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales (CAECS). Miembro de Grupo
Pharos. tinchogiannivelli@gmail.com

778 / 1970
(BREXIT) o bien por el Estado Español (CATALUNYA), Ucraniano (DONBASS), Moldavo
(TRANSNISTRIA) y que perciben una necesidad de abandonar los valores que ya no le son
reconocidos como propios (desconexión política como opción valorativa), vinculándolo con
las variables “democracia representativa” y “cooperación diferenciada”.

PALABRAS CLAVE: BREXIT. CATALUNYA. INTEGRACION. GESTION DE CRISIS Y

MEDIACION PARA LA PAZ. POLITICA INTERNACIONAL. REDES DE ACTORES

779 / 1970
LOS PROCESOS n-ADICOS DE DESCONEXION EN TORNO AL BREXIT Y
CATALUNYA. IMPACTOS OBSERVABLES EN LA CONSTRUCCION DE
CONFIANZA

Introito

Los procesos “BREXIT” e “independencia por Catalunya” provocan repensar procesos de

integración regional en el primer caso, y procesos de integración nacional en el segundo.
Ambos casos, nos invitan a repensar la integración, su rol en democracia y la
autodeterminación. En este sentido, pareciera existir una vinculación entre ambos procesos,
donde las redes de actores involucradas destacan como herramienta fuerte el ejercicio de la
autodeterminación y el individualismo. Hasta dónde el ejercicio democrático de participar en
un referéndum ya sea votando la salida de la UE o bien Saliendo del Estado Nación para
conformar uno nuevo, es visibilizado por quien ocupa el espacio de poder, es un interrogante
que nos llena de inquietud.

Los niveles político y económico a la hora de sopesar ambos casos se presentan como muy
fuertes, a la sazón nos planteamos si hay una suerte de anclaje diferente en el nuevo mapa
europeo, un mapa que fue visto por ciertos analistas como afectado por un posible efecto
contagio.

Si esto así ocurriere, entonces qué sucede en otras geografías como QUEBEC, ESCOCIA,
FLANDES, VENETO, o PADANIA por citar algunos ejemplo -y no son los único casos-. Si
la integración es vista como una necesidad fuerte en el mundo globalizado, estos procesos de
salida de dichos espacios de integración regional involucran nuevas dinámicas que deben
analizarse desde nuevos enfoques de gestión, siendo uno de ellos es el de la “cooperación
diferenciada”. Sobre este concepto hay un gran campo por trabajar y explorar, en el sentido
de identificar si es percibido como un nuevo estadio que va más allá de la integración, y en el
cual las medidas de construcción de confianza mutua serán un instrumento vital de aplicación.
En esta línea de ideas, claramente las acciones y cursos de acción implementados por la
Unión Europea operan en este sentido. Indicadores de ello son las reuniones de máximo nivel
con el objetivo de relanzar a la propia Unión Europea al momento de formular y visibilizar
una Europa de dos velocidades.

Resulta interesante identificar y descubrir nuevos hilos de trabajo, que posibiliten el arribo a
debates actuales analizando comparativamente ambos procesos. En esta línea también suscita
interés resaltar el lugar que ocupan en la agenda de gestión pública internacional y que
permiten trazar un diseño inteligente de hojas de ruta. La posibilidad de analizar grado de
integración regional política identificando aquellas variables que brinden información sobre
decisiones formuladas e implementadas, contribuyen a poner luz y marcar la existencia de
medidas de construcción de confianza con fuerte impacto en los procesos de creación de
instancias superadoras en la estructura decisoria europea.
780 / 1970
Mucho se habla del término integración y, por oposición, se identifica el concepto
desintegración. En este sentido, extensa es la bibliografía en torno a la teoría de la integración,
pero muy poco es la relativa a la desintegración. Para el presente trabajo, partimos de la tesis
de la desconexión (Amin, 1988). En la misma, desconectar significa someter los vínculos con
el exterior a las prioridades del desarrollo; como también significa transformarse en un agente
activo que contribuye a moldear la mundialización, obligándola a ajustarse a las exigencias
del propio desarrollo interno. Si nos ubicamos en el modelo corporealista, el cual impone una
plataforma de observación con foco en el concepto “integración” como objeto de la
configuración de mercados, del capitalismo global trasnacionalizado, en última instancia de la
globalización. En este sentido denominamos proceso n-ádico de desconexión al conformado
por las diferentes fases que permiten a los actores políticos percibir que están frente a una
crisis donde no tienen respuestas a sus problemas por la Unión Europea (en el caso del
BREXIT) o bien por el Estado Español (en el caso catalán), y porque perciben una necesidad
de abandonar los valores que ya no le son reconocidos como propios (he ahí la desconexión
política en términos de valores). En este proceso, nos interesa echar luz sobre las
circunstancias que llevaron a los ciudadanos catalanes o dentro de UK, a tomar la decisión de
ir a un referéndum con vistas al ejercicio democrático de tomar una decisión que marcó y
marcará su rumbo con Europa, o bien con el Estado Nacional. Y que reconfigurará una nueva
forma de inserción. Por ello nos resulta sugestivo relacionarlo con las variables “democracia
representativa” y “cooperación diferenciada”.

1.- BREXIT

1.1.- Plebiscito… ¿De la Política? ¿O del gobierno?

El referéndum realizado en Gran Bretaña el día 23 de junio para salir o permanecer en la

Unión Europea no puede analizarse solamente como un descontento del pueblo británico con
Bruselas, este referéndum tuvo, al menos, una arista más. James Cameron, Primer Ministro
Británico al momento de la realización del referéndum, realizó una campaña feroz a favor de
la permanencia de Gran Bretaña en la Unión Europea e incluso afirmando que si la decisión
era salir de la Unión Europea el abandonaría su cargo.

Ante la decisión de salir o no de la Unión Europea, los resultados arrojaron que mientras el
51.9% votos fue a favor de la salida de la Unión Europea, hubo un 48.1% que votó por la
permanencia.

Irrumpen otras lecturas que tributan a la desconexión que planteamos al comienzo del
presente trabajo. Entre ellas, el 72% de la población activa participó del referéndum, siendo
este un indicador que permite señalar el alto grado de participación comparándolo con las
elecciones llevadas adelante desde el año 1992 hasta la actualidad. Otro dato de interés es el

781 / 1970
gasto en publicidad y campaña, tanto por la salida como por la permanencia, cuyo costo según
fuentes oficiales consideran que ascendió a 28 millones de libras esterlinas.

La puesta en marcha del referéndum es una política que permite analizar el gerenciamiento
del proceso del Brexit y de sus efectos e impactos.

El odio a los inmigrantes del este resulta un fenómeno relativamente nuevo, asociado a la
pertenencia a la Unión Europea. Esta percepción permite comprender el voto a favor del
Brexit en sectores de clase trabajadora, particularmente en aquellas zonas con alto nivel de
desocupación. En este sentido tomamos como indicador de ello la intención de voto en
Sunderland y Middlesbrough, que votaron 61% y 65% respectivamente a favor de salir de la
Unión Europea. Cabe mencionar que Sunderland y Middlesbrough son ex bastiones del
laborismo, fuertemente castigados con la aplicación de las políticas neoliberales que han
girado hacia otras salidas.235. “Sin embargo, en zonas de cierta prosperidad como Boston, en
el este de Inglaterra, el brexit alcanzó el nivel más alto con el 75%. Esta región, con mayoría
de pequeños negociantes blancos, está ubicada en una zona rural rodeada por granjas
agrícolas. Desde el 2004 vivió un gran influjo de migrantes del este de Europa que trabajan de
recolectores en las granjas agrícolas o como operarios en plantas procesadoras y
refrigeradoras de frutas y verduras. El censo del 2011 arrojó que el 13% de la población era
originaria de un país europeo fuera del Reino Unido (mayoría del este)” 236. Estos dos últimos
indicadores tributan sobre el nivel de desconexión entre el votante, y la clase política como
mencionáramos en marras.

1.2.- El efecto del BREXIT

El proceso del Brexit conlleva una serie de efectos, esperados algunos e inesperados otros.
Por lo cual se torna necesario observar en primera instancia aquellas cuestiones de la agenda
pública del Parlamento Europeo que permiten establecer ciertos indicadores del efecto.

Un primer efecto opera sobre el nivel de desintegración, e implica prestar debida atención y
seguimiento sobre la legislación común que se ve afectada. En este sentido, concierne en
forma proporcional a un cierto incremento en el nivel de autonomía de las instituciones
comunes al interior de la Unión Europea Por el momento, sobre este indicador podemos
advertir una Europa de dos velocidades que provoca varias incógnitas al respecto. Entre ellas,
cómo serán las velocidades en torno a la seguridad, a la política exterior, al euro, el estatuto
del ciudadano, a los movimientos migratorios, etc. A partir de este escenario, ¿Cómo impacta
sobre las acciones que despliega en diferentes geografías y en el ciberespacio la OTAN? Un

235 Rios Alejandra “Después del triunfo del Brexit: ¿hacia un Reino Des-Unido?”. Diario La Izquierda.
Edición del 24-06-2016. Artículo recuperado en marzo de 2017 desde el url
http://www.laizquierdadiario.com/Despues-del-triunfo-del-Brexit-hacia-un-Reino-Des-Unido
236 Op Cit.
782 / 1970
indicador del grado de trascendencia está dado por la seguridad incluso para el interior del
propio Reino Unido, recordemos en este sentido el último atentado ocurrido en Londres, y a
las puertas del Parlamento.

Otro efecto, está vinculado a la soberanía. Aquí, destacamos su impacto sobre Gibraltar por su
incidencia directa con la cuestión Malvinas. Al salir Gran Bretaña de la UE, se abre una
situación con relación a las Islas Malvinas, que involucra una gran oportunidad para
Argentina. Grupos de isleños, inmediatamente comenzaron una campaña en redes sociales
para ubicarse cerca de Gran Bretaña. El Embajador inglés en Argentina en varias entrevistas
periodísticas señaló que el tema Soberanía no está en la agenda bilateral. El Jefe de Gabinete
Marcos Peña declaró ante la Cámara de Diputados de la Nación “no vamos a entregar la
soberanía de Malvinas” (sic.) La Canciller, Susana Malcorra informó por comunicado oficial
que Naciones Unidas dieron su aprobación definitiva al nuevo límite exterior de la Plataforma
Continental Argentina, lo que ser ratificado a través de una ley, para incorporar así más de 1,7
millones de kilómetros cuadrados de superficie bajo control exclusivo del país. Por su parte,
la subsecretaria de Malvinas y Atlántico Sur, María Teresa Králikas sostiene que en el
reglamento de la Subcomisión de las Naciones Unidas se aclara que no atiende cuestiones que
hay en disputa entre uno o más estados, por lo cual no hubo sorpresa. Lo mismo ocurrió con
los territorios de la Antártida. “El hecho de que la Comisión haya dicho que no puede emitir
una opinión sobre esa zona porque está en litigio, porque hay un conflicto de soberanía, es un
reconocimiento más de la existencia de ese conflicto”, señaló Králikas (según comunicado de
prensa Nº 088/17 de Cancillería argentina).

El BREXIT impacta además en las negociaciones entre el MERCOSUR y la Unión Europea.

Sobre este tema podemos percibir un cierto nivel de intención e interés en avanzar por parte
de los integrantes del Mercosur. Hay una enorme cantidad de reuniones que se realizaron en
paralelo para discutir diversas cuestiones en las tratativas en el marco de la XXVII reunión del
Comité de Negociaciones Birregionales que se realizaron en el Palacio San Martín durante el
año 2017. Se observan avances significativos en la negociación. Ambas Partes reafirmaron su
compromiso con una cooperación birregional sostenida y calificada en áreas tales como la
defensa de la democracia y los derechos humanos, la lucha contra la pobreza y el narcotráfico,
la investigación científica y el desarrollo sostenible. Los negociadores de la parte comercial
discutieron textos en todas las áreas de negociación, incluyendo, entre otros, medidas
sanitarias y fitosanitarias, facilitación del comercio, servicios, propiedad intelectual, compras
gubernamentales y comercio y desarrollo sostenible. En la reunión de marzo del 2017,
realizada en Buenos Aires se alcanzó uno de los principales objetivos fijados por los
negociadores, de contar con un texto único en cada Grupo de Negociación. Ello posibilita el
diálogo entre el MERCOSUR y la UE, mantenido en un clima constructivo y positivo, en
búsqueda de aquellos consensos que permiten avanzar en el proceso de negociación.
Mercosur explora una modificación en el apoyo estatal europeo a sus productores agrícolas,
donde los cuatro países del bloque son más fuertes. Mientras que Europa insiste en una

783 / 1970
igualdad de derechos en las licitaciones públicas y en el uso de patentes -otro tema
conflictivo-.

El impacto en los estados como el propio Reino Unido y España donde es posible que ciertos
cambios en la legislación permitan jugar una mayor flexibilidad a las regiones autónomas de
la UE como es el caso de Escocia, Irlanda del Norte y Cataluña, entre otras. El caso de
Escocia está actualmente en estado activo dado que tiene que comenzar un proceso de
gerenciamiento de la situación antes que se le transforme, y no le quede margen de maniobra.
Las medidas implementadas abarcan un amplio espectro, desde la publicación en diciembre
de 2016 de un “libro blanco” denominado “El lugar de Escocia en Europa”, donde la Primera
Ministra Escocesa Nicola Sturgeon en la introducción define tres cuestiones fundamentales
para el futuro de Escocia. La primera cuestión hace referencia a que Gran Bretaña se
mantenga dentro del espacio de Mercado Común Europeo. La segunda cuestión, señala que
Escocia debe buscar los mecanismos para permanecer en el espacio Mercado Común y
teniendo en cuenta que dentro de las negociaciones por el Brexit hay espacios de injerencia
que serán “repatriados” al gobierno central de Gran Bretaña, se hace hincapié en la necesidad
de fortalecer los poderes del gobierno escocés, sosteniendo aquellas áreas que ya se
encontraban bajo poder escocés, como aquellos que serán efectivamente repatriados, el
ejemplo más claro es sobre las leyes laborales que actualmente están bajo el mando de
Bruselas, pero una vez efectivizada la salida del Gran Bretaña de la Unión Europea, las
mismas pasaran a ser legisladas por el parlamento británico. El diálogo, el manejo de redes de
asuntos es la estrategia seguida hasta el momento por escocia, firmemente continúa
sosteniendo el referéndum. Como consecuencia del atentado en Londres, se suspendió la
sesión del Parlamento Escoses que pondría fecha al mencionado referéndum.

Con vistas a buscar legitimidad a las políticas que deberá llevar adelante dada la
implementación del Brexit, y de las negociaciones que deberá llevar adelante Reino Unido,
Theresa May presentó una moción ante ambas cámaras del Parlamento Británico, para realizar
elecciones generales en el Reino Unido el jueves 8 de junio de 2017237. Estas elecciones se
realizan a un año del Referéndum por el BREXIT, y serán cinco semanas después de las
elecciones locales en Escocia, Gales, 33 condados de 3 municipios de Inglaterra y los
recientemente creados Alcaldes Mayores Regionales de Gran Mánchester, la Región-Ciudad
de Liverpool, Cambridgeshire y las áreas metropolitanas de Bristol, Birmingham y
Middlesbrough.

Con relación a la cooperación diferencial, la misma se relaciona a las dos velocidades de la

Unión Europea. Europa como respuesta y medida de contención a un probable efecto dominó,

237 Consultar «Theresa May seeks general election». BBC News (en inglés británico). 18 de abril de 2017.
Material recuperado el 18 de abril de 2017. Para ampliar se sugiere consultar «Boundary review launched».
Boundary Commission for England. Material recuperado el 29 de abril de 2016.

784 / 1970
así el lunes 6 de marzo, Hollande, Merkel, Rajoy y Gentiloni238 reunidos en Versalles dieron
su aval para la "Europa de las dos velocidades" o como definieron en ciertos círculos
académicos europeos, una "Europa a la carta". Esta política de cooperación diferencial
destrabaría cuestiones que estaban estancadas desde hace tiempo como por ejemplo la
culminación de la unión bancaria, freezada porque Alemania se negó a una mayor
mutualización sin que el riesgo se reduzca mucho en los países del sur. Otra cuestión trabada
es la política común de asilo, que cuenta con el veto de más de una decena de países. La
opción más rápida es la de la defensa, el área que la mayoría quiere priorizar tras el Brexit y la
relación inquietante que provoca la nueva política de Washington. En el campo de políticas
fiscales, como en las políticas sociales, también pareciera existir un cierto grado de
oportunidad.

En esta línea de ideas, podemos observar a la cooperación diferencial como una medida de
contención, ya que hace referencia a la posibilidad de que ciertos países de la Unión Europea
decidan gerenciar su mayor nivel de integración hacia todos los niveles, mientras que otros
avanzarían más despacio en las políticas comunitarias. Es aquí donde se abren las dos
velocidades y la Unión Europea relanza sus tratados, fortalece sus vínculos luego de las
últimas elecciones en Holanda, Austria y Francia, que permiten recalcular el giro europeo tras
el Brexit.

1.3.- Medidas de Construcción de Confianza (MCC) para BREXIT

Observando las acciones llevadas adelante por la UNION EUROPEA en respuesta al

BREXIT, luego de la puesta en marcha del artículo 50 del tratado de Lisboa, elaboramos el
siguiente cuadro que trata de colocar claridad sobre los nuevos hilos de trabajo que
mencionáramos al comienzo. En este sentido, dividimos las MCC en blandas y firmes.
Estableciendo los niveles voluntarias, obligatorias, restrictivas y de intercambio. Y las
cruzamos con formulaciones incrementales o racionales. Esta división la identificamos desde
una tipología que recorre incrementalmente su generación, se decir a que transita una forma
progresiva en la cual una cimienta el desarrollo de la siguiente. Así desarrollamos la siguiente
matriz provisoria de datos, con algunas de las MCC que permiten dar respuesta al proceso de
BREXIT, obtener una base territorial al interior con cierto nivel de ampliación (indicador de
ello es el resultado de las elecciones en Francia, y la reunión entre Merkel y Macron).

238 En 2018, estos actores cedieron su lugar. Hollande cedió paso a Macron. Rajoy fue reemplazado por
Sánchez y Gentiloni por Conte. Merkel continúa ocupando el mismo cargo y rol.
785 / 1970
 Medidas de Construcción de Confianza Identificadas en torno al BREXIT239

NIVEL DE FOMULACION POLITICA

INCREMENTALES RACIONALES

PREVENCION DE VACIO LEGAL NOTIFICACION EN

VOLUNTARIAS PARA EMPRESAS EUROPEAS RESPUESTA AL ART
TRAS EL BREXIT 50

RECLAMO AL REINO UNIDO A

BLANDAS
QUE CUMPLA LOS
OBSERVACION Y
COMPROMISOS FINANCIEROS
OBLIGATORIAS VERIFICACION
Y LAS OBLIGACIONES
POLITICA
ASUMIDAS COMO ESTADO
NIVEL DE IMPLEMENTACION
MIEMBRO DE LA UE
DE MCC
COMUNICACION
RESTRICCION SOBRE
RESTRICTIVAS DIRECTA ENTRE
ACTIVIDADES
JEFES DE ESTADO
INTERCAMBIO
FIRMES DE REUNIONES DE MAXIMO PLANIFICACION
INFORMACION NIVEL PARA MITIGAR PARA LA
PARA LA PROBABLES EFECTOS E NEGOCACION POR
PLANIF. IMPACTOS BREXIT
CONJUNTA

1.4.- Percepciones sobre el BREXIT

No podemos arrojar una conclusión sobre este proceso novedoso ya que sería un error.
Claramente la bibliografía y modelos enfocados en el colectivo integración no evaluaron
como una alternativa cercana que la UE con más de 50 años trabajando con un objetivo
claramente integrador y cada vez más profundo, hoy tuviera que establecer pautas para que la
salida de Gran Bretaña tenga un impacto menor en el resto de la Unión. Este punto de
inflexión, que algunos ya evalúan como un proceso de desintegración, en realidad cristaliza
un momento de cambio, claramente vinculado a la dinámica del sistema global imperante. Un
cambio tan abrupto como inesperado claramente ha incrementado la incertidumbre del
sistema y algunos lo han evaluado cómo un proceso de fractura o desintegración, en este
sentido, entendemos que por los desafíos que Europa debe enfrentar se trata de un proceso
más que desintegrador de desconexión. En estos términos, los actores deben reacomodarse a
esta nueva situación en aras de mantener los espacios de integración ya conseguidos. También
existe en este nuevo momento de la UE un impasse en la puesta en marcha de instituciones y
leyes que ya estaban en acordadas como la Unión Europea de los 28. Pasando revista sobre

239 N de los A. Medidas de Construcción de Confianza Implementadas en torno al Brexit. Elaboración

propia.
786 / 1970
los acontecimientos de junio del 2017, observamos como juegan y preparan sus estrategias los
jugadores en pugna.

En el armado de una jugada en aras de intentar armar un BREXIT DURO, May inicia la
partida convocando las elecciones con el objetivo de alcanzar una mayoría más amplia que
reforzara su poder negociador con la Unión Europea. En este sentido, resulta interesante no
perder de vista qué ocurrió tras las elecciones de junio del 2017 en Reino Unido. Es decir,
queremos reparar sobre sus efectos e impactos.

Si observamos los guarismos del 2017 en comparación con los del 2015, los Conservadores
perdieron 12 escaños mientras que los laboristas ganaron 29 lugares. Por lo cual Theresa May
no logra la mayoría y debe salir a acordar apoyo para gobernar con el DUP que obtuvo 10
asientos, colocándose en un margen de maniobra que le permite construir confianza al interior
y con una clara política de endurecimiento -coincidente con la jugada del armado hacia el
BREXIT DURO-.

Veamos los resultados de las elecciones240:

Según la distribución geográfica de los guarismos, en Londres por ejemplo el Laborismo

logró el 54,60 mientras que los Conservadores lograron tan solo un 33%. Conservando la
misma tendencia desde el Brexit.

ELECCIONES EN GRAN BRETAÑA 2017

DISTRIBUCION GEOGRAFICA

240 Resultado de las Elecciones 2017 en Gran Bretaña. Datos obtenidos desde el url http://www.bcomm-
scotland.independent.gov.uk/ fuente recuperada el 9 de junio del 2017.
787 / 1970
Si observamos la distribución de votos y escaños por partido, es otro indicador del grado de
juego. Entendiéndose así la jugada de salir a buscar alianzas y construir poder que le permita
armar gobierno. El estrecho margen le permite capitalizar imagen al Laborismo.

ELECCIONES UK 2017 -DISTRIBUCION DE VOTOS Y ESCAÑOS241

Partido Referente Votos Escaños %

Conservador T. May 13.667.213 318 42,40
Laborista J. Corbyn 12.874.985 262 40,00
Nacional N. Sturgeon 977.569 35 3,00
Escocés
Liberal T. Farron 2.371.772 12 7,40
Demócrata
Otros Otros 2.274.701 23 7,10
El día lunes 19 de junio comenzaron los primeros pasos por las negociaciones Brexit.
Fundamentalmente por el lado de la UE definieron el mecanismo para relocalizar las
agencias de la Unión que se funcionan actualmente en Londres. Ellas son la Agencia Europea
de Medicamentos y la Autoridad Europea Bancaria. Relativo a esto, se identificaron cuatro
fases: 1) presentación de candidaturas hasta el 31 de julio; 2) evaluación de las propuestas
según criterios específicos (rutas, acceso, instalaciones, ubicación de colegios para los hijos
de los trabajadores, etc) 3) En octubre los ministros de la Unión Europea discutió a nivel
político, la sede; 4) En noviembre los ministros a nivel de Consejos Generales votaron.

Por el lado de Reino Unido, tras el discurso de la reina Isabel en el cual anunció los que
denominó como “Gran Ley de Revocación para recuperar las competencias de la Unión
Europea y dar certidumbre a las empresas", el gobierno británico anticipó también el fin de la
libertad de movimientos y "una nueva política de inmigración”. Relacionado con esto decidió
realizar un censo de inmigrantes, para identificar a quienes tienen más de 5 años en el

241 Elecciones UK 2017, distribución de votos y escaños. Elaboración propia a partir de datos en directo de
la edición especial de EL PAIS recuperado el 10 de junio de 2017 desde el url
http://elpais.com/elpais/2017/06/09/media/1497000435_952168.html
788 / 1970
territorio británico ya que ese fue el parámetro establecido como fórmula para acortar la
libertad de movimientos.

Estrategia de Bruselas, el gran jugador de este proceso. Se acordó que las negociaciones se
realizaran en rondas de cuatro semanas, en Bruselas; primero se discutirá el pseudo divorcio y
más adelante, cuando los 27 y sólo cuando ellos den el visto bueno, se abordará qué tipo de
relación habrá en el futuro. La utilización de la palabra pseudo previo a divorcio no es
casualidad, la metáfora hace referencia a que el Reino Unido no se está divorciando de la
Unión Europea ya que nunca existió tal matrimonio242 243. No obstante, hubo un acuerdo entre
partes por cuestiones culturales, ideológicas y económicas.

Gibraltar: merece un seguimiento especial, ya que en las líneas identificadas por la Unión
Europea afirmando que “una vez que Reino Unido deje la Unión Europea, ningún acuerdo
entre la Unión Europea y Reino Unido se podrá aplicar al territorio de Gibraltar sin el
acuerdo entre España y Reino Unido”. En este contexto, justamente el viernes 16 de junio la
Fragata española Alvaro de Bazán, atravesó Algeciras seguida del buque de
aprovisionamiento de combate “Patiño”, autoridades del peñón denunciaron una violación de
aguas territoriales británicas en Gibraltar. Esto ocurrió dentro del ejercicio FLOTEX-17 que
realiza la OTAN en el Golfo de Cádiz, estrecho de Gibraltar, mal de Alborán y otras zonas.
Este hecho puede ser un testeo de los resortes políticos a implementar por las partes. En un
análisis de redes sociales, se observan grupos dentro de Gibraltar que reclaman la
pertenencia al reino Unido, y otro grupo que se ubica en el otro extremo reclamando la
Autodeterminación de Gibraltar.

Los argumentos para lograr estos resultados fueron varios; el primero, el económico, explica
que la desaceleración de la economía de Gran Bretaña se debía a las numerosas reglas
impuestas por la Unión en los negocios y los miles de millones de libras que ese país erogaba
en cuotas de membresía sin obtener prácticamente nada a cambio. A pesar de esto las grandes
empresas estaban a favor de quedarse como parte de la Unión Europea porque esto facilitaba
movilidad de capital, de personas y de productos alrededor del mundo.

El segundo argumento de peso fue la necesidad de retomar el control total de sus fronteras
para reducir la cantidad de inmigrantes que llegan al país a vivir y trabajar. En marras hemos
descripto las dispares percepciones, conforme la situación geográfica, de este argumento por
tipo de voto -a favor o en contra del BREXIT-. En este sentido, en Gran Bretaña tan sólo en
2015, aproximadamente 630,000 extranjeros se establecieron en la región. En los últimos 25
años su población ha ido de 57 millones a 65 millones a pesar de que el índice de natalidad
está por debajo del punto de equilibrio. La proyección es que en 10 años alcanzaría los 70
millones de habitantes y la mitad de ese crecimiento sería debido a los inmigrantes. Esta

242 Managing Brexit, Leaving on Good Terms. Recuperado de la URL

https://www.foreignaffairs.com/articles/united-kingdom/2016-10-12/managing-brexit
243 Proviene del juego de palabras utilizado en el artículo, hace referencia a un matrimonio no político,
sino que un mero acuerdo entre partes. (N. del T.)
789 / 1970
tendencia podría explicarse, por un lado, por las condiciones de su membresía en la Unión
Europea y por otro lado por la misma política británica. Una economía global abierta requiere
de una migración masiva. Gran Bretaña ha creado más trabajos en los últimos 6 años que el
resto de la Unión Europea combinada, pero percibe el grado de manaza amenaza de la mano
de esta migración masiva, que perciben, podría desequilibrar la economía.

Para el presidente norteamericano Donald Trump, los británicos habrían recuperado el control
de su país al votar por la salida del Reino Unido de la UE en el referéndum. Asimismo,
remarcó que Reino Unido estará mejor fuera de la UE y lamentó las consecuencias que está
viviendo el continente europeo a raíz de la crisis migratoria. En este mismo sentido, haciendo
una aproximación a estos hechos, como primera impresión se podría entender casi como un
reflejo el impacto directo que tuvieron el Brexit, la crisis migratoria y la llegada a la
presidencia de Trump en los movimientos de derecha, ya bastante activos en la Unión
Europea.

Tercer argumento, los líderes de la derecha en Europa dejaron en claro que la llegada de
Donald Trump a la presidencia de Estados Unidos es sólo el inicio de un cambio de era: la
vuelta del Estado nación a la primera línea de la política internacional, el fin del
multiculturalismo y del libre comercio neoliberal, y el renacer de los valores patrióticos
tomarán antes o después el poder en Europa.

Una parte sustancial de la sociedad muestra así su descontento con las élites políticas que se
han turnado en la gestión del país durante las últimas décadas. Un fenómeno alentado por
la crisis de refugiados y también por un desapego con los partidos establecidos que se ha
venido acrecentando durante los últimos años. Como cuarta y última lectura; el Brexit
pareciera la vuelta al reforzamiento de la eterna alianza entre Estados Unidos y el Reino
Unido. Washington siempre observo a la Unión Europea con cierta distancia, pero cuando
avanzó hacia la Unión Monetaria, la competencia económica paso a primer plano. Estados
Unidos gasta el 14% de su PIB en Defensa para mantener la pax americana en todo el mundo,
lo que favorece especialmente a Europa, liderada por una Alemania poderosa, la Unión
Europea pasó de ser aliada de Estados Unidos a competir en el ámbito económico. Los
británicos no acompañaron la política de Angela Merkel y jugaron una opción política
abiertamente hacia el lado de los Estados Unidos, en este sentido es comprensible el viaje de
May a los EEUU, y su discurso con el presidente Trump. Asimismo, se multiplicaron las
campañas, para convencer a la opinión pública británica de las ventajas que tenía abandonar
Europa, y así se planteó el referéndum en Gran Bretaña. Probablemente, Londres trata de
conservar su relación privilegiada con Europa, pero sin duda reforzó su alianza con Estados
Unidos en el mundo. Evidencia de este diseño es el viaje de Trump a Londres en el 2018
durante el cual le aconseja a May que demande a Europa.

En este mismo sentido, Alemania está dispuesta a afrontar la situación y potenciar a la Europa
Unida frente a China, una India emergente, un Japón consolidado y la fuerza colosal de los
Estados Unidos de América. Con el Brexit, Europa ha sido sacudida en sus cimientos, sin
embargo, las manifestaciones de los 27 restantes han sido positivas en cuanto a mantener la
Unión.

790 / 1970
Puesto en marcha el Brexit da inicio al procedimiento contractual establecido en el art. 50 del
Tratado de Lisboa, estableciéndose:

“El artículo 50 del Tratado de la Unión Europea prevé un mecanismo para la retirada
voluntaria y unilateral de un país de la Unión Europea (UE). Un país de la UE que desee
retirarse deberá notificar su intención al Consejo Europeo, que proporcionará las directrices
para la celebración del acuerdo que establezca las disposiciones necesarias para la retirada.
El Consejo celebra dicho acuerdo, por mayoría cualificada, en nombre de la UE, previa
aprobación del Parlamento Europeo. Los Tratados dejan de aplicarse al país que realiza la
solicitud, desde la entrada en vigor del acuerdo o, a más tardar, dos años después de la
notificación de la retirada. El Consejo puede decidir prorrogar dicho período. Cualquier país
que se haya retirado de la UE podrá solicitar unirse de nuevo y deberá someterse nuevamente
al procedimiento de adhesión.” (EUR-LEX, 2017)244

Observando este texto, si la Unión Europea de los 27 decidiera tratar a Gran Bretaña como un
tercer actor, ello involucraría la restauración de aranceles y en esta situación Reino Unido
podría pretender un status de país con acuerdo de libre comercio con la Unión Europea sin
obligaciones de libre circulación de capitales y extranjeros.

Hacia el interior de la Unión Europea, como identificamos en un acápite anterior, también

comienzan a plantearse diferentes escenarios quizás el más delicado, reiteramos, sea el de
Gibraltar y cual sería a partir de la desvinculación de Gran Bretaña su nueva situación.
Jurídicamente no caben dudas, que una vez materializada la salida de Reino Unido, España
recupera la facultad reconocida por el artículo X del Tratado de Utrecht que le permite
controlar, e incluso de cerrar el paso, la que permanecía inaplicable tras la adhesión de España
a la Unión Europea como consecuencia de la obligación de garantizar la libre circulación de
personas, servicios y capitales.

Por otra parte, voces expertas ya han prevenido sobre las restricciones que España podría
imponer a la residencia, propiedades, negocios y ejercicio profesional de los gibraltareños en
España y, más en general, de las repercusiones negativas para Gibraltar de la pérdida del
estatuto especial. Los documentos publicados por el Gobierno británico antes del referéndum
reconocían estos problemas y el apoyo a la permanencia expresado en la consulta por el 96 %
de los gibraltareños certifica que son conscientes de las consecuencias.

1.5.- Proceso n-ADICO DE DESCONEXION

A.- APERTURA Y NEGOCIACION

El proceso comienza con la presentación de la nota que ACTIVA EL ARTICULO 50. Luego
comienza una fase de apertura y primera ronda de negociación el 19 de junio del 2017. En

244 Fuente recuperada desde el url en internet el día 11 de junio de 2017, disponible para su acceso en
http://eur-lex.europa.eu/summary/glossary/withdrawal_clause.html?locale=es
791 / 1970
la misma, Michel Barnier (negociador principal de la UE) y David Davis (ministro para la
Salida de la Unión Europea) inician la primera ronda de negociaciones del Brexit en Bruselas.
Acordaron la estructura de las negociaciones y cómo manejarse en cuestiones futuras. Durante
esta fase de apertura, las negociaciones se centraron en cuatro issues: 1) cuestiones
relacionadas con los derechos de los ciudadanos; 2) liquidación financiera; 3) frontera de
Irlanda del Norte; y 4) otros temas de la separación. La red de actores que participa de esta
fase está compuesta por los representantes de la Comisión Europea, representantes del
presidente del Consejo Europeo. Se establece como metodología de gestión al interior de la
UE que sea el negociador de esta, quien presente los informes sistemáticamente al Consejo
Europeo, al Consejo y a sus órganos preparatorios. El 20 de junio de 2017 se acordó en
plenario de ministros de la UE-27 el procedimiento para decidir sobre la reubicación de las
dos agencias que se encuentran actualmente en el Reino Unido. El procedimiento luego
ratificado en la reunión del 22 por parte del Consejo Europeo consistió en los siguientes
elementos: 1) una convocatoria de ofertas de los Estados miembros; 2) una evaluación de la
Comisión basada en criterios objetivos; y 3) una decisión final por votación de los 27 Estados
miembros en el otoño de 2017.

Durante esta fase se activa lo que denominamos PROCESO N-ADICO DE

RELOCALIZACION245, en el cual primeramente, los dirigentes de la UE-27 acordaron
oficialmente el siguiente procedimiento -ver además infografía adjunta en Anexo I-: 1) las
ofertas de los Estados miembros para albergar una o las dos agencias, las cuales deben
presentarse antes del 31 de julio de 2017 ; 2) una evaluación de las ofertas por la Comisión,
sobre la base de los criterios acordados, antes del 30 de septiembre de 2017; 3) el debate
político a partir de la evaluación de la Comisión, en octubre de 2017; 4) una decisión de los
27 Estados miembros, por votación, en paralelo al Consejo de Asuntos Generales (Art. 50), en
noviembre de 2017. En segundo término, también acordaron seis criterios de evaluación: 1)
la garantía de que la agencia sea operativa cuando el Reino Unido abandone la Unión
Europea; 2) la accesibilidad de la ubicación; 3) escuelas para los hijos del personal de las
agencias; 4) acceso al mercado laboral y atención sanitaria para los cónyuges y los hijos de
los empleados; 5) continuidad de la actividad; 6) diseminación geográfica.

B.- FASE DE NEGOCIACION Y BUSQUEDA DE ACUERDOS

En Julio del 2017, da comienzo a la segunda fase del proceso n-ádico que denominamos
negociación y búsqueda de acuerdos. El 20 de julio de 2017 culmina la SEGUNDA RONDA
DE RENGOCIACIONES POR BREXIT EN BRUSELAS. El objetivo de esta ronda de cuatro
días de duración consistió en presentar las posiciones respectivas. Hay tres grupos de
negociación que cubren los derechos de los ciudadanos, la liquidación financiera y

245 N. del A. este término fue elaborado y presentado en el 9° Congreso ALACIP 2017 y en el XIII
Congreso SAAP 2017, por los trabajos realizados en el Centro de Altos Estudios en Ciencias Sociales de la
Universidad Abierta Interamericana. Autores Mag. Su Pereyra Rodríguez, Mag. Susana Durán Sáenz y Dr.
Juan Carlos Kleywegt.
792 / 1970
Separación. Mientras que las cuestiones relacionadas con Irlanda del Norte y la gobernanza
del Acuerdo de retirada serán abordados por los Coordinadores.

Las prioridades identificadas en esta etapa fueron: acordar sobre los derechos que tendrán los
ciudadanos europeos en Reino Unido y los británicos en la UE-27; cerrar el acuerdo sobre las
obligaciones financieras de Londres -y de Bruselas si correspondiere- tras su retirada; y
resolver la situación de Irlanda del Norte tratando de evitar una frontera "estricta" con la
República de Irlanda.

Con relación a los derechos de los ciudadanos, M. Barnier (Negociador UE-27) insistió en
que el Tribunal de Justicia de la Unión Europea debería garantizar los derechos de los
ciudadanos tras la salida británica del bloque regional.

El asunto más controvertido hasta ahora es el acuerdo financiero. Según diferentes cálculos,
los compromisos que Londres debería honrar sumarían entre 60.000 y 100.000 millones de
euros. Mientras que según trascendió en diversos medios periodísticos, Teresa May estaría
dispuesta a reconocer tan solo 40.000 millones de euros.

Como indicador del grado de trascendencia, observamos que al 31 de julio del 2017 se habían
presentado 8 ofertas para albergar la Autoridad Bancaria Europea (ABE o EBA en inglés) y
19 ofertas para albergar la Agencia Europea de Medicamentos (EMA). Totalizando entre
ambas propuestas 23 ciudades, de las cuales tan solo 5 compartirían ambas agencias -ver
anexos II-. Cabe señalar que la Agencia Europea de Medicamentos246 (EMA) se encarga de la
evaluación científica, la supervisión y la vigilancia farmacológica en la UE. Esta agencia, es
esencial para el funcionamiento del mercado único de los medicamentos en la UE. Por su
parte, la Autoridad Bancaria Europea247 (ABE) vela por una regulación y una supervisión
prudenciales efectivas y constantes en todo el sector bancario europeo.

La ABE evalúa los riesgos y los puntos vulnerables del sector bancario de la UE mediante
informes periódicos de evaluación de riesgos y pruebas de resistencia a escala de la UE.
Finalmente, en noviembre se decidió que la EMA se relocalizará en Ámsterdam (Países
Bajos) y la ABE se relocalizará en París (Francia).

El 20 de noviembre el Consejo Europeo se prepara para la segunda fase de las negociaciones

por el BREXIT cuyos temas serán los derechos de los ciudadanos, Irlanda y las obligaciones
financieras.

C.- FASE DE NEGOCIACION Y BUSQUEDA DE CONSENSOS

246 Para ver las ofertas de ciudades receptoras para EMA ir al siguiente link recuperado 1l 17 de agosto de
2017, desde http://www.consilium.europa.eu/es/policies/relocation-uk-based-agencies/ema

247 Para ver las ofertas de ciudades receptoras de ABE ir al siguiente link recuperado el 17 de agosto de
2017, desde el http://www.consilium.europa.eu/es/policies/relocation-uk-based-agencies/eba

793 / 1970
El 9 de febrero de 2018, se realiza la séptima ronda de negociaciones. Esta es una fase de
búsqueda de consensos en torno al período transitorio para las desconexiones legales, frontera
de Irlanda y gobernanza del acuerdo de retirada. En las negociaciones de marzo se buscará
definir cómo será la futura relación entre el Reino Unido y la Unión Europea. Esto dará origen
a la formulación por parte del Consejo sobre una nueva orientación sobre las relaciones con
UK tras el Brexit.

En las reuniones del 13 al 19 de marzo se lograron acuerdos sobre el derecho de los

ciudadanos, liquidación financiera, período transitorio y la identificación de las cuestiones
legales de la separación. Se estableció el 29 DE MARZO DEL 2019 como fecha de salida del
Reino Unido de la Unión Europea.

Finalmente, en Julio Theresa May presentó una propuesta de BREXIT PRACTICO expuesto
y publicado en el LIBRO BLANCO y basado en principios de respeto a los resultados del
referéndum. Con relación a la economía, Theresa May propone una cooperación económica
con la UE; un alineamiento con la estrategia industrial de UK. También propone minimizar
las alteraciones el comercio, aumentar las propuestas de trabajo y oportunidades globales.
Con relación a las COMUNIDADES LOCALES May propone acabar con la libre movilidad
de personas, se formulará un nuevo sistema de inmigración. También, se comprometió en
apoyar a las comunidades pesqueras y agrícolas, como utilizar el fondo de propiedad
compartida para impulsar la regeneración de ciudades británicas salvaguardando la seguridad
ciudadana.

En relación con IRLANDA ratifica el compromiso adquirido con Irlanda del Norte de
mantener los procesos de paz, evitar las fronteras rígidas salvaguardando la integridad
económica y constitucional del Reino Unido. May aclara en el Libro Blanco que con relación
a las dependencias de la Corona Británica, Gibraltar y otras territorios en Ultramar no habrá
cambios en sus relaciones con el Reino Unido.

Se identifica la nueva relación de UK con la UE. La misma involucra una salida del mercado
único y de la unión aduanera. Y propone un PATERNARIADO ECONOMICO y un
PATERNARIADO EN SEGURIDAD. Esta cuestión guarda relación con el discurso tory
hegemónico identificado por Crespo Alcázar (2018) que más adelante explicaremos.

2.- CATALUNYA

2.1.- Desconexión entre la percepción del poder político con el ciudadano

El caso CATALUNYA se vincula al principio por el cual el pueblo catalán se percibe como
una nación soberana, aludiendo a su vinculación histórica, cultural, lingüística, incluso por el
derecho civil catalán entre otras características. Si tratamos de cuantificar los a favor y los no
a favor de la independencia de Catalunya, esto no es una tarea fácil. Difieren los datos en las
794 / 1970
encuestas, particularmente según quien se encargue de llevarla adelante, y también por la
pregunta que se le presenta al ciudadano al momento de tomar su decisión. De este modo
tendremos aquellas encuestas que analizan en Si o NO; aquellas que destacan sus análisis en
base a preguntas que incluyen opciones de tipo federalistas. Para las primeras (si o no), los
resultados arrojan en gran medida empates, mientras que para las ubicadas en el segundo tipo
(la opción mayoritaria es la independentista a pesar del tamaño de la muestra.

Los partidos independentistas como JUNTS PEL SI (CDC+ERC), Y la CANDIDATURA

D´UNITAT POPULAR (CUP) forman la mayoría absoluta en el Parlamento Catalán, cuyo
presidente actualmente es Carles Puigdemont (de Junt pel Si). Esta corriente aspira a una
unión de Países Catalanes. Una parte importante de los catalanes no se sienten españoles, y se
encontrarían más cómodos en una Catalunya independiente. Cabe preguntarse, si esto alcanza
para recuperar una identidad propia que Catalunya percibe diluida desde siglos atrás.248 Otra
parte de los catalanes, perciben un perjuicio macroeconómico con este proceso. En este
sentido, Catalunya quedaría fuera de la Unión Europea pues la Constitución Europea no prevé
la secesión en alguno de sus miembros y para continuar tendría que solicitar su incorporación
para lo cual debería, en ese estado de situación contar con la mayoría unánime de los socios
comunitarios. Por otro lado, al desconectarse de España Catalunya no formaría parte de la
Unión Económica y Monetaria (UEM) ni del Banco Central Europeo (BCE), por lo cual
perdería la potestad de emitir euros, viéndose obligada a comprarlos, o bien a crear una
moneda propia con la consiguiente devaluación para no perder competitividad, dada la
previsible caída de exportaciones en ese contexto. 249

Analizando el proceso de desconexión o independentista, desde el 2009 en adelante, el mismo

se caracteriza por una serie de ciclos de tensión, distensión, presión, tensión nuevamente. Los
procesos de tensión están marcados por movilizaciones del ciudadano común en los espacios
públicos, manifestaciones de rechazo a la sentencia del Constitucional, identificación de
lemas que vinculan los valores que la sociedad está poniendo en juego y con la más alta
asignación de valores. Lemas como “Som una nacio, nosaltres decidim” (manifestación de
2010), “Catalunya, Nous estat d´Europa” (manifestación de 2012). Dos semanas después de
esta última, el Parlament de Catalunya aprobó la resolución por la cual se insta al gobierno
catalán a la realización de una “CONSULTA” en la cual “el pueblo catalán pueda determinar
libre y democráticamente el futuro colectivo”. En este sentido, dicha consulta recoge la

248 Al respecto ver “Un Estat millor, per a tothom” sitio de la Fundacion Catalunya Estat, recuperado el 2
de junio de 2017 desde el url en intenet http://www.fundaciocatalunyaestat.cat/

249 Sobre este tema ver Losada, Juan Carlos “25 motivos” artículo publicado en El Mundo, el día 25 de
diciembre de 2013. Recuperado el 20 de mayo desde el url en internet
http://www.elmundo.es/cronica/2013/12/15/52ac4fdf22601dab1c8b4577.html. Y ver la editorial del 18 de
agosto de 2015 en el diario La Vanguardia http://hemeroteca.lavanguardia.com/preview/2015/08/18/pagina-
1/95790081/pdf.html?search=editorial

795 / 1970
percepción de los altos valores puestos en juego por los actores, como los son la libertad
democrática para determinar el futuro, rescatando el futuro colectivo. En los procesos de
distensión y presión, se da una búsqueda por articular los intereses de los actores implicados
en llevar adelante el proceso o bien la hoja de ruta propuesta. Aquí una diferencia notoria con
el BREXIT, es que para el caso catalán se hizo necesario el respeto a la libre elección, a
garantizar esa libertad, y el reconocimiento del derecho a ejercer esa libertad de elección. Eso
fue recogido en la “Declaración de Soberanía y del derecho a decidir del Pueblo de
Catalunya”, aprobada por el Parlament el 23 de enero del 2013.

Otra fase de tensión resurge con la manifestación del 2013 bajo el lema “vía catalana hacia la
independencia”. Se trató de una cadena humana de aproximadamente 400 kilómetros en
Catalunya, la cual fue promovida por la asociación independentista Asamblea Nacional
Catalana el 11 de septiembre de 2013.

El 9 de noviembre de 2014, se realiza una nueva consulta al ciudadano bajo la pregunta de

dos apartados: “¿Quiere que Catalunya sea un Estado?” Y “En caso afirmativo, ¿Quiere que
este Estado sea independiente?” A partir de este interrogante, quedó expuesto la necesidad de
inclusión y búsqueda hacia una articulación de consensos mayoritarios, lo cual llevó a la
generación de acuerdos en forma rápida. De esta manera el Derecho a decidir irrumpe como
un alto valor para la sociedad catalana. Como efecto, de este proceso en septiembre de 2015 el
President Artur Mas presentó una hoja de ruta conteniendo un plan de 24 meses para
conseguir la independencia de Catalunya.

2.2.- Medidas de Construcción de Confianza (MCC) para CATALUNYA

Observando las acciones llevadas adelante por la CATALUNYA, desde el 2009 en adelante
con el objetivo de lograr su desconexión e independencia, elaboramos el siguiente cuadro que
trata de colocar claridad sobre los nuevos hilos de trabajo que mencionáramos al comienzo
del presente trabajo. En este sentido, dividimos las MCC en blandas y firmes. Estableciendo
los niveles voluntarias, obligatorias, restrictivas y de intercambio. Y las cruzamos con
formulaciones incrementales o racionales. Así desarrollamos la siguiente matriz provisoria de
datos, con algunas de las MCC que permiten dar respuesta al proceso de CATALUNYA,
obtener una base territorial al interior con cierto nivel de ampliación (indicadores de ello son,
en primer lugar la preparación en Catalunya para el referéndum del 1 de octubre de 2017, y en
segundo término la reacción de rechazo del Gobierno de Mariano Rajoy). Un efecto fuerte
sobre la democracia lo vemos en la adhesión de cinco obispos catalanes, quienes se
manifestaron a favor de la independencia. En este sentido el derecho de los pueblos a decidir
se ubica, o está, por encima de la unidad de España, tornándose en una postura irreconciliable
con el resto del Episcopado y con un Vaticano que pareciera colocarse al margen o bien se
abstiene.

796 / 1970
 Medidas de Construcción de Confianza (MCC) para CATALUNYA250
NIVEL DE FOMULACION POLITICA
INCREMENTALES RACIONALES

VOLUNTARIAS CONSULTAS REFERENDUM 2009

BLANDAS
PRESIONES DEL
BUSQUEDA DE APOYO EN GOBIERNO DE RAJOY
OBLIGATORIAS
BRUSELAS RECLAMANDO
SOBERANIA NACIONAL

COMUNICACION Conclusiones
NIVEL DE IMPLEMENTACION
INDEPENDENCIA DE DIRECTA ENTRE provisorias
DE MCC
RESTRICTIVAS ESPAÑA NO IMPLICA GOBIERNOS, AGENCIAS
PERTENENCIA A LA UE GOB. CATALUNYA-GOB
No
DE RAJOYpodemos
FIRMES
PLANIFICACION DE arrojar una
INTERCAMBIO IDENTIFICACION DE UNA ACUERDOS ENTRE
DE HOJA DE RUTA PARA LA ACTORES PARA
conclusión
INFORMACION IDENEPENDENCIA Y DESTRABAR sobre este
CONJUNTA DESCONEXION SITUACIONES
EMPANTANADAS proceso
novedoso ya que sería un error. Claramente la bibliografía y modelos para arribar al colectivo
integración, jamás pensaron en un proceso a la inversa de la integración, lo que algunos
llamaron desintegración. Observamos que no se trata de una desintegración sino como
sostenemos, de un proceso de desconexión en el cual los actores deben reconstruir esas
instituciones que cedieron en aras de una construcción superior y que ahora deberán no solo
recomponer, sino erogar la puesta en marcha de instituciones y leyes que ya estaban volcadas
en la Unión Europea.

En ambos casos las consecuencias parecieran ser en un primer momento problemas

macroeconómicos, temas relativos a la emisión monetaria, creación de una moneda, en el caso
de Catalunya la necesidad de ser reconocido como Estado en el seno de las Naciones Unidas,
como también procesos de devaluación.

Con relación ambos procesos, irrumpe una discusión involucrada a la idea de democracia, y
que en el caso catalán es visibilizada y le otorga un valor innegociable y es la relativa al
derecho de los pueblos a decidir.

Con relación al referéndum por el BREXIT, Habermas (2016) se pregunta -en una entrevista
que le realiza Thomas Assheuer para el diario Die Zeit en el mes de julio-, cómo es posible
que cuestiones identitarias sean consideradas como prioritarias por sobre los intereses
financiero de la City Londinense. En este interrogante, Habermas plantea que el BREXIT
tiene razones nacionales.

250 N. de los A: cuadro de elaboración propia.

797 / 1970
En esta línea de ideas el referéndum de 1973 por el cual UK decide entrar a la UE, lo hace por
razones estrictamente económicas. Hábermas señala que “las élites políticas desde Thatcher a
Blair jamás pensaron en abandonar su visión distante del corazón europeo”. Esto concuerda y
guarda relación con Crespo Alcántara (2018) donde este académico añade que “los partidarios
del Brexit formaron un discurso demagógico y populista basado en sostener que el abandono
de la UE (y la consiguiente supuesta recuperación de la soberanía nacional) inmunizaría al
Reino Unido frente a cualquier amenaza para su seguridad”.

La trayectoria del Partido Conservador refleja una visión que rechaza cualquier iniciativa de
crear una defensa europea autónoma o independiente de la OTAN porque ella le garantiza
ESTABILIDAD.SEGURIDAD por tanto en este binomio UK apoya a la UE. Numerosos
académicos coinciden en colocar a Churchill en el origen del discurso tory que refleja la
visión de benevolencia del Reino Unido como miembro europeo pero sin ser parte de Europa.
Es decir, el Reino Unido aceptó ser miembro del bloque europeo, pero no aceptó formar parte
de la zona euro manteniendo así su independencia monetaria, la cual perdieron aquellos que
aceptaron y se unieron al mercado común. A esto nos referimos en marras cuando
mencionamos el discurso tory hegemónico identificado por Crespo Alcázar (2018).

En este sentido, cuando las élites políticas del Reino Unido definen a la UE como un área de
libre comercio en expansión sin profundizar la cooperación con el bloque, es cuando las élites
políticas ven al BREXIT como opción política a seguir.

En el campo populista, se produce movilización de los sectores con menores recursos y menos
educados que antes se abstenían, y ahora votan a favor del LEAVE (salir). De este modo, la
salida fue vista como una mayor diferenciación social, involucró un sentimiento de
impotencia; y los ciudadanos percibieron que sus intereses ya no estaban protegidos por la
política. Así se produjeron movilizaciones contra los extranjeros, o contra Bruselas por
ejemplo.

Nos preguntamos ¿hasta dónde es troceable la soberanía? Mientras el BREXIT es un

proceso de desconexión que involucra el ejercicio soberano de la toma de decisiones con
relación a la pertenencia a la Unión Europea, Catalunya hace referencia al ejercicio de toma
de decisiones de un movimiento independentista que involucra la pertenencia a un Estado
constituido como tal. En este sentido, Escocia implicó la posibilidad de un proceso
independentista hacia el interior de Gran Bretaña, sin embargo como consecuencia de las
últimas elecciones Escocia utilizó su discurso secesionista como plataforma de presión, pero
obtuvo un costo elevadamente caro al momento que el Partido Nacionalista Escocés resultó
uno de los grandes perdedores “…incluso su líder en el Parlamento británico, Angus
Robertson, perdió el escaño tras ser derrotado por Douglas Ross, el candidato conservador en
la circunscripción de Moray.” (El Confidencial, 2017)251 y en la actualidad Escocia dejó su

251 El Confidencial, 2017-06-09 “Eurófobos (UKIP) y nacionalistas (SNP), los grandes perdedores de las
798 / 1970
referéndum como stand-by dado que en la actualidad dedicará esfuerzos a monitorear el
proceso Brexit. Para el caso Español, ya a pareció un sector dentro de la propia Catalunya que
no quiere formar parte de ella. Se trata del sector denominado TABARNIA, el cual pretende
hacer de un sector de la costa catalana -conformado por las provincias de Tarragona y
Barcelona- un territorio separado en caso de que se lleve a cabo finalmente la independencia
de Catalunya. (Salver, 2017)252. Para nosotros este es un trabajo de investigación que nos
llevará dos años por delante. En la actualidad nos encontramos en los primeros meses del
mismo, y nos permitió disparar una serie de interrogantes que hoy queremos poner en la carta.

elecciones”. Disponible desde el url http://www.elconfidencial.com/mundo/2017-06-09/elecciones-reino-

unido-ukip-escoceses-eurofobos-independentistas_1396508/
252 En Electromanía, 2017-06 “Sobre España, Catalunya, Tabarnia, y los límites de la soberanía”.
Recuperado desde el url en internet http://electomania.es/espanacatalunyatabarnia/
799 / 1970
Bibliografía de consulta

Amin, Samir y otros (1992): Las finalidades estratégicas en el Mediterráneo, París,

Harmattan.

Amin, Samir (2000) La hegemonía de los Estados Unidos y el fin del proyecto europeo, París,
Harmattan.

Amin, Samir (2001): Más allá del capitalismo senil, por un siglo XXI no americano, París,
PUF.

Amin, Samir (2003a): El tiempo de las cerezas (s/d).

Amin, Samir (2003b): El virus liberal, Nueva York: The New York Press.

Amin, Samir (2003c): The American Ideology, El Cairo, Ahram Weekly.

Patrice Morel (2012): documental "Le Journal des Alpes, histoire d'une télé régionale" (en
francés).

Roffinelli, Gabriela (2006): La Teoría del Sistema Capitalista Mundial. Una Aproximación al
Pensamiento de Samir Amín, La Habana, Editorial de Ciencias Sociales.

Todd, Emmanuel (2002): Después del Imperio, París, Gallimard.

Según los tratados, las instituciones de la UE pueden adoptar legislación, que los países
miembros aplican a continuación. Pueden consultarse los textos completos de los tratados, la
legislación, la jurisprudencia y las propuestas legislativas utilizando la base de datos Eur-Lex
del Derecho de la UE. Todo el material está disponible desde los siguientes url:
https://europa.eu/european-union/index_es y https://europa.eu/european-union/documents-
publications_es.

Arévalo de León B. (2002), Good Governance in Security Sector as Confidence Building

Measure in the Americas: toward Pax Democratica, “DCAF Conference Papers”, Geneva,
disponible en: http://disarm.igc.org/2009backup/Regional/Arevalo.pdf, consulta: 10.08.2013.

Bellina Acevedo J. (2010), Medidas de Fomento de la Confianza: la realidad regional, en:

Confianza y Seguridad en América del Sur, Consejo de Defensa Suramericano UNASUR,
“Cuadernos de Defensa”, no. 2, octubre, disponible en:
http://www.opalc.org/web/images/stories/INTE/Confianza_y_seguridad_en_America_del_Su
r1.pdf, consulta: 10.10.2013.

Briones S. R., Álvarez R. V. (2008), ¿Construyendo confianzas? Fronteras, FFAA y Política

en América Latina, Santiago de Chile, disponible en:
http://issuu.com/flacso.chile/docs/rss_2008_1, consulta: 10.08.2013.

800 / 1970
 ANEXO I: NUESTRO MODELO TEORICO253

ANEXO II: CRONOLOGIA254

ANEXO III

253 N. de los A. Elaboración propia POLINT.

254 N. de los A.: Esta cronología es una elaboración propia POLINT.
801 / 1970
ANEXO IV

802 / 1970
ANEXO V

803 / 1970
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”

-Titulo: “Los Grupos Políticos de la Primavera Árabe: Agentes de Cambio y Continuidad”

-Depietri; Franco Octavio, (Universidad Nacional de Lanus, UNLa)

franco.o.depietri@gmail.com

-Mastragostino; Pablo Agustín, (Universidad Nacional de Lanus, UNLa)

mastragostino.p@gmail.com

-Área Temática Nº 7: Política Internacional

-Mesa Redonda: “Medio Oriente: Relevancia Geopolítica y (Des)estabilidad Institucional”

-Resumen: A lo largo de esta investigación abordaremos las distintas manifestaciones que tuvo, en
algunos estados, uno de los procesos de cambios políticos más complejo y controversial llevado
adelante en el Medio Oriente a raíz de las necesidades emanadas por sus pueblos, La Primavera Árabe.
Analizaremos los distintos grupos políticos (Desde los Jóvenes, los Campesinos, los Militares y los
grupos Islámicos) intervinientes en el proceso de la Primavera Árabe (En los casos de Túnez, Egipto,
Libia y Marruecos) y como estos se manifestaron como un factor de cambio del régimen político
preexistente o como uno de continuidad.

El caso tunecino, libio, marroquí y egipcio son sólo algunos de los que se podrían abordar, no obstante
la alta participación de sus electorados en el proceso revolucionario, sus diferencias y similitudes
troncales y sus muy distintas vertientes a la fecha nos hacen poner el foco en ellos.

804 / 1970
INTRODUCCIÓN

A lo largo de esta investigación abordaremos las distintas manifestaciones que tuvo, en algunos
estados, uno de los procesos de cambios políticos más complejo y controversial llevado adelante en el
Medio Oriente a raíz de las necesidades emanadas por sus pueblos.

Siendo menester denotar en primera instancia que aproximarnos a nombrarlos, al menos a priori,
“cambio” o “continuidad” sería inexacto desde el momento mismo que nos esbozamos en clave de
política comparada para llevar adelante este trabajo. El estudio de los grupos políticos (Desde los
Jóvenes, los Campesinos, los Militares y los grupos Islámicos) que persiguieron este proceso y como
llevaron adelante este fenómeno comenzando en Túnez será nuestro punto de partida.

Hemos de analizar tanto los casos donde prima la monarquía parlamentaria, así como también aquellos
donde el encubrimiento de los procesos democráticos y el atropello de las voluntades populares
permitieron longevas dictaduras de castas militares supervivientes a algunos de los procesos que más
moldearon la dinámica del sistema internacional como lo conocemos.

El caso tunecino, libio, marroquí y egipcio son sólo algunos de los que se podrían abordar, no obstante
la alta participación de sus electorados en el proceso revolucionario, sus diferencias y similitudes
troncales y sus muy distintas vertientes a la fecha nos hacen poner el foco en ellos.

Nuestras aproximaciones desembocan del período previo a lo llamado la “Primavera árabe” y son
contrapuestas a las configuraciones que estos movimientos llevaron adelante siendo influenciados por
las reformas democráticas dadas en occidente y por sus aspiraciones emanadas en el seno de la cultura
árabe-islámica.

MARCO TEÓRICO

Estableciendo un punto de partida en nuestro análisis, es menester resaltar que todo sistema político
posee, ineludiblemente, un número de partidos políticos delimitados en mayor o menor medida que se
traducen en clave electoral en los distintos tipos de sistema que se pueden consolidar. Es así que se
entiende que el Medio Oriente no es una excepción a la regla, más sí quizás una excepción a la
democracia como construcción socio-política occidental en tanto y cuanto consideremos sus tres
aspectos principales de democracia como principio de legitimidad, como sistema político y como
805 / 1970
ideal; no obstante no habiendo un concepto universal aplicable de democracia, podemos extraer que la
mayoría de los conceptos apuntan a que la misma es un régimen político de soberanía popular siendo
esta ejercida tanto de manera directa como indirecta.

Entendiendo los partidos políticos como las organizaciones estables que tienen como objetivo
principal la conquista y ejercicio del poder político en representación de distintas ideologías e intereses
sociales, es que nos permitimos detallar a fin de este análisis, los sistemas de partido que nos son
relevantes.

Los sistemas de partidos se categorizan en base al número de actores (partidos) que son relevantes
para el mismo, para nuestro análisis debemos detallar el Sistema de Partido Único y el Sistema de
Partido Hegemónico, así también como la Monarquía Parlamentaria. A la hora de diferenciar
principalmente un sistema de partido único y uno de partido hegemónico, precisamos que si bien
ambos se componen a partir de la sustancia de 1 (un) partido político relevante o predominante, el
sistema de partido único es no competitivo, no democrático y totalitario a partir de la imposibilidad de
la competencia lo que genera su ausencia, mientras que el de partido hegemónico permite llevar
adelante una competencia a nivel electoral, no obstante ese único partido imposibilita al resto a
realizar la participación o alcanzar su meta electoral, consolidando, a pesar de todo, un sistema
competitivo. La Monarquía parlamentaria por su parte, es un sistema político en el cual se mantiene
vigente la figura del rey como decantación histórico-religiosa y ejerce el rol de Jefe de Estado bajo el
árbitro del poder legislativo –parlamento- y del poder ejecutivo –gobierno- y tiene una fuerte impronta
y simbología a nivel socio-cultural, principalmente en estados tradicionalistas como el Reino de
Marruecos.

Con motivo de análisis de los cambios políticos y estructurales en el Medio Oriente generados
transversalmente por la Primavera Árabe, hemos de denotar dos variables esenciales extraídas del
autor Leonardo Morlino, el cambio y la continuidad de los regímenes políticos. Entendemos en
primera instancia que un régimen político es dinámico en tanto y cuanto las interacciones socio
políticas que se den tanto a nivel local como internacional se mantengan en constante movimiento, no
obstante debemos discernir cuando esto se traduce en una situación pro status quo o anti status quo. La
no alteración del estatus quo en pos del mantenimiento del régimen político vigente, podemos precisar
que se traduce como la continuidad del régimen político, en el cual las pulsiones sociales que
movilizan los cambios políticos son insuficientes o irrelevantes de cara al proceso histórico que se esté
llevando a cabo. Por el contrario, la alteración del orden político vigente de cara a las nuevas
necesidades planteadas por los grupos sociales de un estado en particular, que tienden a alterar dicho
status quo se traduce como cambio. La diferenciación de esto es vital para entender que, en el proceso

806 / 1970
llevado adelante en el Medio Oriente, la necesidades de cambio traen aparejados distintos conflictos
sociales que toman impulso, en mayor o menor medida, para resaltar lo que en clave política se define
como clivajes.

El conflicto social se sitúa dentro de los niveles micro y macro sociales del orden político y es el
conjunto de micro fenómenos que son la expresión directa de las pautas de consenso y conflicto de las
determinadas sociedades. Es así que se define clivajes a los distintos elementos decisivos de la
estructura de oportunidades políticas que afectan, directamente, a las motivaciones de los actores que
intervienen en los conflictos sociales, también traducido como la divisoria confrontacional entre los
grupos de individuos que tiende, por lo general, a organizar el conflicto entre ellos (Lipset y Rokkan,
1967).

Dicha estructura de clivajes se fundamenta a partir de la pauta dominante del conflicto que
encontramos en las comunidades estratificadas, basadas en sus criterios de estratificación por un lado
y las pautas de oposición a la misma, y a su vez que atraviesan o afectan directamente los
componentes estructurales de dicha sociedad.

Para nuestro análisis, solo algunos de los clivajes enumerados nos son relevantes, en tanto y cuanto
nos permita explayar cuales fueron esos conflictos sociales que derivaron en uno de los procesos más
profundos de cambio en el Medio Oriente. El primero de ellos es el clivaje centro-periferia o
identitario el cual nos subraya a las regiones periféricas, minorías lingüísticas y las poblaciones que
son culturalmente amenazadas ante las presiones de la maquinaria del estado nación de orden
centralizador, estandarizador y racionalizador. No es de principal apego la divisoria identitaria que se
traduce a partir de la creación de estados nacionales con una lengua, cultura o una visión predominante
por sobre las demás.

El segundo al que haremos referencia es el clivaje religioso, donde los recursos y privilegios
corporativos históricamente pertenecientes a las iglesias se trasladan en herramientas para el estado
moderno en formación, configurando una autoridad racional legal que se opone a la autoridad
tradicional con la iglesia como investidura y donde se soslaya, principalmente, la confrontación entre
un estado laico y una iglesia sin ansias de perder sus ventajas económicas y sociales.

El tercero a hacer mención es el clivaje transicional el cual nos hace referencia a los procesos de
consolidación o des consolidación que afectan necesariamente a toda aquella sociedad que haya
atravesado una transición democrática del carácter del cual fuera. Esta necesariamente asociado a todo
proceso de transición democrática inevitablemente porque dichos procesos expresan un equilibrio,
precario, pero equilibrio en fin entre dos bloques donde uno tiene preponderancia en la hegemonía
sobre el tiempo y la dirección del proceso de cambio.

807 / 1970
Nuestro cuarto caso es el clivaje plurinacional, este nos habla del conflicto descrito en el subcaso
dentro del clivaje identitario característico, donde se desliza hacia una descentralización política a raíz
de la permanencia de distintas etnias, culturas y procedencias en lo que se establece como un estado
nación, la cuestión de los chiítas y sunitas es uno de los cuales hemos de hacer mención. Este será
clave para la comprensión de caso libio.

Nuestro último clivaje, pero no menos importante es el clivaje original donde se establece que toda
transición es un intento de negociar alguna u otra forma de democracia política superadora, a veces de
manera relativamente pacifica, a un proceso traumático previo que dividió, en el pasado reciente y
mediante conflictos sociales, a toda una población afectada.

A lo largo de este trabajo, abordamos conceptualmente al Medio Oriente como lo define el

internacionalista Khatchik DerGhougassian (2017), siendo el mismo el conjunto de los veintidós
países conformantes de la Liga Árabe, a los cuales se suman Israel, Turquía e Irán. Lo cual incluye, a
nivel territorial el espacio geográfico desde donde se miró el este del Mar Mediterráneo y el Norte de
África hasta la península arábiga, con sus tres sub-regiones principales; el este del Mediterráneo –
también conocido como al-Mashreq, el Creciente Fértil, o el Levante-, la Península Arábiga –al-Jalich
o el Golfo- y el que más nos compete para este trabajo, el norte de África –al-Magreb-.

MARCO HISTÓRICO

Johan Galtung afirma que todo conflicto, todo acto de violencia esconde detrás de su cara visible, “la
violencia directa”, un lado invisible. Ese lado invisible transforma a la violencia en un triangulo, con
la violencia directa en la punta y con su lado invisible, “la violencia estructural y cultural”, en los
vértices. Puesto que el conflicto es usualmente analizado como un proceso que nace, se desarrolla y
muere, los análisis suelen dejar de lado las explicaciones de como determinados conflictos llegaron a
un punto máximo de violencia directa, es decir, dejan de lado como la violencia estructural y cultural
alimentaron ese conflicto hasta llegar al choque violento de voluntades (Galtung, 1999). Aunque
Galtung suele ser usado en estudios de Seguridad Internacional, su análisis nos puede servir para decir
que la Primavera Árabe no puede ser explicada solamente por los hechos ocurridos a partir de 2010,
sino que hay una historia y un contexto de fondo que explica como se llego a estos acontecimientos y
lo fulminante, repentino y violento que se volvió en algunos casos.

Referido al contexto nos parece indicado decir que el origen de la Primavera Árabe tiene su
localización en dos fuentes, una económica y una política. Desde la económica fue el proceso de
liberalización económica durante los ´90 y las crecientes desigualdades sociales las que explican el
808 / 1970
descontento de muchos de los sectores de la economía de estos países que se concentraron aun mas
con la crisis global del año 2008 que llevo a la economía mundial, y a las que son caso de este trabajo
en particular, a la recesión económica producto del “Efecto Contagio” de los países centrales a los de
la periferia tanto por la caída de los commodities como por la perdida de liquidez y la paralización de
inversiones en estos países que dejo a cientos de miles en las calles y en la pobreza.

Referido a lo político, y siendo complementario al contexto económico, los regimenes políticos de

estos países, que en su mayoría, autocracias vestidas de democracia (Hoffman y Jamal, 2014), con
regimenes represivos muy marcados chocaron con la voluntad de determinados sectores que aspiraban
a la modernización y democratización de estos y sumado a un contexto de crisis económica, sirvió de
caldo de cultivo para las protestas en masas que en la mayoría de los casos tiro a los regimenes que
había gobernado durante décadas y habían pensado que con unas reformas mínimas, su estancia en el
poder iba a ser eterna.

A continuación nos dedicaremos a explicar un poco esto, el contexto económico que llevo a la
primavera árabe, con la Crisis de 2008 con punto máximo de esa crisis y el régimen político existente
antes de los sucesos ocurridos a partir de Diciembre de 2010.

La Crisis Económica de 2008

La Crisis Económica Global que surgió a partir de finales del año 2007 y principios de 2008 producto
de la caída del Banco estadounidense Lehman Brothers se puede explicar desde la estructura misma de
la economía internacional que surgió con la Crisis Energética de los años ´70. La estructura de la
economía durante los ´70 paso del viejo modelo capitalista industrial, o lo que quedaba de el, a la
profundización de la economía financiera y la entrada en escena de los llamados Petrodólares y la
abundante liquidez que prevaleció en la economía mundial producto del déficit de cuenta corriente de
los Estados Unidos (Eichengreen, 2006) y unas bajas tasas de interés que llevaron a los inversores a la
búsqueda de mayor rentabilidad subestimando los riesgos. Esa subestimación de los riesgos, en
especial en el mercado de hipotecas, provoco una enorme burbuja financiera que estallo en 2008
cuando los bancos no pudieron cobrar el dinero de las aseguradoras (los llamados Swaps) y las
llevaron a la quiebra.

809 / 1970
Cuando se produjo esto, todo el sistema colapso y rápidamente los inversores sacaron sus activos ante
la desconfianza entre las instituciones financieras. Las inversiones se congelaron y la liquidez se
esfumo al instante dejando al mercado prácticamente paralizado. La crisis, que había empezado en el
sector de las finanzas, rápidamente se extendió por toda la economía mundial y, a pesar que muchos
países intentaron políticas fiscales de fomento al crédito para que estos no se quedasen sin liquidez, la
crisis ya los había golpeado (CEPAL, 2012). En donde se sintió mas fuerte, fue en los mercados
emergentes, por su gran dependencia a la demanda de los países centrales (Tanto de aquellos que
dependen de sus exportaciones de materias primas como de aquellos que exportar productos
manufacturados) y a la IED proveniente de estos.

Con respecto a los países del Norte de África que aquí analizamos, sus economías en los ´90 pasaron
del viejo modelo intervencionista, de planificación, importado de la URSS, a la adopción, en mayor o
menor medida, de las ideas del neoliberalismo, esto es, al conocido “Triangulo Neoliberal” de
Liberalización, Desregulación y Privatización. Las expectativas que se había creado alrededor de estas
políticas tardaron poco en esfumarse. El crecimiento económico que se presumía iba a ser superior a
los años de la economía de planificación fue menor, las desigualdades crecieron y alrededor del 40%
de la población de estos países cayo en la pobreza y numerosas empresas del sector publico se
privatizaron contra la voluntad de parte de la población e incluso, parte de la elite de conducción que
vio como se esfumaban sus negocios (Dahi, 2011).

A pesar de que durante los primeros años del nuevo milenio hubo un mayor crecimiento económico,
producido por el alza del precio de las materias primas y la mejora de los términos de intercambio, la
crisis de 2008 demostró que el sistema estaba completamente agotado. En el caso de países como
Libia que dependen altamente del oscilamiento de los productos primarios, y en su caso el petróleo, la
caída del precio del crudo y el congelamiento de las inversiones llevaron al país a la recesion. Egipto,
aun dependiendo menos de las oscilaciones de estos productos, también sintió el efecto. Lo que se
sintió mas en Egipto fue el congelamiento de las inversiones y el cierre de los mercados de
exportación dejando su sistema productivo paralizado. El caso de Marruecos y Túnez lo explica esta
última variable, ambos países son fuertemente dependientes de las importaciones de capital
provenientes de Europa y las exportaciones también hacia el continente europeo (OEC, 2018).

Como Europa fue una de las regiones mas golpeadas por la crisis, el contagio en estos países se sintió
por el cierre de los mercados de exportación (Marruecos por ejemplo exporta el 64% de sus
producción a Europa y Túnez el 77% aproximadamente) y el congelamiento de las IED y los flujos
(Lo mismo, la mayor parte de las importaciones, sean de bienes de consumo, capital o financieros
provienen de Europa). Esta situación se agrava por que los cuatro países que aquí analizamos poseen

810 / 1970
una balanza comercial negativa y ante la crisis, se vieron imposibilitados de acceder al crédito externo
que pueda cubrir los baches fiscales producto de esto.

Las consecuencias económicas para los países del Norte de África, fue la profundización de la miseria
para los sectores bajos (En especial el campesinado agrícola) y medios (los pequeños y medianos
productores que vieron cerrados sus mercados para la exportación y cayeron en la quiebra).

El Régimen Previo a la Primavera Árabe

Nos parece indicado, a sazón que fue en este país en donde comenzaron los acontecimientos que
derivaron en la Primavera Árabe, que arranquemos desarrollando de manera breve como era el
régimen político en Túnez antes de los sucesos ocurridos a partir de Diciembre del año 2010. Se puede
decir que desde la independencia de Túnez en 1956 de Francia, su régimen político siempre se
caracterizo por ser autocrático, pasando de ser un Sistema de Partido Único bajo la presidencia de
Habib Bourguiba a un Sistema de Partido Hegemónico luego del golpe del ´87 con la Presidencia de
Zine el-Abidine Ben ‘Ali que duro hasta principio del año 2011 cuando presionado por las masivas
marchas contra su gobierno y ante la negativa de las fuerzas de seguridad a reprimirlas dimitió a su
cargo y se exilio junto a su familia en Arabia Saudita.

Con respecto al gobierno de Ben Ali, desde lo político se puede decir que le dio un velo democrático a
un sistema completamente autocrático. Permitió que se llevaran adelante elecciones periódicas pero,
con los principales partidos y dirigentes de la oposición o presos o proscriptos de participar, dejando
una oposición débil y casi inexistente. Esto le permitió asegurarse rotundas victorias que en ocasiones
superaban el 90% de los votos y poder así tener un velo de legitimidad popular cuando en realidad el
sistema era profundamente autoritario y con altos niveles de corrupción. A su vez, el gobierno de Ali
aplico un fuerte control sobre los medios de comunicación que le permitió controlar cualquier intento
de deslegitimar su poder y, en conjunto con los militares tener un control efectivo de todo el territorio
del Estado.

Desde lo económico, Ali cambio el modelo socialista de su antecesor a un modelo de apertura,

inversión externa y privatización de los bienes del estado que durante poco mas de una becada le
permitió al país disfrutar de un moderado crecimiento económico, con buenos niveles de empleo y
productividad mostrando a Túnez como un ejemplo para los países del MENA. La crisis del 2008

811 / 1970
llevo a su modelo económico al desastre y a un fuerte ajuste sobre la economía que llevo al desempleo
a niveles de casi el 20%. Alguna de las razones del cambio de régimen se explicara por la crisis
económica y en especial, por la presión del campesinado que se quedo sin puestos de trabajo luego de
la crisis.

Desde lo Social-Religioso el régimen fue denunciado sistemáticamente por su violación a los

Derechos Humanos y la por la falta de libertad de expresión. El estado de Túnez era acusado de
controlar cada aspecto de la vida social de la población. También esto último será una variable que
provocara la rebelión de las masas, en especial entre los estudiantes.

Respecto de su relación con el Islam, el Estado tunecino se caracterizo por una marcada separación
entre los asuntos del estado y los asuntos religiosos sin dejar de tener en cuenta la abrumadora mayoría
musulmana que habitaba el país. La caída del régimen le daría a los grupos islámicos la oportunidad
de entrar en el Estado.

No podemos obviar dentro de nuestro análisis al Reino de Marruecos, estado con gobierno
monárquico de doce siglos de arraigo y validación histórica la cual ha estado fuertemente presente en
las seis constituciones (1960, 1970, 1972, 1992, 1996 y 2011) promulgadas desde su independencia
en 1956 de España (ex protectorado español de Marruecos ).

El sistema político marroquí es un sistema de monarquía parlamentaria/ciudadana compuesto por la

corona, un gobierno compuesto por Jefe de Gobierno y Ministros y un parlamento (Cámara de los
Representantes y Cámara de los Consejeros) con atribuciones legislativas y control de acción
gubernamental. El gobierno, responsable ante el rey y el parlamento, explaya, a través del primer
ministro y de manera obligatoria, el programa previsto a aplicar por el mismo.

Luego de la muerte del anterior monarca, el rey Hasán II, su hijo Mohamed VI asumió el trono
marroquí en julio de 1999 el cual se mantiene hasta la actualidad. El mismo ha sido quien impulsó la
última constitución del año 2011 la cual ha avanzado en la codificación de los derechos humanos, el
reforzamiento del poder ejecutivo, y la independencia del poder judicial, entre otros aspectos. De
acuerdo a la misma, el monarca que reina ostenta el cargo de Amir al-Mu’minin, lo cual significa
“líder religioso de los fieles”.

En esta última constitución de 2011 se llevaron adelante dos puntos muy significativos para la corona
marroquí, los cuales fueron en primera instancia la supresión de las figuras religiosas y la sacralidad
del monarca por algo más moderno como lo es el debido respeto al soberano. En segundo lugar se le
atribuye específicamente el poder del rey en encomendar a los creyentes, encargarse del dominio

812 / 1970
religioso de Marruecos y consolidando la unidad nacional en su figura de líder de estado garantizando
la democracia y la primacía de los intereses principales del estado.

Para dar lugar al análisis del cambio estructural libio debemos en primer instancia nombrar el coup
d'etat o intervención militar de 1977 durante la monarquía de Idris I. En la misma el Consejo de
Comando Revolucionario o RCC por sus siglas en inglés (Revolutionary Command Council), el cual
estaba constituido por 12 miembros, toma el poder y es reemplazado por el Congreso Popular General
con Muammar Al- Gaddafi como secretario general. Si bien renunció a dicho cargo en 1979, se
estableció como mandatario de facto y cabeza de la revolución hasta los levantamientos de 2011.

El derrocamiento de Muammar Gaddafi en 2011 dejó a Libia inestable y turbulenta sin la presencia de
una autoridad con control pleno sobre el territorio. Esto causó que se dieran distintas fragmentaciones,
a niveles sociales principalmente culturales y religiosas lo cual situó y enalteció un ostracismo
generalizado y a nivel nacional en distintas facciones que compiten a nivel político y militar haciendo
base en Trípoli y el este.

La fuerte presencia de grupos como Al-Qaeda e ISIS no contribuye a consolidar la paz y un gobierno
estable, tomando ventaja del conflicto y tomando importantes áreas de influencia como la ciudad
costera de Sirte.

No obstante el nuevo régimen se centra en una cámara que hace base en Trípoli con Fayez Sarraj
como Primer Ministro, cabeza del gobierno reconocido internacionalmente, Khalifa Haftar como líder
del Ejército Nacional Libio, Aghela Saleh diputado en la Cámara de Representantes en nombre de
Tobruk y Khaled Mishri, jefe del Consejo de Estado Mayor. Durante el gobierno de Gaddafi Libia se
regía con una serie de departamentos pertenecientes a cada miembro del comité inicial de Trípoli. En
1988, sin embargo, 17 de los secretarios fueron trasladados a distintas ciudades principalmente Surt
para que el Congreso sirva como parlamento.

Actualmente Libia está dividida en sha'biyyat o municipalidades que se encuentran, a su vez, divididas
en administraciones más pequeñas, las ex "congresos populares básicos" de Gaddafi, las cuales tenían
a la cabeza delegados que se reunían en el Congreso General Popular a nivel nacional, sin partidos
reconocidos en un sistema piramidal que daba gran lugar a la participación popular Libia. Posterior al
derrocamiento de Gaddafi, los líderes de los levantamientos conformaron el Consejo Nacional de
Transición el 27 de febrero de 2011, el 16 de septiembre fue reconocido como gobierno legítimo por
las Naciones Unidas el 20 del mismo mes por la Unión Africana (en su cargo de representante). El
CNT transfirió formalmente su poder al Congreso General de la Nación siendo el CNT finalmente
disuelto.

813 / 1970
Respecto de Republica Árabe de Egipto, es posible hacer un análisis mucho más desarrollado de su
sistema político desde los tiempos de Nasser, pasando por Al-Sadat hasta llegar a los tiempos de
Mubarak antes de llegar a los sucesos de la Primavera Árabe, pero para los fines del presente trabajo
nos concentraremos, de manera breve, en explicar el funcionamiento del régimen político egipcio bajo
la presidencia de Mubarak.

El régimen de Mubarak, al igual que en los otros casos estudiados en este trabajo, se presenta a la luz
como un régimen democrático, pluripartidista pero que no es más que un mascara de un régimen
autoritario de partido hegemónico. Bajo la presidencia de Mubarak, que llego al poder luego del
asesinato del entonces presidente Sadat, Egipto siguió bajo un sistema multipartidario, que había sido
creado por el mismo Sadat en abandono del sistema de partido único de Nasser, pero que en vez de
permitir la libre competencia a los partidos de la oposición, se dedicó a silenciar a las voces
opositoras, tanto por izquierda como por derecha y lo que fue más importante, prohibiendo el
establecimiento de Partidos Políticos de carácter Islámico con el objetivo de proscribir a la formación
política de los Hermanos Musulmanes, que eran la principal amenaza al régimen por su popularidad
entre las masas populares, no concordando con el carácter secular que pretendía demostrar el sistema
egipcio.

Así Mubarak se garantizó, Constitución mediante, del manejo del poder del estado sin temor a la
formación de alguna manifestación opositora que pudiera hacerle frente más allá de que esta estaba
representada en las cámaras, las cuales, estaban controladas por el partido de gobierno, el Partido
Nacional Democrático. Mubarak durante sus años en la presidencia gobernó bajo estado de
emergencia, la cual era legitimada por el parlamento cada 3 años, bajo Ley Antiterrorista y ciertos
poderes a la fuerzas armadas que lo llevaron a una persecución feroz contra sus opositores,
restringiendo las protestas e incluso el cierre de medios de comunicación, todo bajo el argumento de la
Seguridad Nacional.

Desde lo económico, tal vez la variable que termino llevando a los egipcios a protestar en masa y
luego derrocar al régimen, Mubarak siguió con el proceso de Privatización que había comenzado
Sadat, pero que a diferencia del caso tunecino se caracterizó por seguir siendo subsidiado por el
estado, por lo que el sector privado no se liberó de la supervisión del estado nacional. La Política
económica llego a su punto límite con la Crisis de 2008 que profundizo los niveles de pobreza y
desempleo y empujo a la gente a las calles contra el Régimen.

LOS GRUPOS POLÍTICOS DE LA PRIMAVERA ÁRABE

814 / 1970
Como argumentamos en la introducción, los grupos que elegimos para nuestro análisis serán los
Jóvenes, los Campesinos, los Grupos Religiosos (En especial los musulmanes) y los Militares. La
elección de estos grupos se da por la creencia de parte de la academia de que los primeros dos actores
políticos, siguiendo nuestra lógica de Cambio y Continuidad ante el desgaste del Régimen Político,
siguen un patrón de cambio frente a la crisis económica y los altos niveles de desempleo sumado a, y
en especial en los jóvenes, la falta de libertades individuales. Respecto del segundo grupo, lo que nos
encontramos es que la creencia mayoritaria los pone en situación de Actores de Continuidad por ser
parte de los mecanismos del gobierno, en el caso de los Militares, o la lógica conservadora del Islam
con fuertes lazos con las autoridades. A modo de adelantar la conclusión, nos encontramos con
algunos resultados distintos.

También es importarte aclarar que la elección de incluir a los grupos religiosos tiene que ver con la
percepción en la parte de la academia y la sociedad civil que la Primavera Árabe fue un movimiento
secular, de democratización y de búsqueda de libertades individuales (A la occidental) (Zubaida,
2011) y que nada tuvo que ver con el Islam. Incluso algunos autores argumentaron que fue un
movimiento Anti-islámico (Al-Rasheed, 2011).

Para el análisis posterior, decidimos analizar cada Grupo Político dentro de los casos que estudiamos
(Marruecos, Túnez, Libia y Egipto) puesto que a pesar que en muchos casos el movimiento de los
actores y su decisión de volcarse a las calles contra el régimen fue el mismo, hay algunas diferencia
entre ambos que será necesario resaltar para hacer más completo el análisis.

Túnez, La Cuna de la Primavera Árabe

En Diciembre de 2010, y luego de que la policía tunecina le confiscara su puesto de frutas callejero,
Muhammad Bu-Aziz se inmola frente a los ojos de la ciudadanía tunecina en protesta por las políticas
que el gobierno de Ben Ali y comenzara una ola de protestas que terminara con la caída de Ali un mes
mas tarde y la dispersión del malestar social por todo el Medio Oriente y el Norte África (MENA).
Puesto que Aziz era un joven vendedor y quien mediante su inmolación comenzó todo este proceso,
nos parece indicado analizar primero a los “Jóvenes” como grupo político de la Primavera Árabe.

Respecto de los Jóvenes, la situación en Túnez previo a los sucesos de Diciembre de 2010, los
encontraba en una situación en la cual las políticas económicas llevadas adelante por Ben Ali y
profundizadas por la crisis llevaron a la economía a niveles de desempleo de alrededor 13% a nivel

815 / 1970
general pero con un marcado 30% en los jóvenes (Taylor, 2011) y en especial en aquellos jóvenes con
estudios universitarios que habían perdido la esperanza de encontrar un empleo para sustentarse ellos
mismos y en muchos casos, a sus familia. Muchos de los jóvenes que vivían en Túnez sobrevivían con
1 o 2 dólares por día, lo que agravaba más la situación.

Otro de los factores que influyo en los jóvenes a la hora de salir a las masivas protestas en las calles
tunecinas se debió a las políticas represivas del gobierno de Ben Ali que buscaban controlar todos los
ámbitos de la vida de los ciudadanos de Túnez, por lo que las expresiones disidentes eran calladas y
esto se evidenciaba mas en las universidades que eran victimas de recurrentes controles por parte de
las autoridades. El suicidio de Aziz fue la gota que rebalso el para la Juventud que salio a la calle
contra el gobierno de Ben Ali que cayo meses mas tarde luego que las fuerzas de seguridad le soltaran
la mano. El rol que cumplió la juventud en la revolución tunecina se suma al accionar que tuvieron en
esta, pues fue novedoso que a diferencia de otros procesos revolucionarios, la juventud se manifestó
pacíficamente y sin la intención de generar choques con las fuerzas de seguridad (Semni, 2015).
Donde si se manifestó el choque con las fuerzas del gobierno no fue en la calle, si no en el
ciberespacio, donde la juventud hizo una militancia muy activa para mostrar a sus conciudadanos y al
mundo lo que Ben Ali quería ocultar (Semni, 2015b).

Que los jóvenes han sido un factor de cambio en las masivas revueltas en Túnez no hay dudas
(Hoffman y Jamal, 2014), en lo que se plantea mas la discusión es que si fueron un grupo cohesionado
y con un proyecto claro o si por el contrario, su participación dependió de los sentimientos de cada
uno. Y en ese caso, que prevaleció mas, la lucha por las libertades individuales o la búsqueda de
reformas en la economía que permitan a los jóvenes conseguir los empleos que se les habían negado o
perdido producto de las políticas económicas o la crisis. Respecto de estos cuestionamientos, lo que se
puede decir es que a pesar que fueron los jóvenes en Túnez quienes lideraron las protestas contra el
gobierno de Ben Ali, sus proyectos políticos chocaron contra lo de grupos mas organizados
cohesionados que lograron imponerse frente a ellos (Schwartz, 2011). Los jóvenes no pudieron
cohesionarse si no que se manifestaron individualmente o en pequeños grupos. Respecto de su
proyecto político a pesar de los ideales pro democráticos, en especial en los jóvenes universitarios, lo
que primero fue el reclamos por mayores puestos de trabajo y un estados presente ante las dificultades
sociales de la crisis (Paasonen y Urdal, 2016). A pesar de su falta de cohesión y un proyecto político
homogéneo es claro por el liderazgo en las protestas que los jóvenes sirvieron de factor de cambio en
el proceso tunecino.

El otro de los grupos intervinientes en proceso revolucionario en Túnez fueron los “Campesinos y
Pequeños Granjeros”. Durante los años del Presidente Bourghiba y la adopción de modelo de

816 / 1970
planificación estatal, mas ligado a la URSS que a Occidente, los pequeños granjeros y campesinos
había logrado cierto bienestar económico producto de una política de subsidios a sus productos que
hizo que la dedicación de estos grupos a la agricultura no sea meramente para la subsistencia. La
llegada de Ben Ali al poder luego de la muerte de Bourghida cambio la situación para estos grupos que
se vieron afectados por el cambio económico de Ali a una política de apertura con la economía y los
capitales transnacionales. La consecuencia para estos grupos fue que la mayor parte de las tierras
cultivables quedo en manos de grandes terratenientes (90% al igual que en Argelia) dejando a los mas
de 500 propietarios de tierras con solo el 10% de la tierra cultivable del país (Ghanem, 2016). Ante
una situación de poco crecimiento de la economía y altos precios que hacían imposible competir
contra los grandes propietarios dejaron a estos grupos a solventarse mediante la producción para
subsistir. Frente a esto y sumado a que Aziz, el joven que suicido en Sidi Bouzid, era un vendedor de
frutas y productos agrícolas, los campesinos y pequeños granjeros salieron a las calles sumándose a las
revueltas. El principal lugar de acción de estos grupos fue en las ciudades del interior de Túnez donde
su concentración es mayor a diferencia de las grandes ciudades. A diferencia de lo sucedido con los
jóvenes, y en especial aquellos campesinos que se concentraron el las grandes ciudades, los
campesinos fueron un grupo mas cohesionado puesto que se encolumnaron detrás de la UGTT que es
la Central Obrera que núcleo a los trabajadores tunecinos y que tuvo un rol muy activo en las revueltas
de Diciembre y Enero. La necesidad del cambio en estos grupos mas que por mayores libertades
individuales o la instauración de régimen democrático pasaba por el mejoramiento de la economía y
una reforma agraria que sea mas favorables a ellos y no tanto a los grupos concentrados.

El tercero de los grupos que aquí analizamos es el religioso vinculado espacialmente al credo
musulmán. Como bien se dijo en la introducción a esta sección los grupos religiosos suelen ser vistos,
por su lógica más conservadora, como agentes de continuidad de regimenes, más si este régimen
profesa la religión imperante. En el caso de los países que aquí estudiamos los grupos religiosos
jugaron su papel en el derrocamiento de los regimenes y en este caso el de Ben Ali. La particularidad
en Túnez es que el estado tunecino entro en conflicto con los grupos religioso en la mitad de la década
de los 90 cuando fueron salvajemente reprimidos y llevo a una alianza de estos con los grupos
seculares a principios del 2000 en oposición al régimen (Semni, 2015c).

Los principales focos de cohesión de los grupos islámicos dentro de las revueltas árabes se dieron a
través por un lado de los Partidos Musulmanes que una vez derrocado el régimen llegaron al poder,
aunque por corto tiempo, y a través de los individuos musulmanes por otro lado con su compromiso
por la Justicia Social y solidaridad con sus conciudadanos. Algo que también se vera en Egipto es que
la metodología “Mosque to Square”, que se caracteriza por la influencia de los lideres musulmanes de

817 / 1970
las mezquitas a sus fieles para ser participe de las protestas, se vio en una medida muy reducida
(Hoffman y Jamal, 2014). Los reclamos mas visibles de los grupos religiosos se dan desde el lado del
individuo exigiendo mayores libertades y democratización del país al punto de chocar en cierta medida
con el secularismo, y del lado de los partidos musulmanes poder acceder a los puestos de gobierno y a
un estado que se acerque mas al credo musulmán, puesto que Túnez era visto como el modelo de
secularismo a seguir en Occidente.

El ultimo grupo es el de las Fuerzas Armadas y de Seguridad. Puesto que la mayoría de los lideres del
MENA llegaron a través de golpes de estado (DerGhougassian, 2017) y en su mayoría militares la
presunción general es que estas fuerzas sean mas proclives a la continuidad y defensa del régimen
debido a sus intereses que buscaran proteger. En el caso de Túnez en un principio la lógica se
mantuvo. Las Fuerzas de Seguridad a las ordenes del presidente Ben Ali salieron a las calles a
contener las protestas incluso con el uso de la fuerza. La pasividad y recurrencia de las revueltas y el
desgaste que sufrió el gobierno el cual se había quedado sin legitimidad alguna termino por convencer
a las Fuerzas de Seguridad de que la suerte estaba echada y se negaron ante el gobierno a seguir
reprimiendo al pueblo tunecino y recomendado al Jefe de Estado que se retirara del país. Ante la falta
de apoyo de su principal brazo de respaldo, Ben Ali cayo y las Fuerzas de Seguridad sin quererlo se
transformaron en otro actor de cambio para Túnez.

Egipto

La República Árabe de Egipto fue el primero de los países que se contagio de las revueltas que
derrocaron al Gobierno de Ben Ali en Túnez. Las revueltas comenzaron el 25 de Enero de 2011 y su
punto más álgido fue el 28 de Enero en el llamado “Viernes de Furia”. Finalmente las revueltas
concluyeron con la caída de Hosni Mubarak el 11 de Febrero a través de una suerte de golpe de las
Fuerzas Armadas.

Respecto de la incidencia de los Grupos Políticos aquí analizados, se encuentra una diferencia
sustancial respecto del caso Tunecino puesto que los Grupos que proporcionaron el Cambio Político
contra el Status Quo estuvieron mayormente cohesionados y encolumnados en Organizaciones o
Partidos Políticos. Aun así, quienes propiciaron el Cambio Político en Egipto son casi los mismos que
en el caso de Túnez salvo por uno de ellos: Las FFAA.

818 / 1970
Respecto de los Jóvenes y haciendo un paralelismo con Túnez, también fueron ellos quienes
fomentaron y lideraron las protestas que comenzaron el 25 de Enero de 2011 en el Cairo. La diferencia
se va dar que a diferencia de Túnez en donde los Jóvenes estaban pocos cohesionados y se
manifestaban de manera individual más que de forma grupal (Schwartz, 2011), en el caso egipcio
había una cohesión mucho más grande y una organización mucho más preparada y aceitada de años de
militancia política.

Los Jóvenes en el caso egipcio estaban encolumnados en distintos Partidos Políticos u Organizaciones
que les dieron una estructura por la cual su rol fue mucho más importante que en el caso de Túnez. Las
Organizaciones más importantes eran Los Hermanos Musulmanes, El Movimiento Juvenil 6 de Abril
y Kifaya. Tanto el primero como el último eran Partidos Políticos, el primero de carácter islámico y el
segundo de los llamados “Partidos Atrápalo todo” que juntaban facciones de Izquierda, Comunistas,
Liberales, Nasseristas e Islámicos. El Movimiento 6 Abril por su lado era un organización juvenil que
no se enrolaba en ningún partido y que incluso manifestó criticas hacia los Hermanos Musulmanes,
pero que compartían el proyecto común en contra de Mubarak y de un Egipto libre de corruptos
(Ghabra, 2015a).

Respecto de su accionar llevado adelante y liderado por el 6 de Abril, este se dio en los días previos a
través de las Redes Sociales (Especialmente Facebook y Twitter) fomentando a los egipcios a protestar
contra el régimen de Mubarak el día 25 de enero en la Plaza Tahrir. La particularidad del 25 de enero
se por ser un día de conmemoración de las fuerzas policiales las cuales en su mayoría no estaban en
servicio, mostrando la intención de estos grupos de no confrontar con las fuerzas policiales. El
resultado de la activa militancia política de estos jóvenes hizo que la Plaza Tahrir sea llenada por
decenas de miles de personas disconformes con un régimen al cual consideraban corrupto, opresor y
que había llevado al país a la crisis económicas producto de sus reformas (Ghabra 2015b).

La respuesta del NDP (Partido de gobierno) fue bloquear las comunicaciones y en especial Facebook
lo que llevo a la bronca de estos Movimientos que utilizaron medios alternativos (Twitter, que no tenía
el desarrollo de hoy en día y la Deep Web) para seguir convocando a asistir a la plaza.

El punto más alto de militancia política de estos jóvenes se dio en el llamado Rage Day o Viernes de
Furia donde más de 1millon de personas salieron de las mezquitas a protestar contra el régimen.
Puesto que la vinculación del Rage Day tiene que ver con el involucramiento de los grupos religiosos
lo desarrollaremos cuando hablemos de su accionar. Lo que si se puede decir de los Jóvenes en Egipto
es que claramente fueron un factor de cambio no solo por su liderazgo en las protestas (En termino
cuantitativos) si no por el nivel organizativo y cohesitivo que tuvieron en la organización de las

819 / 1970
revueltas y en el freno a la contrarrevolución del gobierno de Mubarak luego del intento del “Apagón
Informativo”.

El otro de los grupos de gran incidencia dentro de los que consideraríamos un grupo de cambio, fueron
los grupos religiosos y como bien dijimos al principio, de creencia musulmana. A diferencia de Túnez
en donde el activismo religioso se dio a través de las creencias individuales y su compromiso con la
sociedad, como bien explican Hoffman y Jamal (2014), en el caso egipcio las manifestaciones se
dieron en su mayoría (Y por eso la importancia del Rage Day) a través de la metodología “Mosque to
Square.255

Dentro de los grupos religiosos, que habían sido proscriptos como partidos políticos por Hosni
Mubarak, el más importante de ellos fue la organización de los Hermanos Musulmanes. Los Hermanos
Musulmanes, que surgió como un grupo islámico moderado a finales de la década de los `20 con
proyecto político de acercar los conceptos de la democracia occidental a los conceptos del Islam
(Melian Rodríguez, 2015) jugó un rol muy proactivo en las revueltas de 25 de Enero y en espacial del
28 de Enero o “Rage Day”. Es así que a pesar de las diferencia con el Movimiento 6 Abril los
Hermanos Musulmanes colaboraron en la preparación de las protestas a través de las Internet y las
redes sociales. Un aporte muy importante de los Hermanos Musulmanes fue la provisión de Hospitales
y Ambulancias256 para los heridos en las protestas. A su vez, algunos autores afirman de un pacto entre
la organización y las Fuerzas de Seguridad que les iba a garantizar participación en el gobierno pero la
cantidad de militantes de la organización que militaron en las calles y se enfrentaron a las fuerzas de
seguridad nos cuentan otra historia257.

El punto culmine de apoyo de los grupos religiosos a la Revolución y en especial de los Hermanos
Musulmanes, fue el conocido “Rage Day”. Ese día un millón de musulmanes salidos de su rezo en las
Mezquitas y fisgoneados por los Imanes salió a protestar contra el gobierno de Mubarak en una clara
muestra de inconformidad con las políticas de Mubarak, en especial por su discriminación a los grupos
islámicos. Puesto que muchos imanes pertenecían a la organización fueron clave en la organización
del Rage Day.

255 La metodología “Mosque to Square” hace referencia a las Mezquitas utilizadas Como foco de agitación
antigubernamental y centros de logística para la preparación de las protestas. (Hoffman y Jamal, 2014:594).
256 Esta provisión de Hospitales y Ambulancias se debe a que el 80% del sistema médico egipcio estaba a
cargo de la comunidad islámica, parte de ella militante de los Hermanos Musulmanes. (Melian Rodriguez,
2015)
257 Se dice que la orden impartida por las cabezas de los Hermanos Musulmanes fue la libre determinación
de sus militantes en formar parte de las revueltas pero sin la identificación con la organización. (Ghabra,
2015)
820 / 1970
Habiendo analizado estos puntos, se puede concluir que los grupos religiosos y en especial los
Hermanos Musulmanes tuvieron un papel central a la hora de propiciar el cambio político en el país.
Tanto es así que las elecciones posteriores a la Revolución, con la caída de Mubarak, los Hermanos
Musulmanes accedieron al poder con la presidencia de Mursi (El 30 de Junio de 2012).

Respecto de los pequeños campesino rurales, no existe información precisa que pueda demostrar su
participación en las revueltas de Egipto y si se comportaron como un actor de cambio o continuidad,
por lo que para no hacer un análisis vago y con pocos fundamentos, preferimos omitirlos y dejar
abierta esta parte de la investigación.

El último de los grupos analizados es el de los militares y las fuerzas de seguridad. Como bien se dijo
al principio, la creencia de que estos grupos siempre fueron un factor de continuidad del status quo es
suscitada al error por el caso de Túnez donde se aliaron tácitamente con los revolucionarios al negarse
a seguir reprimiéndolos. En el caso egipcio si se da la lógica puesto que fueron arduos defensores de
Mubarak. El único momento en donde se los puede considerar un factor de cambio es al presionar
luego de una semana de represión salvaje a que Mubarak renunciara, pero rápidamente un año y medio
después, como veremos en el siguiente apartado, volvieron a tomar el poder.

El rol de los militares durante las revueltas comenzadas el 25 de enero fue doble. Por un lado mediante
el uso del Servicio Secreto y militantes del partido de gobierno bloquear todos los medios de
comunicación web de los manifestantes y lograr una menos adhesión a las marchas (Ghabra, 2015b).
La estrategia fallo puesto que estos grupos redoblaron la apuesta usando medios alternativos.

Por otro lado las fuerzas de seguridad se encargaron de llevar adelante las violentas represiones contra
los manifestantes que dejaron un saldo de 1000 muertos y miles de heridos. Ante la no retirada de los
revolucionarios, las fuerzas de seguridad y los militares, que habían ya en dos oportunidades (En la
Red y en la Calle) subestimado a la revolución se vieron forzados a actuar como motor de cambio y
pedirle la renuncia a Mubarak quien renuncio el 11 de Febrero instaurándose así un gobierno
provisional.

Marruecos

El caso marroquí es tal vez uno de los que presenta las mayores contradicciones en cuanto a los
cambios del régimen político. Debemos comenzar subrayando que durante el reinado de Hassan II

821 / 1970
desde 1960 hasta su muerte en 1999 Marruecos se caracterizo por ser un estado autoritario típico, con
una monarquía de larga duración que aplicaba políticas de mano dura para mantener el control dentro
de sus fronteras. Tras la muerte de Hassan II, su hijo, Mohammed VI asume el cargo en 1999 y
comienza una serie de reformas políticas orientadas al beneficio de otros grupos o fuerzas disminuidas
hasta ese entonces, principalmente las mujeres –a las cuales se les otorgaron derechos en torno a los
divorcios y la responsabilidad parental- y a la etnia de los Beréberes –principalmente beneficios
sociales y culturales-. Sumado a esto se llevaron a cabo medidas en aumento de la libertad de
expresión y en detrimento de las limitaciones hacia los medios de comunicación, consiguiendo de esta
manera que, para principios del año 2011 Marruecos ya había alcanzado gran parte de las demandas
que, en otros estados de la región, eran reclamadas por los grupos revolucionarios (Willis, 2015:436).

En julio del año 2011, el rey Mohammed VI toma por sorpresa a la población marroquí desarrollando
una nueva constitución –la llamada sexta constitución marroquí-, para luego, en noviembre de ese año,
adelantar un año el llamado a elecciones legislativas.

Los primeros movimientos de orden liberal en Marruecos, datan de la época de Hassan II -1990- e
impulsan al rey a llevar dos reformas constitucionales adelante, en los años 1992 y 1996 que tendrían
como objetivo optimizar y maximizar el rol de los poderes ejecutivo y legislativo. A esto se le suman
las medidas llevadas adelante por su hijo años más tarde, el cual liberó a numerosos prisioneros que
fueron encarcelados entre los años 1970 y 1980 por oposición al régimen, se realizó una ampliación
política permitiendo a los islamistas la conformación de partidos políticos y su participación en un
proceso eleccionario por primera vez en la historia.

El rey Mohammed VI dio garantías y derechos ampliados a las mujeres en 2003, un reconocimiento
amplio de la etnia berebera a partir de la promoción de su lenguaje y cultura a través del “Royal
Institute of Amazigh Culture”258 (Instituto Real de la Cultura Berbera) –IRCAM- el cual los articulo
en escuelas de todo el país y llevó adelante el reconocimiento de crímenes anteriores del gobierno en
materia de derechos humanos mediante el establecimiento del “Instance for Equity and
Reconciliation”(Instancia para la Equidad y la Reconciliación) –IER-

Todas estas reformas llevadas adelante llamaron la atención de actores exteriores –principalmente
Estados Unidos y la Unión Europea- los cuales posicionaron a Marruecos por ser el primer estado de
la región en alcanzar el estatus “Avanzado” y ya no se lo veía como el típico estado autoritario sino
más bien un impresionante ejemplo de progreso, reforma y liberalismo en una región caracterizada por

258 Todas las traducciones terminológicas son propias de los autores.

822 / 1970
un éxtasis crónico y autoritarismo diseminado. No obstante, a pesar de esto, los distintos sectores
sociales comenzaron a notar que estas reformas sociales eran banales y superficiales y que tenían el
objeto puesto en evitar que se dé una reforma política integral de la cual hay ausencia luego de la
transición de Hassan II hacia Mohammed VI.

El fortalecimiento de las instituciones no fue un objetivo marcado dentro de las reformas que se dan a
partir de las políticas de los años 2000, por el contrario lo que se logró fue difuminar el rol y la
capacidad de las mismas, por dar un ejemplo, el IER solo podía investigar y actuar en retroactividad
con casos a partir del año 1999 –cuando comienza el gobierno de Mohammed VI-y en segunda
instancia, las recomendaciones dadas a partir de estos casos pasan sobre las cuestiones políticas, las
tratan con poco detenimiento y fueron punteadas mas no implementadas (Amnistía Internacional
2010). Estas reformas no tuvieron un carácter político que denotar, por lo que el poder político en sí,
se mantuvo, hasta el momento entre las paredes que resguardaban a la corona marroquí.

El detrimento de estas políticas llevadas adelante comenzó a traer conflictos en lo que anteriormente
se había garantizado consolidaba nuevos beneficios y derechos, el crecimiento de la crítica mediática
genero una respuesta inmediata con el comienzo de los arrestos de periodistas y el cierre de distintos
diarios de manera periódica (Reporters sans Frontières 2009). Sumado a la pérdida de poder tangible y
real de los poderes legislativo y ejecutivo, generaron que sus representantes no pudieren tomar
medidas en el asunto y tengan que validar, de una u otra manera, los accionares de la corona, lo cual
derivo en la creciente falta de credibilidad y disminución de la participación en los comicios
electorales posteriores.

Los revolucionarios marroquíes fueron fuertemente influenciados por los movimientos llevados
adelante entre 2010 y 2011 que comenzaron con el caso tunecino en el régimen de Zine al-Abdime
Ben Ali, a pesar de la creencia que el caso tunecino era particular y el movimiento no llegaría a
Marruecos, sin embargo entran en escena los jóvenes. Las protestas comenzaron con jóvenes
activistas, principalmente por medios virtuales, que fueron los primeros en inaugurar los grupos de
discusión virtual en torno a la reforma que se consideraba era necesaria llevar adelante. La mayoría de
ellos se conoció en persona por primera vez en la manifestación que realizaron en enero a las afueras
de la embajada tunecina en Rabat, donde se formo primeramente la Coalición para la Defensa del
pueblo Tunecino y, al poco tiempo, una similar enfocada en Egipto.

Con todos los grupos sociales en convergencia, es que se consolido el Movimiento 20 de febrero,
también conocido como M20, en el cual comenzaron a participar viejas figuras políticas en pos de la
democratización de Marruecos y la sociedad salió a la calle para reclamar por distintos derechos que

823 / 1970
habían de ser consolidados en una reforma política, en torno a la educación, la salud, el trabajo, la
lucha contra la corrupción y el soborno, entre otras. No obstante, a pesar de las crecientes
manifestaciones comenzadas a partir del M20, el régimen en ningún momento llevo adelante una
represión total y dando la directiva de vigilar a las fuerzas de seguridad, mas no actuar de manera
violenta a fin de evitar la muerte de protestantes que pudieran enaltecer el conflicto. A raíz de esto, el
nuevo documento constitucional fue presentado por el rey Mohammed VI el 17 de junio de 2011 y
llevaba adelante un proceso de descentralización en el clivaje de estado laico – estado religioso, donde
se le reducían los poderes a la corona.

Dentro de las reformas adquiridas en 2011, la monarquía retrotraía control sobre ciertos niveles claves
de poder, se daba el establecimiento de un primer ministro con poderes y prerrogativas expandidas en
torno de poder político y establecía el idioma de los Beréberes, sorpresivamente, como un idioma
oficial dentro del reino. A esto se le agrega la prohibición de que se critique o cuestione al rey, con el
objetivo de mantener la integridad de la personería del rey (Royaume du Maroc 2011). Sin embargo
este nuevo texto tuvo una respuesta negativa inmediata por parte de las cabezas políticas del M20,
asegurando que no responde a sus demandas en la exigencia de una real separación de poderes –el
clivaje religioso- sino que la figura del rey ha sido fortalecida y eso es preocupante en tanto y cuanto
el rey enaltece su rol como actor político dentro del régimen.

Instantáneamente luego de esto, el M20 llamo a nuevas manifestaciones en contra de las medidas
llevadas a cabo por el rey que menospreciaban la representación de su pueblo, ante lo que el rey
planteo un referéndum de aceptación por el si/no al rey y sus medidas, proceso que fue, inútilmente,
intentado boicotear por los movimientos populares y que derivaron en las nuevas protestas del 19 de
junio bajo las consignas “No a una constitución de dictadura” y “no a una constitución hecha para
esclavos” (Byrne 2011). Con pocas adhesiones en contra, las votaciones salieron en un 98% a favor de
la nueva constitución por lo que fue aprobada.

Libia

Luego de la toma de poder por parte del Revolutionary Command Council –RCC- Libia se convirtió
en uno de los regímenes más ambiguos en el mundo árabe en clave del entendimiento y
esclarecimiento constitucional y de los fundamentos legales. La cúspide militar que se levanto en
oposición a la monarquía del Rey Idris se convirtió en un preludio de la regla de un hombre en ese país

824 / 1970
rico en petróleo, consecuencia de esto, Gadafi llevo adelante políticas despóticas que se enfocaron en
el fortalecimiento del rol de la autocracia en las dimensiones sociales, económicas y políticas.

En términos de legalidad constitucional, la constitución del RCC fue considerada como el escalafón
más alto de referencia dentro del estado, basado en lo que se determina como “legitimidad
revolucionaria”, proceso que erosiono la legitimidad de la antigua Libia y la disrupción de de las
instituciones políticas para redirigir el poder a los miembros del RCC que se esparcieron por todo el
territorio (Vandewalle, 2006). La erradicación de las bases extranjeras en territorio libio, el
establecimiento de una política de criminalización de partidos políticos y el “Zuwara five-point
programme” fueron algunas de las medidas tomadas para empoderar al RCC alterando de manera
radical la estructura política en su perspectiva de una revolución popular del momento.

A principios de 1976, Gadafi comienza a trabajar en base a la primera parte del “The Green Book” que
refleja su tercera teoría universal que apunta a resolver el problema de gobernabilidad en Libia,
asegurando que el primer problema político que enfrentan los humanos es justamente la
gobernabilidad donde establece que la existencia de un parlamento es la ausencia de la regla del
pueblo y que las herramientas democráticas, como un referéndum, son fraudulentas. Ante el
nacimiento de un estado democrático que debe tener presencia legal e institucional para llevar adelante
un desarrollo estable, Gadafi se enfoco en controlar la dirección que tomasen los partidos políticos y la
sociedad civil basándose en su experiencia previa gobernando al pueblo libio.

En términos políticos, el régimen de Gadafi llevo adelante lo que se llamaría “control de la estructura
gubernamental” criminalizando a los partidos políticos -1972- evitando así su competencia,
explayando en el artículo 2 de la constitución que formar un partido político estaba en contra de la
revolución y se consideraba como crimen de alta traición. (Libia Arab Jamahiriya, Ministerio de
Justicia 1972). Según El-Fathaly y Palmer (1982), habían cinco ejes de centralización del poder, los
mismos eran: el Coronel Muammar Gadafi, quienes restaban del RCC, los líderes de las fuerzas
armadas y de servicios de seguridad interior, tecnócratas en el gobierno y los miembros del General
People’s Congress –GCP, Congreso Popular General-, consolidando así una estructura política que
imposibilitaba la participación a quien se encontraba por fuera de estas áreas de influencia.

El régimen de Gadafi llevo adelante, entre 1969 y 2010 sistemáticas violaciones a los derechos
humanos y las libertades fundamentales, corrompiendo toda convención y estándares internacionales.
A esto se le sumaron los aumentos en las detenciones arbitrarias de las fuerzas opositoras al régimen a
bien de “proteger la legitimidad revolucionaria”, todo esto denunciado sistemáticamente ante los
diversos organismos internacionales entre 1970 y 1980 principalmente por las constantes

825 / 1970
intervenciones militares y las sistemáticas acciones contra las casas de los opositores en los barrios
libios.

El grave aumento de los crímenes de tortura y homicidio incrementaron fuertemente los niveles de
tensión y frustración de la población Libia, lo que alcanzo su pico cuando se llevo a cabo la masacre
del 29 de Junio de 1996, donde las fuerzas de Gadafi bombardearon la prisión de Abu Salim en Trípoli
y comenzaron a emitir los certificados de difusión de las víctimas. Fueron así, los parientes de estas
víctimas los motores principales para que se lleve a cabo la revolución del periodo 2010-2011, los
cuales siguieron pidiendo justicia y esclarecimiento del atentado y encendieron, a través de sus
numerosas manifestaciones públicas, la primera chispa para la revolución.

La revolución de Libia se transformo luego de nacer de una serie de demandas pacificas y llamados a
la eliminación del a corrupción y el nepotismo de la sociedad local, escalo velozmente de simples
protestas pacificas a un conflicto militar acrecentado hasta el punto de conseguir una intervención
militar extranjera.

A pesar de inspirarse en lo que estaba naciendo tanto en Egipto como Túnez, la primera chispa
revolucionaria se da a partir del arresto de la activista por los derechos humanos Fathi Terbel, una
abogada por las víctimas de la masacre en la cárcel de Trípoli. A raíz de esto es que un grupo de
jóvenes llamo a un día de acción el 17 de febrero. Las manifestaciones entre el 13 y 16 de enero de
2011 reflejaron el descontento del pueblo libio ante la corrupción y la gobernación a partir de recursos
financieros y dinero. Las manifestaciones planteaban que el régimen debía volverse sensible para con
los temas de derechos políticos, justicia distributiva y desarrollo a través de la eficiencia en las
instituciones gubernamentales preexistentes.

Si bien las revueltas comenzaron de manera pacífica, la respuesta del régimen fue lidiar con estos
mecanismos con un uso excesivo de la fuerza liberando así un conflicto militar. El uso de municiones
en manifestantes en Benghazi, Al-Bayda y Dernahlos llevo a abandonar parte del este para
diseminarse en las zonas aledañas a Zintan, Misurata y algunas partes de Trípoli.

Con el derrocamiento del régimen de Gadafi a través de la intervención extranjera, se estableció el

Consejo Nacional de Transición –CNT- que intentaba reflejar la tendencia de los grupos
revolucionarios de actuar en el nivel político y modificar la imagen estereotipada de los típicos
“rebeldes militares” eligiendo el 2 de marzo del 2011 el día de declaración del CNT simbólicamente
en rechazo al establecimiento del régimen de Gadafi que fue el mismo día pero de 1979. Este gobierno
tiene dos puntos de inmadurez, en primer lugar en su rol político y en segundo en gobernar la política
pública Libia. El CNT no es el gobierno deseable ni adecuado para los revolucionarios, no obstante

826 / 1970
debieron de aceptar este como un giro notable en la historia del país, así también como una amplia
oportunidad de ganar reconocimiento político. Por el otro lado, fue profundamente criticado por la
inclusión de un número de seguidores políticos del régimen de Gadafi que se trasladaron de su lealtad
al colapsado sistema autoritario al nuevo sistema de revolución.

Aquí fueron tanto los jóvenes, como la sociedad civil, actores fundamentales para llevar adelante lo
que nosotros consideramos es un cambio rotundo en el estatus quo del régimen político libio aplicable
al clivaje transicional, el cual nos supone una descentralización a partir de la ardua tarea de llevar
adelante una transición de un sistema político al otro, y donde fue una de las partes –la sociedad civil,
no particularmente jóvenes- quienes mantuvieron la hegemonía en el tempo y ejecución de las
protestas y las medidas tomadas, en principio pacificas, contra el régimen de Gadafi. Así también
podemos aplicar el clivaje original desde el punto de partida de la intervención extranjera para
garantizar el nuevo gobierno de transición en sintonía con la revolución.

A pesar de esto, las fuerzas armadas como actor en el proceso tuvieron un rol importante, sin embargo
no fueron para llevar adelante un cambio, sino más bien una continuidad del estatus quo y el régimen
político al que le eran fieles. La implementación de las FFAA por parte del régimen para apalear las
protesta sociales fue, por un lado una herramienta tradicional vinculada a la mano dura del gobierno
libio de los 42 años de Gadafi, como también una sentencia a si misma por el uso excesivo de la
misma, lo cual evidenciamos, en el caso marroquí, que era sustancialmente innecesario.

DESPUÉS DE LA REVOLUCIÓN, LOS REGÍMENES POLÍTICOS DESPUÉS DE LA

PRIMAVERA ÁRABE.

Antes de las conclusiones será preciso analizar, al menos brevemente, en que derivaron las revueltas
ocasionadas por el suicidio de Bu-Aziz en Diciembre de 2010 respecto del régimen político de los
casos aquí estudiados y si existe alguna relación con el proyecto político o las demandas de aquellos
actores que salieron a las calles y las plazas a luchas contra los regímenes autocráticos. En algunos
casos la transición a la democracia se concreto luego de la revolución (Túnez) o del reformismo de las
instituciones (Marruecos). En otros casos la transición democrática fue efímera y se choco contra
aquellos que habían sido agentes de continuidad durante los meses de las revueltas (Egipto). En otros
casos, y por intervención de factores externos además de los internos, llevo a la disolución del estado
(Libia).

827 / 1970
Túnez, de la Revolución de los Jazmines a la Transición Democrática.

De aquellos países que se sumaron a la ola de revueltas contra el régimen político reinante en la
llamada Primavera Árabe es Túnez, que casualmente fue el iniciador de todo este proceso, el único
que logro una verdadera transición hacia la democracia259.

Luego de las revueltas que ocasionaron la salida y el exilio de Ben Ali del gobierno de Túnez el
Consejo Revolucionario llamo a elecciones legislativas que conformaran una Asamblea Constituyente
que redactara una nueva constitución (de la Torre, 2016). De las elecciones legislativas salió ganador
el partido islámico Ennhada. De una fuerte negociación entre sectores seculares y religiosos se llego al
acuerdo de que la transición democrática no podía quedar suscitada al proyecto de un solo partido
político. La firma de una acuerdo del oficialismo y la oposición en pos de culminar el proceso
democrático llevo al acuerdo de la renuncia del gobierno por el Ennhada al establecimiento de un
gobierno tecnócrata que junto al empuje de la Sociedad Civil estableció una Constitución en Enero de
2014 (Szmolka, 2015). De las elecciones presidenciales surgió una coalición de gobierno (Unidos por
Túnez) que continua hasta hoy conformada por el partido secular Nidaa Tounes (Partido Atrápalo
todo), el partido islámico Ennhada y otros dos partidos más. Otro de los grandes triunfos del nuevo
gobierno fue derogar todo aquellos decretos y leyes del gobierno de Ben Ali que iban contra la libertad
de expresión y se creó a su vez la Alta Autoridad Independiente para la Comunicación Audiovisual
(HAICA, por sus siglas en francés) (Beltrán y Marín, 2015).

De la Revolución de los Jazmines a esta transición y consolidación de la democracia es posible

analizar que aquellos que fueron los agentes de cambio de aquel orden existente no solo por el hecho
factico de haber derrocado al antiguo régimen sino porque tanto islámicos como seculares (Tanto los
jóvenes, los pequeños campesino y alguna parte de las FFAA) lograron llevar adelante unos consensos
básicos por encima de sus pretensiones individuales que hicieron más fácil el camino a la
consolidación democrática

259 Para Linz y Stepan (1996: 1), la instauración democrática se produce cuando se cumplen cuatro
condiciones: un acuerdo suficiente en los procedimientos para elegir un Gobierno; un Gobierno que llegue al
poder como resultado de un voto libre del pueblo; que el Gobierno disponga de facto de la autoridad para
generar nuevas políticas; y que los nuevos poderes legislativo, ejecutivo y judicial no compartan el poder con
otros actores (como los militares o los líderes religiosos). A estas cuatros condiciones podemos añadir otra
que consideramos necesaria: la aceptación consensuada de un marco común de convivencia social y política.
Estas cinco condiciones se han cumplido en el caso del proceso de cambio político en Túnez. Citado de De la
Torre (2016:12).
828 / 1970
Egipto, de la Transición Democrática a la Vuelta del Antiguo Régimen.

Egipto por su parte fue el caso contrario a Túnez. Más allá de haber conseguido la caída de Hosni
Mubarak, no logro unos consensos mínimos, en especial con las FFAA y cayó nuevamente en la
autocracia.

Luego de la caída de Mubarak, el 11 de febrero de 2011 a recomendación de las FFAA (Ghabra,

2015c) el gobierno interino convoco a elecciones que llevo al partido de los Hermanos Musulmanes
con Morsi a la cabeza por primera vez en la historia del país por un escaso margen. Las discrepancia
se dieron en el seno del debate por la sanción de la Constitución Nacional que fue impuesta a la fuerza
en Diciembre de 2012 cuando el partido de gobierno no quiso hacer concesiones a las demás
agrupaciones políticas (en su mayoría Seculares y Liberales. A diferencia de Túnez, no existieron
consensos básicos para la transición democrática a pesar de los esfuerzos de los partidos de la
oposición. A su vez, la participación política de las FFAA hizo aun más difícil la transición a la
democracia. Ante una oleada de protestas frente al cuasi autoritarismo de Morsi por parte de las demás
fuerzas políticas, las FFAA armadas vieron la oportunidad de tomar el poder y terminar con el sueño
musulmán de los Hermanos Musulmanes y derrocaron al gobierno de Morsi el 3 de Julio de 2013,
apenas un año después de asumir en el cargo y proscribiendo a los Hermanos Musulmanes a la
clandestinidad (De la Torre, 2016).

La particularidad del caso egipcio y que tambien se dara en el caso de Libia es que por un lado los
agentes de cambio no lograron establecer acuerdos basicos para la transicion y aquellos que por
obligacion (Las FFAA) se transformaron en agentes de cambio rapidamente volvieron a establecer el
viejo status quo ante la inviabilidad del proyecto de los demas agentes. A su vez hay un claro marcaje
del Clivaje Religioso entre las fuerzas islamicas y las seculares que no se ve ni en Tunez ni en
Marruecos.

Marruecos, el Reformismo que evito la Revolución

829 / 1970
Si hubo una transición que pudo apaciguar las protestas sociales y pudo sortear las dificultades que la
Primavera Árabe produjo fue el caso marroquí. La modificación constitucional del 2011, la
modificación de la ley de partidos, la ley para la elección de la Cámara de Representantes y la
celebración de elecciones fueron algunas de las herramientas que el gobierno de Mohammed VI
utilizó, dándole, entre otras cosas un jefe de gobierno elegido democráticamente en representación del
partido con mayor número de escaños en la Cámara de Representantes. No obstante estas medidas no
han democratizado finalmente al Reino de Marruecos, sino únicamente una liberalización del sistema
político marroquí con amplia participación de la corona.

La reforma que da cuenta del proceso de cambio se traduce en la constitucionalización de logros

adquiridos, por ejemplo los derechos de igualdad de género (artículo 19) se veía contemplado de la
reforma del Código del Estatuto Personal, realizada en 2004, mientras que la inclusión del idioma de
los berberes deriva de las declaraciones oficiales de octubre del año 2001.

El proceso se ha transformado en una reafirmación del estatus quo con pequeñas modificaciones que
buscan en primer lugar, la regularización de un cambio que se estaba produciendo, no trata de
provocarlo o combatirlo sino de ratificarlo y consolidarlo.

Frente a esta continuidad con leves modificaciones, el M20 se nos plantea como un interrogante acerca
de su relevancia en el juego político marroquí, siendo estos los que impulsaron las revueltas en febrero
de 2011 con el objetivo de cuestionar el régimen y proponía la modificación integra del sistema
político a uno que pudiera restringir de manera drástica el rol de la monarquía. Así también buscaba
ser un partido que atrapara a todo aquel que se encontrase a favor de la modificación por lo que se
aliaron con el movimiento islamista Adl wal Ihsane, lo cual se mantuvo débilmente hasta que se
produjo un declive paulatino, por dos razones principales. La primera radica en que a solo 20 días de
la primera manifestación el rey quebranto los objetivos principales proponiendo la reforma
constitucional (lo cual generaba que se consolide un movimiento de oposición política más que de
proposición de resistencia). La segunda razón era la generalización de los conflictos socio económicos
de Marruecos adjudicándolos solamente a la responsabilidad y culpa de la monarquía, sin embargo la
creencia de que todos los males de todo un estado caen en una sola responsabilidad de un único actor
que no tiene poder absoluto se consolida poco creíble. Por estos motivos principalmente es que el
movimiento insignia de la primavera árabe en Marruecos no pudo continuar con su labor y sufrió un
declive paulatino.

830 / 1970
Libia, de la Revolución al Caos

Si debemos analizar la situación Libia post primavera árabe, debemos destacar la muerte de Muammar
al Gaddafi, el 22 de noviembre del año 2011. A raíz de esto se llevo a consensos remarcables entre las
fuerzas políticas, se aprobó la celebración de las primeras elecciones competitivas el 7 de julio del año
siguiente, la formación de los gobiernos transicionales de coalición, la aprobación del procedimiento
con el objetivo de realizar la Constitución, se reconoció la identidad multicultural Libia, entre otros.

A pesar de todas estas medidas, no se ogro una nueva legitimidad democrática, por el contrario, el país
se convirtió en lo que hoy día se considera un Estado fallido, dividido y dirigido por dos gobiernos con
anclas territoriales en lugares distintos. Además, consolidan una inestabilidad político territorial que
deja el paso libre a organizaciones terroristas como el Estado Islámico en su establecimiento en
territorio libio.

La falta de una arquitectura institucional previa y la lucha por el control de los recursos en este estado
oil-rich –principalmente entre las milicias más poderosas- han concluido en que el sueño de la
población civil se vea menoscabado y que la juventud sea, una vez más, pisoteada por la mano dura de
quienes dicen controlar el territorio.

Hoy día las dos principales disputas se centran en lo mencionado anteriormente, la disputa territorial
ante una ausencia de consolidación estatal legal y la disputa por los recursos. Por lo tanto se señala un
futuro incierto para Libia, la intervención extranjera puso en el albor conceptual la aplicada R2P,
“responsabilidad de proteger”, que establece que se debe llevar adelante una protección de los civiles
en caso de una violación sistemática a los derechos humanos y las libertades fundamentales por parte
del gobierno y, así también el concepto de “responsabilidad al proteger”. Este segundo concepto,
mencionado por la banca brasileña en el Consejo de Seguridad de las Naciones Unidas antes de dejar
su banca en 2011, hace hincapié en la protección y cuidado de las instituciones gubernamentales y
sociales a la hora de aplicar la R2P, sin embargo este segundo concepto ha sido poco considerado a la
hora de la toma de decisiones.

CONCLUSIONES

Como conclusiones se puede decir que el proceso llevado a cabo a través de todo Medio Oriente, la
Primavera Árabe, no fue como muchos han creído de ser un movimiento secular, liberal e incluso

831 / 1970
antirreligioso sino que junto a diversos actores tanto seculares como religiosos e inclusive desde las
fuerzas de seguridad. A la vez y referido a aquellos actores es muy destacado el rol que tuvieron tanto
los jóvenes y los grupos religiosos (En especial en Túnez y Egipto) a la hora del armado de las
revoluciones tanto en la calle como, principalmente a través de Internet.

Referido a las categorizaciones aquí hechas, Cambio y Continuidad, se puede observar que cuando el
régimen político se encuentra agotado la mayoría de los actores por acción u omisión se transforman
en agentes de cambio (Principalmente en Túnez). En aquellos lugares en donde lo que se encuentra
agotado no es el régimen político sino el liderazgo político (Mubarak en Egipto) es mucho más fácil
encontrar agentes de continuidad del régimen aunque se comporten como agentes de cambio frente al
líder político.

Respecto de la construcción del estado democrático en los países aquí estudiados en aquellos donde
los grupos políticos que propician el cambio y logran los consensos básicos para una salida
democrática es mucho mas fácil que lo logren (Túnez y Marruecos). En aquellos donde esos actores
políticos están divididos por Clivajes muy marcados o son barridos por los actores de continuidad
(Egipto, Clivaje Religioso) o sumen al país en el completo caos (Libia, Clivaje Étnico)

BIBLIOGRAFÍA
 DERGHOUGASSIAN, K. (2017). Todo lo que Necesitas Saber Sobre el Conflicto en Medio
Oriente. Editorial Paidos.

 MANSFIELD, P. (2013). A History of the Middle East. Penguin Books.

 ZEMNI, S. (2014). The Roots of the Tunisian Revolution. Routledge Handbook of the Arab
Spring: Rethinking Democratization, 77-87.

 GHABRA, S. (2015). The Egyptian revolution: Causes and dynamics. Routledge Handbook of the
Arab Spring, 199-214.

 RODRIGUEZ, L. M. (2016). Procesos de cambio político tras la primavera árabe. Un estudio

comparado de los casos de Túnez, Egipto y Jordania (Doctoral dissertation, Universidad de
Salamanca).

 HOFFMAN, M., & JAMAL, A. (2014). Religion in the Arab Spring: Between two competing
narratives. The Journal of Politics, 76(3), 593-606.

 GHANEM, H. (Ed.). (2015). The Arab Spring Five Years Later: Vol 2: Case Studies. Brookings
Institution Press.

832 / 1970
 BAJORIA, J., & ASSAAD, R. (2011). Demographics of Arab protests. Council on Foreign
Relations. Accessed September, 19, 2011.

 HOFFMAN, M., & JAMAL, A. (2012). The youth and the Arab spring: cohort differences and
similarities. Middle East Law and Governance, 4(1), 168-188.

 PAASONEN, K., & URDAL, H. (2017). Youth Bulges, Exclusion and Instability: The Role of
Youth in the Arab Spring. Peace Research Institute Oslo.

 SCHWARTZ, S. (2011). Youth and the ‘Arab Spring’. United States Institute of Peace. Accessed
September, 19, 2011.

 The Observatory of Economic Complexity (2018). Libia.

https://atlas.media.mit.edu/es/profile/country/lby/

 The Observatory of Economic Complexity (2018). Marruecos.

https://atlas.media.mit.edu/es/profile/country/mar/

 The Observatory of Economic Complexity (2018). Túnez.

https://atlas.media.mit.edu/es/profile/country/tun/

 The Observatory of Economic Complexity (2018). Egipto.

https://atlas.media.mit.edu/es/profile/country/egy/

 DAHI, O. (2011). Understanding the political economy of the Arab revolts. Middle East Report,
259(41), 2-6.

 EICHENGREEN, B (2009). La parábola de los ciegos y el elefante. Ensayos Económicos, Banco

Central de la República Argentina, pp. 23- 57, Nº 53 y 54.

 CEPAL, N. (2009). La actual crisis financiera internacional y sus efectos en América Latina y el
Caribe.

 SORKIN, J. (2001). The Tunisian Model. Middle East Quarterly.

 TAYLOR, V. (2011). Tunisia at the Crossroads. Council on Foreign Relations

 ROBERTS, K., KOVACHEVA, S., & KABAIVANOV, S. (2017). Still Troubled: Tunisia’s
Youth During and Since the Revolution of 2011. Societies, 7(4), 29.

 CORDESMAN, A, H. (2011). Rethinking the Challenge of Instability in the Middle East, North
Africa, and Other Developing States. Center for Strategic and International Studies.

833 / 1970
 SADIKI, L. (Ed.). (2014). Routledge handbook of the Arab Spring: rethinking democratization.
Routledge.

 BUERA, A. A. (2015). Revolution against a 42-Year Dictatorship. New York: Routledge.

 WILLIS, M. J. (2015). Evolution not Revolution? Morocco and the Arab Spring. Routledge
handbook of the Arab Spring. Rethinking Democratization, London & New York: Routledge, 435-
450.

 SZMOLKA, I. (2015). Introducción: actores y dinámicas de cambio en el Norte de África y

Oriente Próximo/Introduction: The actors and dynamics of change in North Africa and the Middle
East. revista cidob d'afers internacionals, 7-21.

 Beltrán, C. P., & Marín, J. G. (2015). Las libertades públicas en Túnez tras las revueltas de
2011/Civil liberties in Tunisia following the 2011 uprisings. Revista CIDOB d'afers
internacionals, 69-90.

 FERNANDEZ, M. A. P., & FELIU, L. (2013). Identidad y regionalización: los actores políticos
marroquíes ante la reforma constitucional de 2011. RIPS: Revista de investigaciones políticas y
sociológicas, 12(2).

 SARTORI, G. (1999). Partidos y sistemas de partidos: marco para un análisis (Vol. 107). St.
Martin's Press.

 SARTORI, G. (2003). Ingeniería constitucional comparada: una investigación de estructuras,

incentivos y resultados. Fondo de cultura económica.

 MORLINO, L. (1985). Cómo cambian los regímenes políticos (pp. 1-307). Centro de Estudios
Constitucionales.

 AGUILAR, S. (2010). La teoría de los clivajes y el conflicto social moderno. Ponència

presentada a les" Jornadas de Análisis Político Critico", Bilbao 14 y 15 Noviembre de 2008
(UPV-EHU).

 LIPSET, S. M., & ROKKAN, S. (Eds.). (1967). Party systems and voter alignments: Cross-
national perspectives (Vol. 7). Free press.

 LIJPHART, A. (1971). Comparative politics and the comparative method. American political
science review, 65(3), 682-693.

 LIJPHART, A., & BOTELLA, J. (1999). Las democracias contemporáneas. Ariel.

834 / 1970
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Título: Yemen, la crisis ignorada.

Primer Autor: Lorenzo Montero, Lucas Alejandro (Universidad del CEMA).
Email: lucas_l.a.l.m@hotmail.com
Segundo Autor: Depietri Perrotta, Franco Octavio (Universidad Nacional de Lanús).
Email: franco.o.depietri@gmail.com
Área Temática: 7. Política Internacional.
Mesa Redonda: “Medio Oriente: Relevancia Geopolítica y (Des)estabilidad Institucional”

Resumen

El conflicto presente en la República del Yemen que estalló en 2014 no fue otra cosa más que
una continuación de los problemas entre etnias musulmanas que pueden ser remontadas a la
guerra civil de Yemen del Norte de mediados del siglo XX (1962-1970) y la guerra civil de
1994.
Lo rescatable e interesante del conflicto es que, cumpliendo con las características de
una Guerra Asimétrica cuya balanza de poder se inclina hacia Arabia Saudita, los houties
llevan la delantera en la defensa de los territorios tomados. Sumando a esto último, el reciente
trazado de la Silk Road Marítima del Siglo XXI pasa por el estrecho de Mandeb, el cual se
ubica en la costa sur de Yemen, donde se sabe que hay una gran actividad pirata y la
mismísima guerra civil yemení.
El objetivo de la investigación es relevar el impacto que tuvieron las tribus yemeníes
en la evolución del conflicto, su margen de acción y porqué influyen en Yemen. Además, con

835 / 1970
respecto al conflicto, buscaremos explicar porqué los houthies pueden sobre ponerse ante un
ejército mucho mejor equipado y armado como es el del Reino de Arabia Saudita.
La parte metodológica implicará un estudio histórico de las guerras yemeníes, un
análisis cualitativo de la estrategia militar saudí en Yemen, así como de su estructura militar,
sumando, finalmente, una estimación cualitativa de un posible impacto del trazado de la Silk
Road.

Yemen, la crisis ignorada.

Introducción

La crisis yemení se vuelve poco sorpresiva si se analiza su historia llena de altibajos.

Parte de la cultura zaydita, según Leyla Hamad Zahonero (2007), cuando explica que la
inestabilidad política es típica de esta rama del islam chiita: “Si atendemos a la propia
doctrina zaydí pronto advertiremos en ella una especial propensión a la inestabilidad política.
Y es que en el zaydismo el Imam obtiene la legitimad por medio de la llamada a la alianza —
a´awa — y el levantamiento — Jujuy — contra el gobierno opresor. Un gobernante, para
constituirse como tal, debe buscar legitimidad social y apoyo militar. Como afirma Stookey,
los dos elementos sobre los que se apoya el Imam son, la legitimidad moral basada en la
persuasión de los ulema y el poder militar basado en el apoyo de las tribus.” (ZAHONERO, 5:
2007). Y, si bien, la presencia zaydita duraría hasta 1962, cuando ocurre el golpe de Estado en
Yemen del Norte, no obstante, no significaría que el zaydismo desaparece.
Sin embargo, la cultura zaydita es identificada por los chiitas, lo que nos deja más de
media población yemení por fuera, los sunitas. Los sunitas, pertenecientes a la etnia shaf’i se
identificaban con el resto de las tribus yemeníes.
En 1990, los dos Yemen se vuelven uno bajo un sistema republicano, la República del
Yemen. Pero esta disparidad de etnias y sistemas políticos antagónicos tenía que tener
problemas, a pesar de que las tribus se reunían en conferencias para hacer peticiones al
gobierno, no estaban dispuestas a abandonar sus tradiciones y culturas, por lo que, hasta la
guerra civil de 1994, el gobierno de Saleh no podía hacer nada. La victoria en la guerra civil
de 1994 le permitió a Saleh no tener que ser tan indulgente con las tribus que se le oponían
(ZAHONERO, 9: 2007). Y, aunque se forma una situación de recompensa y castigo con las

836 / 1970
tribus, Saleh verá el primer desenlace del levantamiento Houthi en 2004, cuando el clérigo
opositor llamado Hussein Badreddin al-Houthi dirigió una insurgencia justificada en alegatos
que referían a que el gobierno de Saleh era pro sunita. Aunque los levantamientos se dieron en
el noroeste del país (Ver Anexo 1 Figura 1), en septiembre de 2004 al-Houthi es asesinado por
las fuerzas de Saleh.
Sumándose en 2011 el levantamiento en contra de la reelección de Saleh, que derivó
en el cambio de gobierno en 2012, las tensiones del gobierno se daban en todas partes,
principalmente en los territorios que solían ser la República Árabe de Yemen.
El conflicto con los houthies inicia en 2004, pero toma forma en el 2014 con el
levantamiento en armas que causa retirada del gobierno oficialista de la capital Sana’a y que
se instaure provisionalmente en la ciudad de Adén, para este momento al-Hadi ya era el
presidente electo. El problema fue el levantamiento de fuerzas insurrectas que tomaron el
palacio presidencial y lo mantuvieron rehén a él y a su Primer Ministro, un mes luego, al
presentar una renuncia en Sana’a, los liberan, pero aún es reconocido como el legítimo
presidente de Yemen y controla parte del territorio. Sin embargo, en 2015, se reunió con el
Ministro de Defensa saudí para organizar lo que sería la Operación Tormenta Decisiva.
El conflicto de Yemen, así como todo conflicto bélico, causó la peor crisis humanitaria
de la actualidad, según Ban ki-Moon y Antonio Guterres. La crisis será retomada como parte
esencial del conflicto, ya que es uno de los factores que permiten ver a Yemen como un
potencial Estado Fallido como lo define Jonathan Di John (2010). Sumando variables
económicas que se fueron dando desde los años 2000 que derivaron en un potenciador de lo
ocurrido, debido a que el gobierno no tuvo suficientes recursos para prevenir lo que ocurriría.
Esta investigación buscará explicar qué es lo que ocurre en esta Guerra Civil, desde
sus causas internas, sus cuestiones estratégico-militares, sus causas en un contexto más
regional, y, por último, analizar posibles escenarios parciales del desenlace del conflicto,
dependiendo de qué fuerza gane el control del territorio. Debido a la importancia
geoestratégica de Yemen, al estar ubicado sobre el Golfo de Adén y el Estrecho de Bab el-
Mandab, los resultados del conflicto podrían impactar fuertemente en el sistema internacional,
principalmente, en el mercado del petróleo y los nuevos trazados de la Silk Road Marítima.

837 / 1970
Influencia tribal en las implicancias estatales

A pesar de las numerosas posturas que se manifestaron a favor de que las tribus, en la
construcción del Estado moderno, sufrirían una serie de procesos que las obligarían a
desaparecer en su concepción clásica, en países como Yemen, Irán y Arabia Saudita, los
movimientos tribales no solo han contribuido sino que han sido centrales en el proceso de
consolidación estatal, como a su vez lo han perjudicado.

Nuestro caso de estudio principal denota la conservación de las estructuras tribales

yemeníes a fin de decantar en actores que se han convertido en fundamentales para la vida
sociopolítica del estado. Esta cuestión nos lleva a analizar el rol que dichas tribus tienen en la
organización territorial sobre todo dejando de considerar a las tribus como “Estados
paralelos” como sostiene la autora Leyla Hamad Zahonero.

A esto anterior se le suma otra cuestión fundamental en nuestro análisis, el

entendimiento de que, más allá de su aporte a la construcción (o su eventual perjuicio) del
estado, las tribus conviven en un mismo tiempo con los estados (y por lo general en un mismo
espacio a lo largo del continente) y a su vez en una pulsión entre las relaciones de cooperación
y confrontación las cuales se rigen por las distintas rivalidades, alianzas, divisiones,
continuismo, clientelismo y centralismo de las cuales son protagonistas. Esto se desprende de
la tensión constante ligada principalmente entre estado y tribu a partir de las diferencias entre
los sistemas de valores y lealtades que ambas entidades tienen sobre lo que conciben la
“autoridad central” Tapper (1990).

Es a raíz de la clásica pulsión de la vida inter-tribal que se fomenta y refuerza el

modelo originario, refiriéndonos a este como un estado latente de hostilidad potencial que
sirve, gracias a su baja probabilidad de estallido, como motor a la cohesión tribal,
históricamente necesaria.

Es menester resaltar que, los estados (y, principalmente los gobiernos) no han de
desmerecer ni desconocer la realidad tribal preponderante en sus territorios si quieren
garantizar una estabilidad, dado que en los países principalmente musulmanes, el poder tribal
se nutre de la influencia social que las tribus poseen por cantidad de adeptos.

838 / 1970
El rol de las tribus en la concepción socio política de Yemen

Desde la incapacidad estatal para lograr un efectivo control sobre el vasto territorio
yemení, hasta las intervenciones extranjeras en la guerra civil de 1962, las tribus se han visto
ampliamente reforzadas para consolidar, al día de hoy, una construcción socio político y
cultural que se forma como un pilar fundamental para la estabilidad de un gobierno en dicho
territorio.

La ética de la lealtad vinculada a la fidelidad del vínculo de parentesco en las tribus

yemeníes ha sumado a la acumulación de lealtades por parte de las grandes cabezas tribales a
lo largo de la historia, sumadas a la amplia aparición de las tribus en los sectores donde el
estado se ve imposibilitado de actuar.

El ex presidente yemení Ali Abdullah Saleh, quien gobernó hasta 2012, dio lugar a un
complejo entramado de alianzas cuasi fantasiosas teniendo como primer objetivo dar una
participación completa a los líderes tribales, los cuales, a raíz de lo anteriormente señalado,
otorgan una amplia diferencia a la hora de contribuir o derruir a la construcción
gubernamental. No obstante, las políticas recientes de captación de líderes han desintegrado
los pilares fundamentales de las tradiciones tribales y, a largo plazo, terminaría de destruir
dicho entramado que, en sí mismo, sustenta toda gobernabilidad posible.

Si bien, Saleh buscaba la negociación como principal herramienta de cohesión con los
grupos tribales, llevar adelante medidas que alejan a los adeptos de sus figuras de liderazgo
era jugar con fuego. Y fue así como en diciembre del 2017, tras el quebrantamiento de los
acuerdos entre Saleh y los Houthies a raíz de los enfrentamientos entre ambas fuerzas, fue que
los Houthies asesinaron al ex mandatario en Saná, noticia que luego fue confirmada por el
Congreso General del Pueblo.

A pesar de la capacidad que han mostrado las tribus para adaptarse a los tiempos que
corren, pudiendo coexistir en muchos aspectos, y a la adopción de los medios democráticos y
legales que el sistema estatal ha impuesto, dejan en claro día a día que no descartan la

839 / 1970
posibilidad de la utilización de vías ilícitas, violentas e ilegitimas para poder presionar al
gobierno de turno como sucede en el territorio yemení.

El poder político –el gobierno- continuó así en la cuerda floja, con una presencia tribal
fuertemente militarizada y el asedio constante de grupos beligerantes que contribuyen a la
construcción pseudo estatal que garantiza necesidades básicas a una población que,
finalmente reconoce, que el estado es incompetente de garantizarlo.

Esta lealtad tribal de carácter operativa a la que apuntaban las medidas de Saleh no
tiene, en sí, en cuenta que dicho liderazgo se basa en la aceptación del grupo. Construyendo
un peligro para la estabilidad interna yemení aún más profundo a medida que hace crecer la
distancia entre líderes y tribus. Las tribus, haciendo eco de la no aceptación de las medidas a
la hora de resolver conflictos, han optado por deshacerse de los lideres “pro-Saleh”
habiéndolos considerado ya no como representantes tribales a instaurar en el poder sino un
estorbo para nombrar líderes que los representen de manera benigna.

Herencia histórica de las tribus yemeníes

No podríamos analizar el conflicto yemení y las implicancias tribales en el mismo si

no dedicamos una parte en específico a la herencia histórica de las tribus yemeníes antiguas.

Comenzando con el protagonismo que tienen las primeras consolidaciones

monárquicas nacientes de la cohesión de tribus como por ejemplo los reinos Ma’ian, Saba o
Himyar, donde las alianzas inter tribales se utilizaban para designar y proclamar reyes, para
que ambos, la monarquía y las tribus, gobernaran de manera conjunta donde el rey debía
obedecer lo que luego se llamó “Consejo Consultivo” formado por las tribus con el objetivo
de tomar las principales decisiones en asuntos públicos. Su colapso genero una fragmentación
de poder que dio lugar a la inminente adquisición de una independencia de poder central,
presión principal para que las tribus aprendieran a gestionar el territorio.

Hacia el año 893 se consolido el primer estado zaydí en el Yemen a raíz de una
disputa tribal entre una tribu de Najran y una de Saada. En este zaydismo al Iman se le
atribuye la legitimidad a través de la llamada “a la alianza” - da’awa- y el levantamiento –
840 / 1970
Jujuy- contra el régimen opresor. Es a partir de aquí que el gobernante necesitaría de dos
características o requisitos fundamentales. Primeramente necesitaba una amplia legitimidad
social, hoy traducido a la aprobación del grupo en los “lideres” tribales. En segundo lugar se
necesita un importante apoyo militar, siendo esta la herramienta fundamental para poder
presionar, por un lado a los líderes tribales y por el otro, garantizar legitimidad.

Los Imanes eran, en esencia, herederos de las tribus, sus procesos, conflictos, sus
culturas y sus mecanismos de sustento de sus regímenes. De las tribus dependían el fracaso o
el éxito del gobierno del Imán. Estos han alterado sus medidas a lo largo de la historia,
entrando a los tiempos modernos, comenzaron a virar sus acciones todavía sin poder
permitirse llevar adelante políticas represivas. Por el contrario se deberían conformar políticas
favorables para las tribus que pudieran fortalecer y/o mantener lo llamado anteriormente
“complejo entramado” que luego Saleh adoptaría y se consolidaría como un arma de doble
filo.

Con el golpe de estado de 1962, se ponía un alto a los mil años del reinado zaydí, con
una amplia participación tribal y se proclamaba, así, la República Árabe Yemení, no sin antes
comenzar una cruenta guerra civil que duró ocho años hasta su finalización en 1970. En la
misma, se enfrentó la monarquía y los republicanos, y las tribus adoptaron un rol
profundamente peculiar. Mientras que algunas apoyaban a la monarquía, otras al
republicanismo, sin embargo la mayoría se mantuvieron cambiantes según sus intereses como
grupo cambiasen.

Aquí juega un papel de vital importancia la influencia e intervención extranjera en la

región principalmente por parte de Egipto y Arabia Saudita, que poseían tanto intereses
propiamente estratégicos, como intereses fronteras adentro del territorio yemení. Con medidas
que pareciesen a priori ser netamente políticas, pero que luego se consolidan a través del
financiamiento y la provisión de armamento a quienes integrasen sus filas, principal ventaja
aprovechada por las tribus que, constantemente, se abastecían de armamento, fortalecían y
aumentaban su prestigio cambiando de bando.

Pasados estos ocho años fogueados externamente a través de financiamiento y apoyo a

que el conflicto no logre resolverse, las tribus lograron consolidarse armamentística y
económicamente, para lograr salir, o al menos lograr una cierta estabilidad, posicionándose

841 / 1970
como ejes independientes en la esfera social, económica y política yemení, habiendo gozado,
hasta ese momento, de una significativa capacidad de torcer las medidas políticas a su favor.

Sin embargo, esta estabilidad no se consolido por mucho tiempo y algunos años
después, con el presidente Ibrahim al-Hamdi en el poder (el cual mantuvo del 74 al 77), el
conflicto volvió a consolidarse a partir de la disolución del Consejo Consultivo, medida que
fue interpretada por las tribus como una limitación total a la representación de los líderes
tribales en los altos cargos, por lo que al-Hamdi fue asesinado en 1977.

Tras la muerte de al-Hamdi, en 1978 accede al poder Ali Abdullah Saleh, quien no
solo sobrevivió a algunos de los momentos más tortuosos de la historia yemení, sino que se
erigió como mandatario hasta 2012 y tuvo una vida políticamente activa hasta su asesinato en
el 2017. Luego de haberse consolidado como presidente yemení, lejos de intentar controlar y
marginar a las tribus optó por atraerlas a la órbita propia y decidió que, para mantenerse en el
poder debía combinar de manera eficaz un buen sistema de recompensas y sanciones. El
mismo mediante nombramientos a dedo lograba captar grandes figuras de la esencia social y,
a través de los castigos ejemplares, evidenciaba lo que podría ocurrir en caso de
enfrentamientos a sus gobiernos. Y a su vez, los liderazgos tribales lograron consolidar la
restitución del Consejo Consultivo, luego traducido en el Congreso General del Pueblo
(CGP).

¿Las Guerras Civiles Yemeníes son “proxys”?

En este momento se está dando una “Guerra Fría Árabe-Persa” entre el Reino de
Arabia Saudita y la República Islámica de Irán, y que esto se refleja en conflictos como Qatar
y Yemen, pero si revisamos la guerra civil de Yemen del Norte de 1962-1967, los apoyos
políticos del momento mostraban una especie de conflicto entre Egipto y Arabia Saudita,
dado por una lucha de qué país era el referente del mundo árabe. En ese conflicto dado entre
las fuerzas que buscaban la instauración de un sistema republicano, apoyados por Egipto, y

842 / 1970
fuerzas que buscaban la continuación del sistema monárquico, apoyados por Arabia Saudita,
este análisis lo hizo Malcolm Kerr (1971).
Hoy en día, se puede ver como Yemen se volvió un proxy de la “Guerra Fría Árabe-
Persa” de la actualidad entre Arabia Saudita e Irán, sencillamente en la participación directa e
indirecta en el conflicto. Arabia Saudita lidera la coalición que lleva a cabo la “Operación
Tormenta Decisiva”, de la que hablaremos más tarde, mientras que Irán es acusado de
abastecer de armas y suministros a los houthies. Sin mayores rodeos, al-Hadi acusó a Irán de
ello en pleno discurso del Debate de la Asamblea General de la 72° sesión. Puntualmente sus
acusaciones fueron dirigidas a la Guardia Revolucionaria Iraní.
Pero si comparamos los dos tipos de proxys, el primero (guerra civil de Yemen del
Norte) se reflejó en la definición de un tipo de régimen (monárquico o republicano), y, en el
segundo, al agregarse el factor relativo a ser ya Yemen unificado, lo que implica mayor
diversidad étnica, el proxy se manifestó en el respaldo de etnias afines (Arabia Saudita apoya
sunitas e Irán, indirectamente, chiitas).
Este conflicto indirecto entre los dos países árabes se visibiliza en otros espacios,
principalmente, en la relación con las potencias. Arabia Saudita es un país cercano a Estados
Unidos, mientras que Irán no tiene buenas relaciones con EE. UU. desde la revolución que
depuso al Shah Pahlevi.
Intentamos ver dónde se pueden encontrar los motivos por los cuales Arabia Saudita e
Irán tengan relaciones tensas, y, a nivel introductorio, muy brevemente, llegamos a ver
razones políticas (ej.: la relación con el mundo occidental), económicas (competitividad de
mercado y control del Estrecho de Ormuz) y culturales (ramas distintas del islam). Pero la
más importante para nosotros, y la que será trabajada más adelante es el control del Estrecho
de Ormuz.

Yemen como Estado Fallido

La situación actual de Yemen no es simplemente un conflicto armado, sino, además,

una crisis humanitaria que se puede rastrear desde antes de la explosión de la guerra civil. Al
punto de ser visto como un Estado Fallido.

843 / 1970
 En una publicación del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, Anthony
Cordesman (2015) explica que la República del Yemen ya podía ser considerada como un
estado fallido mucho antes del conflicto bélico que actualmente compadece. La república
sufre de un nivel de pobreza que para el 2012 superaba el 54%, niveles de desempleo del
27%, escasez de agua y alimentos, y una de las tasas de crecimiento poblacional más grandes
del mundo. Si a todo esto se le suma la crisis económica que desplomó al PBI de Yemen en
un 11%, y las grandes tensiones y hostilidades ya existentes entre los distintos grupos
sociales, la designación de Yemen como Estado Fallido no parece muy descabellada.

Simon Torkington, en una publicación del World Economic Forum (2017), explica
que la crisis humanitaria derivada del conflicto y el brote de cólera lleva a Yemen a ser un
Estado Fallido en toda regla. Coincide con los que ven esta guerra civil como un proxy, y
enfatiza las denuncias de los organismos de Naciones Unidas que reflejan una clara crisis.

La conceptualización de las causas de un Estado Fallido que utiliza Robert Rotberg:

“Estados-Nación fallan porque son convulsionados por la violencia interna y no pueden
otorgar ‘bienes políticos’ positivos a sus habitantes. Sus gobiernos pierden legitimidad, y la
propia naturaleza del estado-nación en particular se vuelve ilegítima a los ojos y en los
corazones de una creciente pluralidad de sus ciudadanos” (ROTBERG, 2003). Si nos basamos
en el autor, Yemen fracasó por completo. Viendo las gráficas, Yemen estaba destinado a este
resultado. Si se ven los gráficos del anexo 2, se evidencian indicadores negativos que eran
presentes en Yemen antes de la crisis.
Además, el mismo estallido del conflicto aumentó exponencialmente la crisis
humanitaria. En marzo de 2015, según la FAO (2017), se inició una crisis económica masiva
en Yemen, haciendo una cronología de los eventos vemos los siguientes sucesos:
 El PBI cae un 34,6%.
 Devaluación de la moneda nacional.
 “…el Banco Central de Yemen suspendió los gastos presupuestarios del Estado
y el servicio de la deuda interna. En consecuencia, los sueldos de los
funcionarios —que constituyen el 31% de la fuerza de trabajo del país— se
abonaron de forma irregular o se recortaron por completo. Se paralizó todo el
sistema de protección social y se suspendieron las redes de seguridad a 1,5

844 / 1970
 millones de beneficiarios del Fondo de Bienestar Social desde comienzos de la
crisis en 2015” (FAO, 2017: 48).
 Pero el más preocupante de los problemas es el problema que causa el
desabastecimiento de alimentos, ya que Yemen importaba el 90% de sus
insumos alimenticios, lo que derivó en una crisis de inseguridad alimentaria
(FAO, 2017: 48).
Potenciando este flagelo, Nabil Ali Shaiban (2015) explica que solo el 38% de la
cooperación de emergencia llega a Yemen, el resto se pierde a causa del conflicto mismo, lo
que impide que el Estado tenga la posibilidad de subsanar la crisis humanitaria y la
comunidad internacional tampoco puede ser de mucha ayuda, por más buena disposición que
tenga.
Por otro lado, el Fund for Peace tiene un famoso ranking de Estados Frágiles, el cual
ubica a Yemen en el tercer puesto de los países más frágiles. Y, puntualmente, lo que se
destaca es que uno de los indicadores principales son los Servicios Públicos, y, en este caso,
se destaca la Salud. Los casos de muertes por cólera ya superan al millón de casos reportados
y habiendo más de 2300 víctimas registradas desde abril de 2017 aproximadamente según
cifras de la UNICEF (al-Samei; 2018), siendo una situación digna de ser llamada “la peor
crisis humanitaria de la actualidad”. Como se ve en el mapa obtenido de ReliefWeb (Anexo 1
Figura 7), las zonas más afectadas son las controladas por los houthies siendo que por la
inseguridad, los profesionales sanitarios han abandonado Yemen (OMS; 2016).

Toma de Decisiones en Arabia Saudita

Para hacer este análisis de política exterior, nos basaremos en el modelo Racional.

Arabia Saudita es un Reino cuya forma de administración pública es cuando menos,

bastante autoritaria. El acceso al poder político está sumamente limitado a la familia real y sus
allegados, por lo que se puede presumir que la forma de decisión es de un líder unitario, en
este caso el Rey Salman y su hijo heredero.
845 / 1970
 Neack (2008) explica que los líderes como unidad individual de decisora son capaces
de tomar decisiones a consciencia de los intereses nacionales, y justamente, este es el caso. En
esta investigación analizaremos a las decisiones saudíes en base al Nivel Individual de
Decisión. Mintz y DeRouen (2010) explican que: “Las decisiones a nivel individual son más
probables cuando los líderes tienen una cantidad excesiva de poder dentro de un estado. Por lo
general, los líderes poderosos no necesitan buscar el consenso”. En el caso saudí, no existe
consenso alguno, siendo que las decisiones son tomadas casi unilateralmente por parte de la
realeza.

Cabe aclarar que los Estados son influenciados por diversos factores en su política
exterior, Mintz y DeRouen los dividen en dos grupos: Factores Domésticos y Factores
Internacionales. Los autores explican qué factores consideran influyentes, no obstante, en este
caso especificaremos con dos factores domésticos (condiciones económicas e intereses
económicos) y uno internacional (alianzas).

Es sencillo identificar las condiciones económicas de un Estado rentista especializado

en la exportación de hidrocarburos. La economía saudí es sumamente dependiente del
petróleo, lo que, de igual forma, le dio un crecimiento económico sustancial a comparación
con su vecino yemení, el cual no dispone de tantas reservas de crudo (Ver Anexo 2 Gráfico
3). Este tipo de Estado suele priorizar al sector económico productor del bien primario, en este
caso la empresa ARAMCO. Terry Karl (1997) desarrolla como la posesión de hidrocarburos
como bien primario suele comprometer el desarrollo de instituciones económicas sanas,
justificándose con el caso venezolano, pero es posible hacer un paralelismo con Arabia
Saudita en estos casos. La dependencia en un recurso condiciona a que el Estado en cuestión
pondrá a disposición de este, todas sus energías, inclusive en asuntos de política exterior. Y,
el hecho que los houthies hayan atacado barcos petroleros de la empresa ARAMCO,
demuestra la importancia económica que esta crisis ha tomado para el reino (el Gamal; 2018).

Los intereses económicos tampoco son un misterio. Los Estados dependientes de la

exportación petrolera tienen un interés de mantener las exportaciones y, principalmente, los
precios internacionales del crudo a un nivel que les sea rentable. Un caso que ejemplifica esto
son los controles sobre la producción que propuso Arabia Saudita a los miembros de la OPEP
(el Gamal, Golubkova, y Soldatkin; 2017) y a otros países no miembros (Nogueira; 2017),

846 / 1970
con el fin de impulsar el aumento de los precios internacionales. A fin de cuentas, esta medida
buscaba mantener los precios del crudo a niveles más aceptables para su economía doméstica.

Estos factores domésticos influyen en la orientación de las decisiones saudíes. La casa

al-Saud, en base a la lógica del Modelo Racional, optará por las alternativas que le garanticen
mantener las remesas del petróleo saudí lo más rentables posibles. Esto significa que los
saudíes evitarán que ocurran eventos que comprometan la rentabilidad o competitividad de su
crudo.

El factor internacional que se consideró más relevante son las Alianzas. Las alianzas,
en este caso militares, son definidas por Mintz y DeRouen (2010) como: “…acuerdos entre
los estados signatarios que deletrean lo que cada uno hará en caso de agresión armada”. Los
autores explican que son vistas como un medio para reducir los errores de percepción y
cálculo y la falta de información. Sin embargo, la frase clave para este trabajo es: “Los países
forman alianzas para contrarrestar a un país que desafía el status quo”. Esta frase es relevante,
ya que desenmascara un posible motivo de la conformación de la Coalición de Estados que
dirige el Reino de Arabia Saudita en contra de los Houthies. Si uno analiza los recursos
saudíes como su presupuesto militar de US$ 56.725.000.000, podríamos decir que no hay
posibilidad alguna en la que los Houthies se vean como a un enemigo a la par de las Fuerzas
Armadas saudíes. Pero, Irán es el acusado respaldo de los rebeldes, por lo que la cuestión
cambia (Georgy, Hafezi y Saul; 2017; Asharq; 2017). La coalición en cuestión está compuesta
por Estados musulmanes (Ver Anexo 1 Figura 8), el único que ha sido expulsado de esta fue
Qatar, luego de la crisis política con Arabia Saudita (MEMO; 2017). A pesar de los malos
resultados de las avanzadas de la coalición en el terreno, esta refleja la rivalidad entre los
aliados, dirigidos por Arabia Saudita, e Irán, acusado de apoyar a los rebeldes Houthies.
Desgraciadamente, la alianza que representa la coalición no encaja perfectamente en las
tipologías que Mintz y DeRouen (2010) rescatan de Bruce Bueno de Mesquita, siendo que es
una alianza para combatir a un enemigo en específico y no de defensa mutua como las
Ententes o los Pactos de Defensa, y tampoco es de no agresión por los motivos ya expresados.
Sin embargo, podría decirse que, con respecto al gobierno de al-Hadi, es una alianza que
presenta similitudes a las Ententes.

847 / 1970
 La importancia de las alianzas como factor influente se da no solo por la alianza
conformada por Arabia Saudita, sino por la mismísima alianza de los Houthies con los iraníes.
Los Estados ven su política exterior alterada en el momento que sus gobiernos se
comprometen con una alianza, pero, así mismo, la conformación de alianzas por parte de un
enemigo cambia los cálculos estratégicos del decisor. Y, es entendible que los Houthies hayan
buscado una alianza con Teherán, como lo explican Mintz y DeRouen (2010): “Un estado
más débil puede mejorar su posición interna y así evitar el colapso formando una alianza con
un país más poderoso”. Los autores dicen que una alianza puede desencadenar la creación de
una “contraalianza”, sin embargo, es difícil determinar qué alianza ocurre primero, si la
Coalición dirigida por Arabia Saudita o la alianza Houthies-Irán, siendo que el apoyo iraní no
es algo abiertamente reconocido.

La “Operación Tormenta Decisiva” y la “Operación Victoria Dorada”

Cuando al-Hadi solicita ayuda al Ministro de Defensa saudí por lo ocurrido con golpe
de Estado houthi, este último se compromete a combatir a los houthies para recuperar el
control de las ciudades de Sada’a, Sana’a y toda otra ciudad tomada por los houthies. Ese
compromiso derivó en la Operación Tormenta Decisiva, la avanzada militar de la Coalición
dirigida por el Reino de Arabia Saudita en Yemen. Es relevante mencionar que la Operación
Restaurando Esperanza es la cara humanitaria de las actividades de la coalición liderada por
Arabia Saudita.
La convocatoria era inminente, ya que la crisis volvió más complejo el control de las
FF. AA. yemeníes. Además, la capacidad militar saudí es mucho mayor en comparación a las
capacidades de la República del Yemen (ver Anexo 2 Gráfico 4). La superioridad militar de
Arabia Saudita, país que importa de EE. UU. armas, equipo táctico y armamento estratégico
(por ejemplo, Tanques Abrams M1 A1), es muy superior a las capacidades que poseen los
houthies, que, a pesar de tener acceso a mercado negro, se encuentran en gran desventaja
tecnológica, pero no necesariamente significa mucho para ellos.

848 / 1970
 Dentro de la estrategia militar, la asimetría tecnológica no siempre es garantía de
éxito. El caso de la Guerra de Vietnam demostró que la Guerra de Guerrillas no es igual a la
Guerra Tradicional. Pero, el caso de la guerra civil yemení es más acercado a lo que se llama
Guerra No Convencional o a la llamada Guerra Híbrida (Hoffman, 2016). Hoffman explica
que las guerras actuales combinan una serie de características típicas de distintos tipos de
guerras, que configuran nuevas formas de ellas. Principalmente, preferimos ver a la guerra
civil de Yemen como una Guerra Híbrida, ya que los mismos actores en el conflicto son
Estados y sus FF. AA., el grupo terrorista Al-Qaeda, los houthies y, en un principio, los
grupos insurrectos de Adén. Además, la Guerra Híbrida tiende a ser, principalmente, un
conflicto en tierra mediterránea, ya que la capacidad de recuperar ciudades costeras se
aumenta con la capacidad de atacar desde los buques (uno de los motivos por los cuales fue
más fácil recuperar Adén). Pero la complejidad inherente de la Guerra Híbrida, además,
responde al contexto en el que fuerzas completamente superiores en equipamiento como las
FF. AA. saudíes no puedan recuperar los territorios tomados por los houthies, y la causa
principal está en la incapacidad de replicar la asimetría aeronaval en tierra, debido a que la
diferencia de capacidades entre un soldado armado con un rifle, un terrorista armado con un
AK y un houthi también con esta última, es casi nula. Todos tienen, a grandes rasgos, las
mismas posibilidades de abatir a los otros, y si sumamos una topografía montañosa (ver
Anexo 1 Figura 2) que vuelve más complejo el escenario, la posibilidad de cumplir la toma de
ciudades se vuelve más lejana.
Ahora, en base a la información de la que se dispone hasta ahora, debemos dar
respuesta a la pregunta que dio luz a esta investigación: ¿La decisión de involucrase en la
Guerra Civil Yemení por parte de Arabia Saudita, fue racional? La respuesta es sí. Arabia
Saudita se enfrentaba a una situación de riesgo mayor, y tomó, en base a la información que
tenía disponible, la decisión de participar del conflicto.

La justificación que se ofrece es la siguiente: el cálculo racional de costos y beneficios

que esta decisión ofrecía al momento de involucrarse (año 2015, antes de ser superados en el
campo de batalla) mayores beneficios que costos. Para empezar, los costos que representaba
para Arabia Saudita era lo esperable de un conflicto armado contra un grupo insurrecto
compuesto de una minoría étnica local y los miembros de las Fuerzas Armadas yemeníes que
aún eran leales al difunto expresidente Saleh, quien fue asesinado el año pasado por los

849 / 1970
mismísimos Houthies (Agencia AFP; 2017). La superioridad de recursos tecnológicos y
humanos hubiera marcado la diferencia al poco tiempo, pero no fue el caso.

Por otro lado, los intereses saudíes representaban un peso muy alto. La búsqueda de
beneficios como contrarrestar la proyección de poder iraní en el Oriente Medio (Farhi; 2017),
garantizar la salida de sus barcos petroleros al Océano Índico sin la necesidad de pagar
tributos por el paso por el Canal de Suez o el riesgo de no poder pasar por el Estrecho de
Ormuz (a fin de mantener la competitividad de su crudo), combatir grupos étnicos afines a la
rama chií, reforzar su posición en la región, evitar la conformación de un Estado aliado de
Irán en la frontera sur saudí, entre otras tantas posibles razones.

Que la situación no sea del todo favorable si uno analiza los pobres resultados de las
expediciones por tierra de las Fuerzas Armadas saudíes, las cuales priorizaron sus ataques por
aire, consecuencia de lo dificultoso que les resultó combatir en zonas montañosas contra los
locales de estas. Esto deriva en que la decisión fue racional, pero guiada, en parte por
misperceptions causadas por la falta de información y, tal vez, arrogancia de los líderes
saudíes.

Por otro lado, la “Operación Victoria Dorada” es otra cuestión totalmente distinta.
Dirigida por los Emiratos Árabes Unidos, es la operación más prometedora para acabar con la
guerra, siendo el objetivo: el control de Hodeidah. La ciudad con el puerto más grande del
país y principal centro de distribución de armas y equipamiento de contrabando, así como,
privarles de millones de dólares en derechos de aduana que son orientados a financiar la
guerra. El único inconveniente que remarcó las Naciones Unidas, es que el 70% de los
alimentos que entran al país, entran por Hodeidah, lo que significaría que la destrucción del
puerto o el hecho de simplemente no poder utilizarlo, empeoraría la crisis humanitaria
(Salisbury; 2018; OMS; 2018).

Anexo 1 – Figuras

850 / 1970
Figura 1: Zonas de Insurrección chiita en 2004

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: De Kermanshahi - enWiki, CC BY-SA 2.5,

https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=9061919. Consultado el 29/09/2017.
Figura 2 – Mapa Físico de Yemen

851 / 1970
 80 72 70
69
70 60
60
50 43 41 42 40 C iU
40 33 34
S PC
30
ERC
20 14 11 13
10 5 6
0
1980 1984 1988 1992 1995

Fuente: CIA’s The World’s Factbook.

Figura 3 – Distribución de zonas de control para el 26 de marzo de 2015

852 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Aula de Historia Contemporánea en http://jomros.blogspot.com.ar/2017/01/yemen-

la-guerra-silenciada.html

Figura 4 – Distribución de zonas de control para 29 de septiembre de 2017

853 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Interactive Map of Yemen en https://yemen.liveuamap.com/. Consultado el

29/09/2017.

Figura 5 – Mapa de Yemen del Norte y Yemen del Sur

854 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Russia Today en https://actualidad.rt.com/actualidad/171026-mapas-explicacion-

conflicto-yemen

Figura 6 – Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI

855 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Poder Geopolítico y Geoeconomía en http://www.podergeopolitico.com/la-ruta-de-la-

seda-el-poder-blando-de-china/

Figura 7 – Mapa de los casos registrados de cólera – Fuente: ReliefWeb. Disponible en:
https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/060718_attackrate_eoc_color.pdf

856 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Figura 8. Fuente: ABBAS, F. (2015). Why ‘Operation: Decisive Storm’ Was Needed in
Yemen. Huffington Post. Disponible en https://www.huffingtonpost.com/faisal-abbas/why-
operation-decisive-st_b_6952894.html

857 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Anexo 2 – Gráficos
Gráfico 1
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: World Bank y Center for Strategic and International Studies (CSIS).

858 / 1970
Gráfico 2
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: CODESMAN, Anthony (2017) “The War in Yemen: Hard Choices in a Hard War”.
Center for Strategic and International Studies.

Gráfico 3 - Fuente: World Economic Forum.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

859 / 1970
Gráfico 4 – Fuente: Global Fire Power.
Comparison Results of World Military Strengths
Military power comparison results for Saudi Arabia vs. Yemen.
Subjects Saudi Arabia Yemen
GPF Rank 24 (of 133) 64 (of 133)
Total Population 28,160,273 27,392,779
Manpower Available 15,300,000 27,392,779
Fit for Service 14,000,000 11,040,000
Reaching Military Age 510,000 8,175,000
Active Personnel 231,000 565,000
Reserve Components 25,000 0
Total Military Personnel 256,000 43,500

Defence Budget (USD) $56,725,000,000 $1,440,000,000

External Debt (USD) $200,900,000,000 $7,661,000,000
Foreign Reserve (USD) $553,700,000,000 $639,600,000
Purchasing Power (USD) $1,731,000,000,000 $73,450,000,000

Total Aircraft 790 169

Fighters/Interceptors 177 77
Attack Aircraft 245 77
Transports 221 56
Trainers 243 21
Helicopters 227 61
Attack Helicopters 21 14
Serviceable Airports 214 57

Tank Strength 1,142 826

Armored Fighting Vehicles 5,472 3,007

860 / 1970
 Self-Propelled Artillery 524 25
Towed Artillery 432 280
Rocket Projectors 322 423

Total Naval Assets 55 30

Aircraft Carriers 0 0
Submarines 0 0
Frigates 7 0
Destroyers 0 0
Corvettes 4 2
Patrol Craft 11 23
Mine Warfare Craft 3 3
Merchant Marine Strength 72 5
Major Ports & Terminals 4 3
Labour Force Strength 12,120,000 7,470,000
Oil Production (Bbl/dv) 9,735,000 125,100
Oil Consumption (Bbl/dv) 3,000,000 145,000
Proven Oil Reserves (Bbl) 269,000,000,000 3,000,000,000
Roadway Coverage (Km) 221,372 71,300
Railway Coverage (Km) 1,378 0
Waterway Coverage (Km) 0 0
Coastline Coverage (Km) 2,640 1,906
Shared Borders (Km) 4,272 1,601
Square Land Area (Km) 2,149,690 527,968

Bibliografía

861 / 1970
Agencia AFP (2017). Alí Abdalá Saleh fue 33 años presidente de Yemen y hoy fue asesinado
por sus aliados. Clarín. Disponible en: https://www.clarin.com/mundo/ali-abdala-saleh-33-
anos-presidente-yemen-hoy-asesinado-aliados_0_rk28A0GbM.html
AL-SAMEI, MOHAMMED (2018). “Cholera deaths in war-torn Yemen surpass 2,300:
UNICEF”. Anadolu Agency. Disponible en: https://www.aa.com.tr/en/health/cholera-deaths-
in-war-torn-yemen-surpass-2-300-unicef/1208344

Asharq Al-Awsat (2017). Iran Admits Supporting Houthis, Holds onto 'Hezbollah’s' Arms.
Asharq Al-Awsat. Disponible en: https://aawsat.com/english/home/article/1093501/iran-
admits-supporting-houthis-holds-hezbollah%E2%80%99s-arms
CORDESMAN, Anthony (2015). “Yemen and Warfare in Failed States”. CSIS.

CORDESMAN, Anthony (2017). “The War in Yemen: Hard Choices in a Hard War”. CSIS.

DeROUEN, K. Jr. y MINTZ, A. (2010). Understanding Foreign Policy Decision Making.

Cambridge, Cambridge University Press.

DI JOHN, Jonathan (2010). “Conceptualización de las causas y consecuencias de los Estados

fallidos: una reseña crítica de la literatura”. Volumen nro. 37. Revista de Estudios Sociales.

DEPIETRI PERROTTA, F. O. y LORENZO MONTERO, L. A. (2017). “Yemen, la crisis

ignorada y sus implicancias geoestratégicas”. (S/presidencia). I Congreso Ciencia Política
2017 de la UNVM. Ponencia llevada a cabo en el congreso organizado por la Universidad
Nacional Villa María, Córdoba, Argentina.

DUNNE, T., HADFIELD, A., SMITH, S. et al. (2008). Foreign Policy: Theories, Actors,
Cases. Oxford, Oxford University Press.

EL GAMAL, R., GOLUBKOVA, K. y SOLDATKIN, V. (2017) “OPEP busca limitar

producción de Nigeria y mejorar cumplimiento pacto recortes crudo”. Reuters, San
Petersburgo. Disponible en https://lta.reuters.com/article/worldNews/idLTAKBN1A912C-
OUSLW
EL GAMAL, R. (2018). “Saudi Arabia halts oil exports in Red Sea lane after Houthi attacks”.
Reuters, Dubai. Disponible en: https://www.reuters.com/article/us-yemen-security/saudi-
arabia-halts-oil-exports-in-red-sea-lane-after-houthi-attacks-idUSKBN1KF0XN

862 / 1970
FARHI, F. (2017). Iranian Power Projection Strategy and Goals. Center for Strategic &
International, Studies Middle East Program. Disponible en: https://csis-
prod.s3.amazonaws.com/s3fs-
public/publication/170421_Farhi_Iranian_Power_Projection.pdf

FUENTES, F. (2016). “Caída del precio del petróleo afecta tráfico en vías interoceánicas”. La
Tercera. Disponible en http://www2.latercera.com/noticia/caida-del-precio-del-petroleo-
afecta-trafico-en-vias-interoceanicas/
FUND FOR PEACE (s/año). “P2: Public Services”. Disponible en:
http://fundforpeace.org/fsi/indicators/p2/

GEORGY, M., HAFEZI, P. y SAUL, J. (2017). Exclusive: Iran steps up support for Houthis
in Yemen's war - sources. Reuters, LONDON/ANKARA/DUBAI. Disponible en:
https://www.reuters.com/article/us-yemen-iran-houthis/exclusive-iran-steps-up-support-for-
houthis-in-yemens-war-sources-idUSKBN16S22R
HOFFMAN, Frank (2016). “The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted, Gray Zone,
Ambiguous, and Hybrid Modes of War”. En 2016 Index of U.S. Military Strenght, The
Heritage Fundation.

KARL, T. (1997). The Paradox of Plenty: Oil booms and petro-states. University of
California Press, California.
KERR, Malcolm (1971) The Arab Cold War: Gamal ‘Abd al-Nasir and His Rivals, 1958-
1970. 3ra Edición. Oxford, Oxford University Press.

MDZ (2016). “El bajo precio del petróleo afecta a los canales de Panamá y Suez”. MDZ.
Disponible en https://www.mdzol.com/nota/661386-el-bajo-precio-del-petroleo-afecta-a-los-
canales-de-panama-y-suez/
MELLO, Alexander y KNIGHTS, Michael (2016). “Gulf Coalition Operations in Yemen
(Part 1): The Ground War”. Nro. de serie PolicyWatch 2594. Washington, The Washington
Institute for Near East Policy.

MEMO Monitor de Oriente (2017). Cronología de la ruptura árabe con Qatar. Disponible
en: https://www.monitordeoriente.com/20170616-cronologia-de-la-ruptura-arabe-con-qatar/

863 / 1970
NEACK, L. (2008). The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era (2 ed.).
Estados Unidos de América, Rowman & Littlefield Publishers.

NOGUEIRA, M. (2017) “Brasil rechaza intento de Arabia Saudita de sumarlo a recortes a la

producción de petróleo”. Reuters, Río de Janeiro. Disponible en
https://lta.reuters.com/article/businessNews/idLTAKBN1D72LQ-OUSLB

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (2017). El Estado

de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo. Roma.

Organización Mundial de la Salud (2016). “La inseguridad empuja a los profesionales

sanitarios a abandonar el Yemen”. OMS. Disponible en: http://www.who.int/es/news-
room/feature-stories/detail/insecurity-drives-health-workers-out-of-yemen

Organización Mundial de la Salud (2018). Declaración del Director General de la OMS

sobre la situación humanitaria en Yemen. OMS. Ginebra. Disponible en:
http://www.who.int/es/news-room/detail/16-06-2018-statement-from-who-director-general-
on-humanitarian-situation-in-yemen

ROTBERG, Robert (2003). State Failure and State Weakness in a Time of Terror. 1er
Edición. Washington, The World Peace Foundation y Brookings Institution Press.

RYAN, Curtis (2016). “The New Arab Cold War and the Struggle for Syria” en
http://www.merip.org/mer/mer262/new-arab-cold-war-struggle-syria. Consultado el
27/09/2017.

SALISBURY, Peter (2018). “The New Front in Yemen”. Foreign Affairs. Disponible en:
https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2018-06-27/new-front-yemen

SHAIBAN, Nabil Ali (2015). “Why isn’t aid reaching Yemen?” World Economic Forum.

STOOKEY, Robert, (1978) Yemen: the politics of the Yemen Arab Republic. Colorado,
Boulder- Westview Press.

TAPPER, Richard (1990) “Anthropologists, Historians, and Tribespeople” en KHOURY-

KOSTINER (eds), Op.Cit.

864 / 1970
TORKINGTON, Simon (2017). “Yemen is poised to become a failed state. Here's why”.
World Economic Forum.

VATANKA, Alex (2015). “Iran's Yemen Play”. Foreign Affairs. Disponible en:
https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2015-03-04/irans-yemen-play

WATTERBURY, John, (1970), The Commander of Faithful. Nueva York, Columbia

University Press

ZAHONERO, Leyla Hamad (2007) “El Fenómeno Tribal en Yemen: Sustrato Histórico del
Poder de las Tribus”. Volumen nro. 2. Revista de Estudios Internacionales Mediterráneos.

ZAHONERO, Leyla Hamad (2011). “Los movimientos antigubernamentales en Yemen: ¿La

revolución frustrada?”. Volumen 18. Madrid, Revista académica cuatrimestral de publicación
electrónica Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI).

ZAHONERO, Leyla Hamad (2013). La Relación del Estado y las Tribus en Yemen: Entre la
Cooperación y la Confrontación. Tesis de Doctorado. Madrid, Universidad Autónoma de
Madrid.

865 / 1970
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Título: Yemen, la crisis ignorada.

Primer Autor: Lorenzo Montero, Lucas Alejandro (Universidad del CEMA).
Email: lucas_l.a.l.m@hotmail.com
Segundo Autor: Depietri Perrotta, Franco Octavio (Universidad Nacional de Lanús).
Email: franco.o.depietri@gmail.com
Área Temática: 7. Política Internacional.
Mesa Redonda: “Medio Oriente: Relevancia Geopolítica y (Des)estabilidad Institucional”

Resumen

El conflicto presente en la República del Yemen que estalló en 2014 no fue otra cosa más que
una continuación de los problemas entre etnias musulmanas que pueden ser remontadas a la
guerra civil de Yemen del Norte de mediados del siglo XX (1962-1970) y la guerra civil de
1994.
Lo rescatable e interesante del conflicto es que, cumpliendo con las características de
una Guerra Asimétrica cuya balanza de poder se inclina hacia Arabia Saudita, los houties
llevan la delantera en la defensa de los territorios tomados. Sumando a esto último, el reciente
trazado de la Silk Road Marítima del Siglo XXI pasa por el estrecho de Mandeb, el cual se
ubica en la costa sur de Yemen, donde se sabe que hay una gran actividad pirata y la
mismísima guerra civil yemení.
El objetivo de la investigación es relevar el impacto que tuvieron las tribus yemeníes
en la evolución del conflicto, su margen de acción y porqué influyen en Yemen. Además, con
respecto al conflicto, buscaremos explicar porqué los houthies pueden sobre ponerse ante un
ejército mucho mejor equipado y armado como es el del Reino de Arabia Saudita.
La parte metodológica implicará un estudio histórico de las guerras yemeníes, un
análisis cualitativo de la estrategia militar saudí en Yemen, así como de su estructura militar,

866 / 1970
sumando, finalmente, una estimación cualitativa de un posible impacto del trazado de la Silk
Road.

Yemen, la crisis ignorada.

Introducción

La crisis yemení se vuelve poco sorpresiva si se analiza su historia llena de altibajos.

Parte de la cultura zaydita, según Leyla Hamad Zahonero (2007), cuando explica que la
inestabilidad política es típica de esta rama del islam chiita: “Si atendemos a la propia
doctrina zaydí pronto advertiremos en ella una especial propensión a la inestabilidad política.
Y es que en el zaydismo el Imam obtiene la legitimad por medio de la llamada a la alianza —
a´awa — y el levantamiento — Jujuy — contra el gobierno opresor. Un gobernante, para
constituirse como tal, debe buscar legitimidad social y apoyo militar. Como afirma Stookey,
los dos elementos sobre los que se apoya el Imam son, la legitimidad moral basada en la
persuasión de los ulema y el poder militar basado en el apoyo de las tribus.” (ZAHONERO, 5:
2007). Y, si bien, la presencia zaydita duraría hasta 1962, cuando ocurre el golpe de Estado en
Yemen del Norte, no obstante, no significaría que el zaydismo desaparece.
Sin embargo, la cultura zaydita es identificada por los chiitas, lo que nos deja más de
media población yemení por fuera, los sunitas. Los sunitas, pertenecientes a la etnia shaf’i se
identificaban con el resto de las tribus yemeníes.
En 1990, los dos Yemen se vuelven uno bajo un sistema republicano, la República del
Yemen. Pero esta disparidad de etnias y sistemas políticos antagónicos tenía que tener
problemas, a pesar de que las tribus se reunían en conferencias para hacer peticiones al
gobierno, no estaban dispuestas a abandonar sus tradiciones y culturas, por lo que, hasta la
guerra civil de 1994, el gobierno de Saleh no podía hacer nada. La victoria en la guerra civil
de 1994 le permitió a Saleh no tener que ser tan indulgente con las tribus que se le oponían
(ZAHONERO, 9: 2007). Y, aunque se forma una situación de recompensa y castigo con las
tribus, Saleh verá el primer desenlace del levantamiento Houthi en 2004, cuando el clérigo
opositor llamado Hussein Badreddin al-Houthi dirigió una insurgencia justificada en alegatos
que referían a que el gobierno de Saleh era pro sunita. Aunque los levantamientos se dieron en

867 / 1970
el noroeste del país (Ver Anexo 1 Figura 1), en septiembre de 2004 al-Houthi es asesinado por
las fuerzas de Saleh.
Sumándose en 2011 el levantamiento en contra de la reelección de Saleh, que derivó
en el cambio de gobierno en 2012, las tensiones del gobierno se daban en todas partes,
principalmente en los territorios que solían ser la República Árabe de Yemen.
El conflicto con los houthies inicia en 2004, pero toma forma en el 2014 con el
levantamiento en armas que causa retirada del gobierno oficialista de la capital Sana’a y que
se instaure provisionalmente en la ciudad de Adén, para este momento al-Hadi ya era el
presidente electo. El problema fue el levantamiento de fuerzas insurrectas que tomaron el
palacio presidencial y lo mantuvieron rehén a él y a su Primer Ministro, un mes luego, al
presentar una renuncia en Sana’a, los liberan, pero aún es reconocido como el legítimo
presidente de Yemen y controla parte del territorio. Sin embargo, en 2015, se reunió con el
Ministro de Defensa saudí para organizar lo que sería la Operación Tormenta Decisiva.
El conflicto de Yemen, así como todo conflicto bélico, causó la peor crisis humanitaria
de la actualidad, según Ban ki-Moon y Antonio Guterres. La crisis será retomada como parte
esencial del conflicto, ya que es uno de los factores que permiten ver a Yemen como un
potencial Estado Fallido como lo define Jonathan Di John (2010). Sumando variables
económicas que se fueron dando desde los años 2000 que derivaron en un potenciador de lo
ocurrido, debido a que el gobierno no tuvo suficientes recursos para prevenir lo que ocurriría.
Esta investigación buscará explicar qué es lo que ocurre en esta Guerra Civil, desde
sus causas internas, sus cuestiones estratégico-militares, sus causas en un contexto más
regional, y, por último, analizar posibles escenarios parciales del desenlace del conflicto,
dependiendo de qué fuerza gane el control del territorio. Debido a la importancia
geoestratégica de Yemen, al estar ubicado sobre el Golfo de Adén y el Estrecho de Bab el-
Mandab, los resultados del conflicto podrían impactar fuertemente en el sistema internacional,
principalmente, en el mercado del petróleo y los nuevos trazados de la Silk Road Marítima.

Influencia tribal en las implicancias estatales

868 / 1970
 A pesar de las numerosas posturas que se manifestaron a favor de que las tribus, en la
construcción del Estado moderno, sufrirían una serie de procesos que las obligarían a
desaparecer en su concepción clásica, en países como Yemen, Irán y Arabia Saudita, los
movimientos tribales no solo han contribuido sino que han sido centrales en el proceso de
consolidación estatal, como a su vez lo han perjudicado.

Nuestro caso de estudio principal denota la conservación de las estructuras tribales

yemeníes a fin de decantar en actores que se han convertido en fundamentales para la vida
sociopolítica del estado. Esta cuestión nos lleva a analizar el rol que dichas tribus tienen en la
organización territorial sobre todo dejando de considerar a las tribus como “Estados
paralelos” como sostiene la autora Leyla Hamad Zahonero.

A esto anterior se le suma otra cuestión fundamental en nuestro análisis, el

entendimiento de que, más allá de su aporte a la construcción (o su eventual perjuicio) del
estado, las tribus conviven en un mismo tiempo con los estados (y por lo general en un mismo
espacio a lo largo del continente) y a su vez en una pulsión entre las relaciones de cooperación
y confrontación las cuales se rigen por las distintas rivalidades, alianzas, divisiones,
continuismo, clientelismo y centralismo de las cuales son protagonistas. Esto se desprende de
la tensión constante ligada principalmente entre estado y tribu a partir de las diferencias entre
los sistemas de valores y lealtades que ambas entidades tienen sobre lo que conciben la
“autoridad central” Tapper (1990).

Es a raíz de la clásica pulsión de la vida inter-tribal que se fomenta y refuerza el

modelo originario, refiriéndonos a este como un estado latente de hostilidad potencial que
sirve, gracias a su baja probabilidad de estallido, como motor a la cohesión tribal,
históricamente necesaria.

Es menester resaltar que, los estados (y, principalmente los gobiernos) no han de
desmerecer ni desconocer la realidad tribal preponderante en sus territorios si quieren
garantizar una estabilidad, dado que en los países principalmente musulmanes, el poder tribal
se nutre de la influencia social que las tribus poseen por cantidad de adeptos.

869 / 1970
El rol de las tribus en la concepción socio política de Yemen

Desde la incapacidad estatal para lograr un efectivo control sobre el vasto territorio
yemení, hasta las intervenciones extranjeras en la guerra civil de 1962, las tribus se han visto
ampliamente reforzadas para consolidar, al día de hoy, una construcción socio político y
cultural que se forma como un pilar fundamental para la estabilidad de un gobierno en dicho
territorio.

La ética de la lealtad vinculada a la fidelidad del vínculo de parentesco en las tribus

yemeníes ha sumado a la acumulación de lealtades por parte de las grandes cabezas tribales a
lo largo de la historia, sumadas a la amplia aparición de las tribus en los sectores donde el
estado se ve imposibilitado de actuar.

El ex presidente yemení Ali Abdullah Saleh, quien gobernó hasta 2012, dio lugar a un
complejo entramado de alianzas cuasi fantasiosas teniendo como primer objetivo dar una
participación completa a los líderes tribales, los cuales, a raíz de lo anteriormente señalado,
otorgan una amplia diferencia a la hora de contribuir o derruir a la construcción
gubernamental. No obstante, las políticas recientes de captación de líderes han desintegrado
los pilares fundamentales de las tradiciones tribales y, a largo plazo, terminaría de destruir
dicho entramado que, en sí mismo, sustenta toda gobernabilidad posible.

Si bien, Saleh buscaba la negociación como principal herramienta de cohesión con los
grupos tribales, llevar adelante medidas que alejan a los adeptos de sus figuras de liderazgo
era jugar con fuego. Y fue así como en diciembre del 2017, tras el quebrantamiento de los
acuerdos entre Saleh y los Houthies a raíz de los enfrentamientos entre ambas fuerzas, fue que
los Houthies asesinaron al ex mandatario en Saná, noticia que luego fue confirmada por el
Congreso General del Pueblo.

A pesar de la capacidad que han mostrado las tribus para adaptarse a los tiempos que
corren, pudiendo coexistir en muchos aspectos, y a la adopción de los medios democráticos y
legales que el sistema estatal ha impuesto, dejan en claro día a día que no descartan la
posibilidad de la utilización de vías ilícitas, violentas e ilegitimas para poder presionar al
gobierno de turno como sucede en el territorio yemení.

870 / 1970
 El poder político –el gobierno- continuó así en la cuerda floja, con una presencia tribal
fuertemente militarizada y el asedio constante de grupos beligerantes que contribuyen a la
construcción pseudo estatal que garantiza necesidades básicas a una población que,
finalmente reconoce, que el estado es incompetente de garantizarlo.

Esta lealtad tribal de carácter operativa a la que apuntaban las medidas de Saleh no
tiene, en sí, en cuenta que dicho liderazgo se basa en la aceptación del grupo. Construyendo
un peligro para la estabilidad interna yemení aún más profundo a medida que hace crecer la
distancia entre líderes y tribus. Las tribus, haciendo eco de la no aceptación de las medidas a
la hora de resolver conflictos, han optado por deshacerse de los lideres “pro-Saleh”
habiéndolos considerado ya no como representantes tribales a instaurar en el poder sino un
estorbo para nombrar líderes que los representen de manera benigna.

Herencia histórica de las tribus yemeníes

No podríamos analizar el conflicto yemení y las implicancias tribales en el mismo si

no dedicamos una parte en específico a la herencia histórica de las tribus yemeníes antiguas.

Comenzando con el protagonismo que tienen las primeras consolidaciones

monárquicas nacientes de la cohesión de tribus como por ejemplo los reinos Ma’ian, Saba o
Himyar, donde las alianzas inter tribales se utilizaban para designar y proclamar reyes, para
que ambos, la monarquía y las tribus, gobernaran de manera conjunta donde el rey debía
obedecer lo que luego se llamó “Consejo Consultivo” formado por las tribus con el objetivo
de tomar las principales decisiones en asuntos públicos. Su colapso genero una fragmentación
de poder que dio lugar a la inminente adquisición de una independencia de poder central,
presión principal para que las tribus aprendieran a gestionar el territorio.

Hacia el año 893 se consolido el primer estado zaydí en el Yemen a raíz de una
disputa tribal entre una tribu de Najran y una de Saada. En este zaydismo al Iman se le
atribuye la legitimidad a través de la llamada “a la alianza” - da’awa- y el levantamiento –
Jujuy- contra el régimen opresor. Es a partir de aquí que el gobernante necesitaría de dos
características o requisitos fundamentales. Primeramente necesitaba una amplia legitimidad

871 / 1970
social, hoy traducido a la aprobación del grupo en los “lideres” tribales. En segundo lugar se
necesita un importante apoyo militar, siendo esta la herramienta fundamental para poder
presionar, por un lado a los líderes tribales y por el otro, garantizar legitimidad.

Los Imanes eran, en esencia, herederos de las tribus, sus procesos, conflictos, sus
culturas y sus mecanismos de sustento de sus regímenes. De las tribus dependían el fracaso o
el éxito del gobierno del Imán. Estos han alterado sus medidas a lo largo de la historia,
entrando a los tiempos modernos, comenzaron a virar sus acciones todavía sin poder
permitirse llevar adelante políticas represivas. Por el contrario se deberían conformar políticas
favorables para las tribus que pudieran fortalecer y/o mantener lo llamado anteriormente
“complejo entramado” que luego Saleh adoptaría y se consolidaría como un arma de doble
filo.

Con el golpe de estado de 1962, se ponía un alto a los mil años del reinado zaydí, con
una amplia participación tribal y se proclamaba, así, la República Árabe Yemení, no sin antes
comenzar una cruenta guerra civil que duró ocho años hasta su finalización en 1970. En la
misma, se enfrentó la monarquía y los republicanos, y las tribus adoptaron un rol
profundamente peculiar. Mientras que algunas apoyaban a la monarquía, otras al
republicanismo, sin embargo la mayoría se mantuvieron cambiantes según sus intereses como
grupo cambiasen.

Aquí juega un papel de vital importancia la influencia e intervención extranjera en la

región principalmente por parte de Egipto y Arabia Saudita, que poseían tanto intereses
propiamente estratégicos, como intereses fronteras adentro del territorio yemení. Con medidas
que pareciesen a priori ser netamente políticas, pero que luego se consolidan a través del
financiamiento y la provisión de armamento a quienes integrasen sus filas, principal ventaja
aprovechada por las tribus que, constantemente, se abastecían de armamento, fortalecían y
aumentaban su prestigio cambiando de bando.

Pasados estos ocho años fogueados externamente a través de financiamiento y apoyo a

que el conflicto no logre resolverse, las tribus lograron consolidarse armamentística y
económicamente, para lograr salir, o al menos lograr una cierta estabilidad, posicionándose
como ejes independientes en la esfera social, económica y política yemení, habiendo gozado,
hasta ese momento, de una significativa capacidad de torcer las medidas políticas a su favor.

872 / 1970
 Sin embargo, esta estabilidad no se consolido por mucho tiempo y algunos años
después, con el presidente Ibrahim al-Hamdi en el poder (el cual mantuvo del 74 al 77), el
conflicto volvió a consolidarse a partir de la disolución del Consejo Consultivo, medida que
fue interpretada por las tribus como una limitación total a la representación de los líderes
tribales en los altos cargos, por lo que al-Hamdi fue asesinado en 1977.

Tras la muerte de al-Hamdi, en 1978 accede al poder Ali Abdullah Saleh, quien no
solo sobrevivió a algunos de los momentos más tortuosos de la historia yemení, sino que se
erigió como mandatario hasta 2012 y tuvo una vida políticamente activa hasta su asesinato en
el 2017. Luego de haberse consolidado como presidente yemení, lejos de intentar controlar y
marginar a las tribus optó por atraerlas a la órbita propia y decidió que, para mantenerse en el
poder debía combinar de manera eficaz un buen sistema de recompensas y sanciones. El
mismo mediante nombramientos a dedo lograba captar grandes figuras de la esencia social y,
a través de los castigos ejemplares, evidenciaba lo que podría ocurrir en caso de
enfrentamientos a sus gobiernos. Y a su vez, los liderazgos tribales lograron consolidar la
restitución del Consejo Consultivo, luego traducido en el Congreso General del Pueblo
(CGP).

¿Las Guerras Civiles Yemeníes son “proxys”?

En este momento se está dando una “Guerra Fría Árabe-Persa” entre el Reino de
Arabia Saudita y la República Islámica de Irán, y que esto se refleja en conflictos como Qatar
y Yemen, pero si revisamos la guerra civil de Yemen del Norte de 1962-1967, los apoyos
políticos del momento mostraban una especie de conflicto entre Egipto y Arabia Saudita,
dado por una lucha de qué país era el referente del mundo árabe. En ese conflicto dado entre
las fuerzas que buscaban la instauración de un sistema republicano, apoyados por Egipto, y
fuerzas que buscaban la continuación del sistema monárquico, apoyados por Arabia Saudita,
este análisis lo hizo Malcolm Kerr (1971).

873 / 1970
 Hoy en día, se puede ver como Yemen se volvió un proxy de la “Guerra Fría Árabe-
Persa” de la actualidad entre Arabia Saudita e Irán, sencillamente en la participación directa e
indirecta en el conflicto. Arabia Saudita lidera la coalición que lleva a cabo la “Operación
Tormenta Decisiva”, de la que hablaremos más tarde, mientras que Irán es acusado de
abastecer de armas y suministros a los houthies. Sin mayores rodeos, al-Hadi acusó a Irán de
ello en pleno discurso del Debate de la Asamblea General de la 72° sesión. Puntualmente sus
acusaciones fueron dirigidas a la Guardia Revolucionaria Iraní.
Pero si comparamos los dos tipos de proxys, el primero (guerra civil de Yemen del
Norte) se reflejó en la definición de un tipo de régimen (monárquico o republicano), y, en el
segundo, al agregarse el factor relativo a ser ya Yemen unificado, lo que implica mayor
diversidad étnica, el proxy se manifestó en el respaldo de etnias afines (Arabia Saudita apoya
sunitas e Irán, indirectamente, chiitas).
Este conflicto indirecto entre los dos países árabes se visibiliza en otros espacios,
principalmente, en la relación con las potencias. Arabia Saudita es un país cercano a Estados
Unidos, mientras que Irán no tiene buenas relaciones con EE. UU. desde la revolución que
depuso al Shah Pahlevi.
Intentamos ver dónde se pueden encontrar los motivos por los cuales Arabia Saudita e
Irán tengan relaciones tensas, y, a nivel introductorio, muy brevemente, llegamos a ver
razones políticas (ej.: la relación con el mundo occidental), económicas (competitividad de
mercado y control del Estrecho de Ormuz) y culturales (ramas distintas del islam). Pero la
más importante para nosotros, y la que será trabajada más adelante es el control del Estrecho
de Ormuz.

Yemen como Estado Fallido

La situación actual de Yemen no es simplemente un conflicto armado, sino, además,

una crisis humanitaria que se puede rastrear desde antes de la explosión de la guerra civil. Al
punto de ser visto como un Estado Fallido.

En una publicación del Centro de Estudios Estratégicos e Internacionales, Anthony

Cordesman (2015) explica que la República del Yemen ya podía ser considerada como un
estado fallido mucho antes del conflicto bélico que actualmente compadece. La república

874 / 1970
sufre de un nivel de pobreza que para el 2012 superaba el 54%, niveles de desempleo del
27%, escasez de agua y alimentos, y una de las tasas de crecimiento poblacional más grandes
del mundo. Si a todo esto se le suma la crisis económica que desplomó al PBI de Yemen en
un 11%, y las grandes tensiones y hostilidades ya existentes entre los distintos grupos
sociales, la designación de Yemen como Estado Fallido no parece muy descabellada.

Simon Torkington, en una publicación del World Economic Forum (2017), explica
que la crisis humanitaria derivada del conflicto y el brote de cólera lleva a Yemen a ser un
Estado Fallido en toda regla. Coincide con los que ven esta guerra civil como un proxy, y
enfatiza las denuncias de los organismos de Naciones Unidas que reflejan una clara crisis.

La conceptualización de las causas de un Estado Fallido que utiliza Robert Rotberg:

“Estados-Nación fallan porque son convulsionados por la violencia interna y no pueden
otorgar ‘bienes políticos’ positivos a sus habitantes. Sus gobiernos pierden legitimidad, y la
propia naturaleza del estado-nación en particular se vuelve ilegítima a los ojos y en los
corazones de una creciente pluralidad de sus ciudadanos” (ROTBERG, 2003). Si nos basamos
en el autor, Yemen fracasó por completo. Viendo las gráficas, Yemen estaba destinado a este
resultado. Si se ven los gráficos del anexo 2, se evidencian indicadores negativos que eran
presentes en Yemen antes de la crisis.
Además, el mismo estallido del conflicto aumentó exponencialmente la crisis
humanitaria. En marzo de 2015, según la FAO (2017), se inició una crisis económica masiva
en Yemen, haciendo una cronología de los eventos vemos los siguientes sucesos:
 El PBI cae un 34,6%.
 Devaluación de la moneda nacional.
 “…el Banco Central de Yemen suspendió los gastos presupuestarios del Estado
y el servicio de la deuda interna. En consecuencia, los sueldos de los
funcionarios —que constituyen el 31% de la fuerza de trabajo del país— se
abonaron de forma irregular o se recortaron por completo. Se paralizó todo el
sistema de protección social y se suspendieron las redes de seguridad a 1,5
millones de beneficiarios del Fondo de Bienestar Social desde comienzos de la
crisis en 2015” (FAO, 2017: 48).
 Pero el más preocupante de los problemas es el problema que causa el
desabastecimiento de alimentos, ya que Yemen importaba el 90% de sus
875 / 1970
 insumos alimenticios, lo que derivó en una crisis de inseguridad alimentaria
(FAO, 2017: 48).
Potenciando este flagelo, Nabil Ali Shaiban (2015) explica que solo el 38% de la
cooperación de emergencia llega a Yemen, el resto se pierde a causa del conflicto mismo, lo
que impide que el Estado tenga la posibilidad de subsanar la crisis humanitaria y la
comunidad internacional tampoco puede ser de mucha ayuda, por más buena disposición que
tenga.
Por otro lado, el Fund for Peace tiene un famoso ranking de Estados Frágiles, el cual
ubica a Yemen en el tercer puesto de los países más frágiles. Y, puntualmente, lo que se
destaca es que uno de los indicadores principales son los Servicios Públicos, y, en este caso,
se destaca la Salud. Los casos de muertes por cólera ya superan al millón de casos reportados
y habiendo más de 2300 víctimas registradas desde abril de 2017 aproximadamente según
cifras de la UNICEF (al-Samei; 2018), siendo una situación digna de ser llamada “la peor
crisis humanitaria de la actualidad”. Como se ve en el mapa obtenido de ReliefWeb (Anexo 1
Figura 7), las zonas más afectadas son las controladas por los houthies siendo que por la
inseguridad, los profesionales sanitarios han abandonado Yemen (OMS; 2016).

Toma de Decisiones en Arabia Saudita

Para hacer este análisis de política exterior, nos basaremos en el modelo Racional.

Arabia Saudita es un Reino cuya forma de administración pública es cuando menos,

bastante autoritaria. El acceso al poder político está sumamente limitado a la familia real y sus
allegados, por lo que se puede presumir que la forma de decisión es de un líder unitario, en
este caso el Rey Salman y su hijo heredero.

Neack (2008) explica que los líderes como unidad individual de decisora son capaces
de tomar decisiones a consciencia de los intereses nacionales, y justamente, este es el caso. En
esta investigación analizaremos a las decisiones saudíes en base al Nivel Individual de

876 / 1970
Decisión. Mintz y DeRouen (2010) explican que: “Las decisiones a nivel individual son más
probables cuando los líderes tienen una cantidad excesiva de poder dentro de un estado. Por lo
general, los líderes poderosos no necesitan buscar el consenso”. En el caso saudí, no existe
consenso alguno, siendo que las decisiones son tomadas casi unilateralmente por parte de la
realeza.

Cabe aclarar que los Estados son influenciados por diversos factores en su política
exterior, Mintz y DeRouen los dividen en dos grupos: Factores Domésticos y Factores
Internacionales. Los autores explican qué factores consideran influyentes, no obstante, en este
caso especificaremos con dos factores domésticos (condiciones económicas e intereses
económicos) y uno internacional (alianzas).

Es sencillo identificar las condiciones económicas de un Estado rentista especializado

en la exportación de hidrocarburos. La economía saudí es sumamente dependiente del
petróleo, lo que, de igual forma, le dio un crecimiento económico sustancial a comparación
con su vecino yemení, el cual no dispone de tantas reservas de crudo (Ver Anexo 2 Gráfico
3). Este tipo de Estado suele priorizar al sector económico productor del bien primario, en este
caso la empresa ARAMCO. Terry Karl (1997) desarrolla como la posesión de hidrocarburos
como bien primario suele comprometer el desarrollo de instituciones económicas sanas,
justificándose con el caso venezolano, pero es posible hacer un paralelismo con Arabia
Saudita en estos casos. La dependencia en un recurso condiciona a que el Estado en cuestión
pondrá a disposición de este, todas sus energías, inclusive en asuntos de política exterior. Y,
el hecho que los houthies hayan atacado barcos petroleros de la empresa ARAMCO,
demuestra la importancia económica que esta crisis ha tomado para el reino (el Gamal; 2018).

Los intereses económicos tampoco son un misterio. Los Estados dependientes de la

exportación petrolera tienen un interés de mantener las exportaciones y, principalmente, los
precios internacionales del crudo a un nivel que les sea rentable. Un caso que ejemplifica esto
son los controles sobre la producción que propuso Arabia Saudita a los miembros de la OPEP
(el Gamal, Golubkova, y Soldatkin; 2017) y a otros países no miembros (Nogueira; 2017),
con el fin de impulsar el aumento de los precios internacionales. A fin de cuentas, esta medida
buscaba mantener los precios del crudo a niveles más aceptables para su economía doméstica.

877 / 1970
 Estos factores domésticos influyen en la orientación de las decisiones saudíes. La casa
al-Saud, en base a la lógica del Modelo Racional, optará por las alternativas que le garanticen
mantener las remesas del petróleo saudí lo más rentables posibles. Esto significa que los
saudíes evitarán que ocurran eventos que comprometan la rentabilidad o competitividad de su
crudo.

El factor internacional que se consideró más relevante son las Alianzas. Las alianzas,
en este caso militares, son definidas por Mintz y DeRouen (2010) como: “…acuerdos entre
los estados signatarios que deletrean lo que cada uno hará en caso de agresión armada”. Los
autores explican que son vistas como un medio para reducir los errores de percepción y
cálculo y la falta de información. Sin embargo, la frase clave para este trabajo es: “Los países
forman alianzas para contrarrestar a un país que desafía el status quo”. Esta frase es relevante,
ya que desenmascara un posible motivo de la conformación de la Coalición de Estados que
dirige el Reino de Arabia Saudita en contra de los Houthies. Si uno analiza los recursos
saudíes como su presupuesto militar de US$ 56.725.000.000, podríamos decir que no hay
posibilidad alguna en la que los Houthies se vean como a un enemigo a la par de las Fuerzas
Armadas saudíes. Pero, Irán es el acusado respaldo de los rebeldes, por lo que la cuestión
cambia (Georgy, Hafezi y Saul; 2017; Asharq; 2017). La coalición en cuestión está compuesta
por Estados musulmanes (Ver Anexo 1 Figura 8), el único que ha sido expulsado de esta fue
Qatar, luego de la crisis política con Arabia Saudita (MEMO; 2017). A pesar de los malos
resultados de las avanzadas de la coalición en el terreno, esta refleja la rivalidad entre los
aliados, dirigidos por Arabia Saudita, e Irán, acusado de apoyar a los rebeldes Houthies.
Desgraciadamente, la alianza que representa la coalición no encaja perfectamente en las
tipologías que Mintz y DeRouen (2010) rescatan de Bruce Bueno de Mesquita, siendo que es
una alianza para combatir a un enemigo en específico y no de defensa mutua como las
Ententes o los Pactos de Defensa, y tampoco es de no agresión por los motivos ya expresados.
Sin embargo, podría decirse que, con respecto al gobierno de al-Hadi, es una alianza que
presenta similitudes a las Ententes.

La importancia de las alianzas como factor influente se da no solo por la alianza

conformada por Arabia Saudita, sino por la mismísima alianza de los Houthies con los iraníes.
Los Estados ven su política exterior alterada en el momento que sus gobiernos se
comprometen con una alianza, pero, así mismo, la conformación de alianzas por parte de un

878 / 1970
enemigo cambia los cálculos estratégicos del decisor. Y, es entendible que los Houthies hayan
buscado una alianza con Teherán, como lo explican Mintz y DeRouen (2010): “Un estado
más débil puede mejorar su posición interna y así evitar el colapso formando una alianza con
un país más poderoso”. Los autores dicen que una alianza puede desencadenar la creación de
una “contraalianza”, sin embargo, es difícil determinar qué alianza ocurre primero, si la
Coalición dirigida por Arabia Saudita o la alianza Houthies-Irán, siendo que el apoyo iraní no
es algo abiertamente reconocido.

La “Operación Tormenta Decisiva” y la “Operación Victoria Dorada”

Cuando al-Hadi solicita ayuda al Ministro de Defensa saudí por lo ocurrido con golpe
de Estado houthi, este último se compromete a combatir a los houthies para recuperar el
control de las ciudades de Sada’a, Sana’a y toda otra ciudad tomada por los houthies. Ese
compromiso derivó en la Operación Tormenta Decisiva, la avanzada militar de la Coalición
dirigida por el Reino de Arabia Saudita en Yemen. Es relevante mencionar que la Operación
Restaurando Esperanza es la cara humanitaria de las actividades de la coalición liderada por
Arabia Saudita.
La convocatoria era inminente, ya que la crisis volvió más complejo el control de las
FF. AA. yemeníes. Además, la capacidad militar saudí es mucho mayor en comparación a las
capacidades de la República del Yemen (ver Anexo 2 Gráfico 4). La superioridad militar de
Arabia Saudita, país que importa de EE. UU. armas, equipo táctico y armamento estratégico
(por ejemplo, Tanques Abrams M1 A1), es muy superior a las capacidades que poseen los
houthies, que, a pesar de tener acceso a mercado negro, se encuentran en gran desventaja
tecnológica, pero no necesariamente significa mucho para ellos.
Dentro de la estrategia militar, la asimetría tecnológica no siempre es garantía de
éxito. El caso de la Guerra de Vietnam demostró que la Guerra de Guerrillas no es igual a la
Guerra Tradicional. Pero, el caso de la guerra civil yemení es más acercado a lo que se llama
Guerra No Convencional o a la llamada Guerra Híbrida (Hoffman, 2016). Hoffman explica
que las guerras actuales combinan una serie de características típicas de distintos tipos de

879 / 1970
guerras, que configuran nuevas formas de ellas. Principalmente, preferimos ver a la guerra
civil de Yemen como una Guerra Híbrida, ya que los mismos actores en el conflicto son
Estados y sus FF. AA., el grupo terrorista Al-Qaeda, los houthies y, en un principio, los
grupos insurrectos de Adén. Además, la Guerra Híbrida tiende a ser, principalmente, un
conflicto en tierra mediterránea, ya que la capacidad de recuperar ciudades costeras se
aumenta con la capacidad de atacar desde los buques (uno de los motivos por los cuales fue
más fácil recuperar Adén). Pero la complejidad inherente de la Guerra Híbrida, además,
responde al contexto en el que fuerzas completamente superiores en equipamiento como las
FF. AA. saudíes no puedan recuperar los territorios tomados por los houthies, y la causa
principal está en la incapacidad de replicar la asimetría aeronaval en tierra, debido a que la
diferencia de capacidades entre un soldado armado con un rifle, un terrorista armado con un
AK y un houthi también con esta última, es casi nula. Todos tienen, a grandes rasgos, las
mismas posibilidades de abatir a los otros, y si sumamos una topografía montañosa (ver
Anexo 1 Figura 2) que vuelve más complejo el escenario, la posibilidad de cumplir la toma de
ciudades se vuelve más lejana.
Ahora, en base a la información de la que se dispone hasta ahora, debemos dar
respuesta a la pregunta que dio luz a esta investigación: ¿La decisión de involucrase en la
Guerra Civil Yemení por parte de Arabia Saudita, fue racional? La respuesta es sí. Arabia
Saudita se enfrentaba a una situación de riesgo mayor, y tomó, en base a la información que
tenía disponible, la decisión de participar del conflicto.

La justificación que se ofrece es la siguiente: el cálculo racional de costos y beneficios

que esta decisión ofrecía al momento de involucrarse (año 2015, antes de ser superados en el
campo de batalla) mayores beneficios que costos. Para empezar, los costos que representaba
para Arabia Saudita era lo esperable de un conflicto armado contra un grupo insurrecto
compuesto de una minoría étnica local y los miembros de las Fuerzas Armadas yemeníes que
aún eran leales al difunto expresidente Saleh, quien fue asesinado el año pasado por los
mismísimos Houthies (Agencia AFP; 2017). La superioridad de recursos tecnológicos y
humanos hubiera marcado la diferencia al poco tiempo, pero no fue el caso.

Por otro lado, los intereses saudíes representaban un peso muy alto. La búsqueda de
beneficios como contrarrestar la proyección de poder iraní en el Oriente Medio (Farhi; 2017),
garantizar la salida de sus barcos petroleros al Océano Índico sin la necesidad de pagar

880 / 1970
tributos por el paso por el Canal de Suez o el riesgo de no poder pasar por el Estrecho de
Ormuz (a fin de mantener la competitividad de su crudo), combatir grupos étnicos afines a la
rama chií, reforzar su posición en la región, evitar la conformación de un Estado aliado de
Irán en la frontera sur saudí, entre otras tantas posibles razones.

Que la situación no sea del todo favorable si uno analiza los pobres resultados de las
expediciones por tierra de las Fuerzas Armadas saudíes, las cuales priorizaron sus ataques por
aire, consecuencia de lo dificultoso que les resultó combatir en zonas montañosas contra los
locales de estas. Esto deriva en que la decisión fue racional, pero guiada, en parte por
misperceptions causadas por la falta de información y, tal vez, arrogancia de los líderes
saudíes.

Por otro lado, la “Operación Victoria Dorada” es otra cuestión totalmente distinta.
Dirigida por los Emiratos Árabes Unidos, es la operación más prometedora para acabar con la
guerra, siendo el objetivo: el control de Hodeidah. La ciudad con el puerto más grande del
país y principal centro de distribución de armas y equipamiento de contrabando, así como,
privarles de millones de dólares en derechos de aduana que son orientados a financiar la
guerra. El único inconveniente que remarcó las Naciones Unidas, es que el 70% de los
alimentos que entran al país, entran por Hodeidah, lo que significaría que la destrucción del
puerto o el hecho de simplemente no poder utilizarlo, empeoraría la crisis humanitaria
(Salisbury; 2018; OMS; 2018).

Anexo 1 – Figuras

Figura 1: Zonas de Insurrección chiita en 2004

881 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: De Kermanshahi - enWiki, CC BY-SA 2.5,

https://commons.wikimedia.org/w/index.php?curid=9061919. Consultado el 29/09/2017.
Figura 2 – Mapa Físico de Yemen
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

882 / 1970
Fuente: CIA’s The World’s Factbook.

Figura 3 – Distribución de zonas de control para el 26 de marzo de 2015

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Aula de Historia Contemporánea en http://jomros.blogspot.com.ar/2017/01/yemen-

la-guerra-silenciada.html

Figura 4 – Distribución de zonas de control para 29 de septiembre de 2017

883 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Interactive Map of Yemen en https://yemen.liveuamap.com/. Consultado el

29/09/2017.

Figura 5 – Mapa de Yemen del Norte y Yemen del Sur

884 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Russia Today en https://actualidad.rt.com/actualidad/171026-mapas-explicacion-

conflicto-yemen

Figura 6 – Ruta de la Seda Marítima del Siglo XXI

885 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Poder Geopolítico y Geoeconomía en http://www.podergeopolitico.com/la-ruta-de-la-

seda-el-poder-blando-de-china/

Figura 7 – Mapa de los casos registrados de cólera – Fuente: ReliefWeb. Disponible en:
https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/060718_attackrate_eoc_color.pdf

886 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Figura 8. Fuente: ABBAS, F. (2015). Why ‘Operation: Decisive Storm’ Was Needed in
Yemen. Huffington Post. Disponible en https://www.huffingtonpost.com/faisal-abbas/why-
operation-decisive-st_b_6952894.html

887 / 1970
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Anexo 2 – Gráficos
Gráfico 1
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: World Bank y Center for Strategic and International Studies (CSIS).

888 / 1970
Gráfico 2
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: CODESMAN, Anthony (2017) “The War in Yemen: Hard Choices in a Hard War”.
Center for Strategic and International Studies.

Gráfico 3 - Fuente: World Economic Forum.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

889 / 1970
Gráfico 4 – Fuente: Global Fire Power.
Comparison Results of World Military Strengths
Military power comparison results for Saudi Arabia vs. Yemen.
Subjects Saudi Arabia Yemen
GPF Rank 24 (of 133) 64 (of 133)
Total Population 28,160,273 27,392,779
Manpower Available 15,300,000 27,392,779
Fit for Service 14,000,000 11,040,000
Reaching Military Age 510,000 8,175,000
Active Personnel 231,000 565,000
Reserve Components 25,000 0
Total Military Personnel 256,000 43,500

Defence Budget (USD) $56,725,000,000 $1,440,000,000

External Debt (USD) $200,900,000,000 $7,661,000,000
Foreign Reserve (USD) $553,700,000,000 $639,600,000
Purchasing Power (USD) $1,731,000,000,000 $73,450,000,000

Total Aircraft 790 169

Fighters/Interceptors 177 77
Attack Aircraft 245 77
Transports 221 56
Trainers 243 21
Helicopters 227 61
Attack Helicopters 21 14
Serviceable Airports 214 57

Tank Strength 1,142 826

Armored Fighting Vehicles 5,472 3,007

890 / 1970
 Self-Propelled Artillery 524 25
Towed Artillery 432 280
Rocket Projectors 322 423

Total Naval Assets 55 30

Aircraft Carriers 0 0
Submarines 0 0
Frigates 7 0
Destroyers 0 0
Corvettes 4 2
Patrol Craft 11 23
Mine Warfare Craft 3 3
Merchant Marine Strength 72 5
Major Ports & Terminals 4 3
Labour Force Strength 12,120,000 7,470,000
Oil Production (Bbl/dv) 9,735,000 125,100
Oil Consumption (Bbl/dv) 3,000,000 145,000
Proven Oil Reserves (Bbl) 269,000,000,000 3,000,000,000
Roadway Coverage (Km) 221,372 71,300
Railway Coverage (Km) 1,378 0
Waterway Coverage (Km) 0 0
Coastline Coverage (Km) 2,640 1,906
Shared Borders (Km) 4,272 1,601
Square Land Area (Km) 2,149,690 527,968

Bibliografía

891 / 1970
Agencia AFP (2017). Alí Abdalá Saleh fue 33 años presidente de Yemen y hoy fue asesinado
por sus aliados. Clarín. Disponible en: https://www.clarin.com/mundo/ali-abdala-saleh-33-
anos-presidente-yemen-hoy-asesinado-aliados_0_rk28A0GbM.html
AL-SAMEI, MOHAMMED (2018). “Cholera deaths in war-torn Yemen surpass 2,300:
UNICEF”. Anadolu Agency. Disponible en: https://www.aa.com.tr/en/health/cholera-deaths-
in-war-torn-yemen-surpass-2-300-unicef/1208344

Asharq Al-Awsat (2017). Iran Admits Supporting Houthis, Holds onto 'Hezbollah’s' Arms.
Asharq Al-Awsat. Disponible en: https://aawsat.com/english/home/article/1093501/iran-
admits-supporting-houthis-holds-hezbollah%E2%80%99s-arms
CORDESMAN, Anthony (2015). “Yemen and Warfare in Failed States”. CSIS.

CORDESMAN, Anthony (2017). “The War in Yemen: Hard Choices in a Hard War”. CSIS.

DeROUEN, K. Jr. y MINTZ, A. (2010). Understanding Foreign Policy Decision Making.

Cambridge, Cambridge University Press.

DI JOHN, Jonathan (2010). “Conceptualización de las causas y consecuencias de los Estados

fallidos: una reseña crítica de la literatura”. Volumen nro. 37. Revista de Estudios Sociales.

DEPIETRI PERROTTA, F. O. y LORENZO MONTERO, L. A. (2017). “Yemen, la crisis

ignorada y sus implicancias geoestratégicas”. (S/presidencia). I Congreso Ciencia Política
2017 de la UNVM. Ponencia llevada a cabo en el congreso organizado por la Universidad
Nacional Villa María, Córdoba, Argentina.

DUNNE, T., HADFIELD, A., SMITH, S. et al. (2008). Foreign Policy: Theories, Actors,
Cases. Oxford, Oxford University Press.

EL GAMAL, R., GOLUBKOVA, K. y SOLDATKIN, V. (2017) “OPEP busca limitar

producción de Nigeria y mejorar cumplimiento pacto recortes crudo”. Reuters, San
Petersburgo. Disponible en https://lta.reuters.com/article/worldNews/idLTAKBN1A912C-
OUSLW
EL GAMAL, R. (2018). “Saudi Arabia halts oil exports in Red Sea lane after Houthi attacks”.
Reuters, Dubai. Disponible en: https://www.reuters.com/article/us-yemen-security/saudi-
arabia-halts-oil-exports-in-red-sea-lane-after-houthi-attacks-idUSKBN1KF0XN

892 / 1970
FARHI, F. (2017). Iranian Power Projection Strategy and Goals. Center for Strategic &
International, Studies Middle East Program. Disponible en: https://csis-
prod.s3.amazonaws.com/s3fs-
public/publication/170421_Farhi_Iranian_Power_Projection.pdf

FUENTES, F. (2016). “Caída del precio del petróleo afecta tráfico en vías interoceánicas”. La
Tercera. Disponible en http://www2.latercera.com/noticia/caida-del-precio-del-petroleo-
afecta-trafico-en-vias-interoceanicas/
FUND FOR PEACE (s/año). “P2: Public Services”. Disponible en:
http://fundforpeace.org/fsi/indicators/p2/

GEORGY, M., HAFEZI, P. y SAUL, J. (2017). Exclusive: Iran steps up support for Houthis
in Yemen's war - sources. Reuters, LONDON/ANKARA/DUBAI. Disponible en:
https://www.reuters.com/article/us-yemen-iran-houthis/exclusive-iran-steps-up-support-for-
houthis-in-yemens-war-sources-idUSKBN16S22R
HOFFMAN, Frank (2016). “The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted, Gray Zone,
Ambiguous, and Hybrid Modes of War”. En 2016 Index of U.S. Military Strenght, The
Heritage Fundation.

KARL, T. (1997). The Paradox of Plenty: Oil booms and petro-states. University of
California Press, California.
KERR, Malcolm (1971) The Arab Cold War: Gamal ‘Abd al-Nasir and His Rivals, 1958-
1970. 3ra Edición. Oxford, Oxford University Press.

MDZ (2016). “El bajo precio del petróleo afecta a los canales de Panamá y Suez”. MDZ.
Disponible en https://www.mdzol.com/nota/661386-el-bajo-precio-del-petroleo-afecta-a-los-
canales-de-panama-y-suez/
MELLO, Alexander y KNIGHTS, Michael (2016). “Gulf Coalition Operations in Yemen
(Part 1): The Ground War”. Nro. de serie PolicyWatch 2594. Washington, The Washington
Institute for Near East Policy.

MEMO Monitor de Oriente (2017). Cronología de la ruptura árabe con Qatar. Disponible
en: https://www.monitordeoriente.com/20170616-cronologia-de-la-ruptura-arabe-con-qatar/

893 / 1970
NEACK, L. (2008). The New Foreign Policy: Power Seeking in a Globalized Era (2 ed.).
Estados Unidos de América, Rowman & Littlefield Publishers.

NOGUEIRA, M. (2017) “Brasil rechaza intento de Arabia Saudita de sumarlo a recortes a la

producción de petróleo”. Reuters, Río de Janeiro. Disponible en
https://lta.reuters.com/article/businessNews/idLTAKBN1D72LQ-OUSLB

Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (2017). El Estado

de la Seguridad Alimentaria y la Nutrición en el Mundo. Roma.

Organización Mundial de la Salud (2016). “La inseguridad empuja a los profesionales

sanitarios a abandonar el Yemen”. OMS. Disponible en: http://www.who.int/es/news-
room/feature-stories/detail/insecurity-drives-health-workers-out-of-yemen

Organización Mundial de la Salud (2018). Declaración del Director General de la OMS

sobre la situación humanitaria en Yemen. OMS. Ginebra. Disponible en:
http://www.who.int/es/news-room/detail/16-06-2018-statement-from-who-director-general-
on-humanitarian-situation-in-yemen

ROTBERG, Robert (2003). State Failure and State Weakness in a Time of Terror. 1er
Edición. Washington, The World Peace Foundation y Brookings Institution Press.

RYAN, Curtis (2016). “The New Arab Cold War and the Struggle for Syria” en
http://www.merip.org/mer/mer262/new-arab-cold-war-struggle-syria. Consultado el
27/09/2017.

SALISBURY, Peter (2018). “The New Front in Yemen”. Foreign Affairs. Disponible en:
https://www.foreignaffairs.com/articles/middle-east/2018-06-27/new-front-yemen

SHAIBAN, Nabil Ali (2015). “Why isn’t aid reaching Yemen?” World Economic Forum.

STOOKEY, Robert, (1978) Yemen: the politics of the Yemen Arab Republic. Colorado,
Boulder- Westview Press.

TAPPER, Richard (1990) “Anthropologists, Historians, and Tribespeople” en KHOURY-

KOSTINER (eds), Op.Cit.

894 / 1970
TORKINGTON, Simon (2017). “Yemen is poised to become a failed state. Here's why”.
World Economic Forum.

VATANKA, Alex (2015). “Iran's Yemen Play”. Foreign Affairs. Disponible en:
https://www.foreignaffairs.com/articles/iran/2015-03-04/irans-yemen-play

WATTERBURY, John, (1970), The Commander of Faithful. Nueva York, Columbia

University Press

ZAHONERO, Leyla Hamad (2007) “El Fenómeno Tribal en Yemen: Sustrato Histórico del
Poder de las Tribus”. Volumen nro. 2. Revista de Estudios Internacionales Mediterráneos.

ZAHONERO, Leyla Hamad (2011). “Los movimientos antigubernamentales en Yemen: ¿La

revolución frustrada?”. Volumen 18. Madrid, Revista académica cuatrimestral de publicación
electrónica Grupo de Estudios de Relaciones Internacionales (GERI).

ZAHONERO, Leyla Hamad (2013). La Relación del Estado y las Tribus en Yemen: Entre la
Cooperación y la Confrontación. Tesis de Doctorado. Madrid, Universidad Autónoma de
Madrid.

895 / 1970
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Título: Los sistemas internacionales de los Estados Fallidos: El caso iraquí.

Autor: Matías Ariel Rott

Email: intauras@gmail.com
Institución: Consultora Intauras; Universidad del CEMA
Área: Política Internacional
Mesa Redonda: Medio Oriente: Relevancia Geopolítica y (Des)estabilidad Institucional

Resúmen: “El realismo estructural, una de las principales corrientes dentro de las Relaciones
Internacionales, se funda durante la guerra fría con el principal objetivo de explicar el
funcionamiento del sistema internacional (Waltz en Keohane; 1986). A pesar de que esta
corriente teórica no ha abordado la problemática de las guerras civiles y los estados fallidos
(Arriola 2001), ciertos presupuestos de esta escuela de pensamiento pueden ser utilizados para
analizar este tipo de conflictos. “

Introducción

Actualmente se puede definir a la República de Irak como un estado fallido (Fund for Peace,
2017)260. Considerar a Irak como un estado fallido proviene principalmente de 3 grandes
problemas que afronta el país asiático. El primero radica en la imposibilidad de poder

260 El trabajo estudiará Irak tras la finalización de la guerra del golfo y durante el período 2015-2016
896 / 1970
conformar un solo estado donde converjan las tres principales etnias que habitan en el
territorio geográfico iraquí: Suníes, Kurdos y Chiitas. El segundo, se desprende del primero y
es la constante amenaza del Estado Islámico en la región y la capacidad real que tiene de
apoderarse del territorio. El tercero, también desprendido de la primera amenaza es la latente
posibilidad de la separación del Kurdistán iraquí ya autónomo y la creación del Estado Kurdo.
El realismo estructural, una de las principales corrientes dentro de las Relaciones
Internacionales, se funda durante la guerra fría con el principal objetivo de explicar el
funcionamiento del sistema internacional (Waltz en Keohane; 1986). A pesar de que esta
corriente teórica no ha abordado la problemática de las guerras civiles y los estados fallidos
(Arriola 2001), ciertos presupuestos de esta escuela de pensamiento pueden ser utilizados para
analizar este tipo de conflictos.
La hipótesis de este trabajo es que en el interior de los estados fallidos rigen los mismos
principios que en el sistema internacional. Entre ellos podemos encontrar que existen distintas
distribuciones de capacidades, si se toma al Estado Fallido como un sistema cerrado
predomina una anarquía sistémica, de dicha anarquía nace el dilema de seguridad entre las
etnias y primará un comportamiento de autoayuda étnico. La hipótesis auxiliar plantea que la
anarquía del sistema internacional es similar a la anarquía en el interior de los estados fallidos.
Los grupos en el interior de los estados fallidos tienen comportamientos similares a los
Estados en el sistema internacional: el balance de poder entre ellas, los dilemas de seguridad,
rige la autoayuda y cada uno de los grupos étnicos en pugna buscan asegurar su autonomía y
supervivencia.
Para comprobar esta hipótesis se utilizarán distintas técnicas, entre las que se encuentran la
utilización de las teorías de rational choice y la búsqueda de una función de utilidad que
pueda explicar el comportamiento de las etnias.

II. Revisión de la literatura

El realismo estructural se funda durante la guerra fría y su mayor interés es explicar el

funcionamiento del sistema internacional durante esa época (Waltz en Keohane; 1986). Entre
sus principales principios podemos encontrar que para el Realismo Estructural la estructura
nace de la coordinación y no de la jerarquía ya que el ambiente en el que operan los Estados
es anárquico, descentralizado, carente de orden y de organización. A su vez, las unidades

897 / 1970
únicamente se diferencias por sus capacidades y no por sus funciones. Por lo tanto, las
diferencias formales no existen (Waltz en Keohane, 1986). Por lo tanto, las estructuras son
definidas por tres cuestiones. La primera “de acuerdo con el principio en que el sistema se
ordena. Los sistemas se transforman si un principio ordenador reemplaza a otro. La segunda,
por la especificidad de funciones en unidades diferenciadas. La tercera, por la distribución de
capacidades entre las diferentes unidades” (Waltz en Keohane, 1986). Desde la disolución de
la URSS los conflictos étnicos o conflictos devenidos de estados fallidos son los que más
relevancia tienen en los estudios de las RRII ya que son los que más proliferaron en ese lapso
temporal (Arriola 2001).
Hobbes (2003) considera que el rol de la república, o del Estado, es cuidar de su preservación
y salir de la situación de guerra. La ausencia de poder, según el pensador británico, lleva a que
impere la parcialidad del orgullo, la venganza y los pactos carezcan de sentido. En otras
palabras, ante la anarquía, el hombre tiene el derecho legítimo de protegerse a sí mismo.
También considera que las ciudades y reinos tienen comportamientos similares a los de una
familia. La búsqueda de ampliar los dominios es en pos de su propia seguridad y el miedo a
invasores. Asimismo, expone que los recursos necesarios para la seguridad propia dependen
de a quién se enfrente. Las guerras, en el libro “el leviatán” tiene 3 causas: La competencia, la
inseguridad y la búsqueda de la gloria.
Ayoob en Neuman (1998) por su parte, realiza una serie de críticas al realismo estructural.
Una de ellas es a la premisa de igualdad de los Estados. La mayor preocupación para los
países del 3º mundo es la legitimidad y efectividad del Estado que hace a la soberanía. En
estos lugares, la soberanía se encuentra en disputa con otros grupos que buscan conformar
Estados. Por lo tanto, la mayor problemática en el tercer mundo es alcanzar la mezcla justa
entre poder (efectividad) y consenso (legitimidad).
Dado que el trabajo busca encontrar las similitudes entre el Sistema Internacional y los
Estados Fallidos a continuación se presentan las siguientes definiciones de Estado y Estado
Fallido.
Weber (1979) define al Estado moderno como “…una asociación de dominación con carácter
institucional que ha tratado, con éxito, de monopolizar dentro de un territorio la violencia
física legítima como medio de dominación y que, a este fin, ha reunido todos los medios
materiales en manos de su dirigente y ha expropiado a todos los funcionarios estamentales

898 / 1970
que antes disponían de ellos por derecho propio, sustituyendolos con sus propias jerarquías
supremas”.
Un estado fallido se materializa “Cuando las funciones básicas del Estado (la provisión de
seguridad, infraestructura, gobierno de la ley, etc.) no son llevadas por el Estado” Dingli
(2013).
Respecto a los conflictos civiles y los estados fallidos, el neorrealismo ha producido poco
material bibliográfico. Flemming Splidsboel-Hansen (1999) sostiene que el neorrealismo es
capaz de explicar todo sistema de competencia por seguridad, entre ellos las guerras civiles.
El principal foco según el académico debe centrarse en el concepto de anarquía. Splidsboel-
Hansen (1999) explica que existen dos tipos de anarquías: la primera consiste en la carencia
de gobierno y la segunda son dos o más gobiernos controlando la misma parte del territorio.
Agrega que en el sistema internacional sólo puede existir el primer tipo de anarquía, mientras
que en un sistema doméstico pueden existir ambos tipos. Douglas Lemke (2008), por su parte,
trabaja el concepto de Entidades Políticas Autónomas y explica que funcionan como Estados,
primando entre ellos comportamientos similares al del sistema internacional. Según Lemke
(2008) las Entidades Políticas Autónomas “controlan un territorio y los reclama para sí. La
reclamación territorial puede ser aceptada por otras entidades políticas autónomas o, en su
defecto, puede ser defendida a través del uso de la fuerza en caso de que no sea respetada.”
Por su parte, Hill (2006) y Dingli (2013) plantean que en conflictos intraestatales pueden
darse sistemas de tipos anárquicos que disparan los dilemas de seguridad. Dingli (2013)
recalca que cuando los gobiernos se desmoronan, la anarquía que surge de dicho proceso es
similar a la anarquía descripta por el realismo, como así también lo son los comportamientos
de los grupos en el interior de esos Estado Fallidos.
Para Taras y Ganguly (2016; 18) el Estado fallido puede ser descripto como:
“Una situación donde la estructura, autoridad (poder legítimo), ley y el orden político (en el
interior del estado) se desmoronaron y deben ser reconstituidos de alguna forma, nueva o
vieja”
Nelson Kasfir en Rotberg (2004) explica que un estado falla cuando los individuos o grupos
ven a sus rivales armándose y desconfían de la intención de ellos. De esta manera, los grupos
aprovechan de la debilidad del Estado para sacar ventaja uno de otros. A su vez, además de
existir una cesación de atribuciones del Estado se debe dar una contracción social (política y
económica) devenida de la caída de normas sociales.
899 / 1970
La violencia civil en el interior de un Estado Fallido será de mayor ferocidad ya que los
individuos o grupos en cuestión, por la ruptura del Estado, pasan de vivir juntos a ser
contendientes en un conflicto mortal (Kasfir en Rotberg 2004).
Dentro del territorio de los Estados fallidos existen dos dinámicas internas. La primera es la
aparición de dilemas de seguridad y, la segunda, es la aparición de violencia predatoria
entendida como búsqueda de ganancias personales. (Kasfir en Rotberg; 2004). Mientras que
la lógica del Dilema de Seguridad es la consecución de la paz, la lógica predatoria funciona
como “agresor y víctima” donde uno buscar sacar provecho y ventaja del otro.
Acerca de la modelización del sistema en el interior de un Estado Fallido se utilizará la
propuesta de Kasfir en Rotberg (2004). Esta propone la utilización de un sistema similar al del
actor racional unitario. Respecto a la comparación entre un Estado Fallido y el sistema
internacional comenta que los Estados están acostumbrados a actuar en un sistema de carácter
anárquico ya que la anarquía es permanente, mientras que los grupos no están acostumbrados
ya que la anarquía es temporal. La duración de este tipo de anarquía se da desde el momento
de la caída del Estado hasta su restitución. Pese a esta situación, los dilemas de seguridad se
aplican de igual manera.
Por otro lado, es importante destacar las ideas de Taras y Ganguly (2016; 18) sobre el dilema
de seguridad. Ellos explican citando a Barry Posen:
“Los conflictos militares intensos en un Estado Fallido son altamente probables. En una
situación de anarquía doméstica emergente causada por el colapso del Estado (que se asemeja
a la anarquía del Sistema Internacional), la preocupación principal de las entidades (Estados y
grupos étnicos que aspiran a la autonomía y la estatalidad) es la seguridad física y el bienestar.
Ya que la clave de la seguridad y el bienestar es el poder, estas entidades compiten
instintivamente por el poder. Sin embargo, esta competencia por poder genera dilemas de
seguridad para cada uno de los actores, llevándolos a tomar medidas para los peores
escenarios y dispara conflictos violentos entre ellos en base al sentido de oportunidad y
vulnerabilidad”
Según Kasfir en Rotberg (2004), los dilemas de seguridad individual funcionarán al interior
de un Estado Fallido al igual que el de un Sistema Internacional si los grupos funcionan como
un Estado.
De acuerdo con estos autores, los individuos, al ser más vulnerables que los Estados, se ven
influenciados por dilemas de seguridad personales más severos. La forma en que el Estado se
900 / 1970
derrumba tiene mucha importancia a la hora de los dilemas que se activan. Si éste cae
repentinamente, los grupos en pugna tendrán menos tiempo para prepararse. También existen
términos intermedios como el “Halfway-House states” o “Estados a medias”. La definición
propuesta por los autores es: “Aquellos Estados que favorecen o perjudican a una etnia o
etnias en particular. Como el Estado pasa a ser el mejor aliado o el peor adversario de una
etnia debido a los recursos que poseen, los grupos étnicos consideran necesario controlar el
Estado para no estar vulnerables y a discreción de la etnia que controle al mismo” (Taras y
Ganguly, 2016;18). Se entenderá por etnia a “un grupo grande o pequeño de personas, en
sociedades tradicionales o avanzadas que comparten una cultura (incluyendo idioma, música,
comidas, vestimentas, prácticas y costumbres), similitud racial, religión y creencias en una
historia en común que se traduce en una fuerte creencia psicológica de pertenencia grupal”
(Taras y Ganguly 2016). Asimismo, también es pertinente la definición que los autores
anteriores proponen de nación. Ésta consiste en: "Un cuerpo de personas que habitan un
territorio definido, pertenecientes a diferentes etnias, pero que poseen un mismo conjunto de
creencias y sentimientos adquiridos y transmitidos durante el transcurso de una historia
común. Por lo general incluye un pasado y una creencia religiosa en común, que utiliza un
mismo lenguaje; y que además forman o tienden a formar un estado separado para la
expresión y la realización de esa voluntad.” "Taras y Gangully (2016; 2). Un grupo étnico se
convierte en un movimiento étnico político cuando: “una comunidad étnica compite contra
otra o busca imprimir una identidad étnica definida al Estado. Un movimiento político étnico
buscará representar la “conciencia y aspiración colectiva de toda la comunidad. Pero en la
práctica, aquel movimiento busca “dividir las organizaciones para que compitan por la
representación de la comunidad. La fuerza de un movimiento político étnico depende de la
fuerza de la solidaridad étnica, los deberes y responsabilidades de los miembros hacia un
grupo étnico” Taras y Ganguly (2016;3). Para que suceda dicha situación las élites políticas
tienen un rol fundamental a la hora de activar los conflictos étnicos. Sobre esta cuestión Taras
y Ganguly (2016;22) explican: “Dicha estrategia surge como respuesta a las élites
gobernantes para cambiar la estructura política doméstica y el poder económico mediante la
construcción individual de intereses en términos de amenazas al grupo. Las élites podrán
contender contra aquellos que busquen movilizar a la población en contra del Status Quo.”
Dilema de Seguridad

901 / 1970
Robert Jervis explica que el dilema de seguridad se explica por la distinción de materiales
ofensivos y defensivos. Esta distinción afectará directamente en el balance ofensivo
defensivo. El favorecimiento de la ofensiva sobre la defensiva o viceversa nace del tipo de
armamento. Cuando la defensiva mantiene primacía sobre la ofensiva hay una tendencia hacia
no iniciar un conflicto armado. Por el contrario, cuando la ofensiva prima sobre la defensiva,
el riesgo de conflicto aumenta haciendo que la guerra sea redituable para el ganador.
Asimismo, para entender el balance ofensivo-defensivo se debe tener en cuenta los gastos en
recursos, si son ofensivos o defensivos y los inventarios de equipamientos (Jervis 1996).
Sobre la diferenciación ofensiva-defensiva es importante tener en cuenta dos cuestiones. La
primera, es si existe una clara diferenciación del equipamiento ofensivo y defensivo. La
segunda nacerá de las políticas adoptadas por el Estado.
Según explica Barry Posen (1993) en “The Security Dilema and Ethnic Conflicts” las
entidades políticas en un Estado que colapsan adquieren poder y amenazan a las otras
entidades políticas. De este modo, para mantenerse autónomas y seguras responderán
consecuentemente aumentando sus capacidades. A su vez, los grupos étnicos se enfrentan a
dos problemas complejos. El primero refiere al dilema de seguridad, el segundo a la creación
de estructuras políticas. En cuanto al dilema de seguridad, Posen (1993) remarca que la
destrucción del estado provoca la carencia de distinción entre los recursos materiales
ofensivos defensivos y una primacía de los recursos materiales ofensivos sobre los
defensivos.
La primacía ofensiva proviene, principalmente, de la facilidad de formar una infantería
considerablemente grande producto del fomento de un sentimiento fuertemente nacionalista.
Por otra parte, la necesidad de seguridad nacida de la anarquía provocada por la destrucción
del Estado provoca comportamientos por parte de las etnias cercanos a los de un genocidio.
Las razones de estos comportamientos son:
a) El grupo étnico que mantenía el control del Estado antes de su destrucción manipulaba
los hechos para mantener su poder.
b) Los grupos étnicos mantenían un historial oral sobre sus rivalidades con las otras
etnias, elemento que no permite un estudio crítico de la historia.
c) Mientras el Estado colapsa, las etnias luchan por el poder para reformular a su
conveniencia la historia.

902 / 1970
Cuando los Estados caen, agrega Posen (1993) que la pobreza y la carencia de seguridad a la
que se ven expuestos los civiles se presta a la posibilidad de conformación de grupos fanáticos
y violentos. A su vez, la propia caída del Estado permitirá que las etnias tomen control sobre
los recursos materiales del antes mencionado generando ventajas de unas sobre otras.

III. Metodología del trabajo.

Esta investigación es en primer término de tipo exploratoria y en segundo término de carácter

descriptiva/comparativa. Es de tipo exploratoria ya que sirve para “familiarizarnos con
fenómenos relativamente desconocidos, obtener información sobre la posibilidad de llevar a
cabo una investigación más completa respecto de un contexto particular, investigar nuevos
problemas, identificar conceptos o variables promisorias, establecer prioridades para
investigaciones futuras, o sugerir afirmaciones y postulados. Esta clase de estudios son
comunes en la investigación, sobre todo en situaciones donde existe poca información.”
(Sampieri, Collado y Lucio 2010: 79). Además, este es un estudio descriptivo dado que
“busca especificar las propiedades, las características y los perfiles de personas, grupos,
comunidades, procesos, objetos o cualquier otro fenómeno que se someta a un análisis”
(Sampieri, Collado y Lucio; 2010:80); y comparativa ya que busca encontrar similitudes entre
comportamientos de dos sistemas distintos.
Por otro lado, se utilizará la teoría de juegos como elemento argumentativo ya que de la
misma se pueden dilucidar estrategias óptimas en condiciones de información incompleta e
imperfecta (Gibbons, 1992)
Para este trabajo se utilizarán distintos juegos para explicar el comportamiento de las etnias. A
su vez, se creará una función de utilidad estimativa para dilucidar cuando las etnias tenderán a
buscar su separación. Por último, para conformar escenarios posibles, se utilizará un juego
con las distintas opciones posibles para las etnias y un sub juego para el cumplimiento de su
objetivo estratégico. En base a las distintas combinaciones posibles de acciones y
cumplimiento de los objetivos estratégicos propuesto en el sub juego nacerán los distintos
escenarios
La hipótesis de este trabajo es que en el interior de los estados fallidos rigen los mismos
principios que en el sistema internacional. Entre ellos podemos encontrar que existen distintas
distribuciones de capacidades, si se toma al Estado Fallido como un sistema cerrado

903 / 1970
predomina una anarquía sistémica, de dicha anarquía nacen los dilema de seguridad entre las
etnias y primará un comportamiento de autoayuda étnico. La hipótesis auxiliar plantea que la
anarquía del sistema internacional es similar a la anarquía en el interior de los estados fallidos.
Los grupos en el interior de los estados fallidos tienen comportamientos similares a los
Estados en el sistema internacional. Cada uno de los grupos étnicos en pugna en el interior del
estado fallido buscan asegurar su autonomía y supervivencia.
El trabajo estudiará distintas variables. Para la confección del modelo y la explicación de los
distintos comportamientos de las etnias se estudiará: La capacidad represiva de los Estados y
cómo afecta a la posible separación de las etnias. La influencia de la anarquía en los dilema de
seguridad. Cómo afecta la violencia predatoria en el esquema decisional de la etnia. Por
último, se estudiará cuándo las etnias buscarán la autoayuda y cuándo las etnias buscarán
balancear a las etnias mediante terceros actores.
Para la confección del trabajo se presupone a los territorios iraquíes como un sistema cerrado,
de esta forma no se tendrá en cuenta los intereses y acciones de terceros estados en la región,
y por último se tomará al Estado Islámico como canalizador político de la etnia suní
(Cokcburn 2015, Arena, Rott y Sejas 2015).

IV. Historia reciente y datos de Irak.

Irak es un Estado Fallido en cuyo territorio habitan 27 millones de personas. Las tres
principales etnias iraquíes son: Suní con el 32% de la población, Chií con el 60% de la
población. A su vez, en el norte habita una mayoría Kurda que compone el 15% de la
población total iraquí (Sohr 2008).
Irak hasta el año 2003 fue gobernado por Saddam Hussein procedente del partido político
Baaz, conformada en su mayoría por suníes y con ideas políticas/religiosas seculares,
elementos que se oponían a las profundas creencias religiosas chiíes. Si bien el gobierno era
secular, no se puede dejar de lado las constantes pugnas que existieron entre las tres etnias.
Por citar ejemplos Taras y Ganguli (2016) resaltan el ataque con gas nervioso del gobierno
iraquí hacia la población de origen kurdo. La intervención del año 2003 fue bajo la idea de la
creación de una nación (Nation Building). Los objetivos de este tipo de intervenciones es la
consecución de la seguridad pública y la creación de instituciones por las cuales los
ciudadanos se identifiquen (Taras y Ganguli, 2016). Sin embargo, no se logró el objetivo de

904 / 1970
unificar a la nación. Cabe destacar que antes de la ocupación estadounidense, las diferencias
entre chiíes y suníes en los territorios eran de carácter económicas y políticas, pero luego de la
ocupación del año 2003, Taras y Ganguli (2016) resaltan que pasaron a ser religiosas.

El conflicto iraquí: Tipificación

El conflicto iraquí se encuentra enmarcado dentro de la lógica de seguridad regional de medio
oriente.
Dentro del espectro de conflicto no convencional presentado por Hoffman (2016) se puede
identificar, según el momento, dos espectros distintos. El primero hace referencia a la guerra
híbrida. Hoffman (2016) la define como:
“El término híbrido refleja un adversario que simultáneamente emplea armas convencionales,
tácticas irregulares, terrorismo y comportamiento criminal en el terreno de batalla para
obtener el objetivo político deseado”
A su vez, también encaja una segunda categorización que refiere a la guerra irregular.
Hoffman (2016) la define como:
“Aproximaciones indirectas y asimétricas que evitan el riesgo de la confrontación directa de
las fuerzas. El principal objetivo para una fuerza irregular es el de erosionar el poder del
adversario, su legitimidad y voluntad. Estos conflictos son de larga duración. Pueden incluir
insurgencia, contrainsurgencia, terrorismo y contraterrorismo”
La existencia de ambos y sus diferencias se pueden entender mayormente, para el caso iraquí,
desde la posesión de territorios o no.
En aquellos casos donde exista la posesión territorial, como por ejemplo el caso del Estado
Islámico, el espectro es similar al de la hibridación de la guerra. Cuando las milicias de alguna
de las etnias no posean control territorial el caso es más cercano al de la guerra irregular.
Es interesante remarcar el análisis de los conflictos armados propuesto por Michael Evans
(2003):
“La fusión de los diferentes modos de conflictos armados sugiere una nueva forma de guerra
diferente a lo acontecido en el pasado reciente. Las luchas en el futuro podrían involucrar
ejércitos regulares, guerrillas, grupos terroristas independientes o con colaboración de los
Estados, unidades especiales antiterroristas y mercenarios. Los ataques terroristas pueden
evolucionar en guerra de guerrillas y luego escalar a un conflicto convencional. Asimismo, las
contiendas pueden darse en varios niveles en simultáneo. La posibilidad de conflictos

905 / 1970
armados esporádicos o continuos, sus batallas difusas en tiempo y espacio, librados en varios
niveles por grandes formaciones de fuerzas naciones y subnacionales, quiere decir que la
realidad de la guerra en la primera década del siglo XXI posiblemente trascienda de una clara
división hacia distintas categorías, simetrías y asimetrías. Por otra parte, lo convencional y lo
no convencional, la simetría y la asimetría, pueden ocurrir casi simultáneamente, solapándose
en tiempo y espacio”.
En el caso de estudio la guerra mutó de una guerra convencional entre el ejército iraquí y el de
la coalición internacional, a un conflicto no convencional entre las etnias, culminando en la
actualidad en un conflicto híbrido. Como especifica Evans, se solapan en tiempo y espacio lo
convencional y lo no convencional en el caso de Irak.
Dentro del territorio iraquí operan diferentes fuerzas, el ejército iraquí, grupos terroristas, el
propio Estado Islámico que sus operaciones son similares a las de las guerrillas, grupos
mercenarios y milicias privadas. La guerra en Irak, por lo tanto, mezcla elementos
convencionales y no convencionales. Termina siendo, como se ha dicho anteriormente, una
mezcla guerra híbrida con guerra irregular.

Figura 1: Espectro de conflicto no convencional. Hoffman (2016). “The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted,
Gray Zone, Ambiguous, and Hybrid Modes of War”

Según la definición de Michael Evans (2004) se puede considerar al conflicto iraquí dentro
del espectro de conflicto “others than war”. Este tipo de caracterización es propia de las
intervenciones de paz de naciones unidas, tanto en peacekeeping como peace enforcement.

906 / 1970
Figura 2: Espectro de conflicto. Evans, Michael (2004). Future Wars and future armies.
Por qué el sistema iraquí funciona como un Sistema Internacional.

Como ya ha sido expuesto en el marco metodológico, las dinámicas internas de un Estado

Fallido se asemejan al de un Sistema Internacional. Asimismo, Mary Kaldor provee uno de
los datos más importantes, el Estado Iraquí colapsó261. Taras y Ganguli explican que la
intervención de tipo “Nation Building” en Irak fue un fracaso. Los autores antes mencionados
comprueban que Irak puede ser rotulado como un Estado Fallido, existiendo imposibilidad del
Estado de mantener el orden interno y una profunda ruptura social devenida del conflicto
religioso.
Se puede inferir a Irak como un Estado Fallido ya que, como demuestran Cockburn (2015) y
Arena, Rott y Sejas (2015) otro grupo reclama y ejerce soberanía sobre los territorios. El
Estado Islámico según Arena, Rott y Sejas (2015) es un claro proceso de conformación estatal
y un proto-estado.

261 Se comprueba dicha afirmación contrastando con los datos de Fund For Peance (2015) “Fragile State
Index”. Dicho índice contiene variables políticas, económicas, militares y sociales. En el índice de fragilidad Irak
ocupa el puesto 12, siendo el puesto 1 el más frágil, con un puntaje de 104.5 puntos.
907 / 1970
Desde este punto de vista se encuentran en pugna: el gobierno iraquí representando a los
chiíes, el Estado Islámico en representación de los suníes y los kurdos en busca de la creación
de su propio Estado.

Operaciones de “Nations Building” y la guerra desde el año 2003

Binnendijk y Johnson (2004) explican como muta la guerra. En un principio los
planeamientos y la preparación eran largas, la guerra también lo era, se utilizaban fuerzas de
ocupación para luego dar lugar al liderazgo civil. Hoy en día, en las operaciones de tipo
“nation building” los planeamientos para la guerra y la preparación son rápidas, se usan
fuerzas relativamente pequeñas para luego dar lugar al liderazgo civil, la creación de
estabilidad y el comienzo de la reconstrucción. A su vez, remarcan la importancia de la
asignación adecuada de recursos. Las operaciones de reconstrucción son largas y necesitan de
una cantidad adecuada de recursos humanos y materiales. Las tropas, que sin bien son en
menor cantidad que en una guerra a gran escala, deben cumplimentar una cantidad mínima en
relación a los habitantes en la zona a reconstruir. Si éstas no son suficientes, la cantidad de
bajas irán en aumento. A su vez, los tiempos también son importantes ya que una salida
anticipada asegurará un fracaso.
Las operaciones de reconstrucción de una nación se ven afectadas por diversas cuestiones.
Una victoria rápida sobre las fuerzas enemigas dificultará la estabilización. Así también, la
carencia de un ambiente seguro y orden puede llevar a fracasar la misión. El orden se puede
entender como la manutención de la ley, la creación de instituciones políticas, infraestructura
y servicios básicos. Para eso será fundamental tener en cuenta varias cuestiones. La cantidad
de bajas civiles, la infraestructura destruida y la inestabilidad regional. Este último factor
cobra importancia ya que puede suceder que regiones y estados no se puedan integrar y se
conviertan en santuarios para el terrorismo, el crimen organizado y el narcotráfico.
Binnendijk y Johnson (2004) dividen a las operaciones de este tipo en cuatro tareas
principales. La primera de ellas radica en la “supresión, derrota o destrucción de aquellos
elementos que se resisten al surgimiento de una nueva sociedad o promueven la anarquía.
Estas operaciones no sólo involucran al poder militar convencional, sino también requieren la
integración de pequeños grupos del ejército, operaciones especiales, inteligencia,
contraterrorismo y policía local” (Traducción propia). La segunda tarea es el establecimiento
de la ley y el orden: “Estas actividades requieren tanto de personal militar especializado como
908 / 1970
de efectivos policiales con las capacidades y la autoridad judicial necesaria para imponer un
nuevo orden político”. (Traducción propia). La tercera tarea radica en la reparación de la
infraestructura. Los ingenieros del ejército deberán trabajar juntamente con los nativos civiles
para reestablecer la energía eléctrica, el transporte, la sanidad, las comunicaciones y la
educación. Por último, la cuarta tarea, radica en el rápido establecimiento de un gobierno
interino llevado a cabo por la población nativa.
Todas estas tareas, el proceso de reconstrucción y estabilización deben hacerse bajo un marco
legítimo y con el consenso para el uso de la fuerza. Para ello es necesario traspasar las
atribuciones de gobiernos a la población nativa.
Fontenot, Degen y Tohn (2004) explican que la operación para liberar a Irak, la operación
Iraqi Freedom, comienza a ser preparada tras la victoria estadounidense en la primera guerra
del golfo. La intervención militar comprendía un espectro convencional, y un futuro conflicto
de carácter no convencional donde sería necesario una operación para mantener el orden
interno. A su vez, la campaña militar fue pensada en cuatro fases. La primera consistía en
“preparar y asegurar los apoyos regionales e internacional, degradando la capacidad del
régimen iraquí para resistir, entablando puentes aéreos y asegurando las líneas de
comunicación con el teatro de operaciones, buscando impedir o interceptar los misiles
balísticos tácticos y las armas de destrucción masivas y desplegar y posicionar las fuerzas
norteamericanas. Para resumir, se trataba en preparar las condiciones para neutralizar a las
fuerzas iraquíes”. La segunda fase consistía en “preparar el teatro de operaciones, posicionar
las fuerzas de la coalición y comenzar con las operaciones para degradar el comando y control
de las fuerzas de seguridad iraquíes. Todas estas acciones se hacían en conjunto con la
diplomacia y las operaciones anti misiles tácticos balísticos y armas de destrucción masivas”.
La tercera fase consistía en la operación militar “marcando el comienzo de los combates
convencionales. Esto incluía a las operaciones aéreas, la preparación para las operaciones
terrestres y el ataque al norte de Bagdad. Esta fase culminaría con el aseguramiento de
Baghdad y la remoción de Saddam Hussein y del Baaz del poder”. La cuarta fase serían las
operaciones post hostilidades que “comprendían las operaciones de estabilidad, incluyendo
asistencia humanitaria y la reconstrucción”.
Fontenot, Degen y Tohn (2004) establecen que, tras la victoria estadounidense en la guerra
del golfo, el ámbito de defensa tuvo tres momentos marcados. El primero de euforia por la
victoria, en el segundo se percata que existe un nuevo ambiente de seguridad y el tercero
909 / 1970
involucra la creación de una fuerza que se adapte al nuevo entorno de seguridad. La ausencia
de una amenaza clara lleva a Estados Unidos a reducir la cantidad de fuerzas armadas.
En los primeros días de combate se concentraron en el liderazgo iraquí, las defensas aéreas y
los misiles tierra-tierra. Más adelante se concentraron en la lucha contra las milicias y
paramilitares desplegados por Saddam Hussein (Fontenot, Degen y Tohn, 2004). Es
importante destacar que participaron en las operaciones aliadas milicias kurdas peshmergas.
En referencia a la transición a una operación de paz, los principales objetivos fueron: asegurar
la estabilidad en Bagdad y restaurar de orden público, la transición al control civil y lo que fue
denominado por los autores una “vuelta a la normalidad”.
Pfiffner (2013) trabaja sobre los decretos que dictó Paul Bremer durante su cargo como parte
de la autoridad transicional iraquí. El primero fue llamado como “desbaazificación iraquí” y
consistía en eliminar los niveles superiores del baaz y proscribirlo. El segundo consistió en el
desmembramiento del ejército iraquí que contaba con 385 mil hombres y la policía que
contaba con 285 mil hombres. Sobre la primera orden de la autoridad transicional se proscribe
a 85 mil personas pertenecientes al baaz de participar en la política y el nuevo gobierno. Esto
incluía eliminar el liderazgo político, los equipos técnicos no solo del gobierno, sino también
de las universidades, hospitales, compañías eléctricas y comunicaciones. A cargo del proceso
de desbaazificación estuvo a cargo el sobrino de Ahmad Chalabi, de origen chií, y según
Julian Borger (2004) agente encubierto iraní.
La segunda orden consistió en el desmembramiento de las fuerzas de seguridad iraquíes: 385
mil miembros de las fuerzas armadas, 285 mil miembros del ministerio de seguridad y 50 mil
miembros de la guardia presidencial. Esta situación creó un desempleo profundo en la
población iraquí y un sentimiento de humillación hacia las fuerzas de seguridad.
Teniendo en cuenta los desmembramientos de las fuerzas de seguridad es importante recalcar
lo dicho por el general retirado Eric Shinseki, en la entrevista hecha por Mills (2013). Esta
explica que el cálculo inicial del ex jefe del ejército estadounidense había sido 1 soldado cada
50 habitantes, o como mínimo, 300 mil hombres. Sin embargo, Estados Unidos, bajo la
influencia de Rumsfeld quien creía que no existía posibilidad de conflictos étnicos en Irak,
comenzó la operación con 145 mil hombres. La falta de personal por la escasez de tropas
norteamericanas, sumado al desmembramiento de las fuerzas de seguridad, fueron las
principales causas de la anarquía reinante en Irak.

910 / 1970
“Años después del derrocamiento de Hussein Estados Unidos dejaría la soberanía de Irak en
manos de los nuevos mandatarios que estarían a cargo del país. En ellas se votó primero un
gobierno transitorio y luego, en el 2006, tener al frente al primer ministro Nouri al-Maliki,
quien fue electo por el pueblo iraquí. A diferencia de Saddam Hussein, perteneciente a la
etnia suní, Nouri al-Maliki pertenecía a la etnia chiita. Su orientación religiosa y el hecho de
que Maliki fuese alguien cercano al gobierno de Estados Unidos, provocó que el sector sunita
demostrara su desaprobación frente al nuevo primer ministro elegido democráticamente”
(Arena, Rott, Sejas 2016). Taras y Ganguli (2016) resaltan que el cambio de poder lleva a que
el gobierno chií comience una persecución política lo que conlleva a una serie de protestas.
“Las protestas suníes terminaron en la adopción, por parte del gobierno de Maliki de tácticas
contrainsurgentes, entre ellas, la represión violenta, el encarcelamiento y aun el asesinato de
algunos líderes suníes.” (Arena, Rott, Sejas 2016)
Mary Kaldor (2012) explica que Irak durante el gobierno de Saddam Hussein era un estado
que colapsaba, lo que llevó a una tribalización social. Tras la caída del gobierno de Husssein
existieron tres grupos beligerantes: en primer lugar, los insurgentes contra el gobierno chií, en
segundo lugar, los milicianos pro gobierno y en tercer lugar el propio gobierno. Cabe
destacar, que en Irak, existía una serie dilemas de seguridad entre las etnias en estado latente,
que con la caída del gobierno en 2003 perdieron su estado de latencia. En 1991 había
acontecido algo similar tras la derrota en la guerra del golfo. Sin embargo, el gobierno iraquí
logró mantener legitimidad y terminar con la movilización separatista kurda.
Mientras que los suníes tenían como táctica los ataques suicidas, los chiíes utilizaron
escuadrones de la muerte y realizaban ejecuciones públicas.
Dentro de la caracterización de los Estados que propone Robert Cooper (2003), Irak responde
a la tipificación de mundo pre moderno. El mundo pre moderno para Cooper es aquel donde
el estado no tiene el monopolio legítimo de la fuerza. Esta situación según el autor se da por el
abuso del uso de la fuerza y la pérdida de legitimidad, situación dada durante la gobernación
de Hussein en Irak.
Para representar a Irak antes y después de la caída de Saddam Hussein y a las órdenes
propuestas por el entonces interventor de Irak, Paul Bremer, utilizaré las teorías del rational
choice. Para esto, formularé un juego donde el cambio de valor o penalización de una variable
mostrará cómo afecta a la decisión de los jugadores. En vez de utilizar un juego de tipo
cuantitativo utilizaré uno de tipo cualitativo donde los números serán suplantados por letras,
911 / 1970
similar a lo propuesto en el libro de Glenn Snyder y Paul Diesing (1977) “Conflict Among
Nations: Bargaining, Decision Making, and System Structure in International Crises”. La
decisión de la utilización de letras proviene de la dificultad de asignar un valor preciso a las
ganancias, pérdidas y penalidades a un comportamiento político.
Se puede pensar a la relación Etnia/Estado, en un Estado multiétnico como era Irak, de la
siguiente manera. Las decisiones que pueden tomar son: la unidad o la separación.
Juego 1. Forma Clásica. Marco decisional de cooperación Etnia/Estado
Etnia/Estado Mantiene Unidad Busca Separación
Mantiene unidad MU; MU MU; BS
Busca separación BS; MU BS; BS

Teniendo en cuenta que el Estado iraquí mantuvo y mantiene su intención de mantenerse

unido, los cuadrantes cuyos resultados pueden ser MU;BS o BS;BS no serán tenidos en
cuenta ya que no sigue un sendero válido de decisión. En el juego anterior, no existe una
penalidad para la etnia en caso de buscar su separación. Desde este punto de vista, el juego
anteriormente presentado no se termina de ajustar a lo acontecido en Irak, donde la búsqueda
de separarse por parte de la etnia conllevaba una penalidad física. Para citar un ejemplo se
puede pensar en el ataque con armas químicas de Halabja en 1988.
Para ello a continuación presentaré una reformulación del juego anterior donde exista la
penalidad por la búsqueda de separación por parte de la Etnia. La penalidad será representada
con la letra “P”.
Juego 2. Forma Clásica. Marco decisional de cooperación Etnia/Estado. Existencia de
penalidad a la separación

Etnia/Estado Mantiene Unidad Busca Separación

Mantiene unidad MU; MU MU; BS
Busca separación BS - P; MU BS; BS

(Autoría propia)
Para entender, entonces, cómo afectó la caída de Saddam Hussein y la desintegración de las
fuerzas militares y policiales, es importante hacer hincapié en la penalidad representada por la

912 / 1970
letra “P”. La identificación de la variable “P”, entendida como una coerción física que puede
ejercer el Estado si la Etnia busca separarse, es el elemento que explica por qué las medidas
tomadas por Bremer llevaron a que Irak se convierta en un Estado Fallido.
A continuación, las nomenclaturas de los juegos serán la siguiente:
P’: La penalidad de buscar separarse es alta.
P’’: La penalidad de buscar separarse es baja
Asimismo, los juegos a partir de ahora no contemplarán como estrategia válida que el Estado
sea el que busque separarse.
Los resultados subrayados expresan las decisiones óptimas de cada jugador
Juego 3. Forma Clásica. Marco decisional de cooperación Etnia/Estado. Existencia de
penalidad a la separación. Parámetro para variable “P” como penalidad alta: “ P’ ”

Etnia/Estado Mantiene unidad

Mantiene unidad MU; MU
Busca separarse BS-P’; MU

(Autoría propia)
El juego 3 muestra las estrategias óptimas para cada jugador, tanto la Etnia como el Estado
ante la presencia de una penalidad “ P’ ”. La estrategia óptima de la Etnia nace en que el
Estado únicamente considera posible jugar a “mantenerse unido”. Ante una “P”
extremadamente alta, propio de un Estado, todo incentivo en buscar la separación “BS” se
verá fuertemente reducido por la penalidad física. De la cuenta (BS-P’) la estrategia
proveniente de ese cuadrante “BS” siempre será de un resultado inferior a Mantenerse Unido
(MU). Por lo tanto, ante un Estado que cumpla sus funciones correctamente, la estrategia a
tomar por la Etnia será Mantenerse unido (MU). El equilibrio por lo tanto será (MU;MU). Un
ejemplo de ello son los levantamientos en Iraq de 1991.
Los levantamientos de 1991 en el norte y sur de Iraq son inmediatamente posteriores a la
derrota en la primera guerra del golfo. Sin embargo, a diferencia de los conflictos posteriores
a la operación “iraqi freedom” del 2003, los levantamientos fueron rápidamente desactivados.
Faleh Abd al-Jabbar (1992) explica que, si bien el ejército pierde hasta 1/3 de sus capacidades
en la primera guerra del golfo, todavía gozaba de gran popularidad. Esto llevó a pensar que el
ejército participaría de los levantamientos en conta del régimen de Saddam Hussein. Sin
913 / 1970
embargo, este hecho no aconteció. Si bien hubo algunos ex combatientes que apoyaban a los
levantamientos, eran minoría y las fuerzas armadas, institucionalmente, mantuvieron el apoyo
al partido Baaz. Saddam Hussein y su partido político utilizaron el patriotismo como elemento
aglutinador de las fuerzas armadas y las fuerzas de seguridad. Human Right Watch (1992)
calcula que la rebelión de 1991 tuvo como resultados 170 mil desplazados. Asimismo, recalca
que ni bien termina el conflicto por Kuwait, Irak comienza con un proceso rápido de “military
build up” que permitió sostener una creencia que Saddam Hussein podría retaliar fácilmente
cualquier ataque de milicias kurdas en el norte o los levantamientos en el sur. Desde este
punto de vista, las capacidades del ejército leal iraquí eran suficientes para mantener una
supremacía frente a otras fuerzas internas.
En primer lugar, el gobierno iraquí busca frenar los levantamientos a través de embargos y
bloques económicos. Sin embargo, ante el fracaso de dichas medidas, la utilización de la
fuerza militar surgió como la alternativa más viable.
Para ello se valió, no solo de armamento convencional, sino también como cita el informe de
Human Right Watch de armamento químico como Napalm, fósforo, agentes nerviosos y
ácido.
De esta manera, Hussein logra, sin apoyo externo, terminar con los levantamientos de 1991.
Juego 4. Forma Clásica. Marco decisional de cooperación Etnia/Estado. Existencia de
penalidad a la separación. Parámetro para variable “P” como penalidad baja o nula: P’’
Etnia/Estado Mantiene unidad
Mantiene unidad MU;MU
Busca separarse BS-P’’;MU

Este último juego representa la situación actual iraquí. Tras la caída de Saddam Hussein, la
proscripción al partido Baaz y el desmantelamiento de las Fuerzas Armadas y de Seguridad
por parte de la autoridad transicional de Paul Bremer, la penalidad “P” para la Etnia de
separarse decrece fuertemente. Al ser extremadamente baja o, en su defecto nula, las
ganancias de Buscar Separarse (BS) se ve afectada por una penalidad P’’. Esta penalidad P’’
no logra restar los incentivos de (BS) por lo que la estrategia óptima para la Etnia será
separarse. El Estado jugará su única estrategia posible “Mantenerse Unido” (MU) por lo que
las jugadas distintas (BS y MU) desatarán un conflicto armado interno.

914 / 1970
Como metodológicamente para la tesis, al Estado iraquí tras la caída de Hussein se lo toma
como representación de la etnia chií, este conflicto termina asemejándose a una guerra de
carácter étnico dentro de un Estado Fallido.
Ulracher en Sterling Folker (2013) presenta una ecuación que describe el comportamiento de
las etnias en Irak durante la transición tras la caída de Hussein.
Siendo B el beneficio que se obtiene del E, F la facción, α la porción del beneficio del estado,
p la probabilidad de vencer en caso de ir a la guerra, 1-p la posibilidad de perderla y por
último C los costos de la misma.
E (rebelarse) = pB + (1-p) B – C
Termina Ulracher explicando que si la ecuación antes mencionada tiene un resultado superior
a α B, resultado por no rebelarse y los ofrecimientos de la autoridad transitoria, las etnias
tenderán a rebelarse.
El juego en forma extensiva será el siguiente:
Juego 5. Forma extensiva aplicable a la ecuación de Ulracher

(Brian Ulracher en Sterling-Folker 2013, 122)

Es interesante el modelo expuesto por Ulracher ya que muestra la toma de decisión de las
etnias iraquíes a rebelarse. Combinando ambas visiones podemos encontrar que el factor C
que propone Ulracher está intrínsecamente relacionado con el factor P de los juegos 1 a 4.
Será por lo tanto el factor P quien determine, en buena medida C. Un valor de P como en P’

915 / 1970
genera que los costos de rebelarse sean altos ya que el Estado cuenta con la capacidad de
infringir grandes bajas humanas y costos materiales a las etnias que busquen rebelarse. En
cambio, en P’’ el Estado no puede aumentar en gran medida los costos de rebelarse por lo que
las etnias serán proclives a la separación. Situación acontecida en Iraq post 2003.
La violencia predatoria en los estados fallidos
La violencia predatoria es entendida como búsqueda de ganancias personales. (Kasfir en
Rotberg; 2004). Mientras que la lógica del Dilema de Seguridad es la consecución de la paz,
la lógica predatoria funciona como “agresor y víctima” donde uno buscar sacar provecho y
ventaja del otro. Para explicar a la misma es necesario enumerar dos premisas. La primera,
nace del dilema de seguridad en los Estados Fallidos. La ofensiva tiene una ventaja sobre la
defensiva por la primacía de los recursos materias ofensivos al ser mucho más sencillo
conformar una infantería. En el caso de estudio, se ve reflejado en la facilidad que tuvieron las
etnias kurdas y suníes en conformar este tipo de unidades. La segunda, la idea de violencia
predatoria establece una relación de víctima-victimario, por lo tanto, agredir tendrá una
ventaja sobre no agredir. La inexistencia del Estado lleva que la agresión no tenga costos.
Ante la primacía de la ofensiva, ambas etnias en principio preferirán atacar. Al no existir
penalidad por agredir, las etnias tenderán a la agresión por dos motivos. El primero ya que las
ganancias de agredir son superiores a la de no agresión, por la inexistencia de la penalidad, y
la segunda es que en caso de no agredir la segunda etnia verá los beneficios de agredir sin ser
agredidos. De esta forma, la primera etnia se convertiría en víctima y la segunda en
victimario. Para evitar esta situación, ambas etnias buscarán agredir y convertirse en el
victimario.
¿Autoayuda o necesidad de alianzas? Elementos exógenos al modelo y su explicación.
Hasta este punto todos los juegos presentados eran juegos simultáneos y su contenido
principal era explicar el comportamiento de la etnia ante la capacidad del Estado de reprimir o
no. Sin embargo, también estudiaremos cómo afecta dicha capacidad del Estado en un juego
continuo.
En primer lugar, partiremos del juego base anteriormente propuesto:

Etnia/Estado Mantiene Unidad Busca Separación

Mantiene unidad MU; MU MU; BS

916 / 1970
Busca separación BS - P; MU BS; BS

En segundo lugar, agregaremos un costo al Estado por buscar mantenerse unido cuando la
Etnia busque separarse. A ese costo lo llamaremos C. El costo estará dado por el tiempo que
lleve la guerra, los recursos materiales utilizados, la infraestructura perdida y los recursos
humanos perdidos. A su vez, los jugadores se verán afectado por la variabilidad de P y ambos
serán evaluados jugando primero y segundo.
Juego 6. Etnia juega primera ante capacidad de represión alta

917 / 1970
(Autoría propia)

Juego 7. Etnia juega primera ante capacidad de represión baja

918 / 1970
 (Autoría propia)

Los juegos 8 y 9 muestran a la Etnia jugando en primer término. Desde este punto de vista, la
Etnia toma la decisión en base a la posible decisión del Estado. Ante un Estado débil la etnia
buscará rebelarse. Asimismo, en base a estos juegos se pueden despr
desprender dos estrategias
posibles para la Estado. La primera radica en la idea de autoayuda y la búsqueda de aumentar
sus capacidades materiales. El Estado buscará disminuir su debilidad en base de reequiparse o

919 / 1970
la compra de equipamiento militar, similar a lo sucedido en 1991. Iraq, como se explica
Human Right Watch (1992), comienza un rápido military build up, elemento que hace que los
levantamientos de 1991 no logren ser efectivos. La otra alternativa que tiene el Estado es la
búsqueda de balancear en base a terceros. En el caso iraquí se evidencia esta situación en la
alianza kurda chií en la lucha contra el Estado Islámico y la búsqueda de apoyo de terceros
Estados para luchar contra el Daesh. Teniendo en cuenta que se agrega la variable del costo de
mantener
er la unidad para el Estado, ante un Irak debilitado la combinación de estrategias
permite aumentar las capacidades materiales propias (autoayuda) y “compartir” los costos con
terceros actores (pedido de ayuda internacional).
Juego 9. Estado Juega primero con capacidad de represión alta.

(Autoría propia)
Juego 10. Estado Juega primero con baja capacidad de represión.

920 / 1970
(Autoría propia)
Los juegos 8 y 9 arrojan resultados similares a los anteriores. Sin embargo, el orden de jugada
puede generar situaciones diferentes. Mientras que en el juego 8 el conflicto es inevitable y la
búsqueda de capacidades y alianzas por parte del Estado se realizan con el conflicto ya
iniciado, en el juego 9 la búsqueda de capacidades y alianzas puede ser anterior al cconflicto,
aumentando el Estado sus propias capacidades evitando así la rebelión de las Etnias.
El sistema que existe en Irak es extremadamente interesante. Mientras las tres etnias compiten
por los territorios, a su vez se suscitan alianzas. Los kurdos y llos
os chiíes mantienen una alianza
militar en contra del Estado Islámico suní, pero a su vez el gobierno central iraquí (chií) corre
el riesgo del desmembramiento del territorio norte bajo control kurdo.
Desde este punto de vista existen diversos dilemas de sseguridad
eguridad devenidos de las
competencias entre los grupos. Existen los dilemas de seguridad kurdo
kurdo-gobierno central,
kurdo-estado
estado islámico y Estado Islámico
Islámico-gobierno
gobierno central. A través de la teoría de las
Relaciones Internacionales podemos observar como los ku
kurdo-gobierno
gobierno centrales buscan
constantemente balancear al Estado Islámico a través de una alianza que podría ser específica
para esta situación.

921 / 1970
Los impedimentos de una salida democrática
Las sucesivas elecciones en Irak, tras las órdenes ejecutivas de Bremer conllevaron un
problema que intensifica el conflicto étnico. La creación de partidos políticos étnicos
definidos por Horowitz (2000; 291) como “aquellos que obtienen su apoyo a través de la
entificación étnica y sirven a los intereses de las mismas” produjo un fenómeno bastante
particular. Horowitz (2000) describe que en casos donde la etnicidad es muy fuerte, aquellas
etnias que poseen mayoría poblacional continuamente ganarán las elecciones. De esta forma
las demandas de las otras etnias no se verán canalizadas y utilizarán la violencia para
canalizar sus demandas. A continuación, se mostrarán dos mapas, el primero con la
distribución étnica iraquí, el segundo con los resultados electorales.
Mapa 1 y 2. Distribución étnica en Irak y distribución de votos en Irak año 2005

Fuentes: Diario el País Fuente: World Elections

Ante la evidencia sobre la correspondencia entre la etnicidad y los partidos políticos surge la
siguiente problemática. La etnia chií es capaz de imponer las políticas sin tener en cuenta a las
otras etnias. Si se piensa en un modelo posicional sería el siguiente.
Premisas del modelo:
a) Las etnias tienen posiciones políticas opuestas.
b) Las etnias buscarán maximizar sus posiciones políticas
c) Las posiciones no tienen una carga valorativa.

922 / 1970
 d) La etnia A tendrá la mayoría poblacional.
e) La etnia B será minoría

Modelo 1

(Autoría propia)
Teniendo la Etnia A la mayoría es capaz de imponer las políticas sin consensuar por ende el
esquema de ganancias y pérdidas posicionales sería el siguiente.
Etnia A: Puede imponer posición en 0.
Etnia B: Debe aceptar la posición impuesta por A.
Si las ganancias o pérdidas se calculan en base a la cantidad de posiciones que se debe mover
en su valor absoluto
uto los resultados serían los siguientes.
Etnia A= no mueve posiciones por ende su pérdida es 0
Etnia B= Debe moverse de 100 a 0. Desde el punto de vista posicional debe moverse 100
posiciones. Su resultado es – 100.
Teniendo en cuenta los apartados anter
anteriores que señalan que:
a) La ofensiva tiene ventaja sobre la defensiva.
b) Los costos de rebelarse son bajos por la deficiencia del monopolio de la fuerza.
c) La violencia predatoria hace primar al ataque.
d) La etnia B no podrá imponer sus intereses por la congruencia electoral-étnica.
electoral

Se puede armar la siguiente fórmula de utilidad para la Etnia B.

U(B)= -PP-CPVP - CR +GR
“PP” equivale a la pérdida proveniente del esquema posicional.
“CPVP” equivale a ser atacado en un sistema de violencia predatorio.
“CR” es el costo de rebelarse
“GR” son las ganancias de rebelarse
Bajo el supuesto que la Etnia B se rebela y prevalece las variables tenderían a:
“PP” tiende a 0 ya que la Etnia B al rebelarse podrá imponer posición.
923 / 1970
“CPVP” tiende a 0 ya que se protegerá de las otras etnias
“CR” tenderá a aumentar por los costos de rebelarse.
“GR” Será positivo por las ganancias de la rebelión.
Por ende, bajo esas premisas siempre que “GR” > “CR” será conveniente rebelarse. Dando un
resultado similar a lo propuesto en el juego 5 de Brian Ulracher en Sterling-Folker (2013,
122).
Irak: Terminación de conflicto y resolución.
Flavin (2003) realiza una diferenciación entre los términos terminación y resolución de
conflicto.
Como terminación de conflicto se entenderá:
“La terminación del conflicto se da con el cese formal de las hostilidades, no así la
culminación del conflicto. La doctrina estadounidense sostiene que el principal objetivo de las
operaciones militares es crear las condiciones necesarias para imponer a los tomadores de
decisiones de las partes beligerantes un cese de hostilidades en términos favorables para los
Estados Unidos y sus aliados. La doctrina conjunta de Estados Unidos y la OTAN especifica:
‘Si las condiciones han sido correctamente establecidas y concuerdan a favor de terminar el
conflicto, debe existir un apalancamiento para prevenir la renovación de hostilidades por parte
de los adversarios…’ (Flavin, 2003)
En cambio, la resolución del conflicto es entendido como:
“La resolución del conflicto es un largo proceso. Es principalmente un problema civil que
podría requerir un apoyo militar. En terminaciones de conflictos ventajosos, el aparato militar
puede crear las condiciones necesarias para una resolución satisfactoria del conflicto” (Flavin,
2003)
La cuestión iraquí tuvo su primera resolución de conflicto cuando se da la cesación de
hostilidades por parte de EEUU luego de la intervención. Esa terminación de conflicto por lo
tanto se da entre el ejército regular iraquí y los Estados Unidos. Sin embargo, la resolución del
conflicto nunca llegó. En primer lugar, no fue solucionada la cuestión política iraquí, se
intensificaron las hostilidades étnicas y la pacificación social no fue alcanzada. Uno de los
mayores desafíos será el después del Estado Islámico. Si el Daesh cae será una nueva etapa de
terminación de conflicto. Sin embargo, hasta no alcanzar una verdadera etapa de resolución de
conflicto será frecuente ver revueltas étnicas y la utilización de sistemas de guerra irregular en
vez de un sistema de guerra híbrido. Los escenarios futuros propuestos a continuación pueden
924 / 1970
darse como elementos que lleven a una resolución del conflicto. Estos escenarios no
necesariamente mantendrán la idea de Irak como un único Estado unificado.

Escenarios Futuros para Irak.

Este trabajo propone escenarios futuros distintos. El primero es la unificación final de los
territorios iraquíes. El segundo es la desintegración total de Irak. El tercer escenario puede
resultar de la separación de las etnias por vías violentas. Para finalizar se propondrá la idea del
continuo desangre.
Unificación Iraquí.
Este primer escenario se podría llevar a cabo si la noción de “Nation Building” puede ser
llevada a cabo. Para ello será necesario que la creación de un sentimiento nacional iraquí sea
mayor a las propias identidades grupales. Desde este punto de vista, serán necesarios diversos
arreglos institucionales que en principio permitan un gobierno tripartito dejando de lado las
representaciones mayoritarias. El sistema iraquí actual, bajo los principios de mayoría, y con
una mayoría poblacional chií (60%) llevará a continuos gobiernos chiíes y con la historia de
persecución y pugnas entre grupos étnicos será imposible la utilización de sistemas
mayoritarios. Las otras posibilidades de unificación iraquí se podrían dar bajo la utilización
extrema de la fuerza y de mecanismos de miedo, bajo un gobierno de carácter autoritario
como fue el de Saddam Hussein, donde prime el orden a través de la fuerza. Esta situación
podría ser temporalmente efectiva, aunque fracasaría tras la caída de este nuevo gobierno.
La desintegración iraquí.
Este escenario, el más probable, se puede deducir de la teoría de las Relaciones
Internacionales. Si, como explica la conceptualización teórica de este trabajo, los grupos
étnicos en el interior de los estados fallidos funcionan como un estado, la disolución de los
territorios en cuestión no sería ilógica. La instauración de tres nuevos estados, uno para cada
etnia, podría frenar las tensiones existentes entre los distintos grupos. La desconfianza política
y económica sería paleada por la existencia de estados étnicamente homogéneos. Si bien
como ventaja se tiene el factor antes expuesto, sería extremadamente complejo dividir los
territorios por cuestiones económicas. Los territorios que comprenderían los nuevos estados
podrían llevar a guerras por cuestiones territoriales en vez de étnicas. Asimismo, también se
debería pensar en las migraciones existentes. Al conformar estados étnicamente homogéneos,

925 / 1970
se necesitará un mecanismo coordinado que permita el traslado de cada una de las etnias a sus
futuros hogares nacionales.
Respecto al Estado Islámico se puede agregar que, si bien se puede tener una victoria militar
contundente y la recuperación de los territorios, es probable que grupos con funcionamiento
similar se conformen o, en su defecto, el Estado Islámico deje de operar como un proto-estado
y pase a ser una organización terrorista.
El continuo desangre iraquí
A lo largo del trabajo se propuso la similitud de un Estado Fallido con un sistema
internacional. Este escenario contemplaría un sistema multipolar al interior de Irak compuesto
cada polo por una de las etnias. Desde esta perspectiva mientras continúe la tripolaridad en el
interior del sistema iraquí y no se contemple la desintegración por las partes, continuará el
continuo y eterno desangre de Irak. Al estar los tres polos activos y en constante beligerancia,
ninguno de ellos cederá, las ganancias serán vistas en términos relativos lo que impedirá una
nueva unificación y se mantendrá es estado de guerra. En estos términos el desangre hace
referencia tanto a las pérdidas de recursos como al humano. Situaciones similares acontecen
hoy en día en Somalia, el estado de guerra es continuo y las intervenciones en el territorio no
lograron restaurar un estado de paz.
Conclusiones.
A lo largo del trabajo se estudiaron diferentes variables que permitieron comparar a un Estado
fallido con un sistema internacional. La investigación, basada en el estudio del caso iraquí,
permite encontrar los siguientes resultados.
El primero de ellos es un juego general que explica los Estados Fallidos. A continuación, se
detallará el mismo en su forma clásica.
Etnia/Estado Mantiene Unidad Busca Separación
Mantiene unidad MU; MU MU; BS
Busca separación BS - P; MU BS; BS

El segundo resultado se deriva del primero. El juego general que explica a los Estados
Fallidos sirve para entender el nacimiento del dilema de seguridad en los Estados Fallidos.
Siguiendo con las ideas propuestas por Posen (1993), “las entidades políticas en un Estado
que colapsan adquieren poder y amenazan a las otras entidades políticas. De este modo para
mantenerse autónomas y seguras responderán consecuentemente aumentando sus
926 / 1970
capacidades. A su vez, los grupos étnicos se enfrentan a dos problemas complejos. El primero
refiere al dilema de seguridad, el segundo a la creación de estructuras políticas. En referencia
al dilema de seguridad, Posen (1993) remarca que la destrucción del estado provoca la
carencia de distinción entre los recursos materiales ofensivos defensivos y una primacía de los
recursos materiales ofensivos sobre los defensivos.” Por lo tanto, el bajo valor de “P” lleva al
surgimiento del de seguridad. Ante un P alto, el dilema de seguridad prácticamente
desaparecen, volviendo extremadamente complicado que las etnias se puedan separar como
sucedió con los levantamientos de 1991. Ante un P bajo, los grupos secesionistas tendrán la
capacidad de separarse y el dilema de seguridad tendrán un rol preponderante para que esto
suceda.
Por otra parte, se evidencia otros aspectos que hacen al comportamiento de las Etnias
similares al de los Estados en el Sistema Internacional. El concepto de autoayuda se hace
evidente y las posibles alianzas entre las Etnias se materializan en base a las amenazas de
otras etnias. Desde este punto de vista, las etnias tienen un comportamiento similar al de los
Estados.
En juegos por turnos se pueden observar distintas cuestiones. Entre ellas si los Estados
balancearán sin ayuda de terceros o no. En los juegos 6 y 7 muestran a la Etnia jugando en
primer término. Desde este punto de vista, la Etnia toma la decisión en base a la posible
decisión del Estado. Ante un Estado débil la etnia buscará rebelarse. Asimismo, en base a
estos juegos se pueden desprender dos estrategias posibles para la Estado. La primera radica
en la idea de autoayuda y la búsqueda de aumentar sus capacidades materiales. El Estado
buscará disminuir su debilidad en base de reequiparse o la compra de equipamiento militar.
La otra alternativa que tiene el Estado es la búsqueda de balancear en base a terceros. En el
caso iraquí se evidencia esta situación en la alianza kurda chií en la lucha contra el Estado
Islámico y la búsqueda de apoyo de terceros Estados para luchar contra el Daesh. Teniendo en
cuenta que se agrega la variable del costo de mantener la unidad para el Estado, ante un Irak
debilitado la combinación de estrategias permite aumentar las capacidades materiales propias
(autoayuda) y “compartir” los costos con terceros actores (pedido de ayuda internacional).
Los juegos 8 y 9 arrojan resultados similares a los anteriores. Sin embargo, el orden de jugada
puede generar situaciones diferentes. Mientras que en el juego 8 el conflicto es inevitable y la
búsqueda de capacidades y alianzas por parte del Estado se realizan con el conflicto ya

927 / 1970
iniciado, en el juego 9 la búsqueda de capacidades y alianzas puede ser anterior al conflicto,
aumentando el Estado sus propias capacidades evitando así la rebelión de las Etnias.
Las Etnias encontrarán sus incentivos a la separación en base a múltiples cuestiones, siendo
posible encontrar, a grandes rasgos, una función de utilidad de separarse. La imposibilidad de
una salida democrática se evidencia por la fuerte carga de la etnicidad en el sistema de
partidos. Otros elementos como la ventaja de la ofensiva sobre la defensiva y la presencia de
violencia predatoria llevarán a un comportamiento de los actores en cuestión de maximización
de ganancias relativas, imperando de esta manera juegos no cooperativos.
Respecto a los escenarios futuros de un Estado Fallido como Irak, los posibles escenarios
dependerán de los objetivos de las Etnias y de su cumplimiento o no. Las discrepancias y
similitudes de los objetivos podrán acortar o no el conflicto entre ellas.

BIBLIOGRAFÍA

Arriola, L. (2001). Bringing the Second Image Back In: An application of IR Theory to the Study of
Ethnic Conflicts.Documento no publicado. http://www.essaydocs.org/bringing-the-second-image-
back-in-an-application-of-ir-theory.html
Abd al-Jabbar, F (1992). "Why Uprisings failed". Middle East Report Nº 76. Iraq in the Aftermath.
Mayo - Junio 1992
Ayoob, M. En Neuman: "Sub Altern Realism: International Relations Theory meets the Third Word.
pp 31-54. St. Marteen Press.
BORGER, J. (2004). US INTELLIGENCE FEARS IRAN DUPED HAWKS INTO IRAQ WAR.
HTTPS://WWW.THEGUARDIAN.COM/WORLD/2004/MAY/25/USA.IRAQ10. VISTO EL 03/06/2017

Cockburn. P (2015). ISIS: El retorno de la Jihad. Buenos Aires. Paidos.

Cooper, R(2003). The Breaking of Nations: order and chaos in the twenty-first century. Nueva York.
Grove Press.
Dingli, S. (2013 ). Is the Failed State Thesis Analytically Useful? The Case of Yemen. POLITICS, 91-
100.
Evans, M. (2003). From Kadesh to Kandahar: Military Theory and Future War. Naval War College
Review. Summer 2003.
Evans, M. (2004). Future Armies, Future Challenges. Crows Nest. Allen & Unwin.
El País (S/F). https://elpais.com/elpais/2003/03/12/media/1047438611_720215.html. Fecha de
visita: 05/07/2017
Flavin, W (2003). Planning for Conflict Termination and Post-Conflict Succes. Parameters. Autumn,
2003.
Fontenot, G; Degen, E.J. y Tohn,T. (2004) On Point: The United States Army in Operation Iraqi
Freedom. Office of the Chief of Staff, US Army. Washington DC.
Fund For Peace (2017). http://fundforpeace.org/fsi/. Visto el 25/01(2018
Gibbons, R (1992). Game Theory for Applied Economists. Princeton, NJ. Princeton University Press.

928 / 1970
 HILL, S. M. (2006). Neorealism, Neoliberalism, Constructivism and the Role of Third Parties in the
Disarmament of Civil Warring Factions. Civil Wars, 6-24.
Hobbes, T (2003). Leviatán. Editorial Losada. Buenos Aires
Hoffman, F. (2016). The Contemporary Spectrum of Conflict: Protracted, Gray Zone, Ambiguous, and
Hybrid Modes of War. INDEX OF U.S. MILITARY STRENGTH
Human Right Watch (1992). "Endless Torment. The 1991 Uprising in Iraq and Its Aftermath".
https://www.hrw.org/reports/1992/Iraq926.htm. Visto el 20/12/2017.
Jervis, R; Art, R (1996). International Politics. Enduring Concepts and Contemporary Issues.
HarperCollins Publishers.
Kaldor, M. New and old Wars. 2012. Stanford. Stanford University Press.
Kasfir, N. (2004). When States Fail: Causes and Consequences. (R. I. Rotberg, Ed.) Princeton, New
Jersey: Princeton University.
Lemke, D. (Octubre, 2008). Power Politics and Wars without States. American Journal of Political
Science , 774-786.
Mills, N. (2013). Punished for telling the truth about Iraq war.
http://edition.cnn.com/2013/03/20/opinion/mills-truth-teller-iraq/. Fecha de visita: 31/05/2017
Pfiffner,J. (2010). US Blunders in Iraq: De-Baathification and Disbanding the Army. Intelligence and
National Scurity. Vol. 25 Nª1 Febrero 2010, 76-85.
Posen, B. (1993) The security Dilema and Ethnic Conflict.
http://isites.harvard.edu/fs/docs/icb.topic244661.files/Security_Dilemma_Ethnic_Conflict_Posen_Br
own.pdf
Taras,R; Ganguly, R. (2016). Understanding Ethnic Conflict. New York: Routledge.
Sampieri, R; Collado C, Lucio, P (2010). Metodología de la Investigación (pp. 79-80) Ciudad de México:
Mc Grawhill.
Sejas, D; Rott, M y Arena, A. ISIS:El nuevo start up estatal de medio oriente.
http://www.congreso.saap.org.ar/files/ponencias-saap/docs/ISISFINAL.pdf
Splidsboel-Hansen, F. (Winter 1999). The outbreak and settlement of civil war: Neorealism and the
case of Tajikistan. Civil Wars, Vol.2, No.4, 1-22.
Sohr, R (2008). El mundo y sus guerras. Santiago de Chile: Debate.
Ulracher, B en Sterling-Folker (2013). Making Sense of International Relations Theory. Londres. Lynne
Reinner.
Waltz,K en Keohane, R (1986). Neorrealism and Its Critics. New York. Columbia University Press.
Weber, M. (1979). El polìtico y el cientìfico. Madrid: Alianza.
World Elections (S/f). https://welections.wordpress.com/2010/03/06/election-preview-iraq-2010/.
Fecha de visita. 05/07/2017

929 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Título de la ponencia:
Descripción de logros y desafíos en la implementación de las Prácticas Preprofesionales
en Relaciones Internacionales
Autor: Lic. Carolina Pesuto - Facultad Ciencia Política y RRII – UNR

caropesuto@gmail.com

Área Temática: Política Internacional

Resumen

Desde el ámbito institucional de la Escuela de Relaciones Internacionales de la Facultad de

Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la UNR se ha diseñado e implementado un
programa de prácticas preprofesionales para los estudiantes avanzados de la carrera de
Licenciatura en RRII. Esta ponencia tiene como objetivo describir sus logros y desafíos
pendientes. Las prácticas preprofesionales en RRII cuentan ya con tres años de
implementación y un nutrido número de experiencias, tanto en el recorrido como en los
resultados de las prácticas.

El corpus que nutrirá nuestra investigación serán los informes parciales y finales de los
estudiantes que transitaron por la experiencia de las prácticas, así como los informes finales
evaluativos que oportunamente fueron solicitados a los tutores institucionales. Esta
información será analizada cualitativa y cuantitativamente a fin de generar algunas
apreciaciones a modo de resultados observados.

Palabras claves
formación – trabajo – prácticas preprofesionales
Introducción
Este trabajo tendrá como objetivo la evaluación del programa de prácticas preprofesionales de
la Lic. en Relaciones Internacionales que se desarrolla en la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales. La evaluación tendrá como finalidad conocer el logro de los
objetivos previstos en el proyecto del programa plasmados en el diseño curricular del
Seminario de Prácticas Preprofesionales en Relaciones Internacionales262.

262 Seminario Prácticas Preprofesionales en Relaciones Internacionales curricular y electivo de quinto año de la carrera aprobado por
Resolución del Consejo Directivo de Fcpolit y RRII N° 1846/17.

930 / 1970
Dicho seminario incluye los encuentros presenciales en paralelo a la efectiva implementación
de las prácticas preprofesionales en Relaciones Internacionales (PP en RRII) por parte de los
estudiantes. Fue concebido a fin de dar respuesta a una necesidad identificada desde la
comunidad académica de nuestra facultad respecto a concretar esfuerzos tendientes al
acompañamiento e integración de los futuros graduados de la Licenciatura en Relaciones
Internacionales en ámbitos de formación práctica que complementen su formación académica.
La implementación de experiencias de prácticas preprofesionales en contexto real de trabajo
está orientada al desarrollo de aptitudes y habilidades para el futuro desempeño profesional en
diversos ámbitos de inserción según el perfil profesional propuesto por nuestra casa de
estudios. En este sentido el fin de las PP en RRII en empresas, organismos públicos, privados,
organizaciones de la sociedad civil y ámbitos educativos y de formación de Rosario y su
región es brindar al futuro graduado la oportunidad de conectar su formación académica con
el mundo profesional. Y de ese modo mejorar la conexión de las incumbencias y finalidades
de la formación con la futura profesión.
Entre los objetivos del seminario de PP en RRII se destaca la creación de un espacio de
debate, discusión y reflexión en torno a la inserción profesional de los estudiantes avanzados
y la experiencia formativa de la práctica en el mundo del trabajo. Así como propiciar la
consolidación de saberes disciplinares y su anclaje en el desarrollo de capacidades, destrezas
y aptitudes prácticas que pongan en juego competencias del futuro profesional.
En el diseño del programa se incluyó una dimensión institucional que incluyo dos objetivos.
Por un lado, se intentó impulsar la retroalimentación de los procesos de reforma y
actualización del perfil profesional de la carrera de grado de Relaciones Internacionales con
los resultados de la implementación del seminario. Y por otro, promover la articulación de los
lazos institucionales de la Facultad de Ciencia Política y RRII y de la Escuela de RRII con
diversas instituciones, empresas u organismos públicos, privados o de la sociedad civil de
Rosario y su región.
A fin de dar cuenta del objetivo del presente trabajo, esto es evaluar los resultados de la
implementación del programa de PP en RRII entre los años 2015 a 2017, primeramente
desarrollaremos un apartado con algunas precisiones teórico-conceptuales y metodológicas,
para luego presentar algunos resultados de los datos recogidos de las fuentes consultadas.
Entre estas últimas se cuentan los informes finales integradores presentados por los
estudiantes dentro del seminario. Los datos contenidos en ellos proporcionaron información
cualitativa y cuantitativa sobre aspectos descriptivos de las organizaciones sedes de prácticas,
así como detalles y consistencia de los planes de trabajo, y el proceso de interacción con la
institución y sus miembros.
Asimismo, el análisis de los informes permitió obtener información sobre las competencias
personales, profesionales y técnicas desplegadas por los estudiantes durante el proceso de la
práctica y la relación con los saberes curriculares de la formación.
En tanto, los datos relevados a partir de los informes de los tutores institucionales nos
permitieron conocer información cualitativa y cuantitativa respecto al desarrollo de
competencias básicas, de gestión y técnicas de los estudiantes, así como el nivel de
cumplimiento de los resultados o expectativas consignados en los planes de trabajo.

931 / 1970
 1. Consideraciones conceptuales y metodológicas
Entre los objetivos del seminario de PP en RRII se subraya la generación de un espacio que
posibilite al estudiante conectar su formación académica con el mundo profesional a través de
una experiencia formativa enriquecedora. La implementación de experiencias de prácticas
preprofesionales está orientada al desarrollo de aptitudes y habilidades para el futuro
desempeño profesional en diversos ámbitos de inserción en concordancia con el perfil
profesional.
En este sentido el fin de las PP en RRII en empresas, organismos públicos, privados,
organizaciones de la sociedad civil y ámbitos educativos y de formación de Rosario y su
región es brindar al futuro graduado la oportunidad de conectar su formación académica con
el mundo profesional. Lo anterior supone la conexión de dos universos, el de la educación y el
del trabajo, lo cual reviste gran complejidad.
Concebimos al abordaje de las prácticas preprofesionales como insertas en el campo de
estudio que surge y se configura como problematizaciones entre el mundo de la educación y
el mundo del trabajo. Estas relaciones y su estudio han producido investigaciones variadas y
desde diversas corrientes teóricas. Entre los antecedentes consultados podemos mencionar las
investigaciones y producciones llevadas adelante en nuestra casa de estudios, en diversos
momentos y con objetivos diferentes - Informe Prosoc (UNR, 2010) Perona et al (2012) y
Urcola et al (2014).
En la vida de los estudiantes, la finalización de la formación académica y la inserción en el
mundo del trabajo suponen un proceso en el que confluyen diversos factores. Entre ellos se
destacan las decisiones que tome el propio sujeto, la formación académica recibida, el
recorrido temporal y el modo en que se lo recorre, los condicionantes estructurales de
contexto, la finalidad del trabajo o empleo y el inicio mismo de la trayectoria laboral.
Los estudios sobre la relación entre educación y trabajo han adquirido relevancia en las
últimas décadas y mucho más aún a partir de los vertiginosos cambios tecnológicos que han
modificado las estructuras productivas, sociales y políticas de nuestras sociedades. Esto ha
exigido a las instituciones educativas conocer el impacto de su accionar e identificar nuevas
demandas formativas que surgen en el contexto.
Tal como Contrátese y Gómez (2001, pág. 3), partimos de la concepción de que el
aprovechamiento de los graduados universitarios resulta de una interacción entre la
universidad y el desarrollo económico del país. Por lo cual las relaciones entre formación de
los graduados y su inserción en el mercado de trabajo no pueden ser aisladas de la coyuntura
económica y en especial del patrón de especialización de la economía y las características que
asuma el proceso de acumulación de capital en un momento histórico dado.
El concepto de formación, en su acepción más general, se encuentra ligado al ámbito
educativo y representa un punto de debate y polémica donde convergen distintos enfoques
disciplinarios. Según Barron Tirado el concepto de formación se vincula con las ideas de
enseñanza, aprendizaje y preparación personal. Asimismo siguiendo a Gadamer –citado en
Barron Tirado– la formación va más allá de la capacitación o habilitación; implica procesos
de mayor integración y profundidad en el ejercicio intelectual, privilegiando la visión
humanista por sobre una perspectiva de la racionalidad técnico-instrumental que se ha
instalado con fuerza en nuestra realidad (1996, pág. 2).
932 / 1970
La formación, en sentido amplio según las autoras citadas, denota un problema existencial en
los sujetos histórico-sociales, quienes crean y recrean un proyecto de vida en función de las
elecciones que realizan. Asimismo, la formación es vista como una institución que
comprende, por un lado, un dispositivo organizacional con sus programas, planes de estudio,
certificaciones, construcciones; y por otro, un espacio donde se desarrolla una práctica con sus
normas, modelos, tecnicidad y lenguaje propios, así como sus practicantes y los formadores.
En cambio, el concepto de formación profesional está vinculado a las demandas de la
producción y a la evolución histórica que han tenido las profesiones. El origen de las
profesiones se entreteje con el desarrollo de los procesos de industrialización que, al inicio del
siglo XIX, marcaron una transformación en la concepción de formación adquiriendo una
connotación diferente. A partir de dicho momento la formación profesional estuvo ligada a un
saber profesionalizante y a la dinámica económica que cada país comenzaba a definir.
En los estudios sobre inserción de graduados universitarios reviste importancia el contexto de
restructuración económica y reconversión industrial de nuestro país en los años 90, lo cual
tuvo un fuerte impacto en el mercado de trabajo. Como resultante, el proceso de precarización
y exclusión laboral impactó en el mercado especifico de los graduados universitarios
provocando terciarización, desempleo de profesionales, altas tasas de desocupación,
debilidades en la inserción profesional, dificultad del sector productivo e industrial para
absorber empleo en general y de altas calificaciones, subcalificación de puestos disponibles,
así como una demanda caracterizada por la precariedad y la volatilidad respecto de puestos de
trabajo calificados (Contrátese & Gómez, 2001, pág. 4).
Las investigaciones sobre trayectorias laborales de graduados de carreras modernas de alto
status, con los que se podría asimilar la carrera de Relaciones Internacionales, nos muestra
que deben enfrentarse a un grado de validación profesional baja, es decir, se encuentran en
búsqueda de legitimidad social de sus incumbencias profesionales. Tal situación se advierte
en la permanente competencia con otras profesionales y/o con saberes no institucionalizados.
En el caso de los estudiantes en Relaciones Internacionales asistentes al seminario de
prácticas preprofesionales se pudo advertir, por las opiniones vertidas de forma oral y también
en los informes finales, una competencia con graduados de otras carreras como licenciados en
Economía. Lo cual muestra una baja comprensión y claridad en cuanto a la especificidad e
incumbencias profesionales propias.
Consideramos tal como Galván Bas et al que en la actualidad los estudios dedicados al
análisis de la relación entre educación y empleo deberían indagar sobre el complejo proceso
de articulación entre educación formal, capacitación no formal y aprendizaje en el trabajo a
partir de las trayectorias laborales personales. En la actualidad no se puede pensar que la
formación especializada sea la mejor o única preparación para el trabajo, sino que es preciso
ampliar la perspectiva de los estudios e investigaciones que aborden el problema de la
formación para el trabajo desde una perspectiva integral, que vaya más allá de la educación
formal (2012, p. 21).
Siguiendo a Gallart, citado en Urcola, partimos del supuesto teórico de la interacción entre la
sociología de la educación y la sociología del trabajo. La educación constituye una institución
central en la asignación de roles sociales, y en la definición del status de las personas. En
tanto, el desarrollo de los sistemas educativos modernos ha tendido a especializarse según los
destinos laborales esperados para sus alumnos, tanto en la duración de los estudios como en
933 / 1970
su especificidad. Por lo cual es muy necesario tener en cuenta la inevitable repercusión de los
cambios de la organización del trabajo en el sistema educativo (2014, pág. 21).
El sistema productivo tiene una dinámica de desarrollo tecnológico, procesos de acumulación
y cambios organizacionales diferentes del sistema educativo. Dicha dinámica se encuentra
condicionada por el interjuego de factores: innovación tecnológica, productividad, relaciones
de poder entre actores sociales (empresarios, trabajadores y Estado). A su vez el desempeño
de los mercados varia en dimensión y límites dependiendo del grado de apertura a la
globalización.
La estructura ocupacional que resultará de esa interacción será el lugar de inserción de las
personas formadas en el sistema educativo. Las diferencias y la tensión entre la racionalidad
educativa y la productiva, y sus consecuencias para las organizaciones de la educación y del
trabajo, son consideraciones a ser tenidas en cuenta en el proceso de indagación de temáticas
tales como prácticas preprofesionales (Urcola, M, L, & L, 2014, pág. 22).
El concepto de formación profesional, entendida como “conjunto de procesos sociales de
preparación y conformación del sujeto, está referido a fines precisos para un posterior
desempeño en el ámbito laboral. Ese conjunto está basado en el abordaje, dominio y manejo
de un cuerpo de conocimientos teóricos e instrumentales (saberes diferenciados) sobre
determinado campo del saber, ciencia, quehacer o disciplina” (Barron Tirado, Rojas Romero, &
Rosa, 1996, pág. 6)

En tanto complejidad la formación profesional queda ligada al terreno del conocimiento y al

ámbito de la realidad. Si bien la formación se desarrolla en una institución educativa que
determina una currícula y la avala mediante una credencial, también está condicionada por el
contexto económico, social y cultural en que se origina y evoluciona como un quehacer
social, ya sea profesión, ocupación u oficio.
El recorte temporal del estudio estará referido a los tres años de implementación de este, entre
los años 2015 a 2017. En el período de referencia, la cantidad de estudiantes que realizaron
las practicas fue de ochenta y seis (86). Mientras que las instituciones sedes que recibieron
practicantes ascendió a un numero de veintitrés (23); resultado de acuerdos de cooperación
específicos firmados con cámaras empresarias, asociaciones, consulados, empresas,
organismos públicos y organizaciones de la sociedad civil de todo Rosario y su región263.
Ese recorte permite reconstruir diversas experiencias de prácticas que se implementan en una
variedad de sedes institucionales, con planes de trabajo diversos que articularon
requerimientos institucionales e incumbencias profesionales. También el período seleccionado
comprende diferentes condiciones contextuales, especialmente las referidas a las transiciones
y etapas de las vida institucional y organizacional de cada una de las sedes que recibieron a

263 Cámara de Comercio Exterior de Rosario; Cámara de Exportadores de Rosario; Federación Gremial de Industria y Comercio; Polo
Tecnológico de Rosario; Consulado General de Chile en Rosario; Consulado General de Uruguay en Rosario; Alianza Francesa;
Secretaría de Relaciones Internacionales del Gobierno de la Pcia. de Santa Fe; Agencia Santa Fe Global; Dirección de Relaciones
Internacionales de la Municipalidad de Rosario; Dirección de Calidad Ambiental Municipalidad de Rosario; Asociación Internacional de
Ciudades Educadoras; Instituto Municipal de la Mujer; Programa Género y Universidad UNR; Centro de Estudios en Relaciones
Internacionales de Rosario; Secretaría de Producción y Desarrollo Local MR; ADERR; SADOP; Municipalidad de Rafaela; Fundación
para la Democracia Internacional; Fundación Nueva Generación Argentina; Fundación para la Integración Federal; MSA Agentes
Marítimos; Colinet Trotta SA; Pampa Business Ideas; SAI SA; Tecso Coop.; Fidecal SRL; Beroe SA; AIR SA; Profit Sistemas;
Webexperto.

934 / 1970
los estudiantes. Hacemos referencia a este detalle ya que se considera como un aspecto de
incidencia en el desarrollo de la experiencia de la práctica preprofesional.
Las fuentes de información consultadas incluyen las de tipo primario, en el sentido que fueron
datos producidos por el mismo investigador, como lo son los registros observacionales.
Mientras que la información obtenida de los informes de avance y finales elaborados por los
estudiantes y los informes finales de los tutores institucionales son fuentes secundarias.
Como mencionamos, se incluyen los registros de observación tomados durante las reuniones
y encuentros con referentes institucionales; los coloquios finales integradores y durante los
talleres del seminario.
El conjunto de consignas de los informes de los estudiantes permitió relevar los datos
descriptivos de la función social de las organizaciones sedes de prácticas, así como detalles y
consistencia de los planes de trabajo desarrollados para describir tareas y actividades.
También se sondearon percepciones del proceso de interacción con la institución y sus
miembros. Los informes permitieron conocer datos sobre las competencias personales,
profesionales y técnicas que pusieron en juego los estudiantes y conocer la relación con los
saberes curriculares integrados en la carrera. Asimismo, una reflexión crítica sobre las
competencias profesionales ejercitadas.
Los datos relevados en los informes de los tutores institucionales permitieron conocer
respecto de las competencias básicas, de gestión y técnicas desarrolladas por los estudiantes
en las sedes. También obtuvimos datos que relejaron los niveles de cumplimiento de los
resultados o expectativas consignados en los planes de trabajo.
En tanto, los registros de observación de los encuentros de seminario permiten reconstruir
expectativas, vivencias personales sobre experiencias de trabajo colaborativo; dificultades y
frustraciones del proceso. Los registros de los intercambios de los coloquios finales
integradores, tanto de estudiantes como de tutores, posibilitaron relevar datos referidos a las
opiniones sobre ejecución del programa de prácticas, así como sugerencias de mejoras y
retroalimentación del proceso.
2. Presentación y análisis de los datos
En el presente apartado realizaremos un análisis de información a fin de dar respuesta a las
preguntas de evaluación sobre implementación del programa del PP en RRII. Teniendo en
cuenta el número de estudiantes que realizaron las prácticas, observamos que la cantidad de
inscriptos al programa se mantuvo relativamente estable en los tres años de implementación.
En 2015 contamos con 31 estudiantes, mientras que en 2016 la convocatoria descendió a 26
interesados, para volver a aumentar en 2017 hasta 29 prácticas efectivamente realizadas.
Cuadro 1 – Número de estudiantes inscriptos en el PP en RRII por año

935 / 1970
Al no disponer del número total de estudiantes de cuarto y quinto año de RRII que cada año
hubiesen estado en condiciones de realizar la PP en RRII, nos es dificultoso ponderar si el
número de inscriptos anuales es alto o bajo. Sobre lo anterior cabe aclarar que el seminario de
prácticas en RRII corresponde al quinto año de la carrera y es optativo y curricular según el
plan de estudios vigente. Lo que sí podemos mencionar como desafío a mediano plazo es la
necesidad de darle crecimiento del programa y de interesar a un mayor número de estudiantes.
Lo anterior requerirá realizar ajustes a fin de reforzar la información y el conocimiento del
programa entre los estudiantes a fin de aumentar la conv
convocatoria anual.
Respecto a las sedes institucionales de las prácticas en RRII observamos un constante
crecimiento en cuanto su número y una diversidad en los ámbitos de pertenencia. Lo anterior
es producto de un trabajo de contacto y ampliación de los acue
acuerdos
rdos específicos firmados entre
la Facultad de Ciencia Política y RRII y las entidades sedes en los años bajo observación. En
cuanto al ámbito de pertenencia que caracteriza a las instituciones sedes de prácticas, durante
el primer año de implementación, 22015,
015, hubo una preponderancia del ámbito y dependencias
públicas (56,25%).
Durante los dos años sucesivos, 2016 y 2017, este sector dio paso al crecimiento de las
organizaciones de la sociedad civil (30,43%), que representa a cámaras, asociaciones, ONG’s.
Asimismo, se observa una fuerte presencia de empresas privadas como ámbitos de realización
de prácticas ascendiendo en los años sucesivos (21,73%). Cabe aclarar que esto último
responde a una demanda manifestada por parte de los estudiantes en el momento dde
inscripción a la convocatoria, así como en las entrevistas personales que se realizan en la
instancia de asignación de plazas. Se suma a lo anterior un crecimiento de espacios de
formación, académicos y educativos de un 13 % en 2017.
Cabe mencionar que laa diversidad y amplitud de pertenencia que caracteriza a las
instituciones sedes se inscribe en el objetivo de representar aquellos posibles ámbitos de
inserción profesional. Es así como un equilibrio entre los sectores público, privado, de la
sociedad civil
il y educativos da cobertura al abanico de posibilidades laborales a nivel local a
los futuros graduados.
Cuadro 2- Instituciones sedes y ámbito de pertenencia

936 / 1970
Los planes de trabajo y actividades contenidas en las prácticas preprofesionales llevadas
adelante
elante en el período bajo estudio se caracterizan por su heterogeneidad y diversidad. Los
planes abarcaron desde estudios de mercado y diagnósticos institucionales hasta asesorías y
relevamientos en diversos temas sociales, políticos y económicos, aunque ssiempre con
dimensión internacional y ligados al perfil profesional. Ellos fueron algunos de los desafíos
que los estudiantes de relaciones internacionales afrontaron en sus planes de trabajo de las
prácticas preprofesionales. Muchas de estas actividades y tareas luego podrán constituirse en
herramientas y saberes a desplegar en trayectorias de inserción laboral de cada uno de ellos.
La relación entre los mundos de la educación
educación-formación
formación y del trabajo supone un diálogo de
lógicas diversas. Cobran relevancia en este contexto los vertiginosos cambios tecnológicos
que modifican las estructuras productivas, sociales y políticas. Es importante tener en cuenta
las modificaciones en la organización del trabajo, que exigen a las instituciones educativas
conocer su impacto
pacto e identificar nuevas demandas formativas. Las trayectorias laborales se
caracterizan por ser procesos complejos que vinculan lógicas del mundo del trabajo con el de
la academia.
En el caso de los graduados de Relaciones Internacionales, el desafío qque se plantea es la
identificación de las competencias profesionales del campo en el proceso de inserción laboral.
Lo anterior es lo que complejiza y singulariza dicho pasaje, ya que nuestra disciplina carece
de delimitación taxativa de las incumbencias papara
ra el futuro graduado y eso se evidencia en
comparación con otros perfiles o profesiones.
Sin embargo, el campo de inserción profesional para Relaciones Internacionales se puede
caracterizar como variable, amplio, flexible y en constante expansión. Esto lle otorga la
plasticidad para el abordaje de desafíos en un mundo que cambia constantemente, y en el cual
se redefinen los horizontes de posibilidades laborales para los profesionales con un vértigo
impensado.

937 / 1970
Cuadro 3- Planes de trabajo y actividades ddee las prácticas preprofesionales

La apreciación por parte de los actores intervinientes respecto del valor del programa nos
acerca a conocer sobre los resultados y la valorización del proceso e impactos por parte de las
instituciones y estudiantes.
Los datos relevados a partir de los informes finales presentados por los tutores institucionales
en los años de implementación muestran un alto porcentaje (98%) de cumplimiento de los
resultados, expectativas y/o productos consignados en los planes de trabajo de las prácticas.
La información procesada de los informes de los tutores institucionales sobre la actitud de los
estudiantes frente a la adquisición de competencias muestra que en un 80% fue excelente y en
un 20 % muy buena. Entendemos por competencias llas as capacidades, habilidades, aptitudes y
actitudes adquiridas por el sujeto en el proceso de formación profesional.
Los tutores institucionales calificaron como excelente el desarrollo de competencias básicas
por parte de los estudiantes en los tres años de implementación de las prácticas. Nos
referimos aquí a la capacidad de leer, interpretar textos, aplicar sistemas numéricos, saber
expresarse y saber escuchar.
En el mismo sentido se valoraron las competencias de gestión referidas a aspectos
organizacionales
cionales del proceso de trabajo: la capacidad de organizar la tarea, de analizar y
evaluar la información, y de trabajar en equipo, fueron descriptas como excelentes y muy
buenas en todos los años.
Seguido de los anterior, de los datos recabados se desata
desataca
ca que los tutores institucionales
concibieron como excelentes (55%) y muy buenas (45%) las competencias técnicas
desplegadas por los estudiantes durante las prácticas en los períodos observados. Estas
competencias son muy importantes ya que vinculan aqueaquellos
llos conocimientos y habilidades

938 / 1970
relacionados con la utilización de los instrumentos, las herramientas y el lenguaje técnico
específico de RRII requeridos para llevar adelante tareas solicitadas y relacionadas al perfil
profesional y ocupacional.
Cuadro 5- Desarrollo de competencias en los estudiantes según Tutores Institucionales

Podemos argumentar a partir de lo anterior que desde la visión de los tutores e instituciones
sedes el programa de prácticas en RRII ha sido valorado positivamente, tanto en eel grado de
cumplimiento de las expectativas y productos, como en el compromiso y desarrollo de
competencias por parte de los estudiantes en las prácticas.
Los datos relevados de los informes finales integradores de los estudiantes muestran que la
práctica fue calificada como una experiencia formativa, satisfactoria y enriquecedora (57%).
Asimismo, un alto porcentaje percibió la experiencia como el puntapié iinicial para transitar el
ámbito laboral/profesional (21%).
En cuanto a la descripción de la interacción con la institución y con sus miembros (85%) de
estudiantes la calificó como colaborativa, cooperativa y fluida. En menor medida valoraron
las capacitaciones
iones y encuentros institucionales ad hoc en los que participaron (5%). En cuanto
a dificultades u obstáculos, los estudiantes mencionaron la falta de espacio físico y carencia
de recursos informáticos para llevar adelante las tareas en las sedes (5%). Así como también
fueron percibidos como escollos las ausencias reiteradas del tutor institucional o la falta de
respuesta a consultas (5%).
La recepción y el desarrollo de los planes de trabajo por parte de los estudiantes muestran que
fueron en una gran mayoríaría claramente estipulados con los tutores (85%); mientras que un
porcentaje de los alumnos percibió dificultades en la amplitud y ambición del plan de trabajo
(15 %). De los informes finales integradores de los estudiantes se desprende que en una
abrumadora ra mayoría han logrado los productos consignados en los planes de trabajo de
prácticas (95%), cumpliendo con expectativas, mientras que una minoría menciona que
aunque lograron los productos, no fueron guiados, supervisados o monitoreados por el tutor
institucional (5%).
A fin de conocer los saberes curriculares mayormente desplegados por los estudiantes en la
práctica los datos recabados muestran una preminencia de las temáticas sobre integración y

939 / 1970
cooperación internacionales y latinoamericana, política in
internacional
ternacional y contenidos teóricos del
ciclo superior en todos los años (50%). Como segundo grupo de contenidos curriculares se
destacan la economía internacional y el comercio exterior (20%). Fueron mencionados en
menor medida los conocimientos y formación en metodología de la investigación social
(15%), la gestión de proyectos de cooperación internacional (5%), el derecho consular y
diplomático (5%) y el rol de las ciudades en las relaciones internacionales, los
hermanamientos y redes (5%).
Los datos muestran
tran que los estudiantes destacan como competencia personal y profesional
puesta en juego el perfil analítico y de investigación adquirido en la formación académica.
Seguidamente, fueron valorados los idiomas y el manejo de programas o tecnologías
especiales,
es, tales como herramientas web para subir las noticias y artículos, o sistema contable
e informático empresarial de comercio exterior.
En cambio, un bajo porcentaje hace referencia a la dificultad para articular la formación
académica con la práctica (10(10%),
%), y destaca la importancia de generar estrategias para
desarrollar saberes prácticos o aplicados. Los estudiantes destacan como fortaleza la
generación de ideas innovadoras y creativas y rescatan la capacidad de escritura y redacción
de notas e informes en tiempo real para publicación o presentación.
Cuadro 6- Competencias profesionales y personales de los estudiantes

En cuanto a una reflexión crítica sobre las competencias profesionales ejercitadas y los
contenidos curriculares de la carrera, un terci
tercioo de los estudiantes reconoce como debilidad
una brecha entre el contenido curricular de la carrera y la experiencia laboral (35%). La
información muestra que la carrera de grado es percibida como muy enfocada hacia el ámbito
académico y la investigación, dejando poco espacio para el desarrollo de técnicas y procesos
prácticos. Mientras que una mayoría de los estudiantes manifiesta como aceptable el
alineamiento entre la formación académica y el logro de objetivos en las prácticas
preprofesionales (65 %).
Dee los datos rescatados de los informes de los estudiantes y de los tutores institucionales
respecto de la opinión sobre la calidad de la ejecución del programa de prácticas
preprofesionales, se muestran en su mayoría excelente (80%) y muy buena (20%). Cabe

940 / 1970
mencionar que en cada edición del programa se tuvieron en cuenta las sugerencias de mejora
que se rescataron de los encuentros, entrevistas y coloquios realizados.
Como indicador de impacto del programa podemos mencionar la generación de empleo
genuino para nuestros estudiantes. De hecho, si bien las prácticas no tienen como objetivo la
inserción laboral efectiva de los estudiantes en las instituciones sedes que los reciben, se ha
producido un nivel aceptable de contrataciones. Es así como podemos mencionar un
porcentaje de contrataciones efectivizadas cada año de implementación (6%). En otros
términos, dos (2) estudiantes del grupo anual de prácticas consiguieron efectivamente trabajo
y hoy se encuentran insertos exitosamente en el ámbito de su incumbencia.
3. Consideraciones finales:
El recorrido por la implementación del programa de prácticas preprofesionales en RRII entre
los años 2015 a 2017 ha tenido como objetivo evaluar los procesos y resultados de la
ejecución de éste, teniendo en cuenta los datos de los informes finales de los actores
intervinientes, es decir estudiantes y tutores institucionales. Así como, compartir información
observacional respecto a la dinámica, particularidades e impactos del programa aportados por
la tutoría académica rescatados de coloquios finales de cierre, clases o talleres dentro del
seminario y seguimiento de los trayectos de prácticas.
Como primera apreciación se puede sostener que en términos generales el programa de
prácticas preprofesionales en RRII ha sido evaluado positivamente por parte tanto de los
estudiantes como de los tutores institucionales. Los datos relevados muestran que para los
estudiantes la práctica fue calificada como una experiencia formativa, satisfactoria y
enriquecedora y fue percibida como el primer paso para transitar el ámbito
laboral/profesional. Desde la perspectiva de los tutores institucionales los resultados,
expectativas y/o productos consignados en los planes de trabajo de las prácticas fueron
logrados y la actitud de los estudiantes frente a la adquisición de competencias resultó
excelente y muy buena.
Es importante tener en cuenta los aspectos que hacen a la dinámica adquirida por el programa
de prácticas en RRII a fin de continuar con la evaluación. En este sentido, el número de
estudiantes inscriptos al programa se mantuvo estable en los tres años de implementación. Sin
embargo, consideramos que el número de estudiantes interesados continúa siendo bajo, por lo
que existe un horizonte de crecimiento para la difusión y convocatoria en subsiguientes años.
Las sedes institucionales tuvieron un constante crecimiento en cuanto al número y la
diversidad de ámbitos de pertenencia. El continuo trabajo de contacto institucional y firmas de
acuerdos, dieron como resultado un equilibrio entre los sectores público, privado, de la
sociedad civil y educativos entre las sedes. Lo cual puede considerarse como una fortaleza, ya
que cubre los posibles ámbitos labores de inserción laboral para nuestros futuros graduados.
La consistencia y el contenido de los planes de trabajo desarrollados durante las prácticas son
un indicador de calidad del programa. En este sentido los planes se caracterizaron por ser
heterogéneos y diversos, aunque siempre estuvieron contenidos en el perfil profesional de
RRII. Los datos muestran que los productos resultantes del proceso de prácticas
preprofesionales fueron mayormente logrados por los estudiantes y cumplió con las
expectativas, aunque un porcentaje de los alumnos percibió dificultades en cuanto a la

941 / 1970
amplitud y la ambición del plan de trabajo con bajo nivel de seguimiento y monitoreo.
Teniendo en cuenta lo anterior es que consideramos necesario realizar ajustes continuos en
este aspecto de las prácticas. El diseño claro del plan de trabajo y su seguimiento resultan
cruciales para el logro de resultados satisfactorios.
Consideramos que el campo de inserción profesional de nuestra disciplina es variable, amplio,
flexible y en constante expansión, reflejo de un mundo que cambia constantemente. Esto no
es una desventaja, ya que los horizontes de posibilidades laborales para nuestros profesionales
se redefinen con un vértigo impensado.
Los saberes curriculares desplegados por los estudiantes en la práctica muestran correlación
con los contenidos curriculares del ciclo superior de la carrera. Los datos muestran que las
competencias personales y profesionales mayormente puestas en juego son la capacidad
analítica y el manejo de idiomas, así como saberes relacionados con las nuevas tecnologías.
En cambio, también se observa una dificultad para articular la formación académica con la
práctica, y se destaca la importancia de generar en la formación académica instancias y
estrategias para desarrollar saberes prácticos o aplicados. La información muestra que la
carrera de grado es percibida como muy enfocada hacia el ámbito académico y la
investigación, dejando poco espacio para el desarrollo de técnicas y procesos prácticos.
Podemos sostener que el programa de prácticas preprofesionales comienza a perfilarse como
un espacio de articulación entre la instancia de formación académica con el comienzo de las
trayectorias de inserción laboral y el logro de objetivos profesionales para los futuros
graduados.
Como indicador de impacto del programa podemos mencionar la generación de empleo
genuino para nuestros estudiantes. Dentro del total de practicantes en el período bajo estudio,
todos los años alguno se inserta laboralmente en el ámbito de su incumbencia.
La relación entre los mundos de la educación-formación y el trabajo supone un diálogo de
lógicas diversas. Cobran relevancia en este contexto los vertiginosos cambios tecnológicos
que modifican las estructuras productivas, sociales y políticas. Es importante tener en cuenta
las modificaciones en la organización del trabajo, que exigen a las instituciones educativas
conocer su impacto e identificar nuevas demandas formativas. Las trayectorias laborales se
caracterizan por ser procesos complejos, que vinculan lógicas del mundo del trabajo con la
academia.
La creación de un espacio de debate, discusión y reflexión en torno a la inserción profesional
y la experiencia formativa de la práctica en el mundo del trabajo ha sido un objetivo planteado
en la implementación del programa bajo estudio que consideramos se encuentra en proceso de
lograrse, aunque siempre resultan necesarios ajustes y mejoras.
Podemos afirmar con énfasis que los profesionales de las Relaciones Internacionales tienen
por delante un gran campo de inserción y desarrollo de sus competencias que requerirá
compromiso continuo y de largo plazo de la universidad pública para con ellos.
Mejorar el entorno de las RRII requiere trabajo sistemático y continuo, la generación de
mesas de trabajo multisectorial, de exposiciones y debates con protagonistas de diferentes
áreas; la puesta en marcha de seminarios que incorporen actores nacionales e internacionales,

942 / 1970
públicos y privados y no gubernamentales, y la cooperación vía proyectos de investigación,
acuerdos específicos de prácticas preprofesionales. Pasantías y becas son sólo algunos
ejemplos que permiten pensar en la creación de redes que contribuyan a la consolidación de
ecosistemas en los cuales los graduados de nuestra disciplina puedan contar con un marco
general respecto de las principales oportunidades vigentes en materia de inserción laboral en
el campo de RRII.

Bibliografía consultada

Barron Tirado, C., Rojas Romero, I. & Rosa, S. M., 1996. Tendencias en la formación
profesional universitaria en educación: apuntes para su conceptuación. Perfiles Educativos.
Boulcourf, P. y Souto Zabaleta, M. 2005, Mirando hacia fuera: algunas consideraciones sobre
el desarrollo de las relaciones internacionales en la Argentina. Universidad Nacional de
Quilmes / Programa de Investigación sobre Fuerzas Armadas, Seguridad y Sociedad (PIFAS).
Ponencia en el marco del VII Congreso Nacional de Ciencia Política de la Sociedad Argentina
de Análisis Político. Del 15 al 18 de Noviembre.
Contrátese, D. & Gómez, M., 2001. Trayectorias Laborales de graduados universitarios de
carreras modernas de alto estatus: la búsqueda de una inserción ocupacional profesional
genuina. Asociación Argentina de Especialistas en Estudios del trabajo, pp. 1-20.
Fresán Orozco, M., 2008. Los estudios de egresados. Una estrategia para el autoconocimiento
y la mejora de las Instituciones de Educación Superior. ANUIES. Esquema básico para
estudio de egresados en educación superior. México.
Galván Bas, L. & Urcola, M. V. J., 2012. Articulación entre educación y trabajo: un recorrido
por las principales líneas teóricas. Rosario, s.n., pp. 13-49.
Gómez, M. 2002. Los graduados recientes de carreras "modernas". Entre los desequilibrios
del mercado de trabajo y las promesas de la modernización. Revista Estudios del Trabajo
Número 23, enero-junio.
Jimenez Vásquez, M. S. 2009. Tendencias y hallazgos en los estudios de trayectoria: una
opción metodológica para clasificar el desarrollo laboral. Revista Electrónica de Investigación
Educativa. Vol. 11, Núm. 1
Lechini, G. y Busso, A. 2015. La importancia de las relaciones internacionales y la inserción
laboral de nuestros egresados. Cursillo de Ingreso Módulo 3 Introducción al estudio
disciplinar, Facultad de Ciencia Política y RRII.
Merke, F. 2005. Relaciones Internacionales: el Estado de la Disciplina en la Argentina.
Trabajo para ser presentado en las Terceras Jornadas de Investigación del IDICSO-USAL,
octubre.

943 / 1970
Perona, N., Voras, C., Sassaroli, V. & Borrell, M., 2012. Profesionales trabajando. La
inserción laboral de graduados recientes de carreras no tradicionales. Ponencia presentada en
VII Jornadas de Sociología de la UNLP ,La Plata
UNR, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales., 2010. PROSOC Informe
final. Eje: Relevamiento de Graduados en Relaciones Internacionales Cohortes 2001-2008.,
Rosario.
Urcola, M, G., L, G. B. & L, 2014. Inserción laboral e incumbencias profesionales de los
graduados recientes de Trabajo Social de la UNR (1999-2008). Revista Cátedra Paralela, pp.
13-49.

944 / 1970
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de
Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

MESA: Procesos n-ádicos de DESCONEXION. Los casos BREXIT - CATALUNYA -

UCRANIA y TRANSNISTRIA

COORDINADOR: Mag. Susana Pereyra

TITULO DE PONENCIA: Análisis del proceso n-ádico de Desconexión DONBASS

AUTORAS: Lic. Florencia Nerina Tognelli (flortognelli@gmail.com)264 y Lic. H. Florencia

Toth (florencia.h.toth@gmail.com)265

Institución de pertenencia: Universidad Abierta Interamericana, carreras de Relaciones

Internacionales y Ciencia Política, Sede Buenos Aires

264 Florencia Nerina Tognelli (flortognelli@gmail.com) teléfono celular 11-3468-5310.

Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad Abierta Interamericana. Sede Buenos
Aires, Argentina.
265 H. Florencia Toth (florencia.h.toth@gmail.com) teléfono celular 11-6886-7873. Licenciada
en Psicología de la Universidad de Buenos Aires y estudiante de Ciencia Política de la Universidad
Abierta Interamericana. Sede Buenos Aires, Argentina.
945 / 1970
Eje temático: Política Internacional

946 / 1970
TÍTULO: ANÁLISIS DEL PROCESO N-ÁDICO DE DESCONEXIÓN DONBASS

AUTORAS:

Lic. Florencia Nerina Tognelli. Licenciada en Relaciones Internacionales de la Universidad

Abierta Interamericana. Sede Buenos Aires, Argentina.

flortognelli@gmail.com

Lic. H. Florencia Toth. Licenciada en Psicología de la Universidad de Buenos Aires y

estudiante de Ciencia Política de la Universidad Abierta Interamericana. Sede Buenos Aires,
Argentina.

florencia.h.toth@gmail.com

RESUMEN

La desconexión entendida como proceso, invita a pensar en los límites de la integración,

supuestamente promovida como algo necesario dentro de un Sistema Internacional de
creciente complejidad. De esta manera, se pone en tela de juicio la propia integración nacional
del Estado ucraniano, frente a la emergencia del conflicto en la región del Donbass -en el Este
del país-, arraigada en una cuestión identitaria de carácter histórico, y producto, en la
actualidad, de manejos de crisis sistemáticamente erróneos, basados en una incorrecta
identificación de los problemas y el no reconocimiento de la subyacente problemática en
torno a las identidades que conforman el Estado ucraniano. Asimismo, se evidencia la
presencia de dialécticas contrapuestas en conflicto, basadas en la propia historia de las
relaciones entre las culturas ucraniana y rusa que, merced de proceder de un mismo origen, se
ven envestidas por valores y atributos asumidos como propios en el proceso de construcción
de las identidades colectivas.

947 / 1970
Palabras clave: Desconexión, Ucrania, Guerra del Donbass, política internacional, cuestión
identitaria, Maidán, Rusia

INTRODUCCIÓN

A modo de introducción, resulta relevante enmarcar la desconexión, como un proceso

continuo, subyacente a las movilizaciones entre los grupos societarios, que profesan la
combativa antagónica dentro del plano de la política internacional.

La desconexión entendida como una secuencia de eventos en un eje dialectico, pondera cierto
enlace entre extremos que, a pesar de sus matices opositores, no abrigan un litigio de total
ruptura. Sino que opera desde la prestación de un cierto margen de negociación y desde la
posibilidad de encauzar un proyecto de acuerdo entre los protagonistas en cuestión. No
obstante, también se contempla, una vertiente de mayor exacerbación, que pudiera
contraponerse a la desconexión, en boga de sucumbir ante la dominancia de una única lógica.

En este sentido, los conflictos reavivados al interior de Ucrania han asistido a contundentes
principios de discordancia, sin que pueda ostentarse un proyecto de alianza, y en cambio
persiste una escena desde donde afloran movilizaciones, empresas belicosas y pugnas entre
los diversos sectores societarios, que lejos se haya de un concilio.

A raíz de lo mencionado, el correspondiente trabajo se consolidó en función de brindar en un

primer instante, un panorama de las contradicciones y cambios vertiginosos que han aflorado
en el marco de las movilizaciones del Maidán y -subsecuentemente- de la Guerra del
Donbass, así como también en la reafirmación de los conflictos entre grupos nacionalistas y
grupos pro-rusos, conforme se pudiera transitar desde un embalse conceptual, la desconexión
entendida como un proceso de diversas talantes, que discurre dentro de un plano de continuas
contraposiciones. Y desde allí, consecuentemente, se buscará profundizar la diversidad de
elementos que integran un proceso de desconexión, a través de un análisis intrínseco de la
secuencia de conflictos en el proceso n-ádico de desconexión Donbass, teniendo en cuenta la

948 / 1970
gran complejidad que insume la desconexión como proceso en el plano de la política
internacional.

UNA APROXIMACIÓN AL CONCEPTO DE DESCONEXIÓN

En el seno de un paradigma que ostenta un discurso de permanente globalización, expansión,

interdependencia e integración, entre los diversos colectivos humanos, se antepone la
“desconexión” como una nueva lógica para la política internacional contemporánea.

Este término que apronta con cierta imprecisión, no obstante, se condensa sobre un eje de
dualidades, y es en la esfera de estas discordancias, donde comienza a aflorar un posible
entendimiento del mismo. De ello, que la desconexión, no necesariamente es tomada como un
asunto inmanente y colegido de una ruptura o de disoluciones; sino que pareciera responder
con mayor aino a un encadenamiento de antagonismos, susceptibles de pujar sobre la
imposibilidad de asentar un escenario falto disputas y de severos contrincantes.

Precisamente, es a través de la resistencia entre dos o más vertientes, ya sean políticas,

económicas, culturales, ideológicas, étnicas, etc., donde claudicaría la interconectividad,
haciendo de esta desconexión, un plano manifiesto de duelo y contraataque.

Samir Amin (1996), traza a lo largo de sus ensayos las siluetas de diversos antagonismos, y
desde allí, es posible divisar la emergencia de un ápice de la desconexión. El contraste entre
las regiones rezagadas/avanzadas, centro/periferia, sistemas/anti-sistemas,
dominantes/dominadas, al que refiere dicho autor, adhieren a la dificultad en la determinación
de las sociedades humanas, y al mismo tiempo, sobrelleva un sello de apremio y el desenlace
de un marco de contienda conviviente entre las diversas unidades colectivas inconciliables.

Esta naturaleza polarizadora, es la que permitiría comenzar a entender la desconexión como

un proceso de discrepancias, convalidado sobre el amurallamiento simbólico de las
sociedades, y el afianzamiento de lógicas propias dispuestas a acaudalar la integridad y la
inmanencia singular de cada uno de los colectivos.

Por esto mismo, la discursiva de la desconexión, quedaría reposando en una seguidilla de

eventos y corolarios, que tergiversan la permanencia de la mundialización sobrevenida en la
949 / 1970
confraternidad y en la expansión sosegada; mientras que, en su realidad más convincente,
termina por encumbrar la disparidad de las formaciones como elemento de enclave.

En este análisis de la desconexión entendida como proceso, y más específicamente, como un

proceso de discrepancia y dualidad, la secuencia de estadios que soporta el termino, se posaría
en un principio, en la avenencia tacita entre los diversos colectivos subyacentes del sistema
internacional. Pero, por el contrario, termina encaminándose hacia un plano de inminente
ofuscamiento ante la idea de concilio, y la resultante es una lógica de antítesis y el
desdoblamiento de la escena inicial, sin que ello necesariamente culmine en el retiro de la
escena algunos de los planos contendientes, sino que persisten con igual legalidad.

La composición complexa de la política internacional, aclamada por la multiplicidad de

formaciones humanas, en la medida en que queda arraigada al demérito de una convivencia
apaciguada, y a una mera entelequia de la imparcialidad, pareciera aplicar por el retiro
voluntario de ese estadio de amenidad, y a tientas, engulle la posibilidad de integración. En
este contexto, se legitima la desconexión como un proceso de vanguardia, por tanto, que
invierte la lógica de mundialización y perpetra la dualidad como puntapié para la acentuación
de la razón de separación de los colectivos.

En cierto modo, este fraccionamiento consiente la inauguración de una nueva era de

desarreglos entre los diversos colectivos humanos, puesto que encausa la reproducción de un
discurso dominante junto a uno dominado, y al mismo tiempo, inscribe una lógica imperante
que discurre en paralelo a una subyugada. Aquí la desconexión aflora sin más recinto que la
discrepancia, y en tanto como un proceso, circula sin clausura, a la contienda de dos
contrafrentes.

A menudo la adversidad entre contrincantes prepara el terreno para un enfrentamiento

susceptible de aniquilar o someter a aquello que discrepa con el discurso o ideología
imperante. Entonces la escena temida, potencia la repulsa o arremetida, y apronta la necesidad
de un vencedor, y de la consecuente claudicación de uno de los extremos rivalizados. Pero
llegado al caso en que estos esquemas dialecticos, pudieran coexistir en un mismo pliegue, sin
que ello implique necesariamente una síntesis, se puede esperar una desviación de la
confrontación en términos de extinción del opositor; y, por el contrario, el apuntalamiento de

950 / 1970
un sistema que termina alojando extremos contrapuestos y a la vez consintiendo la veracidad
de cada polo.

De lo expuesto, se podría retomar la idea del proceso de desconexión, aunque en esta

instancia, desde una arista distinta que abriga un proceso de atemporalidad, teniendo en
cuenta, que respondería a una refundación permanente, versando en el encierro de toda
posibilidad de “síntesis” de dos dialécticas opuestas, pero bajo el resguardo de la coexistencia
de ambos esquemas, lo que invitaría a visualizar un amplio margen de cambio permanente
entre ambas dialécticas.

Entonces la desconexión, no sólo aporta una continuidad en la sucesión histórica, también

converge sobre tintes regresivos y progresivos, en términos del statu quo y de las dinámicas
que adquieren las escenas política, económica, social, etc. contrapuestas, a través de su inter-
juego constante. Sin embargo, este discurrir no anticipado de la realidad internacional y de las
sociedades humanas, donde la desconexión no permanece estática, sino que se moviliza y
circula a través de permanentes vaivenes, plantea un enigma en su desenlace, y en la
posibilidad de definir un término unívocamente. Ahora bien, en tanto no se aparte la mirada
del carácter dual que comprende el término, no habría riesgo de perder de vista la esencia de
la lógica de la desconexión, entendida como proceso.

Por ello mismo, el terreno que se esperaría sobresalga con mayor énfasis al invocar el término
de desconexión, debería ser aquel donde se ratifica la cuestión dialéctica y la preeminencia de
una constante construcción del escenario en función de la mencionada trama controversista.
No resultaría insólito, que la desconexión, alegara la idea de un proceso fundado sobre la
dialéctica, y a su vez litigara la necesidad de resistencia y la consecuente permanencia, de
ambos contrastes en una misma escena.

El conflicto, que pareciera presentarse silenciado y sosegado, bajo la argumentación del

imperio de un discurso dominante por sobre uno dominado, y de un único primado. Por el
contrario, debe ser enaltecido, y convocado como un desequilibrio tradicional en la política
internacional. Por ello, contemplar la desconexión, termina funcionando como una suerte de
compromiso al mantenimiento de las lógicas de cada una de las sociedades, aun cuando entre
las mismas persistan extensas brechas. La antípoda de los colectivos humanos, es irrebatible,
aunque puede variar su talante e intensidad, de allí que el rechazo de estas contraposiciones,
951 / 1970
así como también la lucha permanente, se halla lejos de auspiciar una convivencia pacífica,
alienando la proximidad de los conflictos e inundando de un mayor desconcierto el
tratamiento de los mismos.

Ahora bien, esta desconexión puede abarcar diversas vertientes, tal es así que en su talante
más agresiva puede sobrellevar un grado de inverosimilitud y de desacuerdo irreparable, que
termina sumergiendo a los colectivos contrapuestos, en las vísperas de un conflicto sumido en
la más profunda barbarie.

La desconexión, en tanto violenta, no alberga espacio para el consenso, ni mucho menos para
la negociación de discursivas distintas, sino que queda arraigada, a un encadenamiento de
sucesos irresolutos, desde donde se termina de enarbolar, la necesidad de rectificación de una
lógica societaria por sobre otra.

La sobrecarga de una contienda belicosa, en torno a un contexto donde ya impera la

desconexión, sopesa el levantamiento de un contrincante susceptible de arremeter contra la
progresión de la dialéctica, y de instaurar una univocidad, y en tal caso, la desconexión pierde
esta singularidad de cohabitación de lógicas contrapuestas, y en cambio, converge en una
pugna que alza el enfrentamiento y la aniquilación de alguna de esas lógicas.

Pero si en cambio, la desconexión acciona sobre un matiz flexible, la blandura con que se
presenta el contraataque de los extremos opuestos no necesariamente compila un arrebato de
las singularidades de los colectivos humanos que se hallan en ese altercado. El panorama de
ductilidad que emerge entonces dispone la ausencia de una querella fulminante, y predispone
el terreno para una desconexión simbólica que no vulnera en su totalidad el discurrir de las
sociedades humanas en inter-juego.

DESCONEXIÓN: LA CUESTIÓN IDENTITARIA EN LA GUERRA DEL DONBASS

Habiendo realizado una aproximación al concepto de desconexión, se pueden observar e

identificar ciertas características en el conflicto desenvuelto en la región del Donbass266 -en
Ucrania- a raíz de los efectos y consecuencias provocados tras las movilizaciones del

266 La región del Donbass se compone por los óblast -provincias- de Donetsk y Luhansk, y su nombre
deriva de la utilización coloquial del término “Donbass” para identificar la cuenca del Donets -Donetsʹkyy
baseyn-, río que atraviesa los óblast antes mencionados.
952 / 1970
Maidán267 en 2013 y 2014. No obstante, previo a lo dicho, resulta necesario poner en contexto
el conflicto en sí, a fines de brindar mayor fundamento a las características que se
individualizaran en este apartado.

El conflicto y la desconexión

La guerra en el Donbass no es, únicamente, un conflicto producto de largas tensiones entre

dos bandos en el que se vio una escalada progresiva y sistemática hasta el punto de quiebre.
Nada es tan sencillo. El caso aquí particularizado, es producto -en parte- de la existencia
histórica de una “frontera identitaria” (Tognelli, 2018; Ruiz Ramas et. al, 2016), en la que se
observan diferencias culturales, lingüísticas, étnicas, y religiosas (Ruiz Ramas et al., 2016;
Ferrero-Turrión, 2002). El origen de dicha frontera puede ser rastreado al año 998, con el
comienzo del proceso de cristianización en el territorio eslavo, por ese entonces conocido con
el nombre de Rus de Kiev268. La adopción del cristianismo, y su subsecuente expansión a lo
largo del imperio, produjo el cisma de 1054, en el que el territorio se vio dividido en distintos
principados, los cuales forjaron culturas particulares y las hicieron propias. En este sentido, el
caso analizado por Pérez de Lope269 sirve para visualizar el carácter histórico de la frontera
existente en Ucrania. La autora hace hincapié en la construcción de dos identidades distintas:
una identidad moscovita -rusa- de carácter expansionista y multiétnico, y una identidad más
conservadora, protectora de los valores “puramente eslavos” correspondiente al Rus de Kiev.
Dicho esto, la diferenciación en los intereses del Rus Moscovita y el Rus de Kiev, tiene como
resultado la creación de dos discursos contrapuestos: la expansión del imperio, frente a la
preservación de los valores y costumbres eslavas. Los mismos continuarán surgiendo a lo
largo de la historia, con cambios y diferencias marcadas, y aumentando su complejidad en
función al propio aumento de complejidad del Sistema Internacional.

267 El Maidán, como movimiento social, puede identificarse como tal a partir del 30 de noviembre de 2013.
Previo a esta fecha, se lo reconoce en los estudios realizados como “Euromaidan”, por el fuerte discurso y
reclamo pro-europeísta. Sólo una vez iniciada la represión de las manifestaciones por parte del gobierno de
Viktor Yanukovich se produce el pasaje de manifestaciones a un movimiento social reconocido en términos
más formales, tal y como los elaboran Della Porta y Diani en “Los Movimientos Sociales” (2015).
268 El Rus de Kiev fue uno de los imperios más extensos de Europa del Siglo IX, extendiéndose desde el
Mar Negro hasta el Mar Báltico. Se lo considera la cuna de la cultura eslava, que luego se enraizaría en las
culturas ucraniana, rusa y bielorrusa.
269 Pérez de Lope, Cristina (2015) El poder de Todas las Rusias: La influencia de la identidad eslava y la
identidad contrastiva sobre la política exterior de la Federación Rusa. Madrid. Universidad Pontificia
Comillas.
953 / 1970
Otro factor que ha influido al desarrollo del proceso de desconexión en la región del Donbass,
es el corrimiento de fronteras. Especialmente, se hace referencia aquellos dados a lo largo del
siglo XX. En este sentido, se toman en consideración las consecuencias del crecimiento y
expansión de la Unión Soviética, en relación con la cuestión identitaria en Ucrania;
principalmente, se hace referencia a la dificultad de desarrollar una identidad nacional propia
que aglomere no sólo los valores considerados “puramente ucranianos”, sino también los
valores de las distintas etnias y culturas presentes en el país. En línea con lo expuesto por
Tognelli:

Subsecuentemente, el cambio constante de fronteras y la conquista del territorio por la Unión

Soviética, dificultaron la creación de una identidad ucraniana sólida en la memoria colectiva
de sus habitantes debido, no solamente a la movilización constante de personas que implicaba
el cambio en las fronteras territoriales, sino también a la profundización de las diferencias
étnicas bajo el régimen estalinista, profundamente arraigado en la creación de un sistema
altamente burocrático e institucionalizado (Ruiz Ramas et al. 2016; 220; Kulyk, 2011). Esto
provocó que se creara una amplia división en Ucrania, basada en la utilización de las dos
lenguas vehiculares mayoritarias: ucraniano en el norte y oeste, y ruso, en el este y en el sur.
(2018; 60).

Como consecuencia del corrimiento de fronteras, se observó un aumento en los movimientos

migratorios en los países de Europa del Este que quedaron detrás de la cortina de hierro.
Subsecuentemente, una vez finalizada la Guerra Fría y disuelta la Unión Soviética, la
población que se identificaba como rusa y que habitaba la región del Donbass, pasó a estar
bajo bandera ucraniana y del lado “incorrecto” de la frontera. La forzosa pero necesaria
convivencia de una minoría rusa con la mayoría ucraniana se ha visto reflejada en la manera
en la que los distintos gobiernos ucranianos -desde 1991- han llevado a cabo el desarrollo de
la política interior y exterior del país. En este sentido, difícilmente puede hablarse de Ucrania
como un Estado cultural y étnicamente inclusivo ya que, similarmente a lo ocurrido en
Estados de equivalentes características, las minorías étnicas y culturales fueron forzosamente
homogeneizadas bajo la voluntad de una mayoría nacional. Esto, como se ha dicho, se
tradujo directamente a la organización del Estado y la manera de gobernar y administrar el
poder; de esta manera, el Estado ucraniano ha funcionado como una especie de péndulo,
variando su comportamiento frente a un creciente y cada vez más complejo Sistema

954 / 1970
Internacional, en función de los intereses del presidente que ocupara el cargo. Este tipo de
funcionamiento trae a colación nuevamente los discursos contrapuestos mencionados ut
supra, con diferencias en sus planteos, pero marcando la existencia dicotómica en las
posibles alternativas a la hora de elaborar la política interna y la política exterior del país; en
este caso, esta dicotomía se resume en dos términos adversarios, que recuerdan la era de la
Guerra Fría: Occidente/Rusia.

Figu
ra
1:
Óbl
asts
que
conf
orm
an
la
regi
ón
del
Donbass

Fuente: Google Maps.

De esta manera, a partir del año 2013, se ha dado un enfrentamiento de dos discursos
adversarios -que persisten en la actualidad, de manera latente-, que emergen durante las
manifestaciones del Maidán (2013-2014) y el inicio de la guerra en el Donbass (2014),
siendo el segundo una consecuencia directa del primero. El Maidán, originalmente producto
de la cancelación del Acuerdo de Asociación con la Unión Europea por parte del entonces
presidente ucraniano Viktor Yanukovich, se presenta como un movimiento social,
discursivamente cargado con valores nacionalistas y excluyentes, cuyo principal objetivo se
basa en la destitución de un presidente “pro-ruso” [Yanukovich], bajo el fundamento de que

955 / 1970
la voluntad del pueblo ucraniano no podía continuar siendo sometida a los intereses de
Rusia. La represión desmedida e inconsistente, sumado a un mal manejo de la crisis por parte
del presidente, hicieron que su destitución -el 22 de febrero de 2014- fuera inevitable. Viktor
Yanukovich fue apartado del cargo de manera ilegal pero legítima, y fue reemplazado por un
gobierno previsional, liderado por Oleksandr Turchinov, el cual fue inmediatamente
reconocido por los Estados Unidos y la Unión Europea. La instauración del nuevo gobierno -
cuyos intereses se alineaban con el discurso Occidental- dio por finalizada la revolución del
Maidán. Sin embargo, el desafío al que se debió enfrentar el gobierno de Turchinov -y
posteriormente el de Poroshenko-, fue el aumento del descontento generalizado en las
regiones del Este del país -de población mayoritariamente rusa-, que no reconocían al
gobierno central como propio, y consideraban que el nuevo gobierno fomentaba la expansión
de un discurso basado en la xenofobia y el nacionalismo más acérrimo. Lejos de intentar
ponerle fin a la escalada de la crisis en el Este, el proceso de toma de decisiones del gobierno
previsional profundizó las tensiones en la región, removiendo a los gobernadores
pertenecientes al Partido de las Regiones -al cual estaba vinculado Yanukovich-, cuando
estos eran los únicos que podían mantener una cierta estabilidad en los óblast pro-rusos. Sin
embargo, el punto de no retorno, la instancia que debe reconocerse como el impasse en el
proceso de desconexión, fue la anexión de la península de Crimea a la Federación Rusa.

La anexión de la península no sólo generó un problema incluso mayor para el gobierno

previsional, sino que además fomentó la escalada de tensión en el Este en donde, ya sin estar
presentes los gobernadores del Partido de las Regiones, comenzaron a producirse
movilizaciones en contra del gobierno central:

En paralelo, las tensiones y el rechazo en el Este crecían, y entre el 6 y 13 de abril se observan

revueltas y manifestaciones en los óblast de Donetsk, Luhansk, Odessa, Jerson,
Dnipropetrovsk, Zaporizhia y Járkiv. Las manifestaciones tenían como objetivo el asalto de los
edificios gubernamentales de cada óblast, de manera similar a la táctica utilizada por los
manifestantes del Maidán. De todas las regiones nombradas, únicamente en Donetsk y
Luhansk logran afianzarse y tomar control de las sedes administrativas, declarando un
referéndum del mismo talante al realizado en Crimea, para el 11 de mayo. (Tognelli, 2018; 34).

Figura 2: Península de Crimea

956 / 1970
Fuente: Google Maps

Las manifestaciones podrán ser aplacadas en todos los óblast menos en Donetsk y Luhansk,
donde se proclamarán la República Popular de Donetsk y la República Popular de Luhansk, y
en las que se hará visible el deseo y el pedido de anexión a Rusia, siguiendo los pasos
adoptados por la población rusa en Crimea, y dando inicio a la instancia violenta del proceso
de desconexión: la guerra. La misma estará categorizada como una guerra híbrida270 o
asimétrica, basada en una “política de identidades” (Kaldor, 2001; Ruiz Ramas et. al, 2016),
en la que la demonización del enemigo a través del discurso estará constantemente presente,
por lo que los separatistas serán considerados como terroristas por el gobierno nacional, y
éstos serán categorizados como ultranacionalistas fascistas que abogan por eliminar los
valores y costumbres rusas de la región del Este.

270 La guerra híbrida se basa en la utilización de la estrategia rusa conocida como Maskirovka la que
consiste en la infiltración de soldados de elite -o spetsnaz- en las filas y altos rangos de los grupos rebeldes,
con la finalidad de desestabilizar la región y liderar los grupos rebeldes en el Donbass. La táctica, aunque fue
patrocinada como novedosa y efectiva, no tiene nada de nuevo, sino que fue frecuentemente utilizada por las
fuerzas rusas a lo largo de la historia.
957 / 1970
Teniendo en cuenta lo dicho, no debe sorprender que las negociaciones para des-escalar el
conflicto no fueran llevadas a cabo directamente entre las partes. Los acuerdos de Minsk I
(2015) y Minsk II (2016), fueron impulsados por el entonces presidente de Francia, Françoise
Hollande, y la canciller alemana Angela Merkel, a fines de aliviar las tensiones entre Ucrania
y Rusia, y donde se determinó la retirada de las fuerzas armadas de ambas partes, la
instauración de un límite que no se debía cruzar y el cese al fuego para dar inicio a las
negociaciones para alcanzar la paz, las cuales proponían como objetivo principal el aumento
de capacidades de autogobierno para las regiones separatistas a cambio de la rendición
absoluta y el reconocimiento del gobierno nacional ucraniano. Esta instancia de diálogo, por
supuesto, no incluiría a los soldados separatistas.

Como se ha visto hasta aquí, y como se ha detallado en el primer apartado, el proceso de

desconexión no está conformado por una única instancia de desvinculación y
desentendimiento de las partes. La desconexión debe ser entendida como un proceso
sistemático, basado en la toma de decisiones de los actores involucrados en el conflicto.

Dicho esto, se categoriza este proceso de desconexión como uno de tipo violento, ya que, si
bien existieron instancias de negociación, en las que se intentó poner un límite a los
enfrentamientos armados, las medidas alcanzadas fueron constantemente violadas por ambas
partes, debido a que no se habían dado garantías a los grupos separatistas de que sus reclamos
y sus derechos no serían ignorados por el gobierno central, una vez alcanzada la tregua
(Tognelli, 2018; Ruiz Ramas et. al.,2016). Asimismo, en el caso que aquí se analiza, el
proceso de desconexión se observa desde una perspectiva que considera la construcción de
identidades y dialécticas colectivas; sin embargo, en ninguna de las instancias del proceso,
existe un reconocimiento por parte del gobierno nacional, de la existencia de un conflicto
arraigado en la identidad cultural y etnolingüística de las partes, por lo que se ve
inevitablemente llevado a una instancia de ruptura en la que, viéndose imposibilitada la
separación o secesión de la región para conformar un nuevo Estado por las vías legales, se da
inicio a una etapa de violencia cuyo recrudecimiento culmina indefectiblemente en la guerra
del Donbass. Siguiendo a Tognelli:

958 / 1970
 Asimismo, la cuestión amerita reconocer la importancia del proceso de construcción de
identidades colectivas y los mecanismos que las envuelven. La simbología, el lenguaje, los
aspectos culturales y los rituales de grupo han demostrado tener un peso sustantivo en no sólo
la construcción de identidades, sino también en los debates que afloran entre ellas, producto
del otorgamiento de atributos, valores y significados entre las identidades en conflicto. (2018,
82).

Desde ya, la no consideración de los valores y costumbres que envisten las dialécticas en
conflicto, dificultan la posibilidad de que el diálogo pueda retomarse entre las partes.

Sumadamente, el principal desafío y problema que se observa con este tipo de desconexión es
la gran incertidumbre que la rodea. En procesos de desconexión blandos/flexibles, en los que
se puede identificar fácilmente una instancia de negociación gracias a los mecanismos
institucionales y legales previamente establecidos -como lo es el caso del BREXIT con la
activación del Artículo 50 del Tratado de Lisboa-, el grado de incertidumbre puede ser
manejado con mayor facilidad, debido a que se han asentado reglas y una hoja de ruta a
seguir. Este no es el caso con respecto a Ucrania, empero, en cuya constitución contempla la
posibilidad de separación del territorio y sienta las condiciones previas que deben darse para
que la separación pueda ser considerada posible. Citando el trabajo realizado por Tatiana
Biriukova:

La Constitución de Ucrania prevé que toda alteración territorial sólo puede decidirse por
referéndum en el que participe la totalidad del pueblo ucraniano. […] El Artículo 72 de la
Constitución Ucraniana describe el procedimiento legal, incluyendo los requisitos
necesarios, para poder convocar un referéndum estatal: “Un referéndum estatal es
designado por la Verkhovna Rada271 de Ucrania o por el Presidente de Ucrania, en
conformidad con su autoridad establecida por esta Constitución. Un referéndum estatal
es invocado por iniciativa popular a petición de no menos de tres millones de ciudadanos
de Ucrania con derecho a votar, a condición de que las firmas en favor de la designación
del referéndum se hayan recogido en no menos de dos tercios de las óblasts, con no
menos de 100 000 firmas en cada óblast.272” (2014; 13).

271 Parlamento ucraniano.

272 En inglés en el texto original.
959 / 1970
El artículo 72 de la Constitución de Ucrania no establece claramente una hoja de ruta, ni los
procedimientos legales que darán inicio una vez alcanzados los requisitos que en el mismo se
detallan. Podría decirse que su existencia es meramente cosmética, ya que el mismo está
redactado de manera tal, que los requisitos establecidos no pueden ser fácilmente obtenidos,
haciendo desde el principio que la separación por las vías legales sea inviable.

De esta manera, frente a una escalada de tensión que, inadvertidamente, fue impulsada por el
propio gobierno, la desconexión por la vía violenta pareciera haber pasado de ser una de las
opciones posibles -en general la última de ellas-, a ser la única opción.

APRECIACIONES FINALES

En primera instancia es menester realizar una aclaración: brindar cualquier tipo de conclusión
en una etapa que es considerada inicial y de aproximación a la cuestión, implicaría incurrir en
un error, producto de inferencias que aún deben ser evaluadas.

Dicho esto, entendiendo la desconexión como un proceso -evidentemente inacabado-, amerita

reconocer las instancias previas al conflicto en particular. Por ello, se debe comprender que la
aproximación aquí brindada únicamente logra abarcar la instancia más visible del proceso de
desconexión, debido a su alto grado de volatilidad e incertidumbre. No obstante, se entiende
que los sucesos ocurridos durante el período que abarcan los años 2013 y 2016 (merced de la
latencia que prevalece del conflicto en la actualidad), surgen de la prevalencia de una
contienda inicial subrogada en los movimientos -no necesariamente bélicos-, ya sean estos
generados por el corrimiento de fronteras o migraciones internas, que parecieran asentar, a la
vez, el inicio del proceso de desconexión, ante la dificultad de no poder integrarse
armónicamente con la mayoría dominante.

En este sentido, podría afirmarse que el proceso de desconexión es atravesado por todas las
vertientes imaginables en las que existiera un vínculo previamente establecido. En otras
palabras, lo que se desprende de este análisis inicial es la existencia de distintos niveles de
desconexión, los cuales corresponderían, de manera inversamente proporcional, al nivel de
integración o fortaleza de los vínculos preestablecidos. De esta manera, si bien el estudio aquí
realizado considera la cuestión identitaria como algo primordial y de carácter histórico en las
960 / 1970
relaciones entre la población ucraniana y la población rusa, al mismo tiempo se pueden
observar los problemas derivados de dicha cuestión, que profundizan el proceso de
desconexión, como la baja representatividad y legitimidad de los gobiernos ucranianos desde
su independencia, así como también las dificultades para contener el descontento de las
minorías para evitar una escalada de tensión en las relaciones.

Finalmente, la realidad observable de este conflicto invita a continuar ahondando en los

distintos vínculos que se han formado a lo largo de la historia en Ucrania, y en dónde se
encuentran las raíces de las distintas dicotomías dialécticas que se ha intentado visibilizar en
este trabajo.

BIBLIOGRAFÍA
 Afineevsky, E. (Dirección). (2015). Winter on Fire: Ukraine's Fight for Freedom
[Película documental] [Película].

 Amin, S. (2001). Capitalismo, Imperialismo, Mundialización. En J. Seoane, & E.

Tadei, Resistencias Mundiales (de Seattle a Porto Alegre) (págs. 15-29). Buenos
Aires: CLACSO.

 Arendt, H. (1998). Qué es la Política? Barcelona: Paidós.

 Beissinger, M. (1997). State-Building in the Shadow of and Empire-State: The Soviet

Legacy in Post-Soviet Politics. En D. y. (eds.), The End of Empire? The
transformation of the USSR in Comparative Perspective (págs. 166-167). Armonk,
NYC: M.E. Sharpe.

 Della Porta, D., & Diani, M. (2015). Los Movimientos Sociales. Madrid: Universidad
Complutense de Madrid; Centro de Investigaciones Sociológicas.

 Diani, M. (2015). Revisando el concepto de movimiento social. ENCRUCIJADAS.

Revista Crítica de Ciencias Sociales.

 Kaldor, M. (2001). Las Nuevas Guerras, violencia organizada en la era global.

Barcelona: Tusquets.

961 / 1970
 Kulyk, V. (2011). Language identity, linguistic diversity and political cleavages:
evidence from Ukraine. Nations and Nationalism, 17(3), 627-648.

 Kulyk, V. (2016). National Identity in Ukraine: Impact of Euromaidan and the War.
Europe-Asia Studies, 18(4), 588-608.

 Pérez de Lope, C. (2015). El poder de Todas las Rusias: La influencia de la identidad

eslava y la identidad contrastiva sobre la política exterior de la Federación Rusa.
Madrid: Universidad Pontificia Comillas.

 Ruiz Ramas, R. (2016). Ucrania: de la Revolución del Maidán a la Guerra del

Donbass. Salamanca, España: Comunicación Social.

 Schmitt, C. (1998). El concepto de lo Político. Madrid: Alianza.

 Tognelli, F. N. (2018). Estudio de la Crisis Ucraniana (2013-2016): la cuestión

identitaria en las movilizaciones del Maidán y la Guerra del Donbass . Buenos Aires:
Universidad Abierta Interamericana.

 Yashin, I., & Shorina, O. (2015). Putin War. An Independent Expert Report.
http://www.4freerussia.org/putin.war/.

962 / 1970
 EL VÍNCULO ARGENTINA-JAPÓN DURANTE LOS PRIMEROS AÑOS
DE GOBIERNO DE MAURICIO MACRI (2015 – 2017): ECONOMÍA Y
POLÍTICA EXTERIOR

Por Zalazar, Marina

marinazalazar15@gmail.com
Universidad Nacional de Rosario

Resumen: El 2018 marca el 120 aniversario del establecimiento de relaciones entre Argentina
y Japón, que se iniciaron de manera formal el 3 de febrero de 1898 con la firma del Tratado
de Amistad, Comercio y Navegación. De allí en adelante fueron creciendo en sus aspectos
diplomáticos, culturales y económicos; aunque vale la pena mencionar que los contactos
comerciales entre ambas naciones fueron y aún están poco desarrollados.
Teniendo en cuenta este panorama general, se buscará comprobar la hipótesis de que la nueva
etapa en las relaciones con Japón, coincidente con los dos primeros años de gobierno de
Mauricio Macri, responde para Argentina al objetivo planteado por el presidente y por los
cancilleres de mejorar la inserción económica internacional del país a través de la política
exterior.
Para ello se analizará el vínculo entre ambas naciones en el período que va de diciembre 2015
a diciembre de 2017, haciendo una descripción de las principales iniciativas bilaterales
realizadas y rastreando las temáticas sobre las cuales giraron.

Temática: Política Internacional

963 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

964 / 1970
 Introducción

El 2018 marca el 120° aniversario del establecimiento de relaciones entre Argentina y Japón.
Las relaciones bilaterales se iniciaron de manera formal el 3 de febrero de 1898 con la firma
del Tratado de Amistad, Comercio y Navegación; y de allí en adelante fueron creciendo en
sus aspectos diplomáticos, culturales y económicos.
Uno de los aspectos más relevantes de la relación, es la inmigración japonesa en el país. En
1886 se estableció el primer migrante nipón, conocido como Kinzo Makino, que llegó por
mar al país y se presume que trabajó para los ferrocarriles ingleses en la provincia de Córdoba
(SANCHIZ MUÑOZ, 1997). En la actualidad los nikkeis273 en argentina ascienden a un total
de 65000 personas, según la Embajada de Japón274. De la mano del crecimiento de la
comunidad japonesa en Argentina, la cultura nikkei se fue haciendo más conocida entre la
población y hoy son numerosos los centros culturales japoneses dónde se dictan cursos de
manga275, de origami276, de ceremonia del té, de idioma japonés.
Otro aspecto muy interesante de la relación entre ambas naciones, son los amistosos contactos
entre sus fuerzas navales. El primero de ellos tuvo lugar en 1899 cuando la Fragata Sarmiento,
en su primer viaje de instrucción, recorrió varias ciudades japonesas durante una visita de un
mes al país asiático. En dicha visita no sólo fueron recibidos por la Marina japonesa, sino que
el capitán del barco, Onofre Betbeder, fue recibido por el Emperador Meiji (SANCHIZ
MUÑOZ, 1997). Este tipo de contactos continuaron hasta el día de hoy, teniendo como
hechos a destacar la cesión de los acorazados Rivadavia y Moreno al gobierno japonés para la
guerra ruso-japonesa de 1904, el envío de barcos de la Marina japonesa para participar de
celebraciones nacionales argentinas, la designación de agregados militares en la legación
argentina en Japón.
Los contactos diplomáticos entre ambos países también han sido intensos, sobre todo en el
período posterior a la Segunda Guerra Mundial y hasta fines de los años 90. El intercambio de
visitas no sólo incluyó a primeros ministros, en el caso de Japón, y presidentes, en el caso
argentino, sino también a legisladores, gobernadores, y hasta la visita de los emperadores
japoneses a Argentina en 1997.
El aspecto tal vez menos desarrollado de las relaciones es el económico, y más precisamente
el comercial. Los contactos comerciales se iniciaron tempranamente, a principios del siglo
XX, impulsados por el interés argentino en bienes como porcelanas, muebles y seda
(SANCHIZ MUÑOZ, 1997). De todos modos, el desarrollo de la relación comercial ha sido
muy débil, y los niveles de intercambio entre ambos países es muy bajo, comparado con otros
socios comerciales de Argentina y de Japón. A primera vista, una de las principales razones
de este bajo intercambio comercial se relaciona con la dificultad que representa el transporte
entre dos países ubicados en las antípodas. Pero además, otras razones como el
proteccionismo japonés, los altos precios de los bienes japoneses, la poca competitividad de
los bienes primarios argentinos frente a otros más cercanos a Japón como los australianos;
pueden explicar también esta debilidad del comercio bilateral.
Teniendo en cuenta este panorama general, se buscará analizar el vínculo de Argentina y
Japón en los dos primeros años de gobierno de Mauricio Macri. La hipótesis que se buscará

273 Los nikkeis son descendientes de japoneses.

274 http://www.ar.emb-japan.go.jp/itpr_es/RelacionesBilaterales.html
275 El manga es el comic tradicional japonés, que hoy tiene su vertiente animada en el más conocido animé.
276 El origami es un arte tradicional japonés logrado a partir de diversas técnicas de plegado del papel.
965 / 1970
probar es que la nueva etapa, inaugurada en 2016, en las relaciones con Japón responde para
Argentina al objetivo planteado por el presidente y por los cancilleres277 de mejorar la
inserción económica internacional del país a través de la política exterior.
Para comprobar la hipótesis se rastrearán las principales actividades bilaterales realizadas en
el período que va desde diciembre de 2015, cuando asume Mauricio Macri como presidente,
hasta diciembre de 2017, mes en que se cumplen dos años de su mandato.
La hipótesis no pretende desconocer las intenciones japonesas en el vínculo bilateral, sino que
el espacio brindado para esta ponencia no es suficiente para analizar de forma integral la
relación bilateral. Por otro lado, la presente ponencia se enmarca en el Proyecto de
Investigación titulado “Análisis de la Política Exterior Argentina (PEA) como política
pública: profundización de las herramientas teórico-interpretativas y actualización empírica
(2011-2017)”, que tiene como objeto de estudio a la PEA, y no a la política exterior japonesa.
De ahí que para esta ponencia se analice el lugar asignado a Japón en la PEA desde que
asume Macri.
Para realizar el trabajo se utilizaron como fuentes de información comunicados de cancillería
argentina, como así también de la Casa Rosada y del Ministerio de Relaciones Exteriores de
Japón, acuerdos bilaterales, artículos periodísticos, discursos y declaraciones de funcionarios
gubernamentales de ambos países e informes anuales de agencias gubernamentales japonesas
especializadas como Japan International Cooperation Agency278(JICA), Japan External Trade
Organization279 (JETRO) y Japan Bank for International Cooperation280 (JBIC).
En un primer apartado se hará una breve descripción de la política exterior argentina en el
gobierno de Mauricio Macri, para luego reseñar en un segundo apartado las actividades
bilaterales realizadas en los años 2016 y 2017. El último apartado contiene las conclusiones
que se derivan del análisis de los apartados previos.

La Política Exterior Argentina de Mauricio Macri: algunas consideraciones generales

En materia de política exterior, Mauricio Macri decidió nombrar a Susana Malcorra como
ministra de relaciones exteriores, buscando diferenciarse de la presidencia de Fernández de
Kirchner y sosteniendo que había que sacar al país del “aislamiento internacional” en el que
se encontraba. El discurso del nuevo presidente argentino se centró muchas veces en la
“pesada herencia” dejada por el gobierno anterior y en el caso de las relaciones
internacionales del país, Macri tenía una visión negativa sobre el acercamiento de Argentina

277 Se hace referencia a “los cancilleres” dado que en el período estudiado son dos las personas que se
desempeñaron como ministros de relaciones exteriores. Mientras que Susana Malcorra estuvo en el cargo desde
el 10 de diciembre de 2015 hasta el 12 de junio de 2017, Jorge Faurie asumió el cargo ese mismo día y continúa
en el mismo hasta el presente.
278 Agencia Japonesa de Cooperación Internacional, fundada originalmente en 1974 y renovada en 2003, es
la agencia gubernamental a través de la cual se ejecuta la Ayuda Oficial al Desarrollo, con programas de
cooperación técnica, con préstamos y con cooperación financiera no reembolsable. Está presidida por Shinichi
Kitaoka.
279 La Organización Japonesa de Comercio Exterior es una agencia gubernamental que promueve el
comercio y las inversiones japonesas en el mundo. Fue fundada en 1958 y en la actualidad su director es
Hiroyuki Ishige.
280 El Banco Japonés para la Cooperación Internacional es una institución financiera gubernamental que
tiene como objetivo promover el desarrollo de la economía nipona y de sus empresas, reforzando los negocios en
el extranjero y mejorando la competitividad de las empresas japonesas. Fue creado en 2012, aunque sus
antecedentes directos datan de 1999. Actualmente Tadashi Maeda preside la institución.
966 / 1970
con países como Venezuela, Irán, Rusia y China. Es por esto que primero Malcorra y luego
Faurie hicieron mención a la necesidad de desideologizar la política exterior para que
Argentina tenga relaciones con todos los países del mundo, entendiendo que no
necesariamente los vínculos con un determinado país inhiben las relaciones con otros países.
El ejemplo que utiliza Malcorra es el de China y Estados Unidos: “No hay que pensar que si
nos acercamos a Estados Unidos nos alejamos de China. Hay que hablar con Estados Unidos
y también mirar a China.” (DINATALE y LIOTTI, 2015)
En concreto, la política exterior se puso al servicio de las necesidades económicas del país,
como lo mencionaba la nueva canciller en entrevista al diario La Nación: “la diplomacia debe
ser un camino para que los factores económicos se maximicen.” (DINATALE y LIOTTI,
2015). Este sentido otorgado a la diplomacia fue reconfirmado por Jorge Faurie cuando asume
su cargo en junio de 2017, luego de que Malcorra renunciase al mismo. Durante la ceremonia
de jura del cargo, Faurie mencionó que el objetivo principal seguía siendo la inserción de
Argentina en el mundo y sostuvo: “Vamos a hacer que esa inserción signifique acceso a
mercados y eso a su vez represente la posibilidad de más productividad de parte nuestra
[…]”. (TÉLAM, 2017)
En ambas citas se puede visualizar que lo económico iba a predominar en la política exterior
argentina y así lo confirman RUSSELL y TOKATLIAN (2017, p. 219): “Lo anunciado y
hecho por el gobierno de Macri en materia de política exterior durante 2016 muestra que sus
prioridades estuvieron claramente puestas en el campo económico”.
En este sentido, se buscó lo que BUSSO (2017) denomina “inserción occidental”, es decir
privilegiar los vínculos con Estados Unidos y Europa, renovar las relaciones con el sistema
financiero internacional y los organismos multilaterales de crédito, en el plano
latinoamericano, priorizar relaciones con países de semejante orientación externa y en el
plano global, ampliar relaciones con países como Japón y Canadá. Vale la aclaración de que
las relaciones con China, por la magnitud de los contactos comerciales entre ambos países y
las necesidades de inversiones extranjeras, no fueron descuidadas durante los primeros años
de la presidencia como se podría haber presumido por los discursos de campaña
(TOKATLIAN y RUSSELL, 2017, p. 222).
Las relaciones de Argentina con Japón no escaparon a este marco general de la PEA, como se
verá en detalle en el apartado siguiente.

Japón en la política exterior argentina

Las relaciones con Japón experimentaron un salto a partir de 2016, teniendo en cuenta que
durante el gobierno previo al del presidente Macri las actividades bilaterales habían existido
pero fueron escasas. El primer contacto de alto nivel se dio en el marco de la Cumbre de
Seguridad Nuclear en Washington, en abril de ese año, cuando Macri y el primer ministro
japonés, Shinzo Abe mantuvieron una reunión en la que acordaron “incrementar los contactos
diluidos en los últimos años” (TÉLAM, 2016), haciendo hincapié en el comercio, la
producción, el sector agropecuario, inversiones.
Esto derivó en mayo en una gira de la vicepresidente argentina, Gabriela Michetti, a Japón
acompañada por una nutrida comitiva de funcionarios argentinos. En la visita Michetti se
reunió no solo con el primer ministro Abe, sino también con funcionarios japoneses de los
gabinetes de finanzas y economía. Además mantuvo encuentros con Nippon Export and

967 / 1970
Investment Insurance281 (NEXI), JETRO, JBIC, JICA y JOIN y se reunió con funcionarios del
sector privado como representantes de las empresas Mitsubishi, Mitsui, Marubeni y Toyota.
Es clara la predominancia de temas económicos en esta visita de Michetti a Tokyo.
Japón empezaba a perfilarse como un socio de importancia para Argentina en su estrategia
económica y cancillería lo deja en claro en uno de sus comunicados sobre la visita de Michetti
al país asiático: “La visita se inscribe en la identificación de Japón como país prioritario para
la Argentina y su objetivo central es revitalizar las relaciones bilaterales y en ese marco
hacer conocer el compromiso del Gobierno argentino con las nuevas políticas
instrumentadas para crear un clima de negocios favorable al crecimiento del intercambio
comercial bilateral y a la inversión japonesa en Argentina.”282 (subrayado de la autora)
Pero esta no es la única vez en la cual se hizo visible el hecho de que el relacionamiento con
Japón estaba en estrecha relación con los objetivos económicos del gobierno. La mayoría de
las iniciativas bilaterales del año 2016 son ejemplo de esto.
Una de ellas consistió en la firma de un memorándum entre el ministro de producción de
Argentina y el embajador Fukushima283, en calidad de representante del ministro de
economía, comercio e industria de Japón. Dicho memorándum estableció la creación de un
comité conjunto argentino-japonés para la promoción del comercio y de inversiones que se
reuniría al menos una vez al año con el objetivo de reforzar la relación económica entre
ambos países a través del intercambio de información relacionada con el ambiente de
negocios, las inversiones y el comercio. En mayo de 2017 y en abril de 2018 se realizaron las
dos primeras reuniones del comité.
Otra de las actividades económicas bilaterales refiere a la misión comercial japonesa que
visitó Argentina en julio de 2016 para participar del seminario “Oportunidades de inversión
en infraestructura y energía”. Esta misión fue organizada de forma conjunta por JETRO y la
AAICI, y contó con la participación de empresas japonesas del sector de infraestructura y
energía, proveedores de tecnologías y equipamiento para estos sectores, empresas de
ingeniería y construcción, y agencias gubernamentales japonesas de crédito e inversión. La
misión fue considerada fructífera dado que se anunciaron inversiones en el país por más de
1000 millones de dólares, pero con la condición de que la OCDE (Organización para la
Cooperación y el Desarrollo Económicos) mejorase la calificación de Argentina284.
Una iniciativa de importancia dado que luego derivó en la obtención de un préstamo del JBIC
tuvo que ver con la visita del ministro de transportes Guillermo Dietrich a Japón en
septiembre de 2016, dónde entre otras actividades, recorrió la planta de la empresa Nippon
Signal encargada de fabricar tecnología de frenado automático para trenes. El préstamo del
JBIC fue anunciado al año siguiente, en mayo.
En octubre de 2016 se realizó la XXII reunión de Consultas Políticas entre Argentina y Japón,
reanudándose este mecanismo que había iniciado en 1993 y había tenido su última edición en

281 NEXI es una empresa de seguros del gobierno japonés, creada en el 2001 como institución
administrativa independiente del gobierno central. Esta organización administra el programa gubernamental de
seguros para el comercio y las inversiones que tiene como objetivo promover los negocios internacionales de
Japón.
282 Visita de la vicepresidente Gabriela Michetti a Japón. Información para la Prensa n° 142/26.
18/05/2016. Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto.
283 Noriteru Fukushima fue acreditado como Embajador Extraordinario y Plenipotenciario del Japón en la
República Argentina el 1º de julio del 2015 y continúa aún hoy en dicho cargo.
284 Esto de hecho sucedió en octubre de 2016 cuando el organismo redujo la calificación del riesgo país de
Argentina de 7 (siete) a 6 (seis). Argentina tenía la calificación más baja (7, siete) desde enero de 2002.
968 / 1970
el año 2011. Al igual que el mecanismo reforzado que se establecería en noviembre durante la
visita de Abe al país, la reunión se realiza a nivel de viceministros. En este caso participaron
el vicecanciller Carlos Foradori, por Argentina y el vicecanciller Takeo Akiba, por Japón. Los
temas que se discutieron giraron en torno a las perspectivas de visitas del más alto nivel a
realizarse en el futuro, el refuerzo de los mecanismos bilaterales políticos, económico-
comerciales y de inversión, los acuerdos en negociación y el acceso al mercado japonés de
productos agrícolas argentinos. Algunos de estos temas se mantuvieron en la agenda hasta
incluso en la reunión realizada en abril de 2018, y como puede observarse predominaron
temas económicos.
También en octubre se llevó a cabo la firma de un Memorándum de Cooperación en Deportes,
entre ambos ministerios de deportes. En el mismo se establecían una serie de áreas en las que
ambos ministerios cooperarían como política deportiva, gestión deportiva, infraestructura
deportiva, promoción de los valores olímpicos y paraolímpicos, protección de atletas y
antidoping, asociaciones público-privadas en deportes, intercambio de equipos para
entrenamientos y competencias conjuntas. Este memorándum se firmó teniendo en cuenta que
Buenos Aires será sede de los Juegos Olímpicos de la Juventud en octubre de 2018 y Tokyo
será sede de los Juegos Olímpicos 2020.
El fructífero año 2016 para las relaciones Argentina – Japón, culminó con la visita del primer
ministro Shinzo Abe a Argentina en noviembre. La visita de Abe cobra relevancia no sólo
dentro de la estrategia de política exterior macrista, sino también porque se sostenía en los
medios de comunicación y desde el gobierno que hacía desde 1959 que un primer ministro
japonés no visitaba el país285. En realidad, y sin negar la importancia de la visita de Abe al
país, el primer ministro japonés había estado en Buenos Aires en ocasión de la 125° Reunión
del Comité Olímpico Internacional donde Tokyo fue elegida como sede para los Juegos
Olímpicos 2020. Es verdad que durante esta visita no se reunió con la entonces presidente de
la nación, pero esto está relacionado con que habían tenido una breve reunión en los días
previos en San Petersburgo donde se llevaba a cabo la cumbre del G20. Por otro lado, durante
la presidencia de Menem habían estado en el país el Emperador Akihito y la Emperatriz
Michiko, visitas a las que el propio presidente en funciones otorgó mucha relevancia.
Estos comentarios pretenden llegar a un análisis realmente acabado de por qué hoy, en el
2018, las relaciones de Japón y Argentina son consideradas de muy alto nivel y diferentes a
las que se tuvieron en presidencias anteriores. Tal vez las diferencias hay que buscarlas en los
acuerdos firmados, las iniciativas de cooperación bilaterales, los intercambios comerciales, el
flujo de inversiones y no tanto en el mero intercambio de visitas, cuya importancia queda
muchas veces en el plano de lo simbólico y no se traslada a realizaciones concretas.
En el marco de la visita de Abe al país, se firmaron varios acuerdos, entre ellos el más
importante consistió en un memorándum para el establecimiento de un mecanismo reforzado
de consultas políticas entre ambos países, teniendo como referencia la XXII Reunión de
Consultas Políticas entre Japón y Argentina que se habían realizado en octubre de ese año.
Durante la visita también se anunció el inicio de las negociaciones entre ambos países de un
tratado de promoción y protección de inversiones, cuyo texto final fue acordado en octubre de
2017 y aún no ha sido firmado, y de las negociaciones para un acuerdo de asistencia mutua en
asuntos aduaneros, que al momento de publicación de esta ponencia no ha sido concretado,

285 Mauricio Macri sostuvo durante la declaración conjunta luego de la reunión con Abe en Buenos Aires:
“Y recordando que son 57 años desde la última vez que nos visitó un Primer Ministro” (Casa Rosada, 21 de
Noviembre de 2016).
969 / 1970
aunque las negociaciones estarían avanzadas, de acuerdo a lo sostenido por Macri y Abe en
mayo de 2017 en la visita del primero a Tokyo. En la declaración conjunta de ambos jefes de
gobierno se hizo referencia a un futuro acuerdo de visas de vacaciones y de trabajo, como así
también a reforzar negociaciones de Japón con el Mercosur, aprovechando la presidencia pro
témpore de Argentina. Por otro lado, la AAICI firmó en este contexto memorandos de
cooperación con JETRO y con la Corporación Japonesa de Inversión Internacional en
Infraestructura para Transporte y Desarrollo Urbano (JOIN - Japan Overseas Infrastructure
Investment Corporation for Transport & Urban Development). El memorando entre AAICI y
JETRO tiene como objetivo promover los negocios bilaterales, mientras que el de AAICI con
JOIN es para cooperar en proyectos de transporte y desarrollo urbano.
Como se puede observar de la anterior descripción, la visita de Abe giró más que nada en
torno a las iniciativas de tipo económico, e incluso los temas que se trataron en las reuniones
dentro del mecanismo reforzado de consultas políticas fueron predominantemente
económicos: negociaciones para el ingreso de productos agropecuarios argentinos a Japón,
inversiones japonesas en argentina, cooperación técnica en la capacitación de recursos
humanos y mejora de la competitividad de pequeñas y medianas empresas, presidencia
argentina del G20, intercambios culturales y deportivos y cooperación científica antártica286.
Es importante mencionar que durante todo el año 2016 JICA, llevó a cabo diversos programas
en Argentina relacionados con cursos de capacitación en temáticas, como aplicación de
sistemas de gestión en PYMEs, políticas alimentarias para el desarrollo territorial, gestión
apropiada de áreas naturales protegidas, planificación de políticas para la eficiencia
energética, políticas de desarrollo de PYMEs, agricultura sustentable. Por otro lado, la
agencia japonesa también realizó un proyecto de cooperación técnica con el Centro de
Investigación Aplicada de Láseres (CEILAP) dependiente del CONICET (Consejo Nacional
de Investigaciones Científicas y Técnicas de Argentina). Si se revisan todas las temáticas de
los cursos dictados por JICA, hay muchos orientados a las PYMEs, pero las temáticas de
cooperación han sido muy variadas y no se limitaron al campo económico.
Haciendo un balance del año 2016, se observa que la mayoría de las actividades estuvieron
relacionadas con temáticas económicas, específicamente de comercio exterior, inversiones,
desarrollo de infraestructura. Es más, en las iniciativas de tipo político-diplomático, como
podrían ser las consultas políticas o los acuerdos de cooperación firmados, se incluían
expresamente objetivos económicos. Tal vez los programas de JICA son los que muestran
temáticas no relacionadas de forma directa con la economía. Paradójicamente este predominio
de las temáticas económicas no fue acompañado por el comercio bilateral que continuó en los
niveles tradicionales para ambos países.
El comercio entre ambas naciones es el aspecto menos destacado de la relación, como se
mencionó en la introducción y las estadísticas así lo confirman. En el 2016, las exportaciones
niponas hacia Argentina fueron por un total de 631 millones de dólares, representando sólo el
0,1% de las exportaciones totales de Japón según datos proporcionados por la Comisión de
Comercio de Naciones Unidas (UN Comtrade). Según este organismo hay dos grupos de
bienes que se destacaron en las exportaciones niponas hacia el país: vehículos y maquinaría y
reactores nucleares. Otros grupos de productos como equipamiento eléctrico y electrónico, y
equipamiento médico y óptico también tuvieron una participación pero mucho menor que los
otros dos sectores. Al observar la tendencia general de las exportaciones hacia Argentina, el
2016 no representa cambios bruscos con respecto a otro años, sin embargo vale la pena

286 Comunicados de prensa de cancillería: 184/18, 358/16y 229/17.

970 / 1970
mencionar que desde el 2012 al 2016 estas se han ido reduciendo y de hecho el 2016
representó el punto más bajo en 4 años. Por otro lado, los envíos de Argentina hacia Japón en
el 2016 ascendieron a 662 millones de dólares, representando el 1,1% de las exportaciones
totales argentinas. En este caso los productos enviados al país asiático consistieron más que
nada de minerales, y muy por detrás del valor de este producto predominante se enviaron
también pescados y cereales. Las exportaciones argentinas hacia Japón no han tenido valores
tan estables como en el caso de las exportaciones japonesas hacia nuestro país, pero de 2014 a
hoy los valores han sido bastante similares y se mantienen en un nivel mínimamente mayor
que los tradicionales.

El año 2017 confirma la prioridad que Argentina le había dado a la relación con Japón, con la
visita de Mauricio Macri a Tokyo. La visita incluyó variedad de actividades, entre ellas la
primera reunión del comité conjunto argentino – japonés, creado el año anterior por el
memorándum entre el ministerio de producción argentino y el ministerio de economía
japonés. La reunión tuvo como resultado la elaboración de una hoja de ruta para la
cooperación entre Japón y Argentina para el año 2017 que planteaba diversas actividades que
debían realizar organizaciones como JETRO, JICA, el ministerio de economía japonés, el de
producción argentino, la AAICI. La hoja de ruta planteaba actividades en 4 áreas, todas
económicas: promoción de inversiones, desarrollo de infraestructura, promoción de
exportaciones y cooperación entre oficinas de patentes de ambos países.
Otra de las actividades realizada durante la visita fue el Foro Económico Japón – Argentina,
organizado por JETRO, la embajada argentina en Japón y el ministerio de relaciones
exteriores argentino. Los temas del foro económico estuvieron relacionados con agroindustria,
transporte y energía, y contó con la presencia del presidente argentino que realizó un breve
discurso ante empresarios japoneses. Macri estuvo acompañados por los ministros de
Producción, de Transporte, de Energía y Minería y de Agroindustria.
Además de reunirse con el emperador Akihito y su esposa, el presidente estuvo con el primer
ministro Abe repasando los puntos más importantes de la agenda bilateral. En la declaración
conjunta emitida luego de la reunión se hizo mención a las consultas políticas que tendrían
lugar en junio de ese año, a la próxima firma de un memorándum de cooperación científica
antártica, a la continuación de las negociaciones del acuerdo de cooperación en cuestiones
aduaneras, al progreso realizado en torno a la apertura recíproca de los mercados de carne y
frutas, al establecimiento de un representante residente de JETRO en Buenos Aires en enero
de 2017, a los avances en la preparación del proyecto Kaizen y a la participación de Japón,
por primera vez, en la Feria Internacional de Turismo de América Latina realizada en Buenos
Aires de forma anual.
Los acuerdos firmados durante la visita versaron sobre diversas cuestiones. El ministro de
agroindustria argentino, Buryaile y el ministro de agricultura, silvicultura y pesca japonés,
Yamamoto firmaron un memorando de cooperación en las áreas agrícola, ganadera, pesquera,
forestal y agroindustrial. A través de este mecanismo se creó un comité conjunto para el
diálogo en temáticas como comercio exterior, seguridad alimentaria, investigación,
promoción de negocios e inversiones. Por otro lado, los ministro de comunicaciones de ambos
países, Aguad por Argentina y Akama por Japón, firmaron un memorando de cooperación en
el sector de la televisión digital terrestre y el sector de las Tecnologías de la Información y la
Comunicación (TIC’s). Los objetivos del memorando estaban relacionados con reforzar la
cooperación en la televisión digital terrestre, expandir la asociación en el campo de las TIC's y
realizar intercambios bilaterales también en ese campo. Para ello, Argentina adoptaría las

971 / 1970
normas japonesas ISDB-T287 para televisión digital terrestre, se intercambiaría información
sobre buenas prácticas y políticas públicas en TIC's y se realizarían proyectos conjuntos en
dicha área. El tercer, y último documento firmado es un memorando de cooperación sobre un
programa de vacaciones y trabajo288, entre Susana Malcorra y el ministro de estado para
asuntos extranjeros de Japón, Kentaro Sonoura. Este acuerdo estableció la emisión de visas de
vacaciones y trabajo para nacionales de ambos países para estadías máximas de 1 año en el
país receptor, plazo en el cual los aplicantes podrán trabajar sin necesidad de obtener un
permiso de trabajo y realizar cursos para aprender el idioma del otro país.
Días después de terminada la visita, el 22 de mayo, el JBIC anunció el otorgamiento de un
préstamo de 53 millones de dólares al gobierno argentino para la compra a la empresa
japonesa Nippon Signal de un sistema de señales ferroviarias que permitirían llevar a cabo la
instalación del sistema de frenado automático en todos los trenes del área metropolitana. El
crédito tiene un plazo de 6 años y medio, dos años de gracia y una tasa de interés anual del
2,61%; y cuenta con la participación de la sucursal en Tokyo del Deutsche Bank AG y de
NEXI.
Un hito importante en las relaciones bilaterales del 2017 es la firma del meorando de
cooperación científica antártica entre la Dirección Nacional del Antártico de Argentina y el
Instituto Nacional de Investigaciones Polares de Japón a fines de mayo. Ambos países tienen
bases en la Antártida, pero es la primera vez que firman un acuerdo en esta materia. El
acuerdo establecía la realización de una serie de actividades de cooperación entre ambas
agencias gubernamentales, entre las cuales se pueden mencionar proyectos conjuntos de
investigación científica y de conservación del ambiente antártico, el intercambio de
información científica y de recursos humanos, y el intercambio de experiencias sobre el
desarrollo tecnológico de estaciones en regiones polares.
Promediando el 2017, el 7 de junio se lleva a cabo la XXIII reunión de consultas políticas,
enmarcada en el acuerdo firmado en noviembre del año anterior. La reunión tuvo lugar en el
palacio San Martín y fue presidida por el secretario de relaciones exteriores, Pedro Villagra.
Por Japón participó el viceministro de asuntos exteriores y sherpa del G20, Keiichi Katakami.
Los temas tratados en la reunión versaron sobre negociaciones para el ingreso de productos
agropecuarios argentinos a Japón289, inversiones japonesas en Argentina, intercambios
culturales, deportivos y educativos, cooperación técnica en capacitación de recursos humanos
y para mejorar la competitividad de pequeñas y medianas empresas argentinas, cooperación
científica antártica y la presidencia argentina del G20.
Para la segunda mitad del año queda un hecho relevante para mencionar: el anuncio de inicio
del proyecto Kaizen-Tango, llevado a cabo por JICA, en conjunto con el Instituto Nacional de
Tecnología Industrial (INTI). El proyecto de cooperación implica un desembolso de 5
millones de dólares por parte de la agencia japonesa que se destinarán para la capacitación de

287 Integrated Servicies Digital Broadcasting-Digital Terrestrial Television. Normas japonesas que marcan
un estándar para la televisión digital. En América Latina, Brasil ha liderado la adopción de estas normas, seguido
luego por Argentina, Bolivia, Chile, Costa Rica, Ecuador, Filipinas, Nicaragua, Paraguay, Perú, Uruguay,
Venezuela y El Salvador.
288 Fue firmado en mayo, durante la visita del presidente Macri, pero entró en vigor el 21 de septiembre del
2017.
289 El 14 de mayo de 2018, el ministro de agroindustria de Argentina, Etchevere y el ministro de agricultura
japonés, Ken Saito; firmaron un acuerdo para la apertura recíproca del mercado de carnes. En concreto se planeó
que para fines de julio la carne bovina y ovina de la Patagonia estén disponibles en el mercado nipón y la carne
japonesa Kobe disponible en Argentina.
972 / 1970
pequeñas y medianas empresas locales en el método industrial “kaizen”290 o de mejora
continua.
En el año 2017 JICA continuó con el programa en conjunto con el CEILAP, como así
también con los variados cursos de capacitación que se mencionaron para el año 2016, incluso
agregó algunas temáticas como gestión del control aduanero en el crimen internacional,
tecnología práctica en sistemas de transporte inteligente y marketing de productos usando
recursos locales. En conjunto los programas de JICA continúan teniendo temáticas variadas,
no predominando lo económico; aunque hay que destacar que el gobierno argentino ha
ponderado el proyecto Kaizen explicado más arriba por sobre los otros cursos de capacitación
brindados por la agencia.
Para el año 2017 también se observa un predominio de las actividades económicas, con las
excepciones de la cooperación antártica y el memorando de visas de vacaciones y trabajo.
Hasta el proyecto de cooperación Kaizen-Tango está estrechamente relacionado con mejorar
la economía argentina y de hecho es el proyecto al que más relevancia le ha dado el gobierno
argentino.
Así como en el 2016 el intercambio comercial de bienes entre ambos países no experimentó
cambios bruscos, en el 2017 se mantiene esta tendencia, aunque hay que destacar que tanto las
exportaciones japonesas hacia Argentina, como las exportaciones argentinas hacia Japón han
aumentado levemente sus valores totales. Las exportaciones japonesas hacia nuestro país
sumaron un total de 736 millones de dólares, y siguen representando un 0,1% del total de las
exportaciones del país asiático. Por el lado argentino, las exportaciones hacia Japón
ascendieron a 636 millones de dólares y representan un 1,1% del total exportado por
Argentina.

Conclusiones

El gobierno de Mauricio Macri ha otorgado una clara prioridad a las relaciones con Japón,
como lo han dejado en claro varios funcionarios del gobierno y el propio presidente. En
ocasión de la visita de Abe al país en noviembre de 2016, Mauricio Macri sostuvo durante la
declaración conjunta que “una alianza estratégica entre Japón y Argentina, Argentina y
Japón, puede ser algo muy productivo para ambas sociedades”, además en el comunicado de
cancillería sobre dicho evento se sostiene que “el Presidente Macri incluyó a Japón entre los
países con los cuales la Argentina buscará priorizar el fortalecimiento de lazos y destacó la
importancia de promover el sector privado, así como impulsar el comercio y la cooperación
en los campos de la ciencia, la tecnología y la innovación entre otros.”
En esta última cita se aprecia claramente lo sostenido en la hipótesis: la prioridad otorgada a
Japón en la PEA del gobierno de Macri se inserta en el marco más general de una política
exterior al servicio de los intereses económicos.
En el cuadro siguiente se puede apreciar con claridad que de las 10 actividades contabilizadas
durante el año 2016, 5 estuvieron relacionadas de forma exclusiva con el ámbito económico, 3
incluyeron otras temáticas como cuestiones diplomáticas y de cooperación internacional y
sólo 2 no estuvieron relacionadas al ámbito económico.

290 Metodología de trabajo industrial que tiene como objetivo mejorar la productividad y la competitividad
de la empresa, involucrando a sus trabajadores en actividades de mejora continua.
973 / 1970
 FECHA ACTIVIDAD TEMÁTICA

1 1 de abril Audiencia entre Macri Diplomacia.

y Abe en la cumbre de Comercio.
seguridad nuclear Inversiones.

2 11 al 13 de mayo Visita de la Diplomacia.

vicepresidente Comercio.
Michetti a Tokyo Inversiones.
Cooperación
internacional.
Infraestructura.

3 12 de mayo Memorando de Inversiones.

cooperación sobre el Comercio Exterior.
comité conjunto
argentino-japonés
para promoción del
comercio y las
inversiones

4 12 de julio Seminario Inversiones.

“oportunidades de Infraestructura.
inversión en
infraestructura y
energía en Argentina”

5 Septiembre Visita del ministro de Inversiones.

transportes de Infraestructura.
Argentina a Japón

6 21 de octubre Memorando de Deportes.

cooperación en
deportes

7 21 de octubre XXII consultas Diplomacia.

políticas entre Comercio exterior.
Argentina y Japón

8 21 de noviembre Memorando de Diplomacia.

cooperación para el
establecimiento de un
mecanismo reforzado

974 / 1970
 de consultas políticas

9 21 de noviembre Memorando de Comercio Exterior.

cooperación entre
AAICI y JETRO

10 21 de noviembre Memorando de Inversiones.

cooperación entre Infraestructura.
AIICI y JOIN

Fuente: elaboración propia.

Para el año 2017 se observa una tendencia similar, aunque se dieron menos actividades en
total. De las 8 actividades reseñadas, 3 se refieren exclusivamente a temas económicos, 2
observan temáticas relacionas con lo económico pero también con la cooperación
internacional y cuestiones diplomáticas y sólo 3 se refieren a temáticas no económicas.

FECHA ACTIVIDAD TEMÁTICA

19/05/2017 Primera reunión del comité Inversiones. Comercio

conjunto para la promoción Exterior.
del comercio y las
inversiones

19/05/2017 Foro económico Japón- Inversiones. Comercio

Argentina Exterior. Agroindustria.
Transporte. Energía.

19/05/2017 Memorando de Cultural.

cooperación sobre un
programa de vacaciones y
trabajo

19/05/2017 Memorando de Inversiones. Comercio

cooperación en las áreas Exterior.
agrícola, ganadera,
pesquera, forestal y
agroindustrial

19/05/2017 Memorando de Telecomunicaciones.

cooperación en el sector de
la televisión digital
terrestre y el sector de las
tecnologías de la

975 / 1970
 información y la
comunicación.

30/05/2017 Memorando de Cooperación científica.

cooperación científica
antártica

07/06/2017 XXIII consultas políticas Diplomacia. Inversiones.

entre Argentina y Japón Comercio Exterior.
Cooperación Internacional.
Foros Internacionales.

26/10/2017 Inicio del proyecto Kaizen- Cooperación Internacional.

Tango entre JICA y el Competitividad
INTI empresarial.

Fuente: elaboración propia.

Luego de observar las actividades de ambos años, y teniendo también en consideración los
intercambios comerciales del 2016 y 2017; se puede sostener la hipótesis planteada. Restaría
para un análisis posterior el por qué Japón no tuvo esta prioridad durante el gobierno de
Fernández de Kirchner y qué motiva el mayor interés de parte de Japón hacia Argentina.

976 / 1970
 Bibliografía

ARBIA, C. (2016) La OCDE mejoró la calificación de Argentina por primera vez desde 2002.
Infobae. 21 de octubre. Disponible online en:
https://www.infobae.com/economia/2016/10/27/la-ocde-mejoro-la-calificacion-argentina-por-
primera-vez-desde-2002/
BERAUD, A. (2017) Argentina y Japón como socios estratégicos: el momento es ahora.
Infobae. 10 de diciembre. Disponible online en:
https://www.infobae.com/opinion/2017/12/10/argentina-y-japon-como-socios-estrategicos-el-
momento-es-ahora/
BUSSO, A. (2017) El rol de los Estados Unidos en el diseño de política exterior del gobierno
de Mauricio Macri. Conceptos básicos para su análisis. Anuario de Relaciones
Internacionales UNLP. Disponible online en: http://www.iri.edu.ar/wp-
content/uploads/2017/09/A2017amnorArtBusso.pdf
CAPRIATA, L. (2017) “Japón va a regresar a la Argentina gracias a este gobierno”, dijo el
embajador nipón en el país. Télam. 11 de mayo. Disponible online en:
https://www.telam.com.ar/notas/201705/188627-japon-argentina-embajador-entrevista.html
DINATALE, M. (2016) Shinzo Abe: “Japón apoya la apertura que lidera Macri”. La Nación.
21 de noviembre. Disponible online en: https://www.lanacion.com.ar/1958032-shinzo-abe-
japon-apoya-la-apertura-que-lidera-macri
DINATALE, M. y LIOTTI, J. (2015) Susana Malcorra: “Vamos a desideologizar la política
exterior”. La Nación. 7 de diciembre. Disponible online en:
https://www.lanacion.com.ar/1852090-susana-malcorra-vamos-a-desideologizar-las-
relaciones-exteriores-de-la-argentina
ONAHA, C. y RAMONEDA, E. (2016) Entrevista al Sr. Embajador de Japón Noriteru
Fukushima. Relaciones Internacionales. Núm. 51. Disponible online en:
http://sedici.unlp.edu.ar/handle/10915/57610
ORTEGA, M. (2017) “Hay muchas empresas japonesas que se están preparando para venir a
la Argentina”. Ámbito financiero. Miércoles 7 de Junio. Disponible online en:
http://www.ambito.com/885589-hay-muchas-empresas-japonesas-que-se-estan-preparando-
para-venir-a-la-argentina
ROSS, C. (2012) La política exterior japonesa hacia América Latina y el Caribe: entre la
cooperación y los negocios. Atenea. Núm. 505. Págs. 185 a 217. Disponible online en:
https://scielo.conicyt.cl/pdf/atenea/n505/art_09.pdf
SANCHIZ MUÑOZ, J. (1997) Japón y la Argentina. Historia de sus Relaciones. Buenos
Aires: Editorial Sudamericana.
SIMONOFF, A. (2016) Giros en las estrategias de inserción argentina a partir de la
presidencia de Mauricio Macri. Conjuntura Austral. Vol. 7. Núm. 37. Págs. 40-51. Disponible
online en: http://seer.ufrgs.br/index.php/ConjunturaAustral/article/view/67694
TÉLAM (2016) Macri y primer ministro de Japón acordaron relanzar las relaciones
bilaterales. 1ro de abril. Disponible online en:
http://www.telam.com.ar/notas/201604/141731-mauricio-macri-shinzo-abe-argentina-japon-
relaciones-bilaterales.html
_______ (2017) Macri tomó juramento al canciller Faurie y llamó a “terminar con la mafia de
los juicios laborales”. Política. 12 de Junio. Disponible online en:
http://www.telam.com.ar/notas/201706/192031-macri-toma-juramento-al-nuevo-canciller-y-
presenta-un-nuevo-hercules-designacion-malcorra.html

977 / 1970
TOKATLIAN, J.G. y RUSSELL, R. (2017) Macri: en busca de una nueva inserción
internacional. Anuario Internacional CIDOB 2016-2017. Págs. 216 a 222. Disponible online
en: http://anuariocidob.org/

978 / 1970
 Diplomacia tradicional-Paradiplomacia: ¿Competencia o
Complementariedad?.
Análisis del caso de la Provincia de Santa Fe

Mg. Paula Demarchi

paulademarchi@hotmail.com

Resumen

La presente ponencia tiene por objetivo analizar el vínculo entre la diplomacia tradicional y el
accionar internacional de los actores subnacionales, contemplando el nivel de articulación de las
provincias con el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y a través de este organismo, con las
Embajadas y Consulados argentinos acreditados en el exterior y con las Embajadas y Consulados
extranjeros asentados en territorio nacional. Se parte de la hipótesis sobre la existencia de una
relación de complementariedad entre estos actores, sostenida fundamentalmente por los proyectos
de cooperación descentralizada desarrollados de manera conjunta y por la colaboración entre ambos
ante las necesidades presentadas por los ciudadanos argentinos que se encuentran fuera del país.
Este trabajo se concentra en el examen del caso de la provincia de Santa Fe, dado su activo e intenso
nivel de participación en el escenario mundial.

Mesa Redonda

¿Conversamos sobre diplomacia y actividad consular? Un debate que

revisita sobre dos instituciones tradicionales en la actualidad

979 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Introducción

En el marco del complejo sistema internacional actual, el estatocentrismo que caracterizó a una buena
parte de los análisis teóricos más tradicionales de las Relaciones Internacionales comenzó a perder
fuerza (Colacrai, 2010) como consecuencia de la creciente participación e involucramiento de nuevos
actores.

De manera simultánea, mientras que el propio Estado intenta definir su inserción internacional y las
políticas que llevará adelante en dicho contexto, se comienza a reproducir este mismo proceso en
escalas menores, escenarios locales, provinciales, esferas y agencias gubernamentales
descentralizadas, ONG, sindicatos, individuos, etc, que también proyectan su influencia o buscan la
satisfacción de sus expectativas en el mismo ámbito que antes estaba reservado exclusivamente para
los Estados nación.

Tanto los procesos sistémicos, globalización y regionalización, como los internos, descentralización,
transformaciones en las constituciones a nivel nacional, salida de regímenes políticos autoritarios y
avances en la redemocratización, retroalimentaron este fenómeno.

El creciente entramado de vínculos que traspasan las fronteras de los Estados sin hacerlo por los
canales tradicionales, indefectiblemente provocó la transformación de algunos aspectos claves de la

980 / 1970
política exterior. Al mismo tiempo, se desbordaron las prácticas, instituciones y discursos de la
diplomacia tradicional. Sin embargo su primacía no está en cuestionamiento; las prerrogativas del
Estado nacional y la concentración de varios poderes en su seno, le permiten seguir siendo el centro de
la actividad internacional de los países.

En función de estas particularidades, el objetivo del presente trabajo consiste en analizar la relación
entre la diplomacia clásica y la paradiplomacia, considerando el nivel de articulación entre la provincia
de Santa Fe y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, y a través de este organismo, con las
Embajadas y Consulados argentinos acreditados en el exterior y con las Embajadas y Consulados
extranjeros asentados en territorio nacional. Se sostiene la hipótesis sobre la existencia de un vínculo
de complementariedad entre estos actores, construido por los proyectos de cooperación
descentralizada desarrollados conjuntamente y por la colaboración entre las partes respecto a las
necesidades presentadas por los santafesinos que se encuentran fuera del país.

En base a lo expuesto, la ponencia se organiza en cuatro secciones: Luego de esta introducción, se

realiza un recorrido por los principales contenidos teórico-conceptuales en torno a los cuales se
construyó el objeto de análisis. En la tercera parte se observa la relación entre el poder central y las
autoridades locales de modo de determinar si existe coordinación o competencia entre ellos. También
se examina el tratamiento de esta temática en la legislación argentina. La cuarta sección se estructura
sobre la estrategia de internacionalización de la provincia de Santa Fe, destacando las líneas de acción
referentes al diseño e implementación de proyectos de cooperación descentralizada y al abordaje de
situaciones de emergencia padecidas por santafesinos en el exterior. Por último se plantea la
conclusión en la que se profundiza sobre el grado de articulación entre la diplomacia clásica y la
paradiplomacia en el caso bajo análisis.

Aportes teórico- conceptuales

Aún reconociendo el peso de las determinantes sistémicas en el comportamiento externo de los países,
se enfatiza en la importancia del sistema político interno en la definición de la política exterior291.

La esfera doméstica se presenta como un escenario en el que actores políticos, públicos y privados,
pueden influenciar a través de múltiples causes formales e informales, el proceso político de la política

291 La relevancia del vínculo nacional-internacional ya había sido analizada por James Rosenau a finales de
los años setenta. Como remarcaba este autor, los cambios en el sistema debían ser estudiados a partir de la
comprensión de un límite cada vez más poroso y flexible que separa lo endógeno de lo exógeno (Rosenau,
1997).

981 / 1970
exterior (Cornago, 2010:123). Dichas acciones tienen la característica de ser una consecuencia
interméstica. La combinación no está pensada como interrelación entre el ámbito interno y externo de
la realidad de un mismo Estado, sino como la confusión entre estos espacios en los que se mueven sin
límites diversos actores (Miranda, s/f).

Desde la teoría sobre el juego de doble nivel, Robert Putnam señaló la necesidad de que en un país
previo a una negociación internacional, debe llevarse a cabo una negociación doméstica, con el objeto
de combinar los intereses particulares de los diferentes actores nacionales involucrados (Putnam,
1996).

En sintonía con ello, en este trabajo se entiende por política exterior a aquella política estatal que se
desarrolla en el ámbito externo y que no comprende sólo las acciones que tienen raíz en las
Cancillerías, sino toda actividad gubernamental que posee una dimensión de vinculación internacional
más allá de cuál sea el órgano público o semipúblico que la haya motivado (Malacalza, 2014:164). Al
mismo tiempo, como afirma Lafer, ésta debe estar guiada por la meta de trabajar a nivel mundial para
contribuir a la solución de los problemas e intereses locales (Lafer, 2002).

Por su parte, la diplomacia representa el manejo de las relaciones entre Estados a través de la
negociación (Nicolson, 1948:63). Se sostiene que ante los cambios ocurridos en el escenario
internacional entre fines del siglo XX y principios del XXI, esta herramienta de política exterior
impulsó novedosos modos de hacer Relaciones Internacionales, transformado viejas prácticas y
ampliando el número de interlocutores.

A pesar de que hasta el momento no se haya logrado un consenso respecto al término más apropiado
para hacer referencia al accionar internacional de los nuevos actores, lo cierto es que se adoptó al
concepto de paradiplomacia como el de mayor uso en el análisis académico292. En este sentido, se
utiliza este término entendiendo por tal a la participación de gobiernos no centrales en las Relaciones
Internacionales a través del establecimiento de contactos formales e informales, permanentes o ad hoc
con entidades privadas o públicas del extranjero, con el fin de promover asuntos socioeconómicos y
culturales, así como cualquier otra dimensión externa de sus competencias constitucionales (Cornago,
2005:8). Con esta definición se hace hincapié en las acciones de los actores gubernamentales, dejando
a un lado a las empresas, universidades, entre otros. Se toman puntualmente a los entes subnacionales,
definidos como toda unidad colectiva de escala subestatal constituida por un entramado ajustado en
mayor o menor medida en sus planos políticos, sociales, económicos y culturales, afincados en un
territorio determinado y desarrollado históricamente, cristalizado en instituciones locales de gobiern,

292 Hay diferentes términos que refieren a este fenómeno: política internacional de los gobiernos no
centrales, política exterior subnacional, relaciones transgubernamentales, diplomacia identitaria, diplomacia
descentralizada, mesodiplomacia, microdiplomacia, diplomacia multinivel, diplomacia constitutiva,
constituent diplomacy. En los últimos años aparecieron conceptos tales como postdiplomacia, localización de
las relaciones internacionales, protodiplomacia y gestión externa.
982 / 1970
que abandona un histórico y prolongado estadio pasivo para asumir un progresivo protagonismo
autónomo en primera instancia en el ámbito interno y posterior y eventualmente, en la esfera exterior
(Mina, 2004:15).

Recuperando la clasificación propuesta por Zeraoui (2016) de paradiplomacia convergente y

paradiplomacia divergente, se acentúa la idea de complementariedad entre los intereses del poder
central y de las autoridades locales. Es decir que se parte de la existencia de una convergencia entre la
política nacional y el accionar externo de la provincia de Santa Fe sostenida específicamente por los
proyectos de cooperación descentralizada desarrollados de manera conjunta y por la colaboración
mutua ante las necesidades presentadas por los ciudadanos santafesinos que se encuentran fuera del
país.

La tensión entre los enfoques que defienden la centralización característica de la diplomacia y aquellos
que cuestionan precisamente dicha centralización, se encuentra zanjada en esta ponencia a favor de los
segundos.

Se retoman algunas líneas de la corriente transformista293 referidas a que el poder del Estado nación,
ante la participación de nuevos actores, se reestructura y reconstruye para alcanzar una nueva forma de
gobernabilidad internacional. El Estado no desaparece, se desglosa en partes separadas funcionalmente
distintas que establecen vínculos crecientes con sus contrapartes extranjeras y crean una densa red de
relaciones políticas que forman un “nuevo orden transgubernamental” (Slaughter, 1997:184). De este
modo se recupera la idea de vínculo constructivo entre la diplomacia nacional y la paradiplomacia.
Ello sin embargo no implica la existencia de una agenda coordinada en materia de Relaciones
Internacionales, es decir construida de manera conjunta y armonizada entre las partes. Como sostiene
Keating, los actores subnacionales en general actúan en el escenario externo en función de una
dinámica basada en la “oportunidad” y en la “necesidad”, a la que el autor denomina “stop and go”.
Esto se debe a que la paradiplomacia no busca representar intereses generales o abarcar
completamente los temas; los entes subestatales no tienen gobiernos soberanos capaces de imponer su
definición de “interés nacional” y perseguirlo de una forma coherente y unificada (Keating, 1998).

La noción de complementariedad a la que se hace referencia tiene que ver con la realización de
actividades por parte de las provincias, que no se superponen con las del Estado nacional, ni lo
constriñen en su política exterior. Por el contrario se trata de acciones que ancladas en la dimensión
externa, expanden el vínculo mundial del país y modernizan el proceso de toma de decisiones a
través de la influencia que ejercen sobre las estructuras nacionales respecto a temas de implicación
local/internacional que estas estructuras no tenían en cuenta (Miranda, 2005). O sea, se trata de una
paradiplomacia que en el caso bajo estudio no entra en contradicción con el Gobierno central. Es
importante realizar esta salvedad dado que pueden existir intereses divergentes en otros temas.

293 Entre los principales exponentes de esta perspectiva cabe mencionar a David Held y a Anne- Marie
Slaughter.
983 / 1970
En el caso de la provincia de Santa Fe si bien la mayoría de sus acciones tienen una finalidad
“pragmática”, lo cierto es que desde que se avanzó en el fortalecimiento institucional del área
internacional se comenzó a trabajar en la definición de una estrategia que busca articular la agenda
internacional con la agenda de gobierno y que es asumida trasversalmente no sólo por los actores
políticos sino también por los actores económicos y sociales del territorio.

En este esquema Santa Fe entabla distintos tipos de vínculos, formales e informales. Dentro de los
primeros se encuentran los proyectos de cooperación descentralizada, entendiendo por tal al conjunto
de iniciativas de cooperación oficial al desarrollo que, bajo el liderazgo de autoridades locales, procura
estimular las capacidades de los actores de base territorial y fomentar un desarrollo más participativo.
Sin negar la existencia de un tipo de prácticas que conservan algunos elementos del enfoque de la
cooperación como “ayuda”, la cooperación descentralizada se asienta básicamente sobre los principios
de multilateralidad, interés mutuo y partenariado; y tiende cada vez más hacia iniciativas que agregan
un valor añadido a las actividades, basado en la propia especificidad de los ámbitos de competencia y
experiencia de los gobiernos locales (Romero, 2005: 53). En cuanto a los segundos se trata de los
encuentros puntuales, los cuales se caracterizan por su falta de institucionalización y su corta duración,
enmarcándose en planes amplios destinados a facilitar el intercambio de información. Aquí se ubican
las gestiones que esta provincia realiza para responder a las demandas de sus ciudadanos que se
encuentran en el exterior.

Asimismo Santa Fe aborda en sus actividades una amplia variedad de dimensiones, desde las más
tradicionales como la económica, comercial, financiera, cultural, salud, turismo hasta la suscripción de
acuerdos con actores gubernamentales nacionales y subnacionales, organizaciones internacionales,
ONG, empresas, etc

¿Poder central vs actores locales?

Como se mencionó anteriormente, la presencia de nuevos actores en el escenario internacional y el

creciente grado de diplomacia paralela que llevan adelante, necesariamente exige la reinvención de la
política exterior. Aquella diplomacia tradicional que era ejercida desde una única puerta, hoy requiere
de un ejercicio de coordinación y consenso con otras partes del aparato estatal para manifestarse en el
medio externo con un mayor grado de coherencia. Un modo de aggiornarse y dotarse de legitimidad es
precisamente reconocer que los requerimientos e intereses de la comunidad que vive en el espacio
geográfico bajo su jurisdicción deben ser tomados en cuenta. Esto se debe a que justamente, los
nuevos actores son los que mejor conocen la problemática en cuestión, muchas veces ajena al interés y
a las posibilidades del actor estatal central (Colacrai, 2010).

La articulación positiva entre la diplomacia clásica y la paradiplomacia además de impedir

duplicaciones y voces disonantes, transmitir información y generar confianza, facilita el abordaje de
cuestiones de “alta política” (Russell, 2010). No obstante cabe aclarar que el accionar externo de los
984 / 1970
actores subnacionales no está asociado a su participación en la definición del contenido de la política
exterior; es decir no fijan el qué de la misma, ya que ésta es una facultad delegada exclusivamente al
Gobierno nacional. Sí tienen posibilidades de influir en el cómo. Es por ello que resulta de gran
relevancia asignarles un rol en este segundo ámbito debido a que la esfera de acción que estas
entidades pueden desarrollar se ubica en el plano de la gestión (Colacrai y Zubelzú, 2005).

Además de poseer un perfil instrumental, la paradiplomacia tiene al igual que la diplomacia clásica, un
perfil simbólico. Ello puede observarse cuando se despliega como una forma de acción comunicativa,
mediante la representación y reproducción de la identidad colectiva, favoreciendo la autoafirmación
cultural y política (Cornago Prieto, 2010).

El involucramiento de los gobiernos subnacionales en las Relaciones Internacionales tiene por objetivo
por un lado, expandir y proyectar la dimensión externa del país, conectándose a las distribuciones
internacionales de oportunidades y contactos ligados a relaciones comerciales, culturales, turísticas,
etc. Por el otro, modernizar el proceso de toma de decisiones de la política exterior, ejerciendo
presión sobre las estructuras gubernamentales nacionales para cuando ésta aborde cuestiones
referidas al desarrollo local, o bien para cuando no se contemplen sus intereses particulares
(Miranda, 2005). Se trata de acciones simultáneas, aunque más específicas y delimitadas, que a pesar
de su autonomía se mantienen subordinadas a las prioridades y objetivos del Estado. Esto significa un
aprovechamiento de las ventajas comparativas con las que cuenta cada actor; de ahí que se sostenga la
idea de complementariedad y no la de competencia entre ellos.

El caso argentino

Mientras que la desinserción y el aislamiento junto con períodos de gobiernos militares restringieron
las posibilidades de las unidades subestatales de relacionarse con el exterior, la redemocratización
impulsó su participación en el plano mundial. Esta tendencia comenzó a desarrollarse durante la
administración de Raúl Alfonsín (1983-1989), aunque logró profundizarse en la gestión de Carlos
Menem (1989-1999).

Respecto a los factores domésticos que promovieron la actividad internacional de los gobiernos
subnacionales argentinos, cabe considerar que inevitablemente éstos fueron influenciados por las
dinámicas sistémicas de ese momento. La administración Menem llevó a cabo la reproducción a nivel
interno de las características del sistema mundial de los años noventa; es así como se implementó un
modelo de liberalización económica y descentralización política, siguiendo las tendencias de la
economía internacional vigentes y del modelo de Estado Comercialista, en términos de Rosencrace
(Bernal Meza, 2005).

985 / 1970
La reforma estructural, introducida por esta gestión, constituye uno de los elementos centrales que
contribuyó con la ampliación del margen de maniobra de las provincias y municipios. Y esto se debe a
que representó el punto inicial para la aplicación del modelo de desarrollo neoliberal, muy vinculado a
los movimientos e inercias de la economía y finanzas internacionales, en perjuicio de las funciones de
autoridad clásicas del Estado. Los tres pilares sobre los cuales se apoyó este proceso de reformas
fueron la liberalización económica, la privatización de las empresas públicas y la descentralización de
las funciones estatales.

Un factor determinante en este proceso fue la Reforma Constitucional de 1994, la cual representó un
acto jurídico de reconocimiento de las provincias argentinas, la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y
los municipios como entidades subnacionales facultados para actuar internacionalmente.

El artículo 124 incorporado con la reforma constitucional, otorga a estos actores las atribuciones de
celebrar convenios internacionales, al tiempo que fijó limitaciones para resguardar los poderes
delegados a la Nación:

“Las provincias podrán crear regiones para el desarrollo económico y social y establecer órganos
con facultades para el cumplimiento de sus fines y podrán también celebrar convenios
internacionales, en tanto no sean incompatibles con la política exterior de la Nación y no afecten las
facultades delegadas al Gobierno Federal o el crédito público de la Nación, con conocimiento del
Congreso Nacional. La ciudad de Buenos Aires tendrá el régimen que se establezca a tal efecto.

Corresponde a las provincias el dominio originario de los recursos naturales existentes en su

territorio”.

El artículo 125, nuevo también, hace referencia a los tratados interprovinciales; a los convenios o
tratados principalmente de orden económico y social y sobre materias que han sido reservadas al
gobierno local excluidas de la órbita del Gobierno federal, o al menos concurrentes con éste. O sea, se
trata de las competencias que pueden ser objeto de convenios internacionales por parte de las
provincias:

“Las provincias pueden celebrar tratados parciales para fines de administración de justicia, de
intereses económicos y trabajos de utilidad común, con conocimiento del Congreso Federal; y
promover su industria, la inmigración, la construcción de ferrocarriles y canales navegables, la
colonización de tierras de propiedad provincial, la introducción y establecimiento de nuevas
industrias, la importación de capitales extranjeros y la exploración de sus ríos, por leyes protectoras
de estos fines, y con sus recursos propios. Las provincias y la ciudad de Buenos Aires pueden conservar
organismos de seguridad social para los empleados públicos y los profesionales; y promover el

986 / 1970
progreso económico, el desarrollo humano, la generación de empleo, la educación, la ciencia, el
conocimiento y la cultura”.

En palabras del ministro Salviolo, la Reforma Constitucional de 1994 vino a poner a punto la actividad
subnacional, actualizando el marco jurídico y delimitando la facultad de celebrar convenios
internacionales, plasmando de esa manera las discusiones doctrinarias previas (Salviolo, 2005: 115 y
117). Al mismo tiempo permitió el fortalecimiento del federalismo y el establecimiento de las bases
para una relación compleja pero positiva entre las provincias y municipios y el Gobierno federal.

La experiencia de internacionalización de la Provincia de Santa Fe

La provincia de Santa Fe logró adquirir con el tiempo un gran protagonismo y un creciente

involucramiento en la esfera mundial. Tanto las Relaciones Internacionales como la Cooperación
Internacional, se fueron constituyendo como un área de política pública. Ya sea a través de la Agencia
de Cooperación Internacional para el Desarrollo294 durante la segunda gestión de Jorge Obeid (2003-
2007), de la Subsecretaría de Cooperación y Relaciones Internacionales295 en la administración del ex

294 La Agencia de Cooperación Internacional para el Desarrollo fue creada en el año 2004 por Decreto
N°0300/4, siendo su función central la de buscar cooperación para el conjunto de las áreas del gobierno
provincial santafesino. Esta institución dependía del Ministerio de la Producción. Véase: Provincia de Santa Fe
(2014). Cooperación descentralizada y la eficacia de la ayuda. Una mirada desde los gobiernos locales de
América Latina. Documento del Proyecto Sistematización y difusión de buenas prácticas de implementación de
políticas públicas locales de los gobiernos locales de América Latina basadas en la cooperación descentralizada y
en los principios de la eficacia de la ayuda. Disponible en Internet en www.observ-ocd.org/sites/observ-
ocd.org/files/publicacion/docs/5_santafe.pdf. Consultado el día 20 de mayo de 2018.

295 En el año 2007 mediante Decreto N°0038/07 se estableció la Subsecretaría de Relaciones y

Cooperación Internacional e Integración Regional junto a la Dirección Provincial de Relaciones Internacionales;
dependientes del Ministerio de Gobierno y Reforma del Estado. En el 2008, por Decreto N°0104 ambas
conformaron una única área, la Subsecretaría de Cooperación, Relaciones Internacionales y MERCOSUR, la
cual cambió su nombre muy poco tiempo después, a través del Decreto N°0661/08, por el de Subsecretaría de
Cooperación y Relaciones Internacionales. Desde el año 2011 esta oficina pasó a llamarse Secretaría de
Relaciones Internacionales e Integración. Véase: Provincia de Santa Fe (2014). Cooperación descentralizada y la
eficacia de la ayuda. Una mirada desde los gobiernos locales de América Latina. Documento del Proyecto
Sistematización y difusión de buenas prácticas de implementación de políticas públicas locales de los gobiernos
locales de América Latina basadas en la cooperación descentralizada y en los principios de la eficacia de la

987 / 1970
gobernador Hermes Binner (2007-2011), como de la Secretaría de Relaciones Internacionales e
Integración de los gobiernos de Antonio Bonfatti (2011-2015) y Miguel Lifschitz (2015 hasta la
actualidad), el propósito ha sido el mismo: consolidar la proyección externa de Santa Fe.

Aunque su Constitución permanece sin modificaciones desde el año 1962, es decir que no se ha
adaptado a la reforma nacional de 1994, en los hechos es una de las provincias que más se ha
desarrollado en este campo.

Es importante remarcar que la institucionalización de su accionar externo es relativamente reciente y

posee etapas diferenciadas:

» Hasta el año 2004 Santa Fe no contaba en su estructura con un área específica vinculada a la
proyección mundial de la provincia; no obstante, se impulsaban algunas actividades desde la
Subsecretaría de Comercio Exterior o la Subsecretaría de Financiamiento Internacional. En relación a
ello, fue suscripto en 1998 el Tratado de Integración Regional por medio del cual se creó la Región
Centro. Este instrumento fue firmado inicialmente por Córdoba y Santa Fe; un año más tarde lo hizo
Entre Ríos. Su objetivo era el de reglamentar la integración de sus miembros hacia el comercio
exterior y establecer políticas de integración regional entre distintos niveles del gobierno.

» Entre el año 2004 y 2008, se dieron los primeros pasos hacia la internacionalización de Santa Fe a
través de la creación de un órgano encargado de esta materia.

» Desde el 2008 en adelante, las Relaciones Internacionales se enmarcaron en el proceso de

transformación del Estado provincial y en una nueva manera de entender la proyección de la provincia
en la escena mundial. Es decir, dentro de una visión en la que se reconoce la importancia de la
integración de las decisiones y acciones dentro del conjunto de las políticas públicas y del carácter
transversal de la gestión externa y del trabajo articulado con las distintas dependencias ministeriales.
De ahí que las orientaciones estratégicas del accionar internacional constituyeron un proceso
determinado por el Plan Estratégico Provincial296 orientado hacia la Modernización del Estado. Es así

ayuda. Disponible en Internet en www.observ-ocd.org/sites/observ-ocd.org/files/publicacion/docs/5_santafe.pdf.

Consultado el día 20 de mayo de 2018.

296 Es un documento que fue elaborado luego del primer año de la gestión del ex Gobernador Hermes
Binner. Fue el resultado de un proceso de deliberación entre distintos sectores de la ciudadanía, pertenecientes a
las cinco regiones en que se divide el territorio provincial. No es un proyecto acabado, sino que por el contrario,
se persigue su actualización de forma permanente, fundamentalmente a través de la participación de la sociedad
en las Asambleas Ciudadanas. Véase: Provincia de Santa Fe (2008). Plan Estratégico Provincial. Provincia de
Santa Fe/Unión Europea. Disponible en Internet en www.santafe.gov.ar/archivos/PEP_1.pdf. Consultado el día
28 de mayo de 2018.

988 / 1970
como el órgano específico dedicado a la internacionalización de la provincia se trasladó del Ministerio
de Producción al de Gobierno y Reforma del Estado (Provincia de Santa Fe, 2014:33-34)297 .

La estrategia de inserción internacional desarrollada por Santa Fe se estructura sobre diferentes líneas
de trabajo abarcando además de una importante diversidad temática y geográfica, el vínculo con
distintos actores. Por consiguiente, se logró avanzar en la consolidación de las relaciones con
representaciones diplomáticas y consulares argentinas y extranjeras en el marco de proyectos de
cooperación descentralizada y de acciones orientadas al abordaje de las necesidades de los ciudadanos
que se encuentran fuera del país.

Proyectos de cooperación descentralizada

La transferencia de responsabilidades hacia niveles más bajos dentro de la propia organización de los
gobiernos implicó reformas al interior de los ministerios de relaciones exteriores y en los servicios
exteriores, imponiendo una nueva forma de trabajo intergubernamental.

En Argentina, la Cancillería acompañó al fenómeno de la paradiplomacia a través de la creación de

áreas responsables del vínculo con los actores subestatales. Ejemplo de ello es la Dirección General
de Cooperación Internacional (DGCIN), la cual implementa un programa que busca impulsar la
integración de las políticas nacionales y provinciales de cooperación. En esta dirección fomenta el
desarrollo de proyectos de cooperación descentralizada con los distintos gobiernos subnacionales
argentinos con el objeto de favorecer el intercambio y las alianzas estratégicas entre partes iguales.
Además busca el establecimiento de relaciones políticas e institucionales enraizadas en la dimensión
territorial más cercana a los habitantes de las comunidades. La generación de estos contactos
contribuye al desarrollo local en un enfoque integrado del mismo que comprende el ámbito
económico, social, cultural, ambiental y humano (Cancillería, 2018).

La coordinación con la Dirección de Cooperación Internacional se realiza a través de una Red de

Puntos Focales conformada por funcionarios públicos designados por los gobernadores e intendentes.
En el marco de dicha Red los gobiernos subestatales presentan sus intereses para abordar determinadas

297 Este Ministerio tiene como función asistir al Gobernador en todos los asuntos internos; relación con el
Poder Legislativo y Municipales, planificación y coordinación de políticas y acciones gubernamentales,
participación de la sociedad en las acciones del Estado y representación de la provincia en las relaciones
institucionales en todos los niveles de gobierno y externamente. Para mayor información, Véase:
www.santafe.gov.ar

989 / 1970
temáticas y reciben información propiciada por Cancillería respecto a posibilidades de realizar
proyectos conjuntos con contrapartes extranjeras.

La DGCIN pone a disposición de las provincias y municipios la Red de Embajadas Argentinas

acreditadas en el exterior para presentar iniciativas y solicitar colaboración en la búsqueda de socios.
Al mismo tiempo las Embajadas Argentinas se comunican con los gobiernos subnacionales extranjeros
para generar interés en la cooperación con Argentina.

Vínculos de cooperación:

* Pedido del gobierno subestatal argentino – DGCIN- Embajada de Argentina en país extranjero – g
obierno subnacional extranjero – Contacto entre los gobiernos para el desarrollo de iniciativas de
cooperación descentralizada.

* Pedido del gobierno subnacional extranjero – Embajada de Argentina en país extranjero- DGCIN-
gobierno subnacional argentino- contacto entre los gobiernos para el desarrollo de iniciativas de
cooperación descentralizada.

* A partir de la identificación de socios por parte de la Dirección de Cooperación Internacional y de la

Embajada de Argentina en país extranjero- propuesta a los gobiernos subnacionales argentinos y
extranjeros para su análisis (Cancillería, 2018).

En este contexto de colaboración, la provincia de Santa Fe emprendió diversos proyectos de

cooperación descentralizada, entre ellos cabe mencionar:

Programa FOSEL:

En el período 2011-2012 se ejecutó en toda la provincia de Santa Fe el Programa de Capacitación para

el Desarrollo Económico Local (FOSEL)298, el cual se insertó en el marco de la Cooperación Italiana
descentralizada. De este programa participaron 8 regiones italianas (Friuli Venezia Giulia, Piemonte,
Emilia Romagna, Toscana, Marche, Umbria, Abruzzo, Puglia) bajo la coordinación de la Región
Puglia, las provincias argentinas de Buenos Aires, Córdoba, Mendoza y Santa Fe, el Ministerio de

298 Recibe este nombre por sus siglas en italiano “Formazione per lo Sviluppo Economico Locale”.

990 / 1970
Asuntos Exteriores de la República Italiana y el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de la
República Argentina.

El objetivo general del programa era el de promover procesos de desarrollo socio-económico local,
estables y equitativos en los gobiernos subnacionales argentinos involucrados, favoreciendo el
aumento de la competitividad de parte de los sistemas productivos locales. En cuanto a los objetivos
específicos, éstos estuvieron orientados a fomentar la adopción y la implementación de políticas
estructurales compartidas, capaces de mejorar las condiciones de trabajo y competitividad de los
sistemas productivos provinciales, así como fomentar prácticas de cohesión e inclusión social, en el
ámbito de un sistema amplio y diferenciado de asociativismo territorial entre las regiones italianas y
las provincias argentinas implicadas en la iniciativa.

En el caso puntual de Santa Fe, se logró establecer un vínculo activo con 6 de las 8 regiones
participantes. Las acciones giraron en torno a asistencia técnica, formación, pruebas piloto e
intercambio de experiencias. En esa oportunidad se priorizó el trabajo diversificado y articulado,
tratando de involucrar de manera efectiva y participativa a los diferentes actores del territorio:
empresas privadas, instituciones intermedias, Universidades, Instituto Nacional de Tecnología
Agropecuaria (INTA), Instituto Nacional de Tecnología Industrial (INTI), gobiernos locales, entre
otros.

Proyectos de cooperación con Chile:

Dentro de la estrategia de relacionamiento internacional de Santa Fe, el vínculo con Chile representa
un punto central. Dicho vínculo se estructura sobre diferentes y novedosas líneas de trabajo abarcando
además de una interesante diversidad temática, la articulación con actores públicos y privados.

De este modo, en la V reunión de la Comisión Mixta de Cooperación Argentina-Chile realizada en el

año 2017 se aprobaron dos proyectos presentados por la provincia de Santa Fe, los cuales comenzaron
a ejecutarse durante el 2018:

1- Cooperación en materia de prevención y tratamiento integral de los consumos

problemáticos de sustancias entre la provincia de Santa Fe (Argentina) y la Región
Metropolitana de Santiago (Chile):

991 / 1970
Santa Fe, por medio de la Agencia de prevención de los consumos de drogas y tratamiento integral de
las adicciones (APRECOD) y el Gobierno de Chile, a través del Servicio Nacional para la Prevención
y Rehabilitación del Consumo de Drogas y Alcohol (SENDA) comenzaron un trabajo de intercambio
de experiencias y buenas prácticas en materia de políticas públicas para el abordaje integral de los
consumos problemáticos.

2- Cooperación en Eficiencia Energética en los sectores industrial, comercial, público y

servicios entre la provincia de Santa Fe (Argentina) y la Región de Coquimbo (Chile):

A través de la Secretaría de Estado de Energía de Santa Fe y la Unidad de Asuntos

Internacionales de la Región de Coquimbo se diseñó una iniciativa tendiente a promover el
desarrollo de un mercado de Eficiencia Energética, tanto en cuestiones tecnológicas como
gestionales, para optimizar el manejo de la energía en los sectores industriales, comercial,
público y servicios, con la consecuente mejora en la productividad y competitividad de dichos
sectores. Con este proyecto se busca concretamente consolidar las políticas públicas de
Eficiencia Energética tanto en Santa Fe como en Coquimbo.

Asistencia a ciudadanos santafesinos en el exterior

La Dirección de Argentinos en el Exterior, dependiente de la Dirección de Asuntos Culturales del

Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, es un área que tiene dos funciones principales: por un
lado se encarga de asesorar a través de los consulados sobre las normativas de los países elegidos por
los que emigran e informan sobre la aplicación de normas argentinas en aquellos países; por el otro, se
ocupa de asistir a los argentinos en el exterior en los casos de urgencias. En lo que respecta a este
último punto, este organismo informa a la Embajada o Consulado argentino acreditado en el exterior
sobre la situación particular en la que se encuentra un determinado ciudadano para que intervenga en
su asistencia.

En este sentido, la provincia de Santa Fe ha trabajado articuladamente con la Dirección de Argentinos

en el Exterior facilitando principalmente el contacto de la familia de la persona afectada con
Cancillería, la búsqueda de información y documentación necesaria, etc. Ejemplo de ello han sido los
siguientes casos:

Caso: Florencia Puccinelli - Santiago de Chile

1) Asistencia para repatriar el cuerpo, en especial para tramitar la resolución internacional de traslado
sanitario.

992 / 1970
2) Gestiones para contactar al director de la Secretaría Regional Ministerial de Salud (SEREMI) de
Chile, con el objeto de solicitar que se agilizara la obtención del certificado correspondiente y trasladar
el cuerpo.

Caso: Dario Di Benedetto, Florencia Di Benedetto y Elizabet Aparicio Di Benedetto- Brasil

Internación por accidente de tránsito en el hospital de Caridad de Caranzinho.

1) La Dirección de Argentinos en el Exterior y el Consulado argentino en Porto Alegre realizaron las

gestiones necesarias para la repatriación del cuerpo de un fallecido.

2) La provincia dispuso los equipos médicos que viajaron en el avión sanitario. Los sobrevivientes
fueron atendidos en un sanatorio de la ciudad de Rosario.

Caso: Cristian Aranda - Perú

1) Contacto con la Dirección de Argentinos en el Exterior para conocer la historia clínica de Aranda.

2) Coordinación entre el Ministerio de Salud y Protección Civil del gobierno de Santa Fe con el
Consulado argentino en Lima para trasladar en avión sanitaria a Cristian Aranda a la ciudad de
Rosario. En esta oportunidad viajó el Secretario de Protección Civil, quien estuvo asistiendo a la
familia en Lima y entabló gestiones con el Consulado en destino.

3) Cristian Aranda fue atendido en el hospital Centenario de la ciudad de Rosario.

En este caso, se asumió el costo del traslado sanitario desde Lima en forma conjunta por los Ministerio
de Gobierno, Salud y la legislatura provincial.

Caso: Tomás Hourquescos - Punta del Este

1) Aviso a la Dirección de Argentinos en el exterior por el caso de Tomás Hourquescos, internado en

el Hospital Cantegril con un cuadro de insuficiencia renal. El problema se sucitó porque en dicho
hospital no había unidad de diálisis.

2) El Consulado argentino en Maldonado asistió a la familia.

993 / 1970
3) Coordinación para el traslado de Tomás Hourquescos de Punta del Este a Rosario, donde lo
esperaba una ambulancia de la provincia.

Caso: Ana Belén Cristaldo - Colombia

1) El Cónsul argentino en Bogotá informa sobre este hecho.

2) Mediación por parte del Ministerio de Salud de la provincia de Santa Fe entre IAPOS y Asist Card
para cubrir la asistencia que quedó por fuera de la póliza que ofrecía el seguro.

Por último cabe mencionar que más allá de las áreas mencionadas, DGCIN y Argentinos en el
Exterior, existe un organismo dependiente de la Subsecretaría de Relaciones Institucionales y
Diplomacia Pública de Cancillería que se ocupa de coordinar políticas y estrategias referidas a la
vinculación con los organismos y autoridades del ámbito subnacional. Se trata de la Dirección de
Asuntos Federales y Electorales (DIRFE), la cual implementa los siguientes programas:

»Programa "Cancillería en el interior"

Realización de seminarios y workshops con la presencia del Canciller y miembros de su gabinete, en

función de los temas relativos a cuestiones de competencia de la Cancillería y de interés de las
provincias.

»Programa "Interior Prioridad para Exteriores"

Reuniones de capacitación periódicas con los representantes de las provincias ante la Cancillería para
el tratamiento de diferentes temas vinculados a la política exterior, con participación de las áreas
competentes.

Reuniones informativas y formativas sobre temas relacionados con las Comisiones Mixtas Bilaterales;
enlaces con representaciones diplomáticas acreditadas en el país.

»Programa "Agenda de Encuentros Internacionales"

994 / 1970
Coordinación de agendas de reuniones y entrevistas para funcionarios extranjeros con autoridades
provinciales y municipales, y para éstas con sus contrapartes en el exterior.

»Programa "El Exterior en el Interior"

Organización de visitas de diplomáticos acreditados ante el Gobierno nacional y de delegaciones

extranjeras al interior del país, de manera coordinada con los gobiernos provinciales.

»Programa "Hermanamientos"

El Hermanamiento es un proceso que promueve el conocimiento mutuo y el fortalecimiento de los

vínculos entre las ciudades y provincias argentinas y sus contrapartes extranjeras, con el propósito de
intercambiar experiencias y conocimientos que coadyuven a la solución de problemas en común y al
progreso de la comunidad mediante la realización de proyectos conjuntos en los distintos ámbitos del
quehacer municipal o provincial (cultural, deportivo, comercial, educativo, ente otros) (MREC, 2017).

Conclusión

Si bien no es tarea sencilla el hecho de lograr la conciliación de intereses y mantener en la práctica una
división funcional de tareas entre los niveles nacional y local, lo cierto es que el Estado debe trabajar
intensamente para alcanzarlo. Como sostiene Russell, la seriedad y fortaleza de un país y su imagen
externa dependen en mucho de esa capacidad de coordinación que corresponde al gobierno central.
Ello se torna indispensable para enhebrar una posición “nacional” única y dar mayor coherencia y
credibilidad a la postura del país en el mundo (Russell, 2010).

Frente a un afuera y un adentro cada vez más borroso, la política exterior debe ser capaz de conectar
las diferentes puertas, facilitar canales y desarrollar marcos de análisis que permitan abordar la
complejidad que caracteriza al actual contexto internacional (Colacrai, 2010). De ahí que se insista con
la idea de que la paradiplomacia emergió como una manera distinta de hacer Relaciones
Internacionales, asociada al conjunto de prácticas de vínculos transnacionales que se superponen
parcialmente a la diplomacia clásica y la complementan.

995 / 1970
Impulsada por esta realidad, Santa Fe decidió emprender el desarrollo, seguimiento y consolidación de
una estrategia dinámica de internacionalización para apoyar y complementar las políticas públicas
provinciales. En este esquema, proyectó ser una región ampliamente vinculada con diferentes actores,
integrada a espacios de decisión y generación de políticas, tanto regionales como mundiales,
comprometida con la puesta en funcionamiento de iniciativas de relacionamiento institucional y
comercial. Es en esta dirección que se planteó un trabajo conjunto y consensuado con el Ministerio de
Relaciones Exteriores y Culto y a través de este organismo, con las Embajadas y Consulados
argentinos acreditados en el exterior, y con las Embajadas y Consulados extranjeros asentados en
territorio nacional. Tal como se mencionó anteriormente, las líneas de acción giraron en torno al
desarrollo de proyectos de cooperación descentralizada y a la asistencia brindada a los ciudadanos
santafesinos que se encontraban en situaciones complejas fuera del país.

Como consecuencia de estas acciones de coordinación se logró sortear dificultades, demoras, y

tensiones, generar confianza para abordar cuestiones de mutuo interés y fundamentalmente sumar
gestión y logros a la vida del país.

Por lo tanto corresponde sostener una lógica de complementación que adquiere un carácter cada vez
más estratégico en un contexto mundial que ofrece numerosas oportunidades pero también nuevos
desafíos que reclaman una creciente cooperación tanto entre como dentro de los Estados (Russell,
2010:102).

Bibliografía

Bernal Meza, Raúl (2005). América Latina en el mundo. El pensamiento latinoamericano y la teoría
de las relaciones internacionales. Buenos Aires: Editorial Nuevo Hacer-Grupo Editor Latinoamericano.

Colacrai, Miryam y Zubelzú, Graciela (2005). “Las vinculaciones externas y la capacidad

de gestión internacional desplegadas por las provincias argentinas en la última década. Una
lectura desde las Relaciones Internacionales”. Disponible en Internet en
http//www.cari.org.ar/pdf/zubelzu-colacrai.pdf. Consultado el 2 de julio de 2018.

Cornago Prieto, Noé (2001). Diplomacia, paradiplomacia y redefinición de la seguridad mundial:

dimensiones de conflicto y cooperación, en Aldecoa Luzzurraga, Francisco y Keating, Michael (2001).
Paradiplomacia: Las relaciones internacionales de las regiones. Madrid: Marcial Pons.

996 / 1970
Cornago Prieto, Noé (2010). La descentralización como elemento de innovación diplomática:
Aproximación a sus causas estructurales y lógicas de acción, en Maira, Luis (Editor). La política
Internacional Subnacional en América Latina. Buenos Aires: Libros del Zorzal. Pág. 107-134.

Keating, Michael (1998). The new regionalism in western Europe: territorial restructuring and
political change. Aldershit, Edward Elgar.

Lafer, Celso (2002). La identidad internacional de Brasil. Buenos Aires: Fondo de Cultura
Económica.

Malacalza, Bernabé (2014). “La política de cooperación al desarrollo como dimensión de la política
exterior desde la Teoría de las Relaciones Internacionales”, en Mural Internacional, Vol. 5, Nº2. Pág.
163-176.

Mina, Ma. Sol (2004). La Ciudad de objeto a sujeto en la Escena Internacional. Tesis de la Maestría
en Estudios Sociales y Políticos Latinoamericanos. Universidad Alberto Hurtado.

Miranda, Roberto (2005). “Paradiplomacia y gobierno local: indicios de un modo diferente de hacer
relaciones internacionales”. Disponible en Internet en
http://www.iri.edu.ar/publicaciones_iri/anuario/CD%20Anuario%202005/Cerpi/00-
Miranda%20listo.pdf. Consultado el día 10 de junio de 2018.

Miranda, Roberto (s/f). “La política exterior argentina como objeto de estudio. Un enfoque, algunas
pistas”. Disponible en Internet en
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/37195/Documento_completo.pdf?sequence=1.
Consultado el día 10 de julio de 2018.

Nicolson, Harold (1948). La diplomacia. México: Fondo de Cultura Económica.

Provincia de Santa Fe (2008). “Plan Estratégico Provincial. Provincia de Santa Fe/Unión Europea”.
Disponible en Internet en www.santafe.gov.ar/archivos/PEP_1.pdf

Consultado el día 28 de mayo de 2018.

997 / 1970
Provincia de Santa Fe (2014). “Cooperación descentralizada y la eficacia de la ayuda. Una mirada
desde los gobiernos locales de América Latina. Documento del Proyecto Sistematización y difusión de
buenas prácticas de implementación de políticas públicas locales de los gobiernos locales de América
Latina basadas en la cooperación descentralizada y en los principios de la eficacia de la ayuda”.
Disponible en Internet en www.observ-ocd.org/sites/observ-
ocd.org/files/publicacion/docs/5_santafe.pdf. Consultado el día 20 de mayo de 2018.

Putnam, Robert (1996). Diplomacia y política nacional: la lógica de los juegos de doble nivel, en
Gil, Olga y Sanz, Luis (Comps.). Las Fuentes Internacionales de las Políticas Domésticas. Zona
Abierta, N° 74. Pág. 69-120.

Romero, Ma. del Huerto (2005). “Análisis de la Cooperación Descentralizada Local. Aportes para la
construcción de un marco de referencia conceptual en el espacio de las relaciones Unión Europea-
América Latina”, en Anuario de la cooperación descentralizada. Barcelona: Observatorio de
Cooperación Descentralizada Unión Europea-América Latina. Pág. 44-63.

Rosenau, James (1997). Along the domestic-foreign frontier. Exploring governance in a turbulent
world. Cambridge: Cambridge University Press.

Salviolo, Marcelo (2005). Provincias y Convenios Internacionales. Una propuesta desde el

Federalismo de Concertación. Buenos Aires: Editorial Nuevo Hacer- Grupo Editor Latinoamericano.

Slaughter, Anne-Marie (1997). “The real new world order”, en Foreing Affairs. Vol. 76. N°5.

Soldatos, Panayotis (1993). Cascading subnational paradiplomacy in an interdependent and

transnational world, en Brown, Douglas, Fry Earl (eds.), States and Provinces in the International
Economy. California: Institute of Governmental Studies Press, University of California. Pág. 45-64.

Zeraoui, Zidane (2016). “Para entender la paradiplomacia”, en Revista Desafíos. Vol. 28, N°1.
Bogotá; Universidad de Colombia. Pág. 15-34.

998 / 1970
Sitios web

https://www.cancilleria.gob.ar/

https://www.congreso.gob.ar/constitucionNacional.php

999 / 1970
 Mesa Redonda: Negacionismo como política de Estado

Titulo de la Ponencia: La persistencia del Negacionismo Turco

Florencia Demirdjian, Cátedra Armenia UNR

Área temática: Política Internacional

Resumen: El principal catalizador de la politización del Genocidio es el Estado. En algunos

Estados, la negación del Genocidio forma parte de su proceso de identidad colectiva o de sus
conceptos de seguridad nacional. La República de Turquía fue siempre negacionista, pero la
utilización de universitarios occidentales como portavoces es reciente. Encontramos que el
Negacionismo es un término bastante reciente, según Claude Mutafian “Aparece en 1987
para sustituir la palabra Revisionismo. El origen de estos conceptos viene de un grupo de
intelectuales que emprendieron en el fin de los años 1970 la tarea de demostrar que nunca
hubo cámaras de gas durante la segunda guerra mundial”. Borrar su propia historia no es un
problema para los negacionistas turcos (ósea las autoridades turcas). Para lograr presentar el
territorio como “el país que siempre fue de los Turcos”, hay que borrar la memoria de los
otros pueblos en esas tierras. El rumbo en esta dirección lo da Mustafá Kemal "Atatürk", que
creó la llamada “Sociedad de historia turca”, donde las minorías étnicas como la armenia, la
griega, asirios entre otras no habían existido allí.

1000 / 1970
Breve historia del Pueblo Armenio

Armenia está situada en el área comprendida entre el mar Caspio y el mar Negro y
forma parte de la antigua meseta que lleva su nombre, situada al este de Asia Menor.

Por sus condiciones topográfica y posición geográfica, Armenia dominaba la meseta

de Anatolia, Irán y la Mesopotamia, constituyendo uno de los puntos de unión entre Asia y
Europa. Armenia era la ruta natural y obligada por la que habían de transitar los Pueblos
asiáticos para llegar al Asia Menor y proyectarse a Europa. Varias de las rutas comerciales
que unían oriente con occidente a travesaban Armenia, por lo cual se la considerada de capital
importancia desde el punto de vista geoestratégico.

Dominada por pueblos extranjeros (persas, árabes, bizantinos, turcos Selyúcidas y

mongoles), en algunas épocas fue independiente, gobernada por dinastías nacionales; en otras,
fue gobernada por príncipes nativos que pagaban tributo a gobiernos extranjeros. Un hecho
que distingue a los armenios de los pueblos vecinos es su temprana adopción del cristianismo
como religión nacional, en el año 301 (la Iglesia Apostólica Armenia -fundada por los
apóstoles San Judas Tadeo y San Bartolomé- es autocéfala e independiente de las demás
iglesias cristianas).

La evangelización y la posterior creación de un alfabeto propio en el año 406, con el

objeto de traducir la Biblia y difundir la nueva fe, afianzaron la identidad nacional y
promovieron el desarrollo de una cultura propia que se proyecta en la actualidad en la
República de Armenia, en la República de Nagorno-Karabagh y en la poderosa diáspora.

Luego de la dominación árabe, en el siglo XI comenzaron las invasiones de los turcos

que destruyeron el último reino armenio en el territorio histórico, en las provincias orientales
de la actual Turquía.

En la actualidad, la meseta de Armenia está dividida políticamente entre Turquía, Irán

y por tres repúblicas del Cáucaso del Sur: Armenia, Georgia y Azerbaiyán.

1001 / 1970
La situación jurídica política de las minorías en el Imperio Otomano
Desde mediados del siglo XVI, en el Imperio Otomano el poder estaba en manos de la
élite musulmana, cimentado en la creencia de la superioridad de los turcos musulmanes sobre
el resto de la sociedad.

“El régimen político adoptado por el Imperio con los pueblos vencidos, originó
problemas complejos, pues permitió a los dominados permanecer en sus territorios
conquistados y los obligó, en cambio, a mantenerse socialmente apartados, en barrios
separados. Los no musulmanes se agrupaban según sus confesiones en una estructura étnico-
religiosa llamada millet. Las minorías (armenios, griegos, entre otras) eran considerados
ciudadanos de segunda clase desde el punto de vista religioso y político pues según la ley
islámica, en tanto no musulmanes. En casi todos los países del Islam la política
segregacionista fue más suave y la interpretación del Corán admitió mayor flexibilidad, pero
en Turquía se impuso rígidamente no sobre los extranjeros sino sobre los no musulmanes,
sancionándolos formalmente con la ilegalidad y exponiéndolos a la execración= humillación
pública mediante la ofensiva calificación de guiavur (infiel, en sentido peyorativo). Las
minorías eran obligadas al aislamiento y sometidas a continuos vejámenes. Es decir que los
infieles podían subsistir en la ciudad musulmana, sometidos a este régimen particular llamado
estatuto del Dimmi o protegido. Este estatuto se basaba sobre la revelación divina coránica, y
consistía en el conjunto de normas de derecho islámico a las cuales debían someterse los
cristianos en los países conquistados por los ejércitos árabes. Dimmi o ahl-el Dimmi =
Dhimmi significa, entonces, pueblos del Tratado o pueblos protegidos por un estatuto que
garantiza su derecho a la vida. La transgresión de una sola de las condiciones pone al
“Dimmi” fuera de la ley y lo hace pasible de pena de muerte. Si bien el Estado turco era en
apariencia tolerante, los Dimmi eran discriminados y vivían en condiciones de inferioridad:
carecían de derechos y estaban excluidos del poder estatal. Asimismo, no podían portar
armas, situación que los ponía en estado de indefensión frente al resto de la sociedad
(Ohanian, Pacual )”.

1002 / 1970
Las Relaciones internacionales en torno a la cuestión armenia desde mediados del siglo
XIX hasta 1919.

Estudiando los aportes acerca de la Cuestión Armenia en toda la obra del Dr.Pascual
Ohanian analizamos que la misma es el conjunto de las exigencias del pueblo armenio en el
orden internacional, ósea es una cuestión de naturaleza jurídica, es decir que su contenido
forma parte del Derecho Internacional. Este conjunto de exigencias se exteriorizó, por un
lado, a través de las luchas que sostuvieron los armenios para lograr su independencia; y por
el otro, mediante las combinaciones diplomáticas estipulada por las Grandes Potencias entre
sí y su relaciones con Turquía para imponer su dominio sobre Oriente. El imperio de los
sultanes turcos tenía una característica congénita y constitutiva: no existía en él la posibilidad
jurídica de distinguir entre el derecho público del gobierno y el derecho privado de los
gobernantes de los gobernados. El sultán ejercía un derecho privado y omnipotente de la cosa
pública; era el propietario era el propietario de la totalidad del territorio del imperio con todos
sus habitantes y bienes materiales y morales, de los cuales podía disponer a su libre arbitrio en
forma inconsulta y sin responsabilidades. La sociedad existía como una masa inorgánica que
no podía tener derechos propios diferentes de los sultanes y menos aún enfrentados a él. El
Monarca contaba con una estructura militar de la organización social y con una poderosa
fuerza armada para lograr el acatamiento absoluto de este régimen a este régimen. Por esta
razón, los conceptos de nación, política, libertades, eran extraños a la organización de la
sociedad otomana; los súbditos, en su relación con el sultán, debían comportarse más como
un regimiento que como un pueblo según la acepción occidental. Y, por la misma causa,
Turquía, esencialmente, era - y es hasta hoy, considerada en su conjunto de ciudades e interior
un Estado anti occidental y antieuropeo. Aceptó y deseó su protección de los gobiernos
occidentales por una sencilla razón de resignada supervivencia.

Los turcos , hasta entonces monopolizadores del poder político otomano, habían
logrado debilitar la conciencia nacional de los armenios ; mediante ordenanzas fueron
trazando límites administrativos de modo tal que sus habitantes, mayoritariamente armenios,
se convirtieran en minoría, superada por población turca y kurda; consiguieron obligar a los

1003 / 1970
armenios a que utilizaran el idioma turco en sus relaciones privadas; por medio de una
asfixiante organización fiscal y haciendo que el soborno fuera el precio del libre ejercicio de
los derechos; extrajeron del productor armenio la mayor parte de sus ganancias; lograron que
el miedo se transformara en instrumento de supremacía política y social; negaron la
posibilidad de apelar a tribunales justos para contener los excesos. La arbitrariedad y la
ilegalidad caracterizaron la conducta del dominador, Sin embargo, el gobierno turco no
consiguió introducirse en meandros profundos y vitales de las comunidades armenias: no
pudo borrar la fe cristiana ni abrir brecha en la solidez de la familia monogamia; el armenio
editó libros redactados en turcos, pero escritos en carácter armenio. los niños siguieron siendo
bautizados con nombres armenios y a pesar de las disposiciones oficiales persecutorias,
funcionaron sus escuelas. En lo alto de las montañas se conservaron puros los dialectos y las
costumbres ancestrales. Sin armas de fuego, el pueblo defendió su acervo cultural, y asentado
en su territorio, mantuvo la convicción de que ese suelo le pertenecía. La arbitrariedad del
gobierno turco manifestada en la pesada carga tributaria que agotaba al productor, incluso al
turco, se exteriorizo en el arrendamiento o venta de la función del recaudador; en la
confiscatoria obligación del campesino de entregar al aghá propietario la casi totalidad del
producto de la tierra. en la doble imposición que entrañaba la recaudación de contribuciones
directas que debía abonar el trabajador sobre la productividad de la tierra y las ganancias. Y
en la ilimitada arbitrariedad de los funcionarios turcos que podían disponer del campesino a
su voluntad humillarlo, saquear su casa, incendiarla, raptar sus hijos y hasta asesinarlos, frente
a tanta ilegalidad el campesino, no tenía autoridad a la que recurrir en reclamo de justicia.

La injusticia social imperante en la segunda mitad del siglo XIX en el imperio

otomano, era considerada un asunto de orden interno, lo cual significaba que las grandes
potencias no intervenían, ésta abstención respondía a intereses económicos de los países
europeos, lo cual no obstaba a que, en ocasiones, por sus intereses económicos intervinieran.
Le interesaba intervenir, penetrar y apoderarse de las ingentes riquezas del imperio otomano,
Alemania penetro con inversiones ferroviarias, Francia ofreciendo ayuda financiera; Gran
Bretaña directamente se apoderó de Egipto y de Chipre y dominó el sur de Persia. Es decir
que mientras en el orden interno el Sultán fue un autócrata, en relaciones exteriores las
Grandes Potencias avasallaron su soberanía.

1004 / 1970
Declinación del Imperio Otomano: matanzas Hamidistas

En 1894 el Sultán Abdul Hamid II envió a la muerte a 300 mil armenios, a miles de
misioneros protestantes y evangelistas que estaban predicando en toda Anatolia. Todos ellos
en su mayoría eran norteamericanos, lo cual provocó una reacción de su gobierno, el cual
envió un acorazado con el objetivo de advertir al Sultán. El capitán del acorazado después de
5 años fue nombrado de una importante petrolera. Resulta interesante saber que la Ottoman -
American Development Company y la Standard Oil de la familia Rockefeller tenían grandes
prerrogativas dentro del Imperio.

Comenzaba a actuar el Lobby Turco. El método de canjear " impunidad por derechos
de explotación", comenzó con el caso armenio en el imperio otomano. También así los
Jóvenes Turcos y Mustafá Kemal no dudaron en proseguir aquel camino.

Desde la creación de la Turquía Moderna 1923, la República comenzó a autogenerarse

un gasto constante para que intelectuales escriban la nueva historia Turca.

El imperio otomano hacia fines del 1800 estaba desmembrado y dividido, llamado “el
enfermo de Europa” por Nicolás I Zar de Rusia (1796-1855). Anatolia, también conocida
como Asia menor (actual Turquía), fue el último refugio de los dirigentes del imperio.

En los primeros años del siglo XX, un grupo de intelectuales turcos que vivía en París
comenzó a reunirse bajo el nombre de Comité para la Unión y el Progreso (CUP),
propugnando la destitución del sultán Abdul Hamid II y la instauración de un nuevo régimen.
Hasta la revolución de 1908, la escena política estaba dominada por ideas otomanistas, pero
lentamente se impuso una tercera vía, el ultranacionalismo turco o turquismo.

Con la intención de salvar al imperio en 1908 ese grupo, que asumió la denominación
de Jóvenes Turcos, dio un golpe de Estado y se apoderó del gobierno implantando un régimen
nacionalista extremo.

En 1909, organizaron, con finalidad ejemplificadora, una matanza en la ciudad de

Adana, sobre las costas del Golfo de Alejandreta, en la que aniquilaron a 30 mil armenios.
Esto le permitió al gobierno comprobar que en caso de lanzar una política de exterminio no se
1005 / 1970
produciría ninguna reacción en contra por parte de las grandes potencias. Terminado el
experimento se celebraron congresos secretos anuales en la ciudad de Salónica, de los que
participaron intelectuales, religiosos, militares de alto grado y políticos. En esos congresos se
elaboró “el plan”, se distribuyeron funciones y se designaron responsabilidades para la puesta
en marcha del genocidio.

Primera Guerra Mundial

Las grandes empresas alemanas apoyaban la participación de Turquía en la guerra

porque estaban interesadas en la prolongación del ferrocarril Berlín-Bagdad hasta el Golfo
Pérsico, con el objetivo de neutralizar la penetración británica en el estratégico puerto de
Basora. Además, ya se conocían las virtudes económicas y financieras que poseía el petróleo
en el lugar que luego sería el yacimiento de Mosul.

En 1914 estalló la Primera Guerra Mundial, en la que Turquía participó del bloque
formado por Alemania, Austria-Hungría y Bulgaria. A partir de ese momento el gobierno
ultranacionalista de los Jóvenes Turcos, encabezados por Mehmet Taalat, ministro del
Interior, Ismail Enver Pasha, ministro de Guerra, y Ahmed Djemal, ministro de Marina,
reafirmó la esencia del imperio no sobre una base multiétnica como lo había proclamado en
un principio, sino por la “unión sagrada de la raza turca”, comprendiendo a todos los pueblos
de esa lengua desde el Ural hasta Asia Central. Dicha “unión sagrada” y la hegemonía de esa
raza turca, conocida como “panturquismo”, se fueron imponiendo. Se aplicó la censura
general en las comunicaciones y transporte, el poder turco creció, se decretó el alistamiento en
masa para los hombres de entre 20 y 45 años. Luego sigue el desarme y la inhabilitación a los
armenios, mientras que el gobierno distribuye armas a los turcos.

Uno ideólogos del Plan panturquista e integrante del Comité de Unión y Progreso,
que participó en el congreso de Salónica donde se decidió la suerte de las minorías fue sin
duda Zia Gokalp. La doctrina del “turquismo” o nacionalismo excluyente a la que él adhirió y
contribuyó a construir influyó no sólo en los Jóvenes Militares Turcos sino en su sucesor, el
líder nacionalista Mustafá Kemal Atatürk (*). Gokalp invitaba a “turquizar, islamizar y

1006 / 1970
modernizar” nociones que se convirtieron en el slogan de los reformistas turcos. Pero lo
peligroso de sus ideas era que se ignoraba a aquellos que reivindicaran otras identidades que
no fueran la turca y la islámica.

Gokalp presentó un “programa de renovación” que proponía el desarrollo de una

verdadera civilización turca, donde tendrían cabida los que se identificaran con ella. No fue el
caso de los armenios y otras minorías, cuyos reclamos de reformas y de igualdad social y
política hicieron de ellos un grupo peligroso y, por ende, vulnerable.

(*)"Atatürk": Es el nuevo apellido que asignaron unánimemente a Mustafá Kemal como resultado de la Ley sobre los
apellidos de 1934, en la Moderna República de Turquía.

El aniquilamiento

El 24 de abril de 1915 se ordena el arresto y decapitación de la elite armenia,

empezando por Estambul y repitiéndose en todas las provincias; estas órdenes provenían de
listas que circulaban y fueron sistematizadas, en ellas se encontraban todos los nombres de los
hombres. En cuestión de dos semanas, tanto intelectuales como religiosos fueron destruidos.
Como en el caso del escritor Krikor Zoharab, un liberal de izquierda, ateo y muy crítico de la
iglesia, y el del Obispo de Malatía, Mikael Khachadourian, un conservador y devoto, ambos
arrestados y asesinados. Dos hombres que nada tenían en común excepto “ser armenios”.

Deportación y expropiación

En mayo de 1915 Talaat Pasha ordenó la deportación completa de la población

armenia; esta orden fue publicada, anunciada por afiches y pregoneros públicos; en la
actualidad se puede encontrar en los archivos otomanos.
1007 / 1970
 Entre mayo y noviembre de ese año Pasha emitió 4 decretos que fueron llamados
“leyes”. Creó la Comisión de la propiedad abandonada, organizada para apropiarse de la
economía armenia; con la decisión de que todas las propiedades fueran oficialmente
transferidas al gobierno turco.

En 1916 la expropiación estaba casi terminada: granjas y miles de fábricas, negocios,

talleres, casas, todo lo que se pueda imaginar, fue confiscado. Sistematizaron las tareas de
inventariar, apropiarse y reasignar los bienes armenios a la burguesía turca.

Actualmente en Turquía los productores de avellanas ganaron 2.500 millones de

dólares por la exportación de 192.151 toneladas de este fruto entre 2014 y 2015, según datos
de la Asociación de Exportadores de Avellanas y Productos del Mar Negro, que figura en el
libro Confiscation and Destruction: The Young Turk Seizure of Armenian Property, del autor
sociólogo e historiador de origen turco Ugur ÜngÖr, donde analiza el proceso de confiscación
de los bienes de los armenios durante el genocidio y sus implicancias en la conformación de
la burguesía turca; en él revela que la mayoría de los productores de avellanas en el imperio
otomano eran armenios.

En el Genocidio contra el Pueblo Armenio el Estado turco no sólo arrasó con la

población armenia vaciando pueblos y ciudades sino que fue una de las mayores
transferencias de propiedad privada de la historia moderna, cuyo sustento ideológico era crear
un Estado con una “economía nacional” sin importarles el costo, está investigación también la
podemos encontramos en el libro escrito por el sociólogo e historiador Ugur ÜngÖr.

Entre 1915 y 1923 se llevó a cabo un Plan sistemático de extermino contra el Pueblo
Armenio perpetrado por el Imperio Turco Otomano, fueron asesinados 1.500.000 de
armenios, usurparon el 80 % de sus territorios y confiscaron todos sus bienes. Turquizaron a
los pocos sobrevivientes, a sus ciudades, provincias, montañas y ríos. Tratando de borrar toda
huella de su civilización, como si los armenios nunca hubiesen vivido allí.

Luego de la derrota de Turquía, finalizada la primera guerra mundial, los jóvenes

militares turcos responsables del genocidio contra el pueblo armenio huyeron. Los intentos de
juzgar a los responsables del “crimen contra la Humanidad” fracasaron.

Mustafá Kemal Atatürk, asume el liderazgo de las fuerzas ultranacionalistas turcas, y

consolida la destrucción de miles de armenios que intentaban retornar a sus hogares y expulsa
1008 / 1970
a decenas de miles de armenios que habían sobrevivido en el período del genocidio.

Estos años de posguerra se sentaron las bases del silencio en torno al Genocidio contra
el Pueblo Armenio, uno de los factores determinantes es la política negacionista de la Turquía
Kemalista, observando que su impacto no es menor en la propia sociedad turca, que se aferró
a la historia oficial.

Mustafá Kemal Atatürk además fue responsable de la destrucción de Esmirna en

1922, donde se calcula que fueron asesinados alrededor de 850.000 cristianos armenios y
griegos, en una población de dos millones de habitantes.

La República de Turquía fue fundada el 29 de octubre de 1923, Mustafá Kemal

Atatürk fue elegido como primer presidente, cargo que conservaría hasta su muerte. El 3 de
marzo de 1924 se abolió el Califato y se estableció un régimen de partido único.

La iniciativa Kemalista de la construcción nacional tuvo relativo éxito, en el proceso

de modernización secular, una suerte de occidentalización cultural.

Luego del tratado de Lausanne en 1923 empezó a flamear el lema “Turquía para los
turcos!”. Esa cortina que aún tapa varios tabúes consistió en occidentalizar Turquía para el
mundo.

En 1930, Mustafa Kemal Atatürk funda la Sociedad Turca de Historia, donde hizo
reescribir la historia de Turquía, en la nueva versión, por ejemplo los armenios no existieron.

Para la constitución de la Moderna República de Turquía, Atatürk, designó a los

miembros del partido de los jóvenes militares turcos, condenados por los crímenes del
Genocidio contra el Pueblo Armenio, para asumir cargos ministeriales. Son los casos de
Sukru Kaya, Ministro del Interior y Secretario General del Partido Republicano del Pueblo
(CHP en turco), fundado por Kemal ; durante la Deportación fue el Director General
Encargado de la instalación de las poblaciones inmigradas y nómadas; esta oficina era la
oficialmente encargada de organizar las deportaciones; los cónsules alemanes presentes en la
zona recuerdan las palabras inequívocas de Sukru Kaya: " Hay que exterminar la Raza
Armenia". Otro fue Mustafa Abdulhalik Renda, nombrado Ministro y Presidente de la
Asamblea Nacional, durante época del Genocidio fue prefecto 1º de Bitlis y luego de Halep
(actual Alepo), el cónsul Alemán Rossel lo describe como alguien " ocupado sin tregua en la

1009 / 1970
destrucción de los armenios". Y Trüstu Aras el Ministro de Relaciones Exteriores de Turquía
entre 1925 y 1938, quien fuera miembro de la Comisión Sanitaria responsable de enterrar a
los muertos armenios.Está descripción la encontramos en el libro ‘CANKAYA’ memorias –
1961, del autor Falih Rifki Atay.

Luego del fallecimiento de Mustafá Kemal Atatürk en 1938, su herencia ideológica y

política fue asumida mayoritariamente por el stablishment. Hasta la actualidad el sustento
ideológico de los sucesivos regímenes en Turquía es el mismo, desde el Sultán Abdul Hamid
II, los jóvenes militares turcos, Mustafá Kemal Atatürk hasta el presidente actual de Turquía
Recep Tayyip Erdoğan. Un ejemplo de esto es slogan de campaña del actual presidente de
Turquía quien menciona un poema de Ziya Gokalp unos de los principales ideólogos del
panturquismo “Los minaretes son nuestras bayonetas, las cúpulas nuestros cascos y las
mezquitas nuestros cuarteles...”.

La doctrina de la sucesión de Estado

La República turca establecida en 1923 es el estado sucesor o el Estado continuador

del Imperio Otomano.

Aún más en los tratados y tribunales internacionales pertinentes, tales como el Tratado
de Lausanne y el Tribunal arbitral en el caso de la Deuda Pública Otomana, la República turca
es considerada como si fuera el Imperio Otomano. En el contexto jurídico internacional,
entonces, la República es considerada el mismo Imperio.

Podemos inferir que con respecto al principio general de que la responsabilidad de

Estado necesariamente está adjunta al Estado mismo y no da lugar a la tabula rasa. Así,
respondía el Derecho Internacional respecto de la República Federal de Alemania de asumir
plena responsabilidad por los crímenes cometidos por el Tercer Reich.

Negación Absoluta - Negacionismo

1010 / 1970
Desde los inicios de las deportaciones en masa, los Jóvenes Militares Turcos pusieron en
marcha un sistema de defensa cuyo objeto era transformar una realidad histórica en una
cuestión sujeta a controversia.

Las publicaciones de la época y las declaraciones oficiales hablaban de la deslealtad Armenia

(culpabilidad de las víctimas), de la inminencia de una rebelión en el interior del país y de la
necesidad de evitarla.

La negación y el ocultamiento de la prueba no sólo comprendió el plan de exterminio de los

armenios como minoría en el Imperio otomano, es decir, la muerte de la persona física sino la
destrucción de su cultura. La negación se vinculó además con el desconocimiento de la
existencia jurídica de los sobrevivientes.

La negación fue la política tradicional de las autoridades turcas: Negar la existencia de los
armenios con el argumento de que hace mil años no tienen estado ni reinado.

Entonces afirman que los armenios no existieron o que fueron una de las tantas
minorías de ese país.

Con el despertar de la conciencia de las nuevas generaciones armenias, después de 1965 la

estrategia de la negación no funcionaba más, se paso al negacionismo.

El negacionismo (llamado revisionismo del Holocausto por sus partidarios) es una

corriente pseudocientífica que tiene la supuesta finalidad de reinterpretar los hechos acaecidos
en Europa entre los años 1941 y 1945. Estas reinterpretaciones significan en general, la
negación del asesinato en masa del cual fueron objeto el pueblo judío y otros grupos bajo el
Tercer Reich y los países ocupados por este entre 1933 y 1945. Encontramos que el
Negacionismo es un término bastante reciente, según Claude Moutafian "...Aparece en 1987
para sustituir la palabra Revisionismo. El origen de estos conceptos viene de un grupo de
intelectuales que emprendieron en el fin de los años 1970 la tarea de “demostrar” que nunca
hubo cámaras de gas durante la segunda guerra mundial. La República turca fue siempre
negacionista, pero la utilización de universitarios occidentales como portavoces es reciente.
Es una prueba del hecho que las autoridades turcas toman en serio los adelantos acerca del
reconocimiento del genocidio....Borrar su propia historia no es un problema para los
negacionistas turcos (o sea las autoridades). Por el contrario, todos los esfuerzos de los varios
gobiernos turcos tienden a presentar el territorio como el país que siempre fue de los Turcos.

1011 / 1970
Para lograr tal presentación, hay que borrar la memoria de los otros pueblos en aquel
territorio. El rumbo en esta dirección lo da Mustafá Kemal Atatürk, que creó a propósito la
llamada Sociedad de historia turca. Sin embargo, fracasaron en tratar de convencer de que los
armenios nunca tuvieron raíces en esta tierra... ", "...No hay que olvidar un hecho importante;
el genocidio no implicó solamente al Gobierno de los Jóvenes Militares Turcos en el Imperio
Otomano, sino que la última etapa fue obra de la Turquía Kemalista, lo que implica que si la
actual población turca no puede ser considerada como culpable, el gobierno Republicano sí lo
es. El negacionismo estatal es el reflejo de esta culpabilidad...".

Artículo 301 vigente en el Código Penal Turco

Éste artículo se incorporó al Código Penal Turco en el año 2005 en reemplazo al

artículo 159 del código penal anterior. Este artículo es una herramienta que posee el Estado
para darle carácter delictivo a las opiniones que agravien la identidad nacional turca y para
procesar a defensores de los derechos humanos, periodistas y otros miembros de la sociedad
civil; ya que se puede aplicar arbitrariamente para darle carácter delictivo a una enorme gama
de opiniones críticas.

El artículo 301 establece:1-El agravio público a la identidad nacional turca, a la

República o a la Gran Asamblea Nacional se castigará con pena de prisión de seis meses a tres
años. 2-El agravio público al gobierno de la República de Turquía, a las instituciones
judiciales del Estado, a las fuerzas armadas o las estructuras de seguridad se castigará con
pena de prisión de seis meses a dos años.3-En los casos en que el agravio a la identidad
nacional turca lo cometa un ciudadano turco en un país extranjero, la pena se aumentará en un
tercio.4-La expresión de pensamientos cuyo fin sea la crítica no constituirá delito.

La salvedad final expresada en el inciso 4 sugiere que las expresiones definidas como
“crítica” y no como “agravio público” no son punibles. Sin embargo establecer la diferencia

1012 / 1970
entre crítica y agravio es problemático, ya que la falta de certeza jurídica sobre la tipificación
de este delito permitirá que los jueces o fiscales hagan interpretaciones arbitrarias del mismo.

Amnistía Internacional en su declaración del 1º de diciembre del 2005 considera que el

artículo 301 es contrario a las obligaciones legales de Turquía y en consecuencia insta a las
autoridades turcas a la derogación total y al fin de todos los procesamientos que se hayan
iniciado en aplicación del mismo.

El artículo 301 del código penal turco es una herramienta que posee el Estado para
darle carácter delictivo a las opiniones que agravien la identidad nacional turca. Debido a este
artículo se han procesado a diversas personas y personalidades de Turquía, como el escritor y
premio Nobel de Literatura Orhan Pamuk y el periodista y director del Semanario Agos,
Hrant Dink. Este periodista fue objeto de varias demandas debido a sus declaraciones sobre
las masacres de armenios cometidas bajo el Imperio Otomano, que en diversas oportunidades
calificó de "genocidio", una posición que le atrajo la hostilidad de los medios nacionalistas
turcos.

Uno de los últimos artículos escrito por Dink y publicado en su diario Agos, fue el de
los armenios secretos en Turquía con el caso de Sabiha Gökçen. Una heroína turca, quien fue
la primera aviadora de combate, e hija "adoptiva" de Atatürk (el padre de Turquía), era una
huérfana armenia del genocidio de 1915, su nombre verdadero era Khatun Sebilciyan. Este
artículo desato una furia en la sociedad turca, incrementándose las persecuciones judiciales y
las amenazas de muerte.

El 19 de Enero de 2007 Hrant Dink recibió dos balazos en la cabeza y otros dos en el
cuerpo, muriendo instantáneamente en la puerta de su periódico Agos.

Turquía, la eterna discriminación

El legislador turco de origen armenio Garo Paylan, miembro del Partido Democrático
de los Pueblos (HDP), presentó en 2016, una resolución en la Gran Asamblea Nacional de
Turquía, en la que pide el reconocimiento del Genocidio Armenio. Su propuesta exigió
además el establecimiento de una comisión para investigar quienes fueron responsables del
genocidio y eliminar sus nombres de las calles, escuelas y otros espacios públicos en todo el
1013 / 1970
país. También insta a que se otorgue la ciudadanía turca a los descendientes de los
sobrevivientes del Genocidio Armenios que fueron forzados a abandonar Turquía. “Después
de que estas personas fueron enviadas al exilio en Ayas y Cankiri, la gran mayoría de ellas
fueron asesinadas. Entre los deportados y asesinados estaban el Dr. Nazaret Dagavaryan
(miembro del Parlamento otomano), Armen Doryan (escritor y periodista), Shavarsh Krissian
(editor de la revista Marmnamarz), Levón Larents (poeta), Rupén Sevag (poeta), Yenovk
Sahen (actor), Siamanto (poeta), Hagop Terziyan (escritor y farmacéutico), Daniel Varuyán
(poeta), Krikor Yesayan (profesor y traductor), Rupén Zartarian (escritor y poeta), Dirán
Kelekian (escritor y profesor de lengua turca) y Krikor Zohrab (escritor y miembro del
Parlamento Otomano) “, detalla el documento. Además Garó Paylan, reclamó quitar de los
documentos de identificación vigentes en el país la referencia religiosa de su portador.
También pidió se erradique el código por el cual se determina la procedencia étnica del
ciudadano: “los armenios somos el número 2, los griegos el 1, los judíos el 3, y los asirios el
4″. “Para que Turquía se convierta en una sociedad pacífica, necesita un enfoque democrático
y justo para su memoria colectiva. Reconocer, condenar y compensar los crímenes cometidos
mientras Turquía transitaba de un imperio a una república permitirá la construcción de una
memoria pacífica y, por lo tanto, una sociedad que pueda vivir junta y en paz”, declaró Paylan
en su presentación y que fuera publicada por The Armenian Weekly.
Recientemente y a pesar de tener inmunidad parlamentaria, el diputado enfrenta una
investigación criminal por haber usado la palabra "genocidio", bajo el Artículo 301 del
Código Penal turco.
Actualmente se han cerrado alrededor de 150 medios de comunicación, se están
celebrando juicios en masa y Turquía ostenta ahora el récord mundial de periodistas
profesionales detenidos.
A medida que aumentan las tensiones en Turquía, la identificación con cualquier
grupo minoritario (ya sea kurdo, LGBT, chií, no musulmanes, griegos, armenios u otro) se
convierte en una fuente de miedo otra vez, y la gente trata de ocultar su identidad.

1014 / 1970
1015 / 1970
Anexo Documentos Oficiales Turcos

Bibliografía

Artículo sobre las declaraciones de Garo Paylan. The Armenian Weekly.

Amnistía Internacional. Reportes Anuales. 2002. 2005. 2009. 2010.

Batalla, Laura. Analista político especializada en asuntos UE-Turquía y asesora en el

Parlamento Europeo.

Bey, Naim y Andonián, Aram. Documentos Oficiales Turcos sobre las matanzas de los
Armenios de 1915. Traducción de Eric C. Keil y Ana Y. de Arslanian. Publicaciones del
Consejo Central Pro Causa Armenia, Buenos Aires, 1965.

Código Penal Turco.

DerGhougassian, Khatchick. Artículo: Las relaciones armenio-turcas y la situación del

Cáucaso. 2005.

DerGhougassian, Khatchick. " El derrumbre del negacionismo". Buenos Aires. Editorial

Planeta. 2009.

Falih Rifki Atay: libro Memorias ‘CANKAYA’. publicado en 1961.

Granovsky, Súlim. El genocidio silenciado. Holocausto del pueblo armenio. Buenos Aires.
Ediciones Continente.2007.

Moutafian, Claude. Doctor en Historia de la Universidad de Paris I – Panteón Sorbona.

Conferencia sobre Negacionismo en la Universidad de Paris XIII .

Moutafian, Claude. Doctor en Historia de la Universidad de Paris I – Panteón Sorbona.

REVISTA GENERACIÓN 3. Año 5, Nº10, p.10.

Ohanian, Pascual: Título: La cuestión armenia y las relaciones internacionales: Tomo 1, 1839-
1896.Editorial: INSTITUTO ARMENIA DE CULTURA ARSHAK CHOBANIAN. Título:

1016 / 1970
La cuestión armenia y las relaciones internacionales: Tomo 2, 1897-1914.Editorial:
INSTITUTO ARMENIA DE CULTURA ARSHAK CHOBANIAN. Título: La cuestión
armenia y las relaciones internacionales: Tomo 3, 1914-1918.Editorial: INSTITUTO
ARMENIA DE CULTURA ARSHAK CHOBANIAN. Título: La cuestión armenia y las
relacionesinternacionales: Tomo 4, 1918. Editorial: INSTITUTO ARMENIA DE CULTURA
ARSHAK CHOBANIAN. Título: La cuestión armenia y las relaciones internacionales: Tomo
6, 1920. Editorial: Akian.

ÜngÖr, Ugur. Confiscation and Destruction: The Young Turk Seizure of Armenian Property.

1017 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

II SIMPOSIO MALVINAS Y DEMOCRACIA

MESA REDONDA REFEM 2065: MALVINAS: APROXIMACIONES DESDE LA HISTORIA Y LA

GEOPOLÍTICA

“GEOPOLÍTICA Y PODER NAVAL: EL CASO DE MALVINAS”

Esteban Agustín Covelli

esteban.covelli@gmail.com
Grupo de Estudios sobre Malvinas, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales / ReFEM
2065

Resumen
A finales del siglo XIX el marino norteamericano, A. Mahan, esbozó unas premisas geopolíticas para
que un Estado logre su capacidad de convertirse en potencia mundial. Su teoría, en principio, fue un
análisis histórico de lo que era la potencia balanceadora de aquel momento: el Reino Unido que
logró influencia en todo el mundo decimonónico, incluyendo las islas Malvinas.

El tratamiento de la cuestión Malvinas es objeto de arduos esfuerzos de la sociedad argentina en casi

todos sus ámbitos. Pero en este caso, se propone invertir el orden y utilizar al archipiélago como un
caso de estudio para evaluar so ocurrieron cambios en lo que podemos llamar Geopolítica Naval.

De este modo, se verificarán los fundamentos y contra fundamentos planteados por el gobierno
británico y verificar si, de hecho, coinciden con dicha lógica geopolítica.

1018 / 1970
GEOPOLÍTICA Y PODER NAVAL: EL CASO DE MALVINAS

Introducción
En las concepciones tradicionales de las Relaciones Internacionales se suelen dividir las
cuestiones de política exterior en dos grandes grupos: la Alta Política y la Baja Política. La primera
agrupa a las cuestiones de seguridad –estratégicas y militares- y todo lo relacionado a la
“supervivencia” del Estado. La Baja Política, en cambio, considera el resto de las cuestiones, como
comercio, relaciones culturales, etc.

Siguiendo con esta segregación de problemáticas, en la Argentina destaca un punto de agenda

que arrastra prácticamente desde su independencia: la Cuestión Malvinas. Estas islas fueron
heredadas de la metrópolis española, a partir del principio de uti possidetis – base fundamental/legal
de la delimitación de los territorios de las excolonias iberoamericanas- y ocupada efectivamente por
parte de las autoridades emergentes tras la emancipación fueron arrebatadas por lo que era la
potencia hegemónica en el siglo decimonónico.

Uno de los análisis más usuales que se realizan con respecto a éste caso es el que surge a partir
de lecturas realizadas desde la geopolítica. Esta, entendida como los “la ciencia que estudia la
influencia de los factores geográficos en la vida y evolución de los Estados, a fin de extraer
conclusiones de carácter político” (Atencio, 1986, p. 41).

El desarrollo teórico sobre la geopolítica ha tenido un gran devenir a lo largo del siglo XIX. Pero
hoy en día los análisis geopolíticos no necesariamente se encuentran enmarcados en alguna
construcción que brinde categorías de análisis. Al estar las Islas Malvinas en un entorno marítimo, es
lógico recurrir a los trabajos de Alfred T. Mahan, que a fines del siglo XIX propone la Doctrina del
Poder Naval. En estos días se están realizando distintos trabajos que buscan hacer una nueva lectura
sobre los trabajos del mencionado autor (Fédrova, 2013; Parker, 2003, entre otros), pero lo que
pretende esta presentación es, justamente, realizar esta relectura teniendo como objeto de análisis a
las Islas Malvinas en particular.

Se debe tener presente que, como desarrollaremos posteriormente, la obra de este precursor
de la geopolítica fue realizado en un contexto completamente diferente al que nos encontramos hoy.
La propuesta del presente trabajo es, observando el caso de las Malvinas, revisar la pertinencia y
vigencia de la geopolítica de Mahan. Es decir, si bien los postulados básicos de este autor explicaban
perfectamente la usurpación británica en 1833, esa misma ilustración no necesariamente es
aplicable en el siglo XXI.

El presente trabajo se estructurará, entonces, con una introducción teórica sobre los
principales postulados de Alfred T. Mahan con la intención de instrumentar una comprensión de, en
primera instancia, las motivaciones de la usurpación británica y, luego, del mantenimiento de su
presencia en las Islas Malvinas. Luego se detallará cómo aconteció la pérdida de las islas en 1833 en
línea con lo planteado anteriormente. En tercer lugar, se plantearán nuevas variables geopolíticas

1019 / 1970
que no habrían sido consideradas en el siglo XIX que modificarían el análisis. Se finalizará con una
conclusión que invita a la reflexión sobre la causa Malvinas en el siglo XXI.

Mahan: Doctrina del Poder Naval

En un contexto de Praxis Imperial Británica (PIB) –que se profundizará en el apartado
siguiente- se fortalecía y expandían los Estados Unidos de Norteamérica. Con vistas a impulsarse
hacia el escenario mundial, el Almirante Alfred Mahan procedió a realizar un análisis histórico del
accionar de la potencia hegemónica del momento –el Reino Unido de Gran Bretaña- para trazar una
propuesta de inserción mundial. Este trabajo realizado es lo que podríamos denominar como una
apreciación geopolítica299 inversa. Es decir, llevó a cabo un proceso mental para lograr descifrar el
diseño y componentes de la PIB con el objetivo de planificar medidas propias que llevasen a su país a
una posición semejante.

De esta manera, en “La influencia del poder marítimo sobre la historia”, publicado en 1890,
Mahan explicó la relación existente entre el poder naval y el comercio, instrumento principal de la
política (británica). Aun hoy en día podemos ver que la mayor parte del comercio internacional
ocurre a través de vías marítimas300. Es por esto que el marino norteamericano pondera la relevancia
de poseer armadas los suficientemente grandes para proteger al comercio y comunicaciones, como
principales intereses del Estado – a lo que se agrega la función que cumplen en la colonización de
nuevos territorios (Fédrova, 2013).

Entonces, la política de un Estado “poderoso” debía basarse, según este autor, en tres
factores: producción y comercialización; navegación y las colonias (Fédrova, 2013). El primer factor
se debe observar a partir del impulso económico recibido por la revolución industrial y la necesidad
de poder comercializar los nuevos bienes. La navegación por su parte debe estar garantizada para
poder cumplir con la colocación de los productos producidos y el arribo de las materias primas
necesarias y ganancias.

Las colonias, por su parte cumplen varias funciones. En la PIB podemos mencionar al menos
cuatro ventajas geopolíticas: punto de apoyo para la proyección mundial, poniendo enclaves en
zonas de generan control de territorio y presión a potencias competidoras; posiciones de
reaprovisionamiento para las flotas, tanto mercantiles como militares; además funcionaban como
proveedoras de materia prima para la industria; y, finalmente, como mercados dónde insertar las
mercaderías.

299 Jorge Atencio (1986, p. 138) define a la apreciación geopolítica como el

“…proceso mental que se realiza con el fin de estudiar los influjos geopolíticos en un caso dado, permitiendo
valorarlos, determinar su acción y deducir las medidas de conducción política que, desde el punto de vista de
estos influjos, convenga adoptar en dicho caso”.
300 Según la UNCTAD (2017), el ochenta por ciento del comercio internacional y el setenta por ciento de
su valor se realiza por vías marítimas.
1020 / 1970
 El poder naval, materializado en las Armadas, va a ser esencial para poder conseguir estos
objetivos. En pocas palabras, un Estado industrializado, al producir un elevado número de bienes va a
buscar comercializarlos, por lo cual va a desarrollar marinas mercantes para poder llevarlos a
diferentes compradores. Estas vías marítimas necesitan de armadas que las protejan. Al irse
extendiendo por todo el globo, todas las embarcaciones irán necesitando de lugares donde puedan
buscar refugio, reaprovisionarse o realizar intercambios mercantiles. Esto último puede servir de
explicación para el accionar británico como una expansión colonial. A la vez, este expansionismo
utilizará a las mismas armadas como instrumentos de conquista y presión político militar para poder
cumplimentar los principios ya mencionados.

El poder marítimo, entonces, permitía a un Estado expandir sus influencias y como

herramienta necesaria para lograr una posición de liderazgo político, económico y hasta ideológico.
Este instrumento sería afectado por seis criterios: la situación geográfica ; estructura física ;
territorio; población; carácter de la nación; y carácter del gobierno (Fédrova, 2013).

Como posteriormente hizo Mackinder, Mahan abordó un análisis histórico para poder ilustrar
la importancia del poder marítimo. Como se mencionó previamente, el Almirante se crio observando
a Gran Bretaña como dueña de los mares, teniendo bajo su dominio las principales vías marítimas
entre Europa, Asia y África; las rutas comerciales de todos los océanos y la mayoría de los estrechos
que funcionaban como puertas de entradas a zonas sensibles (Gibraltar, Suez, Bab-el-Mandeb, Dover
y Malaca) (Portillo, 2003).

Poder Naval en el Siglo XXI.

El tiempo ha pasado y el sistema internacional ha cambiado radicalmente. La realidad que
observó Mahan hace más de un siglo no es la misma y los puntos principales que propuso se
encuentran, hoy, caducos, al menos en primera instancia. Pero los condicionantes referidos al poder
marítimo continuarían vigentes.

Hoy, con la globalización, las tres principales claves de Mahan (producción, comercialización
y colonias) han sido alteradas. Si bien las cadenas globales de valor trasladaron la producción
industrializadas a países “menos” desarrollados, los capitales continúan proviniendo de las potencias
tradicionales –mayormente, ya que hay que observar casos particulares como China e India. De
misma forma, el traslado de las mercancías continúa siendo la vía marítima, por este motivo, el
dominio y seguridad de ésta se mantiene vigente.

La clave más contrastante puede ser el referido a las Colonias. Tras la Segunda Guerra
Mundial y la creación de las Naciones Unidas, el mundo comenzó con un proceso de descolonización,
en el cual las colonias que poseían los imperios que prevalecían se fueron independizando o, al
menos, la mayoría. A pesar de esto, muchas de las mayores potencias continúan poseyendo
territorios de ultramar, con diferentes denominaciones. A esto se le suman alianzas que proveen
arrendamientos de áreas que permiten el asentamiento de bases navales y/o aéreas.

Con respecto a los seis principios de Mahan, estos también son re-interpretables. Parker
(2003), en un análisis sobre la situación geopolítica de Estados Unidos, recuerda que la posición

1021 / 1970
(primer principio) no solo influencia en la concentración y distribución de las fuerzas, sino que brinda
una ventaja estratégica de una posición central y buena base para operaciones hostiles en contra de
posibles enemigos. Poseer enclaves de ultramar alrededor de todo el globo fortalece este principio.

El segundo principio versa sobre la conformación física del territorio, clima y producciones
naturales. En otras palabras, lo que el terreno ofrece en sí: recursos naturales y las posibilidades de
interacción con otras regiones. El tercer principio, la extensión del territorio, no refiere
necesariamente a la superficie total de un país, sino el largo acumulado de la línea costera y de las
características y capacidades de los puertos (Parker, 2003). Estos tres primeros principios ya nos
presentan las capacidades de acceso e influencia sobre otros Estados más allá de las fronteras.

Los últimos tres principios (población, carácter nacional y carácter de gobierno) trabajan
sobre la predisposición, interés y capacidad del país –y su población- de generar una industria –tanto
de bienes exportables como naviera- y de comerciales en vistas de expandir sus ventajas hacia el
resto del mundo.

Usurpación británica: contexto.

En el presente apartado no se pretende describir el modo en que se realizó la usurpación, sino
representar la situación histórico-geopolítica del momento, que terminaron por motivar las acciones
británicas.

Hacia 1820 tanto Europa como en América del Sur estaban consolidándose cambios
estructurales, con la conformación de nuevos actores que influirían en la política internacional. Las
reestructuraciones eran tal que puede llegar a hablarse de un afianzamiento de un sistema
internacional basado en un balance de poder donde el Estado balanceador por excelencia era el
Reino Unido.

Del lado europeo, para ese año se consolidaba el orden implementado tras el Congreso de
Viena, donde se destacaba el Reino Unido como la única potencia europea poseedora de un gran
imperio colonial, pero continentalmente se encontraba menos firme debido a una carencia de
medios militares que dejaron las guerras napoleónicas.

Por otro lado, a esta potencia le interesaba la final caída del Imperio español en América, pues
le proporcionaría nuevos mercados. Los medios industriales y comerciales adquirían influencia cada
vez mayor.

La PIB se manifiesta explícitamente cuando se analizan las posesiones de ultramar de la época.

Cuando en el año 1800, Gran Bretaña logró poseer Malta y el control del Mediterráneo, ya estaba en
posesión de Bermuda, Bahamas y algunas Antillas, como Trinidad y Granada. También estaba
asentada en la costa oriental del Canadá y en Terranova, asegurándose así el Atlántico Norte. En el
África, ocupaba Gambia y Sierra Leona, así como el Cabo de Buena Esperanza (devuelto a Holanda en
1803 y retomado en 1806 ), y en el Oriente, puntos en Australia y la India y proximidades: Bombay,
Madrás, Calcuta, Rangún (Birmania) y Trincomalee (Ceilán). Por otro lado, el Cabo fue recuperado en

1022 / 1970
1806 (lo que culminó con la invasión a Buenos Aires), Heligoland para el Báltico (1807), Mauricio y
Seychelles para el Índico (1810, 1814), Ascensión y Santa Elena (1815, 1818) hacia el Atlántico Sur,
Singapur para el paso al Pacífico (1815), las islas Jónicas para el Adriático (1817, luego devueltas a
Grecia), la isla Cocos para el Pacífico Sur (1826), las Marquesas para el Norte (1827) y la Guayana
(1830) (Canclini, 2007) para la zona sur del Caribe.

Siendo la corona británica aliada de las coronas ibéricas, principalmente de Portugal, el

comercio con la cuenca amazónica y el tráfico marítimo hacia el cabo de San Roque era de gran
importancia. De esta manera, la marina británica estableció una base naval permanente en Rio de
Janeiro para proteger ese comercio. Su función era patrullar las costas sudamericanas del Pacífico y
el Atlántico, visitando regularmente los puertos para proteger a los ciudadanos británicos, así como a
sus naves y comercio, vigilando los intereses de su nación y hacer conocer las órdenes que surgían
del gobierno (Canclini, 2007).

En el polo opuesto se encontraba la Argentina, que- de hecho, no existía como tal. Las
Provincias Unidas actuaban como una confederación, dejando a la Provincia de Buenos Aires las
relaciones exteriores, comprendiendo también el ejercicio de la soberanía sobre mares y tierras
australes, incluyendo Malvinas.

En la década de 1820 el Estado en vías de composición se había enfrentado en una Guerra con
el Imperio de Brasil, que dejó a la confederación en peores condiciones, a pesar de una “victoria” y
haber finalizado el conflicto bajo la mediación británica, que derivó con la creación de un Estado
tapón entre ambas potencias: la República Oriental del Uruguay. El conflicto con el imperio, se podría
decir, que preparó el terreno para la futura “Guerra Civil” entre unitarios y Federales. Pero, en fin,
para finales de 1832 asume la gobernación de Buenos Aires el General Juan Ramón Balcarce.

Además de las crecientes tensiones intestinas, la Argentina de aquellos días no contaba con
una Armada estable, ya que era una “armada ad hoc”, conformándose según la necesidad coyuntural
del momento. Sólo se contaba con unas pocas embarcaciones de poca potencia para mantener una
mínima presencia.

Orientando la vista hacia las Islas Malvinas, la presencia era ya estable desde 1820 y hacia
principios de la década siguiente, la colonia encabezada por Luis Vernet era pujante y en crecimiento.
El cónsul ingles del momento, Woodbine Parish, conocía la situación (Canclini, 2007), informaba a su
gobierno sobre esta y hasta realizaba gestiones comerciales con los habitantes. Siendo Inglaterra una
nación amiga, en ese momento, no había grandes problemas. Estas paradas logísticas no hicieron
más que inspirar las motivaciones de poseer las islas.

Ante la evidencia de la conveniente de tener una estación naval donde realizar paradas
logísticas y la incipiente presencia estadounidense, tanto en el Atlántico Sur como competidor
internacional, se comenzaron a realizar planes, siendo asesorados por el Gral. William Carr Beresford,
jefe de la invasión inglesa de 1806. Esta acción estaría justificada por tres motivaciones en particular
(Canclini, 2007): Era un excelente punto de apoyo para la navegación hacia sus colonias e intereses
en el Pacífico, brindaba acceso a recursos naturales, sobre todo aquellos referidos al desarrollo de

1023 / 1970
industria lobera y ballenera; y, como se mencionó antes, sacar una ventaja en la competencia
geopolítica con Estados Unidos.

Nuevas variables geopolíticas

Como se ha planteado, el paso de tiempo ha variado el sistema internacional, incorporando
nuevos actores, relaciones y problemáticas. Esto es transferido directamente a las percepciones
geopolíticas, replanteando las consideraciones que el observador debe sospesar al momento de
realizar apreciaciones geopolíticas.

En los tiempos actuales se deben revisar los factores que se han mencionado previamente
para verificar su vigencia e incorporar aquellos que son característicos de la coyuntura vigente. Entre
ellos podemos adelantar los siguientes para la región del Atlántico Sur: régimen del Derecho de Mar,
recursos energéticos, recursos mineros, recursos biológicos y factores geoestratégicos, que se
vinculan holísticamente con el resto de los factores.

Como el presente trabajo propone revisar la pertinencia de los conceptos de Mahan en el

caso de Malvinas, los factores geopolíticos propuestos serán observados enfocándose en dicha
región y en las dos partes principales: la República Argentina y el Reino Unido.

Derecho del Mar.

Uno de los más importantes cambios en el sistema internacional que no pudo apreciar Mahan
en su tiempo fue la institucionalización y creación de la llamada gobernanza mundial. El Derecho
Internacional Público, en su época, era aún muy rudimentario y no existían organizaciones
internacionales globales. Si bien existían algunas fuentes de derecho, recién en 1982 se codificó el
Derecho de Mar en la Convención de Montego Bay, instaurando un régimen que regularía las
relaciones entre los Estados en el ámbito marítimo.

En esta Convención se denominan los diferentes espacios marítimos que entrarían en las
jurisdicciones de los Estados: Mar Territorial (MT), Zona Contigua (ZC), Zona Económica Exclusiva
(ZEE) y Plataforma Continental (PC), para este trabajo le prestaremos atención a éstas últimas dos y,
en particular a la PC.

La CONVEMAR, entonces, definió a la ZEE de la siguiente forma:

“Artículo 55: La zona económica exclusiva es un área situada más allá del mar territorial y
adyacente a éste…

Artículo 56: 1. En la zona económica exclusiva, el Estado ribereño tiene: a) Derechos de

soberanía para los fines de exploración y explotación, conservación y administración de los
recursos naturales, tanto vivos como no vivos, de las aguas suprayacentes al lecho y del lecho y
el subsuelo del mar, y con respecto a otras actividades con miras a la exploración y explotación
económicas de la zona, tal como la producción de energía derivada del agua, de las corrientes y

1024 / 1970
 de los vientos; b) Jurisdicción, con arreglo a las disposiciones pertinentes de esta Convención,
con respecto a: i) El establecimiento y la utilización de islas artificiales, instalaciones y
estructuras; ii) La investigación científica marina; iii) La protección y preservación del medio
marino; c) Otros derechos y deberes previstos en esta Convención. 2. En el ejercicio de sus
derechos y en el cumplimiento de sus deberes en la zona económica exclusiva en virtud de esta
Convención, el Estado ribereño tendrá debidamente en cuenta los derechos y deberes de los
demás Estados y actuará de manera compatible con las disposiciones de esta Convención…”
(CONVEMAR, 1982, p. 51)

Con respecto a los derechos del resto de los países en una ZEE de otro Estado el artículo 58
dice:

“1. En la zona económica exclusiva, todos los Estados, sean ribereños o sin litoral, gozan,
(…), de las libertades de navegación y sobrevuelo y de tendido de cables y tuberías submarinos a
que se refiere el artículo 87, y de otros usos del mar internacionalmente legítimos relacionados
con dichas libertades, tales como los vinculados a la operación de buques, aeronaves y cables y
tuberías submarinos, y que sean compatibles con las demás disposiciones de esta Convención…”
(CONVEMAR, 1982, p. 52)

La PC es definida en el artículo 76 de la siguiente forma:

“1. La plataforma continental de un Estado ribereño comprende el lecho y el subsuelo de

las áreas submarinas que se extienden más allá de su mar territorial y a todo lo largo de la
prolongación natural de su territorio hasta el borde exterior del margen continental, o bien hasta
una distancia de 200 millas marinas contadas desde las líneas de base a partir de las cuales se
mide la anchura del mar territorial(…).” (CONVEMAR, 1982)

Aquí se vuelve a destacar la particular configuración geográfica que posee el caso argentino,
donde la pendiente de la plataforma es muy leve, generando una de las PC más extensas del mundo
y, ante esta inmensidad, la necesidad de realizar trabajos de medición para poder delimitar lo más
precisamente posible los alcances jurisdiccionales del Estado.

La misma CONVEMAR es muy específica con respecto a los derechos de soberanía que le son
otorgados al Estado ribereño por esta figura. Estos se limitan a la exploración y explotación de los
recursos naturales comprendidos en el lecho y el subsuelo de las áreas submarinas adyacentes a su
mar territorial. Esto no abarca la superficie del mar ni sus aguas301. Por ende, hay que comprender

301 CONVEMAR, 1982. Artículo 77: Derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental: 1. El
Estado ribereño ejerce derechos de soberanía sobre la plataforma continental a los efectos de su exploración y
de la explotación de sus recursos naturales. 2. Los derechos a que se refiere el párrafo 1 son exclusivos en el
sentido de que, si el Estado ribereño no explora la plataforma continental o no explota los recursos naturales
de ésta, nadie podrá emprender estas actividades sin expreso consentimiento de dicho Estado. 3. Los
derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental son independientes de su ocupación real o
ficticia, así como de toda declaración expresa. 4. Los recursos naturales mencionados en esta Parte son los
recursos minerales y otros recursos no vivos del lecho del mar y su subsuelo, así como los organismos vivos
pertenecientes a especies sedentarias, es decir, aquellos que en el período de explotación están inmóviles en
el lecho del mar o en su subsuelo o sólo pueden moverse en constante contacto físico con el lecho o el
subsuelo
1025 / 1970
que los derechos circulación y pesca se encuentran liberados para toda nación del mundo, esto es
debido a que la condición jurídica de las aguas suprayacentes de la PC no es afectada por los
derechos del Estado ribereño302.

Por esto, se puede decir que la riqueza geopolítica de una gran PC no es la posesión misma,
sino el acceso exclusivo y limitado poder de policía a las reservas de recursos naturales y
posibilidades de investigación científica sobre dichos lechos- como así también la gestión y
reglamentación de la construcción de infraestructuras (cableado e islas artificiales). En el caso
particular argentino, no sólo es conocido el potencial de hallar reservas de hidrocarburos, sino
también por la biodiversidad que habita en dicha superficie, importante -por ejemplo- para industrias
como la farmacéutica, y vetas de diferentes tipos de minerales.

La nueva legislación internacional trajo a colación la aparición de leyes dentro de los Estados,
que ratifican y reglamentan para sus jurisdicciones los nuevos parámetros. Sin mucho detalle, se
puede mencionar la Continental Shelf Act 1989 del Reino Unido, que continúa haciendo referencia a
cuestiones de hidrocarburos y no parece exceder el territorio que comprende las islas británicas.

En el caso de la Argentina, se sancionó ley 23.968 en 1991. Sus artículos fijan los puntos de a
usar de referencia para medir la línea de base de los espacios marítimos argentinos (aguas interiores,
mar territorial, zona contigua, zona económica exclusiva y PC) basándose en los criterios exigidos por
la CONVEMAR. Además, en esta ley se destacan otros tres puntos: la declaración de la exclusividad
del derecho del estado argentino sobre “construir, autorizar y reglamentar la construcción, el
funcionamiento y la utilización de todo tipo de instalaciones y estructuras, ejerciendo sobre las
mismas su jurisdicción exclusiva, inclusive en materia de leyes y reglamentos en materia fiscal,
aduanera, sanitaria y de inmigración”.

Justamente, con respecto al último punto, luego de años de trabajo, en el 2009, la Comisión
Nacional del Límite Exterior de la PC presentó ante la Comisión de Límites de la PC (CLCS por sus
siglas en inglés) de las Naciones Unidas el último estudio sobre la isóbata de 2.500 metros para su
evaluación y aprobación.

Imagen 1: Mapa que diferencia las zonas comprendidas entre la línea de base y las 200Mn y entre esta última y el límite
exterior (Argentina 2009)

Así, el 26 de agosto del mismo año, la delegación argentina realizó una exposición ante el
organismo. Durante la misma se destacó la controversia existente con el Reino Unido por las Islas
Malvinas por lo que se ratificó “su legítima e imprescriptible soberanía (argentina) sobre las Islas

302 CONVEMAR 1982: Artículo 78 Condición jurídica de las aguas y del espacio aéreo suprayacentes y
derechos y libertades de otros Estados 1. Los derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental no
afectan a la condición jurídica de las aguas suprayacentes ni a la del espacio aéreo situado sobre tales aguas.
2. El ejercicio de los derechos del Estado ribereño sobre la plataforma continental no deberá afectar a la
navegación ni a otros derechos y libertades de los demás Estados, previstos en esta Convención, ni tener
como resultado una injerencia injustificada en ellos.
1026 / 1970
Malvinas, Georgias del Sur y Sandwich del Sur y los espacios marítimos e insulares correspondientes,
por ser parte integrante del territorio nacional” (CLCS; 2009:17). De esta forma el representante
argentino manifestó su reserva a la nota verbal británica presentada el 6 de agosto. La CLCS tomó
nota de la existencia de una dificultad para el estudio y aprobación de la presentación argentina.

Estas notas verbales influyeron en el criterio de la Comisión, que encontró- de acuerdo a su

reglamento- que “no se hallaba en condiciones de examinar ni calificar las partes de la presentación
que fuesen objeto de controversia” (CLCS; 2009:17). Por este motivo, decidió que se encargaría a una
Subcomisión que actúe en consecuencia. En ese momento, también, se descartó la competencia de
la comisión para examinar las partes de la presentación que hacen referencia a los territorios
antárcticos.

Se debe apuntar que la delegación británica hizo su propia presentación ante la CLCS para los
límites de la PC que refiere al territorio malvinense (incluidas las islas Sandwich del Sur y Georgias del
Sur) el día 11 de mayo del 2009, es decir, unos 20 días después que la Argentina. En esta
presentación se toma nota que el Reino Unido realizó notas hacia la CLCS.

La comisión, entonces, observó ambas posturas y tomó nota de toda comunicación formal e
informal enviada por las delegaciones y concluyó, según el informe del 30 de abril del 2010,
documento CLCS/66, de conformidad con su reglamento, no podía examinar ni calificar la
presentación británica (CLCS; 2010). Posterior a esta declaración, y hasta el momento, no se
encontraron nuevos documentos que hagan referencia a la solicitud británica.

Imagen 2: Límite exterior de la plataforma continental más allá de las 200 millas de las Islas Malvinas, Georgias y
Sandwich del sur (Reino Unido, 2009)

En la comunicación a la prensa de la CLCS del 28 de marzo del 2016, se informó que la

comisión aceptó la mayoría de los puntos de la presentación de la República Argentina, exceptuando
algunos puntos: aquellos que se encuentra en disputa soberana. En otras palabras, la CLSC se declaró
incompetente para realizar resoluciones sobre aquellas superficies que son reclamadas por otra
nación. En este caso, el mar y la plataforma que corresponden a las Islas Malvinas, Georgias del Sur y
Sandwich del Sur.

Recursos Vivos.
Si bien las más renombradas o populares reclamos geoeconómicos radican en el tema de los
hidrocarburos, el tema pesquero parece, a veces, pasar desapercibido. En las negociaciones
acaecidas en 1988 en Ginebra, por ejemplo, se acuerda con el embajador inglés ante las Naciones
Unidas omitir toda referencia a los temas de pesca, minimizando la importancia de esta en la
cuestión Malvinas (Terribile, 2018).

Caso contrario ocurrió del lado británico. Ya que sin la venta de la de las licencias de pesca,
sobre todo en los decenios de 1970 y 1980, la viabilidad de la economía isleña era imposible.

1027 / 1970
 “Como consecuencia del descubrimiento de la riqueza del caladero, de los avances tecnológicos
relacionados con la pesca del calamar y del significativo aumento del consumo de la especie, creció el
interés de una flota de pesqueros de terceras banderas. El modelo del sector pesquero se encuadró
dentro del concepto de intereses marítimos, y la presencia en el mar (ocupación territorial) quedó
como un planteo geopolítico y de aprovechamiento de un recurso que se suponía ilimitado”
(Terribile, 2018, p. 98).

Esta zona, la número 41 según la Food and Agriculture Admnistration, no contaba regulación
alguna. Recién en febrero para 1987 se estableció una zona de conservación o FICZ (Falkland Inner
Conservation Zone), ampliada posteriormente en 1993 cuando levantaron la veda de la FOCZ
(Falkland Outer Conservation Zone), incrementando sustancialmente el área pesquera (Terribile,
2018). Esta era una zona de exclusión pesquera de 150 millas alrededor de todo el perímetro de las
Islas Malvinas, donde compañías pesqueras de terceras banderas podían ejercer su actividad con
aprobación unilateral británica, a excepción de la Argentina. La renta de las licencias vendidas los
primeros años triplicaron los ingresos de la isla salvando su economía al representar el 147% anual
de su presupuesto, convirtiéndose en la actividad económica más rentable hasta la fecha.

En respuesta a este movimiento, el gobierno argentino comenzó a otorgar licencias a menor

precio y sobre un área mucho mayor, afectando la política pesquera isleña, ya que las empresas
pesqueras se veían tentadas a trasladarse a la zona económica exclusiva argentina. (Terribile, 2018).
Esta “guerra de licencias” traía el riesgo de la sobreexplotación de los recursos ictícolas de la región.
Por este motivo, comenzó a ser necesario el establecimiento de políticas de protección del medio.

Durante el gobierno menemista se llevaron a cabo políticas que contrariaban los principios
establecidos en los períodos anterior, con lo que luego se denominaría política de acercamiento con
Gran Bretaña (y los kelpers). Medidas como la cesión de superficie de lo que sería la ZEE (unos 4000
km2) al sudeste de Malvinas a los británicos iría en línea con el reconocmieniento al Reino Unido
como un país ribereño en el marco de la CONVEMAR. Pero esta medida fue justificada por Cavallo
(canciller del momento) porque “en esa zona 400 buques de terceras banderas realizaban la pesca
indiscriminada, debido a la ausencia de controles por la existencia de superposición de
jurisdicciones” (Terribile, 2018, p. 103). Para poder continuar con la resolución del problema de la
conservación de los recursos pesqueros, se creó en 1990 una Comisión Mixta De Pesquerías del
Atlántico Sur, compuesta por delegaciones de Argentina y del Reino Unido, pero el control y la
aplicación de sanciones serían administradas por éste último.

Siguiendo con las acciones derivadas del Acuerdo de Madrid, el 28 de noviembre de 1990 se
firma el «Acuerdo del Gallinero», donde se conviene con Gran Bretaña el cuidado de los recursos
marítimos argentinos y la prohibición de pesca en un área al este de Malvinas, que les aseguraba a
los ingleses que terceros países no pescaran los recursos que migran a Malvinas. Con ello, le
facilitaba el otorgamiento de licencias pesqueras a buques asiáticos, españoles, polacos, etcétera, y
la consolidación económica de los kelpers (Terribile, 2018, p. 103)

Pero la delimitación de los límites jurisdiccionales no fue resuelta, debido a que el Reino Unido
continuó con medidas unilaterales que los modificaban. Así fue como en agosto de 1994 éste país

1028 / 1970
extendió su jurisdicción marítima hacia el noreste para “incorporar una zona que constituía una
suerte de brecha (GAP) de unos 1900 km², resultante entre las 200 Mn contadas desde la costa
patagónica y el límite noroccidental de la FOCZ” (Terribile, 2018, p. 104).

La pesca furtiva se volvía incontrolable, es por eso que el gobierno puso como máxima prioridad
a la conservación del calamar illex y la merluza polaca. En consecuencia, el 7 de junio de 1995 se
presentó ante el Congreso Nacional un proyecto de ley sobre especies altamente migratorias, que
procedió a prohibir la pesca del calamar illex en la Zona Económica Exclusiva Argentina (Terribile,
2018).

“En esa misma línea, en 1999 la Argentina acordó con los británicos siete medidas destinadas al
«combate a los buques sin licencias pesqueras inglesas» en el AS. El Estado argentino volvía a otorgar
condiciones muy favorables al Reino Unido, contribuyendo a que únicamente pescaran buques con
licencias inglesas en aguas jurisdiccionales argentinas. Esta medida reconocía explícitamente la
condición de ribereño del actor inglés en Malvinas” (Terribile, 2018, p. 104)

Históricamente, la pesca ha sido una actividad dejada en un tercer plano, sin otorgarle los
recursos que amerita para logar un verdadero aprovechamiento. Aun así, representa al menos el 2%
del PBI y llegó a constituir el segundo producto de exportación (Terribile, 2018). Esto denota que las
políticas llevada a cabo desaprovechan las enormes posibilidades de aprovechamiento, dejando que
terceros saquen provecho a la desatención argentina.

A pesar de esto, se han creado zonas de conservación a través de diferentes instrumentos

legislativos, como la declaración de la Ley de Emergencia Pesquera.

La pasividad del Estado argentino al respetar las normativas vigentes que se derivan de CONVE-
MAR y su permisividad al hacerlas respetar lo presentan ante el escenario internacional como un
actor poco confiable y vulnerable. El desconocimiento generalizado, producto del desorden del
Estado, afecta los intereses vitales de la nación y condiciona la posibilidad de establecer las
condiciones propicias para la cooperación, incrementa el daño ambiental, así como también la
afectación económica al deprimido sector pesquero y la consecuente pérdida de competitividad y
fuentes de trabajo. En otras palabras, lo que ocurre en la pesca no es muy distinto del
comportamiento del Estado en otras cuestiones del quehacer nacional.

A modo de referencia, es dable recordar que las capturas realizadas en marzo de 2000, cuando
se contabilizaron aproximadamente 90 buques pescando ilegalmente en la ZEE (casi la misma
envergadura que la flota nacional), ocasionaron un daño económico calculado en 50 millones de
dólares. Esta circunstancia no contribuye a mitigar la afectación del limitado comercio exterior
argentino respecto de los mercados de la especie Illex argentinus. Es conocido que la mayor
afectación es consecuencia de que quienes capturan en la ZEEA son los mayores consumidores de
este producto y solo permiten el ingreso de los productos argentinos sin valor agregado y que sus
propios mercados son abastecidos con las capturas realizadas en el caladero AS (Terribile, 2018).

En relación con el daño ambiental, se concluye que este obedece principalmente a dos
cuestiones: a) la inestabilidad provocada en el ecosistema marítimo por la sobreexplotación de la

1029 / 1970
merluza hubbsi, la cual integra la cadena trófica el calamar illex, ya que es uno de sus principales
alimentos; b) la sobreexplotación de la especie transzonal y migratoria, como el calamar, que es
capturada sin controles fuera de los límites de la ZEEA y furtivamente dentro de ella.

Según datos del INIDEP, el caladero resiste un esfuerzo de pesca con una flota máxima de 150
barcos. A principios de 2003, operaban en el escenario aproximadamente 350 buques poteros, de los
cuales alrededor de 250 se encontraban en el AA a la ZEEA (la comúnmente denominada milla 201) y
eran extranjeros (Terribile, 2018).

Actualmente, la pesca se compone en un 75% de calamar, siendo una extracción anual de unas
200.000 toneladas. Esto, según datos “oficiales”, da una ganancia de 20 millones de libras esterlinas,
de las cuales se destinan 6 millones para los gastos referidos a la conservación (FIGO, 2008) y
representa el 16% del presupuesto y un 20% de su PBI. Esta cifra, equivalente a 26,4788 millones de
dólares.

Imagen 4: Focos de luz en el Mar Argentino. Fuente: Lightpollutionmap.info (2018)

El Banco Burdwood está emplazado en el borde norte de la Placa de Scotia y representa la

extensión hacia el este de la Cordillera de los Andes. Limita al norte con un profundo canal oceánico
que lo separa de las Islas Malvinas y al sur con parte del talud continental.

Debido a su emplazamiento, el banco tiene un rol importante como barrera del flujo oceánico
circumpolar. La turbulencia de las aguas produce un intenso ascenso de nutrientes desde las
profundidades y constituye la base para una abundante producción de fitoplancton. A su vez, esto
posibilita el establecimiento de una rica biodiversidad en sus aguas y fondos. El área es sitio de
reproducción de especies de gran interés comercial, como la polaca y la merluza negra, y lugar de
desove de la sardina fueguina.

En 2013, mediante la promulgación de la Ley 26.875, Argentina estableció al Banco Burdwood

como la primera área oceánica protegida en su Zona Económica Exclusiva (Area Marina Protegida
Namuncurá). La ley tiene como objetivos: a) conservar una zona de alta sensibilidad ambiental y de
importancia para la protección y gestión sostenible de la biodiversidad de los fondos marinos; b)
promover el manejo sostenible, ambiental y económico, de los ecosistemas marinos bentónicos de la
plataforma continental mediante de un área demostrativa; c) facilitar la investigación científica
orientada a la aplicación del enfoque ecosistémico en la pesca y a la mitigación de los efectos del
cambio climático global.

El Banco Burwood representa una oportunidad única para el estudio de la biodiversidad y de

los procesos ecológicos que ocurren al sur de la Zona Económica Exclusiva, región en que se dispone
de escasa información. La investigación de las comunidades bentónicas reviste particular interés
debido a que se asume en ellas la existencia de alta diversidad y grado de endemismo. Por otra
parte, las peculiares características geológicas del área y el complejo movimiento de las aguas

1030 / 1970
requieren abordar estudios con un fuerte enfoque ecosistémico e interdisciplinario” (Ministerio de
Ciencia, n.d.).

Recursos energéticos.
Este factor, podemos decir, que es uno de los más reconocidos y más importantes de lo que
se habla en nuestros días. Si bien no es completamente nuevo, fue una fuerte modificación de lo que
se observaba a mediados del siglo XIX cuando el Reino Unido se instaló en la región.

De hecho, se puede decir que la exploración del subsuelo marino en búsqueda de

hidrocarburos fue en coincidencia con la caída del precio internacional de la lana entre 1974 y 1980,
principal producción de la población malvinense de la época. Peligrando la estabilidad
socioeconómica, el Reino Unido impulsó la diversificación y modernización económica de las islas,
buscando explotar otros recursos, como la pesca, minerales e hidrocarburos. Se debe destacar que
estas iniciativas iban en contradicción con la Resolución 2065 de las Asamblea General de las
Naciones Unidas (Bernal, 2011). En otras palabras, el impulso por la diversificación de la economía
para el mantenimiento del enclave tuvo una primera etapa de explotación de recursos vivos para
luego pasar a proyecciones de mayor rentabilidad.

Según informa Bernal (2011), se pueden destacar tres fases exploratorias desde 1998 en las
cuales distintas entidades británicas, tanto privadas como públicas, que ratificaron la potencialidad
petrolera malvinense. Es decir, que al momento, se continúan los estudios de viabilidad de
explotación de recurso energético sin realizar aun extracciones para la producción de combustibles.
Las primeras fases consistieron en:

1. 1998-2001, con la participación de Shell, Amerada Hess, Lasmo, Lundin,

Servicio Geológico de Gran Bretaña y Servicio Geológico de Estados
Unidos
2. 2001-2009, con la participación de las compañías británicas Borders and
Southern Petroleum, Rockhopper Exploration, Desire Petroleum, Arcadia
Petroleum, la australiana BHP Biliton y la kelper Falkland Oil and Gas
Limited.
La tercera fase se continuaría a la segunda hasta nuestros días. Se debe destacar que la Falkland
Oil and Gas Limited procedió a fusionarse con la Rockhopper Exploration, tras que ésta última
arreglase la compra de la compañía kelper por 57 millones de libras esterlinas. Esta fusión creó una
entidad que se convirtió en la mayor poseedora de licencias de perforación en la North Falkland
Basin (cuenca norte de Malvinas) (Yeomans, 2015). Si bien el trato otorgaba a los accionistas de la
disuelta compañía isleña recibían una acción de Rockhopper por cada cinco que poseían de la
anterior, esto evidencia una mudanza de la sede, concentrando la administración en la metrópolis,
Salisbury, Reino Unido. Por otro lado, la renovación y adquisición de nuevas licencias logró que esta
compañía termine por controlar exclusivamente la cuenca del sur y domine parcialmente la del
norte.

1031 / 1970
 Imagen 5: extraída de la página de Rockhooper Exploration (2018)

La cuenca del norte es la menos costosa y más factible de explotación, por sus bajas
profundidades. En cambio, las cuencas del sur y del este se presentan a mayor profundidad, siendo
más costosa y riesgosa de explotación. La potencialidad de estas cuencas promete triplicar
fácilmente las reservas certificadas de la Argentina (hacia 2008). Esta potencialidad de las reservas no
necesariamente puede ser lucrativas -y atractivas para inversores privados- sino lo que de hecho
destaca es la relación exportación/producción de la explotación. En el caso de las Malvinas, o mejor
dicho, para la población actual, esta relación indica que el 99.9 porciento de la producción es
exportable. Esto convierte a las islas en una de las principales exportadoras del mundo,
comparándose a los Emiratos Árabes Unidos (Bernal, 2011). Además de esto, se debe considerar la
cotización del petróleo en el mercado internacional para realizar el cálculo de viabilidad.

Pero a esto se debe destacar que, si bien los este coeficiente indica que prácticamente la
totalidad es exportable, la cantidad total estimada al comienzo de la exploración representaba el 6%
en petróleo y el 9% de gas de todo el Atlántico Sur (contando el territorio que abarca al sur de la
línea de Tangier-Guyanas) (Cameron, Bate, Clure, & Benton, 1999).

Como se ha visto, las actividades que realizan tanto la Argentina como el Reino Unido en la
zona correspondiente a las Islas Malvinas se encuentran reguladas a través de los llamados acuerdos
de Madrid llevados a cabo en la década del noventa, en el marco de las políticas de seducción llevado
por el canciller Di Tella y en el reencuentro diplomático con la potencia del Norte. En principio, como
también afirmaban las resoluciones de la ONU previas, ninguna parte podía llevar a cabo actividades
de manera unilateral sin antes informar a la otra.

Factores geoestratégicos.
Como se vio en el apartado sobre la pesca, hacia 1987 el reino unido creó una zona de
exclusión, pero ésta también sería una Zona de Protección Militar (de 150 millas alrededor de
Malvinas). Esto iba en línea con la mejora en la economía del Reino Unido y las actitudes hostiles de
los argentinos de la época –que buscaban hacer insostenible el costo del mantenimiento de la
colonia y los convenios pesqueros con la URSS y Bulgaria. Por este tiempo fue que comenzó a
construirse la “Fortaleza Malvinas303”.

En ese momento, el gobierno conservador británico invirtió el 0,34% del gasto público y el 3%
del gasto de la defensa en las Malvinas entre 1982 y 1987, se construyó, una base militar con un
aeropuerto estratégico (1985) y un servicio regular de transporte marítimo entre Punta Arenas,

303 El concepto de “Fortaleza Malvinas” refiere al término que se ha estado utilizando para hacer referencia
a la base militar y naval establecida en las Islas Malvinas desde la década del ochenta y particularmente en la
primera década del siglo XXI. Este término expresión es utilizada por muchos especialistas del tema, como el
proyecto de investigación específico coordinado por Federico Martin Gomez (2016), como también fue
adoptado por la prensa en general.
1032 / 1970
Montevideo y Port Stanley (Puerto Argentino) a través del transbordador Indiana, el cual prestó
servicios de manera ininterrumpida a las flotas pesqueras que operaban desde Malvinas (Terribile,
2018, p. 99).

Un punto a destacar, ya introducido en el apartado referido al Derecho del Mar es que,

mientras que la República Argentina ratificó su entrada a la CONVEMAR en 1984, el Reino Unido
recién ratificó su acceso en 1997. Esto explicaría el porqué de la facilidad de imponer una zona de
Protección Militar de 150 millas prohibiendo la circulación de embarcaciones extranjeras
(argentinas). De haber estado comprometido por la CONVEMAR, estaría en flagrante infracción.
Según ésta, todo el espacio marítimo más allá del Mar Territorial bajo jurisdicción de un Estado (Zona
Contigua y Zona Económica Exclusiva), debe tener liberado el tránsito de naves de terceras banderas
bajo el principio de Paso Inocente304, en el primer caso, y libertad de navegación en el caso de la ZEE.

De esta manera, estuvo ampliando sus capacidades asignando de manera unilateral

atribuciones de índole administrativa y de policía con respecto a los cuantiosos recursos que ofrece
la región. Aparte, ofrece a la OTAN un punto de apoyo militar en el Atlántico Sudoccidental y refuerza
su posición geopolítica respecto a la Antártida (Cortines, 1988). Todo esto dentro de la zona de
seguridad planteada por el TIAR, acuerdos regionales –y panamericanos- que hacen referencia a la
presencia de potencias extranjeras, como la Doctrina Monroe, la Zona de Paz y Amistad del Atlántico
Sur y el Acuerdo de Tlatelolco.

Estos últimos dos en particular, destacan la prohibición de la presencia de armamento nuclear

en la región. Hecho que se pone en cuestión con la presencia de submarinos nucleares y capacidad
misilística británicos en la fortaleza que representan las Islas Malvinas.

La construcción del aeropuerto de Mount Pleasant le permite, además contar con el

desembarco de la brigada apostada en la Isla Ascensión en menos de 30 horas (Cortines, 1988). Por
otro lado, la ampliación de la base naval localizada en las islas les permite, como se expresó
anteriormente, una base de operaciones para el despliegue de medios y proyección de intereses
británicos hacia el continente Antártico. A su vez, también continua vigente como estación de
reaprovisionamiento y control del paso interoceánico, el Pasaje de Drake, como también punto de
apoyo hacia el atlántico suroriental (sur de Cabo de Buena Esperanza).

Con respecto a los recursos británicos que se dedican para la defensa de las islas –y
reforzamiento de su posición en el Atlántico Sur- las proyecciones iniciales tras el conflicto
planteaban una reducción, aprovechando el puente aéreo vía Isla Ascensión 305y necesidad de reducir
el gasto militar que tenía el Reino Unido (Cortines, 1988). Con la política de acercamiento que se
llevó durante el gobierno del Dr. Menem también se reforzaría esta posición. Pero los hechos

304 El art. 19 de la CONVEMAR define el Paso Inocente como el hecho de navegar en aguas territoriales
de un Estado mientras no sea perjudicial para la paz, el buen orden o su seguridad.
305 La Isla Ascensión es parte de los Territorios Británicos de Ultramar y se ubica en el océano Atlántico, a
medio camino entre América y África, sobre la Placa Sudamericana, al borde de la Dorsal Mesoatlántica.
Esta isla se encuentra, en línea recta, a 6.300 km de las Islas Malvinas y a 6.500 de Gran Bretaña, por lo que
se puede afirmar que se encuentra a mitad de camino.
1033 / 1970
evidenciaron lo contrario, ya que hoy en día es uno de los enclaves más importantes de dicha
potencia. Particularmente desde el comienzo de los gobiernos kirchneristas se comenzó con una
política de fortalecer la base militar que continúa hasta el 2018.

Para el período 2012-2013, el costo de los recursos militares apostados alcanzaría la cifra de 61
millones de libras esterlinas (96 millones de dólares del momento) con la proyección de ir
aumentando 2 millones de libras por año (Taylor, 2012). Considerando que hay unos 2.000
habitantes, esto sería que, por cada uno de ellos, el Reino Unido le dedica unas 30.500 libras y
prácticamente equiparando el presupuesto del gobierno malvinense. A estos gastos operativos, se le
suman unos 153 millones de libras en materia de actualización de equipamiento. Durante el 2017 se
comenzó con la istalación de un sistema de defensa misilístico, conocido como Sky Sabre de origen
israelí, complementado con sistemas de radares suecos (Chuter, 2017). A esto se le debe sumar,
además, la presencia rutinaria y de relevos que adelante la Armada Británica. Esta consiste en la
presencia semi-permanente de un submarino nuclear, clase Trafalgar, el HMS Talent; la alternancia
de una fragata y un destructor y el apostadero permanente de patrulleros de ultramar. El
destacamento de infantes de marina ronda en los 1.200 soldados (un 60% de la población isleña) y la
base aérea cuenta con cuatro caza-bombarderos tipo Typhoon (Farmer, 2015). Este despliegue se ve
contrastado con el retroceso de los medios militares argentinos, posible amenaza enunciada por la
política británica en las islas.

Las inferencias que uno puede llegar a concluir, considerando que la “amenaza militar”
argentina, que renunció al uso de la fuerza y propone constantemente la resolución diplomática, está
actualmente neutralizada, que el Reino Unido se encuentra observando otros factores que exceden
el rol argentino. Sino que la necesidad británica de instalar una fortaleza en el Atlántico Sur resulta
de una necesidad geopolítica y geoestratégica que trascienden los deseos e intereses de sus actuales
pobladores.

Conclusiones
Como se ha propuesto al comienzo del trabajo, las condiciones en las cuales se el imperio
británico usurpó las Islas Malvinas al naciente Estado argentino se han modificado por la evolución
misma de la historia del sistema internacional. Pero los fundamentos por los cuales mantener el
enclave colonial se mantienen, aggiornándose a los tiempos de hoy.

En otras palabras, los postulados básicos de la “Geopolítica del Poder Naval” de Mahan se
mantienen, pero a condición de ser reinterpretados para ser aplicados en la contemporaneidad.
Además, deben ser complementados con otros aportes teóricos que fueron desarrollados a través
del siglo XX y adaptados para el siglo XXI.

Lo inquietante de las lecturas que se pueden realizar a partir del presente estudio surgen a
partir de las consecuencias de las acciones de los diferentes actores intervinientes, tanto los Estados
argentino y británicos, como terceros Estados y actores privados que imponen sus intereses en la
región del Atlántico Suroccidental.

1034 / 1970
 En principio, continúan disputas de soberanía y jurisdiccionales que atentan contra la seguridad,
tanto de los Estados en disputa, como del medio mismo. Esto es debido a que terceros pueden
aprovechar las “zonas grises” para abusar de la falta de regulación y poder de policía estable.

En vinculación a esto último, la falta de controles medioambientales y la explotación

indiscriminada de la flora y fauna de la región no solo genera pérdidas económicas día a día, sino que
ponen en riesgo la existencia de los recursos “renovables”. Esto no solo es debido a la venta masiva
de licencias por parte de los ocupantes actuales de las islas, sino por la inacción misma del Estado
nacional para controlar. Mejor dicho, si bien existen acciones de control y políticas de regulación
pesquera, los medios dispuestos para realizar las tareas de policía son insuficientes para la vastedad
de la zona.

Con respecto a la materia de recursos energéticos, crea muchas sospechas las cuantiosas tareas
de exploración y las pocas (o inexistentes) de explotación de recursos hidrocarburíferos. La falta de
explotación, usualmente, es justificada debido a que es de alto costo para poder usufructuarlo
lucrativamente, pero a la vez puede ser interpretado como dejarlo como reservas para tiempos de
“vacas flacas” dentro de la economía británica. Mientras tanto, la República Argentina se presenta en
emergencia energética, y su gobierno toma medidas erráticas y de ajuste para solventarlo.

Pero el punto más inquietante presentado es la injustificada “fortificación” de la base militar

que se instaló de manera desproporcionada de la amenaza que plantean, abiertamente, esta es, la
argentina. Es decir, que las preocupaciones británicas en la región trascienden lejanamente la
presencia argentina, sino que es proyectada a otros factores a analizar.

Evidentemente, el mantenimiento de posesiones de ultramar continúa siendo funcionales a la a

la proyección y formación de poder de un Estado, hablando en términos realistas. En otras palabras.
Aquellos postulados que brindó Mahan a principios del siglo pasado continúan estando presentes en
el sistema internacional. La persistencia del poder de las mayores potencias del mundo, aun hoy en
día, se encuentran vinculados a los principios del Poder Naval –en su lectura aggiornada. Entonces, es
esperable que, si el Reino Unido pretende seguir siendo un actor relevante, continúe adhiriéndose a
los mismos.

El objetivo de la presenta publicación era ofrecer una herramienta más para entender La
Cuestión Malvinas desde una óptica geopolítica y cumple con el objetivo de abrir nuevas
interrogantes que deberán ser abordadas en posteriores trabajos en profundidad.

Referencias:
Atencio, J. (1986). Qué es Geopolítica. Buenos Aires: Pleamar.

Bernal, F. (2011). Malvinas y Petroleo. Buenos Aires: Capital Intelectual.

Cameron, N., Bate, R., Clure, V., & Benton, J. (1999). Oil and gas habitats of the South Atlantic:
Introduction. Geological Society, London, 153(1), 1–9. Retrieved from

1035 / 1970
 http://sp.lyellcollection.org/content/specpubgsl/153/1/1.full.pdf

Canclini, A. (2007). MALVINAS 1833 Antes y después de la agresión inglesa. Buenos Aires: Editorial
Claridad S.A.

Chuter, A. (2017). Britain beefs up defenses in the Falkland Islands. DefensNews.

CONVEMAR. Convención de las Naciones Unidas sobre el Derecho del Mar (1982). Montego Bay:
Naciones Unidas.

Cortines, J. E. (1988). Intereses Argentinos: Conflictos en el Atlántico Sur. Buenos Aires: Instituto de
Publicaciones Navales.

Farmer, B. (2015). Britain’s military defences in the Falkland Islands. Telegraph. Retrieved from
https://www.telegraph.co.uk/news/worldnews/southamerica/falklandislands/11491580/Britai
ns-military-defences-in-the-Falkland-Islands.html

Fédrova, K. (2013). La Contribución Histórica de A. T. Mahan en el análisis compartativo de los

Conceptos Geopolíticos: Estratégico Militar y Natural Orgánico. Universitas: Revista de Filosofía,
Derecho y Política, (17), 3–27.

FIGO. (2008). Falkland Islands Government Office. Retrieved from https://www.falklands.gov.fk/self-

sufficiency/commercial-sectors/fisheries/

Gomez, F. M. (2016). Proyecto de Investigación: LA FORTALEZA MALVINAS: LA EVOLUCIÓN. La Plata:

IRI-UNLP y CECIM. Retrieved from http://www.iri.edu.ar/wp-
content/uploads/2016/07/malvinas-fortaleza.pdf

Ministerio de Ciencia, R. A. (n.d.). (56) Pampa Azul: Área prioritaria del Banco Namuncurá-Burdwood
- YouTube. Retrieved June 18, 2018, from
https://www.youtube.com/watch?time_continue=67&v=2YqQSfZWPr4

Parker, R. D. (2003). Mahan for the Twenty First Century: His Principles Still Apply to National Power.
United States Marine Corps,Command and Staff College, Marine Corps University.

Portillo, A. (2003). Una aproximación a las visiones globales geopolíticas globales. Revista Geográfica
Venezolana, 45(2), 289–304. Retrieved from
http://www.saber.ula.ve/bitstream/123456789/24627/2/nota45-2-2.pdf

Taylor, A. (2012). The UK’s Defense Of The Falkland Islands Costs A Staggering Amount Per Islander.
Business Insider. Retrieved from http://www.businessinsider.com/falkland-islands-cost-2012-2

Terribile, H. A. (2018). LA POLÍTICA PESQUERA ARGENTINA. Las cuestiones de la política doméstica y

el sistema internacional. Desde Malvinas al final del siglo. Boletin Del Centro Naval,
847(Ene/Abr), 97–11.

UNCTAD. (2017). Review of Maritime Transport 2017 - EXECUTIVE SUMMARY. Retrieved from

1036 / 1970
 http://unctad.org/en/PublicationChapters/rmt2017fas_en.pdf

Yeomans, J. (2015). Rockhopper to buy Falkland Oil and Gas in £57m deal. Retrieved June 15, 2018,
from
https://www.telegraph.co.uk/finance/newsbysector/energy/oilandgas/12013305/Rockhopper-
to-buy-Falkland-Oil-and-Gas-in-57m-deal.html

1037 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

II SIMPOSIO MALVINAS Y DEMOCRACIA

MESA REDONDA REFEM 2065: MALVINAS: POLÍTICA EXTERIOR Y SOCIEDAD

“LAS ISLAS MALVINAS Y EL EFECTO PENDULAR EN LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA ENTRE

1973 Y 2015”

Lic. Alberto Martínez del Pezzo

amartinezdelpezzo@hotmail.com

Universidad Nacional de Chilecito / ReFem 2065

Resumen

El objetivo de este trabajo es indagar sobre la política exterior Argentina con respecto a las
Islas Malvinas desde el gobierno de Juan Domingo Perón a los mandatos de Néstor Kirchner
y Cristina Fernández de Kirchner. Según nuestro análisis la historia de las relaciones
internacionales argentinas puede entenderse a modo de péndulo: es decir periodos en donde
nuestro país buscó su inserción internacional acercándose a los Estados Unidos (1976/82-
1990/99) y otros momentos que buscó una mayor integración Latinoamericana (1973/76-
1983/89-2002/15). Nuestra hipótesis general es que los gobiernos que buscaron una inserción
internacional hacia Estados Unidos tuvieron una estrategia de negociación con Gran Bretaña
para destrabar el conflicto de soberanía. En cambio, aquellos gobiernos que buscaron un
acercamiento hacia Latinoamérica, tuvieron una estrategia de confrontación y reclamo hacia

1038 / 1970
el Reino Unido para buscar apoyos de la reivindicación argentina sobre las Malvinas. Y
nuestra hipótesis específica es que la Argentina logró apalancar su reclamo luego del 2005,
con la negativa al ALCA, a través del surgimiento de organismos regionales que permitieron
mayores apoyos internacionales. Logrando de esta manera posicionarse como una mejor
estrategia que la negociación.

Para poder llevar adelante nuestras hipótesis se trabajó con una herramienta de Big Data
que fue cargada con las Memorias del Estado de la Nación desde 1973 a 2015 -casi 12mil
páginas de texto- que brindó el repositorio discursivo de unos 589 registros escriturales
necesarios para el análisis.

1039 / 1970
“LAS ISLAS MALVINAS Y EL EFECTO PENDULAR EN LA POLÍTICA EXTERIOR ARGENTINA ENTRE
1973 Y 2015”

Introducción

El objetivo de este trabajo es indagar sobre la política exterior Argentina con respecto
a las Islas Malvinas desde el gobierno de Juan Domingo Perón a los mandatos de Néstor
Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner. Según nuestro análisis la historia de las relaciones
internacionales argentinas puede entenderse a modo de péndulo en donde los dos lados han
sido, un fuerte acercamiento a determinados países ubicados en la cima de la pirámide del
sistema internacional y una aproximación hacia los países de Latinoamérica.

Según nuestra visión en cada giro en la política exterior argentina implicó un

reordenamiento de intereses a nivel doméstico, de acuerdo al alineamiento internacional,
llevándola de un extremo al otro. En este contexto, es que estamos interesados en analizar la
cuestión Malvinas dentro del período 1973-2015.

En el período indicado nos realizamos los siguientes interrogantes ¿Cómo se

caracterizan cada lado del péndulo y cuáles fueron los motivos para dicho posicionamiento en
el período mencionado sobre la cuestión Malvinas? Si existe dicho efecto ¿Cuáles fueron las
estrategias que se plantearon en base a un posicionamiento u otro con respecto a la cuestión
Malvinas? Y finalmente, indagar acerca de la dinámica de dichas estrategias en relación a los
costos y beneficios para la Argentina.

Por otro lado, tampoco es un trabajo que tenga como objetivo específico analizar las
diferencias y similitudes de los gobiernos de 1973 a 2015 de manera netamente comparativa.
Aquí cabe hacer una aclaración: entendemos que el gobierno de la Alianza con Fernando de la
Rúa plantea una continuidad con la política exterior del gobierno de Carlos Menem. Se puede
hacer una mención que los distingue en donde el gobierno de la Alianza comienza
negociaciones bilaterales y no trilaterales, es decir, no incluye a los kelpers en las
negociaciones, por lo tanto, no intenta seducirlos si no que establece negociaciones solamente

1040 / 1970
con Gran Bretaña. A su vez el gobierno de Eduardo Duhalde fue de un breve período con lo
cual no permite realizar un análisis.

Para poder establecer este trabajo indagaremos si la variable unilateral de

acercamiento a Estados Unidos entre 1976-1982-1990 no fue circunstancial que los
principales actores del conflicto hayan sido EE.UU e Inglaterra. Históricamente, estos fueron
los dos países en los que orbitó la política exterior Argentina. Esto se demuestra que el país
debía lograr seducir a EE.UU. para interceder ante Gran Bretaña por el diferendo, debido a su
aislamiento internacional generado por las recurrentes violaciones a los derechos humanos y
su intransigente posición occidental y cristiana. Por lo tanto, entendemos que la política
exterior entre 1976-1982-1990 se basó en una paradoja, ya que la perspectiva unilateral
decidida por las autoridades militares de acercamiento hacia EE.UU. tuvo como consecuencia
un aislamiento a nivel internacional y principalmente a nivel regional, y el reforzamiento de
la negativa británica a negociar sobre las islas.

En cambio la segunda variable basada en una política exterior de integración y

multilateralismo desde 1973/1983/1989/2005 a 2015, pondría en evidencia el otro lado del
movimiento pendular; es demostrar que luego de la negativa al ALCA los principales
interlocutores ya no serán EE.UU e Inglaterra, debido a que el primer país perdió peso en
América Latina ante un mayor grado de cooperación regional, mientras que el segundo
mantiene una posición de no dialogo y militarización del Atlántico Sur. De esta manera,
creemos que existe una retroalimentación en donde la postura de la Argentina, de integridad
territorial, debe buscar el mayor apoyo posible. Esta estrategia pretende un incremento
constante de integración regional y apoyos a nivel internacional para presionar sobre
Inglaterra y su posición de la autodeterminación de los kelpers.

Hipótesis:

-Hipótesis General: Los gobiernos que buscaron una inserción internacional hacia Estados
Unidos tuvieron una estrategia de negociación con Gran Bretaña para destrabar el conflicto de
1041 / 1970
soberanía. En cambio, aquellos gobiernos que buscaron un acercamiento hacia Latinoamérica,
tuvieron una estrategia de reclamos hacia el Reino Unido para buscar apoyos para el reclamo
de soberanía sobre las Malvinas.

-Hipótesis Específica: La Argentina logró apalancar su reclamo luego del 2005, con la
negativa al ALCA, a través del surgimiento de organismos regionales que permitieron a su
vez apoyos de organismos internacionales.

Metodología

El objetivo fue analizar los datos públicos de las memorias de la República Argentina y cruzar
los diferentes períodos presidenciales con la forma en que estos trataron el tema Malvinas
clasificándolos como Reclamos o Negociación. Fue realizado con herramientas de Big Data,
ingestión de datos desde los datasets públicos de los documentos de Memorias de Malvinas,
la base de datos analítica para Big Data, Vertica, con sus función Pulse de Análisis de
Sentimiento y Tableau como herramienta de visualización.

El origen de los datos son las Memorias del Estado de la Nación entre el período 1973 y 2015,
disponible en archivos presentados como datasets públicos en la web del gobierno -casi 12mil
archivos PFDs tuvieron que ser convertidos a datasets. El mismo brindó el repositorio
discursivo de unos 589 registros escriturales necesarios para la búsqueda. Sin embargo
existieron problema en la conversión de algunos documentos, a tener en cuenta: 1989, 1994,
1996 y 1999 por lo tanto, no se pudieron incluir la totalidad de las Memorias de la Nación.

Los pasos que se realizaron fueron: en una primera instancia se pretendió filtrar aquellos
textos que hablaran específicamente de la problemática de las Malvinas, para luego descubrir
si se lo abordaba en términos de reclamo o de negociación. Finalmente, al estar fechadas las
memorias, se pudo localizar a qué período presidencial corresponden, por lo que se pudo
analizar qué tipo de discurso predominó en cada presidencia.

1042 / 1970
El péndulo en la teoría: Inserción o Autonomía

Para dimensionar el efecto pendular recurriremos brevemente a analizar los dos enfoques
que a nuestro entender estimularon la política exterior de los gobiernos a analizar en el
período 1973-2015. Aquellos que buscaron un lineamiento con los Estados Unidos estuvieron
dentro del enfoque Realismo Periférico haciendo fuerte hincapié en la inserción internacional
a través del hegemón. En cambio, las presidencias que establecieron un acercamiento a
Latinoamérica estuvieron inspiradas en el Autonomismo, en una búsqueda de diversificar las
relaciones internacionales y haciendo eje en la región con el objetivo del desarrollo interno.

Si de inserción internacional hablamos sin dudas el Realismo Periférico es el enfoque que

más preponderancia le da a este aspecto. Por ello su autor Carlos Escudé, se concentrará en el
estudio de los elementos necesarios para alcanzar un adecuado alineamiento de nuestro país
con respecto a las potencias306.

El Realismo Periférico plantea analizar la política exterior en concordancia a los costos y

beneficios en relación a la inserción internacional307. Llegando a la conclusión que el
aislamiento es el escenario más costoso, y solo debe darse un enfrentamiento con las
potencias de primer orden si los beneficios son mayores a los costos del mismo. Es dentro de
esta lógica que el autor definirá lo que es la autonomía de un Estado como el costo relativo de
ejercer esa capacidad308. Por lo tanto, por definición un enfrentamiento entre un débil y un
fuerte siempre es costoso para el primero.

306 “La política exterior puede tan sólo optimizar la inserción internacional de un estado. Esta
inserción se mide casi exclusivamente en términos de alianzas. Para un país como la Argentina, la
no alineación es un craso error de gestión, basado en la creencia equivocada e ingenua de que la
política exterior debe maximizar la independencia del país”. Carlos Escudé, Argentina La vs Las
Grandes Potencias, Buenos Aires, Editorial Belgrano, 1986. p. 21.
307 Ver Carlos Escudé. Realismo periférico: Bases teóricas para una nueva política exterior
argentina, Buenos Aires, Planeta, 1992.
308 Carlos Escude Principios de Realismo Periférico, Buenos Aires, 2012 p. 104.
1043 / 1970
 De este modo, el realismo parte primero en ubicar a la Argentina en el sistema
internacional por sus características y esto determinará su inserción sobre la base del poder
que posee. Por consiguiente, uno de los principales elementos de este enfoque es el
acatamiento de las reglas de juego del sistema internacional. Dada una posición subordinada,
la Argentina, debe buscar alianzas para obtener beneficios. Dentro de esta lógica sus esfuerzos
deben estar concentrados en buscar acuerdos con Estados Unidos por ser la primera potencia
de la pirámide internacional.

Por el otro lado, el planteo realizado por el Autonomismo como corriente opuesta al
Realismo Periférico. Que partirá definiendo el sistema internacional entendiendo que la
conformación está dada por países que por su alto grado de desarrollo se dedican a brindar
incentivos. Es así que los estados de menor jerarquía deben buscar a través de su inserción
beneficiarse de dichos estímulos dándose de esta manera una competencia de suma cero. El
producto de esta lógica es una asimetría en la estructura del sistema internacional entre un
centro y una periferia que es dependiente. Por lo tanto, la relación entre los países débiles y
fuertes no solo que es desigual, sino que las reglas establecidas por los primeros en el sistema
internacional tienen como fin mantener dicha asimetría y aumentarla.

El autor de este enfoque, Juan Carlos Puig, definirá que el desarrollo endógeno brindará la
posibilidad de aumentar los márgenes de maniobra en la competencia de suma cero del
sistema internacional. Si el país dependiente logra aumentar su peso específico en la pirámide
internacional, aumentando sus atributos, no dependerá de los beneficios brindados por las
potencias. Por ello, el concepto central será el de la Autonomía.

Esto quiere decir que ya no se busca únicamente la inserción en el sistema internacional

mediante una alianza favorable con la potencia que genere beneficios al país periférico como
afirma Escudé. La cuestión es lograr un desarrollo interno que permita generar recursos
aumentando el “peso específico” del país para ganar márgenes de maniobra en el sistema
internacional:

1044 / 1970
 “O bien el país candidato a la autonomía logra fundamentarla
internamente en la autonomía técnico-empresarial, con su
correspondiente tasa mínima de endogenia, o bien el país en cuestión
logra disponer de una relación intraimperial efectivamente universal y
con términos de intercambio que no sean desfavorables”.309

En lo afirmado en el párrafo anterior creemos que se sintetiza el efecto pendular

descripto entre 1973-2015, ya que los gobiernos analizados, corresponden a dos estadios en la
teoría autonomista: la dependencia nacional y la autonomía heterodoxa. La primera se
caracteriza por la aceptación de los grupos que detentan el poder real, estos racionalizan la
dependencia pero sometida a la aspiración de sacar el máximo provecho de ella. Ya que se
considera lo más conveniente como un paso indispensable para el logro de una mayor
autonomía en el futuro. En cambio, en la segunda, se sigue aceptando la conducción
estratégica de la potencia pero el país que aspira a la autonomía no acepta los intereses que
solo reportan beneficios para la potencia hegemónica.

Resultados

Para poder corroborar nuestra hipótesis general, lo primero que estudiamos es qué gobierno
tuvo más en su agenda la Cuestión Malvinas en el período analizado.

Como se puede observar en el cuadro 1 y 2, los dos gobiernos que destacan son los de Carlos
Menem y Cristina Kirchner por eso, en los resultados finales nos concentraremos en comparar
estas dos presidencias:

309 Helio, Jaguaribe “Autonomía Periférica y Hegemonía céntrica” ponencia presentada en el

seminario “América Latina y el Nuevo Orden Económico Internacional” publicado en la revista
Estudios Internacionales del Instituto de Estudios Internacionales de la Universidad de Chile Vol.
12, Nº 46, 1979,p. 97. En http://www.revistaei.uchile.cl/index.php/REI/article/view/16458
(consultado el 19/08/2015).
1045 / 1970
El cuadro 3 y 4 nos muestra la relación entre Malvinas, negociación y reclamos por año; y
Malvinas, negociación, reclamo por presidencia. Como se puede observar, los datos nos
llevan a comparar los períodos de los noventa con la primera década de los dos mil.

Y finalmente en el cuadro 5 podemos apreciar la relación entre Malvinas, Organismos

Regionales e Internacionales con negociación y reclamos. Observándose en el período 2003 y
2015 altos valores en relación a reclamos en el período 2003-2015, donde se destaca
principalmente la columna ONU-reclamo.

Apoyos: MERCOSUR, ONASUR, ALBA

Para poder corroborar nuestra hipótesis específica, analizaremos los apoyos brindados a los
reclamos de la Argentina en los Organismos Regionales. A partir de 2004 las resoluciones del
Comité de Descolonización incluyeron un apartado adicional a su tradicional pedido de
negociación entre ambos países en disputa por las islas Malvinas. Toman nota de las palabras
de los presidentes argentinos, Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner, en la
Asamblea General de cada año. Así lo demuestran las resoluciones cuyos proyectos
estuvieron a cargo de Bolivia, Chile, Cuba y Venezuela: 109/2004/L.8; 109/2005/L.8;
109/2006/L.8; 109/2007/L.8, y 109/2008/L.8. Las resoluciones: 109/2009/L.8 cuyo proyecto
estuvo a cargo de Bolivia, Chile, Cuba, Ecuador y Venezuela. Y también las resoluciones
109/2010/L.15 y 109/2011/L.7, 109/2012/L.6 Y 109/2013/L.7 elaborados por Chile, Cuba,
Ecuador, Nicaragua y Venezuela.

Además, hasta el 2003 los organismos internacionales solamente instaron a Argentina y el

Reino Unido a negociar para encontrar una solución pacífica respecto de la soberanía de las
Malvinas. Sin embargo, siguiendo la línea de trabajo que proponemos, por la que la política
exterior argentina fue moviendo el péndulo del lado de las potencias al lado de las naciones

1046 / 1970
emergentes, y puntualmente las regionales, podemos afirmar que encontramos un indicio de
ese movimiento. Aunque las resoluciones insten a negociar pacíficamente, a partir de 2004 se
toma nota de las palabras expresadas por Néstor Kirchner y Cristina Fernández de Kirchner
en la Asamblea General de la ONU. Dos cuestiones a tener en cuenta respecto de ese punto.
La primera es que, hasta ese año, sólo se consideraban las palabras del canciller, en algunos
casos. Por otro, que también a partir de 2004, los encargados de elaborar el proyecto de
resolución del Comité de Descolonización fueron países latinoamericanos que, en la mayoría
de los casos, apostaron a la integración regional.

En el marco de las tensiones enumeradas en el punto anterior la Argentina comenzó con un

fuerte trabajo de conseguir la mayor cantidad de apoyos sobre su reclamo. En donde la mayor
novedad se dio en el año 2012 cuando finalmente Estados Unidos realizó un llamado a las
partes a negociar dejando de lado su histórico papel de no intervención. Es curioso ese dato,
ya que se da en una etapa en donde la Argentina abandona su pedido reiterado de
pronunciamiento por parte de Estados Unidos. O dicho de otro modo, de trabajar
exclusivamente en una estrategia para lograr dicha declaración. Por el contrario, se realiza en
un momento en donde la Argentina se basa en una estrategia autónoma en su política exterior.
Creemos que la mayor cantidad de apoyo para su sustentación apunta a atenuar la
intransigencia del Reino Unido a negociar. Es decir, para que las resoluciones de Naciones
Unidas se hagan efectivas, es necesario el mayor reconocimiento posible del conflicto por la
soberanía. Reconocer dicho conflicto es reconocer la necesidad de negociar.

De esta manera, la Argentina retomó una política de reclamos y confrontación con Gran
Bretaña que logró obtener a nivel mundial abundantes apoyos. Cabe mencionar que la
Argentina a lo largo de la historia ha consolidado su posición en relación a sus reclamos, el
más significativo ha sido el de la ONU en relación a la resolución 2065 que insta a las partes a
llegar a un acuerdo para solucionar la cuestión. Es por ello, que si bien la Argentina intentó
recuperar espacios perdidos luego de años de no reclamar, como se explicó en relación al
gobierno de Carlos Menem, tampoco es nuevo a lo largo de la historia el recibir abundantes
apoyos. Sin embargo, el respaldo en lo discursivo de una gran cantidad países, especialmente
la de Brasil, China y Rusia que se proyectan como elementos que pueden llegar a cambiar el
sistema internacional; es un elemento novedoso del período analizado, y así presionar sobre

1047 / 1970
Gran Bretaña para que finalmente se siente a negociar la cuestión de la soberanía sobre las
Malvinas.

Conclusión

Los datos presentamos son concluyentes, sin embargo, cabe destacar que los años que faltan
analizar corresponden en su mayoría a los noventa, de esta manera la tendencia analizada
podría ser distinta. Por lo tanto, los cruces realizados con la herramienta hasta el momento,
demuestran una mención discursiva en las Memorias del Estado de la Nación más alta en el
período 2003-2015 y en relación a las presidencias de Cristina Fernández de Kirchner es
quien registra más menciones. Por el otro lado, es evidente la gran diferencia entre las
menciones de negociación y reclamo en el mismo período, registrándose en particular en la
presidencia de Carlos Menem un mayor rango de registros con negociación y de reclamo por
parte de la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner. Confirmándose de esta manera que
las estrategias de estos dos gobiernos fueron opuestas.

Además, cuando se considera la relación entre Malvinas y Organismos Internacionales y

Regionales, se comprueba que en la presidencia de Cristina Fernández de Kirchner, Naciones
Unidas presenta la mayor cantidad de registros. Y se vuelva más contundente, cuando se
cruza con reclamo y negociación. Demostrándose de esta manera, la hipótesis específica, que
además se reafirma con el gran números de proyectos de resolución a partir de 2004 del
MERCOSUR, ONASUR y ALBA manifestando el apoyo a hacia el reclamo argentino.

1048 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

II SIMPOSIO MALVINAS Y DEMOCRACIA

MESA REDONDA REFEM 2065: MALVINAS: POLÍTICA EXTERIOR Y SOCIEDAD

“Malvinas, su grado de cobertura en las redes sociales entre 2015-hoy”

Mg. Su Pereyra Rodríguez

Susana.pereyra@uai.edu.ar
UAI-CAECS- ALACIP-UNLM
Lic. Facundo de la Fuente
delafuente_f90@hotmail.com
UAI-CAECS-SAAP-UBA

Resumen:

Analizaremos diferencias y similitudes entre el discurso generado a partir de los Grupos-FB

sobre la cuestión Malvinas (redes de asuntos), para sí mismos en Facebook y Twitter como
redes paradigmáticas contrastándolo contra el discurso que los medios de comunicación
producen sobre Malvinas. Buscamos indagar si el discurso trasciende la comunicación
mediada y se hace del control de su imagen y sus mensajes gracias a las redes sociales; hasta
qué punto las redes de asuntos se diferencian de las redes de interés haciendo suya una nueva
forma de comunicación horizontal-multimedial-colaborativa que se produce en Facebook-
Twitter. A través de una sistematización pretendemos visibilizar cómo son las nuevas formas
de construcción política a través de las redes sociales; y si la forma en que se hace llegar el
mensaje a la sociedad es adaptación de viejos usos o si existe una nueva comunicación
política. Mediante un método descriptivo se busca arrojar luz sobre si por el momento las
redes de asuntos tienden a generar un discurso propio y diferenciado en las redes sociales o si
dicho discurso solo es distinto en las formas y no en el contenido, o que es repetición y hasta
amplificación de lo que ya hacen los medios tradicionales. Utilizaremos como tester “el mal
denominado Acuerdo Foradori-Duncan”.

1049 / 1970
 “Malvinas, su grado de cobertura en las redes sociales entre 2015-hoy”

Mg. Su Pereyra Rodríguez y Lic. Facundo de la Fuente

310

Introducción

A partir de la irrupción de las redes sociales como instrumento en la comunicación política, es

que surgen nuevas formas discursivas, mediatizando al propio discurso. (Verón, 2002; Landi,
1991)311.

Por un lado, se piensa a las redes sociales como una ampliación del espacio público (Wolton,
2007; Castells, 2009) que permite que los ciudadanos participen activamente de la vida
política y se comuniquen de manera directa con los políticos. Por otro, hay quienes interrogan
y cuestionan esos espacios mediáticos, destacado una cierta pérdida del carácter
argumentativo en el discurso político (Sarlo, 2011). Tomaremos el concepto de “dispositivo
de enunciación” desarrollado por Verón (2004) el cual hace referencia a que las modalidades
del decir incluyen la imagen del que habla (enunciador) como a la imagen de aquel al cual se
dirige el discurso (destinatario) y la relación entre ambos que se propone en el discurso -y a
través de este-.

Para Verón, un discurso siempre produce efectos (es decir poder), pero el efecto nunca es
único, ni presenta una causalidad lineal. Por ello, Verón identifica un campo de efectos. En
este sentido, el efecto no existe sin una relación con las propiedades del mensaje. Por su parte

310 Susana Pereyra. Licenciada en Relaciones Internacionales de la USAL. Bach. en Ciencia Política de la USAL, Docente
Titular de las asignaturas “Negociación y Proceso de Toma de Decisiones”, “Estadísticas” y “Política Internacional
Contemporánea” en UAI. Coordinadora eje socioprofesional específico de la Carrera de Relaciones Internacionales en
UAI. Mag. en Metodología de Investigación en Ciencias Sociales en UBA. Especialización en Ciencias Políticas,
Universidad Católica de Lovaina. Ganadora del Concurso de Investigaciones del INAP 1991-92 (resolución SFP-INAP
208/1991, orden de mérito 3). Participante en la Asamblea Mundial del Club de Roma 1994. Investigadora del Centro de
Altos Estudios en Ciencias Sociales de la Universidad Abierta Interamericana (CAECS). Directora del proyecto de
investigación “Análisis de la toma de decisiones y del proceso de negociación en la cuestión MALVINAS de 1983-2014”,
ganador del concurso Malvinas en la Universidad del Ministerio de Educación (proyecto en ejecución). Integrante de la
Red Nacional de Investigadores. Editora de la Revista El Horizonte (ISSN 2250-8880). Directora por pare de UAI del
proyecto Huellas de Oportunidades (realizado conjuntamente entre UNTDF y UAI), ganador del 4º Convocatoria
Nacional del Programa de Cooperativismo y Economía Social en la Universidad de la Secretaría de Políticas
Universitarias (dic 2017). Miembro ALACIP. Miembro de Grupo Pharos. supereyra@live.com //
Susana.pereyra@uai.edu.ar

Facundo de la Fuente Licenciadoen Ciencia Polìtica UAI. Docente UBA, UAI. Investigador del CAECS. Investigador
del proyecto de investigación “Análisis de la toma de decisiones y del proceso de negociación en la cuestión MALVINAS
de 1983-2014”, ganador del concurso Malvinas en la Universidad del Ministerio de Educación (proyecto en ejecución).
Integrante de la Red Nacional de Investigadores. Integrante del Staff de la Revista El Horizonte (ISSN 2250-8880).
Miembro de SAAP. Miembro de Grupo Pharos.
311 Verón, E. (2002). La comunicación política. Barcelona, Gedisa.
1050 / 1970
Van Dijk (2002), identifica con relación al discurso tres aspectos: 1) el uso del lenguaje, 2) la
comunicación de creencias y 3) la interacción.

El 13 de septiembre del año 2016, las cancillerías argentina y británica, (enunciadores) dieron
a conocer lo que quedó instalado en la sociedad como “PACTO”, “ACUERDO” o
“TRATADO” “Foradori-Duncan” (dispositivo de enunciación). En los sitios ubicados en
internet por parte de ambas sedes admistrativo-diplomáticas, como también en sus embajadas
respectivas, se publicó un comunicado mediante el cual se puso en conocimiento del
ciudadano común (destinatario) que “se acordó adoptar las medidas apropiadas para
remover todos los obstáculos que limitan el crecimiento económico y el desarrollo
sustentable de las Islas Malvinas, incluyendo el comercio, pesca, navegación e
hidrocarburos” (discurso). Esto suscitó inmediatamente un fuerte impacto en los medios de
comunicación, las redes sociales y el llamado del Vicecanciller Carlos Foradori, al HCN312.

Los fundamentos de éste dispositivo de enunciación tienen su origen en la firma de los

denominados “Acuerdos de Madrid entre Argentina y Reino Unido” (también es un
dispositivo de enunciación fuertemente mediatizado y que instaló el relato de la búsqueda
de una solución bajo el paraguas de soberanía, para la cuestión Malvinas gracias a una la
voluntad de negociar y cooperar conjuntamente). El Acuerdo del 15 de febrero de 1989, en su
artículo 7 indica explícitamente que “se acordó que ambos gobiernos procederán – a través de
sus respectivos Ministerios de Relaciones Exteriores – a intercambiar la información
disponible sobre las operaciones de las flotas pesqueras, las estadísticas pertinentes sobre
captura y esfuerzo de pesca y los análisis del estado de los stocks de las especies de altura más
significativas, dentro del área marítima del Océano Atlántico comprendida entre los paralelos
de 45′ de latitud sur y de 60’de latitud sur”. Posteriormente y en cumplimiento con este punto,
el 28 de noviembre de 1990 se firmó entre ambos países una Declaración Conjunta sobre la
Conservación de los Recursos Pesqueros donde se constituyó, entre otras cosas, la Comisión
de Pesca del Atlántico Sur que debía reunirse dos veces por año.

Y por último la otra fuente que da sustento al dispositivo de enunciación Foradori-Duncan, es

la carta entre la Primer Ministro Británica Theresa May, al Presidente Mauricio Macri.313

Nos preguntamos a partir del caso Foradori-Duncan relativo a Malvinas, ¿cómo son las
nuevas formas de construcción política a través de las redes sociales? y ¿la forma en que se
hace llegar el mensaje a la sociedad, es una adaptación de viejos usos o existe una nueva
comunicación política?

312 Ver ANEXO I.

313 Ver Anexo II.
1051 / 1970
Impactos y efectos del dispositivo de enunciación FORADORI-DUNCAN: PETROLEO,
PESCA… LAS PENAS SON DE NOSOTROS LAS VAQUITAS SON AJENAS.

Las acciones de los isleños no se hicieron esperar. Inmediatamete visibilizando como real el
relato del ACUERDO, TRATADO o PACTO314, el dìa 4 de noviembre del 2016, el Director
de Recursos Naturales John Barton recomendó incrementar un 5%, tan sólo unas pocas
licencias.

Los dos primeros e inmediatos efectos fueron sobre pesca y petróleo (PERDIDA DE
PODER). Mientras tanto, en nuestro país discutimos las implicancias legales si el acuerdo, es
un tratado un pacto o solo una enunciación de voluntades con fuertes efectos. Lo que
claramente quedó efectiva e inexorablemente instalado es el relato que se trató de un
ACUERDO.

Los impuestos recaudados de las empresas de pesca fueron cero cuando se implantó el
sistema de licencias de pesca, pero ahora (a partir del acuerdo Foradori-Duncan) se estima en
£4m anuales. En este sentido las Islas Falkland han decidido mantener sin cambios el valor de
las licencias de pesca de todas las especies para la temporada 2017 como parte de una política
focalizada a largo plazo y en vista de varias circunstancias emergentes de la propia volatilidad
de las capturas anuales.

El Consejo Ejecutivo de las Islas, (ExCo) acordó la decisión por mayoría durante su última
sesión, y extensiva a todas las varias licencias incluyendo aquellas del calamar Illex, la
principal captura de las Falklands. Para los caladeros con cuotas ITQ, la decisión no se ajustó
a la recomendación del Director de Recursos Naturales de las Islas, John Barton y otros
directores quienes habían recomendado un incremento del 5% en aquellas licencias referidas a
Falkland Calamari (D.gahi) restringidas a Peces de aleta e Illex (G), Merluza negra y pesca a
palangre de profundidad.

Con relación a la explotación de petróleo, el CEO de Premier Oil, Tony Durrant, esperaba
para el año 2016, “contar con los fondos necesarios para avanzar con la explotación petrolera
en Sea Lion en la segunda mitad de 2018. La empresa petrolera británica Premier Oil negocia
con el gobierno de ese país un crédito de 800 millones de dólares para desarrollar la

314 Nos referimos al concepto de RELATO. Porque no fue un tratado, ni acuerdo, ni pacto dado que para la
legislación vigente debe pasar y cotar con la aprobación del Congreso. Es un claro ejemplo de instalación de
un relato con implicancias extremas que hasta la actualidad conlleva efectos imprevistos negativos para la
política exterior argentina. Y en especial para la soberanía argentina con relación a las Malvinas, y la
explotación de la plataforma continental.
1052 / 1970
explotación de crudo en una zona del Atlántico Sur cercana a las Islas Falklands/Malvinas
sobre la cual Argentina reclama soberanía”.

La petrolera Rockhopper Exploration que opera en la Cuenca Norte de Falkland, anunció que
firmó una “carta de intención” con la empresa de perforación Diamond Offshore para la
provisión de una unidad para la primera fase en el área marítima Sea Lion, en las Islas
Malvinas. Rockhopper esperaba en el primer trimestre de 2018, que la asociación pueda
avanzar hacia nuevos acuerdos relativos al inicio de perforaciones en el subsuelo marino315.
Rockhopper también anticipaba en el 2016 que debía presentarse una presentación final en el
período previo a la sanción del proyecto, en la cuenca de Falkland septentrional.

De este modo para el año 2018, Rockhopper Exploration y el operador Premier Oil han
presentado un proyecto revisado de plan de desarrollo de campo para el proyecto Sea Lion
(Fase 1) al gobierno de las Islas Falkland. Se realizó una Consulta pública de 42 días sobre la
declaración de impacto ambiental (EIA). La empresa publicó en mayo del 2018 -en un
informe que pude descargarse en su sitio en internet- que se están realizando estudios
conceptuales sobre el desarrollo potencial de los recursos restantes en la licencia PL032 y las
acumulaciones de satélites en el norte de PL004 (Sea Lion Fase 2) y para el complejo de
abanicos Isobel / Elaine en el sur de PL004 (fase 3). Aclara en el mencionado informe que los
modelos estáticos y dinámicos de fase 2 están progresando, y los estudios subsuperficiales
examinarán las ubicaciones para futuros pozos de evaluación para caracterizar los
descubrimientos existentes y determinar otros objetivos de exploración.316

LOS GRUPOS EN FACEBOOK

315 Ver ANEXOS III, IV, V y VI.

316 Ver para mayores datos el url en internet recuperado en julio de 2018
http://en.mercopress.com/2018/07/16/north-falkland-sea-lion-project-premier-oil-advancing-in-contracting-
suppliers#comment490444

1053 / 1970
Los isleños, tienen varios grupos de Facebook. Para el presente trabajo hemos seguido tres
grupos. Aquí nos propusimos observar si la construcción del discurso en esta red social
visibilizaba nuevas características de dicho discurso. Nos encontramos con un gran volumen
de datos, variedad, velocidad, veracidad, variabilidad, complejidad y valor.

Un rasgo distintivo, fue la heterogeneidad estructural, su dinamismo, y las diferentes fuentes

de procedencia. Desde publicaciones que son transcripciones textuales de todo medio
argentino (desde un diario como Clarín, Nación, Infobae -por mencionar alguno- hasta un
periódico local como N24, o del interior argentino y distante de la Capital, o Mercopress, La
política On-Line). Ello nos obligó a repensar en la importancia y dificultad de abordar el
estudio de los datos no estructurados como por ejemplo un video. Por tanto, nos encontramos
con dificultades para el análisis.

En una exploración sobre estos grupos en FB identificamos nuevos campos temáticos a

explorar, y por ende nuevas dimensiones. Un desafío es pensar si los bots, trolls, y otros,
cambian la realidad que se construye.

También pudimos constatar que la radicalidad en el anonimato permite una suerte de

impunidad de los “nicks” que utilizan los comentaristas cuando el grupo es abierto y sin
mediación317.

Patrones de comunicación o interacción

En nuestro trabajo buscamos identificar # que permitan: 1) detectar discursos y estereotipos

de intervención o sensibilización; 2) campañas planificadas con vistas a sostener y fortalecer
el dispositivo de enunciación, dándole la inexorable cuota de realidad; 3) microdiscursos con
significados fuertemente condensados; 4) discusiones y reacciones.

CUADRO 1318

317 Ello nos interroga sobre la inseguridad y vulnerabilidad de las redes sociales.
318 Cuadro de elaboración propia. La información vertida en el mismo corresponde al seguimiento en redes
sociales FB y TW en el período (abril-julio 2018).
1054 / 1970
Algunos perfiles de los administradores:

1055 / 1970
Los racimos de comunicación se conforman en su inmensa mayoría, a partir de posteos en el
muro del grupo por parte de los moderadores. Ello juega a modo de disparador y de
mediación del relato isleño.

Para el caso FORADORI-DUNCAN ellos claramente lo instalan como una ventaja que les
permite obtener ganancias frente a un escenario desfavorable a consecuencia del BREXIT.

CUADRO 2
RELACIONES Y VINCULOS ENTRE LOS MIEMBROS

1056 / 1970
 CUADRO 3
PATRONES DE CONVERSACION (#)
-Microdiscursos-

CONCLUSIONES MOMENTAEAS

Por el momento podemos identificar que las redes de asuntos tienden a generar un discurso
propio. Con relación al dispositivo de enunciación trajo no solo efectos negativos con relación
a los recursos y el reclamo de soberanía, sino que además fue contra la política desarrollada
hasta el ciclo 2015 sobre Malvinas.

Llama mucho la atención la respuesta a la pregunta 61 con relación al informe que presentó
Marcos Peña ante el Congreso de la Nación donde deja claramente sentado que “… en la
medida en que exista una genuina voluntad británica de cesar en la adopción de actos
unilaterales respecto de los recursos naturales, posibilitará plantear esquemas cooperativos
con el Reino Unido como contraparte en la controversia de soberanía, en cuyo caso
hipotético, cabría analizar la conveniencia de considerar la eventual introducción de
legislación nacional que pudiera ser aplicable en la materia, requiriendo ello la debida
intervención del Congreso de la Nación, en virtud de lo establecido en la Constitución
Nacional”. Con posterioridad el Vicencanciller Carlos Foradori fue apartado de su cargo, no
obstante si realizamos un búsqueda booleana en Google quedó para la historia en similar
ubicación en la construcción de este relato, como el efectivizado acuerdo Roca-Runciman.

En la provincia que tiene la jurisdicción territorial y administrativa sobre las Islas del
Atlántico Sur, se conformó dentro del Observatorio por la cuestión un trabajo de articulación
con la red de actores implicados. Se han mantenido reuniones con la Cancillería argentina y la
participación en la misma calidad que los isleños, para todas las reuniones por la cuestión
Malvinas y anexas.
Se han iniciado acciones dentro del HCN; se han pedido informes. La provincia de DTF ha
encarado una batería de medidas para concientizar el reclamo y reelaborar el dispositivo de
enunciación con un diseño inteligente de ampliar la base de participación ciudadana, y con la
firme voluntad del ejercicio político. Visibilizando de esta manera un discurso genuino,
legítimo y maximizando la presencia del reclamo soberano.

1057 / 1970
Bibliografía

Castells, M. (2009). El poder de las redes y las redes del poder. El entorno tecnológico
de la comunicación. Madrid, Alianza

Landi, O. (1991). “Videopolítica y Cultura” en Diálogos de la comunicación. No 29,

marzo de 1991. Lima, Felafacs. 24-35.

Sarlo, B. (2011). La audacia y el cálculo. Kirchner 2003-2010. BBAA, Sudamericana.

Van Dijk, Teun (2002). Estructuras y funciones del discurso. México SIGLO XXI.

Verón, E. (1986). “La mediatización” en Cursos y conferencias. Buenos Aires,

EUDEBA.

Verón, E. (1987). “La palabra adversativa. Observaciones sobre la enunciación política”

en Verón, E. et al. El discurso político. Lenguajes y acontecimientos. Buenos Aires, Ed.
Hachette.

Verón, E. (2002). La comunicación política. Barcelona, Gedisa.

Wolton, D. (2007). Pensar la comunicación. Buenos Aires, Prometeo Libros.

1058 / 1970
 ANEXO I

Informe Nº 97 | HCDN (31-10-2016)

PREGUNTA 60

El pasado 13 de septiembre la canciller Susana Malcorra firmó un comunicado conjunto

con el ministro de Estado para América Latina de la de la Secretaría de Relaciones
Exteriores y Commonwealth británica, Alan Duncan, que, entre otros temas, implica
una violación de las leyes vigentes en nuestro país, al desconocer la prohibición a las
empresas petroleras y pesqueras de explotar los recursos naturales de las Islas Malvinas.
Luego, en su discurso ante la asamblea general de la ONU, Macri dio un aval explícito al
acuerdo suscripto por la canciller Malcorra, señalando que la cuestión de Malvinas
responde a un "diferendo de casi dos siglos" con el Reino Unido, sin denunciar la
ocupación colonialista ni reivindicar la soberanía argentina sobre las islas y las aguas
circundantes. ¿Qué políticas adoptará el gobierno en relación a Malvinas para hacer
valer la Constitución Nacional que taxativamente declara la soberanía nacional sobre el
territorio insular ocupado por Inglaterra?

RESPUESTA

El Gobierno del presidente Macri ha ratificado la Cuestión Malvinas como un tema prioritario
de la política exterior argentina sobre el que existe un mandato constitucional, concepto que
fue reiterado por el Vicecanciller Foradori el pasado 28 de septiembre durante su presentación
ante la Comisión de Relaciones Exteriores de la HCDN.

También ha expresado que la Argentina continuará llevando adelante acciones diplomáticas

para avanzar en el diálogo sobre todos los temas, incluido la soberanía.
En adición a las acciones en el ámbito de Naciones Unidas, OEA y otros organismos
regionales, continuará promoviendo el respaldo manifestado por numerosos países a la
posición argentina a través de pronunciamientos bilaterales, regionales y multilaterales.

Hasta tanto el Reino Unido no demuestre su voluntad de remover sus propios obstáculos, la
Argentina seguirá manteniendo toda la legislación vigente y efectuando todas las protestas y
reservas que correspondan.

PREGUNTA 61

El pasado 13 de septiembre la canciller Susana Malcorra firmó un comunicado conjunto

con el ministro de Estado para América Latina de la de la Secretaría de Relaciones

1059 / 1970
Exteriores y Commonwealth británica, Alan Duncan, que, entre otros temas, implica
una violación de las leyes vigentes en nuestro país, al desconocer la prohibición a las
empresas petroleras y pesqueras de explotar los recursos naturales de las Islas Malvinas.
Luego, en su discurso ante la asamblea general de la ONU, Macri dio un aval explícito al
acuerdo suscripto por la canciller Malcorra, señalando que la cuestión de Malvinas
responde a un "diferendo de casi dos siglos" con el Reino Unido, sin denunciar la
ocupación colonialista ni reivindicar la soberanía argentina sobre las islas y las aguas
circundantes. ¿Seguirá el gobierno nacional buscando un acuerdo con el gobierno
colonialista del Reino Unido para avanzar en la exploración conjunta de los recursos
naturales de Malvinas, especialmente los hidrocarburíferos y pesqueros?

RESPUESTA

De persistir el Reino Unido en el desarrollo de acciones unilaterales en la materia, que obstan

a la búsqueda de una solución a la controversia que permita la recuperación del ejercicio
pleno de la soberanía argentina sobre los territorios ilegítimamente ocupados, tal como lo
señala la Constitución, no se propiciarán modificaciones a la legislación vigente en materia de
exploración y explotación de hidrocarburos en la plataforma continental argentina y en
materia de pesca.

Sin embargo, en la medida en que exista una genuina voluntad británica de cesar en la
adopción de actos unilaterales respecto de los recursos naturales, posibilitará plantear
esquemas cooperativos con el Reino Unido como contraparte en la controversia de soberanía,
en cuyo caso hipotético, cabría analizar la conveniencia de considerar la eventual introducción
de legislación nacional que pudiera ser aplicable en la materia, requiriendo ello la debida
intervención del Congreso de la Nación, en virtud de lo establecido en la Constitución
Nacional.

ANEXO II

1060 / 1970
ANEXO III

ANEXO IV

1061 / 1970
ANEXO V

1062 / 1970
ANEXO VI

1063 / 1970
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

II SIMPOSIO MALVINAS Y DEMOCRACIA

MESA REDONDA REFEM 2065: MALVINAS: POLÍTICA EXTERIOR Y SOCIEDAD

“MARCAS TERRITORIALES. LA «CUESTIÓN MALVINAS» EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA

MEMORIA ARGENTINA (1982-2016)”

Prof. Marcelo Troncoso

tandilgeo@gmail.com
UNSAM / ReFEM 2065

Resumen
Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrática-autoritaria que dejó
grandes heridas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las tantas fue
“Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar.

El siguiente trabajo propone abordar algunas “marcas territoriales” poco reconocidas sobre
nuestras islas en gran parte del territorio argentino, entendidas éstas como “marcas físicas y
territorios en espacio vividos y transitados cotidianamente” (Jelin; 2003). Monumentos,
plazas, placas, memoriales, son algunos de los ejemplos en los que en cada ciudad argentina
significa y resignifica.

El objetivo del trabajo es identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas en el

territorio argentino que resultan significativas a la nación, abordando la construcción de la
memoria en el territorio, su significado y lucha.

1064 / 1970
1065 / 1970
 “Marcas territoriales. La «Cuestión Malvinas» en la construcción de la memoria
argentina (1982-2016)”319
Prof. Marcelo Troncoso.
UNSAM- (REFEM 2065 Tandil)
Prof. en Geografía- Alumno de Lic. En Didáctica de las Ciencias Sociales (UNSAM)

Introducción

Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrática-autoritaria que
dejó grandes heridas, huellas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las
tantas fue “Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar.

El siguiente trabajo se centrará la búsqueda de la construcción o de la

problematización de pensar “Malvinas” con la memoria. Por ello, se propone abordar algunas
“marcas territoriales” poco reconocidas sobre nuestras islas en gran parte del territorio
argentino, entendidas éstas como “marcas físicas y territorios en espacio vividos y transitados
cotidianamente” (Jelin, 2003). Las mismas llegan a reafirmar y resignificar los sentidos, los
que pueden sembrarse de simbología y sentimientos diferenciados hacia los sujetos.
Monumentos, plazas, placas, edificios, memoriales, son algunos de los ejemplos en los que en
cada ciudad argentina significa y resignifica constantemente al grito de “Las Malvinas son
argentinas”.

El objetivo del trabajo es identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas

en el territorio argentino que resultan significativas a la nación, abordando la construcción de
la memoria en el territorio, su significado y lucha. El artículo forma parte de un proyecto de
mayor envergadura denominado “Malvinas y Educación”, a través de la incorporación de las
NTIC´s, perteneciente a la Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM 2065).

319 Agradecimientos: Mg. En Historia del Arte Argentino y Latinoamericano (UNSAM) Suasnábar,
Guadalupe; Prof. en Historia Duarte, Cristian (ISP J. V. González); Lic. en Artes Visuales con orientación en
escultura (Univ. Nac. De las Artes) Arias, Cecilia; Prof. en Literatura Milia, Matías; Instituto y Archivo
Histórico de la Municipalidad de Morón; Dpto. de Relaciones Públicas de la Fuerza Aérea Argentina; I Base
Aérea Militar El Palomar; Municipalidad de Pilar y al grupo de investigación “Red Federal de Estudios Sobre
Malvinas (REFEM 2065).
1066 / 1970
Las marcas territoriales como vínculo entre el pasado y el presente

A lo largo de las últimas décadas del siglo XX y principios del siglo XXI han existido
una infinidad de estudios y debates con respecto a la cuestión de la memoria. Se han abordado
desde diversos matices: desde sus múltiples dimensiones, significados, gestión, usos y abusos
hasta su proyección social e institucional. Las mismas han sido campo de disputas no sólo en
el ámbito académico sino en el propio imaginario colectivo político y social. Estas
representaciones se manifiestan en los espacios públicos a través de museos, preservación del
patrimonio, asociaciones que recuperan la memoria, monumentos, leyes y políticas públicas,
entre otras. Tal cual expresa Jelin (2002) la complejidad del concepto radica en los múltiples
calificativos, desprendiéndose desde la memoria individual, memoria colectiva, memorias
activas y pasivas, memorias e identidad, memorias y olvidos, habituales y narrativas,
memorias y silencios, etc.

García Álvarez (2009) menciona que existe “un ensayo reciente sobre la cuestión
inventaria de nada menos que 256 conceptos diferentes alusivos a la memoria utilizados en el
lenguaje académico de los últimos decenios” (p.177). Por ello, no es objetivo del siguiente
trabajo entrar en una discusión epistemológica sobre la construcción del concepto de
memoria, sino posicionarse en una de las concepciones aceptadas en el ámbito académico que
resultan de Elizabeth Jelin (2002). Según la autora “la memoria se produce cuando hay sujetos
que comparten una cultura y agentes sociales que intentan materializar los sentidos del pasado
en diversos productos culturales que son pensados como transmisores de la memoria” (p.13).
Algunos ejemplos de estos transmisores son: los libros, los museos o los monumentos.
Estudiar la memoria implica referirse a recuerdos y olvidos, narrativas y actos, silencios y
gestos; pero también huecos y fracturas.

Aclarado este punto, es menester establecer que son las diversas representaciones que
toman forma en los espacios y lugares físicos a través de las marcas territoriales el objetivo
primordial de éste trabajo, siendo “Malvinas” el eje estructural de dicha investigación y el
punto de inicio para analizar las luchas y los sentidos sociales. No se busca entrar en un
reduccionismo al pensar que las memorias se construyen y cobran sentido de una vez, en
forma lineal. Se enfatiza que tanto las nociones de tiempo como de espacio son
construcciones sociales, por tanto, son culturalmente variables e históricamente construidas.

1067 / 1970
 Las marcas territoriales dialogan entre el presente y el pasado, trayendo al presente
memorias e identidades que están abocadas a un pasado colectivo. Por ello, Jelin (2003)
refiriéndose tanto a Gillis (1994) como Nora (1984), manifiesta que son:

Marcas físicas y territorios en espacios vividos y transitados cotidianamente –un

edificio, una placa, un memorial o un monumento-. Y el objeto de la lucha y la
memoria está ligado a un pasado reciente doloroso y vergonzoso, más que a los
intentos monumentalistas heroicos de los períodos históricos de construcción de la
nación moderna o de la historia oficial. (p. 1-2).

Se trata por tanto de marcar espacios donde existió violencia del Estado en épocas de
dictadura, o las intenciones de construir memoriales o monumentos que recuerden y
homenajeen a sus víctimas. De todas maneras no son espacios institucionalmente definidos de
una vez y para siempre, sino de lugares en construcción permanente.

A su vez, resulta significativo que el concepto “memoria” dentro de las ciencias

sociales pueda englobarse en una categorización multidisciplinar. Así, desde el campo de la
geografía en las últimas décadas, se han puesto de manifiesto una importante relación entre la
memoria y el espacio geográfico. Esta unión a generado tal riqueza académica, que algunos
autores han perfilado una línea de investigación denominada “Geografías de la Memoria”320.
Por tanto, García Álvarez (2001) ha expresado que:

Lugares (y no-lugares) de memoria, espacios de memoria, paisajes memoriales o

paisajes de memoria (…) los geógrafos interesados por estas cuestiones han
incorporado progresivamente dicho vocabulario y contribuido en forma creciente a

320 Tales son los casos de “Geografía Política” de Till, 2003; “Geografía Cultural” de Johnson, 2004; los
artículos sobre monumentos y memoria popular de Johnston y los dedicados a Halbwachs de Lévy y
Lussault; “Memory and place: geographies of a critical relationship” de Hoelscher, S y Aderman, D, 2004.
También “Geografías de la memoria, Lugares, desarraigos y reconstitución identitaria en situación de
genocidio” de Varela, Brisa, 2008, por nombrar algunos. La mayoría de estos trabajos se han ocupado de
analizar las relaciones entre memoria colectiva, los lugares y paisajes, y las identidades nacionales.
1068 / 1970
 analizar las dimensiones espaciales de la memoria. Aunque pequeña en comparación
con las contribuciones de otros campos académicos. (p.179)

Por otro lado, la obra de Pierre Nora (1984) “Les lieux de mémorie”, ha sido marco de
diversos geógrafos321, ya que no el autor reconoce el papel de la geografía a través de la
escuela vidaliana en la idea de la construcción de la conciencia nacional o de nación, sino que
incluso Maurice Halbwach (1950) instaura que la memoria colectiva se constituye
espacialmente mediante su anclaje en ciertos lugares materiales.

Desde la disciplina geográfica, dos autores como Foote y Azaryahu (2007) de origen
anglosajón, expresaron que “la geografía de la memoria localiza la historia y sus
representaciones en el espacio y el paisaje. Contesta a la cuestión dónde está la memoria en
términos de lugares y sitios que vacían una cierta visión de la historia en un molde de
permanencia conmemorativa” (p.127). En este sentido, la categoría de “lugar” ocupa un lugar
central desde la visión geográfica en las cuestiones de memoria, ya que lo que se trata de
comprender es como estos espacios fueron otorgados de sentidos y pertenencias para
convertirse en “lugares”, imprimiéndole una nueva carga simbólica. Por esta razón, y
parafraseando a Jelin (2002) otro eje analítico se constituye en diferenciar entre el “lugar
físico” y el “lugar de enunciación”, o sea, el valor y ubicación social del sujeto que otorga
sentido e incorpora a ese espacio en su memoria.

Regresando al concepto de “marcas territoriales”, una característica central es la

subjetividad, o sea, la interpretación y sentido que el sujeto o colectivo otorgue. Tal es así que
los mensajes y objetivos de su construcción pueden ser claros o ambiguos, dejando abierta la
interpretación de los mismos a partir de lo subjetivo. El paso del tiempo, como la presencia de
nuevos sujetos sociales y las construcciones espaciales generan nuevos marcos de
interpretación trayendo nuevos sentidos hacia los sujetos, a los que incluso pueden sembrarse
de simbologías y sentimientos diferenciados. En concordancia a Jelin (2002) “en otras
palabras, cuando en un sitio acontecen eventos importantes, lo que antes era un mero espacio

321 Sobre todo en la geografía anglosajona, donde los lugares de la memoria según Nora (1998) podrían
entenderse como productos sociales donde la memoria se materializa otorgando cierta especificidad al lugar.
1069 / 1970
físico o geográfico se transforma en un lugar con significados particulares, cargado de
sentidos y sentimientos” (p.3). Esto ocurre desde el plano personal como colectivo, ya que la
memoria requiere de un lugar donde acontecer porque es un diálogo complejo e
indeterminado entre espacio y tiempo.

Por último, cabe destacar que la noción de escala también entra en juego al hablar de
marcas territoriales. Por su propia configuración, son locales y localizables, pero sus sentidos
pueden ser de distinta escala y alcance.

Malvinas y sus marcas territoriales

Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrático-autoritaria que
dejó grandes heridas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las tantas fue
“Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar. La guerra, ocurrida entre el 2 de
abril al 14 de junio de 1982 entre Argentina y Gran Bretaña por la recuperación de la
soberanía de las islas del Atlántico Sur322, dejó uno de los episodios más controvertidos y
difíciles de abordar en nuestra historia reciente: la suma de 649 caídos, así como un episodio
que ha dejado una huella importante en la experiencia colectiva de los argentinos, aún cuando
haya querido ser olvidado.

No existe una única manera, ni siquiera en el colectivo de los combatientes, de

comprender esta experiencia límite de situación de guerra. Por ello, las memorias sobre la
guerra de Malvinas son tanto memorias en pugna como un campo de tensiones políticas y
culturales. Qué y cómo recordar es siempre un terreno de disputa. Las “marcas territoriales”
son una forma de acercarse a esas luchas por el sentido.

A lo largo y a lo ancho del país hay cantidad de ellas que recuerdan tanto la “Cuestión
Malvinas” como a los caídos en la guerra de 1982, a sabiendas de las enormes dificultades
que la sociedad argentina tuvo para elaborar la derrota en la guerra y para reconocer a los
excombatientes. El fin de la guerra les significó el comienzo de un nuevo enfrentamiento,

322 Y que fuesen usurpadas por los ingleses el 3 de enero de 1833.

1070 / 1970
pero esta vez por la búsqueda del reconocimiento social que los alejara de la
“desmalvinización”, y por el pedido de justicia por los maltratos y torturas en la propia guerra.

Sin entrar en detalles sobre el proceso post guerra con respecto a Malvinas, es
importante decir que aún cuando los intentos de borramiento que se dieron tras la derrota, las
Malvinas persistieron en la memoria colectiva: así lo demuestran los miles de monumentos,
placas, calles, murales, grafitis, museos, etc. que en casi todas las ciudades argentinas se
fueron construyendo. Por otro lado, diversos actores sociales pugnan por afirmar la
legitimidad de “su” verdad, y tras ello construyen como vehículos de la memoria distintas
“marcas territoriales”.

Algunas de estas marcas territoriales recuerdan el impacto de la guerra, otros rinden

homenaje a los caídos, algunas utilizan la ornamentación simbólica de carácter institucional,
otros vinculan su mensaje a un discurso anti-imperialista y también al significado histórico o
político de Malvinas en la historia argentina. Conocer algunos de ellos permite pensar en el
proceso de construcción de memoria.

Por supuesto que no sólo se crearon en las grandes ciudades (Cenotafio de la Plaza
San Martín en Buenos Aires; frente al Monumento de la Bandera en Rosario; Plaza
Intendencia de Córdoba; Monumento Histórico Nacional de los caídos en Malvinas en
Ushuaia; el imponente Monumento a la Gesta de Malvinas en Necochea por nombrar sólo
algunos), sino que además en las más pequeñas o incluso en poblados rurales (Tapalqué;
Cenotafio en Campo Quijano en la Prov. De Salta; Tafí Viejo en Tucumán; Monumento a los
caídos en Yapeyú; Las Grutas en Río Negro, etc.); algunos fueron realizados por el Estado
(Luján, 1984; Olavarría, 1986; Morón, 2012; El Cóndor-Río Negro, 2016) y otros por
veteranos, familiares y amigos de los caídos (como por ejemplo La Matanza, 2015; Puerto
Madryn, 2003) por nombrar apenas un pequeño porcentaje de los mismos. Es así que, en el
espacio público de las ciudades como sedes y símbolos de poder, se han configurado
escenarios propicios de políticas de memoria.

También es preciso rescatar que, como se estableció en párrafos anteriores, existen

diferencias importantes entre quienes realizan las “marcas territoriales”. Con esto se quiere
establecer que hay contrastes entre aquellos que son encargos expresos del Estado, a los que
(en este caso) son realizados por familiares, la sociedad civil o los veteranos de guerra. Un
1071 / 1970
ejemplo de ello es el Monumento a los caídos en la guerra de Puerto Madryn (realizado por ex
combatientes de Malvinas) donde se establecen firmemente relaciones de horizontalidad en su
construcción, al monumento de Quequén, financiado por el Estado Nacional, donde se
establece una relación de verticalidad.

Las políticas de Estado también actúan en esta cuestión. A los primeros monumentos y
placas que recordaban a los caídos en la guerra (muy incipientes en el proceso del regreso a la
democracia) donde el tema Malvinas estaba desdibujado en la agenda pública, se fueron
sumando poco a poco en números en la década de los 90´, para pasar a ser una Política de
Estado a partir del 2003 con el gobierno de Néstor Kirchner y los posteriores mandatos de
Cristina Fernández de Kirchner.

La proliferación de homenajes, construcciones de monumentos en todos los rincones

del país, murales, museos, etc., hizo de Malvinas una “política de memoria”. Por ello, se
afirma que a la política de “desmalvinización” se le contrapuso por parte del Estado y la
sociedad un reconocimiento social de quienes fueran partícipes del conflicto con Gran
Bretaña, con una mayor participación en la esfera pública, e incluso como protagonistas
activos de la vida política.

Tres “marcas territoriales” que diferencian los sentidos en la construcción de la

memoria

Tal cual se expresó en la introducción del trabajo, el objetivo del presente es

identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas en el territorio argentino que
resultan significativas a la nación, abordando la construcción de la memoria en el territorio, su
significado y lucha.

El proyecto de investigación es de mayor envergadura, formando parte del

denominado “Malvinas y Educación”, a través de la incorporación de las NTIC´s,
perteneciente a la Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM 2065). Este es el primer
avance de dicho proyecto, en donde se identifican en distintas ciudades de la Argentina la
presencia de “marcas territoriales”, fotografiándolas y mapeándolas en el programa Google
Earth. La búsqueda tanto de sus significados, el sitio de emplazamiento, las decisiones de su
1072 / 1970
construcción, el contexto político, son elementos primordiales que intentan capitalizar la
construcción de la memoria colectiva con respecto a Malvinas. Al momento han sido
identificadas alrededor de 280 marcas territoriales, que van desde monumentos, placas,
plazas, calles, museos, murales, grafitis, arte callejero, estadios, escuelas, aulas, entre otras,
quedando aún muchas más por descubrirse.

Del total manifestado, se procederá a analizar 3 de ellas ubicadas en el Conurbano

Bonaerense: el Monumento a los héroes de Malvinas de la I Brigada Aérea sita en El Palomar,
partido de Morón; el Cenotafio de la ciudad de Pilar; y arte callejero en Ciudadela, partido de
Tres de Febrero. La decisión de proceder con estas marcas territoriales, se articula tanto al
mensaje de memoria que se desea transmitir, como a las diferentes representaciones que se
construyen para dialogar a través de la memoria.

El Cenotafio de Pilar

La guerra de Malvinas dejó 649 fallecidos, de los cuales 237 tumbas descansan en
suelo argentino malvinense en el Cementerio de Darwin, de las que 123 poseen la leyenda
“Soldado argentino solo conocido por Dios”.

Este año (2017) resulta significativo ya que serán identificadas/localizadas 96

muestras genéticas para realizar el aspecto comparativo de identificación/localización, tras el
acuerdo de un Plan de Proyecto Humanitario entre la República Argentina y el Reino Unido
de la Gran Bretaña firmado en diciembre de 2016, al que intervendrá el Comité Internacional
de la Cruz Roja. Sin duda alguna, se trata de una reparación histórica tanto para los familiares
(que así lo desearon) de los caídos, como para las representaciones de la memoria colectiva.

La Comisión de Familiares caídos en Malvinas y en el Atlántico Sur demandó durante

varios años la construcción de un cementerio en Darwin y un Cenotafio. Sobre el primero, en
el gobierno del Presidente Duhalde (2001-2003) se firmó un pre-acuerdo para la construcción
del mismo que se termina completando en el 2005. Finalmente su inauguración radicó en
noviembre del 2009.

1073 / 1970
 Por otro lado, la edificación del cenotafio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
conocido como “Monumento a los caídos en la guerra de Malvinas e islas del Atlántico Sur”
está ubicado en la Plaza San Martín, en el barrio de Retiro, frente a la “Torre de los Ingleses”.
Para recordar a los caídos se realizaron placas de mármol negro con las inscripciones de los
fallecidos en combate sin rango militar, ni provincia de procedencia, incluso alterando el
orden alfabético de los 649323. No es objetivo desarrollar las memorias en pugna y en disputa
que generaron la colocación del cenotafio en un lugar ruidoso (lejos de un espacio silencioso,
de meditación), frente a la torre mencionada, en comparación con la gesta sanmartiniana, o
incluso lo inadmisible de vincular los conscriptos que fueron a las islas y perdieron sus vidas
junto a los militares de alto rango (la mayoría de ellos implicados con el terrorismo de
Estado), pero sí dejar en claro que generó gran cantidad de discusiones en el gobierno del
entonces presidente Carlos Saúl Menem, quien más allá de la nulidad de las Leyes de
Obediencia Debida y Punto Final, su política se centró en el olvido y en la “reconciliación”
con los británicos. Como establece Jelin (2000): “otros observadores y actores, preocupados
más que nada con la estabilidad de las instituciones democráticas, están menos dispuestos a
reabrir las experiencias dolorosas (…) y ponen el énfasis en la necesidad de abocarse a la
construcción de un futuro antes que a volver a visitar el pasado” (p.7).

El cenotafio alude a la representación de un monumento funerario erigido en honor a

una persona o grupo, a través “de una tumba vacía”. Como establecen Catullo y Sempé
(2016) “Al tratarse de un cenotafio, es una edificación simbólica que designa lo ausente, la
falta de los cuerpos enterrados, los muertos no recuperados y la herida abierta del duelo sin
fin” (p.41). Según Massa (1998), “los monumentos dedicados a los caídos (…) conducen a
otro tiempo reportándolo a hoy, evocándolo gracias a su propia presencia”. (p.7)

Sin duda alguna, el cenotafio de Buenos Aires es reconocido a nivel nacional, más allá
de sus luchas políticas en la construcción de la memoria. Sin embargo, existen otros
cenotafios en el país construidos como lugares de memoria: algunos de menor envergadura
como el presente en Campo Quijano (Salta), y otros que son réplicas del Cementerio de
Darwin, como el de la ciudad de Pilar. A éste nos referiremos.

323 La alusión al mismo está signada por la expresión de que “en la batalla no importa el rango, la
procedencia, todos somos iguales ante la muerte”
1074 / 1970
 La ciudad de Pilar se encuentra ubicada al norte de la provincia de Buenos Aires, a
sólo 54 km de la Capital Federal. Se la encuadra además dentro del llamado “Conurbano
Bonaerense”. Cercano a la ciudad, por la Ruta Provincial 28 (km. 5) se erige el “Cenotafio de
Malvinas”, único en el país por sus características.

El predio comprende 6 has., de las que no sólo se encuentra una réplica exacta en sus
dimensiones al Cementerio en las islas, sino que además se construyó la copia de la capilla
católica Santa María de origen inglés de Puerto Argentino, que en su interior guarda los
nombres y fotos de los caídos en 1982324. Cuenta además con numerosos monumentos que
conmemoran tanto la batalla como las propias islas325, y la disposición de un helipuerto.

Foto 01: Cenotafio y Capilla Santa María (Cenotafio de Pilar)

Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

El impulso de la creación del mismo es ideado por el Presbítero José Fernández, quien
fuera en vida Capellán del Batallón de Arsenales en la gesta de Malvinas, y estuviera presente
en las islas junto a los soldados hasta el día de la rendición.

324 Además los fines de semana se ofician misas al funcionar como parroquia.
325 Imagen suspendida de las dos islas construidas en hierro elevado a pocos metros del piso con dos soles
en dirección al Cenotafio, y cañones que pertenecieron al portaviones ARA 25 de Mayo, entre otros.
1075 / 1970
 Fernández era el propietario del predio, quien intentó en principio donar las tierras a
la Iglesia Católica para realizar el homenaje, siendo el mismo rechazado. El municipio de
Pilar aceptó el reto, siendo los propios veteranos de guerra los asignados para la
administración. El 2 de abril de 1992, al cumplirse 10 años del inicio de la guerra, fue
inaugurado.

La particularidad del Cenotafio son las 649 cruces de madera dispuestas

geométricamente, ordenadas alfabéticamente por apellido y nombre, seguidos del rango y la
fuerza armada.

Fallecido el Presbítero en 2008, sus restos fueron enterrados bajo la capilla. En

homenaje a su compromiso tanto con la construcción en el predio, como con la “Causa
Malvinas” se instaló la cruz N° 650.

En una nota periodística, Gustavo Spinelli326, actual cuidador del predio asegura:
“cuando la gente llega se queda muda. Acá hay 649 cruces, 323 del Crucero Belgrano. Yo
estoy tan acostumbrado que quizás no contemplo el shock de quien no viene habitualmente”
(Fernández Vivas, 2014). El lugar se emplaza lejos de los ruidos de la ciudad, ensamblado al
homenaje de respeto por los caídos. Quizás ésta sea una de las cuestiones por la cual se podría
hipotetizar que el espacio no es transitado cotidianamente, y aún más, que no resulte conocido
incluso por los propios pilarenses que nunca se han acercado a visitarlo. Es así que un grupo
de jóvenes a través de las redes sociales como Facebook comenzaron a generar una campaña
de visibilización del Cenotafio creado hace muy pocos años, pero con la etiqueta de “lugar
turístico” dentro de Pilar. Aquí también entran en juego las luchas por la memoria, incluso en
el accionar de jóvenes que con buena voluntad han buscado que el sitio sea conocido, pero no
desde la memoria, sino desde lo turístico.

Otra de las particularidades del caso es que fue inaugurado en 1992 con la presencia
del entonces Presidente de la Nación Carlos Menem, y pasados 20 años ha comenzado su
proceso de vulgarización por parte de jóvenes comprometidos con la “Causa Malvinas”.
Suma Spinelli en la nota periodística: “Queremos que no se olvide. Queremos que cuando
nosotros desaparezcamos, nuestros hijos, nuestros nietos sepan lo que pasó. Queremos que

326 Cabo Segundo en el conflicto y participó de los 74 días de la contienda.

1076 / 1970
hoy los colegios nos vengan a preguntar. Somos historia viviente. Sobre San Martín lo tienen
que leer de un libro, nosotros se lo podemos contar”. (Fernández Vivas, 2014).

En esta “marca territorial”, se invita a pensar a través de la memoria en un

descampado lugar que asemeja al sitio original del cementerio en Darwin, más aún en épocas
invernales. La simbología de la réplica se proyecta a un “puente” entre ambos espacios, con
una marca que excede la escala de sentidos y homenajes: dos cementerios en suelo argentino,
uno construido como Cenotafio. En definitiva, la ausencia con nombre y apellido
identificados en el Cenotafio, impregna en la memoria social como un recordatorio de aquella
“guerra absurda” en un contexto de “Terrorismo de Estado”.

Monumento a los Héroes de Malvinas (I Brigada Aérea – El Palomar)

La Base Aérea El Palomar se encuentra ubicada en la ciudad de El Palomar, en el

Partido de Morón. Es una de las 7 brigadas activas de la Fuerza Aérea Argentina, y la unidad
aérea más antigua del país. Su aeropuerto de índole militar fue inaugurado en 1910. Sin entrar
en pormenorizados detalles que exceden a la rica historia que posee esta brigada, algunas
cuestiones centrales se traslucen desde la partida de numerosos aviones hacia las bases
científicas del continente antártico, como su activa participación en la guerra de Malvinas,
donde no solo se incorporaron de sus filas aviones de combate327, sino que también realizó
misiones de transporte de personal y de equipamiento

Es así que, a pedido de personal de la Base Aérea, se inauguró el “Monumento a los

Héroes de Malvinas” el año 1988. Para ello, se efectuó un conjunto arquitectónico
simbolizando una capilla a través de un estandarte de la Fuerza Aérea: el birrete argentino328,
y dentro de ella una estructura de bronce. Tras el análisis de la “marca territorial” se verifica

327 El 1° de Mayo de 1982, la Fuerza Aérea tuvo su bautismo de fuego en el marco de la contienda entre
Argentina y el Reino Unido.
328 Gorra del uniforme de la Fuerza Aérea Argentina.
1077 / 1970
que la misma es un relieve tridimensional, seguramente pensado como espacio de
conmemoración y contrición, con la necesidad de ingresar a la “capilla” para honrar a los
caídos desde la lógica de la sacralidad cristiana (adentrarse en el templo para honrar a los
caídos).

Quien resultara acreedor de la elaboración del mismo fue el escultor rosarino

Francisco Pelló y Hernandis, quien hiciese además el primer busto a Eva Perón, localizado en
la ciudad de Rosario. El mismo fue ideado y confeccionado en la ciudad ribereña, siendo
trasladado e instalado en El Palomar. La técnica es el bajo relieve, y son 8 figuras en bronce
de 5,50 metros de altura, con un pie de vitraux realizado en bronce y vidrio de 12, 50 mts de
altura.

No es casual que el bronce sea característico en esta figura, del que siempre se utilizó
como material noble que permitiese la inmortalidad de la obra. Debido al pedido expreso de la
Base, este material está ligado a la estatutaria del siglo XIX, reservado para los bustos o
estatuas de los “grandes hombres”. En una primera instancia, la escultura posee cuatro figuras
que la componen.

Foto 02: Monumento a los héroes de Malvinas de la I Brigada Aérea.

1078 / 1970
 Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

La Figura 1 simula un retrato femenino en una representación mariana, generalmente

utilizado a conceptos republicanos: puede ser la Argentina, la soberanía, las islas, la guerra o
la paz, como también puede enunciarse a través de la Virgen María. Sin embargo, en la
totalidad de la composición sería más acertada la figura de una “imagen republicana”, que
concentra la recepción a los caídos, a los héroes (los brazos extendidos simbolizando el
recibimiento), y se encuentra envolviendo con su manto los cuerpos desnudos de los hombres.
Se infiere, por lo tanto, más una lógica de recepción o de recibimiento, antes que de una
contención.

Por lo pronto, en la Figura 2 y parte de la Figura 3 hay una clara intención de

patetismo329. Tres personajes componen el relato, pudiendo significar a los padres con el
cuerpo del hijo, ya que las figuras superiores parecieran de edades mayores (visión muy lineal
al cuerpo de Cristo en el mensaje de “murió por nosotros”), como también (y más acertado) a
3 de los 7 caídos de la Base Aérea330, siendo mucho más difícil la tarea de pensar que
representa cada uno y el objetivo de su representación cuando no existen datos de su
conformación.

En la Figura 3, los otros 4 cuerpos representan la muerte, la resignación, el sufrimiento

y la resistencia, composiciones muy comunes en escenas de batallas o monumentos

329 En el arte, Es la exageración de los sentimientos como dolor, sufrimiento, lógica muy común en la
representación de batallas o guerras
330 Mayor Rubén Martel, Mayor Carlos Crause, Suboficial Mayor Julio Lastra, Suboficial Principal Manuel
Albedo, Suboficial Auxiliar Ángel Cardone, Suboficial Auxiliar Carlos Cantesano y Cabo Guillermo García.
Todos ellos tripulantes del avión TC 130 Hércules Tango Charlie 63, que cayó el 1° de junio de 1982.
1079 / 1970
conmemorativos a las guerras y memoriales. Hay un relato del sufrimiento y al mismo tiempo
del mártir, haciendo una analogía con Guernica.

Por último, la Figura 4 enaltece la representación del avión de combate propio de la

Brigada Aérea, sobrevolando las Islas Malvinas. La idea por tanto que se encarna, está
compuesta por la cruz del vitral331, la imagen republicana dando la recibida a los caídos en
combate de Malvinas, el avión como símbolo de la Fuerza Aérea Argentina y de la I Brigada
Aérea que participó activamente en el conflicto sobrevolando las islas Malvinas. Existe
además un fuerte eje vertical que el escultor transmite entre las Islas Malvinas, la trompa del
avión, la cabeza de la república y las manos, generando una simetría en el peso de las figuras
en el conjunto escultórico. Esta marca territorial podría catalogarse por tanto, en su conjunto
arquitectónico, en lógica de capilla ardiente o mausoleo, por la celestialidad del mensaje.

Es así que las memorias se inscriben desde donde se habla, y por las intenciones que
se desean dialogar. Sin duda alguna, las marcas territoriales de la Armada Argentina, Fuerza
Aérea y Batallones proponen la visión de la memoria a través de “la masculinidad heroica en
la guerra”, “la entrega de la vida por la patria”, “cumplir el deber que se les fue asignado y
por el que juraron defender”. Son expresiones de viejas instituciones tradicionales que, como
lo conceptualizó Halbwachs (1950), interceden en el espacio a través de “marcos sociales para
la memoria”, o las “memorias oficiales” como nodos centrales de identificación y de anclaje
de la identidad. Sin embargo, destacar símbolos de heroísmo a la memoria, a veces implica
silenciar otros.

Arte callejero en Ciudadela, Partido de Tres de Febrero

La última de las marcas territoriales analizadas en ésta investigación, tiene la

particularidad de ser “arte callejero” o “arte urbano”. Frente a ellas el espectador se impregna
de diferentes sentidos. Desde la década de los 90 se utiliza para describir el trabajo de un

331 Es uno de los más grandes que realizó el escultor y mide 105 metros.
1080 / 1970
conjunto heterogéneo de artistas de un modo de expresión artística basado en diversas
técnicas.

Es en esta marca donde se ponen en juego “las memorias en disputa”, ya que es

relevante en el mensaje que desea transmitir su autor quien es el multipremiado joven artista
argentino contemporáneo Martín Ron, quien ha realizado trabajos debajo de las autopistas de
la Capital Federal, así como en diferentes espacios porteños. Martín Ron, artista urbano,
dueño de una virtuosa técnica excepcional, utiliza el espacio público como lienzo para su
obra. Los muros, las paredes que delimitan el espacio exterior del interior, son el soporte de su
creación. Su proceso creativo se inicia con el relevamiento previo del lugar, siendo la
invención de sus personajes inspirados por el propio contexto en donde la obra se adueña del
territorio cambiando su morfología visual. Los vecinos, el transeúnte que camina aquellos
espacios, no solo se convierten en los espectadores de una ilusión, sino que también son la
fuente de su inspiración. Es así que la elección del lugar para realizar la escena resulta
enigmática. No por encontrase en Ciudadela, sino por la presunción de ser un espacio poco
visible y de tránsito continúo: la intersección de Colectora sur de Acceso Oeste y 25 de Mayo.
Se desconoce el nombre de la obra y su año, aunque podemos afirmar que es relativamente
reciente por el mensaje que desea transmitir.

1081 / 1970
Foto 03: Arte Callejero de Martín Ron.

Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

La composición posee tres niveles. Es una obra más cercana a la caricatura y el humor
gráfico, aunque durante la guerra este tipo de ilustraciones se multiplicaron entre las
producciones de artistas reconocidos. La iconografía presente es una reinterpretación de las
imágenes que circularon en tiempos de guerra332.

332 Se recomiendan los escritos de Usubiaga, Viviana (2012) “Imágenes inestables. Artes visuales,
dictadura y democracia en Buenos Aires; Levin, Florencia (2013) “Humor político en tiempos de represión”
y Mara Burkart (2017) “De Satiricón a Humor”.
1082 / 1970
 En la Figura 1, “alguien” que representa a los Estados Unidos tiene dos marionetas
que simbolizan la manipulación de unos sobre otros. La afirmación parte por la presencia del
“ojo”, símbolo masónico que se encuentra en los dólares, por lo cual puede existir una
referencia al poder económico del país del hemisferio norte en el contexto de la guerra.

Por otro lado, la Figura 2 personifica un teatro de marionetas, sostenido por columnas.
Generalmente éstas últimas representan la “civilización occidental y cristiana”. A su vez los
primeros mandatarios son personajes bestiarios (mitad hombre-mitad animal). La imagen de
Leopoldo Galtieri puede proceder a dos lecturas: la primera de ellas como un dinosaurio
ligado a la idea de fuerza antigua, incluso en contraposición con la imagen de Thatcher como
lo obsoleto, lo extinguido; la segunda de ellas puede ser una alusión de comprender a los
“viejos” militares como dinosaurios, heredada de ámbitos culturales de la música, a través de
la canción escrita por Charly García en tiempos de “Terrorismo de Estado”.

La representación de Margaret Thatcher como un escorpión alude a la “maldad”, la

“traición”. Su imagen en tiempos de guerra se ha representado siempre con animales e
insectos venenosos, alimañas, etc. El autor se retrotrae al tiempo de guerra ya que como
expresa Usubiaga (2012): “precisamente la figura de Margaret Thatcher se convirtió en ícono
de la guerra y fue blanco sobre el que hicieron foco muchas manifestaciones visuales” (p.91).
En el fondo se encuentra el mar, siendo una alusión al espacio geográfico del conflicto entre
éstos dos personajes. Enfrentados simulan además una clara diferencia de poderío militar: la
pistola de agua de Galtieri (en concordancia con la figura de dinosaurio) y el control con un
pulsador que sostiene Thatcher (que podría identificarse como la orden de destruir el Ara
General Belgrano para concordar con la figura de escorpión, o de la diferencia de tecnología
armamentística entre ambos Estados). De todas formas, uniendo las Figuras 1 y 2, en realidad
están realizando lo que el señor de traje desea, o sea, los Estados Unidos.

Por último, en la Figura 3, un niño argentino que estaría comprendiendo un relato de la

historia argentina “sesgado”, ya que solo ve el espectáculo del enfrentamiento entre Argentina
y Gran Bretaña, sin ver realmente lo que oculta el conflicto: la puesta en escena de los
Estados Unidos. Se asigna a un niño argentino por la caracterización morocha y de
guardapolvo blanco, ya que generalmente se utilizan estos recursos para asociar educación
argentina- clase popular, por lo que se podría decir que esta marca territorial interpela tanto a

1083 / 1970
la memoria desde el cuestionamiento a la resignificación de la historia en la educación
pública, como a su vez el mensaje anti-imperialista que emanó fuertemente tanto en la prensa
argentina como en los artistas en los tiempos de guerra.

Se destaca el empleo de colores vivos, generando por tanto un potente contraste con la
pared de fondo, la cual a su vez enriquece la obra con una textura desgastada y deteriorada de
la que no es casual: puede sostener el rol que tuvo el Estado tras el rendimiento de nuestras
tropas al finalizar el conflicto para con los ex combatientes, el de olvido y silencio. El uso de
la perspectiva, el sombreado y efectos visuales, crean una ilusión óptica permitiendo al
espectador introducirse en la escena, en la profundidad del muro. Como dice el propio artista,
su obra es “una ventana a un mundo surreal, donde todo puede ser real” (Buenos Aires Street
Art, 2012).

La singularidad expresada en el arte callejero de Martín Ron interpela la convicción

de Patricia Rojas (2000), quien en la revista Puentes establece: “los jóvenes tienen una mirada
diferente sobre el pasado (…) grafiti, pintura de murales y encuentros de murgas son sólo
algunos de los tantos elementos que se suman a la construcción de la memoria” (p.10). Por
otra parte Jelin (2002) agregaría:

Las nuevas generaciones pueden llegar al escenario público con otras visiones,
basadas en aprendizajes de parte de la experiencia pasada (…) pero al mismo
tiempo reavivar las memorias, interrogando a los mayores acerca de sus
compromisos y sus vivencias en ese pasado conflictivo y represivo (p.123).

Esta “marca territorial” está materializada por la visión de un joven artista que
encuentra en el diálogo con la memoria, otros sentidos y significaciones, proponiendo una
“lucha de sentidos”, de debates, sobre aquella parte de la historia que ha quedado aún como
herida abierta, y de la que hoy por cuestiones etáreas se diferencia radicalmente de los
anteriores espacios analizados.

1084 / 1970
Conclusión

Este trabajo tiene como característica particular ser un primer acercamiento a la

multiplicidad de “marcas territoriales” de Malvinas a lo largo y ancho de nuestro país. Esta
necesidad surge de un proyecto mucho más amplio denominado “Malvinas y Educación”
perteneciente al grupo de investigación Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM
2065). Como primer acercamiento teórico, resulta innegable tras el análisis del trabajo de
investigación, que existen diferentes voces y o diálogos al hablar de Malvinas, y a su vez cada
colectivo social impregna un sentido diferenciado, por lo que, una primera conclusión partiría
de los diversos mensajes que, dependiendo tanto de quienes desean hablar como aquellos que
construyen ese diálogo, deja en la memoria su propia visión.

Desde las miradas de un actor de orden religiosa que participó en la Guerra de

Malvinas, la visión de la Fuerza Aérea hasta un joven artista de arte callejero. Todos poseen el
núcleo central de Malvinas, sin embargo, cada uno de ellos explica la memoria desde
diferentes ángulos. Son apenas 3 marcas del millar que existen en el país, pero las mismas se
configuran por una lucha diferenciada.

Lo que se catalogaría como segunda conclusión es que no existe una “memoria” única,
ni lineal, así como las interpretaciones subjetivas de las mismas varían entre lo individual y lo
colectivo. A las caracterizaciones representadas por las marcas territoriales analizadas, el
lector seguramente puede agregarle nuevas, o en estar en desacuerdo. Por eso, la memoria es
un constante diálogo entre el presente y el pasado. Aún más teniendo en cuenta el marco o
cuadro social, lo que hace que toda memoria sea una reconstrucción más que un recuerdo.

Por esta línea se seguirán realizando trabajos que identifiquen las diferentes “marcas
territoriales” de Malvinas, ya que, como se dijo al principio, “Malvinas” es hoy una memoria
viva a recuperar.

Bibliografía

1085 / 1970
Buenos Aires Street Art (Agosto de 2012). Verdadero genio- entrevista a Martin Ron. BA
Street Art. Recuperado de http://buenosairesstreetart.com/es/2012/08/verdadero-genio-
entrevista-con-martin-ron/. Fecha de acceso: 30/07/2017.

Catullo, M.R., y Sempé, M.R. (2016) Antropología y muerte. Monumentos conmemorativos

de hechos políticos luctuosos en el Cementerio de La Plata, Argentina. Runa, archivo para las
ciencias del hombre, 37.2, 41-60.

Fernández Vivas, L., (2 de abril de 2014). El Cementerio de Darwin tiene su réplica en el

GBA. 24 Conurbano Online. Recuperado de http://www.24con.com/nota/108222-el-
cementerio-de-darwin-tiene-su-replica-en-el-gba/. Fecha de acceso: 24/07/2017.

Foote, K., y Azaryahu, M (2007). Toward a geography of memory: geographical dimensions

of public memory and commemoration. Journal of Political and military Sociology, 35, 125-
144.

García Álvarez, J. (2009). Lugares, paisajes y políticas de memoria: una lectura geográfica.
Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, 51, 175-202.

Halbwachs, M (2004) La memoria colectiva. Zaragoza, España: Prensas Universitarias de

Zaragoza.

Jelin, E. (2000). Memorias en conflicto. Revista Puentes, 1, 6-13.

Jelin, E (2002). Los trabajos de la memoria. Madrid, España: Siglo XXI de España Editores-
Siglo XXI de Argentina Editores.

Jelin, E., y Langland, V (2003). Monumentos, memoriales y marcas territoriales. Madrid,

España: Siglo XXI de España Editores-Siglo XXI de Argentina Editores.

Lorenz, F. (2006). Las guerras por Malvinas. Buenos Aires, Argentina: Edhasa.

Nora, P. (2008). Les lieuxs de mémorie. Montevideo, Uruguay: Trilce.

Rojas, P. (2000). Los jóvenes y la memoria: una mirada diferente sobre el pasado. Bailando
sobre las cenizas. Revista Puentes, 2, 6-10.

1086 / 1970
Usubiaga, V. (2012). Imágenes Inestables. Artes Visuales, dictadura y democracia en Buenos
Aires. Buenos Aires, Argentina: Edhasa.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018

II SIMPOSIO MALVINAS Y DEMOCRACIA

MESA REDONDA REFEM 2065: MALVINAS: POLÍTICA EXTERIOR Y SOCIEDAD

“MARCAS TERRITORIALES. LA «CUESTIÓN MALVINAS» EN LA CONSTRUCCIÓN DE LA

MEMORIA ARGENTINA (1982-2016)”

Prof. Marcelo Troncoso

tandilgeo@gmail.com
UNSAM / ReFEM 2065

Resumen
Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrática-autoritaria que dejó
grandes heridas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las tantas fue
“Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar.

1087 / 1970
El siguiente trabajo propone abordar algunas “marcas territoriales” poco reconocidas sobre
nuestras islas en gran parte del territorio argentino, entendidas éstas como “marcas físicas y
territorios en espacio vividos y transitados cotidianamente” (Jelin; 2003). Monumentos,
plazas, placas, memoriales, son algunos de los ejemplos en los que en cada ciudad argentina
significa y resignifica.

El objetivo del trabajo es identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas en el

territorio argentino que resultan significativas a la nación, abordando la construcción de la
memoria en el territorio, su significado y lucha.

1088 / 1970
 “Marcas territoriales. La «Cuestión Malvinas» en la construcción de la memoria
argentina (1982-2016)”333
Prof. Marcelo Troncoso.
UNSAM- (REFEM 2065 Tandil)
Prof. en Geografía- Alumno de Lic. En Didáctica de las Ciencias Sociales (UNSAM)

Introducción

Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrática-autoritaria que
dejó grandes heridas, huellas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las
tantas fue “Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar.

El siguiente trabajo se centrará la búsqueda de la construcción o de la

problematización de pensar “Malvinas” con la memoria. Por ello, se propone abordar algunas
“marcas territoriales” poco reconocidas sobre nuestras islas en gran parte del territorio
argentino, entendidas éstas como “marcas físicas y territorios en espacio vividos y transitados
cotidianamente” (Jelin, 2003). Las mismas llegan a reafirmar y resignificar los sentidos, los
que pueden sembrarse de simbología y sentimientos diferenciados hacia los sujetos.
Monumentos, plazas, placas, edificios, memoriales, son algunos de los ejemplos en los que en
cada ciudad argentina significa y resignifica constantemente al grito de “Las Malvinas son
argentinas”.

El objetivo del trabajo es identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas

en el territorio argentino que resultan significativas a la nación, abordando la construcción de
la memoria en el territorio, su significado y lucha. El artículo forma parte de un proyecto de
mayor envergadura denominado “Malvinas y Educación”, a través de la incorporación de las
NTIC´s, perteneciente a la Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM 2065).

333 Agradecimientos: Mg. En Historia del Arte Argentino y Latinoamericano (UNSAM) Suasnábar,
Guadalupe; Prof. en Historia Duarte, Cristian (ISP J. V. González); Lic. en Artes Visuales con orientación en
escultura (Univ. Nac. De las Artes) Arias, Cecilia; Prof. en Literatura Milia, Matías; Instituto y Archivo
Histórico de la Municipalidad de Morón; Dpto. de Relaciones Públicas de la Fuerza Aérea Argentina; I Base
Aérea Militar El Palomar; Municipalidad de Pilar y al grupo de investigación “Red Federal de Estudios Sobre
Malvinas (REFEM 2065).
1089 / 1970
Las marcas territoriales como vínculo entre el pasado y el presente

A lo largo de las últimas décadas del siglo XX y principios del siglo XXI han existido
una infinidad de estudios y debates con respecto a la cuestión de la memoria. Se han abordado
desde diversos matices: desde sus múltiples dimensiones, significados, gestión, usos y abusos
hasta su proyección social e institucional. Las mismas han sido campo de disputas no sólo en
el ámbito académico sino en el propio imaginario colectivo político y social. Estas
representaciones se manifiestan en los espacios públicos a través de museos, preservación del
patrimonio, asociaciones que recuperan la memoria, monumentos, leyes y políticas públicas,
entre otras. Tal cual expresa Jelin (2002) la complejidad del concepto radica en los múltiples
calificativos, desprendiéndose desde la memoria individual, memoria colectiva, memorias
activas y pasivas, memorias e identidad, memorias y olvidos, habituales y narrativas,
memorias y silencios, etc.

García Álvarez (2009) menciona que existe “un ensayo reciente sobre la cuestión
inventaria de nada menos que 256 conceptos diferentes alusivos a la memoria utilizados en el
lenguaje académico de los últimos decenios” (p.177). Por ello, no es objetivo del siguiente
trabajo entrar en una discusión epistemológica sobre la construcción del concepto de
memoria, sino posicionarse en una de las concepciones aceptadas en el ámbito académico que
resultan de Elizabeth Jelin (2002). Según la autora “la memoria se produce cuando hay sujetos
que comparten una cultura y agentes sociales que intentan materializar los sentidos del pasado
en diversos productos culturales que son pensados como transmisores de la memoria” (p.13).
Algunos ejemplos de estos transmisores son: los libros, los museos o los monumentos.
Estudiar la memoria implica referirse a recuerdos y olvidos, narrativas y actos, silencios y
gestos; pero también huecos y fracturas.

Aclarado este punto, es menester establecer que son las diversas representaciones que
toman forma en los espacios y lugares físicos a través de las marcas territoriales el objetivo
primordial de éste trabajo, siendo “Malvinas” el eje estructural de dicha investigación y el
punto de inicio para analizar las luchas y los sentidos sociales. No se busca entrar en un
reduccionismo al pensar que las memorias se construyen y cobran sentido de una vez, en
forma lineal. Se enfatiza que tanto las nociones de tiempo como de espacio son
construcciones sociales, por tanto, son culturalmente variables e históricamente construidas.

1090 / 1970
 Las marcas territoriales dialogan entre el presente y el pasado, trayendo al presente
memorias e identidades que están abocadas a un pasado colectivo. Por ello, Jelin (2003)
refiriéndose tanto a Gillis (1994) como Nora (1984), manifiesta que son:

Marcas físicas y territorios en espacios vividos y transitados cotidianamente –un

edificio, una placa, un memorial o un monumento-. Y el objeto de la lucha y la
memoria está ligado a un pasado reciente doloroso y vergonzoso, más que a los
intentos monumentalistas heroicos de los períodos históricos de construcción de la
nación moderna o de la historia oficial. (p. 1-2).

Se trata por tanto de marcar espacios donde existió violencia del Estado en épocas de
dictadura, o las intenciones de construir memoriales o monumentos que recuerden y
homenajeen a sus víctimas. De todas maneras no son espacios institucionalmente definidos de
una vez y para siempre, sino de lugares en construcción permanente.

A su vez, resulta significativo que el concepto “memoria” dentro de las ciencias

sociales pueda englobarse en una categorización multidisciplinar. Así, desde el campo de la
geografía en las últimas décadas, se han puesto de manifiesto una importante relación entre la
memoria y el espacio geográfico. Esta unión a generado tal riqueza académica, que algunos
autores han perfilado una línea de investigación denominada “Geografías de la Memoria”334.
Por tanto, García Álvarez (2001) ha expresado que:

Lugares (y no-lugares) de memoria, espacios de memoria, paisajes memoriales o

paisajes de memoria (…) los geógrafos interesados por estas cuestiones han
incorporado progresivamente dicho vocabulario y contribuido en forma creciente a

334 Tales son los casos de “Geografía Política” de Till, 2003; “Geografía Cultural” de Johnson, 2004; los
artículos sobre monumentos y memoria popular de Johnston y los dedicados a Halbwachs de Lévy y
Lussault; “Memory and place: geographies of a critical relationship” de Hoelscher, S y Aderman, D, 2004.
También “Geografías de la memoria, Lugares, desarraigos y reconstitución identitaria en situación de
genocidio” de Varela, Brisa, 2008, por nombrar algunos. La mayoría de estos trabajos se han ocupado de
analizar las relaciones entre memoria colectiva, los lugares y paisajes, y las identidades nacionales.
1091 / 1970
 analizar las dimensiones espaciales de la memoria. Aunque pequeña en comparación
con las contribuciones de otros campos académicos. (p.179)

Por otro lado, la obra de Pierre Nora (1984) “Les lieux de mémorie”, ha sido marco de
diversos geógrafos335, ya que no el autor reconoce el papel de la geografía a través de la
escuela vidaliana en la idea de la construcción de la conciencia nacional o de nación, sino que
incluso Maurice Halbwach (1950) instaura que la memoria colectiva se constituye
espacialmente mediante su anclaje en ciertos lugares materiales.

Desde la disciplina geográfica, dos autores como Foote y Azaryahu (2007) de origen
anglosajón, expresaron que “la geografía de la memoria localiza la historia y sus
representaciones en el espacio y el paisaje. Contesta a la cuestión dónde está la memoria en
términos de lugares y sitios que vacían una cierta visión de la historia en un molde de
permanencia conmemorativa” (p.127). En este sentido, la categoría de “lugar” ocupa un lugar
central desde la visión geográfica en las cuestiones de memoria, ya que lo que se trata de
comprender es como estos espacios fueron otorgados de sentidos y pertenencias para
convertirse en “lugares”, imprimiéndole una nueva carga simbólica. Por esta razón, y
parafraseando a Jelin (2002) otro eje analítico se constituye en diferenciar entre el “lugar
físico” y el “lugar de enunciación”, o sea, el valor y ubicación social del sujeto que otorga
sentido e incorpora a ese espacio en su memoria.

Regresando al concepto de “marcas territoriales”, una característica central es la

subjetividad, o sea, la interpretación y sentido que el sujeto o colectivo otorgue. Tal es así que
los mensajes y objetivos de su construcción pueden ser claros o ambiguos, dejando abierta la
interpretación de los mismos a partir de lo subjetivo. El paso del tiempo, como la presencia de
nuevos sujetos sociales y las construcciones espaciales generan nuevos marcos de
interpretación trayendo nuevos sentidos hacia los sujetos, a los que incluso pueden sembrarse
de simbologías y sentimientos diferenciados. En concordancia a Jelin (2002) “en otras
palabras, cuando en un sitio acontecen eventos importantes, lo que antes era un mero espacio

335 Sobre todo en la geografía anglosajona, donde los lugares de la memoria según Nora (1998) podrían
entenderse como productos sociales donde la memoria se materializa otorgando cierta especificidad al lugar.
1092 / 1970
físico o geográfico se transforma en un lugar con significados particulares, cargado de
sentidos y sentimientos” (p.3). Esto ocurre desde el plano personal como colectivo, ya que la
memoria requiere de un lugar donde acontecer porque es un diálogo complejo e
indeterminado entre espacio y tiempo.

Por último, cabe destacar que la noción de escala también entra en juego al hablar de
marcas territoriales. Por su propia configuración, son locales y localizables, pero sus sentidos
pueden ser de distinta escala y alcance.

Malvinas y sus marcas territoriales

Entre los años 1976-1983 Argentina sufrió una dictadura burocrático-autoritaria que
dejó grandes heridas, desgarros y dolores a gran parte de la sociedad. Una de las tantas fue
“Malvinas”, la que es hoy una memoria viva a recuperar. La guerra, ocurrida entre el 2 de
abril al 14 de junio de 1982 entre Argentina y Gran Bretaña por la recuperación de la
soberanía de las islas del Atlántico Sur336, dejó uno de los episodios más controvertidos y
difíciles de abordar en nuestra historia reciente: la suma de 649 caídos, así como un episodio
que ha dejado una huella importante en la experiencia colectiva de los argentinos, aún cuando
haya querido ser olvidado.

No existe una única manera, ni siquiera en el colectivo de los combatientes, de

comprender esta experiencia límite de situación de guerra. Por ello, las memorias sobre la
guerra de Malvinas son tanto memorias en pugna como un campo de tensiones políticas y
culturales. Qué y cómo recordar es siempre un terreno de disputa. Las “marcas territoriales”
son una forma de acercarse a esas luchas por el sentido.

A lo largo y a lo ancho del país hay cantidad de ellas que recuerdan tanto la “Cuestión
Malvinas” como a los caídos en la guerra de 1982, a sabiendas de las enormes dificultades
que la sociedad argentina tuvo para elaborar la derrota en la guerra y para reconocer a los
excombatientes. El fin de la guerra les significó el comienzo de un nuevo enfrentamiento,

336 Y que fuesen usurpadas por los ingleses el 3 de enero de 1833.

1093 / 1970
pero esta vez por la búsqueda del reconocimiento social que los alejara de la
“desmalvinización”, y por el pedido de justicia por los maltratos y torturas en la propia guerra.

Sin entrar en detalles sobre el proceso post guerra con respecto a Malvinas, es
importante decir que aún cuando los intentos de borramiento que se dieron tras la derrota, las
Malvinas persistieron en la memoria colectiva: así lo demuestran los miles de monumentos,
placas, calles, murales, grafitis, museos, etc. que en casi todas las ciudades argentinas se
fueron construyendo. Por otro lado, diversos actores sociales pugnan por afirmar la
legitimidad de “su” verdad, y tras ello construyen como vehículos de la memoria distintas
“marcas territoriales”.

Algunas de estas marcas territoriales recuerdan el impacto de la guerra, otros rinden

homenaje a los caídos, algunas utilizan la ornamentación simbólica de carácter institucional,
otros vinculan su mensaje a un discurso anti-imperialista y también al significado histórico o
político de Malvinas en la historia argentina. Conocer algunos de ellos permite pensar en el
proceso de construcción de memoria.

Por supuesto que no sólo se crearon en las grandes ciudades (Cenotafio de la Plaza
San Martín en Buenos Aires; frente al Monumento de la Bandera en Rosario; Plaza
Intendencia de Córdoba; Monumento Histórico Nacional de los caídos en Malvinas en
Ushuaia; el imponente Monumento a la Gesta de Malvinas en Necochea por nombrar sólo
algunos), sino que además en las más pequeñas o incluso en poblados rurales (Tapalqué;
Cenotafio en Campo Quijano en la Prov. De Salta; Tafí Viejo en Tucumán; Monumento a los
caídos en Yapeyú; Las Grutas en Río Negro, etc.); algunos fueron realizados por el Estado
(Luján, 1984; Olavarría, 1986; Morón, 2012; El Cóndor-Río Negro, 2016) y otros por
veteranos, familiares y amigos de los caídos (como por ejemplo La Matanza, 2015; Puerto
Madryn, 2003) por nombrar apenas un pequeño porcentaje de los mismos. Es así que, en el
espacio público de las ciudades como sedes y símbolos de poder, se han configurado
escenarios propicios de políticas de memoria.

También es preciso rescatar que, como se estableció en párrafos anteriores, existen

diferencias importantes entre quienes realizan las “marcas territoriales”. Con esto se quiere
establecer que hay contrastes entre aquellos que son encargos expresos del Estado, a los que
(en este caso) son realizados por familiares, la sociedad civil o los veteranos de guerra. Un
1094 / 1970
ejemplo de ello es el Monumento a los caídos en la guerra de Puerto Madryn (realizado por ex
combatientes de Malvinas) donde se establecen firmemente relaciones de horizontalidad en su
construcción, al monumento de Quequén, financiado por el Estado Nacional, donde se
establece una relación de verticalidad.

Las políticas de Estado también actúan en esta cuestión. A los primeros monumentos y
placas que recordaban a los caídos en la guerra (muy incipientes en el proceso del regreso a la
democracia) donde el tema Malvinas estaba desdibujado en la agenda pública, se fueron
sumando poco a poco en números en la década de los 90´, para pasar a ser una Política de
Estado a partir del 2003 con el gobierno de Néstor Kirchner y los posteriores mandatos de
Cristina Fernández de Kirchner.

La proliferación de homenajes, construcciones de monumentos en todos los rincones

del país, murales, museos, etc., hizo de Malvinas una “política de memoria”. Por ello, se
afirma que a la política de “desmalvinización” se le contrapuso por parte del Estado y la
sociedad un reconocimiento social de quienes fueran partícipes del conflicto con Gran
Bretaña, con una mayor participación en la esfera pública, e incluso como protagonistas
activos de la vida política.

Tres “marcas territoriales” que diferencian los sentidos en la construcción de la

memoria

Tal cual se expresó en la introducción del trabajo, el objetivo del presente es

identificar diferentes “marcas territoriales” poco reconocidas en el territorio argentino que
resultan significativas a la nación, abordando la construcción de la memoria en el territorio, su
significado y lucha.

El proyecto de investigación es de mayor envergadura, formando parte del

denominado “Malvinas y Educación”, a través de la incorporación de las NTIC´s,
perteneciente a la Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM 2065). Este es el primer
avance de dicho proyecto, en donde se identifican en distintas ciudades de la Argentina la
presencia de “marcas territoriales”, fotografiándolas y mapeándolas en el programa Google
Earth. La búsqueda tanto de sus significados, el sitio de emplazamiento, las decisiones de su
1095 / 1970
construcción, el contexto político, son elementos primordiales que intentan capitalizar la
construcción de la memoria colectiva con respecto a Malvinas. Al momento han sido
identificadas alrededor de 280 marcas territoriales, que van desde monumentos, placas,
plazas, calles, museos, murales, grafitis, arte callejero, estadios, escuelas, aulas, entre otras,
quedando aún muchas más por descubrirse.

Del total manifestado, se procederá a analizar 3 de ellas ubicadas en el Conurbano

Bonaerense: el Monumento a los héroes de Malvinas de la I Brigada Aérea sita en El Palomar,
partido de Morón; el Cenotafio de la ciudad de Pilar; y arte callejero en Ciudadela, partido de
Tres de Febrero. La decisión de proceder con estas marcas territoriales, se articula tanto al
mensaje de memoria que se desea transmitir, como a las diferentes representaciones que se
construyen para dialogar a través de la memoria.

El Cenotafio de Pilar

La guerra de Malvinas dejó 649 fallecidos, de los cuales 237 tumbas descansan en
suelo argentino malvinense en el Cementerio de Darwin, de las que 123 poseen la leyenda
“Soldado argentino solo conocido por Dios”.

Este año (2017) resulta significativo ya que serán identificadas/localizadas 96

muestras genéticas para realizar el aspecto comparativo de identificación/localización, tras el
acuerdo de un Plan de Proyecto Humanitario entre la República Argentina y el Reino Unido
de la Gran Bretaña firmado en diciembre de 2016, al que intervendrá el Comité Internacional
de la Cruz Roja. Sin duda alguna, se trata de una reparación histórica tanto para los familiares
(que así lo desearon) de los caídos, como para las representaciones de la memoria colectiva.

La Comisión de Familiares caídos en Malvinas y en el Atlántico Sur demandó durante

varios años la construcción de un cementerio en Darwin y un Cenotafio. Sobre el primero, en
el gobierno del Presidente Duhalde (2001-2003) se firmó un pre-acuerdo para la construcción
del mismo que se termina completando en el 2005. Finalmente su inauguración radicó en
noviembre del 2009.

1096 / 1970
 Por otro lado, la edificación del cenotafio en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires,
conocido como “Monumento a los caídos en la guerra de Malvinas e islas del Atlántico Sur”
está ubicado en la Plaza San Martín, en el barrio de Retiro, frente a la “Torre de los Ingleses”.
Para recordar a los caídos se realizaron placas de mármol negro con las inscripciones de los
fallecidos en combate sin rango militar, ni provincia de procedencia, incluso alterando el
orden alfabético de los 649337. No es objetivo desarrollar las memorias en pugna y en disputa
que generaron la colocación del cenotafio en un lugar ruidoso (lejos de un espacio silencioso,
de meditación), frente a la torre mencionada, en comparación con la gesta sanmartiniana, o
incluso lo inadmisible de vincular los conscriptos que fueron a las islas y perdieron sus vidas
junto a los militares de alto rango (la mayoría de ellos implicados con el terrorismo de
Estado), pero sí dejar en claro que generó gran cantidad de discusiones en el gobierno del
entonces presidente Carlos Saúl Menem, quien más allá de la nulidad de las Leyes de
Obediencia Debida y Punto Final, su política se centró en el olvido y en la “reconciliación”
con los británicos. Como establece Jelin (2000): “otros observadores y actores, preocupados
más que nada con la estabilidad de las instituciones democráticas, están menos dispuestos a
reabrir las experiencias dolorosas (…) y ponen el énfasis en la necesidad de abocarse a la
construcción de un futuro antes que a volver a visitar el pasado” (p.7).

El cenotafio alude a la representación de un monumento funerario erigido en honor a

una persona o grupo, a través “de una tumba vacía”. Como establecen Catullo y Sempé
(2016) “Al tratarse de un cenotafio, es una edificación simbólica que designa lo ausente, la
falta de los cuerpos enterrados, los muertos no recuperados y la herida abierta del duelo sin
fin” (p.41). Según Massa (1998), “los monumentos dedicados a los caídos (…) conducen a
otro tiempo reportándolo a hoy, evocándolo gracias a su propia presencia”. (p.7)

Sin duda alguna, el cenotafio de Buenos Aires es reconocido a nivel nacional, más allá
de sus luchas políticas en la construcción de la memoria. Sin embargo, existen otros
cenotafios en el país construidos como lugares de memoria: algunos de menor envergadura
como el presente en Campo Quijano (Salta), y otros que son réplicas del Cementerio de
Darwin, como el de la ciudad de Pilar. A éste nos referiremos.

337 La alusión al mismo está signada por la expresión de que “en la batalla no importa el rango, la
procedencia, todos somos iguales ante la muerte”
1097 / 1970
 La ciudad de Pilar se encuentra ubicada al norte de la provincia de Buenos Aires, a
sólo 54 km de la Capital Federal. Se la encuadra además dentro del llamado “Conurbano
Bonaerense”. Cercano a la ciudad, por la Ruta Provincial 28 (km. 5) se erige el “Cenotafio de
Malvinas”, único en el país por sus características.

El predio comprende 6 has., de las que no sólo se encuentra una réplica exacta en sus
dimensiones al Cementerio en las islas, sino que además se construyó la copia de la capilla
católica Santa María de origen inglés de Puerto Argentino, que en su interior guarda los
nombres y fotos de los caídos en 1982338. Cuenta además con numerosos monumentos que
conmemoran tanto la batalla como las propias islas339, y la disposición de un helipuerto.

Foto 01: Cenotafio y Capilla Santa María (Cenotafio de Pilar)

Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

El impulso de la creación del mismo es ideado por el Presbítero José Fernández, quien
fuera en vida Capellán del Batallón de Arsenales en la gesta de Malvinas, y estuviera presente
en las islas junto a los soldados hasta el día de la rendición.

338 Además los fines de semana se ofician misas al funcionar como parroquia.
339 Imagen suspendida de las dos islas construidas en hierro elevado a pocos metros del piso con dos soles
en dirección al Cenotafio, y cañones que pertenecieron al portaviones ARA 25 de Mayo, entre otros.
1098 / 1970
 Fernández era el propietario del predio, quien intentó en principio donar las tierras a
la Iglesia Católica para realizar el homenaje, siendo el mismo rechazado. El municipio de
Pilar aceptó el reto, siendo los propios veteranos de guerra los asignados para la
administración. El 2 de abril de 1992, al cumplirse 10 años del inicio de la guerra, fue
inaugurado.

La particularidad del Cenotafio son las 649 cruces de madera dispuestas

geométricamente, ordenadas alfabéticamente por apellido y nombre, seguidos del rango y la
fuerza armada.

Fallecido el Presbítero en 2008, sus restos fueron enterrados bajo la capilla. En

homenaje a su compromiso tanto con la construcción en el predio, como con la “Causa
Malvinas” se instaló la cruz N° 650.

En una nota periodística, Gustavo Spinelli340, actual cuidador del predio asegura:
“cuando la gente llega se queda muda. Acá hay 649 cruces, 323 del Crucero Belgrano. Yo
estoy tan acostumbrado que quizás no contemplo el shock de quien no viene habitualmente”
(Fernández Vivas, 2014). El lugar se emplaza lejos de los ruidos de la ciudad, ensamblado al
homenaje de respeto por los caídos. Quizás ésta sea una de las cuestiones por la cual se podría
hipotetizar que el espacio no es transitado cotidianamente, y aún más, que no resulte conocido
incluso por los propios pilarenses que nunca se han acercado a visitarlo. Es así que un grupo
de jóvenes a través de las redes sociales como Facebook comenzaron a generar una campaña
de visibilización del Cenotafio creado hace muy pocos años, pero con la etiqueta de “lugar
turístico” dentro de Pilar. Aquí también entran en juego las luchas por la memoria, incluso en
el accionar de jóvenes que con buena voluntad han buscado que el sitio sea conocido, pero no
desde la memoria, sino desde lo turístico.

Otra de las particularidades del caso es que fue inaugurado en 1992 con la presencia
del entonces Presidente de la Nación Carlos Menem, y pasados 20 años ha comenzado su
proceso de vulgarización por parte de jóvenes comprometidos con la “Causa Malvinas”.
Suma Spinelli en la nota periodística: “Queremos que no se olvide. Queremos que cuando
nosotros desaparezcamos, nuestros hijos, nuestros nietos sepan lo que pasó. Queremos que

340 Cabo Segundo en el conflicto y participó de los 74 días de la contienda.

1099 / 1970
hoy los colegios nos vengan a preguntar. Somos historia viviente. Sobre San Martín lo tienen
que leer de un libro, nosotros se lo podemos contar”. (Fernández Vivas, 2014).

En esta “marca territorial”, se invita a pensar a través de la memoria en un

descampado lugar que asemeja al sitio original del cementerio en Darwin, más aún en épocas
invernales. La simbología de la réplica se proyecta a un “puente” entre ambos espacios, con
una marca que excede la escala de sentidos y homenajes: dos cementerios en suelo argentino,
uno construido como Cenotafio. En definitiva, la ausencia con nombre y apellido
identificados en el Cenotafio, impregna en la memoria social como un recordatorio de aquella
“guerra absurda” en un contexto de “Terrorismo de Estado”.

Monumento a los Héroes de Malvinas (I Brigada Aérea – El Palomar)

La Base Aérea El Palomar se encuentra ubicada en la ciudad de El Palomar, en el

Partido de Morón. Es una de las 7 brigadas activas de la Fuerza Aérea Argentina, y la unidad
aérea más antigua del país. Su aeropuerto de índole militar fue inaugurado en 1910. Sin entrar
en pormenorizados detalles que exceden a la rica historia que posee esta brigada, algunas
cuestiones centrales se traslucen desde la partida de numerosos aviones hacia las bases
científicas del continente antártico, como su activa participación en la guerra de Malvinas,
donde no solo se incorporaron de sus filas aviones de combate341, sino que también realizó
misiones de transporte de personal y de equipamiento

Es así que, a pedido de personal de la Base Aérea, se inauguró el “Monumento a los

Héroes de Malvinas” el año 1988. Para ello, se efectuó un conjunto arquitectónico
simbolizando una capilla a través de un estandarte de la Fuerza Aérea: el birrete argentino342,
y dentro de ella una estructura de bronce. Tras el análisis de la “marca territorial” se verifica

341 El 1° de Mayo de 1982, la Fuerza Aérea tuvo su bautismo de fuego en el marco de la contienda entre
Argentina y el Reino Unido.
342 Gorra del uniforme de la Fuerza Aérea Argentina.
1100 / 1970
que la misma es un relieve tridimensional, seguramente pensado como espacio de
conmemoración y contrición, con la necesidad de ingresar a la “capilla” para honrar a los
caídos desde la lógica de la sacralidad cristiana (adentrarse en el templo para honrar a los
caídos).

Quien resultara acreedor de la elaboración del mismo fue el escultor rosarino

Francisco Pelló y Hernandis, quien hiciese además el primer busto a Eva Perón, localizado en
la ciudad de Rosario. El mismo fue ideado y confeccionado en la ciudad ribereña, siendo
trasladado e instalado en El Palomar. La técnica es el bajo relieve, y son 8 figuras en bronce
de 5,50 metros de altura, con un pie de vitraux realizado en bronce y vidrio de 12, 50 mts de
altura.

No es casual que el bronce sea característico en esta figura, del que siempre se utilizó
como material noble que permitiese la inmortalidad de la obra. Debido al pedido expreso de la
Base, este material está ligado a la estatutaria del siglo XIX, reservado para los bustos o
estatuas de los “grandes hombres”. En una primera instancia, la escultura posee cuatro figuras
que la componen.

Foto 02: Monumento a los héroes de Malvinas de la I Brigada Aérea.

1101 / 1970
 Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

La Figura 1 simula un retrato femenino en una representación mariana, generalmente

utilizado a conceptos republicanos: puede ser la Argentina, la soberanía, las islas, la guerra o
la paz, como también puede enunciarse a través de la Virgen María. Sin embargo, en la
totalidad de la composición sería más acertada la figura de una “imagen republicana”, que
concentra la recepción a los caídos, a los héroes (los brazos extendidos simbolizando el
recibimiento), y se encuentra envolviendo con su manto los cuerpos desnudos de los hombres.
Se infiere, por lo tanto, más una lógica de recepción o de recibimiento, antes que de una
contención.

Por lo pronto, en la Figura 2 y parte de la Figura 3 hay una clara intención de

patetismo343. Tres personajes componen el relato, pudiendo significar a los padres con el
cuerpo del hijo, ya que las figuras superiores parecieran de edades mayores (visión muy lineal
al cuerpo de Cristo en el mensaje de “murió por nosotros”), como también (y más acertado) a
3 de los 7 caídos de la Base Aérea344, siendo mucho más difícil la tarea de pensar que
representa cada uno y el objetivo de su representación cuando no existen datos de su
conformación.

En la Figura 3, los otros 4 cuerpos representan la muerte, la resignación, el sufrimiento

y la resistencia, composiciones muy comunes en escenas de batallas o monumentos

343 En el arte, Es la exageración de los sentimientos como dolor, sufrimiento, lógica muy común en la
representación de batallas o guerras
344 Mayor Rubén Martel, Mayor Carlos Crause, Suboficial Mayor Julio Lastra, Suboficial Principal Manuel
Albedo, Suboficial Auxiliar Ángel Cardone, Suboficial Auxiliar Carlos Cantesano y Cabo Guillermo García.
Todos ellos tripulantes del avión TC 130 Hércules Tango Charlie 63, que cayó el 1° de junio de 1982.
1102 / 1970
conmemorativos a las guerras y memoriales. Hay un relato del sufrimiento y al mismo tiempo
del mártir, haciendo una analogía con Guernica.

Por último, la Figura 4 enaltece la representación del avión de combate propio de la

Brigada Aérea, sobrevolando las Islas Malvinas. La idea por tanto que se encarna, está
compuesta por la cruz del vitral345, la imagen republicana dando la recibida a los caídos en
combate de Malvinas, el avión como símbolo de la Fuerza Aérea Argentina y de la I Brigada
Aérea que participó activamente en el conflicto sobrevolando las islas Malvinas. Existe
además un fuerte eje vertical que el escultor transmite entre las Islas Malvinas, la trompa del
avión, la cabeza de la república y las manos, generando una simetría en el peso de las figuras
en el conjunto escultórico. Esta marca territorial podría catalogarse por tanto, en su conjunto
arquitectónico, en lógica de capilla ardiente o mausoleo, por la celestialidad del mensaje.

Es así que las memorias se inscriben desde donde se habla, y por las intenciones que
se desean dialogar. Sin duda alguna, las marcas territoriales de la Armada Argentina, Fuerza
Aérea y Batallones proponen la visión de la memoria a través de “la masculinidad heroica en
la guerra”, “la entrega de la vida por la patria”, “cumplir el deber que se les fue asignado y
por el que juraron defender”. Son expresiones de viejas instituciones tradicionales que, como
lo conceptualizó Halbwachs (1950), interceden en el espacio a través de “marcos sociales para
la memoria”, o las “memorias oficiales” como nodos centrales de identificación y de anclaje
de la identidad. Sin embargo, destacar símbolos de heroísmo a la memoria, a veces implica
silenciar otros.

Arte callejero en Ciudadela, Partido de Tres de Febrero

La última de las marcas territoriales analizadas en ésta investigación, tiene la

particularidad de ser “arte callejero” o “arte urbano”. Frente a ellas el espectador se impregna
de diferentes sentidos. Desde la década de los 90 se utiliza para describir el trabajo de un

345 Es uno de los más grandes que realizó el escultor y mide 105 metros.
1103 / 1970
conjunto heterogéneo de artistas de un modo de expresión artística basado en diversas
técnicas.

Es en esta marca donde se ponen en juego “las memorias en disputa”, ya que es

relevante en el mensaje que desea transmitir su autor quien es el multipremiado joven artista
argentino contemporáneo Martín Ron, quien ha realizado trabajos debajo de las autopistas de
la Capital Federal, así como en diferentes espacios porteños. Martín Ron, artista urbano,
dueño de una virtuosa técnica excepcional, utiliza el espacio público como lienzo para su
obra. Los muros, las paredes que delimitan el espacio exterior del interior, son el soporte de su
creación. Su proceso creativo se inicia con el relevamiento previo del lugar, siendo la
invención de sus personajes inspirados por el propio contexto en donde la obra se adueña del
territorio cambiando su morfología visual. Los vecinos, el transeúnte que camina aquellos
espacios, no solo se convierten en los espectadores de una ilusión, sino que también son la
fuente de su inspiración. Es así que la elección del lugar para realizar la escena resulta
enigmática. No por encontrase en Ciudadela, sino por la presunción de ser un espacio poco
visible y de tránsito continúo: la intersección de Colectora sur de Acceso Oeste y 25 de Mayo.
Se desconoce el nombre de la obra y su año, aunque podemos afirmar que es relativamente
reciente por el mensaje que desea transmitir.

1104 / 1970
Foto 03: Arte Callejero de Martín Ron.

Imagen tomada por Troncoso, Marcelo (2017)

La composición posee tres niveles. Es una obra más cercana a la caricatura y el humor
gráfico, aunque durante la guerra este tipo de ilustraciones se multiplicaron entre las
producciones de artistas reconocidos. La iconografía presente es una reinterpretación de las
imágenes que circularon en tiempos de guerra346.

346 Se recomiendan los escritos de Usubiaga, Viviana (2012) “Imágenes inestables. Artes visuales,
dictadura y democracia en Buenos Aires; Levin, Florencia (2013) “Humor político en tiempos de represión”
y Mara Burkart (2017) “De Satiricón a Humor”.
1105 / 1970
 En la Figura 1, “alguien” que representa a los Estados Unidos tiene dos marionetas
que simbolizan la manipulación de unos sobre otros. La afirmación parte por la presencia del
“ojo”, símbolo masónico que se encuentra en los dólares, por lo cual puede existir una
referencia al poder económico del país del hemisferio norte en el contexto de la guerra.

Por otro lado, la Figura 2 personifica un teatro de marionetas, sostenido por columnas.
Generalmente éstas últimas representan la “civilización occidental y cristiana”. A su vez los
primeros mandatarios son personajes bestiarios (mitad hombre-mitad animal). La imagen de
Leopoldo Galtieri puede proceder a dos lecturas: la primera de ellas como un dinosaurio
ligado a la idea de fuerza antigua, incluso en contraposición con la imagen de Thatcher como
lo obsoleto, lo extinguido; la segunda de ellas puede ser una alusión de comprender a los
“viejos” militares como dinosaurios, heredada de ámbitos culturales de la música, a través de
la canción escrita por Charly García en tiempos de “Terrorismo de Estado”.

La representación de Margaret Thatcher como un escorpión alude a la “maldad”, la

“traición”. Su imagen en tiempos de guerra se ha representado siempre con animales e
insectos venenosos, alimañas, etc. El autor se retrotrae al tiempo de guerra ya que como
expresa Usubiaga (2012): “precisamente la figura de Margaret Thatcher se convirtió en ícono
de la guerra y fue blanco sobre el que hicieron foco muchas manifestaciones visuales” (p.91).
En el fondo se encuentra el mar, siendo una alusión al espacio geográfico del conflicto entre
éstos dos personajes. Enfrentados simulan además una clara diferencia de poderío militar: la
pistola de agua de Galtieri (en concordancia con la figura de dinosaurio) y el control con un
pulsador que sostiene Thatcher (que podría identificarse como la orden de destruir el Ara
General Belgrano para concordar con la figura de escorpión, o de la diferencia de tecnología
armamentística entre ambos Estados). De todas formas, uniendo las Figuras 1 y 2, en realidad
están realizando lo que el señor de traje desea, o sea, los Estados Unidos.

Por último, en la Figura 3, un niño argentino que estaría comprendiendo un relato de la

historia argentina “sesgado”, ya que solo ve el espectáculo del enfrentamiento entre Argentina
y Gran Bretaña, sin ver realmente lo que oculta el conflicto: la puesta en escena de los
Estados Unidos. Se asigna a un niño argentino por la caracterización morocha y de
guardapolvo blanco, ya que generalmente se utilizan estos recursos para asociar educación
argentina- clase popular, por lo que se podría decir que esta marca territorial interpela tanto a

1106 / 1970
la memoria desde el cuestionamiento a la resignificación de la historia en la educación
pública, como a su vez el mensaje anti-imperialista que emanó fuertemente tanto en la prensa
argentina como en los artistas en los tiempos de guerra.

Se destaca el empleo de colores vivos, generando por tanto un potente contraste con la
pared de fondo, la cual a su vez enriquece la obra con una textura desgastada y deteriorada de
la que no es casual: puede sostener el rol que tuvo el Estado tras el rendimiento de nuestras
tropas al finalizar el conflicto para con los ex combatientes, el de olvido y silencio. El uso de
la perspectiva, el sombreado y efectos visuales, crean una ilusión óptica permitiendo al
espectador introducirse en la escena, en la profundidad del muro. Como dice el propio artista,
su obra es “una ventana a un mundo surreal, donde todo puede ser real” (Buenos Aires Street
Art, 2012).

La singularidad expresada en el arte callejero de Martín Ron interpela la convicción

de Patricia Rojas (2000), quien en la revista Puentes establece: “los jóvenes tienen una mirada
diferente sobre el pasado (…) grafiti, pintura de murales y encuentros de murgas son sólo
algunos de los tantos elementos que se suman a la construcción de la memoria” (p.10). Por
otra parte Jelin (2002) agregaría:

Las nuevas generaciones pueden llegar al escenario público con otras visiones,
basadas en aprendizajes de parte de la experiencia pasada (…) pero al mismo
tiempo reavivar las memorias, interrogando a los mayores acerca de sus
compromisos y sus vivencias en ese pasado conflictivo y represivo (p.123).

Esta “marca territorial” está materializada por la visión de un joven artista que
encuentra en el diálogo con la memoria, otros sentidos y significaciones, proponiendo una
“lucha de sentidos”, de debates, sobre aquella parte de la historia que ha quedado aún como
herida abierta, y de la que hoy por cuestiones etáreas se diferencia radicalmente de los
anteriores espacios analizados.

1107 / 1970
Conclusión

Este trabajo tiene como característica particular ser un primer acercamiento a la

multiplicidad de “marcas territoriales” de Malvinas a lo largo y ancho de nuestro país. Esta
necesidad surge de un proyecto mucho más amplio denominado “Malvinas y Educación”
perteneciente al grupo de investigación Red Federal de Estudios sobre Malvinas (REFEM
2065). Como primer acercamiento teórico, resulta innegable tras el análisis del trabajo de
investigación, que existen diferentes voces y o diálogos al hablar de Malvinas, y a su vez cada
colectivo social impregna un sentido diferenciado, por lo que, una primera conclusión partiría
de los diversos mensajes que, dependiendo tanto de quienes desean hablar como aquellos que
construyen ese diálogo, deja en la memoria su propia visión.

Desde las miradas de un actor de orden religiosa que participó en la Guerra de

Malvinas, la visión de la Fuerza Aérea hasta un joven artista de arte callejero. Todos poseen el
núcleo central de Malvinas, sin embargo, cada uno de ellos explica la memoria desde
diferentes ángulos. Son apenas 3 marcas del millar que existen en el país, pero las mismas se
configuran por una lucha diferenciada.

Lo que se catalogaría como segunda conclusión es que no existe una “memoria” única,
ni lineal, así como las interpretaciones subjetivas de las mismas varían entre lo individual y lo
colectivo. A las caracterizaciones representadas por las marcas territoriales analizadas, el
lector seguramente puede agregarle nuevas, o en estar en desacuerdo. Por eso, la memoria es
un constante diálogo entre el presente y el pasado. Aún más teniendo en cuenta el marco o
cuadro social, lo que hace que toda memoria sea una reconstrucción más que un recuerdo.

Por esta línea se seguirán realizando trabajos que identifiquen las diferentes “marcas
territoriales” de Malvinas, ya que, como se dijo al principio, “Malvinas” es hoy una memoria
viva a recuperar.

Bibliografía

1108 / 1970
Buenos Aires Street Art (Agosto de 2012). Verdadero genio- entrevista a Martin Ron. BA
Street Art. Recuperado de http://buenosairesstreetart.com/es/2012/08/verdadero-genio-
entrevista-con-martin-ron/. Fecha de acceso: 30/07/2017.

Catullo, M.R., y Sempé, M.R. (2016) Antropología y muerte. Monumentos conmemorativos

de hechos políticos luctuosos en el Cementerio de La Plata, Argentina. Runa, archivo para las
ciencias del hombre, 37.2, 41-60.

Fernández Vivas, L., (2 de abril de 2014). El Cementerio de Darwin tiene su réplica en el

GBA. 24 Conurbano Online. Recuperado de http://www.24con.com/nota/108222-el-
cementerio-de-darwin-tiene-su-replica-en-el-gba/. Fecha de acceso: 24/07/2017.

Foote, K., y Azaryahu, M (2007). Toward a geography of memory: geographical dimensions

of public memory and commemoration. Journal of Political and military Sociology, 35, 125-
144.

García Álvarez, J. (2009). Lugares, paisajes y políticas de memoria: una lectura geográfica.
Boletín de la Asociación de Geógrafos Españoles, 51, 175-202.

Halbwachs, M (2004) La memoria colectiva. Zaragoza, España: Prensas Universitarias de

Zaragoza.

Jelin, E. (2000). Memorias en conflicto. Revista Puentes, 1, 6-13.

Jelin, E (2002). Los trabajos de la memoria. Madrid, España: Siglo XXI de España Editores-
Siglo XXI de Argentina Editores.

Jelin, E., y Langland, V (2003). Monumentos, memoriales y marcas territoriales. Madrid,

España: Siglo XXI de España Editores-Siglo XXI de Argentina Editores.

Lorenz, F. (2006). Las guerras por Malvinas. Buenos Aires, Argentina: Edhasa.

Nora, P. (2008). Les lieuxs de mémorie. Montevideo, Uruguay: Trilce.

Rojas, P. (2000). Los jóvenes y la memoria: una mirada diferente sobre el pasado. Bailando
sobre las cenizas. Revista Puentes, 2, 6-10.

1109 / 1970
Usubiaga, V. (2012). Imágenes Inestables. Artes Visuales, dictadura y democracia en Buenos
Aires. Buenos Aires, Argentina: Edhasa.

A debacle da Nova República Brasileira (1985-2016): breve ensaio sobre a desilusão e a

terceira onda de democratização

Renata Peixoto de Oliveira (UNILA)

renata.oliveira@unila.edu.br

Simposio Política Latinoamericana Comparada (CEC)

Mesa redonda: La crisis brasileña en Portugués ( DALC-ALACIP) coordinada por Juan Lucca

1110 / 1970
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

10 al 13 de septiembre de 2018.

Resumo

Este breve ensaio visa refletir sobre a crise politica brasileira na contemporaneidade a partir
da compreensão deste processo enquanto parte de um giro democrático regional que nos leva
a um momento de inflexão no que diz respeito à terceira onda de democratização que originou
os regimes democráticos instaurados em diversos países da região no período pós-ditatorial.
Para além, da percepção de crise de determinados governos ou de crise da nova esquerda
latino-americana, aqui se propõe a discussão sobre os elementos fundacionais ou
estabilizadores daqueles regimes que ao se abalarem ou desaparecerem ocasionaram um giro
democrático que afetaram a democracia e o regime republicano em diversos países. No caso
brasileiro, buscaremos compreender a crise recente através de uma análise dos principais
elementos que constituíram a nova República, bem como seus pactos fundacionais. Assim,
podem-se lançar algumas luzes sobre os desafios atuais e as necessidades para a recomposição
do regime democrático brasileiro no compasso das tradições republicanas e as possibilidades
de aprofundamento democrático no sentido de uma maior densidade destes regimes.

Palavras-chave: densidade democrática brasileira, tradição republicana, crise politica da

Nova Republica, giro democrático, terceira onda de democratização.

1111 / 1970
Apresentação

Nos últimos anos o grupo Democratização na América Latina em perspectiva

Comparada (DALC) da Associação latino-americana de Ciência Politica (ALACIP) assumiu
uma agenda de pesquisa voltada a compreensão dos atuais desafios políticos para as
democracias da região. No bojo deste processo, esta pesquisadora assumiu uma agenda de
pesquisa que buscava, inicialmente, compreender a densidade de alguns regimes políticos,
principalmente dos países andinos, em meio à combinação existente entre regimes
(democráticos) e modelos de desenvolvimento (neoliberais) chegando a uma discussão muito
próxima aquela realizada pelos que se dedicam a entender a qualidade da democracia, mas
neste caso, sinalizando a densidade destes regimes políticos. Paralelamente, também foram
assumidas analises em torno do processo de avanço neoconservador em vários países da
região, revertendo a onda de governos progressistas que se somaram no início do século XXl.
Neste caso, as discussões avançaram para o entendimento de que existem giros democráticos
que vão muito além da simples dicotomia entre as esquerdas e as direitas. O entendimento e a
de que estes giros não estariam compreendidos dentro dos regimes democráticos sinalizando
um movimento pendular entre diferentes lados que representam posições do espectro politico-
ideológico, mas um giro mais amplo que abarca este giro menor. Estamos em um momento de
inflexão que sinaliza um giro reverso no sentido republicano e democrático, acompanhando o
movimento oposto no sentido conservador, antirrepublicano e antidemocrático.

O objetivo central desta reflexão aqui proposta e a de empregar este conceitual

teórico apresentado em trabalhos recentes para um melhor entendimento do caso brasileiro.
Dessa forma, procurar-se-á partir dos principais acontecimentos que sinalizam a instauração

1112 / 1970
de um processo de crise politica brasileira, que se estende das manifestações de 2013 ao
processo de impedimento politico da presidenta Dilma Rousseff em 2016, com o agravante da
prisão do ex-presidente Lula em 2018. Se este e o ponto de partida, para a argumentação a ser
sustentada, e central a analise dos elementos que nos permitem entender a construção, a
permanência e a estabilidade do regime politico brasileiro de 1985 ate o primeiro mandato de
Dilma Rousseff. Um aspecto elementar nesta discussão seria a compreensão da erosão da base
de legitimidade não de um governo em particular, mas da própria democracia em si.

Assim sendo, seria oportuno resgatar alguns elementos nestas elucubrações sobre o
caso brasileiro, seriam eles, as características de nossa transição democrática pactuada, a
construção do regime democrático em meio a desestabilização características dos governos
Sarney e Collor, a estabilidade bipartidária dos anos 2000. A discussão aqui trazida será
dividida da seguinte maneira, um primeiro bloco constando de uma primeira seção intitulada
A transição brasileira em meio ao processo da terceira onda de democratização, uma
segunda cujo titulo seria O Pacto estabilizador centrista e o bipartidarismo brasileiro, e uma
seção derradeira chamada Neoconservadorismo e a crise democrática brasileira em meio ao
governo Rousseff. Em seguida, a título de algumas conclusões, reflexões e um esforço
analítico um pouco mais sistematizado sobre as interpretações plausíveis ao recente fenômeno
de crise democrática no caso brasileiro.

1113 / 1970
 1. A transição brasileira em meio ao processo da terceira onda de
democratização

A tradição política brasileira traz consigo elementos que pautam uma cultura
tradicional, familial, conservadora, clientelista e patrimonialista. Somos o oposto dos
ideais republicanos, democráticos e, até mesmo, liberais. Nossas raízes foram
construídas em um longo e excludente passado colonial e escravocrata e nosso gênesis
como nação foi dado pelos braços da monarquia em uma política imperial.
As duas décadas de ditadura militar no século XX, apenas corroboram e
cristalizam tradições políticas e culturais de nossas elites e do apoio que
frequentemente recebem das classes médias. Em que pese o passado histórico a
construção de uma imagem cordial, receptiva e harmônica do povo brasileiro é uma
constante.
A própria ditadura militar brasileira, assentada no clássico modelo do
autoritarismo burocrático militar, primou pela tentativa de salvaguardar sua imagem,
não meramente de normalidade, mas, sobretudo de superioridade em relação aos
regimes militares dos países vizinhos no mesmo período. Isto pode ser atestado pela
manutenção da competição partidária entre Arena, o partido oficial do regime, e o
MDB, o partido que representava as forças de oposição. Além disso, o regime
brasileiro garantiu a perfeita rotatividade entre generais, evitando-se contra golpes ou
golpes internos, como nos casos peruano, equatoriano e Argentino ou o isolamento de
um único líder como nos casos chileno, paraguaio (Stroessner) e, anteriormente, o
venezuelano (Pérez Jimenez).
A própria abertura política brasileira instigou um processo lento e gradual,
que teve início com o governo Geisel (1974-1979) consumando-se com a retirada
militar apenas em 1985 e com eleições diretas apenas em 1989.
A natureza e características dessa redemocratização, por si mesmas, nos leva
a questionar a tradição republicana e democrática do país, voltando nossa atenção para
as outras ondas de redemocratização ocorridas. De acordo com Samuel Huntington,
em seu clássico estudo sobre as ondas de democratização lançado em 1984 teríamos
três grandes ondas, acompanhadas por suas ondas reversas. A primeira delas, de finais
do século XlX até o período do entre guerras, que no caso brasileiro corresponderia a
uma república fundada sem participação popular e por intermédio dos militares e que
nas primeiras décadas do século XX, seria marcada pelo regime oligárquico conhecido
como república velha. A segunda onda de democratização compreenderia o pós-
segunda guerra mundial e no caso brasileiro corresponde ao período 1946-1964, sendo
conhecida de república nacional populista. Este breve período democrático brasileiro
foi interrompido pelos vinte e um anos de regime militar e mais cinco anos de um
governo civil que foi eleito indiretamente. Talvez este seja um dos aspectos mais
singulares e notáveis da transição brasileira que concretiza a saída dos militares
através de uma eleição indireta, desconsiderando e rejeitando as grandes mobilizações
populares que se deram entre 1983 e 1984 em torno da campanha conhecida como
Diretas Já.
A própria ascensão de José Sarney (PMDB) à presidência é revestida de
aspectos raros e controversos que passaram despercebidos e ocultados da sociedade
brasileira. Já não bastasse o caráter pactuado e negociado desta transição que se

1114 / 1970
ocupou, primeiramente, de assegurar a lei de anistia, evitando a responsabilização,
julgamento e punição dos militares, o novo presidente civil não poderia ter sido nem
mesmo empossado. Sarney era vice de Tancredo Neves que faleceu antes mesmo de
sua posse, logo o vice-presidente também não teria sido empossado como tal, não
podendo assumir a presidência.
Apesar dos questionamentos aqui apresentados, sabe-se que se inaugurou
uma nova fase da política brasileira a partir da ascensão de José Sarney à presidência
da república. O período também foi fortemente marcado pela crise econômica que
marcou a transição por uma forte desilusão democrática, tendo em vista que a
recessão, associada ao grande endividamento externo e a hiperinflação jogaram por
terra qualquer chance remota de avanço democrático no sentido de resgate da imensa e
histórica dívida social do país.
O principal marco deste processo foi a festejada Constituição de 1988, a
chamada Constituição Cidadã, respeitada pelo meio jurídico internacional por ser
considerada uma das mais avançadas do mundo e fruto de importantes debates no
âmbito da sociedade brasileira.
As primeiras eleições diretas para presidente (a) da república desde Jânio
Quadros (1961) ocorreram em 1989 e sinalizaram a fragmentação político-partidária
do país, a falta de enraizamento dos partidos políticos e a falta de consistência
programática que deixaram o eleitorado a mercê de uma disputa construída pelos
grandes meios de comunicação.
O sistema multipartidário brasileiro soerguido com o fim da ditadura,
praticamente não resgatou nenhum partido do período democrático precedente, salvo
às siglas que originaram as disputas entre PTB x PDT e PCB x PCdoB. Quanto ao
período ditatorial, deu origem ao PMDB originário do partido oposicionista ao regime
e do partido oficial do regime deu origem PDS e o PPB, e, futuramente ao PFL, hoje
democratas. Excetuando-se estas experiências, o sistema partidário brasileiro foi
totalmente remodelado, apresentado novas siglas.
Este novo partidarismo levou a uma disputa eleitoral icônica, plasmada no
resgate do Brizolismo e seu PDT, em uma nova conjuração paulistana com a
candidatura tucana de Mario Covas, no legado do PMDB que lançou Ulysses
Guimarães e na emergência do líder sindicalista das famosas greves do ABC paulista e
seu partido, o primeiro partido de massas do Brasil, o PT. Dentre eles, um partido
oportunista criado apenas com o intuito de lançar à presidência um político sem
expressão nacional, como Fernando Collor de Melo, o PRN, se sagrou vitorioso.
Aqui, novamente, a imagem de um país moderno, conectado com os novos
ventos da globalização neoliberal e governado por jovens políticos deveria prevalecer.
O governo Collor, primeiro eleito diretamente pelo voto popular em mais de
três décadas, foi um fracasso não chegando a completar seu mandato. O período foi
marcado pelo isolamento do executivo e de seu governo perante o congresso nacional,
por escândalos de corrupção e por tentativas frustradas de sanar a crise com pacotes
econômicos impopulares e ineficazes. O processo de impeachment levou ao fim a
jornada do político alagoano na presidência e deu espaço a um governo tampão, de
transição, encabeçado por seu vice, Itamar Franco do PMDB.
A principal característica do governo Franco e seu principal legado foi o
lançamento do Plano Real, plano de convertibilidade econômica com vistas ao
controle cambial e inflacionário. Por ocupar a pasta da Fazenda, responsável pelo

1115 / 1970
plano, o sociólogo tucano, Fernando Henrique Cardoso, se tornou uma opção viável
para a disputa presidencial seguinte.

2. O Pacto estabilizador centrista e o bipartidarismo brasileiro

De 1974 a 1985 o Brasil passou por uma primeira e longa fase de transição
democrática, marcada por uma distensão do regime autoritário e sua abertura e
seguido do período 1985 a 1990, quando a transição se concretizaria com uma nova
constituição e eleições diretas presidenciais. Esta segunda fase, foi marcada por crise
econômica e instabilidade política.
A partir de 1995, com a ascensão do sociólogo Fernando Henrique Cardoso
(PSDB) ficou evidenciada a natureza do regime democrático brasileiro, que muito
timidamente realizou sua redemocratização, ao procurar manter pactos, lealdades e
continuidades com o período autocrático, e se centrou na busca de soluções para a
crise econômica, renunciando ao nacional-desenvolvimentismo e seguindo o
liberalismo democrático de viés neoliberal.
De 1994 a 2014, a política nacional foi marcada pelo bipartidarismo entre
PSDB e PT, em meio a um sistema multipartidário tendente a ocupar uma posição
centrista do espectro político ideológico e no qual o regime presidencialista de
coalizão estabelecia pactos políticos em prol da chamada governabilidade.
Entre 1994 a 2002, a agenda neoliberal deu a tônica do discurso político
brasileiro encontrando no Partido dos Trabalhadores e em movimentos sociais, seus
principais antagonistas. Se de um lado, o desemprego, as desigualdades e o deterioro
dos serviços públicos e da capacidade estatal foi sentida, por outro lado, o discurso
construído a favor do Plano Real e de sua continuidade foi a égide da manutenção da
agenda neoliberal por dois mandatos consecutivos do PSDB.
O desenvolvimentismo que caracterizou a modernização brasileira, não mais
serviria aos interesses do capital e da classe burguesa, e a virada neoliberalizante
passaria a ser o caminho exaltado pelas elites de Collor a FHC. O neoliberalismo
brasileiro não foi tão arrasador quanto o modelo aventado no Chile, México,
Argentina quando da realização destas profundas mudanças de percurso ou tão
abrangente como o verificado nas experiências colombiana, boliviana e peruana.
Assim mesmo, os oito anos de mandato de Cardoso foram significativos e deixaram
uma importante dívida social a ser resgatada. Até mesmo o inatingível Real, sentiu-se
abalar por uma crise de desvalorização da moeda em 1999 e pelos efeitos da crise
asiática, dois anos antes.
Vislumbrar uma agenda social que lograsse refrear o grande abismo social
gerado pelo crescimento das desigualdades seria uma maneira de conferir uma face
humanizada ao capital. Associar estabilidade, crescimento e resgatar o país da crise
social que se aprofundava pareciam ser algo necessário diante dos olhos das classes
subalternas e também das classes médias.
Assim, a vitória de Luís Inácio Lula da Silva, após três derrotas eleitorais,
parece ser finalmente viável, pois aceitável aos olhos do eleitorado brasileiro,
historicamente conservador.
Até a carta ao povo brasileiro (2002), anunciada pelo governo Lula buscou

1116 / 1970
 acalmar o mercado, prometendo avanço social sem mudanças drásticas ou estruturais
quanto ao modelo econômico brasileiro. Na verdade, tratou-se de um compromisso,
um pacto, de amplas parcelas da sociedade e das elites econômicas que consideraram
oportuno a chegada de um governo com ampla agenda social, mas sem deixar de
priorizar o desenvolvimento e o crescimento econômico compatível com os interesses
do capital.
A era Lula foi impactante e seu legado histórico a classifica como um dos
períodos mais importantes da vida política do país, como a Era Vargas e o governo
JK. Durante seus dois mandatos no poder, o governo petista instituiu programas de
redistribuição de renda capazes de tirar milhões de brasileiros e de brasileiras da
miséria e de alçar a condição de consumidores e classe média a uma importante
parcela da população brasileira. A criação de novas universidades, sobretudo, em
regiões periféricas, uma política externa ativa e soberana e um maior resgate do papel
do Estado brasileiro na economia, foram marcas registradas daquela administração.
Seguramente, foi um dos períodos recentes da história nacional em que as elites mais
se beneficiaram dos avanços sociais e econômicos.
Existiu antes uma considerável resistência, transvestida de medo, alardeado
pelos opositores ao governo com relação a chegada de um partido de esquerda ao
poder. Sempre foi perceptível certa dose de resistência que acobertava profundo
preconceito pelas origens humildes (nordestino, metalúrgico) do então presidente. A
imagem do Partido dos Trabalhadores também se viu fortemente abalada quando
líderes da cúpula se viram envolvidos com os escândalos de corrupção do esquema
que ficou conhecido como mensalão, em 2005. Apesar disso, e alavancado pelos bons
resultados de governo, Lula alcançou a reeleição.

3. Neoconservadorismo e a crise democrática brasileira em meio ao governo

Rousseff.

O segundo mandato de Lula abriu espaço para os dilemas em torno de sua sucessão
política. Dilma Rousseff que ocupou o cargo de ministra da casa civil se tornou a opção mais
provável, de dentro do governo. Os obstáculos eram consideráveis, pois Dilma não tinha
experiência em cargos políticos, não gozava de popularidade junto ao eleitorado, seria a
primeira mulher a ocupar o principal cargo político do país e tinha um histórico de resistência
contra o regime militar.

Muito provavelmente, considerando-se possíveis retrocessos na área social com a

saída do Partido dos Trabalhadores no poder, Dilma se sagrou vitoriosa e, com isso,
desequilibrou a balança que, até então, havia registrado dois governos para o PSDB e dois
mandatos para o PT.

1117 / 1970
 O cenário econômico já não era tão favorável e os efeitos da crise que para Lula
foram apenas uma “marolinha” foram registrados com um baixo crescimento do PIB e
aumento do desemprego. A Política Externa também, aparentemente, deixou de ser uma
prioridade. As concessões políticas de um governo progressista para com o capital foram
reforçadas e a dimensão das negociações de um sistema marcado pelo presidencialismo de
coalizão foi ampliada.

Apesar dos pesares, os programas sociais do governo, principalmente, o carro chefe

de Dilma, o “minha casa, minha vida” garantiram legitimidade e apoio para a continuidade do
projeto petista no poder para um possível segundo mandato da presidenta. Mas na medida em
que o tempo avançava a oposição ao governo se acirrava. O governo Dilma sentiu os efeitos
da crise econômica mundial, se deparou com o descontentamento de setores da esquerda mais
radical e dos movimentos sociais.

Uma série de protestos e de discursos contundentes contra o governo foram sentidos.

O movimento dos afetados pelas barragens, o movimento dos atingidos pelas obras da Copa
do Mundo no Brasil (2014), as críticas em torno dos gastos para as Olimpíadas no Rio de
Janeiro (2016), foram alguns exemplos de manifestações oriundas de movimentos populares.
Mas nada saltou mais aos olhos do que as conhecidas jornadas de Junho de 2013, movimentos
amorfos e de difícil identificação que tomaram conta das ruas das principais cidades do país.

As manifestações de 2013 nasceram dos protestos realizados por jovens vinculados

ao movimento Passe Livre, descontentes com o aumento de R$0,20 nas passagens de ônibus
na cidade de São Paulo. Logo o movimento foi sendo ampliado e abrigando uma teia infinita
de insatisfações que se traduziram em discursos aparentemente apartidários e nacionalistas.

As eleições de 2014 ocorreram em um clima marcado por profunda polarização

política, animosidades e de um eleitorado bastante dividido entre a opção de reeleger Dilma e
garantir ao PT o seu quarto mandato consecutivo ou levar ao poder Aécio Neves,
representante tucano da vez na disputa.

Por uma pequena margem Dilma se sagrou vitoriosa no pleito eleitoral e desde
aquela época, tempos difíceis já se prenunciavam. Inicialmente houve um clima de
contestação dos resultados que levou os tucanos a criarem um clima de busca de um terceiro
turno das eleições. Em dois anos no poder, Dilma negociou tanto, retrocedeu, fez pactos
políticos e adotou uma agenda tão afeita aquela proposta pelos seus opositores que muitos
acreditavam estar diante de um verdadeiro estelionato eleitoral.

Isto já não era suficiente para garantir a famigerada governabilidade, o grande

objetivo do sistema político brasileiro desde o impeachment de Collor no início dos anos
1990. O congresso nacional era o mais conservador desde 1964, o ano do golpe militar. Os
tempos sopravam já em outras direções.

1118 / 1970
 O desgaste do governo foi sendo somado à promoção do desgaste da imagem da
própria mandatária, isto apoiado em meios de comunicação hegemônicos. Assim, no segundo
ano de governo, Rousseff enfrentou o início de seu processo de impedimento que teve início
com um período de afastamento, até a histórica votação de seu processo de impeachment em
2016.

O segundo mandato interrompido de Dilma Rousseff representou mais do que a

queda de um governo, o isolamento de um governante ou o desgaste de uma agremiação
partidária, foi sintomático de uma grave crise republicana, posto que atingisse em cheio o
regime democrático brasileiro. Em Agosto de 2016, foi aprovado o afastamento em definitivo
da mandatária de seu cargo, abrindo espaço para um período de incertezas políticas e
denúncias de que no país estaria ocorrendo uma espécie de golpe parlamentar, um golpe
institucionalizado.

O afastamento de Dilma representou o início de um período sem precedentes na

história política brasileira contemporânea, pela inconsistência do processo em si e pelo
desenrolar de um movimento de politização do judiciário e de judicialização da política
nacional, que culminaram com a prisão do ex-presidente Lula no ano eleitoral de 2018.

1119 / 1970
 4. Algumas considerações

Há alguns anos venho me dedicando a compreender a dinâmica política dos países

andinos, tendo-se em vista que aquela região chamou atenção por ser um ponto de
instabilidade política e incertezas na América do Sul. O foco destas análises passou a ser a
ideia de densidade democrática, algo que mirasse para mais além dos aspectos
procedimentais e institucionais, incluindo-se uma visão socioeconômica. Logo, a associação
entre democracias institucionalmente frágeis e o modelo neoliberal, foram se tornando
centrais a este entendimento. Recentemente, mudanças políticas nos países do Cone Sul,
especialmente, no caso brasileiro, também passaram a despertar profundo interesse, tanto
pelos desdobramentos internos futuros quanto pelo impacto para toda a região. Dessa forma,
o intento dos últimos tempos foi o de incluir a análise do caso brasileiro em algumas
reflexões. Além da discussão sobre densidade democrática também busquei o debate que
considerasse estarmos presenciando um verdadeiro giro democrático na região. Assim, mais
do que presenciar um movimento pendular entre esquerda e direita, na realidade, estaríamos
diante de um momento de inflexão que coloca em xeque as jovens democracias surgidas
com a terceira onda de democratização e, até mesmo, seu componente republicano.
A transição brasileira apresentou por si mesma, diversos obstáculos para a
implantação de uma democracia densa, por seu caráter pactuado, pelas alianças políticas que
a fundaram e permitiram a manutenção da impunidade com relação às atrocidades cometidas
pelo regime militar. Nossa transição foi extremamente lenta e compreendida em diferentes
fases, inicialmente provocada como abertura política por parte do próprio regime, em
seguida marcado por uma eleição indireta para presidente e concretizando-se com uma
eleição direta que demonstrou a fragilidade de nosso sistema político e partidário e um
controle midiático determinante para os resultados obtidos. A estabilidade monetária e o
controle inflacionário passaram a ser a grande meta da democracia brasileira, mas
empenhada em formar consumidores do que cidadãos. Isto foi plasmado no período marcado
pela busca da governabilidade que permeou o bipartidarismo petucano.
A estrutura econômica que historicamente marcou o Brasil como um dos países mais
desiguais do mundo foi mantida, e o diferencial entre os dois governos, FHC e Lula, foi a
redistribuição de renda que permitiu o ingresso de milhões de brasileiros na classe médias.
As elites políticas e econômicas brasileiras e o capital internacional visavam, tão somente,
que Lula pudesse conferir um rosto humano ao capitalismo. Para isto, algumas concessões
poderiam ser feitas desde que o crescimento econômico fosse buscado e o controle da
criminalidade e a relativa melhoria dos serviços públicos pudessem prevenir o país de um
colapso social.
Contudo, grandes mudanças sociais não eram esperadas ou desejadas e nossa
tradição republicana deveria continuar refletindo as bases de nossa sociedade colonial e até,
imperial. As bases de nossa democracia deveriam continuar a ser a da competição política,
marcadamente, procedimental e minimalista.
Quando Lula faz sua sucessora, garantindo ainda mais dois mandatos para o Partido
dos Trabalhadores, levando uma mulher, ex-militante e presa política, ao cargo de primeira
mandatária do país, o pacto ruiu.
A democracia brasileira é desejável desde que os mesmos grupos políticos históricos
se revezem no poder, desde que direitos não mexam com privilégios.
Varrer o Partido dos Trabalhadores do mapa político nacional e garantir os interesses
das elites tradicionais implicou em estabelecer a debacle do regime democrático, abalado

1120 / 1970
pelos acontecimentos questionáveis quanto ao impedimento da presidenta e da posterior
prisão do ex-presidente petista. Estes são marcos que mostram o debilitamento político e
institucional da democracia brasileira desde as jornadas de Junho de 2013, mas não são
únicos. O giro democrático que, na atualidade, confere ao país um regime uma baixa
densidade democrática, apresenta retrocessos em diversas esferas e setores, desde os direitos
humanos até direitos sociais, historicamente adquiridos.
O Brasil se tornou um baluarte da grande desilusão latino-americana, do esgotamento
das democracias que amanheceram com a terceira onda, há cerca de quatro décadas.

1121 / 1970
 5. Referências:

MACIEL, David. De Sarney a Collor: Reformas políticas, democratização e crise (1985-

1990). São Paulo. Funape. 2012

CALIL, Gilberto; SILVA, Carla; SILVA, Marcio Antonio (Org.). Ditadura, Transição e
Democracia: estudos sobre a dominação burguesa no Brasil Contemporâneo. Porto Alegre.
FCM. 2016.

Oliveira, Renata Peixoto de. Muito além de direitas e esquerdas: os giros e a densidade dos
regimes democráticos na América do Sul. Porto Alegre. REVISTA DEBATES. 2017.

Oliveira, Renata Peixoto de. La reconfiguración neoliberal en su vertiente neoconservadora:

desafíos y retos para las democracias latinoamericanas. In: VIDAL, Godofredo. Política
Latinoamericana comparada. México D.F. Editorial UAM.2017.

1122 / 1970
 Mesa Redonda: Negacionismo como política de Estado
Titulo de la Ponencia: “Genocidio armenio: derivas entre el negacionismo y la
solidaridad de dos Estados”.
Área temática: Política Internacional
Nicolás D. Sabuncuyan. Consejo Nacional Armenio de Argentina.

Resumen: El negacionismo del genocidio armenio puede ser comprendido como una política
de Estado, desarrollada por las sucesivas administraciones de la república que por el principio
de continuidad jurídica sucedió al estado perpetrador. Esta praxis centenaria atravesó
diferentes etapas, como respuesta a las mutaciones del reclamo de las comunidades armenias
en el plano internacional, y a los cambios en el contexto sociopolítico mundial. El
Cincuentenario del genocidio se presenta como una bisagra en las formas conmemorativas, en
la República Socialista Soviética de Armenia y en la diáspora. Uno de los puntos centrales del
negacionismo del genocidio de armenios ha sido el intento de escindirlo del estudio de la
Shoá, ponderándolo como un caso real frente al “engaño armenio”. Argentina ha intervenido
en la disputa por la verdad frente al negacionismo, especialmente a partir de la recuperación
democrática, en los tres poderes del Estado. A través de discursos públicos, documentos,
textos legislativos y acciones tanto a nivel interno como externo.

1123 / 1970
Introducción

El negacionismo del genocidio armenio constituye un campo de estudio para diversas

disciplinas, especialmente las Ciencias Sociales, tanto por su especificidad como por sus
relaciones con experiencias posteriores. Su particularidad radica en que el negacionismo es
ejercido por un estado, de manera sostenida, desde el inicio del genocidio hasta la actualidad.
La relación entre el negacionismo y la lucha reivindicativa por el reconocimiento del crimen
de lesa humanidad en el plano internacional ha sido estudiada y conceptualizada por autores
de origen armenio como Vahakn Dadrian y Richard Hovannissian, y han sido incorporados
como bibliografía obligatoria de cualquier investigación sobre el caso. Progresivamente, el
interés ha crecido y se ha diversificado.
La República Argentina ha intervenido en la disputa por la verdad frente al
negacionismo, especialmente a partir de la recuperación democrática, a través de discursos
públicos, documentos, textos legislativos y acciones tanto a nivel interno como externo.
Además, de haber reconocido el genocidio en sus tres poderes del Estado, ha desplegado
políticas de vanguardia en la enseñanza del mismo347. Este trabajo propone un breve recorrido
por el despliegue del negacionismo por parte del Estado turco y sus diversas etapas, y
simultáneamente cómo se ha gestado en el Estado argentino una condición de posibilidad de
acompañar el reclamo de justicia, especialmente a partir de la recuperación democrática en
1983.
El sufijo ismo evidencia que el negacionismo no se trata de la simple acción de negar,
sino que expresa una agenda, una estrategia y sujetos para sostenerla. La lucha contra él,
entonces, deberá desplegarse de forma similar. Es por ello que también se analizará cómo se
ha manifestado el combate por la “verdad histórica” en una arena a la que han tenido acceso
ambas posiciones, como es el parlamento argentino, a través de la recuperación de las actas de
dos sesiones significativas para el tema.

347 Como ejemplo, a partir de la promulgación de la Ley 26.199, el genocidio armenio se ha incorporado en
el calendario oficial, a nivel nacional y en algunas provincias. En 2015, el Ministerio de Educación, que ya
contaba con material alusivo en el portal Educ.ar, desarrolló un material para la enseñanza en las escuelas:
Ministerio de Educación (2015), “Genocidio Armenio: preguntas, respuestas y propuestas para su
enseñanza”. – 1ª ed. – Cuidad Autónoma de Buenos Aires: Ministerio de Educación de la Nación.
1124 / 1970
El genocidio armenio (1915-1923)

El genocidio contra el pueblo armenio puede considerarse como el punto culminante

de un proceso acumulativo de matanzas colectivas que profundizaron el proceso de
segregación y el deterioro de las condiciones de existencia de los armenios en el Imperio
Otomano desde el siglo XIX. A comienzos del siglo XX, esta política fue retomada a una
escala más vasta por dos regímenes políticos sucesivos, y su resultado final sería el
exterminio de un millón y medio de armenios, y cerca de 700.000 desplazados.
El primer régimen fue el gobierno del Comité Unión y Progreso (CUP), también
conocido como Jóvenes Turcos, que tomó el poder en 1908. Entre 1915 y 1918, en el
contexto de la Primera Guerra Mundial, los líderes del decadente Imperio Otomano
proyectaron deshacerse de la llamada “Cuestión Armenia”, pueblo al que veían como una
prolongación interna del enemigo externo, aniquilando a la población de forma sistemática.
En su proyecto de expansión hacia el este, conformando un imperio panturquista con otros
pueblos túrquicos de Asia, el exterminio era un paso necesario. El método más emblemático
fueron las “caravanas de la muerte”, caminatas interminables por el desierto en donde morían
en el trayecto mujeres, ancianos y niños, borrando la mayor parte de los rastros.
Tras la capitulación otomana, Mustafá Kemal retomó la bandera del nacionalismo
turco y continuó con el plan sistemático de aniquilación de los armenios hasta 1923,
mediante la firma del Tratado de Lausana. La firma de este acuerdo dio origen a la República
de Turquía, y a la vez respaldó al gobierno del denominado “Ataturk” (padre de los turcos)
frente al incumplimiento del Tratado de Sévres, que menos de tres años antes había
delimitado las fronteras de forma tal que contemplaban los reclamos de las minorías, incluida
la armenia. Las condiciones impuestas por los aliados al vencido Imperio Otomano de la
primera postguerra, no serían las mismas que la república que emergería en un espacio
estratégico del período de entreguerras, y que sabría capitalizar su situación geopolítica en la
Segunda Guerra Mundial.

Las etapas del negacionismo

1125 / 1970
 En sus análisis sobre los patrones de negación del Estado turco, Richard Hovanessian
(1986) ha establecido cuatro fases principales según el contexto y las exigencias políticas del
momento: negación, racionalización, relativización y banalización. De acuerdo con las
fuentes diplomáticas, religiosas y periodísticas, el mecanismo de negación fue puesto en
movimiento por las autoridades turcas en el momento en que comenzaron las deportaciones.
Como sucedería con otras experiencias genocidas del siglo XX, la guerra fue el contexto
propicio para realizarlo. Las mencionadas “caravanas de la muerte” eran presentadas ante
quienes cuestionaban el status de los armenios como “reubicaciones” forzadas por las
circunstancias, en ocasiones para preservar a los civiles trasladados, y en otras para la propia
población turca, que podría ser víctima de la traición armenia, dadas sus simpatías por Rusia.
En cualquier caso, las autoridades otomanas sostuvieron que se trataba de asuntos
estrictamente internos, por lo que ningún gobierno extranjero tendría derecho a intervenir.
Esta cuestión fue uno de los elementos centrales en la concepción del concepto de genocidio
por parte de Rafael Lemkin.
Finalizada la Primera Guerra Mundial, la evidencia detallada de la operación de
exterminio obligó el viraje hacia la racionalización fue puesta en marcha. Durante el proceso
judicial desarrollado en Estambul entre 1918 y 1920, como demanda de las potencias
vencedoras y con los acusados de mayor relieve en ausencia, hubo admisiones parciales de
malas acciones y referencias a las masacres y exterminio. Sin embargo, quienes se mantenían
fieles al partido de los Jóvenes Turcos enfatizaban los excesos cometidos por los armenios y
los cargos de traición. Además, buscaban desligar de toda responsabilidad a las autoridades
turcas al argumentar que aquellos que participaron de las masacres eran criminales o
simplemente pobladores turcos que creían que los armenios debían ser castigados por el bien
del país. Lo que fue norma, se presentaba como excepción.
Como se adelantara, la llegada de Kemal al poder y las circunstancias internacionales
disuadirían progresivamente a los vencedores de insistir en la cuestión del exterminio de
armenios. Como señala DerGhougassian (2009), entre 1919 y 1923 “se sentaron las bases del
silencio en torno al Genocidio en el próximo medio siglo”(p.36). Los únicos ámbitos en los
que el tema tuvo alguna presencia fue en las conmemoraciones de las comunidades armenias,
realizadas en la diáspora y de forma interna, y en los expeditivos intercambios diplomáticos
entre las sucesivas administraciones turcas y los países con presencia importante de
refugiados del genocidio. Dos medidas garantizarían la impunidad, una de forma literal y otra
1126 / 1970
en el plano simbólico. En 1926 a través de la Ley N° 319 se declaró la inocencia los
miembros de los Jóvenes Turcos condenados como criminales de guerra por el Tribunal
Militar y por cualquier otro fuero. Y en 1931 se creó la Sociedad Turca de Historia, con el fin
de difundir la tesis que sostiene que este pueblo ha sido el punto de partida de la civilización y
la humanidad, siendo los hititas (pueblo indoeuropeo, habitante indígena de Anatolia) sus
ancestros, y a la vez centralizar y garantizar la documentación que comprometería la posición
del Estado frente a diversos temas, entre ellos el genocidio.
Simultáneamente, en Argentina, los armenios progresivamente se asentarían,
desarrollarían sus instituciones, incorporándose al esquema pluricultural conformado junto a
otros flujos migratorios. En 1920, con una comunidad aún en formación y con armenios que
habían arribado previo al genocidio, el presidente Hipólito Yrigoyen reconoció a la efímera
pero significativa República Democrática de Armenia, fundada en 1918 e incorporada
posteriormente a la URRSS. La carta de agradecimiento de la Unión Nacional Armenia de
Buenos Aires, en representación de los 1200 residentes armenios, profetizaba:
El gobierno argentino, al ser uno de los primeros Estados que ha reconocido la
independencia de Armenia se ha hecho acreedor a la eterna gratitud, no sólo de los
que recibimos los beneficios de este país hospitalario, sino al de toda la nación
armenia, cuyos sentimientos interpretamos que en sus ansias de libertad, encontró el
apoyo del pueblo generoso como el argentino para poder integrar el concierto de los
pueblos libres de la tierra. (Hassassian,2016)

A partir de la Segunda Guerra Mundial y principalmente durante el contexto de la

Guerra Fría, las sucesivas administraciones continuaron capitalizando la importancia
geopolítica, militar y económica del país y buscaron mantener el tema fuera de toda discusión
diplomática. Y a pesar de que Lemkin acuñaría el concepto de genocidio básicamente por la
experiencia armenia y la Shoá, intentarían escindir ambos delitos de lesa humanidad,
presentando al primero como farsa y al segundo como verdadera tragedia. Esta estrategia, que
continúa hasta la actualidad, ha posicionado a Turquía como un estado negacionista del
genocidio perpetrado y la vez uno de los pocos países del mundo islámico en conmemorar los
horrores del nazismo y en sostener relaciones con el Estado de Israel. La forma de escindir
ambos casos puede sintetizarse con la nota de opinión que en 2013 el embajador Tanner
Karakas(2013) realizara en respuesta a un artículo de Marcos Aguinis que resaltaba los
paralelismos entre ambos genocidios:

1127 / 1970
 El hecho es que los acontecimientos de 1915 son incomparables a lo que
sucedió en Alemania entre 1933 y 1945. Es éticamente problemático y
sumamente injusto, tanto para los turcos como para los judíos, tratar de
establecer una analogía entre el Holocausto, un fenómeno reconocido a nivel
mundial, y los eventos de 1915, sobre los cuales continúa una genuina
controversia histórica. Las diferencias entre los dos en términos de naturaleza,
propósito y alcance son tan amplias que hacer una comparación resulta
altamente problemático.

Retomando la secuencia temporal, la movilización global por la 50º conmemoración

del Genocidio (1965), de la que participaron prácticamente todas las comunidades armenias
del mundo incluyendo a la población de la Armenia soviética, fue acompañada por la
publicación de estudios de investigación en distintos idiomas y la erección de memoriales.
Argentina no sería ajena a este movimiento, y en los años sucesivos al Cincuentenario
realizaría actos públicos de trascendencia creciente, con presencia de dirigentes políticos
nacionales, y campañas de afiches en la vía pública. Asimismo, el diario “Armenia”, el más
importante de la colectividad en Sudamérica y que se editaba desde 1931 en armenio,
incorporaría en 1966 un suplemento íntegramente en castellano. En la editorial fundante del
mismo, postularía como objetivo fundamental que: “En el grado de evolución alcanzado por
la vida armenia en Buenos Aires, es imprescindible que fuera de ella se conozcan, con
suficiente amplitud y precisión, sus innumerables manifestaciones de jerarquía en el campo
cultural, artístico, intelectual y social”.(Liminares, 1966).
Frente a los primeros esfuerzos por hacer público el reclamo del reconocimiento del
genocidio armenio en la agenda internacional, el mantenimiento de la negación se reorientó
hacia la reactivación de los patrones de relativización y banalización, que alcanzaron niveles
más allá de toda trascendencia previa. La contrapropaganda oficialmente implementada desde
Ankara para probar lo insustancial de los reclamos armenios se caracterizó por la difusión de
investigaciones revisionistas, a partir del uso selectivo de archivos y materiales para
argumentar la negación, y la búsqueda de aliados y colaboradores académicos en Occidente
que apoyaran estas tesis. Progresivamente, se sumaron maniobras de intimidación económica
y amenazas contra individuos u organismos responsables de presentar propuestas de
inscripción del genocidio. Los esfuerzos negacionistas se dirigirían tanto al plano académico
como al diplomático. Esta estrategia alcanzaría su mayor éxito en 1973, cuando logró impedir
que la Subcomisión de Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de la

1128 / 1970
Organización de las Naciones Unidas (ONU) incorporara el genocidio armenio en su informe.
En la reversión de este resultado Argentina fue imprescindible.

Argentina y la lucha contra el negacionismo

Doce años después, el informe que Benjamin Whitaker presentó a la Subcomisión de

Prevención de Discriminaciones y Protección a las Minorías de la ONU incluiría el genocidio
armenio. La tarea realizada por el representante argentino, Leandro Despouy, fue de vital
importancia, y tanto la comunidad armenia de Argentina como la República de Armenia lo
han distinguido por dicha acción. El mandato surgió a partir de una comunicación del Senado
de la Nación, que postulaba que el cuerpo “Vería con agrado que el Poder Ejecutivo, a través
del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, instruya a nuestra delegación ante la
Organización de las Naciones Unidas para que apoye el pedido del pueblo armenio
requiriendo la inclusión de los asesinatos ocurridos en el año 1915 en las prescripciones de la
Convención del año 1948 sobre condena al genocidio”. (Imprenta del Congreso de la
Nación,1987)
¿Por qué el parlamento de la joven democracia recuperada realizaría esta acción? La
expresión de solidaridad con el pueblo armenio, generada a través de la comunidad local,
contó con el apoyo de todos los bloques políticos. El senador salteño Horacio Bravo Herrera
expuso motivos pragmáticos para desalentar su aprobación: “la enorme importancia de su
posición geográfica”, “el comercio (...) nos es favorable en dos millones de dólares”, “acuerdo
en los foros internacionales”, “el gobierno turco se ha dirigido al embajador argentino
haciéndole llegar su más enérgica protesta”. A la vez, esgrimió los argumentos centrales
negacionistas impulsados por Turquía, como presentar a los armenios de Turquía como
agentes de las potencias extranjeras (Gran Bretaña), asociar el reclamo a los métodos de
fracciones minoritarias que realizaban acciones terroristas, y enmarcar los hechos en la
Primera Guerra Mundial, en la cual el país acusado también tuvo sus víctimas. El cierre de su
intervención postulaba que se trataba de un hecho “que no nos atañe, ocurrido hace setenta
años y del que no hay una prueba acabada”.
La posición del senador salteño era homologable a lo que sucedía, y sucede, en todos
los ámbitos donde la representación diplomática turca tenía acceso. ¿Cuál fue la diferencia en
Argentina?. Una respuesta posible es el desarrollo e integración que tuvo la comunidad
1129 / 1970
armenia y su temprana preocupación por influir políticamente, en principio, en pro de
Armenia. El proyecto afirmaba en sus fundamentos: “El presidente Yrigoyen, en 1920, al
reconocer a la República de Armenia, señaló las condiciones que adornaban a ese pueblo e
inauguró una era durante la cual la Argentina ha expresado su permanente solidaridad con el
mismo”. Por su parte, el senador jujeño José Humberto Martiarena, ponderó su gran respeto
por “la diáspora producida por la matanza de armenios, llegaron a nuestro país y
constituyeron una colectividad importante que colabora con su trabajo, sus preocupaciones, su
capacidad, su familia, en el desenvolvimiento de nuestro país”.
Pero el otro grupo de argumentos que emerge con fuerza no es fruto del pasado sino
del momento histórico. Es la perspectiva vinculada a los derechos humanos, como cuestión
universal y a la vez por la experiencia vivida en Argentina en la última dictadura cívico
militar. El senador riojano Libardo Nicolás Sánchez agregaría: “Condenamos los genocidios
de Armenia, de Hiroshima y Nagasaki, de la última guerra mundial y de todo atentado contra
la persona humana”. Y el bonaerense Adolfo Gass, impulsor del proyecto, le respondía a
Bravo Herrera asociando el genocidio armenio tanto a la Shoá (en dirección opuesta a los
intentos negacionistas) como a la experiencia Argentina: “Entonces, que el señor senador
recuerde otro genocidio que hubo en este siglo; entre 1939 y 1945, años de la guerra terrible,
también hubo un genocidio”. Y agregaba: “(...)como hombres de la democracia, como
defensores permanentes de los derechos humanos, así como nosotros no olvidamos, que el
señor senador tampoco se olvide lo que hace pocos años ocurrió en nuestro país. ¿A ver si
puede discutirme si fue un genocidio o no lo ocurrido en Armenia en 1915?”.
La incorporación del genocidio armenio en el informe Whitaker tuvo como
consecuencia directa en el plano internacional con la resolución del Parlamento Europeo en
1987, que condicionaría el ingreso de Turquía incluso a la Unión Europea. Ese mismo año, se
produjo la declaración del presidente Raúl Alfonsín en la Asociación Cultural Armenia, en
donde afirmó: “Sé muy bien que sus padres, sus abuelos, o a lo mejor ustedes mismos, han
llegado a nuestra tierra empujados por acontecimientos dolorosos en momentos durísimos,
quizás de los más duros que ha debido sufrir un pueblo todo, como fue el Genocidio de los
años 1915 a 1917. Estamos en un país en el que están respetados los derechos humanos y es
uno de ustedes (León Carlos Arslanián) el que desde la Justicia, como corresponde, vela por
el cumplimiento de todas las normas de un Estado de derecho”. Nuevamente, se condensaba
la importancia de la comunidad con la lucha por los derechos humanos.
1130 / 1970
 Un trabajo pormenorizado obligaría a repasar diversas resoluciones y declaraciones,
del ámbito provincial y nacional. De hecho, la sanción de la Ley 26.199 en 2006 que declara
el 24 de abril de todos los años como el “Día de acción por la tolerancia y el respeto entre los
pueblos”, en memoria del genocidio del que fue víctima el pueblo armenio, merece un estudio
aparte, junto al veto de una ley similar sancionada en 1995 por unanimidad. Pero para
observar la permanencia de los elementos mencionados no es imprescindible detenerse en
cada hito, sino relevar situaciones diversas que dan cuenta de la pregnancia de estas
concepciones, y de su embate contra el negacionismo impulsado principalmente por la
representación del Estado turco.
Una declaración aprobada en 2004 en el Senado retomaba en sus fundamentos uno de
los gestos máximos de compromiso que Elie Wiesel tuvo con la causa del reconocimiento del
genocidio armenio: “También es de destacar la declaración firmada por 126 intelectuales y
estudiosos del Holocausto judío, entre ellos el Premio Nobel de la Paz Elie Wiesel en el año
2000, en la que afirman contundentemente el hecho de la existencia histórica del Genocidio
Armenio y exhortan a las democracias del mundo a reconocerlo oficialmente”. Como no hay
dudas de la Shoá, no debería haberlas del genocidio armenio si los principales estudiosos (y
en varios casos sobrevivientes) de la primera lo afirman. Dos años después, otra declaración
del recinto condenaría explícitamente el negacionismo:
Que deplora, asimismo, la negación sistemática que obstruye el ejercicio
imprescindible de la memoria, generando la impunidad que alimenta la
reiteración de los crímenes, e instando a la revalorización de la estructura del
Derecho Internacional de los Derechos Humanos como marco integrador de la
acción humanitaria para la prevención de los crímenes de lesa
humanidad.(Declaración N° S-0571/04, 2004)

En 2013, nuevamente ingresó en el Senado un proyecto de declaración por el 24 de

Abril, refrendando lo aprobado años anteriores. Sin embargo, se suscitó una discusión
importante al respecto, donde nuevamente aparecieron el conjunto de argumentos a favor y en
contra similares a los de 1985. La singularidad es que, según versa en las actas de la sesión348,
fue explicitada la labor del embajador de Turquía para impedir su aprobación. Nótese el
diálogo que se produce entre la senadora puntana Liliana Negre de Alonso, el presidente de la
cámara, el presidente Amado Boudou y el secretario Juan Héctor Estrada:

348 Honorable Cámara de Senadores (2013)

1131 / 1970
“Sra. Negre de Alonso.- Señor presidente: esto me crea una situación muy difícil con el
presidente del bloque(por Adolfo Rodriguez Saá). Que un embajador venga a hacer lobby,
¿sabe qué? Habría que hacerle leer el libro Subasta de un alma. Hace dos años he compartido
con la diputada Diana Conti conferencias sobre este tema y que venga el embajador a hacer
lobby al Senado de la Nación para que no se vote… Soy presidenta del grupo de amistad con
la República de Armenia y esto me trae una situación realmente difícil.
Sr. Presidente.- ¿Lobby con quién, senadora?
Sra. Negre de Alonso.- Aquí, acaba de decir el secretario Estrada que ha venido el embajador.
Dígalo, por favor.
Sr. Secretario (Estrada).- Viene todos los años. (Risas.)”

Las risas tal vez sean más gráficas que las palabras. La presencia del embajador de
Turquía con intención de impedir la aprobación de proyectos similares es constante a través
del tiempo. La actualización del discurso negacionista fue incorporar como un dato la cercana
reconciliación entre Turquía y Armenia, a través de la firma de unos protocolos, que nunca
entraron en vigencia, pero que la administración de Recep Tayip Erdogan utilizó para intentar
pausar cualquier avance en la materia que involucrara a otros países. El repudio de la
comunidad armenia local había sido significativo, al igual que en el resto de las comunidades
del mundo.
En este sentido, el puntano Rodríguez Saá fue quien primero expuso la posición sugerida
por la diplomacia turca: “hay trámites, acuerdos y tratados buscando la reconciliación entre
Armenia y Turquía. Reiteradamente hemos tratado este tema y me parece que no debemos
tratarlo. Pido que no se trate”. Por su parte, la salteña Sonia Escudero, refrendaba esa postura:
“Creo que si la Argentina ya sancionó una ley, hay una posición. Entonces me parece que es
absolutamente innecesario que cada año reproduzcamos el tema. Porque eso genera,
obviamente, una perturbación en las vinculaciones entre la Argentina y Turquía, que son de
distinta naturaleza. (...) Estamos en un camino de reconciliación; y eso, obviamente, implica
asumir responsabilidades que tienen un tema económico de por medio”. Los protocolos, sin
estar en vigencia, y absolutamente repudiados tanto por los armenios como en Turquía,
servían de instrumento para evitar inmiscuirse, y así, eludir conflictos con este país.

1132 / 1970
 Quienes estaban de acuerdo con su aprobación, recurrieron a los motivos expuestos desde
el primer caso. La cordobesa Norma Morandini incluyó la perspectiva de los derechos
humanos y las acciones de la comunidad armenia por exteriorizar su reclamo:

“Nuestro país ha tenido la solidaridad de tantos países en casos de violación de los derechos
humanos. Creo que en estos temas no se puede negociar diplomáticamente.(...)Empecé a
hacer mis primeros escritos como periodista en Córdoba. En aquel entonces, vivía en el barrio
armenio y la comunidad me pedía siempre que escribiera algo con relación al genocidio
armenio. Cuando Lacabanne, interventor en Córdoba, anticipó el terror que después iba a
pasar en el resto del país, confundió los afiches que puso la comunidad armenia, que decían
“genocida”, y los mandó a sacar porque se dio por aludido”. ACHICA
El rionegrino Miguel Ángel Pichetto, además de aludir a la posibilidad de tener un
problema familiar debido a que su esposa es descendiente de armenios, hecho que también
motivó risas, condenó el negacionismo: “todavía no hubo una asunción por parte del Estado
turco de reconocer estos hechos. Nunca lo han asumido, siempre lo han negado”. Además
volvió a colocar el genocidio armenio en sintonía con la Shoá: “También hemos tratado el
repudio del genocidio nazi al pueblo judío. El Senado tiene una línea de coherencia en este
tema y la vamos a mantener. Si después hay un camino de reconciliación entre ambos países,
entre ambos pueblos, y hay un reconocimiento a lo realizado, a la tragedia, no vamos a
entrometernos en este tema”. Y lo vinculó a la coyuntura nacional, que nuevamente
ponderaba la importancia de los derechos humanos: “en esta recuperación de los derechos
humanos que hemos tenido, también hay un camino de coherencia en esta declaración que
estamos haciendo”.

Palabras finales

El negacionismo desplegado por el Estado turco se adaptó a las diferentes coyunturas

del siglo XX. En algunos casos, logró capitalizar el contexto geopolítico a su favor, pero en
otros sostenerlo fue perjudicial para su desarrollo, especialmente a partir de finales de la
década del ´80. Debió reinventarse para poder sostenerse, frente a la progresiva
exteriorización y profesionalización de la lucha sostenida por las comunidades armenias. En
Argentina, país receptor de sobrevivientes del genocidio, los mayores logros para la posición
1133 / 1970
armenia se obtuvieron a partir de la recuperación democrática. La agenda negacionista
impulsada por la representación diplomática turca, y el tipo de influencia que intentó ejercer,
propuso permanentemente una alternativa pragmática, evitar posicionarse al respecto. A los
dirigentes políticos argentinos no se les exigía replicar las tesis de la Sociedad de Historia
Turca, sino únicamente no pronunciarse, en virtud de las buenas relaciones bilaterales y hasta
de la posibilidad de dejar que libremente resolvieran sus asuntos Armenia y Turquía.
Sin embargo, dos factores se conjugaron para que la posición a favor de la “verdad
histórica” primara sobre el negacionismo. Por un lado, la integración de la comunidad
armenia a la sociedad argentina, que al tiempo que se había imbricado con ella sostuvo el
reclamo de justicia, y progresivamente lo visibilizó fuera del ámbito comunitario. Los
representantes electos tuvieron contacto con instituciones armenias, sus luchas, estrategias y
producciones discursivas, pero a la vez los veían como vecinos, familiares, en algunos casos
como miembros destacados en sus ámbitos, cuyo punto de partida en el país había sido el
genocidio, por lo que dudar del delito era negar en un sentido más amplio a este pequeño pero
significativo componente de la propia sociedad. A su vez, es clara la temprana relación que se
estableció entre el genocidio armenio y las violaciones a los derechos humanos en Argentina
en la última dictadura cívico militar, y por extensión su vinculación a otros delitos de lesa
humanidad como la Shoá. Cuando ambos elementos comenzaron a confluir, a partir de 1983,
los avances comenzaron a ser categóricos.
No obstante, sería ingenuo creer que la lucha contra el negacionismo del genocidio
armenio en Argentina constituye un hecho cristalizado y permanente. En la medida que la
República de Turquía continúe desarrollando una política negacionista, y ésta forme parte de
sus relaciones internacionales, seguirá oponiendo resistencia a los avances en sentido
contrario. Si Argentina relegara los derechos humanos de su agenda el camino hacia el
abandono del acompañamiento del reclamo se allanaría. Asimismo, si la comunidad armenia
local abandonara su trabajo por el reconocimiento, o lo desvinculara de lo que sucede en la
sociedad de la que forma parte, también generaría un campo fértil para la reconstrucción del
negacionismo.

1134 / 1970
Bibliografía

Dadrian V. (1999). Los elementos clave en el negacionismo turco del Genocidio armenio. Un
estudio de distorsión y falsificación. Buenos Aires: Fundación Armenia.

Declaración N° S-0571/04 (14 de abril, 2004). Proyecto de Declaración manifestando

solidaridad con la comunidad armenia víctima del primer genocidio del siglo XX, Buenos
Aires, Argentina,

DerGhougassian, K. (2009). “Contra el “Gran Silencio”. La lucha internacional por el

reconocimiento del Genocidio”. En: El derrumbe del negacionismo, K. DerGhougassian
(comp.). Buenos Aires: Planeta..

Hassassian, C. (2 de noviembre, 2016). El presidente Yrigoyen y la comunidad argentino-

armenia. Recuperado de http://www.diarioarmenia.org.ar/el-presidente-yrigoyen-y-la-
comunidad-argentino-armenia/

Honorable Cámara de Senadores (2013), versión taquigráfica de mayo de 2013 en

http://acij.org.ar/wp-content/uploads/2013/05/Versi%C3%B3n-Taquigr%C3%A1fica.pdf
pp.88-91

Hovannissian, R. (1986). “The Armenian Genocide and patterns of denial”. En Armenian

Genocide in perspective. R. Hovannisian (ed.). Nueva Jersey: Editorial Transaction
Publishers.

Imprenta del Congreso de la Nación. (1987). “1985 - Cámara de Senadores – TOMO I ”.

Buenos Aires.pp 627-631

Karakas, T. (26 de abril, 2013) El genocidio, un delito definido por la ley. Recuperado de
https://www.lanacion.com.ar/1576277-el-genocidio-un-delito-definido-por-la-ley

Liminares. (28 de mayo, 1966). Armenia Edición en Castellano,p.1.

1135 / 1970
 Sistema financiero y mercados emergentes en la era Trump

Mesa redonda: Observatorio de Economía Internacional

Campagna, Martin (campagnamartin89@gmail.com , UNR Facultad de Ciencia Política y RRII)

D’Agostino, Diana (didagostino25@gmail.com , UNR Facultad de Ciencia Política y RRII)

Sacco, Irene (irenesacco88@gmail.com , UNR Facultad de Ciencia Política y RRII)

Area temática: Relaciones Internacionales

ABSTRACT

A diez años de la crisis financiera, el contexto internacional ha demostrado signos de

recuperación, sin embargo persisten algunos desafíos y riesgos latentes que pueden afectar la
consolidación del crecimiento en el mediano plazo. En el ámbito financiero se presentan
incertidumbres originadas por los ajustes que ha implementado la Reserva Federal de Estados
Unidos (FED) y la tendencia hacia una mayor desregulación financiera (ley de reforma de
Wall Street).

También se presentan riesgos geopolíticos, en especial aquellos derivados del mayor

proteccionismo observado en algunos países y que se reflejan en el creciente apoyo a partidos
anti-globalización en algunas naciones de Europa y la votación a favor del Brexit en el Reino
Unido.

Este escenario se muestra con cierto escepticismo y precaución para los gobiernos de países
emergentes. Se trata de economías que se endeudaron durante la última década en un contexto
de bajas tasas de interés y que, actualmente, están experimentando costos de endeudamiento
más altos. A raíz de ello, el Observatorio de Economía Internacional se propuso analizar las
tendencias del sistema financiero y sus repercusiones en los mercados.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018”

1136 / 1970
Introducción

Ya han pasado diez años de la crisis que abatió a Estados Unidos y a Europa mientras que los
países emergentes se encontraban en su mejor momento. En el 2018 la situación es
complicada para los países del tercer mundo y la guerra comercial entre los países del Norte
se refuerza a grandes pasos.

Desde la ley de reforma de Wall Street en 2010, o Ley Dodd-Frank, firmada por el ex
presidente de los Estados Unidos, Barak Obama, y los ajustes año a año de subas de tasas de
interés anunciados por la Reserva Federal (FED), se buscó mayor transparencia y estabilidad
del sistema financiero norteamericano. Donald Trump llegó al poder en 2018 con la intención
de revertir el legado de su predecesor, Barack Obama, y ha avanzado en una agenda de
desregulación cuyas principales consecuencias han sido la eliminación de numerosas normas
de protección medioambiental, además de una incipiente liberalización de la industria
financiera. Priorizando la posición de Estados Unidos en el sistema internacional, dejó de lado
la idea de avanzar en los pactos multilaterales como el Acuerdo de Asociación Transpacífico
(TPP), de renegociar el Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA) e iniciar
la retirada de Acuerdo de París sobre cambio climático. Paralelamente, vimos en Europa un
proceso de avance del proteccionismo comercial por parte de los países de la Eurozona y un
momento decisivo que está cambiando el rumbo de la Unión Europea: el “Brexit”.

Si bien estas son causas muy importantes que analizaremos, nos enfocaremos en la situación
actual de los países emergentes. Durante los años de bonanza de los países exportadores de
materias primas, estos lograron adquirir préstamos internacionales a tasas bajas que les
permitieron financiar proyectos de diferente índole. Sin embargo hoy, las deudas que estas
naciones poseen han escalado y algunas de ellas poseen situaciones críticas y hasta
desesperantes.

El objetivo de esta ponencia es analizar las causas que llevaron a que estos países se
encuentren hoy con altos costos de endeudamiento.

1137 / 1970
I) LOS EMERGENTES

Resulta oportuno destacar brevemente algunas consideraciones preliminares para comprender

la noción de país o mercado “emergente”. Este término remite a pensar en cierto poder lateral
que comienza a transformar al mundo desarrollado.

El semanario "The Economist", que dedica una sección especial al fenómeno de los mercados
emergentes, los considera como economías que no son demasiado ricas, ni demasiado pobres
y no están demasiado cerradas al capital extranjero. (THE ECONOMIST, 2017). El término
fue acuñado por Antoine van Agtmael en 1981 cuando trabajaba para la Corporación
Financiera Internacional (IFC). Esperaba crear lo que él había nombrado: un conjunto de
mercados de valores prometedores, levantados de la oscuridad, atrayendo así la inversión que
necesitaban para prosperar.

Más allá de su definición y clasificación, pueden observarse ciertas tendencias generales que
engloban su participación en el escenario internacional. Por un lado, la crisis financiera global
ha acelerado el desplazamiento del poder económico global en favor de dichas economías
emergentes. A su vez, la innovación aplicada en sus aparatos productivos en las últimas
décadas está logrando generar productos y servicios a precios más competitivos que los
equivalentes occidentales. Los valores de activos de mercados emergentes, que durante diez
años se posicionaron fuertemente en las finanzas internacionales, muestran una mejoría y el
potencial para obtener rendimientos relativamente más altos. Son atractivos a pesar de que
enfrentan al viento en contra, de un dólar estadounidense más firme y que vuelve a
reposicionarse como la divisa más fuerte en las finanzas mundiales.

II) LA PLATA DULCE

Las autoridades monetarias más importantes del mundo habían coincidido en que para salir de
la crisis de 2008 debía facilitarse la toma de créditos para inversión por parte de las empresas
y estimular el consumo a través de financiación barata. En ese sentido, se explica la

1138 / 1970
insistencia en mantener las tasas de interés (tanto las de corto como de largo plazo) en niveles
bajos, inyectando liquidez a los mercados. Al respecto, la Reserva Federal de los Estados
Unidos fue el primero en innovar un nuevo programa no convencional de política monetaria
conocido como relajación cuantitativa o QE (acrónimo de quantitativeeasing)349.

Por su parte, en Europa a raíz de la crisis de 2008, agravada por la crisis de deuda soberana
europea, se produjo una fuerte contracción económica, sumado a altos niveles de desempleo y
una intensificación del temor a la deflación. La respuesta de los decisores político-económicos
a esta situación -en particular el Banco Central Europeo-, se proyectó a reforzar los programas
fiscales de ajuste tradicionales, aunque acompañados con una política monetaria heterodoxa
con bajas tasas de interés y el BCE ensayando su propio programa de QE.

Los mercados de capitales y las bolsas de valores que operan a escala global han sido los
principales beneficiados por esta etapa de gran liquidez internacional. A partir de la
implementación de las medidas expansivas, se han recuperado los principales índices
bursátiles del mundo y los precios de commodities vinculados a estas actividades también han
manifestado alzas en sus precios.

Esta etapa de bajas tasas de interés en el mundo, que siguió a la crisis de 2008, resultó un
paraíso para los países emergentes que consiguieron financiamiento barato en moneda
extranjera. El atractivo de sus rentabilidades respecto a los países desarrollados hizo que los
capitales afluyeran de manera masiva hacia los activos de riesgo de los emergentes.

Los países emergentes han jugado un papel de contención de los efectos de la crisis, incluso,
el 2013 fue el año en el que el peso del PBI de los países emergentes en la economía mundial
igualó o superó al de los países desarrollados. En especial, el impacto de la crisis en Estados
Unidos y Europa acentuó la hegemonía de China. (VILLEZCA BECERRA, 2014: 128)

349 Emisión de moneda para la compra de activos financieros (obligaciones privadas y bonos públicos).
Este programa tuvo por objeto en un primer momento garantizar la solidez del sistema financiero norteamericano
a través de la compra de títulos respaldados por hipotecas que se encontraban en el epicentro de la crisis. En un
segundo, momento la emisión monetaria fue dirigida a la compra de bonos públicos con el objetivo de sostener
su valor y traccionar el crecimiento a través de tasas de interés de largo plazo bajas.
1139 / 1970
III) DE LA REGULACIÓN A LA DESREGULACIÓN FINANCIERA

Poco queda de aquel Donald Trump que durante la campaña presidencial de 2016 hizo de
Wall Street un blanco de sus amenazas. Pasó de advertirles a las elites políticas y
empresariales que "no se saldrán con la suya", a promover sin escalas el desmantelamiento de
la ley Dodd-Frank, adoptada por Barack Obama en 2010, por considerar que la regulación es
excesiva y condiciona el crecimiento.

La ley Dodd-Frank, creó dos organismos que regulan actualmente al sector financiero, el
Financial Stability Oversight Council (FSOC) – consejo de vigilancia de estabilidad
financiera - y el Consumer Financial Protection Bureau (CFPB) – la Oficina de protecciones
financiera del consumidor-. Junto a estos dos organismos, se creó la regla Volcker, nombrada
en honor al ex presidente de la Reserva Federal Paul Volcker que les prohíbe a los bancos
realizar con recursos del banco especulación de corto plazo por medio de derivados y el
comercio propietario. Se define comercio propietario al que efectúan las instituciones
financieras por cuenta propia. Estas prácticas no suele beneficiar a los clientes y aumentan los
riesgos del banco en su conjunto.

El FSOC se encarga de vigilar a las instituciones financieras, con el fin de brindar mayor
eficiencia y transparencia al sector financiero, para evitar rescates con dinero público de los
“demasiado grandes para quebrar”. La Reserva Federal (FED), también monitorea a los
bancos grandes por medio de las pruebas de estrés y es quien participa del banco de Pagos
Internacionales de Basilea y coordina las políticas globales con ellos.

La nueva legislación, que busca emplear Donald Trump desde este 2018, traslada a los
reguladores nombrados por la administración la decisión de dejar sin efecto restricciones –
como la que contiene la regla Volcker sobre el proprietary trading– que afectan directamente
a la banca y a las firmas de inversión. No cambiará el poder de la Oficina de Protección
Financiera del Consumidor y se mantendrán las restricciones a las operaciones con derivados.
Lo más destacado de la nueva ley, es que aumenta el nivel de activos a partir del cual las
entidades financieras se verán sometidas a controles más estrictos por parte de la Reserva
1140 / 1970
Federal y procesos de supervisión similares a los que tienen las entidades consideradas ‘too
big too fail’. Es necesario entender que la reforma de la Ley Dodd-Frank afectará
sustancialmente a las entidades medianas y pequeñas, para las que se suprimen las principales
regulaciones mientras que, la gran banca, causante de la burbuja de hace diez años, seguirá
sometida a un control muy similar. Además, la nueva ley aumentará el umbral de 50.000
millones de dólares en activos a 250.000 millones de dólares.

Serán sólo las grandes entidades financieras las que se vean obligadas a someterse a los
llamados test de estrés, que realiza periódicamente la Reserva Federal (FED) y se cree que el
número de bancos a pasar examen se reducirá de 38 a los 12 de mayor volumen en Estados
Unidos.

Con respecto a los pequeños bancos, la nueva norma también supondrá una ayuda para el
margen de estos a la hora de promover nuevas actividades inversoras con fondos privados.
Los bancos con menos de 10 millones de dólares en activos quedarán exentos de las
restricciones que impone la llamada “Volckler Rule”.

Desde el Fondo Monetario Internacional, Christine Lagarde, reconoció que esta desregulación
puede ser políticamente conveniente para Estados Unidos y el sistema financiero
internacional, pero en contrario los países desarrollados que realizan un giro hacia el
proteccionismo comercial podrían enfriar el crecimiento y el comercio mundial. “Abandonar
de una manera unilateral y sin coordinación regulaciones mutuamente establecidas conducirá
a una fragmentación financiera y reavivará la carrera de mínimos en el ámbito regulatorio”
(Lagarde, 2018).

La política económica de Trump comenzó a actuar como una aspiradora de fondos

disponibles en el mundo. Consecuentemente, tanto en el plano comercial como en el del
financiamiento, la restricción de dólares hacia las economías de tamaño medio comienza a ser
alta y a expresarse en devaluaciones relevantes en muchos países. Brasil y México, las dos
economías más importantes de Latinoamérica, experimentaron depreciaciones de sus
monedas en el mes de mayo de 2018 cercanas al 4%.

1141 / 1970
IV) LA ANTI-GLOBALIZACIÓN

El siglo XXI está marcado por una profunda paradoja, las protestas contra los efectos de la
globalización, que a fines del siglo XX eran una bandera de lucha de las izquierdas y, en
especial, de los países del Tercer Mundo, América Latina y África, tienen ahora su epicentro
en los países desarrollados y son utilizados por las derechas en Estados Unidos y Europa
Occidental, expresadas a partir de cuestionamiento de sus sistemas políticos.

Así, actualmente es el eje angloestadounidense el que cuestiona la “globalización”, de la

mano del ascenso de fuerzas de extrema derecha que cuestionan el orden liberal y suponen
crecientes riesgos proteccionistas. El triunfo electoral de Donald Trump, el Brexit y el ascenso
de la extrema derecha populista en varios países de la Unión Europea se hicieron eco de los
reclamos de los perdedores de la globalización y convirtieron en votos la incertidumbre
asociada a la precariedad laboral y el miedo a la inmigración o el terrorismo.

Empero, del otro lado de la vereda se ubica otro portavoz que ahora sí cree en los efectos de
bonanza de la globalización. De hecho, fue el presidente de China, Xi Jinping, el inesperado
defensor de la globalización en la Cumbre de Davos de enero de 2017, pese a que su país
también giraba hacia políticas más nacionalistas y centradas en su mercado interno. Xi
argumentó en Davos un nuevo modelo de crecimiento inclusivo, con la innovación como
principal motor. En clara alusión a los mensajes proteccionistas de Trump, promovió la
liberalización comercial, la inversión y destacó el rol fundamental de la coordinación entre los
países para que ello suceda.

Ahora bien, este contexto expone a algunos países emergentes a una realidad de mayor
vulnerabilidad para sus economías.

Los saldos de cuenta corrientes no fueron de mucha importancia para las monedas de
mercados emergentes cuando las tasas interés de referencia en el mundo se mantuvieron

1142 / 1970
moderadas desde el llamado “taper tantrum”350 de 2013. Ahora, a medida que aumenta la
tendencia proteccionista, liderada por Trump a partir del cobro de aranceles a los envíos de
mercancías de sus principales socios comerciales, y que los rendimientos de los bonos del
Tesoro de Estados Unidos suben, importan más que nunca.

Los países con superávits de cuenta corriente tienden a ser ahorradores netos, cuyas
exportaciones de bienes y servicios valen más que sus importaciones, y no necesitan depender
del financiamiento externo. Los que tienen déficits, por el contrario, necesitan dinero del
exterior para llenar las brechas financieras y, por lo tanto, son más susceptibles a los aumentos
de las tasas de interés.

Turquía y Argentina tienen los mayores déficits de cuenta corriente entre los principales
países en desarrollo, lo que ayuda a explicar por qué sus monedas lideraron las pérdidas de las
divisas de mercados emergentes.

V) EFECTO MARIPOSA
Para el análisis que desarrollamos en esta investigación, como vimos, a las medidas de
desregulación económica y las medidas proteccionistas se le suma un proceso que las
antecede y está asociado al fin de la política de expansión monetaria.

El hito lo ubicamos el 16 de diciembre de 2015 cuando la Reserva Federal de Estados Unidos

aumentó, luego de 7 años, la tasa de interés. Desde 2008 estaba entre 0 y 0,25% fue
aumentada en un cuarto de punto porcentual y quedó en un rango de entre 0,25% y 0,50%.

Posterior a ese aumento por parte de la Fed, el Banco Central de China subió su tasa de
interés, aunque sólo cinco puntos base. El Banco de Inglaterra hizo lo propio en noviembre,
después de no incrementar el precio del dinero en 10 años, y el Banco Central Europeo redujo
sus compras de bonos, otra medida de estímulo.

350 El episodio que comenzó cuando la Reserva Federal anunció en mayo de 2013 una posible reducción anticipada de
sus compras de bonos, provocó marcadas caídas en los tipos de cambio y en los precios de los bonos y acciones de las
economías de mercado emergentes (EME).
1143 / 1970
El aumento de las tasas de interés en las economías desarrolladas es un riesgo latente que
puede terminar con el dinamismo del crecimiento económico global de 3.1% en 2017, según
el Banco Mundial.

Por su parte, recientemente la Comisión Europea para América Latina advirtió que las
principales afectadas serían las economías emergentes, en particular, de América Latina. “En
2017, la deuda pública bruta de América Latina alcanzó un 38,4% del PIB, cifra que
representa un leve aumento de sólo 0,7 puntos porcentuales del PIB en relación con 2016.
Además, disminuyó el número de países donde la deuda se incrementó con relación a 2016, lo
que a su vez se sumó a una caída del nivel de endeudamiento en 11 de los 18 países sobre los
que se informa. Sin embargo, el año fue marcado por el incremento de la emisión de bonos
soberanos en la mayoría de los países de la región. Diecisiete de los 18 países sobre los que se
informa emitieron bonos soberanos durante 2017” (CEPAL, 2018, pág. 15)

En América Latina, Brasil sigue siendo el país que tiene el mayor nivel de deuda pública,,
seguido por la Argentina, y Costa Rica. En el otro extremo se encuentra el Perú, con el menor
nivel de endeudamiento público de la región, seguido del Paraguay y de Guatemala.

En esta línea, Carmen Reinhart, profesora de finanzas internacionales en la escuela de

gobierno John F. Kennedy de Estados Unidos, alertó por el crecimiento de la deuda, el
deterioro de los términos de intercambio de productos, las crecientes tasas de interés globales
y el crecimiento estancado que afecta a los emergentes. Reinhart considera que los países
emergentes tuvieron un rebote muy rápido tras la caída en la crisis de 2008 porque los niveles
de deuda era en ese entonces muy bajos.

V) CONCLUSIONES y PERSPECTIVA

El modelo de crecimiento de los países que han liderado los avances hacia el desarrollo ha
estado impulsado por las exportaciones y ha llegado la hora de moverse hacia otro modelo
con mayor peso de la demanda interna, del consumo y la inversión.
1144 / 1970
Este ciclo dejó un mayor grado de apertura financiera, incluso en países con gobiernos de
izquierda. Por ello, un segundo factor de riesgo es el previsible aumento de las tasas de
interés, en un contexto de deterioro de la balanza por cuenta corriente, mayor aversión al
riesgo y volatilidad financiera. Aunque el endeudamiento público en muchos países es menor
que en el pasado, se observa un fuerte aumento de la deuda corporativa alentado por las
políticas monetarias expansivas de los últimos años.

En síntesis, retomamos el análisis de Reinhart, para recordar que a principios del siglo XXI,
las economías emergentes se desapalancaron luego de una oleada de crisis financieras y
devaluaciones: la crisis del Tequila, de los Tigres Asiáticos, del Vodka, de la Samba, del
Tango y demás obligaron a las economías en vías de desarrollo a hacer ajustes y
desendeudarse. Pero la larga etapa de bajas tasas de interés en el mundo que siguió a la crisis
de 2008 volvió a deteriorar los niveles de deuda de los emergentes, y muchos lo hicieron en
moneda extranjera. El atractivo de sus rentabilidades respecto a los países desarrollados hizo
que los capitales afluyeran de manera masiva hacia los activos de riesgo de los emergentes: el
financiamiento no faltaba y además era barato.

Ahora la situación está cambiando: la Reserva Federal de Estados Unidos, está subiendo las
tasas de interés - y quizás lo haga de manera más agresiva de lo que se especula-, lo que está
provocando una fuga de capitales de los activos de los mercados emergentes hacia los bonos
del Tesoro. Los países más castigados son aquellos que ofrecen vulnerabilidades
macroeconómicas: elevada deuda pública, sustanciales déficits por cuenta corriente y alta
inflación.

1145 / 1970
BIBLIOGRAFÍA

Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), “Panorama Fiscal de

América Latina y el Caribe, 2018” (LC/PUB.2018/4-P), Santiago, 2018. Disponible:
https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43405/7/S1800082_es.pdf

VILLEZCA BECERRA, Pedro, “Crecimiento económico de China durante la crisis

financiera mundial”, Disponible: http://www.redalyc.org/html/859/85938024005/

Artículos periodísticos

20 MINUTOS, “Prevén mejores rendimientos en plazas emergentes pese a alza del dólar”,
16/07/2018. Disponible: https://www.20minutos.com.mx/noticia/395637/0/preven-mejores-
rendimientos-en-plazas-emergentes-pese-a-alza-del-dolar/ .
ABC, “El Congreso limita la desregulación financiera que pretendía Trump”, 23/05/2018.
Disponible: https://www.abc.es/economia/abci-congreso-limita-desregulacion-financiera-pretendia-
trump-201805231921_noticia.html
ALAINET, “Trump: desmantelamiento de Dodd-Frank”, 15/02/2017. Disponible:
https://www.alainet.org/es/articulo/183546

1146 / 1970
AMBITO, “A diez años del colapso de Wall Street, Trump avanza en la desregulación
financiera”, 29/06/2018. Disponible: http://www.ambito.com/926073-a-diez-anos-del-colapso-de-
wall-street-trump-avanza-en-la-desregulacion-financiera
EL DESTAPE, “Trumpnomics, crisis de países emergentes, FMI y otras yerbas”,
20/05/2018. Disponible: https://www.eldestapeweb.com/trumpnomics-crisis-paises-emergentes-fmi-
y-otras-yerbas-n43846
EL NUEVO HERALD; “Trump cumple un año como presidente conservador, populista y
polémico”, 20/01/2018. Disponible: https://www.elnuevoherald.com/noticias/estados-
unidos/article195741419.html .
EL PAÍS, “Xi advierte en Davos de que no hay vencedores en una guerra comercial”,
18/01/17.Disponible:
https://elpais.com/internacional/2017/01/17/actualidad/1484657113_662568.html

EL PAÍS, “El FMI advierte a Trump del coste de la desregulación financiera”, 19/04/2017.
Disponible: https://elpais.com/economia/2017/04/18/actualidad/1492552575_830475.html
EL PAÍS, “El riesgo de creerse invulnerable”, 12/01/2013. Disponible en:
https://elpais.com/economia/2013/01/11/actualidad/1357937206_225303.html
FUNDS SOCIETY, “Así será la regulación que reemplaza la ley Dodd-Frank”, 23/05/2018.
Disponible: http://www.fundssociety.com/es/noticias/mercados/asi-sera-la-regulacion-que-
reemplaza-la-ley-dodd-frank
GESTIÓN, “La economía importa para las divisas de mercados emergentes”, 27/05/2018.
Disponible: https://gestion.pe/economia/economia-importa-divisas-mercados-emergentes-234539

THE ECONOMIST, “What’s in a name? Defining emerging markets”, 07/10/2017

Disponible: https://www.economist.com/special-report/2017/10/07/defining-emerging-
markets?zid=295&ah=0bca374e65f2354d553956ea65f756e0

1147 / 1970
 Reposicionamiento de los flujos de
inversión en la era actual
Acosta, Lautaro
lautaroacosta_9@hotmail.com.ar
Astorga, Macarena Aylen
Macarena.ast@gmail.com
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales, Universidad Nacional de Rosario

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.
Área Temática: Relaciones Internacionales

Resumen
Desde el sector inversiones, el análisis de la era Trump repara en una
característica estructural de los flujos de Inversión Extranjera Directa (IED) que se
basa en una estabilidad relativa frente a las percepciones de incertidumbre
política en el corto plazo. A diferencia de las demás secciones, estas inversiones
son a largo plazo y en gran escala.
Nuestro análisis se va basar en los nuevos desafíos que plantea la era global en
lo referente a la IED y la activa participación de una economía gigante y agresiva
como la china, mercado que supo imponerse en las relaciones económicas
contemporáneas. La vuelta al conservadurismo y el proteccionismo son
evidentes en el área que tratamos. Por otro lado, observaremos el cambio del
ciclo de las materias primas en las inversiones internacionales, particularmente
en la región sudamericana. La región se ha visto perjudicada en términos
generales pero hacia adentro los efectos han sido heterogéneos, dependiendo de
la evolución de las materias primas principales de cada economía.

1148 / 1970
Introducción

Como parte de la Mesa Redonda del Observatorio de Economía Internacional de la facultad

de Ciencia Política y Relaciones internacionales de la Universidad Nacional de Rosario,
nuestra exposición de va a centrar en la sección inversiones y en las tendencias que esta fue
adquiriendo en los último años.

Bajo el título “la Economía en la era Trump”, trabajamos las nuevas tendencias de la
economía mundial tras la llegada a la Casa Blanca del líder republicano. Este personaje
bastante impredecible, sumado a las tendencias políticas que lo acompañan, plantean un
escenario de investigación interesante. Durante este periodo, el multipolarismo de principios
de siglo se relajó; sin embargo, un actor importante perduro: la República Popular China. La
centralización política y económica por parte del gobierno del Partido Comunista Chino
plantea nuevas formas de pensar las relaciones económicas, desde una perspectiva estratégica
y muchas veces, claramente proteccionista.

En nuestra sección en particular, la nueva administración estadounidense nos muestra una

postura más firme frente a los desafíos de la globalización. Observamos una administración
que promueve la vuelta del conservadurismo tanto político como económico. En este caso, el
análisis de la era Trump repara en una característica estructural de los flujos de Inversión
Extranjera Directa (IED) que se basa en una estabilidad relativa frente a las percepciones de
incertidumbre política en el corto plazo. A diferencia de las demás secciones, estas
inversiones son a largo plazo y en gran escala. Sin embargo, son palpables las consecuencias
del ascenso asiático y las posturas adoptadas por los países centrales, dando lugar a una nueva
configuración de fuerzas.

En esta presentación vamos a tratar particularmente el informe sobre inversiones

internacionales de la UNCTAD de 2017, reconociendo los factores que impidieron la
realización de las prometedoras proyecciones de la Conferencia. En este caso vemos como el
proteccionismo es la nota de color en las nuevas relaciones y el ascenso de la economía
intangible como nueva forma de IED, con sus particularidades.

Veremos también, en un segundo apartado, la rivalidad sino-americana que no sólo existe en

las relaciones comerciales, sino que se desplaza a otros sectores y está marcada por una fuerte
desconfianza y ambición de preservar la I+D para su propia empresa. China no sólo emerge
como un gigante poderoso, sino que tiene una economía dirigida y nutrida de capitales
públicos, agresivas a la hora de actuar en la economía internacional.

Por último, pasaremos revista de los principales cambios que se han gestado en la región
como receptora de IED. En este apartado podemos ver y reafirmar la redirección que
adquirieron los flujos de capitales hacia otros sectores como resultado de la baja de los precios
de las materias primas, cuya alza caracterizo el principio de siglo. Observamos también, que
la región en su conjunto sigue en gran parte la tendencia mundial, teniendo las energías
renovables y las telecomunicaciones un importante flujo de capitales en relación a la media
global.

1149 / 1970
Las tendencias globales actuales de los flujos de IED.

Es bien sabido que luego de la crisis del 2007 los flujos de inversión extranjera nunca llegaron
al nivel de dicho año. Las causas son diversas pero a la vez relativas, todas explican
parcialmente la baja de IED a nivel mundial y a su vez, explican porque nunca se pudieron
recuperar.

Parte de las causas que nos explican porque nunca se pudo recuperar su nivel, son las mismas
que la Conferencia de las Naciones Unidas sobre Comercio y Desarrollo (UNCTAD, por sus
siglas en inglés), no tuvo en cuenta en su proyección del 2017. LA institución público un
examen optimista ese mismo año, sobre el cual trabajaremos en parte y de donde fue extraído
el gráfico anterior.

Según nos indica el informe sobre IED de la CEPAL 2018 (recientemente publicado), la IED
global lejos del ligero aumento proyectado por la UNCTAD, ha caído un 22% frente al año
2016. Nos abocaremos a analizar algunos de los factores que jugaron un rol importante en la
caída.

En primer lugar, tienen un peso importante las acciones unilaterales de los gobiernos. En este
punto, nos encontramos con un nuevo proteccionismo financiero no sólo por parte de los
países receptores de IED, sino también por parte de los países emisores. Tendremos en cuenta
medidas restrictivas al ingreso de IED y las que controlan la salida de la misma.

1150 / 1970
Bajo la rúbrica “seguridad internacional”, el gobierno de los Estados Unidos puso un freno
importante a las estrategias de adquisición por parte del gobierno chino. Ejemplo de ello, es el
bloqueo por parte de Estados Unidos de la venta de MoneyGram a la china Ant Financial,
filial de Alibaba. Así también sucedió con la venta de la compañía de semiconductores Lattice
Semiconductor Company por parte del grupo inversor chino Canyon Bridge Fund. Cabe
resaltar que la adquisición de estas empresas no sólo significa la desnacionalización de una
firma estadounidense, sino también la adquisición de know-how propio de las iniciativas de
I+D de los países en desarrollo.

En la Unión Europea estos temas también se han debatido mucho. Las ofertas públicas de
adquisición por parte de China son abundantes. Del 2010 al 2016 China ha realizado
inversiones directas en los países de la Unión Europea por valor de unos 100.000 millones de
euros, según un informe del Instituto de Estudios Chinos de Berlín (MERICS). El trato no es
recíproco ya que los europeos no pueden adquirir empresas chinas con la misma facilidad que
los chinos en Europa. En Bruselas ya se esta estudiando diferentes medidas para regular las
adquisiciones de empresas europeas en base a seguridad nacional en sectores como
infraestructura, energía, electrónica, digital, robótica, semiconductores, inteligencia artificial.
Lo que nos lleva a pensar que las restricciones a los ingresos de cierto tipo de IED pueden
seguir aumentando en un futuro próximo. China recientemente dio a conocer intenciones de
reducir las trabas para la inversión extranjera pero todavía no se concreto una sustancial
desregulación de las condiciones de adquisiciones en su mercado.

En cuanto a medidas que controlan la salida de IED, China es quien mayormente ha ejecutado
este tipo de políticas. China restringió inversiones de sus compañías en el extranjero en
varios sectores, entre ellos el inmobiliario, el hotelero, los fondos de inversión, el
armamentístico, el cine y entretenimiento, y los clubes deportivos. Esas restricciones
significan que, para poder realizar inversiones fuera del país, las empresas deberán solicitar
una autorización especial a las autoridades chinas. Esta decisión se enmarca en la voluntad del
Gobierno de Pekín de "reducir la inversión irracional de empresas chinas en el extranjero".
Dicha medida, provocó que la inversión china no financiera en otros países cayera en 2017 un
29,4% respecto al año anterior, hasta los 120.080 millones de dólares.

Un segundo factor importante fueron los cambios en los patrones productivos de las cadenas
productivas de escala global. La cuarta revolución industrial en boga contiene nuevas formas
y condiciones de internacionalización que conllevan inversiones extranjeras más reducidas en
capitales tangibles y más intensivas en los factores intangibles. Este es un fenómeno propio
del siglo XXI, la proliferación de plataformas comerciales y de servicios no sólo impactan en
las inversiones, sino también en las nuevas dinámicas que adquiere en comercio internacional
y la aparición de “plataformas territoriales” de comercio exterior, cuestión sobre la que no
trabaja este proyecto pero es importante hacer la observación. Cabe resaltar que las
principales inversiones de este tipo provienen de Estados Unidos y China y que estas cadenas
globales de valor tienden a hacerse más intangibles en sectores de servicios y diseño.

Como tercer factor importante encontramos que la muy buena coyuntura del 2016 en lo que
respecta a fusiones y adquisiciones no se mantuvo durante el 2017, sumándole el bajo
desempeño de las economías desarrolladas que redujeron drásticamente su IED en un 35%.

1151 / 1970
En un informe publicado por la Organización para la Cooperación y el Desarrollo
Económicos (OCDE) se señaló que la Unión Europea como conjunto recibió US$290,202
millones, muy por debajo de los US$531,044 millones del año 2016, un bajón del 45%. La
mayor reducción entre los miembros de la UE, en términos absolutos, fue el del Reino Unido,
que se quedó en US$15,098 millones después de haber alcanzado un pico de US$196,034
millones en 2016, cuando fue el segundo país del mundo, solo por detrás de Estados Unidos,
en gran medida gracias a la operación de compra de SABMiller por Anheuser Busch inBev.
Luxemburgo pasó de US$45,110 millones en 2016 a US$6,625 millones el año siguiente;
Bélgica de US$30,300 millones a US$801 millones; Holanda de US$85,746 millones a
US$57,853 millones; y España de US$31,736 millones a US$5,586 millones.

En contraste, otros países europeos registraron incrementos de los flujos de entrada, en

particular Francia (US$49,812 millones en 2017, tras los US$35,155 millones el ejercicio
precedente) y Alemania (US$29,859 millones, tras los US$12,321 millones). En el caso de
Irlanda, los US$28,983 millones de 2017 significaron casi triplicar los US$12,542 millones
del ejercicio precedente, pero se quedaron a años luz del récord de US$215,829 millones
alcanzado en 2015.

Estados Unidos fue el año pasado el país del mundo más atractivo para las inversiones, al
recibir US$286,854 millones, aunque muy por debajo de los US$468,330 millones de 2016, y
todavía más por debajo de los US$476,684 millones de 2015. La reducción fue muy fuerte y
mucho tiene que ver con las nuevas regulaciones financieras del gobierno federal para atenuar
en gran medida las inversiones provenientes de los paraísos fiscales como Bahamas, Islas
Vírgenes, Bermudas etc. En segundo lugar se alzó esta vez China (había sido líder antes de
2015) con US$168,224 millones, una cifra ligeramente inferior a los US$170,557 millones de
2016; y muy alejada del pico de US$290,928 millones alcanzado en 2013.

1152 / 1970
Como podemos ver con las modificaciones hechas en el gráfico, las cantidades de cada región
en relación al total han variado sustancialmente. Teniendo en cuenta que mientras en Asia y
Latinoamérica (esta ultima la veremos con mas precisión mas adelante) se han mantenido o
reducido muy ligeramente, en los países desarrollados se han visto afectados negativamente
en el nuevo reparto de IED, aunque siguen siendo los principales inversores externos.

Un gigante que pisa fuerte

El crecimiento espectacular e ininterrumpido de la República Popular China en los últimos
años ha sido objeto de análisis de varios especialistas. Sin duda alguna, ha generado nuevas
tendencias en la economía mundial, ya que se trata de un gigante con intenciones poco
transparentes y un gran capital fuertemente fiscalizado (y en gran parte canalizado) por el
propio Estado. Veremos con más detenimiento algunas implicancias de su actuación en las
inversiones internacionales.

Rivalidad Sino-americana y carrera por la inteligencia artificial

1153 / 1970
La rivalidad entre China y Estados Unidos no se refugia solo en el comercio. Donde más se
tensan, es en las cuestiones productivas y en lo que sería la nueva división internacional del
trabajo, siendo las IED el ámbito de mayor sensibilidad entre ambos. Esta no contiene a las
IED en general sino sólo a ciertos sectores estratégicos para lo que se llama la cuarta
revolución industrial. En ésta, la importancia de la tecnología artificial y la producción de
semiconductores son la clave de la nueva rivalidad que se venía divisando en el horizonte, por
lo tanto los bloqueos de inversiones por parte de los gobiernos estatales se hacen sentir en este
tipo de industria.

Para China ya es una prioridad buscar la independencia tecnológica de Estados Unidos, y por
ello invertirán poco más de 47.000 millones de dólares en la industria de los semiconductores.
Donde el objetivo no es sólo tener CPUs y GPUs para smartphones, sino prepararse para el
5G y la inteligencia artificial. China importa el 90% de sus chips lo cual lo convierte en el
productor con mayor nivel de importaciones, algo curioso ya que son precisamente ellos
quienes los fabrican para las compañías estadounidenses, como Qualcomm o Broadcom. Por
otro lado, China busca igualar las inversiones de otras compañías, como el caso de Intel, que
gastó 13.000 millones durante 2017, o Qualcomm, quienes invirtieron más de 3.000 millones
en este campo.

Lo que buscamos esclarecer en este apartado es que estas nuevas improntas y dinámicas
estatales llevan a cambiar la visión generalmente positiva sobre cualquier tipo de inversión
extranjera directa. La realidad es que hoy las IED no son vistas como totalmente positivas, de
hecho, dependerá de cuál se trata, quién la lleve a cabo, en qué sector y con qué fin. Este es un
cambio en la visión sobre la IED en general, lo que a su vez involucra una importante
actuación de los gobiernos en tanto alerta temprana y medidas proteccionistas. Ejemplos de
estos hay muchos.

Nuevos filtros a las IED

Volvemos a China donde el gobierno central ha impedido muchas inversiones en sectores

como bienes raíces, siendo de conocimiento público la gran expansión que ha tenido este
sector en China y la burbuja inmobiliaria que ha provocado llevando al gobierno a intervenir
en la compra de bienes raíces para que el sector no se caiga por una falta de realización de
estas inversiones. Lo que ocurrió fue que la oferta, y especialmente el tipo específico de esa
oferta, había superado con creces la demanda de esas viviendas y oficinas. Estas empresas
chinas no tardaron mucho en salir a replicar este modelo en otras partes del mundo.
Inevitablemente se llegó al mismo resultado: la intervención del gobierno chino. En este caso,
para limitar este tipo de inversiones en el exterior.

Otros sectores de “inversión irresponsable” han sido los más identificados con el
entretenimiento: deportes, clubes de futbol, fichajes de jugadores. A partir de allí, se
construyó un filtro para las salidas de IED del gigante oriental como también lo tenía para el
ingreso que ahora parece flexibilizarse para sectores pocos estratégicos. Un emblemático
ejemplo de lo que considera el gobierno chino como “inversiones irracionales” fue el fichaje
del jugador de futbol argentino Carlos Tevéz que se fue por un año jugó apenas 10 partidos,

1154 / 1970
se lesiono y volvió a Boca Juniors habiendo desembolsado 40 millones de euros por su
aventura oriental, sin dudas un gasto del que el gobierno chino tomó nota.

Repercusiones en Latinoamerica
Abocados ahora a la región latinoamericana en particular, vamos a observar que ésta se
enfrenta a años de estancamiento y descenso relativo del ingreso de IED a la vez que
concentra una diferente composición de estas en términos relativos. En el Anexo I, se puede
observar como hubo un descenso de la IED sobre todo, en los países que son los que
usualmente más reciben como Brasil, México o Chile. Algunos países sobre el pacifico
disfrutan de una aparente estabilidad como son Perú y Colombia; mientras Argentina aumenta
considerablemente sus entradas. Observaremos de modo global que encontramos en estos
flujos.

Medidos en términos absolutos, la IED que ingresa a la región ha caído fuertemente

especialmente en lo que compete a recursos naturales (como hablaremos más adelante) pero
también en lo que respecta a la industria extractiva minera de la costa del pacifico. Ejemplo de
esto es Chile que del 2015 al 2016 las IED cayeron desde 20 a 12 mil millones, representando
una caída del 40% y cuyo resultado no fue coyuntural ya que para el 2017 la IED hacia Chile
apenas superó los 6 mil millones de dólares, números realmente alarmantes. Las inversiones
en Brasil también han mermado mucho por los acontecimientos políticos que agravan una
crisis económica que no da respiro, generando bajas de hasta 25% en su comparación con
respecto al 2011. Aun así es el principal destino de las IED en la región.

La crisis social venezolana y la falta de fiabilidad sobre muchas de sus estadísticas es un

factor que ha pesado en el descenso de la IED en la región. La que alguna vez fue la cuarta
economía latinoamericana se encuentra hoy en un contexto de urgencia que roza lo
humanitario y la total paralización de la entrada de capital a la producción es un efecto
esperable luego de semejante cataclismo económico. Cuando surgen estos contexto es normal
que se produzca una suba de las remesas de venezolanos en el exterior pero esto no es más
que una consecuencia de la gravedad de la situación que empujó a miles de venezolanos a
migrar de su país para trabajar en otro y de ese modo ser el principal sustento de sus familias
en Venezuela enviando parte de sus salarios. La situación es más que preocupante y no hay
perspectivas de mejoras en el corto y mediano plazo.

1155 / 1970
Cambio en la composición de la IED a nivel regional

Las caídas de las inversiones extranjeras en el sector de recursos naturales es de 60% en

relación a los niveles del 2011. Esto se produce por una serie de factores que incluyen la caída
de los precios de las materias primas, un menor dinamismo de las economías latinoamericanas
y perspectivas de menores demanda de dichos commodities en Asia.

El gráfico a continuación, brinda una gráfica demostración de las fluctuaciones de las

inversiones entre los diferentes sectores de la economía de 2011 a 2017. Es interesante
observar que los sectores más atractivos en la actualidad para la inversión en la región se
centran en el sector servicios, manteniéndose las manufacturas bastante estables a través de
los años. Sin embargo, el sector primario se ve claramente golpeado.

1156 / 1970
Mientras el sector manufacturero subió de manera reducida, los servicios cayeron un 13%.
Pero el dato clave es que cambió fuertemente la composición de la IED de la región. La
inversión extractivista cayó 60% pasando del 25% total de la IED regional en 2011, a
representar sólo el 12% en 2017, mientras crece en manufactura. Ésta aumenta poco con
respecto al 2011 pero pasa del 33% del total al 41%. Servicios aún con un relativo
decrecimiento, pasa en este período a significar del 42 al 47% del total de la IED.

Como resultado la región muestra una menor dependencia del rubro de recursos naturales y
mayor en los demás rubros. Debemos destacar que el desempeño de cada uno de los países
hace estos números aún más relativos. Sin embargo, aun en presencia de un aumento de las
materias primas en el último año, las proyecciones sobre la inversión en el rubro no son
evidentes ni parecen poder revertir la tendencia actual. La principal razón de esto es que,
naturalmente, este sector requiere proyectos de tal envergadura y escala, que el sector
servicios suple con menores costos y riesgos.

La región en el mundo

Las inversiones mundiales en los últimos años tuvieron un fuerte aumento en lo que respecta
al desarrollo de energías renovables y telecomunicaciones. América Latina y el Caribe no son
una excepción en esta tendencia, como se puede observar en la gráfica siguiente. Los países
de la región estuvieron incluso por encima de la media mundial en lo que hace a estos
sectores, teniendo especialmente en cuenta a México y Brasil. Dichos países son también los

1157 / 1970
que mantienen a la región muy por encima de la media mundial y de la tendencia de los
últimos años en lo que respecto a la industria automotriz y autopartes.351

Conclusión

La globalización trae consigo nuevos estrategias por parte de los países centrales con ánimos
de permanecer. El proceso de fuerte globalización económica y financiera de los últimos años,
tuvo como respuesta la rivalidad, el proteccionismo y el conservadurismo. Estrategias todas
ya conocidas pero que en el presente se adaptan a nuevos formatos como es la IED intangible
o microtecnología, a la par de que se intenta controlar burbujas financieras propias de sectores
con excedentes.

América Latina no es ajena a esto, recibiendo mucha menos atención y reduciendo en gran
medida sus recepciones de IED aunque no tanto como el promedio global. Por el momento,
no se observan perspectivas de cambios. Las telecomunicaciones vuelven a tomar un fuerte
protagonismo, junto con el desarrollo de energías renovables y una inversión en materias
primas muy reducidas por la baja en los precios y la envergadura de las mismas.

351 CEPAL (2018). La inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe.

1158 / 1970
ANEXO I

1159 / 1970
1160 / 1970
Bibliografía

- CEPAL (2018). La inversión Extranjera Directa en América Latina y el Caribe.

- CINU (5/07/2018). CEPAL: Informe sobre la inversión extranjera directa en América
Latina y el Caribe. Recuperado de:
https://www.youtube.com/watch?v=FOVQOg88ojs
- UNCTAD (2017). Informe sobre las inversiones en el mundo. Recuperado de:
http://unctad.org/es/PublicationsLibrary/wir2017_overview_es.pdf
- Expansión:
http://www.expansion.com/opinion/2018/08/02/5b62029346163f6c568b45ae.html
- Cronista:
https://www.cronista.com/financialtimes/La-carrera-por-la-inteligencia-artificial-
aviza-la-guerra-comercial-entre-EE.UU.-y-China-20180709-0027.html
- EFE:
https://www.efe.com/efe/america/economia/china-lamenta-el-bloqueo-a-inversiones-
chinas-de-eeuu-por-supuesta-seguridad/20000011-3488804
- The Economist:
https://gestion.pe/mundo/eeuu/the-economist-batalla-supremacia-digital-229787

La cuestión gasífera entre la Unión Europea,

Rusia y Ucrania. “Divide y gobernarás”: Los
intereses cruzados en torno a la polémica del
gasoducto Nord Stream 2.

Arena, Octavio y Berardo, Rocío

Año: 2018

1161 / 1970
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018 como parte de la Mesa
Redonda “La Unión Europea: Debates actuales y futuros”, organizada por el Grupo de
Estudios sobre la Unión Europea de la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Título: La cuestión gasífera entre la Unión Europea, Rusia y Ucrania. “Divide y gobernarás”:
Los intereses cruzados en torno a la polémica del gasoducto Nord Stream 2.

Autores: Arena, Octavio - Estudiante Lic. en Relaciones Internacionales - UNR

Berardo, Rocío - Estudiante Lic. en Relaciones Internacionales - UNR

1162 / 1970
Abstract
El presente artículo pretende exponer las cuestiones inherentes a las relaciones entre la
Unión Europea (UE), Ucrania y la Federación de Rusia, específicamente los asuntos
gasíferos. Se tratará sobre el proyecto del gasoducto Nordstream 2 (el cual se basa en la
creación de gasoductos para transportar gas desde Rusia hacia Europa, ingresando por
Alemania), y los debates generados en torno al mismo, los cuales han causado una gran
polémica. Dicho plan ha sido muy controversial, principalmente respecto a la temática de
seguridad energética. Se ponen en juego los intereses de varios miembros de la Unión
Europea, particularmente Alemania y Estados no miembros, como Rusia y Ucrania.
Rusia ha sido históricamente el proveedor de gas de la Unión Europea. Ello ha
causado dificultades debido a de las disputas entre Rusia y Ucrania, produciendo
complicaciones y desabastecimientos en algunos países de Europa.
Por su parte, la fuerte oposición al proyecto Nord Stream 2, no solo ucraniana sino
también de otros países de Europa Oriental, se basa en el argumento de que el gasoducto
desestabilizará la frágil situación política y económica del país eslavo, y en consecuencia, la
región este de Europa.
El artículo concluye afirmando que es posible llegar a un punto medio entre los
intereses de los Estados involucrados.

Palabras claves: Nord Stream 2, Relaciones, Unión Europea, Ucrania, Rusia, Comisión
Europea, Gasoducto, Alemania, Seguridad Energética, Gas, Geopolítica.

1163 / 1970
 Introducción.
Nord Stream es uno de los gasoductos más conocidos de Europa. Su origen se sitúa en
los años 90, con el objetivo de enviar gas desde los sitios de producción del Mar de Barents -
norte de Rusia-, directamente hacia el mercado de la Unión Europea, a través de una tubería
que recorre el Mar Báltico, evitando países de tránsito como Polonia, Eslovaquia y
principalmente, Ucrania. Este último, ha sido considerado, y aún lo es, por Rusia, como un
país de tránsito poco seguro, poco fiable y problemático, como se manifestó en la interrupción
del suministro de gas en 2006 y 2009.
Su futuro par, Nord Stream 2 es un proyecto de gasoducto, cuya finalidad es transportar
gas natural desde Rusia hacia la Unión Europea, comenzando su trayecto en el país eslavo,
pasando por las zonas económicas exclusivas de Finlandia, Suecia y Dinamarca concluyendo
en Alemania, lugar por el que ingresará el gas para ser posteriormente distribuido al resto de
los países europeos, mejorando así la seguridad del suministro y reforzar el mercado de
energía. (Ver imagen 1). También es importante mencionar al Estado Suizo, que a pesar de
que la tubería no atravesara esta nación, es uno de los principales accionistas del proyecto,
contribuyendo en un 9% de la inversión económica total del proyecto.352
Tanto Polonia como los Estados Bálticos, vieron en el proyecto ruso, al igual que con
la construcción del antiguo Nord Stream 1, intenciones de eludir sus países, causando
incertidumbre en torno al suministro de gas como también de una pérdida de ingresos de
tránsito, y a su vez, desafiando la naciente solidaridad entre Estados miembros de la Unión
Europea.
Por otro lado, la producción doméstica de gas de la Unión Europea se encuentra en
declive. Por ende, para enfrentarse a las demandas de sus ciudadanos, la Unión Europea
necesita fuentes de gas confiables y de costo razonable. El fin de Nord Stream 2 es satisfacer

352 Little, Arthur D; “Economic impact on Europe of the Nord Stream 2 proyect”; Analysis of effects on
job creation and GDP; Nord Stream 2 Official Website; 2017; Moscú
1164 / 1970
esa necesidad transportando gas natural directo desde las grandes reservas en Rusia hacia el
mercado interno europeo.
El financiamiento del proyecto es realizado por la empresa de energética –gasífera
rusa, Gazprom, la cual es la principal accionista de Nord Stream 2 y a su vez, cuenta con
compañías energéticas inversionistas como ENGIE (Francia), OMV (Austria), Shell (anglo-
neerlandesa), Uniper (Alemania) y Wintershall (Alemania).
Desde que la empresa Gazprom ha expresado sus intenciones de duplicar la capacidad
de las tuberías que recorren el Mar Báltico transportando gas desde Rusia hacia Europa
mediante la creación de Nord Stream 2, la disputa que se generó en torno a la construcción de
Nord Stream 1, es ahora aún mayor. La Comisión Europea y el Parlamento Europeo, ambos
con cierta influencia de los países de Europa del Este –quienes, en su mayoría, son fuertes
críticos del gobierno de Rusia- intentan prevenir la construcción de la segunda tubería. Sin
embargo, Gazprom tiene el derecho de continuar con su proyecto reciba la aprobación de los
países por los que pasará la tubería. Mientras que muchos países ya dieron su consentimiento,
otros como Dinamarca se rehúsan a aprobar el proyecto.

Imagen 1: Mapa del trayecto que recorrerá Nord Stream 2. Fuente: Gazprom.

1165 / 1970
 Argumentos en defensa a la construcción del Gasoducto.

Entre los principales defensores del gasoducto se encuentras los gobiernos de los
Estados de Alemania y Rusia, secundados por Suiza, Países Bajos, Finlandia, Suecia, Francia
y Austria.

El objetivo estratégico del gasoducto

El comercio de energía es el mayor pilar de relaciones entre la Unión Europea y Rusia.
El país siberiano es el principal proveedor de gas de la Unión Europea pero también la UE es
un mercado vital para la economía rusa. Tanto la extinta Unión Soviética como luego Rusia,
han enviado, por muchos años, sus producciones de gas natural a Europa mediante un sistema
de transporte de gas a través de Ucrania. Debido a diferentes conflictos entre ambos países a
lo largo de la historia, la empresa Gazprom decidió comenzar con la construcción de
gasoductos, evitando el paso de los mismos por territorio ucraniano a fin de independizarse de
los que ellos consideran el “monopolio ucraniano de tránsito de gas” (Ver imagen 2). Sin
embargo, pese a que el proyecto de Nord Stream 2 cumple con todas las reglamentaciones y
requisitos, y que sea ratificado por todos los países, el mismo no será completado hasta fines
de 2020, por lo que debería seguirse usando el sistema de gas ucraniano hasta que la
construcción de la tubería concluya.

Imagen 2: Gasoductos de exportación rusa a la UE. Fuente: Bruegel, 2015.

1166 / 1970
 “Luego de que Gazprom debiera renunciar al plan de gasoductos South Stream (los
cuales hubieran recorrido el Mar Negro hasta la costa Búlgara), debido a que sus gasoductos
de conexión a través de paíse
paísess de la Unión Europea colisionaron con las regulaciones del
mercado de gas de la UE, Rusia y Turquía decidieron, en 2016, construir el gasoducto Turkish
Stream, recorriendo el Mar Negro, ingresando por la parte oeste de Turquía”353. El objetivo de
Gazprom es trasladar la mayor parte del gas que se exporta a Europa vía Ucrania, a las nuevas
tuberías, Nord Stream 2 y Turkish Stream, para así reducir el riesgo de los cortes de
suministros que pueden ocurrir luego de que expire el acuerdo de transporte de gas rea
realizado
con la empresa ucraniana Naftogaz, el cual tiene validez hasta 2019. Esta inseguridad es alta,
debido a que Ucrania anteriormente -en el año 2015- detuvo sus importaciones de gas a Rusia,
por lo que el país ya no teme las consecuencias que conlleva un paro de suministro y podría
verse tentado a exigir cargos de tránsito irrazonablemente altos.

353 Götz, Roland; “The Nord Stream 2 Dispute: Legal, Economic, Environmental and Political
Arguments”;. Russian Analytical digest; 2018; Berlín

1167 / 1970
 En la Tabla 1 podemos ver los valores de gas exportados de Rusia hacia Europa y
Turquía, a través de diferentes corredores.

Alemania y Rusia en torno al gasoducto.

Para la realización del proyecto, Gazprom necesita la aprobación de Rusia, Alemania,
Dinamarca, Finlandia y Suecia, ya que el gasoducto atravesará las Zonas Económicas
Exclusivas de dichos países. Los mandatarios de los países involucrados y de países de
Europa del este, principalmente Ucrania, y Estados Unidos, entre otros, expresaron su
desacuerdo al proyecto de Nord Stream 2. Sus fundamentos residen en los supuestos
beneficios que podría proporcionarle a Rusia y a Alemania la construcción de
del gasoducto,
ubicando a Alemania en una posición geopolíticamente privilegiada, convirtiendo al país en el
nuevo eje central en términos de gas ruso y además, acercando estrechamente a ambos países.
El gobierno ruso contraargumento planteado que Gazprom pl
planificó
anificó su programa de
gasoductos, incluyendo el Nord Stream 2, mucho antes del estallido de los conflictos con
Ucrania y la creciente tensión entre Rusia y Occidente. En virtud de esto, la afirmación de que
el nuevo gasoducto apunta a empoderar a Rusia pa
para
ra así atacar el territorio ucraniano, no tiene

1168 / 1970
pretextos evidentes a simple vista para el pais de Vladimir Putin354. Por otro lado, que
Alemania cumpla un rol importante en Europa en torno a la distribución del gas natural
proveniente de Rusia, es debido a su posición geográfica, y no es una consecuencia de un
acercamiento político con Rusia. “Alemania, potencial beneficiaria directa de ese proyecto ya
en construcción, defiende que se trata de una iniciativa empresarial. Y recela de cualquier
cuestionamiento político sobre su conveniencia”355. El Estado alemán considera al Nord
Stream 2 como una buena forma de expandir la infraestructura de gas en Europa y de
aumentar la seguridad energética del continente. Alemania prevé renunciar a la energía
nuclear para el año 2022, por lo cual es cada vez más dependiente del gas natural y se
considera que la demanda pueda aumentar en las próximas décadas. De ahí que el gasoducto
se convierta en una opción económicamente viable para el país.
Fred Beach, experto en tecnología y políticas energéticas, señaló -en una nota que
realizó para la BBC “Nord Stream 2, el gasoducto entre Rusia y Alemania que irrita a Donald
Trump y causa divisiones en Europa”- que la construcción del ducto constituye una de las
formas más eficientes y seguras de mover el gas entre Rusia y Alemania y reduciría el costo
de la importación, comparado con lo que implica trasladar por barco ese gas.
Por su parte, Rusia remarcó que siempre consideraron al Nord Stream 2 como un
proyecto exclusivamente económico, siempre manteniéndolo al margen de cualquier proceso
político. El gobierno ruso “alega que quienes se oponen a Nord Stream 2 sólo están
preocupados por sus propios beneficios económicos”356.
Ambos países, en un encuentro entre la canciller Angela Merkel357 y el presidente
Vladimir Putin, buscaron disipar las preocupaciones de Ucrania respecto a la pérdida de
ingresos por tránsito que podría generar la construcción del ducto. Putin anunció que el
tránsito no se verá perjudicado y Merkel remarcó la importancia de mantenerlo, ya que es de
importancia estratégica. El nuevo gasoducto busca duplicar la cantidad de gas transportado

354 Presidente de la Federación de Rusia desde el 7 mayo del 2000 al 7 de mayo del 2008 y desde el 7 de
mayo del 2012 a la actualidad.
355 Abellán, Lucia; “Alemania choca con la UE por el gasoducto ruso Nord Stream 2”; Diario El País;
2017; Madrid
356 Redacción BBC; “Nord Stream 2, el gasoducto entre Rusia y Alemania que irrita a Donald Trump y
causa divisiones en Europa”; BBC News Mundo; 2018; Londres
357 Canciller de la Republica Federal de Alemania desde el 22 de noviembre del 2005 hasta la actualidad.

1169 / 1970
por el semejante Nord Stream 1, pero eso no implicaría cortar los suministros que llegan a
Europa vía Ucrania.
Suiza es otro estado que cumple un rol fundamental en el proyecto. En la
Confederación Helvética se encuentra la sede de “Nord Stream 2 AG”, la compañía creada
para la planificación, construcción y operación de la tubería.
Finlandia junto con Suecia tienen una cuota de participación relevante, apostando al
gasoducto y buscando obtener dividendos positivos. En Finlandia las ganancias se estiman en
200 millones de Euros y en 160 millones. Por su parte, los Países Bajos serán los terceros más
beneficiarios con dividendos que superan los 600 millones de euros.
En cuanto al impacto del gasoducto, el mismo no solo tendrá una importante
relevancia en los Estados Miembros de la Unión Europea de manera individual si no que
también de forma conjunta.
Tal como plantea Arthur D. Little, el gasoducto Nord Stream 2 tendrá 3 modos
distintos de impactar positivamente en la economía:
 Efectos directos, tales como la inversión en sí misma, los puestos de trabajo
directo, los materiales de construcción, etc.
 Efectos indirectos, todas las actividades que involucren a otras partes pero
sirvan a las principales partes involucrados. Un claro ejemplo serian las
empresas subcontratadas.
 Efectos inducidos, todos los gastos que realicen todas las personas que trabajan
en el proyecto mediante sus sueldos.
Se estima que dentro la Unión Europea el Nord Stream 2 empleara a un total de
31.260 personas. Así se crearan 13.090 puestos de trabajo en Alemania, 8.630 en los países
Bajos y 2630 en Finlandia, siendo los 3 Estados más beneficiados. Fuera de la Unión, Rusia
será el estado más beneficiado con la creación de 51.230 puestos de trabajo, secundado por
Suiza con 5.920. (Véase Tabla 2)
La inversión del proyecto rondara los 4.400 millones de euro, según la firma Nord
Stream 2. De este monto, aproximadamente un 30% será costeado por Rusia, un 26% por
Alemania, un 16% por los Países Bajos, un 9% por Suiza y un 5% por Filandia; todo a través
de empresas privadas (Véase Tabla 2) . Estas cifras difieren por las expuestas por la Comisión

1170 / 1970
Europea que sitúan al proyecto en 9.000 millones euros. De igual modo la “acción de oro”358
(51%) estará en mano de Gazprom.
El proyecto debe realizar mediante un gran esfuerzo de cooperación entre las partes ya
que ningún país tiene todos los diferentes expertos necesarios, la tecnología y el saber-hacer,
los materiales de construcción, las capacidades de manufacturación o el equipo requerido para
realización el proyecto de mono individual. Es claro como los beneficios económicos,
principalmente generados por la creación de nuevos puestos de trabajo beneficiaron a los
países involucrados en el proyecto, y esto, según los países involucrados, es suficiente
justificación como para llevarlo a cabo.

Tabla 2: Impacto total del Nord Stream 2. Fuente: Nord Stream 2 AG.

Sistema de control y mantenimiento medioambiental

358 Es una acción nominal que permite a su poseedor vencer a todas las demás acciones y accionistas en
una votación bajo ciertas circunstancias.

1171 / 1970
 Gazprom fue la primera empresa rusa de gas en adoptar políticas medioambientales,
en 1995. La política adoptada para la construcción del Nord Stream 2 “garantiza la seguridad
ambiental durante las operaciones de desarrollo de hidrocarburos en la plataforma continental
y en el Ártico ruso”359 e intenta minimizar los impactos ambientales, incluyendo los impactos
en áreas naturales altamente vulnerables y protegidas.
Los activistas en contra de Nord Stream 2 plantean que la tubería va en contra de los
objetivos medioambientales de la Unión Europea. Por otro lado, el proyecto proclama que
“Nord Stream 2 es la ruta más directa a las reservas de gas más grandes del mundo, y tiene la
menor huella de gases de efecto invernadero en comparación con las alternativas”360.
Gazprom argumenta que utilizara tecnologías avanzadas y equipamiento que reducen las
emisiones que impactan en el medioambiente. Nord Stream 2 AG está negociando y
cooperando con los países por los que transita la tubería (teniendo en cuenta las políticas
ambientales internas de cada país), para que la construcción y funcionamiento de la misma sea
lo más segura, responsable y sostenible posible, y para reducir y mitigar los impactos que
pudiese generar en el medioambiente.

Argumentos en oposición a la construcción del Gasoducto.

Entre los principales críticos al gasoducto se encuentras los gobiernos de los Estados
de Ucrania y Polonia, secundados por Republica Checa, Eslovaquia, Estonia, Letonia y
Lituania. También se hayan la Comisión Europea y los Estados Unidos de América.

Historia del Suministro de Gas a la Unión Europea vía Ucrania. Relaciones

Ucrania – Federación de Rusia.

Las disputas en cuanto las entregas de gas comenzaron inmediatamente después del
colapso de la Unión Soviética. Para 1993 las tarifas de tránsito y los precios del gas natural se
mantuvieron por debajo de los niveles europeos debido a las negociaciones bilaterales entre

359 Gazprom;” Environmental Managment System”; Gazprom Official Website; 2015; Moscú
360 Nord Stream 2; “Fact-checking myths”; Nord Stream 2 Official Website; 2018; Moscú,

1172 / 1970
Rusia y Ucrania. Esto llevo a un suministro a gran escala de gas ruso a precios bajos que
beneficiaban fuertemente Europa, como también a Rusia que disminuía sus costos de
transporte y lograba un crecimiento exponencial de las industrias intensivas en energía. Pero
Ucrania se haya fuertemente perjudicada siendo considerada como una de las economías
menos eficiente en términos energéticos debido a sus escasas ganancias y sus grandes
pérdidas. “Las deudas de gas de Ucrania, la desviación ilícita de las exportaciones de gas ruso
a la UE del sistema de tránsito, las numerosas reducciones de suministro por parte de Moscú y
la presión sobre Kiev para entregar la infraestructura a cambio de alivio de la deuda han
estado en el centro de las disputas de gas ruso-ucranianas desde entonces.”361

Desde la Revolución Naranja de Ucrania en 2004, la situación se ha deteriorado

considerablemente. Por un lado Gazprom ha recurrido a aumentos de precios e interrupciones
en el suministro. Por el otro Ucrania también ha utilizado su papel de país de tránsito para
aumentar sus dividendos, generando más ingresos por tarifas y hasta incluso bloqueando el
tránsito de gas temporalmente. En este punto, la bravuconería se encuentra de ambas parte y
reiteradas ocasiones la parte más perjudicada ha sido la Unión Europea. Los ejemplos más
claros de estos conflictos son las denominadas “guerras del gas” del 2006 y 2009. Situaciones
de suma tensión en donde las partes en conflicto cortaron o desviaron el suministro gas
dejando a millones de europeos sin calefacción, tal como sucedió en enero del 2009.

Los eventos del 2013 y 2014 en Ucrania determinaron las relaciones entre Kiev y
Moscú. Cuando el gobierno pro-ruso de Victor Yanukovych no firmo el Acuerdo de
Asociación con la UE en el año 2013, Gazprom beneficio a su aliado político reduciendo en
un 33% los precios del gas natural para Ucrania. Pero luego del Euromaidan362 y la caída de
Yanukovich, la compañía gasífera rusa aumento los precios en un 81%.

En 2015, los separatistas prorrusos dañaron un oleoducto en la región en conflicto de

Donbass. Moscú comenzó a enviar gas directamente a los territorios controlados por los

361 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 10; European Comission website; 2017; Bruselas;
362 El Euromaidan fueron una serie manifestaciones y protestas de composición heterogéneos cuya índole
era europeísta y nacionalista. Se suscitaron en Ucrania entre el 21 de noviembre de 2013 al 23 de febrero del
2014 en Kiev. Su principal consecuencia fue la caída del gobierno de Víktor Yanukóvich.

1173 / 1970
rebeldes ese mismo año. “Incluso después de que los daños fueron reparados por Kiev,
Gazprom continuó dirigiendo el suministro de gas a los rebeldes en las regiones de Donetsk y
Luhansk, mientras seguía facturando al gobierno ucraniano por las entregas, una política de
pago que difícilmente puede interpretarse de otra manera que Gazprom demostrar la debilidad
política actual de Ucrania y su dependencia del gas ruso.”363

Aunque Ucrania ha intentado independizarse energéticamente de Rusia, obteniendo un

suministro de gas desde países de Europa Occidental, la situación no ha sido favorable para
Ucrania y ha generado conflicto con estados como Hungría, que actualmente son mas a fines
a la posición rusa.364

La UE apoya firmemente a Ucrania, pero con la amenaza del Nord Stream 2 la

situación ha cambiado y Ucrania se mostrada mas debilitad. El tradicional suministro de gas
vía Ucrania se ha visto amenazado, junto con la “carta” de país de tránsito estratégico que
poseía Ucrania.

La Comisión Europea, Europa Central, Ucrania y los Estados Unidos en torno al

Gasoducto.

“Tengo una fuerte preferencia por los gasoductos que unen por sobre los que
dividen”365. Esta frase fue expresada por Jean-Claude Juncker366 en el Foro Económico
Internacional de San Petersburgo el día 16 de junio del año 2016. La misma es citada

363 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 10; European Comission website; 2017; Bruselas;

364 Para ampliar referirse a: Arena, Octavio; “El congelamiento de las relaciones Budapest - Kiev en un
contexto de constante discordia entre la Unión Europea y Rusia”; Sitio Web del Grupo de Estudios sobre la
Unión Europea; 2018; Rosario

365 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 1; European Comission website; 2017; Bruselas;
366 Presidente de la Comisión Europea desde el 1 de noviembre del 2014.

1174 / 1970
nuevamente en un interesante texto que público la Comisión Europea un año después, en el
cual expresa todos los argumentos por los cuales el proyecto Nord Stream 2 es una amenaza
para la política energética que viene impulsando la comisión.

La Comisión Europea se jacta de que el proyecto gasífero impulsado principalmente

por Rusia y Alemania no tiene en si una clara racionalidad económica. Por un lado no
encontramos con que existe una clara sobrecapacidad de infraestructura en la UE para
importar gas, ya que actualmente importa menos de la mitad del gas que podría transportar
con la infraestructura que dispone actualmente.

Por otro lado, vemos como constantemente las proyecciones oficiales de la demanda
de gas parecen haber sido sobrestimadas en el pasado367. El Nord Stream 1 debería haber
satisfecho una creciente demanda de gas de la UE que nunca se materializó. En un
comunicado de prensa de 2008, la empresa Nord Stream estimó que la demanda de la UE de
gas importado alcanzaría 536 mil millones de metros cúbicos por año para 2015”368 Esto
nunca sucedió. Las importaciones de gas de la UE apenas alcanzaron los 300 mil millones de
metros cúbicos en 2015. Esto, sumado a que entre noviembre de 2011 y octubre de 2015,
Nord Stream 1 solo transportó 100 mil millones de metros cúbicos en total, lo cual representa
un 50% de su capacidad total.

Por su parte, los niveles de consumo de gas disminuyeron de 5781 TWh gcv en 2010 a
5010 TWh gcv en 2015. Un reciente documento369 publicado en la página web oficial del
gasoducto proyecta que los niveles de consumo se mantendrán durante 35 años relativamente
estables.

367 Para más información: Jones Dave; Dufour; Gaventa, Jonatha; “Europe’s declining gas demand –
trends and facts on European gas consumption”; E3G Report; 2015
368 http://www.nord-stream.com/media/news/press_releases/ en/2008/01/independence-of-environmental-
impactassessmentfor-nord-stream-assured_20080129.pdf.
369 Little, Arthur D; “Economic impact on Europe of the Nord Stream 2 proyect”; Analysis of effects on
job creation and GDP; Nord Stream 2 Official Website; 2017; Moscú

1175 / 1970
 Por ende, lo único a lo que llevará la construcción del gasoducto será a una mayor
concentración de tránsito gas por el denominado corredor báltico370.

El Nord Stream 2 podría generar una mayor dependencia energética de la Unión

Europea hacia Rusia. Actualmente Rusia es el mayor exportador de gas de la UE
(representando el 42% de las importaciones totales de la UE en 2016), secundado por
Noruega (34%), Argelia (10 %) y por último las importaciones que se realizan a través de
terminales de gas natural licuado (14%) provenientes de diversos países, aunque
principalmente Qatar.

La cuestión más destacable del proyecto, en comparación con otros gasoductos, es que
evita a todo costa rutas de tránsito alternativas, particularmente aquella que deberían
atravesara Ucrania, pero también a través de Bielorrusia o Polonia.

“La construcción del Nord Stream 2 tendría un impacto en la coherencia de la política

exterior de la UE y las sanciones económicas hacia Rusia”371 ha señalado recientemente la
Comisión Europea. Desde la anexión de Crimea por parte de Rusia en marzo del 2014 y el
estallido del conflicto en el este de Ucrania, los Estados Miembros de la Unión Europea
(Principalmente Alemania y Francia) han impuesto una serie de sanciones económicas hacia

370 Se denomina corredor báltico al gasoducto Nord Stream 1 que atraviesa el Mar Báltico
371 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 2; European Comission website; 2017; Bruselas;

1176 / 1970
la Federación de Rusia por violar la integridad territorial de Ucrania. En contraste con estas
políticas, Nord Stream 2 ofrece un evidente beneficio económico para Rusia, en un momento
en que las sanciones de la UE siguen en vigor y los motivos de las mimas continúan siendo
agudos.

La construcción de Nord Stream 2 llevaría a la disminución de los ingresos de tránsito

para Ucrania. Los ingresos por este tránsito que logra obtener el Estado ucraniano rondan
actualmente los 2.000 millones de USD al año. Esto se debe a la tarifa que se paga por el gas
ruso que atraviesa Ucrania hacia el mercado de la UE. La disminución de los mismos
afectaría muy fuertemente al gobierno ucraniano, el cual se volvió mas dependiente de los
mismos posteriormente a que el PBI de Ucrania se contrajera en más de un 50%
aproximadamente a partir del año 2014372. La Unión Europea, los Estados Unidos de América
y el Fondo Monetario Internacional ser encontrarían afectados indirectamente por las pérdidas
económicas ucranianas, ya que son actualmente los principales financiadores del gobierno
ucraniano.

Es así como el gobierno ucraniano, la comisión europea y los Estados Unidos se

encuentran en “sintonía” en cuanto a las posturas conciernes al gasoducto. Petro Poroshenko,
presidente de Ucrania, declaro recientemente el 12 de julio de 2018 en la segunda jornada de
la cumbre de líderes de la OTAN que "El Nord Stream II no es un proyecto económico, el
Nord Stream II está por completo políticamente motivado"373.

La Comisión Europea argumenta que Nord Stream 2 también estaría en contradicción

con los actuales esfuerzos de la UE para fomentar la modernización de la red de
infraestructura de gas de Ucrania. Aclarando que “En octubre de 2015, el Banco Europeo de
Reconstrucción y Desarrollo aprobó un servicio de financiación comercial de 300 millones de
dólares estadounidenses para la compañía de gas de Ucrania, Naftogaz. En diciembre de
2016, el Banco Mundial aprobó y firmó una línea similar de 520 millones de dólares para

372 BANCO MUNDIAL; “PIB UCRANIA (US$ A PRECIOS ACTUALES)”; SITIO WEB DEL BANCO
MUNDIAL; 2017; WASHINGTON DC

373 Redacción Deutsche Welle; “Ucrania afirma que el Nord Stream II es un proyecto político” Deutsche
Welle; 2018; Berlín

1177 / 1970
Naftogaz, mediante la cual dos bancos, el Deutsche Bank y el Citibank, proporcionan créditos
a los proveedores de gas de Naftogaz”374. Por otro lado, la comisión presidida por Juncker
critica que el costo de la construcción del Nord Stream 2 ronda actualmente los 9.500
millones de euros, supera los 6.000 millones de euros que se estima que coste la renovación
de los gasoductos ucranianos.

Es evidente como la posición de Ucrania se ve en riesgo por la construcción de este

gasoducto, ya sea desde el punto de vista económico o político.

Gazprom junto con las otras empresas involucradas en el Nord Stream 2 sostienen que
gracias al mercado interno de la energía de la UE, el gas fluirá libremente entre los Estados
Miembros una vez que entre en la UE. Esto haría irrelevante la cuestión de qué ruta se utiliza
para que el gas llegue a la UE, ya que el gas importado seguiría siendo ruso y las cuotas de
suministro se cumplirían. Hasta ahora, grandes cantidades de gas ruso ingresan a la UE a
través de la ruta del este (léase Ucrania y Bielorrusia). Sin embargo, si es de relevancia por
donde ingresa el gas a la Unión Europea, con Nord Stream 2, las capacidades de transporte
directo de gas desde Rusia a Alemania se duplicarían. Aumentarían las entregas de gas a
Europa Central y del Este provenientes vía Alemania y disminuirían las entregas vía Ucrania
y Bielorrusia. Las capacidades de transporte de Europa occidental a Europa central y oriental
se verían saturas debido al aumento del tránsito de gas proveniente de Rusia, reduciendo la
capacidad de transporte para el gas no ruso de los mercados regionales de Europa occidental a
Europa central y sudoriental.

En el pasado, la implementación del proyecto de Nord Stream 1 provocó tensiones

políticas entre los miembros de UE, afectando fuertemente a la asociación UE-Rusia (siendo
vetados constantemente por Polonia y los países bálticos todos los intentos de renegociar un
nuevo acuerdo de asociación destinado a sustituir el marco jurídico actual que expiró en 2007
y aún no ha sido renovado). Nord Stream 2 tampoco es ajeno al pasado de su predecesor y
nuevamente desafía el proyecto de la unión energética europea.

374 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 9; European Comission website; 2017; Bruselas;
1178 / 1970
 Los países europeos a favor del proyecto, liderados por Alemania, tienden a ver Nord
Stream como un proyecto puramente económico. Su justificación se radica en que el proyecto
es una demanda del mercado, con el mero fin de garantizar suministros de gas más estables y
competitivos. Francia y los Países Bajos adoptan una postura similar. Al gobierno neerlandés
le preocupa el colapso de la producción nacional de gas. ¿

En contraposición se encuentras los países de Europa central, liderados por Polonia,

observan al gobierno de Vladimir Putin y su país como una amenaza política. Consideran que
el Nord Stream 2 será un arma de la cual tendrá el 51% del control el gobierno ruso. De igual
modo, la comisión europea informa que los motivos para criticar el proyecto Nord Stream 2
difieren entre los Estados miembros.

La República Checa inicialmente firmó una carta a nivel ministerial contra el

proyecto. Eslovaquia critica el proyecto por afectar negativamente la posición geopolítica y
económica de Ucrania. Polinia continúa con esta línea y considera que el este de Europa
perdería en gran medida su importancia geoestratégica en cuanto al tránsito de gas.
Dinamarca ve al proyecto con recelo, tiene preocupaciones en relación con cuestiones de
defensa, en particular el uso de sus puertos. De igual, el gobierno danés esta cerca de aceptar
la construcción del gasoducto, a medida que las presiones por parte de Alemania y Rusia
aumentan. El premier del país escandinavo en recientes declaraciones dijo que solo se
permitiría la construcción del gasoducto siempre y cuando se continúe con el tránsito de gas
vía Ucrania.375

“Hungría ha reiniciado recientemente las negociaciones con Rusia y Serbia para la

construcción de un oleoducto de menor tamaño que se abastecería a través del gasoducto
Turkish Stream de Rusia. Bulgaria también se beneficia de ese proyecto. El país también está
presionando para la construcción de una segunda cadena de Turkish Stream que se asemejaría
a la ruta South Stream y llegaría a la costa búlgara”.376

375 Redacción Ukrinform; “Dinamarca permitirá Nord Stream 2 bajo la garantía de transito de gas a través
de Ucrania”; Ukrinform; 2018; Kiev
376 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 12; European Comission website; 2017; Bruselas;

1179 / 1970
 En cuanto al gobierno de Estados Unidos liderado por Trump, la inmiscuisión del
mismo en asuntos europeos no es extraña. Aunque continua con la línea encabezada por
Ucrania y la Comisión europea, las declaraciones de Trump no dejan de ser mas
contundentes: "Alemania está totalmente controlada por Rusia, porque recibirá entre el 60 y el
70 % de su energía de Rusia en el nuevo gasoducto"377 (12 de julio de 2017, Bruselas)

377 Redacción Deutsche Welle; “Ucrania afirma que el Nord Stream II es un proyecto político” Deutsche
Welle; 2018; Berlín

1180 / 1970
 Conclusión.

Nord Stream 2 generó una división entre los países de la Unión Europea, partidarios y
oponentes al proyecto, en términos de estrategia y seguridad energética. Los intereses internos
de los países de la UE no siempre coinciden con los objetivos colectivos de la misma,
generando diferentes tomas de posiciones que llevan a roces entre los Estados Miembros y no
miembros. Asimismo, las políticas internas y diplomáticas de ambas partes -UE y Rusia-
están basadas en principios y valores muy diferentes, lo cual puede dificultar las
negociaciones y acuerdos.
La consecuencia de esto es la dificultad de conseguir una política energética en la
Unión Europea, lo cual es necesario para garantizar la seguridad del continente europeo y la
unidad de los países que la componen.

1181 / 1970
 Debido a todo esto, el Nord Stream 2 se convirtió en uno de los proyectos más
controversiales y politizados de los últimos años, mencionando nuevamente, que no puede
separarse tampoco de las polémicas en torno a su predecesor (Nord Stream 1)
A fin de que proyectos energéticos como el tratado en cuestión sean factibles, no basta
con la energía, la financiación y la construcción, sino que, además, están en juego cuestiones
geopolíticas, políticas domésticas e intereses nacionales.
Más allá de la importancia estratégica del proyecto, en términos políticos-económicos,
nos encontramos con que la Unión Europea posee un vacío legal. Es necesaria que la creación
de un marco legal que tenga en cuenta los principios constitutivos del mercado energético
europeo. Citando a Jean-Claude Juncker en el Discurso del Estado de la Unión en el año
2017, “Quiero decirlo de una vez por todas: no somos unos defensores ingenuos del libre
comercio. Europa deberá defender siempre sus intereses estratégicos. Esta es la razón por la
que hoy proponemos un nuevo marco de la UE en materia de control previo a la
inversión. Si una empresa pública extranjera desea comprar un puerto europeo, una parte de
nuestra infraestructura energética o una empresa de tecnología de defensa, la adquisición solo
debe llevarse a cabo con transparencia, estudio y debate. Tenemos la responsabilidad política
de saber lo que se cuece a nuestro alrededor, a fin de proteger nuestra seguridad colectiva en
caso necesario.”
Es por eso, que legalmente hablando, El Nord Stream 2 no estará sujeto a ningún
tratado internacional, sino que únicamente a un contrato comercial entre compañías privadas
europeas que son accionistas del gasoducto y Gazprom, que es el principal accionista con el
51% del total de proyecto bajo su control. Desde esta perspectiva, los Nord Stream 1 y 2 son
completamente diferentes a los dos conductos de conexión en tierra construidos para
transportar gas dentro de la UE.
En cuanto a Ucrania, es cierto que el proyecto la debilita estratégicamente. Visto desde
toda perspectiva, el “gran perdedor” claramente es el gobierno ucraniano, más allá de las
promesas de Merkel de mantener niveles “considerables” de tránsito de gas vía Ucrania.
Por su parte los argumentos de Estados Unidos y sus intervenciones no son lo
suficientemente relevantes como para generar un cambio y detener o modificar los términos
de construcción del gasoducto. Esto, contextualizado en el actual momento que están viviendo
las relaciones bilaterales Berlín – Washington, lleva a que EE.UU simplemente deba

1182 / 1970
contentarse con argumentar en contra del gasoducto y tratar a los alemanas de títeres de los
rusos.
De igual modo, el proyecto contribuye significativamente a una distención necesaria
entre Alemania, miembro del cuarteto de Normandía378, y Rusia. Agilizando las
negociaciones, no solo en el ámbito económico sino que también en el ámbito político. El
Nord Stream 2 está revirtiendo la tendencia en las relaciones Berlín – Moscú, cuya tendencia
clara era hacia el conflicto. Determinar un ámbito, y más que nada el ámbito energético, como
un espacio de cooperación es clave para que las partes recuperen la confianza y puedan
contribuir en otros ámbitos, principalmente en el conflicto ucraniano.
La Comisión Europea enmarca todo en la vieja estrategia de “Divide et Impire”. Lo
cual consideramos en parte un análisis bastante acertado, pero lo vemos desde una perspectiva
un tanto diferente a la de ellos. Si analizamos concretamente, el gasoducto Nord Stream 2 le
permitirá a Rusia tener más vías para suministrar a Europa de gas sin depender de Ucrania u
otro país de Europa Oriental. Por otro lado, la fragmentación en torno a una cohesión interna
relacionada a la postura común tomada por los Estados Miembros de la UE hacia el caso
ucraniano ha virado en el último tiempo.
La fragmentación es clara. La Comisión Europea de Juncker con su característica
sutileza se atrevió a comparar en un documento oficial379 al gasoducto con el Pacto
Ribbentrop-Molotov. Una lamentable analogía que ofende a todas las partes y lo único que
hace es profundizar la “grieta” dentro y fuera de la Unión. La necesidad constante de la
Comisión de emprender una “cruzada” contra Putin y sus hombres lleva a que la situación
empeore. El problema en este caso particular no es que la coherencia interna dentro de la
Unión se está quebrando por amenazas externas, si no que en la misma Unión no existe
coherencia interna en este caso. De un lado esta Alemania y Francia que creen en una política
más abierta al dialogo con Rusia sin dejar de defender a la soberanía de Ucrania como nación
independiente. Por el otro, Juncker y su política de confrontación directa, que parece mas

378 Grupo diplomático compuesto por representantes de alto nivel de los gobiernos de Alemania, Francia,
Rusia y Ucrania cuyo fin es resolver el conflicto en el Este de Ucrania. El cuarteto inicio su labor en junio del
2014
379 European Political Strategy Centre; “Nord Stream 2 – Divide et Impera Again?”; Avoiding a Zero-Sum
game; Page 4; European Comission website; 2017; Bruselas

1183 / 1970
enmarcada en un contexto de guerra fría que en el de un segundo decenio del siglo XXI. Por
último, los Estados con una tendencia favorable a Rusia, principalmente Hungria, que
cuestionan a la Unión Europea y buscan su propio proyecto gasífero con Rusia evitando el
corredor ucraniano y debilitando al gobierno de este país, ya sea mediante el ya extinto South
Stream380 o el Turkish Stream381.
Es por eso que consideramos que si existe una estrategia en la cual la división lleva a
un triunfo. Pero el problema se encuentra las posiciones “cerradas e inamovibles” que plantea
la Bruselas hacia Rusia, generando esta división interno. Esa visión dicotómica pudre a
Europa por dentro, o se está con la Comisión Europea y sus valores o se está a favor de Rusia.
Una lógica de pensamiento que solo genera conflictos y desunión.
El proyecto Nord Stream 2 se llevara adelante, el único impedimento hasta la fecha
sigue siendo el gobierno danés, el cual en la actualidad muestra una postura mucho menos
firme en oposición al mismo. Es probable que siga el ejemplo de Finlandia y Suecia y se
termine adhiriendo al proyecto.
Finalmente, lo que podemos afirmar es que todo enfrentamiento entre Berlín y
Bruselas hasta ahora solo ha llevado a que Rusia tenga una mejor posición en Europa del Este
para actuar, y pueda presionar aun más Ucrania. Es por eso que la Unión Europea debe
reaccionar, intentando fortalecer más los vínculos con Ucrania, siendo deber de esta
organización mantener la cohesión entre sus miembros, pero no por la fuerza y la
bravuconería, si no mediante el dialogo. Las instituciones europeas deberían replantearse su
accionar, observando que los verdaderos problemas no solo son los externos sino que también

380 Fue un proyecto de gasoducto que transportaría gas natural proveniente de Rusia hasta Italia y Austria,
atravesando el Nar Negro, Bulgaria, bifurcándose en este país y continuando en el norte vía Serbia, Hungría y
Eslovenia hasta llegar a Austria y en el sur vía Grecia y Mar Adriático hasta llegar a Italia. El proyecto fue
cancelado en 2014y suplantado por el Turkish Stream.
381 Proyecto lanzado por Rusia una vez cancelado el South Stream. El mismo en un gasoducto que
proporcionara gas natural desde Rusia a Turquía atravesando el Mar Negro. Se prevé que desde Turquía se
logre proporcionar gas a los Balcanes y Europa Central.

1184 / 1970
los internos, como la ya mencionada falta de cohesión y los desacuerdos a la hora de
construcción de una política externa común en el caso ucraniano382.

382 Arena, Octavio; “El congelamiento de las relaciones Budapest - Kiev en un contexto de constante
discordia entre la Unión Europea y Rusia”; Sitio Web del Grupo de Estudios sobre la Unión Europea; 2018;
Rosario

1185 / 1970
Bibliografía.

Abellán, Lucía; “Alemania choca con la Unión Europea por el gasoducto ruso Nord
Stream 2”; El País; 2017; Madrid

Arena, Octavio; “El congelamiento de las relaciones Budapest - Kiev en un contexto de

constante discordia entre la Unión Europea y Rusia”; Sitio Web del Grupo de Estudios sobre la
Unión Europea; 2018; Rosario

BANCO MUNDIAL; “PIB UCRANIA (US$ A PRECIOS ACTUALES)”; SITIO WEB

DEL BANCO MUNDIAL; 2017; WASHINGTON DC

Barnes, Alex; ”Nord Stream 2: Friend or enemy of energy security in Europe?”; Policy
Insights; N° 2017/46; 2017; Bruselas

EUROPEAN POLITICAL STRATEGY CENTRE; “NORD STREAM 2 – DIVIDE ET

IMPERA AGAIN?”; AVOIDING A ZERO-SUM GAME; EUROPEAN COMISSION
WEBSITE; 2017; BRUSELAS

EUROSTAT; “PRODUCCIÓN E IMPORTACIONES DE ENERGÍA”; SITIO WEB DE

EUROSTAT; 2017; BRUSELAS

Gazprom; “Environmental Manage System”; Gazprom Official Website; 2018; Moscú

Ghilés, Francis; ”Europe and its gas suppliers: How can the security of the EU be
Improved”; Cidob; 2017; Barcelona

Götz, Roland; “The Nord Stream 2 Dispute: Legal, Economic, Environmental and
Political Arguments. Russian Analytical Digest”; 2018; Berlín

Harper, Jo; “El gasoducto ruso al corazón de Europa”; Deutsche Welle; 2018; Berlín

1186 / 1970
 Juncker, Jean-Claude; “Discurso sobre el Estado de la Unión”; Sitio web de la Comisión
Europea; 2017; Bruselas.

Little, Arthur D; “Economic impact on Europe of the Nord Stream 2 proyect”; Analysis of
effects on job creation and GDP; Nord Stream 2 Official Website; 2017; Moscú

Munteanu, Daniela y Sarno, Ciro; “Nord Stream 2 and Russia-Turkey Pipeline:

Implications for European Energy Security”; University of Bologna; 2016; Bologna

Nord Stream 2; “Project: Facts and Myths”; Nord Stream 2 Official Website; 2018;
Moscú

Ojeda, Laura; “Nord Stream II o cómo un ‘mega-gasoducto’ provocará conflictos con el

GNL entre los países de la UE”; El periódico de la Energía; 2018; Madrid

Redacción BBC Mundo; “Nord Stream 2, el gasoducto entre Rusia y Alemania que irrita a
Donald Trump y causa divisiones en Europa”; BBC Mundo; 2018; Londres

Redacción Deutsche Welle; “Juncker se encontrará con Putin en foro de San Petersburgo”
Deutsche Welle; 2016; Berlín

Redacción Deutsche Welle; “Merkel y Putin reafirman gasoducto Nord Stream 2”;
Deutsche Welle; 2018; Berlín

Redacción Deutsche Welle; “Nord Stream 2, otro problema por solucionar entre Rusia y
Ucrania” Deutsche Welle; 2018; Berlín

Redacción Deutsche Welle; “Ucrania afirma que el Nord Stream II es un proyecto

político” Deutsche Welle; 2018; Berlín

Redacción La Vanguardia;”Merkel estudia cómo hacer que el Nord Stream II no dañe la

economía ucraniana”; La Vanguardia: 2018; Barcelona
1187 / 1970
 Redacción Ukrinform; “Dinamarca permitirá Nord Stream 2 bajo la garantía de transito de
gas a través de Ucrania”; Ukrinform; 2018; Kiev

Siddi, Marco; “The EU-Russia gas relationship. New Projects, new disputes?”; 2015;
Helsinki

Faculta de Ciencia Política y Relaciones Internacionales

“La política comercial de la Administración Trump:

¿Reconfiguraciones en el sistema multilateral de
comercio?”

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y

VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad
de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”

Área temática: Relaciones Internacionales

Mesa redonda: “La economía internacional en la ´Era Trump´”

Integrantes:
1188 / 1970
Pautasso, Anabel anipautasso@hotmail.com – Fcpolit-UNR

Romero, Camila romerobcamila@gmail.com – Fcpolit-UNR

1189 / 1970
Introducción:

En 2016 los votantes exigieron un cambio elemental en la dirección de la política comercial

de los Estados Unidos, y en este sentido, la Administración Trump se propuso cuatro
prioridades principales: defender la soberanía nacional de los Estados Unidos sobre la
política comercial; aplicar estrictamente las leyes comerciales; utilizar todas las fuentes
posibles de apalancamiento para alentar a otros países a abrir sus mercados a las
exportaciones de bienes y servicios norteamericanos; y negociar nuevos y mejores acuerdos
comerciales con países de mercados clave alrededor del mundo. Por consiguiente, el
objetivo de la ponencia es analizar la evolución de la política comercial estadounidense
durante los últimos dieciocho meses del gobierno de Trump.

En primer lugar, se hace un recorrido sobre la postura adoptada por la republicana frente a
cada uno de los acuerdos comerciales en los que EE.UU es parte. Con este fin, se describirá
la salida del TPP, la actualización del KORUS y la renegociación del NAFTA. Asimismo,
se expondrán los cuestionamientos que el presidente estadounidense ha formulado contra la
OMC. A continuación, se abordarán los desequilibrios de la balanza comercial con sus
principales socios y las medidas implementadas para revertirlos. En este sentido, se hará
hincapié en el espíritu mercantilista que caracteriza a esta última política, apoyándonos en
opiniones brindadas por diferentes economistas sobre dicha cuestión. Por último, se
considerarán las posibilidades que se le presentan a China de consolidar su rol como
promotor del multilateralismo a través de iniciativas mega-regionales como OBOR y
RCEP. Para concluir, se reflexionará sobre el posible escenario que puede surgir a partir del
retraimiento de EE.UU en el ejercicio del liderazgo del sistema multilateral de comercio.

La política comercial de Trump desde su llegada a la Casa Blanca:

Salida del TPP

La salida de los Estados Unidos del Acuerdo de Asociación Transpacífica (TPP por sus
siglas en inglés) fue una de las promesas de Donald Trump durante la campaña
presidencial, convirtiéndose en uno de los pilares fundamentales de su candidatura. El
actual presidente alegaba que el Acuerdo mega-regional383 iba en contra de los intereses del
sector manufacturero norteamericano y que representaría una gran dificultad para la
economía del país. A tan sólo tres días de haber asumido, su promesa se materializó a
través de la firma de una orden ejecutiva.

Su antecesor, Barak Obama, había sido el más ferviente promotor de este acuerdo,
fomentando una política exterior que miraba hacia las costas del Pacífico. Este “giro”
apuntaba a profundizar las relaciones económicas con la región, sirviendo de contrapeso
para el poder e influencia creciente que detentaba China en la zona.

El TPP había sido negociado en secreto durante cinco años y firmado formalmente en
febrero de 2016 entre Estados Unidos y 11 países más -Australia, Brunei, Canadá, Chile,
Japón, Malasia, México, Nueva Zelanda, Perú, Singapur y Vietnam.

El TPP tiene sus orígenes en el tratado inicialmente conocido como Pacific Three Closer
Economic Partnership (P3 CEP), cuyas negociaciones fueron lanzadas por el Presidente
chileno, Ricardo Lagos y los Primeros Ministros Helen Clark, de Nueva Zelanda y Goh
Chok Tong de Singapur, en la Cumbre de Líderes del Foro de Cooperación Económica
Asia-Pacífico (APEC, por sus siglas en inglés) en el año 2002. En términos numéricos, el
Acuerdo Transpacífico representaba aproximadamente el 40% del PBI mundial y poseía
alrededor de 800 millones de posibles consumidores, lo que duplicaba en cantidad a los de
la Unión Europea (TPP: What is it and why does it matter, 2016).

El acuerdo era mucho más que un tratado comercial de intercambio de bienes y servicios y
de liberalización arancelaria. Este documento compuesto por 30 capítulos, era considerado
el tratado comercial más relevante que se había negociado por fuera del ámbito multilateral,

383 “Los acuerdos de libre comercio mega-regional se pueden definir a partir de tres
características: 1) por el número y el tamaño de las economías involucradas, que en todos los
casos representan proporciones importantes del producto, la población, el comercio y la
inversión extranjera directa mundiales; 2) los proyectos de integración mega-regional buscan
crear espacios económicos integrados de vasto alcance (ya sean euroasiáticos, transatlánticos o
transpacíficos); 3) la agenda temática de los acuerdos incluye áreas no abordadas por los
acuerdos de la OMC ni por otros acuerdos previos.”(Rocha Pino, 2017:551)
tanto por su nivel de ambición, como por la amplia gama de temáticas que incluía y el
número de regiones geográficas que agrupaba. Entre los temas que se destacan: facilitación
del comercio, textiles, servicios financieros, propiedad intelectual, medioambiente,
transparencia y anticorrupción, comercio electrónico, telecomunicaciones, acceso a
mercados y agricultura, coherencia regulatoria, asuntos laborales y empresas
propiedad del Estado, siendo estos últimos cuatro los capítulos más controversiales.
El TPP no sólo incluía cuestiones que tradicionalmente se incorporan a los tratados
de libre comercio, sino que además profundizaba temáticas abordadas en el marco
de la OMC y establecía reglas comunes en materia de políticas públicas (Resumen
Ejecutivo del Tratado de Asociación Transpacífico, 2015).

El objetivo del acuerdo era establecer una asociación estratégica que trascienda lo
puramente comercial, incorporando incluso cuestiones provenientes del ámbito financiero,
científico, tecnológico y de cooperación.

Ocurría que, para que este tratado entrara en vigor, era necesario que, para febrero del
2018, sea ratificado por al menos seis países que representasen el 85% del PBI del grupo, lo
que implicaba necesariamente que sea aprobado por el Congreso de los Estados Unidos y
Japón. Pero ante el rechazo explícito de la Administración Trump de avanzar sobre él, se
abrió un serio debate entre los países miembros.

Para algunos, continuar con el Acuerdo sin los Estados Unidos no tenía sentido, por lo que
se dio por muerto al mega-regional; otros aseguraba que la retirada del Acuerdo dejaba el
“espacio libre” para que China tome las riendas. Asimismo, al interior de los Estados
Unidos, la opinión pública se encontraba dividida. Por un lado, se asegura que la salida del
TPP era sumamente beneficiosa para los trabajadores norteamericanos, ya que no se verían
sometidos a los estándares laborales que se habían negociado con anterioridad. Por el otro,
se criticó la posición que adquirió el país tras la retirada del Acuerdo, generando un clima
de incertidumbre frente al futuro estadounidense.

Pese a la denuncia de los Estados Unidos del instrumento, en el marco de la Cumbre de la

APEC llevada a cabo en Hanoi (Vietnam) del 6 al 11 de noviembre de 2017, los líderes de
once, de las doce naciones signatarias del TPP, acordaron seguir adelante con el mismo.
Una de las cuestiones más notable es que los países miembros (Japón, Canadá, Australia,
México, Perú, Chile, Nueva Zelanda, Singapur, Malasia, Brunéi y Vietnam) decidieron
preservar gran parte del texto original, y atenerse simplemente a “suspender” algunas
disposiciones.

Entre las principales innovaciones, se ha modificado el nombre del acuerdo. A pedido de

Canadá, el TPP pasaría formalmente a denominarse Acuerdo Global y Progresivo para la
Asociación Transpacífica (CPTPP, por sus siglas en inglés). A su vez, hubo varias
reformas. En cuanto a las reglas de ratificación, El TPP requería 85% del PIB combinado
para ser ratificado. Como se explicó con anterioridad, esto significaba que bastaba con que
Estados Unidos, que representaba 60% del PIB del tratado, lograra consenso con algunos
países del acuerdo para lograr ponerlo en marcha. El CPTPP, por otro lado, contempla
como suficiente que seis de los 11 países miembros firmen para que sea ratificado,
entrando en vigor 60 días después de ser signado.

En materia de propiedad intelectual y patentes: 1) Se mantienen los plazos de vigencia de

los derechos de autor en 50 años en lugar de 70 años que se habían aprobado en beneficio
de grandes empresas americanas de medios, cine, TV y tecnología de la información; 2) Se
eliminan los cinco años de protección para datos de prueba no divulgados y los ocho
años de protección para datos de pruebas no divulgados sobre productos biológicos; 3)
Ya no se impondrán obligaciones de protección de información o de mercados de
los medicamentos con patente –incluyendo los biológicos- frente a los medicamentos
genéricos producidos al vencimiento de las patentes como se acordaba en el acuerdo
anterior; 4) Los gobiernos de los países miembros podrán tener mayor flexibilidad a
futuro en la definición de lo que puede ser patentable conforme al interés nacional;
5) No se aplicarán ya los cambios previstos en el TPP a las legislaciones y
políticas sobre información gerencial, o las garantías a las grandes empresas
satelitales respecto a información encriptada o señales de cable.

Asimismo, hay incluidas reformas en cuestiones como productos farmacéuticos, servicios

postales y de internet, trámites aduaneros, compras gubernamentales y contratación pública
así como también del sistema de resolución de controversias entre Inversores y Estados.
Independientemente de ello, el objetivo principal del acuerdo sigue intacto: no se
produjeron cambios en materia arancelaria y de acceso a los mercados (se plantea que
cuando entre en vigor, los aranceles serán cero en el 95% de los productos comercializados
dentro del bloque). Incluso, no hubo cambios en las regulaciones laborales y ambientales,
así como tampoco en materia de economía digital (persiste el compromiso de asegurar el
libre flujo de datos transfronterizo).

Los 11 países tendrán que ratificar el TPP revisado, y el acuerdo podría comenzar a
aplicarse cuando logre contar con un mínimo de seis ratificaciones. De igual forma, los
negociadores no descartan la posibilidad de que accedan nuevos miembros.

La renegociación del NAFTA

Otra medida anunciada por el presidente Trump en materia de política exterior y que afecta
definitivamente el ámbito de las negociaciones comerciales internacionales es la
renegociación del Tratado de Libre Comercio de América del Norte (NAFTA, por sus
siglas en inglés).

Este acuerdo tiene su origen en la década de los ´90, más específicamente, fue firmado en
1994 por Canadá, México y Estados Unidos, en un contexto de regionalismo abierto y de
propagación de ideales neoliberales. El TLCAN establece las reglas que rigen el comercio
entre sus países miembros y, a su vez, eliminó de manera progresiva las restricciones al
comercio y la inversión.

Ocurre que, luego de dos décadas de su firma, los resultados no han sido los esperados y
hoy se pone en cuestionamiento su continuidad. Desde la campaña presidencial, el
presidente estadounidense denunció una multiplicidad de veces el acuerdo, al que llamó “el
peor acuerdo comercial de la historia”, conllevando severos problemas a las industrias, los
trabajadores, afectando a la economía nacional. Así es como, el 16 de agosto de 2017, se
dio formalmente comienzo a las conversaciones para la “modernización” del acuerdo entre
los países miembros. Pese a que se aspira culminar con las negociaciones, en principio, a
finales de 2017, lo cierto es que su avance resultó ser mucho más lento de lo esperado. Los
temas de más difícil resolución tienen que ver con solución de controversias y normas de
origen.

Con respecto a la primera cuestión, Estados Unidos no quiere que haya un mecanismo de
solución de controversias como existe ahora, sino que quiere que, en caso de que haya
controversias, éstas se resuelvan en tribunales norteamericanos, a lo que los demás países
se oponen de manera decisiva. En cuanto a las reglas de origen, definidas como los criterios
necesarios para determinar la procedencia nacional de un producto (OMC Normas de
Origen, 2017), Estados Unidos busca que el componente regional, es decir, el porcentaje
mínimo de piezas de fabricación de origen sean 85% del NAFTA, de los cuales 50% sean
de procedencia estadounidense. Sobre todo, esta jugada busca contrarrestar los productos
de menor valor que ingresan al mercado y provienen de China. En particular, las reglas de
origen para los automóviles es uno de los temas más sensibles de la agenda de EE.UU.
Actualmente, el sector automotriz tiene el 65% de contenido regional, pero se busca
elevarlo aún más.

Asimismo, los países miembros difieren en otra cuestión, mientras que Washington busca
que el tratado tenga una cláusula de terminación automática cada cinco años, lo que se
conoce como la “cláusula sunset”, México y Canadá, por su parte, se oponen a ello y
promueven la revisión y no así, la conclusión del mismo. El primer ministro canadiense,
Justin Trudeau, subrayó que el acuerdo ya posee un mecanismo de salida, el cual se está
dispuesto a rever.

A pesar de las múltiples rondas de negociación llevadas a cabo, en el último tiempo, no

hubo avances concretos. Por el lado de México y Canadá, ambos países reconocieron la
necesidad de otorgarle mayor celeridad a las negociaciones. Sin embargo, el presidente
estadounidense hizo público su interés por posponer el reinicio de las negociaciones hasta
las elecciones de medio término de EEUU, que se llevaran a cabo el 6 de noviembre.

Trump no sólo se mostró reacio a cerrar las negociaciones del NAFTA en breve término,
sino que también insistió en su voluntad de transitar hacia dos negociaciones paralelas: una
con México y otra con Canadá. Ante esta propuesta, los países vecinos defienden sin fisuras
la importancia de mantener la negociación por los cauces de la vía trilateral.
La actualización del KORUS

En marzo del presente, Seúl y Washington arribaron a un acuerdo para revisar y

actualizar el Tratado de Libre Comercio bilateral que mantienen desde 2012 (KORUS, por
sus siglas en inglés). Firmado por la Administración Obama, el acuerdo era considerado
una oportunidad única tanto para la República de Corea como para los EE.UU de
beneficiarse mutuamente dado el aumento de las exportaciones, el crecimiento económico y
la creación de empleo.

El Tratado no eliminaba todas las barreras económicas en el intercambio comercial

pero, para EE.UU significaba la eliminación de los impuestos a la exportación de
automóviles y la reducción de las tarifas a la exportación de carne vacuna. Ocurrió que
pasados los años, la balanza se inclinó a favor de Corea y el acuerdo comenzó a generarle
grandes déficits a la economía estadounidense. Así es como, citando preocupaciones sobre
su déficit comercial con Seúl, Washington solicitó conversaciones para enmendar el
acuerdo. Según los informes, la actualización incluye concesiones del país asiático sobre el
comercio de automóviles y establece una cuota para las exportaciones coreanas de acero
con destino a los EE.UU.

Asimismo, según los términos del proyecto del acuerdo, EE.UU pudo garantizar un
mejor acceso al mercado y alivió las restricciones a la importación de automóviles. El
acuerdo revisado modera las regulaciones ambientales que los fabricantes de automóviles
estadounidenses enfrentan al vender vehículos en Corea del Sur, lo que permitirá a los
fabricantes de automóviles estadounidenses exportar, el doble de la cifra previamente
acordada bajo KORUS. Esto abre el mercado del Sur a los autos estadounidenses al
levantar los límites existentes en fabricantes como Ford Motor y General Motors. A su vez,
se extendieron los aranceles para la importación de camiones surcoreanos hasta 2041,
aranceles que debían eliminarse gradualmente en 2021, lo que habría perjudicado a las
industrias estadounidense de este tipo de bienes.

Seúl y Washington también acordaron sostener conversaciones adicionales para

enmendar el sistema de precios farmacéuticos de Corea del Sur y disuadir la "devaluación
competitiva" de las monedas de ambos países, creando más transparencia sobre cuestiones
de la política monetaria. Además de ello, se informó que EE.UU acordó incorporar una
nueva cláusula destinada a introducir mejoras adicionales a la solución de controversias
entre inversores y Estados, una prioridad para Seúl. Según funcionarios surcoreanos, esto
ayudaría a evitar el abuso potencial del sistema de arbitraje internacional por parte de las
empresas multinacionales y, de esta forma, salvaguardar mejor el interés público.

Lo cierto es que, la continuidad del tratado además del beneficio comercial mutuo
que puede brindar el acceso a estos mercados, también tiene que ver con las realidades
geopolíticas. Por un lado, la histórica búsqueda de EE.UU por disminuir la influencia China
en la región este de Asia. Por el otro lado, las tensas discusiones nucleares con Corea del
Norte, hacen que EE.UU no pueda permitirse un prolongado enfrentamiento comercial en
un momento en que necesita al Sur como aliado.

La OMC ante el proteccionismo de Trump

Con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, se produjo una brusca reversión del
papel histórico que desempeñó EE.UU como principal defensor y promotor de un sistema
económico mundial liberalizado. Según lo expuesto, el sistema global de comercio e
inversión que defendió EE.UU por largas décadas actualmente esclaviza a la nación. Esta
postura cuestionadora que Washington mantiene ante la apertura comercial indiscriminada
y el régimen de comercio internacional, puede visualizarse al interior de la Organización
Mundial del Comercio (OMC).

Desde que EE.UU ayudó a configurar el Acuerdo General sobre Aranceles Aduaneros y
Comercio (GATT, por sus siglas en inglés) – la entidad predecesora de la OMC –, ha
liderado cada ronda de liberalización del comercio; cuestión que ha cambiado desde que
Trump llegó a la presidencia. En este sentido, como sostuvo Susana Malcorra en el marco
de la 11va Conferencia Ministerial de la OMC en diciembre de 2017, son “los campeones
del sistema” quienes se han transformado en sus principales desafiantes. Hoy en día
parecería que los equilibrios “win-win”, que son la base de las negociaciones multilaterales,
ya no serían el hilo conductor del orden global y están siendo desplazados por una lógica de
suma cero que genera un desafío muy grande para el sistema en su conjunto.
Propugnar por un comercio justo basado en una reciprocidad estricta, donde en las
relaciones comerciales no se otorgue un trato diferenciado a países “en desarrollo” como
China, Brasil e India que exhiben elevados indicadores de crecimiento, es lo que
actualmente Trump reclama en el órgano de solución de controversias de la OMC.

Pese al escenario de búsqueda de progresos y nuevas formas de avances en el marco de la

OMC, EE.UU continua desafiando a la organización, y esto puede observarse en el
continuo bloqueo al nombramiento de nuevos jueces, lo que socava el correcto
funcionamiento del órgano de solución de diferencias.

Ante los rumores de una posible retirada de EE.UU de la OMC, el secretario de Comercio,
Wilbur Ross, diluyó las expectativas de que ello ocurra y afirmó que “La OMC sabe que
necesita reformas, así que creo que realmente hay una necesidad de actualizar y sincronizar
sus actividades. Veremos a dónde lleva eso, pero creo que es un poco prematuro hablar
sobre retirarnos”.

Aunque la OMC sufra sus altibajos, sigue desempeñando un papel fundamental en la

economía mundial actual. En el comunicado final de la reunión del G7 de junio del
presente, Alemania, Francia, Canadá, Gran Bretaña, Japón, Italia y EE.UU, ratificaron un
compromiso para «modernizar la Organización Mundial de Comercio con el objetivo de
hacerla más justa». La realidad es que los países continúan defendiendo el organismo dado
que es el único capaz de asegurar transparencia en las prácticas comerciales de sus
miembros, hacer cumplir las reglas y disciplinas multilaterales, y resolver las disputas
comerciales en caso de incumplimiento de las obligaciones contraídas.

Déficits comerciales:

Durante el transcurso del segundo año de la Administración Trump se

implementaron medidas orientadas a disminuir los déficits comerciales que EE.UU
mantiene con sus principales socios. La búsqueda de un equilibrio en la balanza comercial
con cada uno de ellos fue una promesa de campaña que el presidente republicano comenzó
a dar efectivo cumplimiento a lo largo de 2018.
 No obstante, los primeros pasos fueron dados en marzo de 2017 a través de una
orden ejecutiva en la que Trump encomendó al Representante de Comercio de EE.UU,
Robert Lighthizer, la realización de un informe que identificara aquellos socios con los
cuales el país había tenido importantes déficits comerciales. En cada caso, debía constar,
pormenorizadamente, las causas de tales desequilibrios y qué efectos produjeron sobre la
producción, el empleo, el crecimiento del país y la seguridad nacional. En base a los datos
recabados, se pudo constatar que los mayores déficits comerciales se presentaban con
China (375 millones de dólares), México (71 millones de dólares), Japón (67 millones de
dólares) y Alemania (58 millones de dólares)384 (Stiglitz, 2018). Aún más, en el mes de
abril de ese mismo año, Trump ordenó al secretario de Comercio realizar las
investigaciones correspondientes bajo la sección 232 de la Ley de Expansión Comercial de
1962 para conocer si las importaciones de acero amenazaban a la seguridad nacional.
Precisamente, luego de la conclusión de las investigaciones comentadas, Trump
impuso aranceles del 25 y 10% al acero y aluminio, respectivamente, utilizando dicho
instrumento jurídico para justificar la medida implementada. Esta normativa le “permite al
Ejecutivo -con criterio discrecional y sin límite temporal- incrementar los aranceles
vigentes “consolidados” en el GATT o establecer restricciones cuantitativas a las
importaciones bajo un sistema de cuotas luego de evaluar si la excesiva dependencia de las
mismas amenaza a la industria local a tal nivel que no pueda satisfacer las necesidades de
defensa de EE.UU.” (Albín, 2018). Desde que la sección 232 fue aprobada en 1962 se han
llevado a cabo menos de 30 investigaciones, resultando la mayor parte de las veces
negativas y, por lo tanto, sin consecuencias. En palabras de Albín (2018), “la escasa
invocación de esta norma reside en la dificultad para definir la “seguridad nacional” en la
normativa comercial internacional, concepto ausente tanto en la propia “Ley de Expansión
Comercial” estadounidense como en las provisiones del GATT”.
Pese a que la Administración Trump dejó en suspenso la medida por un lapso de 90
días con el fin de alcanzar un acuerdo con sus socios comerciales dirigido a disminuir la
venta de estos bienes, el primer día del mes de junio la aplicación de estos gravámenes se

384 Datos correspondientes al año 2017

efectivizó. De esta manera, quedaron afectadas las exportaciones provenientes de China,
México, Canadá, Japón y la UE, países con los cuales no se lograron consensos.
La política comercial implementada por la Casa Blanca conllevó a que los
gobiernos de los Estados mencionados adoptaran represalias, aumentando la tensión
comercial. Así, la comunidad europea decidió imponer aranceles por un monto de 2.800
millones de euros a bienes estadounidenses, contando con el apoyo unánime de los 28
Estados miembro. La lista de productos, notificada a la OMC en el mes de mayo, incluye
productos tales como el jugo de naranja, arándanos, maní, whisky, motocicletas, textiles,
entre los más relevantes. De la misma manera, accionó el gobierno canadiense y mexicano
que, a pesar de su pertenencia al NAFTA, tampoco quedaron exentos de los aranceles
aplicados. Los impuestos a las importaciones provenientes de EE.UU alcanzaron los 12.500
millones de dólares en el caso de Canadá y 3.000 millones de dólares en lo concerniente a
México.
Por su parte, Japón no solo fue afectado por los gravámenes aplicados al acero y
aluminio, sino que también, Trump inició una nueva investigación bajo la sección 232 para
determinar el impacto que tiene sobre la seguridad nacional las importaciones provenientes
del país asiático de vehículos, incluidos camiones y autopartes. Según Ross, “las
importaciones de este tipo de bienes han erosionado la industria automotriz nacional,
disminuyendo un 22% entre 1990 y 2017 la fabricación de automóviles”.
Finalmente, el vínculo comercial con China presenta una mayor complejidad,
teniendo en cuenta que es el país que lidera los déficits comerciales que EE.UU posee. Por
ende, a los aranceles al acero y aluminio le sucedió la instauración de impuestos por un
valor de 34.000 millones de dólares y una amenaza sobre la grabación de 6.000 productos
por un valor de 200.000 millones de dólares, posiblemente a efectivizarse en el mes de
septiembre. Estas medidas encuentran su justificación bajo la Sección 301 de la Ley de
Comercio Exterior de 1974. Esta última, autoriza al gobierno de EE.UU a tomar represalias
ante acciones en materia de propiedad intelectual contrarias a empresas estadounidenses.
Frente a esta afrenta, el gobierno chino optó por la imposición de contramedidas de la
misma cuantía, alcanzando una lista de 818 productos.
El mercantilismo en la política comercial de la Administración Trump:

Para el presidente estadounidense y sus principales asesores de comercio, Peter

Navarro, Wilbur Ross y Robert Lighthizer, los problemas que aquejan a la economía
norteamericana responden a la siguiente ecuación: los extranjeros “nos están matando en el
comercio” porque los estadounidense gastan mucho más en importaciones que el resto del
mundo gasta en exportaciones estadounidenses. Así, de acuerdo a Steinberg (2017:4), la
estrategia comercial consta de cuatro principios: 1. “el sistema comercial multilateral de
corte liberal imbricado en la OMC ha servido para que el resto del mundo abuse de EE.UU;
2. los déficits comerciales son perjudiciales y hay que eliminarlos; 3. EE.UU debe utilizar
su fuerza para negociar acuerdos bilaterales […] donde en dichas negociaciones los demás
países tienen más que perder que EE.UU y por lo tanto se someterán y 4. Este
mercantilismo debe servir para reindustrializar a EE.UU y crear empleo”.

En efecto, las medidas de tipo proteccionistas implementadas por la Administración

Trump encuentran su fundamento en el mercantilismo, doctrina económica que imperó a lo
largo de los siglos XVI, XVII y XVIII. Según este enfoque, “una nación se beneficia en el
comercio internacional solo cuando tiene un saldo favorable en su balanza comercial, es
decir, cuando sus exportaciones superan a las importaciones.” (Lugones, 2012:9). Por
consiguiente, se considera pertinente la aplicación de barreras comerciales que tengan como
objetivo limitar o reducir el flujo de los bienes importados.

Como se pudo observar en el apartado anterior, el principio mercantilista se volvió

operativo desde la llegada al poder del gobierno actual. Ahora bien, es conveniente traer a
lugar las opiniones de algunos de los principales académicos que pertenecen a la disciplina
de la Economía para obtener un análisis más profundo acerca de la política comercial
estadounidense.

David H. Autor y Gordon H. Hanson son autores de la investigación titulada:

“The China Shock: The China Shock: Learning from Labor Market Adjustment to Large
Changes in Trade”, trabajo en cual se expone que la pérdida de puestos de trabajo en las
industrias estadounidense responde al deterioro de competitividad frente al mercado chino.
Ambos académicos fueron consultados por distintos medios acerca de su opinión sobre las
medidas que viene adoptando Trump para revertir los déficits con sus socios.

En una de las entrevistas realizada, Autor sostiene que el “mercantilismo es un

enfoque de comercio anticuado y poco sofisticado” en tanto que los economistas “han
comprendido desde la era victoriana que los principales beneficios provienen de la ventaja
comparativa”. Esto es así, porque las sociedades se vuelven más sofisticadas y, por lo tanto,
subdividen el trabajo. Esto último, tiene lugar “dentro de los países y entre los países en
base a experiencia o ventajas de costos” (The Washington Post, 2018).

Asimismo, tanto Autor como Hanson consideran que es erróneo poner el foco en los
desequilibrios de la balanza comercial para calificar la actuación del país en el comercio
internacional. Aún más, los académicos sostienen que a la hora de evaluar los déficits se
deben considerar las diferencias que existen entre cada socio comercial. En este sentido,
Hanson afirma que la economía mexicana tiene un tamaño mucho menor a la china, su
crecimiento nunca alcanzó el ritmo de la economía asiática y, además, continúa siendo un
gran mercado para las exportaciones estadounidenses. Por el contrario, “la entrada de China
a la industria global generó un impacto sin precedentes en la economía de EE.UU” y la
falla estuvo, agrega Hanson, en “no apreciar la importancia que China significaría para
aquellos sectores económicos que estaban en competencia directa”. (AEIdeas, 2018).

No obstante, Autor considera que la imposición de aranceles no es la forma

adecuada para mejorar el funcionamiento de la economía del país. Por ende, sugiere que se
deben realizar modificaciones en el código tributario de manera que favorezca a la
inversión doméstica y, por otro lado, se debe dejar de reducir el presupuesto en I+D en
sectores estratégicos como la robótica, si se quiere competir con China y Alemania (The
Washington Post, 2018).

Por otro lado, Douglas Irwin, procedente de Dartmouth College, sostiene que es
correcto que “el presidente haga énfasis en la cuestión de la reciprocidad pero el error está
en observar solo los déficits comerciales bilaterales en vez de en las reglas de acceso al
comercio mundial” (The Wall Street Journal, 2018). Las medidas de tipo mercantilistas
conllevan a considerar al comercio internacional como un juego de suma cero donde la
ganancia solo está cuando el país logra que sus exportaciones siempre sean superavitarias.
En palabras de Irwin (2018), para mejorar la cuestión de la reciprocidad EE.UU “necesita
de fuertes aliados como Europa y Asia para contrarrestar a China cuando esta viola el
espíritu de los compromisos de la OMC y Trump hizo lo contrario para cultivar aliados”
(The Wall Street Journal, 2018).

Por último, otro de los economistas que comparte dichas opiniones es Dani Rodrik
de la Universidad de Harvard. Para el académico si bien la política comercial de Trump se
fundamenta en la búsqueda de mayor equidad en el comercio mundial, lo que hace, en
realidad, es “exacerbar estos problemas en vez de aminorarlos” (New York Times, 2018).
Esto es así, porque es probable que los aranceles beneficien a una minoría de trabajadores a
expensas de una gran mayoría. Según Rodrik, se debe llevar a cabo una “reforma en la
agenda de comercio” que permita una globalización más justa, en principio, a nivel interno.
Para ello, debe existir una “reconstrucción del pacto social que vincule a la elite corporativa
con el trabajo y la clase media” ya que toda sociedad que se abre a la economía mundial
“necesita transferencias sociales, programas de capacitación laboral y políticas regionales
que se ocupen de los trabajadores y las comunidades afectadas negativamente” (New York
Times, 2018).

China y las iniciativas mega-regionales: ¿liderazgo del sistema multilateral de

comercio?:

De acuerdo a Bouzas (2018), la Administración Trump, de igual manera que lo

hicieron otras presidencias anteriores, ha iniciado un “proceso de retracción de la
diplomacia comercial norteamericana del ejercicio de liderazgo en el sistema multilateral.”
Por consiguiente, esto condujo al actual gobierno a abandonar las negociaciones orientadas
a la concreción de acuerdos comerciales mega-regionales.
Frente a este escenario, China se erige como promotor del comercio multilateral
liderando dos iniciativas mega-regionales introducidas por el gobierno de Xi Jinping: One
Belt One Road (OBOR) y Regional Comprehensive Economic Partnership (RCEP).
Por un lado, la iniciativa OBOR, presentada en 2013 durante una visita oficial de Xi
en Kazajistán, es un plan de infraestructura destinado a conectar Asia, Europa y el norte de
África, involucrando a 68 países a través de vías férreas, puertos, aeropuertos, puentes,
autopistas, así como también, gasoductos y oleoductos. De esta forma, a través de seis
corredores económicos385 se busca incrementar la conectividad entre los países que son
parte del proyecto para alcanzar uno de los principales objetivos de OBOR: el aumento de
los intercambios comerciales. La concreción de la iniciativa permitirá a “las empresas
locales y extranjeras mejorar sus tiempos de distribución, logística y time to market”,
acrecentando la competitividad de los productos. (Parra Pérez, 2017:14).
En lo que respecta al RCEP, la iniciativa tuvo como punto de partida la cumbre de
líderes de la Asociación de Naciones del Sudeste Asiático (ASEAN, por sus siglas en
inglés) en 2012 en la ciudad de Nom Pen, Camboya. En aquella oportunidad, fueron
establecidos los principios y objetivos que servirían de guía en el transcurso de las
negociaciones, las cuales iniciaron, formalmente, en 2013 en Brunei. Este acuerdo
comercial mega-regional que tiene como integrantes a los miembros de la ASEAN (Brunei
Darussalam, Indonesia, Malasia, Filipinas, Singapur, Tailandia, Vietnam, Camboya, Laos y
Myanmar) y a China, Corea del Sur, India, Japón, Australia y Nueva Zelanda se propone lograr
un tratado moderno, comprensivo y de alta calidad para sus integrantes. Para ello, deberá
adaptarse a los diferentes niveles de desarrollo que poseen cada uno de los Estados
miembro, incluyendo instrumentos tales como el trato especial y diferenciado, asistencia
técnica y creación de capacidades para los países mendos desarrollados. El RCEP consta de
18 capítulos que cubren las siguientes áreas: comercio de bienes (acceso a mercados),
comercio de servicios, inversión (promoción, protección, facilitación y liberalización);
cooperación económica y asistencia técnica, propiedad intelectual, política de competencia
y solución de controversias (Guiding Principles, 2012).
Ahora bien, el retraimiento de EE.UU de la región Indo-Pacífico ocasionada por la
decisión del presidente Trump de no constituirse en miembro efectivo del TPP; ¿le otorga
la oportunidad al gobierno chino de ocupar el lugar dejado por el país americano para
afianzar sus vínculos comerciales con las economías de dicha región? Para acercarnos a la
respuesta es preciso considerar que China debe sortear ciertos obstáculos en pos de avanzar

385 1) Corredor China-Pakistán; 2) Corredor China-Mongolia-Rusia; 3) Corredor China-Asia

Central-Asia Occidental; 4) Corredor Bangladesh-China-India-Myanmar; 5) Corredor China-
Península de Indochina y 6) Corredor Puente terrestre de Eurasia (Parra Pérez, 2017).
en la tangibilización de las iniciativas abordadas y, asimismo, echar luz sobre la estrategia
que tiene el gobierno republicano en dicha parte del globo.
En cuanto a OBOR, la magnitud de la iniciativa implica, indefectiblemente, que el
alcance de la misma se consiga en el largo plazo, aunque, para ello, es necesario que las
inversiones proyectadas se cumplimenten de modo tal que permitan ir construyendo los seis
corredores económicos. En este sentido, dos de los retos que se le presentan al gigante
asiático son, por un lado, los cambios de gobiernos centrales y regionales que son parte de
OBOR y, en segundo lugar, la falta de experiencia en grandes proyectos en zonas con poco
desarrollo económico (Parra Pérez, 2017). Más aún, para la autora hay cierto grado de
incertidumbre que responde a la inexistencia de una hoja de ruta que les otorgue confianza
a los socios a través de “reglas de juego claras y compartidas por todos”.
En lo que concierne al RCEP, si bien en el último encuentro de ministros de
Comercio de los Estados miembro, celebrado el pasado mes de julio, se enfatizó la
necesidad de conseguir un “paquete de resultados” a finales de este año que posibilite la
concreción del acuerdo. Lo cierto es, que de los 18 capítulos que contiene el tratado solo se
han conseguido consensos en dos: cooperación técnica y económica y pequeñas y medianas
empresas. Los desafíos provienen, principalmente, de las diferentes posiciones que adoptan
los gobiernos de Australia, Nueva Zelanda, Japón, India y China sobre temas más sensibles
como la agricultura, la propiedad intelectual, comercio de servicios y regulación de
inversiones y aranceles. Un claro ejemplo de las dificultades que se presentan a la hora de
encontrar puntos en común es la tasa de liberalización que regirá el acuerdo. Así, mientras
que Japón espera que esta última sea similar a la del TPP, es decir, un valor superior al
95%, India se ha manifestado en contra, afirmando que no aceptaría dicho porcentaje y que
estaría dispuesta a debatir una tasa del 80% (
Por último, resta hacer referencia sobre la existencia de una estrategia por parte de
la Administración Trump que resguarde la participación en la región como se presumía
conseguir a través del TPP. En efecto, la Casa Blanca ha anunciado que las relaciones del
país con Asia se encauzarán a través de la estrategia denominada “Free and Open Indo-
Pacific Strategy”, al que se refirió por primera vez en su visita a Vietnam en 2017 (De
Miguel Calabia, 2018). Las propuestas de esta política aún no se han anunciado en detalle,
aunque, se presume que posee objetivos geopolíticos. En lo que concierne al aspecto
comercial, de acuerdo a las declaraciones de Trump, EE.UU buscará concretar acuerdos de
comercio bilateral con países de dicha región, algo que no resulta totalmente desconocido
en tanto que el país norteamericano posee TCL con Australia, Corea del Sur y Singapur.

Conclusiones:

A lo largo del trabajo pudimos observar que hubo una correspondencia entre lo planteado
durante la campaña presidencial y las políticas que se adoptaron a lo largo de estos
dieciocho meses. En otras palabras, se implementaron medidas orientadas a cubrir todos los
frentes: la negociación de mejores acuerdos comerciales, la aplicación de gravámenes para
revertir los déficits comerciales y la revisión de las reglas de comercio imbricadas en la
OMC.

En efecto, existe un retraimiento del liderazgo de EE.UU. en el sistema multilateral de

comercio, justificado principalmente en las nociones de comercio justo (fair trade) y
reciprocidad de la Administración Trump. Con respecto al primer concepto, este entra en
tensión con el libre comercio en tanto que, a la hora de evaluar las políticas de los socios
comerciales de EE.UU: “ya no importan si las normas de los otros países son legales
conforme a los tratados internacionales y a la OMC; lo que importa es si estas normas son
compatibles con los reglamentos y leyes internas de los EE.UU, las que priman, para esta
interpretación, por sobre el derecho internacional” (Zelicovich, 2018). Por su parte, la
reciprocidad hace referencia a la supresión de normas más flexibles concedidas a países
calificados como “en desarrollo”, fundamentalmente, en el seno de la OMC.

No obstante, se presume que esa evidente retracción no es absoluta. Pese a que el equipo
económico de la Casa Blanca aboga fervientemente por reformas en el marco del
organismo multilateral del comercio, todo indica que EE.UU. pretende involucrarse en
dicho proceso de transformación.

Ahora bien, a la hora de diseñar el camino a seguir, el gobierno republicano debe ponderar
la importancia de contar con una coalición política que lo respalde, desafío que se presenta
en un escenario electoral próximo.
Referencias bibliográficas:

Albín, E. (2018) “Las medidas comerciales y la “seguridad nacional””. El Economista. Recuperado

de http://www.eleconomista.com.ar/2018-02-medidas-comerciales-seguridad-nacional/ Consultado
el día 30/07/2018

Bandow, Doug (2010). “A Free Trade Agreement with South Korea Would Promote Both
Prosperity and Security”. Centre for trade policy studies. Recuperado de:
https://object.cato.org/pubs/tbp/tbp-031.pdf. Consultado el día 25/07/18.

Bouzas, R (2017) “La política comercial de Trump y sus posibles efectos.” La Nación. Recuperado
de https://www.lanacion.com.ar/2123438-la-politica-comercial-de-trump-y-sus-posibles-efectos
Consultado el día 30/07/2018
CBR Investment (11 de marzo de 2018). “Differences between TPP and CPTPP”. Recuperado de:
http://www.cbrag.li/en/differences-between-tpp-and-cptpp. Consultado el día 27/07/18.

De Angelis, Jesica. “La OMC y la gobernanza del sistema de comercio internacional”. BID.
Recuperado de: http://conexionintal.iadb.org/2017/11/03/ciclo-de-sesiones-la-omc-y-su-
contribucion-a-la-gobernanza-del-sistema-de-comercio-internacional/. Consultado el día 24/07/18.

De Miguel Calabia, E. (2018) El Indo-Pacífico: lo que hay detrás del concepto. Real Instituto
Elcano Recuperado de https://blog.realinstitutoelcano.org/el-indo-pacifico-lo-que-hay-detras-del-
concepto/

El Cronista (3 de Julio de 2018). “Trump dice que va a “hacer algo” respecto de la OMC”.
Recuperado de: https://www.cronista.com/internacionales/Trump-dice-que-va-a-hacer-algo-
respecto-de-la-OMC-20180702-0102.html. Consultado el día: 24/07/18.

El Cronista (30 de enero de 2018). “Cinco cosas que hay que saber sobre el nuevo TPP-11”.
Recuperado de: https://www.cronista.com/ripe/Cinco-cosas-que-hay-que-saber-sobre-el-nuevo-
TPP-11-20180130-0010.html. Consultado el día 27/07/18.

El Economista (9 de junio de 2018). “Cláusula "sunset" no está en la mesa del TLCAN: Justin
Trudeau”. Recuperado de: https://www.eleconomista.com.mx/economia/Clausula-sunset-no-esta-
en-la-mesa-del-TLCAN-Justin-Trudeau-20180609-0018.html. Consultado el día 26/07/18.

El Financiero (5 de febrero de 2018). “Diferencias entre el viejo TPP y el nuevo CPTPP a firmarse
con los países de Asia–Pacífico (sin EU)...y algunas interrogantes”. Recuperado de:
http://www.elfinanciero.com.mx/opinion/mauricio-de-maria-y-campos/diferencias-entre-el-viejo-
tpp-y-el-nuevo-cptpp-a-firmarse-con-los-paises-de-asia-pacifico-sin-eu-y-algunas-interrogantes.
Consultado el día 27/07/18.

Fariza, Ignacio y Beauregard, Luis Pablo (2018) “México y Canadá responden a Trump: “La
esencia del TLC es y seguirá siendo trilateral””. El País. Recuperado de:
https://elpais.com/internacional/2018/07/25/mexico/1532537757_601899.html. Consultado el día:
26/07/18.

Goodman, Matthew P. (8 de marzo de 2018). From TPP to CPTPP. Center for Strategic &
International Studies. Recuperado de: https://www.csis.org/analysis/tpp-cptpp. Consultado el día
27/07/18.

Hirschfeld Davis, J y Rappeport, A. (2017). “After calling NAFTA ‘worst trade deal’, Trump
appears to soften stance”. The New York Times. Recuperado de:
https://www.nytimes.com/2017/03/30/business/nafta-trade-deal-trump.html?_r=0. Consultado el día
26/07/18.

Huong, Nguyen (7 de marzo de 2018). Key differences between CPTPP and TPP. Vietnam
Investment Review. Recuperado de: http://www.vir.com.vn/key-differences-between-cptpp-and-
tpp-56904.html. Consultado el día 26/07/18.
ICTSD (2018). “South Korea, US Clinch Agreement in Principle to Update KORUS Trade Pact”.
Recuperado de: https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/south-korea-us-clinch-agreement-
in-principle-to-update-korus-trade-pact. Consultado el día: 25/07/18.

ICTSD (5 de Julio de 2018) “RCEP Trade Ministers Set End-2018 Target for “Package of
Outcomes” Recuperado de https://www.ictsd.org/bridges-news/bridges/news/rcep-trade-ministers-
set-end-2018-target-for-%E2%80%9Cpackage-of-outcomes%E2%80%9D Consultado el día
30/07/2018

Manning, Robert A. (5 de enero de 2018). “Will Global Trade Survive 2018?”. Foreign Policy.
Recuperado de: http://foreignpolicy.com/2018/01/05/will-global-trade-survive-2018/. Consultado el
día 24/07/18.

NY Times (27 de marzo de 2018). “Trump Secures Trade Deal With South Korea Ahead of Nuclear
Talks”. Recuperado de: https://www.nytimes.com/2018/03/27/us/politics/trump-south-korea-trade-
deal.html. Consultado el día: 25/07/18.

Omnibus Report on Significant Trade Deficits Executive Order 13786 Recuperado de

https://www.federalregister.gov/documents/2017/04/05/2017-06968/omnibus-report-on-significant-
trade-deficits Consultado el día 30/07/2018

Parra Pérez, A. (2017) Obor: las cinco claves de la mayor iniciativa de infraestructura mundial
liderada por China. Instituto Español de Estudios Estratégicos N° 113 Recuperado de
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_opinion/2017/DIEEEO113-
2017_OBOR_China_AguedaParra.pdf

Pozzi, Sandro (2018). “Trump renegocia el tratado comercial con Corea del Sur antes de la cumbre
con Kim”. El País. Recuperado de:
https://elpais.com/internacional/2018/03/28/actualidad/1522198424_399867.html. Consultado el
día: 25/07/18.

Rocha Pino, M (2017) Los proyectos de integración megarregional de China: el caso de la iniciativa
Cinturón y Ruta (CYR) Anuario Mexicano de Derecho Internacional, vol. XVII, pp. 547-589
Recuperado de http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=402750094016

Rodrik, D. (2017) “On Trade, Trump Puts Corporate America First.” The New York Times
Recuperado de https://www.nytimes.com/2017/11/28/opinion/trump-trade-nafta.html Consultado el
día 30/07/2018

Schneider-Petsinger, M (2017) Trade policy under President Trump. Implications for the US and
the World. Research Paper. Chatham House Recuperado de
https://www.chathamhouse.org/sites/default/files/publications/research/2017-11-03-trade-policy-
trump-schneider-petsinger-final.pdf

Secretaría de Economía de los Estados Unidos Mexicanos (2015). Resumen Ejecutivo del Acuerdo
de Asociación Trans-Pacífico. Recuperado de:
http://www.sice.oas.org/TPD/TPP/Negotiations/Summary_TPP_October_2015_s.pdf. Consultado
el día 26/07/18.

Sputnik news (3 de marzo de 2018). “TPP11 eliminó puntos sensibles sobre propiedad intelectual y
patentes medicinales”. Recuperado de
https://mundo.sputniknews.com/economia/201803031076725916-tratado-integral-progresista-
asociacion-transpacifico/. Consultado el día 26/07/18.
Steinberg, F. (2017) El orden comercial multilateral ante el neomercantilismo de Trump. Instituto
Real Elcano. Recuperado de
http://www.realinstitutoelcano.org/wps/portal/rielcano_es/contenido?WCM_GLOBAL_CONTEXT
=/elcano/elcano_es/zonas_es/ari16-2017-steinberg-orden-comercial-multilateral-neo-
mercantilismo-trump

Swanson, A. (2017) “A simple explanation of why Trump is wrong on trade, according to a top
expert” The Washington Post. Recuperado de
https://www.washingtonpost.com/news/wonk/wp/2017/02/17/a-simple-explanation-of-why-trump-
is-wrong-on-trade-according-to-a-top-expert/?utm_term=.35aad186f8ba Consultado el día
30/07/2018

Tunku, V (2018) “Why Trump’s Protectionism Is Futile” The Deepest State. Recuperado de
https://thedeepstate.com/protectionism-futile/ Consultado el día 30/07/2018

World Trade Organization (WTO). Normas de Origen: Información Técnica. Recuperado de:
https://www.wto.org/spanish/tratop_s/roi_s/roi_info_s.htm. Consultado el día: 26/07/18.

Política comercial externa e inserción internacional durante

el gobierno de Mauricio Macri.
Julieta Zelicovich
 UNR – CONICET
julieta.zelicovich@fcpolit.unr.edu.ar

Área Temática: Relaciones Internacionales

Mesa Redonda: Inserción Internacional y Política Exterior Argentina en un
contexto en transición: temas de agenda

Resumen: La ponencia analiza la formulación, lineamientos e implementación de la

política comercial externa de la gestión Cambiemos, entre diciembre de 2015 y junio de
2018, como política pública. Se sostiene que a pesar de evidenciar cambios en los
fundamentos, objetivos e instrumentos de la política, estas transformaciones no parecerían
haber logrado revertir las características estructurales de la política comercial externa
argentina habitualmente señaladas en la literatura: predominio de la macroeconomía,
persistencia del sesgo anti exportador, relativa estabilidad de la estructura de protección
intersectorial, tendencia a la caída de protección nominal y reemplazo por medidas no
arancelarias de diversos tipos, creciente opacidad y discrecionalidad en la formulación e
implementación de la política comercial, y problemas recurrentes de coordinación y
consistencia. En cuanto a sus resultados, tampoco parecería haberse alcanzado a mejorar los
indicadores de inserción comercial externa.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI

Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario,
10 al 13 de septiembre de 2016
 Política comercial externa e inserción internacional durante el
gobierno de Mauricio Macri.
Julieta Zelicovich
CONICET - UNR

El cambio en el modelo de desarrollo y en la estrategia de inserción internacional fue

uno de los giros más acentuados del gobierno de “Cambiemos” respecto del
“Kirchnerismo”. La política comercial externa (PCE), como parte integrante de la política
exterior, expresó esos cambios. Sin embargo, estas transformaciones no parecerían haber
logrado revertir una serie de características estructurales de la política comercial externa
argentina, que son presentadas en Bouzas y Gosis (2014) como problemas recurrentes
desde la redemocratización (hipótesis 1). Las mismas son: i) predominio de la
macroeconomía, ii) persistencia del sesgo anti exportador, iii) relativa estabilidad de la
estructura de protección intersectorial, iv) tendencia a la caída de protección nominal y
reemplazo por medidas no arancelarias de diversos tipos, v) creciente opacidad y
discrecionalidad en la formulación e implementación de la política comercial, y vi)
problemas recurrentes de coordinación y consistencia. Por su parte, tampoco parecería
haber alcanzado la gestión de Cambiemos, en el período comprendido entre diciembre de
2015 y junio de 2018, mejorar los indicadores de inserción comercial externa (hipótesis 2).
Es menester señalar que la presente se trata de una investigación en curso, en el
marco del proyecto de investigación titulado “Análisis de la política exterior argentina
como política pública: profundización de las herramientas teóricas-interpretativa y
actualización empírica (2011-2017)” (PID 1POL255). En dicho contexto, el presente
trabajo remite al período diciembre 2015 – junio 2018, y dialoga con las conclusiones de un
trabajo previo en el que se analiza la transición entre el gobierno de Fernández de Kirchner
y Macri386.

Continuidades de la política comercial externa argentina.

La política comercial externa comprende principios, objetivos e instrumentos que

contribuyen a la articulación de las relaciones comerciales con el mundo. Como tal es parte
de la política exterior, y responde a la articulación entre modelo de desarrollo y estrategia
de inserción internacional387. Debe ser entendida como “el sistema de instrumentos y
medidas [vinculadas al comercio exterior] que determinan la inserción externa del país en
concordancia con la consecución del desarrollo económico” (OMC, 2007).
La política comercial externa debe ser entendida asimismo como política pública. La
política estatal (o pública) es concebida como “un conjunto de acciones y omisiones que
manifiestan una determinada modalidad de intervención del Estado en relación con una
cuestión que concita la atención, interés o movilización de otros actores en la sociedad
civil. De dicha intervención puede inferirse una cierta direccionalidad, una determinada

386 ZELICOVICH, J. (2016) “La inserción internacional de argentina en tiempos de crisis: la dimensión
de la política comercial externa. Argentina” Ponencia presentada en Congreso. VIII Congreso de
Relaciones Internacionales del IRI. Instituto de Relaciones Internacionales de la UNLP
387 Véase Actis, Lorenzini y Zelicovich (2016)
orientación normativa, que previsiblemente afectará el futuro curso del proceso social hasta
entonces desarrollado en torno a la cuestión.” Toda política pública conjuga así tres
sistemas: el político, el administrativo y el social, en función de que conjuga una respuesta
a problemas o necesidades de la sociedad; que tiene lugar fundamentalmente en el ámbito
de lo político y que es ejecutada por los cuadros administrativos (Salazar Vargas, 2009).
Con ello, aludimos a que la política comercial externa está sujeta a los juegos de poder
domésticos, y suele presentar variaciones o continuidades en relación a las alternancias de
las coaliciones a cargo del gobierno; en función de los cambios en el escenario
internacional; y dependiendo a su vez de los juegos burocráticos-administrativos, en
relación a las demandas de la sociedad.
Históricamente, en la Argentina ha primado la variable doméstica por sobre la
sistémica en la definición de la PCE; y han existido dos modelos en pugna, que se
intercalaron sucesivamente a lo largo del siglo XX y también XXI. En épocas de
predominio del esquema liberal la política comercial externa ha tendido hacia el libre
comercio, la firma de acuerdos asimétricos, la menor intervención relativa sobre la
operatoria del comercio, y las exportaciones basadas en ventajas comparativas. La imagen
que sintetiza esta idea es la de “Argentina, granero del mundo”, o su revisión del siglo XXI,
más anclada en un discurso de deseos que de realidad, “Argentina, supermercado del
mundo”. Por otro lado, la inserción autonomista ha estado apoyada en el desarrollismo
económico, la impugnación y reforma del sistema internacional, y la priorización de los
vínculos regionales y del eje sur-sur, por sobre el de la principal potencia. La política
comercial propia de tales momentos ha tendido a una mayor intervención en la relación
estado-mercado, el alejamiento de los tratados asimétricos y su reemplazo o
complementación con los acuerdos regionales o de preferencias arancelarias sobre el eje
sur-sur, y un activismo en los organismos internacionales (el GATT/OMC, pero en algunas
ocasiones también UNCTAD) en pos de obtener reformas pro-desarrollo
El gobierno de Cambiemos, al asumir buscó diferenciar su gestión de las anteriores y
pasó de un modelo desarrollista, a uno aperturista, de corte neo-liberal; y de una estrategia
internacional de perspectiva autonomista, a una estrategia liberal caracterizada por la
aquiescencia a la globalización. La política comercial externa se definió como una
herramienta prioritaria para la inserción internacional, la cual debía basarse en un enfoque
pragmático –por oposición a ideología. En cuanto a los vínculos estratégicos, se determinó
como socios principales a los países del MERCOSUR, pero como meta de mercados a
aquellos países con mayor PBI global, lo que significó la puesta en el centro del escenario
de EEUU, Europa –además de China388-. La base material de la política comercial externa
se asumía ligada a los sectores naturalmente competitivos de la economía, sobre los cuales
se buscó alcanzar la inserción de argentina, otorgando preferencia en los discursos a las
cadenas globales de valor. En términos de instrumentos la política comercial externa
priorizó la firma de acuerdos de libre comercio, y en segundo término la promoción de las
exportaciones. A la hora de resolver conflictos o dificultades en las relaciones comerciales
externas, la diplomacia presidencia fue jerarquizada, a pesar de los discursos de
mantenimiento del multilateralismo

388 Sobre el vínculo con China, Hua (2017) plantea una periodización según la cual inicialmente en el
gobierno de Macri primaron niveles de desconfianza y colocó la relación en un segundo plano; y luego,
tras 2017 la relación fue re jerarquizada.
 Estas definiciones distinguen a la PCE del gobierno de Macri de la del de Cristina
Fernández de Kirchner, caracterizada por priorización de los vínculos en el eje sur-sur,
meta de integración productiva de base industrial, y combinación de instrumentos de
protección del comercio (diferentes tipos de licencias de importación, y aranceles a las
exportaciones) con baja promoción de las exportaciones389. El alcance de los cambios es,
no obstante, limitado. Conforme se argumentará a continuación, los rasgos estructurales de
la PCE identificados en la literatura, se mantienen:
En primer lugar, distinguimos el predominio de la macroeconomía. Conforme se
señala en la literatura, la política comercial ha estado sujeta a las necesidades
macroeconómicas de corto plazo, antes que a una planificación de largo plazo.
Típicamente, “en los períodos de crisis (fail) la política comercial se subordina a los
objetivos de la estabilización, lo que altera radicalmente su horizonte temporal (…) En las
fases de normalidad (go), la inconsistencia de la política macroeconómica (reflejada entre
otras cosas en la progresiva acumulación de desequilibrios en el tipo de cambio real)
impone a la política comercial roles compensatorios que la desvían de sus objetivos de
largo plazo” (Bouzas y Gosis, 2014:75).
En el período bajo análisis, entendemos que este predominio ha estado vigente y se ha
manifestado en una subordinación de los instrumentos y gestiones de la política comercial
externa a la meta –superior- de atracción de inversión extranjera directa.
Algunos ejemplos de esta situación han sido el impulso en las negociaciones
MERCOSUR-UE, a los fines de facilitar la concreción del acuerdo de libre comercio, el
cual era entendido con un instrumento idóneo para la atracción de inversiones. También la
no confrontación con EEUU ante decisiones como la aplicación de medidas antidumping
contra el Biodiesel argentino; o la aplicación de aranceles extraordinarios al acero y
aluminio.
En el ámbito de las negociaciones externas, el acuerdo MERCOSUR-UE resultó
prioritario para el gobierno de Mauricio Macri. Durante la presidencia pro témpore
argentina del MERCOSUR del año 2016, la gestión Cambiemos dio un nuevo impulso
político a estas negociaciones. Al asumir la gestión, conforme a la Canciller Malcorra el
desafío consistía en “ampliar la torta”, señalándose que debían existir sectores que tengan
que “hacer sacrificios” (Malcorra, 2016). Esto sugería una mayor flexibilización de la
posición negociadora que en años anteriores. Asimismo, en los discursos y alusiones de
Malcorra y Faurie se ha aludido a la importancia en dimensiones no-comerciales del
acuerdo, más que en su impacto de acceso a mercados. En la instancia de negociaciones de
Julio de 2018, MERCOSUR ha realizado las principales concesiones tras el rechazo de la
UE de mejorar su oferta agrícola. Tanto Macri como Temer ansían culminar el tratado
dentro de sus presidencias en curso.
Otro caso en el que se aprecia la subordinación de la política comercial al objetivo de
atracción de inversiones es en la relación con EEUU, tanto en las exportaciones de
biodiesel, como de acero y aluminio. El biodiesel involucra el 2% de las ventas totales de
Argentina al mundo, destinándose un 59% al mercado norteamericano –tras el cierre del
mercado europeo en el año 2013. Argentina llegó a ser el principal proveedor extranjero de
biodiesel de EEUU, con un valor de 772, 384 miles de US$. En 2017 la autoridad de

389 Véase Zelicovich (2013; 2016); Coatz y Schteigart (2016)

comercio norteamericana implementó un arancel extraordinario del 60% al biodiesel
argentino, aduciendo que el mismo ingresaba a EEUU bajo una situación de dumping. Si
bien representantes de la cancillería argentina participaron de las audiencias preliminares
que llevó a cabo la Comisión de Comercio Internacional de los EE.UU. en abril, junto a
representantes de la Cámara Argentina de Biocombustibles (CARBIO), tal accionar no
alcanzó a impedir la medida. En el proceso tampoco se implementaron contramedidas que
permitieran mitigar o demorar el impacto de una restricción al biodiesel. De hecho, durante
la visita del vicepresidente norteamericano Mike Pence, en la misma semana en la que se
anunció la medida (agosto 2017), el reclamo por biodiesel no formó parte – al menos
públicamente– de la agenda tratada, que se centró en un sector de mucha menor cuantía
como es el de los limones. Solo dos días después de anunciada la medida la cancillería
emitió una nota de protesta, anunciando la posibilidad de llevar al caso a la OMC donde el
antecedente del caso contra la Unión Europea390 propiciaba una alta probabilidad de éxito.
Sin embargo dicho reclamo formal nunca se sustanció.
En el caso de los aranceles extraordinarios al acero y aluminio que la administración
Trump implementó en marzo de 2018 y que afectaron a exportaciones Argentina, la opción
de la administración Cambiemos fue la de negociar una cuota y no presentar un reclamo
ante la OMC, ni aplicar represalias. Cabe señalar que de todos los países afectados por las
medidas, solo Corea optó por esta vía. La cuota negociada fue de 180.000 toneladas para
cada uno de los productos, lo que implicaba una contracción de los volúmenes exportados
en 2017 hacia EEUU (se exportaron 200.000 toneladas de acero y 260.000 toneladas de
aluminio).
Bouzas y Gosis (2014) plantean la existencia de un persistente sesgo antiexportador
en la política comercial externa argentina desde la redemocratización. Este sesgo alude a
una menor rentabilidad de las exportaciones, a la luz de la política comercial aplicada y tipo
de cambio – y en particular, de un régimen ineficiente de promoción de las exportaciones
(Bouzas y Pagnota, 2003). Acorde a Bekerman y Sirlin (1995) “El sesgo anti-exportador se
genera en ciertos sectores cuando se presentan estímulos que, generados por diversas
políticas, incentivan la venta al mercado interno aun cuando tuvieran potencial para
exportar. Es decir, cuando el costo de vender en el mercado externo es mayor que el de
hacerlo en el mercado local”.
La gestión de Cambiemos hizo de este punto una de las críticas más importantes en
relación a la gestión anterior, e impulsó una reducción sustantiva del mismo al eliminar
gran parte de los aranceles a las exportaciones que se encontraban vigentes en el período
anterior. De las seis variables analizadas, ésta es la que mayor variación presenta en el
período respecto de la tendencia histórica, aunque no llega a revertirlo. Entre otros, porque
los aranceles a las exportaciones de soja se mantuvieron en un nivel elevado (30%), hasta
2018 cuando estaba pautada su reducción progresiva. Asimismo, por la carga impositiva,
que contribuyó al sesgo antiexportador391, al igual que lo hizo el tipo de cambio articulado

390 Se trata del caso DS473: Unión Europea — Medidas antidumping sobre el biodiésel procedente de la
Argentina.
391 En el proyecto de ley de la Reforma Tributaria, se detalla “Los impuestos en cascada, tales como el
Impuesto sobre los Créditos y Débitos en Cuentas Bancarias y Otras Operatorias y el Impuesto sobre los
Ingresos Brutos que se aplica a nivel provincial son otra fuente de distorsiones del sistema impositivo. En
efecto, generan incentivos a la integración vertical, fomentan la concentración geográfica y la
con la inflación. Respecto de este último, el tipo de cambio real multilateral392 muestra que
el efecto del levantamiento del cepo cambiario y devaluación de la moneda tuvo impacto
hasta marzo de 2016 y luego comenzó a caer, y que en el primer semestre de 2017 los
niveles fueron los más bajos de la serie estudiada (gráfico 1).

Gráfico 1: Tipo de Cambio Real Multilateral

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Ministerio de Hacienda

Las políticas de promoción de las exportaciones fueron numerosas, pero mostraron

una efectividad reducida sobre el total de las exportaciones. Como programas destacados
cabe mencionar el “programa abriendo mercados”393 del ministerio de agroindustria, la
conformación de una “ventanilla única” de comercio exterior, y la implementación del
“exporta simple”394. Asimismo, se mantienen programas tradicionales como la exportación
temporal de bienes de capital, el régimen de drawback, la ley de promoción de software, el
régimen de importación temporaria y los reintegros a la exportación.
Las exportaciones presentaron un aumento leve en el período bajo análisis,
revirtiendo la contracción que se produjo en el año 2015, pero quedando en un nivel
inferior a los 5 años previos. (Gráfico 2)

Gráfico 2: Evolución de las exportaciones

desintermediación financiera, y poseen un considerable sesgo antiexportador” fechado Miércoles 15 de

Noviembre de 2017
392 Mide el precio relativo de los bienes y servicios de la economía argentina con respecto a un grupo de
países con los cuales realiza transacciones comerciales. Este índice captura las fluctuaciones de las
monedas y de los precios con respecto a los principales socios comerciales
393 Como consecuencia de este programa de Nuevos Mercados 3 Burkina Faso, Gambia y Gabón
Mercado Reabierto 10 Senegal, Emiratos Árabes Unidos, Malí, Costa de Marfil, Camerún, Mauricio, Rep.
Democrática del Congo, Congo, Paraguay y Reino Unido. Véase Memorias del estado de la nación
394 Plataforma que facilita la logística y el procedimiento para hacer envíos de hasta 300 kg a cualquier
país del mundo Exporta Simple permite exportar a través de 5 couriers (DHL, FedEx, Raico, UPS y TNT)
que se ocupan de todos los trámites de exportación, cargando los datos de la operación en un portal web
(exportasimple.gob.ar) con muy pocos clics. El sistema permite exportar hasta 300 kg y 15.000 dólares
por envío, con un tope anual de 600.000 dólares.
 No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: INDEC

Al distinguir entre precio y cantidad (tabla 1), puede estimarse que las exportaciones
respondieron de manera positiva a la reducción de medidas de sesgo-antiexportador de
diciembre de 2015, pero que su impacto fue acotado. En 2017 se presentaron un incremento
en precios pero una reducción en cantidad. Los productos primarios y las manufacturas de
origen agropecuario mantuvieron constantes precios y redujeron las cantidades exportadas,
en tanto que las manufacturas de origen industrial presentaron aumentos en las dos
variables. Las exportaciones de combustibles y energía aumentaron en precio pero se
redujeron en cantidad.

Tabla 1: XÍndices de valor, precio y cantidad de las exportaciones por Grandes rubros, base
2004=100. Años 1986-2017
Manufacturas de
Manufacturas de
Productos origen Combustibles y
Nivel general origen industrial
primarios agropecuario energía
(MOI)
(MOA)
Precio Cantidad Precio Cantidad Precio Cantidad Precio Cantidad Precio Cantidad
2015 157.0 104.6 147.5 131.6 165.9 117.7 155.7 119.9 141.7 25.6
2016 149.9 111.6 141.6 161.7 159.3 122.9 149.4 117.0 125.9 26.2
2017 152.0 111.1 140.9 153.5 159.2 118.6 152.3 127.6 160.7 24.3

Fuente: Indec

Así si bien el sesgo antiexportador se reduce, las medidas implementadas “no son
suficientes”395. Por ejemplo, al poner el foco en las empresas exportadoras, se observa una
reducción en la cantidad de empresas que efectivamente exportan, dando cuenta de una

395 Esta es una opinión extendida entre el sector privado, por ejemplo en Dumont (2018)
concentración de la actividad. En total se registran 5600 empresas exportadoras, con baja
participación de PyMES396 (Gráfico 3).

Gráfico 3
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Ministerio de Hacienda

Acompañando a la persistencia del sesgo antiexportador, la literatura señala una

relativa estabilidad de la estructura de protección intersectorial. Los sectores
tradicionalmente protegidos comprenden automóviles y autopartes, azúcar, calzado y sus
partes, electrodomésticos, juguetes, papel, acero y textiles y vestimentas.
En el período de Cambiemos, esta protección se mantuvo. Por ejemplo, en las 58
nuevas medidas arancelarias implementadas se identifican como sectores protegidos
“Termos e industria metalúrgica, Papel y Cartón, Elemento de construcción, Textiles,
Plásticos, Cerámicos, pequeños electrodomésticos, bicicletas, algunas maquinarias”397
(Tabla 2). Asimismo, automóviles y autopartes son objeto de un régimen especial al interior
del MERCOSUR (Tratado Automotriz) y recibe protección adicional como sector sensible
en las negociaciones comerciales externas. Durante el período inicial de la gestión, estos
sectores (calzados, indumentaria, marroquinería, textil y juguetes, así como maquinaria
agrícola, neumáticos, motos, bicicletas y cochecitos) fueron los beneficiados por el régimen
de licencias no automáticas implementado” (El Economista, 01/03/2016). En 2017, por su
parte, autopartes, textiles (prendas de vestir), instrumentos de control y médicos,
maquinaria y máquinas eléctricas, manufacturas de cuero, muebles, juguetes, calzado y
metalúrgico, fueron los sectores beneficiados por el aumento de las alícuotas de reintegro a
las exportaciones industriales.

Tabla 2: Medidas antidumping vigentes al 28-06-2018

CAPÍTULO DESCRIPCIÓN POSICIONES

AFECTADAS

396 “Pymes que llegan al mundo” Artículo publicado en el suplemento

PyMEs de la Nación el 31/01/2018. Disponible en: https://www.argentina.gob.ar/noticias/pymes-que-llegan-
al-mundo
397 Véase reporte 2018 de la Comisión Nacional de Comercio Exterior
 64 CALZADO, POLAINAS Y ARTICULOS ANALOGOS; PARTES DE 29
ESTOSARTICULOS
69 PRODUCTOS CERÁMICOS 24
82 HERRAMIENTAS Y UTILES, ARTICULOS DE CUCHILLERIA Y 18
CUBIERTOS DEMESA, DE METAL COMUN; PARTES DE ESTOS
ARTICULOS, DE METAL COMUN
84 REACTORES NUCLEARES, CALDERAS, MAQUINAS, 18
APARATOSY ARTEFACTOSMECANICOS; PARTES DE ESTAS
MAQUINASO APARATOS.
85 MAQUINAS, APARATOS Y MATERIAL ELECTRICO, Y SUS 18
PARTES;APARATOS DE GRABACION O REPRODUCCION DE
SONIDO, APARATOS DEGRABACION O REPRODUCCION DE
IMAGEN Y SONIDO EN TELEVISION, YLAS PARTES Y
ACCESORIOS DE ESTOS APARATOS

87 VEHICULOS AUTOMOVILES, TRACTORES, VELOCIPEDOS Y 15

DEMASVEHICULOS TERRESTRES, SUS PARTES Y ACCESORIOS

70 VIDRIO Y SUS MANUFACTURAS 9

73 MANUFACTURAS DE FUNDICION, HIERRO O ACERO 9
90 INSTRUMENTOS Y APARATOS DE OPTICA, FOTOGRAFIA 8
OCINEMATOGRAFIA, DE MEDIDA, CONTROL O PRECISION;
INSTRUMENTOS YAPARATOS MEDICOQUIRURGICOS; PARTES
Y ACCESORIOS DE ESTOSINSTRUMENTOS O APARATOS
48 PAPEL Y CARTON; MANUFACTURAS DE PASTA DE CELULOSA, 7
DE PAPEL OCARTON
52 ALGODÓN 6
39 PLASTICO Y SUS MANUFACTURAS 5
95 JUGUETES, JUEGOS Y ARTICULOS PARA RECREO O DEPORTE; 4
SUS PARTESY ACCESORIOS

96 MANUFACTURAS DIVERSAS 4
40 CAUCHO Y SUS MANUFACTURAS 3
38 PRODUCTOS DIVERSOS DE LAS INDUSTRIAS QUIMICAS 2
68 MANUFACTURAS DE PIEDRA, YESO FRAGUABLE, CEMENTO, 2
AMIANTO (ASBESTO), MICA O MATERIAS ANALOGAS.

54 FILAMENTOS SINTETICOS O ARTIFICIALES 1

Fuente: Elaboración propia en base a CNCE

La tendencia a la caída de protección nominal y reemplazo por medidas no

arancelarias de diversos tipos, es una característica de la PCE Argentina que trasciende
las diferentes gestiones, puesto que es inherente a los cronogramas de desgravación
arancelaria adquiridos en los acuerdos comerciales multilaterales y preferenciales. En este
sentido, la administración de Cambiemos, si bien desmontó el sistema de las Declaraciones
Juradas Anticipadas de Importación (DJAI) que había regido anteriormente398, creó un
“Sistema integral de Monitoreo de las Importaciones” (SIMI), el cual se erige en una
combinación de licencias automáticas y no automáticas de importación399. Asimismo, se
valió de instrumentos como la aplicación de medidas antidumping (se registraban 58
medidas en vigor al 28 de junio de 2018). Los aranceles (promedio simple arancel aplicado)
por su parte, se mantuvieron en 12% ad-valorem –mismo nivel que registra desde 2013-
En cuanto a la formulación e implementación de la política comercial, Bouzas y
Gosis (2014) han señalado que la misma históricamente se ha caracterizado por su
creciente opacidad y discrecionalidad; así como por la presentación de problemas
recurrentes de coordinación y consistencia400.
El primer rasgo a señalar de la gestión de Cambiemos es la multiplicidad de actores
que intervienen en la formulación e implementación de la PCE, no siempre en armonía o
coordinación. La aspiración de Malcorra era hacer de la Cancillería una “ventanilla única”.
Por eso quería sumar las competencias económicas y de promoción comercial que había
tenido la cartera en la década del 90 (Tomas, 2016). Sin embargo, tanto el ministerio de
economía como de producción también disputaban su injerencia en estas cuestiones. El
ministerio continuó llamándose “de relaciones exteriores y culto” –sin el agregado de
comercio internacional que supo tener en otros momentos- pero conservó competencias en
el área. Como símbolo de las disputas interministeriales, recién en febrero se creó, la
Agencia Argentina de Inversiones y Comercio Internacional, en reemplazo de la Fundación
Exportar. La Agencia quedó inicialmente coordinada por los Ministerios de Producción y
de Relaciones Exteriores y Culto, pero luego pasó a la esfera del primero.
Dicho movimiento se dio en el marco del decreto 513 de 2017 que ajustó las tareas de
ambos ministerio en materia de política comercial externa. Conforme esta legislación
mientras que al MRECIC le corresponde “Entender en la definición y la ejecución de la
política comercial en el exterior, incluyendo la promoción y las negociaciones
internacionales de naturaleza económica y comercial e intervenir en la formulación,
definición y contenidos de la política comercial en el exterior” e “Intervenir en la
promoción, organización y participación en exposiciones, ferias, concursos, muestras y
misiones de carácter económico y comercial, oficiales y privadas, en el exterior, ejecutando
la política económica global y sectorial que se definan.”; al Ministerio de producción se le

398 Este cambio en realidad formaba parte de los compromisos que el gobierno de Fernández de
Kirchner había asumido en el marco de la OMC, tras perder en el reclamo “Argentina – Medidas que
afectan la importación de mercancías” (diferencias DS444 y DS445, del Órgano de Solución de
Diferencias de la OMC)
399 Acorde a datos del ministerio de producción, de los US$54.897 millones CIF que se importaron en
2016, sólo US$12.117 millones correspondieron a posiciones con LNA. De las importaciones restantes,
78% fueron por posiciones con LA. (Memorias 2016)
400 El cambio más significativo en el organigrama ministerial es el dispuesto por la ley 24.290/92 según
la cual las prerrogativas en materia de política comercial anteriormente exclusivas del Ministerio de
Economía, pasan a dividirse entre este y el Ministerio de Relaciones Exteriores. “Mientras que el primero
conservó su autoridad sobre la aplicación de aranceles, impuestos a la exportación, licencias y regímenes
especiales de importación, régimen aduanero, reembolsos y reintegros a la exportación y aplicación de la
legislación de alivio comercia, el segundo recibió nuevas competencias en el campo de las negociaciones
comerciales internacionales y de la promoción comercial en el exterior” (Bouzas y Cabello 2007: 208). A
fines de 2011, el decreto 2028/11 volvió a concentrar las competencias sobre la política comercial en el
Ministerio de Economía y Finanzas, a partir de la Secretaria de Comercio Exterior.
asignan competencias para delimitar los instrumentos y lineamientos de la política
comercial externa (estructuras arancelarias; reembolsos y reintegros a la exportación y
aranceles, etc.), “Entender en la definición de la política de fomento de la producción
industrial, incluyendo todas las acciones que se efectúen en el país para el fomento, la
promoción y organización de muestras, ferias, concursos y misiones que estén destinadas a
estimular el intercambio con el exterior”; “ Intervenir, en el ámbito de sus competencias, en
la definición de la política comercial en el exterior y en la promoción de la política
comercial en el exterior, incluyendo las negociaciones internacionales que correspondan”;
también, “Entender en la promoción, organización y participación en exposiciones, ferias,
concursos, muestras y misiones de carácter económico, oficiales y privadas, en el exterior,
en el marco de la política económica global y sectorial que se defina”; “Entender en la
elaboración y ejecución de la política de inversiones extranjeras” y finalmente “Entender en
todo lo referido a la administración de la participación estatal en el Banco de Inversión y
Comercio Exterior (BICE) (…) y en todo lo referido a la administración de la participación
estatal en la Fundación Exportar.”
La estructura decisoria sobre la PCE tiene la participación de 3 ministerios
(Ministerio de Producción, Ministerio de Agroindustria, y Ministerio de Relaciones
Exteriores), al menos 3 secretarias (secretaría de asuntos estratégicos –jefatura de gabinete-,
secretaria de comercio –ministerio de producción- y secretaria de relaciones económicas
internacionales –MRECIC-, 5 subsecretarías, 6 direcciones, tres órganos con carácter
especial –CEI, CNCE, Agencia Argentina de Comercio e Inversiones- (gráfico 4). La
realización de la Conferencia Ministerial de la OMC en Buenos Aires, contribuyó a
fortalecer estas burocracias y líneas técnicas relacionadas con el comercio internacional.
En sí, la “inserción inteligente al mundo”, tal como define el gobierno de Cambiemos
a su estrategia de inserción internacional, está signada por el componente económico, y más
específicamente por la participación en las cadenas globales de valor –parte de la PCE-
transversal a varios ministerios (ver memorias del Estado de la Nación). La conducción
recae mayormente en el ministerio de Producción, y queda subordinada, como vimos supra,
a la atracción de IED. Acorde a Carmody (2017) “la Cancillería parece haber dejado el
liderazgo a manos del Ministerio de Producción, y en particular de la Secretaría de
Comercio, para pasar a cumplir un papel técnico y formal. Dos elementos ilustran esto: la
tardanza —más de cuatro meses— en nombrar a los funcionarios en esta área, y la elección
de diplomáticos de carrera sin un aparente liderazgo político, para ocupar estos puestos”
(Carmody, 2017: 379)

Gráfico 4: Actores intervinientes en el proceso de decisión en materia de PCE

 Fuente: Elaboración propia
Las contradicciones o problemas de coordinación entre los ministerios se han
hecho visibles especialmente en el contexto de las negociaciones comerciales externas.
Entre otros, pueden mencionarse las contraposiciones entre lo loss anuncios de Braun de un
401
interés de la Argentina de integrarse al TPP (en marzo 2016 ), en el contexto en el que la
Cancillería daba un lugar prioritario al MERCOSUR, según el cual Malcorra rechazó la
“flexibilizar el MERCOSUR”402. Conforme
propuesta del canciller brasilero Serra de “flexibilizar
analiza Reutemann (2018) ““EnEn las negociaciones con la Unión Europea, Malcorra se opuso
a dar una imagen de un MERCOSUR que se está disgregando. Otro factor que defendió,
fue que uno de los principales atractivos del bloque en las negociaciones es su tamaño, por
lo que una flexibilización podría terminar con esta virtud. Reconoció que hay que dar un
mayor margen de flexibilidad para aquellos países que quieren negociar con terceros
estados, pero pregona por encontrar un camino que no excluya la unidad del bloque”.
No obstante la idea de “flexibilización” volvió a ser puesta sobre la mesa meses más

401 Miguel Braun adelantó que Argentina entrará al Acuerdo Transpacífico ddee Cooperación Económica.
El destape web. 7 de marzo 2016. Disponible en https://www.eldestapeweb.com/miguel-braun-adelanto-
https://www.eldestapeweb.com/miguel
que-argentina-entrara-al-acuerdo
acuerdo-transpacifico-cooperacion-economica-n15448
402 Tomás, Aurelio (29 de mayo 2016) “El Gobierno rechaza llaa propuesta de Brasil de flexibilizar el
MERCOSUR” Diario Perfil. Disponible en http://www.perfil.com/noticias/politica/el-gobierno-rechaza-
http://www.perfil.com/noticias/politica/el
la-propuesta-de-brasil-de-flexibilizar
flexibilizar-el-mercosur-0011.phtml
tarde por parte de la Argentina, mostrando cierta cuota de inconsistencia en las políticas
hacia la región403; pero finalmente, en 2018, Faurie también planteó la posibilidad de
estudiar la flexibilización del bloque en la gestión de negociaciones externas404, alineando
las posiciones de cancillería y producción.
Por el contrario, en el caso de las negociaciones multilaterales, y la organización de la
Conferencia Ministerial de la OMC, la coordinación entre ministerios no parece haber
tenido dificultades
En cuanto a la transparencia de la política comercial externa y a la vinculación con
otros interlocutores, sea la sociedad civil o el poder legislativo, la gestión de Cambiemos no
ha dado prioridad a estos vínculos. Conforme Cardomy (2017), “A pesar que la canciller
Malcorra tuvo una alta visibilidad inicial con respecto a las negociaciones Mercosur-UE, y
se reunió con el Movimiento de Empresas de Francia (MEDEF), la Cancillería parece no
haber liderado las relaciones con el sector privado a lo largo de este primer año. Si bien la
canciller ha manifestado dedicar el 50% de su tiempo a los asuntos económicos, parece
haberse enfocado más en la relación con otros Estados u organizaciones internacionales,
que en relacionarse con el sector privado”. En cuanto a la relación con el poder legislativo,
las actas de la comisión de relaciones exteriores del senado dan cuenta de reclamos por
parte de los legisladores hacia el Canciller respecto a información relativa a las
negociaciones comerciales externas405.

Inserción comercial externa

Al finalizar la gestión de Cristina Fernández de Kirchner, los indicadores relativos a

la inserción comercial externa se habían deteriorado de manera sustantiva, y el debate en
torno a dicha situación había sido uno de los ejes de la campaña presidencial tanto de Macri
como Scioli en 2015 (Zelicovich, 2016). El propósito de este apartado es contrastar los
indicadores de diciembre de 2015 con los del período de la gestión de Cambiemos a los
fines de poder estimar las variaciones acaecidas en la inserción comercial externa,
entendida ésta como resultado.
Si bien, como señalamos anteriormente, las exportaciones se incrementaron
levemente entre diciembre de 2015 y mismo mes de 2017, el saldo de la balanza comercial
externa fue crecientemente deficitario. Las importaciones presentaron un crecimiento en
2017, dando como resultado un saldo negativo. En 2018 el escenario muestra una brecha
creciente entre exportaciones e importaciones (Gráfico 5)
La participación del sector externo sobre el producto bruto presentó una leve alza. El
índice de Apertura externa, pasó de 18% en 2015, a 21% en 2016 y 20% en 2017.
Estos valores no significaron, empero, un cambio en la participación sobre el total de
las exportaciones mundiales, que se mantuvo en 0.3%.

Gráfico 5: Balanza Comercial

403 https://www.cronista.com/economiapolitica/El-Gobierno-busca-flexibilizar-las-barreras-del-
Mercosur-para-negociar-acuerdos-bilaterales-20170123-0040.html
404 https://www.clarin.com/politica/acuerdo-ue-paralizado-faurie-destaco-relaciones-
china_0_S10ueTBZX.html
405 Versión taquigráfica reunión marzo
 No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Indec
(*) Datos 2018 hasta mayo

La canasta exportadora observó una reducción relativa de la participación de las

MOA en el total de exportaciones, compensada por un incremento relativo en las
exportaciones de productos primarios (Tabla 3).
Respecto de las importaciones no se observan transformaciones significativas. Las
importaciones de bienes de capital han tendido a subir, en relación a las de bienes
intermedios y piezas e insumos de bienes de capital (aunque estos siguen explicando la
mayor parte de las importaciones argentinas). Las importaciones de bienes de consumo y
vehículos han subido, en tanto que combustibles presentó una baja. (Tabla 4)

Tabla 3: Composición de la canasta exportadora:

2015 2016 2017

Productos primarios 23% 27% 25%
Manufacturas de Origen Agropecuario 41% 40% 39%
Manufacturas de Origen Industrial 32% 29% 32%
Combustibles y energía 4% 4% 4%
Fuente: INDEC

Tabla 4: Composición de la canasta de importaciones

2015 2016 2017

Bienes de capital 20% 22% 22%
Bienes intermedios 30% 28% 27%
Combustibles y lubricantes 11% 9% 9%
 Piezas y accesorios para 21% 20% 19%
bienes de capital
Bienes de consume 11% 13% 13%
Vehículos automotores de 6% 8% 9%
pasajeros
Resto 0% 0% 0%
Fuente: INDEC

En cuanto a los socios comerciales, no se produjeron tampoco transformaciones

importantes. Brasil se mantuvo como el principal socio comercial. No obstante, desde 2015
a la fecha, las exportaciones a dicho destino fueron contrayéndose, conforme a una
tendencia que antecede el período analizado (Bekerman y Dulcich, 2017), en tanto que las
importaciones se incrementaron. En el resto de ALADI, las exportaciones se mantuvieron
como 16% del total. China, segundo socio comercial, se mantuvo en torno a un 8% de las
exportaciones totales, mientras que se incrementó en 1 punto las importaciones. Las
exportaciones a EEUU, en cambio, aumentaron de 6% a 8%, en tanto que las importaciones
se redujeron levemente. Las exportaciones a Europa se mantuvieron estables (15%) y se
incrementaron levemente las importaciones de ese destino. (Gráficos 6 y 7).
Respecto del acceso a los mercados, durante el período bajo análisis Cabe señalar que
en el año 2016 entró en vigor el acuerdo con la SACU y en el año 2017 Egipto Argentina
ratificó el acuerdo Mercosur–Egipto, tras siete años de demora. Asimismo se ratificó el
acuerdo de complementación económica con Colombia. Respecto de las gestiones
diplomáticas de acceso a mercados, a través del programa “abriendo mercados” que lidera
el ministerio de agroindustria, en 2016 se logró la remoción de obstáculos técnicos y
fitosanitarios para productos y alimentos de Argentina en 22 mercados406, en tanto que en
2017 se sumaron 13 más407.
En el período, se iniciaron negociaciones comerciales con Japón, Canadá, Asociación
Europea de Libre Comercio y Corea del Sur, dando cuenta de una nueva etapa en el
relacionamiento externo del MERCOSUR.

Gráfico 6

406 México, Ecuador, Perú, Canadá, Colombia, UE, Nigeria, Brasil, Angola, Sudáfrica, Arabia Saudita,
Egipto, Kuwait, India, Emiratos, Indonesia, Filipinas, Corea del Sur, China y Rusia
407 Burkina Faso, Gambia y Gabón; y: Senegal, Emiratos Árabes Unidos, Malí, Costa de Marfil,
Camerún, Mauricio, Rep. Democrática del Congo, Congo, Paraguay y Reino Unido.
 Gráfico Nº2: Evolución grado de precarización del
empleo público. Años 2008-2017. Municipios del Gran
Mendoza.
Guaymallén Godoy Cruz Ciudad de Mendoza
Luján de Cuyo Maipú Las Heras
60,0
40,0
20,0
0,0
2006 2008 2010 2012 2014 2016 2018

Fuente: INDEC

Gráfico 7
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: INDEC

Reflexiones finales

La política comercial externa de Cambiemos presenta diferencias notables con las

administraciones precedentes en cuanto a los lineamientos generales, objetivos, e
instrumentos aplicados. No obstante, sus resultados no presentan una variación equivalente.
En cuanto a los rasgos estructurales de la política comercial externa, observamos una
relativa reducción del sesgo antiexportador –vis a vis la administración Fernández de
Kirchner- y el mantenimiento de los otros cinco atributos identificados en la literatura.
Respecto de los resultados de inserción comercial externa, la principal variación es la
profundización del déficit comercial, en tanto que el resto de los indicadores considerados
permanece en el mismo rango de valores de fines de la administración anterior.
El análisis exhaustivo de las razones que explican esta estabilidad de los resultados de
política comercial externa exceden los alcances de este trabajo. No obstante, cabe sugerir
algunas hipótesis. La principal radica en el efecto temporal de las variaciones de políticas
sobre sus efectos; y apunta a fortalecer la necesidad de cimentar consensos de largo plazo
en materia de política comercial externa para que ésta pueda mostrar resultados.
Secundariamente, no ha de descuidarse el impacto de la variable externa sobre los efectos
de la política comercial externa. En este sentido es importante la evolución del PBI de
Brasil, principal socio comercial de la Argentina, y mercado de destino de exportaciones
con valor agregado y exportaciones de PyMES; así como el precio de los commodities
agrícolas y el dinamismo del comercio global.

Bibliografía

ACTIS, E; LORENZINI, M.E.; ZELICOVICH, J. (2016); “Modelo de desarrollo y

estrategia de inserción: claves para la interpretación de su relación” en Busso, A.
(coord.); Modelos de Desarrollo e Inserción Internacional. Aportes para el análisis de
la política exterior argentina desde la redemocratización (1983-2011). Rosario: UNR
Editora
BEKERMAN, M.; DULCICH, F. (2017), “Exportações da Argentina para o Brasil nos
últimos Anos: um problema de demanda insuficiente ou Oportunidade perdida?” revista
Tempo do Mundo. v 3, n 2.
BEKERMAN, M.; SIRLIN, P. (1995) “Política comercial e inserción internacional. Una
perspectiva latinoamericana”. Revista de la CEPAL, n° 55
BOUZAS, R.; CABELLO, S. (2007), “La formulación de la Política Comercial en la
Argentina: Fundamentos Estructurales e Institucionales de la Volatilidad” en M.S.JANK y
S.D.SILBER (coord.), Políticas Comerciais Comparadas. Desempenho e Modelos
Organizacionais. Sao Paulo: Ed. Singular
BOUZAS, R.; GOSIS, P. (2014). “Institucionalidad y actores de la política comercial
argentina” en Acuña, Carlos (comp). Dilemas del Estado Argentino: Política exterior
económica y de infraestrucutra en el siglo XXI. Buenos Aires: Siglo XXI editores.
BOUZAS, R.; PAGNOTA, E. (2003). Dilemas de la política comercial externa argentina.
Buenos Aires: Ed. Siglo XXI.
CARMODY, P. (2017), “Argentina en tiempos de cambio: doce meses de política exterior
del tándem Macri-Malcorra (diciembre 2015 – diciembre 2016)”, Pensamiento propio,
n°44. P 351-390.
COATZ, D.; SCHTEINGART, D. (2016) “La industria argentina en el siglo XXI: entre los
avatares de la coyuntura y los desafíos estructurales”. BOLETÍN INFORMATIVO
TECHINT 353
DUMONT, D (2018), “La verdadera deuda argentina: fomentar y aumentar las
exportaciones” Diario La Nación. 7 de Junio de 2018. Disponible en
https://www.lanacion.com.ar/2141493-la-verdadera-deuda-argentina-fomentar-y-aumentar-
las-exportaciones
HUA, L. (2017) Las relaciones económicas y comerciales entre China y Argentina en la era
de Mauricio Macri. En Relaciones Internacionales; no. 53
MALCORRA, S. (2016) Declaraciones de Susana Malcorra en la reunión de la Comisión
de Relaciones Exteriores y Culto del 4 de mayo de 2016, Versión taquigráfica.
OMC (2007) “Examen de las Políticas Comerciales. Informe de Argentina”. Documento
WT/TPR/G/176. 8 de enero de 2007
REUTEMANN, M. (2018), “El papel de las ideas en el regionalismo: la agenda del
MERCOSUR durante los gobiernos de Mauricio Macri y Michel Temer (2015-2017)”
mimeo
SALAZAR VARGAS, C. (1995), Las políticas públicas. Colección jurídicas, Profesores
No 19, Medellín, Colombia.
ZELICOVICH, J (2013); “Argentina en las negociaciones comerciales multilaterales de la
Ronda Doha (2001 – 2011). Análisis de su participación en el proceso negociador”, Tesis
doctoral. Universidad Nacional de Rosario, Argentina.
ZELICOVICH, J. (2016) “La inserción internacional de argentina en tiempos de crisis: la
dimensión de la política comercial externa. Argentina” Ponencia presentada en
Congreso. VIII Congreso de Relaciones Internacionales del IRI. Instituto de Relaciones
Internacionales de la UNLP
 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

MESA REDONDA EQUIPO DE INVESTIGACION: HUELLAS DE

OPORTUNIDADES, aspectos cualitativos de cooperativas y mutuales fueguinas,
identificando espacios de solución vinculando actores de la ESS-Universidad- Gobiernos

COORDINADOR: Lic FEDERICO RAYES fgrayes@untdf.edu.ar

Área: 10. Cuestión Social y Estudios del Trabajo.

1_RICARDO_FRIAS_MAIA GESSAGA_Y_RICARDO_CHIARVETTO: Un diagnóstico

sobre los aspectos cualitativos de cooperativas y mutuales fueguinas.

2_SUSANA_PEREYRA_Y_FACUNDO_DE_LA_FUENTE: Una aproximación al diseño

inteligente sobre espacios de cooperación y construcción de confianza en el entramado de
actores de la ESS-UNIVERSIDAD-GOBIERNOS.

3_FEDERICO_RAYES: El clúster pesca y su perfil inteligente en el desarrollo local

fueguino. Caso centolla.

4_JUAN_KLEYWEGT_SUSANA_DURAN_y_FEDERICO_RAYES: Sobre la importancia

de trabajar cooperativismo y mutualismo en la Universidad.

Resumen de la mesa

En la provincia de Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur, la conformación de
cooperativas respondió, a la necesidad de crear una fuente de trabajo o mantener una ya
existente, como consecuencia de procesos coyunturales de origen local o nacional.

Existen cooperativas creadas con el fin de satisfacer necesidades específicas de grupos de

personas, diferenciándose éstas de las mencionadas anteriormente, por el tipo y tiempo de
decisión que dieron lugar a su creación. Nuestra hipótesis plantea que las cooperativas de
trabajo en su gran mayoría responden a decisiones de urgencia, en función de una
necesidad de rápida decisión que no permitía más tiempo para planificaciones. Mientras
que la creación de cooperativas de consumo y/o servicios, responden por lo general, a un
proceso debate-mediación entre los participantes, que deciden adoptar esa forma jurídica
como estrategia para acceder a sus objetivos.

El común denominador entre las cooperativas que actúan en TDF, es la falta de

conocimiento y manejo administrativo. Observamos escasa especialización de
profesionales que asesoran en este tipo de organizaciones en TDF.

Nuestro objeto busca identificar y describir problemas y necesidades de la ESS-TDF,

elaborar diagnóstico del sector, identificar alternativas de solución diseñadas conjuntamente
entre organizaciones promotoras del proyecto (UNTDF-UAI) y beneficiarias del
conocimiento generado (ESS).

A continuación, presentamos el paper grupal, producto de las primeras aproximaciones en

territorio fueguino para ser presentado al congreso. Adoptaremos la modalidad de exponer
en equipo los avances de HUELLAS DE OPORTUNIDADES.
MESA REDONDA EQUIPO DE INVESTIGACION: HUELLAS DE
OPORTUNIDADES. Aspectos cualitativos de cooperativas y mutuales fueguinas,
identificando espacios de solución vinculando actores de la ESS-Universidad- Gobiernos

COORDINADOR: Lic FEDERICO RAYES fgrayes@untdf.edu.ar

1232
1233
Diseño Inteligente de un Cuadro de Situación sobre el Cooperativismo Fueguino
1234
Introducción

Tras la crisis neoliberal en la República Argentina, el nuevo gobierno que asume en el año
2003 decidió poner en marcha una serie de reformas económico-políticas que
comprendieron un mayor nivel de participación por parte del Estado en la regulación de la
economía, una forma en la redistribución de la riqueza con atención a necesidades sociales.
En este sentido, el Gobierno articuló una nueva forma de relación (Cortes:2008) y
vinculación con los movimientos sociales (Svampa: 2008), incorporando algunas de sus
demandas en la agenda pública de gobierno.

Esta agenda incluía exclusión, desempleo y pobreza, entre otras cuestiones por dar
respuesta en la formulación de políticas públicas. Así, se definieron la incorporación o
inclusión en una economía productiva, la creación de empleo y disminución de la pobreza
como cuestiones prioritarias. En este sentido, resulta de interés destacar que en el 2004 el
Gobierno Nacional identificó la “…construcción de una Red Federal de Políticas Sociales
con eje en la persona y la familia argentina, como unidad decisiva para el desarrollo
social y económico de nuestro país, desde estrategias de coordinación y articulación entre
los tres niveles de gobierno, la sociedad civil y el sector privado, para revertir la
fragmentación y desarticulación de las políticas sociales…” Por consiguiente, la “inversión
social” será entendida como una suerte de hoja de ruta, que permita convertir
progresivamente los planes asistenciales en programa de empleo y desarrollo Productivo.
Así se buscará promover la generación de empleo a partir del desarrollo de
emprendimientos productivos y sociales, como así también el fomento y la articulación con
las cooperativas, vinculando no sólo la demanda de los mercados, sino también la cultura,
los conocimientos y los recursos existentes en cada lugar del país. 408 En rigor, se percibe
una emergencia de nuevas formas de trabajo autogestivo que configuraron así un nuevo
modelo de Estado. En este sentido podemos destacar las significaciones “Economía Social
y Solidaria” o “Economía Popular y Solidaria” ambos en el sentido de Coraggio 409 que
impacta además, en la nueva concepción de desarrollo.

408 Al respecto ver Presupuesto de la Nación del año 2004 publicado en la Ley Nro 25.827 y su
reglamentación mediante el Decreto Nro. 1290/2004. Particularmente la Jurisdicción 85, Ministerio de
Desarrollo Social.

409 Coraggio, José L (2002): La Economía Social como vía para otro desarrollo social, artículo central
del debate "Distintas propuestas de Economía Social" lanzado en Urbared, Red de polìticas sociales
urbanas, proyecto conjunto de la UNGS (Argentina) y la UNAM (México), publicado en
www.urbared.ungs.edu.ar, a ser publicado en Pobreza Urbana y Desarrollo (Serie FORTAL), IIED-AL,
Número, 2003.
1235
Desde diciembre de 2015, se produjo un cambio de ciclo en términos políticos, económicos
y en el modelo de desarrollo que impactan en la construcción de los discursos sociales y
políticos del territorio, problematizándolo y fragmentando sus caracterizaciones.

Así el nuevo gobernó nacional entiende pobreza y vulnerabilidad social como una realidad
compleja y multidimensional que implica considerar otros factores como el acceso a
servicios básicos, educación, salud, medio ambiente, acceso a la justicia, empoderamiento
de las mujeres entre otros. En este sentido buscará desarrollar estrategias de intervención
para incluir a individuos en vulnerabilidad social.

El Ministerio de Desarrollo Social tributará al PLAN para la Economía Popular. En este

sentido entiende por Economía Popular “…toda actividad creadora y productiva asociada
a resolver
los medios de vida de actores de alta vulnerabilidad social, con el objeto de generar y/o
comercializar bienes y servicios que sustentan su propio desarrollo o el familiar (Decreto
Nº 159/2017, Ley Nº 27.345)” 410. Las líneas programáticas identificadas por el gobierno
nacional para el 2018 son “…Plan Nacional Creer y Crear; Comisión Nacional de
Microcréditos; Monotributo Social; Plan Manos a la Obra; Talleres Familiares y
Comunitarios; Mercados Federales; Ferias Permanentes; Compre Social; Marca
Colectiva; Puntos de Comercio Justo e Incubadoras; Programa de Ingreso Social con
Trabajo; Instituto Nacional de Asociativismo y Economía Social, y Programa Proyectos
Productivos Sociocomunitarios...”

SITUACION FUEGUINA

En la Provincia de Tierra del Fuego Antártida e Islas del Atlántico Sur, la conformación de
cooperativas respondió a la necesidad de crear fuentes de trabajo o de mantener las ya
existente, como consecuencia de procesos coyunturales de origen local o nacional. No
obstante, también existen cooperativas creadas con el fin de satisfacer necesidades
específicas de determinados grupos de personas, diferenciándose éstas de las mencionadas
anteriormente, por el tipo y tiempo de decisión que dieron lugar a la creación de estas
organizaciones.

Nos permitimos identificar como hipótesis de tejido, que las cooperativas de trabajo en su
gran mayoría responden a decisiones de urgencia, en función de una necesidad que requería
una rápida decisión y que no permitía más tiempo para planificaciones o proyecciones.
Mientras que la creación de las cooperativas de consumo y/o servicios, responden por lo
general, a un proceso de debate y mediación entre los participantes, y que deciden adoptar

410 Ley 27431 Presupuesto General de la Administración Nacional para el Ejercicio 2018. Jurisdicción
85 (Ministerio de Desarrollo Social).
1236
esa forma jurídica como una estrategia para acceder a sus objetivos principales, como ser la
adjudicación de tierras fiscales para la construcción de viviendas de sus asociados.

Pero el común denominador que percibimos entre las cooperativas que actúan en el
territorio de la Provincia de TDF -con algunas pocas excepciones y muy distantes de esta
descripción-, es la falta de conocimiento y manejo administrativo hacia el interior de estas,
y una falencia en los conocimientos técnicos específicos de las acciones a desarrollar para
cumplir con los objetivos por los cuales fueron creadas.

Sumado a ello, destacamos que en el campo profesional que asesora a las cooperativas de la
provincia, existe una escasa especialización en ese tipo de organizaciones, con lo cual las
problemáticas descriptas anteriormente se transforman en debilidades crónicas de las
mismas, y sumamente difíciles de sortear en forma aislada.

Como corolario, las entidades de la Economía Social y Solidaria (ESS) que actúan en la
provincia, al igual que muchos otros actores institucionales de carácter público y privado,
desarrollan escasas acciones conjuntas con otras organizaciones del medio, y mucho menos
fuera de su propio territorio de acción, provocando una visión endémica de sus
problemáticas y la falta de una perspectiva más amplia de análisis que podría mostrar un
abanico mayor de posibles soluciones a las mismas.

Por ello, creemos necesario identificar, diseñar y sostener procesos que fomenten la
participación e integración en red del cooperativismo a través del trabajo en equipos. Ello
beneficiará tanto a los individuos como a la familia, puesto que los contenidos
programáticos, curriculares, pedagógicos y didácticos, serán de gran interés para la
comunidad. Ello asegurará que se ajusten a las realidades que viven y compartan
comportamientos de cambio y adaptabilidad, exigencias básicas para la consolidación de
todo el grupo social. En este sentido es fundamental el trabajo con vistas a la creación y
generación de procesos de construcción de confianza mutua entre actores de la ESS y la
regulación de la gestión de intereses relativos a ellos. Huellas de oportunidades busca
contribuir en este sentido.

En la ilustración 1 presentamos nuestro modelo HUELLA DE OPORTUNIDADES. El cual

refleja nuestro abordaje integral desde un diseño inteligente que involucra a todos los
actores.

1237
Preconceptos a modo de supuestos básicos sobre el cooperativismo en general

La Alianza Internacional de Cooperativismo, define “una cooperativa es una asociación

autónoma de personas que se han unido voluntariamente para hacer frente a sus
necesidades y aspiraciones económicas, sociales y culturales comunes por medio de una
empresa de propiedad conjunta y democráticamente controlada”411.

411 Definición extraída desde el url https://www.aciamericas.coop/Principios-y-Valores-Cooperativos-

4456 recuperado en junio de 2018. La Alianza Cooperativa Internacional (ACI) es una organización no
gubernamental independiente que reúne, representa y sirve a organizaciones cooperativas en todo el
mundo. La Alianza fue fundada en Londres en 1895. Sus miembros son organizaciones cooperativas
nacionales e internacionales de todos los sectores de actividad: agrícolas, bancarias, de crédito y ahorro,
industriales, de seguros, pesca, vivienda, salud, servicios públicos, servicios sociales, turismo y consumo.
Asimismo la ACI está dividida por regiones geográficas, integrando Argentina la Región América.

1238
La Oficina Regional de las Américas se estableció en 1990 en San José, Costa Rica. Su
objetivo primordial es "promover el reposicionamiento del modelo cooperativo en el nuevo
entorno económico, político, social y comercial apoyando a las organizaciones miembros
de la Alianza en las Américas en la difusión y defensa de la identidad cooperativa, la
promoción de los negocios y el desarrollo del recurso humano". Las cooperativas se basan
en los valores de ayuda mutua, responsabilidad, democracia, igualdad, equidad y
solidaridad. Siguiendo la tradición de los fundadores, sus miembros creen en los valores
éticos de honestidad, transparencia, responsabilidad social y preocupación por los demás.

Para el INAES “las cooperativas son entidades fundadas en el esfuerzo propio y la ayuda
mutua para organizar y prestar servicios” 412, que reúnen los siguientes caracteres -
conforme el artículo 2 de la Ley 20337-:

1-. Tienen capital variable y duración ilimitada.

2-. No ponen límite estatutario al número de asociados ni al capital.
3-. Conceden un solo voto a cada asociado, cualquiera sea el número de sus cuotas
sociales y no otorgan ventaja ni privilegio alguno a los iniciadores, fundadores y
consejeros, ni preferencia a parte alguna del capital.
4-. Reconocen un interés limitado a las cuotas sociales, si el estatuto autoriza aplicar
excedentes a alguna retribución al capital.
5-. Cuentan con un número mínimo de diez asociados, salvo las excepciones que
expresamente admitiera la autoridad de aplicación y lo previsto para las
cooperativas de grado superior.
6-. Distribuyen los excedentes en proporción al uso de los servicios sociales, de
conformidad con las disposiciones de esta ley, sin perjuicio de lo establecido por el
artículo 42 para las cooperativas o secciones de crédito.
7-. No tienen como fin principal ni accesorio la propaganda de ideas políticas,
religiosas, de nacionalidad, región o raza, ni imponen condiciones de admisión
vinculadas con ellas.
8-. Fomentan la educación cooperativa.
9-. Prevén la integración cooperativa.
10-. Prestan servicios a sus asociados y a no asociados en las condiciones que para
este último caso establezca la autoridad de aplicación y con sujeción a lo dispuesto
en el último párrafo del artículo 42 de la Ley de cooperativas.
11-. Limitan la responsabilidad de los asociados al monto de las cuotas sociales
suscriptas.
12-. Establecen la irrepartibilidad de las reservas sociales y el destino desinteresado
del sobrante patrimonial en casos de liquidación.

412 Definición elaborada por el INAES. Información recuperada en mayo del 2018 desde el url
http://www.inaes.gob.ar/Tramites/ComoSeConstituyeUnaCooperativa

1239
Las cooperativas se consideran regularmente constituidas cuando obtengan la autorización
para funcionar, la inscripción en el registro de la autoridad de aplicación y el otorgamiento
de la matricula nacional correspondiente por parte del INAES.

En nuestro país, hay una extensa reglamentación vigente que contribuye a dar forma al
entramado cooperativista en todo el territorio nacional. En este sentido, es que desde la
crisis del 2001 observamos un crecimiento de cooperativas como respuesta a la misma. Con
diversas formas y características. Es a partir del Censo de Cooperativas realizado por parte
del INAES en el 2008, donde se buscará una metodología que permita visibilizar la
magnitud y situación del cooperativismo y mutualismo.

Por el artículo 19 de la Ley 20337, el Estado Nacional, las Provincias, los Municipios, los
entes descentralizados y las empresas del Estado pueden asociarse a las cooperativas
conforme con los términos de esta ley, salvo que ello estuviera expresamente prohibido por
sus leyes respectivas. También pueden utilizar sus servicios, previo su consentimiento,
aunque no se asocien a ellas. Cuando se asocien pueden convenir la participación que les
corresponderá en la administración y fiscalización de sus actividades en cuanto fuera
coadyuvante a los fines perseguidos y siempre que tales convenios no restrinjan la
autonomía de la cooperativa. 413

Con relación al punto anterior la norma de referencia, indica en su artículo 20 que las
Cooperativas de servicios públicos son las únicas concesionarias. Es decir que cuando las
cooperativas sean o lleguen a ser únicas concesionarias de servicios públicos, en las
localidades donde actúen deberán prestarlos a las oficinas de las reparticiones públicas
nacionales, provinciales o municipales, sin el requisito previo de asociarse y en las
condiciones establecidas para sus asociados.

Las cooperativas creadas de conformidad a lo establecido en las Resoluciones 2038/03 y

3026/06 ambas del INAES, desarrollan sus actividades en el marco de programas estatales
de inclusión social, a través de la generación de trabajo producto de la puesta en marcha y/o
fortalecimiento de emprendimientos cooperativos llevados adelante por grupos de personas
en condiciones de vulnerabilidad social. Las acciones desarrolladas a través de estas
cooperativas permiten satisfacer necesidades primarias de acceso al trabajo, el desarrollo de
las capacidades y socialización de los individuos que las integran y fortalecer el tejido
social de la comunidad que los incluye.

En el Consenso de SUNCHALES del 2006, se definió a la economía social como el

conjunto de actividades económicas generadas en formas productivas, solidarias y
democráticas, que han sufrido los embates del modelo neoliberal. En el mismo se establece
que la consolidación del movimiento mutual y cooperativo constituye una condición para el
éxito de un nuevo modelo social de inclusión y una herramienta en la búsqueda de los
objetivos. (Balderrama: 2006).

413 Ley 20337. Art 19 y 20. Disponible desde

http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/15000-19999/18462/texact.htm

1240
El Consenso de Sunchales fue un instrumento que permitió elaborar un abanico de
respuestas a la dificultad de consolidación y expansión del modelo solidario hasta el año
2006. En este sentido, una de las ideas principales de dicho consenso fue la formulación de
un sistema federal de economía social, como una columna más de la producción y
organización de la sociedad. De ese modo “… la economía social, es economía fundada en
la cooperación de ayuda mutua y promoción social distributiva. En la cual las cooperativas
y las mutuales, son la forma jurídica que asumen las entidades sociales para el
cumplimiento de sus fines” 414.

En septiembre del 2006 el Boletín Oficial, publica la Resolución 3026 del INAES por la
cual y en virtud del propósito del Gobierno Nacional en “… atender a la solución de
necesidades vinculadas con la carencia de necesidades básicas y por consiguiente el alto
índice de desocupación laboral que afecta a buena parte de la población…”; “… que para
ello se han implementado Programas Sociales vinculados a diversas actividades
económicas tendientes a satisfacer con premura las cuestiones mencionadas…”; “… que
en el mismo sentido los Gobiernos Provinciales y Municipales han puesto en marcha
programas de similar envergadura…”; “… que en razón de tan frágil temática resulta
conveniente y oportuno estructurar mecanismos para el rápido despacho interno de los
expedientes de constitución de cooperativas de trabajo…”. Es decir que da origen a la
creación de “… Cooperativas de Trabajo vinculadas a todo tipo de actividades…”415.

Hasta el momento podemos diferencias por su origen, tres notables grupos de cooperativas
de trabajo. En este sentido identificamos primero las empresas recuperadas, segundo las
cooperativas de trabajo provenientes de programas gubernamentales (originadas en la
Resolución 3026/2006) y en tercer lugar las cooperativas de trabajo que llamaremos “por
elección” con origen en la asociación voluntaria de trabajadores/as que no participan de
programas estatales ni provienen de una empresa anterior fallida (Ruggeri: 2016)416.

Cabe aclarar que de las 113 cooperativas vigentes a marzo del 2018 en TDF, para la
tipología de las conformadas por empresas recuperadas, se presenta una sola cooperativa de
este tipo y es la proveniente de Aurora Grundig hoy denominada “RENACER” (compuesta
por 180 trabajadores según datos aportados por el INAES).

414 Balderrama, Ariel “El Consenso de Sunchales ya es un hecho”. Artículo de acceso online publicado
en julio de 2006. Documento recuperado en mayo del 2018 desde el url
https://www.sunchaleshoy.com.ar/2006/07/17/el-consenso-de-sunchales-ya-es-un-hecho/

415 Consultar BO con la Resolución 3026/2006 recuperada en marzo del 2018 desde el url de infoleg
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/120000-124999/120473/norma.htm

416 Ruggeri, Andrés y otros; “Informe Socio-económico COOPERATIVAS DE TRABAJO Y

SEGURIDAD SOCIAL EN ARGENTINA”. Tercer convocatoria Cooperativismo SPU 2015- Proyecto
002-057 http://www.recuperadasdoc.com.ar/informe%20segsocial.pdf

1241
En el 2018, la gestión de gobierno hizo un cambio importante -como explicamos en
acápites anteriores- unifica los planes Argentina Trabaja, Ellas Hacen y Desde el Barrio,
bajo el nombre Hacemos Futuro, poniendo como requisito terminar los estudios primarios y
secundarios y capacitarse en oficios, para lograr autonomía económica 417.

Criterios que podemos identificar como características del Cooperativismo

Primeramente, identificamos ciertas características que podemos denominarlas como

Fundamentales, es decir que refieren a una vitalidad inherente y propia que permite
definirse como cooperativismo.

1. Consenso. Entendido como una conformidad de todos los integrantes para el

buen funcionamiento del cooperativismo.
2. Igualdad. Todos los integrantes cumplen una función en igual de condiciones.
Los resultados y beneficios se repartidos de igual manera para todos.
3. Equidad. Todos los miembros de una cooperativa cumplen su función y reciben
en parte iguales las ganancias.
4. Cooperación. Podemos entenderla como ayuda mutua de los participantes para
lograr los fines deseados.
5. Objetivo. Pude ser uno o varios. Hace referencia al horizonte al cual se pretende
o llegar, es decir que se trata de la sumatoria de las metas.
6. Reciprocidad. Se refiere a la voluntad propia de los miembros en ayudarse uno a
otro para el buen desempeño de la labor colectiva.
7. Responsabilidad. Es una cualidad de los integrantes en realizar la/s tarea/s sin
impedimentos ni desviaciones, permitiendo el correcto desenvolvimiento en
tiempo y forma.
8. Doctrina democrática. Hace a la forma de participación colectiva en igual forma
e igualdad de condiciones. Todos son capaces de participar en las reuniones y en
la toma de decisiones.
9. Autonomía. Es la independencia o cualidad de no depender de ideas, toma de
decisiones exógenos. La cooperativa tiene firme dependencia internamente.

Características de tipo complementarias, es la segunda que creemos interesante de observar.

Ellas son importantes, pero no son indispensables para que pueda desenvolverse. No
obstante, son necesarias para el correcto funcionamiento y equilibrio.

1. Planificación. Es el conjunto de procesos meditados que se tienen que llevar a

cabo para poder realizar los objetivos de la cooperativa.
2. Metas. Conglomerado de resultados parciales que le permiten llegar al objetivo
final.
3. Empatía. Es la capacidad de los individuos ante la ausencia de uno de los
miembros para entender las necesidades y los quehaceres del grupo.

417 Fuente de consulta recuperada en mayo del 2018 y disponible desde el url
https://www.argentina.gob.ar/desarrollosocial/hacemosfuturo
1242
 4. Principios y valores. Es el conjunto de creencias, ideas, reglas o normas
formadas en los individuos miembros para orientar la cooperación y por ende la
forma de pensar, de ser y de conducirlo por el sendero adecuado.
5. Tolerancia. Cualidad para soportar la diversidad de opiniones y la capacidad de
respuesta de cada uno de los miembros ante las adversidades y diferencias con el
resto.
6. Respeto. Son las consideraciones de cada uno de los miembros para tratar
cualquier tipo de circunstancia, cualidad o situación con el trato pertinente que
debe ser para el buen entendimiento colectivo.
7. Comunicación. Capacidad de interacción de la cooperativa que llevan a cabo los
diferentes miembros. Una buena comunicación es esencial para poder
desarrollar las tareas en común.
8. Pluralismo. Es la suma de las voces, toma de decisiones, la integración de todo
tipo de ideas, propuestas, alternativas viables inducidas por los miembros de la
cooperativa.

ELABORACION DEL MODELO TEORICO PROPIO

Nuestro modelo de abordaje teórico parte desde interrogarnos sobre cómo identificar y
medir el éxito de una cooperativa. Una parte de la bibliografía indica que el éxito se mide
por la firma del Estatuto (contrato social), la obtención de su matrícula que la identifica
como actor de la ESS, y el cumplimiento del objeto identificado en sus estatutos. Otra parte
de la bibliografía indica que el éxito se mide por el cumplimiento de metas, esto sería por el
logro de los objetivos para el cual fue propuesta la cooperativa, pero resulta que algunas
amplían dichos objetivos. Planteándose así, un nuevo horizonte a alcanzar.

Estos interrogantes nos permitieron establecer un modelo teórico, basado en los procesos n-
ádicos que identifican tres grandes tipos de actores Cooperativos.

En primer lugar, las que denominamos COOPERATIVAS DE ALTA DENSIDAD. En

este sentido son las que presentan elevados niveles de éxito, cuentas con capacidad
suficiente, poseen una sinergia que se basa en la construcción de confianza mutua entre sus
integrantes; son poseedoras de un espíritu cooperativo que las mantiene; ejercen cohesión
entre sus miembros para mantenerlos en consonancia con los objetivos a alcanzar y por
sobre todo primando el bien común; cuentan con un cierto grado y forma de capacitación.

En segundo lugar, observamos las COOPERATIVAS BORDER LINE. Ellas son las que
perciben las debilidades crónicas y poseen una visión endémica. Deben movilizar más
recursos de todo tipo (influencia, poder) para poder mantenerse y sostenerse como actor de
la ESS. Estas cooperativas, juegan en una línea de borde y en algunos casos dejan de ser
cooperativas para transformarse en otro tipo de actor por la influencia de terceros actores
que llevan adelante programas destinados a cooperativas dependientes de otra jurisdicción
presupuestaria. Esta categoría es recipiendaria de planes asistenciales que tienen esta figura
por objeto.
1243
Por último, identificamos la COOPERATIVAS SIN DENSIDAD. Esta categoría incluye
a EX-COOPERATIVAS que dejan de ser integrantes de la ESS. Su característica es el
espíritu del individualismo como motor de su desarrollo. Son recipiendarias de grupos de
presión y de interés sobre las que actúan y que son catalizadores de un proceso de
desconexión político-social.

Los actores de nuestro modelo reciben prestaciones por parte de actores institucionales.
Entre dichas prestaciones podemos identificar: a) una jornada laboral -o unidad de medida
como lo pueden ser en horas cátedras-, b) un ingreso -con categorías establecidas para la
asignación de este- y c) el acceso a capacitaciones.

Las redes de intereses nos interrogan sobre su actuar y sobre cuál es la capacidad con que
ellas cuentan para operar sobre los actores en red. Por ello hemos identificado factores
endógenos y exógenos que impactan sobre los actores de la ESS, junto a fuerzas centrifugas
y centrípetas que actúan sobre los mismos remodelando sus acciones. El cruce entre
factores y fuerzas configuran cuatro cuadrantes que nos permiten ubicar el accionar de las
diferentes cooperativas.

FACTORES
ENDOGENOS EXOGENOS
FUERTE ESPI RITU ESPI RI TU
CENTRIPETAS COOPERATI VI STA Y COOPERATI VI STA Y
COHESI ON SI NERGI A
FUERZAS FUERTE
I NDI VI DUALI SMO I NDI VI DUALI SMO
CENTRIFUGAS
Y DI SOCI ACI ON SI N CAPACI DAD DE
COOPERAR

Ilustración 2: FUERZAS Y FACTORES QUE IDENTIFICAN LAS ACCIONES DEL

COOPERATIVISMO. Elaboración propia.

En líneas generales las cooperativas en tanto objeto de políticas públicas a cubrir, en las
diferentes formulaciones de programas y paquetes de políticas que se han implementado
hasta el momento a nivel nacional, podemos identificarlas según la función que guardan
dentro de la misma. De este modo nos encontramos con las siguientes tres funciones:

1244
a.- COOPERATIVA PROMOTORA: las mismas son objeto de la promoción de una
política pública, cuya oportunidad radica en la participación dentro de la misma y cuyo
impacto es la tercerización del rol del Estado. Ejemplo de esta función son las Cooperativas
desarrolladas al ala del accionar del INTI, del INAES; los cuales operaron mediante el
programa cadena de valor artesanal (INTI), Programa de la ESS (INAES) entre otros.

b.- COOPETRIVA BENEFICIARIA: las mismas son objeto del beneficio de la política
pública cuya oportunidad radica en el fortalecimiento más de carácter institucional que de
corte económico-social. Su impacto es la fuerte dependencia del Estado en detrimento de su
margen de autonomía. Ejemplo de esta función son las cooperativas desarrolladas al ala de
un plan social, siendo principalmente aquellas que tienen por actividad el trabajo las
mayoritarias (Argentina Trabaja, Ellas Pueden fueron ejemplo de esta función): programa
de integración socio-comunitario (ISC 2003); Programa Manos a la Obra (Desarrollo Social
2004).

c.- COOPERATIVA INSTRUMENTO: las mismas son objeto de organización social, su

oportunidad radica en contribuir a la difusión del modelo cooperativista. Siendo su
principal impacto un desvío o distorsión de los principios propios del cooperativismo.
Ejemplo de esto fueron las cooperativas bajo el ala del programa promoción del
microcrédito, o el programa de inversión social (PRIS 2009); Programa de Ingreso Social
con Trabajo (PRIST 2009); Agua más Trabajo del Ministerio de Planificación (A+I 2009);

MAPA CONCEPTUAL
LIBERTAD DE PENSAMIENTO Y APORTE PROFESIONAL (LIPAP)

1245
Huellas de Oportunidades, pretende visibilizar la colaboración proactiva entre
Cooperativas-Mutuales-Gobierno-Universidades para identificar colaborativamente y en
red entre todos los actores involucrados, las debilidades y amenazas, destacando cómo las
mismas se transforman en Fortalezas y Oportunidades.

DATOS
SOBRE TDF

La Provincia de TDF, registra 113 cooperativas identificadas y matriculadas, las cuales

según su objeto social las podemos dividir en:

1. Consumo y vivienda
2. Crédito, consumo y vivienda
3. De provisión
4. Servicios públicos
5. Trabajo
6. Trabajo - consumo
7. Trabajo - vivienda
8. Vivienda y construcción
1246
 9. Vivienda y construcción- Crédito y consumo

Dichas cooperativas, presentan una distribución geográfica de 29 en Rio Grande, 8 en

Tolhuin y 76 en Ushuaia. De los datos, se desprenden que las cooperativas de trabajo y las
relacionadas a satisfacer las necesidades de una vivienda fueron las más desarrolladas. Otro
hallazgo importante es que el crecimiento de las cooperativas en la provincia de TDF ha
tenido un fuerte impulso desde el 2009 en adelante, siendo el 2015 el año de mayor
desarrollo acompañando dicho proceso en todo el país, aunque con características
diferenes.

Relacionado a ello, fueron las políticas del INAES relativas a la matriculación y el estado
activo de la mima, acompañadas con la IGJ como entidad que acompañó el desarrollo de
estas acciones. Los censos del INAES, también fueron instrumentos de visibilización de los
actores de la ESS. No obstante, los programas formulados por parte del Gobierno Nacional
que pudimos constatar hasta el momento presentan diferencias significativas en territorio
fueguino.

Se han dado dos procesos en simultáneo de fuerzas centrípetas y centrífugas que

configuraron un modelo de cooperativismo con características propias. Cuyos valores en
juego se vinculan por un lado con el acceso a la tierra -gran cantidad de cooperativas de
viviendas logran alcanzar su objeto estatutario y proponen habilidades KNOW-HOW a
modo de traccionadoras y no como instrumentos de ejecución política-. Por otro lado, se
vinculan con el acceso al trabajo; el cual va desde plantearse nuevos objetos estatutarios,
logrando permanencia y continuidad en el tiempo, hasta pasar de trabajo a prestación de
servicios -que también es una forma de trabajo-.

Otra característica interesante, es que las cooperativas no surgen en TDF como reclamo de
organizaciones piqueteras de demandas al Estado como “locus” de reclamos por
satisfacción de necesidades, sino que se constituyen formas de agregación más que de
desocupados, de trabajadores imposibilitados de vender su fuerza de trabajo es decir por
necesidad de trabajo.

1247
Ilustración 4: TIPOLOGIA DE COOPERATIVAS. ELABORACION PROPIA

1248
 CUADRO 1: CLASIFICACION DE COOPERATIVAS EN TDF
SEGÚN SU UBICACIÓN GEOGRAFICA
-identificadas por su objeto social-

COOPERATIVAS RIO GRANDE TOLHUIN USHUAIA TOTAL

CONSUMO - VIVIENDA 10 10
CREDITO, CONSUMO Y VIVIENDA 1 1
DE PROVISION 3 2 7 12
SERVICIOS PUBLICOS 1 1
TRABAJO 24 6 39 69
TRABAJO - CONSUMO 2 2
TRABAJO - VIVIENDA 1 1
VIVIENDA Y CONSTRUCCION 16 16
VIVIENDA Y CONSTRUCCION - CREDITO Y CONSUMO 1 1
TOTAL 29 8 76 113
Ilustración 4: elaboración propia con datos del INAES a marzo 2018.

CUADRO 2: DESARROLLO DE COOPERATIVAS EN TDF

SEGÚN SU UBICACIÓN GEOGRAFICA Y POR OBJETO SOCIAL

COOPERATIVAS 1969 1984 1986 1987 1990 1991 1994 1996 1997 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017 total
CONSUMO - VIVIENDA 1 1 2 4 1 1 10
CREDITO, CONSUMO Y VIVIENDA 1 1
DE PROVISION 1 1 1 2 1 1 1 1 1 1 1 12
SERVICIOS PUBLICOS 1 1
TRABAJO 1 1 1 1 6 3 1 1 8 9 5 1 7 5 14 5 69
TRABAJO - CONSUMO 1 1 2
TRABAJO - VIVIENDA 1 1
VIVIENDA Y CONSTRUCCION 2 1 3 2 1 4 1 1 1 16
VIVIENDA Y CONSTRUCCION - CREDITO Y CONSUMO 1 1
total 1 0 0 1 0 2 1 1 1 2 4 2 8 4 5 3 1 9 14 9 4 7 6 20 7 113

Ilustración 5: elaboración propia con fuente del INAES a marzo 2018

1249
 CUADRO 3: DESARROLLO DE COOPERATIVAS EN USHUAIA
SEGÚN SU UBICACIÓN GEOGRAFICA Y POR OBJETO SOCIAL
USHUAIA
TOTAL
COOPERATIVAS 1986 1987 1990 1991 1994 1996 1997 1999 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016 2017
CONSUMO - VIVIENDA 1 1 2 4 1 1 10
CREDITO, CONSUMO Y VIVIENDA 1 1
DE PROVISION 1 1 2 1 1 1 7
SERVICIOS PUBLICOS 0
TRABAJO 1 1 1 2 2 1 1 3 8 4 3 11 1 39
TRABAJO - CONSUMO 1 1 2
TRABAJO - VIVIENDA 0
VIVIENDA Y CONSTRUCCION 2 1 3 2 1 4 1 1 1 16
VIVIENDA Y CONSTRUCCION - CREDITO Y CONSUMO 1 1
TOTAL 0 0 0 1 1 1 1 2 4 2 3 2 5 2 1 4 13 7 3 3 0 17 3 1 76

CUADRO 4: DESARROLLO DE COOPERATIVAS EN RIO GRANDE

SEGÚN SU UBICACIÓN GEOGRAFICA Y POR OBJETO SOCIAL
RIO GRANDE
TOTAL
COOPERATIVAS 1969 1984 1987 1991 1999 2002 2004 2005 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015 2016
CONSUMO - VIVIENDA 0
CREDITO, CONSUMO Y VIVIENDA 0
DE PROVISION 1 1 1 3
Ilustración 6: elaboración
SERVICIOS PUBLICOS propia con fuente del INAES a 1marzo 2018 1
TRABAJO 1 2 1 3 1 1 1 3 5 2 4 24
TRABAJO - CONSUMO 0
TRABAJO - VIVIENDA 1 1
VIVIENDA Y CONSTRUCCION 0
VIVIENDA Y CONSTRUCCION - CREDITO Y CONSUMO 0
TOTAL 1 0 1 1 0 0 3 2 3 1 2 1 3 5 2 4 29
Ilustración 7: elaboración propia con fuente del INAES a marzo 2018

1250
 CUADRO 5 DESARROLLO DE COOPERATIVAS EN TOLHUIN
SEGÚN SU UBICACIÓN GEOGRAFICA Y POR OBJETO SOCIAL

TOLHUIN
Total
COOPERATIVAS 2004 2007 2009 2013 2014 2015
CONSUMO - VIVIENDA 0
CREDITO, CONSUMO Y VIVIENDA 0
DE PROVISION 1 1 2
SERVICIOS PUBLICOS 0
TRABAJO 2 2 1 1 6
TRABAJO - CONSUMO 0
TRABAJO - VIVIENDA 0
VIVIENDA Y CONSTRUCCION 0
VIVIENDA Y CONSTRUCCION - CREDITO Y CONSUMO 0
TOTAL 2 1 2 1 1 1 8
Ilustración 8: elaboración propia con fuente del INAES a marzo 2018

1251
Siguiente paso, se propone la elaboración del cuadro de situación del cooperativismo en
TDF. Para ello se propone seguir el siguiente esquema.

CUADRO DE SITUACION - PRIMER DIAGNOSTICO

1252
1.- IDENTIFICACION DE PROBLEMAS

2.- IDENTIFICACION DE ACTORES IMPLICADOS

3.- IDENTIFICACION DE CAUSAS SEGÚN CRITERIOS ESPECÍFICOS

4.- GRADO DE TRASCENDENCIA DEL COOPERATIVISMO (MENCION DE

INDICADORES). FODA.

5.- POLITICAS IMPLEMENTADAS

6.- EVALUACION DE POLITICAS SEGÚN CRITERIOS (EFICACIA, EFICIENCIA,

BENEFICIOS).

7.- CONCLUSIONES ARRIBADAS PRODUCTO DE LA EVALUACION SEGÚN

CRITERIOS ESPECIFICOS QUE PERMITAN MEDIR O CONTRASTAR UN CIERTO
GRADO DE EXITO

1253
 BIBLIOGRAFIA CONSULTADA
Acosta, M. C., Levin, A. y Verbeke, G. E. (2013). El sector cooperativo en Argentina en la
última década. Cooperativismo & Desarrollo, 21(102), 27-39. Recuperado de
https://revistas.ucc.edu.co/index.php/co/article/view/657/635

Antón, G., Cresto, J., Rebón, J.y Salgado, R. (2011). Una década en disputa: apuntes sobre
las luchas sociales en la Argentina. En M. Modonessi y J. Rebón, (Comps.), Una década en
movimiento: luchas populares en América Latina en el amanecer del Siglo XXI (pp. 19-44).
Buenos Aires: CLACSO, Prometeo Libros. Recuperado de
http://bibliotecavirtual.clacso.org.ar/ar/libros/coedicion/perspectivas/modonessi-rebon.pdf

Arcidiácono, P. (2011). El protagonismo de la sociedad civil en las políticas pública: entre

el “deber ser” de la participación y la necesidad política. Revista del CLAD Reforma y
Democracia, 51, 153-176. Recuperado de
http://www.redalyc.org/pdf/3575/357533683006.pdf

Arcidiácono, P. y Bermúdez, M. A. (2015). Clivajes, tensiones y dinámicas del

cooperativismo de trabajo bajo programas sociales: el boom de las cooperativas del
Programa Ingreso Social con Trabajo - Argentina Trabaja. Revista del Centro de Estudios
de Sociología del Trabajo, 7, 3-36. Recuperado de
http://bibliotecadigital.econ.uba.ar/download/revcesot/revcesot_n7_01.pdf

Bottaro, L. (2012). Sentidos, representaciones y prácticas de trabajo en organizaciones

comunitarias de la Región Metropolitana de Buenos Aires: un análisis comparativo.
Trabajo y Sociedad, 19, 167-187. Recuperado de
http://www.scielo.org.ar/scielo.php?pid=S1514-
68712012000200010&script=sci_arttext&tlng=en

Grondona, A. (2012). “Tradición” y “traducción”: un estudio de las formas

contemporáneas del gobierno de las poblaciones desempleadas en la Argentina (Tesis
doctoral). Doctorado de Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires.. Recuperada
de http://www.centrocultural.coop/publicaciones/tradicion-y-traduccion-un-estudio-de-las-
formas-contemporaneas-del-gobierno-de-las

Hopp, M. V. (2011). Relación Estado-sociedad civil en las políticas de desarrollo socio-

productivo en Argentina contemporánea. Revista Katálysis, 14(1), 13-22. Recuperado de
http://www.scielo.br/pdf/rk/v14n1/v14n1a02.pdf

Hudson, J. P. (2016). Gobiernos progresistas y autogestión en la Argentina 2003-2015:

cooperativas no-estatales, sintéticas y anfibias. Revista Latinoamericana de Estudios del
Trabajo, 21(34), 91-122. Recuperado de
http://alast.info/relet_ojs/index.php/relet/article/view/9/28

Iñigo Carrera, N. (2009). La situación de la clase obrera en la Argentina del capital

financiero. Revista THEOMAI: Estudios sobre Sociedad y Desarrollo, 19, 119-134.
Recuperado de http://revista-theomai.unq.edu.ar/numero19/ArtCarrera.pdf
1254
1255
Massetti, A. (2011). Las tres transformaciones de la política pública asistencial y su
relación con las organizaciones sociopolíticas (2003-2009). Entramados y perspectivas:
Revista de la Carrera de Sociología, 1(1), 9-36. Recuperado de
http://publicaciones.sociales.uba.ar/index.php/entramadosyperspectivas/article/viewFile/18/
18

Ministerio de Desarrollo Social de la Nación (2015). Programa Ingreso Social con

Trabajo: síntesis de resultados e impactos. Recuperado de
https://www.desarrollosocial.gob.ar/wp-content/uploads/2015/11/INFORME-DE-
INDICADORES-DE-RESULTADOS.pdf

Ministerio de Economía y Finanzas Públicas de la Nación (2015). Informe de la

Contaduría General de la Nación:. cuenta de inversión 2015. Recuperado de
https://www.economia.gob.ar/hacienda/cgn/cuenta/2015/tomoi/02intro.htm

Montes, V. L. y Ressel, A. B. (2003). Presencia del cooperativismo en Argentina. Revista

UniRcoop, 1(2), 9-26. Recuperado de
https://www.econo.unlp.edu.ar/uploads/docs/cooperativas_presencia.pdf

Natalucci, A. L. (2012). Políticas sociales y disputas territoriales: el caso del programa

“Argentina Trabaja”. Revista Perspectivas de Políticas Públicas, 2(3), 126-147.
Recuperado de http://revistas.unla.edu.ar/perspectivas/article/viewFile/614/648

Neiman, G. y Quaranta, G. (2006). Los estudios de caso en la investigación sociológica. En

I. Vasilachis de Gialdino (Coord.). Estrategias de investigación cualitativa (pp. 213-237).
Barcelona: Gedisa. Recuperado de
http://investigacionsocial.sociales.uba.ar/files/2013/03/Estrategias-de-la-investigacin-
cualitativa-1.pdf

Cayapa: Revista Venezolana de Economía Social, 15(29), 11-37. Recuperado de

http://www.redalyc.org/pdf/622/62244620002.pdf

Retamozo, M. (2009). Movimientos sociales: subjetividad y acción de los trabajadores

desocupados en Argentina. México: FLACSO.

Soldano, D y Andrenacci, L. (2006). Aproximación a las teorías de la política social a partir

del caso argentino. En L. Andrenacci (Comp.), Problemas de política social en la
Argentina contemporánea. Buenos Aires: Prometeo. Recuperado de
http://www.academia.edu/454645/Aproximaci%C3%B3n_a_Las_Teor%C3%ADas_De_La
_Pol%C3%ADtica_Social_a_Partir_Del_Caso_Argentino

Svampa, M. y Pereyra, S. (2004). Entre la ruta y el barrio: la experiencia de las

organizaciones piqueteras. Buenos Aires: Biblos.

Tarrow, S. (1999). Estado y oportunidades: la estructuración política de los movimientos

sociales. En D. McAdam, J. McCarthy y M. Zald (Comps.). Movimientos sociales:
1256
perspectivas comparadas: oportunidades políticas, estructuras de movilización y marcos
interpretativos culturales (pp. 71-99). Madrid: ISTMO.

Vuotto, M. (2011). El cooperativismo de trabajo en la Argentina: contribuciones para el

diálogo social. Lima: Oficina Internacional del Trabajo. Recuperado de
http://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---americas/---ro-
lima/documents/publication/wcms_179395.pdf

Vuotto, M. (agosto, 2013). Las oportunidades de inclusión en iniciativas de la economía

social en la Argentina: consideraciones sobre el programa Ingreso Social con Trabajo. En
Participación y representación: nuevos paradigmas para la sociedad civil
latinoamericana. IX Conferencia Regional ISTR para América Latina y el Caribe.
Universidad de los Lagos, Universidad Diego Portales, Universidad Alberto Hurtado e
Instituto de Comunicación y Desarrollo, Santiago de Chile. Recuperado de
http://www.lasociedadcivil.org/wp-content/uploads/2015/09/mirta_vuotto.pdf
Yin, R. K. (2003). Case Study Research: Design and methods. Thousand Oaks, Calif.: Sage.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar
Valeria Venticinque UNL/UNR/UTN/UCU/CIEHMGE
valeriaventicinque@yahoo.com.ar
Jorgelina Bernasani
UNR
bernasanijorgelina@yahoo.com.ar

Área temática
9 Género y Democracia

. “TRABAJO Y RELACIONES DE GÉNERO EN ARGENTINA”

Resumen

Este trabajo busca analizar las experiencias sexuales y reproductivas de las mujeres
trabajadoras en la Argentina en el arco temporal 1930-1943, buscando un nexo en la tensa
relación maternidad-mujer trabajadora que caracterizará las primeras décadas del siglo XX.
El artículo se propone describir las formas en que la sociedad regulaba el deber ser sexual
1257
femenino, naturalizando la maternidad y limitando la inserción de las mujeres en el
mercado de trabajo.

Mediante este escrito nos proponemos analizar los discursos hegemónicos, teniendo en
cuenta los diferentes marcos legales y prácticas políticas pensando en el rol de la mujer
dentro de esta sociedad, y como estas intervinieron en la constitución de la institucionalidad
del incipiente “Estado Argentino”

Los cuerpos en estado de sitio son sometidos, obligados, reglamentados, inspeccionados, en

esta línea se centra el rol de la mujer trabajadora.

La hipótesis de trabajo general concibe al binomio mujer-madre como una construcción

social que atravezada por las creencias epocales, impidió el pleno goce de los derechos
civiles, sociales y políticos de ellas.

1258
Valeria Venticinque
UNL/UNR/UTN/UCU
CIEHMGE
Jorgelina Bernasani
UNR

“TRABAJO Y RELACIONES DE GÉNERO EN

ARGENTINA”

Introducción

En nuestro recorrido histórico nos proponemos como objetivo general repensar algunas
experiencias vinculadas con las sexualidades y el significado de la reproducción de las
mujeres en la Argentina de los años treinta. Partimos del supuesto que tanto la represión
sexual femenina como la obligatoriedad de parir para reproducir la “raza”, fueron
elementos fundacionales en la construcción de la subjetividad de las mujeres.

En consecuencia, buscaremos describir las formas que asume la ausencia de libertades

sexuales y reproductivas para las mujeres trabajadoras argentinas en la primera mitad del
siglo pasado, y sus consecuencias para el mercado de trabajo, particularmente en un
momento histórico en que la situación social empeoraba.

Así elegimos reflexionar a la luz de la noción de “doble moral sexual”, entendida como esa
forma de sexismo por la cual una misma conducta es evaluada con distintos parámetros
para varones y mujeres y fundamentada en un supuesto deber ser de cada sexo, que
atravezó distintas políticas y prácticas públicas inequitativas de la época. (Giordano, 2016)

En el segundo apartado nuestro análisis busca marcar el impacto del trabajo a domicilio
(en adelante TAD), la discriminación salarial y la segregación ocupacional en el mercado

1259
laboral del período, basadas en diferencias de género, en tanto prácticas muy generalizadas,
que afectaban especialmente la vida de las mujeres.

Esta modalidad de empleabilidad representaba una fuente de ingresos “respetable” para

mujeres de sectores más vulnerables o viudas, para el imaginario de la época el TAD era
preferible al trabajo fabril ya que les permitía no descuidar su principal ocupación, el
cuidado de los hijos y de la casa.

Asimismo describimos algunas figuras destacables del período que se hicieron eco de las
demandas femeninas desde distintos espacios, reclamando por el reconocimiento de las
injustas inequidades entre varones y mujeres.

Algunas consideraciones metodológicas

En nuestra investigación partimos del supuesto que tanto la represión sexual femenina
como la condena por las libertades sexuales, han sido una constante a lo largo de este siglo.
Así las mujeres como madre se incluyeron en otro esquema moral que las redujo a lo
doméstico y al papel de reproductora de los discursos y prácticas patriarcales. La doble
moral en tanto paradigma epocal atravesaba la construcción de los derechos civiles de las
mujeres, ordenando y disciplinando la conducta femenina.

El como de la vida sexual y el deber ser reproductivo

Los hoy denominados derechos sexuales y reproductivos en las primeras décadas del siglo
XX representaban luchas, expresión de deseos, y las voces del Movimiento Feminista que
recorría las calles y las plazas de los principales centros urbanos del país.

El feminismo, por esos años, sintetizaba la obligatoriedad de la maternidad con sus

consecuentes derechos, partiendo del supuesto origen común de la opresión femenina,
sosteniendo fervientemente que el mundo no se dividía en ricos y pobres, sino en hombres
y mujeres. Así la maternidad como hecho y proceso biológico-cultural, relata Marcela Nari,

1260
era una diferencia que homogenizaba a las mujeres y reclamaba igualdad en relación a los
varones, intentando reformular la maternidad tradicional dentro de la ideología de la
complementariedad y la equivalencia. (Nari, 2004)

En este contexto, como ya señalamos, imperaba la idea de doble moral sexual, noción
suficientemente trabajada por Verónica Giordano. (Giordano, 2014). Consecuentemente las
mujeres vivían una sexualidad controlada, la soltería femenina se toleraba mal, y era
“sospechada”, y la maternidad soltera era un estigma, así llegar virgen al matrimonio fue un
precepto defendido en el inculcamiento del deber ser femenino; observamos que hasta
mediados del siglo XX existió la certeza de que la mujer se debía a quien había elegido.

Es interesante la manera que describe Figari el lugar de las mujeres en la primera mitad del
siglo XX, señalando que estas podían asumir dos roles como madres o prostitutas, ambas
respondían a la dualización y a la particular posición de la mujer, fuera como defensora del
orden republicano o instigadora del caos. (Figari, 2009)

Las reglas generales del período indicaban que las mujeres debían ser acompañadas por
miembros de las familias por fuera de sus casas, y no podían estar sin compañía adecuada
en lugares pub como confiterías, o similares. La hotelería recién en los años 30 levantó las
restricciones para hospedar a mujeres solas, así las relaciones afectivas en las jóvenes
estaban reguladas contractualmente bajo cierto tono moral.

Las preocupaciones por resguardar la función maternal, conforme al orden “natural” y

“moral” que debía defenderse, perseguían como objetivo prioritario preservar sobre todo a
la futura descendencia; cuestión que estaba por encima de las clases sociales (Nari 2004) .

De esta manera, una buena mujer debía ser angelical, asexuada, responsable no solo de la
nueva generación sino también de la virtud de los hombres y el buen funcionamiento de la
sociedad. Las mujeres como madres se incluían en otro esquema moral, reducido a lo
doméstico y el papel de reproductora de los discursos y prácticas de la política medica. En
este sentido, las ideas de maternidad y asexualidad materna contrastaba fuertemente con el
mundo pasional y erótico de las prostitutas. En este sentido, se observa que las prácticas
sexuales de la época se encontraban sitiadas, y todo lo que no era mal visto en los varones,

1261
en el caso de las mujeres no estaba habilitado y muy frecuentemente se la sancionaba
socialmente.

Las mujeres sólo eran pensadas sexualmente en el marco del ejercicio de sus deberes
reproductivos, y hasta se creía que el grado de excitación de estas durante el acto sexual,
podía ser inversamente proporcional a su fertilidad. Con su proyecto cultural y
pretendidamente hegemónico, la iglesia impulsaba estos mandatos, buscando continencia,
castidad, moralización de las almas, como las formas más eficientes de cumplir con la
moral católica.

En el mismo período nace la eugenesia como doctrina implicando una serie de ideas que
proponían una selección de las más aptas para procrear, esta idea transformada en políticas,
implico acciones para crear una raza nueva del mosaico de población existente,
considerado requisito imprescindible para la generación de la argentinidad.418 En Argentina
la introducción de la eugenesia implicó una serie de medidas: intentos de selección de la
inmigración, consultorios especializados en maternidades, introducción de esta ciencia en la
currícula escolar; básicamente fue una ciencia práctica unida a la política. La eugenesia
permitía sostener un discurso de unidad selectiva, podía también ser considerada la ciencia
que regeneraría a las clases explotadas que transformaría gradualmente a varones y mujeres
en seres sanos, fuertes y felices. Así en Argentina asumió características preventivas, su
principal objetivo fue crear una raza nueva del mosaico de población existente considerada
imprescindible para la construcción de la argentinidad.

En la década de 1930 se consolidó la eugenesia positiva, que tenía por objetivo afianzar la
reproducción de los considerados superiores, como señalaba Marcela Nari, y en algunos
círculos se defendió la eugenesia negativa que tenía por objeto impedir la reproducción de
los considerados inferiores.(Nari, 2004: 19). Fue la confianza de transformar a los
individuos y a la raza a partir de la adquisición de caracteres del medio y luego su
trasmisión por la herencia que posibilitó la eugenesia negativa, justificada en teorías
genéticas que tenían como propuesta limitar la reproducción de algunos seres humanos.

418 La eugenesia surgió como ciencia en Inglaterra, hacia fines del siglo XIX, su fundador fue Francis
Galton, quien sostenía la posibilidad de perfeccionar la especie humana. (Nari, 2004: 34)
1262
Consecuentemente el clima de época construía el siguiente escenario: la
heteronormatividad era un hecho indiscutible, en paralelo esa idea de moral sexual
explicaba la exclusión de las mujeres de los derechos políticos y del mundo del trabajo.
Debemos entender que la moralidad también implicaba excluir a las mujeres de la vida
pública, que no era de su interés y que la dispersaba para poder cumplir debidamente con
sus principales funciones, procrear hijos y cuidar de ellos.

En síntesis, el trabajo femenino en las primeras décadas del siglo XX era una cuestión que
debía ser cuidadosamente legislada por las tareas que las mujeres debían cumplir en el seno
de la familia. Así, el clima de época demostraba la tensión mujeres-trabajo, considerándose
una de las más importantes amenazas al orden imperante.

Las trabajadoras, una situación problemática

Siguiendo a Maricel Bertolo, el investigar sobre estas cuestiones, se corresponde con la

idea de recuperar las primeras manifestaciones de un orden cultural que asignaba un rol
central al papel reproductivo de las mujeres y prácticamente las excluía del escenario
laboral de principios del siglo XX. Esta realidad se vio reflejada en los primeros proyectos
legislativos vinculados con el trabajo femenino, pero también, en algunos tramos del
discurso y de la práctica desarrollada por destacados referentes del movimiento obrero,
tanto varones como mujeres, que sostuvieran posturas contestatarias de la cultura e
ideología dominantes. (Bertolo, 2011)

El trabajo femenino comienza a ser parte de los debates sociales hacia principios del siglo
XX, sin embargo, la mayoría de las investigaciones argentinas relacionadas con el
desarrollo de las políticas sociales en este período centró su interés en los trabajadores
varones, sus discursos y sus prácticas, descuidando injustificadamente la problemática
particular de las mujeres.

Para las feministas de la época sólo había un sexo oprimido fueran burguesas u obreras, y el
mundo no se dividía en ricos y pobres, sino en hombres y mujeres. La conocida
diferenciación sexual entonces homogenizaba a las mujeres, y existía un punto central, la
1263
capacidad de gestar, cuidar, criar y educar a otros seres humanos. Como ya señalamos, la
maternidad era un hecho y proceso biológico-cultural y simbolizaba la base que justificaba
la subordinación social de las mujeres sea por necesidad de protección o en términos de
inferioridad.

Así, el movimiento comienza a tomar forma a principios del siglo XX, sus demandas tenían
que ver con el derecho a educarse de las mujeres, igualdad civil con los varones, abolición
de la prostitución; existían pocos reclamos en relación a la licencia por maternidad paga y
dar protección a las obreras. Asimismo, las feministas de la época buscaron cambiar la
femineidad y maternidad tradicionales dentro de la ideología de la complementariedad y
equivalencia de lo femenino y de las mujeres con respecto a lo masculino y de los varones.

Con una creciente diversificación de actividades en el ámbito urbano, se evidenciaron

importantes modificaciones en los requerimientos de empleo para varones y mujeres. El
aumento de la participación de las mujeres en el mercado laboral, tuvo como correlato una
integración diferencial por sexos, que se expresó en una situación de subordinación de las
trabajadoras que se incorporaban en la esfera productiva.

De esta manera se puede señalar que la discriminación salarial y la segregación ocupacional

en el mercado laboral del período, basadas en diferencias de género, eran prácticas muy
generalizadas, que afectaban directamente a las mujeres.

En el empleo femenino, comenzó a registrarse un crecimiento en la demanda que tendió a

concentrarse en algunas actividades ligadas a la prestación de ciertos servicios personales,
el sector educativo, el servicio doméstico, el trabajo a domicilio así como también mostró
una participación en fábricas y talleres de las mujeres que pertenecían a la clase
trabajadora. Como lo indicó Rocchi (2000), a pesar del ritmo intenso de crecimiento
registrado por las grandes fábricas, su importancia numérica fue significativamente menor
que en los países más industrializados; sin embargo, su existencia contribuyó a hacer más
visible la incorporación de las mujeres a la producción industrial, cuestión que las apartaba
del ámbito doméstico.

1264
De esta manera comenzada la tercera década del siglo XX, las mujeres representaban más
del 50 % del trabajo en las fábricas, particularmente en el rubro alimentación.

Aunque la situación de las mujeres que se desempeñaba en la esfera extra doméstica era
percibida en condiciones de inferioridad respecto de los varones trabajadores, requiriendo
ineludiblemente la “orientación” masculina en la defensa de sus derechos de explotada por
el sistema capitalista. Desde los sectores más progresistas se reivindicaba el trabajo
remunerado femenino como una alternativa indispensable para alcanzar su emancipación
integral, en la esfera social, política y económica (Feijoo 1981, Nari 2004)419.

En paralelo, el desarrollo laboral de las mujeres fue visto con horror particularmente por las
élites dirigentes de la época , se buscó por todos los medios que las actividades laborales
femeninas fueran, en su mayoría, extensiones de las tareas hogareñas: vestimenta,
elaboración de alimentos, limpieza, educación de niños, por eso para muchos la mejor
forma de trabajo femenino era aquel que era llevado a cabo en el hogar de la trabajadora,
situación que permitía seguir ocupándose de sus tareas principales, el cuidado de su familia.

El denominado trabajo a domicilio (en adelante TAD), existió en la ciudad de Buenos Aires
desde fines del siglo XIX, se caracterizó por sus condiciones de precariedad y escasez de
higiene en los espacios donde se desarrolló, acompañadas por salarios magros y eternas
jornadas de trabajo. Como señala detalladamente Manuela Tomei esta modalidad de
empleo absorbía a las mujeres provenientes de sectores más vulnerables, con hijos, casadas
o viudas, además fue considerado una labor “decente” para las mujeres provenientes de
clase media o solteras. El trabajo por afuera del hogar condenaba a las mujeres de la época
con un doble estigma social, por un lado el grado de respeto hacia el marido que debía ser
el proveedor de las necesidades familiares, por el otro la mujer se veía disminuida ya que su
tarea principal debía ser el cuidado de la familia. (Tomei, 2000: 8)

De acuerdo con los informes de la época, los principales sectores que involucraba el TAD,
se vincularon con la industria del vestido y, en menor proporción, con la del calzado. En
cierta medida, las tareas que se desarrollaban eran temporarias, y se relacionaban con los

419 Op.cit.
1265
cambios estacionales, situación que impactaba en el bolsillo de las trabajadoras. Sin
embargo, a pesar de las dificultades señaladas, en no pocos casos constituía una opción
laboral aceptable, considerando la mayor flexibilidad en los horarios y la posibilidad de
combinar las tareas domésticas con el trabajo asalariado en el ámbito del hogar. Por su
parte, el interés de los empleadores en fomentar esta modalidad laboral, se vinculaba con el
objetivo de disminuir los costos empresariales. Esta forma de trabajo se correspondía con
las ideas prevalecientes, que asignaban un rol central al papel reproductivo de las mujeres
en el escenario laboral de principios de siglo.

La presencia creciente del TAD en las primeras décadas del siglo XX, con un acentuado
componente de mano de obra femenina, promovió la sanción de una legislación protectora
y una ampliación de las funciones del Departamento Nacional del Trabajo (DNT), oficina
estatal destinada a intervenir en el mundo laboral de la época.

En el año 1918 se sancionaba la ley Nº 10.505 que comenzó a regular el TAD, en el decreto
reglamentario, se incluía en esta modalidad laboral a toda clase de transformación industrial
ejecutada por obreros en su domicilio siempre que, en todo o en parte, se efectúe por cuenta
y orden de un patrón; la norma no incluyó a las trabajadoras del servicio doméstico, que
tuvieron que esperar hasta el año 1956 para la regulación de esta actividad. Como señala
Inés Pérez, la exclusión del servicio doméstico de las protecciones garantizadas a otros
trabajadores era muy impactante por su importancia numérica en el mercado de trabajo,
porcentaje que se sostendría hasta la mitad del siglo XX. (Pérez, 2015: 46)

La reglamentación del TAD era una demanda del sector, reclamo al que se sumaron
distintos referentes sociales, particularmente del socialismo, tal es el caso de Enrique del
Valle Iberlucea420, quien una vez asumido como senador nacional logró incorporar el

420 Enrique del Valle Iberlucea, nació en España en abril de 1877, emigró a la Argentina en 1885,
radicándose en Rosario, ciudad a la que estuvo ligado por lazos familiares y amistosos toda la vida. En
Rosario no sólo completó sus estudios secundarios sino que también comenzó a destacarse por su espíritu
combativo e inquieto, ávido de cultura y acción. Es así entonces que el Centro Socialista Femenino lo
invita a afiliarse al Partido en 1902. En 1908 fundó junto a la joven Alicia Moreau de Justo la “Revista
Socialista Internacional”, que desde 1910 adoptó el nombre de “Humanidad Nueva”. Su marxismo
kautskiano, su crítica al revisionismo de Eduard Bernstein, y su denodado énfasis en mantener una
estrecha vinculación entre socialismo y filosofía, serán los núcleos ideológicos que plasmará en dichas
publicaciones.En 1913 se convertirá en el primer senador socialista de América, derrotando en la Capital
1266
salario mínimo y obligatorio fruto del acuerdo entre obreros y patrones, y alcanzado en el
marco de paritarias.

Otra de las más sensibles preocupaciones de Del Valle Iberlucea era la situación que vivían
las mujeres, sometidas de hecho y de derecho a los hombres, y en su condición de
trabajadora a peores condiciones de explotación.

De esta forma, continúa la labor de Alfredo Palacios respecto de las leyes protectoras del
trabajo de las mujeres y niños, ensayando sancionar un verdadero código de protección a
los derechos de la mujer, incluyendo en el cuerpo legal su emancipación civil. Como señala
Lobato, Palacios había logrado dar el primer paso en la reglamentación del trabajo
femenino en el año 1907, la ley 5291 reguló las condiciones mínimas de seguridad y
salubridad laboral, estableciendo también las jornadas de ocho horas de trabajo, el descanso
semanal y el resguardo de la salud y la moral de las mujeres. (Lobato, 2007)

Asimismo se prohibió el trabajo de las que ya era madres en industrias consideradas

peligrosas, la licencia por maternidad y quince minutos cada doce horas para la lactancia,
esta misma norma prohibió el contratar para trabajar a los niños, el decreto reglamentario se
firmó en 1908, aunque poco se respetó.

En 1919, el senador socialista presentó su proyecto de ley sobre la emancipación femenina,

acompañado por la firma de siete mil mujeres, encabezadas por Alicia Moreau de Justo,

Federal a los candidatos radicales y conservadores. El joven socialista se incorporaba así al Senado,
reducto de una oligarquía que no terminaba de aceptar la transparencia del sufragio, y mucho menos la
introducción de las nuevas ideas de progreso social. Entre sus primeras iniciativas parlamentarias,
podemos señalar las que propiciaban la derogación de las leyes de residencia y defensa social, ambas de
marcado contenido antiobrero y contrarias a la libertad. Dio enorme impulso al órgano partidario La
Vanguardia, que dirigió entre 1916 y 1917. Fue desde esa tribuna periodística que planteó sus ideas en
torno al papel que el partido debía llevar adelante en relación a la terrible guerra que consumía y
desangraba a Europa. Se iniciaba de esta forma uno de los más crueles y deshonrosos procedimientos
parlamentarios de la historia política argentina. Enrique Del Valle Iberlucea fue condenado por un “delito
de opinión”. El odio y el ensañamiento primaron sobre la debida imparcialidad y se castigó la primera y
más elemental de las libertades, la libertad de pensamiento.La resolución del Senado –que votó su
desafuero- conmovió a la opinión pública; gremios de trabajadores, centros estudiantiles, organizaciones
culturales y vecinales repudiaron la resolución, y el Partido Socialista, que había estrechado filas detrás de
su primer senador, organizó el 23 de agosto de aquel año de 1921 un multitudinario acto de solidaridad en
el Teatro Coliseo de Buenos Aires que colmó su recinto y se extendió a la calle. Cuando Del Valle
Iberlucea realizó una conmovedora defensa de la banca socialista en el recinto del Senado, ya padecía una
grave enfermedad que poco tiempo después lo llevaría a la tumba, por lo cual, “el juicio y la condena de
éste adquiere ciertos contornos épicos, y su defensa trae a la memoria la defensa de Sócrates”.
1267
solicitando a los legisladores el apoyo y aprobación del proyecto. En septiembre de 1920
propuso al senado la creación de un Consejo Económico del Trabajo. Se trataba de un
mecanismo de participación de los trabajadores en el control de las industrias y de los
servicios, asesorados por un consejo técnico.

En síntesis, nuevamente retomando a Maricel Bertolo, la consecución del objetivo de

preservar la “salud física y moral” de las mujeres, cuya función esencial debía relacionarse
con las tareas de procreación y reproducción de la futura fuerza de trabajo aparecía como
una competencia irrenunciable del Estado, quien regularía las condiciones de empleo de las
mujeres, más allá de las posturas contestarías desde el socialismo y el anarquismo, el clima
de época marcaba firmes directrices para las mujeres trabajadoras.

1268
Conclusiones

A modo de síntesis, las representaciones culturales de la época, describían a las mujeres

como un ser “frágil” desde el punto de vista físico, subordinado por su condición sexual y
explotado por su pertenencia a la clase trabajadora.

El clima del momento marcaba que la diferencia sexual y la maternidad eran parte de los
supuestos no cuestionables. Así ser madre era una función social y política más allá de lo
natural. Aquí también se hace luz sobre las capacidades de las mujeres, tema no menor para
el feminismo de principios de siglo XX, la capacidad de parir era sólo femenina, pero iba
más allá del hecho, formaba parte importante de la experiencia de vida de las mujeres.

Asimismo observamos que la desigualdad en derechos de las mujeres con respecto a los
varones y la consecuente discriminación legislativa habilitaba una forma de pensar las
primeras políticas públicas para las mujeres, que fueron estructuradas para aquellas en tanto
madres y no ciudadanas. En este sentido, esto permitió que los años 30 se caracterizaran
como momentos de opresión femenina, imperando los miedos, los silencios y la
explotación, y la tibia resistencia a un orden social que crecía con el humo de las chimeneas
y opacaba la pluralidad de voces.

1269
Bibliografía

Bertolo, M. (2011). Los primeros pasos de la negociación colectiva en la Argentina.

Cuadernos del Ciesal, (núm. 10), Facultad de Ciencia Política y RRII – UNR, Julio –
diciembre.

………………(2012). Reglamentación del trabajo femenino en la Argentina. Primeras

discusiones entre socialistas y sindicalistas revolucionarios. Revista Zona Franca, (núm.
21), Rosario.

Dora Barrancos, Donna Guy, Adriana Valobra (Comp) (2014), Moralidades y

comportamientos sexuales Argentina ( 1880-2011) Biblos Bs As.

Feijóo, M. del C. (1978). Las luchas feministas. Todo es Historia, (núm. 128).

Barranco, D.(2008). La puñalada de Amelia (o cómo se extinguió la discriminación de las

mujeres casadas del servicio telefónico en la Argentina). Trabajos y Comunicaciones,
(núm. 34) 2º Época. disponible en: www.memoria.fahce.unlp.edu.ar

Figari, Carlos “Eróticas de la desidencia en América Latina Brasil XVII al XX, Bs As

.Fundación Centro de Integración. Comunicación Cultura y Sociedad. Occus Classo 2009.
Bilbioteca Virtual.www. biblioteca.Clasco . edu . ar

Lobato, Mirta y Suriano, Juan (comp.)(2013), La sociedad del trabajo. Las instituciones
laborales en la Argentina (1900-1955), Buenos Aires, Edhasa.

Lobato, Mirta Zaida, Historia de las trabajadoras en la

Argentina (1869-1960), Buenos Aires, Edhasa, 2007.

Nari, Marcela (2004), Políticas de maternidad y maternalismo político: Buenos Aires (1890
- 1940), Buenos Aires, Biblos.

Rocchi, Fernando, “Concentración de capital, concentración de mujeres. Industria y trabajo

femenino en Buenos Aires, 1890-1930”, en Fernanda Gil Lozano, Valeria Silvina Pita y
1270
María Grabriela Ini, Historia de las mujeres en la Argentina, Buenos Aires, Siglo XX,
2000.

1271
Construyendo la participación juvenil. La experiencia del presupuesto
participativo en escuelas secundarias en el municipio de Vicente López

Mgter. Emilia Arpini

Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Sociales. Instituto de Investigaciones
Gino Germani.
CONICET.
Buenos Aires, Argentina.
emilia.arpini@gmail.com

Resumen: El objetivo de la presente ponencia es analizar cómo la cuestión participativa es

construida por el Estado a partir de la convocatoria a la participación de los y las jóvenes en
el municipio de Vicente López, gobernado por la fuerza política “PRO”. Para ello,
identificamos cuál es la forma de participación que fomenta el Estado local a través de un
programa que convoca a las juventudes a participar en la elaboración de políticas públicas:
el caso del “Presupuesto Participativo”. Este programa se implementa en esta localidad
desde 2012, y desde 2014 en las escuelas del distrito. Nos preguntamos qué figuras y
sentidos son utilizados para apelar a las juventudes, qué demandas, reivindicaciones y
formas de expresión habilita o desincentiva, qué conocimientos solicita de los participantes,
qué aprendizajes promueve y cómo los sujetos interpelados a participar tramitan la
convocatoria realizada por el Estado. La convocatoria de las juventudes a través de las
escuelas secundarias públicas y privadas que realiza este programa indica la construcción
de una relación entre las juventudes y las políticas públicas mediada por la institución
escolar y por generaciones de adultos. La ponencia se nutre de material empírico obtenido a
través de observaciones participantes, entrevistas y fuentes documentales.
Área temática: Sociedad civil, democracia participativa y nuevos actores políticos.
Mesa redonda: “Perfiles y experiencias de participación política juvenil en la Argentina
actual”

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

1272
Introducción
En la presente ponencia analizamos cómo el Estado construye la cuestión participativa a
nivel local a partir de la convocatoria a la participación de los y las jóvenes. Identificamos
cuál es la forma de participación que fomenta el Estado local a través de un programa que
convoca a las juventudes a participar en la elaboración de políticas públicas: el caso del
“Presupuesto Participativo”. Nos preguntamos qué figuras y sentidos son utilizados para
apelar a las juventudes, qué demandas, reivindicaciones y formas de expresión habilita o
desincentiva, qué conocimientos solicita de los participantes, qué aprendizajes promueve y
cómo los sujetos interpelados a participar tramitan la convocatoria realizada por el Estado.
Estos interrogantes son abordados a partir de un estudio de caso: la aplicación de este
programa público en el municipio de Vicente López, gobernado por la fuerza política
“PRO”. Este programa se implementa en esta localidad desde 2012, y desde 2014 en las
escuelas del distrito. La convocatoria de las juventudes a participar se realiza a través de las
escuelas secundarias públicas y privadas, construyendo una imagen de los y las jóvenes
anclada a la condición estudiantil.
Se trata de un avance parcial de una investigación en proceso, que se efectúa para la tesis de
doctorado en Ciencias Sociales de la Universidad de Buenos Aires. Se realizaron diecisiete
observaciones participantes en trece escuelas secundarias del partido de Vicente López, en
ocasión de la realización de charlas destinadas a alumnos. Estos encuentros estaban a cargo
por agentes estatales de las áreas de “Participación Ciudadana” y “Desarrollo Joven” del
municipio, y fueron planificados con el objetivo de convocar a los y las jóvenes a participar
del programa de “Presupuesto Participativo”. Las observaciones participantes se realizaron
en distintas escuelas públicas y privadas de los diferentes barrios del partido, entre abril y
mayo de 2018. Asimismo, se entrevistó a cuatro jóvenes, dos alumnas de una escuela
pública, y un alumno y una alumna de una escuela privada, como así también se analizaron
fuentes documentales producidas por el Estado local.

Construyendo la participación juvenil a través de políticas públicas

Durante las últimas décadas, el fenómeno de la participación promovida a través de
políticas públicas en la región latinoamericana se ha extendido notoriamente, dando lugar a
un variado repertorio de iniciativas cuyos fines apuntan a producir modos de agenciamiento
con impacto en la gestión pública (Font, 2004; Schneider y Welp, 2015), propiciar
relaciones de cercanía entre gobernantes y gobernados (Landau, 2008; Annunziata, 2011a),
o promover el ejercicio del “control ciudadano” o accountability (Peruzzotti, 2006; Abal
Medina, 2009; Gurza Lavalle e Isunza Vera, 2010). A diferencia de la esporádica
participación en el acto electoral, estas políticas proponen formas de articulación continua
entre el Estado y la sociedad, con distintas metodologías y alcances. Dentro de las políticas
públicas participativas, un grupo de ellas han sido destacadas en la literatura por su
intención de promover una participación “amplia” en los procesos de formulación y
ejecución de políticas públicas. Tal es el caso de los programas de “Presupuesto
Participativo”, que se convirtieron en la experiencia más emblemática en Latinoamérica
(De Sousa Santos, 1997; Goldfrank, 2006; Sintomer et.al, 2008) y que en Argentina se
expandieron con posterioridad a 2008 (Martínez y Arena, 2013) con el objetivo de generar

1273
espacios de intercambio entre agentes estatales y participantes para crear proyectos de
inversión pública.
Podemos hablar de al menos dos períodos de surgimiento de experiencias de Presupuesto
Participativo en el país. El primero de ellos emerge como respuesta a la crisis de 2001, en el
cual se han concentrado los estudios sobre este fenómeno, y dan cuenta de las experiencias
de Rosario y Ciudad de Buenos Aires a partir de 2002 y posteriormente de Morón en 2006
(Ford, 2007; Schneider, 2007; Landau, 2008b; Bloj, 2008; Gattoni, 2010; Annunziata,
2011b; Carmona, 2011; Eberhardt, 2013; Pinillos y Signorelli, 2016). El segundo período,
que tiene lugar con posterioridad al año 2008, ha sido menos explorado que el anterior. Sin
embargo, representa un momento central para explorar las mencionadas políticas puesto
que coincide, como mencionamos, con un crecimiento sostenido y sistemático en diversos
gobiernos locales y municipios. Por otra parte, los trabajos realizados sobre presupuesto
participativo se han concentrado en el abordaje y tratamiento de su normativa formal,
explorando desde una perspectiva evaluativa su “calidad democrática”, sus
“potencialidades” y “limitaciones” para la “profundización democrática” (Schneider, 2007;
López Accotto et.al., 2012; Carmona y Martínez, 2013; Ramella, 2013). Asimismo, se han
centrado en la caracterización del tipo de representación política que propician y los efectos
que poseen en términos de las relaciones entre la “representación” y la “participación”,
interpretados desde los aportes de la teoría política (Landau, 2006; Gattoni, 2010;
Annunziata, 2011a; Eberhardt, 2013; Pinillos y Signorelli, 2014).
Estos trabajos han realizado un importante aporte al campo de estudios en el que se ubica
esta investigación y facilitan el desarrollo de perspectivas que permiten revisitarlos a la luz
de nuevas preguntas, interrogantes o perspectivas de análisis. En ese sentido las primeras
investigaciones han estudiado a los agentes estatales como “representantes” o fueron
interpretados en relación con sus capacidades para diseñar y aplicar políticas públicas
“democratizantes”. Sin embargo, se ha puesto menos atención en considerar quiénes y
cómo son interpelados por el Estado los sujetos en el marco de estas iniciativas, qué figuras
producen y performan estas interpelaciones, cómo responden las personas a estas
interpelaciones y de qué modos construyen formas de compromiso mediante su
participación en los “Presupuestos Participativos”. Tal como se desprende de una
investigación previa (Arpini, 2017), una de las figuras emergentes de este tipo de
programas es la del vecino, que ha sido movilizada en discursos estatales y sociales en
diversos momentos de la historia argentina (De Privitellio, 2003; Canelo 2015; González
Bombal, 1988; Frederic, 2004; Tufró, 2010; Hernández, 2013; Gago y García, 2014).
Por otra parte, con posterioridad al llamado conflicto del campo en el año 2008, se observa
en Argentina una revitalización de los programas participativos orientados,
específicamente, al trabajo con jóvenes. Esto tiene que ver con un contexto en el cual, como
proponen diferentes trabajos (Vázquez, 2015a; 2015b; Vommaro, 2015; Núñez et al., 2015;
Cozachcow, 2016) la juventud se convierte en un principio de distinción relevante dentro
del campo político, así como también en una causa militante. Este fenómeno de
consagración de la juventud ha dado lugar a varios trabajos sobre diferentes espacios de
militancia político-partidaria, como La Cámpora, Movimiento Evita, Partido Socialista y
PRO (Vázquez y Vommaro, 2013; Larrondo, 2013; Grandinetti, 2015; Núñez y
Cozachcow, 2016; Vázquez et al., 2017; Vázquez y Cozachcow, 2017). Asimismo, el
1274
trabajo de Llobet et.al. (2013) se utiliza el concepto de “gobierno de la juventud” para dar
cuenta del “compromiso militante” por parte de los agentes estatales que se encargan de la
puesta en práctica de políticas de juventud.
De acuerdo con lo dicho, y en función de los aportes del campo de las políticas
participativas así como de las políticas de juventudes, en la actualidad permanece como
desafío comparar las políticas públicas participativas que buscan convocar a juventudes a
nivel local. Pretendemos realizar un aporte a esta línea de análisis partiendo de la
consideración de los programas de “Presupuesto Participativo” en Argentina, en lo que
respecta a la emergencia y multiplicación de experiencias que buscan interpelar
específicamente a las juventudes, bajo la denominación de “Presupuesto Participativo
Joven”. Si bien esta línea de indagaciones ha sido poco explorada en la literatura, un trabajo
reciente realizado por Beretta et.al. (2018) para el caso de Rosario permite reconocer la
emergencia de nuevas categorías y modos de interpelación que permiten pensar al joven
como sujeto específico –emergente de las políticas públicas participativas– que se
construye de modo diferente y alternativo al del vecino. En el presente trabajo, realizamos
una presentación del caso de “Presupuesto Participativo” (en adelante, PP) en la localidad
de Vicente López, teniendo en cuenta sus especificidad y relevancia en torno al problema
planteado.

Configurando al joven como sujeto participante

En Vicente López, el intendente Jorge Macri fue electo en 2011 y se convirtió en el primer
municipio de la provincia de Buenos Aires en elegir en el gobierno a un candidato
perteneciente al partido PRO, primo del por entonces jefe de gabinete de la Ciudad de
Buenos Aires, Mauricio Macri. Al año siguiente, el ejecutivo municipal decidió
implementar un programa denominado “Foros Vecinales Barriales”, nombre con el que se
empezó a promocionar un programa de “Presupuesto Participativo” destinado a los vecinos
de la localidad. Con ello, también se convirtió en el primer municipio PRO en aplicar y
mantener este tipo de programa. La aplicación del PP en Vicente López se enmarcó en un
fenómeno más amplio de expansión de este tipo de programas a partir de 2008, año a partir
del cual se verifica una expansión cuantitativa del fenómeno, multiplicándose la cantidad
de localidades que los aplican (Martínez y Arena, 2013; Secretaría de Asuntos Municipales,
2015). A partir de 2015, se sumaron a la aplicación del PP nuevos municipios gobernados
por intendentes del PRO en el Gran Buenos Aires, tales son los casos de Quilmes, Lanús,
Pilar y Morón.421
En 2014 desde la intendencia de Vicente López se decidió fomentar la participación de
escuelas públicas en el programa de PP, otorgando una partida de dinero específica para las
mismas. A partir de un convenio con el Concejo Escolar, se permitió la realización de obras

421 Noticias del portal de la Municipalidad de Vicente López: “Los foros vecinales son una herramienta
clara de participación ciudadana”. Disponible en: <http://www.vicentelopez.gov.ar/noticias/los-foros-
vecinales-son-una-herramienta-clara-de-participacion-ciudadana>. Cabe aclarar que en Morón y Lanús las
intendencias anteriores de Nuevo Encuentro y Frente para la Victoria, respectivamente, también
implementaban modelos de PP. En el caso de Quilmes, se publicita bajo la denominación “Tu Barrio
Propone”.
1275
en escuelas públicas aún cuando éstas fueran de competencia provincial. Según comentan
sus organizadores, esto se debió a que observaban una demanda de participación en el
programa por parte de directivos y familias que pedían inversión para sus escuelas:
Venían madres, directores de escuelas, y nosotros les decíamos que eso era jurisdicción de
la provincia. Y ellos nos decían “pero los chicos necesitan”. Ante tal demanda, el
intendente decidió implementar esta modalidad, siempre que esté respaldada por votos.422
En 2015, los funcionarios a cargo de la Subsecretaría de Participación Ciudadana
participaron del “Primer Encuentro de Presupuesto Participativo Joven”, realizado en la
ciudad de Zárate y organizado por el “Programa Nacional de Presupuesto Participativo”, la
“Red Argentina de Presupuesto Participativo” y UNICEF. Este encuentro tenía como
objetivo difundir la propuesta de implementar programas de PP específicamente para
jóvenes y promover un espacio de encuentro entre funcionarios de municipios que aplican o
buscan aplicar el mismo. En este encuentro, la delegación de Vicente López se mostró
interesada en profundizar la participación de los jóvenes en el programa, y comentaron
sobre la decisión de permitir la inversión del PP en escuelas provinciales.423 También
formaron parte del “Segundo Encuentro de Presupuesto Participativo Joven” en 2016,
realizado en la Ciudad de Buenos Aires, en donde fueron expositores, en el mismo
indicaron como dato sobre la participación juvenil que el 24% de los participantes del PP
en el municipio, en ese año, eran menores de 30 años424.
Esta idea se concretó con la decisión de priorizar la convocatoria a estudiantes secundarios
por medio de la realización de reuniones de difusión del PP en las escuelas, en un trabajo
conjunto con miembros de la “Dirección de Desarrollo Joven”. Se trata de charlas en las
cuales los agentes estatales presentan el programa a los jóvenes de quinto y sexto año de las
escuelas secundarias para incentivar su participación, para luego reunir a aquellos que
presentan proyectos en dos encuentros conjuntos entre estudiantes de las escuelas del
distrito. En estos últimos, se propone que sean los estudiantes los que toman la palabra para
describir la propuesta para su colegio y argumentar a favor de sus beneficios.
El surgimiento de una convocatoria específica a los estudiantes responde a una
problematización realizada por los agentes estatales, que entendían que había una falta de
participación de los y las jóvenes en el PP, en el cual participaban en su amplia mayoría
adultos mayores. Para los organizadores municipales, esta falta de participación juvenil se
debía a dos factores. Por un lado, porque las reuniones se realizan a las 19 horas, donde
tienen otras actividades, como practicar un deporte o descansar. Por otro, porque no se
sienten identificados con el modo de participar de los vecinos, que a las reuniones “van a
quejarse” o a contar “problemas personales”, lo cual producía alejamiento, “falta de
entusiasmo”, “aburrimiento”. Entienden, entonces, que la participación juvenil pueden
encontrarla yendo a las escuelas.

422 Funcionaria. Observación participante el 17/04/18 en una escuela secundaria en Villa Martelli.
423 Observación participante el 02/09/15 en el I Encuentro Nacional de PP Joven, Zárate.
424 Observación participante el 24/11/16 en el I Encuentro Nacional de PP Joven, Zárate.
1276
Asimismo, los miembros del ejecutivo señalan que con el paso del tiempo el PP
experimentó un aumento en la participación de instituciones, entre las que cuentan escuelas,
motivado por el hecho que los proyectos para las instituciones generarían mayor adhesión.
En efecto, los proyectos catalogados como de “infraestructura comunitaria” pasaron de
representar un 4% del total en 2013 y un 1% en 2014, a un 23% en 2015, 36% en 2016,
50% en 2017 y finalmente, un 70% en 2018. De éstos, la mayor parte corresponde a
escuelas, como así también los proyectos para las mismas son las que obtienen mayor
cantidad de votos. Para los organizadores, los proyectos que denominan “comunitarios” son
los que reflejan el “verdadero sentido del PP” porque tienen más posibilidades de ser
apoyados, en comparación con proyectos que afecten a menor cantidad de personas:
Con una escuela se tiene una cantidad de votantes importante, una base que le da más
posibilidades que el resto. Por ejemplo, un vecino que pida por su cuadra no va a tener
tanto apoyo.425
Sin embargo, lejos de tratarse de un hecho natural, que las instituciones educativas
consigan una mayor cantidad de votos responde a un trabajo político de movilización de
una masa crítica de votantes, impulsada desde la organización del PP como modelo
legítimo de participación juvenil, como veremos en la última sección del presente trabajo.
El hecho mismo que las “comunidades educativas” participen, y lo hagan bajo ciertas
modalidades, es fomentado específicamente por los miembros del ejecutivo municipal, por
medio de una convocatoria especial.
Por un lado, este programa señala un límite etario a la participación. Los jóvenes que son
convocados directamente a participar son definidos como aquellos mayores de 16 años.
Ésta es la edad mínima que les otorga derecho a votar y a presentar propuestas, en
consonancia con la Ley Nacional n°26.774 de 2012, popularizada como “ley de voto
joven”. Éste es un requisito general para toda persona que desee participar en el PP de
Vicente López, sea “adulta” o “joven”, y define al conglomerado de mayores de edad.
Por otro lado, lo que los agentes estatales configuran como sujeto joven en el diseño y
aplicación de esta política es el carácter de alumno, estudiante de escuelas secundarias
ubicadas dentro del partido de Vicente López. La convocatoria se destina especialmente a
aquellos estudiantes de quinto o sexto año de escuelas secundarias, en consonancia con el
requisito etario. No es necesario que además residan en el partido.
En síntesis, esta política configura como definición de “joven participante” a los jóvenes
escolarizados, enfatizando su pertenencia institucional, y como mayores de edad. ¿Qué
sucede con aquellos que son definidos como menores de edad? A priori, no son objeto de la
convocatoria. Los menores pueden presentar propuestas pero no pueden votar directamente,
tienen derecho a voz, pero no a voto. Sin embargo, la organización del PP prevé una
excepción a esta regla para fomentar la participación de jóvenes escolarizados: en el caso
de los menores que concurran a un establecimiento escolar público que haya presentado
una propuesta, pueden votar de forma indirecta, pidiéndole a un adulto responsable de su

425 Trabajador municipal. Observación participante el 19/04/19 en una escuela secundaria de Munro.
1277
familia que vote por él. “Esa posibilidad se da para que la escuela tenga más masa crítica,
más posibilidad de ganar”426, sostiene una de sus impulsoras.
Por otra parte, el PP configura a partir de la mirada de sus organizadores una experiencia de
“aprendizaje de la democracia” para los estudiantes, “aprender a participar, que sepan que
hay herramientas, que no se asusten ni se desilusionen”, “que se sientan parte”427.
Específicamente, es definido como un “espacio de participación” otorgado por las
autoridades de gobierno para que los vecinos y, en particular, los jóvenes, “decidan en qué
invertir una parte del presupuesto municipal”, la parte que no es la que “presentan las áreas
del municipio y aprueba el Concejo Deliberante”428.
En las reuniones entre los estudiantes secundarios y los miembros de las áreas de juventud
y participación del municipio, estos últimos suelen iniciarlas proponiendo una pregunta
general: “¿qué es para ustedes participar?” y “¿conocen qué es el presupuesto
participativo?”. Las respuestas de los y las jóvenes a la primera pregunta pueden evocar
cuestiones generales tales como “involucrarse”, “formar parte”, “colaborar”, “aportar”,
“opinar”, “ser parte”, “acompañar”, “ayudar en algo”, hasta “dar poder al ciudadano para
decidir sobre recursos”429, “que la gente elija a qué se asigna el presupuesto. O al menos
eso dicen”430 o, específicamente, “dar una opinión nosotros para ver cómo mejorar el
colegio”431.
Aquellos que conocen qué es el PP es porque o han participado previamente de este
programa, sea porque su escuela presentó un proyecto en años anteriores o porque algún
vecino o familiar les pidió votar por un proyecto en sus barrios; y/o porque han participado
de otros programas municipales de participación juvenil, particularmente el “Parlamento de
la Juventud”. Por su parte, los agentes estatales remarcan ante los estudiantes su valoración
del PP como “el grado más alto” de participación432:
Cuando la participación se promueve desde el gobierno, pretende involucrar en las
políticas públicas, en las decisiones que tome un gobierno. Participar no es sólo ayudar y
colaborar, sino decidir, y por voto directo, decir qué se quiere para el barrio.433
El PP convoca a estudiantes que puedan compartir sus conocimientos cotidianos acerca de
la realidad que se vive en su establecimiento escolar en cuanto a déficits de equipamiento e
infraestructura, y que puedan convertir la identificación de esos problemas que observan
diariamente en proyectos capaces de ser apoyados por toda la comunidad educativa.

426 Funcionaria. Observación participante el 17/05&18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
427 Trabajadora municipal. Observación participante el 04/05/18 en una escuela secundaria de Vicente
López (barrio).
428 Funcionaria municipal. Observación participante el 17/04/18 en una escuela secundaria de Villa
Martelli.
429 Alumno. Observación participante el 10/05/18 en una escuela secundaria de Olivos.
430 Alumno. Observación participante el 18/04/18 en una escuela secundaria de Florida Este.
431 Alumno. Observación participante el 17/05/18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
432 Funcionaria. Observación participante el 17/05/18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
433 Ibíd.
1278
Promoviendo saberes y reglas para la participación juvenil
En la presente sección veremos que, como condición de su participación, a los y las
estudiantes que el programa convoca a participar se los incentiva a interiorizar saberes
propiamente estatales, de tipo técnico y legal. En las reuniones de difusión en las escuelas,
que se realizan como forma de motivar la participación juvenil, los agentes estatales
explican a los estudiantes una serie de saberes propios del manejo interno de la burocracia
del Estado sobre las inversiones públicas. Éstos son difundidos como reglas de
cumplimiento obligatorio para participar en el PP, en particular, para presentar proyectos.
Parte del tiempo en las reuniones se dedica a dar ejemplos de proyectos que no sean
factibles, de modo de advertir a los estudiantes contra el diseño de propuestas que no
puedan ser canalizadas a través de PP.
Un primer conjunto de reglas se refiere a los límites monetarios de la participación. El PP
funciona bajo un criterio territorial. Cada uno de los nueve barrios del partido recibe un
monto de dinero para hacer proyectos, según la cantidad de población que resida en cada
una434. Algunos jóvenes consideran que deberían tomarse en cuenta también las
necesidades de cada barrio, pero los agentes del Estado les responden que no cuentan con
índices de carencia detallados. Este límite monetario rige para todos los proyectos que se
presenten en el barrio, sean presentados por “vecinos”, “escuelas” o “entidades
intermedias”. Para el caso de las escuelas públicas de competencia provincial, se establecen
“sublímites”, no así para las de competencia municipal. Los agentes estatales explican a los
estudiantes que el proyecto que presenten para su escuela (en tanto sea pública y provincial)
no puede superar el presupuesto de dos millones de pesos, y que la suma de proyectos de
escuelas en un barrio no debe ser mayor a tres millones de pesos. “Esto es para que pueda
ganar más de una escuela por barrio”, sostienen los organizadores435. A su vez, esta regla
impide la posibilidad de otorgar todo el presupuesto de un barrio a instituciones escolares.
¿Qué sucede si una propuesta para una escuela supera ese monto? Veamos el caso de una
escuela en la cual se plantean problemas infraestructurales, en la cual los estudiantes
comentaban que se había cortado el gas por las grietas en las paredes:
Agente municipal 1:- Esto es para que lo vayan pensando. No es necesario que piensen
costo por costo, pero sí que no supere los dos millones de pesos, porque si no, no va a ser
factible.
Alumno:- Claro. Pero eso no alcanza para arreglar toda la escuela.
Agente municipal 2:- No. Es que en realidad, se tendría que ocupar la Provincia.
Alumna:-¿Y la raja que está en la pared? ¿La tendría que arreglar la Provincia, entonces?
Agente municipal 2:- Sí. Eso lo tienen que evaluar, si esperar a la Provincia o no.
Chárlenlo con sus directivos, etc.

434 Los barrios se dividen en tres según su cantidad de población: si tienen más de 40 mil habitantes,
reciben la mayor cantidad de dinero, 9.833.000, (es el caso de Munro, Florida Este y Olivos), si tienen
menos de 20 mil habitantes (es el caso de La Lucila, Villa Adelina y Carapachay), reciben la menor
cantidad, 6.900.000, y un monto entre ambos, 8.266.000, si tienen entre 20 y 40 mil habitantes (Florida
Oeste, Vicente López y Villa Martelli).
435 Funcionaria. Observación participante el 17/05/18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
1279
Alumna:- Entonces, sería medio al pedo pedir.436
En estos casos, se propone a los estudiantes “ir haciendo listas de todo lo que falta, y
después priorizar”437. El costo de cada obra es presupuestado por la municipalidad.
En tanto, las escuelas privadas no pueden presentar proyectos para sus edificios, pero sí se
convoca a sus estudiantes a participar apadrinando a escuelas públicas (apoyando sus
proyectos) o a instituciones intermedias, o presentar proyectos para el barrio. En este
sentido, los estudiantes de escuelas privadas, al presentar sus propuestas, exponen
argumentaciones en torno al interés comunitario y general de sus proyectos. Por ejemplo,
una escuela de gestión privada en Munro propone la construcción de una “Biblioteca
Tecnológica Pública”, y al argumentar en su favor, los estudiantes que la presentaron
sostuvieron que se trataba de crear un espacio de reunión “público, abierto a toda la
comunidad”, “útil para la comunidad, con el fin de enriquecer la cultura de la misma”.
Asimismo, cuatro estudiantes de un colegio privado en Vicente López presentaron un
proyecto que denominaron “Vecibicis”, para instalar un sistema de préstamo gratuito de
bicicletas para vecinos, trabajadores y estudiantes del barrio, argumentando “que promueve
la salud de los vecinos de la comunidad”, “que es una buena opción para la recreación del
barrio” y “que desalienta el uso del automóvil”. 438
Por otra parte, se les pide a los participantes que sus propuestas no involucren gastos
corrientes del municipio. Las propuestas no pueden prever gastos más allá de un año
calendario. Los agentes estatales denominan a estos proyectos inversión pública para
distinguirlos de los gastos que son corrientes, como por ejemplo, salarios para docentes. El
programa de PP es presentado a los estudiantes como una política pública que se hace
gracias a que queda una porción menor del presupuesto municipal que no son gastos
corrientes. Se les muestra una filmina en la cual hay un gráfico de torta, y se les explica que
en Vicente López existe “un sistema de salud y educación que implica muchos gastos
corrientes al municipio”, y que queda un “10% que lo destinamos a hacer cosas nuevas, a
inversión”, 10% del cual un 12,5% es el que se destina al programa de PP439 (un 1,25% del
presupuesto total). Otra regla incluye que, aunque se trate de proyectos de inversión, deben
ser legalmente factibles. “Por ejemplo”, comenta una organizadora, “puede ser que una
escuela pida construir dos aulas, pero que el código de edificación no lo permita”.440
Sobre los gastos corrientes, a modo de ejemplo, no se pueden canalizar en el PP los
reclamos que se desarrollaron a comienzos de 2018 luego de la decisión por parte del
gobierno de la provincia de Buenos Aires de cerrar cursos en escuelas en distintos
municipios. En Vicente López, docentes y estudiantes del turno noche de una escuela de
Munro se organizaron en un reclamo y junta de firmas para evitar el cierre. Los estudiantes

436 Diálogo entre estudiantes y agentes municipales. Observación participante el 19/04/18 en una escuela
secundaria de Munro.
437 Íbid.
438 Observación participante el 30/05/18 en encuentro con estudiantes de la zona este del distrito.
439 Funcionaria. Observación participante el 17/04/18 en una escuela secundaria de Villa Martelli. El
esquema es explicado en todas las reuniones.
440 Funcionaria. Observación participante el 10/05/18 en una escuela secundaria de Olivos.
1280
secundarios del turno mañana de esta escuela plantearon a los organizadores de PP este
reclamo sobre el turno noche, sin embargo, estos últimos les respondieron que la
municipalidad no podía hacerse cargo ya que correspondía al gobierno provincial, y se
trataba de gastos corrientes.441
Por otro lado, el programa de PP requiere que los y las jóvenes movilicen la mayor cantidad
de votantes posibles a favor de proyectos impulsados por y/o para sus instituciones
educativas. Cada escuela cuenta con una urna de votación de PP, lo que facilita la recepción
de votos. La regla general establece que son los proyectos más votados los que se
ejecutarán. Sin embargo, puede ocurrir que un proyecto con menor cantidad de votos que
demande pocos recursos monetarios sea ejecutado y que otro proyecto, aunque haya
obtenido mayor cantidad de votos, no sea ejecutado por ser más costoso. Esto se debe a que
hay un monto fijo asignado a cada barrio, y que la suma total de proyectos a ejecutar debe
cubrir ese monto. Como sostiene el reglamento:
Los proyectos elegidos para ser ejecutados en 2019 serán aquellos que en cada barrio por
cantidad de votos recibidos cubran el total del presupuesto asignado al barrio. Puede
ocurrir que por orden de prioridad de votos, un proyecto supere por presupuesto el monto
total establecido para el barrio; en ese caso se pasará al proyecto que siga en cantidad de
votos hasta agotar el monto asignado al barrio.442
Algunos jóvenes discuten directamente las modalidades de inversión pública
distanciándose de proyectos que no consideran que deban insumir recursos o presentarse.
Consideran nimios algunos proyectos presentados por vecinos frente a necesidades más
acuciantes, por ejemplo, el de una persona que pedía la compra de un micrófono para clases
de gimnasia en un espacio público. Un joven cuestionó directamente las prioridades de
inversión de PP argumentando frente a los organizadores:
¡Que bajen los impuestos! Se piden cosas que no son necesarias, como los arreglos en la
plaza de enfrente. Con eso, podrían haber invertido más en esta escuela.443
El énfasis puesto en la transmisión a los jóvenes de las reglas de factibilidad se relaciona
con la movilización pública de un cierto capital político de los agentes estatales a cargo del
programa de PP: el hacer, entendiéndolo como un porcentaje alto de ejecución de los
proyectos.
¡Es ver para creer! Si los proyectos no se hicieran, la gente no viene más, porque ¿para
qué van a invertir su tiempo y sus ideas si no se hace?444
Las propuestas ganadoras se terminan llevando a cabo, se llega a hacer el 100%. Vale la
pena el esfuerzo. Obviamente los proyectos se quieren ya, hay mucha ansiedad, cada

441 Observación participante el 19/04/18 en una escuela secundaria de Munro.

442 “Reglamento para la Elección de Proyectos a ser ejecutados en el 2019”. Disponible en:
<https://forosvecinales.vicentelopez.gov.ar/s/reglamento>.
443 Alumno. Observación participante el 16/04/18 en una escuela secundaria de Munro.
444 Trabajador municipal. Observación participante el 04/05/18 en una escuela secundaria de Vicente
López.
1281
proyecto tiene su licitación. Pero los que participan tienen la certeza de que se va a
hacer.445
Según comprenden los agentes estatales, la continuidad de la participación a través del
tiempo es consecuencia de la eficacia en el hacer, es decir, que las personas participan a
condición de que se cumpla lo que piden. Eso lleva a que un estudiante pregunte “los
proyectos que no ganan, ¿los realizan igual?” y reciba una respuesta negativa. Esta
pregunta devela una significación fundamental para comprender el modo de participación
que incentiva el PP en esta localidad: la importancia de ganar, y la movilización de
voluntades en torno a este objetivo. A esta dimensión nos abocaremos en la siguiente
sección.

Movilizando adhesiones y tramas asociativas

En Vicente López, el proceso de PP consta de cuatro grandes etapas: una primera etapa de
presentación de propuestas, en la cual tanto de forma presencial, en reuniones, como a
través de una página web los participantes crean sus propuestas de inversión pública; una
segunda en la cual agentes del Estado municipal realizan el análisis de factibilidad de las
mismas y se les informa este resultado a los participantes; una tercera, de votación de las
propuestas factibles; y una cuarta, de ejecución de las mismas. Esta tercera etapa se
encuentra abierta a la participación de aquellas personas que vivan o desempeñen una
actividad laboral en los barrios que componen al municipio, sin necesidad que hayan
participado de las reuniones previas.
Existen estrategias específicas ejercidas por los agentes estatales para convocar a participar,
que se refuerzan especialmente en la etapa de la votación. Éstos incitan a los participantes
involucrados en la presentación de proyectos a comprometerse para multiplicar la cantidad
de personas que se acercan a votar. El PP motoriza un proceso de organización de los
participantes en torno a un objetivo puntual: que se acerquen la mayor cantidad de personas
posibles a votar en la semana que dura la votación, y que el voto sea por el propio proyecto,
para poder ganar. Se trata de una organización con un objetivo de corto plazo, y en este
sentido, se diferencia de otras políticas públicas de promoción de la participación que
promueven formas de organización juvenil que buscan perdurar en el tiempo, como pueden
ser aquellas que tienen como objetivo la formación de centros de estudiantes secundarios.
Involucrarse en este dispositivo significa, para los agentes estatales, que los participantes
ingresen en una dinámica de competencia con otros proyectos y otras escuelas que
presentan proyectos para sí. En tal sentido, se instaura una competencia por los recursos
disponibles. Competir por los votos implica, según la perspectiva de los impulsores de este
programa, que los participantes se comprometan a movilizar adhesiones en su escuela y en
el barrio. Esto es, convencer a miembros de la comunidad escolar a votar en su favor y
ayudarlos a conseguir mayor cantidad de votos. El participante que presenta un proyecto
oficia, entonces, como agente movilizador de la convocatoria a participar en el dispositivo.

445 Trabajador municipal. Observación participante el 10/05/18 en una escuela secundaria de Olivos.
1282
Podemos observar a continuación cómo se dirigen los agentes estatales a los estudiantes
para incentivar esta forma de compromiso:
El año pasado ustedes sacaron 788 votos. ¡Este año tienen que sacar más! Hay 500
alumnos, y también pueden votar los docentes, directivos, y convencer a la gente del
barrio. ¡Este año tienen que ir a buscar el voto del barrio!446
No hay escuelas grandes o chicas, sino voluntad, ahínco y tezón para buscar los votos. No
es tan difícil. Los proyectos de las escuelas son bien recibidos por la gente.447
En relación con el compromiso en torno a la movilización de votantes se configura el ideal
del joven participante esgrimido por el programa estatal. Son aquellos que se ponen la
camiseta por el proyecto, los más creativos para buscar los votos, los que salen a
entusiasmar. Los organizadores del programa citan como caso exitoso la movilización de
votos lograda por los jóvenes de una escuela técnica de Florida Oeste, por haber “salido a
buscar el voto” de trabajadores de las fábricas cercanas a la escuela y de habitantes del
mismo barrio. Se trata de un discurso que sostiene que se merecen los recursos si y sólo si
los participantes dispensan el suficiente esfuerzo para movilizar votantes y ganar a los
demás. “No es lo mismo recibir un subsidio, sin hacer nada, que ganárselo así. Es
satisfactorio”, afirma una organizadora.448
Para poder tener más posibilidades de ganar en la competencia por el voto, los agentes
estatales recomiendan que al interior de cada comunidad educativa, jóvenes y adultos
arriben a un consenso sobre un proyecto a impulsar, lo más inclusivo posible. En esta
mirada, el consenso intergeneracional es el que posibilita sentirse más parte del proyecto y
de la institución escolar y, en consecuencia, motorizar un compromiso mayor.
Necesitan ponerse de acuerdo en qué es lo importante para la escuela. Al ponerse de
acuerdo, nos sentimos más parte.449
La idea es que se pongan de acuerdo entre alumnos, profesores y directivos. Que sea lo
más consensuado posible. Que no lo decida el director solo, porque después los chicos no
militan el proyecto, no se sienten parte.450
Partir de una masa crítica de votos provista por una comunidad escolar movilizada en pos
de un mismo proyecto aumenta las posibilidades de ganar. Los proyectos considerados
como más “genuinos” son, desde esta perspectiva, aquellos en los cuales pudieron
participar los estudiantes y no los que han surgido de iniciativa de los directivos de un
establecimiento sin diálogo previo con los y las jóvenes. El ideal que proponen desde la
organización del PP es el logro de un consenso entre adultos y jóvenes, desincentivando
que se presente más de un proyecto por escuela. Por ejemplo, en una escuela del barrio de

446 Funcionaria. Observación participante el 23/04/18 en una escuela secundaria de Carapachay.

447 Funcionario. Observación participante el 21/05/18 en encuentro con estudiantes de la zona este del
distrito.
448 Funcionaria. Observación participante el 17/05/18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
449 Funcionaria. Observación participante el 02/05/18 en una escuela secundaria de Florida Este.
450 Ibíd.
1283
Carapachay, los estudiantes enumeraban como necesidades cuestiones básicas como el
arreglo de los techos con humedad y filtraciones, la compra de pizarrones y de ventiladores.
Un estudiante comenta que su curso tuvo que cambiar de aula porque los ventiladores no
funcionaban. Al escuchar esta última idea, los organizadores les comentan:
-Ven, ahí tienen. La vicedirectora quiere pedir un sistema de refrigeración. La idea es que
entre todos armen un proyecto, que trabajen mancomunadamente. Que puedan unirse por
un proyecto.
-Cuanto más se sientan parte del proyecto, más ganas van a tener de militar por el
proyecto, de hacer una campaña.451
En las reuniones, se comparten estrategias que funcionan como consejos para promover el
interés de los jóvenes participantes a convocar posibles votantes. Una de éstas se refiere a la
utilización de la página web en donde se cargan las propuestas como insumo informativo.
Desde la página web, es posible ver las propuestas de otros participantes que compiten con
ellos. Con esa información, pueden contactarse con éstos para entrar en una negociación o
intercambio de votos. Los agentes estatales también los incitan a ir a las reuniones donde
estén presentes miembros de otras escuelas que presentan proyectos, con el fin de “armar
alianzas” y “negociar los votos”452. Como cada proyecto moviliza un grupo de votantes, y
como cada mayor de edad cuenta con tres votos, es posible, por ejemplo, realizar un
acuerdo por el cual el grupo de votantes de un proyecto vote también por el otro proyecto, y
viceversa.
Siguiendo esta lógica de negociación entre grupos para lograr la aprobación del propio
proyecto, una profesora propone que las tres escuelas públicas secundarias del barrio de
Florida Este se unan para votarse entre sí, ya que cada mayor de edad cuenta con tres votos,
“ser solidarios entre nosotros”, y ganar a la vez. Sin embargo, los agentes municipales le
responden que la competencia es mayor a la que se imaginan: no sólo deben competir entre
estas tres escuelas, sino también con los proyectos para el barrio que presenten vecinos y
entidades intermedias453.
Asimismo, al ingresar en la competencia, como comentan los agentes estatales a los y las
estudiantes, pueden utilizar la página web como recurso para hacer crecer y mostrar una
comunidad que se moviliza por detrás de un proyecto. Los proyectos son cargados en la
web y ésta funciona como una red social, ya que permite que cualquier usuario registrado
envíe comentarios de forma pública y brinde un apoyo haciendo click en “me gusta”. La
mayor cantidad de “me gusta” estaría indicando un mayor apoyo a una propuesta, y,
posiblemente, una mayor movilización de votantes. También contiene la opción para
compartir la propuesta vía redes sociales, y en especial por medio de WhatsApp, ítem que
remarcan los miembros del equipo de PP en sus charlas con los estudiantes.

451 Trabajador municipal y funcionaria. Observación participante el 23/04/18 en una escuela secundaria
de Carapachay.
452 Funcionaria y trabajador municipal. Observación participante el 20/04/18 en una escuela secundaria
de Florida Oeste.
453 Observación participante el 21/05/18 en encuentro con estudiantes de la zona este del distrito.
1284
Lo dicho hasta aquí sostiene que el PP implica un proceso de organización en torno a un
objetivo puntual y de corto plazo: la movilización de la mayor cantidad de votantes posibles
en una competencia para ganar los recursos monetarios necesarios para ejecutar un
proyecto. No obstante, cabe preguntarse en qué medida los jóvenes reproducen, negocian o
rechazan este modo de participación. Algunos, incentivados, enuncian “vamos a patear la
calle”454 para juntar votos. Por otro lado, algunos jóvenes señalan las dificultades de
comprometerse con la participación que demanda el dispositivo. Identificamos una serie de
factores que señalan los jóvenes como motivos que desincentivan la participación. En
primer lugar, la falta de tiempo para participar, tal es el caso de un joven que estudia en una
escuela técnica, de doble escolaridad:
No tenemos tiempo para participar. Estamos todo el día acá y no podemos salir a pedir
votos. Además, no te dan bola.455
En el mismo sentido, algunos consideran también que hay dificultades para encontrar un
momento para reunirse entre directivos, profesores y estudiantes para acordar un proyecto.
En segundo lugar, en tanto algunos estudiantes egresan del colegio el corriente año pero los
proyectos se ejecutan al siguiente, no se ven motivados a participar en una obra que no
verán. En tercer lugar, porque algunos consideran que se necesitan demasiados votos para
poder ganar, y no creen poder llegar. Asimismo, para algunos jóvenes los proyectos que
ven que se realizan por medio del PP no son los más necesarios, y discuten las prioridades
en inversión pública que tiene este programa de participación. Por ejemplo, uno de los
jóvenes comentó que una de las mayores necesidades para él era la de expandir el tendido
cloacal a todos los habitantes del partido. Narra que va a visitar a sus amigos que viven en
un barrio de sectores populares en Olivos y que éstos no cuentan con el servicio de cloacas,
y al mismo tiempo, ve que se ha gastado el dinero en obras “innecesarias”.456 Asimismo, en
otros casos, hay jóvenes que, si bien se han sentido convocados a votar en años anteriores,
lo han hecho no por el proyecto de sus colegios, sino por otras cuestiones. Por ejemplo, una
estudiante mencionó que votó para que se coloque un semáforo en una esquina de su barrio
que, según su experiencia, era “muy complicada para cruzar”.457
Finalmente, otro motivo que surge en sus enunciados se refiere a diferencias que surgen
entre lo que grupos de estudiantes consideran como una obra necesaria para su escuela, con
los proyectos que les interesa aprobar a los directivos y/o profesores. En algunos casos, los
adultos en las instituciones presentan propuestas sin consultar previamente con los
estudiantes, o no están dispuestos a apoyar sus propuestas.
Algunos jóvenes se sienten interpelados con los términos de convocatoria y otros no tanto.
Es posible identificar, asimismo, que otros jóvenes ingresan a participar en el PP pero no
necesariamente ingresan en la lógica de competencia que se propone desde las áreas
estatales, tramitando de una forma diferente su compromiso. En estos casos, aluden al
término solidaridad para describir una forma de aproximación a la participación que

454 Alumno. Observación participante el 17/05/18 en una escuela secundaria de Villa Adelina.
455 Alumno. Observación participante el 16/04/18 en una escuela secundaria de Munro.
456 Alumno. Observación participante el 16/04/18 en una escuela secundaria de Munro.
457 Alumna. Observación participante el 17/04/18 en una escuela secundaria de Villa Martelli.
1285
considera que no necesariamente el propio establecimiento escolar es el que merece tener
prioridad en la inversión pública. Por ejemplo, algunos jóvenes mencionan haberse sentido
más motivados a votar otros proyectos para los barrios u otras escuelas por pedido de algún
conocido del barrio. Veamos lo que expresaban unas jóvenes representantes del centro de
estudiantes de un colegio de Olivos, al escuchar a estudiantes de otras escuelas exponer
sobre el estado de las mismas:
Escuchando todos estos proyectos, nos dimos cuenta que nuestro proyecto no es tan vital.
Se los contamos igual para que lo sepan. Pero creo que nos vamos a poner más en
posición de los pibes y pibas de otros colegios. Y está piola preguntarnos ¿por qué la
educación pública está así?458

Conclusiones
La configuración del joven como sujeto participante en el programa de “Presupuesto
Participativo” de la localidad de Vicente López surge en relación con, al menos, tres
factores. Por un lado, por la decisión de incluir la participación de escuelas en el programa,
hecho que los agentes estatales consideran una respuesta a una demanda surgida de
“madres” y “directivos” preocupados por el estado edilicio de los colegios públicos, adultos
interesados en participar pero que no podían canalizar este reclamo. Por otro lado, por la
identificación y problematización de la falta de participación juvenil en los foros de
“Presupuesto Participativo”, en tanto los y las jóvenes no se sentían identificados con la
forma mayoritaria de participar en los mismos, por parte de los vecinos adultos. Asimismo,
por el hecho de que se configura un contexto de oportunidad proclive a que las
municipalidades adopten programas de “Presupuesto Participativo Joven”, impulsados por
las experiencias en otros municipios, compartidas en encuentros nacionales.
Las modalidades de adaptación del programa de “Presupuesto Participativo” para alojar la
participación juvenil implican, en Vicente López, una forma particular de configurar al
sujeto joven como mayor de edad y como estudiante en un establecimiento escolar
localizado en el partido. La forma de compromiso requerida por el dispositivo también
contribuye a constituir determinadas figuraciones de la participación juvenil. El joven como
participante es entendido como un joven entusiasmado con la participación en instituciones
democráticas, con conocimiento sobre las necesidades de la escuela y de poder transformar
este conocimiento en problemas y propuestas comunes, y con capacidad para la articulación
de voluntades, el diálogo y el consenso intergeneracional en su comunidad educativa.
Además, como condición de su participación, a los y las estudiantes que el programa
convoca a participar se los incentiva a interiorizar una serie de saberes propiamente
estatales, de tipo técnico y legal, en torno al manejo del presupuesto estatal. En tal sentido,
el dispositivo produce una forma de politización, en tanto promueven una forma de
socialización que tiene que ver con el manejo de categorías propias de la burocracia del
Estado, aunque no se muestra abiertamente como política. El énfasis puesto por los agentes
estatales en la explicación de las reglas de factibilidad de los proyectos permite que los

458 Alumna. Observación participante el 21/05/18 en encuentro con estudiantes de la zona este del
distrito.
1286
participantes filtren sus propias propuestas y eviten presentar proyectos que serán
declarados inviables por las áreas estatales especializadas.
En la última sección de la ponencia nos detuvimos en describir las modalidades del trabajo
de movilización de adhesiones que promueve el programa. El dispositivo convoca a los y
las jóvenes a organizarse en pos de un objetivo puntual y de corto plazo: la movilización de
votantes a favor del propio proyecto. La pugna por el convencimiento de la mayor cantidad
de votantes indica que a los proyectos más individuales, que no cuentan con el consenso de
una comunidad, les sea más difícil obtener la suficiente cantidad de votos para ser elegidos.
En tal sentido, las reglas de participación buscan promover la organización colectiva en una
competencia por la mayor cantidad de votos, que implica también disputar las lealtades de
los vecinos y trabajadores de los barrios con otras personas que presentan proyectos.
Adicionalmente, si bien la regla general indica que los proyectos con mayor cantidad de
votos tienen más posibilidades de ser ejecutados, el reglamento también indica que son los
proyectos que requieren menor cantidad de recursos monetarios los que incrementan las
chances de realizarse.
Finalmente, identificamos al menos tres perfiles de jóvenes que adoptan diferentes posturas
en torno a la propuesta específica de participación enunciada por los agentes estatales:
aquellos que la reproducen, otros que la rechazan aludiendo las dificultades del
compromiso y por último, aquellos que tramitan esta propuesta de un modo diferente,
planteando una comprensión de la participación que discute la competencia por el propio
proyecto e invita a pensar formas de solidaridad descentrándose de la situación vivida en el
propio establecimiento escolar.

1287
Bibliografía
-Abal Medina, J. (2009) (Comp.) Participación y control ciudadanos: el funcionamiento de los
mecanismos institucionales electorales y societales de accountability en Argentina. Buenos Aires:
Prometeo.
-Annunziata, R. (2011a). “Proximidad”, representación y participación. El Presupuesto Participativo
en Argentina. Íconos. Revista de Ciencias Sociales. 40, 57-70.
-Annunziata, R. (2011b). Los mecanismos participativos como puesta en escena de la proximidad.
La experiencia del Municipio de Morón. En Nardacchione. G. (Comp.) Todos juntos: dispositivos
de participación de los gobiernos locales en la Argentina reciente. Buenos Aires: Prometeo.
-Arpini, E. (2017): Las formas de producción de generalidad en la deliberación. El caso del
presupuesto participativo en la localidad de Zárate. Tesis de Maestría. Instituto de Altos Estudios
Sociales, Universidad Nacional de San Martín (mimeo).
-Beretta, D.; Galano, N. y Laredo, F. (2018). Cartografía de políticas públicas de juventudes:
reflexiones a partir de sus configuraciones en Rosario, Buenos Aires: Grupo Editor Universitario.
-Bloj, (2008). Itinerarios de deliberación ciudadana. El programa Presupuesto Participativo del
Municipio de Rosario (Argentina). Iberoamericana, VIII (32), 31-50.
-Canelo, P. (2015). La importancia del nivel municipal para la última dictadura militar argentina.
Un estudio a través de sus documentos reservados y secretos (1976-1983). Historia, 48, 405-434.
-Carmona, R. (2011). Descentralización y Presupuesto Participativo en ciudades metropolitanas.
Alcances y desafíos en un escenario de transformaciones Estado-sociedad. En Nardacchione. G.
(Comp.) Todos juntos: dispositivos de participación de los gobiernos locales en la Argentina
reciente. Buenos Aires: Prometeo.
-Carmona, R. y Martínez, C. (2013). El presupuesto participativo como herramienta de
transformación social, política e institucional. Un balance en el escenario argentino reciente. ABRA,
33 (47), 26-36.
-Cozachcow, A. (2016). La construcción de la juventud como problemática de política pública en la
Argentina: análisis de iniciativas de legislación sobre juventudes entre 1983 y 2015. Universitas.
Revista de Ciencias Sociales y Humanas, XIV (1), 197-223
-De Sousa Santos, B. (1997). Presupuestación participativa. Hacia una democracia redistributiva.
RURALTER, 16/17, 107-156.
-De Privitellio, L. (2003). Vecinos y ciudadanos. Política y sociedad en la Buenos Aires de
entreguerras. Buenos Aires: Siglo XXI.
-Eberhardt, M. (2013): Siga participando … dedicado a los ciudadanos de las democracias reales.
Los mecanismos de participación societal en la ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires: Prometeo.
-Font, J. (2004). Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y
metodologías. En Ziccardi, A. (Coord.) Participación ciudadana y políticas sociales del ámbito
local. México: Universidad Nacional Autónoma de México.
-Ford, A. (2007). Experimentos democráticos. Asambleas barriales y presupuesto participativo en
Rosario, 2002/2005. Tesis de Doctorado en Ciencias Sociales. Facultad Latinoamericana de
Ciencias Sociales.
-Frederic, S. (2004): Buenos vecinos, malos políticos. Moralidad y política en el Gran Buenos
Aires. Buenos Aires: Prometeo.
-Gago, V. y García Pérez, E. (2014). Ciudad próspera, ciudad monstruosa: nuevas racionalidades
urbanas a partir del caso Indoamericano. Quid 16, 4, 66-83.
-Gattoni, M. (2010). Dispositivos participativos en el municipio bonaerense de Morón: reflexiones
en torno al Estado local, la ciudadanía y la legitimidad democrática. Ópera, 10, 83-102.
-Goldfrank, B. (2006): Los procesos de “presupuesto participativo” en América Latina: éxito,
fracaso y cambio. Revista de Ciencia Política, Pontificia Universidad Católica de Chile, 26 (2).

1288
-González Bombal, I. (1988). Los vecinazos. Las protestas barriales en el Gran Buenos Aires,
1982-83. Buenos Aires: Ediciones del IDES.
-Grandinetti, J. (2015): ’Mirar para adelante’. Tres dimensiones de la juventud en la militancia de
Jóvenes PRO. En Vommaro, G. y Morresi, S. (orgs.) ‘Hagamos equipo’. PRO y la construcción de
la nueva derecha en Argentina. Los Polvorines: UNGS.
-Gurza Lavalle, A. e Isunza Vera, E. (2010). Precisiones conceptuales para el debate
contemporáneo sobre la innovación democrática: participación, controles sociales y representación.
En Gurza Lavalle, A. e Isunza Vera, E. (Comps.) La innovación democrática en América Latina:
tramas y nudos de la representación, la participación y el control social. México: Centro de
Investigaciones y Estudios Superiores en Antropología Social.
-Hernández, S. (2013). ¿Un único modelo? La figura de «los vecinos» y las construcciones
discursivas de lo urbano. Quid 16, n° especial, 50-65.
-Landau, M. (2006). La paradoja de la representación en los programas de gobierno participativos
de la Ciudad de Buenos Aires. Questión, 1(10).
-Landau, M. (2008a). La participación en las políticas públicas y los límites de la metáfora espacial.
Política y cultura, 30, 67-89.
-Landau, M. (2008b). Política y participación ciudadana en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires.
Buenos Aires: Miño y Dávila.
-Llobet, V., Gaitán, A. C., Medan, M., & Magistris, G. (2013). “Este espacio es para que ustedes
hablen”. La legitimación de la intervención en los programas sociales. En Llobet, V. (Ed.), Sentidos
de la exclusión social. Beneficiarios, necesidades y prácticas en políticas sociales para la inclusión
de niños y jóvenes. Buenos Aires: Biblos.
-López Accotto, A.; Martínez, C.; Grinberg, I. y Adaro, C. (2012): Nuevos modelos de gestión
local: la articulación de políticas públicas y el protagonismo ciudadano a través de la
implementación del presupuesto participativo en la Argentina. Revista Pueblos y Fronteras digital,
7 (13), 92-126.
-Martínez, C. y Arena, E. (2013): Experiencias y buenas prácticas en Presupuesto Participativo,
Buenos Aires: Fondo de las Naciones Unidas para la Infancia.
-Núñez, P.; Vázquez, M. y Vommaro, P. (2015): Entre la inclusión y la participación. Una revisión
de las políticas públicas de juventud en la Argentina actual. En Cubides, H.; Borelli, S.; Unda, R. y
Vázquez, M. (eds.) Juventudes latinoamericanas: prácticas socioculturales, políticas y políticas
públicas, Buenos Aires: CLACSO.
-Núñez, P. y Cozachcow, A. (2016). Llueve, pero hay “alegría” en la ciudad: retrato del acto de
lanzamiento de la campaña electoral 2013 de la juventud del PRO de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires. POSTData, 21 (1), 269-302.
-Peruzzotti, E. (2006). La política de accountability social en América Latina. En Isunza Vera, E. y
Olvera, A. (Coords.). Democratización, rendición de cuentas y sociedad civil: participación
ciudadana y control social. México: CIESAS-UV-Miguel Ángel Porrúa, 245-264.
-Pinillos, C. y Signorelli, G. (2014). Notas sobre participación y representación en el presupuesto
participativo de la ciudad de Rosario, Argentina. POSTdata, 19 (1), 45-70.
-Ramella, S. (2013): Presupuestos participativos en los gobiernos locales argentinos ¿Un
instrumento de participación? Revista Iberoamericana de Estudios Municipales, 4 (8)187-234.
-Schneider, C. (2007). La participación ciudadana en los gobiernos locales: contexto político y
cultura politica. Un análisis comparado de Buenos Aires y Barcelona. Tesis de Doctorado,
Doctorado en Teoría Política y Social, Universidad Pompeu Fabra.
-Schneider, C. y Welp, Y (2015). Diseños institucionales y (des)equilibrios de poder: las
instituciones de participación ciudadana en disputa. Revista Mexicana de Ciencias Políticas y
Sociales, LX(224), 15-42.

1289
-Secretaría de Asuntos Municipales (2015): Informe para I Encuentro Nacional de Presupuesto
Participativo Joven. Obtenido de: <https://www.unicef.org.ar/seminario2017/img/dia-1/panel-
4/presentacion-unicef-argentina-alicia.pdf>.
- Signorelli, G. (2016). El rol de los territorios populares en el presupuesto participativo de las
ciudades de Porto Alegre y Rosario. América Latina Hoy, 72, 103-128.
-Sintomer, Y.; Herzberg, C. y Röcke, A. (2008). Les budgets participatifs en Europe: des services
publics au service du public. Paris: La Découverte.
-Tufró, M. (2010). El cronotopo barrial. Vida cotidiana, argumentación y verdad en los discursos de
una agrupación vecinal para la prevención del delito. Signo y Pensamiento, XXIX (57), 330-341.
-Vázquez, M. (2015a). Entre la movilización y el Estado. Las políticas participativas de juventud en
la Argentina actual. Última Década, 43 (Proyecto Juventudes), 163-206.
-Vázquez, M. (2015b). Juventudes, políticas públicas y participación: un estudio de las
producciones socioestatales de juventud en la Argentina reciente. Ciudad Autónoma de Buenos
Aires: Grupo Editor Universitario.
-Vázquez, M. y Vommaro, P. (2011). Activismo barrial de jóvenes organizados: algunas
características de la militancia territorial en los barrios del Gran Buenos Aires. Ánfora, Universidad
Autónoma de Manizales, 18 (30), 135-156.
-Vázquez, M. y Vommaro, P. (2013). La fuerza de los jóvenes: aproximaciones a la militancia
kirchnerista desde La Cámpora. En Natalucci, A. y Pérez, G. (eds.) Vamos las bandas.
Organizaciones y militancia kirchnerista, Buenos Aires: Nueva Trilce.
-Vázquez, M., Rocca Rivarola, D. y Cozachcow, A. (2017). Fotografías de la militancia juvenil en
la Argentina. Los compromisos militantes juveniles en el Movimiento Evita, en el Partido Socialista
y en el PRO entre 2013 y 2015. En Núñez, P; Vázquez, M.; Vommaro, P. y Blanco, R. (comps.)
Militancias juveniles en la Argentina democrática. Trayectorias, espacios y figuras de activismo,
Buenos Aires: Imago Mundi.
-Vázquez, M. y Cozachcow, A. (2017). Activismo juvenil en partidos con gestiones de gobierno a
nivel subnacional en Argentina (2007-2015). Revista de Sociologia e Política, 25 (64), 47-72.
- Vommaro, P. (2015). Juventudes y políticas en la Argentina y en América Latina: tendencias,
conflictos y desafíos. Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Grupo Editor Universitario.

1290
 Posicionamiento chino en la OMC
¿Mantener el Status quo o buscar la hegemonía?
Ignacio Javier Egea Dellarda

nachoegeadellarda@live.com

Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales - UNR

Área Temática: Economía Internacional

Mesa Redonda:

Negociaciones comerciales internacionales en un contexto en transición

Resumen

El gigante asiático aparece en el escenario de la Organización Mundial del Comercio a

partir de 2001 y su posicionamiento en ella ha ido variando como también lo fue haciendo
su rol en la economía global. Desde una simple posición de rule-taker, China ha sido capaz

1291
de convertirse en una de las economías más poderosas del globo. En los últimos años, el
contexto que rodea al régimen multilateral del comercio ha mutado, poniendo en jaque su
correcto funcionamiento. Algunos autores hablan de una crisis de adaptabilidad de la
Organización, claramente visible en el estancamiento de la Ronda de Doha para el
desarrollo, causado principalmente por el nuevo carácter de la economía internacional
basada en las cadenas globales de valor, el aumento del poder de negociación de los países
en desarrollo y el desinterés de los guardianes clásicos del régimen multilateral de
comercio, Estados Unidos y la Unión Europea, por sostenerlo. Lo que busca el siguiente
trabajo es preguntarse si China alberga pretensiones hegemónicas para con la institución
esperando la oportunidad adecuada para imponer un cambio de reglas funcionales a sus
intereses o si bien se erigirá como protector del orden existente a pesar de la actitud de
Occidente.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

Posicionamiento chino en la OMC: ¿mantener el status quo o buscar la

hegemonía?

El 11 de diciembre de 2001, China ingresaba a la Organización Mundial del

Comercio como parte contratante del Acuerdo de Marrakech, dando lugar a la “inserción
multilateral, ampliando la apertura al interior, su integración a la economía-mundo y
expandiendo el libre comercio” (Oviedo, 2005:363) dentro de todo su territorio. A su vez la
OMC con el ingreso de la República Popular China, daba un paso significativo en pos de
convertirse en una organización inminentemente mundial (Oviedo, 2005).

En los últimos años, algunos autores consideran que el régimen comercial dirigido
por la OMC está atravesando por una crisis de adaptabilidad al no poder reaccionar de
manera eficiente, frente a una nueva realidad económica, donde las cadenas globales de
valor tienen un rol fundamental, existe una clara preferencia a la realización de acuerdos
comerciales preferenciales, y los países en desarrollo tienen un mayor poder de negociación
1292
(Primo Braga, 2017). La incapacidad de la OMC puede verse plasmada en el estancamiento
de la Ronda de Doha para el Desarrollo iniciada en 2001 y que continua sin poder lograr el
acuerdo entre las partes contratantes (Heldt, 2017; Primo Braga, 2017)

En 2016, con la llegada de Donald Trump a la Casa Blanca, sumado al Brexit,

acrónimo con el que se conoce a la decisión británica de dejar la Unión Europea, el
escenario para el sistema multilateral del comercio se ha visto aún más desfavorecido. La
administración norteamericana con su impronta de “America First”459 asume un rol
proteccionista sobre la economía nacional, privilegia las negociaciones bilaterales antes
que la cooperación multilateral, retrocede en la esfera internacional para levantar los muros
de sus fronteras nacionales.

En la década de los 70s, Robert Gilpin reconocía que “a liberal international

economy cannot come into existence and be maintained unless it has behind it the most
powerful state(s) in the system” (1975: 85), es frente a esta afirmación y frente a la decisión
de Estados Unidos de dejar de ser “el principal arquitecto del orden mundial liberal y su
principal defensor” (Hass, 2018:3) que el presente trabajo se pregunta, cuál es el rol de la
República Popular China dentro de la OMC, sí este país tiene la intención de tomar el
liderazgo de la gobernanza comercial global o sí se limita al mantenimiento del status quo
dentro de la organización internacional.

China, ¿rule-taker, rule-shaker o rule-maker?

Henry S. Gao (2011) establece una periodización sobre la evolución del rol de la
República Popular China dentro de la OMC. A partir de 2001, China conservó una postura
cautelosa y de bajo perfil poniendo “more emphasis on learning WTO rules than on
winning specific disputes” (Gao, 2011:2) Durante esta etapa de rule-taker, que duró hasta
2006, China participó en la mayoría de las disputas como tercero observando los procesos
de denuncia y solución de controversias. A partir de 2006, una vez incorporado el
conocimiento sobre las reglas OMC, el gigante asiático comenzó a tener una postura mucho

459 Donald Trump, 20 de enero de 2017 Discurso Inaugural, Disponible:

https://www.whitehouse.gov/briefings-statements/the-inaugural-address/ Visitado 12 de julio de 2018
1293
más activa frente los mecanismos de solución de controversias intentando sacudir o incluso
quebrar algunas normas justificándose legalmente de manera exitosa (Gao, 2011). Esta
postura es la que el autor reconoce como la función rule-shaker, e “implica propiciar la
particularidad dentro de los marcos uniformes establecidos” (Mosquera, 2018:78).

Gao identifica como etapa final de su periodización, la función de rule-maker de

China, ejercida a partir de 2008, en la cual procura cambiar y ajustar algunas de las reglas
que tuvo que aceptar para ingresar a la OMC. Esta orientación de carácter más hegemónico
“es crítica con la institucionalidad vigente al plantear nuevas reglas (…) aunque se respete
una trayectoria general –dentro del marco de la OMC, en este caso -” (Mosquera, 2018:79).

Pedro Mosquera, realiza una revisión sobre la tesis de Gao desde un “análisis
político más que desde un análisis del proceso legal como realiza este autor” (2018:74) con
el fin de reafirmar o reformular la periodización anteriormente expuesta. Tras un análisis
del comportamiento chino en el mecanismo de solución de controversias, Mosquera afirma
que China no tiene una vocación hegemónica ni plantea la creación de marcos normativos
alternativos sino que desde su discurso, las afirmaciones sobre las particularidades “no
tienen alcance de regla sino que son definidas para su propio contexto” (2018:93), es decir
que su rol dentro de la OMC se limita al de rule-shaker.

Nos encontramos entonces, frente a dos líneas analíticas que consideran el accionar
chino de diferente manera. El análisis propuesto por Mosquera es interesante, y su
conclusión abre el interrogante para pensar si las particularidades chinas definidas en su
propio contexto, son el primer paso para generar las condiciones de un ambiente propicio a
las reformas de los marcos normativos.

Estrategias blandas y duras de influencia dentro de la OMC

Tomando en consideración lo expuesto en la sección anterior, puede que

actualmente China no tenga pretensiones hegemónicas, y de hecho, como señala Primo
Braga retomando a Thakur, no vea la provisión de bienes públicos a nivel regional o global
a través de instituciones creadas por Occidente como una prioridad para los intereses
nacionales chinos (2017). El gobierno de Pekín tiene su atención puesta en otros proyectos
1294
como la iniciativa “One Belt One Road” que busca construir la infraestructura necesaria
para conectar a más de 60 países de África, Asia y Europa.

De todos modos, China no ha descuidado su participación en la OMC, sino que ha

ido aumentando su influencia dentro de la misma de manera gradual a través de dos tipos
de estrategias. Eugénia Heldt (2017) reconoce que China, al igual que otros países como
India y Brasil, se han posicionado en la OMC a través de la utilización varidada de
estrategias de influencia duras y estrategias blandas.

Las estrategias de influencia duras, como reconoce la autora, oscilan entre

estrategias de cooperación o confrontación (Heldt, 2017). En este sentido encontramos que
China forma parte - sin ejercer el liderazgo activo en ninguna - de coaliciones como el G-
20, el APEC, el G-33, entre otros460, con el fin aumentar el poder de negociación y defender
de manera más efectiva una posición en común (Heldt, 2017). Al referirnos a las
coaliciones, no podemos dejar de lado el peso de China a la hora de las votaciones que
resulta del

“el voto calificado que posee China luego de la adhesión (…), la presencia de la
República Popular se amplía al contar con las representaciones ya existentes de
Hong Kong y Macao y, rivalidad política de por medio, con Taiwán. Así se
conforma un “pequeño bloque” que acrecienta su rol de gran potencia” (Oviedo,
2005:369).

Por estrategias de influencia blandas, la autora entiende que los diferentes miembros
de la OMC, sobre todo los Estados, han aprendido a utilizar las reglas de comercio
existentes para moldear las organizaciones a su gusto sin recurrir a cambios que puedan
resultar perjudiciales para sus intereses (Heldt, 2017). Entre este tipo de estrategias se
encuentra el posicionar a oficiales nacionales en cargos relevantes en los procesos de toma
de decisión y la exigencia de revisiones periódicas más frecuentes a las políticas
comerciales de las partes contratantes (Heldt, 2017).

460 Sitio oficial OMC, disponible en

https://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/groups_by_country_e.htm Visitado 12 de jul. de 18.
1295
 Desde el 2012, China lleva a cabo el “Programa de China para los PMA y las
adhesiones”, también conocido como el Programa de China, que tiene como objetivo
“reforzar la participación de los países menos adelantados en las actividades de la OMC y
facilitar la adhesión de los que todavía no son Miembros”461. Este programa estaba
compuesto inicialmente por tres pilares fundamentales, un programa de Pasantías de la
OMC sobre adhesiones destinado a funcionar como un grupo de asistencia técnica para
ayudar a “recién egresados y jóvenes profesionales de los países menos adelantados (PMA)
y de los países en desarrollo a comprender mejor la OMC y el derecho mercantil, la
economía internacional y las relaciones internacionales en general”462; mesas redondas
anuales de China sobre las Adhesiones a la OMC con el fin de “dar impulso y mantener la
dinámica a fin de facilitar y agilizar las adhesiones de los PMA, y prestar apoyo en el
periodo posterior a la adhesión a los PMA Miembros”463 ; y un impulso a la participación
creciente de los PMA en las reuniones de la OMC financiando la participación de los
coordinadores de estos países en las reuniones consideradas de interés prioritario para
ellos464. En 2015, a estos tres pilares, el Programa de China, sumó dos más. El primero
busca promover el diálogo Sur-Sur sobre los PMA y el desarrollo a través de un “retiro
anual para altos funcionarios” en el que “estarán representados los PMA, y los PMA
Miembros de la OMC, así como un grupo reducido de países en desarrollo Miembros de la
OMC”465; mientras que el segundo consiste en talleres de seguimiento de los exámenes de
las políticas comerciales de los PMA Miembros, con el fin de emprender debates sobre las
reformas apropiadas en esta materia y determinar las necesidades en cuanto asistencia
técnica y creación de capacidad relacionadas con el comercio para integrar las políticas
comerciales de los PMA en las estrategias globales de desarrollo466.

461 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/news_s/pres11_s/pr632_s.htm

Visitado 26 de julio de 2018.
462 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/pillar1_s.htm Visitado
12 de julio de 2018.
463 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/pillar2_s.htm Visitado
26 de julio de 2018.
464 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/pillar3_s.htm Visitado
26 de julio de 2018.
465 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/pillar4_s.htm Visitado
26 de julio de 2018.
466 Sitio oficial OMC, disponible en https://www.wto.org/spanish/thewto_s/acc_s/pillar5_s.htm Visitado
1296
 A partir de los cinco pilares de este programa, Pekín consigue reproducir el
discurso chino sobre la OMC frente los países menos desarrollados y se posiciona como el
mentor y guía en el proceso de adhesión de estos al régimen multilateral del comercio. No
debe pasar por alto la afinidad de China con este grupo de países, consecuencia de
considerarse a sí misma como un país en desarrollo y no como una gran potencia a pesar de
que realmente lo sea (Oviedo, 2005; Chin y Thakur, 2010). De este modo, queda claro
como China hace uso de los marcos normativos existentes para extender sus
particularidades con respecto a las reglas OMC y cimentar su influencia dentro de la
Organización.

Conclusión

Pekín ha demostrado no estar dispuesto, por el momento, en ejercer un rol

hegemónico dentro de la OMC, y a colocar sobre sus hombros el costo de hacerlo.
Actualmente sus objetivos no están dirigidos a la OMC sino que sus objetivos
geoestratégicos están focalizados en consolidar la hegemonía regional a través de la
iniciativa “One Road, One Belt”. No obstante, algunos autores no descartan la posibilidad
de que una vez lograda la consolidación regional, el gigante asiático aspire a la
consolidación de la hegemonía en otros ámbitos (como el de la OMC).

De todas maneras, la crisis del sistema multilateral de comercio por los sucesos
políticos de los últimos años, el aumento de cuotas de poder de los países en desarrollo y la
consecuente parálisis de la Ronda de Doha para el Desarrollo es innegable. A pesar de esto,
como señala Primo Braga, las negociaciones solo son la punta del iceberg y “the WTO
continues to play an important role in fostering transparency in trade practices, monitoring
of trade policies and implementation of existing multilateral rules and agreements, and
providing dispute settlement services” (2017:14). China conserva un rol activo utilizando
tanto estrategias duras como blandas para consolidar su influencia mediante el
establecimiento de coaliciones, la asistencia técnica a países en desarrollo y menos

26 de julio de 2018.
1297
avanzados, como también colocando funcionarios en los cargos relevantes dentro de la
Organización.

Si bien Pekín no está dispuesto a comportarse como una potencia hegemónica

dentro de la OMC, si le interesa mantener funcional el sistema multilateral del comercio y
es el principal defensor de la globalización en foros como el G-20 y el APEC (Primo Braga,
2017). Los avances en la consolidación de poder que desarrolla dentro de la Organización,
por más que sean leves, no deben pasarnos desapercibidos ni tampoco debemos dejar de
observarlos. ¿Será que el Águila Calva quedará finalmente bajo la sombra del Dragón
Oriental? Y si esto sucede ¿China impondrá nuevas reglas de juego dentro de la OMC o se
proclamará defensor de las reglas creadas por Occidente?

La gobernanza global está sufriendo cambios que no se verán de un día para otro, ni
mostrarán efectos significativos de inmediato pero estos cambios ya van delineando las
nuevas configuraciones en las distribuciones de poder.

Referencias bibliográficas

CHIN, Gregory; THAKUR, Ramesh (2010). “Will China change the rules of global order?” The
Washington Quarterly, 33(4), 119-138.

DINGWERTH, Klaus; PATTBERG, Phillipp (2006) “Global governance as a perspective

on world politics” Global Governance, n°12, pp. 185-203.

GAO, Henry S. (2011) “China in the WTO dispute settlement system: From passive rule-taker to
active rule-maker?” En Ricardo Meléndez-Ortiz, Christophe Bellmann y Shuaihua Cheng (Eds.),
Implications for China and Global Trade Governance. A Decade in the WTO (pp. 17-22). Ginebra:
ICTSD Programme on Global Economic Policy and Institutions.

GILPIN, Robert (1975) “U.S. Power and the Multinational Corporation: The Political Economy of
Foreign Direct Investment”. New York: Basic Books.

HAASS, Richard (2018) “Orden Mundial Q.E.P.D.” Project Syndicate

1298
HELDT, Eugénia (2017) “Shaping Global Trade Governance Rules: New Powers’ Hard
and Soft Strategies of influence at the WTO”. European Foreign Affairs Review 22, Special
Issue pp. 19–36

MOSQUERA, Mariano (2018) “China: Transparencia y Pragmatismo” Manuscrito Inédito,

Universidad de Córdoba, Argentina.

OVIEDO, Eduardo D. (2005) “China en expansión” EDUCC - Editorial de la Universidad

Católica de Córdoba. Argentina

PRIMO BRAGA, C. (2017) “The Threat of Economic Disintegration”en PRIMO BRAGA,

C. y HOECKMAN, B. Future of the Global trade order. Ed.: European University Institute

1299
 “Institución y modalidades de intervención.

El impacto de lo instituido en las prácticas cotidianas en salud. Una mirada desde

APS”.

Natalia Bentos.

Correo electrónico: natybentos@hotmail.com

Escuela de Trabajo Social. Facultad de Ciencia Política y RRII, UNR.

Centro de Salud Eva Duarte. Secretaria de Salud Pública. Municipalidad de Rosario

Área Temática: Metodología y Didáctica de las Ciencias Sociales.

Mesa Redonda - Intervenciones en el campo de lo social: Sentidos posibles en el entramado

entre lo singular y lo colectivo.

Resumen: El presente escrito intenta reflexionar sobre la organización y la forma de trabajo de

una institución de salud y su impacto en los modos de llevar adelante la atención y la intervención
en lo social poniendo a consideración los diferentes obstáculos y elementos que interpelan,
caracterizan y complejizan el escenario en el cual se desarrolla la práctica profesional cotidiana en
un Centro de Atención primaria para la Salud del Barrio Villa Urquiza dependiente de la Secretaria
de Salud Pública Municipal. El mismo se encuentra ubicado en el Distrito Oeste, uno de los
territorios más populosos y en constante crecimiento en la ciudad de Rosario. El proceso de
intervención se desarrolla en contacto con otras disciplinas y saberes del campo de la salud donde
se definen diversas estrategias para el abordaje de los problemas que constituyen la cuestión
social en la actualidad. En esta convivencia coexisten modos que intentan conservar, resistir o
instalar formas de atención que van configurando el modo de ser de la institución, el de sus
trabajadores/as y el de los sujetos que la transitan todos los días.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

1300
 Breve introducción.

Para Graciela Frigerio “La institución remite a lo establecido, lo relegado, lo que aparece
como norma ante los actores que pertenecen a ella, vinculando, reuniendo, administrando
funciones y procesos heterogéneos: sociales, culturales, económicos y psíquicos”467.

Considerando que las instituciones son construidas y constructoras de leyes, normas,

nociones, objetivos, que se ajustan a un marco normativo regulado por un órgano superior y que
en su interior se desarrollan estrategias, luchas por el poder y la hegemonía, etc., me propongo
reflexionar en este ensayo sobre la organización y la forma de trabajo de una institución de salud y
su impacto en los modos de llevar adelante la atención y la intervención en lo social poniendo a
consideración los diferentes obstáculos y elementos que interpelan, caracterizan y complejizan el
escenario en el cual se desarrolla la práctica profesional cotidiana.

Asimismo, Lapassade (1977) menciona al procedimiento que apunta a sacar a luz ese nivel
oculto de la vida de los grupos y su funcionamiento: el análisis institucional. El análisis
institucional, se convierte en la herramienta para ver lo no dicho, los movimientos de las
complejas relaciones que hacen a la institución.

Ponerle palabras a las vivencias de la vida diaria en el ámbito laboral, me permitirá

reconstruir las ideas que se intentaran desarrollar para dar cuenta de ellas en este escrito.

Para ello, es necesario situar mi trabajo desde fines del mes de Junio de 2017, en un
Centro de Atención primaria para la Salud del Barrio Villa Urquiza dependiente de la Secretaria de
Salud Pública Municipal. El mismo se encuentra ubicado en el Distrito Oeste, uno de los territorios
más populosos y en constante crecimiento en la ciudad de Rosario. El proceso de intervención se
desarrolla en contacto con otras disciplinas y saberes del campo de la salud donde se definen
diversas estrategias para el abordaje de los problemas que constituyen la cuestión social en la

467 Frigerio, Poggi, Tiramonti. Cap 1. Los conceptos de la cultura y de imaginario institucional. Ed.
Troquel. Buenos Aires. 1993.
1301
actualidad. En esta convivencia coexisten modos que intentan conservar, resistir o instalar formas
de atención que van configurando el modo de ser de la institución, el de sus trabajadores/as y el
de los sujetos que la transitan todos los días.

Como reflejo de la sociedad civil, las instituciones son una compleja trama construida y
constructora de sujetos y de imaginario social468 , lo imaginario en relación a la producción de
significaciones colectivas. Toda institución genera movimiento entre lo instituido o, al decir de
Castoriadis, imaginario social efectivo y lo instituyente o imaginario social radical. Siguiendo el
pensamiento de Ana María Fernandez469, en cada institución se juega“ su capacidad de conservar
lo instituido pero también su potencialidad instituyente de transformación , sitúa la dimensión de
la producción de significaciones colectivas- por ende la construcción de subjetivación- como
temática inseparable del problema del poder, o dicho de otra manera, establece la relación entre
imaginarios sociales, subjetividad y producción de transformaciones sociales e instala la dimensión
del poder en el centro mismo de la producción de subjetividad”.

Las marcas de la institución en el proceso de trabajo

Uno de los factores que permite dimensionar la configuración que va adquiriendo el

quehacer profesional es analizar la importancia que tiene, para la lógica de conducción y gestión
de la institución, demostrar la atención en cantidad, es decir, el aumento del número de
adscriptos por parte de los profesionales y, mediando para este logro, la circulación de un discurso
de accesibilidad, cumplimiento y garantía de derechos para la población de referencia. Es
apropiado traer las palabras de Sousa Campos quien enuncia que “la organización real de una
institución o un modo de producción de servicios de salud…reflejan intereses, directrices y valores
dominantes… las lógicas de gobierno y de los procesos de trabajo no son nunca inocuas.” (1998; 3).

468 “La noción de imaginario social fue inaugurada por Cornelius Castoriadis en 1964, y alude al
conjunto de significaciones por las cuales un colectivo- grupo, institución, sociedad- se instituye como tal;
para que como tal advenga, al mismo tiempo que construye los modos de sus relaciones sociales-
materiales y delimita sus formas contractuales, instituye también sus universos de sentido. Las
significaciones sociales, en tanto producciones de sentido, en su propio movimiento de producción
inventan -imaginan-el mundo en que se despliegan.” Fernandez Ana María "Las lógicas colectivas.
Imaginarios, cuerpos y multiplicidades". Cap 2. Ed. Biblos-2008.
469 Idem.
1302
 Este mandato para el desarrollo de la función específica, no deja de generar efectos entre
los integrantes del equipo de salud. El aporte de Carmina Puig nos ayuda a desplegar esta idea al
enunciar que una de las expresiones de tensión “es la falta de complementariedad entre los
valores de los profesionales y los valores de los administradores-responsables de los servicios. Los
profesionales quieren autonomía, facilidades para realizar su trabajo; mientras que los
administradores-responsables exigen control. En este caso, las aspiraciones de los profesionales no
encajan en la organización y esto también genera malestar. Cuando este malestar supera el límite
de tolerancia de los profesionales y, además, no se facilitan mecanismos de contención, pueden
emerger la confusión, la perturbación o los ataques contra la institución… la desmotivación, el
desinterés, el cansancio…” (2015:113)

Sumado al requerimiento cuantitativo aludido, la crisis económica actual junto a la pérdida

del empleo formal, aumentó de forma considerable el porcentaje de la población que no pudo
conservar su obra social o mantener el pago de su sistema de medicina prepaga, los costos de
consultas y estudios, etc., y concurre al Centro de Salud generando una tensa convivencia entre las
formas esperadas de atención donde se entrecruzan lógicas conocidas en las instituciones privadas
con las dinámicas de lo público. En este sentido, hay un cruce de la población adscripta, que ha
concurrido históricamente, con un sector que arriba ante el desmantelamiento gradual de los
derechos cubiertos por el empleo.

Con el desmantelamiento del Estado de Bienestar y la consolidación del neoliberalismo, se

manifiestan una serie de cambios que tienen un impacto directo en el abandono de los sistemas
de protección social con incidencia directa en el deterioro de las condiciones de vida de población.
En el contexto actual, el trabajo vuelve a perder centralidad en la vida personal y social como los
procesos que en su seno se despliegan. En la lógica política de los gobiernos de derecha en la
región, el discurso de la responsabilización individual se impone, en detrimento de los derechos
básicos de los ciudadanos. Transferencia de recursos, ajuste fiscal, crisis económica, inflación,
reducción de la capacidad de consumo de los sectores populares van tejiendo un mapa donde se
aglutinan diversas expresiones de lucha de colectivos y organizaciones sociales, sindicales y
políticas frente a las consecuencias de la restructuración productiva del capital.

En este contexto, el Centro de Salud también es un àmbito que aparece convulsionado de

forma casi permanente.

Y la disposición de su espacio físico y material no es un dato menor contribuyendo a

condicionar hábitos y costumbres. Como ejemplo se puede mencionar las tradicionales largas
1303
colas frente a la administración para acceder a turnos programados y con especialidades del
segundo nivel; los malos entendidos en la transmisión de la organización institucional en cuanto
los servicios prestados, la ausencia de un lugar de reunión para llevar adelante encuentros que
trasciendan el control médico, la dificultad para sostener entrevistas en lugares que guarden la
privacidad de los pacientes y sostener reuniones con otros equipos. Son estas algunas de las
dificultades que contribuyen a provocar malestares, de forma reiterada, en la convivencia entre
los trabajadores de la institución, entre ellos y la población y entre la misma población que
transita la institución. En dicha circulación se va creando una particular manera de habitar sus
espacios de forma cotidiana, generando mayores o menores procesos de humanizaciòn,
condicionando las interacciones, relaciones, criterios, normas, actividades, rituales y roles que allí
se desenvuelven. En ese tiempo se van internalizando pautas que posteriormente se ponen en
práctica de forma individual, social y comunitaria.

La exigencia por la atención sin demora, el pedido de una respuesta instantánea, y el

planteo de problemas que son mayores a la posibilidad de propiciar una respuesta acorde, el
surgimiento de nuevos o reconfigurados problemas por los cambios sucedidos en las ultimas
décadas con dificultades para pensarlos desde las referencias conocidas y aprehendidas, van
modelando un tipo de demanda urgenciada que suele tornarse codificada a partir de escuchas
fragmentadas, donde los saberes se presentan departamentalizados y sin una construcción
conjunta e interdisciplinaria, influyendo en la forma de constituir y abordar los problemas sociales.
De este modo, un problema puede aparecer como tal a partir de la interpretación de
cosmovisiones individuales y con dificultad para el encuentro con otros interrogantes. En
determinadas ocasiones, este proceder, habilita el pedido de actuaciones instantáneas a Trabajo
Social, colocando así, a la profesión en el histórico mandato de la gestión mecánica de recursos, en
un lugar de subordinación, desde una lógica auxiliar para con profesiones hegemónicas y con
prácticas prescriptivas. Según Muñoz,“… la tendencia ha sido configurar equipos integrando a
profesionales de diversas disciplinas para implementar programas y proyectos sociales, sin
embargo, el hecho de que los equipos se constituyan multidisciplinariamente no implica
necesariamente que logren realizar intervenciones sociales con mirada interdisciplinar.” (2011: 86).

El tiempo de atención, la falta de espacio físico, entre otros, generan modalidades de

desarrollar la tarea que dificultan el intercambio de reflexiones, con comprensiones
parciales que tornan urgentes las diferentes situaciones, entorpeciendo o sin llegar a
concretar el momento de reunión para el diseño de una estrategia. De acuerdo a De la
Aldea, “El que viene no siempre tiene que llevarse una respuesta-solución. La solución
puede ser sencillamente mirar el problema, aportar una ampliación en la mirada sobre
cómo son las cosas. A veces se piensa que dar una solución es resolver el problema tal
como uno lo definió. Pero tal vez la solución sea hacer una redefinición del problema.”

1304
 Podríamos inferir en este procedimiento, que la atención en la emergencia refuerza una
dinámica institucional que delimita un tipo de práctica que prioriza el hacer y al mismo tiempo
configura un sujeto de intervención determinado. Es necesario entonces que las disposiciones
institucionales, “posibiliten el diálogo, voluntades para ello y habilidades en la traducción de
lenguajes en función del entendimiento (…) que permitan el intercambio y la construcción colectiva
de respuestas y nuevas preguntas. Se trata de un cambio de lógica, de un tránsito que va desde el
autoconcepto profesional de “experto”, hacia la apertura cognitiva fundada en la convicción de
que el conocimiento que se porta es incompleto y que se necesita la mirada de otros para realizar
un mejor y más efectivo proceso de intervención social. El diálogo interdisciplinar podría ser
considerado entonces un horizonte…” (Muñoz, 2011:93) y el núcleo de acercamiento para
construir los problemas de intervención.

En varias oportunidades, la ansiedad transmitida y asumida, direcciona un modo de

intervenir urgenciado, con el agravante de la focalización de las políticas sociales y de la
reconfiguración de las instituciones del Estado en el modelo neoliberal y con el concomitante
empeoramiento de las condiciones de vida de la poblaciòn. Aquí es oportuno traer nuevamente el
pensamiento de Elena de Aldea sobre la subjetividad heroica como modo específico de situarse
ante un problema “… es una forma que adopta esa máquina de pensar y hacer que es la
subjetividad, (…) cuando la comunidad `no es lo que debería ser` (…) La subjetividad heroica se
nutre en la urgencia. Por eso, hay que introducir tiempo, armar dispositivos que impidan la
repetición y estorben los hábitos. El acto de pensamiento introduce tiempo, necesario para ver qué
se produce en esa duración.”

La emergencia, el parcelamiento de las disciplinas no contribuyen al diseño de estrategias

conjuntas y a la construcción de prácticas compartidas. Por ello, “Si los equipos profesionales
dedicados a la intervención social cuentan con la participación de distintas miradas disciplinares
para construir sus diseños, sus orientaciones para la implementación y sus dispositivos de
evaluación, la propia intervención gana riqueza, tanto por los conocimientos y experiencias
diferenciadas que cada profesional porta, como por las posibilidades de innovar en esta
conjunción.” (Muñoz, 2011:94).

Si bien ciertos modos hegemonizan el funcionamiento institucional, aparecen

maneras que proponen provocar formas más saludables de transitar la salud personal y
colectiva mediante la apertura de espacios de participación de la comunidad470, como

470 Desde mediados del año 2017, se inicia la participación de adolescentes y jóvenes en el Programa
Nueva Oportunidad. Al mismo tiempo comienza a funcionar el Espacio de plantas medicinales y
tradicionales y continúa el encuentro semanal de Alimentación Saludable con el acompañamiento de
algunxs profesionales del Centro de Salud. Por problemas edilicios, se suspendió temporalmente el Taller
1305
también apuestas a un abordaje integral de las demandas, habilitando significaciones,
singularidades, deseos emergentes en las situaciones problemáticas de los sujetos.
Carballeda enuncia que “Se es sujeto de derecho, pero también sujeto deseante. Este
reconocimiento desde el imaginario social y desde la propia subjetividad, genera
demandas relacionadas con derechos subjetivos que no estaban inscriptos en los sistemas
clásicos de prestación e intervención. Estas transformaciones, llevan momentáneamente a
precarias búsquedas de abordajes de tipo transversal, que conviven con las lógicas
institucionales de los problemas que siguen siendo afrontados por separado o por sector.”
(2007: 12).

Al mismo tiempo, comienzan a instalarse preguntas en torno a las maneras de

relación propiciadas al interior del efector y con otras instituciones del territorio, como
también por las responsabilidades del Estado en el conjunto de las políticas públicas y por
la sobrecarga de demandas que no encuentran recepción en otras oficinas o dependencias y
recaen en el equipo de salud. Entre lo que persiste y emerge, transita la institución y esta
“no es un lugar, sino una relación entre los instituyentes y lo instituido que da lugar a la
institución como espacio inacabado y en permanente construcción. Por eso, nos propone
Leal (2003) que es mejor hablar del espacio institucional y de que está atravesado por
fuerzas que van más allá de los límites físicos del establecimiento, que tienen efectos
sobredeterminantes sobre las prácticas.” (Puig, 2015: 113)

La institución como organizadora del proceso de trabajo del Trabajo Social.

Iamamoto (2003) sostiene que el Trabajo Social se conforma como trabajo situado en la
especialización del trabajo colectivo, inscripto en la división social y técnica del trabajo. El sentido
de esta afirmación ubica el ejercicio profesional en una profunda contradicción, en la medida en
que se desarrolla en el espacio de intereses opuestos, de acuerdo a las necesidades de las clases
sociales, lo cual presume aprehender la práctica profesional condicionada por las relaciones entre
la Sociedad Civil y el Estado. La autora agrega que la práctica profesional se inscribe en el ámbito
de los procesos y relaciones de trabajo, lo que lleva a considerar todos los componentes presentes
en su desarrollo, desde sus objetos, medios de trabajo, etc. hasta las condiciones y relaciones en
que los profesionales están envueltos. De esta forma, los elementos que entrecruzan el accionar
de la profesión conforman, asimismo, el proceso de trabajo en el cual se inscribe y desarrolla el
Trabajo Social. Precisamente, la institución “no es un condicionante más del trabajo del Asistente
Social. Ésta organiza el proceso de trabajo donde este participa.” (Iamamoto, 2003: 82)

de Desarrollo Infantil para niñxs de 0 a 3 años.

1306
 Es sustancial dar dimensión a la idea de proceso de trabajo considerando la
complejidad de componentes que atraviesan una problemática. Para M. Bonicatto, en el
ejercicio profesional del Trabajador Social es indispensable “no sólo el reconocimiento de
los padecimientos, condiciones y posibilidades que ofrece la situación, incluyendo los
actores sociales que la constituyen y producen, sino las tramas explicativas que visibilizan
cuales han sido y son los factores que inciden en que esa escena se encuentre así
constituida.” (2010:42) También la autora manifiesta que “hay una gran diferencia entre
trabajar con problemas y trabajar con malestares” y que “transformar un malestar en un
problema es parte del ejercicio que realiza el trabajador social como cientista social.”471

El Trabajo Social como profesión inserta en los procesos de trabajo, recibe también el impacto
de las reformas en el campo legal, y de la sanción de leyes nacionales que enmarcan la defensa, el
cumplimiento y garantía de derechos con fuerte incidencia en las instituciones y en los
organismos públicos. Estas sustantivas transformaciones y la emergencia y/o reconfiguración de
temas y debates irrumpen en “los nuevos escenarios de intervención en lo social que se
caracterizan por ubicarse en una dimensión espacio-temporal relacionada con la denominada
"crisis de la modernidad", lo que implica una serie de fisuras y continuidades en conflicto472. Por

471 Grassi sostiene que la cuestión social que expresa la falla estructural del capitalismo moderno no
aparece como contradicción de esa fractura y la cuestión social, que en cada época, se presenta y
particulariza en problemas sociales, expresa como ésta se interroga, se interpreta, se resuelve, etc.
Siguiendo su planteo, expresa que la definición de un problema depende de procesos de hegemonización,
donde se imponen los términos con que se nomina, describe y especifica el contexto de referencia al cual es
remitido. Según su planteo una aflicción no es por sí un problema social a menos que se constituya en tal
por la acción de sujetos interesados en imponer un determinado estado de cosas, como una situación
problemática para el conjunto de la sociedad. O porque dicha aflicción tiene una significación que cuestiona
la legitimidad del sistema institucional por sí misma. La disputa es por los términos en que se imponen y el
contexto en el que se definen y enmarcan las soluciones. Un problema se define, además, inscripto en una
red de problemas. Disputar su definición es también determinar sus causas, atribuir responsabilidades,
determinar ámbitos de competencia en las soluciones y alcances de la voluntad política de intervención. La
definición de problema social es objeto de disputas políticas y teóricas que enmascaran intereses que
orientan la acción en lo atinente a la solución del mismo, planes y programas de los diversos sectores de la
política social del Estado.

472 Según Dubet, “Durante los últimos treinta años, la imagen de las instituciones se vio
profundamente desestabilizada …Por más que en todas partes… se encuentran rasgos o segmentos del
programa institucional , parece evidente que gran cantidad de prácticas y de símbolos se alejan de ella
paulatinamente …Aquello que la imagen clásica de la modernidad había puesto en el candelero como un
sistema homogéneo y coherente se desarticula ante nuestra mirada: los valores son contradictorios entre sí;
las murallas de los santuarios se desmigajan ante el ímpetu de las demandas sociales y de las
reivindicaciones individualistas, y progresivamente se transforman las representaciones de la socialización.
1307
otra parte, esta nueva situación,…, requiere una nueva agenda para la intervención en lo social que
abarca una serie de temas relevantes: la aparición de nuevos interrogantes, el surgimiento de
nuevos aspectos institucionales, la emergencia de nuevas problemáticas sociales, y la consecuente
aparición de nuevas formas de comprender y explicar lo social que se transforman en otras y
diferentes perspectivas en las ciencias sociales. Todos estos cambios impactan en forma relevante
en la intervención, ya que la demanda de nuevas modalidades, formas, instrumentos y métodos
traen como consecuencia nuevos aspectos teóricos… A todas estas cuestiones se suma en la
actualidad la existencia de una revisión acerca de los problemas sociales que aborda en forma
diferente los aspectos de la denominada `nueva cuestión social`, especialmente desde la
perspectiva de la `construcción de problemas sociales`. Esto último implica también la necesidad de
revisar las formas de la intervención, en especial la asignación de etiquetas, rótulos y estigmas,
todos los cuales serían construcciones sociales que en la intervención podrían ser sustentadas o
también deconstruidas.” (Carballeda, 2012: 42)

Bibliografía

- Bonicatto, María. La producción del conocimiento en Trabajo Social y sus aportes a la

intervención. Escenarios. Revista Institucional de la Facultad de Trabajo Social. Universidad
Nacional de La Plata. Año 10. Nº 15. 2010

- Carballeda, Alfredo J.M. Escuchar las prácticas. La Supervisión como proceso de análisis de la
intervención en lo social. Espacio Editorial. Buenos Aires. 2007.

- Carballeda, Alfredo. La intervención en lo social. Exclusión e intervención en los nuevos

escenarios sociales. Buenos Aires. Paidós. 2012.

Al respecto, es preferible hablar de modernidad tardía antes que de posmodernidad, pues no hay ruptura
con el programa institucional; tampoco pasaje brutal de un modelo al otro, sino una suerte de prolongada
implosión surgida de la modernidad en sí cuando se prosigue el proceso de racionalización, de desencanto y
diversificación de la vida social y de sus representaciones.” (2006: 64)

1308
- Frigerio, Poggi, Tiramonti. Cap 1. Los conceptos de la cultura y de imaginario institucional. Ed.
Troquel. Buenos Aires. 1993.

- Grassi, Estela. Cuestión Social, cuestión de Estado: lo político de la política social. Facultad de
Ciencias Sociales. UBA

- Iamamoto, Marilda. El Servicio Social en la contemporaneidad. Trabajo y formación profesional.

Brasil. Cortez Editora.2003

- Lapassade, Georges. Grupos, organizaciones e instituciones. Ediciones Guernica. Argentina.1977.

- Muñoz, G. 2011. Contrapuntos Epistemológicos para Intervenir lo Social: ¿Cómo impulsar un

diálogo interdisciplinar? Cinta moebio 40:84-104 www.moebio.uchile.cl/40/munoz.html

- De la Aldea, Elena. La subjetividad heroica. Un obstáculo en las prácticas comunitarias de la

salud.

- Sousa Campos, Gastón. Equipos matriciales de referencia y apoyo especializado: un ensayo sobre
reorganización del trabajo en salud. 1998

1309
 “La recolección informal en Rosario.
Condiciones de trabajo, lógicas territoriales y tensiones políticas”

Autores:
Rodríguez Musso, Jazmín: CEDeT-Rosario, Fac. de Ciencia Política y RRII-UNR jazminrodmuss@gmail.com

Piatti, Matías: Fac. de Ciencia Política y RRII-UNR

matiaspiatti@hotmail.com

Moskat, Vladimir: Fac. de Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura-UNR. Taller Ecologista

moskat.mirko@gmail.com

Castagno, Alejandro: CEDeT-Rosario, Fac. de Ciencia Política y RRII-UNR

alecastagno@gmail.com

Beckmann, Erika: CEDeT-Rosario, Fac. de Ciencia Política y RRII-UNR

eri.beckmann@gmail.com

Resumen: Los recolectores informales de residuos de Rosario constituyen un colectivo social

amplio, diverso y dinámico. Son múltiples las trayectorias laborales y de vida de sus integrantes: al
sector lo nutren trabajadores “de oficio” que heredaron el “saber hacer” en el marco de una
tradición familiar y trabajadores “caídos” de la clase media que, excluidos del mercado laboral
formal participan de la actividad en función de las coyunturas económicas. Cada crisis económica
que azota a nuestro país vuelca nuevos trabajadores a la actividad, que parece adormecerse o
matizarse con otras, en los años de bonanza.

En este marco, y dada la escasa información con que se cuenta acerca de los modos de
realización de esta actividad en nuestra ciudad, en la presente ponencia nos proponemos
visibilizar y analizar las lógicas de trabajo de los recolectores informales, en particular: las
condiciones sociales y económicas de las familias que lo realizan, los modos de ejercicio de la
recolección, y los espacios y actores vinculados a la comercialización.

Por otro lado, nos proponemos reconstruir algunos eslabones de la cadena de valor del
plástico, sobre todo de aquellos más próximos a la actividad de los recolectores para situar y
valorizar el aporte que realizan.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y RRII de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

1310
1311
 Introducción

La ponencia es un producto de los debates, aprendizajes e información recolectada en el

marco del proyecto "Asociativismo y Economía Social como estrategia de organización colectiva e
inclusión social: Fortalecimiento del sector de Recolectores y Recuperadores de la Ciudad de
Rosario" en el cual trabajamos entre los años 2015 y 2017. Esta iniciativa fue seleccionada por la
Secretaría de Políticas Universitarias del Ministerio de Educación de la Nación en el marco de la
primera convocatoria del Programa de “Educación en Cooperativismo y Economía Social en la
Universidad” y se encuentra radicada en la Universidad Nacional de Rosario. En el marco de este
proyecto, se desarrolló un trabajo de campo que incluyó la realización de entrevistas a diversos
actores, y una encuesta a recuperadores informales. La información referente a las encuestas está
actualizada al mes de Octubre de 2016, mientras que las entrevistas correspondientes a la
reconstrucción de la cadena de valor fueron realizadas entre Julio y Septiembre de 2017.

Los inicios de esta investigación se enmarcaron en un contexto de mucha convulsión social

debido a la sanción en el año 2010 de una ordenanza -Ordenanza 8726473- que establecía acciones
tendientes a la reducción de la utilización de la tracción a sangre, hasta llegar a su total
prohibición, efectivizada en marzo de 2017474. Por lo que el espíritu del proyecto intentó conjugar

473 La Ordenanza 8.726 es una normativa municipal que “tiene por objeto el ordenamiento de las
actividades de los Recolectores Urbanos Informales de Residuos Sólidos y el reemplazo de los vehículos de
tracción a sangre animal”. La misma responde a “planteos, denuncias y reclamos en muchas oportunidades
de todas las asociaciones proteccionistas que trabajan en la ciudad” sobre el uso de equinos para la
recolección de materiales reciclables. Por ende, plantea la creación de un equipo de autoridad de aplicación
para realizar un registro de personas carreras, controlar las situación de circulación y evaluar la situación
social de cada persona y/o grupo familiar vinculada a la actividad para considerar su posterior conversión a
otro tipo de labor. Con la normativa se desarrolló en el año 2011 el único registro oficial de personas
relacionadas con la recolección informal basada en el uso del caballo para trabajar y el chipeo de los
animales. Véase: http://www.rosario.gov.ar/mr/normativa/otras-normas/ordenanzas/ordenanza-8726-
2010-1

474 Se efectiviza a partir de que el 26 de Marzo del 2017, la Intendenta Mónica Fein declara en el
discurso de inicio de sesiones del Concejo que se “finaliza la tracción a sangre en la ciudad” en el marco del
Programa Andando. Por lo que se avanzó con la quita de los animales que estuviesen en la vía pública
transportando materiales reciclables.

El Programa Integral para Recuperadores Urbanos y Eliminación de Tracción Animal “Andando”, se

explica como el periodo de transición, de un lapso de 24 meses, entre la ordenanza 8.726 y su fecha límite
de tolerancia que era, precisamente, el 31 de Marzo de 2017. El objetivo del programa se presenta como el
de "generar condiciones de oportunidad laboral alternativas a la recolección de reciclables con tracción a
sangre" con el fin de eliminar la tracción a sangre en la vía pública. A los carreros se les ofreció un "menú de
opciones" o alternativas laborales a cambio de la entrega del caballo: ayuda económica; bicicletas,
máquinas de coser, herramientas de jardinería, bordeadoras, maquinas panificadoras y hornos de cocina, y
también, cursos de capacitación en oficios como albañilería, pintura, herrería, panificación, auxiliar de
peluquería y manicura, electricidad y reparación de artefactos eléctricos, carpintería básica, operador de
máquinas de coser industriales y camisería, computación. Otros pocos comenzaron a trabajar en la Planta de
Tratamiento y Compostaje de Residuos y en huertas de Agricultura Urbana. Si bien se avanzó con el registro
1312
tanto la producción de información acerca del trabajo de carreros, cartoneros y cirujas, como la
realización de un aporte a la valorización del trabajo de recolección, separación y reciclaje de
residuos sólidos urbanos, que varios grupos -con muchas dificultades- vienen realizando en la
ciudad.

Es necesario aclarar que este proyecto fue formulado y desarrollado en conjunto entre un
equipo de la Facultad de Ciencia Política de la UNR y la Asociación Civil Taller Ecologista.

1. El trabajo de “carreros”, “cartoneros” y “cirujas” en la ciudad

En los últimos años en la ciudad de Rosario la tarea de la recolección informal ha visto

incrementar la cantidad de personas que recurren a esta actividad como medida de sustento para
ellos y sus familias. La pérdida de puestos de trabajo -significativa en el sector formal, y mucho
más en el informal-, la contracción del mercado interno y el aumento en el costo de vida
impulsado por la suba de los precios de los productos de primera necesidad, hicieron que más
personas se volcaran a la recolección y venta de materiales en la ciudad. Al conjunto de personas
que se vienen dedicando a la actividad desde hace años, hasta llegar a ser una labor transmitida
intergeneracionalmente entre las familias, se han incorporado todo un nuevo grupo de personas
que se acercan por primera vez o, en todo caso, habían podido acceder a un empleo y
nuevamente deben recurrir a este tipo de trabajo para poder subsistir.475

La información sobre este colectivo de trabajadores y este tipo de actividad en la ciudad de

Rosario suele ser escasa, y es muy difícil cuantificar cuántos trabajadores se desempeñan en ella.
En los últimos años las únicas fuentes documentales fueron relevamientos parciales desarrollados
por el municipio (uno de ellos, abarcó sólo uno de los seis distritos de la ciudad) y los registros de
grupos particulares de recolectores: aquellos a quienes se les autoriza el trabajo en el microcentro
de la ciudad; los que ingresan al único basural municipal aún existente en el éjido urbano de
Rosario -conocido como “Bella Vista”, por el barrio en que se ubica-; y el registro de carros y
caballos desarrollado a partir de la sanción de la Ordenanza mencionada al inicio, cuyo propósito
era reducir progresivamente el uso de carros tirados por caballos. Pero muchos trabajadores, por
no estar incluidos en estas particularidades, o por temor a posibles restricciones en su actividad,

de equinos, y algunos carreros entregaron su animal, pocos de ellos lograron una efectiva reconversión e
inserción laboral en las alternativas ofrecidas por el municipio.

475 “Por la crisis, se triplicaron los recolectores informales” La Capital, 22/06/17. Disponible en:

http://www.lacapital.com.ar/la-ciudad/por-la-crisis-se-triplicaron-los-recolectores-informales-
n1420565.html

1313
no participaron de estos relevamientos, por lo cual, la magnitud de este colectivo de trabajadores
en la ciudad es aún incierto.

A la escasa información oficial hay que sumarle la dificultad de obtener o recolectar datos
sobre los modos de realización de la actividad, que son amplios y variados de acuerdo al sector de
la ciudad donde se realice, los medios de transporte utilizados y las estrategias organizativas que
cada grupo lleva adelante. Y como referimos más arriba, tanto el ingreso como el egreso de la
actividad son constantes, lo que hace muy fluctuante su población por lo que los datos brindados
sobre la recolección informal pueden quedar rápidamente desactualizados.

En función de estos factores y situaciones es que nos propusimos visibilizar y analizar las
lógicas de trabajo de los recolectores informales, en particular: las condiciones sociales y
económicas de las familias que lo realizan, los modos de ejercicio de la recolección, y los espacios
y actores vinculados a la comercialización. Por otro lado, nos proponemos reconstruir la cadena de
valor de uno los principales materiales: papel y cartón, plásticos (polietileno, polipropileno y pet),
y vidrios; situando y valorizando en ella el aporte de los recuperadores informales. Sin embargo,
dado que se trata de una investigación en curso, sólo incluimos aquí información relativa a los
emprendimientos de transformación de plástico. Los emprendimientos o empresas que
industrializan otros materiales forman parte del relevamiento que estamos realizando al momento
de cierre de este artículo.

Para cumplir con estos propósitos, recurrimos a variadas técnicas de producción de

información. Los resultados que aquí se presentan -que son parciales- se apoyan principalmente
en una serie de entrevistas realizadas a referentes territoriales, de grupos de cartoneros, a
titulares de comercios de compra y venta de materiales, y a emprendimientos de agregado de
valor; y por otro lado, en una encuesta realizada entre los meses de junio y octubre de 2016. Se
realizaron un total de 119 encuestas en seis barrios de la ciudad (Empalme Graneros, Vía Honda,
La Antenita, La Lagunita, Saladillo y Mangrullo) y cinco puntos de acopio ubicados en el
microcentro. Las encuestas no pueden considerarse representativas del universo de
recuperadores que trabajan en Rosario, pero contribuyen a ilustrar diferentes lógicas de ejercicio
de la actividad.

Mapa 1: Puntos de realización de encuestas a recolectores

1314
 Referencias:

1- Empalme Graneros: Las encuestas se realizaron en la sede de la Cooperativa “Cartoneros Unidos”, ubicada
sobre Felipe Moré casi en la esquina con Juan José Paso, muy próxima a las vías del FFCC Belgrano.

2- Acopio Wheelwright y Pueyrredón: Este es un punto de acopio autorizado (de manera informal) por el
municipio. Funciona en terrenos fiscales nacionales, en inmediaciones de la playa de maniobras del FFCC y la Estación de
Trenes Rosario Norte. Allí, un referente del lugar compra materiales a recuperadores que recorren el microcentro a pie.

3- Barrio Vía Honda: Es un barrio muy extenso, recostado sobre las vías del tren, entre Bv. Segui y Av. Uriburu.
Las encuestas se realizaron con el acompañamiento de una referente territorial, en torno al Pje. Patagones, entre
Quintana y Garibaldi, aproximadamente.

4- Barrio Saladillo y Mangrullo: Localizados en el extremo sur de la ciudad, Saladillo se encuentra entre las calles
Lamadrid, Belgrano, Avenida de la Circunvalación y Calle Huella. El asentamiento Mangrullo, se halla pasando la Av. de
la Circunvalación, alrededor del Rió Mangrullo y en parte de los terrenos del Ente Administrador del Puerto Rosario
(ENAPRO) donde están las calles Mangrullo, extensión de la Calle Lamadrid, calle Huella y Plutarco Bis. Allí, las encuestas
fueron realizadas predominantemente a recolectores que utilizaban carros tirados por caballos.

5-Barrio La Antenita: Este barrio está situado en cercanías del Mercado de Concentración de Fisherton, se
1315
accede por calle San José de Calasanz (continuación de calle Mendoza) al 8500 aproximadamente. En este barrio
también fue muy importante la presencia de carreros.

6-Esquina Paraguay y San Lorenzo: Se trata de otro de los puntos de clasificación y acopio que funciona con
autorización del municipio, y con el cual se referencia un grupo de 5 recolectores.

7-Centro Cultural La Toma: Ubicado en Tucumán al 1300, la cooperativa de trabajo que gestiona el edificio
(recuperado a partir de la quiebra del ex-Supermercado Tigre) cedió a un grupo de recolectores (con vínculos
principalmente familiares), un espacio del amplio predio destinado al estacionamiento para clasificar y acopiar allí
material, que es comercializado una vez por semana.

8-Barrio Martín (Ayacucho y Pje. Santa Cruz): Este punto de acopio está ubicado también muy cerca del
microcentro. Tiene la ventaja de estar emplazado en una manzana cercada pero sin construcción, por lo que no tiene
mucho tránsito de peatones.

9- Esquina Italia y San Luis: Se trata de otro de los puntos de clasificación y acopio que funciona con autorización
del municipio. Allí trabaja un grupo de recolectores donde se tiene como referencia al Sr.Junco. Al igual que en los casos
de Paraguay y San Lorenzo y de Barrio Martin, los materiales deben ser retirados todos los días.

10- Barrio La Lagunita: Las encuestas fueron realizadas en la plaza del barrio, en las inmediaciones de Bv. Segui
al 6300. También se recorrieron algunas casas cercanas.

Del total de personas entrevistadas, 95 fueron varones (lo cual equivale al 80%) y 24
mujeres (20%). En cuanto a las edades, obtuvimos la siguiente distribución:

Tabla 1: Distribución por edad de las personas encuestadas

Rango de edad Cantidad Porcentaje

Menores de 18 10 8%

De 18 a 29 52 44%

De 30 a 39 28 24%

De 40 a 49 12 10%

De 50 a 59 13 11%

De 60 en adelante 4 3%

Observamos en torno a las edades que el rango con mayor presencia en la actividad
corresponde a aquellos que se encuentran en la franja de los 18 a 29 años. Esto podría señalar la
existencia de una población joven que busca en la recolección una estrategia de subsistencia. Si a

1316
esto le sumamos que el 24% corresponde a la franja de 30 a 39 años obtenemos que el rango de
los 18 a 39 años suponen un 64% del total de encuestados.

1.1 Descripción de las condiciones sociales y económicas del sector analizado

A laa hora de observar la información en torno a los datos sociales de los encuestados,
empezaremos con los relacionados a la escolaridad. En cuanto a la asistencia o no a
establecimientos educativos, un 85% dice que no asiste pero asistió. El resto de las opciones
opc se
completan con un 8% que asiste actualmente (son 10 personas, cinco de las cuales están cursando
el primario, y cinco el secundario) y un 7% que nunca lo hizo.

Gráfico 1: Asiste o asistió a la escuela

Con respecto a los niveles de escolaridad alcanzados por la población encuestada,

comprobamos que un 46% tiene primario incompleto, seguido por un 32% que alcanzó a terminar
el nivel primario. Solo un 15% llega a cursar el nivel secundario y sin poder completarlo. De estos
datos podemos comprobar la alta cantidad de personas (casi el 50 %) que debieron abandonar su
escolaridad en el nivel primario.

Gráfico 2: Nivel de escolaridad alcanzado

1317
 Otro dato interesante obtenido de las encuestas realizadas gira en torno a la pregunta de si
estas personas realizan otro trabajo. Observamos cierta paridad entre las dos opciones
consultadas, con una leve preponderancia de aquellos que tienen a la recolección como única
actividad laboral por sobre los que la complementan con otros trabajos.

Gráfico 3: ¿Realiza otro trabajo además de la recolección?

Cuando nos detenemos en el tipo de trabajo de aquellos que contestaron por la respuesta
afirmativa, encontramos una clara prevalencia de trabajo en albañilería. Muchos de los
encuestados que se dedican actualmente a la recolección informal tienen experiencia en este
rubro y suelen alternar entre una actividad y la otra. Luego, aparecen más relegados trabajos que
se inscriben dentro de la categoría changarín, limpieza y atencion en kiosco.

Gráfico 4: Trabajos realizados

realiza además de la recolección

1318
 En cuanto a las condiciones de ejercicio de ese trabajo alternativo, surge como nota
principal la precariedad, ya que en la mayor parte de los casos se trata de changas y trabajo
temporario476.

Gráfico 5: Condición de los trabajos realizados además de la recolección

476 Entendemos por “changas” los trabajos que se realizan de manera informal, muchas veces
ocasionales o de corta duración y en general signados por la precariedad en los modos de contratación. El
trabajo temporario, por su parte, es aquel que tiene una duración predeterminada --por lo cual tampoco es
estable- pero que es conocida de antemano por el trabajador, mientras que conceptualizamos como
desconoce, pero que no necesariamente
“trabajo de duración indefinida”, aquel cuya duración el trabajador desconoce,
lo considera estable. Finalmente, entendemos como trabajo permanente aquél que los trabajadores
reconocen como estable o fijo.

1319
 Siguiendo con el aspecto laboral de los encuestados, se les consultó acerca de si contaban
con alguna experiencia en el mundo del trabajo anterior al de la recolección. Un 61% respondió
r
afirmativamente mientras que un 38% respondió negativamente. Esto nos arroja que para la
mayoría de los encuestados la actividad de recolección representa una estrategia para continuar
generando ingresos por la pérdida de la situación laboral ante
anterior.
rior. También se les preguntó por el
tipo de actividad realizada anteriormente, apareciendo la albañilería como la más recurrente.

Gráfico 6: ¿Tuvo algún trabajo anterior?

Cuando se le consultó a los encuestados si recibían algún tipo de beneficio social,

soc un 75%
respondió afirmativamente, mientras que un 25% lo hizo negativamente. Este dato es interesante
para ponderar la incidencia del Estado en las condiciones de vida de la población que se dedica a la
recolección informal.

Gráfico 7: ¿Alguien de su familia recibe algún beneficio social?

1320
 A la hora de detallar el tipo de beneficio social recibido, observamos una clara
preponderancia de la Asignación Universal por Hijo (AUH) con un 67%, seguido por la pensión no
contributiva con un 21%. Otro tipo de prestaciones mencionadas por los encuestados son la
tarjeta de ciudadanía, Progresar y jubilación.

Gráfico 8: ¿Qué tipo de beneficio social recibe?

1.2) Modos de ejercicio del trabajo de recolección

Consultados por la frecuencia con que recorren la ciudad en busca de materiales, el mayor
porcentaje (57 personas sobre 116 respuestas, un 49% del total) informó que trabaja sin descanso
semanal: de lunes a lunes. Luego se destacan las frecuencias de 3, 5 y 6 días a la semana con
porcentajes respectivos del
el 12%, 15% y 9%.

Gráfico 9

1321
 Con respecto a las horas de trabajo dedicadas a la recolección, sobre 117 respuestas el
mayor porcentaje declaró trabajar en jornadas de 4 a 6 hs de duración (44 personas, el 37% del
más de 9 horas a esta tarea representan casi la mitad de ese
total) mientras que quienes destinan más
valor (17%, 20 personas).

Gráfico 10: Horas diarias dedicadas a la recolección

En referencia a los materiales trabajados, la gran mayoría de los encuestados manifestó

onas) y algo menos papel (94 personas). Llama la atención la cantidad
recolectar cartón (114 personas)
de recuperadores que recolectan metales (75 personas nombraron mencionaron aluminio y cobre,

1322
68 chatarra), superando en su “demanda” a otros como botellas y envases plásticos, vidrios, nylon,
n
altamente demandados por sus respectivas cadenas de valor. Sin embargo, estos últimos
materiales, no siempre son buscados por los recolectores debido a su bajo precio (en el caso del
traslado (en el caso de envases
vidrio) o del alto volumen que ocupan haciendo más dificultoso su traslado
plásticos).

También, preguntamos si además de los materiales recuperables recolectaban también

otras cosas, no destinadas a la venta. 96 personas (81%) respondieron que sí; y de ellos, 64
recolectan ropa, 41 expresaron que buscan alimentos, y similar
encuestados respondieron que recolectan
cantidad apuntó que recuperan muebles y electrodomésticos durante sus recorridos por la ciudad.
Esto señala claramente que la recolección se encuentra íntimamente entrelazada con las
roducción de la vida de las familias que lo ejercen, y no sólo porque les asegura
condiciones de reproducción
ingresos, sino que también les brinda otros elementos indispensables a la vida, que por su costo
les está vedado acceder por vía de la adquisición en el mercado.

Gráfico 11: Tipo de material recuperado

Con respecto a las cantidades recolectadas semanalmente, la mayoría (57 personas) de

quienes recordaron los volúmenes recolectados la semana previa a la encuesta juntó entre 75 y
750 kg de cartón.

Gráfico 12: Cantidades de cartón

ca recolectadas por semana

1323
 el 25% de quienes pudieron informar lo recolectado
Con respecto al papel, 8 personas -el recolectado-
juntó entre 20 y 50 kg en una semana. Sólo un recuperador superó la tonelada de material
recolectado en una semana (juntó entre 1750 y 2000
200 kg)

Gráfico 13: Cantidades de papel recolectadas por semana

En cuanto al Vidrio, el 40% (5 personas) recolectó entre 20 y 50 kg en una semana.

Gráfico 14: Cantidades de vidrio recolectadas por semana

1324
 Ninguno de los encuestados informó haber recolectado más de 500 kg semanales de
plástico siendo los volúmenes más citados: entre 5 y 10 kg y entre 20 y 50 kg (4 y 3 personas
respectivamente).

Gráfico 15: Cantidades de plástico recolectadas por semana

En relación a los metales, los que informaron sobre sus volúmenes de trabajo siempre lo
hicieron en la franja de 0 a 500 kg semanales. A juzgar por los resultados, los encuestados se
caracterizan por recolectar pequeñas cantidades (de 0 a 5 kg por semana fue el volumen más
declarado, englobando a 17 personas entre los 5 materiales consultados) y sólo un recuperador
lograba juntar hasta media tonelada de chatarra en una semana.

Gráfico 16: Cantidades de metales recolectadas por semana

1325
 La recolección de materiales
ateriales es realizada con múltiples recursos: a mano, con carros
manuales (tirados por el propio cuerpo), en bicicletas (con y sin carro), con carros tirados por
caballos, y en diversos vehículos de combustión interna.

Gráfico 17: Vehículos utilizados para la recolección

Referencias:

Propio

1326
 Prestado

Alquilado

Total

Como se desprende del gráfico, carro manual y carro con caballo resultan los vehículos de
recolección más empleados, siendo utilizados por 55 y 35 personas respectivamente en sus tres
variantes: propios, prestados y alquilados477.

El contexto barrial en que se desenvuelve la vida de los recuperadores dificulta la

conducción de determinados medios de transporte: calles de tierra, presencia de charcos, zanjas y
montículos vuelven intransitable la circulación con bicicletas y motos lo que parece explicar su
baja incidencia. Llama la atención la importante presencia de personas que recolectan a mano y la
de aquellos que cuentan con un automóvil o camioneta para realizar la actividad: en el primer
caso, por el esfuerzo físico que esto implica y el impacto sobre la propia salud; en el segundo, por
los elevados costos que reviste el funcionamiento de los mismos (combustible, mantenimiento,
seguros, etc.)

Por otro lado, se preguntó a los encuestados por el ingreso percibido a raíz de la actividad
de recolección. Para exponer con nitidez los resultados arrojados, se agrupan las respuestas de los
58 encuestados que informaron volumen de ingresos en cuatro categorías generales. Observamos
que quienes reciben menos de $100 semanales representan el 5% de los encuenstados. En el
intervalo de los $100-500 semanales se ubica el 48% de los recolectores. E el segmento que sigue,
entre los $500 y 1000 está comprendido el 33%. Entre los que más recaudan, más de $1000
semanales, se identificó el 14%. Los datos expuestos evidencian la existencia de una estructura
piramidal con una amplia base donde se ubica la mayoría con los menores ingresos, y dos
escalones superiores que se reducen progresivamente a medida que aumenta el nivel de ingresos.
De las categorías establecidas en el cuestionario vemos que la más elegida fue aquella que
establece un ingreso de entre $300 y 400 semanales. De más está aclarar que estos ingresos no
alcanzan a cubrir el salario mínimo vital y móvil, que en 2016 había sido fijado en $8.060, ni, en
algunos casos, la canasta básica alimentaria, situada en septiembre del mismo año en torno a los
$5.200478.

477 Como se señaló anteriormente, las encuestas se realizaron en el año 2016, previo a la entrada en
vigencia de la prohibición de circulación de carros tirados por caballos. Por lo tanto, la situación actual
probablemente haya variado respecto de esta estimación.

478 Ver: Télam, 22/09/2016: Una familia tipo necesita $12.489 para adquirir la canasta básica.
1327
 Gráficos 18 y 19: Ingresos semanales

http://www.telam.com.ar/notas/201609/164116 agosto.html (Consultado el

http://www.telam.com.ar/notas/201609/164116-indec-canasta-basica-agosto.html
03/10/2017).

1328
 Una cuestión que nos resultó importante conocer fue la antigüedad de los recolectores en la
actividad. Al respecto el 26% de los encuestados (30 personas) informó hacerla desde chico/toda
la vida, lo que señala una pauta de transmisión familiar de la actividad relativamente importante.
Asimismo es interesante observar que la segunda categoría con mayor número de respuestas son
las opciones “reciente (hace menos de un año)” y “Desde hace 10 años” que concentraron un 16%
de los encuestados cada una. Los incorporados recientemente pueden ser personas que hayan
estado vinculadas a la actividad en el pasado, la abandonaron al conseguir otro empleo y por
diferentes circunstancias volvieron a la tarea de la recolección. Esta diversidad de trayectorias
permite señalar la alta volatilidad del sector y la convivencia en él de trabajadores con diferentes
estrategias: quienes ingresan por primera vez a la actividad, quienes la habían abandonado por
otros trabajos pero reingresaron, y quienes desde hace años la desarrollan. Por su parte, el alto
porcentaje de quienes la desarrollan “Desde hace 10 años”, remite a la merma de la actividad
económica ocurrida entre 2008 y 2009. Incluso, algunos medios locales reflejaron el repunte de la
recolección de residuos en esos años479.

A partir de los datos recabados podría ensayarse otra organización del universo de recolectores en
dos grandes grupos según la antigüedad en la actividad: un 54% que la desarrolla desde hace 10
años o más (63 personas) y el 46% restante que se vinculó con el cirujeo durante la última década.

Gráfico 20: Tiempo de ejercicio del trabajo de recolección

¿Cuándo empezó a recolectar?

479 Ver: La Capital, 29/07/2008: La actividad de los cartoneros crece al compás de la pobreza

http://www.lacapital.com.ar/la-ciudad/la-actividad-los-cartoneros-crece-al-compaacutes-la-
pobreza-n288328.html (Consultado el 02/10/2017).

Rosario/12, 25/05/2009: Cuando sólo queda la basura: Aumentó un 60 por ciento la cantidad de
recolectores informales

http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario/9-18657-2009-05-25.html (Consultado el
02/10/2017).

1329
 En cuanto a la existencia o no de acuerdos fijos entre recuperadores y otros actores sociales
(comerciantes, porteros de edificios, etc) para recolectar materiales, un 58% dijo no tenerlos
frente a un 42% que manifestó haberlos alcanzado.

Gráfico 21: Acuerdos fijos para el retiro de materiales

¿Tiene acuerdos fijos para retirar materiales?

Quienes sí tienen algunos acuerdos fijos para retirar materiales lo realizan principalmente
princi
con comerciantes, bares/restaurantes, oficinas, vecinos y talleres/industrias, entre otros (el 54%
de los que expresaron tener tales acuerdos). En concordancia con esto se pudo observar una

1330
mayor cantidad de respuestas afirmativas en aquellos que recorren el área del centro o zonas
comerciales para asegurarse los materiales de comercios y otros rubros.

Gráfico 22

En la encuesta, también preguntamos por el lugar físico donde se realizan las tareas de
Al respecto la mayoría manifestó hacerlo en el propio
clasificación de los materiales recolectados. Al
domicilio, seguido por quienes declaran clasificar en un “punto de acopio”. Éstos son lugares
ubicados en el centro de la ciudad en los que algunos grupos de recolectores reúnen y clasifican lo
do; estos puntos de acopio se encuentran autorizados de manera informal por la
recolectado;
Municipalidad. Muchas de las entrevistas de nuestra muestra de hecho se hicieron en dichos
puntos, es probable que si observáramos el universo total de recolectores de la ciudad, ciudad la
clasificación en estos lugares no alcanzaría un porcentaje tan considerable.

Gráfico 23: Lugar de clasificación de materiales

1331
1332
 2) Actores y redes de relación vinculados a la comercialización: hacia la reconstrucción de
la cadena de valor

2.1) A quiénes y dónde se vende lo recolectado

La mayoría de los encuestados (90%) tiene compradores fijos a quienes le vende

regularmente lo recolectado. A su vez, la mayoría (81%) identifica compradores que les compran
las distintas tipologías de materiales (cartón, papel, plástico, etc), es decir que la estrategia de
buscar sitios específicos para vender cada material con el fin de lograr un mejor precio no es la
regla entre los recuperadores relevados.

Respecto a la antigüedad de esta relación comercial, en el caso de compradores de todos los

materiales las respuestas se concentran en los dos extremos, en los que “desde siempre le venden
al mismo comprador” y los que lo hacen recientemente. Esto se correlaciona con la antigüedad de
los recuperadores en la actividad: tal como se observó en el gráfico 20 las respuestas expresaron
el mismo parámetro, concentrándose en ambos polos, con una mayoría que lo hacía desde hace
diez años o más y un segundo grupo que se incorporó durante la última década.

Gráfico 24: Tiempo de vinculación con la empresa o comercio donde vende

Los principales motivos para tener un comprador fijo de materiales son la cercanía (41% de
las personas con compradores fijos) y el buen precio (28%). En tercer lugar, podemos agrupar un
conjunto de respuestas que aluden al conocimiento previo y eventualmente cierta relación con el
comprador (24% de las respuestas). A su vez entre los pocos que dicen no tener compradores fijos,
el principal motivo identificado es la búsqueda de mejores precios.

Los encuestados se dividen en partes similares entre quienes no estarían interesados en

cambiar de comprador (59%) y los que sí (41%). El principal motivo alegado por el cual cambiarían
de comprador es lograr mejores precios (76% de los que sí cambiarían). A su vez entre quienes no

1333
están interesados en cambiar de comprador los principales motivos son cercanía y comodidad
(37%) y buen precio (20%).

En resumen en la elección de dónde vender los materiales recolectados podría decirse que
lo que se valora principalmente es una mayor conveniencia económica y logística. En segundo
lugar aparecen factores como la relación personal con los acopiadores.

Los compradores identificados se ubican principalmente en la periferia de la ciudad, como

puede observarse en el Mapa 2. Estas zonas en la cual hay acopiadores son, a su vez, los barrios en
donde viven muchos de los entrevistados. Retomando lo anterior acerca de los compradores fijos
y el motivo de cercanía que cerca de la mitad refiere como motivo para elegirlos, se sugiere que
los acopiadores se concentran más en los lugares de vida de los recolectores informales, territorios
en los cuales se trazan además en algunos casos relaciones entre las dos partes.

Mapa 2: Comercios y empresas a los que los recolectores venden los materiales

1334
 2.2) Emprendimientos de materiales recuperados

Como parte de una segunda instancia de la investigación, nos propusimos avanzar en el

análisis de las redes de compra, venta y transformación de los materiales recuperados. Tal es así
que realizamos una serie de entrevistas a acopiadores y a quienes llevan adelante
microemprendimientos o cooperativas dedicadas a la transformación de los materiales que
provienen de la recolección. En este apartado, vamos a referirnos a aquellas hechas a quienes se
ubican en las primeras etapas de conversión y que tienen algú algún
n grado de relación con los
recolectores informales. Pretendemos poder determinar de qué manera se conecta y cuál es la
influencia que pueden tener los cambios en las actividades del recolector informal sobre el trabajo
de los emprendimientos.

Entrevistamos
os tres emprendimientos de agregado de valor: el primero de ellos dedicado a la
molienda de polipropileno y el polietileno; otro que realiza la transformación de la molienda de
polietileno de soplado con inyección para crear tapones de garrafas de gas; y un u tercer
emprendimiento que utiliza material de alto impacto para fabricar fratachos fieltro. Estas voces
relatan cosas muy distintas respecto a cómo agregan valor y transforman el material, pues sólo los
dos últimos son los que producen un nuevo producto final para insertar en el mercado; asimismo,
cada uno de ellos tiene un vínculo diferente con el sector de los carreros y recuperadores. Sin
embargo, a pesar de algunas diferencias es interesante mostrar que su relato coincide respecto al
impacto a partir de la prohibición de la tracción a sangre en la ciudad.

A continuación, haremos una breve descripción de qué realiza cada uno de ellos. Como
hemos adelantado, el primero de los emprendimientos entrevistados se dedica meramente a la
molienda. Comenzaron hace e unos 10 años en un terreno del barrio Empalme Graneros, bajo un
pequeño techo y el resto al aire libre, junto a 5 integrantes de su familia. Su trabajo consiste en
comprar el material a acopiadores de diferentes partes de la ciudad, lo clasifican por clase cla
(polipropileno y polietileno), luego lo cortan al pasarlo por una sierra, hacen una primera instancia
de molienda, lavan y centrifugan el material, continúan con una segunda etapa de molienda y
1335
finalmente lo pelletizan. El ciclo concluye con el embolsado listo para vender. Para realizar este
trabajo el microemprendimiento cuenta con diferentes tipos de herramientas como 3 sierras, 2
molinos, una lavadora, una centrifugadora y una pelletizadora, por lo que poseen una buena
cantidad de instrumentos para realizar su trabajo. Asimismo, tienen su propio camión de traslado
para obtener y comercializar el material, algo importante pues los costos del flete son cuestiones
que encarecen la producción.

Respecto a las condiciones de trabajo, consiguieron hace aproximadamente dos años dos
galpones de grandes dimensiones donde instalarse. Allí tienen acopiado el material y sus
máquinas, situación también a remarcar para comparar con otros emprendimientos. Además de
los dos titulares -que se dedican a la logística, a llevar las cuentas de lo producido y a la
restauración de las máquinas-, trabajan unas 16 personas.

Como se dijo anteriormente, a los plásticos los consiguen en acopios. Dicen trabajar con
unos 5 fijos que se ubican en la zona, mientras que otros 5 acopiadores no son estables,
encontrándose en otras partes de la ciudad y a los que recurren ante la necesidad de cubrir la
producción -que ronda los 5.000 o 6.000 kg semanales. Afirman que en años anteriores podía
conseguir la cantidad de plástico requerida en tan sólo 5 lugares, pero que últimamente debe
hacer un mayor recorrido pues hay una merma en los acopios: “Mermó, mermó. Llega menos
cantidad, antes con 5 acopios me arreglaba, ahora necesito 10” (Entrevista a titular del
emprendimiento 1, Rosario, 31/07/17). Al preguntarle, afirmó que esta situación tiene una
relación directa con la prohibición de los caballos y carros en la ciudad, y que también se debe a
una prohibición en el ingreso a los basurales para recolectar residuos: “Es más, lo se porque me lo
han comentado. Que a la gente de los basurales la están sacando y le están dando una especie de
subsidio desde 11 mil pesos y le dan herramientas y otras cosas para hacer otro tipo de trabajo”
(Entrevista a titular del emprendimiento 1, Rosario, 31/07/17). En este sentido, hay una
coincidencia entre el contexto en que se toma la medida de prohibición de la tracción a sangre y el
momento en que este emprendimiento comienza a tener que recorrer mayor cantidad de lugares
para poder proveerse de volúmenes suficientes de material.

Respecto a quiénes y cómo venden, en las entrevistas nos comentó que todo se hace por
encargue previo. Su material va a fábricas de baldes o de conos de seguridad, entre otras
empresas que hacen productos finales. Haciendo una referencia a la situación económica del
emprendimiento, el entrevistado dice que en los últimos 12 meses la producción sólo alcanza para
cubrir los costos y los salarios: “”Cuando vos te pones a hacer la cuenta, nosotros hacemos 6
toneladas acá y nos alcanza sólo para pagar los sueldos. Desde que estamos acá, coincide… por ahí
una semana te vas para atrás, otra recuperás (...) Es mucho laburo, mucha mano de obra y poca
ganancia” (Entrevista a titular del emprendimiento 1, Rosario, 31/07/17). Aparentemente, el
mayor problema con este emprendimiento es el estancamiento del valor del plástico virgen que
limita la posibilidad de aumentar el precio de lo recuperado: “Vos calculá que nosotros venimos
con el mismo sueldo que tenemos desde hace 18 meses. (...) Creo que esto tiene que mejorar, va a
pegar un salto. Y si no pega ese salto, no se, tendremos que cerrar, o ver qué hacemos” (Entrevista

1336
a titular del emprendimiento 1, Rosario, 31/07/17). El estar atado a ello, hace que su situación sea
muy dependiente y vulnerable, sumado al aumento en el precio de las tarifas de luz que se les
incrementó en un 400%. Esta realidad es algo que se repite en los diferentes emprendimientos
visitados, todos dicen que lo que logran producir no deja las suficientes ganancias como para
invertir e incrementar la producción, y lograr posicionarse de una manera más cómoda en el
mercado.

El segundo emprendimiento entrevistado se dedica a hacer tapones para garrafas de gas.

Según nos relató, a partir de fabricar un tipo específico de tapones sin puntera pudo evitar salir de
una situación muy complicada por la que estaban pasando unos años atrás. Este emprendimiento
se abastece de la molienda que le compra al emprendimiento anterior. Nos pareció interesante
incluirlo en el análisis porque es una instancia de elaboración de producto final que, a partir del
emprendimiento de pelletizado, está ligado al sector de recuperación de residuos.

Su producción se nutre de una mezcla específica de soplado e inyección de polietileno. A

ese material lo insertan en una tolva, que lo disuelve a unos 180° y luego, por medio de un
inyectado con un molde específico, sale el tapón que es la pieza terminada. En el lugar trabajan 3
personas: el titular que se dedica a la dirección de la producción y la logística, su hijo con un turno
de 8 horas para trabajar en la máquina de inyección y un empleado que trabaja otras 8 horas en
las mismas tareas. Por el momento, se abastece a partir de un único proveedor, a quien le compra
unos 500 kg de material por semana para producir alrededor de 70 mil tapones, también por
semana. Por lo que si bien por el momento, en función de la producción que realizan, lo que él les
provee les alcanza, en el caso de que crezcan, temen que no puedan lograr el abastecimiento
suficiente. Esto es interesante remarcarlo por los comentarios respecto a la merma en la provisión
de materiales a los acopios, sobre lo cual profundizaremos más adelante.

En este caso, también se cuenta con un galpón donde tienen su máquina y los automóviles
con los que reparten los productos. Actualmente, comercializan con tres plantas de gas localizadas
en Bell Ville (Córdoba), San Justo (Santa Fe), Santa Fe ciudad y en Mar del Plata; es decir que su
producto tiene una inserción interesante en aquellas empresas llenadoras de garrafas de gas.
Según él, nuevamente la problemática está en sus limitaciones para “dar el salto” a una mayor
producción. Dice que su producto tiene gran demanda pero que en las condiciones actuales de
producción, no podría responder pues debería tener una nueva inyectora y una matriz con mayor
capacidad de producción. En el caso de poder hacerlo, él plantea la posibilidad de duplicar la
producción y la cantidad de personas empleadas: “No.... estamos hablando, suponete, más o
menos de 1 millón de pesos, 800 mil pesos. Cómo decir, pongo dos máquinas más con dos matrices
no de 10 bocas como esta que es poca, pero de 30 bocas… ponele que entre material y todo gastas
1 millón de pesos y vos ya pones cuatro muchachos trabajando. O de última, si la demanda te lo
exige y tenés que trabajar las 24 horas, ponés 6 en vez de 4.” (Entrevista a titular del
emprendimiento 2, Rosario, 18/08/17).

La solicitud que hacen los diferentes emprendimientos al gobierno local es de ayudas ya sea
en créditos blandos o subsidios para poder estabilizar sus emprendimientos y, en el caso de la
1337
oportunidad, crecer y consolidarse. Son conscientes de cómo su trabajo se basa en la reutilización
de materiales que, de esta manera, no llegan a los rellenos sanitarios: “Desde un plástico que la
gente tira, terminamos con un fratacho embolsado y todo, que lo vendemos a un distribuidor que
lo lleva a las ferreterías” (Entrevista a titular del emprendimiento 3, Rosario, 28/09/17). Por eso,
reconocen su aporte al medio ambiente y plantean la necesidad de colaboración desde el
municipio. En todos estos casos, los inicios fueron difíciles, en contextos de crisis económicas y
vieron en la transformación de los materiales reciclados una manera de lograr nuevos ingresos a
sus bolsillos. Comenzaron con una producción muy simple y precaria, muchas veces en sus propias
viviendas o terrenos cercanos. Lo mismo se repite en el caso que a continuación se describe, que
posee sus maquinarias bajo un armado de chapa y toldos en el medio del patio de su vivienda. En
esta línea, la artesanalidad con la que comenzaron y van produciendo los avances es una
coincidencia que se hace presente en las tres situaciones. Las primeras máquinas de molienda
suelen crearse a partir de conocimientos propios o de ver cómo trabajan emprendimientos
colegas, o por el contrario, utilizan unas muy viejas que han comprado o por donación. Asimismo
los moldes, los diseñan junto a los fabricantes en relación a la intuición que fue creándose a la par
de las situaciones de trabajo.

El emprendimiento de fratachos de esponja nos dio un relato muy interesante, no sólo de

cómo es la elaboración de sus productos, sino de su relación con los recolectores informales. Este
tercer emprendedor comienza sus actividades como acopiador en los años 90, comprándole a los
recolectores informales. Luego pasó a dedicarse únicamente a plásticos de alto impacto por la
demanda de un fabricante de fratachos; en tanto le pagaban más por ese material, es que decidió
focalizarse. Le agregó valor al realizar la molienda fabricando un molino casero chico para
venderlo ya procesado. De esta manera, se dio cuenta que pocos trabajaban con el plástico de alto
impacto, por lo que avanzó en la producción de fratachos como actividad secundaria, de horas
extras a su labor oficial: “me di cuenta que el fratacho es un producto que se vende en todos lados
(…) se usa y se tira (… ) tiene como un poliéster que una vez que se gasta, ya está, tenés que
comprar otro” (Entrevista a titular emprendimiento 3, Rosario, 28/09/17).

En este emprendimiento trabaja el titular junto a su hijo, su esposa y dos miembros más de
la familia. Ellos compran el material ya sea a recolectores informales, acopiadores, colegas o los
rezagos de fábrica. Cortan, lavan los materiales, hacen un proceso de secado, lo muelen -o lo
llevan a moler según la cantidad que posean- y lo insertan en la máquina inyectora. Desde un
principio, las condiciones de trabajo fueron muy rudimentarias: un molino casero, un tinglado
hecho de chapas y toldos, el material al aire libre. Hoy en día, la situación no ha cambiado mucho,
sus máquinas de inyección siguen bajo esa cobertura y poseen secadores de materiales caseros,
hechos con el armazón de heladeras viejas donde les entra calor por un calefactor a vela eléctrico.

En el lugar se trabaja unas 6 o 7 horas diarias. Cada fratacho vendido le deja, en promedio
unos $3,00 de ganancia, sin tener en cuenta el costo de su esfuerzo por seleccionar el material,
cortarlo, hacerle el lavado; por eso es que la modalidad de utilizar material proveniente de la
recolección implica un arduo trabajo. También aquí se reconocen las dificultades para generar

1338
mayores ingresos: “No podés pagar a empleados porque estamos con los márgenes ahí, y a veces
vos dejás de lado tu salario dentro del costo, lo achicas cada vez más dentro del límite para poder
competir en el mercado y para poder vender” (Entrevista a titular del emprendimiento 3, Rosario,
28/09/17). En su entrevista relata el esfuerzo de la informalidad. Dice que constantemente tiene
que estar atento a la necesidad de material que requiere, debe revisar personalmente qué es lo
que le llega, debe buscar alternativas de provisión para no quedarse sin plástico, manifiesta que es
un sin fin de idas y vueltas, y que eso no es contabilizado en el costo del producto que fabrica: “A
veces los que están detrás de un escritorio se creen que esto es informal y es fácil. La economía es
informal por eso, es muy variante, entonces si no le buscás esas vueltas, otro a la primera se cae y
se fue otra vez al carajo...” (Entrevista a titular del emprendimiento 3, Rosario, 28/09/17).

También afirma que hay una incipiente merma en la cantidad de material disponible: “Sí,
mermó el material. Los carros no andan por las calles. Pero andan chatitas, vas a ver mucha chata
de esos modelos viejos, no sé cómo andan, pero andan. Pero mermó en un 90% (...) Porque los
carritos juntaban antes, lo que no te lo traían a vos, se lo vendían a otros, se lo vendían al
acopiador y a lo mejor yo iba y se lo compraba ahí” (Entrevista a titular del emprendimiento 3,
Rosario, 28/09/17). Carlos es muy consciente de la situación que atraviesan los recolectores
informales y de cómo ello no sólo le afecta a él, respecto a las limitaciones de depender
únicamente de los trabajadores carreros para conseguir material, sino de las posibilidades de
supervivencia de los mismos cartoneros y cirujas:

“Porque ahora la gente sale con carrito de mano, los que están cerca van con el carrito de
mano porque la gente que junta en la calle a veces no va tanto por lo que junta, por el plástico, por
el cartón, sino que va por la comida en los negocios y por la ropa que le da la gente en el camino, la
gente que los conoce les da zapatillas, ropa, hasta dinero para los remedios...entablan una relación
con un recorrido que hacen diariamente y van a la verdulería, a la carnicería, a la panadería y de
paso si encuentran algo lo van juntando, lo van acopiando para vender. Pero a la gente esa
también le cambió la vida ”

“A veces traen y revenden lo que traen. Traen, por ejemplo, facturas, ropa, carne, y revenden
a los vecinos. Porque ellos van a lugares periféricos, a lugares marginales. Porque además tenés
otra cosa, ellos nacieron con el carro y el caballo, y el carro y el caballo es como un auto para ellos,
ellos se mueven ahí arriba”. (Entrevista a titular del emprendimiento 3, Rosario, 28/09/17)

De esta manera, cuenta cómo él se encuentra en una encrucijada, por un lado comprende la
situación de vulnerabilidad de las personas que ya no pueden andar con el caballo para recolectar,
y de hecho, hasta reconoce que cuando él les enseña a los recolectores informales cuál es el
material que necesita y en qué condiciones, los prefiere por traerles el alto impacto limpio y listo
para trozar. Pero también le sucede que el precisa cierta cantidad de plástico para sus productos,
y que de esta manera, debe pensar en alternativas al carrero: “Estoy intentando dejar de
comprarle al carrero, porque el carrero no me va a traer más. No sé hasta cuándo, porque andan
por los caminos de tierra, viste (...) Cuando vino toda esta movida, yo ya me di cuenta de que iba a
haber cada vez menos material para nosotros. El mismo acopiador… entonces ahora estoy
1339
buscando rezago de fábrica … entonces ya les compro a ellos listo para usar y voy mezclando lo
que voy usando acá y haciendo un promedio de costos” (Entrevista a titular del emprendimiento 3,
Rosario, 28/09/17).

Apunta al gobierno local en tanto entidad que debe involucrarse y mediar en estas
situaciones, según él el Estado no “está viendo” las realidades que se le presentan tanto a él como
a los recolectores: “El Gobierno no se ocupa de ayudarnos a nosotros, porque a mi me tendrían
que buscar rezagos. Por ejemplo, el emprendimiento Segovia, hace fratachos, con reciclado, toda
la industria blanca que tiene rezagos de fábrica, en vez de vendérselo al otro, tráelo acá. Entonces
yo busco un molino de 30/40 caballos, busco 3 o 5 muchachos, les doy trabajo y saco un producto
terminado. Pero dónde está eso? (...) “El Gobierno me tendría que subvencionar lo que no puedo
sacar a la venta. Es un recupero de materiales que no va al relleno.” (Entrevista a titular del
emprendimiento 3, Rosario, 28/09/17). Tal como en los otros dos casos considerados, estos
trabajadores asumen cuán valioso en términos medioambientales es lo que realizan, pero cuán
laborioso se les hace cada paso de la cadena de la producción. Al momento de preguntarles cuál
es su perspectiva o pretensión a futuro coinciden en que por un lado están deseosos de que su
actividad “se acomode”, deje de estar atada a vaivenes que les impide lograr una sostenibilidad
fuerte y seguridad para pensar en qué pasos dar para poder estabilizarse económica y
productivamente. Los tres creen que, en el caso de poder hacerse de nuevas maquinarias, estarían
en condiciones de “hacer el salto productivo” ya sea mejorando su producto final o generando
nuevos elementos de venta en el mercado.

En este sentido, lo que rescatamos de los relatos de las personas que llevan adelante los
diferentes emprendimientos son ciertas cuestiones que coinciden o se conectan con la realidad de
los cartoneros y recolectores informales. Por un lado, la volatilidad del mercado de este tipo de
materiales resulta una preocupación que afecta de manera estructural a estas actividades. Desde
el momento en que se prohibió el uso del carro y el caballo, los cartoneros se han visto
complicados para recolectar la cantidad que antes podían cargar, pues con el esfuerzo sólo de su
propio cuerpo no tienen la misma capacidad de recolección y disponibilidad de traslado de
materiales hacia los puntos de venta. Ello no solo afecta a los carreros sino que tiene impacto en
una situación de merma de materiales disponibles para el sector de los emprendimientos. Ante
este panorama, deben redoblar su empeño ya sea en trabajar más horas recolectando, o desde el
grupo de emprendimientos, recurrir a nuevos proveedores, como también, acondicionar ellos
mismos los materiales adquiridos para garantizar trabajar con buenos insumos y así mantener su
producción.

El “esfuerzo de la informalidad” parece estar institucionalizado, pues se vuelve una

constante. En tanto la preocupación está en el día a día resulta complicado poder pensar en saltos
productivos a futuro o largo plazo. Ante ello, el reclamo generalizado es el del apoyo y
colaboración desde el gobierno local, sobretodo en función del reconocimiento que reclaman por
transformar la basura y los desechos en materiales reinsertados en procesos productivos. Ya sea
desde los trabajadores cartoneros y recuperadores como desde los emprendimientos, existe un

1340
positivo autoreconocimiento de su oficio y labor. En tanto a partir de cada etapa -recolección,
reciclado y reutilización- evitan que se sumen elementos a los rellenos sanitarios, la interpelación
al gobierno local es el de valorar su aporte medioambiental y apoyarlos para que puedan lograr
nuevas oportunidades productivas, consolidarse, crecer y aumentar el volumen de materiales
recuperados y reutilizados.

Consideraciones finales

Con esta ponencia nos propusimos contribuir a crear información en torno a los
recuperadores urbanos (carreros, cartoneros, cirujas) y las cadenas de valor de los residuos en
Rosario. Desde un principio, planteamos la realidad de la escasa información con que se cuenta
acerca de los modos de realización de esta actividad en nuestra ciudad, por lo que intentamos
visibilizar y analizar las lógicas de trabajo de los recolectores informales, en particular: las
condiciones sociales y económicas de las familias que lo realizan, los modos de ejercicio de la
recolección, y los espacios y actores vinculados a la comercialización.

Asimismo, partimos por reconocer que la dificultad de generar conclusiones amplias yace en
que los recolectores informales de residuos de Rosario constituyen un colectivo social amplio,
diverso y dinámico. Son múltiples las trayectorias laborales y de vida de sus integrantes: los modos
de realización de la actividad son amplios y variados de acuerdo al sector de la ciudad donde se
realice, los medios de transporte utilizados y las estrategias organizativas que cada grupo lleva
adelante son diferentes. Como referimos más arriba, tanto el ingreso como el egreso de la
actividad son constantes, lo que hace muy fluctuante su población por lo que los datos brindados
sobre la recolección informal pueden quedar rápidamente desactualizados. Aun así, nos
atrevemos a rescatar algunas reflexiones en función de lo analizado.

Por un lado, según pudimos registrar, es un colectivo conformado con un rango de edad
muy variado, desde niños muy pequeños que colaboran en cierta forma con la recolección y
clasificación, hasta personas de edad mayor, que creen que otro tipo de trabajo no podrían
conseguir porque nadie los contrataría. Es un trabajo que reconoce una lógica de organización
familiar, donde distintos miembros de la familia asumen diferentes roles, pero que de variados
modos se vinculan con el recupero, clasificación y venta de los materiales.

La economía de la recolección es ajustada en cuanto a los ingresos por la venta de

materiales. Esto se evidencia por ejemplo en el hecho de que el buen precio es algo muy valorado
a la hora de elegir uno u otro lugar donde vender. La mayor parte de los recolectores, además,
recolecta otros elementos no destinados a la venta tales como ropa, alimentos, muebles o
electrodomésticos. Se sugiere que difícilmente la economía de los recolectores puede sostenerse
solamente con la venta de materiales teniendo en cuenta que la mayor parte de los encuestados
dice ganar menos de $500 semanales. Tal es así, que la actividad, para buena parte del sector, se
complementa y/o se alterna con otro tipo de trabajos. Hay una gran diversidad, pero la albañilería

1341
aparece como la más frecuente. Esos otros trabajos, asimismo, se desarrollan mayormente de
manera temporal o como changas.

Respecto a cómo se relacionan con las medidas tomadas por el poder local, ante la
prohibición de la tracción a sangre sin dudas la actividad de recolección de residuos y todo el
circuito de reciclaje, se han visto afectados. En nuestra muestra un tercio utilizaba carro con
caballo. Los emprendimientos entrevistados confirman el impacto que ya está teniendo esta
medida en las cantidades de materiales recuperados. En este sentido, vemos el vínculo entre las
medidas que afectaron directamente a los carreros y su impacto sobre los emprendimientos de
agregado de valor entrevistados. Esta interrelación también pudimos notarla a partir de cómo el
estancamiento en el valor de los materiales aparece señalado como un problema que impacta
tanto en los acopiadores y transformadores como en los mismos recolectores.

Por otro lado, respecto a la intención de reconstruir la cadena de valor de los materiales
transformados podemos distinguir ciertas características. La base de organización de los
emprendimientos es, al igual que en los recuperadores, generalmente familiar. Otra cuestión que
pudimos notar de los emprendimientos es que, incluso llevando muchos años en el rubro, siguen
operando con mucha precariedad física y con dificultades económicas para sostenerse y crecer.
Esto es algo que nos lo señalaron en cada entrevista, remarcando sus potencialidades productivas
pero las serias dificultades para avanzar en “dar el salto” de manera autónoma. El incremento de
las tarifas de servicios de luz ha impactado sobre sus costos, al igual que los problemas de
rentabilidad originados en el estancamiento del valor del material virgen (cuyo precio opera como
un “techo” para los subproductos fabricados con plástico recuperado). Bajo estas dos cuestiones
dificultosas, los emprendimientos de agregado de valor reflexionaron sobre la necesidad de
ayudas y colaboración del gobierno local a partir de subsidios o préstamos para sus
microemprendimientos. En este punto, también hay una coincidencia con el sector de los
recuperadores urbanos en el sentido de interpelar al municipio para que les brinde un sostén y
apoyo al sector, para poder lograr mejoras en las formas de desarrollar la actividad, como
también, un reconocimiento sobre el valor medioambiental que aportan en la ciudad.

Al analizar estas instancias de la recuperación de materiales, nos encontramos con sectores

muy valiosos, que son conscientes de su aporte a la preservación del ambiente, pero, por la
precariedad en que se apoya su actividad y la baja escala productiva, están muy preocupados por
los resultados económicos, y enfocados en que su actividad no termine por dejar de funcionar,
quedándose sin ingresos a partir de lo que “saben hacer”. La cuestión ambiental es una
preocupación cada vez más incorporada por este sector, y es un argumento a partir del cual
intentan interpelar tanto a la ciudadanía como a los gobiernos locales, valorizando su lugar en la
recuperación e industrialización de materiales, y reclamando políticas de apoyo específico al
sector. Muchos de estos emprendimientos encuentran serias dificultades para ampliar su
capacidad productiva e industrializar mayor volumen de materiales, por lo que la posibilidad de
contar con políticas de promoción y apoyo podría suponer beneficios no sólo económicos y
laborales para los sectores que sostienen estos proyectos; sino también ambientales, que

1342
impacten en la disminución de residuos enterrados en la ciudad. Y ello requiere, claramente, de
una articulación más fuerte de este sector con los recuperadores informales de los cuales se
proveen, por un lado, y con industrias de las respectivas cadenas de valor, o que puedan apuntalar
la provisión de materiales, por el otro. Articulación que, para ser efectiva, debe ser impulsada,
sostenida y enmarcada en iniciativas de política pública local.

BIBLIOGRAFÍA

 Candapay, Sabrina; Moskat, Vladimir; Orta, Melisa (2012): La cuestión social de la

problemática de los residuos. Políticas públicas de la Municipalidad de Rosario en relación al
sector de los recolectores informales. Ponencia presentada en el X Congreso Nacional y III
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 3 al 6 de septiembre de
2012.

 Di Marco, Sabina (2010): “De cirujas a recuperadores urbanos. Apuntes sobre la

configuración de la “cuestión cartonera” en la Ciudad de Buenos Aires”, en Kessler, Gabriel,
Svampa, Maristella y González Bombal, Inés (coord.): Reconfiguraciones del mundo popular. El
Conurbano Bonaerense en la postconvertibilidad. Buenos Aires: Prometeo Libros; Los Polvorines:
Universidad Nacional de General Sarmiento.

 Galimberti, Silvina (2016): La rurbanidad en las políticas públicas de Río Cuarto.

Análisis de una propuesta de remplazo de la tracción a sangre. Trabajo preparado para el XII
Congreso Nacional y V Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de
Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 12 al
15 de septiembre.

 Geary, Mirta (2014): Basura y política. Los residuos en la ciudad de Rosario (1995-
2003). Rosario: Ediciones Del Revés.

 Gorban, Débora (2014): Las tramas del cartón. Trabajo y familia en los sectores
populares del Gran Buenos Aires. Buenos Aires: Editorial Gorla.

 Moskat, Vladimir Iván (2014): Un balance de la aplicación de la Ordenanza de

Basura Cero en la ciudad de Rosario. Ponencia presentada en el XI Congreso Nacional y IV
Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 8 al 11 de septiembre
de 2014.

 Piatti, Matías (2008): Tesina de grado: El cirujeo en Rosario. Una aproximación al

trabajo, sus protagonistas y el papel del Estado. Facultad de Ciencia Política y RRII, UNR.

1343
  Schamber, Pablo (s/f): Una aproximación histórica y estructural sobre el fenómeno
cartonero en Buenos Aires. Continuidad y nuevas oportunidades entre la gestión de los residuos y
la industria del reciclaje. Buenos Aires: Instituto Nacional de Capacitación Política, Ministerio del
Interior, Presidencia de la Nación.

 Schamber, Pablo y Suárez, Francisco (comp., 2007): Recicloscopio. Miradas sobre

recuperadores urbanos de residuos de América latina. Buenos Aires: Prometeo Libros; Los
Polvorines: Universidad Nacional de General Sarmiento; Lanús: Ediciones de la UNLA.

Normativa consultada

 Ordenanza 7.721/04: Creación del Programa de Emprendimientos Ambientales

Solidarios.
 Ordenanza 8.335/08: Adopción del concepto de Basura Cero y Plan de Máxima
Reducción de la cantidad de residuos depositados en rellenos sanitarios.
 Ordenanza 8.726/11: Ordenamiento de las actividades de los Recolectores
Urbanos Informales de Residuos Sólidos y reemplazo de los vehículos de tracción a sangre animal.
 Decreto Nº 1202/11: Reglamentación ordenanza 8.726/10. Véase:
http://www.rosario.gov.ar/mr/normativa/otras-normas/ordenanzas/ordenanza-8726-2010-1
 Andando - Programa Integral para Recuperadores Urbanos y Eliminación de
Tracción Animal. Documento presentado al Concejo Municipal (2015).

Páginas web consultadas

• http://www.rosario.gov.ar - Página web oficial del Municipio de Rosario

• http://www.rosarionoticias.gob.ar - Portal de noticias del Municipio de Rosario

• http://www.lacapital.com.ar - Diario de la ciudad de Rosario

• http://www.pagina12.com.ar/diario/suplementos/rosario - Suplemento local del diario

Página 12

• http://www.rosario3.com.ar - Diario Digital de Rosario

1344
"Una lectura acerca de cómo impacta en el proceso de integración regional, la
internacionalización de la universidad pública argentina. Los Programas Redes y
Misiones entre 2006 y 2016" 480

Olga Saavedra- UNR

osaavedr@unr.edu.ar

Área Temática: Política Internacional

Resumen

El ingreso al siglo XXI vino signado por numerosos cambios en el estudio de las relaciones
internacionales en general y en particular, en lo atinente a la cooperación internacional. Nuevos
paradigmas, renovada arquitectura institucional, novedosas modalidades y estrategias, y
diversificación de actores.

Si bien las universidades tienen una larga trayectoria de relaciones con pares del mundo, esas
relaciones se establecían fundamentalmente entre investigadores, es decir, fueron tradicionalmente
interpersonales, aunque se sellaran con un convenio de cooperación entre las instituciones de
procedencia de los académicos que motorizaban y protagonizaban ese vínculo.

El escenario predispuesto por este momento de desarrollo que transita la llamada globalización, ha
ponderado la importancia del conocimiento al punto de incluso, de calificar a la sociedad global
como sociedad del conocimiento. Este sesgo ubicado en el marco de disputa planteada por la
Organización Mundial del Comercio acerca de la naturaleza de la educación superior como servicio
transable en el mercado, ha producido una crisis –entendida como un momento de cambios
estructurales- en la concepción sólidamente instalada en América Latina, y especialmente en
Argentina, de la educación superior como derecho social y garantizado por el estado nacional.

A partir de 2003, las relaciones interuniversitarias se enmarcan en una política pública específica
estructurada por el Programa de Internacionalización de la Educación Superior y Cooperación
Internacional –PIESCI- que marca los ejes de acción de la Secretaría de Políticas Universitarias –
SPU- en materia de formulación de políticas para el sector. Este el fundamento del PPUA o
Programa de Promoción de la Universidad Argentina. A partir de 2006, el PPUA diseña una serie
de dispositivos para maximizar las oportunidades que el mundo de la cooperación académica y
educativa ofrecen tanto en el ámbito nacional, como regional e internacional preservando procesos
de desarrollo territorial e integración regional.

480 “Trabajo basado en el trabajo de campo para la tesis doctoral de la autora y preparado para su presentación en el XIII
Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
1345
Nuestra intención en este artículo es mostrar el impacto generado en este sentido por dos programas
emblemáticos en el impulso que dieron a la formulación de planes de desarrollo internacional por
parte de las Universidades Argentinas: Redes Interuniversitarias y Misiones Universitarias al
Extranjero, aunque concentrándonos en el análisis del subsistema de universidades públicas.

Ubicación teórico-conceptual

La tensión entre la formulación y consolidación de una política pública, por un lado, y la

autonomía de las universidades por otro, de alguna manera representa la tensión entre las
teorías macro y micro sociales en el encuadre cognitivo de nuestro tratamiento. Mientras las
primeras dan cuenta del contexto global, apropiado por el predominio del capitalismo que
muestra su cara neoliberal más extrema, las segundas dan cuenta del aquí y del ahora. En el
marco del presente análisis, la agencia, el actor en el que se focaliza este estudio es la
institución universitaria, más específicamente, la universidad pública argentina.

Traduciendo la estrategia teórico-metodológica propuesta, podemos decir que la política

pública en internacionalización de la educación superior, es la interfase entre ambos
extremos de la tensión señalada, dentro de la cual se encuentra nuestros casos de estudio
por un lado, los Programas Redes Interuniversitarias y Misiones Universitarias al
Extranjero, y por otro, las políticas institucionales que, haciendo uso de su autonomía
toman estas herramientas, y las hacen suyas. La adhesión al paradigma constructivista
significa reivindicar la perspectiva del agente como protagonista del cambio, de la
transformación política.

El andamiaje conceptual utilizado, responde al posicionamiento epistemológico crítico

adoptado y se propone en relación con… es decir alejándonos de cualquier perspectiva
teórica y conceptual absoluta. La noción de territorio se propone en contraste con la noción
de espacio a los efectos de justificar el abordaje territorial situado de este estudio. Ambas
nociones nos permiten proponer al territorio universitario como una nueva categoría de

1346
análisis entendido no solo como espacio geográficamente ubicado sino como espacio vital,
en el que la vida de las personas transcurre disputando y compartiendo sentidos,
costumbres, prácticas, representaciones e identificaciones. Espacio con nombre propio que,
con ello, ya define una dimensión de la universidad como territorialidad. Territorio que
congrega sociedades científicas y comunidades epistémicas y disciplinares. Territorio en el
que las condiciones de autonomía y autarquía posibilitan su construcción y transformación
en términos de capacidades endógenas. Espacio que no es subnacional porque no es una
jurisdicción distinta al estado nacional o federal, sino que se trata de un territorio nacional
porque es parte de su jurisdicción, y de su política pública sectorial.

Si bien la universidad no es el único territorio que monopoliza la producción del

conocimiento, el producto casi con exclusividad que se le reconoce a la universidad es el
conocimiento. El momento actual de la globalización se caracteriza como sociedad del
conocimiento al que se le asigna creciente rentabilidad por lo que se le asigna un precio.
Ahora bien, ¿es ético calcular su valor de cambio antes que considerar su valor social de
aplicación? ¿Hay una sola manera de producir conocimiento? ¿Hay una sola manera de
aprehender conocimientos? ¿Quién decide cuál es conocimiento válido? ¿Existe una sola
manera de validar, ese conocimiento? En este marco de análisis de la universidad como
institución productora de conocimiento, también se discuten las categorías antedichas con
los dos modelos en pugna que hoy se manifiestan con toda tirantez: la universidad como
derecho social, humano, inclusivo garantizado por el estado; y la universidad empresa, que
vende el conocimiento que administra y que produce como un bien más de consumo en el
mercado. Esta discusión deviene en otra, más de raíz y de matriz global: por un lado, el
capitalismo académico, que se exterioriza en transformaciones, usos y costumbres de
instituciones académicas, actores académicos y vinculaciones generadas entre la academia
y el medio no- académico. Por otro, el capitalismo cognitivo que se interioriza y transforma
al propio sujeto cognoscente.

Finalmente, y en torno al sistema universitario como conjunto de elementos, actores,

dinámicas, se han analizado sus condiciones de autonomía y autarquía, dejándose claro que,
en ambos casos, se trata de medios para alcanzar fines-otros; son potencias para transformar
y lograr objetivos. Esa capacidad transformadora que tiene la universidad pública está
1347
relacionada directamente con su potencia política y con su posibilidad de construir
capacidades endógenas y comunicarse con el medio/con el territorio que la contiene y sobre
el cual tiene influencia.

Las nociones de internacionalización y transnacionalización de la Educación Superior son

los términos de una ecuación habilitada por la disputa abierta por la OMC al pretender
desvincular al estado de todo tipo de control y regulación sobre la educación a la que, aquel
organismo internacional, considera un servicio liberado y transable. La historia argentina
está marcada por la educación como herramienta del estado en sus propósitos nacionales
como la identificación simbólica y la apropiación de una causa común. La centralidad del
estado en el tema está ligada a la noción de política pública de alcance institucional,
nacional, regional y global. En América Latina, apenas se puede hablar de una política
pública regional intergubernamental porque no hay en marcha un proceso de integración
profunda, como ocurrió con el Espacio Europeo de Educación Superior (EEE). No debe
entenderse esta acotación como sentimiento de inferioridad frente al proceso de integración
europeo. Hemos insistido en tantas oportunidades como tuvimos de ser escuchados o leídos
que cada territorio vital tiene su propio derrotero en objetivos de integración. No hay mejor
ni peor, precisamente porque esta dualidad de pensamiento es una trampa en la que nos
coloca eso que Mignolo y otros pensadores decoloniales habían caracterizado como
colonialidad del ser. Sin embargo, América Latina cuenta con aquella suerte de política
pública regional intergubernamental en Internacionalización de la educación superior en
América Latina y Caribe: la Declaración de la Conferencia Regional –CRES- de Cartagena
de Indias en 2008, la cual ha significado una enorme plataforma de acuerdos entre
gobiernos de la región y que resultó ratificada recientemente en la CRES 2018 de Córdoba
en lo que a esta línea de investigación le interesa: el confirmar a la educación como
derecho social bajo responsabilidad y garantía del estado nacional.

Finalmente, y aún dentro de ese “pluriverso” de significados, praxis y sentidos que es la

universidad pública en Argentina vale una última definición para ésta: la universidad
pública en tiempos globales es un actor de cooperación internacional descentralizada (y no,
actor subnacional de cooperación internacional).

1348
Una pregunta central que todo aquel que toma contacto con este tema hace o se hace es
¿Para qué internacionalizar la universidad? A esta pregunta, quienes hacemos del tema un
problema de estudio nos formulamos otras preguntas relacionadas con ese para qué. Fue
decisivo preguntarnos ¿la política pública de proyección internacional de las
universidades públicas, fortalece el sistema universitario argentino –que congrega tanto
IES públicas como privadas-?

Para dar respuesta con cierto grado de veracidad nos abocamos al estudio de los dos
programas emblemáticos contenidos en el PPUA que impulsaron las relaciones
institucionales universitarias argentinas en el exterior: los Programas REDES y
MISIONES. La instancia creadora y superadora que imprimieron ambos dispositivos fue
generar el imperativo en las Instituciones de Educación Superior Universitaria –IESU-
argentinas, de una estrategia planificada para proyectar su propio proceso de
internacionalización. Salir al exterior con objetivos y actividades en correspondencia con
sus propios objetivos de desarrollo.

Los Programas. Perfiles.

Ambos programas, si bien tienen diferentes cometidos, uno más disciplinar (Redes) y otro
más institucional (Misiones), fueron pensados para funcionar bajo el formato de redes o
consorcios de universidades, entendiendo por tal a un mínimo de 3 instituciones. En 2006,
el Minisitio de la SPU decía que promover este formato tenía como intención trascender la
esfera personal y convertirse en vínculos institucionales entre cátedras, carreras y
facultades… Lo cierto es que ambos programas instalaron la perspectiva de
internacionalización institucionalmente entendida y más allá de que ambos recursos fueran
aprovechados para objetivos académicos personales iniciaron un proceso colectivo que fue
de menos a más: primero, movilización al exterior y a partir de ahí los objetivos fueron
cobrando envergadura, y diversificando las manifestaciones del proceso de
internacionalización: en el posgrado, en la investigación, con acuerdos de titulaciones
conjuntas, sin dejar de lado propuestas de vinculación tecnológica y de extensión. Fue así
que el programa Misiones, estuvo pensado para desarrollo institucional y lo que se
promovía era que funcionarios de la gestión lo aprovecharan porque eran quienes podían

1349
impulsar cambios en las instituciones, aunque más no sea con vistas a su reelección o
nombramiento en otro mandato. Por lo general, la Misión tenía un objetivo temático
compartido entre varias autoridades de dos instituciones argentinas como mínimo, y servía
como “reconocimiento” del territorio de la institución socia en el exterior pero la misión
concluía con el acuerdo de los términos de un convenio general y/o específicos en distintas
materias.

Los elementos innovadores en ambos programas son: 1) expresan el propósito de

internacionalización; 2) exigen a las universidades nacionales el esfuerzo de asociarse entre
sí, 3) hay financiamiento del Estado Nacional y 4) exigen a las instituciones nacionales un
esfuerzo de co-financiación. Entendemos positivos a los cuatro porque comunican,
promueven oportunidades con financiamiento, y permiten la apropiación colectiva desde el
momento que exigen que los resultados sean transferidos a la comunidad de la propia
universidad.

Fue un trabajo arduo pues significó la revisión de las dieciséis (16) convocatorias, siete (7)
de Misiones y nueve (9) de Redes, con sus bases y resoluciones con los resultados para
cada caso. En total, 1522 proyectos (consorcios). En este raconto no faltaron
inconvenientes como, por ejemplo, las Resoluciones no tenían una redacción idéntica
consignando datos en unos casos que en otros omitían como por ejemplo la universidad
convocante de la red, dato importante que –de haber sido constante- hubiera permitido
evaluar la consolidación de la gimnasia y la democratización de la experiencia en la
formulación del proyecto en sí mismo. Además, podría haber mostrado un dato interesante
al constatar el ‘punto de iniciativa’ de la propuesta. Este indicador, fue utilizado por
algunas instituciones como recurso de competencia con otras instituciones, y de manera
poco leal ya que realizaban una lectura sesgada, más bien unilateral.

Tampoco se pudo saber la cantidad de proyectos presentados por convocatoria y por año,
aunque se estima que fue in crescendo. Este dato hubiera sido un buen indicador de la
intensidad con la que ambos programas se fueron instalando en la comunidad académica
nacional; no obstante, solo fue posible acceder al número de los proyectos seleccionados
(ganadores/ financiados) según la letra de los documentos oficiales de la SPU.

1350
Hallazgos en MISIONES

 La Universidad Nacional de Quilmes fue la IESU que más vínculos generó con
instituciones académicas y extra-académicas tanto gubernamentales como privadas.

 A partir de Misiones III se incrementa la densidad asociativa entre las universidades

nacionales. Un ejemplo atípico pero pródigo en relaciones establecidas fue un consorcio
convocado por la Universidad Nacional del Centro de la Provincia de Buenos Aires
(UNICEN) que conformó un colectivo de doce (12) universidades nacionales (UUNN)
para ir en misión exploratoria al Paraguay. A partir de esta convocatoria, son frecuentes
los consorcios de 6 y 7 UUNN

 En 2013, se lanzan dos (2) convocatorias. Una exclusivamente para promocionar el

CELU (Certificación Español, Lengua y Uso) y la otra como cualquier otra convocatoria
regular. La política lingüística del bloque MERCOSUR reproduce prácticas y estrategias
de la cultura dominante (que critica en los Planes del Sector Educativo del Bloque -
SEM) En el Tratado de Asunción, el español y el portugués son lenguas oficiales. Se
mantiene en 1994 en Ouro Preto y diez años después, recién en 2004, se declara al
guaraní como lengua de trabajo del Parlasur. A ello puede sumarse el hecho visible que
la página web del bloque está en las versiones en español y en portugués, no así en
guaraní. Considerando que el guaraní es el idioma oficial del Paraguay –junto con el
español- de acuerdo a la Constitución de 1992, surge la pregunta “¿en qué idioma son
redactados los documentos de trabajo del Mercosur cuando Paraguay es país sede?”
(Vico: 2015, 24). Es de esperar que solo se redacten en español. Otro conflicto sordo en
esta problemática es la vacancia o des- conocimiento del quechua, aymara y otros
idiomas hablados por minorías aborígenes en el marco de la firma del Protocolo de
incorporación del Estado Plurinacional de Bolivia como miembro pleno del Mercosur,
ocurrida en 2015. En ello se puede constatar cómo opera la colonialidad del ser: si hay
lenguas que son oficiales, es porque hay otras que no lo son; si hay lenguas que son
mayoritarias, es porque hay otras calificadas como minoritarias; si hay lenguas que son
de prestigio, es porque hay otras consideradas subalternas. (Vico: 2016)

1351
 En 2015, hubo nuevamente dos (2) convocatorias, una llamada Misiones inversas, que es
una versión de internacionalización en casa (Beelen, Jos: 2011) es decir, en líneas
generales, sin desplazamiento o, en todo caso, convocando elementos internacionales al
país en procura de un doble efecto: 1) multiplicación del impacto y 2) ahorro de
recursos.

 En Misiones VII, se debilita la conducta asociativa. De 127 proyectos seleccionados, 84

son liderados por una sola universidad argentina, lo que significa una desviación del
espíritu original del Programa equivalente al 64,5% de los proyectos evaluados y
beneficiados por la política pública nacional. La política pública nacional del PPUA fue
deprimiendo sus expectativas de fortalecer el asociativismo entre las universidades
argentinas, tanto públicas como privadas: en los inicios del Programa Misiones la
exigencia era de 4 IESU argentinas, y en ningún caso inferior a 3. En Misiones V se baja
a 3 IES argentinas; en Misiones VI se indican 2 y en Misiones VII desaparece el
requisito de asociativismo: una -o más instituciones universitarias- podían liderar un
proyecto de Misiones al Extranjero. Esa es la explicación –al menos en parte- al 64, 5%
de desviación.

 La Universidad Nacional del Comahue (UNCOMA) es la universidad nacional más

autoreferenciada481 en el transcurso de las siete (7) convocatorias de Misiones, con 9
proyectos.

Figura 1. Financiamiento comparado para Misiones al Exterior destinado a universidades

según gestión pública/privada.

Fuente: Elaboración propia

Hallazgos en REDES

481 Se denomina universidad autoreferenciada a aquella IES que propuso un proyecto de Misión o Red
al exterior sin generar previamente asociación con un par argentino.
1352
El programa Redes Interuniversitarias tenía la intención de generar mayor desarrollo
disciplinar según el perfil de formación de cada IESU.

En la Tabla 1. Se resume el estado de situación de las conclusiones sobresalientes de la

ejecución del Programa Redes Interuniversitarias entre 2006 y 2016. La columna
Particularidades consigna el criterio de correspondencia entre los títulos de los consorcios
y los objetivos expresados y su contenido. La versión completa de este análisis se encuentra
en relación también con la incorporación o no del origen o procedencia de los socios
internacionales.

Tabla 1. Resumen convocatorias Redes Interuniversitarias 2006-2015

Proyectos
Redes Año Particularidades UUNN destacadas en participación
ganadores
Más del 80% La Plata (UNLP) 12 Proyectos
menciona
recurrentemente
como objetivos :
I 2006 integración, 82
cooperación
académica,
cooperación Sur-
Sur
El 7% de los La Plata (UNLP) 17 Proyectos
proyectos menciona
objetivos de
integración; en el
resto son
recurrentes:
II 2008 89
internacionalización
del conocimiento,
gestión
internacional de la
ES; disciplinares
diversos.
3 UUNN (Formosa, Litoral (UNL) 16 Proyectos
La Rioja y
III 2009 92
Misiones) no tienen
asignado

1353
 financiamiento
IV 2010 105 Rosario (UNR) 22 Proyectos
Es recurrente la Litoral (UNL) y Rosario (UNR) con 18
preocupación acerca Proyectos cada una.
de la
V 2011 134
internacionalización
de la ES en grado y
posgrado.
Apenas 3 UUNN de Rosario (24P), R. Cuarto (5 P), Chilecito (2 P)
las 44 participantes
solo integran 1
proyecto. El resto lo
hace en más.
Como temas
VI 2012 151
destacados:
internacionalización
de la ES en grado y
posgrado;
integración regional
en el Cono Sur.
Córdoba, (UNC), La Plata (UNLP) y Rosario
VII 2013 147
(UNR) 18 Proyectos cada una
Los temas no varían Universidad Tecnológica Nacional (UTN) 23
demasiado y se Proyectos. Para el presente estudio UTN se
agrega la tomó como unidad, sin discriminar entre
preocupación por Facultades Regionales.
VIII 2014 construir 149
indicadores de
internacionalización
e identificar
modelos.
Las universidades Sarmiento (UNGS) 20 Proyectos.
más nuevas -2009 y
2015- se animan a
participar (excepto
IX 2016 las fundadas entre 192
2014 y 2015); 8 de
las más nuevas
quedan fuera de
estos circuitos.
Fuente: Elaboración propia

1354
De las 49 instituciones universitarias que participaron de Redes, solo el 22% de ellas
cumplió con el requisito de asociarse a otro par argentino. Esto, quiere decir que casi el
80% de universidades solo se interesó, sobre todo, en conformar redes con universidades
extranjeras. Ello, corrobora la hipótesis parcial de que se prefiere generar vínculos con
pares del exterior antes que con pares del propio sistema. En consecuencia, hubiera
requerido de acciones compensatorias de la política pública nacional o institucional para
que este “desvío” o debilidad se revirtiera.

Figura 2. Financiamiento comparado para Redes Interuniversitarias destinado a

universidades según gestión pública/privada.

Fuente: elaboración propia

Otro aspecto decisivo a la hora de sostener una política pública es el financiamiento.

En la próxima tabla mostramos la incidencia de ambos Programas Redes y Misiones en el

Programa 26, incluido en el Presupuesto de la Jurisdicción 70, correspondiente al
Ministerio de Educación.

Tabla 2. Incidencia presupuestaria de los Programas Misiones y Redes, en el Programa para el

Desarrollo de la Educación Superior (P26)

(M+R)/ P26 (en PROGRAMA 26 (en

Año M/P.26 (en %) R/P.26 (en %) %) $)
2007 0,024 0,036 0,06 4.440.176.713
2008 0,044 0,044 5.781.624.249
2009 0,023 0,042 0,065 8.301.031.022
2010 0,028 0,028 10.774.688.145
2011 0,015 0,035 0,05 13.809.254.592
2012 0,033 0,033 18.204.792.725
2013 *0,016 0,026 0,042 23.019.991.238
2014 0,025 0,025 31.788.088.087
2015 **0,018 0,031 0,049 42.107.454.634
Fuente: Elaboración propia

Desde fines de 2006 y hasta 2015, la incidencia de los programas Redes y Misiones del
PPUA en el presupuesto destinado al Programa 26 fue inferior al 0,1 % El dinero que un
1355
país destina para instalar y consolidar una política pública es indicador de la voluntad que
le imprime a ese objetivo. Siempre se habla de la voluntad política, pero es muy difícil
evaluarla según a qué se aplique. En este caso, todo lo que se hizo a partir del 2003 fue de
gran aporte porque había muy poco o casi nada antes de estas medidas en materia de
internacionalización de la educación superior, pero también es verdad que una medida
como la expresada por estos números hablan de escasa voluntad de sostener o consolidar el
rumbo tomado, y esa debilidad se expresa en que hoy, ninguno de estos programas existe a
pesar de la buena respuesta recibida.

Construyendo un indicador de internacionalización universitaria

Cuando se propone en una investigación analizar el impacto de algo, como en este caso un
dispositivo de política pública educativa, resulta inevitable recurrir a técnicas de
cuantificación para que, a partir de allí, sea posible arribar a conclusiones cualitativas que
puedan ser legítimas con cierta amplitud, y durante un cierto tiempo.

Los investigadores nos expresamos a partir de los códigos simbólicos y estructuras de

pensamiento desde las cuales nos formamos o de-formamos. Para el caso de las ciencias
sociales y humanas las conclusiones no son reproducibles ni universales porque el insumo
de las ciencias sociales es la singularidad que hace a la humanidad. Así como la física
argumenta por la entropía del universo como ley; los científicos sociales (como politólogos
e internacionalistas como es nuestro caso), podemos invocar también una suerte de
entropía del pensamiento social.

Entendida la entropía como proceso y contra-proceso, se puede admitir que también es

(des)-orden todo aquello que es sistematizado o (re)-ordenado. De la misma manera,
cuando algo no es controlado puede des-ordenarse produciendo transformación. Ello
supone que, del caos o desequilibrio producido en un sistema, es probable el surgimiento
de una situación de equilibrio diferente a la condición inicial que genera una nueva
situación de estabilidad para las partes. Por lo tanto, es posible partiendo del caos, el
surgimiento de un conocimiento transformador e inclusive superador del existente
anteriormente.

1356
Para los científicos sociales la elección de una teoría va de la mano de los argumentos por
los cuales se la prefirió a otra, y aquellos están intrínsecamente vinculados a las
discusiones que organiza la propia reflexión para recrear un estado de equilibrio-otro, que
se mantendrá hasta tanto opere otro flujo de entropía.

Todo lo reflexionado anteriormente, tiene que ver con el imperativo de contar con algunos
indicadores que permitan realizar tareas de monitoreo y evaluación de los propios
dispositivos implementados para realizar correcciones y ajustes en las bases o en sus
condiciones. Sin estas acciones de revisión, no es posible sostener un objetivo dada la
contingencia de los fenómenos estudiados.

En países periféricos como el nuestro, situados en regiones también periféricas, y máxime

si se tiene la intención de producir conocimiento situado resulta fundamental partir de un
diagnóstico lo más certero posible, y no creemos atinado trasplantar herramientas exógenas
–aún aquellas exitosas-, ni en etapas arquitectónicas ni en etapas deliberativas de las
políticas, a menos que se tenga la seguridad de que van a servir a los fines del desarrollo del
propio territorio. En por ello que cuando nos propusimos este análisis la primera pregunta
que surgió fue

¿Internacionalizar la producción del conocimiento en las universidades

públicas argentinas contribuye, perjudica o es indiferente al desarrollo del
territorio sobre el que tiene influencia?

En función de dar respuesta, aunque sea parcial a este interrogante nos propusimos generar
un indicador a partir de nuestra propia realidad.

La información de los programas atendidos nos arrojó cantidades relacionadas con los
proyectos revisados que, muchas veces, fueron utilizados con fines estrictamente políticos
partidarios antes que con fines de desarrollo institucional, trascendentes de la coyuntura.
Creemos que la competitividad del sistema está en estrecha relación con la competitividad
del conjunto de actores como tal, antes que con visiones limitadas de competencias
individuales. Por esta razón aplicamos técnicas de conteo que complejizaron el análisis,
pero permitieron definir un indicador de eficacia internacional pero tributario de un
1357
objetivo nacional. Y así arribamos al Índice de Densidad Relacional Doméstica (IDRD) que
permitió constatar qué incidencia habían tenido los programas Redes y Misiones en el
fortalecimiento del sistema universitario nacional como territorio heterogéneo, asimétrico
pero colectivo. Y lo más importante, nos permitió confirmar al IDRD como interesante
auxiliar a la hora de prever ajustes y redefinir políticas de articulación internacional, tanto a
nivel nacional como a nivel institucional, según sea real la voluntad política de la
institución en tal sentido. Inclusive servirá a la hora de torcer el rumbo de la política
universitaria si así orientaran las circunstancias, o fortalecer definiciones políticas asumidas
en 2003, tal como el compromiso con la consolidación del proceso de integración en el
Cono Sur.

Entre 2003 y 2015 se crearon 17 nuevas universidades de gestión estatal (Río Negro, Del
Chaco Austral, Arturo Jauretche, en 2007; Avellaneda, Moreno, José C. Paz, Villa
Mercedes, Del Oeste, en 2009; T. del Fuego, Antártida e Islas del Atlántico Sur, en 2010;
de las Artes, Defensa Nacional, Hurlingham, Comechingones, Rafaela, en 2014; y Alto
Uruguay, San Antonio de Areco y Scalabrini Ortiz, en 2015) por lo que hay numerosas
instituciones que establecieron pocos o ningún vínculo, ni fueron requeridas para integrar
proyectos en el ámbito de las convocatorias estudiadas482. Sin embargo, el principal
inconveniente estuvo en la imposibilidad de acceder a detalles cualitativos de los proyectos
–a la lectura de los proyectos en sí- por falta de sistematización de la SPU o, al menos ese
fue el motivo invocado a nuestras demandas de acceso.

Tal lo recién expresado, este indicador de internacionalización permite medir la eficacia de

cualquier programa de articulación internacional en función de una variable de interés
nacional: la consolidación sistémica del conjunto de universidades argentinas (sin
discriminar entre públicas y privadas)

El índice de densidad relacional doméstica (IDRD) permite un cálculo preciso de todos los
vínculos tendidos entre las universidades públicas pudiéndose identificar las
concentraciones y las ausencias de vinculaciones. La instancia previa fue el logro de un

482 Ver Tabla 3.

1358
estimador que aplicado a los consorcios de universidades si bien ofrecía una cifra bastante
cercana, en algunas estimaciones sensibles, alteraba bastante el resultado y su sentido. Por
ejemplo, en materia de Redes y Misiones, con el estimador, la UBA siempre superaba al
resto; con el índice, son UUNN del interior las que ocupan los primeros lugares.

En consecuencia, este IDRD permite ver los espacios de mayor densidad relacional, así
como los claros o ausencia de vinculaciones.

Se sistematizaron entre 2006 y 2015 58 UUNN

Ejecutaron proyectos auto-referenciados 43 UUNN 74,13%

Si tenemos en cuenta que 9 UUNN/58 0 vínculos 88 %

Es decir: el 88% de las UUNN argentinas prefirieron asociarse a UU extranjeras antes que
hacerlo con pares.

Esta constatación desalentadora pone en evidencia la ausencia de mecanismos de monitoreo

y evaluación durante y ex post la ejecución de los programas.

Tampoco hubo producción de un corpus casuístico con el que se hubiera podido contar si la
información dispuesta por la política pública de la SPU se hubiera sistematizado como
insumo para fortalecer políticas sustentables. Puede haber, y seguramente los hay, casos
estudiados o en estudio. Por ejemplo: La subutilización de las redes consolidadas y su
transferencia de resultados como indicador de la eficacia de la internacionalización de la ES
en los territorios locales o de influencia de las universidades argentinas; y/o apropiación de
los propósitos de la red dentro del territorio del consorcio.

Otra posibilidad que ofrece el IDRD es establecer un mapa de vínculos entre cada IESU
pública –en el caso de este estudio puntual- con el resto de las instituciones del subsistema.
A continuación, se reproduce en la Tabla 3. la cantidad de vinculaciones que cada IESU

1359
pública argentina estableció con el resto de sus pares, diferenciadas según se trate de Redes
Interuniversitarias o Misiones al Extranjero.

Tabla 3. Cantidad comparada de vinculaciones generadas por los programas del PPUA,
Redes y Misiones, entre las instituciones de educación superior argentinas entre 2006 y
2015

Cantidad de
Cantidad de
Vinculaciones
IESP Vinculaciones IESP
por
por REDES
MISIONES
U.Córdoba 287 U. Litoral 132
U. La Plata 261 U. Córdoba 126
U. de Rosario 250 UBA 105
UBA 217 U. Quilmes 103
U. Litoral 202 U. La Plata 96
U. Río IV 183 U Río IV 90
U. Nordeste 154 U. Rosario 89
U. Gral. Sarmiento 144 U. Gral. Sarmiento 85
U. Tucumán 142 U. San Luis 84
U. Quilmes 128 U. San Martín 82
U. Cuyo 127 U. Lanús 70
UNICEN 118 U. Cuyo 61
U. S. Luis 116 UNICEN 57
U. S. Martín 112 U. La Pampa 55
UTN 111 U. V. María 53
U. La Pampa 107 U. del Sur 50
U. Mar del Plata 102 U. Jujuy 49
U. del Sur 94 U. Comahue 46
U. Lanús 93 U. Tucumán 46
U. Entre Ríos 92 UNNOBA 41
U. Jauretche 91 U. Jauretche 41
UNNOBA 88 U. Nordeste 40
U. Luján 81 U. La Matanza 39
U. Comahue 79 U. Sgo. del Estero 39
U. S. Juan 78 U. Entre Ríos 38
U. V. María 75 UTN 37
U. Jujuy 73 U. Mar del Plata 37
1360
 U. Sgo. del Estero 69 U. S. Juan 36
U. Salta 68 U. Tres de Febrero 35
U. Catamarca 63 U. Patagonia Austral 34
U. Misiones 55 U. Luján 32
U. Moreno 55 U. R. Negro 28
U. Avellaneda 51 U. Avellaneda 25
U. La Rioja 51 U. Salta 23
U. Tres de Febrero 50 U. Lomas de Zamora 22
U. Chilecito 50 U. Catamarca 19
U. Formosa 48 U. Misiones 18
U. San Juan Bosco 40 U. San Juan Bosco 14
U. Patagonia Austral 38 U. Chilecito 14
U. La Matanza 33 U. Moreno 9
U. Nac. de las Artes 25 U. Formosa 9
U. Chaco Austral 23 U. Nac. De las Artes 6
U. R. Negro 21 U. La Rioja 6
U. Lomas 18 U. Tierra del Fuego 3
U. Autónoma de E. Ríos 11 U. José C. Paz 3
U. Tierra del Fuego 7 U. Pedagógica 2
U. José C. Paz 6 U. Autónoma de E. Ríos 1
U. Pedagógica 2 U. Chaco Austral 0
U. V. Mercedes 1 Inst. de Est. Sup. del Ejérc 0
Inst. de Est. Sup. del Ejérc 0 U. V. Mercedes 0
U. Defensa Nacional 0 U. Defensa Nacional 0
U. Alto Uruguay 0 U. Alto Uruguay 0
U. Hurlingham 0 U. Hurlingham 0
U. Comechingones 0 U. Comechingones 0
U. Rafaela 0 U. Rafaela 0
U. S. Antonio de Areco 0 U. S. Antonio de Areco 0
U. del Oeste 0 U del Oeste 0
U. Scalabrini Ortiz 0 U. Scalabrini Ortiz 0

Fuente: elaboración propia

Conclusiones

Los programas Redes Interuniversitarias y Misiones Institucionales al Exterior fueron

emblemáticos por haber instalado la noción de política internacional institucional como
materia transversal a las tres funciones académicas básicas en las universidades argentinas.
1361
La posibilidad de que la política nacional en materia de promoción de la universidad
argentina se consolide en política de estado, por lo menos a través de estos programas,
resulta clausurada desde 2016 pues ya en aquel año los retrasos experimentados por las
transferencias de los proyectos beneficiados en 2015 provocaron que su ejecución recién
concluyera entre 2017 y 2018.

En este punto de conclusiones cobra dimensión la autonomía y –por qué no- autarquía de
las universidades como agencias de resignificación del desarrollo territorial universitario, y
no solo por la vía de la internacionalización, si bien es el foco de este análisis.

Lo realizado entre 2003 y 2015 ha sido altamente valioso, sobre todo, por la extrema
carencia en materia de política internacional para el sector. Sin embargo, esta política
pública, no llegó a consolidarse como política de estado, que trasciende los recambios en el
gobierno del país. La transición de una política de gobierno a una política de estado señala
una tensión permanente cuya falta de cristalización puede ser resuelta a nivel de los agentes
antes que esperarlo de la estructura, aplica también al interior de las instituciones
educativas públicas superiores por la propia particularidad de la educación pública
argentina señalada en los inicios.

La impronta de la política entre 2003 y 2015 ha estado sensiblemente orientada a favorecer

los lazos interuniversitarios dentro de América Latina y el Caribe. Las Bases de ambos
Programas así lo señalan y sostienen expresamente, el fortalecimiento de vínculos con
nuestros socios del MERCOSUR. Las conclusiones específicas en torno a ese tema se han
visto limitadas por el no acceso material a los formularios de los proyectos. De tal suerte, se
ha tomado como variable orientadora en tal sentido, los títulos de los proyectos,
especialmente de los consorcios de Misiones, por cuanto han sido más explícitos que los de
Redes.

El Programa Redes ofrece menos elementos en las denominaciones de los proyectos por lo
que no hemos creído sustantivo sistematizar esta información sin embargo hemos generado
una variable denominada Territorialización de la Red (cuya información completa no se
reproduce en este artículo), que es un buen indicio de los objetivos de las Redes

1362
Interuniversitarias según su destino y propósitos –específicamente en torno a la integración
regional- se encuentra consignado en la columna Particularidades de la Tabla 1. (p. 9-10).

Tabla 4. Destinos priorizados en Misiones (según denominaciones)

Cantidad de Proyectos
Misiones con destino en AL y Países priorizados
Caribe
I 58% (de 19) Brasil y Colombia
II 38% (de 32) Brasil, Ecuador, Perú y Cuba
III 57% (de 37) Brasil
IV 42% (de 12) Brasil
V 50% (de 52) Brasil, México y Bolivia
VI 23,5% (de 102) Brasil, Cuba, Colombia y Bolivia
VII 52% (de 127) Brasil, Cuba, Colombia, México, Chile,
Ecuador
Fuente: Elaboración propia

El criterio adoptado para calificar esta variable ha sido: Poco satisfactorio, hasta el 25% de
misiones con destinos a países de la región; Satisfactorio hasta el 50%, Muy Satisfactorio
entre el 51% y 90% y Óptimo, entre el 90% y el 100%.

El sector educativo es fuertemente politizado, por su historia y por incidencia de sus

actores, entre ellos ha sido fundamental la acción desplegada por las agrupaciones
sindicales. Las universidades nacionales no son ajenas a esta particularidad y se encuentran
atravesadas en sus dinámicas de gestión por la lógica del juego partidocrático de la
democracia. La pretensión de mantener el poder es inherente a toda fuerza gobernante por
lo que cuando el juego democrático habilita el recambio de una fuerza de gobierno por otra,
la que llega intentará marcar la diferencia con su predecesora. En tal contexto, si las
instituciones en pleno uso de sus autonomías proponen un modelo de internacionalización a
largo plazo, la estrategia necesaria es la ampliación y profundización de la participación de
las comunidades académicas para estimular la apropiación de cada medida que se tome.

Dejamos como cierre un mensaje que navega entre la teoría y la praxis de este tipo de
procesos. Es necesario, en primer lugar, políticas públicas de alcance nacional que
fortalezcan como sistema el conjunto de universidades argentinas; y, en segundo término y
1363
no por menos importante, dispositivos institucionales más complejos y eficientes para
afrontar la actividad internacional de la universidad, conforme el plan de desarrollo que
cada una se proponga.

La transición de una política de gobierno a una política de estado en materia de

internacionalización de la educación superior, señala una tensión permanente entre agentes
y estructura. Por un lado, pone a prueba la actualización del concepto de autonomía y el de
autarquía de las universidades siendo más probable que esta tensión pueda realizar y
transformar a nivel de las instituciones (agentes) antes que de la estructura. Pero por otro,
esa tensión fuerza lógicas que confrontan dinámicas y prácticas instaladas por la política
partidocrática antes que institucional. En este escenario, y dado el momento actual del
sistema mundo/ globalización, es imperativo que las universidades nacionales generen
dispositivos de internacionalización que les permitan mejorar las capacidades endógenas.
El debate lo más amplio posible, y la planificación son elementos cruciales para la eficacia
de las políticas institucionales de internacionalización (por obra de la apropiación legítima
por parte de la comunidad académica de cada uno de los territorios universitarios). Pero
también el monitoreo y la evaluación de los programas y acciones implementadas son
factores claves para el ajuste del plan de desarrollo institucional previsto a corto, mediano y
largo plazo, una de cuyas líneas deberá definir la política institucional internacional.

Bibliografía

Beelen, Jos (2011) La internacionalización en casa en una perspectiva global: un estudio crítico del
Informe del 3er Estudio Global de la AIU. En «Globalización e internacionalización de la
educación superior». Revista de Universidad y Sociedad del Conocimiento (RUSC). Vol. 8, n.º 2,
págs. 85-100. UOC. [Fecha de consulta: 11/11/2016]. ISSN 1698-580X. Disponible en
http://rusc.uoc.du

Perrotta, Daniela (2013) La vieja ‘nueva’ agenda de la educación en el MERCOSUR. En Rev.

Densidades Nº 13, septiembre, Buenos Aires, Pp. 43-76

Rinesi, Eduardo- Coord.- (2013) Ahora es cuando. Internacionalización e integración regional

universitaria en América Latina. Edit. Universidad Nacional de General Sarmiento Buenos Aires.

Saavedra, Olga y Fittipaldi, Silvana(2016) Internacionalización de la Universidad Pública

Argentina. Cuando la democratización de la participación es la primera estrategia. Publicación
digital en Memorias XII Congreso Nacional y V Internacional sobre Democracia: La democracia
1364
por venir: elecciones, nuevos sujetos políticos, desigualdades, globalización. En Bartolacci, F.
[et.al.] Comp. 1° Edición. UNR Editora, Editorial de la Universidad Nacional de Rosario. Libro
Digital, PDF Archivo Digital: descarga y on line ISBN 978-987-702-192-9. Disponible en
http://www.fcpolit.unr.edu.ar/memoriascsd2016

Saavedra,Olga (2015) La internacionalización de la Educación Superior en la periferia. Las trampas

del pensamiento y la colonialidad en la gestión del conocimiento. En: Gambina, J. y Elorza, E.
(Comp) Territorio, Desarrollo y Capitalismo, Bs. As. FISyP. P. 203-218

Saavedra, Olga (2014) Integración e Internacionalización de la Educación Superior. Algunas

lecturas críticas sobre las políticas públicas argentina y regional en el periodo 2003-2013.
Publicación digital en Memorias XI Congreso Nacional y IV Internacional sobre Democracia: Entre
el malestar y la innovación: los nuevos retos para la democracia en América Latina. En Bartolacci,
F. [et.al.] Comp. 1° Edición. UNR Editora, Editorial de la Universidad Nacional de Rosario. Libro
Digital, PDF Archivo Digital: descarga y on line. E-Book ISBN 978-987-702-080-9. Disponible en
www.fcpolit.unr.edu.ar/memorias-xi-congreso-nacional-y-iv-congreso-internacional-sobre-
democracia

Vico, M. Emilia (2015) Políticas lingüísticas en educación superior en la Argentina en el marco del
Mercosur Educativo ¿Por qué la enseñanza del portugués no es una prioridad? Tesina de Grado para
la Licenciatura en Relaciones Internacionales y dirigida por la Prof. Olga Saavedra, Fac. de Ciencia
Política y RRII de la Universidad Nacional de Rosario. En Biblioteca de FCPOLIT, UNR, Rosario,
Argentina. E mail: mariaemiliavico@gmail.com

Documentos oficiales. Resoluciones Programa PPUA

576 SPU- 2007 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

I” y asignación de fondos para su ejecución.

269 SPU- 2009 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

II” y asignación de fondos para su ejecución.

1600 SPU- 2011 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

III” y asignación de fondos para su ejecución.

2912 SPU- 2013 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

IV” y asignación de fondos para su ejecución.

4027 SPU- 2013 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

V” y asignación de fondos para su ejecución.

5276 SPU- 2015 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

VI” y asignación de fondos para su ejecución.

5246 SPU- 2015 Resultados de la Convocatoria denominada “Misiones Universitarias al Extranjero

VII” y asignación de fondos para su ejecución.

1365
210 SPU-28/12/2006 Resultados de la Convocatoria de “Proyectos de Fortalecimiento de Redes
Interinstitucionales de las Universidades Argentinas” y asignación de fondos para su ejecución.

280 SPU- 26/03/2008 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias II” y asignación de fondos para su ejecución.

249 SPU- 20/03/2009 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias III” y asignación de fondos para su ejecución.

1492 SPU- 08/09/2010 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias VI” y asignación de fondos para su ejecución.

288 SPU- 29/12/2011 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias V” y asignación de fondos para su ejecución.

2340 SPU- 21/12/2012 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias VI” y asignación de fondos para su ejecución.

207 SPU- 27/12/2013 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias VII” y asignación de fondos para su ejecución.

4426 SPU- 04/12/2014 Resultados de la Convocatoria denominada “Fortalecimiento de Redes

Interuniversitarias VIII” y asignación de fondos para su ejecución.

2016-1968-E-APN-SECPU#ME 24/10/2016 Resultados de la Convocatoria denominada

“Fortalecimiento de Redes Interuniversitarias IX” y asignación de fondos para su ejecución.

1366
 Características y tensiones de la estatalidad argentina de la primera década del
Siglo XXI

 Autores:
Horacio Cao (CIAP-FCE/UBA) - horaciocao30@gmail.com
Arturo Laguado (UNLAM-UNPAZ-FLACSO) - arturo.laguado@gmail.com
Maximiliano Rey (UBA-UNPAZ) – maxirey@hotmail.com

 Área temática 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

 Mesa redonda “Gobiernos: Construcción del poder, estrategias y articulación de políticas

públicas”

 Resumen:
La primera década del presente siglo se ha caracterizado por la presencia, en gran parte de
América Latina, de distintas experiencias de ruptura con el neoliberalismo imperante durante la
época política anterior.

El presente trabajo está dirigido a analizar el rol estatal en Argentina en la mencionada

etapa postneoliberal y sus consecuentes desarrollos futuros, constituyendo la continuidad de una
serie de trabajos que los autores vienen desarrollando en tal dirección.

En concreto, se pretende abordar qué tensiones recorrieron el proceso de gestión estatal

durante los gobiernos nacional populares; cuáles fueron virtuosas, en el sentido de apalancar
cambios positivos y cuáles debilitaron el poder transformador del Estado; y cuáles siguen teniendo
vigencia y cómo se pudiera operar sobre ellas.

Para enfrentar estos interrogantes se realiza un seguimiento del despliegue de las políticas
públicas nacional-populares para precisar la manera en que ellas coadyuvaron a incrementar el
poder y la potencia de su programa político.

Por último, apoyados en los análisis mencionados, nos detendremos en las características
que tendría que tener el Estado para promover el relanzamiento del proceso inclusivo que
dispararan los gobiernos postneoliberales de principios del siglo XXI. En especial nos interesa
anticipar las tensiones que sufriría un proceso gubernamental de tal signo, con el fin de plantear
medidas que permitan superar situaciones que podrían limitar la libertad de acción de esos
gobiernos.

1367
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

1368
 Características y tensiones de la estatalidad argentina de la primera década del
Siglo XXI

 Horacio Cao (CIAP-FCE/UBA) - horaciocao30@gmail.com

 Arturo Laguado (UNLAM-UNPAZ-FLACSO) - arturo.laguado@gmail.com
 Maximiliano Rey (UBA-UNPAZ) – maxirey@hotmail.com

Introducción

En la primera década del siglo XXI varios gobiernos de América Latina comenzaron a
esgrimir un discurso abiertamente opuesto a la globalización neoliberal, al mismo tiempo que
desarrollaban estrategias de gestión estatal que contravenían las recetas universalmente
aceptadas durante los ’90.

En el caso argentino, luego de una crisis económica y social que fue catalogada como la
más grave en más de un siglo, ganó las elecciones presidenciales un candidato que, proveniente
de una provincia alejada de los principales centros de decisión, era casi desconocido poco antes de
los comicios: Néstor Kirchner.

El periodo abierto con su presidencia (2003/07) se continuó con otros dos cumplidos por
su esposa, Cristina Fernández (2007/11 y 2011/15). Todos ellos se caracterizaron por desplegar un
discurso y unas políticas públicas diametralmente opuestas a las desarrolladas en el último cuarto
del siglo XX.

Pasados dos años de su reemplazo por un nuevo gobierno neoliberal (presidencia de

Mauricio Macri, para el periodo 2015/19), es hora de realizar una evaluación de las ideas que
acompañaron estos doce años de gestión estatal.

Con este objetivo, el trabajo comienza con una primera parte dirigida a desarrollar un
imprescindible prólogo conceptual.

En la segunda parte, se hace una descripción de las diferentes alternativas de organización

estatal que se desplegaron históricamente en el subcontinente. Allí se pasa una sucinta revisión de
las distintas condiciones contextuales, formas estales y patrones de gestión pública que se
sucedieron en el último siglo y medio.

En la tercera se realiza un análisis de las ideas que cobijaron las políticas públicas
desplegadas por los gobiernos nacional-populares argentinos de este siglo.

1369
 En una cuarta y última parte, apoyados en los análisis realizados en las secciones
anteriores, nos detendremos en las características que tendría que tener el Estado para promover
el relanzamiento del proceso inclusivo que dispararan los gobiernos postneoliberales de principios
del siglo XXI. En especial nos interesa anticipar las tensiones que sufriría un proceso
gubernamental de tal signo, con el fin de plantear medidas que permitan superar situaciones que
podrían limitar la libertad de acción de esos gobiernos.

Para terminar esta corta introducción, queremos hacer constar que desde hace casi una
década los autores vienen desarrollando trabajos que analizan el rol estatal en las diferentes
etapas históricas483. El texto que a continuación se presenta es un jalón más en este sentido.

1. ACERCA DE LO ESTATAL

Dada la polisemia de muchos de los conceptos que utilizaremos, creemos necesario

presentar una serie de definiciones operativas, desarrolladas con el único objetivo de ubicar al
lector en nuestra perspectiva.

En primer lugar, si bien en el marco del capitalismo, existen etapas que se diferencian por
un distinto contexto general (1) en donde lo político, lo económico, lo social y lo cultural adoptan
un modo específico.

El concepto mencionado es especialmente útil no sólo por el marco global que establece,
sino porque está asociado a una forma particular de gobernanza, esto es, en cada una de esas
etapas, las interacciones y el balance de fuerzas entre el Estado y la sociedad adquirieron un tono
particular.

A este respecto, vale aclarar que más allá del rol preponderante que ocupa la autonomía
estatal en nuestro análisis, hay fuerzas tendientes a cerrar las brechas que pudiera haber entre
ambas: “Antes o después, los cambios en las relaciones de poder se traducen en nuevos diseños
institucionales y en modificaciones en la gestión pública” (Vilas, 2009: 25). Estos cambios alcanzan:

La forma del Estado (2), es decir, el modo en que el mismo juega en las relaciones
de poder que se dan en la sociedad, incluyendo su rol en el modelo de desarrollo y la
estrategia de inserción del sector público en los procesos sociales, políticos y productivos,
El patrón de gestión (3), que remite a los valores, instrumentos, dispositivos y
estructura que caracterizan a cada tipo ideal de administración pública.

483 Ver, por ejemplo, Cao, Laguado y Rey (2016); Cao y Rey (2015); Cao y Blutman (2012); Laguado
(2011, 2013) y Rey (2012)
1370
 Analicemos ahora el tema desde una perspectiva dinámica.

Las transformaciones en el ámbito del contexto general tienden a generar

reacomodamientos en el Estado: los cambios -políticos, económicos, sociales, culturales,
tecnológicos- van presionando sobre la estructura jurídica, institucional y organizacional del
Estado, la cual se va amoldando, sea a través de reformas paulatinas o abruptas. Sin embargo,
como ambas esferas -política y administrativa- tienen cierto rango de autonomía, suelen existir
desajustes y asincronías en el vínculo entre la Sociedad y el Estado en sus dos dimensiones de
forma de Estado y patrón de gestión.

Estas discontinuidades son relevantes, por ejemplo, para analizar la secuencia de la

reforma neoliberal argentina: la dictadura cívico-militar iniciada en 1976 reformuló -terrorismo
estatal mediante- la ecuación social y política que se había construido alrededor del sistema de
Industrialización por Sustitución de Importaciones (ISI). La nueva matriz política, económica y
social construida durante los años de plomo (1976-1983) se terminó de plasmar en la morfología
del Estado -como administración pública- con un retardo de más de un lustro, a partir de las
reformas realizadas durante la primera presidencia de Carlos Menem (1989/1995). De esta
manera, la transformación estatal sería una consecuencia lógica del camino abierto por la
dictadura.

Igualmente importante es remarcar la posibilidad de que variaciones en el Estado o en la

administración pública puedan redireccionar los procesos de cambio social. Una parte importante
de la producción conceptual latinoamericana subraya ese poder estatal como factor
transformador.

Analizada de forma esquemática, se puede diferenciar la reforma del Estado basada en la

activación de fuerzas políticas que caracterizó a la estrategia del primer gobierno peronista, de la
propuesta de tipo más tecnocrática promovida desde el ideario desarrollista.

2. SÍNTESIS DEL MODELO ESTATAL EN LOS ÚLTIMOS AÑOS

DE HISTORIA LATINOAMERICANA

En las últimas décadas del siglo XIX, factores internos e internacionales permitieron que
las diferentes naciones de América latina consolidaran su organización estatal sobre la base de
economías primario-exportadoras.

Como parte de este contexto general, las políticas estatales se dirigieron a organizar las
relaciones mercantiles y a garantizar el modelo agroexportador, desarrollando un aparato

1371
institucional y de seguridad para garantizar el orden social. En un mismo movimiento se realizaron
diversas acciones que facilitaron el desarrollo de una economía capitalista: creación –i.e.
disciplinamiento- de una mano de obra útil para este nuevo momento de acumulación, desarrollo
de infraestructura de comunicación, reorganización jurídico-legal, entre otras.

En suma, en el periodo se combina la represión –Estado gendarme- con la

institucionalización de nuevas formas de regulación de lo político, lo económico y lo social: es
decir, un Estado instituyente.

En lo que hace al Patrón de Gestión, y tomando como ejemplo a Europa y los EE. UU., se
reestructuran las administraciones públicas en función del modelo napoleónico, basado en una
estructura jerárquica piramidal y una clara línea de subordinación (Mayntz, 1985: 34).

Años más tarde Max Weber será el encargado de conceptualizar en un conjunto

sistemático el orden funcional de la Administración Pública -el paradigma burocrático- que se
distingue por asignar al funcionamiento estatal un carácter neutral y sujeto a normas
(1964{1922}). Por esa época, con puntos de contacto y tensión con la tradición europea, también
daba sus primeros pasos la tradición norteamericana en el tema. Ella tendrá importante influencia
en la impronta estatal latinoamericana, con un matiz más pragmático y con una mayor tendencia a
utilizar herramientas organizacionales de la gran empresa484.

La imposición del modelo napoleónico en América Latina no fue completa pues no

erradicó prácticas de gestión que venían de la época de la Colonia. Zabludovsky (1984) hace notar
que las Administraciones Públicas latinoamericanas se caracterizan por una notoria contradicción
entre la obsesiva puntillosidad burocrática y un funcionamiento real determinado por la amistad,
el soborno o la filiación política.

A partir de la crisis del '30 sucesivas administraciones latinoamericanas pensaron el Estado

desde una nueva perspectiva, asignándole un lugar central en la tarea de conducir la economía y la
sociedad.

De las diferentes fases que cubrió este intervencionismo estatal, nos interesa destacar el
modelo desarrollista, que tuvo auge en la inmediata post Segunda Guerra Mundial485. A su amparo
se consolidó en los países más grandes de América Latina un proceso de industrialización

484 Los trabajos de Wilson (1980[1887]) suelen tomarse como el momento inicial de esta tradición.
485 El proceso industrializador comenzó en América Latina –y, especialmente en el Cono Sur- a partir de
la desorganización del comercio internacional que trajo aparejada la 1ra Guerra Mundial (1914-1919). Sin
embargo, casi toda la región –con excepción de los países más agrarios, como los de Centro América- se
lanzará enfáticamente a la ISI durante la Segunda Guerra Mundial y en los años inmediatamente
posteriores. Principalmente en Brasil, Argentina y México comenzará la industrialización de la mano de
los gobiernos nacional-populares. Pero será con los gobiernos desarrollistas cuando se establecerá una
sólida conexión teórica entre industrialización y configuración de la administración pública. o, si se
prefiere, superación de la primera fase de industrialización y modelo de gobernanza Estado-céntrico.
1372
tendiente a sustituir importaciones (ISI) y a atraer al capital extranjero como copartícipe de la
política industrializadora.

En ese marco se asignó a la intervención estatal roles clave como los de construir marcos
regulatorios sólidos para relaciones contractuales tanto en lo relacionados con el trabajo como
con el mundo de los negocios, incentivos a la producción industrial estratégica pero también para
atraer capital extranjero, el impulso de políticas de promoción en distintos ámbitos de
intervención (desarrollo comunitario, formación profesional, desarrollo empresarial, etc.), la
superación de estrangulamientos productivos.

En lo que hace al Patrón de gestión, la importancia que había adquirido el Estado obligó a
realizar una serie de reacomodamientos, en los cuales fue particularmente importante la impronta
que dejó la Escuela Neoclásica de la Administración. Tomando como modelo sus estudios, se
difundieron manuales de procedimientos, se propuso la estructuración de poderosas oficinas de
organización y métodos -que diseñaban cargos y estructuras-, se racionalizaron flujos y se
instituyeron carreras administrativas basadas en la capacitación y la antigüedad, entre otros
importantes cambios.

No menos importante fue el asumir que al modelo burocrático weberiano le faltaba

incorporar el contexto: los actores sociales y el ciudadano. Fue un paso obvio -el Estado, lanzado a
transformar la sociedad no podía hacer eje en su ensimismamiento tras reglas formales- que
derivó en diferentes herramientas y dispositivos dirigidos a incorporar los actores económicos,
políticos y sociales en el mapa estatal. Este giro fue clave para el pensamiento nacional-popular y
todavía hoy forma parte del núcleo duro de sus estrategias para el Estado.

Desde mediados de los 70 comienza a construirse un nuevo contexto general en el

Occidente capitalista. En el caso sudamericano confluyen factores de orden global -crisis del
petróleo y etapa de la guerra fría durante la cual se promovieron golpes de Estado- con procesos
internos caracterizados por una fuerte activación política paralela al agotamiento del patrón ISI.

En esa época comienza un proceso conocido como ajuste estructural que tendrá su
despliegue definitivo durante los '90. El grado de profundidad con que se siguió este paradigma en
América Latina, al decir de los organismos multilaterales de crédito, tuvo pocos parangones en el
mundo.

La enorme ascendencia de ese discurso –cuya implementación se desplegó no sólo con

gobiernos de la derecha liberal, sino también con la llegada al gobierno de muchas corrientes que
históricamente habían sido refractarias a la idea de achicar el Estado (APRA peruano,
Nacionalismo Revolucionario boliviano, Socialismo chileno, Justicialismo argentino)- abrevó
también del creciente desprestigio del modelo soviético que terminó con su implosión, y del
progresivo desmonte del Estado Benefactor.

En este entorno se construyó una imagen negativa de lo estatal: se afirmó que su

intervención independientemente de las intenciones originales (desde idearios socialistas,
1373
populistas y desarrollistas en particular) siempre terminaban (de)generando en acciones de
carácter prebendario, clientelar, predatorio, corrupto y demagógico.

La síntesis más recorrida de las recomendaciones de ajuste estructural fue el decálogo

conocido como Consenso de Washington que, a grandes rasgos, dejaba de lado las políticas
intervencionistas que habían primado en el Occidente capitalista a partir de la crisis del ’30
(Williamson, 1990).

Sin embargo, en los hechos, la reducción de la intervención estatal se focalizó en el ámbito

productivo, fundamentalmente a partir de la privatización de las empresas públicas, y en los
procesos de desregulación económica.

Los niveles de gasto social se mantuvieron -o inclusive se incrementaron- como forma de

contrarrestar los perniciosos efectos sobre la distribución del ingreso y la desocupación que
generaba el ajuste. Se dio también una financiarización del gasto público, organizada
fundamentalmente a partir de los procesos de endeudamiento estatal.

Los supuestos más generales del abordaje neoliberal fueron planteados por Francis
Fukuyama con su provocadora conceptualización del “fin de la historia”. En ella se postulaba la
democracia liberal como una aspiración compartida universalmente y la economía de mercado
como el orden económico legitimado en todo el mundo. Esto implicaba el triunfo absoluto de la
idea de un “Estado débil […] un Estado cuyos poderes están estrictamente limitados […] tanto en
la esfera de la economía como de la política”.

De estos supuestos se deducían tópicos relativos a un Estado que tenía que ser mínimo y,
por lo tanto, promotor de la ampliación de las áreas sujetas a un funcionamiento mercantil, lo que
implicaba, entre otras cosas, políticas de desmonte de marcos regulatorios y privatización de las
empresas públicas (Fukuyama, 1993:15, 16 y 17).

En el marco de la expansión de la revolución neoliberal, Christopher Hood reunió una serie

de conceptos que permitirían construir un Patrón de Gestión consistente con la idea de Estado
mínimo (Aguilar Villanueva, 2006), el cual fue denominado “Nueva Gerencia Pública" (NGP). Por
esa misma época Barzelay (1992) hará explícita la idea de que estas perspectivas buscaban
reemplazar al modelo weberiano.

Dentro de las múltiples variantes de la NGP, en América Latina tuvo preeminencia la

perspectiva gerencialista que, utilizando instrumentos de gestión tomados del sector privado,
propuso un mayor poder para los funcionarios con cargo equivalente a la línea media de las
organizaciones privadas.

En términos conceptuales, propugnó la clientelización de los ciudadanos, postulando la

eficiencia como el valor rector de la actividad organizacional. En términos instrumentales, buscaba
generar incentivos a la productividad -i.e. tercerización, flexibilidad de los contratos- de la mano
del gerente portador de una cultura empresarial.
1374
 Hacia fines del siglo XX, las diferentes falencias, cuando no fracasos
rotundos, del neoliberalismo más radical dieron paso a la elaboración de otras
ideas, previas a las experiencias nacional-populares.
La perspectiva que aquí llamaremos “sociocéntrica” consistió en una importante
tendencia de época,486 con aportes de pensadores de diversas partes del mundo que coincidían en
realzar el protagonismo de la sociedad civil ante el Estado. Pero fue de la mano de Anthony
Giddens que alcanzó su mayor desarrollo en la formulación de la llamada Tercera Vía. El Banco
Mundial, bajo la vicepresidencia de Joseph Stigliz, la adoptará parcialmente.

En el primer capítulo de “La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia” Giddens

afirma que el "socialismo y el comunismo han muerto", enterrando, junto a ellos, a la intervención
estatal que “crea tantos problemas como resuelve”. Con este desplazamiento conceptual, la
Tercera Vía convocaba a los partidos de centro izquierda -y en particular a la socialdemocracia- a
dejar de lado el paradigma bienestarista tal como se lo había formulado tradicionalmente, ya que
el modelo del Estado Benefactor era imposible de mantener bajo las condiciones de la
globalización (Giddens, 1999: 11).

Las ideas de la Tercera Vía permearon a todos los partidos socialistas de Europa que,
amparados en este giro, recobraron la competitividad electoral al menos hasta la crisis de 2008487,
dando sustento teórico a una socialdemocracia ansiosa por recuperar el poder.

Estos conceptos también tuvieron amplia repercusión en América Latina: importantes

dirigentes e intelectuales -Fernando Henrique Cardozo (Presidente de Brasil), Ricardo Lagos
(Presidente de Chile), Julio María Sanguinetti (Presidente de Uruguay), Carlos Álvarez
(vicepresidente de Argentina)488, Jorge Castañeda (canciller de México), etc.- expresaron su
afinidad con la Tercera Vía en momentos claves de sus carreras políticas.

Paralelamente, importantes sectores de la izquierda latinoamericana, derrotada electoral

e ideológicamente –y en no pocas ocasiones, castigada por la represión informal- encontró en el
discurso socio-céntrico una buena excusa para refugiarse en el trabajo micro con las comunidad
toda vez que la ansiada ‘toma del poder’ se constituía en un horizonte demasiado lejano. Los
llamados “Nuevos Movimientos Sociales” constituyeron un ejemplo de este cambio de estrategia.

La otra vertiente del paradigma socio-céntrico provino de un actor inesperado: el Banco

Mundial, lo que constituyó un importante giro para una institución que hasta fines de los '80 había
sido uno de los adalides del Estado mínimo. El prólogo del anuario 1997 da cuenta de este cambio:
"La historia ha demostrado una y otra vez que el buen gobierno es una necesidad vital, no un lujo.

486 En ella se encontraron autores de muy diferentes posiciones políticas como Max Neef (1986), de
Soto (1986), Berger y Neuhaus (1996), entre muchos otros.
487 Entre 1997 y 1998 se sucedieron así triunfos electorales socialdemócratas en Francia, Inglaterra y
Alemania.
488 En diferentes oportunidades el presidente De la Rúa (1999/2001) también mostró su acuerdo con
estas ideas.
1375
Sin un Estado eficaz es imposible alcanzar un desarrollo sostenible, ni en el plano económico ni en
el social" (Banco Mundial, 1997: III).

El nuevo posicionamiento del Banco Mundial no puede deslindarse de la presencia en la

institución del luego Premio Nobel (2001), Joseph Stiglitz, como primer vicepresidente y
economista jefe (1997-2000), ni de la evaluación de la experiencia del Estado mínimo en todo el
mundo y particularmente en América Latina: "Es ya un lugar común para los cientistas sociales
considerar que la llamada a la reconstrucción del Estado que hace el Banco Mundial después de
haber trabajado por su desmantelamiento, es resultado de la crisis de gobernabilidad democrática
que afectaba a la región desde mediados de la década" (Oszlak, 1999).

Esta reversión no significó la vuelta atrás de las políticas liminares del ajuste estructural -
equilibrio fiscal, centralidad de los dispositivos de privatización, desregulación y descentralización-
pero agregó otros objetivos ligados al fortalecimiento de instituciones claves, al fomento de la
participación ciudadana a la idea de conformar órganos técnicos público/privados y de impulsar el
pensamiento estratégico.

3. EL MODELO ESTATAL NACIONAL POPULAR

La generalización del ajuste estructural en América Latina a lo largo de la década de los `90
-y la incapacidad de las políticas sociocéntricas para mitigar sus efectos- culminó con una
extendida ola de turbulencias políticas y sociales.

La superación de la crisis, que insumió los primeros años del naciente milenio, tomó
caminos diferentes según el país: en algunos casos se produjeron reformas menores al patrón
neoliberal (Chile, Perú), en otros este modelo se profundizó asumiendo perfiles más autoritarios
(Colombia, México), y en otros hubo cambios significativos en una línea nacional-popular
(Venezuela, Brasil, Argentina, Bolivia, Ecuador, Uruguay).

En este último grupo de países, el esquema económico se basó en un relanzamiento

productivo que buscó reconstruir el círculo virtuoso keynesiano de pleno empleo, mercado
interno, fortalecimiento fiscal e inversión social, cuidando, a diferencia del desarrollismo clásico,
los equilibrios fiscales y del comercio exterior.

En el curso que tomó Argentina en particular se pudo entrever una combinación de dos
tradiciones: la neodesarrollista y la nacional-popular.

1376
3.1. Estatalidad Económica
Retomando elementos del desarrollismo de mitad del siglo XX, el neodesarrollismo vuelve
a poner en un lugar central la intervención estatal en la regulación social y la inversión económica.
Sin embargo–y como es lógico ante el cambio de los tiempos- también se proponen
modificaciones respecto al modelo que primó en el siglo pasado. Por ejemplo, se flexibiliza la
protección de los derechos del trabajo en un mundo donde la movilidad del capital y la
financierización de la economía, debilitan el poder de los Estados nacionales.

Manteniendo el énfasis en el desarrollo industrial - con capitales nacionales o extranjeros-

y en el fortalecimiento de la demanda agregada como base del take off industrializador, se toma
en serio la tradicional restricción externa que azotó la economía argentina por la carencia
estructural de dólares, pero sin abandonar el principio de una fuerte intervención estatal y un
manejo prudente de las cuentas fiscales (esta tendencia se debilita a partir de la crisis mundial de
2008).

Thwaites Rey lo resume como "dar al Estado el rol de centralizador y asignador de la renta
del recurso nacional básico [refiere a hidrocarburos, minería, soja, etc.]; a la sociedad civil se le
cede la tarea del desarrollo endógeno y esto se combina con la interpelación a una burguesía
nacional, que además de pequeños y medianos empresarios de base local incluiría a empresas
grandes y, en particular, a las transnacionales de base regional (las denominadas multilatinas), que
han crecido en las últimas décadas en la región" (Thwaites Rey, 2010: 32).

De hecho, en Argentina, si algo caracterizó a la etapa iniciada en 2003 fue un énfasis en la

reindustrialización, inserto en la estrategia de reiniciar el círculo virtuoso propuesto por Keynes
para reactivar la demanda: pleno empleo, mercado interno, fortalecimiento fiscal, inversión social.

Una serie de medidas se impulsaron en esa dirección; por ejemplo, el Plan Estratégico
Industrial 2020 del Ministerio de Industria, cuyo objetivo fue fortalecer sectores de la industria
nacional dedicados a la exportación, o el Proyecto de Promoción de las Exportaciones de
Agroalimentos Argentinos -PROARGEX-, iniciativa del Ministerio de Agricultura, Ganadería y Pesca
y del Banco Interamericano de Desarrollo.

En la práctica, hasta que la crisis mundial de 2008 golpeara a las economías

latinoamericanas, la tasa de crecimiento industrial estuvo cerca del 10% (CENDA, 2010). Estas
medidas no lograron, sin embargo, revertir la extranjerización de la economía, ni la débil
integración vertical de la industria nacional. De esta forma, la restricción externa489 se mantuvo

489 Por restricción externa se conoce la imposibilidad de sostener un crecimiento consistente en una
economía, por la dificultad para la obtención de divisas. Una serie de autores latinoamericanos la
consideran el factor clave para explicar muchas de las dificultades de las economías del subcontinente.
1377
presente, obligando a controlar la fuga de divisas, acelerada por la revaluación del peso que
jaqueó el gran instrumento industrializador del gobierno: el cambio competitivo.

Asoma así la pregunta por el origen de esta debilidad del tejido productivo argentino. Una
respuesta posible dirige la atención hacia el tipo de alianza socio-política necesaria para sostener
el tipo de desarrollo buscado y en particular a uno de los sujetos esenciales de la misma: la
burguesía nacional.

Sin perjuicio de las falencias de las políticas públicas, que de hecho colaboraron o por lo
menos no mitigaron el problema, hay evidencia suficiente para aseverar que el rol jugado por las
diversas facciones del empresariado distó del preanunciado por las perspectivas neodesarrollistas
y por el contrario jugó a condicionar al Estado en beneficio propio.

La carencia del sujeto social que traccionara el desarrollo productivo no remite solamente
a la existencia de un sector capitalista extranjero, que subordina las conductas favorables al
desarrollo nacional a su posición global, sino que incluye a las élites industriales locales. Por tanto,
no se dio en la práctica una de las condiciones políticas para el desarrollo que, por ejemplo,
propone Chibber (2008:11): el empuje industrializador como “proyecto común entre las elites
políticas, los gerenciadores del Estado y la clase capitalista interna”.

Esta situación es explicada, para el caso argentino, por una amplia literatura que entre sus
principales elementos sitúa al comportamiento particular del empresariado.

Pensado para otro momento del país, pero sin embargo con utilidad para el período aquí
descripto, Hugo Nochteff (1994) acuñó el concepto “cuasi rentas de privilegio”, para
contraponerlo a las rentas producidas por la inversión e innovación. Las primeras surgen de un
proceso de rent-seeking, en general a partir de la obtención de una posición de privilegio en
determinado mercado, fruto de la acción estatal. Por el contrario, el empresario pensado por
Schumpeter o en general por las perspectivas industrializadoras, arriesgaba su inversión en
procesos de innovación que le otorgara una “cuasi renta tecnológica”490.

Sobre estas ideas, Ana Castellani (2009: 225) apela a la idea de “ámbitos privilegiados de
acumulación”: aquellos en los cuales se consigue la generación de cuasi rentas de privilegio.

Aun cuando en el período bajo estudio, el Estado argentino intentó desandar el sendero
de la valorización financiera, colocando a la industrialización como el norte a alcanzar, es plausible
la hipótesis de que no se pudo evitar la perpetuación de este tipo de ámbitos: “durante varias

490 Por cuasi rentas tecnológicas se entiende a la ganancia monopólica (dada principalmente por las
patentes) lograda por empresarios emprendedores que usa su posición dominante en el mercado -
usualmente con el apoyo estatal- para lograr ganancias extraordinarias y dificultar el ingreso de
competidores en el mercado (Notcheff: 1994: 26) Por definición son transitorias e implican una constante
inversión en I+D+I. A estas cuasi rentas tecnológicas -que serían la ‘opción dura de la industrialización’-
Notcheff contrapone ‘las rentas de privilegio’, es decir, aquellas logradas por el establecimiento de una
relación privilegiada con el poder político.
1378
décadas la perversa articulación entre ciertas políticas públicas destinadas a financiar
directamente o indirectamente al capital local y diversas acciones desplegadas por los grandes
empresarios permitieron que un reducido grupo de firmas lograra internalizar amplios márgenes
de beneficios extraordinarios al calor de estos ámbitos”.

Esta descripción, válida para algunos sectores de la política industrial, no se contrapone a

otras acciones que directamente emprendió el Estado, en las cuales retomó su papel de agente
activo en la regulación económica y, cuando fue necesario, protegió el mercado interno o la
balanza de pagos, con la inversión directa vía reestatización de empresas.

En todo caso, la composición general del período, más allá de los matices, muestra un
incremento sustancial de la intervención económica -regulación de mercados; acuerdos de precios
en productos de la canasta básica, subsidios de distinta índole en sectores sensibles, protección
externa arancelaria y para-arancelaria, negociaciones constantes hacia el interior de diferentes
cadenas de valor, etc.- siempre en la lógica de fortalecer el mercado interno como base de la
industrialización, aunque se pueda cuestionar su capacidad para tornar completamente virtuoso el
funcionamiento de la economía argentina.

Desde perspectivas críticas al gobierno del período estudiado, autores no neoliberales que
reconocen los esfuerzos por recomponer tanto las condiciones sociales como las políticas a favor
de la industria, no dejan de llamar la atención que en la “mayoría de los rubros industriales, no se
definieron ni se implementaron políticas industriales activas que sentaran las bases para un
proceso sostenido de sustitución de importaciones” (Schorr y Wainer, 2017:154) sino que se
apostó al “efecto cambiario”.

De allí la limitada transformación de la estructura productiva realizada bajo la experiencia

postneoliberal argentina, que de tal forma mostró alto grado de continuidad con la década previa,
en la cual profundizó su carácter heterogéneo y desequilibrado. Porta, Santarcángelo y Schteingart
(2017:101) analizan el período kirchnerista de esta manera:

la intervención pública se concentró más en la esfera de circulación del

excedente que en la modificación de las condiciones de su generación {…} la
mejora en los niveles de empleo, el salario real y la distribución del ingreso
fueron resultado de esa intervención; las dificultades para seguir avanzando
en ese sendero, a su vez, derivaron de la permanencia de las modalidades
productivas predominantes.

Para cerrar el análisis, no está de más recordar que, más allá de sus debilidades, los índices
relativos de la industria argentina -crecimiento del producto y empleo- fueron superiores en la
etapa a las de los otros dos países latinoamericanos con tradición industrial: México y Brasil.

3.2. Estatalidad social

1379
 En esta sección haremos foco en las características de diferentes acciones que componen
la estatalidad social postneoliberal. Por tal entendemos un conjunto de atributos relativos a la
intervención social del Estado, que lo conforman institucionalmente, pero en estrecha relación con
su rol como instancia de dominación política, que le exige tomar parte de diversas formas –la
social es una de ellas- del proceso de construcción social.491

Si algo caracteriza el periodo en esta dimensión fue que, combinada con la mirada
neodesarrollista, surgieron distintas políticas públicas que reinstalaron la responsabilidad del
Estado en la (re)producción del tejido social.

La estrategia fue relacionar políticas económicas con política social, buscando recuperar el
citado el círculo virtuoso keynesiano, donde los programas sociales, entre otros efectos, se dirigen
a generar transferencias monetarias a los bolsillos de los ciudadanos con el objetivo de fomentar
el consumo y, con este, el mercado interno.

Una dimensión importante de este sostén de la demanda agregada fue la política laboral,
al punto de convertirse, según Alonso y Di Costa, en el “instrumento prioritario […] y principal
mecanismo articulador de la política social” (2014: 114). En un marco del crecimiento económico,
la estrategia estatal fue “la preservación, primero, y la expansión de los puestos, el salario y la
regularización del empleo informal” (Grassi, 2012:13) apelando a la noción de “trabajo decente”
como guía principal.

Además de una serie de medidas iniciales492 para capear la emergencia post 2001, se
sumaron estructuralmente las convenciones colectivas de trabajo y la derogación de legislación
proveniente de la década neoliberal que promovía la flexibilidad laboral. Con ellas se llegó a una
situación cercana al pleno empleo.

Las políticas laborales se complementaron con las de asistencia y, en su conjunto,

generaron una progresiva redistribución del ingreso.

Con estas acciones se buscó recuperar el principio de solidaridad colectiva, con una lógica
que trascendió una visión economicista de la demanda agregada keynesiana y de los bienes
meritorios -meritory goods- neoclásicos, para tornarse en un instrumento de legitimación política.

491 Esta forma de entender la estatalidad reconoce la perspectiva desarrollada por Oszlak (1978) para
quien “la formación del Estado nacional supone a la vez la conformación de la instancia política que
articula la dominación en la sociedad, y la materialización de esa instancia en un conjunto
interdependiente de instituciones que permiten su ejercicio. La existencia del estado se verificaría entonces
a partir del desarrollo de un conjunto de atributos que definen la "estatidad" -la condición de "ser estado"-,
es decir, el surgimiento de una instancia de organización del poder y de ejercicio de la dominación
política. El estado es, de este modo, relación social y aparato institucional”.
492 El gobierno estableció por ley la doble indemnización por despido, la cual fue sostenida luego hasta
más allá de la situación de emergencia. En 2004 se convocó nuevamente al Consejo Nacional del Empleo,
la Productividad y el Salario Mínimo, Vital y Móvil, y desde entonces se lo actualizó dos veces por año.
1380
 Vale decir, nos encontramos frente a una concepción auto referencial de la protección
social, sostenida sobre la centralidad que tiene el significante justicia social en la tradición
nacional-popular, que explican en buena medida las normas (re)distributivas promulgadas con
posterioridad al 2003.

El cambio en el modo de intervención del Estado se plasmó un en tres grandes ejes:

universalización, territorialización y protagonismo popular.

Comenzando por la universalización, la AUH es una de las iniciativas más destacadas de la

segunda mitad de la década pasada, tanto por su innovación como por su ruptura con las ideas de
focalización, preponderantes en el momento neoliberal.493

La prestación monetaria que otorgó inicialmente se fijó en monto equivalente a la que

corresponde a la mayor asignación por hijo del régimen de asignaciones familiares contributivo
nacional. Luego, la ley que aprobó el Congreso Nacional, fijaría retribuciones mayores atadas a una
fórmula de indexación automática.

Más allá del consenso sobre los logros de la AUH en el sentido de permitir superar casos
de exclusión producidas por la crisis del mercado de trabajo (CIFRA, 2010), nos interesa
contextualizarla en otro modelo de Estado.

Las asignaciones familiares, atadas al trabajo formal tal como las concebía el Estado
desarrollista, sufrieron un colapso con los ajustes de la última década del siglo XX y la crisis de
2001, tras la cual el índice de desocupación rondó entre el 22% y el 25% de la PEA. Aun cuando la
gran creación de empleo en los años siguientes a la crisis modificó en parte este escenario494, la
AUH se constituyó en una forma de ampliar la cobertura del sistema de seguridad social –que, no
está de más recordar, fue recuperado por el Estado en detrimento de un escandaloso sistema de
pensiones privado- reconociendo las situaciones de exclusión todavía existentes.

La AUH fue el mascarón de proa de la universalización de la seguridad social retomando

los aspectos solidaristas que caracterizó la tradición nacional popular de mitad del siglo XX.

Respecto de la territorialización, la complejidad de la sociedad argentina actual va de la

mano de un fenómeno relevado por varios autores: el territorio se ha convertido en un lugar
privilegiado de la expresión política popular.

Ciertamente estas características identitarias se potencian cuando los guarismos de

desocupación trepan a niveles insospechados previamente, como por ejemplo en la década de

493 Además de sostener que la AUH amplía el principio de solidaridad, Grassi (2012:24) considera que
la AUH se mueve en el “camino de los sistemas universales. Es decir, sistemas en los que el derecho a la
protección y seguridad ante avatares no dependa de condiciones que escapan a la capacidad de incidencia
de los sujetos, como es la dinámica del sistema de trabajo”.
494 Según Alonso y Di Costa (2011:114) “para el primer trimestre de 2007 el desempleo ya había caído a
un 9,8%”.
1381
1990 en Argentina, pero no se deben exclusivamente a éstos, sino a procesos más generales de
transformación de las sociedades industriales, a los que Merklen (2004:48) denomina la
“descomposición de la estructura salarial”, produciendo de tal forma un “repliegue en el barrio”
como respuesta a tal situación.

Acorde a esta configuración, la gestión de varios organismos estatales adaptó su

estructura otorgándole cierta impronta territorial, lo que supuso el despliegue ministerial (o de las
agencias respectivas) en todo el territorio nacional.

Dentro una miríada de programas nacionales, provinciales y municipales, hubo cinco

desarrollos emblemáticos desde donde se coordinaba todo el accionar territorial:

a): los Centros de Referencia (CdRs, del Ministerio de Desarrollo Social), espacios
conformados por equipos interdisciplinarios que articulan las diversas líneas de acción del
Ministerio para construir estrategias de desarrollo local y provincial desde un abordaje integral.
Hacia 2009 había 36 CdRs en todo el país, por lo menos uno en cada provincia.

b) los Centros de Integración Comunitarios (CICs, también del Ministerio de Desarrollo

Social) Espacios públicos de integración comunitaria, construidos en todo el país, para el
encuentro y la participación de diferentes actores que trabajan de modo intersectorial y
participativo. En 2012 existían 625 CICs, de los cuales alrededor de 200 estaban instalados en
áreas rurales.

c) las Unidades de Atención Integral (UDAIs, de la Administración Nacional de Seguridad

Social, ANSES), Oficinas de atención al público en general distribuidas por todo el territorio
nacional en donde se pueden realizar todos los trámites relacionados con la Seguridad Social y
recibir asesoramiento adecuado sobre las prestaciones y servicios que brinda la ANSES. En 2015 se
contaban 350 UDAIs.

d) las Oficinas de Empleo (OE, del Ministerio de Trabajo), Oficinas en las cuales se brinda
acompañamiento en la búsqueda de empleo; orientación sobre el mercado de trabajo local;
vinculación con cursos de formación profesional gratuitos (PROGRESAR), programas de empleo,
talleres para la búsqueda de empleo y con puestos de trabajo. Además, ofrecen asistencia técnica
a microemprendedores. Las OEs constituían una Red conformada por más de 630 unidades en
todo el país.

e) En el 2008 se creó el Plan de Abordaje Integral (de gestión interministerial), dirigido a

poblaciones entre 2.000 y 10.000 habitantes en situación de alto riesgo social. Si bien no
desarrolló espacios fijos, se caracterizó por establecer equipos de visita cotidiana sobre estas
localidades.

Por último, un tema de fundamental importancia para un proyecto de inclusión social es la

participación, enfoque que, si bien hoy está presente en casi toda propuesta política, varía su
significado varía profundamente según que tradición de pensamiento la fundamente.
1382
 El Ministerio de Desarrollo Social mostró interés en la participación de diversos sectores
del quehacer social -desde ONGs hasta sindicatos, pasando por fundaciones y credos religiosos-
pero desde el comienzo de la gestión nacional popular el vínculo privilegiado se estableció con
organizaciones populares.

En línea con esta idea, una ex-funcionaria del área acuñó la noción de “protagonismo
social”: “los participantes son protagonistas del destino de la comunidad, de su proyecto colectivo,
y por lo tanto hacen su aporte desde el mismo momento de gestación del proyecto de gobierno.
Conceptos como compromiso y militancia están íntimamente vinculados a este protagonismo, ya
que en estos casos el proyecto de vida personal, familiar y/o grupal, son parte del proyecto
comunitario” (Bernazza, 2009: 2).

Estas ideas se plasmaron en un conjunto de pequeñas iniciativas desplegadas en todo el

territorio nacional. Un ejemplo pequeño, pero paradigmático, lo constituye el programa
“Promotores Territoriales”, que implica un tipo de participación social específico que “interpela a
los participantes en el programa no como individuos sino como integrantes de ciertos
movimientos sociales. Y, además, no de cualquier colectivo social, sino que en particular de
aquellos movimientos que tuvieron activo involucramiento en la resistencia a las políticas
neoliberales” (MDS, 2010:92). Estos promotores territoriales son los encargados de articular la
sociedad con la Administración Pública, vehiculizando de esta forma la política estatal.

3.3. Gestión pública

En lo que hace a la gestión estatal, el giro nacional-popular implicó un retorno a varios
conceptos que la mirada gerencialista había dejado atrás.

El más importante de ellos fue la vuelta hacia el Estado como elemento básico del
ordenamiento social, en contraposición a la visión gerencialista que lo considera un oferente de
los bienes y servicios que, por alguna razón, no puedan ser producidos por el sector privado.

Un autor ligado a la Nueva Gestión Pública lo expresó con claridad: la “única tarea [de la
Administración Pública] es la de proporcionar los servicios a los que los ciudadanos tienen derecho
[… por oposición a] la administración pública clásica que más bien se ve como administración del
orden” (Schröder, 2001: 8 y 24).

Otro cambio de perspectiva fue la idea de potenciar el poder de la Administración Pública

mientras se afianzaba su dependencia de la dirección estratégica. Si el modelo gerencialista
postula, entre otros objetivos, el de generar una serie de institutos que limiten la posibilidad de
intervención de la esfera política -porque considera que termina por generar distorsiones en el
accionar mercantil- la visión nacional popular genera muchos puntos en tensión con ella al
potenciar la capacidad de acción estatal en general y de la conducción política sobre la
administración pública en particular.

1383
 Un tercer elemento consistió en la redención de los sistemas sujetos a normas, en
contraposición a las miradas gerencialistas que conjugan su objetivo de limitar la esfera política
con la idea de dar poder a los gerentes portadores de un saber técnico no contaminado por
intereses espurios.

En esta perspectiva, no sólo se trata de ganar eficiencia, sino también impedir que la
estructura administrativa concentre poder y amenace el libre desarrollo de los mercados, ya que,
en la lógica neoliberal, “toda burocracia es ontológicamente socialista" (Vargas Llosa, 1994: 15).

La visión nacional popular es diametralmente opuesta a este discurso: si lo que se busca es

desplegar un sistema que promueva que los funcionarios actúen para el interés público,
difícilmente puede inspirarse en los esquemas gerenciales disponibles en el sector privado, en
donde la búsqueda de ganancia opaca al resto de los valores.

La reacción nacional-popular contra la NGP se justifica aún más si se considera que en

América Latina sólo se tomaron las apariencias formales de la dominación racional-legal, pues en
ausencia de los elementos socio-económicos y políticos necesarios, los que se desarrolló fueron
mayormente sistemas mixtos, cercanos a lo que Weber llamó burocracias patrimoniales.

Sin un núcleo potente, basado en la noción de carrera administrativa y en una cultura

burocrática que garantice el Estado de derecho y el universalismo abstracto, las ideas gerenciales,
justamente, acentúan el riesgo de formas patrimonialistas. En otras palabras, no es el control de
resultados, sino los arreglos institucionales característicos del sistema burocrático -i.e. el
sometimiento a reglas precisas- lo que aparece como más funcional en la realidad
latinoamericana495.

La defensa del carácter burocrático no implicó negar las las críticas -certeras- sobre su
carácter formalista y su tendencia al inmovilismo. En tal sentido, si bien se preservó la legalidad
weberiana del expediente, se la combinó con la apelación a la acción expeditiva y a la vocación de
servicio: detrás de todo trámite existen ciudadanos a los cuales el Estado debe dar respuesta con
“funcionarios comprometidos, que pongan el corazón y la mística” (MDS, 2010:84).

En suma, se buscó armonizar la continuidad de un marco general weberiano con un tono

cercano a lo que Mintzberg llama “misional”, que consiste en que una ideología permea la
conducta de los miembros de una organización y de esa forma guía su funcionamiento.

De esta forma, el modelo misional se caracteriza por desplegarse alrededor de “una

misión {que} domina toda la actividad de la organización, tomando el lugar de los sistemas de
autoridad, habilidad y política; los agentes se identifican con el objetivo de preservar, extender y

495 Prats i Catalá (1998) desarrolla prolijamente las diferentes críticas que se han hecho a la posición
gerencialista, y el rol imprescindible de un aparato burocrático regido por procedimientos en América
Latina.
1384
perfeccionar la misión de la organización; y por tanto se puede confiar en que actuarán de
acuerdo con los intereses de ésta” (1995:431).

De más esta decir que el espíritu transformador del proceso nacional popular, unido a este
carácter misional entró muchas veces en colisión con los tiempos y formalismos típicos de
Latinoamérica que citáramos al principio del presente texto.

4. El futuro en clave nacional-popular

4.1 El escenario mundial

Independientemente de las incógnitas que depara el futuro, consideramos que la Ola

Latinoamericana ha dejado sentadas las bases para una organización social, política y económica
alternativa a la que impone el establishment en los países del subcontinente.

Como parte de la herencia dejada por las experiencias nacional-populares de inicios de

siglo, aparece con claridad la posibilidad de un desarrollo alternativo al que plantean -como única
posibilidad- las fuerzas ideológicas, financieras y políticas que son hegemónicas a nivel mundial. En
tal sentido, postulamos que en la estela dejada por los gobiernos citados, se puede diseñar una
organización estatal que facilite la “modernización social” e “integración regional”, a la vez que sea
una herramienta para contrarrestar la concentración del poder por parte de los grupos
dominantes y de las élites políticas, económicas y mediáticas.

Esta organización estatal será parte de un movimiento social y político que actuará en un
escenario caracterizado por496:

 Mantenimiento de las pautas generales de orden universal de la

hegemonía capitalista, salvo que la crisis del 2008 abra la puerta a un nuevo
momento en el proceso de acumulación a nivel mundial.
 Fractura en el bloque hegemónico mundial -EE.UU./UE- por las
posiciones proteccionistas de la Administración Trump con importantes
consecuencias para el mundo en desarrollo.
 Consolidación de la posición de China, India y Rusia -entre otros-
como potencias que limitan la unilateralidad de los EE.UU.
 Existencia en países latinoamericanos -al menos Brasil, México,
Uruguay, Bolivia, Ecuador, Argentina y Venezuela- de fuerzas políticas potentes
que marcan un grado de contradicción importante con los factores de poder
hegemónicos a nivel mundial

496 Repetimos que no pueden darse seguridades en cuanto al decurso que seguirá la historia universal.
La que pasamos a describir es un ejercicio propio, desarrollado a partir escenarios prospectivos realizados
por CEPLAN (2015), CEPAL (2016) y BID (2016), entre otros.
1385
  Existencia de continuidad institucional, al menos en lo que refiere a
procedimientos y resultados del nivel electoral, lo que incluye la participación de
fuerzas nacional-populares cuyo eventual triunfo sería reconocido como un evento
legítimo.
 Enormes dificultades de gobernanza para estas fuerzas en caso de
victoria electoral: en tales casos el gobierno deberá lidiar con situaciones en donde
los principales resortes de poder económico y financiero se encuentran en manos
hostiles, que no dudan en utilizar métodos agresivos e inmorales para sostener sus
privilegios, en el marco de una configuración institucional que presenta pocas
herramientas para ponerles límites.

Se trata de un horizonte agonístico497 disputado por fuerzas políticas con claras diferencias
programáticas que, en su puja, generan escenarios y políticas públicas novedosas. Si esto es así,
implicaría el renacimiento de lo político como arena para la confrontación de proyectos de
sociedad disímiles, superando el monótono consenso neoliberal que se impuso a partir de la caída
del campo socialista. Se trata de hacer de la necesidad una virtud, pues la alternativa a la
propuesta nacional-popular es un escenario “uniforme” con una hegemonía neoliberal
consolidada, al menos en el corto plazo.

En resumen, estamos viendo para la próxima década un escenario que a nivel local y
global no produce cambios de profundidad. En lo que nos incumbe, ni la nueva derecha logra
desmontar la Ola latinoamericana, ni cambia el contexto global hostil que haga posible la apertura
de ventanas de oportunidad para desarrollar un programa revolucionario postcapitalista.

Por lo tanto es posible anticipar un escenario volátil con elevados niveles de

imprevisibilidad en donde la conducción nacional-popular requerirá de altas dosis de flexibilidad y
una extrema astucia para no extraviar el proyecto estratégico en el marco de las turbulencias y
mutaciones constantes.

4.2. Opciones en pugna y estrategia hacia la sociedad

Si tanto el escenario mundial como el regional se desarrollan bajo las pautas que venimos
describiendo, consideramos que la disputa ideológica a desarrollarse en los próximos años girará

497 Tomando como base los trabajos de Chantal Mouffe (2007, 2014), se puede hablar de tres escenarios
diferenciados: antagónico -de puja entre actores incompatibles -, agónico -de disputa en marco
institucional- y uniforme, en donde sólo intervienen actores afines. La diferencia entre agonismo y
antagonismo, como modelos típicos-ideales de disenso político, es la siguiente: "El disenso se puede dar
mediante el antagonismo amigo-enemigo, cuando se trata al oponente como enemigo –en el extremo
llevaría a una guerra civil– o a través de lo que llamo agonismo: un adversario reconoce la legitimidad del
oponente y el conflicto se conduce a través de las instituciones. Es una lucha por la hegemonía".
Igualmente necesario es recordar que según la misma autora el antagonismo es inerradicable y que el
agonismo es una forma de su sublimación. “El antagonismo está allá, pero está ‘puesto en escena’ de
manera tal que los oponentes no se van a tratar como enemigos sino como adversarios” (Mouffe, 2014).
1386
alrededor de las tres formaciones estatales descritas a lo largo de las secciones previas. Claro está,
habrá algunos reacomodamientos, pero estimamos que no cambiarán sus características
principales.

Según nuestros análisis, hacia el futuro se mantendrá la tensión entre estas tres
tendencias: la que apela a las élites (mercado-céntrica) enfrentada a otra que interpela a la cultura
popular (Estado-céntrica); y en un lugar intermedio, la posición sociocéntrica que promulga una
ampliación del espacio de las iniciativas comunitaristas financiadas por el Estado, organismos
internacionales y ONGs.

En lo que hace al Estado, la perspectiva neoliberal se ha actualizado planteando un Estado

plataforma, el cual, apalancado en la tecnología, actuaría de manera casi automática sin
abandonar su objetivo estratégico de facilitar el desarrollo de individuos emprendedores. Más o
menos implícito queda un fortalecimiento de las políticas de seguridad y resguardo de la
propiedad, ya presentes en las ideas de Estado mínimo498. Creemos que este Estado tiene
posibilidades de continuar su desarrollo y profundizarse, aunque en continua tensión con las
fuerzas nacional-populares.

En lo que hace a la perspectiva socio-céntrica, postulamos su incapacidad fáctica para

lidiar con las contradicciones sociales propias de nuestros países: es imposible recorrer un camino
intermedio pues a corto plazo, esas posiciones ideológico-políticas tienden a oscilar entre los otros
dos modelos mencionados (siendo más proclives, sin embargo, a cobijarse bajo el recetario
mercado-céntrico, como por ejemplo los casos de la Alianza en Argentina, o de la Presidencia de
Alejandro Toledo en Perú).

Pero lo que nos interesa describir aquí es el escenario y posibilidades para el Estado en el
marco de una conducción política nacional-popular. Consideramos que sus posibilidades no se
construyen en un análisis de gabinete, sino que –al menos en su mayor parte- se juegan en el
escenario agonístico que mencionamos en la sección anterior.

Excede los límites de este trabajo analizar las directrices políticas capaces de facilitar el
éxito en un escenario que, por lo que ya adelantamos, se presentará como sumamente complejo.
Por otro lado, estos ejercicios se han mostrado, cuanto más puntillosos, más inútiles, pues la
realidad siempre muestra facetas imposibles de prever.

Más allá de lo dicho, y remarcando una vez más las limitaciones que tienen los ejercicios
prospectivos, adelantaremos algunos elementos del escenario en disputa.

En primer lugar, no hay razones para esperar cambios de fondo en las situaciones que ya
se vivieron en las décadas anteriores; es más: sólo puede esperarse un enfrentamiento más
potente que el desarrollado en el pasado. Recordemos, en este sentido, que el establecimiento

498 En otros trabajos hemos desarrollado esta cuestión con alguna profundidad (Ídem cita 1).
1387
presentó una oposición virulenta, que en ocasiones tuvo tintes golpistas, para debilitar a los
gobiernos nacional-populares. En el futuro sólo puede esperarse una lucha sin cuartel desde el
inicio; y a esta pelea se sumará una hostilidad manifiesta de los EE. UU., que en el pasado tuvo
mayores reparos en hacer visible su irritación con los intentos latinoamericanos de despegarse de
su tutela.

En la base de esta animadversión están las históricas pujas por capturar parte de la renta
de los sistemas primario-exportadores (soja, minería, petróleo, etcétera). Estos recursos son el
combustible que alimenta tantos los programas estatales de desarrollo como los de inclusión
social, y sin ellos sería difícil implementar programas alternativos al de los actores hegemónicos.

En el escenario político latinoamericano el único actor capaz de esta operación ha sido el

Estado, lo que hará que la disputa en torno a él se mantenga en la mira. Esto es parte de una
tradición instrumental de los procesos emancipadores latinoamericanos, que “juegan” la
estatalidad como principal dispositivo capaz de concentrar el poder necesario como para
disciplinar al capital.

La tradición populista latinoamericana, además, ha utilizado al Estado para erigir,

organizar y empoderar actores como los sindicatos y otras organizaciones populares. Esta forma
de construcción, asimismo, facilita la coordinación, la articulación intersectorial y la conducción de
algunos actores sociales por parte del liderazgo político.

Sin embargo, también debe notarse que esta forma de construcción suele generar
tensiones entre los fines particularistas de los movimientos sociales y los fines universalistas que
pretende encarnar el Estado. En varias experiencias recientes los gobiernos nacional-populares
debieron lidiar con estas tensiones, llevando al máximo su capacidad de negociación y de
establecer acuerdos.

Estas tareas, de crucial impacto político, se suman a las ya comentadas, relativas a la

capacidad regulatoria del Estado de la vida económica; el deber de ofrecer bienes y servicios
públicos y la misión de promover el desarrollo económico y social.

En suma, si bien es posible que haya nuevos elementos en la agenda -por ejemplo, alguna
política pública dirigida a democratizar el poder judicial- o que algunos temas se traten bajo otras
estrategias -i.e. los medios de comunicación- no es de esperarse que las políticas públicas tengan
un despliegue muy diferente al que tuvieron en el pasado reciente. En este sentido, los gobiernos
nacional-populares tendrán que hacer grandes esfuerzos para mantener el decisionismo de la
etapa anterior, ya que los contendientes han polarizados sus posiciones, lo que aumenta el riesgo
de caer en situaciones de empate catastrófico.

En este caso, consideramos definitoria la capacidad para sostener/construir la alianza de

clases para superar tensiones internas que son constitutivas del modelo, de forma tal que ellas no
sólo no bloqueen los esfuerzos del liderazgo político, sino que desde la propia dinámica del
conflicto interno puedan apalancarse soluciones superadoras.
1388
4.3. Las tensiones internas
a) Desarrollismo y demandas sociales

Uno de los problemas básicos que enfrentaron los gobiernos nacional-populares fue el de
determinar hasta qué punto las contradicciones entre las demandas sociales y el desarrollo
económico podían tornarse en un freno para el despliegue de su propia estrategia.

Alrededor de esta tensión surgió el llamado “nuevo desarrollismo”, dirigido a construir un

consenso entre industriales, trabajadores, técnicos de gobierno y clases medias profesionales. El
pacto policlasista –dirigido por el Estado- debería limar los conflictos de intereses y permitir que
las empresas nacionales conquistaran el mercado trasnacional. Es decir, la burguesía nacional
fungiría de representante de los intereses industrializadores de la nación.

Esta alianza es difícil de sostener por el grado de concentración empresarial que se da en

el marco de economías muy extranjerizadas. Por ejemplo, en el caso argentino, de las 500 firmas
más importantes, 300 son filiales de empresas multinacionales. Para peor, a lo largo de su historia
y, con más intensidad desde el fin del modelo desarrollista, la región se ha caracterizado por un
capitalismo cazador de rentas que se mueve de un sector productivo a otro, siempre buscando
ámbitos privilegiados de acumulación (Castellani, 2007).

En ese marco de empoderamiento del gran capital y de hegemonía del capital financiero,
es muy poco probable que los grandes empresarios cumplan de buena gana con las regulaciones
estatales.

Por otro lado, si las clases trabajadoras participan activamente en la derrota del modelo
de acumulación neoliberal, es difícil pensar que aceptarán resignar sus ingresos inmediatos para
facilitar una suerte de acumulación originaria alrededor de grandes empresas para que éstas
puedan competir en el mercado mundial

Todo proyecto de legitimación tiene costos. Es obviamente imposible trazar a priori una
relación óptima entre inversión y legitimación, pero no por eso deja de ser un problema clave que
amerita reflexión, investigación e imaginación para prever el futuro. Máxime cuando, en el pasado
reciente, esta tensión se solucionó con una fuga hacia adelante mediante el uso de los ingresos
estatales, lo que terminó por incidir en los equilibrios fiscales, la inflación y las cuentas externas.

Una de las herramientas que podría abrir el paso a las soluciones consiste en activar la
planificación.

b) Planificación participativa y conducción política

La década neoliberal insistió reiteradamente en conceptos como “gobernanza”,

“participación” y “planeación participativa”, con el objetivo de que el Estado recabara y movilizara
las diferentes potencialidades de los actores sociales.
1389
 Este discurso, aunque formalmente se presentó como democratizador, terminó siendo
funcional para que los actores más poderosos de la sociedad civil impusieran sus intereses ya que,
en los hechos, ellos hicieron uso de todas las prerrogativas que a partir de aquellas instancias se
les adjudicaba y, por el contrario, no cumplieron ninguno de los compromisos que, con un alto
grado de hipocresía, firmaron.

Herramientas de este tipo no son, claro está, adecuadas para el desarrollo de estrategias
de cambio estructural.

Por supuesto, tampoco estamos proponiendo volver a una planificación centralizada,

pensada como instrumento para hacer funcionar la sociedad como un mecanismo de relojería. En
la construcción política es necesario establecer lazos variados con los diferentes actores -no
solamente de ordenamiento y disciplina a partir del plan nacional- sino también espacios de
seducción y participación, ya que esta última constituye el motor del proceso de transformación.

Hay que pensar en instituciones nuevas para dar una salida virtuosa a la articulación de los
intereses empresariales, los de los movimientos sociales, de la sociedad civil, la participación
democrática y la autonomía estatal. Surgen así interrogantes que deben guiar una reflexión
urgente. Por ejemplo: ¿Es posible reeditar un consejo económico y social como espacio de
articulación de estos intereses?

Si bien es difícil anticipar cuál sería la forma institucional más adecuada para encauzar las
energías emancipadoras, es un tema cuya importancia no debería dejar que la dinámica cotidiana
hiciera posponer sine die. En tal sentido, los procesos más fecundos de la experiencia pasada
apuntaron a las reformas constitucionales.

c) La tensión entre lo técnico y lo político

La tensión entre lógica técnica y lógica política no deja de ser un problema a repensar en
las actuales circunstancias.

Obviamente no estamos promoviendo una visión instrumental de la política, entendida

como espacio cuya función es la de reunir poder para que los técnicos puedan desplegar políticas
públicas hacia el desarrollo. En su lugar, apostamos a la supremacía de la política como espacio de
conducción de todo el proceso social.

La historia argentina y latinoamericana ha mostrado que el énfasis técnico de los

proyectos desarrollistas –producto de la desconfianza de la supuesta irracionalidad de las
demandas populares- originó una debilidad política que más temprano que tarde desembocó en el
abrupto fin de ese proyecto. Actualmente es claro que sólo un fuerte proceso de legitimación
política podrá defender el proceso de cambio ante los sectores más poderosos del capital que ven
afectados sus intereses. Para decirlo de forma directa: se trata de domesticar al capital por la vía
de la movilización social.

1390
 Debe tenerse claro que lo dicho en el párrafo anterior es difícil de combinar con una
burocracia profesionalizada sujeta a una actividad racional, pues ella tiende a involucrarse en las
decisiones políticas, eventualmente incrementando la productividad estatal, pero sin duda,
bajando la intensidad democrática y limitando la legitimación de los procesos de cambio.

d) Las propuestas relativas al Patrón de Gestión

La preeminencia de lo político no desmerece la importancia de la esfera administrativa.

Qué duda puede haber sobre ello, si no han sido pocas las políticas que se han frustrado por mal
diseño y deficiente planificación, debido a fricciones en el decurso de la gestión, o directamente,
por incapacidad del aparato administrativo. Esto es necesario remarcarlo pues ha habido
momentos en que los gobiernos nacional-populares no le han dado al tema la importancia que
merece. En síntesis: si bien subordinado a las definiciones más generales de gestión pública, el
ámbito administrativo es un espacio importante a la hora de pensar la acción del Estado.

Para este registro de la organización estatal la solución no puede ser tomar los supuestos
de la llamada “Nueva Gerencia Pública”, sino que será necesario superar los problemas de la
burocracia a partir del enfoque neo weberiano democratizado que se basa en los siguientes
puntos499:

 Conducción a partir de valores compartidos como un camino hacia los

objetivos estratégicos de la administración pública (por oposición a visiones
unidireccionalmente fiscalistas y/o tecnocráticas).
 Equilibrio entre la participación ciudadana, lo técnico y lo político-
institucional, con preeminencia de éste último, encargado de una meta- gobernanza (por
oposición tanto a la centralidad del mercado, a la dominación burocrática y al
oenegismo).
 Singularidad de cada administración pública: no hay recetas universales,
cada país posee un acervo y una cultura estatal propios, que debe respetarse en pos de la
organización estatal (por oposición a la imposición de recetas universales del modelo de
la Nueva Gerencia Pública y/o del modelo burocrático tradicional).
 Búsqueda de un “enfoque solidario” en la forma de gestionar el trabajo en el
Estado. Se trata de que la profesionalización del empleo público no se base en las
carreras individuales sino en desarrollos colectivos; entre las competencias a privilegiar
se encuentra el mérito social, basado en “el compromiso con los valores de un proyecto
de Nación con vocación democrática” (Bernazza y Ronis, 2013:10).

499 Se tomaron en cuenta para hacer este punteo de temas trabajos de Felcman (2010) y Larrouquié
(2017).
1391
BIBLIOGRAFÍA

AGUILAR VILLANUEVA, L. (2006) La implementación de las políticas, Miguel Ángel Porrúa,

México.

ALONSO, GUILLERMO Y DI COSTA, V. (2011). “Cambios y continuidades en la política social

argentina, 2003 – 2010”, en Revista Aportes Nº 29: 113-137. AAG, Buenos Aires

ANSES (s/f). http://www.anses.gob.ar/prestacion/asignacion-universal-por-hijo-92 Fecha

de acceso: febrero de 2018 Consultado en diciembre de 2014

BERNAZZA, CLAUDIA (2009) Participación, protagonismo y representación social. Mimeo,

Disponible en
http://www.claudiabernazza.com.ar/web/documentos/participacionprotagonismo.doc.
Consultado en dic de 2015

BANCO MUNDIAL (1997) Informe sobre el Desarrollo Mundial. El Estado en un mundo en

transformación, Banco Mundial, Washington D.C.
BARZELAY, M. (1992) Breaking Through Bureaucracy: A New Vision for Managing in
Government, Berkeley: University of California Press.

BERGER, P. y NEUHAUS, R. (1996) “To Empower People: The Role of Mediating Structures
in Public Policy” American Enterprise Institute, NY

BERNAZZA, C. y RONIS, M. (2013) “Proyecto de Nación y empleo público:

cuando las convicciones cuentan” en Boletín PEPP Nº 56, FLACSO, Argentina.
BID (2016) América Latina y el Caribe 2030: Escenarios futuros, Atlantic Council
- BID- Washington D.C.

CAO, HORACIO Y BLUTMAN, GUSTAVO (2012) “Hoja de ruta sobre Reforma y

Modernización del Estado” en Revista Aportes Año 18, Nº 30 - Asociación de Administradores
Gubernamentales, Buenos Aires

CAO, HORACIO Y REY, MAXIMILIANO (2015) “El modelo de administración pública en

cuestión. Visiones desde América Latina”, en Nueva Sociedad, nº257, julio-agosto

CAO, HORACIO; LAGUADO ARTURO Y REY, MAXIMILIANO (2016). El Estado en cuestión.

Ideas y política en la administración pública argentina (1960-2015). Buenos Aires: Prometeo
Editorial – 2ª Edición

1392
 CASTELLANI, ANA (2009) Estado y grandes empresarios en la Argentina de la
postconvertibilidad. Cuestiones de Sociología N|5-6, p. 223-234. En Memoria Académica.
Disponible en: http://www.memoria.fahce.unlp.edu.ar/art_revistas/pr.4059/pr.4059.pdf

CASTELLANI, A (2007) “Difusión de ámbitos privilegiados de acumulación en la

historia argentina reciente. Intervención económica estatal y comportamiento empresario,
1966-1989”; en Sociohistórica 21/22 primer y segundo semestre; pp 17/53; disponible en
http://sedici.unlp.edu.ar/bitstream/handle/10915/13550/Documento_completo.pdf?sequence
=1 consultado, 04/05/18)

CEPAL (2016) “Alerta Democrática. Cuatro futuros para la democracia en América Latina
2030”, trabajo presentado en el Seminario Internacional Los Objetivos de Desarrollo Sostenible y la
Construcción de Futuros para América Latina y el Caribe, Santiago de Chile.

CEPLAN (2015) "Factores que determinan el futuro de las potencias mundiales", Serie
Análisis de tendencias mundiales Nº 1, CEPLAN, Perú.

CHIBBER, VIVEK (2008) “¿Revivir el Estado desarrollista? El mito de la ´burguesía

nacional´”, en DAAPGE n.11 Santa Fe jul./dic. Disponible en
http://www.scielo.org.ar/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S1851-37272008000200001

CIFRA, Centro de Investigación y Formación de la República Argentina/ATE (2010) La

asignación universal por hijo: a un año de su implementación. Documento de trabajo nº 7.
Disponible en http://www.centrocifra.org.ar/publicacion.php?pid=24 Fecha de acceso: febrero de
2018

DE SOTO, H. (1986) El otro sendero, la revolución informal, ILD, Lima

DREYFUS, F. (2012) La invención de la burocracia, Buenos Aires, Biblos.

FELCMAN, I. (2010) Nuevos modelos de gestión pública en Documento de trabajo CIAP,

Facultad de Ciencias Económicas, UBA, Buenos Aires.

1393
 FUKUYAMA, FRANCIS (1993) “Disertación” en “Estado y Mercado. Del enfrentamiento a la
armonización” INAP. EUDEBA - Buenos Aires, Argentina.

GARCÍA DELGADO, DANIEL. Y GRADÍN, AGUSTINA (2017) “Neoliberalismo tardío. Entre la

hegemonía y la inviabilidad” en “Neoliberalismo tardío. Teoría y praxis” García Delgado y Gradín
(Coordinadores) Documento de Trabajo Nº 5 – FLACSO, Buenos Aires.

GARCÍA LINERA, Á. (2010) Conferencia La construcción del Estado, Facultad de Derecho de

la Universidad de Buenos Aires, 8 de abril de 2010. Disponible en http://www.sociales.uba.ar/wp-
content/uploads/Clase-Magistral-Garc%C3%ADa-Linera-en-Sociales.pdf, consultado 15/5/18

GIDDENS, A. (1999) La tercera vía. La renovación de la socialdemocracia, Madrid, Taurus.

GRASSI, ESTELA (2012) "La política social y el trabajo en la Argentina contemporánea.

Entre la novedad y la tradición", en e-l@tina. Revista electrónica de estudios latinoamericanos,
Vol. 10, Nº 39:5-33. Disponible en http://iealc.sociales.uba.ar/publicaciones/e-latina/

LAGUADO DUCA, ARTURO (2011) La construcción de la cuestión social. El desarrollismo

postperonista. Buenos Aires: Espacio Editorial.

LAGUADO DUCA, ARTURO (2013) “El retorno del desarrollismo” en Revista Más Poder
Local; Asuntos Públicos, Políticas y Gobierno. Fundación Ortega-Marañón. Madrid, Mayo, N° 16.
www.maspoderlocal.es

LARROUQUIÉ, D. (2017) ¿Existe el Estado neoweberiano en América Latina? en Revista

electrónica Apuntes Nº 5 (agosto/septiembre) INAP, Buenos Aires.

MAX NEEF, M. (1986) Desarrollo a Escala Humana, una opción para el futuro, CEPAUR,
Santiago de Chile

MDS -MINISTERIO DE DESARROLLO SOCIAL (2010) Políticas Sociales del Bicentenario,

Ministerio de Desarrollo Social, Presidencia de la Nación, Buenos Aires.

MAYNTZ, RENATE (1985) "Sociología de la administración pública" Alianza Universidad -

Madrid, España

MERKLEN, DENIS (2004) “Sobre la base territorial, la movilización popular y sobre sus
huellas en la acción”, en Lavoratorio (publicación electrónica), año 6, no 16, pp. 46-53. Disponible
en http://www.catedras.fsoc.uba.ar/salvia/lavbo/textos/lavbo16.pdf
1394
 MINTZBERG, HENRY (1995) La estructuración de las organizaciones, Ariel Economía,
Barcelona

MOUFFE, C. (2007) En torno a lo político, Fondo de Cultura Económica, Madrid.

MOUFFE, C. (2014) Democracia y conflicto en contextos pluralistas (entrevista con Chantal

Mouffe), Revista História, Ciências, Saúde v.21, n.2 – Manguinhos, Rio de Janeiro p.749-763

NOTCHEFF, HUGO (1994) Los senderos perdidos del desarrollo. Elite económica y
restricciones al desarrollo en la Argentina en El desarrollo ausente. Restricciones al desarrollo,
conservadurismo y elite económica en la Argentina. Azpiazu, Daniel y Notcheff, Hugo. Bs As, Ed.
Tesis

PORTA, FERNANDO; SANTARCÁNGELO, JUAN Y SCHTEINGART, DANIEL (2017) “Un

proyecto político con objetivos económicos. Los límites de la estrategia kirchnerista”, en Pucciarelli
y Castellani (Coords.) Los años del Kirchnerismo. La disputa hegemónica tras la crisis del orden
neoliberal, Siglo XXI Editores, Buenos Aires.

PRATS I CATALÁ, J. (1998) Reinventar la Burocracia y Construir la nueva Gerencia Pública

en Colección de Documentos del Instituto Internacional de Gobernabilidad (www.iigov.org)
(Biblioteca Ideas) – Barcelona, España.

REY, MAXIMILIANO (2012) “Hacia una administración pública para el Estado

democratizador”. En Aportes para el Estado y la Administración Pública, Asociación de
administradores gubernamentales, Bs As: 127-140.

SCHORR, MARTÍN Y WAINER, ANDRÉS (2017) “La economía argentina bajo el kirchnerismo:
de la holgura a la restricción externa. Una aproximación estructural”, en Pucciarelli y Castellani
(Coords.) Los años del Kirchnerismo. La disputa hegemónica tras la crisis del orden neoliberal, Siglo
XXI Editores, Buenos Aires.

SCHRÖDER, P. (2001) Nueva Gestión Pública: Aportes para el buen gobierno, Fundación
Friedrich Naumann, - Oficina Regional - América Latina –México.

1395
 SEOANE, J., TADDEI, E., y ALGRANATI, C. (2013). Extractivismo, despojo y crisis climática.
Herramienta, El colectivo. Buenos Aires.

SVAMPA, M., y VIALE, E. (2015) Maldesarrollo: La Argentina del extractivismo y el despojo,

Katz editores, Buenos Aires.

THWAITES REY, MABEL (2010) “Después de la globalización neoliberal: ¿Qué Estado en

América Latina?” en OSAL Año XI, Nº 27, CLACSO, Buenos Aires, Argentina.

VARGAS LLOSA, Mario (1994) Desafíos a la libertad, Santillana, Buenos Aires

VILAS, CARLOS (2009) “El síndrome de Pantaleón. Política y Administración en la reforma

del Estado y la Gestión de Gobierno” en “Estado y Administración Pública”, Guillermo
Schweinheim (Coordinador) AAEAP – Buenos Aires, Argentina.

WEBER, M. (1964 {1922}) Economía y Sociedad, Fondo de Cultura Económica, México

WILLIAMSON, J. (1990) What Washington Means by Policy Reform en Latin American

Adjustment. How much has happened? – Institute for International Economics, Washington D.C.

WILSON, W. (1980 {1887}) El Estudio de la Administración en Revista de Administración

Pública, Número especial, edición conmemorativa del 25 aniversario del Instituto Nacional de
Administración Pública, INAP, México DF.

ZABLUDOVSKY, G. (1984) Max Weber y la dominación patrimonial en América Latina en

Revista Mexicana de Ciencias Políticas y Ciencias Sociales, Año XXIII, Nueva Época, Nº 124, México.

1396
PRESENTACIÓN ROSARIO

https://fcpolit.unr.edu.ar/congreso/inscripciones-y-formas-de-participacion/
1) Las Ponencias aceptadas deben presentarse en Times New Roman 12, espacio sencillo. El tamaño será en
papel A4. La extensión mínima será de 12 carillas y la máxima de 30 (incluyendo cuadros, anexos y
bibliografía). Formato del archivo digital: Word (.doc, .docx) o Writer LibreOffice (.odt). Pueden presentarse
trabajos en castellano, portugués o inglés. Deben contener una carátula con las siguientes especificaciones:

 Título de la ponencia.
 Nombre y apellido del autor o de los autores, aclarando correo electrónico e institución a la cual
pertenecen
 Área temática
 Un resumen de entre 150 y 200 palabras
 La leyenda: “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
2) Los documentos correspondientes a Mesas Redondas deben observar los mismos requerimientos de
formato de presentación que las Ponencias, agregando en la carátula el nombre de la Mesa Redonda que
integró.

3) Una vez aceptadas las propuestas, los trabajos completos deberán ser enviados hasta el 30 de julio de
2018 a congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar El archivo deberá estar denominado con el apellido del autor
o coordinador seguido por su nombre, de esta manera: ApellidoNombre.doc
5) El envío del trabajo completo se considerará como confirmación de la participación en el Congreso, para su
inclusión en el Programa Definitivo.

6) Los documentos presentados serán publicados en la Memoria del Congreso, siempre que sean respetados
los plazos de envío.

Para más información se pueden contactar al mail: congresodemocracia@fcpolit.unr.edu.ar

1397
Cambios en las políticas públicas y su impacto organizacional. La experiencia del
Ministerio de Defensa entre la década del noventa y el ciclo kirchnerista.
Hugo Cormick, Profesor Titular de la Licenciatura en Administración de la Universidad
Nacional de Moreno
Correo de contacto htcormick@gmail.com
Lucas Rago, Licenciado en Administración, docente de la Licenciatura en Administración
de la Universidad Nacional de Moreno
Correo de contacto lucasrago@yahoo.com.ar

Mesa redonda: “Gobiernos: Construcción del poder, estrategias y articulación de políticas

públicas”

Área Temática: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen

¿Una nueva política pública puede cambiar la dimensión organizacional? ¿en qué medida
quienes llevan adelante una política pública evalúan sus efectos o nuevos requerimientos
organizacionales? La experiencia de transformaciones en el Ministerio de Defensa entre la
década del 90 y el ciclo kirchnerista da cuenta de la existencia de una gran cantidad de
novedades de política pública en esa jurisdicción. Una investigación encarada sobre el
particular ha permitido identificar en qué medida decisiones de cambio de política contaron
con tal evaluación mientras otras encontraron que su aplicación requería mayor cantidad y
variedad de recursos organizacionales y humanos. Asimismo, permitió observar que tras las
evidentes rupturas conceptuales también se daban continuidades institucionales, algunas
más otras menos consistentes con las políticas impulsadas. Este estudio se llevó adelante en
áreas civiles del ministerio, con características diferentes en cuanto a su perfil
organizacional y los resultados o productos generados.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

1398
PRESENTACIÓN500

La cuestión central que atraviesa el proyecto es tratar de identificar en qué medida los
importantes cambios de políticas llevados a cabo en el área de Defensa durante la
primera década del siglo dieron lugar a transformaciones en los modelos de gestión
tanto organizacional como del personal. a su vez, se buscó establecer si la posible
ausencia de cambios internos afectó al desarrollo de los objetivos organizacionales.
Un aspecto atractivo de esta búsqueda se basó en el hecho de que esta misma área
también había sido afectada por las decisiones de políticas aplicadas durante la
década del 90, por lo que las observaciones al respecto permitirían generar cierto
nivel de comparación entre ambos momentos.
En resumen, entonces, se seleccionaron dos periodos significativos:
a) Década de 1990 (transformaciones orientadas al mercado)
b) Periodo desde 2003 hasta 2015 (recuperación del protagonismo estatal)
Para una mejor comprensión de la problemática presentada se consideró necesario realizar
una revisión del periodo previo a las reformas de la década del 90, identificado como el de
la recuperación de la democracia, con la idea de reconocer los principales ejes de gestión
propuestos en esta etapa.
La búsqueda persiguió identificar cuáles arreglos institucionales fueron centrales, cuáles de
ellos fueron compartidos por los protagonistas de los diferentes momentos, cuáles de ellos
fueron exclusivos de un periodo o cuáles, siendo compartidos en sus enunciados fueron
considerados por otros actores como no cumplidos, o su cumplimiento generaba
discrepancias entre quienes llevaban adelante las políticas.
A su vez, se buscó identificar en cada una de las etapas si la presencia de actores
institucionales o sociales marcó el quehacer de las organizaciones, en el sentido de lo
señalado por Acuña (2013) de que las reglas institucionales están atravesadas por un
conjunto de intervenciones, entre ellas, las de los actores, cuyas capacidades y recursos
diferenciales pesan sobre la distribución del poder y el resultado de los procesos sociales.
Precisamente, a partir de la afirmación de la existencia de un cambio en la orientación de
las políticas entre un periodo y otro, con base en señalamientos de este orden (Horacio Cao
y otros, 2015; Maximiliano Rey, 2013), las preguntas tienen que ver con qué arreglos
institucionales dominaron en cada periodo y en qué medida afectaron los diseños
organizacionales, las políticas de personal y, de manera secundaria, la vinculación
presupuestaria con estos arreglos.

500 Este trabajo se basa en un informe de investigación realizado en la Universidad Nacional de

Moreno en el que, además de los expositores, participaron la Licenciada Graciela Hage y el becario
Claudio Beltrán.

1399
Si bien para el desarrollo del trabajo se ha seleccionado un grupo específico de organismos,
con la finalidad de lograr una visión más completa, se realizó una mirada global del
ministerio de Defensa, en sus grandes líneas de políticas (principios ordenadores de cada
etapa) y de gestión (normas organizacionales y de recursos humanos) y, secundariamente,
en las variaciones presupuestarias relacionadas. La elección por áreas civiles del ministerio
se basa en ubicar la dimensión civil del ministerio de Defensa como un ámbito más de la
Administración Pública Nacional, tratando de proponer reflexiones que puedan ser de
utilidad para otros espacios de similar carácter, por lo que, el ámbito militar fue visto como
referencia contextual, siendo, sin duda, la más relevante de la jurisdicción.
Con base en esta visión global se decidió profundizar en cuatro áreas, cada una con sus
especificidades y todas ellas bajo gobierno civil en el momento de la investigación. El
cuadro siguiente presenta cada uno de los organismos con sus características propias.

TABLA 1: ORGANISMOS SELECCIONADOS

ORGANISMO
Escuela de Defensa Nacional
(EDENA)
Instituto Geográfico Nacional
(IGN)
Instituto de Ayuda Financiera
Para el Pago de Retiros y
Pensiones Militares (IAF)
Dirección General de
Fabricaciones Militares
(DGFM)
CARÁCTER TIPO DE ACTIVIDAD
Administración Central Formación funcionarios (militares
y civiles) y ciudadanos
Organismo Descentralizado Responsable cartografía nacional
Investigación
Ente Autárquico de la Entidad Financiera
Seguridad Social Pago retiros y pensiones
Préstamos
Organismo Descentralizado Producción dual (militar y civil)
Empresas

Con la finalidad de sistematizar el acceso a la información se organizó una tipología para

identificar la presencia en cada una de las áreas seleccionadas de un número determinado
de dimensiones de análisis en los distintos momentos bajo estudio. Para unificar la visión
sobre estas dimensiones se estableció una caracterización respecto de cada una de ellas.
TABLA 2: DIMENSIONES DE ANÁLISIS
DIMENSIÓN CARACTERIZACIÓN
Se refiere a la normativa que regula el funcionamiento del organismo,
NORMATIVA
trátese de Ley de creación, decreto de organización, etc.
Corresponde al tipo de conducción con que cuenta el organismo,
CONDUCCIÓN
poniendo atención si se trata de conducción militar o civil
Se refiere a la existencia de una norma específica que organiza
ESTRUCTURA estructuralmente el organismo y a la presencia de modalidades
informales de organización.
Corresponde a las normas generales de personal, relacionadas con el
NORMAS PERSONAL
encuadramiento básico de los trabajadores del organismo
Está vinculado a la existencia de Convenio Colectivo de Trabajo
RELACIONES LABORALES General y Sectorial que involucre a los trabajadores del organismo y
a la mayor o menor presencia sindical.
Tiene que ver con el tipo de inserción laboral, permanente o
POLITICAS DE PERSONAL contratado, bajo qué figura; existencia de concursos de ingreso y de
cambio de categoría o nivel.
RELACIÓNES Refiere fundamentalmente al tipo de vínculos con otros organismos y
INSTITUCIONALES con actores del mercado o de la sociedad civil y en qué medida

1400
 implican fortalecimiento o debilitamiento de sus capacidades
institucionales.

EL MARCO GENERAL
Desde la recuperación de la democracia, con el gobierno del Dr. Ricardo Alfonsín es
posible reconocer una agenda inicial del ministerio de Defensa que daba cuenta de los
siguientes arreglos institucionales (Eissa, 2013)501:
a) Gobierno civil de la defensa
b) Instalación de la agenda de los derechos humanos
c) Abandono de la Doctrina de la Seguridad Nacional
d) Subordinación de la política de defensa a la política exterior
e) Reestructuración de las Fuerzas Armadas
f) Adecuación de los sistemas educativos de las fuerzas
g) Atención a las áreas productivas de las fuerzas
Son claros los avances en el gobierno civil durante dicha gestión, así como las enormes
dificultades en la política de derechos humanos, como producto de la resistencia de la
corporación militar. El abandono de la doctrina de Seguridad Nacional fue permanente en
esa etapa, al igual que la subordinación de la política de defensa a la política exterior. En lo
relacionado con la reestructuración de las Fuerzas Armadas acorde con la nueva agenda y la
adecuación de los sistemas educativos, no se produjeron cambios significativos. En cuanto
al desarrollo productivo, el gobierno del Dr. Alfonsín trató de impulsar estas políticas, por
ejemplo, con el desarrollo del programa Cóndor II, aunque atravesado por las dificultades
financieras que dominaron el escenario político, particularmente a partir de 1987.
Como se ha señalado, fue categórica la vocación del presidente Alfonsín por garantizar el
control político del área de Defensa, por lo que colocó en ese puesto a funcionarios de su
mayor confianza y, particularmente en alguno de los casos, con fuerte compromiso con las
políticas propuestas.
Si bien la crisis presupuestaria no afectó al sector hasta finales de ese gobierno, no se
llevaron adelante grandes transformaciones de gestión. En buena medida esto fue
consistente con lo ocurrido en el conjunto de la APN, ya que, el gobierno del Dr. Alfonsín
no se propuso grandes cambios estructurales y su producto más genuino en términos de
gestión estatal fue la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. (Orlansky,
2006)
El saldo más relevante de esta etapa respecto de la política de defensa fue la sanción de la
Ley de Defensa Nacional, 23554, en 1988 que, en virtud del proceso de producción
legislativa, generó un conjunto de acuerdos que se prolongaron hasta la sanción de la Ley
de Inteligencia, trece años después, pasando por la Ley de Seguridad Interior en 1992.

501 También entrevista con Pablo Martínez, ex Director de la Comisión de Defensa del Senado de la
Nación. Libros Blancos de la Defensa.

1401
El gobierno del Dr. Carlos Menem alteró esta agenda originaria en buena parte de sus
componentes. Se consolidó la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, aunque
tuvo un carácter especial, ya que, en la medida en que las Fuerzas Armadas aceptaran las
reglas generales establecidas por el Poder Ejecutivo, podían contar con relativa autonomía
sin interferencias civiles. A esta modalidad de ejercicio del gobierno civil, las autoridades
posteriores la calificaron como “gestión delegativa” en el entendimiento de que se había
abandonado la supervisión sobre las fuerzas. Uno de los principales cambios de agenda se
manifestó en la política de derechos humanos expresado en los indultos dictados entre 1989
y 1990 y ciertas decisiones de gestión en el área502.
Otro cambio profundo de rumbo se produjo en el sector productivo de la defensa, aunque
aquí cabe señalar que esta decisión no estaba pensada “para Defensa” sino que ésta fue
parte de un conjunto más amplio que alcanzó a todo el sector de empresas del Estado. Lo
cierto es que el amplio complejo productivo de Defensa fue casi completamente
desarticulado con gran celeridad y sin reparar necesariamente en aspectos legales y menos
aún, en los efectos sociales en las regiones ni en los trabajadores afectados por estas
decisiones.
Este proceso tuvo dos etapas diferenciadas. la primera incluye la privatización de una
importante cantidad de empresas y organismos, a través del Decreto 1398 de 1990 y de la
Ley 24045 de 1991. La segunda etapa tuvo como telón de fondo la explosión de la Fábrica
Militar de Río Tercero el 3 de noviembre de 1995 que dio lugar a la transferencia de
Fabricaciones Militares como “sujetas a privatización” al ministerio de Economía. Estas
fábricas subsistieron hasta que en 2006 comenzó un proceso de reactivación a través del
ministerio de Planificación. A su vez, el Área Material Córdoba fue concesionada a la
empresa Lockheed Martin, decisión considerada muy atinada por sus ejecutores (Camilión,
1999) y fuertemente cuestionado por la gestión siguiente.
La subordinación de la política de defensa a la política exterior muestra continuidad,
aunque debe tenerse en cuenta que durante el gobierno del Dr. Menem la política exterior
cambió radicalmente, al pasar de un relativo acercamiento a los países de la región y cierta
autonomía respecto de Estados Unidos, a un completo alineamiento con la política exterior
norteamericana (aunque se mantuvo el acercamiento con los países de la región). Este
alineamiento incluyó, en lo que hace específicamente a Defensa, la cancelación del
Proyecto Cóndor II.
Más allá de lo traumático de las privatizaciones o del desmantelamiento del Proyecto
Cóndor II, las Fuerzas Armadas se sumaron al nuevo alineamiento internacional que les
brindaba la posibilidad de inserción en el mundo global y mayor vinculación con las
Fuerzas Armadas de los países centrales. Si bien hubo intentos de reformular la separación
entre Defensa y Seguridad, con la agenda de las nuevas amenazas, expresada tanto en el
Libro Blanco 1999 como en la Revisión de la Defensa 2001, esta separación se mantuvo
inalterable.

502 Por ejemplo, la designación de Vicente Massot como Secretario de Asuntos Militares durante la
gestión de Oscar Camilión.
1402
En otro orden, la política de reducción del aparato estatal afectó al ministerio de Defensa,
ya que, después de haber tenido un relativo crecimiento en el gobierno del Dr. Alfonsín, las
sucesivas normas sobre racionalización y reforma del Estado, dieron por resultado un
ministerio muy reducido. En términos de recursos humanos, la principal reducción afectó al
Personal Civil de las Fuerzas Armadas que, como resultado de las privatizaciones y cierre
de plantas productivas, pasó de aproximadamente 40 mil agentes a alrededor de 20 mil. El
personal de la administración central, si bien no gozó de grandes beneficios, fue alcanzado
por la aplicación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), que
significó un aumento en las remuneraciones (en un periodo de congelamiento de salarios).
En el terreno normativo, esta etapa culmina con el dictado de la Ley 24948, de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas, en 1998. Esta ley presenta una singular cualidad
en lo que hace a continuidades y rupturas entre las diferentes etapas, ya que, siguió siendo
referenciada como una norma legítima por la gestión iniciada en 2003. Se señala esto,
porque en varios de sus artículos expresa con bastante claridad las orientaciones propias del
modelo de gestión pública propuesto en la década del 90: gestión por resultados, y
formalización de contratos por tiempo determinado (en este caso, más llamativo aún, en las
Fuerzas Armadas).
Una revisión global acerca del rol de los actores permite señalar en primer lugar que
quienes ocuparon el ministerio de Defensa durante el periodo del Dr. Alfonsín y del Dr.
Menem expresaban, con sus matices, las orientaciones políticas predominantes en cada
etapa. Por otro lado, si bien la corporación militar se expresó con violencia en contra del
gobierno de Alfonsín, una vez reprimida la sublevación de diciembre de 1990, no tuvo gran
protagonismo, y sus acciones de lobby presupuestario, con limitado éxito, no alcanzaron
alta visibilidad.
En lo que hace a los actores sindicales, varios entrevistados señalan a esta primera etapa
como muy complicada para el desempeño sindical. Se hace referencia a que el personal
militar mantenía criterios y actitudes propios de periodos previos, con escaso respeto a los
derechos de los trabajadores.503 La presencia sindical estaba dada por UPCN (Unión
Personal Civil de la Nación), que contaba con mayor predicamento en el área central del
ministerio, ATE (Asociación de Trabajadores del Estado) con una presencia importante en
las áreas productivas del ministerio y UPECIFA o PECIFA (Personal Civil de las Fuerzas
Armadas) con presencia en los ámbitos gestionados por las Fuerzas Armadas.
Respecto de la etapa siguiente, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
Fernández, prácticamente todas las referencias señalan como momento inaugural la
designación de la Dra. Nilda Garré como ministra de Defensa. Siguiendo lo mencionado
por Canelo (2012), pasó de ser un ministerio de tercera a un ministerio con presencia
propia. En buena medida, esto se debe a que, si bien la asunción del Dr. Kirchner a la
presidencia, significó la afirmación del gobierno civil y la reivindicación de los derechos
humanos, tema olvidado en la etapa anterior, la gestión de José Pampuro al inicio de este
ciclo no significó un cambio en las políticas del ministerio.

503 Entrevistas a Antonio Montagna (UPCN), Luis Maceiros (ATE), Eduardo Lauchieri y José Bauso
(PECIFA).
1403
De acuerdo con Jorge Battaglino504, el control civil de las Fuerzas Armadas requiere de
estos cuatro puntos:
1. Existencia del ministerio con control civil.
2. Estructura interna que replique las áreas de las FF.AA. y que permita supervisar sus
distintas áreas (Presupuesto, formación, etc.).
Al no contar con un área propia de Formación, ésta quedaba en manos de los
militares.
3. Que estas estructuras estén a cargo de civiles que conozcan la problemática.
4. Normas que permitan llevar adelante la política.
Este entrevistado afirmó que el primer punto estaba logrado durante la etapa previa, ya que
cada ministro era expresión del poder político de cada etapa. En buena medida, Garré se
ocupó de los siguientes puntos. Germán Montenegro al ser entrevistado subrayó que, desde
el punto de vista teórico, se suele poner el acento en la existencia de una díada en la década
del 90, expresada en términos de Autonomía militar / Déficit civil. Sin embargo, solo se
atiende a un aspecto de la díada, la autonomía militar y se omite la problemática del déficit
civil, entendido como la ausencia de cuadros técnicos capaces de ejercer de manera
específica el gobierno civil de las Fuerzas Armadas en sus distintas problemáticas.

En consonancia con esto se señala que Nilda Garré se hizo cargo de una organización sin
recursos para dar impulso a sus iniciativas de reforma. Generó una transformación de la
estructura orgánica, aumentó el tamaño del ministerio, incrementó las competencias,
teniendo en cuenta que muchas de ellas estaban contempladas en la ley, pero no se
aplicaban. Se desarrollaron nuevas regulaciones (directiva estratégica, ciclo de
planeamiento, reglamentación de ley de Defensa) y se avanzó en temas de presupuesto y
logística. Sin embargo, el ministerio sufría una carencia grave de dotación, tanto
burocrática, como técnica y política. Por un lado, no había un conocimiento sistemático de
temas estrictamente militares, así como no había suficientes personas formadas para el
desarrollo de la gestión administrativa. aunque no debe omitirse que el ministerio, al igual
que muchas otras áreas del Estado, contaba con cuadros técnico burocráticos con amplia
experiencia en la gestión del área. Por otra parte, no se pudo resolver el ingreso de personal
(que reuniera estas competencias) a la planta permanente. Esto establece una importante
distancia entre los objetivos de gestión y los recursos.
Las dificultades mencionadas tienen que ver con la diversidad y amplitud de temas en los
que se avanzó: las normas y directivas de las Fuerzas Armadas, la agenda de derechos
humanos, la problemática educativa, las cuestiones de género, la logística, el área de salud,
etc. Esta carencia de personal civil especializado y la existencia de personal militar sin
función específica facilitaron la colonización militar de áreas, como la Agencia Logística o
la Dirección de Inteligencia Militar, cuyos objetivos son, justamente, controlar, desde el
poder civil, el accionar de las Fuerzas Armadas.

504 Entrevista con Jorge Battaglino, ex Director de la EDENA

1404
En cuanto a las relaciones laborales existe un amplio consenso sobre el salto de calidad que
alcanzaron en esta última etapa. Los referentes gremiales afirman haber dado con una
interlocución genuina que, además, puso límites a prácticas autoritarias de las fuerzas. Se
señala la importancia del nuevo rol asumido por el ministerio en un triángulo de relaciones:
autoridades civiles, Fuerzas Armadas, sindicatos. En este sentido, el ministerio asumió un
papel de supervisión y control de las relaciones, ya que las fuerzas tendían a no prestar
atención a los reclamos y al cumplimiento de las normas y de los convenios. Asimismo,
como resultado del esfuerzo realizado durante varios años, se logró la firma del convenio
colectivo sectorial para el Personal Civil de las Fuerzas Armadas, que incluye también a los
docentes civiles y a los trabajadores del actual Instituto Obra Social de las Fuerzas Armadas
(IOSFA). Este logro tardío, con todo el beneficio que conlleva no debería ocultar lo que de
acuerdo a lo planteado por un dirigente sindical “el Estado debe definir para qué quiere al
personal civil de las Fuerzas Armadas” lo que tiene que ver con qué tipo de Estado se
quiere y, en particular, qué funciones de la Defensa se buscan promover.

LA ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL (EDENA)

Esta área es una unidad educativa creada en 1950 por el Presidente Juan Perón con un
objetivo que, en términos generales, sigue hoy vigente: acercar la problemática de la
Defensa a sectores de la ciudadanía que no forman parte de esa comunidad. La EDENA ha
logrado conformar un ámbito de reflexión plural en el que han tenido espacio voces
diferentes, no uniformes, ya que, incluso en la época de la dictadura en la que la Escuela era
un eco del Terrorismo de Estado, dictaban clases oficiales del CEMIDA)505. Otro aspecto
destacable se refiere a la participación de militares extranjeros en las actividades formativas
de la Escuela. (Villanueva Benavides, 2012)
La gestión del presidente Alfonsín inauguró la práctica de autoridades civiles en la Escuela,
más allá de que uno de los directores más prestigiosos fue el General Aníbal Laíño. Con el
gobierno del Dr. Menem se producen cambios de la mano de las nuevas orientaciones de la
época. En el marco de la Ley de Educación Superior, 24521, se crea la Maestría en Defensa
Nacional, dictada en la Escuela de Defensa Nacional, que hubo de ser ubicada en
jurisdicción del Instituto de Enseñanza Superior del Ejército al no ser la Escuela de Defensa
una institución de Educación Superior reconocida. Sin embargo, Rutz (2015) señala que los
programas de la maestría estaban alejados de la problemática real de la jurisdicción.
Durante la gestión de la ministra Garré se creó la Especialización en Gestión para la
Defensa en un acuerdo interinstitucional con la Universidad de Tres de Febrero. Sin
embargo, sufrió el efecto de una idea probablemente bien concebida pero que no superó la
prueba del tiempo: los procesos de selección de candidatos tendieron a perder rigurosidad
(en cuanto al perfil y el interés del candidato) lo que se transformó en una formación un
tanto inespecífica. Por otra parte, también se afirma que la idea de acercar el mundo civil y
el mundo militar era dominada por cierta “militarización” de algunos cursos, en los que
predominaba población militar nacional y extranjera.506

505 Entrevista con Luis Tibbiletti, profesor de la EDENA.

506 Entrevista con Sebastián Juncal, ex Director de la EDENA.
1405
Como saldo no completado por la Escuela puede señalarse, en primer lugar, la dificultad
para constituir un cuerpo estable de profesionales civiles especializados en la problemática
de la defensa. En buena medida, esta dificultad está asentada en cierta indiferencia del
ministerio respecto del papel de la Escuela para la formación de esta comunidad de saberes
específicos y las restricciones de la APN para el ingreso a la planta de personal. De esta
manera, ambas estrategias formativas no lograron conformarse en espacios de
reclutamiento de cuadros técnicos para el desempeño en el ministerio. Esto lleva a observar
que, en un espacio relativamente acotado, coexistan relaciones laborales diversas, ya que el
personal administrativo está incluido en el SINEP, mientras que los docentes de la maestría
son contratados en el marco de las normas del Personal Docente Civil de las Fuerzas
Armadas y los docentes de la especialización eran contratados bajo normas de locación de
servicios.
Finalmente, si bien se le asignó un programa presupuestario propio507, fue sin una
estructura formal que permitiera aprovechar los beneficios de esa decisión, aunque debe
destacarse que, hacia el final del periodo, con la creación de la Universidad de la Defensa,
se inició un cambio en su rol institucional.

INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL (IGN)

El origen de este organismo descentralizado, dependiente del Ministerio de Defensa, se

identifica con el nacimiento de la Oficina Topográfica Militar en 1879. Esto fue
consecuencia de la necesidad de reconocimiento del territorio partir de la expansión del
dominio del Estado nacional. En 1901, luego de un proceso de reorganización acorde con
sus misiones, adopta el nombre de Instituto Geográfico Militar. En 1919 el Gobierno
Nacional le asignó la responsabilidad de la elaboración de la cartografía oficial del
territorio nacional y la realización de los trabajos geodésicos para apoyar la actividad civil,
además de la militar. Con la promulgación de la Ley de la Carta, 12.696, en 1941, dio
comienzo de forma sistemática y regular la realización de trabajos geodésicos y de
relevamiento topográfico en todo el territorio nacional, bajo la órbita del Ejército. la Ley
22963 de 1983, reforzó esta misión, agregando que podría contar con auxilio de las otras
fuerzas para sus tareas en caso de necesidad.

La bibliografía no da referencias sobre cambios en la primera etapa. Como resultado de la

innovación tecnológica iniciada décadas atrás, en 1985 se produjo la primera carta digital
en el país. (AA.VV., 2009). Sin embargo, el Instituto Geográfico no fue ajeno a los
cambios de la década del 90 y entró en una profunda crisis, como consecuencia del recorte
funcional y presupuestario de las Fuerzas Armadas. Por ello se vieron restringidos los
trabajos relacionados con relevamientos en el terreno, el mantenimiento y la operación de

507 Programa 45-20-21 Formación y Capacitación. Escuela de Defensa Nacional.

Unidad Ejecutora: Unidad Ministro, desde 2008.

1406
los aviones dedicados a estas actividades. La gran capacidad que tenía el organismo para
realizar los relevamientos en forma autónoma se vio limitada y se priorizó entonces el
trabajo de compilación, que había sido dejado de lado anteriormente.

En ese contexto, en 1996 a través de la Decisión Administrativa 520/96 se aprobó la

estructura organizativa del Instituto. Si bien el cambio implicó que el Instituto pasara a
estar encuadrado en la administración civil, no produjo una modificación sustancial: su
funcionamiento y organización mantenía el esquema castrense, ya que se estableció la
conducción a través de Oficiales Ingenieros Militares del Ejército, sustentando el
desempeño delegativo.

A partir de diciembre de 2005, en el marco de los cambios que ya se han mencionado, la

ciencia y la tecnología adquirieron un lugar estratégico, vistos como un activo
multiplicador del desarrollo y la innovación productiva. Como parte de esta política, el
Decreto 788/07 puso al Instituto en la órbita de la Secretaría de Planeamiento;
estableciéndole un plazo para su reorganización. Asimismo, por este decreto se creó la
Subsecretaria de Innovación Científica y Tecnológica, entre cuyos objetivos se encuentra la
puesta en marcha y funcionamiento de un Sistema Científico y Tecnológico para la
Defensa, que articule todos los organismos y recursos del sector

En virtud de lo anterior, en mayo de 2009, el Instituto Geográfico, fue transferido a la

jurisdicción civil, denominándose Instituto Geográfico Nacional (IGN), con la designación
de su primera autoridad civil, la Licenciada Liliana Weisert. Tal transformación reconoce
su perfil nacional y sus aportes científico-tecnológicos, facilitando la interacción con otros
organismos del Estado y de la sociedad a fin de articular políticas públicas con una visión
más integral y abarcadora respecto de la información geográfica y geoespacial. Finalmente,
el Decreto 2101/15 que estableció la nueva estructura acorde con los objetivos de gestión
propuestos, estableció que el Instituto estará a cargo de un presidente, con rango y jerarquía
de Subsecretario, quien deberá poseer formación técnica profesional, capacitación y
experiencia en la materia vinculada a los objetivos del Instituto.

En lo referente a los aspectos organizativos, la mencionada Decisión Administrativa 520 no

previó una apertura organizacional, por lo que, la ocupación de las funciones directivas
quedó a discreción de las autoridades militares del organismo. Esto llevó a definir
adhocráticamente gerencias que no respondían necesariamente a los principios de la
administración pública, además de que estaban ocupadas exclusivamente por militares. Se
carecía de sistemas integrados para satisfacer las áreas de personal, administración, ventas,
patrimonio y logística, a lo que se le sumó la debilidad del área de informática debido a que
funcionaba solo con personal contratado. Buena parte de la organización estaba dedicada a
la impresión de los DNI, ya que el IGM poseía una imprenta que era una suerte de

1407
“imprenta del Ejército”, por lo que, los documentos de identidad, las históricas libretas de
enrolamiento y cívicas, eran impresas en sus talleres.

En el aspecto institucional, era un organismo "hermético", cerrado a otras instituciones

públicas, lo que generaba competencias estériles; carente de política institucional que
orientara sus esfuerzos en un mismo sentido y generando compartimentos estancos y
facilitando emprendimientos privatistas del personal. La producción técnica respondía más
a iniciativas impulsadas por las propias áreas o por algunos gerentes que a una planificación
estratégica proveniente de la conducción, a lo que se sumaba la falta de planeamiento,
programación y de cultura laboral, en lo relacionado con la normalización de los procesos
tanto administrativos como productivos.
En cuanto a la gestión de personal, el organismo contaba con escaso personal técnico y
profesional en relación al administrativo o de servicios generales, con salarios definidos en
virtud de la antigüedad, independientemente de las responsabilidades y formación
profesional, producto del escalafón del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA). A
esto se le agregaba personal contratado con bajos sueldos y con mucha responsabilidad en
relación con el personal de planta permanente. La cartográfica y la técnica del área de
producción se encontraban desactualizadas. Los recursos presupuestarios eran insuficientes
debido al gasto de personal, mientras que los recursos tecnológicos y logísticos sufrían falta
de mantenimiento preventivo, con serios problemas en las redes informáticas, telefónicas y
eléctricas. La debilidad histórica del organismo se verifica con la evolución de su personal,
que sufre una caída continua desde 1993, como se observa en el Gráfico 5.

El organismo tenía muy poca vinculación con el entorno público y la transferencia la órbita
civil facilitó una mayor apertura institucional y organizacional. De todos modos, buena
parte de la planta permanente no se adaptaba a la nueva lógica organizacional ya que sus
prácticas y valores estaban arraigados a la vieja identidad del IGM, pero con bajo
compromiso laboral. En cambio, el personal contratado tenía menos afinidad a la identidad
del organismo, pero contaba con más compromiso laboral.
Con la incorporación del IGN a la órbita directa del ministerio de Defensa, se produce el
encuadramiento de su personal en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP)508. El
reencasillamiento del personal se realizó con vistas a una estructura ya pensada para el
desarrollo del organismo. Estos cambios dieron lugar a un desplazamiento del anterior
predominio de PECIFA a nivel gremial por el nuevo protagonismo de UPCN.

Cuando se aprobó la nueva estructura del organismo, ésta reflejaba el nuevo modelo de
gestión, expresado, entre otros ítems en la “Federalización del Instituto” que supone una
visión en la que se propone la apertura de oficinas provinciales; además de la
Infraestructura Nacional de Datos Espaciales, un sistema de información geográfica, en el

508 Decreto 2098/08

1408
que se reúnen distintas capas de datos, en forma integral y que supone la cooperación con
un conjunto de organismos de la APN. El cambio producido en el organismo permitió
expresar un perfil más nacional en el que los aportes científico-tecnológicos podían ser
facilitados para la interacción con otros organismos del Estado a la hora de articular
políticas públicas, además de que la propia sociedad pueda acceder a la información que
antes era retaceada.

En lo que hace al presupuesto del organismo, puede observarse el crecimiento sostenido del
Inciso 1, particularmente a partir de 2007, lo que indica, por una parte, la aplicación de la
política salarial y por otro, el crecimiento en el número de contratados. Los otros incisos
presentan movimientos más erráticos, aunque, particularmente en el caso de los bienes de
uso (inciso 4), determinados picos que indican la adquisición de instrumentos de trabajo. A
su vez, el gasto en el inciso de bienes de consumo, de alcanzar picos importantes entre 2003
y 2005, tendió a descender sistemáticamente.

INSTITUTO DE AYUDA FINANCIERA PARA EL PAGO DE RETIROS Y PENSIONES

MILITARES (IAF)
El IAF fue creado en 1947 por la Ley N° 12913, mientras que el 19 de setiembre de 1983
se sancionó la Ley N° 22919, conocida como Ley del I.A.F.P.R.P.M. que establece las
pautas para el funcionamiento del instituto y su condición de entidad autárquica con
personería jurídica e individualidad financiera.
Su misión principal es el pago de retiros y pensiones a los “beneficiarios”, personal militar
y sus familiares legalmente beneficiarios. A esta misión le ha ido agregando un conjunto de
objetivos presentes en la ley mencionada, ya que el IAF también paga este tipo de haberes a
los llamados “no beneficiarios”. La diferencia entre uno y otro pago, es que, en el primer
caso, los recursos surgen tanto del IAF como del Tesoro nacional, mientras que los otros
casos son financiados directamente por el Tesoro. También son posibles “clientes” del IAF
soldados voluntarios o sus pensionistas y personal militar por periodos determinados
(PMAPD) que deban cobrar una pensión o retiro, en casos específicos.
Por otra parte, en virtud de la misma ley, el IAF está en condiciones de brindar a sus
beneficiarios (en este caso excluye a los soldados voluntarios y a los PMAPD), el acceso a
créditos hipotecarios y préstamos personales.
La estructura de gobierno del Instituto de acuerdo con la Ley citada estaba conformada por
funcionarios militares representando a cada una de las fuerzas. A través del
Decreto1628/2007 se modificó el artículo 8°, estableciendo un cambio significativo en la
conformación del directorio: un miembro será designado en representación del Ministerio
de Defensa, quien ejercerá la presidencia del Directorio; tres miembros serán propuestos
por el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas quienes representarán a
cada una de las Fuerzas Armadas, un miembro será propuesto por el Ministro de Economía
y Finanzas Públicas y un miembro será propuesto por el Ministro de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. Este decreto incorporó de manera protagónica la participación civil en el

1409
Organismo, enmarcado dentro de las nuevas políticas de control civil de las Fuerzas
Armadas.
Dicho cambio no fue sin conflictos, entre otras cuestiones, por la discrepancia en torno de
la naturaleza jurídica del Fondo de Capitalización del IAF, ya que un informe de la
Auditoría General de la Nación de 2004 puso el acento en que los aportes obligatorios
realizados por activos, retirados y pensionistas y que conforman un monto significativo son
de carácter público, lo que fue confirmado por un dictamen de la Procuración del Tesoro509.
La estructura organizacional se mantuvo estable desde su creación hasta el año 2000. Con
el decreto 653/2000 y con la Resolución IAFPRPM 8583/02, se realizan los primeros
cambios significativos, con la apertura de Gerencias (de Recursos Financieros, de Retiros y
Pensiones y de Servicios Técnico Administrativos) y Subgerencias.
En la década del 90 se inició una política de modernización, ejemplificada en la aplicación
de políticas de calidad total o la Carta de Compromiso con el Ciudadano, aunque no se
llegaron a implementar, lo que llevó a la continuidad de las prácticas históricos.En 1999, el
presidente de ese momento, Almirante Carlos Frash, asumiendo una perspectiva
profesionalista, crea las oficinas regionales e inicia una política de crédito y atención al
público, fomentando la especialización en este ramo (a tono con la visión del Estado
prestador de servicios dominante en la época). Este sector es de gran relevancia, ya que
debe atender requerimientos e inquietudes permanentes de activos, retirados y pensionistas,
así como de sus gestores. Este cambio se discontinúa al poco tiempo de intentarlo, aunque
la apertura de oficinas regionales facilitó el inicio de la integración del IAF al resto del país,
ya que, durante muchos años ese rol era delegado a las mutuales, “entidades apoderadas”
que ofician de pagadores alternativos algunas de las cuales se transformaron en
equivalentes a entidades financieras.
La gestión de Lorenzo Donohoe como primer presidente civil incorpora en el año 2008 la
Gerencia de Tecnología de la Información, la que creció de manera considerable en los
últimos años, aunque cabe señalar que éste, como otros cambios que se aplicaron, se
mantuvo en la informalidad. Las principales transformaciones realizadas durante esa
primera gestión civil estuvieron orientadas a construir el vínculo con el ministerio,
promover una activa política de créditos hipotecarios y colaborar en la sistematización de la
respuesta estatal ante los reclamos de muchos beneficiarios frente a la política salarial del
personal militar (en actividad y retirado) que se venía aplicando510.
La gestión que asumió a fines de 2013, a cargo de la Dra. Ivana Besmalinovich, encontró
que, más allá de la nueva conformación del Directorio, en buena medida el organismo
seguía funcionando con prácticas ad hoc. Ejemplo de esto era la tramitación de expedientes
y de aspectos de la gestión presupuestaria por fuera de las normas de la APN, a la vez que
buena parte de las autoridades administrativas eran funcionarios militares. Además de los

509 Procuración del Tesoro de la Nación. Dictamen 307 del 7 de diciembre de 2010
510 La política salarial consistía en el pago de aumentos al personal en actividad a través de suplementos
no remunerativos, que no impactaban en el haber de los retirados y pensionistas, mientras que los
aumentos a estos últimos se establecían por otros decretos específicos.
1410
reemplazos que se produjeron, se buscó reforzar los vínculos con la jurisdicción y con
organismos relevantes como la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Gestión Pública y
sus áreas dependientes como la Oficina Nacional de Empleo Público, etc. Estos cambios de
perspectiva pueden reconocerse en las diferencias entre los sucesivos planes estratégicos,
2011-2013 y 2014-2016. En el primero, se subraya la singularidad del organismo, mientras
que el siguiente pone el acento en el rol de organismo colaborador con políticas del Estado
nacional.
En este periodo se intensificó el pago de juicios que, en los últimos años se habían
retrasado, para lo que era necesario modernizar las herramientas informáticas. El área de
Tecnología de la Información, relevante para este análisis debido al peso de las
transacciones electrónicas a su cargo, logró una profunda transformación en 2014.
Asimismo, se mejoró significativamente la calidad de la conexión a internet a través de un
convenio con ARSAT. Pese a estos cambios, seguía vigente la tecnología de gestión
presupuestaria que fue observada reiteradamente por la AGN511.
Desde principios de 2010, el Instituto llevó adelante una política de Certificación de
Calidad. Esto facilitó la reflexión conjunta de trabajadores de las distintas áreas sobre la
producción específica en sus ámbitos de trabajo, lo que promovió la elaboración de
propuestas de mejora, en dos líneas fundamentales, el refuerzo de los aspectos normativos
que, ocasionalmente, podían quedar relegados y la búsqueda de mayor eficacia en la
gestión. Esta política se acentuó a partir del año 2014, en el que se incorporaron nuevos
procesos a la certificación bajo las normas ISO 9001, fortaleciendo la decisión del
Organismo de revisar y mejorar todos los procesos, a la vez que se conformó un cuerpo
propio de auditores en materia de Calidad.
Una característica significativa del personal del instituto es su relativamente baja
calificación profesional (sin desconocer la existencia de nichos de importante formación
técnica) y la mayoritaria presencia de personal contratado. Esta situación se presenta
particularmente desde mediados de la década del 90, aunque comenzó a revertirse desde
2014 con la implementación de concursos para la cobertura de vacantes en la planta
permanente.
Mayoritariamente, el personal contratado se encontraba bajo el Artículo 51 de la ley 22919.
El sentido de esta figura es contratar personal para colaborar en las tareas en favor de los
beneficiarios. Esta forma de contratación se aplicaba para incorporar empleados transitorios
con la idea explícita de favorecer una fuerte rotación de personal. Anteriormente, estas
personas eran contratadas bajo modalidades poco formalizadas y desde principios de la
década del 2000 son análogas a las que se realizan a través del Artículo 9º de la ley 25164,
lo que ha sido una mejora relativa en la situación laboral, pero que da otra muestra de la
modalidad de gestión ad hoc.

511 El Informe de la AGN sobre los estados contables del IAF correspondientes a 2015 establece que
“Los Balances generales por cada actividad económica que desarrolla el IAF no se encuentran integrados en
un único sistema de registraciones contables.” Ello no impidió que se informara que “…los estados contables
adjuntos presentan razonablemente, en todos sus aspectos significativos la situación patrimonial del
Instituto…”
1411
Cabe mencionar que los trabajadores del IAF están contemplados en el Convenio Colectivo
General de la Administración Pública Nacional, Decreto 214/06 y el Convenio Sectorial
SINEP, aunque los contratados por el art 51 no están amparados por estos convenios,
estableciendo una marcada disparidad laboral dentro del organismo. El Gráfico 5 permite
ver la tendencia decreciente del personal permanente del organismo, que pasa de 277
agentes en 1994 a 144 en 2015, lo que significa una caída de casi el 50 por ciento en la
planta ocupada.
Con una población laboral marcada fuertemente por la presencia de personal contratado,
puede verse que, la mayor parte cuenta con estudios primarios y secundarios y poco más de
un 20% ha completado estudios universitarios. Más del 50% de los universitarios se
encuentra bajo la figura del mencionado artículo 51, con predominio de abogados y
profesionales de Ciencias Económicas. La presencia de profesionales de sistemas alcanza al
10 por ciento. Estas características, más la alta rotación del personal generan dificultades en
cuanto a la solidez técnica de la planta.
Es útil señalar que el organismo cuenta con una Escuela Infantil y con un comedor para el
personal, lo que no se da en la mayor parte de los organismos públicos. Estos dos
componentes se transforman en mecanismos de fortalecimiento del vínculo laboral de los
trabajadores con el organismo, dado que son beneficios no habituales en los ámbitos de la
APN.
Respecto del área de Recursos Humanos, cabe decir que fue durante muchos años una
oficina con funciones básicas. A partir de 2014 comenzó a modificar esa tendencia,
asumiendo responsabilidades de gestión más amplias, ya que, por ejemplo, se convocó a las
entidades gremiales a la formación de la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo (CyMAT) y de la Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT) y se
tuvo mayor protagonismo en la capacitación del personal. En lo que hace a la presencia
gremial, la única representación formal corresponde a UPCN.
En el año 1992 se creó la Fundación de Apoyo al Sistema Administrativo del IAFPRPM,
conformada por personal militar retirado, la que obtiene sus recursos de los aportes
voluntarios de retirados y pensionistas. Es una creación típica de la época, caracterizada por
la exigencia a los organismos de buscar fuentes de financiamiento alternativas al
presupuesto público. En un principio, la fundación colaboró con el comedor de la
institución y la Escuela Infantil. Posteriormente, sus principales aportes se dirigieron al
financiamiento de las actividades de IAF Itinerante512, de la actualización tecnológica y de
la recuperación edilicia, ya que el inmueble adolecía de algunos problemas importantes de
conservación. Una característica que distingue al IAF es su rasgo de organismo invisible,
muy poco conocido por la ciudadanía, ya que el pago a través de las mutuales también le
quita visibilidad, y habla de su escasa territorialidad. Podría decirse que, en buena medida,
la política del IAF fue durante mucho tiempo limitar su visibilidad pública.

512 Actividad consistente en la presencia de funcionarios y directivos del IAF en unidades militares
brindando servicios e información.
1412
El pago de retiros y pensiones no se realiza únicamente por administración, sino también a
través de las “entidades apoderadas”, mutuales que ofician de pagadores alternativos. Ésta
es una característica distintiva del IAF, y se trata de un vínculo establecido hace muchos
años, para pagar las pensiones y retiros en el interior del país, debido al escaso alcance
nacional del Instituto previo a la expansión de los sistemas bancarios electrónicos. Casi el
50 % de las pensiones se abonan a través de las mutuales, siendo la que tiene más
incidencia la llamada Sociedad Militar Seguro de Vida. Existen otras de relativa
importancia, que van desde varios miles de asociados a algunas con un par de centenares513.
A partir de 2014 se buscó el reordenamiento de la relación con las entidades apoderadas,
con la recuperación de la supervisión por parte del organismo.
El pago a los retirados, quienes cobran el 100% del haber de un militar en actividad ha sido
desde la recuperación de la democracia fuente de conflicto para la Administración
Nacional, y estuvo en la agenda de los distintos ministros de Defensa, tanto a través
documentos oficiales como en las memorias de algunos de ellos. Esto manifiesta la
preocupación sobre el financiamiento del sistema, por un lado y sobre la legitimidad de
acceder a un retiro tan completo, por otro514. Lo cierto, entonces, es que el tema del peso de
los retiros y pensiones ha atravesado todas las etapas del estudio sobre el área sin que se
haya avanzado en su resolución. Si se analiza el gráfico siguiente, que ofrece la
información sobre los gastos en Personal y las Transferencias que realiza el ministerio de
Defensa, en el entendimiento de que éstas últimas corresponden al pago de Retiros y
Pensiones, puede observarse el peso de este inciso en los costos totales del área, ya que
alcanza al 25% de la ejecución presupuestaria.
GRÁFICO 1: GASTOS EN PERSONAL Y TRANFERENCIAS (RETIROS Y PENSIONES)
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

513 Debe considerarse que, si bien la mayor parte de los beneficiarios residen en la provincia de Buenos
Aires y en la Capital, existe una gran dispersión en todo el país y una cierta cantidad reside en el
extranjero.
514 Los escritos de Camilión (1999) y de Jaunarena (2011) incluyen estas reflexiones.
1413
EL SECTOR PRODUCTIVO DE LA DEFENSA.
EL Decreto 15/83 que organiza la ANP al comienzo de la gestión del Dr. Alfonsín,
formaliza, dentro del ministerio de Defensa, la Subsecretaría de Producción para la
Defensa, cuya responsabilidad será “Asistir al Ministro de Defensa en la centralización,
coordinación y control de las actividades productivas y de investigación y desarrollo de los
organismos del área, cualquiera sea su naturaleza jurídica.”

En ese contexto, la gestión puso atención en la posibilidad de cooperación con Brasil en la

industria aeronáutica, inició el desarrollo del emprendimiento misilístico conocido como
Cóndor II en Falda del Carmen, provincia de Córdoba y buscó reordenar la gestión de
Fabricaciones Militares. En 1988 comenzó a modificarse el esquema petroquímico vigente
desde 1979. El hecho más destacado en materia petroquímica, del período fue la conclusión
del Polo de Bahía Blanca. (Silvetti, 1973, p. 77, citado por Odisio, 2008).

Posteriormente, la gestión encabezada por el Dr. Menem inició con un profundo plan de
privatizaciones, del que no escapó la jurisdicción de Defensa. El gobierno de Menem
incorporó estratégicamente la política de defensa al diseño de su política exterior y encaró
una sustancial reestructuración del Instrumento Militar, incluyendo la muy sensible
reducción del complejo militar industrial (Anzelini y Iván Poczynok, 2012)

Después de la temprana privatización de Altos Hornos Zapla (Ley 23809) se dicta la Ley
24045 que propicia un paquete amplio de privatizaciones de un conjunto de entidades, entre
las que figuran algunas que no llegaron a privatizarse. Estas entidades corresponden a las
enumeradas oportunamente por el Decreto 1389/90.515 En 1996, tras el impacto de la

515 ANEXO I
Astilleros y Fábricas Navales del Estado Sociedad Anónima.
Hierro Patagónico de Sierra Grande Sociedad Anónima Minera.
Astillero Ministro Manuel Domecq García Sociedad Anónima.
Sidinox Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Satecna Sociedad Anónima para el Desarrollo de la Tecnología Acuática.
Petroquímica General Mosconi Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina.
Petroquímica Bahía Blanca Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Tanque Argentino Mediano Sociedad del Estado.
Empresa de Desarrollos Especiales Sociedad Anónima.
Sisteval Sociedad Anónima.
Fábrica Militar General San Martín.
Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA -.
Fábrica Militar de Acido Sulfúrico.
Fábrica Militar Pilar.
Fábrica Militar de Tolueno Sintético.
Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu.
1414
explosión de la Fábrica Militar de Río Tercero y con los efectos de la denuncia de
contrabando de armas, se dicta un nuevo decreto orientado a la privatización de
Fabricaciones Militares que, en la práctica consiste en la transferencia a la órbita de
Economía.

Desde 2007 en adelante, después de una desarticulación muy fuerte, comenzó una etapa de
reconstrucción de un sistema tecnológico, industrial y productivo para la defensa. Un
resumen de este ciclo puede sintetizarse: “En esta etapa se identifican políticas públicas
focalizadas en 1. el relanzamiento del “Ciclo de Planeamiento de la Defensa”, 2. “La
reactivación de la industria militar” y 3. El aumento presupuestario pasando de 2.000
millones en 2003 a 5.000 millones en 2012” (Bak, 2013).

Mirta Iriondo y Carlos de la Vega (2015) sostienen que “...en la década del 1990, el
Ministerio de Defensa, y las FF.AA. se habían quedado sin empresas industriales. [….] En
cuanto al tema del manejo de los mecanismos de obtención de medios (compra de
equipamiento), en un contexto de fuertes carencias presupuestarias en donde no había lugar
para adquisiciones significativas, el asunto quedaba más bien como algo menor, pero
permitía a las FF.AA. continuar gestionando el tema con un creciente nivel de
desprofesionalización”. Los autores destacan que con la llegada de Nilda Garré al
Ministerio de Defensa en el año 2005, bajo la presidencia de Néstor Kirchner, comenzó un
programa de acción de la defensa que trascendió un concepto de restricción presupuestaria.
Una de las acciones más significativas fue la creación de una estructura orgánica para la
gestión y control de programas y proyectos de ciencia y tecnología. (CyT) dentro de la
jurisdicción del Ministerio. En 2007 se creó la Subsecretaría de Innovación Científica y
Tecnológica en el seno de la Secretaría de Planeamiento del Ministerio de Defensa. Ese es
el contexto para el traspaso del Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la
Defensa (CITEDEF), el Servicio Meteorológico Nacional, el Servicio de Hidrografía Naval
y el Instituto Geográfico Nacional, al ámbito civil del Ministerio de Defensa.

Por otra parte, en 2008, se implementan acciones para poner en marcha la modernización
del Sistema Logístico de la Defensa. Se trata de un sistema unificado de compras que

Fábrica Militar Fray Luis Beltrán.

Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.
Fábrica Militar Río Tercero.
Fábrica Militar San Francisco.
Administración Comirsa.
Complejo Industrial Ramallo - San Nicolás.
Centro de Exploración Geológico Minero.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Azul.
Tecnología Aeroespacial Sociedad Anónima.
Área Material Córdoba.
1415
mediante el “Servicio Logístico de la Defensa”, busca estandarizar el sistema logístico de
las Fuerzas Armadas, unificando las adquisiciones de las Fuerzas Armadas. (Ministerio de
Defensa, 2008).

En 2010, durante la gestión del ministro Agustín Rossi, se crea la Secretaría de Ciencia,
Tecnología y Producción para la Defensa, jerarquizando el área de investigación y
producción. De acuerdo con el Libro Blanco de la Defensa, 2015, desde dicha Secretaría se
impulsaron políticas públicas atendiendo el desarrollo de un polo tecnológico de largo
plazo para dar respuesta a las necesidades tanto de las Fuerzas Armadas como de la
sociedad civil en general.

Es importante mencionar según se destaca en el libro citado, la idea de la conjuntez como

factor fundamental para el desarrollo científico-tecnológico. Este concepto pone énfasis en
la planificación de los recursos de manera que la tecnología pueda ser compatible para el
uso de todas las fuerzas y de manera coordinada. Esta mirada también supone la
articulación con otros sectores del Estado y de la sociedad civil, lo que dio lugar a la
vinculación con otras jurisdicciones como el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el
CONICET para encarar el desarrollo científico y tecnológico pensando en tecnologías
duales, que son aquellas que pueden tener tanto un uso militar como civil. (Libro Blanco de
la Defensa, 2015). esta nueva perspectiva se materializa en el Polo Industrial Tecnológico
de la Defensa

Los núcleos productivos centrales de la recuperación mencionada fueron el Área Material

Córdoba, luego Fábrica Argentina de Aviones (FADEA), el ex complejo TANDANOR,
después bautizado como Complejo Industrial Naval Argentino (CINAR) y, años más tarde,
la Dirección General de Fabricaciones Militares. Sobre esta última se puso especial
atención en la revisión de los cambios organizacionales.

DIRECCIÓN GENERAL DE FABRICACIONES MILITARES (DGFM)

La Dirección General de Fabricaciones Militares fue creada ante la necesidad de satisfacer

la demanda de materiales destinados a la defensa nacional. El 9 de octubre de 1941, se dictó
la “Ley de Creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares”, 12709. Fue
creada sobre la base de maquinarias, equipos, edificios y personal del Ejército Argentino,
siendo sus principales objetivos satisfacer el suministro de materiales destinados a la
defensa nacional, producción de materias primas para requerimientos militares,
investigación y desarrollo de proyectos regionales, y la producción de armamentos y
municiones para la Defensa Nacional. Esta Dirección tuvo un papel preponderante en el
desarrollo siderúrgico, petroquímico, químico y minero y de producción bélica. su impulsor
y primer presidente fue el General Manuel Savio. El Complejo Industrial de FM llegó a
tener 14.500 agentes, conformado por la Sede Central, 17 fábricas y establecimientos

1416
divididos en cuatro grandes áreas: metalúrgica, mecánica, química y extractiva minera y la
participación accionaria en sociedades mixtas.

A fines de la década de 1940 se inicia una nueva fase orientada hacia la producción de
bienes de uso civil hacia el fortalecimiento de la industria química. El Segundo Plan
Quinquenal le otorgó al organismo un lugar central en la promoción de la industria química
básica acentuando la tendencia para la producción de bienes de uso civil. La dictadura
militar en el poder en 1967 decide impulsar la creación de polos petroquímicos, intentando
replicar la experiencia de los países desarrollados en la producción de productos
petroquímicos de base.

En la tabla siguiente se detallan las plantas de la Dirección General de Fabricaciones

Militares por año de creación y rubro.

TABLA 3: PLANTAS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE FABRICACIONES MILITARES, 1927-

1958 - AÑO DE CREACIÓN Y RUBRO DE PRODUCCIÓN
Año Denominación Rubro de Producción
1927 FM de Aviones Córdoba Armado de aviones y motores
1933 FM de Munición de Infantería Puerto Borghi Munición de infantería
1935 FM de Aceros de Valentín Alsina Aceros y laminados
1936 FM de Armas Portátiles D. Matheu Armas portátiles
1936 FM Río Tercero Fundición, forja, tornería
1937 FM de Pólvoras y Explosivos Villa María Pólvoras y explosivos
1942 FM de Cartuchos San Francisco Cartuchos y discos de arados
1942 FM de Tolueno Sintético Campana Toluenos, benceno y productos
aromáticos
1943 Altos Hornos Zapla Arrabio
1943 Establecimiento Minero Capillitas Mineral de cobre
1943 FM de Munición de Artillería Munición de artillería
1944 FM de Vainas y Conductores Eléctricos ( ex Productos no ferrosos y conductores
SEMA) eléctricos
1945 FM de Derivados de Plomo Polvo verde, litargirio
1945 FM de Materiales Pirotécnicos Accesorios de explosivos
1947 FM de Material de Comunicaciones y Equipos de comunicaciones y
Equipos Villa Maipú eléctricos
1947 FM de Amoníaco y ácidos Río Tercero Amoníacos y ácidos
1949 FM de Pólvora y Explosivos José de la Pólvora y explosivos
Quintana
1950 Establecimiento Azufrero Salta (Ex Ind. Explotación y refinación de azufre
Quím. Nacionales)
1950 FM de Cartuchos de San Lorenzo Municiones
1952 FM de Acido Sulfúricos Berisso Acido sulfúrico
1952 FM Fray Luis Beltrán Municiones
Fuente Rougier (2007)

1417
En el período de mayor expansión a partir de su creación en 1941 hasta fines de los años
sesenta, impulsó el desarrollo de la industria nacional, siendo pionera en la expansión de
los sectores siderúrgicos, la industria petroquímica y la industria química pesada. Realizó
las primeras explotaciones en los yacimientos de hierro para la producción siderúrgica o
los yacimientos de azufre para la industria química. Asimismo, operó como un polo de
desarrollo industrial, impulsando la industria metalmecánica.

Cisneros y Escudé (2000) señalan que por el decreto 280/83 se ordenó la transferencia
“…de las empresas en manos militares al ámbito del Ministerio de Defensa -casos de la
Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) y de la Comisión Nacional de
Energía Atómica (CNEA)-…” y también hacen referencia a la reducción del presupuesto
militar -del 4,2% del PBI en 1983 al 2,5% en el período 1984 / 1986. Tal decreto estaría
señalando la orientación hacia el gobierno civil de las Fuerzas Armadas.

Con el gobierno del Dr. Menem, mediante la Ley 23696, de 1989, se declara la
Emergencia Administrativa y se sientan las bases para el poner en marcha el proceso de
privatización de un conjunto de organismos del Sector Público Nacional. Entre otras, se
declaran “sujetas a privatización” diversas participaciones accionarias de las cuales era
titular la Dirección General de Fabricaciones Militares. Posteriormente, mediante Decreto
1398 de fecha 23 de julio de 1990 se declara "Sujetos a Privatización" a las empresas,
sociedades y establecimientos del área del Ministerio de Defensa, entre ellas a las empresas
correspondientes a la Dirección General de Fabricaciones Militares. En 1991, Con la
aprobación de la Ley 24045 Fabricaciones Militares queda incluida juntamente con otras
empresas, en la nómina” sujeta a privatización.516

En ese marco se llevó a cabo el proceso de privatización de la mayoría de las unidades

productivas, quedando sin privatizar por diferentes motivos (entre ellos medidas cautelares
interpuestas a raíz de los hechos acaecidos en la Fábrica Militar Río Tercero); la Fábrica
Militar de Pólvoras y Explosivos Azul; la Fábrica Militar Fray Luis Beltrán”; la Fábrica
Militar Río Tercero y la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.

Debido a los acontecimientos ocurridos en la Fábrica Militar Río Tercero, en noviembre de

1995, el Poder Ejecutivo mediante Decreto 464 de fecha 29 de abril de 1996, dispuso la

516 Fábrica Militar General San Martín.

Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA -.
Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico.
Fábrica Militar Pilar.
Fábrica Militar de Tolueno Sintético.
Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu.
Fábrica Militar Fray Luis Beltrán.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.
Fábrica Militar Río Tercero.
Fábrica Militar San Francisco.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Azul.

1418
transferencia de la DGFM a la jurisdicción del ex Ministerio de Economía y Obras Públicas
y Servicios Públicos. En ese contexto las fábricas aún sin privatizar de la DGFM tuvieron el
tratamiento equivalente a unidades de carácter residual.

De acuerdo con Bak (2013) la consecuencia del proceso de privatización [y desgüace] de

Fabricaciones Militares fue la pérdida de capacidades productivas, tanto en lo que se refiere
a productos como a máquinas y herramientas y en capital humano. Asimismo, señala la
autora, este programa de privatización generó problemas en el abastecimiento para la
defensa, afectando la capacidad de entrenamiento de las Fuerzas Armadas.

En el año 2006, mediante el Decreto 1079 de fecha 17 de agosto, la Dirección de

Fabricaciones Militares, pasa a la órbita de la Unidad Ministro del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. En 2013, el Decreto N°636 dispone la
transferencia de la DGFM al Ministerio de Defensa. Esta acción se fundamenta en la
necesidad de efectuar un reordenamiento estratégico para impulsar el protagonismo de
Fabricaciones Militares, así como racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública y
potenciar el desarrollo de las industrias militares, la ciencia, la tecnología y la producción
para la defensa. En virtud de lo anterior, Fabricaciones Militares pone en marcha el proceso
de reactivación en la que se destacan los proyectos de construcción de vagones, fabricación
de chalecos multiamenaza y radarización primaria 3D.(MINDEF, Defensa de la Industria,
2015).

Las Unidades de Negocio que componen la DGFM son las siguientes:517

 Defensa y Seguridad
 Metalmecánica
 Minería y Petróleo
 Químicos y Fertilizantes
 Transporte

TABLA 4: UNIDADES DE NEGOCIO DE LA DGFM - 2015

UNIDAD Objeto Comentarios
Al pie de la precordillera, en un predio de
Fábrica de 280 hectáreas a 5 km de la cabecera del
Productos de formulación propia y
Explosivos Departamento Jáchal, en la provincia de
soluciones integrales para el sector,
San José de 518 San Juan. Llamada a convertirse en el
como estudios técnicos y voladuras.
Jáchal principal centro operacional logístico
minero del país.
Fábrica Referente en el país en la producción Situada en la provincia de Córdoba
Militar de de pólvoras bibásicas y monobásicas de también se ocupa de la elaboración de

517 www.fab-militares.gov.ar
518 idem
1419
Pólvoras y diversa composición, forma, químicos y explosivos como nitroglicerina,
Explosivos dimensiones y estructura, tanto para el nitrocelulosa y éter etílico.519
Villa María abastecimiento de las Fuerzas Armadas
y Policiales, como para el ámbito civil
(tiro práctico, deportivo y de caza,
sector minero).
FMFLB se destaca en la producción de
Fábrica municiones de bajo calibre y chalecos Ubicada en la localidad santafesina de
Militar Fray multiamenaza (antibala y antipunzante) Fray Luis Beltrán, se especializa en la
Luis Beltrán para abastecer a las Fuerzas nacionales fabricación de insumos para el área de
y provinciales de Seguridad.520 Defensa y Seguridad.

Emblema de la recuperación de la
Fábrica En sus talleres se construyen arcos, industria metalmecánica nacional.
Militar Río tubos, turbinas, radares y vagones de Además, FMRT está en camino de
Tercero carga 100% argentinos. convertirse en un nuevo polo químico que
liderará la producción de insumos claves
como el amoníaco, el ácido nítrico, el
nitrato y sulfato de amonio.521
Se encarga de la producción de
Fábrica trinitrotolueno, dinitrotolueno y otros
Ubicada en el corazón de la provincia de
Militar de explosivos de uso civil; además de
Buenos Aires, está abocada a la
Pólvoras y prestar servicios para la minería, la
fabricación de insumos estratégicos que
Explosivos desmilitarización y refabricación de
fortalecen la industria para la defensa.
Azul proyectiles.

En cuanto a su diseño organizacional se han observado importantes debilidades ya que la

estructura organizacional existente al momento de la investigación data del año 1996,
encontrándose fuera del contexto operacional que se proponía en 2015 y no contempla a las
fábricas. La misma contaba con una Dirección General, la Dirección de Administración, la
Dirección de Producción y la Dirección de Coordinación. Fue diseñada en el marco del
proceso de privatización de la DGFM y no tenía en sus propósitos la puesta en marcha de la
organización, sino administrarla en tanto unidad residual. Como suele ocurrir en casos
similares, esto dio lugar a la creación de estructuras ad-hoc a los efectos del logro de los
nuevos objetivos propuestos.

Gráfico 2. Estructura DGFM522

519 idem
520 Idem
521 idem
522 Decreto 1427 del 9 de diciembre de 1996
1420
Se observaron inconvenientes en la cultura de la organización debido a la falta de recursos
humanos adecuadamente capacitados y la existencia de escasos niveles jerárquicos. Por otra
parte, debido a las políticas de desinversión de los años 90 existe una brecha generacional
en el personal que impide la transferencia del conocimiento, que se busca paliar con planes
de capacitación.

Dado que la DGFM es una entidad descentralizada de la APN, está obligada a adoptar el
régimen de compras de la APN. Ello dificulta la gestión de los requerimientos de bienes y
servicios de una unidad productiva como ésta, y obstaculiza el impulso al plan estratégico
operativo de la DGFM.
A su vez, se identifica un conjunto de elementos positivos, por ejemplo, que se dotó de
recursos tecnológicos a la organización para la ampliación de las capacidades operativas y
que se formuló un Plan Estratégico para el período 2012-2016 a fin de impulsar la industria
ferroviaria en la Planta de Vagones de la Fábrica de Rio Tercero. Asimismo, se generó una
política dirigida de establecer vínculos entre las fábricas para lograr mayor integración y
aprovechamiento de las capacidades. Se destaca la democratización del modelo de
organización en comparación con los modelos basados en la autoridad militar existentes
hasta el período anterior.

A fines de 2013, el total de agentes de planta permanente de la DGFM en todas sus

dependencias ascendía a 890, habiendo sido en 1994 2414. La principal reducción se
1421
produjo con el traspaso del área al Ministerio de Economía, a lo que se agregó el retiro
voluntario aplicado en el año 2000 que dio lugar al alejamiento de 43 trabajadores. (ver
Gráfico 5). Como recurso para la resolución parcial de esta merma, la política de
reactivación del sector dio lugar a la contratación de 1795 trabajadores en condiciones de
carencia de estabilidad laboral.

CONCLUSIONES
Desde el punto de vista del conjunto de la gestión de la Defensa, en el periodo comprendido
entre 1983 y 2015, al inicio de texto se señaló la importancia de identificar los principales
arreglos instituciones que se establecieron para ver en qué medida fueron compartidos a lo
largo de los periodos revisados, cuáles mantuvieron su vigencia y cuáles de ellos fueron
reformulados. La Tabla que se propone a continuación busca ofrecer una visión sintética de
estos arreglos y sus variaciones a lo largo de los distintos momentos oportunamente
señalados.
TABLA 5: ACUERDOS INSISTITUCIONALES EN DEFENSA 1983-2015
EJE PERIODO SESGO
Control
Década 80 (post dictadura)
Costos por resistencias
Gobierno civil de la
Década 90 Control con delegacionismo
defensa
Control e intervención generalizada
Década 2000
Crítica al delegacionismo
Juicios contra responsables del Terrorismo de
Estado
Década 80 (post dictadura)
Rebelión
Instalación de la
Leyes de “amnistía”
agenda de los
Indulto
derechos humanos Década 90
indiferencia ante el tema
Acento
Década 2000 Anulación “amnistía” e indultos
Revisión de legajos
Avance
Década 80 (post dictadura)
Ley de Defensa Nacional
Abandono de la
Avance: Ley de Seguridad
Doctrina de la
Década 90 Intento de restablecer unión Defensa
Seguridad Nacional
Seguridad (fallido)
Década 2000 Separación categórica defensa / seguridad
Subordinación de la Década 80 (post dictadura)
Completa (independientemente del sesgo de la
política de defensa a Década 90
política exterior)
la política exterior Década 2000
Década 80 (post dictadura) No hay norma específica
Reestructuración de
Década 90 Ley 24998
las Fuerzas Armadas
Década 2000 Nuevas normas reglamentarias y operativas
Búsqueda de articulación con universidades
Década 80 (post dictadura) públicas
Adecuación de los Autoridad civil en EDENA
sistemas educativos de Maestría de Defensa
Década 90
las fuerzas Rol inespecífico de la EDENA
Subsecretaría de Formación
Década 2000
Especialización en Gestión de la Defensa

1422
 Universidad de la Defensa Nacional
Intento de conservar las estrategias
productivas
Década 80 (post dictadura)
Plan Cóndor II
Restricciones económicas
Privatizaciones
Atención a las áreas Desmantelamiento plan Cóndor II
productivas de las Década 90 Concesión Área Material Córdoba
fuerzas Fabricaciones Militares (restos) a Economía
para su privatización
Recuperación actividades productivas
TANDANOR (CINAR)
Década 2000
FADEA
Vuelta de Fabricaciones Militares a Defensa

Los esfuerzos iniciales del gobierno de Alfonsín por avanzar en los acuerdos institucionales
referidos, encontraron tanto limitaciones propias de la resistencia corporativa como de las
dificultades financieras que sufrió el gobierno. No se puede obviar el objetivo de garantizar
el gobierno civil del área, cuestión que no es menor si se considera que la mayor parte de
los gobiernos de la región contaban (y aún cuentan) con ministros de Defensa surgidos de
las propias Fuerzas Armadas.
Una dimensión destacada es la preservación de las funciones productivas de la Defensa,
entre ellas las correspondientes a la DGFM. En menor medida, puede señalarse la
instalación de la autoridad civil en la EDENA. Respecto del Instituto Geográfico y del IAF
no se verifican transformaciones relevantes.
Algunas de las cuestiones señaladas pueden observarse en el Decreto 15 de 1983 que
organiza toda la APN y que asigna a Defensa las siguientes áreas de gestión: Subsecretaría
de Defensa; Subsecretaría de Producción para la Defensa; Subsecretaría de Programación y
Control Presupuestario y Subsecretaría de Asuntos Castrenses. El Decreto 134 del mismo
año permite ver que la Subsecretaría de Defensa reunía funciones de coordinación general
(una suerte de vice ministro), la Subsecretaría de Producción para la Defensa estaba
específicamente volcada a la actividad productiva y de investigación y desarrollo, mientras
que los aspectos presupuestarios y organizacionales estaban centralizados en la
Subsecretaría de Programación y Control Presupuestario. Finalmente, la Subsecretaría de
Asuntos Castrenses se relacionaba con la articulación entre las fuerzas. Estas áreas fueron
posteriormente elevadas al rango de Secretarías. Sin embargo, se mantenía una situación
que no fue resuelta a lo largo del tiempo que es la escasez de funcionarios civiles como
responsables de la gestión de un área de tal complejidad como es la de Defensa.
En el campo presupuestario, este gobierno dio inicio a la tendencial caída de la
participación de la Función Defensa dentro del presupuesto nacional, como se observa en
los gráficos siguientes523. Sin embargo, no debe omitirse que en la Finalidad Defensa y
Seguridad, en los últimos años fue privilegiada la Función Seguridad en detrimento de la
Función Defensa.

523 Hasta 1992 las Finalidades Defensa y Seguridad estaban separadas. A partir de esa fecha, pasaron a
ser una sola, con diferentes Funciones, Defensa, Seguridad y otras.
1423
GRÁFICO 3: FINALIDAD DEFENSA COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL. 1977-1992 (años
seleccionados)
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

GRÁFICO 4: SERVICIOS DEFENSA Y SEGURIDAD COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Como se ha señalado, el gobierno del Dr. Menem generó en el área de Defensa

transformaciones equivalentes a las del conjunto de la APN. Cabe subrayar también lo
mencionado en cuanto a que se consolidó el gobierno civil, aunque con una tendencia
delegativa y se produjo una importante reducción de la estructura. Respecto de la EDENA,
se creó la Maestría en Defensa Nacional. En línea con la privatización de las empresas del
área se eliminó el área de producción, concluyendo el periodo con una estructura muy
reducida (Decreto 20/99)524 sólo con una Subsecretaría de Coordinación (volcada a los
asuntos internos), una de Planeamiento, relacionada con los aspectos presupuestarios de las
fuerzas y una de Asuntos Militares. El saldo de este proceso de reducción se manifiesta en
el número de trabajadores civiles de las Fuerzas Armadas que pasaron de alrededor de 40
mil en 1989 a poco más de 20 mil a inicios del nuevo siglo.

El modelo de gestión del IAF no fue alterado, aunque como se señaló, es el momento en el
que se crea la Fundación de Apoyo al Sistema Administrativo del IAFPRPM mientras que
el Instituto Geográfico vivió una llamativa modificación, ya que fue puesto bajo la órbita de

524 Gobierno del Dr. Fernando de la Rúa.

1424
la Secretaría de Planeamiento pero manteniendo la autoridad militar, con lo que
simplemente significó que la asignación presupuestaria dejaba de corresponder al Ejército y
pasó al área central del Ministerio. A su vez, el proceso de desarticulación de áreas y de
desfinanciación de los organismos llevó al IGM a desarrollar estrategias de “supervivencia
organizacional” por ejemplo a través de la facturación de la impresión de los documentos
de identidad. El caso de Fabricaciones Militares tomó sesgos más dramáticos ya que si bien
inicialmente no entró totalmente en el proceso de privatización, la explosión ocurrida en
Río Tercero en 1995 dio lugar a la transferencia al Ministerio de Economía para su
privatización, aletargando aún más su funcionamiento y reduciendo aún más su personal.
Así, el gobierno del Dr. Néstor Kirchner inició con un ministerio de Defensa muy reducido
y se mantuvo en esta dimensión hasta la designación de Nilda Garré. Durante su gestión se
produjeron las más profundas reformas en el ministerio, principalmente en lo atinente al
más estricto gobierno sobre las Fuerzas Armadas y el desarrollo productivo, científico y
tecnológico. Esto se manifestó en la reglamentación de la ley de Defensa y otra serie de
medidas en la misma dirección. Uno de los cambios más significativos fue la sanción de la
Ley 26394 (2008), con el nuevo régimen de disciplina militar que, en términos
organizaciones significó la disolución de los órganos de justicia militar excepto la Auditoría
General de las FF.AA. A su vez, el ministerio amplió el alcance de sus funciones,
destacándose la creación del área de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, de Relaciones Internacionales, así como la Subsecretaría de Formación y, de
gran relevancia, la Subsecretaría de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico que
supuso la integración del conjunto de las actividades de investigación y desarrollo hasta el
momento dispersas y solapadas en el interior de cada una de las fuerzas y el área de
Logística Conjunta.

A esto se le agregó en las siguientes gestiones, de Arturo Puricelli y de Agustín Rossi, la

reaparición del área de Producción, la de Asistencia en Emergencias y la creación de la
Universidad de la Defensa, con el objetivo de unificar, en un solo cuerpo educativo el
conjunto disperso de la actividad académica de las fuerzas y de la EDENA y, como se ha
señalado, la recuperación de Fabricaciones Militares para la jurisdicción.

A lo visto cabe agregar que no hubo una homogeneidad de políticas entre las diversas áreas
en las diferentes etapas. Así, en algunos sectores, como el área central del ministerio, se dio
un rápido ejercicio del gobierno civil; mientras que otros, como el IGN y, en particular, el
IAF, quedaron largo tiempo bajo control de funcionarios militares, por vigencia de
normativas previas o por prácticas institucionales. Esta situación, finalmente fue saldada, ya
que todas las áreas bajo estudio pasaron a ser conducidas por personal civil, con la
correspondiente modificación normativa.
En cuanto al aspecto organizacional, el ministerio generó cambios importantes en la
estructura orgánica, alcanzando en el último periodo una dimensión significativa, con una
gran amplitud de funciones. El IGN generó una estructura acorde a sus nuevos objetivos
mientras que, tanto el IAF como Fabricaciones Militares, no lograron generar estructuras de
acuerdo con los cambios producidos. Cabe aquí un señalamiento, en el caso de la DGFM es
1425
llamativo el estancamiento en este aspecto, ya que quedó vigente una norma organizacional
de 1996, y a su vez, el carácter de entidad descentralizada no le permitió actuar en términos
de mercado, como correspondería a una organización de este tipo. En el caso del IAF, esta
falta de cambios organizacionales dio lugar a mantener autoridades y orientaciones de
gestión propios de los modelos internos de las fuerzas, que fueron tardía e incompletamente
resueltos. En el caso de la EDENA se le asignó un programa presupuestario propio, pero
sin una estructura formal que permitiera aprovechar los beneficios de esa decisión, aunque
debe destacarse que, hacia el final del periodo, con la creación de la Universidad de la
Defensa, se inició un cambio en su rol institucional.
En lo referido a las políticas de personal, puede afirmarse que la mayor parte de los
organismos del área no contaba con una amplia disponibilidad de trabajadores calificados
tanto en los aspectos específicos de la gestión de la defensa como en los más generales de
la APN. Esto no impide valorar la existencia en diversas áreas de núcleos técnicos de alta
calificación pero que no lograban ampliar significativamente el alcance de sus
competencias. Esto llevó, junto con la mayor cantidad de responsabilidades asumidas por el
ministerio, a la contratación de trabajadores bajo la figura del artículo 9º de la ley Marco de
Regulación del Empleo Público. El gráfico siguiente da cuenta de la presencia de personal
civil en estas áreas. Lo más destacado de este gráfico es la marcada reducción en el número
de trabajadores de Fabricaciones Militares (entre 1994 y 2015). La caída más significativa
se produce en el contexto de la Segunda Reforma del Estado y de la transferencia de FM al
área de Economía. Más allá de la reactivación del sector a partir de 2006, la cantidad de
personal sigue en leve descenso durante el periodo. Las restantes áreas también sufrieron
una sistemática disminución de su personal permanente a lo largo del periodo. Se agrega el
Servicio Meteorológico, incorporado al área civil del ministerio en el último periodo y se
omite la EDENA, ya que forma parte del área central.
GRÁFICO 5: PERSONAL DEL MINDEF. ÁREAS SELECCIONADAS. 1994-2015

1426
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Como se ha señalado, esta carencia de personal permanente fue cubierta con trabajadores
contratados con la finalidad de cumplir los objetivos propuestos. Esto marca, a su vez, la
ausencia de políticas eficaces de incorporación de personal permanente que garantice la
razonable estabilidad a quienes se desempeñan en las organizaciones. El cuadro siguiente
permite ver esta presencia de personal contratado.
TABLA 6: MINISTERIO DE DEFENSA – PERSONAL
CONTRATADO POR ÁREAS SELECCIONADAS – 2015
AREA CONTRATOS
MINISTERIO DE DEFENSA (CENTRAL) 342
IGN 151
IAF 12 + 350*
FM 1795
Fuente: Dirección de Ocupación y Salarios del Sector *fuente propia
Público y Oficina Nacional de Empleo Público

En ese contexto, puede observarse que el ministerio (área central) no logró estructurar una
estrategia de incorporación a planta permanente de agentes con formación específica y no
logró transformar a la EDENA en un área de reclutamiento de acuerdo con las nuevas
agendas propuestas. En términos de Longo (2004), desde esta lógica, la Escuela de Defensa
no podía funcionar como ámbito de reclutamiento, ya que no se cumplía la etapa de
selección. En cuanto al IGN avanzó en la contratación de personal más calificado en virtud
de su incorporación al SINEP, mientras que el IAF no logró definir una política de personal
con perfiles técnicos de acuerdo con sus competencias. En el caso de la DGFM se produjo
una importante incorporación en forma de contratos de técnicos y profesionales de acuerdo
con las nuevas tareas emprendidas a partir de 2006, pero este personal no alcanzó las
necesarias condiciones de seguridad laboral. Esta debilidad se presenta en el conjunto del
Estado, ya que durante muchos años se mantuvo una política de restricción de ingresos a la
planta permanente, fundada en el artículo 7° de la ley de presupuesto de cada año. Esta
1427
visión conspiraba contra la capacidad de las jurisdicciones, y ésta en particular, de
promover estrategias formativas articuladas con políticas de ingreso.
Por otra parte, la incorporación al Convenio Colectivo de Trabajo no es resultado de
acciones propias del ministerio sino producto de decisiones externas. Debe recordarse que
durante el gobierno de Néstor Kirchner se produjo la actualización del Convenio Colectivo
General para la Administración Pública Nacional (Decreto 214/06) y durante el gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner se firmó el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del
personal del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), a través del Decreto 2098 de
2008. Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados particularmente por las entidades
sindicales, el convenio sectorial del Personal Civil de las Fuerzas Armadas no logró
homologarse hasta 2015525.
Finalmente, en lo que hace a las relaciones institucionales, el ministerio de Defensa
redefinió en la última etapa su arco de relaciones institucionales (se cerró, por ejemplo, una
dependencia del gobierno de EE. UU. que funcionaba en el ministerio) dando lugar a la
participación de amplios sectores académicos y de la sociedad civil en el debate sobre sus
políticas. Esta orientación permitió un nuevo vínculo con el mundo académico que se
expresó, por ejemplo, con la creación de la Especialización en Gestión para la Defensa, con
la Universidad de Tres de Febrero. Dicha Especialización, como se ha señalado tuvo un
impacto relativo sobre la gestión de la EDENA. El IGN también aprovechó las nuevas
condiciones para ampliar sus relaciones institucionales, algo que, desde el punto de vista de
las articulaciones de mercado, también generó la DGFM. En el caso del IAF, al ser sus
vinculaciones históricas, más bien de colonización que de fortalecimiento, podría señalarse
que el recorrido más significativo consistió, justamente, en reformular sus vínculos con las
entidades apoderadas, en cuanto a afirmar la supremacía del Instituto en la relación y en el
fortalecimiento de relaciones institucionales al interior del Estado nacional.
Tomando como base la tipología presentada, se ha elaborado una tabla, poniendo el acento
en los aspectos normativos, organizacionales y de gestión de personal, con base de tres
momentos diferenciados: periodo anterior a la década de 1990, década de 1990 y periodo
iniciado en 2003. Esto da lugar a proponer una conclusión inicial sobre el grado de avance
en las transformaciones organizacionales y de gestión de recursos humanos.
TABLA 7: DIMENSIONES ANALIZADAS
ORGANISMO
EDENA IGN IAF FM
DIMENSIÓN
No relevante
Presencia de
(salvo UNDEF)
Cambio x Estabilidad normas
NORMATIVA Programa 45-20-21
mayor civilidad norma dirigidas a
Formación y
privatización
Capacitación
Fortalecida y Nueva
Recuperación
de carácter conducción
CONDUCCIÓN Poco formalizada de conducción
civil y con
de MD
profesional predominio

525 Decreto 2539/2015

1428
 civil
No logra Mantiene
Formalizada y cristalizar estructura
Informal. Forma parte
adaptada a nueva 1996.
ESTRUCTURA de la administración
nuevos estructura Afecta su
central del MD
objetivos Funciones objetivo
informales productivo
Administrativos:
SINEP SINEP
SINEP (contratados
Docentes:
NORMAS (después de bajo régimen Normas
PERSONAL Maestría: Personal traspaso a relativamente antiguas
Docente Civil FF.AA. órbita del MD) informal, art.
a) Especialización: 51 Ley IAF)
externos
Convenio
Convenio Dentro de
RELACIONES Convenio SINEP SINEP
SINEP Decreto 214/06
LABORALES ATE / UPCN Antes PECIFA
UPCN ATE
UPCN
Fuerte política
Política débil Importante
Débiles. No hay de capacitación
Muchos ingreso de
política específica Nuevos
POLITICAS DE contratados técnicos y
para administrativos contratados con
PERSONAL sin perfil profesionales
ni para docentes en perfil técnico
específico sin relación
tanto EDENA Nuevos
Concursos de stabilidad
concursos
Fuerte
Dificultad Importante
articulación
Articulaciones con para inserción vinculación con
académica y de
otros países para en ámbito proveedores y
investigación
Maestría y ministerial y clientes
nacional e
Especialización de la APN Recuperación
RELACIÓNES internacional
Vínculo débil hacia Nueva de actividades.
INSTITUCIONALES Articulación
interior del MD relación Proveedor de
con ámbitos de
Vinculación con (menos E. nacional y
la APN
ámbitos académicos colonizada) provincias
Participación
CONEAU con entidades Nueva fábrica
en ámbitos
apoderadas (Jáchal)
internacionales

Como saldo global se puede señalar que durante el periodo inmediato a la recuperación de
la democracia se mantuvieron prácticas organizacionales y de gestión de personal propias
del modelo burocrático, sin grandes innovaciones, más allá de las reglas institucionales ya
comentadas. A su vez, se inicia la caída de la participación presupuestaria de la Finalidad
Defensa, que tenía niveles altos en la época de la dictadura. El periodo siguiente, marcado
por la reducción del aparato estatal, supuso un cambio de orientación en la gestión de
personal, con la creación del SINAPA, de acuerdo a principios de la Nueva Gestión Pública
y de la mano de visiones más privatistas, las que se manifestaron, a su vez, en las
privatizaciones y desmantelamientos señalados. En este periodo se inaugura la
incorporación creciente de personal por fuera de las relaciones formales de estabilidad en el
empleo público. Finalmente, el último periodo supuso la significativa ampliación de
responsabilidades del área. A su vez, estas transformaciones tuvieron tiempos diferentes de
aplicación acorde a las articulaciones internas de las diferentes áreas, pero sin alterar el

1429
modelo de gestión organizacional y de recursos humanos preexistente, aunque con
ampliación del Convenio Colectivo al conjunto de áreas civiles, todo esto en el marco del
fortalecimiento del gobierno civil de la defensa.

REFERENCIAS
Acuña, Carlos (Comp.) (2013). ¿Cuánto Importan las instituciones?: Gobierno, Estado y
actores en la política argentina. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores.
Anzelini, Luciano y Poczynok, Iván (2012). “El primer Ciclo de Planeamiento de la
Defensa Nacional (2007-2011): hacia el efectivo ‘gobierno político’ de la
jurisdicción” [en] VII Jornadas de Sociología de la Universidad de La Plata.
“Argentina en el escenario latinoamericano actual: debates desde las ciencias
sociales”. La Plata, 5, 6 y 7 de diciembre. Mesa 20: Política Exterior y de Defensa
Coordinadores: Alejandro Simonoff y Germán Soprano
AA.VV. (2009). IGM 130 años IGN. Buenos Aires, Instituto Geográfico Nacional.
Bak, Débora Ianina (2013). La privatización de industrias para la Defensa: el caso de la
Dirección General de Fabricaciones Militares. Buenos Aires, Cuadernos de
Polipub.org. N° 12
Camilión, Oscar (1999). Memorias políticas. De Frondizi a Menem (1956-1996).
Conversaciones con Guillermo Gasió. Buenos Aires, Planeta / Todo es Historia.
Canelo, Paula (2012) “‘Un ministerio de tercera línea’. Transformaciones en el
reclutamiento y las trayectorias de los Ministros de Defensa argentinos” [en]
PolHis. Año 5. Número 9. Primer Semestre
Cao, Horacio, Rey, Maximiliano y Laguado Duca, Arturo (2015). El Estado en cuestión.
Ideas y política en la Administración Pública Argentina. 1958-2015. Buenos Aires,
Prometeo.
Cisneros, Andrés y Escudé, Carlos (Directores) (2000) Historia de las Relaciones
Exteriores Argentinas. Versión electrónica. http://www.argentina-
rree.com/historia_autores.htm [obtenida 15-7-18] Capítulo 69: La administración
radical (1983-1989) Introducción.
Eissa, Sergio Gabriel (2013). “Redefiniendo la defensa: posicionamiento estratégico
defensivo regional.” Revista SAAPversión On-line ISSN 1853-1970. Revista
SAAP vol.7 no.1 Ciudad Autónoma de Buenos Aires ene./jun. Tomado de internet
22/2/16.
Iriondo, Mirta y de la Vega, Carlos (2015) “Defensa, conducción política y desarrollo” [en]
Voces en el Fénix año 6 número 48 septiembre.
Jaunarena, Horacio (2011). La casa está en orden. Memoria de la transición. Buenos Aires,
TAEDA.
Longo, Francisco (2004). Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las
organizaciones del sector público. Barcelona, Paidós.
Ministerio de Defensa (1999). Libro Blanco de la defensa argentina
---------- (2001) Argentina. Revisión de la Defensa 2001

1430
---------- (2003). La Defensa Nacional en la Agenda Democrática. Informe de la Primera
Ronda de Discusiones. Obtenido de internet. http://www.edena.mindef.gov.ar/docs/
21/4/16
---------- (2007). Anuario 2005-2006.
---------- (2008). Anuario 2007.
---------- (2009). Anuario 2008.
---------- (2010b). Libro Blanco de la defensa argentina Bicentenario /2010
---------- (2015). Libro Blanco de la defensa argentina
Odisio, Juan Carlos (2008) “El Complejo Petroquímico de Bahía Blanca: una historia
sinuosa.”
http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/iberoamericana/article/download/45
07/3420. [obtenido el 15/7/2018]
Orlansky, Dora (2006). Política y burocracia, la reforma del Estado en Argentina, Buenos
Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas
Rey, Maximiliano (2013) “Hacia una administración pública para el Estado democrático y
popular. Notas políticas para la transformación administrativa.” En Revista Aportes
Nº 30 - AAG - Buenos Aires
Rougier, Marcelo (dir.) (2007). Políticas de promoción y estrategias empresariales en la
industria argentina. 1950-1980. Buenos Aires, Ediciones Cooperativas
Rutz, Guillermo (2015) El profesional civil de la defensa, en el área de las ciencias
sociales: ideas para su abordaje desde la sociología de las profesiones. Buenos
Aires, Escuela de Defensa Nacional. SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO N˚27.
Enero
Villanueva Benavides, Carlos (2012) “Entrevista al Director de la Escuela de Defensa
Nacional General del Ejército Argentino (R) Anibal Laiño”. Buenos Aires –
Diciembre 2010 [en] Historia y Defensa Nacional (publicado miércoles, 4 de abril).

1431
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Paradigmas de administración pública y sistemas de servicio civil. Un análisis

comparado de los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay

Autor: Leonardo Grottola

Correo electrónico: lgrottola@modernizacion.gob.ar

Pertenencia institucional: Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) / Universidad de

Buenos Aires (UBA)

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

RESUMEN

La discusión contemporánea sobre paradigmas de administración pública está centrada en

el debate entre visiones neo – weberianas y neo – gerencialistas, complementada por
enfoques que resaltan la necesidad de mayor coordinación (whole of government), la
importancia de la interacción entre actores estatales y no estatales (gobernanza) y la
relevancia de la transparencia y la participación ciudadana (gobierno abierto).

1432
En virtud de estos cambios paradigmáticos y la pluralidad de enfoques imperante, en las
organizaciones públicas conviven diversos estratos administrativos ligados a cada proceso
reformista, a los que en el contexto latinoamericano se suman elementos patrimonialistas.

En cuanto al servicio civil, si bien la disputa entre sistema de mérito y spoils system parece
saldada en favor del primero, subsisten diferencias en torno a su tipo (de carrera o de
empleo, cerrado o abierto), el grado de politización aceptable en las capas directivas, la
conveniencia de un régimen especial de alta dirección y la asimilación de instituciones
laborales del sector privado.

En función de las variables mencionadas, en este artículo, se clasifican y comparan los

sistemas de empleo público de los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y
Uruguay, a fin de extraer conclusiones que contribuyan a potenciar nuestro servicio civil
federal.

1433
 Paradigmas de administración pública y sistemas de servicio civil. Un análisis
comparado de los gobiernos centrales de Argentina, Brasil, Chile y Uruguay526

Paradigmas de administración pública: un breve estado de situación a nivel teórico

El presente trabajo se propone describir y comparar un conjunto de sistemas de servicio

civil sudamericanos que permitan extraer conclusiones que puedan representar insumos
útiles para quienes se propongan reformar y mejorar el sistema de servicio civil federal en
el futuro cercano.

A tales efectos, es preciso comenzar por delinear los contornos del debate teórico actual
sobre la organización de la administración pública en general y del servicio civil en
particular. Por lo tanto, en este primer apartado procedemos a caracterizar sucintamente
aquellos aspectos que resultan, a nuestro modo de ver, las características más salientes del
estado del arte de la disciplina en la actualidad.

En efecto, consideramos que la discusión contemporánea sobre paradigmas de

administración pública está centrada en el debate entre visiones neo – weberianas y neo –
gerencialistas, complementada por enfoques que resaltan la necesidad de mayor
coordinación (whole of government), la importancia de la interacción entre actores estatales
y no estatales (gobernanza) y la relevancia de la transparencia y la participación ciudadana
(gobierno abierto).

Nos centraremos en las corrientes neo – gerencialista y neo – weberiana, que a nuestro
criterio protagonizan la disputa por constituirse en paradigmas hegemónicos tanto en el
plano interpretativo como prescriptivo. Es decir, por un lado, como marco teórico para el
estudio de las organizaciones públicas y, por el otro, como instancia generadora de ideas,
pautas, lineamientos capaces de influir en la toma de decisiones por parte de aquellos
involucrados en procesos de reforma administrativa.

La Nueva Gerencia Pública (NGP) surge y se consolida durante el último cuarto del siglo
XX como paradigma alternativo al modelo burocrático weberiano hasta entonces
predominante. La crítica de la burocracia tradicional se sustenta en el presunto carácter
formalista, ritual y centrado en la propia organización que definiría a su accionar.

Por lo tanto, en consonancia con las objeciones al modelo burocrático, desde la NGP se
proponen como principios organizadores de la administración pública: el énfasis en los
resultados en detrimento de los procedimientos; la definición de metas, objetivos e
indicadores de cumplimiento; la flexibilidad contractual y en el otorgamiento de
gratificaciones económicas según desempeño; un mayor grado de discrecionalidad para la
toma de decisiones por parte de los directivos públicos; la introducción de mayor
competencia al interior del sector público a través de la tercerización y la creación de cuasi-

526 Las expresiones vertidas en este artículo son exclusiva responsabilidad de su autor y no representan
la posición oficial del Instituto Nacional de la Administración Pública.
1434
mercados; la separación entre organismos de formulación e implementación de políticas
públicas con la conformación de “agencias” abocadas a cuestiones específicas y la mayor
preocupación por la eficiencia económica y el control del gasto (Hood 1991).

Por otra parte, el modelo de Estado Neo-Weberiano (ENW) constituye la resultante de tres
procesos convergentes: la constatación de que la reforma gerencialista no gozó de
aceptación universal, al registrarse procesos de modernización y reforma administrativa
refractarios a los principios esbozados por la NGP que ameritan ser igualmente
considerados por los estudiosos; la evidencia de determinadas problemáticas derivadas de
la implementación de reformas basadas en el programa de la NGP que inspiraron críticas
hacia este y, en relación con esto último, la creciente disposición de un sector de la
academia a revalorizar ciertos atributos del modelo burocrático tradicional. En
consecuencia, el ENW puede ser definido como un enfoque que retoma aspectos del
modelo burocrático tradicional al que incorpora elementos de la NGP. En efecto, reafirma
la centralidad del Estado en la resolución problemáticas públicas y del derecho
administrativo como garantía de igualdad ante la ley y seguridad jurídica, conserva la idea
de una burocracia pública con un status, cultura organizacional y régimen legal
diferenciado y, a la vez, introduce el énfasis en los resultados por encima del apego a las
normas, la orientación a la satisfacción del ciudadano y el aliento a la participación
ciudadana (Lynn 2008, Olsen 2005 y Pollitt y Bouckaert 2011).

Por último, nos referimos a los enfoques que consideramos complementarios respecto de
las escuelas dominantes como el whole of government, la gobernanza y el gobierno abierto.
Justificamos esta caracterización tanto porque en algunos casos pueden considerarse
variantes, reacciones, derivaciones neo-gerencialistas como porque suelen centrarse en el
abordaje de dimensiones específicas de la organización administrativa pública
(coordinación, interdependencia, transparencia), a diferencia de la mirada más bien
totalizadora de las visiones preponderantes.

El término “gobernanza”, si bien polisémico, ha sido empleado en el marco de los estudios

sobre la administración pública para referirse a un “nuevo modo de gobernar” que vendría
a imponerse como consecuencia de cambios operados en la relación Estado – sociedad, con
su consecuente impacto en el rol de las organizaciones públicas.

En efecto, según esta visión, producto de la complejidad de las problemáticas actuales, el

Estado no cuenta por sí mismo con suficientes recursos y capacidades para formular e
implementar políticas públicas sin tener en cuenta el punto de vista del resto de los
afectados por ellas. Por ende, los sectores público y privado se han vuelto interdependientes
y deben interactuar en busca de consensos. Es por ello que se plantea que las fronteras entre
lo público y lo privado se ven difuminadas y surge la necesidad de conformar redes de
políticas públicas que integren a todos los actores sociales involucrados (Hewitt de
Alcántara 1998, Rhodes 1996, Stoker 1998 y Zurbriggen 2003).

A su vez, al interior de este enfoque, se suscita un debate sobre el rol del Estado entre
quienes consideran que sigue siendo el actor decisivo en los procesos de elaboración de

1435
políticas públicas y los que entienden, en cambio, que este pierde centralidad y se equipara
con los actores no estatales (Peters y Pierre 1998, Peters 2007 y Rhodes 1996).

Luego del apogeo del reformismo gerencialista de los 80 y 90, aparecen diversas
expresiones englobadas por la literatura especializada dentro de la categoría de iniciativas
“post – NPM”, entre las que se destaca, junto con otras propuestas más estrechamente
emparentadas con la corriente de la gobernanza, el enfoque de “totalidad de gobierno”
(whole of government). Dicha visión surge principalmente en respuesta a los problemas de
fragmentación generados por los procesos más extremos de “agencialización”, ligados a la
versión más radical de la NGP. Entre sus características salientes, se destaca su énfasis en
la coordinación e integración de la administración pública, con la consecuente búsqueda de
una re – centralización de las capacidades de formulación de políticas, mayor articulación
tanto entre organizaciones estatales como con actores no estatales, lo que también podemos
vincular con la idea de gobernanza (Christensen y Laegreid 2007, Christensen y Laegreid
2011).

Si bien la expresión fue empleada por el gobierno de Thatcher durante los 80 en el Reino
Unido, el “gobierno abierto” cobró nuevo impulso recientemente a partir del lanzamiento
de la Alianza para el Gobierno Abierto (Open Government Partnership) y la presidencia de
Obama en los Estados Unidos de América. En el marco de este concepto se agrupan
aquellas iniciativas vinculadas a la promoción de la transparencia, la garantía del acceso a
la información (por ejemplo a través de la apertura de datos), la participación y deliberación
de una ciudadanía capaz de una interacción fluida con el Estado, facilitada por las nuevas
tecnologías (TICs). Oszlak condensa adecuadamente las características que definen a este
enfoque:

… los supuestos implícitos en que se asienta esta novedosa fórmula de vinculación entre estado
y sociedad: podrían formularse en los siguientes términos: 1) en la actualidad, la tecnología
disponible hace posible una comunicación fluida y una interacción de doble vía entre gobierno y
ciudadanía; 2) en la medida en que el gobierno abra esos canales de diálogo e interacción con los
ciudadanos, podrá aprovechar su potencial contribución al proceso de gestión estatal; y 3) si la
ciudadanía aprovecha la apertura de esos nuevos canales participativos, podrá colaborar
activamente con la gestión de gobierno, promoviendo de este modo los componentes
deliberativos y participativos de la democracia (2013: 4).

Modelos de servicio civil. Una caracterización típico ideal

En primer lugar, es necesario precisar, a los fines de este trabajo, qué entendemos por
servicio civil, término surgido en el ámbito británico y luego trasladado a contextos
nacionales diversos, que suele ser empleado para referirse a distintos universos de
empleados públicos.

En función de dicho objetivo, recuperamos el aporte de Longo quien define al servicio civil
como:

1436
 … el sistema de gestión del empleo público y los recursos humanos adscritos al servicio de las
organizaciones públicas, existente en una realidad nacional determinada.

En un sentido más restringido, puede hablarse en propiedad de SC cuando dicho sistema

incorpora arreglos institucionales específicos, más o menos alejados de los que caracterizan al
empleo común, con la finalidad de garantizar la existencia de administraciones públicas
profesionales (2002: 7).

Una vez formulada la conceptualización precedente, procedemos a caracterizar los tipos de

sistemas de servicio civil reconocidos por la literatura especializada. Habitualmente se
distingue entre los sistemas de empleo o puesto (también llamado “abierto”) y los de
carrera (o “cerrado”). Puntualizamos que se trata de una clasificación “típico – ideal”, en
los términos de Weber, dado que ambos sistemas no suelen presentarse en la realidad en su
forma pura, sino que constituyen más bien una referencia con la cual contrastar cada caso
concreto y determinar a qué tipo se parece más. Esta aclaración deviene todavía más
pertinente dada la tendencia a una creciente hibridez de los sistemas de servicio civil que se
observa en la actualidad.

A continuación, precisamos las características definitorias de cada uno de los tipos de

sistema de servicio civil mencionados:

… los modelos de función pública se dividen en abiertos y cerrados (Parada, 2004: 395-6;
Longo, 2004: 78-84; Bodiguel, 2005) atendiendo a si el ingreso en la función pública se realiza a
un puesto de trabajo determinado, o si se accede a un determinado nivel de empleo o cuerpo
desde el que es posible realizar un recorrido ascendente o carrera. Por eso también se les
denomina modelos de empleo o de puestos de trabajo y de carrera.
(…)
Las diferencias esenciales entre los dos modelos afectan especialmente a la perspectiva de
movilidad que se tiene al ingresar en la Administración. En los modelos de empleo puros se
accede a un puesto de trabajo, por lo que no está previsto un sistema de ascensos, salvo el
derivado de la concurrencia a la convocatoria de otros puestos de trabajo. Por su parte, en los
sistemas de carrera se accede a un cuerpo o categoría y se prevé un sistema escalonado de
ascensos (Arenilla Sáez 2005: 36-37).

Entonces, a diferencia de los sistemas de empleo, los sistemas de carrera:

… se basan en un diseño jerarquizado de los empleos públicos que implica que los empleados,
reclutados en un determinado nivel de empleo, puedan con el tiempo efectuar un recorrido
ascendente a través de una serie de niveles, hasta llegar al nivel máximo que les corresponda.
Los sistemas de carrera suponen, por tanto, que existen ciertos puestos que se consideran de
acceso, reservados al reclutamiento externo, y que el resto de los puestos correspondientes a
niveles superiores son provistos mediante la promoción interna (Longo 2001: 14).

1437
A continuación, comenzamos con el análisis de los sistemas de servicio civil a nivel central
o federal de los países sudamericanos que propusimos poner en consideración, a los efectos
de su clasificación de acuerdo a la tipología que acabamos de esbozar y de su vinculación
con los paradigmas de administración pública descriptos en el apartado precedente.

El servicio civil federal en Brasil

El servicio civil federal brasileño se estructura fundamentalmente en torno a las

disposiciones contenidas en la Constitución Federal (más específicamente, los artículos 37
a 41, que integran el Título III, Capítulo VII “De la Administración Pública”) y en la Ley
8112/90, que las reglamenta. La Constitución Federal, sancionada en 1988 y enmendada en
diversas ocasiones, establece dos principios fundamentales que definen al servicio civil
federal de Brasil, el ingreso por concurso público abierto y la vigencia de un régimen
jurídico único los funcionarios civiles de la administración pública directa, de los
organismos autónomos y de las fundaciones públicas527. En efecto, la ya mencionada Ley
8112/90 se constituye en el régimen estatutario unificado exigido por la Constitución
Federal que reglamenta las atribuciones, derechos y deberes de los servidores públicos
(Instituto Nacional de la Administración Pública, INAP 2018).

Antes de continuar con la descripción de las restantes dimensiones del sistema de servicio
civil, es preciso aclarar que, si bien rige la disposición sobre el régimen jurídico único, en la
actualidad, aunque con marcado predominio del estatuto de la Ley 8112/90, conviven al
interior del servicio civil federal brasileño diversas modalidades contractuales como
resultado de la reforma gerencialista de los 90, que propició la introducción del régimen
celetista en la Administración Pública Federal, y de ciertas excepciones que contemplan
situaciones especiales de empleo.

En efecto, durante la presidencia de Fernando Henrique Cardoso (1995-2003), se dio

impulso a un proceso de reforma del Estado emparentado con el paradigma neo-
gerencialista. La puesta en práctica de la reforma estuvo a cargo del Ministerio de
Administración Federal y Reforma del Estado (MARE), liderado por Luiz Carlos Bresser
Pereira, y los lineamientos fundamentales de la misma se plasmaron en el documento
denominado “Plan Director de la Reforma del Aparato del Estado” (PDRAE). Teniendo en
cuenta que, en lo que respecta a la gestión de los recursos humanos, la reforma apuntaba a
una flexibilización de las relaciones laborales en el sector público, a través de la Enmienda
Constitucional 19/98, se eliminó la exigencia del régimen jurídico único de empleo público
dispuesta en el art. 39. Esta decisión, junto con la sanción de la Ley 9962/00, posibilitó la
contratación de servidores públicos celetistas (denominación que remite al Digesto de las
Leyes del Trabajo, Consolidação das Leis do Trabalho - CLT), es decir, regidos por
disposiciones laborales similares a las del sector privado. Los trabajadores contratados bajo
esta modalidad carecen de estabilidad, aunque se les exige superar un concurso público

527 En Brasil la Administración Pública Federal se divide en Directa, comprende a los organismos
integrados en la estructura de la Presidencia y los ministerios, e Indirecta, abarca las entidades con
personería jurídica propia (autarquías, fundaciones, empresas públicas y sociedades de economía mixta).
1438
para el ingreso. Estas disposiciones rigieron hasta el año 2007, cuando el Supremo Tribunal
Federal (STF) emitió una “acción directa de inconstitucionalidad” (ADI) que restableció la
redacción original del art. 39 de la Constitución Federal. Por lo tanto, a partir de ese
momento, la administración pública directa, los organismos autónomos y las fundaciones
públicas no pudieron contratar más trabajadores a través de dicha modalidad. En cambio,
por su carácter comercial, el régimen celetista es obligatorio en las empresas públicas y
sociedades de economía mixta (INAP 2018).

Las restantes excepciones al estatuto básico corresponden a regímenes menores tales como
pasantías528, contratos en programas529, contratos temporales530 y contratos bajo régimen
militar531. Cabe aclarar por último que, como ya habíamos adelantado, pese a que es
necesario consignar la presencia de servidores públicos empleados al margen del estatuto
único, la preeminencia de este último es abrumadora, teniendo en cuenta que en 2017
aproximadamente un 85 % de los servidores públicos federales pertenecientes a organismos
del Poder Ejecutivo, autarquías y fundaciones se regía por el régimen de la Ley 8112/90
(INAP 2018).

Una vez hecha mención a los regímenes contractuales al margen del general, nos
centraremos en las características de la carrera del núcleo de servidores civiles
predominante, los “estatutarios” (regidos por el estatuto de la Ley 8112/90). Como ya
puntualizamos, el ingreso al servicio civil federal opera a través del concurso público
abierto a través del que se accede al cargo inferior del escalafón correspondiente. El
concurso, de acuerdo a la naturaleza del cargo, puede consistir en sólo en exámenes o
puede incluir además de estos la valoración de los títulos académicos del postulante y tiene
validez por 2 años, prorrogables por otros 2532. Los servidores públicos estatutarios gozan
de estabilidad en el empleo una vez transcurridos 3 años de prestación de servicios
efectivos, de no mediar evaluaciones de desempeño negativas (INAP 2018).

En lo que respecta a la promoción de los agentes públicos, el régimen de empleo público

federal brasileño distingue, con un criterio similar a lo que en nuestro medio denominamos
promoción “horizontal” y “vertical”, entre “ascensos” (progressões) en el cargo y
“promociones” (promoções), que implican pasar a la categoría más baja del cargo
inmediatamente superior, para lo que debe mediar la aprobación del correspondiente
concurso. Como puede apreciarse, se trata de un sistema estrictamente cerrado de
promoción interna desde el cargo inmediatamente inferior. En cuanto a las progressões, si

528 Los pasantes (estagiários) son estudiantes que realizan prácticas laborales para completar su
formación. El contrato de estágio, regulado por la Ley 11788/08, reconoce a las pasantías como una
prestación de servicios remunerada similar a una relación laboral aunque sin ciertos beneficios de ésta
como aguinaldo, vacaciones, horas extras
529 Comprende médicos del Programa Mais Medico, médicos residentes y residencias
multiprofesionales.
530 Contratados para realizar tareas temporales excepcionales por un período limitado.
531 Servidores civiles que prestan servicios a las fuerzas armadas y a las policías y bomberos militares.
532 Esta disposición es criticada porque se advierte que resulta un período demasiado prolongado durante
el que quienes resultaron seleccionados pueden perder interés en el empleo u obtener otro.
1439
bien existen variantes de acuerdo al organismo, el criterio general es el de “antigüedad
calificada” (combinación del paso del tiempo con el buen desempeño)533 (INAP 2018).

A su vez, la Constitución Federal estipula en su art. 39 que la capacitación es requisito para

el progreso en la carrera y encomienda a la Unión, a los Estados y al Distrito Federal la
creación de escuelas de gobierno con el objeto de formar a los servidores públicos. En
consonancia con esta disposición, el sistema de capacitación está estructurado en torno a la
Escuela Nacional de Administración Pública (Escola Nacional de Administração Pública,
ENAP) y la Red Nacional de Escuelas de Gobierno (Rede Nacional de Escolas de
Governo), que la ENAP integra y, a través de la cual, articula con otras escuelas de
gobierno e instituciones educativas a nivel federal y sub-nacional para promover instancias
de formación y capacitación de servidores públicos. Por otra parte, como ya anticipamos, el
sistema de servicio civil federal procura introducir mecanismos para vincular desempeño
con progreso en la carrera. Además de condición para la adquisición de la estabilidad y los
ascensos, la Enmienda Constitucional 19/98 dispuso que la evaluación de desempeño
negativa es causal de remoción de los agentes con estabilidad. El régimen de evaluación de
desempeño se basa en las disposiciones de la Ley 11784/08, que se propone combinar la
dimensión individual con la organizacional, en función, en el caso de esta última, de las
metas de gestión de cada uno de los organismos. De hecho, el puntaje asignado a los
agentes surge de promediar la calificación individual con la alcanzada por el organismo. En
el marco de este régimen, las evaluaciones positivas suelen redundar en recompensas
monetarias denominadas “gratificación de desempeño” (gratificação de desempenho)
(INAP 2018).

En lo que respecta a la alta dirección, se distingue un grupo específico de cargos

denominado “Dirección y Asesoramiento Superiores” (Direção e Assessoramento
Superiores, DAS). Los puestos que integran el DAS se distribuyen en 6 niveles de acuerdo
al grado de responsabilidad que comportan. El sexto nivel es el de mayor jerarquía. Los
DAS son cargos de confianza política, es decir que el nombramiento y remoción de sus
ocupantes tiene carácter discrecional. En efecto, las designaciones tienen lugar “en
comisión” sin que medie un concurso (INAP 2018 y Zuvanic 2016). No obstante, existen
restricciones a la discrecionalidad de los nombramientos directivos. En este sentido, el
Decreto 5497/05, que reglamenta lo dispuesto por el artículo 37, inciso 5 de la Constitución
Federal, dispone que el 50 % de los cargos en comisión DAS de nivel 1 a 4 y el 60 % de los
de nivel 5 y 6 deben ser asignados a “servidores de carrera”, es decir servidores públicos
permanentes que hayan ingresado por concurso.

En función de las características descriptas, podemos concluir que el sistema de servicio

civil federal brasileño se enmarca en el paradigma administrativo neo-weberiano y se
acerca bastante al ideal del sistema cerrado o de carrera. En efecto, la estructuración de la
Administración Pública Federal se corresponde, al menos en el plano formal, con el modelo
burocrático tradicional y, producto de la influencia del reformismo gerencialista, incorpora

533 El tiempo requerido para ascender suele oscilar entre 3 y 5 años. Producto de deficiencias en la
implementación de la evaluación de desempeño, en ocasiones, la antigüedad termina por ser el único
elemento tenido en cuenta al momento de los ascensos.
1440
los nuevos atributos valorados por la variante burocrática renovadora del ENW. Por otra
parte, en lo que respecta estrictamente al tipo de sistema de servicio civil, vemos que el
ingreso por concurso al cargo inferior del escalafón correspondiente y la cobertura de los
cargos superiores mediante un mecanismo exclusivamente interno de promoción desde el
cargo inmediato inferior representan características definitorias del típico sistema de
carrera.

El servicio civil en Chile

El servicio civil en Chile está organizado de acuerdo a lo dispuesto, en primer lugar, en la

Constitución Nacional (sancionada en 1980) que, en su art. 38, formula como criterios
fundamentales que guían la conformación del sistema la igualdad de oportunidades de
ingreso y la capacitación de los servidores públicos. El texto constitucional delega en una
“ley orgánica constitucional” la reglamentación de lo dispuesto en el art. 38 y la
estructuración de la carrera pública. En cumplimiento de esta disposición fue aprobada en
1986 la Ley Orgánica Constitucional de Bases Generales de la Administración del Estado
(Ley 18575) que, en lo que respecta al servicio civil, establece el ingreso por concurso
público, el derecho a la estabilidad, la creación de un sistema de capacitación del personal y
la instauración de mecanismos de evaluación de su desempeño. A su vez, remite a un
estatuto como norma encargada de definir las características de la carrera pública. En virtud
de esta prescripción, en 1989 fue aprobado el Estatuto Administrativo (Ley 18834), norma
que regula las relaciones laborales en el ámbito de la Administración Pública534. Por último
cabe referirse a la Ley de Nuevo Trato Laboral para la Administración Pública (Ley 19882)
aprobada en 2003, acaso el principal hito de reforma del sistema de servicio civil chileno,
que creó el Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional del Servicio
Civil (DNSC) (INAP 2018).

El Estatuto Administrativo regula la carrera pública que desarrollan los “trabajadores de

planta”. Esta clase de empleados ingresa por concurso público y goza de estabilidad en el
empleo. A su vez, el Estatuto prevé modalidades contractuales transitorias, al margen de la
carrera de los funcionarios de planta. La principal de ellas es la de los empleados “a
contrata”, con un importante protagonismo en el ámbito del Gobierno Central (en 2016
representaban aproximadamente un 55 % del personal total). Además, existen dos grupos
adicionales de personal contratado de menor incidencia: el más importante de ellos, los “a
honorarios” (en 2016 representaban aproximadamente un 16 % del personal total si
tenemos en cuenta tanto a los que se desempeñaban a tiempo parcial como a jornada
completa) y el de menor relevancia numérica, los contratados a través del Código del
Trabajo. Los “contrata” se rigen por un vínculo de carácter anual renovable que, en la
práctica, suele ser habitualmente prorrogado, lo que contribuye a consolidar una extendida
planta de empleados transitorios que realizan tareas permanentes (INAP 2018).

534 La estructura administrativa del Estado chileno está conformada por ministerios, intendencias,
gobernaciones y “servicios públicos” (centralizados o descentralizados), encargados de temáticas
específicas (asimilables, según el caso, a los organismos desconcentrados y descentralizados en nuestro
contexto). Estas entidades tienen la potestad de dictar normas específicas sobre la carrera administrativa al
interior de cada una de ellas, dentro del marco general brindado por el Estatuto Administrativo.
1441
En el marco de la carrera de los trabajadores de planta, se ingresa por concurso, en
principio, al “grado” más bajo de la “planta” respectiva535. El Estatuto contempla las
siguientes “plantas”, una suerte de escalafones: Directivos, Profesionales, Técnicos y, por
último, Administrativos y Auxiliares. La carrera se extiende a hasta los cargos de jerarquía
inmediatamente inferior a los reconocidos como “de exclusiva confianza”, que comprenden
a las autoridades superiores y a la “alta dirección pública” (ADP), sobre cuya composición
abundaremos luego. Cabe señalar que, si bien no es obligatorio, existe un esfuerzo
tendiente a incorporar también por concurso a los “contrata”, lo que denota el interés por
combinar mérito con flexibilidad por parte de la Administración Pública chilena (INAP
2018).

El mecanismo de promoción de los agentes de planta varía según su escalafón. En el caso

de las plantas de directivos de carrera, profesionales, fiscalizadores y técnicos, se recurre al
concurso interno en el que pueden participar quienes, además de cumplir con los requisitos
específicos para el cargo, cuenten con calificaciones positivas en su evaluación de
desempeño (deben encontrarse en Lista 1 o 2) y revisten en cargos de hasta 3 grados
inferiores al que pretender acceder. En el caso de los administrativos y auxiliares, no se
requiere del concurso, el mecanismo de promoción se denomina “ascenso” y permite ser
nombrado en un cargo vacante de grado superior. En cuanto al sistema de capacitación, este
es dirigido por la DNSC, que elabora los lineamientos fundamentales de las actividades a
realizar en el marco del “Programa de Mejoramiento de Gestión” (PMG), pero su ejecución
es descentralizada a nivel de cada servicio público, que elabora su “Plan Anual de
Capacitación”. El Estatuto reconoce tres tipos de capacitación: “para la promoción”
(habilita a postular a cargos superiores), “de perfeccionamiento” (apunta a la mejora del
desempeño en el cargo) y “voluntaria” (es de interés para la organización, no está vinculada
a cargos específicos ni habilita para el ascenso) (INAP 2018).

El sistema de evaluación de desempeño comprende tanto a los trabajadores de planta como

a los “contrata”. La evaluación es de carácter obligatorio e impacta en las posibilidades de
promoción y en las remuneraciones. Como ya vimos, es preciso contar con evaluaciones
positivas para participar en concursos internos de promoción y también para poder hacerse
acreedor a un ascenso. En cuanto a lo retributivo, la Ley de Nuevo Trato Laboral introdujo
un mecanismo de pago por desempeño, la Asignación de Modernización, que afecta las
remuneraciones tanto de trabajadores de planta como a contrata, en función de una
ponderación de la evaluación del desempeño individual y organizacional. La evaluación de
desempeño individual consta de 4 calificaciones posibles: Lista 1 (desempeño destacado),
Lista 2 (bueno), Lista 3 (condicional) y Lista 4 (de eliminación). A modo de castigo por
mal desempeño, el Estatuto contempla el despido de quienes sean calificados en Lista 4 o
durante 2 años seguidos en Lista 3. No obstante, el sistema de evaluación ha sido criticado
por su implementación ritualista, dado que casi la totalidad de los evaluados suele obtener
la máxima calificación posible (INAP 2018).

535 De existir cargos de grados superiores que permanezcan vacantes luego de no poder cubrirse por
concurso interno, es posible ingresar en grados superiores al inicial.
1442
Tal como adelantamos, el caso de Chile se destaca por haber impulsado en 2003, con la
sanción de la Ley de Nuevo Trato Laboral, una profunda reforma de su servicio civil que
supuso la creación del Sistema de Alta Dirección Pública (SADP) y la Dirección Nacional
del Servicio Civil (DNSC), órgano rector del sistema de gestión de los recursos humanos
del Estado y encargado de la administración del SADP. Este proceso orientado a reducir la
discrecionalidad en las designaciones de directivos públicos resulta una referencia
ineludible para la región entre los intentos de instituir sistemas que combinen los criterios
de mérito y confianza. En efecto, la creación del SADP constituye una de las innovaciones
más importantes en el marco del servicio civil chileno, al punto que la vigencia de un
régimen específico de “alta dirección” se revela como una de las características más
salientes del sistema en la actualidad.

La conformación de regímenes específicos de “alta dirección” surge como tendencia a

partir de experiencias registradas fundamentalmente en el mundo anglosajón, con los casos
paradigmáticos del Senior Executive Service (SES) en Estados Unidos y del Senior Civil
Service (SCS) en el Reino Unido. Esta orientación tuvo su correlato en América Latina,
donde, además de en Chile, se impulsaron procesos de este tipo, por ejemplo, en México,
Perú y (aunque sin constituir sistemas estrictamente separados de la carrera) Uruguay.

La voluntad de constituir regímenes de alta dirección parte de conceptualizar a la “alta

dirección pública” (ADP) como un grupo especial que requiere de regulaciones e incentivos
particulares. Al interior de las capas directivas de la administración pública, se distinguen
dos grupos: quienes diseñan las políticas públicas (funcionarios políticos del gobierno) y
quienes las implementan (la ADP). A simple vista, este marco teórico parece reproducir la
dicotomía política – administración pero, en realidad, la pone en crisis, al reconocer que los
miembros de la ADP deben tener un perfil técnico aunque también sensible a la orientación
política gubernamental. Es decir que, deben ser profesionales idóneos pero a la vez gozar
de la confianza del elenco gobernante. En definitiva, la ADP ejerce la conducción de
organismos y dependencias públicas, es la encargada de la implementación de las políticas
públicas y funciona como una suerte de nexo entre el gobierno y la burocracia estatal.

En Chile, como consecuencia de la creación del SADP, los cargos de primer (Jefes de
Servicio) y segundo nivel jerárquico (Directores Regionales, Jefes de División, etc.) de la
administración pública chilena son sometidos a concurso mediante un sistema de selección
abierto. Esto permite seleccionar una nómina de candidatos entre los que la autoridad
política facultada para designar debe escoger a quien ocupará el cargo en cuestión,
pudiendo declarar desierto el proceso. Los directivos seleccionados de esta manera duran 3
años en el cargo, pudiendo renovarse su designación hasta dos veces, aunque la autoridad
política puede solicitarles la renuncia antes de transcurrido ese lapso536. El SADP tiene su
propio sistema de evaluación basado en “convenios de desempeño” de 3 años de duración.
Los acuerdos explicitan los objetivos de resultados y las metas anuales estratégicas que se

536 Los cargos son de dedicación exclusiva. Se contempla el pago de una indemnización por pedido de
renuncia o no renovación (Costa y Waissbluth 2007).
1443
pretende alcanzar. También se definen indicadores, medios de verificación y supuestos
básicos en que se basan las estimaciones de cumplimiento (INAP 2018)537. El sistema
incluye un mecanismo de “pago por desempeño”, denominado “Asignación de Alta
Dirección”, que consiste en un componente de remuneración variable asociado al
cumplimiento del convenio (Costa y Waissbluth 2007 y Cortázar Velarde 2011).

El SADP comenzó a implementarse en 2004 en un universo de 417 cargos. El alcance del

sistema se fue ampliando progresivamente, incorporando bajo su órbita no sólo a nuevos
servicios públicos del gobierno central sino a otros organismos del Estado y del ámbito
municipal. Hacia el final de 2017, se elegían en el marco del SADP 1507 puestos
directivos, de los cuales 1122 (125 de primer nivel jerárquico y 997 de segundo nivel
jerárquico) correspondían a cargos pertenecientes a 131 servicios públicos del gobierno
central y los 385 restantes a 261 organismos públicos (Dirección Nacional del Servicio
Civil, DNSC s/f).

En el marco del proceso de implementación, se plantearon algunas críticas al

funcionamiento del sistema. Entre los problemas detectados, se destacan, por un lado, la
elevada rotación de los directivos públicos miembros del SADP (que sólo se mantenían en
su cargo 2,4 años en promedio, como consecuencia sobre todo del alto porcentaje de
desvinculaciones con los cambios de gobierno) y la ineficacia de los “convenios de
desempeño” como herramienta para evaluar la gestión de los directivos públicos reclutados
a través del SADP, producto de una instrumentación de carácter ritual (DNSC s/f y Costa y
Waissbluth 2007).

En lo que respecta a este último punto, se advierte que:

… los Convenios de Desempeño han sido débilmente concebidos, que las autoridades
ministeriales les han prestado escasa o nula atención, y que en un extremo hay directivos que
simplemente lo han redactado para cumplir con el requisito legal, para luego guardarlos en un
cajón (Costa y Waissbluth 2007:15).

La vulnerabilidad de los nombramientos ante los cambios de gobierno y la elevada rotación

resultante redujeron el interés por participar en los concursos, dada la percepción de escasas
perspectivas de desarrollo profesional, y contribuyeron a minar la legitimidad del SADP
ante la ciudadanía, debido a la creciente presunción de una politización de las
designaciones (DNSC s/f).

A fin de resolver los problemas detectados, se dio impulso a una serie de medidas,
plasmadas en la Ley 20955 (que reformó la Ley de Nuevo Trato Laboral), entre las que se
destacan como disposiciones principales: la eliminación de los cargos transitorios y

537 Mientras que los jefes superiores de servicio suscriben un “convenio de desempeño” con el ministro
correspondiente a propuesta de este último, los directivos de segundo nivel de jerarquía lo acuerdan con el
jefe superior, a instancias de este último.
1444
provisionales (TyP)538, la limitación de los llamados a concurso en el marco del SADP
durante los últimos 8 meses de gobierno y la introducción de restricciones a la
desvinculación de miembros del SADP de segundo nivel jerárquico durante los 6 primeros
meses de gobierno (DNSC s/f).

A modo de conclusión, puede afirmarse el servicio civil chileno es uno de los casos en
Sudamérica más permeados por el paradigma de la NGP. Esta influencia, en combinación
con la persistencia de rasgos propios de la burocracia tradicional, termina por dar lugar a un
sistema globalmente híbrido. En efecto, el Estatuto Administrativo consagra una carrera
conforme al modelo burocrático y un sistema de servicio civil casi tan cerrado como el
brasileño. No obstante, esto resulta matizado, en primer lugar, por la elevada
preponderancia de las contrataciones transitorias, que terminan por conformar una suerte de
sistema de puesto, paralelo a la carrera formal. Por otra parte, la instauración del SADP
marca el ingreso definitivo de la impronta gerencial al servicio civil chileno, dado que
incorpora elementos tales como la flexibilidad contractual, los compromisos de gestión, el
énfasis en el desempeño. Además, es un sistema típicamente de puesto o abierto. En
definitiva, en el servicio civil de Chile conviven en la actualidad un sistema weberiano
cerrado (trabajadores de planta), un extendido régimen de contrataciones transitorias que
dan lugar en la práctica a un sistema de puesto y el SADP, con un diseño emparentado con
el patrón de la NGP y de sistema abierto.

El servicio civil en Uruguay

La administración pública uruguaya se compone de una Administración Central

(Presidencia y 13 Ministerios), Administraciones Departamentales (2° nivel de gobierno) y
Administraciones Municipales (3° nivel de gobierno). Además, existen entes autónomos y
servicios descentralizados de carácter nacional (organismos reguladores, empresas públicas,
Universidad de la República, etc.) y un conjunto de “personas públicas no estatales”
(Corporación Nacional para el Desarrollo, Instituto Nacional de Investigación
Agropecuaria, etc.), sector que ha tenido un importante desarrollo en las últimas décadas en
el marco del proceso de “agencificación” experimentado por el Estado uruguayo. En lo que
respecta a la estructura jerárquica de los organismos que integran la Administración
Central, estos se organizan en torno a “unidades ejecutoras”. Por debajo de ellas se
encuentran las “Divisiones”, luego los “Departamentos” y, por último, las “Secciones”
(Ramos, Scrollini y Solórzano 2012).

Una vez formulada esta breve descripción de la estructura organizacional del Estado
uruguayo, es preciso aclarar que el análisis que proponemos a continuación corresponde a
la Administración Central. En este ámbito, el servicio civil está regulado por el “Estatuto
del Funcionario Público de la Administración Central” (Ley 19121, aprobada en 2013),

538 La Ley de Nuevo Trato Laboral permitía originalmente nombrar en cargos del SADP a ocupantes
transitorios y provisionales (TyP), quienes podían ejercer la función mientras se llevaba a cabo el concurso
público destinado a proveerlos, pudiendo incluso participar en él. Esta facultad concebida como
excepcional terminó por convertirse en un mecanismo habitual, que facilitaba la remoción de los
miembros del SADP y su reemplazo por funcionarios más afines.
1445
norma que comprende a quienes prestan servicios en la órbita del Poder Ejecutivo, con la
excepción de colectivos tales como diplomáticos, militares, policías, etc., quienes suelen
contar con regulaciones específicas en la legislación comparada y, por lo tanto, quedar al
margen del universo habitual del servicio civil.

El Estatuto de la Ley 19121 consagra el principio de mérito, el ingreso por concurso, el

derecho a la carrera administrativa y a la “inamovilidad” (es decir, estabilidad) de los
funcionarios “presupuestados” (concepto asimilable al de planta permanente en nuestro
contexto).

En efecto,

… el personal administrativo ingresa a la función pública en el nivel más bajo de los escalafones
del sistema de carrera y divididos por tipo de tareas o calificaciones. Se ingresa por concurso (o
sorteo, cuando no se requieren especiales calificaciones) y luego se asciende también por
concurso. (Narbondo 2015: 196).

De acuerdo con lo establecido por el Estatuto, constituyen “vacantes de ingreso”, aquellas

ubicadas en el último nivel del escalafón correspondiente o las de niveles superiores que no
hayan podido completarse a través del régimen de ascenso. Por lo tanto, podemos adelantar
que se trata de un sistema más bien cerrado, con algunos resquicios puntuales de apertura.

Además de los servidores públicos “presupuestados”, el Estatuto contempla a diferentes

tipos de trabajadores “contratados”, a los que distingue entre: en régimen de “provisoriato”,
“Personal de Administración Superior” y “Personal con contrato de trabajo”. Se trata de
situaciones muy disímiles entre sí, a las que nos referiremos a continuación. El “régimen de
provisoriato” funciona como una suerte de período de prueba de 15 meses durante el cual,
quienes ocupan por concurso alguna de las “vacantes de ingreso” que mencionamos
previamente, suscriben un contrato que los vincula con la administración hasta que,
transcurrido ese lapso, de mediar una evaluación de desempeño favorable, se incorporan
definitivamente a la administración como “presupuestados”. El “Personal de
Administración Superior” es aquel que se incorpora a la administración por concurso
abierto (se recurre a esta modalidad luego de haber agotado todas las instancias internas de
selección) para ejercer “funciones de administración superior” (una suerte de régimen de
alta dirección al que nos referiremos luego) por espacio de hasta 6 años. Por último, resta
referirse al “personal con contrato de trabajo”. Se trata de la modalidad contractual pensada
para satisfacer necesidades transitorias de personal. Estos contratos pueden suscribirse por
plazo de hasta 2 años y pueden renovarse por idéntico período.

Llegados a este punto, cabe mencionar que, a partir de la década del 90, rigió un
congelamiento de vacantes, instrumentado a través de la prohibición del ingreso de
“funcionarios presupuestados”. Esta disposición estimuló la cobertura de puestos
correspondientes a tareas permanentes con personas contratadas a través de modalidades
transitorias, sin derecho a la carrera, lo que contribuyó a desnaturalizar dichos regímenes.

1446
Durante la primera presidencia de Tabaré Vázquez, en 2005, se restableció el ingreso por
concurso y se dispusieron medidas de “regularización” del personal contratado (Ramos,
Scrollini y Solórzano 2012).

El Estatuto de la Ley 19121 introdujo un nuevo sistema escalafonario que venía a

simplificar la estructura de carrera vigente hasta entonces y procuraba incorporar
innovaciones tendientes a promover una mayor movilidad al interior de la carrera. A
continuación, esbozamos las características más salientes de la nueva carrera, de acuerdo
con la descripción que proporciona Narbondo:

Los escalafones operativos son tres: servicios auxiliares y oficios, administrativo y técnico
profesional. El primero se subdivide en dos subtrayectos (servicios auxiliares y oficios); el
tercero en tres (calificados en tecnicatura terciaria, técnico universitario y profesional
universitario); el segundo tiene solo un trayecto (administrativo). Cada escalafón cuenta con seis
niveles.

(…) Cada cargo, según el tipo de tarea, se ubica en alguno de los escalafones operativos y según
su mayor o menor complejidad en alguno de los seis niveles de cada escalafón.

(…) cada cargo tiene un conjunto diferenciado de tareas de equivalente nivel de complejidad y
exigencia de calificación y responsabilidad. Esto permite mayor movilidad horizontal de los
funcionarios que pueden, manteniendo el mismo cargo y grado, cumplir distintas tareas en
distintos puestos según las necesidades de la Administración (2015: 196-197).

Cuadro 1 - Sistema escalafonario (Ley 19121)

Escalafón Subescalafón
Servicios auxiliares
Servicios auxiliares y oficios
Calificado en oficios
Administrativo
Calificado en técnicas terciarias
Técnico y profesional Técnico universitario
Profesional universitario
Fuente: Elaboración propia con base en Ley 19121 y Narbondo (2015)

No obstante, la nueva carrera instaurada por el Estatuto no ha sido implementada hasta el

momento, dado que el personal no ha sido reencasillado. Por lo tanto, rige el régimen
escalafonario de la Ley 15809, que comprende los siguientes escalafones: Personal
Profesional Universitario, Personal Técnico, Personal Administrativo, Personal
Especializado, Personal de Oficios, Personal de Servicios Auxiliares, Personal Docente de
la Universidad de la República, Personal Docente de la Administración Nacional de
Educación Pública, Personal Docente de Otros Organismos, Personal Militar, Personal
Policial, Personal de Servicio Exterior, Personal Judicial, Personal Político, Personal
Particular de Confianza, Personal no incluido en escalafones anteriores y Personal
Penitenciario.

1447
Tal como adelantamos, el régimen de promoción es propio de un sistema cerrado aunque
contempla algunos rasgos de apertura. La promoción (denominada “ascenso” por el
Estatuto) procede por concurso (de méritos o de oposición y méritos, según corresponda)
para ocupar un cargo vacante de nivel superior. En principio, solo pueden postularse
servidores públicos del “inciso”539 correspondiente con al menos 2 años de antigüedad en el
cargo. De no poder completarse la vacante, la búsqueda se amplía a los miembros del inciso
con al menos 1 año de antigüedad. En caso de no poder cubrir el puesto de esta forma, se
convoca a postulantes de toda la Administración Central y, por último, recién en un cuarto
llamado, se recurre a un llamado abierto. Como ya vimos, quien ingrese desde fuera de la
administración pública, lo hará a través del régimen de provisoriato.

En lo que respecta a la gestión del desempeño, se contempla un sistema de evaluación que

tiene por objetivo vincularlo con el progreso en la carrera y las remuneraciones. En efecto,
el Estatuto estipula que las evaluaciones constituyen un insumo, tanto para la elaboración
de los puntajes de méritos en los concursos de ascensos como para establecer la
remuneración variable a la que se haga acreedor el servidor público con buen desempeño.
Estas disposiciones son reglamentadas por el Decreto 170/14 que, a su vez, remite al
Decreto 301/96. Esta norma crea un procedimiento de evaluación anual y premios por
desempeño “excelente” y “muy bueno”.

En lo que respecta a la “alta dirección”, Uruguay ha experimentado recientemente con

diversos intentos de reforma de las regulaciones referidas a los miembros de las capas
directivas de las organizaciones públicas. En primer lugar, cabe referirse al régimen de alta
dirección consagrado por el Sistema Integrado de Remuneración y Ocupaciones (SIRO). El
SIRO, aprobado por Ley 18172 en 2006, creaba un nuevo sistema de servicio civil que, a su
vez, contemplaba un escalafón directivo específico. Pese a lograr el aval parlamentario, la
carrera instaurada por el SIRO nunca fue implementada (salvo por algunos cargos de “Alta
Conducción” que actualmente permanecen con carácter residual), dado que los servidores
públicos no fueron reencasillados, y el régimen terminó por ser derogado. No obstante su
débil instrumentación, entendemos que el sistema de ADP consagrado por el SIRO
constituye un antecedente a tener en cuenta (Ramos, Scrollini y Solórzano 2012).

El SIRO creó un “Escalafón de Conducción”, dividido en tres subescalafones: Supervisión,

Conducción y Alta Conducción. El subescalafón de Alta Conducción corresponde a tareas
de dirección de un rango inmediatamente inferior al de los Directores de Unidades
Ejecutoras, cuya designación es política. Por lo tanto, la Alta Conducción representa la
cúspide de la carrera administrativa. Este subescalafón consta de 4 grados adicionales (17,
18, 19 y 20), por encima del “grado 16”, máximo de la carrera ordinaria. No obstante, es
preciso distinguir entre “cargos” correspondientes al grado 17, para los que se concursa
desde cualquier escalafón de la carrera ordinaria, y “funciones”, correspondientes a los
grados 18, 19 y 20, que se asignan por concurso en el que pueden competir quienes se
ubican en el grado 17. Para ingresar al subescalafón de Alta Conducción se exigía a los

539 En Uruguay se utiliza el término “inciso”, propio del presupuesto, para referirse a los organismos
públicos. En este caso, como se trata del Poder Ejecutivo, remite básicamente a la Presidencia y los
Ministerios.
1448
postulantes la aprobación de la Maestría en Gestión Pública, dictada por la Universidad de
la República (UDELAR) o título equivalente, validado por la Oficina Nacional del Servicio
Civil (ONSC). La Alta Conducción se constituyó como un sistema básicamente cerrado
aunque con elementos de apertura, por recurrirse al sistema de “tres sobres”. En efecto, en
primera instancia los concursos admitían solo postulantes del inciso en cuestión, luego se
permitían presentaciones de toda la Administración Central y, de persistir desierto, se
formulaba un llamado abierto. En lo que respecta a la asignación de funciones, esta se
asimila al SADP chileno en cuanto a que se exige dedicación exclusiva y se suscribe un
compromiso de gestión con impacto en un porcentaje de la remuneración. No obstante, se
registra una importante diferencia entre ambos sistemas en cuanto a las consecuencias de
una evaluación insatisfactoria. Mientras que en el SADP ello acarrea la pérdida del puesto,
en el caso del SIRO, se debe abandonar la función pero se conserva el cargo de grado 17 a
través del cual se ingresó a la Alta Conducción (Ramos, Scrollini y Solórzano 2012 y
Narbondo 2015).

Por último, el Estatuto de la Ley 19121 volvió a innovar en materia de alta dirección al
crear un régimen de “Funciones de Administración Superior” en el que no hay, como en el
SIRO, cargos de conducción de base, sino funciones asignadas por concurso (pueden ser de
supervisión, conducción y alta conducción). Las convocatorias siguen una lógica similar a
las anteriormente descriptas, de régimen, en principio, cerrado, aunque con una secuencia
de apertura progresiva, a medida que los llamados van quedando desiertos. En primer lugar
se contempla a postulantes del inciso con al menos 2 años de antigüedad en un cargo de
tercer nivel de jerarquía o superior, luego a integrantes del inciso con al menos 1 año de
antigüedad en un cargo de segundo nivel de jerarquía o superior, a continuación se procede
a considerar a quienes reúnan los requisitos previamente mencionados en todo el ámbito del
Poder Ejecutivo y, por último, se recurre a un concurso abierto con cuyo ganador se
suscribe un contrato de administración superior con las características que ya explicamos
oportunamente. Las funciones son asignadas por un período de 6 años (se puede volver a
concursar una vez concluido el período). Al igual que en el SIRO, se contemplan
compromisos de gestión y las evaluaciones insatisfactorias no implican la salida del sistema
de servicio civil. En efecto, ante la conclusión del período de concurso o una evaluación
negativa, se vuelve al cargo del escalafón operativo en el que se revistaba previamente
(Narbondo 2015). Cabe aclarar que, a la fecha de escribirse este artículo, los concursos para
“Funciones de Administración Superior” previstos por el Estatuto de la Ley 19121 aún no
han sido efectuados.

A modo de conclusión, puede afirmarse que el sistema de servicio civil de la

Administración Central de Uruguay se corresponde, de acuerdo con Narbondo (2015), con
el paradigma neo-weberiano y con un tipo de sistema fundamentalmente cerrado, aunque
con algunos elementos de apertura que se presentan como alternativa al fracaso de
convocatorias cerradas. En lo que respecta a la alta dirección, el régimen del Estatuto de la
Ley 19121 no es un sistema plenamente diferenciado del resto de la carrera, como en el
caso del SADP chileno, sino más bien un régimen de asignación de funciones directivas
que forma parte del sistema de empleo general, similar al que tiene lugar en el marco del
Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) argentino, que veremos a continuación.

1449
El Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP) en Argentina

El sistema de servicio civil federal argentino está regulado por un conjunto de normas entre
las que se destaca la Ley Marco de Regulación del Empleo Público Nacional (Ley 25164).
A diferencia de otros ordenamientos nacionales considerados, la Constitución Nacional
argentina es más bien escueta en sus referencias a la regulación del empleo público. Entre
sus pocas disposiciones en este sentido, el texto constitucional consagra el derecho a la
estabilidad del empleado público (art. 14 bis) y el principio de idoneidad como criterio
rector entre los requisitos admisibles de ingreso (art. 16).

En efecto, la Ley Marco,

… reglamentada por el Decreto 1421/02, junto con el Convenio Colectivo de Trabajo General
para la Administración Pública Nacional (…) y los respectivos convenios sectoriales, constituye
el conjunto de normas que actualmente rigen las relaciones laborales en la administración
pública nacional. (INAP 2018: 223).

A tono con lo enunciado previamente cuando nos referimos al caso uruguayo y en

consonancia con el criterio que suele primar en la legislación comparada, el universo del
servicio civil nacional, definido por la Ley Marco en su artículo 3, comprende a quienes
prestan servicios en el ámbito del Poder Ejecutivo (incluyendo los entes descentralizados),
con la excepción de grupos tales como diplomáticos, militares, policías, autoridades
superiores, etc. Según la Ley Marco, el ingreso al servicio civil procede por regímenes de
selección que permitan acreditar la idoneidad de los postulantes (por ejemplo, concurso).
Los miembros del servicio civil, en consonancia con el precepto constitucional, gozan de
estabilidad540. No obstante, la Ley Marco contempla en su artículo 9 las contrataciones
transitorias para realizar tareas de esa índole541. El régimen de contrataciones, al igual que
en Chile, se encuentra muy extendido y se ha desvirtuado de su propósito original, teniendo
en cuenta que los vínculos por tiempo determinado (generalmente se pactan por un año)
suelen ser sucesivamente renovados. Por lo tanto, se presenta una situación similar a la
descripta en el caso del país trasandino, con una abultada dotación de empleados
transitorios que desarrollan actividades de carácter permanente542.

El marco legal argentino en materia de empleo público a nivel nacional tiene la

particularidad de conformar un sistema estatutario – convencional, es decir, que combina

540 De modo similar a lo que ocurre en Brasil, pero con un lapso de duración considerablemente más
corto, la estabilidad en el empleo en el servicio civil nacional se adquiere luego de transcurridos 12 meses
de prestación de servicios efectivos, de mediar evaluaciones de desempeño satisfactorias durante dicho
período.
541 Otras modalidades contractuales transitorias habituales, además de los contratos Ley Marco, son los
de servicios profesionales regulados por el Decreto 1109/17 y los recientemente discontinuados por
Decreto 632/18 y 641/18, Convenios de Asistencia Técnica con Universidades Nacionales.
542 Aproximadamente el 35 % de los servidores civiles nacionales son contratados. No obstante, la
participación de los trabajadores contratados varía mucho según de qué escalafón se trate. En el ámbito del
Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), se da una situación de predominio del personal contratado,
que abarca al 70 % del escalafón (Fuente: Pourthé 2018).
1450
normas decididas por el propio Estado en virtud de su imperio con regulaciones surgidas
como fruto de la negociación colectiva entre el Estado empleador y los representantes de
los trabajadores543. En efecto, las disposiciones contenidas en el estatuto de la Ley Marco y
su reglamentación son complementadas por convenios colectivos de carácter general (el
Convenio Colectivo de Trabajo General homologado por Decreto 214/06 comprende a
buena parte de los organismos que componen la Administración Pública Nacional) y
sectorial, que contemplan las particularidades de las tareas que realizan determinados
organismos públicos a fin de determinar las características específicas de cada escalafón
(INAP 2018). Entre los convenios sectoriales, el análisis que proponemos a continuación se
centra en el régimen de carrera del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP). Esta
decisión se funda, por un lado, en su carácter transversal544 y, por el otro, en que se trata del
régimen de carrera más extendido al interior del servicio civil nacional545.

El SINEP consagra como mecanismos de selección para el ingreso a la carrera al concurso

de oposición y antecedentes y al curso-concurso, siendo el más habitual el primero. Como
podremos apreciar a continuación, el sistema de servicio civil del SINEP contempla
mayores grados de apertura que los más típicamente cerrados que vimos anteriormente, por
lo que podemos calificarlo como un “sistema híbrido”. Esta caracterización se funda, en lo
que respecta a ingreso, en que habilita más puntos de acceso al sistema. Es decir que no
necesariamente se ingresa a la carrera por los niveles más bajos del escalafón. En efecto, el
SINEP dispone la sustanciación de convocatorias abiertas para cubrir cargos pertenecientes
a los dos niveles inferiores del agrupamiento546 “general”, todos los niveles de los
agrupamientos “profesional” y “científico – técnico”, el último nivel del agrupamiento
“especializado”, todos los cargos “con función ejecutiva” (alta dirección) y todos los cargos
correspondientes a convocatorias “generales” desiertas. El resto de los cargos deben
cubrirse por convocatoria “general” (incluye al personal comprendido en el convenio
sectorial, ya sea permanente o transitorio)547 (Decreto 2098/08).

El sistema de carrera del SINEP se conforma en torno a agrupamientos, niveles, grados y

tramos, conformando la estructura representada en el Cuadro 2. El escalafón comprende los
4 agrupamientos ya mencionados, 6 niveles de la “A” a la “F” (siendo el “A” el de mayor
jerarquía), 10 grados y 3 “tramos”: general, intermedio y avanzado. Mientras que el nivel
denota el grado de complejidad y responsabilidad asociado al puesto en cuestión, el grado y

543 La negociación colectiva en el ámbito de la Administración Pública Nacional (amparada por la

ratificación de Convenios OIT N° 151 sobre la “Protección del derecho de sindicación y los
procedimientos para determinar las condiciones de empleo en la Administración Pública” y N° 154 sobre
“Fomento de la negociación colectiva”) está regulada por la Ley 24185 y su decreto reglamentario
(Decreto 447/93).
544 Comprende a la mayor parte de las tareas que lleva a cabo el Estado, por lo que encontramos
personal encuadrado en el mismo en todos los ministerios y buena parte de organismos descentralizados.
545 El SINEP comprende al 35 % de los servidores civiles nacionales (Fuente: Pourthé 2018).
546 Los agrupamientos engloban a aquellos puestos que comportan tareas o funciones de naturaleza
similar.
547 Este tipo de convocatorias puede abarcar también hasta el 30 % de los cargos (que no correspondan a
funciones ejecutivas) cuya cobertura corresponde a una convocatoria abierta.

1451
tramo remiten a la permanencia, capacitación y desempeño demostrados en el mismo
(Decreto 2098/08).

La caracterización de la estructura del escalafón SINEP nos remite a la descripción de su

régimen de promoción. En el marco del SINEP, la promoción se descompone en dos
dimensiones: vertical (de un nivel a otro) y horizontal (de un grado a otro, dentro del
mismo nivel). La promoción vertical procede por concurso y, como vimos, suele someter a
los aspirantes a instancias de competencia abierta. A su vez, en consonancia con el mayor
grado relativo de apertura del sistema, no es preciso revistar en niveles inmediatamente
inferiores al que se aspira promover, en la medida que se cumpla con los requisitos
mínimos exigidos por el mismo (INAP 2018).

Cuadro 2 - Estructura del Escalafón SINEP

Agrupamiento Nivel Cantidad de grados Tramo
B
C
General D General
E
F
A
B
Profesional
C 10 Intermedio
D
A
Científico B
Técnico C
D Avanzado
A
Especializado
B
Fuente: INAP (2018)

Por otra parte, la promoción horizontal remite al concepto de “antigüedad calificada”, que
vincula el progreso en la carrera no solo con el paso del tiempo sino también con la
capacitación permanente y el desempeño satisfactorio. En efecto, para acceder a un grado
superior, con su correspondiente contrapartida salarial, es preciso certificar una
determinada cantidad de “créditos” de capacitación y alcanzar evaluaciones de desempeño
positivas. En cuanto al “tramo”, también comporta un adicional remunerativo asociado a la
1452
demostración de mayor capacitación en las tareas vinculadas al puesto de trabajo. Para
acceder a un tramo superior es necesario aprobar una actividad de capacitación especial o
certificar competencias laborales específicas. En función de las características esbozadas,
puede afirmarse que, en ambos casos, se trata de esquemas ligados a las cada vez más
extendidas políticas de “pago por desempeño” (INAP 2018).

En cuanto a la capacitación de los servidores públicos, como vimos, esta se vincula

estrechamente con las posibilidades de promoción horizontal. De acuerdo al nivel y tramo
al que pertenezcan, los agentes que aspiren a promover de grado deben realizar actividades
de capacitación que comporten una determinada cantidad de horas de cursada. Estas
actividades pueden enmarcarse en la oferta de capacitación oficial - contemplada en los
planes anuales de capacitación elaborados por los diferentes organismos de la
Administración Pública Nacional (APN), en función de las pautas establecidas por el
Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP), órgano rector de Sistema Nacional
de Capacitación – o tratarse de instancias de capacitación realizadas a título personal,
sometidas a validación por parte del INAP (Ley 20.173, Decreto 214/06 y Decreto
2098/08).

En lo que respecta al sistema de gestión del desempeño en el marco del SINEP, se

contemplan evaluaciones anuales con 4 calificaciones posibles: destacado, bueno, regular y
deficiente. La responsabilidad de calificar a los agentes a su cargo recae en primera
instancia en el superior inmediato, que elabora una “precalificación”, que debe ser
supervisada y eventualmente ratificada por un superior con rango de, por lo menos,
Director Nacional o cargo equivalente, quien decide la calificación definitiva. Se prevén
instancias de recuperación de calificaciones por debajo del nivel pretendido y los agentes
tienen la posibilidad de recurrir por disconformidad con la calificación asignada. Como ya
adelantamos, las evaluaciones de desempeño impactan en las posibilidades de desarrollo de
la carrera, a la manera de “premios y castigos”. Por un lado, se requieren 3 calificaciones
buenas o 2 destacadas para promover de grado. Mientras que, de acuerdo a la Ley Marco, la
obtención de calificaciones deficientes durante 3 años consecutivos o 4 alternados durante
los últimos 10 años, habiendo contado con oportunidades de capacitación orientadas a la
recuperación de la evaluación, es causal de cesantía (Ley 25.164 y Decreto 2098/08).

En el caso argentino, al referirnos a la alta dirección en el servicio civil federal, debemos

mencionar los dos regímenes de ADP actualmente vigentes, el Cuerpo de Administradores
Gubernamentales (CAG) y el de cargos “con función ejecutiva” que funciona en el marco
del SINEP. El CAG, creado durante el gobierno Alfonsín por Decreto 3687/84 (luego
reemplazado por el Decreto 2098/87), fue concebido como un cuerpo gerencial de elite,
inspirado en la experiencia de la École Nationale d’Administration (ENA) francesa. Se
ingresaba al CAG en virtud de la aprobación de un curso de ingreso de al menos 2 años de
duración, período durante el cual los postulantes eran remunerados y se les exigía
dedicación exclusiva. Los miembros del CAG gozaban de estabilidad (ingresaban a la
planta permanente de la por entonces Secretaría de la Función Pública) pero no debían
permanecer de manera prolongada en idéntico organismo. En efecto, el régimen imponía un
fuerte énfasis en la movilidad de sus integrantes, quienes debían rotar de un organismo a
otro (no se permitía permanecer en el mismo destino por más de 3 años). El proyecto del
1453
CAG fue discontinuado en la década del 90. Luego de una serie de convocatorias de
ingreso, estas dejaron de llevarse a cabo, la última de ellas tuvo lugar en 1993. Ante la falta
de nuevas incorporaciones, su dotación se redujo paulatinamente, producto de jubilaciones,
fallecimientos y el retiro voluntario del año 2000. A su vez, perdió influencia producto de
la falta de respaldo político. En consecuencia, el CAG tiene actualmente un carácter más
bien residual (INAP 2018).

En el marco del SINEP548, rige un régimen de funciones ejecutivas asociadas a un cargo

base. Los cargos con función ejecutiva se clasifican en cuatro niveles: Nivel I (Dirección
Nacional), Nivel II (Dirección de Primera Apertura), Nivel III (Dirección de Segunda
Apertura) y Nivel IV (Coordinación General, Regional o Temática). Como ya
mencionamos, para acceder a un cargo con función ejecutiva es preciso someterse a una
instancia competitiva de concurso abierto. El sistema introduce un elemento de
discrecionalidad al momento de proceder a designar en un cargo con función ejecutiva,
dado que faculta a la autoridad con potestad para llevar a cabo el nombramiento a
seleccionar al postulante de su preferencia entre los 3 mejor calificados como producto del
proceso de selección. Quienes acceden a un cargo con función ejecutiva en el marco del
SINEP gozan de estabilidad funcional por 5 años. Una vez concluido ese lapso,
permanecen en la carrera, ya sin funciones ejecutivas, dado que cuentan con estabilidad en
el empleo en el cargo de base (INAP 2018).

En función de las características descriptas, podemos concluir que el servicio civil federal
argentino se enmarca en el paradigma administrativo neo-weberiano, dado que se trata de
un régimen esencialmente burocrático, con elementos como el énfasis en el desempeño, que
lo emparentan con el ENW. En lo que respecta a la clasificación por tipos de sistema, el
SINEP puede ser catalogado como “híbrido”, ya que combina atributos propios del sistema
de carrera con importantes grados de apertura. En efecto, el régimen es más abierto que en
todos los casos nacionales previamente considerados, dado que existen varios puntos de
acceso a la carrera (que corresponden a distintas etapas de la misma) y las promociones no
necesariamente se limitan al nivel inmediatamente superior. Además, estas suelen requerir
someterse a una competencia abierta. No obstante la caracterización del servicio civil
federal argentino que acabamos de formular, esta debe contemplar a su vez que, al igual
que en el caso chileno, dada la elevada preponderancia de las contrataciones transitorias, la
carrera formal convive con una especie de sistema de empleo paralelo.

En lo que respecta a la ADP, el SINEP consagra un sistema de funciones ejecutivas

concursables, asociadas a un cargo base, que no se encuentra escindido del resto de la
carrera pública. Estas características resultan en buena medida asimilables a elementos
presentes en la reglamentación uruguaya. Sin embargo, el régimen directivo del SINEP
admite grados de apertura notablemente mayores, que lo emparentan en este punto con el
sistema chileno. No obstante, estas reflexiones devienen poco relevantes al constatar la
débil implementación del régimen del ADP del SINEP. En efecto, en la práctica, los

548 Un régimen de cargos con función ejecutiva similar al del SINEP rigió desde la década del 90 como
parte del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), aprobado por Decreto 993/91.
1454
puestos directivos suelen ser cubiertos de manera discrecional. Se recurre a designaciones
transitorias por 180 días, sucesivamente prorrogadas, con el argumento de cubrir
provisoriamente las vacantes hasta la sustanciación de los correspondientes concursos. Por
lo tanto, se configura un sistema de hecho de cargos de confianza política, más vinculado a
la experiencia del DAS brasileño, aunque con el agravante de no estar formalizado, ni
garantizar, en consecuencia, salvaguardias tales como un porcentaje mínimo de
funcionarios concursados.

Cabe destacar que, recientemente se ha actualizado la normativa referida al régimen de

selección de directivos públicos (Resolución SEP 82/17 “Régimen de selección para cargos
con función ejecutiva ADP”) y se ha dado un renovado impulso a la convocatoria de
concursos de ADP. Al cabo de un período más prolongado, podremos evaluar los alcances
de esta iniciativa y su continuidad en el tiempo.

Reflexiones finales

Luego de este breve recorrido por algunas experiencias sudamericanas de sistemas de

servicio civil, podemos marcar como rasgos más salientes, por un lado, la prevalencia de
regímenes más cercanos al paradigma neo-weberiano, en contraposición a esto último, la
perceptible influencia de la NGP al momento de diseñar regulaciones específicas de ADP y,
por último, la permeabilidad de los sistemas a la práctica de las contrataciones transitorias,
como lo demuestran fundamentalmente los casos de Argentina y Chile.

A la luz de la comparación internacional, el SINEP argentino surge como un “sistema

híbrido” que presenta, en términos generales, mayores grados de apertura que el resto de los
regímenes considerados. Entendemos que se trata de un atributo valorable, dado que
combina la perspectiva del desarrollo de una carrera con posibilidades de acceso (sobre
todo tratándose de profesionales) en diferentes etapas de la misma e introduce un mayor
nivel de competitividad.

En lo que respecta a la alta dirección, nuestro sistema busca articular los principios de
mérito y confianza, al prescribir un mecanismo de reclutamiento basado en concursos
abiertos y otorgar un margen de discrecionalidad política acotada en la selección definitiva
del postulante. Consideramos que se trata de un esquema adecuado, al menos en nuestro
caso, dado que, al brindar más oportunidades de permanencia en la carrera y propender a
una menor rotación de los directivos públicos, contribuye a garantizar la preservación de la
memoria institucional de las organizaciones y una mayor consistencia intertemporal de las
políticas públicas, acaso uno de los déficits más importantes del Estado Nacional argentino.

En función de los comentarios precedentes, los desafíos primordiales parecen tener que ver
con la implementación efectiva del sistema de carrera vigente, más allá de eventuales
mejoras que puedan buscar formularse. En efecto, el abuso en las contrataciones transitorias
y el escaso porcentaje de directivos públicos concursados constituyen los principales
obstáculos a superar. En este sentido, en lo que respecta a la alta dirección, el reciente
proceso de actualización normativa y el renovado impulso de los concursos constituyen una
buena base para seguir avanzando por esta senda.
1455
Fuentes

Biblioteca del Congreso Nacional de Chile. Ley Chile. Recuperado de:

< https://www.leychile.cl/Consulta/homebasico>

Dirección Nacional de Impresiones y Publicaciones Oficiales. Centro de Información

Oficial. Normativa y Avisos Legales del Uruguay. Recuperado de:
<https://www.impo.com.uy/cgi-bin/bases/consultaBasesBS.cgi>

Información Legislativa y Documental. Recuperado de: <http://www.infoleg.gob.ar>

Portal da Legislação. Recuperado de: <http://www4.planalto.gov.br/legislacao>

Referencias

Christensen, T. & P. Laegreid (2007). The Whole‐of‐Government Approach to Public

Sector Reform. Public Administration Review, 67(6): 1059-1066.

Christensen, T. & P. Laegreid (2011). Whole of Government Approaches as a New Trend.

En Groeneveld, S. & S. Van De Walle (eds.), New Steering Concepts in Public
Management (Research in Public Policy Analysis and Management, Volume 21) (pp. 11-
24). Bingley :Emerald Group Publishing Limited.

Cortázar Velarde, J. C. (2011). Aprendiendo a partir de la reforma del Servicio Civil en

Chile. Algunas lecciones de interés para países latinoamericanos. Revista del CLAD
Reforma y Democracia, 49: 1-14.

Costa, R. y M. Waissbluth (2007). Tres años del Sistema de Alta Dirección Pública en
Chile: Balance y perspectivas. Documentos de Trabajo Serie de Gestión del Centro de
Gestión (CEGES), Universidad de Chile, 94: 1 – 39.

Dirección Nacional del Servicio Civil (Gobierno de Chile) (s/f). Nuestra historia. Santiago
de Chile: DNSC. Recuperado de: < https://www.serviciocivil.cl/nuestra-institucion/nuestra-
historia/?doing_wp_cron=1532208996.9877750873565673828125>

Hewitt de Alcántara, C. (1998). Uses and Abuses of the Concept of Governance.

International Social Science Journal (UNESCO), 155: 105-113.

Hood, C. (1991). A Public Management for All Seasons? Public Administration, 69: 3-19.

Instituto Nacional de la Administración Pública (2018). Serie de investigaciones empleo

público: servicio civil comparado y evaluación de impacto de la capacitación. Buenos
Aires: INAP.

1456
Longo, F. (2001). La reforma del servicio civil en las democracias avanzadas: mérito con
flexibilidad. Washington: BID. Recuperado de:
<https://publications.iadb.org/handle/11319/4283>

Longo, F. (2002). Marco analítico para el diagnóstico institucional de sistemas de servicio

civil. Washington: BID. Recuperado de:
<https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/4515/Marco%20anal%C3%ADtico%
20para%20el%20diagn%C3%B3stico%20institucional%20de%20sistemas%20de%20servi
cio%20civil.pdf?sequence=2&isAllowed=y>

Lynn, L. (2008). What is a Neo-Weberian State? Reflections on a Concept and its

Implications. The NISPAcee Journal of Public Administration and Policy, 1 (2): 17-30.

Narbondo, P. (2015). Las tentativas y proyectos de reforma del sistema de gestión de los
recursos humanos en Uruguay: ¿nueva gestión pública o neoweberianismo? Revista del
CLAD Reforma y Democracia, 61: 177-208.

Olsen, J. (2005). Quizás sea el momento de redescubrir la burocracia. Revista del CLAD
Reforma y Democracia, 31: 1-24.

Oszlak. O. (2013, octubre 29 – noviembre 1). Estado abierto: hacia un nuevo paradigma de
gestión pública. En CLAD, XVIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del
Estado y de la Administración Pública.

Peters, G. (2007). Globalización, gobernanza y Estado: algunas proposiciones acerca del

proceso de gobernar. Revista del CLAD Reforma y Democracia, 39: 33-50.

Peters, G & J. Pierre (1998). Governance Without Government? Rethinking Public

Administration. Journal of Public Administration Research and Theory, 8(2): 223-243.

Pollitt, C. & G. Bouckaert (2011). Public Management Reform. A Comparative Analysis -

New Public Management, Governance, and the Neo-Weberian State. Oxford: Oxford
University Press.

Pourthé, P. (2018, mayo 9). Jerarquización del empleo público. En INAP, 3° Conferencia
del Ciclo Webinar.

Ramos, C., F. Scrollini y F. Solórzano (2012). El tímido e incierto camino de la alta

dirección pública en el Uruguay. Aprendizajes a partir de los casos de Chile y Nueva
Zelandia. Documentos de Trabajo (Instituto de Ciencia Política, Universidad de la
República), 1/2012: 1-59.

Rhodes, R. A. W. (1996). The New Governance: Governing without Government. Political

Studies, 44: 652-667.

1457
Stoker, G. (1998). El buen gobierno como teoría: cinco propuestas. Papers de Formació
Municipal, 50: 3 – 20.

Zurbriggen, C. (2003). Las redes de políticas públicas. Una revisión teórica. Recuperado
de:
<http://saludpublicavirtual.udea.edu.co/cvsp/politicaspublicas/0015.zurbriggen_redes_polit
icas_publicas.pdf>

Zuvanic, L. (2016). En busca del destino: hacia la profesionalización de la Alta Dirección

Pública en América Latina. Documentos de Análisis de Políticas Públicas del CIPPEC,
180: 1 – 17. Recuperado de: <https://www.cippec.org/publicacion/en-busca-del-destino-
hacia-la-profesionalizacion-de-la-alta-direccion-publica-en-america-latina>

1458
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Mesa redonda: “Estado y Administración Pública: problemas y desafíos actuales”.

FLACSO Argentina- Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social.

Los desafíos de la evaluación para el fortalecimiento de la democracia

Autor: Dr. Nerio Neirotti (UNLa – FLACSO)
Contacto: nneirotti@gmail.com

Resumen
En un clima de profundos debates expresados en múltiples luchas asociadas a la
efectivización de derechos en el marco de los procesos de desarrollo, la función evaluación
ha tenido un notorio crecimiento en la región latinoamericana durante los últimos años. Se
han desarrollado significativas experiencias de evaluación de políticas públicas y
reflexiones en torno a las mismas, como aportes al mejoramiento de la gestión estatal y la
transformación social. Esta ponencia gira en torno al siguiente interrogante: ¿en qué medida
estas prácticas evaluativas han contribuido al fortalecimiento de la democracia y cuáles son
los desafíos que se le presentan a la evaluación para que se cumpla con tal objetivo? Así,
ensayamos algunas notas características de un nuevo paradigma de evaluación en
construcción que promueva la participación de los actores, contribuya a la deliberación
pública y fomente capacidades de incidencia para la aplicación y efectivización de los
derechos de la población.

Área temática: 17
Mesa: "Estado y Administración Públicas: problemas y desafíos actuales"

1459
Los desafíos de la evaluación para el fortalecimiento de la democracia
Autor: Dr. Nerio Neirotti (UNLa – FLACSO)
En un clima de profundos debates expresados en múltiples luchas asociadas a la
efectivización de derechos en el marco de los procesos de desarrollo, la función evaluación
ha tenido un notorio crecimiento en la región latinoamericana durante los últimos años. Se
han desarrollado significativas experiencias de evaluación de políticas públicas y
reflexiones en torno a las mismas, como aportes al mejoramiento de la gestión estatal y la
transformación social. Esta ponencia gira en torno al siguiente interrogante: ¿en qué medida
estas prácticas evaluativas han contribuido al fortalecimiento de la democracia y cuáles son
los desafíos que se le presentan a la evaluación para que se cumpla con tal objetivo? Así,
ensayamos algunas notas características de un nuevo paradigma de evaluación en
construcción que promueva la participación de los actores, contribuya a la deliberación
pública y fomente capacidades de incidencia para la aplicación y efectivización de los
derechos de la población.
En la actualidad latinoamericana se presenta con fuerza la tensión entre dos modelos: Uno
que propugna un mayor protagonismo del Estado y su participación en la regulación de la
economía, que promueve la inversión social, la industrialización, el fomento del consumo
interno y el desarrollo de políticas públicas desde una perspectiva de derechos. Otro, que
impulsa mayor libertad de mercado y defensa de los intereses privados con un Estado que
actúa en consecuencia, que promueve la apertura de la economía y que considera a la salud,
la educación, el trabajo no como derechos sino como bienes transables en el mercado.
Perpectiva desde la cual se contempla lo que llama “gasto social” como elemento de
contención frente al ajuste.
En este escenario, resulta pertinente debatir acerca de los presupuestos teóricos y políticos
que se prefiguran en cada uno de estos modelos y reflexionar sobre las capacidades
profesionales y de gestión necesarias para dar respuestas a las exigencias actuales.
Entendemos que la evaluación también está atravesada por esta tensión. Por un lado,
encontramos una perspectiva asociada a la fiscalización, el control y los resultados que
pone énfasis en el cumplimiento de determinados objetivos y el comportamiento de
variables según lo previsto. Por el otro, parece esbozarse un nuevo paradigma de
evaluación que la comprende como una disciplina, una actividad y un proceso a través del
cual se puede fortalecer la deliberación pública, la vinculación entre la técnica y la política
y el conocimiento sobre el nivel y los modos de efectivización de los derechos a partir de la
implementación de políticas públicas549.
Según esta perspectiva, la producción de conocimientos evaluativos está íntimamente
relacionada con los procesos de toma de decisiones en la gestión pública: en la
identificación de los problemas cuyos efectos se pretende mitigar, en la formulación de las
alternativas de intervención, en el marco de la implementación de una política y a la hora

549 En mi artículo (2015) “Hacia un nuevo paradigma de evaluación”, planteo algunas notas o
características que ha de tener un paradigma emergente de evaluación. Ante el cambio de orientación de
las políticas en América Latina, con esta ponencia se continúa reflexionando sobre la configuración de un
nuevo paradigma sabiendo que existe una tensión entre dos modelos de sociedad.
1460
de revisar los resultados, los logros y los obstáculos en la detección de las brechas entre los
derechos humanos y sociales con estatus constitucional y las limitaciones existentes en la
realidad.
Por ello, es oportuno preguntarnos en qué paradigma de evaluación queremos construir en
América Latina reconociendo la tensión entre los dos modelos de sociedad mencionados. El
propósito de este documento es plantear una serie de inquietudes que surgen del diálogo
entre la academia y la política y que aportan a la construcción de una nueva forma de hacer
evaluación.
Cabe aclarar que el presente trabajo ha sido elaborado en el marco del Programa Agenda
Compartida550, radicado en la Universidad Nacional de Lanús, lo cual justifica una breve
explicación del mismo.

Agenda Compartida: relación sinérgica de la investigación, formación y

cooperación551
La UNLa es una universidad que se define comprometida con la comunidad, es decir, la
producción de conocimiento surge de las necesidades (demanda) de la comunidad y va
dirigida hacia ella, ya sea en el plano de la formación de profesionales como en las
actividades de investigación en orden a los problemas que la misma comunidad presenta
como propios. Tanto la formación como la investigación se organizan sobre la base de
campos problemáticos y no en función de disciplinas. La organización de la oferta
educativa y de las actividades de investigación y vinculación tecnológica es
transdisciplinar, evitando de este modo caer en la trampa de los compartimentos estancos
entre disciplinas y sectores (Matus, 2007).
Además de a función académica y de investigación tenemos una tercera función que es la
de cooperación, a partir de la cual se entabla el nexo con la comunidad. La tarea de
cooperación es la de construir puentes entre la comunidad externa y la comunidad

550 Este trabajo recoge conceptos que expuse en el Seminario Internacional “Evaluación y toma de
decisiones. Diálogos entre políticos y académicos para fortalecer la democracia”, organizado por la
Universidad Nacional de Lanús el 1º de agosto de 2017. En esa oportunidad se anunció el lanzamiento del
Programa “Agenda compartida”. El seminario fue auspiciado por la Internacional Organization for
Cooperation in Evaluation (IOCE), la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización en América
Latina y el Caribe (ReLAC), la Red Internacional de Evaluación, la Red Argentina de Evaluación
(EvaluAR); la Sociedad Española de Evaluación, el Centro para el Aprendizaje en Evaluación y
Resultados de América Latina y el Caribe (CLEAR) , el Institut Català d’Avaluació de Polítiques
Públiques (IVALUA), el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación de México (INEE), el
Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará de Brasil, la
Federación de Docentes de las Universidades (FEDUN), la Asociación de Docentes Investigadores de la
UNLa (ADUNLa), las Universidades Nacionales de Avellaneda, Entre Ríos, Tierra del Fuego, San Juan y
Arturo Jauretche, la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET) y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Argentina).
551 Programa Agenda Compartida: Evaluación de Políticas Públicas para Fortalecer la Democracia.
www.agendacompartida.com.ar
1461
académica. Los puentes permiten que el conocimiento propio de la comunidad
(experiencia, saber práctico, cultura, valores), sea formalizado, sistematizado y
reconfigurado por la universidad y devuelta en productos (formación de profesionales y
académicos, más nuevos conocimientos) (Neirotti, 2013) . En este marco se produce la
vinculación tecnológica y la asistencia técnica.
Desde Agenda Compartida se busca generar una relación sinérgica entre formación,
investigación y asistencia técnica. A medida que se produce la asistencia técnica –
producción de conocimiento aplicado y capacitación a distintas organizaciones en materia
de evaluación para su fortalecimiento institucional— se cuenta con material para la
investigación, dado que de cada experiencia concreta se genera una serie de interrogantes
en virtud de nuevos problemas que reclaman solución, lo cual motiva más investigaciones.
Se trata, ya no investigar sobre los textos, sino investigar sobre problemas de la realidad
(Jaramillo, 2006). Consecuentemente, los nuevos conocimientos adquiridos son volcados
en las aulas y talleres para la formación de futuros evaluadores y analistas de políticas
públicas.
En el marco del programa mencionado, se están desarrollando tareas de investigación
diagnóstica –de tipo descriptivo— sobre las condiciones de la evaluación en la Argentina y
América Latina. Otros trabajos tienen que ver con la relación entre la academia o la
producción de conocimiento y su utilización para la toma de decisiones en políticas
públicas (tanto en el mundo gubernamental como de la sociedad civil). En tercer lugar, se
están llevando a cabo investigaciones orientadas a explorar las condiciones para el
desarrollo de un nuevo paradigma de evaluación.
Nos moviliza la inquietud de que nuestros gobiernos estén al servicio de la grandeza de
nuestras naciones y que respondan a las necesidades de la población. Buscamos contribuir
al desarrollo de una democracia real y no solamente formal, con mayor igualdad y justicia
social, que sea campo propicio para la mejora de la calidad de vida de nuestra población.
De allí que pensamos que la evaluación de políticas no puede estar limitada al
conocimiento de unos pocos técnicos y tomadores de decisiones, sino que debe extenderse
a fin de brindar mayor transparencia y participación ciudadana a las políticas públicas.

Hacia un nuevo paradigma de evaluación: superar los enfoques tecnocráticos

Hablar de un nuevo paradigma no implica crearlo sino estar en la búsqueda del mismo.
Sólo de la práctica de la evaluación, con la participación amplia de actores diversos puede
surgir un paradigma diferente que demuestre ser útil a los desafíos de nuestra época. Un
paradigma de evaluación se elabora realmente con quienes hacen la evaluación, que no son
sólo los evaluadores y los técnicos, sino que son también –o deberían ser— aquellos sujetos
que están transformando la realidad, que están participando en el desarrollo de las políticas
públicas.
Por lo tanto lo nuestro se trata de un humilde aporte, señalando lo que entendemos que ha
llegado a un límite y preguntándonos qué caminos nuevos deberíamos explorar. En esa

1462
línea presentamos una serie de inquietudes a los efectos de que vayamos encontrando
senderos entre todos para que generemos una nueva forma de hacer evaluación.
Nos planteamos que es necesario superar todo enfoque tecnocrático en materia de
evaluación sin dejar de reconocer los aportes que se han hecho. Bajo el amparo del
“Consenso de Washington” se organizaron dependencias evaluativas y se llevaron a cabo
prácticas en América Latina que tuvieron características muy similares en distintos países.
Junto con los fondos de inversión social que se desarrollaron para paliar la crisis del ajuste
se pusieron en marcha programas o sistemas de evaluación social a los efectos de dotar de
mayor racionalidad a las políticas sociales. Se implementaron organismos de evaluación de
la educación, la salud, el trabajo, etc. Todos ellos de gran similitud y destinados a evaluar
“modelos” de intervención también equivalentes y replicables. Llegaron de la mano de los
organismos internacionales y de la banca multilateral, que proveía créditos a módicas tasas
pero con altas condicionalidades. Lo que cabe reconocer de esta época es que se comenzó a
instalar la práctica de la evaluación (frente a la descentralización y desestatización era
necesario evaluar el buen funcionamiento de las funciones que se delegaban en instancias
inferiores de decisión) y que la misma dejó la simiente que luego se utilizó más
adecuadamente en función de las necesidades reales de los gobiernos y no de los
organismos internacionales.
Pero el enfoque tecnocrático supone que quienes están destinados a garantizar la
racionalidad y que saben de política pública son los técnicos. Identifican linealmente a las
políticas públicas como procesos de conversión de insumos en productos e impactos: 1)
recursos que son necesarios para llevar a cabo las actividades, 2) actividades de las cuales
surgen resultados o productos, 3) productos mediante los que se generan modificaciones en
un campo de intervención (impactos). Ellos pretenden ser garantes de la economía (gasto
mínimo para lograr un Estado mínimo) que rige la acción de gobierno. También son los que
dicen garantizar las relaciones óptimas entre los objetivos y los logros o impactos
(efectividad), entre los recursos y los productos (eficiencia), y entre la organización de las
actividades (a fin de ganar tiempo) y los productos (eficacia). De este modo es factible
encontrar modelos de política pública que pueden ser replicados en distintas latitudes, es
decir, modelos que adquieren validez universal.
Es necesario aclarar que no se niega la ventaja de analizar las políticas públicas como
procesos de conversión. El problema radica en pretender que eso sea todo o lo más
importante. El enfoque tecnocrático supone que por ese medio se arriba a la verdad y
ambiciona tener la visión validada por la ciencia a partir del método positivista empírico.
Pero en realidad detrás de esto hay una visión ideológica que se impone como a-valorativa.
Es decir, se trata de un enfoque en el que “pocos” son los que conocen cómo abordar la
realidad (los expertos, los investigadores, los que tienen el saber técnico) y sus juicios
evaluativos obedecen sólo a la supuesta evidencia que les provee objetivamente “la
realidad”. Son juicios válidos para cualquier espacio y en cualquier tiempo. Experimentos
que se pueden extrapolar desde cualquier lugar del mundo a otro lugar. Por esta razón, el
enfoque tecnocrático deviene autoritario. De allí que desde esta perspectiva se piense que
se pueden adoptar estándares uniformes para políticas públicas que se aplican en espacios y
tiempos totalmente diferentes.

1463
En realidad, cada una de las políticas públicas constituye un caso que no es posible de
igualar a las otras políticas públicas. Cada institución y cada política es un proceso de
experimentación constante; por lo tanto, las políticas públicas son hipótesis de intervención.
Estamos explorando de manera permanente y lo que se puede hacer una vez que se
adquiere un conocimiento evaluativo que arroja luz, no es replicar la experiencia sino
transferir los aprendizajes para que, mediatizados por realidades diferentes y haciendo
analogías, podamos hacer una trasposición de lo que hemos aprendido y ver en qué medida
puede resultar útil para las otras políticas públicas. En síntesis, cada política pública es una
hipótesis de intervención que debe ser probada y una realidad única e irrepetible, aunque de
ella podamos sacar mucho conocimiento que puede ser analógicamente transpuesto a otras
experiencias. He ahí la gran oportunidad de la evaluación. A la divinización de los
estándares se opone, desde nuestra perspectiva, la adopción de la complejidad en el análisis.
Cabe aclarar que pueden existir hipótesis de primer orden: son las de transformación o
cambio. Trátase de aquéllas que permiten comprobar que son adecuados o no los objetivos
planteados en el diseño (la visión, la realidad deseada: los cambios en el ser, en el conocer
y en el hacer) como así también los productos (bienes, servicios, capacidades, dispositivos,
relaciones, marcos institucionales, etc.) que permitirían alcanzar esos objetivos. Y por otra
parte, están las hipótesis de segundo orden, que son las de gestión (implementación)
referidas a las distintas formas de organizar los recursos, las actividades, los tiempos, la
comunicación y la coordinación. Las primeras coinciden con lo que Matus llama el
momento normativo y el estratégico de las políticas públicas, y las segundas con el
momento táctico operativo (Matus, 1987).

El conflicto en las políticas públicas

No hay un criterio único científicamente validado, sino que en realidad hay varios, cada
uno de los cuales sostiene su validez. No podemos pretender encontrar una síntesis
dialéctica al estilo hegeliano, sino más bien, como lo plantean Dussel (1974) y Scannone
(2009), de lo que podemos hablar es de la analéctica. Esto es, contraponer una posición
científica con otra, una posición ideológica con otra o una política con otra. En cualquiera
de los planos, no se trata de la pretensión de sintetizar sino de que la contraposición sea el
medio por el cual se pone a prueba cada una de las posiciones y permite mejorar su calidad.
Con la analéctica se tiende no a la síntesis totalizadora sino a la eminencia de las partes
respetando su particularidad. En este camino, algunas políticas (o formas de
implementarlas) desaparecen, otras se fortalecen, a veces hay varias que siguen
permaneciendo552.
La política es armonía y conflicto. Acuerdos y oposición. Cooperación y enfrentamientos.
Consenso y disenso. En algunos casos, la vida de las políticas públicas es efímera. En otros,
largos procesos de estabilidad generan políticas llamadas de Estado, arquitecturas estables
de toma de decisión con sentidos persistentes. Pero nunca existe un consentimiento que

552 El método analéctico –según Dussel (1974)— es el pasaje al justo crecimiento de la totalidad desde
el otro y para “servir-le” al otro creativamente.
1464
abarque al conjunto; siempre reina la contraposición entre modelos y propuestas, aunque
haya mayorías y minorías (por otra parte, siempre cambiantes). La política es conflicto, el
cual no debe ser visto necesariamente como un elemento negativo sino como una
oportunidad para la mejora siempre que las partes en tensión se visualicen como
adversarios y no como enemigos. Para esto, es menester construir mecanismos
democráticos en virtud de los cuales los oponentes “juegan” según reglas institucionales
respetadas por todos, es decir, sobre la base de un consenso conflictual. Mouffe (2013)
llama a esto democracia radical y plural, en la cual el conflicto no toma la forma de
antagonismo (lucha entre enemigos) sino de agonismo (lucha entre adversarios).
La perspectiva tecnocrática de la evaluación no asume el conflicto en el desarrollo de las
políticas públicas sino que trabaja sobre el presupuesto liberal de la estabilidad y la armonía
(todo aquello que no encaja bien pasa a ser “disfuncional”). Se trabaja sobre la base de la
permanencia de supuestas instituciones armónicas y un libre mercado autoregulado. De allí
que se plantee poco o nada de la dimensión “política” de las políticas públicas
(precisamente, el juego del poder donde distintos actores pugnan para darle a las políticas
un sentido u otro) y se las reduce a cuestiones administrativas.
Debemos tener en cuenta que están presente una gran multiplicidad de actores que
intervienen en el desarrollo de las políticas públicas y que van tomando posiciones a lo
largo de la vida de las mismas. Se generan debates, alianzas y oposiciones en el momento
de percibir los problemas públicos, de darle visibilidad como para ubicarlos en la agenda
pública y de bogar por su inclusión en la agenda gubernamental. Estos movimientos
continúan cuando se buscan las distintas alternativas de solución y más aún en el momento
de decidir cuál de ellas es adoptada. Más aún, no finaliza la contienda cuando llega la hora
de implementar políticas, sino que pasa a expresarse por otros medios, facilitando u
obstaculizando la gestión operativa. Y finalmente, es de suponer que cuando se evalúan las
políticas, las tensiones entre varios actores (o bloques de actores) se hacen presente a través
de diferentes juicios de valor.
Estos actores tienen, además de sus valores, sus intereses, sus representaciones (formas de
ver la realidad), su relato (explicaciones de por qué las políticas públicas funcionan de una
manera determinada), sus recursos variados (de conocimiento, de capital, de relación social
y de tipo simbólico) con los cuales facilitan u obstaculizan el proceso de toma de decisiones
y de implementación de políticas. A partir de allí, actúan, se mueven para darle a la política
pública un sentido u otro.
Cada política pública es en realidad un campo de juego, un campo de lucha por el poder.
Tal como lo plantean Bourdieu (1995) y Matus (2007) la lucha se da primero por ganar
posiciones dentro de un marco establecido de reglas del juego, pero también la puja puede
excederlo y hay momentos en los que incluso están en disputa las mismas reglas. Por lo
tanto, nunca desde la evaluación se podría ignorar esta realidad; en nuestros análisis
debemos contemplar a las políticas no sólo como hipótesis de intervención sino también
como campos de juego. Es decir, visualizar en las hipótesis la conducta, los antecedentes y
los propósitos de los diferentes actores, incluyendo los recursos con los que juegan.

1465
La atención hacia los actores, además de ser requisito para hacer análisis evaluativo
realista, es condición para la comunicación de los conocimientos que se producen en la
evaluación y para promover su participación en la generación de los mismos. El
conocimiento en manos de los distintos actores involucrados, ya sea involucrados de
manera directa (participan en el proceso de conversión como agentes del programa o
política, proveedores o destinatarios) o de manera indirecta (no participan en el proceso de
conversión pero están concernidos de algún modo) es el principal recurso de la
transformación. De este modo, la evaluación (en cuanto práctica) deviene más democrática
y a su vez se transforma en un instrumento de construcción de la democracia que está en
permanente crecimiento.
Si el conocimiento es co-producido con los actores implica una mejor perspectiva para su
utilización y previa apropiación por parte de ellos, a la vez que contiene componentes más
potentes de validación (puesto que se ha puesto a prueba en el proceso de co-producción, si
es posible, desde las actividades tempranas de la evaluación). De este modo deja de
presentarse como verdad revelada a la manera de los temibles informes finales y pasa a ser
una fuente amigable de aprendizajes. Adicionalmente, es un facilitador de la comunicación
interna y externa de los equipos de gestión, promoviendo la “responsabilización” (haciendo
que cada cual comprenda mejor su rol y el de los demás integrantes del equipo, adjudicando
responsabilidades hacia el futuro). Por último, por este medio la evaluación pasa a ser un
valioso recurso para dotar de transparencia a las políticas públicas y para someterlas al
juicio valorativo de la ciudadanía.

La producción de conocimiento desde una perspectiva democrática

La producción de conocimiento que surge de la evaluación es un conocimiento
diversificado, que tiene múltiples elementos. Es diversificado por su origen, porque si nos
planteamos una perspectiva democrática, tenemos que tener en cuenta que debemos
auscultar una gran cantidad de voces, y dentro de ellas, empoderar a los más débiles. Por lo
tanto, tenemos que prestar atención a los flujos constantes de comunicación entre los
evaluadores y los destinatarios de este conocimiento, de ser posible –como se señala más
arriba— co-productores de este conocimiento. A la presencia de las distintas voces se
agrega la necesidad de tomar en cuenta las distintas perspectivas teóricas y metodológicas.
Se ha hablado del riesgo de trabajar con datos y metodologías para su recolección y
procesamiento haciendo caso omiso de la teoría (Martínez Mediano, 1998) pero también se
ha llamado la atención sobre la elección de una sola aproximación teórica cuando los temas
en discusión, en función de su complejidad, suelen requerir la contrastación de distintas
perspectivas. Igualmente los aportes suelen ser limitados cuando se recurre a una sola
orientación metodológica (mayormente la cuantitativa) (Stake, 2006).
Aparte de tomar en cuenta a todos los actores intervinientes y recurrir a distintas
perspectivas teóricas y metodológicas, es menester trabajar para generar mejores
condiciones de comunicación y negociación entre ellos, o de contrastación fundamentada
de propuestas cuando hay distintos bandos.

1466
Evaluar (adjudicar el mérito, valor o importancia a algo, a alguien o a los procesos de
decisión y acción que son las políticas públicas) implica indagar sobre la trama de
relaciones entre actores, instituciones o grupos, y prestar atención a distintas perspectivas
de análisis. Para esto es necesario demarcar los límites (vemos esto o lo otro y lo demás
queda fuera de nuestra atención). Llevar a cabo esta delimitación supone la existencia de
una configuración de poder que condiciona a la vez que también genera efectos
condicionantes en la dimensión del poder (Williams, 2017)
La evaluación no se limita a una tarea de diseño y aplicación del mismo a la manera de una
investigación académica. Supone pasos previos de identificación de actores y negociación
con ellos (o quienes los representan) para esbozar y delimitar la tarea. Además existe un
arduo trabajo de consulta, validación del conocimiento y transferencia del mismo. Si bien
se han desarrollado muchas tecnologías y metodologías de investigación para la producción
del conocimiento, no ha ocurrido lo mismo para facilitar la interacción con los destinatarios
de la investigación evaluativa, sean estos políticos, gobernantes, tomadores de decisiones o
la ciudadanía a través de organizaciones y movimientos de la comunidad. No sólo se trata
de la interacción entre los evaluadores y los actores involucrados en la política pública, sino
también entre éstos. A tal fin es menester desarrollar condiciones y capacidades de
negociación, para lo cual los evaluadores pasan a ser facilitadores del diálogo, es decir,
mediadores (Guba y Lincoln, 1989).
La población interpela al Estado, lucha, forcejea si es necesario, demanda mayor
participación para poder tener control e incidencia sobre las políticas públicas. Requiere
asimismo el acceso al conocimiento evaluativo que arroja luz sobre las zonas opacas de la
política. Creemos que es importante pensar en el desarrollo cada vez más acabado y
profundo de las metodologías de la comunicación (precisamente en esta época en la que
estamos viviendo en el mundo de la comunicación). La comunicación no es una obligación
con la que se cumple al final, luego de haber realizado el análisis de los datos. Es
conveniente comenzar con ella desde el momento inicial en el que se hace el planteamiento
de la evaluación y proseguir a lo largo de todo el proceso evaluativo. Es bueno recordar que
los actores diversos le dan significados e importancia diferente a los contenidos de la
evaluación, razón por la cual se requiere construir vasos comunicantes a través de los
cuales se brinde información diferenciada, ajustada al interés de dichos actores.
Y aparte de esto, hay que contar con capacidades pedagógicas para que esta interacción
entre los distintos actores con los evaluadores garantice la apropiación de los conocimientos
producidos, transformados en aprendizajes sobre la práctica. De este modo se garantiza que
el conocimiento que se está produciendo va a ser realmente usado. Si el conocimiento no es
útil la evaluación es estéril (Patton, 2008), y para que el conocimiento sea apropiado y
usado es necesario que los evaluadores desarrollen capacidades pedagógicas. Teniendo en
cuenta que habrá mayor apropiación mientras haya mayor comprensión, y que ésta también
está asociada a la co-producción del conocimiento, es necesario señalar que es crucial
trabajar en pos del desarrollo de la inteligencia de las organizaciones: la generación de
capacidades de pensamiento colectivo sobre la política pública que le concierne, el impulso
del hábito reflexivo y la existencia de una cultura evaluativa (naturalización del ejercicio de
evaluar).

1467
He aquí la complejidad del quehacer evaluativo: los evaluadores, además de ser
investigadores, planificadores y gestores de los procesos de evaluaciones, deben contar con
capacidades comunicativas, de negociación y pedagógicas. Pero esto no es todo: la
capacidad política no puede estar ausente. El evaluador no podría decir “yo en política no
me meto”, como tampoco podría pretender ser valorativamente neutro. No se trata de que
se transforme en un militante partidario, sino que comprenda lo que es la contienda del
poder y sepa trabajar en medio de esa lucha. La política tiene dos fases: la agónica y la
arquitectónica, tal como tempranamente lo enuncia Aristóteles. La primera está relacionada
con la acumulación de fuerza para decidir qué problemas tratar, qué alternativas de solución
elegir y cómo implementar la política. La segunda refiere al diseño de la política, el
desarrollo de capacidades para implementarla y la ejecución misma. Una trata sobre la
acumulación de fuerzas para la contienda en la que se le imprime el sentido deseado a la
política según valores e intereses de quienes la promueven y ejecutan. La otra apunta a la
obra misma de la política. No son etapas sino fases o dimensiones que coexisten.

La evaluación desde la perspectiva de derechos

Se ha transitado un largo y provechoso camino desde aquella época del Estado de Bienestar
donde se desarrollaron grandes fuentes de información como los centros productores de
estadísticas educativas, vitales y económicas, o como los censos de población y vivienda.
Son verdaderas usinas de información que permiten a los planificadores tener un buen
panorama para mirar hacia el futuro y también para hacer el seguimiento de las políticas.
En esta etapa se consideraba que la tarea central era la del planificador y que luego se debía
ejecutar lo que ya se había diseñado (era la época de los planes maestros con desagregación
minuciosa de las actividades a realizar). La evaluación estaba ceñida a la elaboración de
diagnósticos y al seguimiento de los procesos.
Luego, en los noventa, de la mano del neoliberalismo y del Consenso de Washington, y en
el marco de procesos de descentralización y desestatización, se consideró necesario saber
qué resultados tenían las políticas públicas en aquellos ámbitos de delegación y se avanzó –
en la línea de la nueva gestión pública— hacia la evaluación por resultados. El planteo era
de este tipo: “se delegan potestades (cabe aclarar que no necesariamente recursos, porque
en gran parte de los casos no fue así) y luego se controla la calidad de la gestión, es decir,
se comprueba si el espacio al que se le delegó la política ha sido exitoso o ha fracasado”
(Neirotti, 2012). Esta práctica se llevaba a cabo –y sigue en pie en nuestros días—
generalmente con estándares uniformes o con una débil diversificación. De manera que
teníamos que comparar si era exitosa la política educativa en la Ciudad de Buenos Aires y
en la Provincia de Jujuy casi con los mismos estándares; en una universidad tradicional con
un gran desarrollo o en una universidad nueva del conurbano bonaerense donde los
estudiantes son universitarios de primera generación en un porcentaje aproximado del 80%;
en una escuela del centro de cualquier ciudad o en una escuela marginal. No se duda que
los estándares pueden ser útiles pero son insuficientes y en gran cantidad de casos no sólo
distorsionan la realidad sino que también estigmatizan los espacios más humildes o los
espacios diferentes de aquéllos que se tuvieron en cuenta para diseñar dichos estándares.
Para evitar esto es menester complejizar el abordaje incorporando los factores diversos que
1468
influyen en el funcionamiento de un espacio de política pública (escuela, hospital, centro
de salud, centro comunitario, barrio, etc.), ya sean internos o de contexto.
Complejizar el diagnóstico y el análisis de la política supone –una vez más—establecer
límites (hacer recortes), lo cual es una tarea demasiado delicada para dejarla sólo en manos
de los técnicos. Además, ¿quién establece los objetivos en base a los cuales se medirán
resultados? Lo establece el cuerpo gobernante, por lo cual estamos lejos de contar con el
concurso de los diversos involucrados.
Asumamos que es un gran avance haber pasado de hacer diagnósticos y seguimientos de los
procesos a la estimación de los resultados, teniendo en cuenta las observaciones anteriores.
Pero estamos todavía muy lejos de saber si aquellos derechos que están cristalizados en
nuestras constituciones (o los que, aún sin tener estatus constitucional, emergen a través de
la movilización y son reconocidos por las mayorías como válidos) realmente se hacen
efectivos. Hay un trecho muy amplio entre conocer si se logró lo que se proponía hacer en
el diseño o la planificación de la política pública, y conocer si los derechos declamados se
hacen realidad. Evaluar desde la perspectiva de derechos significa ver qué nos falta para
que haya una realización plena de la igualdad, la justicia social y una mejor calidad de vida
para todos (Abramovich y Pautassi, 2010; Borja Segade, C., García Varela, P., Hidalgo y
Lorite, R., 2011)
Y los derechos se conquistan y defienden con organización. En determinado momento de
acumulación de poder, un líder, un presidente, un partido, puede generar una vuelta de
timón drástica e impulsar un proceso de crecimiento de los derechos de las personas y de
las comunidades. Pero finalmente, si las comunidades no están organizadas y movilizadas
para defenderlo, esto se pierde. Esto está ocurriendo en varios países de América Latina.
Volvemos al tema de la tensión entre dos modelos de sociedad en nuestra región, lo cual
condiciona las metas fijadas para las políticas públicas y más aún la discusión sobre los
derechos.
No es lo mismo hablar de derechos desde la perspectiva social, que hacerlo desde la
perspectiva individualista en la que todo se mide con la vara del mérito; no da igual
concebir a la educación como una derecho y un bien público y social que considerarla un
bien transable en el mercado; es diferente hablar de igualdad de oportunidades a poner el
acento en la igualdad de posiciones (o situaciones).
Para poder hablar de perspectiva de derechos y de contribución de la evaluación a la
democracia es necesario reunir al menos estas condiciones:
1) Llevar las metas del diseño o planificación de políticas hacia los derechos de la
comunidad. Esto no significa que no haya que señalar resultados esperados
intermedios, pero siempre estará presente la plenitud de derechos como meta
estratégica y la comparación entre lo que se ha alcanzado hasta la fecha y la brecha
que falta recorrer para lograr la efectivización de derechos. Esto tiene un correlato
en el plano político, que consiste en definir el recorrido necesario para pasar de una
democracia formal a una democracia real.
2) Los destinatarios de las políticas son concebidos como sujetos de derecho, y como
tales tienen su voz no limitada al acto formal del voto sino a un ejercicio más
1469
 dinámico de participación en el diseño de políticas y en la evaluación de las
mismas. Difícilmente los derechos puedan hacerse realidad si no son los propios
sujetos quienes los definen y defienden.
3) El conocimiento evaluativo debe ser apropiado por los sujetos (y antes,
coproducido) a fin de que devenga insumo para el fortalecimiento político, el
desarrollo de la deliberación pública, el control social de las funciones de gobierno
y la elaboración de propuestas alternativas cuando se lo considere conveniente.
4) La perspectiva de derechos supone que, además de evaluar para dotar de más
transparencia a las políticas, es menester desarrollar capacidades comunitarias para
el manejo de la información, el análisis y el ejercicio propositivo, sobre todo cuando
se trata de los sectores más postergados que marchan hacia su empoderamiento.

Desarrollo del relato y la construcción del sentido de las políticas públicas

Cada vez que se lucha por un derecho, se atacan intereses emparentados con el privilegio.
Para generar igualdad, donde hay una gran acumulación de capital apropiada
individualmente, resulta inevitable generar una transferencia hacia los sectores más
humildes de la sociedad. Para lograr que este derecho sea efectivo, es necesaria la
organización y la movilización de los sujetos (es decir, poner en práctica la fase agonal de
la política) y también la elaboración de propuestas y la puesta en marcha de experiencias
transformadoras (fase arquitectónica). Todo esto supone la capacidad para argumentar y
convencer, para dialogar y contraponer, para desarrollar el relato explicativo y propositivo.
En síntesis, para construir y dotar de fuerza el sentido que se le pretende imprimir a la
política pública.
Hoy en día estamos viendo cómo los medios de comunicación de masas tienen una
influencia exagerada sobre la producción de sentido de las políticas públicas. Una
influencia que va más allá de la fundamentación con datos y con hechos. Estamos en la
época llamada pos-fáctica o de la pos-verdad, donde lo importante es crear, inventar un
relato, armar una realidad ficticia y hacer creer que esta realidad es la que estamos viviendo
cotidianamente. De allí que, desde la evaluación, resulte conveniente aportar a la
construcción de sentido de las políticas públicas, generando conocimiento, develando la
realidad, desmantelando imágenes y discursos ficticios, empoderando a los sectores más
débiles para que produzcan su propio relato, haciendo emerger las voces que están
sumergidas. Se trata, sobre todo, de brindar argumentos para que la ciudadanía pueda
producir su propio texto y no comprar un texto hegemónico como si fuera la única
explicación y fundamento de la vida democrática.
En síntesis, no hay valores universales para interpretar la política y las políticas públicas,
por lo tanto no puede haber evaluación (valoración) universal. Necesariamente están
presentes distintas perspectivas y relatos explicativos de la realidad que no deben ser
acallados sino que se debe contribuir a que emerjan. En esa línea, la dotación de sentido a
las políticas es parte de la lucha por el poder.
Todo lo cual implica que, si nos proponemos profundizar la democracia dotándola de
mayor igualdad y justicia social, la evaluación debe contribuir facilitando y promoviendo el
1470
acceso equitativo al conocimiento sobre las políticas públicas, sus logros, sus carencias, sus
sentidos y sus desafíos.

REFERENCIAS
Abramovich, Víctor y Pautassi, Laura (comps) (2010), La medición de derechos en las
políticas sociales, Buenos Aires, Del Puerto.
Borja Segade, C., García Varela, P. e Hidalgo Lorite, R. (2011), El enfoque basado en
Derechos Humanos: Evaluación e Indicadores, Red en Derechos.
Bourdieu, P. y Wacquant, L. (1995), Respuestas por una antropología reflexiva, México,
Grijalbo.
Dussel, E. (1974), Método para una filosofía de la liberación. Superación analéctica de la
dialéctica hegeliana, Salamanca, Ediciones Sígueme.
Guba, Egon y Lincoln, Yvonna S. (1989), Fourth Generation Evaluation, Sage
Publications, Newbury Park, USA.
Jaramillo, A. (2006), La Universidad frente a los problemas nacionales. Remedios de
Escalada, Ediciones de la UNLa.
Kushner, Saville (2017), Evaluative Research Methods. Managing the Comoplexities of
Judgment in the Field, San Bernardino, CA, IAP.
Martínez Mediano, C. (1998), La teoría de evaluación de programas, Madrid, UNED.
Matus, C. (1987), Política, planificación y gobierno, Caracas, ILPES / Fundación Altadir.
Matus, C. (2007), Teoría del juego social, Remedios de Escalada, Ediciones de la UNLa.
Mouffe Chantal (2014), Agonística. Pensar el mundo políticamente, Buenos Aires, FCE.
Neirotti, N. (2015), “Hacia un nuevo paradigma en evaluación de políticas públicas”, en
Neirotti, N. (Coordinador), Brisson M.E. y Mattalini M. (Editores), La evaluación de las
políticas públicas: reflexiones y experiencias en el escenario de transformaciones del
Estado, Remedios de Escalada, Ediciones de la UNLa, pp. 13-30.
Neirotti, N. (2013), “Propuestas y desafíos en evaluación para un nuevo paradigma de
universidad” en Trujillo, C. M. y Hernández, D. G. (ed.) Monitoreo, Evaluación y Gestión
por Resultados (pp. 409-435), México DF, CIDE-Centro CLEAR para América Latina.
Neirotti, N. (2012), “Evaluation in Latin America: paradigms and practices”, en Kushner,
S. y Rotondo, E. (editors), Evaluation Voices from Latin America, New Directions for
Evaluation N° 134, Summer 2012.
Patton, Michael (2008), Utilization-Focused Evaluation, Thousand Oaks, Sage
Publications.
1471
Patton, Michael (2002), “A Vision of Evaluation that Strengthens Democracy”, en
Evaluation, Vol. 8 (1), pp. 125 – 139.
Scannone, J. C. (2009), La Filosofía de la Liberación: Historia, Características, Vigencia
actual, Teología y Vida, Vol. L., 59-73, Facultad de Teología – Universidad Católica.
Stake, Robert (2006), Evaluación comprensiva y evaluación basada en estándares,
Barcelona, GRAÓ.
Williams, Bob (2017), Uso de conceptos de sistemas en el diseño de una evaluación, Lima,
ECOSAD.

1472
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13
de septiembre de 2018.

Mesa redonda: “Estado y Administración Pública: problemas y desafíos actuales”.

FLACSO Argentina- Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social.

Los desafíos de la evaluación para el fortalecimiento de la democracia

Autor: Dr. Nerio Neirotti (UNLa – FLACSO)
Contacto: nneirotti@gmail.com

Resumen
En un clima de profundos debates expresados en múltiples luchas asociadas a la
efectivización de derechos en el marco de los procesos de desarrollo, la función evaluación
ha tenido un notorio crecimiento en la región latinoamericana durante los últimos años. Se
han desarrollado significativas experiencias de evaluación de políticas públicas y
reflexiones en torno a las mismas, como aportes al mejoramiento de la gestión estatal y la
transformación social. Esta ponencia gira en torno al siguiente interrogante: ¿en qué medida
estas prácticas evaluativas han contribuido al fortalecimiento de la democracia y cuáles son
los desafíos que se le presentan a la evaluación para que se cumpla con tal objetivo? Así,
ensayamos algunas notas características de un nuevo paradigma de evaluación en
construcción que promueva la participación de los actores, contribuya a la deliberación
pública y fomente capacidades de incidencia para la aplicación y efectivización de los
derechos de la población.

Área temática: 17
Mesa: "Estado y Administración Públicas: problemas y desafíos actuales"

1473
Los desafíos de la evaluación para el fortalecimiento de la democracia
Autor: Dr. Nerio Neirotti (UNLa – FLACSO)
En un clima de profundos debates expresados en múltiples luchas asociadas a la
efectivización de derechos en el marco de los procesos de desarrollo, la función evaluación
ha tenido un notorio crecimiento en la región latinoamericana durante los últimos años. Se
han desarrollado significativas experiencias de evaluación de políticas públicas y
reflexiones en torno a las mismas, como aportes al mejoramiento de la gestión estatal y la
transformación social. Esta ponencia gira en torno al siguiente interrogante: ¿en qué medida
estas prácticas evaluativas han contribuido al fortalecimiento de la democracia y cuáles son
los desafíos que se le presentan a la evaluación para que se cumpla con tal objetivo? Así,
ensayamos algunas notas características de un nuevo paradigma de evaluación en
construcción que promueva la participación de los actores, contribuya a la deliberación
pública y fomente capacidades de incidencia para la aplicación y efectivización de los
derechos de la población.
En la actualidad latinoamericana se presenta con fuerza la tensión entre dos modelos: Uno
que propugna un mayor protagonismo del Estado y su participación en la regulación de la
economía, que promueve la inversión social, la industrialización, el fomento del consumo
interno y el desarrollo de políticas públicas desde una perspectiva de derechos. Otro, que
impulsa mayor libertad de mercado y defensa de los intereses privados con un Estado que
actúa en consecuencia, que promueve la apertura de la economía y que considera a la salud,
la educación, el trabajo no como derechos sino como bienes transables en el mercado.
Perpectiva desde la cual se contempla lo que llama “gasto social” como elemento de
contención frente al ajuste.
En este escenario, resulta pertinente debatir acerca de los presupuestos teóricos y políticos
que se prefiguran en cada uno de estos modelos y reflexionar sobre las capacidades
profesionales y de gestión necesarias para dar respuestas a las exigencias actuales.
Entendemos que la evaluación también está atravesada por esta tensión. Por un lado,
encontramos una perspectiva asociada a la fiscalización, el control y los resultados que
pone énfasis en el cumplimiento de determinados objetivos y el comportamiento de
variables según lo previsto. Por el otro, parece esbozarse un nuevo paradigma de
evaluación que la comprende como una disciplina, una actividad y un proceso a través del
cual se puede fortalecer la deliberación pública, la vinculación entre la técnica y la política
y el conocimiento sobre el nivel y los modos de efectivización de los derechos a partir de la
implementación de políticas públicas553.
Según esta perspectiva, la producción de conocimientos evaluativos está íntimamente
relacionada con los procesos de toma de decisiones en la gestión pública: en la
identificación de los problemas cuyos efectos se pretende mitigar, en la formulación de las
alternativas de intervención, en el marco de la implementación de una política y a la hora

553 En mi artículo (2015) “Hacia un nuevo paradigma de evaluación”, planteo algunas notas o
características que ha de tener un paradigma emergente de evaluación. Ante el cambio de orientación de
las políticas en América Latina, con esta ponencia se continúa reflexionando sobre la configuración de un
nuevo paradigma sabiendo que existe una tensión entre dos modelos de sociedad.
1474
de revisar los resultados, los logros y los obstáculos en la detección de las brechas entre los
derechos humanos y sociales con estatus constitucional y las limitaciones existentes en la
realidad.
Por ello, es oportuno preguntarnos en qué paradigma de evaluación queremos construir en
América Latina reconociendo la tensión entre los dos modelos de sociedad mencionados. El
propósito de este documento es plantear una serie de inquietudes que surgen del diálogo
entre la academia y la política y que aportan a la construcción de una nueva forma de hacer
evaluación.
Cabe aclarar que el presente trabajo ha sido elaborado en el marco del Programa Agenda
Compartida554, radicado en la Universidad Nacional de Lanús, lo cual justifica una breve
explicación del mismo.

Agenda Compartida: relación sinérgica de la investigación, formación y

cooperación555
La UNLa es una universidad que se define comprometida con la comunidad, es decir, la
producción de conocimiento surge de las necesidades (demanda) de la comunidad y va
dirigida hacia ella, ya sea en el plano de la formación de profesionales como en las
actividades de investigación en orden a los problemas que la misma comunidad presenta
como propios. Tanto la formación como la investigación se organizan sobre la base de
campos problemáticos y no en función de disciplinas. La organización de la oferta
educativa y de las actividades de investigación y vinculación tecnológica es
transdisciplinar, evitando de este modo caer en la trampa de los compartimentos estancos
entre disciplinas y sectores (Matus, 2007).
Además de a función académica y de investigación tenemos una tercera función que es la
de cooperación, a partir de la cual se entabla el nexo con la comunidad. La tarea de
cooperación es la de construir puentes entre la comunidad externa y la comunidad

554 Este trabajo recoge conceptos que expuse en el Seminario Internacional “Evaluación y toma de
decisiones. Diálogos entre políticos y académicos para fortalecer la democracia”, organizado por la
Universidad Nacional de Lanús el 1º de agosto de 2017. En esa oportunidad se anunció el lanzamiento del
Programa “Agenda compartida”. El seminario fue auspiciado por la Internacional Organization for
Cooperation in Evaluation (IOCE), la Red de Seguimiento, Evaluación y Sistematización en América
Latina y el Caribe (ReLAC), la Red Internacional de Evaluación, la Red Argentina de Evaluación
(EvaluAR); la Sociedad Española de Evaluación, el Centro para el Aprendizaje en Evaluación y
Resultados de América Latina y el Caribe (CLEAR) , el Institut Català d’Avaluació de Polítiques
Públiques (IVALUA), el Instituto Nacional para la Evaluación de la Educación de México (INEE), el
Mestrado Profissional em Avaliação de Políticas Públicas da Universidade Federal do Ceará de Brasil, la
Federación de Docentes de las Universidades (FEDUN), la Asociación de Docentes Investigadores de la
UNLa (ADUNLa), las Universidades Nacionales de Avellaneda, Entre Ríos, Tierra del Fuego, San Juan y
Arturo Jauretche, la Universidad Metropolitana para la Educación y el Trabajo (UMET) y la Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO Argentina).
555 Programa Agenda Compartida: Evaluación de Políticas Públicas para Fortalecer la Democracia.
www.agendacompartida.com.ar
1475
académica. Los puentes permiten que el conocimiento propio de la comunidad
(experiencia, saber práctico, cultura, valores), sea formalizado, sistematizado y
reconfigurado por la universidad y devuelta en productos (formación de profesionales y
académicos, más nuevos conocimientos) (Neirotti, 2013) . En este marco se produce la
vinculación tecnológica y la asistencia técnica.
Desde Agenda Compartida se busca generar una relación sinérgica entre formación,
investigación y asistencia técnica. A medida que se produce la asistencia técnica –
producción de conocimiento aplicado y capacitación a distintas organizaciones en materia
de evaluación para su fortalecimiento institucional— se cuenta con material para la
investigación, dado que de cada experiencia concreta se genera una serie de interrogantes
en virtud de nuevos problemas que reclaman solución, lo cual motiva más investigaciones.
Se trata, ya no investigar sobre los textos, sino investigar sobre problemas de la realidad
(Jaramillo, 2006). Consecuentemente, los nuevos conocimientos adquiridos son volcados
en las aulas y talleres para la formación de futuros evaluadores y analistas de políticas
públicas.
En el marco del programa mencionado, se están desarrollando tareas de investigación
diagnóstica –de tipo descriptivo— sobre las condiciones de la evaluación en la Argentina y
América Latina. Otros trabajos tienen que ver con la relación entre la academia o la
producción de conocimiento y su utilización para la toma de decisiones en políticas
públicas (tanto en el mundo gubernamental como de la sociedad civil). En tercer lugar, se
están llevando a cabo investigaciones orientadas a explorar las condiciones para el
desarrollo de un nuevo paradigma de evaluación.
Nos moviliza la inquietud de que nuestros gobiernos estén al servicio de la grandeza de
nuestras naciones y que respondan a las necesidades de la población. Buscamos contribuir
al desarrollo de una democracia real y no solamente formal, con mayor igualdad y justicia
social, que sea campo propicio para la mejora de la calidad de vida de nuestra población.
De allí que pensamos que la evaluación de políticas no puede estar limitada al
conocimiento de unos pocos técnicos y tomadores de decisiones, sino que debe extenderse
a fin de brindar mayor transparencia y participación ciudadana a las políticas públicas.

Hacia un nuevo paradigma de evaluación: superar los enfoques tecnocráticos

Hablar de un nuevo paradigma no implica crearlo sino estar en la búsqueda del mismo.
Sólo de la práctica de la evaluación, con la participación amplia de actores diversos puede
surgir un paradigma diferente que demuestre ser útil a los desafíos de nuestra época. Un
paradigma de evaluación se elabora realmente con quienes hacen la evaluación, que no son
sólo los evaluadores y los técnicos, sino que son también –o deberían ser— aquellos sujetos
que están transformando la realidad, que están participando en el desarrollo de las políticas
públicas.
Por lo tanto lo nuestro se trata de un humilde aporte, señalando lo que entendemos que ha
llegado a un límite y preguntándonos qué caminos nuevos deberíamos explorar. En esa

1476
línea presentamos una serie de inquietudes a los efectos de que vayamos encontrando
senderos entre todos para que generemos una nueva forma de hacer evaluación.
Nos planteamos que es necesario superar todo enfoque tecnocrático en materia de
evaluación sin dejar de reconocer los aportes que se han hecho. Bajo el amparo del
“Consenso de Washington” se organizaron dependencias evaluativas y se llevaron a cabo
prácticas en América Latina que tuvieron características muy similares en distintos países.
Junto con los fondos de inversión social que se desarrollaron para paliar la crisis del ajuste
se pusieron en marcha programas o sistemas de evaluación social a los efectos de dotar de
mayor racionalidad a las políticas sociales. Se implementaron organismos de evaluación de
la educación, la salud, el trabajo, etc. Todos ellos de gran similitud y destinados a evaluar
“modelos” de intervención también equivalentes y replicables. Llegaron de la mano de los
organismos internacionales y de la banca multilateral, que proveía créditos a módicas tasas
pero con altas condicionalidades. Lo que cabe reconocer de esta época es que se comenzó a
instalar la práctica de la evaluación (frente a la descentralización y desestatización era
necesario evaluar el buen funcionamiento de las funciones que se delegaban en instancias
inferiores de decisión) y que la misma dejó la simiente que luego se utilizó más
adecuadamente en función de las necesidades reales de los gobiernos y no de los
organismos internacionales.
Pero el enfoque tecnocrático supone que quienes están destinados a garantizar la
racionalidad y que saben de política pública son los técnicos. Identifican linealmente a las
políticas públicas como procesos de conversión de insumos en productos e impactos: 1)
recursos que son necesarios para llevar a cabo las actividades, 2) actividades de las cuales
surgen resultados o productos, 3) productos mediante los que se generan modificaciones en
un campo de intervención (impactos). Ellos pretenden ser garantes de la economía (gasto
mínimo para lograr un Estado mínimo) que rige la acción de gobierno. También son los que
dicen garantizar las relaciones óptimas entre los objetivos y los logros o impactos
(efectividad), entre los recursos y los productos (eficiencia), y entre la organización de las
actividades (a fin de ganar tiempo) y los productos (eficacia). De este modo es factible
encontrar modelos de política pública que pueden ser replicados en distintas latitudes, es
decir, modelos que adquieren validez universal.
Es necesario aclarar que no se niega la ventaja de analizar las políticas públicas como
procesos de conversión. El problema radica en pretender que eso sea todo o lo más
importante. El enfoque tecnocrático supone que por ese medio se arriba a la verdad y
ambiciona tener la visión validada por la ciencia a partir del método positivista empírico.
Pero en realidad detrás de esto hay una visión ideológica que se impone como a-valorativa.
Es decir, se trata de un enfoque en el que “pocos” son los que conocen cómo abordar la
realidad (los expertos, los investigadores, los que tienen el saber técnico) y sus juicios
evaluativos obedecen sólo a la supuesta evidencia que les provee objetivamente “la
realidad”. Son juicios válidos para cualquier espacio y en cualquier tiempo. Experimentos
que se pueden extrapolar desde cualquier lugar del mundo a otro lugar. Por esta razón, el
enfoque tecnocrático deviene autoritario. De allí que desde esta perspectiva se piense que
se pueden adoptar estándares uniformes para políticas públicas que se aplican en espacios y
tiempos totalmente diferentes.

1477
En realidad, cada una de las políticas públicas constituye un caso que no es posible de
igualar a las otras políticas públicas. Cada institución y cada política es un proceso de
experimentación constante; por lo tanto, las políticas públicas son hipótesis de intervención.
Estamos explorando de manera permanente y lo que se puede hacer una vez que se
adquiere un conocimiento evaluativo que arroja luz, no es replicar la experiencia sino
transferir los aprendizajes para que, mediatizados por realidades diferentes y haciendo
analogías, podamos hacer una trasposición de lo que hemos aprendido y ver en qué medida
puede resultar útil para las otras políticas públicas. En síntesis, cada política pública es una
hipótesis de intervención que debe ser probada y una realidad única e irrepetible, aunque de
ella podamos sacar mucho conocimiento que puede ser analógicamente transpuesto a otras
experiencias. He ahí la gran oportunidad de la evaluación. A la divinización de los
estándares se opone, desde nuestra perspectiva, la adopción de la complejidad en el análisis.
Cabe aclarar que pueden existir hipótesis de primer orden: son las de transformación o
cambio. Trátase de aquéllas que permiten comprobar que son adecuados o no los objetivos
planteados en el diseño (la visión, la realidad deseada: los cambios en el ser, en el conocer
y en el hacer) como así también los productos (bienes, servicios, capacidades, dispositivos,
relaciones, marcos institucionales, etc.) que permitirían alcanzar esos objetivos. Y por otra
parte, están las hipótesis de segundo orden, que son las de gestión (implementación)
referidas a las distintas formas de organizar los recursos, las actividades, los tiempos, la
comunicación y la coordinación. Las primeras coinciden con lo que Matus llama el
momento normativo y el estratégico de las políticas públicas, y las segundas con el
momento táctico operativo (Matus, 1987).

El conflicto en las políticas públicas

No hay un criterio único científicamente validado, sino que en realidad hay varios, cada
uno de los cuales sostiene su validez. No podemos pretender encontrar una síntesis
dialéctica al estilo hegeliano, sino más bien, como lo plantean Dussel (1974) y Scannone
(2009), de lo que podemos hablar es de la analéctica. Esto es, contraponer una posición
científica con otra, una posición ideológica con otra o una política con otra. En cualquiera
de los planos, no se trata de la pretensión de sintetizar sino de que la contraposición sea el
medio por el cual se pone a prueba cada una de las posiciones y permite mejorar su calidad.
Con la analéctica se tiende no a la síntesis totalizadora sino a la eminencia de las partes
respetando su particularidad. En este camino, algunas políticas (o formas de
implementarlas) desaparecen, otras se fortalecen, a veces hay varias que siguen
permaneciendo556.
La política es armonía y conflicto. Acuerdos y oposición. Cooperación y enfrentamientos.
Consenso y disenso. En algunos casos, la vida de las políticas públicas es efímera. En otros,
largos procesos de estabilidad generan políticas llamadas de Estado, arquitecturas estables
de toma de decisión con sentidos persistentes. Pero nunca existe un consentimiento que

556 El método analéctico –según Dussel (1974)— es el pasaje al justo crecimiento de la totalidad desde
el otro y para “servir-le” al otro creativamente.
1478
abarque al conjunto; siempre reina la contraposición entre modelos y propuestas, aunque
haya mayorías y minorías (por otra parte, siempre cambiantes). La política es conflicto, el
cual no debe ser visto necesariamente como un elemento negativo sino como una
oportunidad para la mejora siempre que las partes en tensión se visualicen como
adversarios y no como enemigos. Para esto, es menester construir mecanismos
democráticos en virtud de los cuales los oponentes “juegan” según reglas institucionales
respetadas por todos, es decir, sobre la base de un consenso conflictual. Mouffe (2013)
llama a esto democracia radical y plural, en la cual el conflicto no toma la forma de
antagonismo (lucha entre enemigos) sino de agonismo (lucha entre adversarios).
La perspectiva tecnocrática de la evaluación no asume el conflicto en el desarrollo de las
políticas públicas sino que trabaja sobre el presupuesto liberal de la estabilidad y la armonía
(todo aquello que no encaja bien pasa a ser “disfuncional”). Se trabaja sobre la base de la
permanencia de supuestas instituciones armónicas y un libre mercado autoregulado. De allí
que se plantee poco o nada de la dimensión “política” de las políticas públicas
(precisamente, el juego del poder donde distintos actores pugnan para darle a las políticas
un sentido u otro) y se las reduce a cuestiones administrativas.
Debemos tener en cuenta que están presente una gran multiplicidad de actores que
intervienen en el desarrollo de las políticas públicas y que van tomando posiciones a lo
largo de la vida de las mismas. Se generan debates, alianzas y oposiciones en el momento
de percibir los problemas públicos, de darle visibilidad como para ubicarlos en la agenda
pública y de bogar por su inclusión en la agenda gubernamental. Estos movimientos
continúan cuando se buscan las distintas alternativas de solución y más aún en el momento
de decidir cuál de ellas es adoptada. Más aún, no finaliza la contienda cuando llega la hora
de implementar políticas, sino que pasa a expresarse por otros medios, facilitando u
obstaculizando la gestión operativa. Y finalmente, es de suponer que cuando se evalúan las
políticas, las tensiones entre varios actores (o bloques de actores) se hacen presente a través
de diferentes juicios de valor.
Estos actores tienen, además de sus valores, sus intereses, sus representaciones (formas de
ver la realidad), su relato (explicaciones de por qué las políticas públicas funcionan de una
manera determinada), sus recursos variados (de conocimiento, de capital, de relación social
y de tipo simbólico) con los cuales facilitan u obstaculizan el proceso de toma de decisiones
y de implementación de políticas. A partir de allí, actúan, se mueven para darle a la política
pública un sentido u otro.
Cada política pública es en realidad un campo de juego, un campo de lucha por el poder.
Tal como lo plantean Bourdieu (1995) y Matus (2007) la lucha se da primero por ganar
posiciones dentro de un marco establecido de reglas del juego, pero también la puja puede
excederlo y hay momentos en los que incluso están en disputa las mismas reglas. Por lo
tanto, nunca desde la evaluación se podría ignorar esta realidad; en nuestros análisis
debemos contemplar a las políticas no sólo como hipótesis de intervención sino también
como campos de juego. Es decir, visualizar en las hipótesis la conducta, los antecedentes y
los propósitos de los diferentes actores, incluyendo los recursos con los que juegan.

1479
La atención hacia los actores, además de ser requisito para hacer análisis evaluativo
realista, es condición para la comunicación de los conocimientos que se producen en la
evaluación y para promover su participación en la generación de los mismos. El
conocimiento en manos de los distintos actores involucrados, ya sea involucrados de
manera directa (participan en el proceso de conversión como agentes del programa o
política, proveedores o destinatarios) o de manera indirecta (no participan en el proceso de
conversión pero están concernidos de algún modo) es el principal recurso de la
transformación. De este modo, la evaluación (en cuanto práctica) deviene más democrática
y a su vez se transforma en un instrumento de construcción de la democracia que está en
permanente crecimiento.
Si el conocimiento es co-producido con los actores implica una mejor perspectiva para su
utilización y previa apropiación por parte de ellos, a la vez que contiene componentes más
potentes de validación (puesto que se ha puesto a prueba en el proceso de co-producción, si
es posible, desde las actividades tempranas de la evaluación). De este modo deja de
presentarse como verdad revelada a la manera de los temibles informes finales y pasa a ser
una fuente amigable de aprendizajes. Adicionalmente, es un facilitador de la comunicación
interna y externa de los equipos de gestión, promoviendo la “responsabilización” (haciendo
que cada cual comprenda mejor su rol y el de los demás integrantes del equipo, adjudicando
responsabilidades hacia el futuro). Por último, por este medio la evaluación pasa a ser un
valioso recurso para dotar de transparencia a las políticas públicas y para someterlas al
juicio valorativo de la ciudadanía.

La producción de conocimiento desde una perspectiva democrática

La producción de conocimiento que surge de la evaluación es un conocimiento
diversificado, que tiene múltiples elementos. Es diversificado por su origen, porque si nos
planteamos una perspectiva democrática, tenemos que tener en cuenta que debemos
auscultar una gran cantidad de voces, y dentro de ellas, empoderar a los más débiles. Por lo
tanto, tenemos que prestar atención a los flujos constantes de comunicación entre los
evaluadores y los destinatarios de este conocimiento, de ser posible –como se señala más
arriba— co-productores de este conocimiento. A la presencia de las distintas voces se
agrega la necesidad de tomar en cuenta las distintas perspectivas teóricas y metodológicas.
Se ha hablado del riesgo de trabajar con datos y metodologías para su recolección y
procesamiento haciendo caso omiso de la teoría (Martínez Mediano, 1998) pero también se
ha llamado la atención sobre la elección de una sola aproximación teórica cuando los temas
en discusión, en función de su complejidad, suelen requerir la contrastación de distintas
perspectivas. Igualmente los aportes suelen ser limitados cuando se recurre a una sola
orientación metodológica (mayormente la cuantitativa) (Stake, 2006).
Aparte de tomar en cuenta a todos los actores intervinientes y recurrir a distintas
perspectivas teóricas y metodológicas, es menester trabajar para generar mejores
condiciones de comunicación y negociación entre ellos, o de contrastación fundamentada
de propuestas cuando hay distintos bandos.

1480
Evaluar (adjudicar el mérito, valor o importancia a algo, a alguien o a los procesos de
decisión y acción que son las políticas públicas) implica indagar sobre la trama de
relaciones entre actores, instituciones o grupos, y prestar atención a distintas perspectivas
de análisis. Para esto es necesario demarcar los límites (vemos esto o lo otro y lo demás
queda fuera de nuestra atención). Llevar a cabo esta delimitación supone la existencia de
una configuración de poder que condiciona a la vez que también genera efectos
condicionantes en la dimensión del poder (Williams, 2017)
La evaluación no se limita a una tarea de diseño y aplicación del mismo a la manera de una
investigación académica. Supone pasos previos de identificación de actores y negociación
con ellos (o quienes los representan) para esbozar y delimitar la tarea. Además existe un
arduo trabajo de consulta, validación del conocimiento y transferencia del mismo. Si bien
se han desarrollado muchas tecnologías y metodologías de investigación para la producción
del conocimiento, no ha ocurrido lo mismo para facilitar la interacción con los destinatarios
de la investigación evaluativa, sean estos políticos, gobernantes, tomadores de decisiones o
la ciudadanía a través de organizaciones y movimientos de la comunidad. No sólo se trata
de la interacción entre los evaluadores y los actores involucrados en la política pública, sino
también entre éstos. A tal fin es menester desarrollar condiciones y capacidades de
negociación, para lo cual los evaluadores pasan a ser facilitadores del diálogo, es decir,
mediadores (Guba y Lincoln, 1989).
La población interpela al Estado, lucha, forcejea si es necesario, demanda mayor
participación para poder tener control e incidencia sobre las políticas públicas. Requiere
asimismo el acceso al conocimiento evaluativo que arroja luz sobre las zonas opacas de la
política. Creemos que es importante pensar en el desarrollo cada vez más acabado y
profundo de las metodologías de la comunicación (precisamente en esta época en la que
estamos viviendo en el mundo de la comunicación). La comunicación no es una obligación
con la que se cumple al final, luego de haber realizado el análisis de los datos. Es
conveniente comenzar con ella desde el momento inicial en el que se hace el planteamiento
de la evaluación y proseguir a lo largo de todo el proceso evaluativo. Es bueno recordar que
los actores diversos le dan significados e importancia diferente a los contenidos de la
evaluación, razón por la cual se requiere construir vasos comunicantes a través de los
cuales se brinde información diferenciada, ajustada al interés de dichos actores.
Y aparte de esto, hay que contar con capacidades pedagógicas para que esta interacción
entre los distintos actores con los evaluadores garantice la apropiación de los conocimientos
producidos, transformados en aprendizajes sobre la práctica. De este modo se garantiza que
el conocimiento que se está produciendo va a ser realmente usado. Si el conocimiento no es
útil la evaluación es estéril (Patton, 2008), y para que el conocimiento sea apropiado y
usado es necesario que los evaluadores desarrollen capacidades pedagógicas. Teniendo en
cuenta que habrá mayor apropiación mientras haya mayor comprensión, y que ésta también
está asociada a la co-producción del conocimiento, es necesario señalar que es crucial
trabajar en pos del desarrollo de la inteligencia de las organizaciones: la generación de
capacidades de pensamiento colectivo sobre la política pública que le concierne, el impulso
del hábito reflexivo y la existencia de una cultura evaluativa (naturalización del ejercicio de
evaluar).

1481
He aquí la complejidad del quehacer evaluativo: los evaluadores, además de ser
investigadores, planificadores y gestores de los procesos de evaluaciones, deben contar con
capacidades comunicativas, de negociación y pedagógicas. Pero esto no es todo: la
capacidad política no puede estar ausente. El evaluador no podría decir “yo en política no
me meto”, como tampoco podría pretender ser valorativamente neutro. No se trata de que
se transforme en un militante partidario, sino que comprenda lo que es la contienda del
poder y sepa trabajar en medio de esa lucha. La política tiene dos fases: la agónica y la
arquitectónica, tal como tempranamente lo enuncia Aristóteles. La primera está relacionada
con la acumulación de fuerza para decidir qué problemas tratar, qué alternativas de solución
elegir y cómo implementar la política. La segunda refiere al diseño de la política, el
desarrollo de capacidades para implementarla y la ejecución misma. Una trata sobre la
acumulación de fuerzas para la contienda en la que se le imprime el sentido deseado a la
política según valores e intereses de quienes la promueven y ejecutan. La otra apunta a la
obra misma de la política. No son etapas sino fases o dimensiones que coexisten.

La evaluación desde la perspectiva de derechos

Se ha transitado un largo y provechoso camino desde aquella época del Estado de Bienestar
donde se desarrollaron grandes fuentes de información como los centros productores de
estadísticas educativas, vitales y económicas, o como los censos de población y vivienda.
Son verdaderas usinas de información que permiten a los planificadores tener un buen
panorama para mirar hacia el futuro y también para hacer el seguimiento de las políticas.
En esta etapa se consideraba que la tarea central era la del planificador y que luego se debía
ejecutar lo que ya se había diseñado (era la época de los planes maestros con desagregación
minuciosa de las actividades a realizar). La evaluación estaba ceñida a la elaboración de
diagnósticos y al seguimiento de los procesos.
Luego, en los noventa, de la mano del neoliberalismo y del Consenso de Washington, y en
el marco de procesos de descentralización y desestatización, se consideró necesario saber
qué resultados tenían las políticas públicas en aquellos ámbitos de delegación y se avanzó –
en la línea de la nueva gestión pública— hacia la evaluación por resultados. El planteo era
de este tipo: “se delegan potestades (cabe aclarar que no necesariamente recursos, porque
en gran parte de los casos no fue así) y luego se controla la calidad de la gestión, es decir,
se comprueba si el espacio al que se le delegó la política ha sido exitoso o ha fracasado”
(Neirotti, 2012). Esta práctica se llevaba a cabo –y sigue en pie en nuestros días—
generalmente con estándares uniformes o con una débil diversificación. De manera que
teníamos que comparar si era exitosa la política educativa en la Ciudad de Buenos Aires y
en la Provincia de Jujuy casi con los mismos estándares; en una universidad tradicional con
un gran desarrollo o en una universidad nueva del conurbano bonaerense donde los
estudiantes son universitarios de primera generación en un porcentaje aproximado del 80%;
en una escuela del centro de cualquier ciudad o en una escuela marginal. No se duda que
los estándares pueden ser útiles pero son insuficientes y en gran cantidad de casos no sólo
distorsionan la realidad sino que también estigmatizan los espacios más humildes o los
espacios diferentes de aquéllos que se tuvieron en cuenta para diseñar dichos estándares.
Para evitar esto es menester complejizar el abordaje incorporando los factores diversos que
1482
influyen en el funcionamiento de un espacio de política pública (escuela, hospital, centro
de salud, centro comunitario, barrio, etc.), ya sean internos o de contexto.
Complejizar el diagnóstico y el análisis de la política supone –una vez más—establecer
límites (hacer recortes), lo cual es una tarea demasiado delicada para dejarla sólo en manos
de los técnicos. Además, ¿quién establece los objetivos en base a los cuales se medirán
resultados? Lo establece el cuerpo gobernante, por lo cual estamos lejos de contar con el
concurso de los diversos involucrados.
Asumamos que es un gran avance haber pasado de hacer diagnósticos y seguimientos de los
procesos a la estimación de los resultados, teniendo en cuenta las observaciones anteriores.
Pero estamos todavía muy lejos de saber si aquellos derechos que están cristalizados en
nuestras constituciones (o los que, aún sin tener estatus constitucional, emergen a través de
la movilización y son reconocidos por las mayorías como válidos) realmente se hacen
efectivos. Hay un trecho muy amplio entre conocer si se logró lo que se proponía hacer en
el diseño o la planificación de la política pública, y conocer si los derechos declamados se
hacen realidad. Evaluar desde la perspectiva de derechos significa ver qué nos falta para
que haya una realización plena de la igualdad, la justicia social y una mejor calidad de vida
para todos (Abramovich y Pautassi, 2010; Borja Segade, C., García Varela, P., Hidalgo y
Lorite, R., 2011)
Y los derechos se conquistan y defienden con organización. En determinado momento de
acumulación de poder, un líder, un presidente, un partido, puede generar una vuelta de
timón drástica e impulsar un proceso de crecimiento de los derechos de las personas y de
las comunidades. Pero finalmente, si las comunidades no están organizadas y movilizadas
para defenderlo, esto se pierde. Esto está ocurriendo en varios países de América Latina.
Volvemos al tema de la tensión entre dos modelos de sociedad en nuestra región, lo cual
condiciona las metas fijadas para las políticas públicas y más aún la discusión sobre los
derechos.
No es lo mismo hablar de derechos desde la perspectiva social, que hacerlo desde la
perspectiva individualista en la que todo se mide con la vara del mérito; no da igual
concebir a la educación como una derecho y un bien público y social que considerarla un
bien transable en el mercado; es diferente hablar de igualdad de oportunidades a poner el
acento en la igualdad de posiciones (o situaciones).
Para poder hablar de perspectiva de derechos y de contribución de la evaluación a la
democracia es necesario reunir al menos estas condiciones:
5) Llevar las metas del diseño o planificación de políticas hacia los derechos de la
comunidad. Esto no significa que no haya que señalar resultados esperados
intermedios, pero siempre estará presente la plenitud de derechos como meta
estratégica y la comparación entre lo que se ha alcanzado hasta la fecha y la brecha
que falta recorrer para lograr la efectivización de derechos. Esto tiene un correlato
en el plano político, que consiste en definir el recorrido necesario para pasar de una
democracia formal a una democracia real.
6) Los destinatarios de las políticas son concebidos como sujetos de derecho, y como
tales tienen su voz no limitada al acto formal del voto sino a un ejercicio más
1483
 dinámico de participación en el diseño de políticas y en la evaluación de las
mismas. Difícilmente los derechos puedan hacerse realidad si no son los propios
sujetos quienes los definen y defienden.
7) El conocimiento evaluativo debe ser apropiado por los sujetos (y antes,
coproducido) a fin de que devenga insumo para el fortalecimiento político, el
desarrollo de la deliberación pública, el control social de las funciones de gobierno
y la elaboración de propuestas alternativas cuando se lo considere conveniente.
8) La perspectiva de derechos supone que, además de evaluar para dotar de más
transparencia a las políticas, es menester desarrollar capacidades comunitarias para
el manejo de la información, el análisis y el ejercicio propositivo, sobre todo cuando
se trata de los sectores más postergados que marchan hacia su empoderamiento.

Desarrollo del relato y la construcción del sentido de las políticas públicas

Cada vez que se lucha por un derecho, se atacan intereses emparentados con el privilegio.
Para generar igualdad, donde hay una gran acumulación de capital apropiada
individualmente, resulta inevitable generar una transferencia hacia los sectores más
humildes de la sociedad. Para lograr que este derecho sea efectivo, es necesaria la
organización y la movilización de los sujetos (es decir, poner en práctica la fase agonal de
la política) y también la elaboración de propuestas y la puesta en marcha de experiencias
transformadoras (fase arquitectónica). Todo esto supone la capacidad para argumentar y
convencer, para dialogar y contraponer, para desarrollar el relato explicativo y propositivo.
En síntesis, para construir y dotar de fuerza el sentido que se le pretende imprimir a la
política pública.
Hoy en día estamos viendo cómo los medios de comunicación de masas tienen una
influencia exagerada sobre la producción de sentido de las políticas públicas. Una
influencia que va más allá de la fundamentación con datos y con hechos. Estamos en la
época llamada pos-fáctica o de la pos-verdad, donde lo importante es crear, inventar un
relato, armar una realidad ficticia y hacer creer que esta realidad es la que estamos viviendo
cotidianamente. De allí que, desde la evaluación, resulte conveniente aportar a la
construcción de sentido de las políticas públicas, generando conocimiento, develando la
realidad, desmantelando imágenes y discursos ficticios, empoderando a los sectores más
débiles para que produzcan su propio relato, haciendo emerger las voces que están
sumergidas. Se trata, sobre todo, de brindar argumentos para que la ciudadanía pueda
producir su propio texto y no comprar un texto hegemónico como si fuera la única
explicación y fundamento de la vida democrática.
En síntesis, no hay valores universales para interpretar la política y las políticas públicas,
por lo tanto no puede haber evaluación (valoración) universal. Necesariamente están
presentes distintas perspectivas y relatos explicativos de la realidad que no deben ser
acallados sino que se debe contribuir a que emerjan. En esa línea, la dotación de sentido a
las políticas es parte de la lucha por el poder.
Todo lo cual implica que, si nos proponemos profundizar la democracia dotándola de
mayor igualdad y justicia social, la evaluación debe contribuir facilitando y promoviendo el
1484
acceso equitativo al conocimiento sobre las políticas públicas, sus logros, sus carencias, sus
sentidos y sus desafíos.

REFERENCIAS
Abramovich, Víctor y Pautassi, Laura (comps) (2010), La medición de derechos en las
políticas sociales, Buenos Aires, Del Puerto.
Borja Segade, C., García Varela, P. e Hidalgo Lorite, R. (2011), El enfoque basado en
Derechos Humanos: Evaluación e Indicadores, Red en Derechos.
Bourdieu, P. y Wacquant, L. (1995), Respuestas por una antropología reflexiva, México,
Grijalbo.
Dussel, E. (1974), Método para una filosofía de la liberación. Superación analéctica de la
dialéctica hegeliana, Salamanca, Ediciones Sígueme.
Guba, Egon y Lincoln, Yvonna S. (1989), Fourth Generation Evaluation, Sage
Publications, Newbury Park, USA.
Jaramillo, A. (2006), La Universidad frente a los problemas nacionales. Remedios de
Escalada, Ediciones de la UNLa.
Kushner, Saville (2017), Evaluative Research Methods. Managing the Comoplexities of
Judgment in the Field, San Bernardino, CA, IAP.
Martínez Mediano, C. (1998), La teoría de evaluación de programas, Madrid, UNED.
Matus, C. (1987), Política, planificación y gobierno, Caracas, ILPES / Fundación Altadir.
Matus, C. (2007), Teoría del juego social, Remedios de Escalada, Ediciones de la UNLa.
Mouffe Chantal (2014), Agonística. Pensar el mundo políticamente, Buenos Aires, FCE.
Neirotti, N. (2015), “Hacia un nuevo paradigma en evaluación de políticas públicas”, en
Neirotti, N. (Coordinador), Brisson M.E. y Mattalini M. (Editores), La evaluación de las
políticas públicas: reflexiones y experiencias en el escenario de transformaciones del
Estado, Remedios de Escalada, Ediciones de la UNLa, pp. 13-30.
Neirotti, N. (2013), “Propuestas y desafíos en evaluación para un nuevo paradigma de
universidad” en Trujillo, C. M. y Hernández, D. G. (ed.) Monitoreo, Evaluación y Gestión
por Resultados (pp. 409-435), México DF, CIDE-Centro CLEAR para América Latina.
Neirotti, N. (2012), “Evaluation in Latin America: paradigms and practices”, en Kushner,
S. y Rotondo, E. (editors), Evaluation Voices from Latin America, New Directions for
Evaluation N° 134, Summer 2012.
Patton, Michael (2008), Utilization-Focused Evaluation, Thousand Oaks, Sage
Publications.
1485
Patton, Michael (2002), “A Vision of Evaluation that Strengthens Democracy”, en
Evaluation, Vol. 8 (1), pp. 125 – 139.
Scannone, J. C. (2009), La Filosofía de la Liberación: Historia, Características, Vigencia
actual, Teología y Vida, Vol. L., 59-73, Facultad de Teología – Universidad Católica.
Stake, Robert (2006), Evaluación comprensiva y evaluación basada en estándares,
Barcelona, GRAÓ.
Williams, Bob (2017), Uso de conceptos de sistemas en el diseño de una evaluación, Lima,
ECOSAD.

1486
“Capacidades institucionales y evaluación de políticas: bases para construir al Estado”

Paula Amaya, directora del Programa de Investigación Gobierno, políticas públicas y transformación
social de la Universidad Nacional Arturo Jauretche.

Cristina Fioramonti, docente e investigadora de la Universidad Nacional Arturo Jauretche.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Resumen

Este trabajo se sitúa frente al desafío de reconstruir, consolidar y fortalecer en América Latina en
general y Argentina en particular instituciones públicas capaces de abordar las complejidades
sociales que los contextos actuales presentan con un propósito principal: lograr la equidad en la
distribución de los recursos y mejorar las condiciones de vida de los sectores vulnerables.

¿Cuáles son las capacidades que las organizaciones públicas presentan (y no presentan) para llevar
a cabo de manera sostenida políticas que logren una distribución más equitativa de los recursos y un
ejercicio de los derechos humanos? ¿Qué instituciones públicas hacen falta para abordar los
desafíos de un Estado soberano e inclusivo en la región?

Estas son algunas de las preguntas que dan origen a la reflexión y análisis propuestas en el artículo,
basado en diferentes investigaciones realizadas durante los años 2015 – 2017.

Políticas públicas, resultados sociales, calidad institucional y evaluación de políticas y programas

son algunas de las palabras claves que constituyen el entramado principal del documento.

Presentación

La comprensión de la historia política reciente y los devenires del Estado como institución que debe
articular y liderar el abordaje de los problemas sociales, son centrales para cualquier estudio sobre el
comportamiento de las organizaciones y la transformación social.

La reorientación del desempeño del Estado como efecto de las crisis económicas, sociales y
políticas de fines del siglo pasado e inicios del presente en países como Argentina, Bolivia, Ecuador

1487
y Venezuela permiten discernir el desarrollo de nuevos paradigmas de producción e implementación
de políticas públicas (Vilas, 2011).

Este escenario complejo de empoderamiento del Estado y liderazgo político ha implicado en

Argentina la implementación de políticas como la Asignación Universal por Hijo, el programa
Conectar Igualdad y PROCREAR entre otros557.

La implementación de estas decisiones –y sus resultados - en su momento y la situación política –

social e institucional de la actualidad en países como Argentina y Brasil trae consigo diferentes
reflexiones y debates. Una de las discusiones necesarias gira en torno a las capacidades que las
organizaciones públicas presentan (y no presentan) para llevar a cabo de manera sostenida políticas
que logren una distribución más equitativa de los recursos y un ejercicio de los derechos humanos,
cobrando fuerza tanto en el plano académico como de gestión interrogantes que pueden organizarse
alrededor de la siguiente pregunta ¿Qué instituciones públicas hacen falta para abordar los desafíos
de un Estado soberano e inclusivo en la región?

Evidentemente no es posible responder a tal pregunta en 20 páginas, pero si nos planteamos el

objetivo de proponer al menos dos ideas que entendemos están relacionadas con ella: la discusión y
cuestionamiento al concepto de calidad institucional en sentido estricto y la presentación de una
perspectiva de valoración de las políticas que pone el foco de atención en los resultados sociales de
las mismas, superando los abordajes más difundidos, concentrados en el seguimiento de los
procesos y la rendición de cuentas.

Un Estado con fuerte incidencia en las cuestiones sociales, necesita ejercer un liderazgo competente
para la resolución de las diferentes problemáticas. Esto conlleva al desafío de fortalecer tanto el
compromiso político y social como las competencias de los actores que intervienen en el ciclo de
vida de las políticas públicas.

557 Asignación Universal por Hijo: Asignación universal mensual que le corresponde a los hijos de las personas
desocupadas, que trabajan en el mercado informal o que ganan menos del salario mínimo, vital y móvil.
Programa Conectar Igualdad: Política de inclusión digital de alcance federal, implicó la distribución de netbooks a
estudiantes y docentes de las escuelas secundarias, de educación especial y de los institutos de formación docente
de gestión estatal del país, acompañada de una fuerte política de fortalecimiento de inclusión de las nuevas
tecnologías en la gestión educativa.
PRO.CRE.AR BICENTENARIO Iniciativa del Gobierno Nacional que implicó la entrega de más de 400 mil créditos
hipotecarios para la construcción, ampliación, terminación y refacción de viviendas, como así también la adquisición
de aquellas que fueron construidas por el Programa a través de desarrollos urbanísticos.

1488
Inscribimos el desarrollo de este trabajo en el marco de los modelos de formulación, implementación
y evaluación basados en la comprensión de las políticas públicas como el resultado –en gran parte-
de la confrontación entre los distintos grupos de interés implicados en los procesos de producción
social en un momento y contexto histórico y territorial determinado (Entre otros: Colomer, 1991;
Olson, 1992; March, y Olsen, 1993; Mann 1997)

Si bien entendemos que los resultados de los procesos decisorios de las políticas públicas dependen
de las interacciones que se establecen entre una pluralidad de actores, incluimos como prioritario
dentro de ese mapa de actores a quienes tienen la responsabilidad de liderar esos procesos
decisorios, explicitando el contenido de las “banderas” que guiarán la batalla.

Las “banderas” (metafóricamente) son las que expresan aquellos valores que constituyen los
posicionamientos de personas y grupos – por ejemplo quienes constituyen un gobierno. Sin una
discusión sobre los valores, los sentidos, el horizonte social deseado que funda la acción, los
diseños institucionales se vuelven entidades sin bases sólidas. En palabras de Carlos Vilas (2013)
“Es necesario discutir el juego mismo antes que sus reglas”.

Tal como afirma Joan Subirats (2014) "La toma de decisiones importantes en la solución de los
problemas colectivos como problema científico tiene que ver directamente con nuestra vida como
ciudadanos (agregamos y ciudadanas). Una ciencia de las políticas que quiera afirmar la propia
relevancia, incluso práctica, no puede eximirse de plantear preguntas y tratar de dar respuestas
adecuadas".

Por lo tanto este trabajo se encuadra en primer lugar en el interés de constituirse un aporte concreto
al proceso de toma de decisiones inscriptas en gobiernos latinoamericanos que tengan como
bandera, que resalten como valor, la transformación social necesaria para lograr una distribución de
los recursos que incluya a todos y todas en el ejercicio de los derechos humanos.

Es en este marco que nos interesa analizar cuáles son las capacidades estratégicas necesarias de
construir para lograr este objetivo valorativo.

En términos generales resulta central fortalecer un Estado con mecanismos de articulación y

coordinación estratégicos, instancias de programación y evaluación que expresen tanto los valores
del grupo gobernante como los diferentes intereses de actores involucrados, criterios que normen
tanto el desempeño institucional como de las personas. Estas competencias deben articularse en

1489
organizaciones con estructuras flexibles, capaces de construir una relación coherente entre las
competencias del Estado, las misiones institucionales y los desempeños de grupos y personas.

Es necesario también fortalecer estrategias de planificación y evaluación de los resultados de las

políticas y programas, a cargo de los responsables de las principales áreas de gobierno, de forma
articulada e integral, atendiendo a la complejidad que caracteriza a las políticas.

En esta investigación se proponen entonces dos objetivos. En primer lugar, compartir la síntesis de
resultados de un estudio sobre capacidad institucional fundado en la perspectiva de los actores
claves que nos permite tratar la discusión sobre el concepto mismo de calidad institucional, la
relación entre “modelos de Estado” y “modelos de gestión pública”, y las consecuencias de formular,
implementar y evaluar políticas públicas inclusivas sin abordar la transformación de las instituciones.

En segundo lugar, desarrollar un modelo de evaluación de políticas públicas que entendemos pone
en cuestión las prácticas de evaluación dominantes en la región (fundadas en nociones que
enfatizan el control externo y economicista).

Un Estado latinoamericano soberano necesita de un modelo de evaluación político integral fundado

en una perspectiva de derechos, que se oriente principalmente a analizar, valorar y socializar la
transformación social promovida por las políticas (Pichardo, 1997; Cunill, 2003 entre otres).

Estas dos cuestiones: la reflexión sobre las características de capacidad institucional necesarias y el
desarrollo de una perspectiva político integral de la evaluación son dos elementos claves
relacionados para la consolidación de Estados soberanos e inclusivos.

Primera parte: Modelo de Estado, políticas públicas y “calidad institucional”

Las políticas universales potencialmente implican la conquista de derechos sociales postergados.

Pero a la vez, interpelan fuertemente a las organizaciones públicas, desafiándolas a lograr un mejor
desempeño y mayores niveles de cooperación y articulación interinstitucional, entre otras cualidades.

¿Cómo abrir 2 millones de cuentas bancarias para liquidar la Asignación Universal por Hijo con
criterios de igualdad en tiempo y forma? ¿Cómo intervenir de forma estratégica en el mercado
inmobiliario para que los actores privados no lleven al fracaso a una política de acceso a la vivienda
1490
como el PROCREAR? ¿Cómo entregar 3.500.000 de netbooks y lograr que millones de docentes en
todo el país hagan un uso pertinente de este elemento dentro el aula?

Podemos estar de acuerdo en que un Estado soberano, con una fuerte intervención social, necesita
de instituciones sólidas, competentes, “capaces”. Creemos además que esta construcción y
fortalecimiento no es una cuestión tecnocrática.

Carlos Vilas (2013) parte del concepto de recuperación de la política como herramienta de
construcción y transformación social, haciendo un aporte de “cambio de rumbo” a ciertas
producciones dominantes del último cuarto de siglo donde se le asigna un rol instrumental y se la
trata como un asunto técnico. La cuestión de la política como conflicto es central para abordar el
concepto de calidad institucional, dado que “el mejor resultado social posible” es una variable con
múltiples interpretaciones y se configura a partir de la interacción de factores materiales y
valorativos. Las instituciones y el ejercicio de las políticas públicas no son ajenas a esta realidad, y
por lo tanto, a la hora de abordar cuestiones de diseño, implementación y evaluación de las políticas
resulta imprescindible abordar los “sentidos”, las visiones sobre la sociedad pretendida, y sus
implicancias en el modelo de Estado y administración que esto determina.

Hemos elegido el concepto calidad institucional teniendo en cuenta los debates encontrados que el
mismo presenta, y que se tratan en las páginas que siguen.

Veamos ciertas definiciones circulantes en documentos procedentes de organizaciones y autores

reconocidos en estos temas.

En el marco de sus trabajos en el Banco Mundial, Kaufmann, Kraay y Mastruzzi (2005) desarrollan
el concepto de calidad institucional, y sostienen que el mismo se expresa en los indicadores de
rendición de cuentas, Estado de derecho, control de la corrupción, estabilidad política y ausencia de
violencia y efectividad gubernamental (competencia de la burocracia y la calidad de la prestación de
servicios públicos).

Por su parte la organización para la cooperación y desarrollo económico (OCDE) asocia el

concepto de calidad institucional al de governance, relacionándolo con el uso que una sociedad se
hace de la autoridad política y el ejercicio del control para la administración de sus recursos con el fin
de alcanzar el desarrollo social y económico (OCDE, 1995).

1491
Mientras que el Programa de Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD) sostiene que bajo los
parámetros del paradigma de desarrollo humano sostenible, el concepto de governance hace
referencia a un marco para la gestión pública basado en el imperio de la ley, un sistema de justicia
justo y eficiente, y un amplio involucramiento popular en el proceso de gobernar y ser gobernados
(UNDP, 1995, cita de Page y otros.).

Encontramos que el ajuste a la ley y las instituciones, el respeto por las normas y el sentido de
eficacia institucional son aspectos comunes en las definiciones de calidad institucional que hemos
expresado.

Coincidimos con el contenido estricto de estas definiciones, lo dicho resulta importante y apropiado.
Colabora con la idea de un “Estado capaz”, haciendo referencia a las formas, procedimiento, reglas
establecidas y requisitos de funcionamiento, todas ellas cuestiones necesarias para el desarrollo de
las políticas públicas.

El problema se advierte en relación a lo que falta decir. Volviendo sobre la idea de la política
como actividad basada en los valores y sus consecuentes conflictos, en el marco de la cual se
disputan los sentidos acerca de los resultados sociales pretendidos, preocupa el hecho de no ver
reflejada esta cuestión en las definiciones y tratamientos que habitualmente se le otorga al concepto
de calidad institucional.

Las formas, las reglas, los procedimientos, las técnicas, los estándares de desempeño, son
constituyentes del concepto de calidad, pero no alcanzan para asociarlo a un tipo de organización
capaz de abordar el desafío de sociedades más justas en la distribución de sus recursos.

¿Dónde comienza la discusión cuando hablamos de calidad institucional?

La expresión en sí “calidad institucional”, resulta seguramente apropiada, solo que habitualmente no

se asocia con el énfasis preciso el término competencias a su sentido más amplio y
sustantivo: la responsabilidad de las instituciones en la transformación social necesaria para
un pleno ejercicio de los derechos humanos.

La construcción de un Estado soberano implica la necesidad estratégica de asegurarse que la

discusión del término “calidad institucional” incluya principalmente una referencia a los
fines, y no se queda en las formas o procedimientos. Es indispensable definir el sentido, el para

1492
qué buscar instituciones “efectivas”, a que nos referimos cuando hablamos de “los resultados
sociales deseables”, o las “expectativas de la ciudadanía”.

El tratamiento de la política como deliberación, vaciándola del conflicto, las tensiones y la

confrontación propias de una actividad que pone sobre la mesa nada más y nada menos que la
discusión sobre la transformación social, logran reducirla a un discurso funcional a la preservación
de las relaciones de dominación efectivamente existentes, o a la simple práctica de gestión
administrativa, una manera eficaz de preservar a la situación establecida del cambio que el ejercicio
de la política puede implicar (Vilas, 2013).

Los desarrollos acerca de la gestión pública, la capacidad institucional y las competencias para
planificar, diseñar y evaluar las políticas públicas, deben estar precedidos, interpelados y situados en
la descripción del sentido de la política con la cual se relacionan. Es decir, quizás podamos hablar de
un “sentido ampliado de la calidad institucional” (relación entre los lineamientos políticos de
gobierno y la resolución de los problemas sociales que plantea) y un “sentido estricto de la calidad
institucional”, haciendo referencia a las exigencias o desafíos de la gestión pública.

Durante el año 2015 realizamos en Argentina una serie de entrevistas a actores claves (expertos y
expertas provenientes del ámbito académico: directores de posgrado en temas vinculados con las
políticas públicas y del ámbito de la política pública: directivos en la administración pública
nacional)558. El propósito ha sido construir información sobre miradas o perspectivas respecto del
progreso de la calidad institucional en Argentina en el proceso de gobierno del período 2003 - 2015.

Una de las principales conclusiones fue que el período de gobierno tratado se caracterizó por un
fuerte énfasis en la formulación, implementación y evaluación de políticas públicas con un impacto

558 Las entrevistas fueron realizadas en el segundo semestre del año 2014, se destacan algunas instituciones y
roles participantes: Dirección del Instituto de Capacitación Parlamentaria de la Honorable Cámara de Diputados de la
Nación. Prosecretaria de Políticas Sociales de la Universidad Nacional de La Plata. Dirección del Sistema Nacional de
Capacitación del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP). Dirección del Instituto Nacional de
Administración Pública (INAP), Jefatura de Gabinetes de Ministros. Vicedecanato de la Facultad de periodismo y
comunicación social UNLP. Dirección del IPAP Provincia de Buenos Aires. Docentes de ciencias políticas y políticas
públicas de UBA, UNSAM, UNAJ, FLACSO, San Andrés. Secretaría del Consejo Federal de la Función Pública
(COFEFUP). Subsecretaría de Fortalecimiento Institucional del Ministerio de Desarrollo Social de la Nación. Dirección de
Planeamiento y Reingeniería Organizacional – Jefatura de Gabinete de Ministros. Dirección Nacional de Políticas y
Planificación - Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación productiva. Programa de Protección Social de CIPPEC.
Asociación Argentina de estudios de la Administración Pública. Red Argentina de Planificación PLANAR. Dirección
General de Recursos Humanos de ANSES. Maestría en Políticas Públicas y Gobierno de la Universidad Nacional de
Lanús.
1493
social muy importante, confirmando su atención al “sentido ampliado” de la calidad institucional:
una fuerte relación entre los lineamientos políticos de gobierno y la resolución de los problemas
sociales que planteaba

Otra de las conclusiones giro en torno a coincidir en que fueron escasos los avances en relación al
“sentido estricto” de la calidad institucional: las decisiones de políticas públicas no se consolidaron
en estrategias de coordinación, articulación y reglas de desempeño de las instituciones públicas.

Se valoró positivamente el sentido estratégico, como modelo de Estado, el protagonismo estatal en

la resolución de los conflictos sociales, el foco de atención y presencia del Estado, aunque se
advirtió que la calidad institucional pensada desde los procesos institucionales no se ha mejorado
sustancial ni integralmente. Se hizo referencia a la ausencia de un plan nacional integrado que
articule las políticas sectoriales, las metodologías de planificación, evaluación y seguimiento.

Desde el año 2003 en Argentina, se asume la construcción de un modelo Estatal basado en un

fuerte liderazgo en materia política, económica y social. A su vez las prácticas de gestión pública que
han predominado son dispares y heterogéneas, y sobre todo coinciden las personas entrevistadas
no existió una instancia de coordinación y articulación institucional de esas políticas. Esto nos puede
llevar a pensar que si las decisiones de política pública no “permean” en las reglas y actores
institucionales, son más frágiles y por lo tanto menos perdurables en el tiempo.

A la distancia que este 2018 plantea respecto del gobierno analizado en aquella investigación, cobra
relevancia una pregunta que por entonces se realizaban las personas entrevistadas al debatir sobre
estas cuestiones: ¿Cuáles son las condiciones de sostenibilidad que estas políticas activas
tendrán, cuando no se han “institucionalizado” en decisiones, condiciones y reglas de juego
con un sostén y protección de legalidad y legitimidad?

La respuesta es tan triste como evidente y nos puede llevar a otra pregunta ¿Qué hubiese pasado si
el ejercicio del “sentido ampliado” de la calidad institucional hubiera tenido un correlato más potente
con el “sentido estricto” del mismo término?

En los modelos de Estado que están centrados en el desarrollo con inclusión, se profundiza una
tendencia al conflicto de intereses (políticos y económicos), y eso repercute en la administración
¿Cómo incorporar de forma pertinente y efectiva la dimensión política en las estrategias y dinámicas
de gestión pública? ¿Cómo articular las competencias profesionales de la administración, el “saber”

1494
presente y las “técnicas” apropiadas a los tiempos y requerimientos de las complejas políticas
públicas asociadas a los modelos estatales, populares nacionales o neo desarrollistas?

Hemos partido del concepto de recuperación de la política como herramienta de construcción y

transformación social. Entendiendo que los valores sostenidos por el gobierno, son el punto de
entrada para comprender y analizar los desempeños de las instituciones, teniendo en cuenta la
relación entre “el juego mismo” y “las reglas de ese juego” (Vilas, 2012, 2013).

Esto supone, a la hora de abordar la compleja caracterización de las políticas públicas, que es
necesario analizar la relación entre el poder y la política, y las bases sobre las cuales esta relación
se establece.

Profundizar la institucionalidad pública en el sentido de consolidar las bases de administraciones

profesionalizadas, fuertes y competentes necesita en definitiva, de una discusión sobre “el juego
mismo”, sobre los valores y líneas políticas estratégicas, para luego abordar el desafío de construir
mejores “reglas del juego”.

La relación entre gobierno y gestión, o política y gestión es entonces central para el desarrollo de
instituciones que efectivamente colaboren en la mejora de las políticas. Y esa relación, se puede
abordar a través de una conceptualización de la calidad institucional más amplia de la habitualmente
utilizada, que enuncie y trate la compleja relación entre gestión y política.

Resulta al menos insuficiente hablar de calidad institucional “estricta” (en relación a la eficacia
administrativa), si no abordamos la discusión sobre cómo fortalecer el ejercicio de la política. Las
definiciones estructurales acerca del rol del Estado, los valores sociales que se visualizan en la toma
de decisiones, los lineamientos en materia económica, los tipos de alianzas promovidas entre los
países y las regiones, la discusión sobre la distribución del poder y la palabra, la definición de las
alianzas estratégicas en referencia a los diferentes grupos de interés marcan la agenda de la calidad
institucional.

Es decir, el término calidad institucional en sí debería abarcar sentidos más amplios que los
meramente dirigidos a pensar los estándares administrativos o los resultados de la gestión.

En este sentido, los lineamientos político – estratégicos resultan el primer paso en la definición de la
calidad de las políticas públicas. El ejercicio del liderazgo estatal implica la definición política de las

1495
necesidades sociales que se priorizarán a través de las políticas públicas, entendiendo que tal
selección implica una tensión constante de intereses en nuestras sociedades.

Por lo tanto la definición –en el marco de las tensiones, acuerdo y conflictos- sobre cuáles son las
políticas de desarrollo de los sectores productivos, de fortalecimiento de los sistemas de salud y
educación pública, de inversión en investigación, de distribución de los recursos públicos, entre
otras, es una discusión que debe anteceder a las iniciativas de valoración de la calidad institucional.

Este sentido “ampliado” de la calidad institucional, resulta central para la comprensión de las
políticas públicas y las dinámicas relacionadas con ellas, como la planificación, el diseño de
estructuras, el empleo público o la evaluación. Cualquier estudio o desarrollo de teorías sobre la
gestión que se evada de esta discusión es, al menos, incompleta.

El concepto de calidad institucional puesto en relación con el contexto político, los valores y criterios
que este propone, fundamenta la necesidad de desarrollar estrategias de conexión y articulación
entre los ámbitos de gobierno y de gestión.

Como segundo nivel de análisis respecto de la calidad institucional, se entiende que resulta
necesario fortalecer las capacidades de gestión pública. La evolución tecnológica, la aceleración y
complejidad creciente de los problemas, la diversificación de los temas sociales de interés extendido
y específicos, van muy por delante de la intervención pública, y pone en jaque a las instituciones
(Blutman, Cao 2012).

Resulta necesario fortalecer la capacidad estatal en los diferentes ejes que hacen al desarrollo social
inclusivo. Mejorar las competencias para el trabajo articulado entre los diferentes niveles y sectores
estatales, como así también la relación entre las instituciones públicas y las diferentes expresiones
sociales. Atender a la transversalidad, la coordinación multinivel, las oportunidades de participación y
la producción de conocimiento científico como fuentes de integralidad de la gestión de las políticas
públicas (Grau, Iñiguez y Subirats, 2011). Es necesario discutir nuevas formas de participación en la
toma de decisiones, la relación entre los poderes públicos, entre los niveles de gobierno, entre los
Estados y las regiones, en definitiva, situar los desafíos del Estado en los contextos de la sociedad
actual. Teniendo en cuenta las diversidades culturales, relevancias históricas y grupos
especialmente relegados en la sociedad.

1496
En este marco, la inversión en la promoción, desarrollo y el estudio acerca de los mecanismos de
planificación, implementación y evaluación de las políticas públicas, resulta prioritario.

Segunda parte: La evaluación desde una perspectiva integral y la toma de decisiones para
lograr mejores políticas públicas

El fortalecimiento entre ambas vertientes de calidad institucional: el ejercicio de derechos como

resultado de las decisiones de política pública (sentido ampliado) y la atención a mecanismos de
coordinación, articulación, planificación y definición de reglas para el desempeño de las instituciones
públicas (sentido estricto) puede abordarse desde una perspectiva político integral de evaluación de
políticas y programas públicos.

La perspectiva integral de la evaluación parte de principios y criterios que implican la necesidad de

fortalecer el liderazgo político y social del Estado y se sostiene en una concepción que enfatiza y
pretende potenciar la capacidad transformadora de las políticas públicas, en la consolidación del
pleno ejercicio de los derechos humanos.

El propósito de esta segunda parte del trabajo es desarrollar los principales aspectos de una
perspectiva integral de la evaluación, cuestión que consideramos estratégica para fortalecer un
modelo de Estado soberano en América Latina.

En primer lugar referimos a los principales aspectos de una perspectiva integral de la evaluación,
comenzando por su definición.
“La evaluación integral de políticas y programas públicos es una práctica de construcción, análisis y
comunicación de información para mejorar tanto los procesos como los resultados de las decisiones
e intervenciones del Estado. Implica una reflexión social compleja y participativa, que incluye el
intercambio crítico y propositivo sobre los cursos de acción. El foco principal de atención de la
evaluación se centra en la identificación, valoración y socialización de los resultados construidos por

1497
las políticas y programas, en términos de cambios sociales producidos en las condiciones de vida
de la población”.

Esta definición refleja un tipo de evaluación que se desarrolla como intento de abordar la temática
desde la complejidad político – social que la misma implica, ligada a la toma de decisiones de
políticas públicas y la gestión de las mismas. La perspectiva integral de la evaluación tiene el foco de
atención puesto en los resultados sociales de las políticas, teniendo en cuenta la necesidad de
valorar tanto los diseños, procesos, resultados e impactos involucrando la percepción de los grupos
involucrados.

Se impulsa desde la promoción de los derechos humanos, entendiendo que los problemas de
desigualdad social, libertad de expresión y organización política deben ser el eje vertebral de toda
intervención en el ámbito de las políticas públicas.

Además, se desarrolla desde la preocupación por lograr la igualdad de oportunidades y trato efectiva
entre hombres y mujeres, teniendo en cuenta el atropello a estas últimas que todavía las
instituciones sociales y políticas reproducen.

La construcción, seguimiento y valoración de las políticas es una estrategia necesaria para el

fortalecimiento de Estados soberanos, tanto para acompañar la construcción de la calidad
institucional en sus dos sentidos como para consolidar la cohesión social alrededor de los resultados
de las políticas. En este último sentido la perspectiva integral hace referencia a la competencia,
deber y responsabilidad de comunicar efectivamente los resultados alcanzados en el ejercicio de su
función de los y las funcionarias públicas con cargos directivos.

Resulta necesario promover este tipo de evaluación construyendo y fortaleciendo su

institucionalización.

En los diseños de las instituciones públicas, la evaluación integral de políticas y programas debiera
principalmente estar a cargo de un área vinculada a la planificación, con dependencia de la máxima
autoridad posible del poder ejecutivo. Esta institución integrará y articulará a las diferentes
dependencias y actores que bajo su órbita ejerzan responsabilidades en la toma de decisiones
respecto de las políticas y programas públicas.

Por ejemplo, una secretaría de evaluación, dentro de la estructura de un ministerio o secretaria

general de planificación, dependiendo de la presidencia de la Nación Senplades, Ecuador, 2012).
1498
A su vez, esta instancia de evaluación de políticas y programas debiera integrar y articular otras
áreas inscriptas en los ámbitos de las políticas sectoriales (ministerios, secretarias, organismos) y
programas especiales.

¿Una agencia nacional de planificación y evaluación? ¿Una Secretaría de Estado dependiente de

los Ministerios de planificación (poder ejecutivo)? ¿Una jefatura de gabinete que efectivamente
ejerza la conducción de un sistema integrado de evaluación?

La discusión sobre la fisonomía no dispone de una respuesta única. Más bien entendemos que
puede asumir diferentes formas y dependencias, pero que en todas ellas debe tenerse en cuenta la
primera cuestión de relevancia constitutiva y determinante de un sistema de evaluación integral: la
cercanía con la toma de decisiones estratégicas.

Esta perspectiva de la evaluación supone la existencia de otros sistemas y subsistemas, con los
cuales interactúa pero a la vez se diferencia: los procesos de rendición de cuentas, las evaluaciones
de los organismos de control, las auditorías externas si existieran y las evaluaciones puntuales que
pueden estar pautadas por las fuentes de financiamiento de los programas si así correspondiere.

Uno de los desafíos más importantes que plantea la institucionalización de la evaluación en nuestro
continente es el de una mejor articulación entre los diferentes tipos y actores que comparten
competencias de evaluación de políticas y programas, aunque tengan diferentes perspectivas y
objetivos, resulta necesario mejorar el diálogo y trabajo conjunto entre estas instituciones, para
potenciar logros, evitar solapamientos y contribuir de forma conjunta a la mejora en los procesos de
toma de decisiones.

Las diferencias entre esta forma o perspectiva de evaluación y los mecanismos de rendición de
cuentas, por ejemplo, son varias.

En primer lugar, no se le asigna a la perspectiva integral un rol de control, y por lo tanto el énfasis no
estará puesto en la “independencia” (pretensión altamente cuestionada en todo tipo de evaluación)
ni en la escisión entre “la política” y “la evaluación”. Precisamente, la perspectiva integral de la
evaluación se plantea como una intervención política, surgida de la responsabilidad que ciertos
actores tienen no solo sobre el uso de los recursos públicos y le apego a las reglamentaciones, sino
también sobre los resultados que efectivamente se alcanzan o no mediante el ejercicio de sus

1499
funciones, no en términos individuales, sino en relación a las políticas, programas u áreas que se
encuentran bajo su liderazgo.

Otra diferencia tiene que ver con la centralidad del aprendizaje y la incidencia en la toma de
decisiones de una perspectiva integral de la evaluación. Precisamente por eso se piensa y propone
bajo la órbita y cercanía de los y las responsables de las políticas y programas. Son procesos
centrados en la reflexión colectiva, la consideración y análisis de resultados, la comunicación certera
de los mismos, y sobre todo la toma de decisiones sobre los cursos de acción futura.

1500
La evaluación de políticas en el contexto estatal latinoamericano

El desarrollo que las tendencias de la evaluación acotadas a la rendición de cuentas han tenido en la
década del noventa en nuestro continente, indican que este tipo de evaluación es insuficiente para
abordar el fortalecimiento de las políticas públicas y sus resultados (Ospina, 2002).

Las perspectivas de la evaluación centradas en la eficacia administrativa y la rendición de cuentas

son útiles y necesarias para promover mejores sistemas de gestión, circunscribiendo su incidencia
(utilidad) al ámbito institucional. Para fortalecer el potencial de la evaluación es necesario desarrollar
estrategias de evaluación que abarquen no solo la gestión, sino también el gobierno (Subirats,
2004). Comprender el gobierno, implica comprender el contexto político y social en el cual la
evaluación se desarrolla y situar los análisis institucionales, en ese contexto.

El sentido “ampliado” de la calidad institucional, resulta central para la comprensión de las políticas
públicas y las dinámicas relacionadas con ellas, tal como lo es la evaluación. Cualquier estudio,
desarrollo de teorías sobre la gestión, intento de explicación de cómo acontecen las políticas, que se
evada de esta discusión, es, al menos, incompleta.

La evaluación se sitúa frente al desafío de diseñar intervenciones que sean sinceras con sus
posicionamientos de valores, confiables respecto de la información que producen y pertinentes en
sus conclusiones de modo tal que la mejora de las políticas públicas, sea siempre el punto de
llegada.

La evaluación no ha dejado de ser tema de agenda gubernamental en la mayoría de los países de

América Latina, en los últimos 10 años (Lazaro, 2015). Las decisiones tomadas dan cuenta de
cambios producidos en relación al “posicionamiento” de la evaluación de políticas y programas en el
ámbito estatal. Los esfuerzos para fortalecer el lugar y la incidencia de la evaluación en la toma de
decisiones, aún con diferencias entre los países y los distintos momentos, es una constante. Esto
nos permite sostener que, aunque de forma gradual y a pasos lentos, se puede hablar de una mayor
relación entre los objetivos prioritarios de desarrollo social los gobiernos y las prácticas de
evaluación, aunque todavía no podamos hablar de una práctica madura.

1501
¿Cuáles han sido los principales cambios en los diseños estructurales y competencias?

Como dato particular, las iniciativas recientes para el fortalecimiento de los sistemas de evaluación,
suelen generalmente estar más relacionadas con la definición de objetivos estratégicos o metas de
desarrollo o planes de planes de gobierno (depende del caso). Aún con diferencias, se advierte una
tendencia a vincular la evaluación con el registro y valoración de los resultados alcanzados por los
gobiernos en materia social.

Por otro lado, tal como hemos dicho, una coincidencia es la ubicación de estas áreas en el poder
ejecutivo, bajo la coordinación de autoridades políticas vinculadas con la planificación. De hecho, en
las estructuras comúnmente dependen de ministerios o secretarias de planificación, áreas en directa
dependencia de las presidencias. Esta cuestión puede estar hablando de una tendencia (Casos de
Brasil, Colombia, Ecuador, entre otros).

Otra caracterización común es el esfuerzo en orientar los sistemas de evaluación a la identificación

de resultados, más que procesos. Si bien todavía se advierten dificultades en las prácticas de
evaluación para alcanzar este propósito, al menos los manuales, guías y documentos analizados
muestran una orientación similar en este sentido (SINERGIA, 2012).

Los escenarios de gobierno, en los diferentes niveles, presentan la oportunidad de fortalecer la

incidencia de la evaluación en los procesos de toma de decisiones acerca de las políticas y los
programas públicos, pero no en cualquier contexto.

Los avances llevados a cabo en América Latina, nos permitirían pensar que la evaluación se
consolida como práctica en el proceso de toma de decisiones del Estado.

En relación con esta afirmación, entendemos que el progreso de la evaluación en los próximos años
será central para afianzar la relación entre ella y las decisiones públicas que fortalezcan políticas
efectivas de inclusión social.

La formulación e implementación de políticas de inclusión social, se vio acompañado del registro de

significados de esas políticas. En Argentina, por ejemplo, existen diferentes y variadas evaluaciones
de las principales políticas llevadas a cabo en los últimos años: Asignación universal, Conectar
Igualdad, Procrear, entre otros. Estas políticas pueden conocerse y valorarse con criterios ligados a
la perspectiva integral de la evaluación.

Ahora, estas evaluaciones no han sido planteados de manera sistemática, ni se han establecido en
1502
las instituciones como procesos constitutivos y permanentes de la gestión de las políticas, en línea
con lo sucedido en los diferentes aspectos que hacen a la “calidad en sentido estricto”, abordado en
la primera parte de este trabajo.

La evaluación de las políticas y programas públicos es una estrategia importante a la hora de

mejorar el proceso de toma de decisiones en el ámbito estatal. Este potencial de la evaluación
integral se fundamenta en el reconocimiento de la fuerte relación de incidencia recíproca que la
misma adquiere con el entorno político y estatal.

El desarrollo de prácticas de evaluación, en ciertos contextos y tipos, aporta a la mejora de la calidad

de las instituciones públicas.

La evaluación integral, se focaliza en los resultados de las políticas, para tomar decisiones de mejora
en la gestión de las mismas. Por lo tanto, se plantea como una estrategia de articulación y visión
completa del concepto de calidad institucional, planteando la comprensión tanto de los procesos,
como de los efectos de las decisiones y acciones del Estado.

En este sentido, la evaluación integral debe “sobrepasar” los límites de la administración. Las
políticas implican a otros actores, grupos y colectivos sociales, por lo tanto resulta importante tener
en cuenta al sistema político en su conjunto. Si se acota el desarrollo de la evaluación al ámbito de
la administración, esta no será un tema de interés en el ámbito de toma de decisiones sobre las
políticas.

Las experiencias de evaluación que contienen elementos relacionados con una perspectiva integral,
es decir que se orientan principalmente a la valoración social de las políticas, lo hacen desde una
perspectiva de actores, retomando la pluralidad de aspectos que conforman una política.

La evaluación, desde una perspectiva integral, puede resultar un aporte importante a la mejora de la
acción estatal orientada a lograr la transformación social y el ejercicio pleno de derechos. Pero este
propósito plantea una serie de desafíos a tener en cuenta a la hora de pensar, describir o proponer
sistemas de evaluación integral.

Uno de ellos, es la necesaria articulación de la esfera política y la esfera técnica que conviven y
habitualmente confrontan en la administración.

1503
Las decisiones públicas se construyen a través de “lo posible”, en un marco de intereses
individuales, grupales y sociales en continua negociación, alimentadas, entre otros elementos, tanto
por posicionamientos ideológicos y estratégicos como por saberes.

El diálogo en un contexto de puja constante, entre la lógica de la política y la lógica de la

administración es un desafío principal de las evaluaciones desde una perspectiva integral.

En tanto planificación, desarrollo, política, territorialidad, participación, resultados sociales y

evaluación pueden ser palabras interesantes para pensar de forma articulada.

¿Cuáles son las condiciones que debemos tener en cuenta para promover este tipo de
evaluaciones?

A continuación compartimos algunas ideas para la implementación de esta perspectiva de

evaluación, en la construcción de Estados soberanos.

1- La evaluación integral debe situarse cercana a la toma de decisiones estratégicas

Las experiencias recientes en diferentes países del continente nos impulsan a pensar que resulta
deseable que la evaluación se desarrolle asociada tanto a los planes de desarrollo a nivel país (o
región si hablamos de un nivel superior o inferior de gobierno), como a los planes sectoriales de las
políticas (salud, educación, infancia, etc.). La evaluación integral debe abordarse asociada a las
instancias de planificación de las políticas públicas.

El primer desafío de los equipos de evaluación puede ser mantener una cercanía crítica, reflexiva y
propositiva con los ámbitos de toma de decisiones estratégicas en los cuales se desarrolla.

La tecnificación, aislación y supervivencia fronteras hacia adentro de los sistemas de evaluación, es

un riesgo que debe controlarse antes de cualquier otra pretensión de la práctica evaluativa.

Frente a este desafío, es importante pensar en la necesidad de impulsar consensos políticos

basados en las instituciones de evaluación existentes, en las trayectorias históricas recientes que el
país – o la región- ha presentado en la temática. Las posibilidades de éxito en la construcción de
perspectivas integrales de evaluación aumentan si estratégicamente se inician y desarrollan desde la
articulación de los actores institucionales ya vinculados desde la formalidad o la práctica con la
evaluación.
1504
Otra cuestión central es poner en marcha estrategias de incidencia en la toma de decisiones,
analizando las potencialidades y viabilidad para la incidencia de los resultados de la valoración en el
proceso de toma de decisiones.

En el momento de diseño, en la construcción de acuerdos y en la implementación, es necesario

tener presente “el después de la evaluación”. El análisis de “los usos” debe ser constitutivo del
proceso desde el inicio. La reflexión y diálogo con los equipos de gestión de las políticas acerca del
“para qué evaluar”, fortalece la relación de la evaluación con la toma de decisiones. Esta no es una
cuestión que pueda dejarse para el final, o peor aún, que quede fuera de las estrategias mismas de
la evaluación.

2- La evaluación integral se nutre de diferentes tipos y metodologías de evaluación

La evaluación integral se plantea como perspectiva. No se define únicamente ni por el momento en

el cual se realiza, ni por el tipo de evaluación que realice.

La pretensión de incidencia en la toma de decisiones estratégicas y valoración de la transformación

social de las políticas y programas, nos indica que la evaluación integral debe – o puede ser- tanto
de diseño, de procesos, de resultados y/o de impactos.

La pretensión ideal sería que un área de evaluación integral realice todo tipos de evaluaciones,
exceptuando las obligaciones de control, transparencia y rendición de cuentas que debieran
permanecer como competencias de los organismos creados específicamente para tal fin.

Una de las características principales de la perspectiva integral de la evaluación es la comprensión

de la centralidad que la perspectiva de actores tiene a la hora de valorar los múltiples aspectos que
constituyen una política o programa público.

Se entiende que la evaluación integral es una construcción colectiva, por lo tanto subjetiva, y que el
evaluador debe contar con las competencias adecuadas para liderar el proceso, proponiendo sobre
el escenario a los protagonistas y equipos de la gestión de las políticas: responsables, equipos,
equipos relacionados, sujetos de las políticas, expertos, entre otros.

1505
No existe una única metodología propia de la perspectiva integral de la evaluación, las estrategias y
selecciones metodológicas dependerán de las características de la cuestión a evaluar, los recursos,
las competencias para hacerlo, entre otras cuestiones.

Por lo tanto, la cuestión radica en construir estrategias metodológicas pertinentes, centradas en las
perspectivas de los actores, que cuiden sobre todo el respeto por los enfoques de derechos, entre
otros, las identidades culturales y la igualdad de género.

Para esto, es necesario constituir equipos preparados y profesionalizados. Las competencias que
estos equipos deben expresar con diversas, y puede ser este un tema de investigación en sí mismo.
Pero, en términos generales, deben ser personas formadas en técnicas de investigación social, que
comprendan el complejo entramado que se corresponde con las políticas públicas, que sean
capaces de intervenir con empatía desde un rol de facilitador /a de un procesos de reflexión, más
que de experto portador de verdades.

3- La evaluación integral se basa en la promoción de la cultura de la evaluación

La punición no resulta un incentivo articulador de perspectivas integrales de evaluación, los diseños

y prácticas de evaluación integral deben apostar al fortalecimiento de la cultura de la evaluación
como estrategia eficaz para la valoración y comunicación política del curso de las políticas públicas.
Para lo cual, será necesario profundizar en programas de mejoras de las competencias estratégicas
y metodológicas para la evaluación, en ámbitos de formación en la temática, en redes de
profesionales y otros ámbitos congregantes de evaluadores y evaluadoras. Resulta necesaria la
discusión sobre los saberes faltantes para encarar experiencias de evaluación con un lenguaje
político, basado en la comprensión de la complejidad de las políticas públicas. Nociones sobre
Estado, historia de las instituciones, sistema político, sociología política, administración, entre otros
saberes, son necesarios para promover cultura de la evaluación, para luego concentrarse en las
competencias necesarias para diseñar, liderar y llevar a cabo prácticas integrales de evaluación.

4- El proceso de evaluación integral debe tener como norte el conocer y valorar la

incidencia social de las políticas y programas.

1506
Por último, la cuarta cuestión constitutiva de la perspectiva integral de la evaluación: el foco en los
resultados sociales de las políticas.

Hemos desarrollado que la evaluación integral no se acota a “un” momento ni tipo de evaluación,
debido a que es, tal como se expresa, una perspectiva.

De todas formas la centralidad del propósito de conocer y valorar los resultados sociales de las
políticas y programas es una característica esencial de la perspectiva integral de la evaluación.

Esto significa que principalmente interesa a esta perspectiva visualizar la relación entre las acciones
del Estado y los cambios en las condiciones de vida de la población sujeto.

La motivación de la perspectiva integral de la evaluación es su potencial como aporte al proceso de

toma de decisiones públicas, en la valoración de un contexto donde el protagonismo de la
intervención estatal promueva el desarrollo con inclusión.

El registro, análisis y valoración de las mejoras en la calidad de vida de la población (o ausencia de

ellas), asociadas a la intervención estatal “guía” las intervenciones de una evaluación integral. La
evaluación en el momento de diagnóstico, la calidad de los procesos, la identificación de resultados,
debe estar orientadas a la promoción del registro y valoración de mejores resultados sociales de las
políticas.

El objetivo es fortalecer la relación entre las acciones del Estado y la mejora efectiva de las
condiciones de vida de la población, influyendo en el proceso de toma de decisiones. Por lo tanto,
cada acción de la evaluación integral está orientada a registrar la incidencia de las políticas o
programas en la población sujeto.

Reflexiones finales

Resulta necesario entender a la administración como uno de los componentes del sistema político,
directamente influenciado por los devenires históricos y complejas relaciones existentes entre los
elementos que lo conforman. En este sentido, la falta de capacidad institucional del Estado para
liderar el abordaje de las necesidades de los sectores más vulnerables de la sociedad (empleo,
educación, salud, bienestar social, estabilidad económica, etc.) no es una mera consecuencia de la
1507
ineficacia de la administración, es el devenir histórico de un modelo de Estado que ha predominado
en América Latina – salvo excepciones históricas- donde la agenda de las decisiones y acciones no
se encontró sustentada en la política como medio de construcción de un Estado integrador de las
necesidades sociales, sino en los objetivos de grupos minoritarios de poder dominante.

Entendemos que la calidad de las instituciones públicas también debe incluir parámetros de
valoración de los resultados sociales efectivamente alcanzados por la intervención estatal. Una
gestión de calidad entonces es aquella cuyos logros son visibles en las mejoras que ha provocado
en la calidad de vida de la población involucrada. Además, los estándares de calidad también deben
contemplar los diferentes aspectos que hacen a la gestión y sus procesos.

Si los resultados y procesos son esferas constitutivas de la calidad institucional, los planes de mejora
de las decisiones y acciones estatales debieran proponerse fijando estrategias y objetivos para
ambas esferas. La atención de una sin la otra atenta contra las políticas en el mediano plazo. Una
gestión puede perfectamente mejorar sus sistemas de empleo público, poniendo en marcha las
estrategias mejor ponderadas en el ámbito: incentivos al desempeño, diseños de carrera pertinentes,
equipos de trabajo competentes, entornos laborales estimulantes, sin modificar la incidencia de los
efectos de esa institución en la población. El mismo razonamiento podemos utilizar para los distintos
aspectos que hacen a la gestión pública: el diseño de sus estructuras, la comunicación, los
procesos, etc.

Por lo tanto, las concepciones de calidad acotadas a las fronteras internas del desempeño
institucional, no nos llevan directamente a mejorar las políticas y sus resultados.

Por el contrario y de la misma manera, los resultados sociales efectivos, difícilmente se lleven a cabo
de forma sostenida sin atender a la mejora de los procesos de gestión.

El diálogo en un contexto de puja constante entre la lógica de la política y la lógica de la

administración es un desafío principal para construir organizaciones capaces de abordar la
diversidad, complejidad y gravedad de problemas sociales que atentan contra los derechos humanos
básicos como el acceso a la alimentación, la vivienda, la educación, la salud, el trabajo y la libertad
de expresión.

Respecto de la evaluación resulta oportuno avanzar en la formulación, descripción y análisis en

profundidad de una propuesta integral de evaluación de políticas públicas.

1508
La temática de la evaluación se encuentra en pleno desarrollo, y el desafío de construir
conocimiento sobre cómo lograr que efectivamente sus resultados tengan incidencia en la mejora de
las políticas plantea mucho trabajo por delante. Debemos lograr que se fortalezcan las
tendencias a tratarla como una estrategia de gobierno, más que como un mecanismo de
rendición de cuentas. En este sentido es importante que se profundice la participación diferentes
grupos de actores en los procesos de evaluación. Quienes mejor pueden valorar los resultados de
una política son aquellas personas sujetos de la misma.

La discusión cobra sentido por un lado en el plano de las estrategias necesarias para promover
instancias de evaluación con sentido político, quiere decir como aporte al proceso de toma de
decisiones, con la participación de los grupos interesados, cuyos desempeños influyen en los
resultados de las intervenciones públicas.

Por otro lado, también se discuten las metodologías y los diseños institucionales que resultan más
apropiados a nuestras realidades, cultura, historia, idiosincrasia.

Hay experiencias muy interesantes aunque no son las más difundidas por los medios hegemónicos
en la promoción de estrategias de gestión y evaluación de las políticas públicas. Experiencias
basadas en la perspectiva de actores, en la trascendencia social de las decisiones públicas más que
en la reducción de las mismas a una mirada procedimental o economicista.

La evaluación no resulta una panacea, ni un proceso libre de conflictos e intereses. Es una

estrategia de intervención compleja, que puede resultar una potente herramienta para el
fortalecimiento de Estados Soberanos.

Mejores decisiones públicas basadas en la aceptación del conflicto como constitutivo de la política.
El reconocimiento de la importancia que adquiere la participación social como elemento central para
fortalecer el liderazgo de un Estado soberano. Instituciones capaces, que aborden la construcción de
su calidad respecto del fondo y las formas. Evaluaciones que pongan en valor la trascendencia
social de las políticas públicas. Ideas que consideramos claves frente al propósito de lograr sólidas
raíces de compromisos con la transformación social en América Latina.

1509
Bibliografía

BANCO MUNDIAL – BID (2007) “Hacia la institucionalización de los sistemas de monitoreo y

evaluación en América Latina y el Caribe II Conferencia Regional de M&E” Editores Roberto García,
López Heraldo y Laguzzi Waleska Guerrero Editores.

BLUTMAN, Gustavo y CAO, Horacio (2012) “Hoja de ruta sobre reforma y modernización del
Estado” en “Aportes” Año 18 número 30, revista de la Asociación de Administradores
Gubernamentales de Argentina. ISSN 0328-5855.

CASTRO, Manuel y otros (2009) “El sistema de MyE en México, un salto del nivel sectorial al
nacional” en Serie documentos de trabajo, BM.

CATLEY, Andrieu y otros (2009) “Evaluación Participativa Del Impacto: Guía para profesionales”
Feinstein International Center. Tufts University Medford, MA 02155 USA.

CEPAL (2013) “Evaluación de Programas Públicos en Latinoamérica en el contexto de la Gestión

Pública para Resultados XIX Curso – Seminario Internacional “Gestión Pública para Resultados y
Evaluación de Programas Públicos” México. Docente Eduardo Aldunate.

Consejo Nacional de Evaluación de la Política de Desarrollo Social CONEVAL (2015) La política de

evaluación en México: 10 años del CONEVAL. México.

CUNILL, Nuria; OSPINA BOZZI, Sonia (2003) “Evaluación de resultados para una gestión pública
moderna y democrática: experiencias latinoamericanas” Caracas: CLAD; AECI/MAP/FIIAPP, 2003.-
516 p.

CEJUDO, Guillermo y ABARCA, Francisco (2015) “¿Cómo se usan las evaluaciones? Análisis de
cómo los programas reaccionan a lo que recomiendan las evaluaciones en México. Seminario de
Estudios empíricos sobre la utilización de las evaluaciones en CLEAR - CIDE http://www.clear-
la.org/home/wp-content/uploads/2015/11/C%C3%B3mo-se-usan-las-evaluaciones.pptx.pdf

DENTE, BRUNO & SUBIRATS, JOAN; Decisiones públicas: Análisis y estudio de los procesos de
decisión en políticas públicas. Barcelona: Ariel; Colección Ariel Ciencias Sociales, 368 páginas
(2014) ISBN: 978-84-344-0996-5

Guía Metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la Evaluación de Políticas

Estratégicas” (2012) Departamento Nacional de Planeación. Bogotá, Colombia www.dnp.gov.co
1510
GRAU-SOLÉS, ÍÑIGUEZ-RUEDA y SUBIRATS (2011). ¿Cómo gobernar la complejidad? Invitación a
una gobernanza urbana híbrida y relacional. Athenea Digital, 11(1), 63-84. Disponible en
http://psicologiasocial.uab.es/athenea/index.php/atheneaDigital/article/view/827

Jefatura de Gabinete de Ministros (2011) “Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas:
Retomando el debate de ayer para fortalecer el actual” Compilación de Carlos Acuña. Capítulo:
SKOCPOL, Theda “El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación
actual”.

INAP México (2010) “La evaluación en el sector público” 121 Volumen XLV, Nº 1 (enero-abril 2010)
ISSN: 0482-5209 Instituto Nacional de Administración Pública, A.C. www.inap.org.mx

KAUFMANN, KRAAY Y MASTRUZZI “Governance Matters IV: Updated Governance Indicators 1996-
2004”, disponible en:www.worldbank.org/wbi/governance/esp/pubs/govmatters4-e.html

LAZARO, Blanca (2015) “Estudio comparado sobre institucionalización de la evaluación en Europa y

en América Latina” Eurosocial.

LOPEZ, Andrea y ZELLER, Norberto (2012) “El empleo público en el Estado Nacional (1983-2012):
continuidades y rupturas con el paradigma neoliberal” II Jornadas de estudios de América Latina y el
Caribe, Facultad de Ciencias Sociales (UBA). En www.sgp.gov.ar contenidos

Ministerio de planificación nacional y política económica área de evaluación y seguimiento de Costa

Rica (2012) “Manual gerencial para el diseño y ejecución de evaluaciones estratégicas de gobierno”

Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Orçamento Federal. Secretaria de

Planejamento e Investimentos Estratégicos. “Guia de Monitoramento PPA 2012-2015.

MUÑOZ, Mauricio (2005) “Evaluación de Resultados en Chile: el Sistema de Seguimiento de la

Programación Gubernamental” CLAD(http://www.clad.org)

OECD (1995) “GOVERNANCE IN TRANSITION: PUBLIC MANAGEMENT REFORMS IN OECD

COUNTRIES ORGANISATION FOR ECONOMIC CO-OPERATION AND DEVELOPMENT, JAN 1,
1995 - 171 PAGES

OSPINA, Sonia (2002) “Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la

evaluación como herramienta modernizadora” VII Congreso internacional del CLAD sobre la reforma
del Estado y de la administración pública. LISBOA, PORTUGAL.
1511
PICHARDO MUÑIZ, Arlette (1997) “Evaluación del impacto social, el valor de los humano ante la
crisis y el ajuste” Lumen Humanitas, Buenos Aires.

REPETTO, Fabian (2004) “Capacidad Estatal: requisito para el mejoramiento de la Política Social
en América Latina” BID. Serie de Documentos de Trabajo I-52.

RÍOS HESS, Salvador (2007) “Diagnóstico de los sistemas de monitoreo y evaluación en Chile” en
Fortalecimiento de los sistemas de monitoreo y evaluación (M&E) en América Latina clad bm

SENPLADES (2017) “Lineamientos de seguimiento y evaluación a los planes de desarrollo y

ordenamiento territorial”.

SENPLADES (2012) “Notas para discusión: Definiciones conceptuales del subsistema de

seguimiento y evaluación”

SINERGIA (2012) “guía metodológica para el Seguimiento al Plan Nacional de Desarrollo y la

evaluación de Políticas Estratégicas” (2012), PBX: 3815000 www.dnp.gov.co Bogotá D.C., Colombia

SINERGIA (2014) “Guía metodológica para el seguimiento y la evaluación a políticas públicas”

Departamento Nacional de planeamiento. República de Colombia.

SUBIRATS, Joan (2004) ¿Podemos utilizar los instrumentos de evaluación como palanca de
gobierno del sector público? Congreso Internacional del CLAD. Madrid.

SUBIRATS, Joan; Knoepfel, Peter; Larrue, Corin y Varonne, Frederic (2008) Análisis y gestión de
políticas públicas, Barcelona, Book Print Digital.

THWAITES REY, Mabel (2010) “Después de la globalización neoliberal: ¿Qué Estado en América
Latina?” en OSAL (Buenos Aires: CLACSO) Año XI, Nº 27

UNZUÉ, Martín (2012) “El Estado Argentino (1973 – 2003) Ciclos de ajuste y cambios Publicaciones
Imago Mundi. Buenos Aires. ISBN 978-950-793-138-3

VILAS, Carlos (2011) “Después del Neoliberalismo: Estado y procesos políticos en América Latina”
Colección Planificación y Políticas Públicas Ediciones UNLa. Lanús.

VILAS, Carlos (2013) “El poder y la política, el contrapunto entre la razón y las pasiones” Editorial
Biblos. Buenos Aires, Argentina

WEISS, Carol H. (1998) Evaluation, second edition, por Editorial: Prentice-Hall, Inc.

1512
ZALTSMAN, Ariel (2004) “La evaluación de resultados en el sector público argentino: un análisis a la
luz de otras experiencias en América Latina” Revista del CLAD Reforma y Democracia. No. 29.
Caracas.

1513
Laboratorios de innovación: burocracia y sociedad frente al
fenómeno de la experimentación en el sector público.
Comparando experiencias a ambos lados del atlántico.

Autores:

Exequiel Rodríguez (UNR) - exequiel.rodriguez@icloud.com

Federico Long (UNR) - federico.long@me.com

Área temática:

Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Mesa redonda:

Gobierno Abierto e innovación pública: ideas, experiencias y herramientas

en torno a una multiplicidad de esferas para la acción559

Resumen:

559 En esta mesa redonda se presentan trabajos producidos en el marco de diversas investigaciones alojadas en el Grupo de Estudios en
Innovación Pública de la Facultad de Ciencia Política y RRII de la UNR. En este sentido, a partir de un anclaje en el paradigma de
Gobierno abierto, se recorren múltiples perspectivas, casos e instrumentos de innovación pública con diferentes escalas,
incumbencias y alcances. Se discuten iniciativas a nivel municipal, provincial, nacional e internacional, así como académicas; se
referencia el fenómeno de la participación y colaboración ciudadana, y se aborda la compleja relación entre tecnología e innovación
en el sector público.
1514
 Esta ponencia es producto de un recorte de las respectivas tesinas de grado de ambos
autores, consistentes en estudios comparados de casos de laboratorios de innovación pública
americanos y europeos. En este sentido, se definen las características, propiedades y atribuciones
específicas más significativas de los casos seleccionados, y luego se exploran algunas similitudes,
diferencias, variaciones empíricas y regularidades entre ellos. Por otra parte, se abordan las
tensiones existentes entre la rigidez de las burocracias públicas tradicionales y la flexibilidad de
estas nuevas experiencias de experimentación a baja escala. Se concluye con el desarrollo de
lineamientos generales respecto a buenas prácticas en laboratorios de innovación pública y la
identificación de deudas pendientes y desafíos para una discusión futura.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Introducción

Las administraciones públicas ya no monopolizan de manera exclusiva la resolución de

problemas. Las mismas requieren nuevas capacidades y aptitudes que se encuentran disponibles por
fuera de las estructuras tradicionales del Estado. Poner en valor saberes externo para la construcción
de know how gubernamental (innovación abierta), requiere un proceso de carácter sistémico (co-
creación) que permita crear complicidad y respuestas, con y a través de las personas (design
thinking e inteligencia colectiva) (Ramírez Alujas, 2016). Proponer como opción real estas nuevas
capacidades obtenibles desde el exterior de las estructuras estatales clásicas por medio de la co-
creación ciudadana, permite conectar nuevos (viejos) problemas que surgen en escenarios de
complejidad, habilidades existentes en la sociedad, con los actores estatales responsables de dar
viabilidad a las posibles soluciones. La innovación pública —innovación abierta, co-creación e
inteligencia colectiva—, y su cristalización institucional se postulan como espacio idóneo para
conjugar estos tres elementos centrales en los denominados laboratorios de innovación entendidos
como espacios controlados de experimentación a baja escala: en espacios-frontera.

Por otra parte, el paradigma de Gobierno Abierto ha adquirido en la última década una
relevancia central para la ciencia política en general y para la administración pública en particular.
Transparencia, colaboración y participación —sus principios rectores— no son conceptos nuevos
1515
para la disciplina. Sin embargo, sí es novedoso su desarrollo particular en el contexto
contemporáneo, ya sea por el impacto que las tecnologías de información y comunicación han
tenido en su puesta en práctica, o por las transformaciones que las nuevas metodologías para la
innovación, centradas en el ciudadano, han impulsado en la propia gestión pública. Los laboratorios
de innovación pública se han ido posicionando como espacios emblemáticos dentro de las políticas
de Gobierno Abierto, especialmente en América Latina (Acevedo y Dassen, 2016:28): elementos de
transparencia, participación y colaboración se encuentran presentes, siendo la innovación (entendida
como proceso creador de valor público más allá del desarrollo tecnológico) el motor fundamental de
todas las iniciativas.

En este sentido, los laboratorios de innovación púbica han tenido un desarrollo exponencial
en los últimos tiempos. Respecto a esta cuestión, se ha identificado la presencia de más de 100
casos a lo largo y ancho del planeta, hecho que demuestra la amplitud del universo abordado.
Asimismo, se evidencia un aumento vertiginoso del número de casos durante la última década, lo
que coincide con el impulso global al paradigma de Gobierno Abierto a partir del año 2009
(Rodríguez, 2018). A partir de este relevamiento, y mediante un trabajo comparativo, descriptivo y
analítico sobre una selección de casos americanos y europeos, se busca generar una serie de aportes
novedosos —y necesarios— en cuanto a buenas prácticas de laboratorios de innovación pública.

En síntesis, la novedad del fenómeno, su crecimiento reciente y exponencial, su relevancia

para el campo de la ciencia política —a partir de su relación intrínseca con diversas problemáticas
inherentes a la gestión pública— y la escasez de trabajos en español, son algunas de las cuestiones
que han despertado el interés en el desarrollo de las investigaciones de las que se nutre esta
ponencia. ¿Cuántos laboratorios hay? ¿A qué se dedican? ¿Qué metodologías utilizan? ¿Qué
características comparten? ¿Cómo es su relación con las burocracias tradicionales? ¿Que posturas
asumen las estructuras burocráticas tradicionales ante el fenómeno de la experimentación? ¿Qué
características produce esta interacción Estado-sociedad-Estado? ¿Existen diferencias entre las
experiencias americanas y las europeas? ¿Cuáles pueden considerarse como casos arquetípicos?
Estas preguntas son algunas de las que se intentan abordar —y comparar— en las mencionadas
investigaciones.

Laboratorios de innovación: hacia una caracterización del fenómeno

La necesidad de nuevas capacidades potencialmente obtenibles desde el exterior de las

estructuras estatales clásicas por medio de la co-creación ciudadana, conecta estos nuevos
problemas que surgen en la escena contemporánea con el concepto de innovación pública —
concepto cuyos tres pilares son la innovación abierta, la co-creación y la inteligencia colectiva—, y
a los laboratorios de innovación como el espacio idóneo para conjugar estas tres características:
como espacios-frontera.

1516
 Como espacios-frontera se define aquellos espacios que, a la manera de los objetos-frontera
del design thinking, contribuyen a la comprensión y construcción conjunta entre actores con
diferentes conocimientos e intereses y permiten el entendimiento común. El laboratorio de
innovación actúa, en este sentido, como herramienta facilitadora, poniendo a disposición de la
ciudadanía diversas técnicas para ayudarla a convertirse en co-creadora de políticas públicas (Pobes
Gamarra et al., 2015).

En este sentido, para que el gobierno pueda lograr el aprovechamiento de las capacidades
de la sociedad civil, los laboratorios de innovación pública surgen como espacios experimentales
promotores de cambios desde dentro del gobierno para el beneficio de la ciudadanía, potenciando y
recurriendo al mismo talento creativo e inteligencia colectiva distribuida en la sociedad y otros
sectores (Ramírez Alujas, 2016:172). Según Acevedo y Dassen (2016:19), en esta misma línea, los
laboratorios de innovación son espacios dinámicos donde se promueve la creatividad para el diseño
de nuevas soluciones de política pública. Como contraparte a los organismos públicos tradicionales,
en los que el cambio de procesos y políticas implica riesgos y dificultades, los laboratorios de
innovación han surgido con el objetivo de asumir esos riesgos. Brevemente, los objetivos de los
laboratorios relevados por los autores son: brindar soluciones innovadoras, acercar el gobierno a la
ciudadanía, mejorar políticas públicas, difundir y utilizar datos abiertos, todo esto a través de
actividades de apoyo a emprendedores, eventos, análisis de datos, investigación, desarrollo de
plataformas tecnológicas, etc., en términos de transparencia y participación ciudadana (Acevedo y
Dassen, 2016:19). Según Mulgan (2014), no existe una definición compartida acerca de qué
constituye un laboratorio de innovación, aunque se espera que desarrolle actividades de
experimentación en espacios controlados para demostrar (o no) su efectividad, con el objetivo de
generar ideas útiles orientadas a la resolución de necesidades sociales.

Si bien el conjunto de laboratorios de innovación es muy diverso (Mulgan, 2014), hay

ciertas características útiles para diferenciarlos frente a los organismos públicos tradicionales
(Acevedo y Dassen, 2016:19). En primer lugar, la internalización del riesgo de las innovaciones.
Los laboratorios surgen como entidades pequeñas y dinámicas con relativa independencia y mayor
espacio para el fracaso que los organismos tradicionales. Por otra parte, y vinculado a lo anterior, se
recurre a metodologías de experimentación, adopción rápida de proyectos piloto y evaluación de
impacto. Experimentar y testear sus innovaciones en ambientes controlados permite a los
laboratorios conocer su impacto antes de ampliar su escala, reduciendo los costos de un posible
fracaso. En tercer lugar, se requiere cierto know-how en tecnologías digitales y ciencia de datos. Se
suele contar con equipos especializados en análisis de datos, programación y manejo de tecnologías
digitales; sin perder de vista que en su totalidad, los laboratorios suelen estar compuestos por un
plantel multidisciplinario, lo que permite ampliar la visión tradicional de las organizaciones
gubernamentales, combinar enfoques y visiones de la realidad, y aumentar los niveles de
comprensión ante la diversidad social. Además, algunos laboratorios suelen incentivar espacios de
colaboración, tanto entre diferentes carteras gubernamentales, como entre estas y actores del sector
privado, la sociedad civil y la academia. Siguiendo con esta característica, también se busca
involucrar voces ciudadanas en procesos de diseño de políticas públicas, es decir, se busca aprender
de los usuarios y poblaciones objetivo de las políticas como etapa inicial en su proceso de diseño.
Finalmente, como última característica, se destaca que algunos laboratorios tienen como objetivo

1517
promover un ambiente de innovación dentro de la administración pública, es decir, fomento de
actividades de capacitación para funcionarios públicos, investigación y difusión de metodologías de
diseño, experimentación y co-creación (Acevedo y Dassen, 2016:20-25).

Por otra parte, Rojas-Martín y Stan (2018) desarrollan la diferencia entre innovación
pública e innovación social, definiendo la primera como aquella que se produce dentro de las
administraciones públicas; mientras que la segunda sería aquella cuyo protagonismo corresponde a
la sociedad. Los autores designan, entonces, como laboratorios de gobierno a aquellos que actúan
exclusivamente hacia dentro de las administraciones públicas, y como laboratorios ciudadanos a
aquellos que actúan hacia fuera de las mismas. En el caso de los laboratorios de gobierno, las
administraciones públicas funcionan como motor de los procesos de innovación. En este sentido, se
involucra a los empleados públicos, quienes aportan conocimiento y experticia. En el caso de los
laboratorios ciudadanos, las administraciones públicas cumplen un rol facilitador. Aquí se involucra
a la ciudadanía, que aporta una visión más fresca y menos institucionalizada. Generalmente las
instancias de prueba y aplicación de soluciones experimentales suelen ser más fáciles de
implementar en los primeros. Sin embargo, la frontera puede ser difusa. Es decir, innovación social
e innovación pública no necesariamente son ideas excluyentes. Siguiendo a los autores (Rojas-
Martín y Stan, 2018), se debe ser capaz de hacer funcionar ambas lógicas para obtener resultados
óptimos.

Panorama global

A partir de la revisión de Selloni y Staszowski (2013), Fuller y Lochard (2016), Design for
Europe, La 27e Région y Fundación Nesta (2017), además de lo discutido tanto en el Taller de
Trabajo para un Decálogo de Definición de un GobLab del I Encuentro de Laboratorios de
Gobierno para la Innovación Pública560, como en el Foro de Discusión del MOOC nº 3: “Innovación
Pública y Gobierno Abierto” del proyecto TOGIVE561, así como también gracias al relevamiento
bibliográfico y documental general de las investigaciones que sustentan esta ponencia se ha
identificado un universo de 105 casos a lo largo del planeta.

Imagen 1: Cantidad de laboratorios de innovación y agencias similares de acuerdo al país

560 Parte del I Encuentro de Laboratorios de Gobierno para la Innovación Pública, realizado el día 7 de junio de 2018 en Tenerife,
España, y organizado por el Cabildo de Tenerife, la Universidad de La Laguna, su Fundación General (FGULL), el Ayuntamiento de
Adeje y NovaGob Lab. La colaboración entre estas organizaciones surge a partir de la creación de una escuela de gobierno en la
Universidad de La Laguna, que derivó posteriormente en el desarrollo del proyecto TOGIVE y la organización de cuatro ediciones
de un Congreso Iberoamericano de Innovación Pública. Véase: https://fg.ull.es/portal/goblabs/
561 Proyecto financiado por la Unión Europea, cuyo fin es la creación y puesta en marcha de una plataforma digital de educación virtual
para la formación en Gobierno Abierto. Su equipo de trabajo cuenta con la participación de universidades de Argentina, España,
Italia, México, Reino Unido, entre otras.
1518
 Fuente: Rodríguez (2018)

Como se mencionó en la introducción de este trabajo, el número de laboratorios de

innovación pública e iniciativas simi
similares
lares ha crecido vertiginosamente durante la última década,
especialmente en Europa —región temática y en América. Esto coincide,
región pionera en cuanto a la temática—
no casualmente, con la expansión del Gobierno Abierto como modelo de gestión a partir del
puntapié inicial
cial dado por el gobierno de los Estados Unidos en el año 2009 —principalmente en
América Latina—.. Hoy en día existe más de un centenar de casos; y prácticamente la mitad ha sido
gestada en los últimos cinco años.

Por otra parte, se evidencia al continente europeo como precursor en la promoción de los
laboratorios de innovación, siendo la experiencia de MindLab en Dinamarca la primera de ellas, la
cual marca tendencia y resulta paradigmática incluso hasta la actualidad. Además, el Reino Unido
es un baluarte regional respecto a innovación y diseño, contando con organismos orientados a la
temática, como el Design Council y Nesta, desde mediados y fines del siglo XX, respectivamente.

En el territorio americano, la ola innovadora es inseparable del boom del Go

Gobierno Abierto
que tiene lugar tras el año 2009, a partir del impacto regional y global del Transparency and Open
Government. Memorandum for the Heads of Executive Departments and Agencies (Obama, 2009).
Estados Unidos, en esta parte del globo, es el país que toma la delantera en la temática, siendo
pionero el caso del I-Lab
Lab del Banco Interamericano de Desarrollo, organismo regional que, ya desde
el año 2007, trabaja particularmente junto a países latinoamericanos en la co creación de soluciones
co-creación
novación y el diseño centrado en el usuario. También son dignos de mención los más de
desde la innovación
diez Innovation Teams financiados en Estados Unidos e Israel por la fundación Bloomberg
Philanthrophies562.

562 Fundación neoyorquina orientada al financiamiento de acciones enfocadas al medio ambiente, la salud pública, las artes, la
1519
 No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Rodríguez (2018)

A partir del mapeo anterior, se seleccionó una muestra de 20 casos —10 del continente
europeo y 10 del continente americano— para su revisión en profundidad, enumerados a
continuación:

 Buenos Aires LAB (Argentina), I-Lab (Estados Unidos), LABCapital (Colombia),

LABgcba (Argentina), LabHacker (Brasil), Laboratorio de Gobierno (Chile),
Laboratorio de Innovación en Gobierno Digital (Uruguay), Laboratorio para la
Ciudad (México), Santalab (Argentina) y The Governance Lab (Estados Unidos), en
cuanto a experiencias americanas.
 Barcelona Urban Lab (España), Behavioural Insights Team (Reino Unido), Design
Policy Lab (Italia), ExperioLab (Suecia), LABX (Portugal), Le LABO (Francia),
MediaLab Prado (España), MindLab (Dinamarca), NovaGob Lab (España) y The
Innovation Lab (Reino Unido), en cuanto a experiencias europeas.
A su vez, de estos 20 casos, se analizaron 8 de ellos (LABCapital, LabHacker, Laboratorio
de Gobierno, Santalab, The Governance Lab, Behavioural Insights Team, MindLab y NovaGob
Lab) respecto a la problemática que representa la relación entre las burocracias tradicionales y el
fenómeno de la experimentación a baja escala.

educación y la innovación gubernamental (Bloomberg Philantrophies, 2018).

1520
 Tabla 1: Identificación y síntesis de los casos americanos seleccionados

LABORATORIO PAÍS DEPENDENCIA ALCANCE TEMÁTICAS METODOLOGÍAS

Democratización y
participación
ciudadana;
Ministerio de
Género;
Gobierno Ciencia de datos
Buenos Aires Innovación en el
Argentina (Gobierno de la Provincial
LAB sector público;
provincia de Design thinking
Tecnología, datos
Buenos Aires)
y digitalización;
Transporte y
movilidad

Cultura y
educación;
Desarrollo
económico y
División de
empleo; Inclusión
Competitividad e Etnografía
social; Salud y
I-Lab Estados Unidos Innovación (Banco Internacional
medio ambiente;
Interamericano de Design thinking
Servicios públicos,
Desarrollo)
infraestructura y
vivienda;
Tecnología, datos
y digitalización

Democratización y
Veeduría Distrital participación
LABCapital Colombia (Alcaldía Mayor Municipal ciudadana; Design thinking
de Bogotá) Innovación en el
sector público

Ministerio de Democratización y Ciencia de datos

Modernización, participación
Innovación y ciudadana; Design thinking
LABgcba Argentina Tecnología Municipal Desarrollo
(Gobierno de la económico y Etnografía
ciudad de Buenos empleo;
Aires) Innovación en el Lean startup

1521
 sector público;
Salud y medio
ambiente;
Tecnología, datos
y digitalización;
Transporte y
movilidad

Democratización y
participación
Cámara de ciudadana; Ciencia de datos
LabHacker Brasil Diputados de Nacional Innovación en el
Brasil sector público; Design thinking
Tecnología, datos
y digitalización

Cultura y
educación;
Democratización y
participación
ciudadana;
Desarrollo
económico y
Ciencia de datos
empleo; Hacienda
y finanzas
Design thinking
Laboratorio de públicas; Inclusión
Chile Gobierno de Chile Nacional
Gobierno social; Innovación
Etnografía
en el sector
público; Salud y
Lean startup
medio ambiente;
Seguridad;
Servicios públicos,
infraestructura y
vivienda;
Tecnología, datos
y digitalización

Innovación en el
Laboratorio de Design thinking
sector público;
Innovación en Uruguay AGESIC Nacional
Tecnología, datos
Gobierno Digital Etnografía
y digitalización

Cultura y
educación;
Democratización y
participación
ciudadana;
Desarrollo Ciencia de datos
Laboratorio para Gobierno de la
México Municipal económico y
la Ciudad ciudad de México
empleo; Salud y Design thinking
medio ambiente;
Tecnología, datos
y digitalización;
Transporte y
movilidad

Cultura y
educación;
Democratización y
Ministerio de participación
Gobierno y ciudadana;
Ciencia de datos
Reforma del Género; Salud y
Santalab Argentina Provincial
Estado (Gobierno medio ambiente;
Design thinking
de la provincia de Inclusión social;
Santa Fe) Tecnología, datos
y digitalización;
Transporte y
movilidad

1522
 Democratización y
participación
ciudadana;
Género;
Innovación en el Ciencia de datos
The Governance Universidad de
Estados Unidos Internacional sector público;
Lab Nueva York
Salud y medio Design thinking
ambiente;
Seguridad;
Tecnología, datos
y digitalización

Fuente: Rodríguez (2018)

Tabla 2: Identificación y síntesis de los casos europeos seleccionados

LABORATORIO PAÍS DEPENDENCIA ALCANCE TEMÁTICAS METODOLOGÍAS

Desarrollo
económico y
empleo; Salud y
Barcelona Urban Ayuntamiento de medio ambiente;
España Municipal Design thinking
Lab Barcelona Tecnología, datos
y digitalización;
Transporte y
movilidad

Cultura y
educación;
Gobierno del Hacienda y
Behavioural Reino Unido finanzas públicas;
Reino Unido Internacional Behavioural insights
Insights Team Innovación en el
Fundación Nesta sector público;
Salud y medio
ambiente;

1523
 Tecnología, datos
y digitalización;
Transporte y
movilidad

Democratización y
participación
Politécnico de
Design Policy Lab Italia Internacional ciudadana; Design thinking
Milán
Innovación en el
sector público

Género;
Innovación en el
Concejo de la sector público; Design thinking
ExperioLab Suecia provincia de Provincial Salud y medio
Värmland ambiente; Etnografía
Tecnología, datos
y digitalización

Desarrollo
económico y
Ministerio de la
empleo; Hacienda
Presidencia
y finanzas
LABX Portugal Nacional públicas; Design thinking
Ministerio de
Innovación en el
Modernización
sector público;
Administrativa
Salud y medio
ambiente

Cultura y
educación;
Democratización y
Region de participación Design thinking
Le LABO Francia Champagne- Regional ciudadana;
Ardenne Innovación en el Etnografía
sector público;
Salud y medio
ambiente

Cultura y
educación;
Democratización y Ciencia de datos
Ayuntamiento de
MediaLab Prado España Internacional participación
Madrid
ciudadana; Design thinking
Tecnología, datos
y digitalización

Cultura y
Ministerio de
educación;
Empleo
Democratización y
participación
Ministerio de
ciudadana;
Negocios y Design thinking
Desarrollo
MindLab Dinamarca Crecimiento Nacional
económico y
Etnografía
empleo; Inclusión
Ministerio de
social; Innovación
Niñez, Educación e
en el sector
Igualdad de
público; Salud y
Género
medio ambiente

Universidad
Innovación en el
NovaGob Lab España Autónoma de Internacional Design thinking
sector público
Madrid

Departamento de Desarrollo
Behavioural insights
The Innovation Finanzas económico y
Reino Unido Regional
Lab (Gobierno de empleo; Hacienda
Design thinking
Irlanda del Norte) y finanzas

1524
 públicas;
Innovación en el
sector público;
Salud y medio
ambiente

Fuente: Rodríguez (2018)

En cuanto a los resultados de las comparaciones realizadas, en primer lugar, en cuanto al

alcance de los laboratorios se observa que en América la mayoría de los laboratorios trabajan a
nivel nacional y municipal, siendo el alcance internacional encontrado en dos casos, al igual que el
provincial, y el regional en ninguno. En cambio, en Europa, la mayoría de los laboratorios relevados
trabajan a nivel internacional. En este sentido, de los 5 laboratorios con alcance municipal, 4 se
encuentran en América y 1 en Europa. De los 3 provinciales, 2 se ubican en América y 1 en Europa.
De los regionales, los 2 casos relevados son europeos. En cuanto a los nacionales, 3 son americanos
y 2 europeos. Finalmente, sobre los 6 casos de alcance internacional, 4 son europeos y 2
americanos.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Rodríguez (2018)

Respecto a las temáticas trabajadas por cada caso, el continente americano, tecnología,
datos y digitalización es la temática predominante dentro de las actividades de los laboratorios,
estando presente en el 90% de los casos. Le siguen democratización y participación ciudadana, en
8 casos, e innovación en el sector público, en 7. Se identifican actividades en cuanto a salud y
medio ambiente en las actividades de 6 laboratorios. Cultura y educación (4) y desarrollo

1525
económico y empleo (también 4) se ubican a mitad del listado. Luego se encuentran actividades
relacionadas a género (3), seguridad (3) y transporte y movilidad (3). Cierran la lista de temáticas
inclusión social (2), servicios públicos, infraestructura y vivienda (2) y hacienda y finanzas
públicas (2).

En cambio, en el continente europeo se observa que la temática predominante es innovación

en el sector público, presente en las actividades del 80% de los casos. Salud y medio ambiente
ocupa el segundo lugar (7 casos). Cultura y educación (4), democratización y participación
ciudadana (4), desarrollo económico y empleo (4) y tecnología, datos y digitalización (4) se ubican
a mitad del listado; seguidas por hacienda y finanzas públicas (3) y transporte y movilidad (3).
Finalmente, se identifican actividades relativas a género en un caso, e inclusión social en otro caso
singular. Seguridad y servicios públicos, infraestructura y vivienda no están presentes en los casos
europeos relevados. La nula presencia de estas dos temáticas claramente alude a la agenda
particular de cada región, siendo, por ejemplo, la problemática de la (in)seguridad característica de
las sociedades latinoamericanas.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Rodríguez (2018)

Abordando la cuestión de las metodologías principales utilizadas, se advierte un claro

predominio del design thinking como herramienta para el desarrollo de las actividades de los
laboratorios. Asimismo, se destacan las ciencias del comportamiento como recurso incipiente
utilizado por algunos de los casos del continente europeo —en concreto, los dos casos británicos
relevados—. La ciencia de datos predomina en el continente americano, y el lean startup aparece
como curiosidad regional. Herramientas etnográficas se utilizan de forma similar en ambas
muestras.
1526
 No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Rodríguez (2018)

El argumento sostenido tanto por Mulgan (2014) como por Acevedo y Dassen (2016),
quienes plantean que la relación entre el apogeo del Gobierno Abierto y el establecimiento de
laboratorios de innovación pública es mucho más marcada en América Latina que en el resto del
mundo, se evidencia en gran parte de los resultados de la comparación realizada.

Respecto a las diferencias encontradas en las temáticas priorizadas por los casos de ambos
continentes, es pertinente mencionar el trabajo de Acevedo y Dassen (2016:28), quienes exhiben
allí que la mayoría de los laboratorios de innovación latinoamericanos surge en el marco de las
agendas de Gobierno Abierto de sus respectivos países, un hecho que, en principio, los diferencia de
muchas de las experiencias de otras regiones, en donde no necesariamente aparecen como parte de
las agendas locales de apertura gubernamental. Muchos laboratorios de América Latina se conciben
como el mecanismo principal (si no el único) para implementar las iniciativas de Gobierno Abierto
en sus administraciones. Esto es útil para analizar las diferencias encontradas en cuanto al alcance
de los laboratorios. Si bien la predominancia de alguna de las variables no es tajante, en América la
mayoría de los casos son de alcance nacional y municipal. En Europa, sin embargo, la mayor parte
de los laboratorios se destaca por su alcance internacional. En este sentido, en América Latina, los
laboratorios de innovación pública suelen ser la piedra angular para la discusión y puesta en marcha
de los Planes Nacionales de Gobierno Abierto, lo que puede verse como una de las causas de las
variaciones mencionadas. Asimismo, esto también explica el predominio de temáticas ligadas a
tecnología, datos y participación ciudadana en América. El lugar predominante que ocupan los
datos abiertos en las agendas de trabajo de los laboratorios americanos es el ejemplo paradigmático:
el 80% de los laboratorios americanos relevados desarrollan algún tipo de actividad con datos,
mientras el porcentaje se reduce al 30% en el continente europeo.

En cuanto a las coincidencias de agenda encontradas entre ambos continentes, un hallazgo

que vale la pena mencionar es la notoria presencia de iniciativas relacionadas al cuidado del medio
ambiente en términos de desarrollo sustentable, detalle que se manifiesta con fuerza a ambos lados
del Atlántico. Por otra parte, algunas deudas pendientes se conectan con el fomento de la
participación de los ciudadanos-usuarios no sólo en los procesos de formulación, implementación y
1527
evaluación de políticas públicas, sino también, en los de monitoreo; el lugar marginal que ocupan
las problemáticas de género en las agendas de los laboratorios; o la escasez de instancias de
capacitación ciudadana para el aprovechamiento de, por ejemplo, el gran aluvión de datos públicos
liberados a partir del boom del Gobierno Abierto, sobre todo en términos de transparencia.

Como última mención a los resultados obtenidos a partir de las comparaciones realizadas, la
presencia de instancias de colaboración ciudadana en prácticamente la totalidad de los casos
muestra a este elemento como la columna vertebral de los laboratorios de innovación pública. No
puede pensarse un laboratorio sin hablar de horizontalidad, de redes, de articulación entre gobierno,
sociedad civil y empresas, de co-creación, co-diseño, co-producción de ideas, respuestas o
soluciones posibles.

Burocracias e innovación: tensiones entre rigidez y flexibilidad

Subirats (2016:103) desarrolla la idea de gobierno de la complejidad afirmando que éste

debe aceptar la existencia de actores y niveles interdependientes que interactúan entre sí; debe
asumir la importancia del contenido de las políticas, más que de la asignación de responsabilidades;
debe reconocer lo multifacético de los problemas contemporáneos; y debe ser capaz de generar
complicidades con el objetivo de sumar recursos y estrategias de acción. “El gobierno de la
complejidad, en definitiva, ya no es un contenedor de objetos estáticos, sino un flujo de contactos y
relaciones que le permiten asimilar la flexibilidad y la apertura que han sustituido a la regularidad y
la rigidez” (Subirats, 2016:103).

Ahora bien, ¿es posible pensar en una sustitución efectiva e inmediata de la “regularidad y
la rigidez” por la “flexibilidad y la apertura”? Si bien se comprende el poder declamativo expresado
por el autor, ciertamente las experiencias latinoamericanas, en cuanto a los procesos de
modernización y construcción de entramados institucionales dinámicos, muestran resultados
desiguales. Las transferencias tecnológicas lineales, hechas durante largos períodos en las
administraciones públicas locales, demostraron que su efectividad, en gran número de casos, ha sido
de difícil cuantificación, y sus logros muy controvertidos en cuanto a sus objetivos primarios
(Sánchez González, 2008). En paralelo, buena parte de las tecnologías “a demanda” no han logrado
desarrollar capacidades institucionales estables en los maltrechos estados subnacionales; y en
general, terminaron convirtiéndose en una nueva capa geológica de reforma sobre reforma,
aumentando la complejidad burocrática y reportando escasos beneficios al ciudadano.

Si se entiende al componente colaborativo como factor capilar de los procesos de diseño,

este conjunto de escenarios, sociabilidades y tecnologías permite cuestionarnos sobre el cómo de la
relegitimación de las políticas públicas. El debate, entonces, tiende a girar en torno a cómo conectar
la abstracción, que requiere el análisis de presupuestos, responsabilidades y niveles de intervención,
con las demandas sociales concretas y específicas situadas en el territorio. O, dicho de otra manera:
1528
¿qué instrumentos o herramientas son útiles para legitimar la intervención estatal en los entramados
urbanos dominados por la complejidad, la diversidad y la incertidumbre?

Buenas prácticas, deudas pendientes y desafíos futuros

Como cierre de este trabajo se enumeran diez recomendaciones en términos de lineamientos

generales en buenas prácticas de laboratorios de innovación pública. Esto se sustenta en la
identificación de elementos presentes y exitosos en gran parte de los casos (las buenas prácticas
propiamente dichas), pero también considerando la ausencia de aspectos sobre los cuales es
necesario reflexionar y la existencia de deudas pendientes que saldar.

Se recomienda, entonces, que para el desarrollo de un laboratorio de innovación pública se

tengan en cuenta los siguientes puntos:

 Participación ciudadana en los procesos de innovación pública a partir de la apertura

de canales de escucha, proposición, monitoreo y evaluación, entre otros, como
forma de democratización de los gobiernos y sus administraciones públicas.
 Colaboración ciudadana a partir de la co-identificación de problemas y la co-
creación y el co-diseño de ideas y soluciones mediante metodologías centradas en el
usuario —siendo la más paradigmática el design thinking—. Vale mencionar
también a las ciencias del comportamiento como conjunto incipiente y novedoso de
técnicas para el desarrollo de procesos de innovación pública.
 Experimentación a partir del desarrollo de prototipos a baja escala, lo que
necesariamente implica tolerancia al error y al fracaso. La creación de valor público
y la replicabilidad de los productos exitosos son condición de la apertura de los
procesos.
 Impulso de redes de trabajo entre Estado, sociedad civil, academia y sector privado.
Esto incluye, por ejemplo, facilitación de contactos, espacios, financiamiento,
capacidades, recursos, etc. Todo en un marco de transversalidad,
multidisciplinariedad y horizontalidad.
 Transparencia a partir del trabajo con datos abiertos. Además del acceso y la
visualización de los datos, no debe dejarse de lado la importancia de la pedagogía
ciudadana para que los ciudadanos puedan acceder, comprender y utilizar esos
datos.
 Apertura del ciclo de política pública, lo que implica la mejora de capacidades a
partir de la incorporación de la visión del ciudadano. En este punto, son
fundamentales la educación y capacitación para funcionarios públicos (para
laboratorios de gobierno), y el contacto efectivo con los decisores en política
pública (para laboratorios ciudadanos).
 Tecnología como medio, no como fin, de los procesos de innovación. Uso y
1529
 promoción de software libre y código abierto. Hacking cívico como forma de
participación, involucramiento y apropiación ciudadana.
 Desarrollo sustentable: abordaje de las problemáticas de salud, ambiente, desarrollo
económico, transporte y movilidad desde una perspectiva sostenible y respetuosa
del medio ambiente.
 Perspectiva de género transversal a todo el proceso de innovación: en la
conformación de los equipos y las agendas, en el desarrollo de las actividades y en
la ideación de los productos.
 Voluntad política como piedra angular y requisito básico para cualquier proceso
innovador, garantía última para su efectivo sostén en el tiempo.

Resulta imprescindible dejar en claro que los procesos de innovación se construyen a partir
del intercambio, el aprendizaje, la creatividad y la adaptación, y no desde el transplante de formas
exitosas. La innovación cobra relevancia en tanto y en cuanto posibilita o no la construcción de
capacidades, que es lo que facilita, en última instancia, el logro de las metas propuestas
(Grandinetti, 2011).

Conclusiones

Respecto al hincapié en actividades ligadas a la innovación entendida en términos

mayoritariamente tecnológicos, cuestión que podríamos relacionar con la idea de “solucionismo563”,
si las herramientas y métodos utilizados en estas instancias son pensadas en la mayoría de los casos
desde una perspectiva técnica, se deja de lado un enfoque que valore a la innovación pública como
un fenómeno fundamentalmente político, donde se expresa cierto estado en las relaciones de poder
internas de una organización o, a gran escala, de una sociedad. También se deben tener en cuenta
las particularidades específicas de las burocracias locales a la hora de implementar instancias
orientadas a la generación de capacidades. Lo que debería funcionar como reinterpretación de las
capacidades estatales corre el riesgo de acabar transformándose en una nueva capa geológica dentro
de la rigidez burocrática del Estado. El desafío está, entonces, en evaluar cómo y de qué manera
impactan estas nuevas políticas en los procesos, herramientas y personas que hacen a la
administración pública en su conjunto. ¿Cómo pueden estas estrategias de innovación aportar
efectivamente a la (re)construcción de capacidades estatales y a la (re)legitimación de la
intervención estatal?

563 Expresión utilizada por E. Morozov en La locura del solucionismo tecnológico (2015), Madrid: Ed. Clave Intelectual. “La tentación
de la era digital es la de arreglar todo —desde el crimen y la corrupción hasta la polución o la obesidad— por medio de estrategias
digitales de cuantificación”.
1530
 En otro orden de ideas, de acuerdo a Oszlak (2013:4-5), algunos de los supuestos sobre los
que descansa la filosofía de Gobierno Abierto exageran algunas cuestiones y son demasiado
optimistas respecto a la disposición de la ciudadanía a participar e involucrarse en la gestión
pública. Los ciudadanos suelen movilizarse y convertirse en actores políticos cuando sus intereses
son afectados, sus derechos desconocidos o sus valores quebrantados. De lo contrario, naturalmente
tienden al free riding564. Relegitimar o construir políticas públicas que impacten positivamente en la
vida de los ciudadanos, tiene más que ver con sumar al proceso de diseño a agentes representativos,
usuarios de esos servicios o políticas, que con abrir al gran número los espacios de
experimentación.

Por otra parte, es pertinente mencionar el trabajo de Arros Valdivia (2016), quien plantea
que existen elementos culturales, sociales, normativos, políticos, presupuestarios, contingentes,
históricos, narrativos, institucionales, y motivacionales que están en constante dinámica influyendo
directamente en los procesos de innovación, y que uno de los elementos fundamentales necesarios
para el sostenimiento de estas iniciativas es el alineamiento político, ya que es éste el que facilitará
u obstaculizará, en última instancia, los procesos innovadores. Se puede afirmar que la innovación
pública como herramienta de gestión, pero sobre todo como hecho político, presenta
potencialidades en la “búsqueda sin tesoro” de la reconstrucción de capacidades institucionales en
gobiernos locales, que permitan tamizar nuevos (viejos) desafíos en entornos diversos y complejos.
Los debates entre abstracto y concreto, saber técnico y practicas colaborativas, no encuentran una
vía de solución en los labs, sin embargo, éstos ofrecen una forma de conjugar las disímiles
estructuras interpretativas frente a la siempre conflictiva intervención estatal, en un espacio de
colaboración abierta —espacio-frontera— donde pueden impactar positivamente en el ciclo de
política pública. Ante el desafío que implica la resolución de problemas públicos complejos, las
estrategias de Gobierno Abierto merecen ser concebidas más allá de la gestión instrumental, en el
marco de un enfoque de innovación pública que no se agote en una perspectiva tecnológica.

Bibliografía

Acevedo, S. y Dassen, N. (2016). Innovando para una mejor gestión. La contribución de los
laboratorios de innovación pública. Editado por el Banco Interamericano de Desarrollo.
Recuperado de: https://publications.iadb.org/bitstream/handle/11319/7874/Innovando-para-
una-mejor-gestion-la-contribucion-de-los-laboratorios-de-innovacion-
publica.pdf?sequence=1

564 Expresión anglosajona que refiere al “problema del polizón”: en este caso los ciudadanos deciden no realizar el esfuerzo que implica
participar, sabiendo que, de todos modos, disfrutarán de los beneficios que obtendrán los que sí lo hagan.
1531
Arros Valdivia, V. (2016). La experiencia del laboratorio de gobierno y su contribución en el
desarrollo de la innovación en el sector público chileno (tesis de maestría). Instituto de
Asuntos Públicos de la Universidad de Chile.

Bloomberg Philantrophies (2018). Bloomberg Philantrophies. Recuperado de:

https://www.bloomberg.org

Design for Europe, La 27e Région y Fundación Nesta (2017). Design and the public sector.
Recuperado de: http://publicsector-map.designforeurope.eu/

Fuller, M. y Lochard, A. (2016). Public policy labs in European Union member states. EUR 28044
EN; doi:10.2788/799175. Recuperado de:
https://blogs.ec.europa.eu/eupolicylab/files/2016/10/Mapping-policy-labs-in-EU-MS.pdf

Grandinetti, R. (2011). Innovación tecnológica en las organizaciones públicas: ERI, una propuesta
metodológica. Revista Multidisciplina, nº 10, 2011, pp. 43-56.

Long, F. (2018). Laboratorios de innovación: burocracias públicas frente al fenómeno de la

experimentación (tesina de grado). Manuscrito no publicado. Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Long, F. y Rodríguez, E. (2017a). Laboratorios de innovación: repensando las fronteras de la

administración pública. Trabajo presentado en el IX Congreso Latinoamericano de Ciencia
Política. Montevideo, Uruguay, 26 al 28 de julio de 2017.

Long, F. y Rodríguez, E. (2017b). Nuevas fronteras de la administración pública: laboratorios de

innovación y (re)construcción de capacidades estatales. Trabajo presentado en las Jornadas
Académicas en Gobierno Abierto. Buenos Aires, Argentina, 17 y 18 de noviembre de 2017.

Morozov, E. (2015). La locura del solucionismo tecnológico. Madrid: Ed. Capital Intelectual.

1532
Mulgan, G. (2014). The radical’s dilemma: an overview of the practice and prospects of Social and
Public Labs. Recuperado de: https://www.nesta.org.uk/blog/understanding-social-and-
public-labs/

Obama, B. (2009). Transparency and Open Government. Memorandum for the Heads of Executive
Departments and Agencies. Recuperado de:
https://www.archives.gov/files/cui/documents/2009-WH-memo-on-transparency-and-open-
government.pdf

Oszlak, O. (2013). Gobierno Abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública. Editado por la
Organización de los Estados Americanos. Recuperado de:
https://www.oas.org/es/sap/dgpe/pub/coleccion5RG.pdf

Pobes Gamarra, I.; Palomar i Baget, J. y Garcia Fortuny, M. (2015). Abordar problemas malditos
con ayuda del diseño de servicios. Trabajo presentado en el VI Congreso Internacional en
Gobierno, Administración y Políticas Públicas GIGAPP-IUIOG. Instituto Nacional de
Administración Pública, Madrid, España, 29 de septiembre al 2 de octubre de 2015.

Ramírez Alujas, A. (2016). Laboratorios de gobierno como plataformas para la innovación pública.
En Cejudo, G.; Dussauge Laguna, M. y Michel, C. (coords.), La innovación en el sector
público: tendencias internacionales y experiencias mexicanas (pp. 163-203). México:
editado por INAP y CIDE.

Rodríguez, E. (2018). Laboratorios de innovación pública: un estudio comparado de casos

americanos y europeos (tesina de grado). Manuscrito no publicado. Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.

Rojas-Martín, F. y Stan, L. (2018). Los laboratorios de gobierno: aproximación a los ecosistemas

para la innovación pública. Manuscrito no publicado. Grupo de Investigación en
Innovación, Tecnología y Gestión Pública, Departamento de Ciencia Política y RRII,
Universidad Autónoma de Madrid.

Sánchez González, J. (2008). Las reformas neogerenciales en Hispanoamérica: enseñanzas para

incrementar las capacidades de gobierno. Revista Chilena de Administración Pública, nº 12,
2008, pp. 105-123, ISSN 0717-6759.

Selloni, D. y Staszowski, E. (2013). Gov Innovation Labs Constellation 1.0. Recuperado de:
http://nyc.pubcollab.org/files/Gov_Innovation_Labs-Constellation_1.0.pdf
1533
Subirats, J. (2016). El poder de lo próximo. Las virtudes del municipalismo. Madrid: Ed. Catarata.

1534
 Cdor. Juan Carlos Viola
Cdor. Marcos Ricardo Coy
Lic. Magdalena Rebella
Mesa Redonda:
“Control Interno y Régimen Disciplinario en la Administración Pública Nacional”

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario, Rosario-Argentina, 10 al 13 de septiembre de 2018

1535
Título:
“El control gubernamental por procesos como herramienta de mejora en la gestión”565

Autores:

 Rebella Magdalena. Ministerio de Modernización de la Nación –

maguirebe@live.com.ar
 Marcos Coy. Administración Nacional de Laboratorios e Institutos de Salud “Dr.
Carlos G. Malbrán”
mcoy@anlis.gov.ar
 Juan Carlos Viola. Ministerio de Salud de la Nación
jviola@msal.gov.ar

Área Temática:
Control Gubernamental

Mesa Redonda:
“Control Interno y Régimen Disciplinario en la Administración Pública Nacional”

565 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario, Rosario-Argentina, 10 al 13 de septiembre de 2018
1536
RESUMEN EJECUTIVO
El presente trabajo propone como herramienta de mejora en la gestión la implementación
del control gubernamental gestionado por procesos en el ámbito de la Administración
Pública Nacional (APN)
El ejercicio del control interno, se encuentra enmarcado dentro de las funciones que
determina la Ley Nº 24.156 de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del
Sector Público Nacional. Desde ese lugar, los organismos del Estado Nacional mediante las
Unidades de Auditoría Interna y la Sindicatura General de la Nación, desarrollan una serie
de actividades a fin de verificar y constatar el desempeño de las organizaciones y las
personas para el logro de la eficiencia, eficacia y economicidad en la gestión pública.
La implementación de las tareas de control por procesos permite tanto una mejora en los
procedimientos asociados así como también evitar desvíos para la obtención del producto
final que se entrega al ciudadano: contribuir a lograr un mejor gobierno que promueva la
mejora continua en sus instituciones para el logro del bien común, combatiendo la
corrupción y fortaleciendo las buenas prácticas gubernamentales y empleo adecuado de los
recursos en el marco normativo vigente.
El desarrollo de un control por procesos en la función pública está asociado directamente
con los principios de gestión de la calidad y las nuevas tendencias en control
gubernamental.

1537
EL CONTROL GUBERNAMENTAL
A) Introducción
La Ley de Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector Público
Nacional, determina que la Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es el órgano rector
del sistema de control interno del Sector Público Nacional. Las Unidades de Auditoria
Interna (U.A.I.), son entidades creadas en cada jurisdicción que técnicamente son
coordinadas por la SIGEN, por otro lado el Decreto 72/2018 reglamentado por la resolución
69/2018 SGN determina que los Auditores Internos son nombrados y removidos por el
Síndico General de la Nación. Las Unidades de Auditoría Interna son las responsables de
recomendar la implementación acciones preventivas y mecanismos correctivos aplicables a
fin de promover la mejora de la gestión gubernamental, de manera tal de fortalecer el
ambiente de control y mejorar el desempeño de la organización en relación a su misión,
funciones y visión a largo plazo
Con el objeto de visualizar las nuevas tendencias de auditoría contributiva, control
integrado y mejora continua de la gestión pública, se propone mediante este trabajo resaltar
los beneficios y aportes que el control por procesos promueve al interior de las
organizaciones.

B) Marco Normativo
Como bien señala el Dr. Héctor Rodríguez (2016), el control público en la República
Argentina, ha evidenciado en los últimos años modificaciones substanciales en los sistemas
de control imperantes (…) debido a dos factores, uno normativo que surge con la sanción
de la ley N° 24.156 de “ Administración Financiera y de los Sistemas de Control del Sector
Público Nacional” y otro de índole instrumental, resultante de una constante innovación
tecnológica y operativa, para enfrentar las nuevas566 necesidades de la Administración
Pública.
En el Mensaje del Proyecto de Ley de Administración Financiera y Control que finalmente
se promulgó bajo el Nº 24.156, el Poder Ejecutivo expresaba que “El proyecto contiene una
normativa que tiene por finalidad otorgarle racionalidad a la administración financiera del
Sector Público Nacional e instituir una estructura de controles internos y externos de
carácter financiero y operativo sobre la gestión de los entes públicos”.
Esta Ley configura dos grandes sistemas, el de Administración Financiera y el de Control.
Ambos sistemas se encuentran comprometidos con los objetivos generales de dicha ley,
explicitados en su artículo 4°:

566 La cursiva es de los autores

1538
 a) Garantizar los principios de regularidad financiera, legalidad, economicidad,
eficiencia y eficacia en la obtención y aplicación de los recursos públicos.
b) Sistematizar operaciones de programación, gestión y valuación de los recursos del
sector público nacional.
c) Desarrollar sistemas que proporcionen información oportuna y confiable sobre el
comportamiento financiero del sector público nacional, útil para la dirección de las
jurisdicciones y entidades para evaluar la gestión de los responsables de cada una de
las áreas administrativas.
d) Establecer como responsabilidad propia de la administración superior de cada
jurisdicción o entidad del sector público nacional, la implementación y mantenimiento
de:
d.1) Un sistema confiable adecuado a las necesidades del registro de información y
acorde con su naturaleza jurídica y características operativas.
d.2) Un eficiente sistema de control interno normativo, financiero, económico y
de gestión sobre sus propias operaciones, comprendiendo la práctica de control
previo y posterior y de la auditoría interna.
d.3) Procedimientos adecuados que aseguren la conducción económica y eficiente
de las actividades institucionales y la evaluación de los resultados de los programas,
proyectos y operaciones de los que es responsable la jurisdicción o entidad.
e) Estructurar el sistema de control externo del sector público.

La administración financiera está integrada por los siguientes sistemas que deben estar
interrelacionados entre sí:

Cada uno de estos sistemas cuenta con un órgano rector, que depende directamente del
órgano que ejerce la coordinación de ellos. Los órganos rectores son los responsables del
diseño y elaboración de políticas, del dictado de normas y procedimientos a ser aplicados
por las instituciones públicas y de reunir la información producida por los órganos
periféricos. Dichos órganos son los encargados de coordinar las distintas actividades de
cada sistema.

En el sistema presupuestario quedan establecidos los principios y procedimientos que

rigen el proceso presupuestario en todas las jurisdicciones y entidades que conforman el
Sector Público Nacional. Los principios que se recogen, son los básicos referidos a:
Integridad, Anualidad y Universalidad.

La ejecución de los distintos presupuestos aprobados, para las jurisdicciones y entidades,

se deben ajustar a la programación temporal que elaboren conjuntamente la Oficina
Nacional de Presupuesto (ONP), órgano rector del sistema presupuestario y la Tesorería
General de la Nación, siendo esta última la encargada de compatibilizar los recursos
esperados con los recursos disponibles.

La Oficina Nacional de Crédito Público es el órgano rector del sistema de Crédito

Público, tiene como misión asegurar una eficiente programación, utilización y control de
1539
 los medios de financiamiento que se obtengan mediante operaciones de crédito público.
En el presente sistema se determinan los criterios para clasificar la deuda en interna y
externa y en directa e indirecta, y además se enuncian las posibles variantes de
endeudamiento y se establecen la prohibición, a todas las entidades del Sector Público
Nacional, de formalizar operaciones de crédito público no autorizadas por la ley de
presupuesto general de la administración.

El sistema de Tesorería está compuesto por el conjunto de órganos, normas y

procedimientos que intervienen en la recaudación de los ingresos y en los pagos que
configuran el flujo de fondos del Sector Público Nacional, así como en la custodia de las
disponibilidades que se generen.

Los órganos del sistema son: la Tesorería General de la Nación (TGN), que tiene carácter
de rector, y las unidades o servicio de tesorería que operen en el Sector Público Nacional.

El sistema de contabilidad gubernamental se encuentra conformado por un conjunto de

normas, órganos y procedimientos técnicos, utilizados para: recopilar, procesar, valuar
y exponer los hechos económicos que afecten o puedan llegar a afectar el patrimonio de
las entidades públicas. La Contaduría General de la Nación (CGN) administra la Base de
Datos – denominada actualmente E-SIDIF, por ende tiene las atribuciones de auditoría
contable sobre los procesos.
Elabora los estados contables: recursos y gastos, balance general, origen y aplicación de
fondos y evolución del patrimonio.

Por otro lado, ante la necesidad de disponer de un sistema integrado de información y

gestión financiera que contemplara las funciones de presupuesto, crédito público,
tesorería, contabilidad, contrataciones y administración de bienes, se concibe un
programa que planteó como criterio metodológico básico “la interrelación de los
sistemas” y la concepción de “centralización normativa y descentralización operativa”.
Se concibió al Sistema de Información Financiera, como una unidad lógica de procesos
constituidas por subsistemas o módulos interconectados e interactuando con una base de
datos integrada de información financiera en el ámbito de los Organismos Centrales, por
un lado y distribuida a nivel de las unidades ejecutoras de la Administración Central y de
los Organismos Descentralizados por otro, comunicados electrónicamente y respetando
una relación de interoperabilidad.

Otro gran sistema es el de control, que queda conformado de acuerdo al Art. 7° de la Ley
N° 24.156, por dos organismos de control: la Sindicatura General de la Nación (SIGEN)
y la Auditoría General de la Nación (AGN), indicándose que éstos serán los órganos
rectores de los sistemas de control interno y externo respectivamente.

La norma mencionada expresa también en su artículo 3º:

1540
 “Los sistemas de control comprenden las estructuras de control interno y externo del
Sector Público Nacional y el régimen de responsabilidad que estipula y está asentado en
la obligación de los funcionarios de rendir cuentas de su gestión”.

Queda en materia de competencia de la SIGEN el control interno de las jurisdicciones que

componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de
trabajo, normas orientativas y estructura orgánica.

El artículo Nº 103 de la Ley 24.156, establece: El modelo de control que aplique y

coordine la Sindicatura deberá ser integral e integrado, abarcar los aspectos
presupuestarios, económicos, financieros, patrimoniales, normativos y de gestión, la
evaluación de programas, proyectos y operaciones y estar fundado en criterios de
economía, eficiencia y eficacia.

Entonces, como se mencionó anteriormente el marco legal general de las acciones de

auditoría se encuentra vigente en la Ley Nº 24.156 y en términos específicos encontramos
las reglamentaciones particulares que emergen de la SIGEN en forma de Resoluciones e
Instrucciones de Trabajo/Circulares, y son las que guían el trabajo diario de las Unidades de
Auditoría Interna en los organismos del Estado Nacional

C) Calidad y Gestión Pública

Encontramos necesario destacar la tendencia internacional hacia la gestión de la calidad en
la función pública, particularmente queremos resaltar la importancia que adquiere la Carta
Iberoamericana de la Calidad dentro de este nuevo marco de acción del control
gubernamental y la relación con la sociedad civil.
Si bien la Carta es una manifestación de intenciones asumidas por los gobiernos firmantes,
configura una herramienta sumamente útil para guiar el ejercicio de la función pública en
general y de las políticas públicas en particular, así manifiesta que:
“(…) el objetivo de toda política pública es el bienestar de las personas, se requiere
fortalecer las capacidades institucionales públicas para dar satisfacción a los
requerimientos ciudadanos de integración y pertenencia. A tal efecto, es necesario
impulsar criterios de universalización que atiendan la diversidad y complejidad de dichos
requerimientos, así como fortalecer la calidad de la gestión pública para que sea un real
instrumento al servicio de la cohesión social”.
Bajo dicho mandato, esta Carta Iberoamericana vincula la calidad en la gestión pública con
dos propósitos fundamentales de un buen gobierno democrático:
1. Toda gestión pública debe estar referenciada a la satisfacción del ciudadano, ya sea como
usuario o beneficiario de servicios y programas públicos, o como legítimo participante en el
proceso formulación, ejecución y control de las políticas públicas bajo el principio de
corresponsabilidad social;
1541
2. La gestión pública tiene que orientarse para resultados, por lo que debe sujetarse a
diversos controles sobre sus acciones, suponiendo entre otras modalidades la
responsabilización del ejercicio de la autoridad pública por medio del control social
La Carta constituye un marco de referencia que posibilita el desarrollo de procesos de
reforma y racionalización en la Administración Pública iberoamericana mediante el uso de
técnicas y herramientas de gestión de calidad en el sector público, y estipula una serie de
principios rectores, que resumidamente detallamos a continuación:

Principio de La orientación a la calidad en la gestión pública supone maximizar la

servicio creación de valor público, por lo que tiene que responder al principio de
público gestión para resultados. Ello supone un esfuerzo para optimizar la
dirección efectiva e integrada del proceso de creación de valor público,
para asegurar la máxima eficacia, eficiencia y efectividad de su
desempeño, la consecución de los objetivos de gobierno y su mejora
continua
Principio de Una gestión pública de calidad tiene que estar inspirada en valores
legitimidad democráticos y, en tal sentido, constituirse en una garantía y protección
democrática de las libertades públicas consagradas a los ciudadanos
Transparencia Las Administraciones Públicas tienen que ser transparentes en su
y participación gestión, abiertas al escrutinio público, tolerantes a la crítica y
ciudadana permeables a las propuestas de mejora y de cambio provenientes de la
ciudadanía.
Principio de El principio de legalidad contribuye a la calidad de la gestión pública,
legalidad por ser una ordenación consciente de las competencias públicas
atribuidas a los órganos y entes de la Administración Pública, a través
de normas jurídicas.
Principio de Para lograr una gestión pública de calidad se requiere que todos los
coordinación y órganos y entes de la Administración Pública contribuyan a la
cooperación prestación de servicios al ciudadano.
Principio de Una gestión pública de calidad implica la observancia de valores éticos
ética pública que la orientan, tales como la vocación de servicio público, la probidad,
la honradez, la buena fe, la confianza mutua, la solidaridad y la
corresponsabilidad social, la transparencia, la dedicación al trabajo, el
respeto a las personas, la escrupulosidad en el manejo de los recursos
públicos y la preeminencia del Interés público sobre el privado.
Principio de La calidad en la gestión pública comprende el esfuerzo por lograr la
acceso universalización y el más amplio y fácil acceso espacial y temporal de
universal los ciudadanos a servicios públicos de igual calidad, con independencia
de la ubicación geográfica de los ciudadanos y del momento en que
éstos los requieran.
Principio de Los servicios públicos se prestarán de manera regular e ininterrumpida,
continuidad en previendo las medidas necesarias para evitar o minimizar los perjuicios
la prestación que pudieran ocasionarle al ciudadano en las posibles suspensiones del
de servicios servicio.
1542
 Principio de En una gestión pública de calidad, la atención a todos los ciudadanos se
imparcialidad realiza con imparcialidad, asegurando que serán tratados con igualdad,
sin discriminación por motivos tales como el género, edad, raza,
ideología, religión, nivel económico, situación social o localización
geográfica.
Principio de La calidad en la gestión pública comprende cumplir con el principio de
eficacia eficacia, entendido como la consecución de los objetivos, metas y
estándares orientados a la satisfacción de las necesidades y expectativas
del ciudadano.
Principio de La gestión pública debe seguir el principio de eficiencia, comprendido
eficiencia como la optimización de los resultados alcanzados por la
Administración Pública con relación a los recursos disponibles e
invertidos en su consecución.
Principio de La asignación de recursos a la Administración Pública se ajustará
economía estrictamente a los requerimientos de su funcionamiento para el logro
de las metas y objetivos previstos
Principio de Una gestión pública de calidad es aquella en la que existe
responsabili- responsabilización, esto es, en la que hay rendición de cuentas por el
zación desempeño de las autoridades, directivos y funcionarios públicos frente
a los ciudadanos, y control social sobre la gestión pública.
Principio de Una gestión pública de calidad es aquella que contempla la evaluación
evaluación permanente, interna y externa, orientada a la identificación de
permanente y oportunidades para la mejora continua de los procesos, servicios y
mejora prestaciones públicas centrados en el servicio al ciudadano y para
continua resultados, proporcionando insumos para la adecuada rendición de
cuentas

En cuanto al concepto de calidad, plantea:

“La calidad en la gestión pública debe medirse en función de la capacidad para satisfacer
oportuna y adecuadamente las necesidades y expectativas de los ciudadanos, de acuerdo a
metas preestablecidas alineadas con los fines y propósitos superiores de la Administración
Pública y de acuerdo a resultados cuantificables que tengan en cuenta el interés y las
necesidades de la sociedad.”

Por otro lado en la Sección I. Orientaciones para formular políticas y estrategias de

calidad en la gestión pública, encontramos en su apartado Gestión por Procesos (30-31)
que:

Los órganos y entes públicos orientarán sus actividades al desarrollo de una estrategia
en términos de procesos, basada en datos y evidencias, definiendo objetivos, metas y
compromisos a alcanzar. La adopción de una gestión por procesos permite la mejora de
las actividades de la Administración Pública orientada al servicio público y para
1543
 resultados.

A los efectos de la calidad en la gestión pública, los procesos constituyen una secuencia
ordenada de actividades, interrelacionadas, para crear valor añadido.
La gestión por procesos en la Administración Pública debe tener en cuenta que el
ciudadano que es el eje fundamental de la intervención pública, lo cual requiere adoptar
enfoques y diseñar los procesos de prestación del servicio desde la perspectiva del
ciudadano, usuario o beneficiario, y no desde la perspectiva de la Administración Pública.

Desde este punto, la gestión por procesos implica el desarrollo de las siguientes acciones:

 La identificación de los requerimientos, necesidades y expectativas, de los

diferentes destinatarios de las prestaciones y servicios públicos, así como de otros
posibles grupos de interés.
 La identificación de todos los procesos necesarios para la prestación del servicio
público y la adecuada gestión de la organización: procesos clave u operativos, de
apoyo a la gestión y estratégicos; lo que se denomina mapa de procesos.
 La definición del objetivo de cada uno de los procesos, así como de los beneficios
que aporta a los grupos de interés a los que va dirigido.
 La definición secuencial detallada y precisa de las diferentes actividades que
componen el proceso o procedimiento concreto, para el cumplimiento de los
diferentes requerimientos, y en su caso su diagrama.
 La definición de las obligaciones, así como de las autoridades y directivos
encargados.
 La definición de indicadores que permitan la medición y control del desarrollo de la
marcha adecuada del proceso.
 La definición y desarrollo de un sistema de gestión que permita el seguimiento,
evaluación y mejora continúa de la calidad de los procesos, y la prestación del
servicio.
 La implantación de sistemas de gestión normalizados o estandarizados.

Por otro lado, la evaluación de la eficacia, eficiencia y efectividad de la estrategia se

realiza a través del seguimiento de indicadores, la revisión del cumplimiento de los
objetivos y planes establecidos, además de la opinión extraída de los diferentes grupos de
interés, o como resultado de la realización de evaluaciones y auditorías.
La adopción de estándares de calidad y la comparación de los indicadores de gestión con
respecto a los estándares y objetivos estratégicos establecidos, permite analizar el nivel
de cumplimiento y la orientación a resultados, facilitando la adopción de decisiones y la
mejora continúa de la calidad.

En esta línea encontramos la Resolución SIGEN Nº 36 del 2011, que mediante un

Programa de Fortalecimiento del Sistema de Control Interno, estipula pautas para el
desarrollo de un Plan Compromiso de Mejora de la Gestión y el Control Interno, el
establecimiento de los Comités de Control y la metodología de Autoevaluación y
Diagnóstico de Procesos.
1544
El Plan Compromiso, permite involucrar a todos los actores responsables del control
interno (máximas autoridades, Síndicos, Auditores y Responsables de áreas
organizacionales), estipulando plazos, acciones, procedimientos y pautas de seguimiento
para el cumplimiento de los compromisos asumidos en dicho plan. Esto se complementa
con las Buenas Prácticas de Control Interno (Metodología de diagnóstico y autoevaluación)
que mediante la aplicación de una serie de formularios, permite relevar los procesos y
procedimientos de la organización donde las Unidades de Auditoría Interna se desempeñan.
Esta herramienta (Metodología de diagnóstico y autoevaluación) de gestión de la calidad,
muy bien pensada y diseñada, lamentablemente no ha demostrado ser muy utilizada, dado
que se plantea como un instrumento de tipo “optativo” para el control interno.
Posteriormente encontramos una relación directa entre Calidad y Control en cuanto Gestión
Pública, en el Referencial IRAM Nº 13 sobre Requisitos de Gestión de la Calidad en
Unidades de Auditoría Interna del Sector Público Nacional, contribuir a un adecuado
funcionamiento de las mismas, desea demostrar su capacidad para proporcionar
regularmente productos que satisfagan los requisitos de las partes interesadas pertinentes y
los legales y reglamentarios aplicables, y aspira a consolidar la aplicación eficaz de sus
procesos, promoviendo la mejora continua del sistema de gestión de la calidad.
visualizándose como la manifestación práctica de los principios rectores de la Carta
Iberoamericana.
La Norma ISO 9001:2015 incorpora cambios importantes para los sistemas de gestión de la
calidad, agregando requisitos que la acercan a los modelos de excelencia y que recopilan
las necesidades de la gestión organizacional tales como,

 Comprensión de la organización y su contexto,

 Ampliar la visión de “clientes” para establecer una vinculación con las
“partes interesadas”, para la compresión de sus necesidades y expectativas

 Implementar acciones dentro de los procesos para abordar los riesgos y

oportunidades (incluyendo explícitamente los referidos a la seguridad de la
información).

Como resultado de la nueva ISO 9001:2015 se realizó una revisión integral de la primer
versión del Referencial, con el objeto de adaptar dicho instrumento a los nuevos requisitos
de gestión de la calidad. Un valor agregado a la nueva versión, toma en consideración el
pensamiento basado en riesgos así como también aspectos propios de la seguridad de la
información.

Este instrumento para certificación de la calidad, demuestra cómo se puede tender hacia la
gestión de calidad en el ámbito público mediante una herramienta desarrollada sobre la
base del ejercicio del control gubernamental en función de las características propias de las
organizaciones del Estado Nacional, tomando como marco la normativa vigente, los
procesos y procedimientos requeridos para un mejor ejercicio del control interno.
1545
Un referencial es una norma certificable de rango menor que la ISO, elaborada mediante un
proceso participativo de los actores involucrados con el objeto de definir el sistema de
gestión pertinente y medir el desempeño de los procesos, en relación a los resultados y
productos que deben ser entregados al usuario.
Esto se suma a lo que Agustini (2016) señala como los principios esenciales a tener en
cuenta en la gestión, a saber:

 Acatamiento de la normativa aplicable (cumplimiento).

 Alcance de objetivos y metas, es decir, obtención de resultados esperados tanto en
cantidad como en calidad (eficacia).
 Apropiada elección y utilización de los recursos empleados, optimizando la relación
costo-beneficio (eficiencia).
 Mínimo costo de los insumos adquiridos o producidos (economía).
 Favorable grado o nivel de repercusión en los usuarios y el entorno (calidad e
impacto).
 Instalación de un sistema de control interno adecuado que garantice razonablemente
el cumplimiento normativo, y el logro de los objetivos esperados dentro de un
margen apropiado de relación costo-beneficio (confiabilidad del control interno).

Sin embargo, el autor plantea que la gestión no se agota en los principios mencionados, ya
que también debe atender:

 La práctica de la planificación institucional estratégica en función de las misiones

(método).
 La determinación de costos operativos (costos).
 La utilización de sistemas de medición de desempeño que sirvan de apoyo para la
toma de decisiones y el control (autoevaluación).
 La cultura de responder por la responsabilidad conferida con la facultad de
administrar recursos públicos (rendición de cuentas).
 La más amplia y clara exposición de los actos para facilitar el conocimiento y
control adecuados (transparencia).

Siendo este marco conceptual el punto de partida del presente trabajo, nos proponemos
hacer visible la importancia de la gestión del control por procesos como instrumento que
posibilita la implementación de la mejora continua en las organizaciones del Estado
Nacional.

EL CONTROL POR PROCESOS COMO HERRAMIENTA DE MEJORA

a) Alcance del Control Interno

1546
Siguiendo nuevamente a Agustini (2016) entendemos “el control interno, como instrumento
de gestión, que procura orientar las acciones minimizando los riesgos y previniendo o
detectando los desvíos. En una visión amplia se define como un proceso cuya implantación
y mantenimiento es responsabilidad de la máxima autoridad, en el que participan todos los
miembros de un organismo, basado en el plan de organización, los reglamentos y manuales
de procedimiento (que deberán incorporar instrumentos idóneos para el ejercicio del control
previo y posterior) … con el propósito de que se fortalezca la responsabilidad, se sustente la
rendición de cuentas, y se cumplan adecuadamente los objetivos institucionales,
proporcionando una seguridad razonable para el logro de los siguientes objetivos generales:

 Operaciones metódicas, económicas, eficientes y eficaces, así como

productos y servicios de calidad, acorde con la misión que la institución
debe cumplir.
 Protección del patrimonio: preservar los recursos frente a cualquier
pérdida por despilfarro, abuso, mala gestión, errores, fraudes e
irregularidades.
 Respeto de leyes, reglamentaciones y directivas, y estímulo para que los
integrantes de la organización adhieran a las políticas y objetivos de la
misma.
 Información financiera y de gestión completa y confiable, presentada en
forma apropiada a través de informes oportunos.

En cuanto al Sistema de Control Interno propiamente dicho, encontramos que la

Sindicatura General de la Nación (SIGEN) es el organismo de control interno del Poder
Ejecutivo Nacional, siendo ésta una entidad con personería jurídica propia y autarquía
administrativa y financiera dependiente del Presidente de la Nación.

Queda en materia de competencia de la SIGEN el control interno de las jurisdicciones que

componen el Poder Ejecutivo Nacional y los organismos descentralizados y empresas y
sociedades del Estado que dependan del mismo, sus métodos y procedimientos de trabajo,
normas orientativas y estructura orgánica.

De esta manera la Ley 24.156, plantea en los siguientes artículos el alcance y características
que adquiere el control interno y complementa al artículo 103 antes mencionado:
ARTICULO 100.- El sistema de control interno queda conformado por la
Sindicatura General de la Nación, órgano normativo, de supervisión y
coordinación, y por las unidades de auditoria interna que serán creadas en cada
jurisdicción y en las entidades que dependan del Poder Ejecutivo Nacional.
Estas unidades dependerán, jerárquicamente, de la autoridad superior de cada
organismo y actuarán coordinadas técnicamente por la Sindicatura General.

ARTICULO 101.- La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad

dependiente del Poder Ejecutivo nacional será responsable del mantenimiento
y de un adecuando sistema de control interno que incluirá los instrumentos de
control previo y posterior incorporados en el plan de organización y en los
1547
 reglamentos y manuales de procedimiento de cada organismo y la auditoria
interna.

ARTICULO 102.- La auditoría interna es un servicio a toda la organización y

consiste en un examen posterior de las actividades financieras y
administrativas de las entidades a que hace referencia esta ley, realizada por los
auditores integrantes de las unidades de auditoria interna. Las funciones y
actividades de los auditores internos deberán mantenerse desligadas de las
operaciones sujetas a su examen.

Por otro lado el Decreto Reglamentario N°1344/2007, estipula lo siguiente:

ARTICULO 100. — Las Unidades de Auditoría Interna, en apoyo a la

dirección y sirviendo a toda la organización, actuarán en función de las normas
vigentes y con independencia de criterio. Asimismo, deberán informar
fielmente y de inmediato a la SINDICATURA GENERAL DE LA NACION y
a la autoridad superior de cada Jurisdicción o Entidad, la falta de cumplimiento
de cualquiera de las normas que rigen la administración financiera y los
sistemas de control.

ARTICULO 101. — La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad

dependiente del PODER EJECUTIVO NACIONAL requerirá opinión previa
favorable de la correspondiente Unidad de Auditoría Interna para la aprobación
de los reglamentos y manuales de procedimientos, los cuales deberán
incorporar instrumentos idóneos para el ejercicio del control previo y posterior.

Asimismo, deberá requerir la opinión previa de la Unidad de Auditoría Interna

correspondiente para todas las modificaciones que proyecte realizar a los
mismos.

En relación a la generación de espacios colaborativos y donde se asuman

compromisos para la gestión de mejoras sobre diversos aspectos del control interno
organizacional, encontramos la conformación de los Comités de Control, como
espacio contributivo a la obtención de los resultados en términos de control
gubernamental. Desde este punto debemos destacar que se encuentra normado de la
siguiente manera:

La conformación y funcionamiento de Comités de Control Interno integrados

por la máxima autoridad del organismo –o quién lo represente por mandato
expreso-, las instancias que le dependan convocadas según los temas a tratar, el
titular de la Unidad de Auditoría Interna y la máxima autoridad de la
SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN –o quien lo represente de
acuerdo a competencias propias dentro de su estructura- será obligatoria para
todos los entes comprendidos en los incisos a) y c) del artículo 8° de la Ley N°
24.156. Estos Comités deberán sesionar de forma ordinaria, al menos DOS (2)

1548
 veces al año y con un intervalo no mayor de SIETE (7) meses entre cada
reunión y tener un Reglamento aprobado de acuerdo a lo que al respecto
establece la SINDICATURA GENERAL DE LA NACIÓN. En caso de que se
produzca un cambio de la autoridad máxima del ente de que se trate, dentro de
un plazo máximo de SESENTA (60) días, deberá convocarse una sesión
extraordinaria del Comité de Control Interno a fin de poner al nuevo titular del
organismo en conocimiento del estado de situación respecto del control
interno. (Último párrafo incorporado por art. 1° del Decreto N° 72/2018 B.O.
24/1/2018)

Por último, la importancia que adquirió la figura del Auditor Interno, para el ejercicio
independiente de las funciones que le competen, están determinadas de la siguiente
manera:

ARTICULO 102. — Las Unidades de Auditoría Interna realizarán todos los

exámenes de las actividades, procesos y resultados de la jurisdicción o entidad
a la cual pertenezcan. La autoridad superior de cada jurisdicción o entidad será
responsable de que las Unidades de Auditoría Interna y sus integrantes se
ajusten a sus actividades específicas en forma exclusiva. Cada Unidad de
Auditoría Interna estará a cargo de un funcionario denominado Auditor Interno
que será designado por Resolución del Síndico General de la Nación. El mismo
deberá reunir el perfil técnico establecido por la SINDICATURA GENERAL
DE LA NACIÓN, conforme los requisitos que surjan de la norma dictada al
efecto, por dicho organismo. El Auditor Interno Titular no gozará de
estabilidad en el cargo y podrá ser removido por Resolución del Síndico
General de la Nación, independientemente de quien haya suscripto su
designación. La permanencia en el cargo no podrá exceder el período máximo
de CUATRO (4) años ininterrumpidos. En cada caso y por expreso pedido de
la máxima autoridad del organismo en cuestión, el Síndico General de la
Nación podrá extender ese período a un máximo de OCHO (8) años
ininterrumpidos, si las exigencias de continuidad en el quehacer de la auditoría
así lo ameritan. Pasados DOS (2) años de dejado el cargo, el Auditor Interno
Titular podrá ser designado nuevamente como titular de la Unidad de Auditoría
Interna de que se trate.
(Artículo sustituido por art. 2° del Decreto N° 72/2018 B.O. 24/1/2018)

Son funciones de la Sindicatura General de la Nación, entre otras, las que seguidamente se
detallan:

 Dictar y aplicar normas de control interno, las que deberán ser coordinadas con la
Auditoría General de la Nación.
 Emitir y supervisar la aplicación, por parte de las unidades correspondientes, de las
normas de auditoría interna.
 Vigilar el cumplimiento de las normas contables emanadas de la Contaduría
General de la Nación.
1549
  Supervisar el adecuado funcionamiento del sistema de control interno facilitando el
desarrollo de las actividades de la Auditoría General de la Nación.
 Aprobar los planes anuales de trabajo de las unidades de auditoría interna,
orientando y supervisando su resultado.
 Comprobar la puesta en práctica, por los organismos controlados, de las
observaciones y recomendaciones efectuadas por las unidades de auditoría interna y
acordadas con los respectivos responsables.
 Formular recomendaciones tendientes a asegurar el adecuado cumplimiento
normativo.
 Poner en conocimiento del Presidente de la Nación los actos que pudieran ser
perjudiciales para el patrimonio público.
 Establecer requisitos de calidad técnica para el personal de las unidades de auditoría
interna.
 Una operatoria de registro centralizada que contenga los aspectos presupuestarios,
contables y financieros, involucrando tanto a los gastos como a los recursos.

Los cambios ocurridos han producido modificaciones cualitativas en términos de control,

dado que se incorporan como objetivos generales entre otros, los criterios de Economía,
Eficiencia y Eficacia. Estas premisas básicas tienen como propósito declarado, lograr la
transparencia en las operaciones que realizan los órganos del Estado Nacional.

El desafío que representa esta nueva óptica del control gubernamental hace imprescindible
ingresar en el concepto de la auditoría integral, definida como una actividad abarcativa que
incluye la revisión y evaluación de los sistemas de información y de los aspectos contable-
financieros, legales y de gestión a fin de determinar el cumplimiento de las normas legales
contables profesionales así como también el grado de acatamiento a los criterios antes
mencionados.

Esta nueva concepción del control apunta a la formación de equipos multidisciplinarios de

auditoría, que obligará a un esfuerzo constructivo y coordinado de la administración y de la
auditoría. Esto, sin duda, conducirá al logro de mejores resultados en la gestión
gubernamental.

b) La planificación del control interno

Dentro del marco conceptual y reglamentario antes mencionado, encontramos a la

planificación y la gestión por procesos como elementos transformadores para un mejor
control gubernamental y transparencia en el accionar del Estado.
Como bien señala Lebrero (2011), toda administración supone tres etapas esenciales:
planificación, gestión y control. Es decir la definición de objetivos y metas, la ejecución de
los procedimientos necesarios para lograr dichos objetivos y concretar las metas, y una
labor de monitoreo y evaluación para averiguar los desvíos y definir las correcciones
necesarias.

1550
La elaboración de la planificación del control y su ejecución es una instancia esencial en el
marco general de la Administración Pública y control gubernamental, y desde este punto
debemos destacar que la misma debería ajustarse, entre otros a:
a) Los objetivos estratégicos determinados por los lineamientos de la SIGEN
b) El análisis de riesgo en base a la evidencia disponible
c) Implementación de una metodología para la recolección de la información que
permita evaluar de manera certera la situación organizacional
d) Conjugación de la planificación con los intereses de la máxima autoridad del
organismo
e) Aplicación de controles cruzados y verificaciones sobre los datos e información
relevada
f) Evaluación de las funciones sustantivas de los organismos y entidades auditadas
g) Evaluación del cumplimiento, regularización y seguimiento de las observaciones
h) Gestión y participación activa en el Comité de Control mediante la formalización de
acuerdos para el fortalecimiento del control interno

Según la normativa vigente567, el auditor debe, realizar una planificación ordenada,

sistemática y documentada de su labor. La planificación constituye el primer paso para el
cumplimiento de las metas y objetivos de la auditoría gubernamental y comprende la
instancia donde se procede a la asignación de recursos para la realización de las tareas.
Existen tres niveles de planificación: estratégica o plan global, planificación anual, e
individual para cada auditoría.

Las principales tareas para la elaboración del plan estratégico de auditoría comprenden: la
obtención y análisis de la información del organismo sujeto a control, la presentación
desagregada de sus componentes, la determinación y evaluación de los riesgos, la selección
de los proyectos de auditoría, la previsión de los recursos para su realización y la
presentación ordenada de la estimación de su ejecución en el tiempo.

Otro tema importante a destacar es el Plan Ciclo de Auditoría, el cual comprende al

conjunto de Proyectos de Auditoría identificados para el organismo, tanto obligatorios
como de realización selectiva, y su duración es, en general, “plurianual”.
En este marco, la totalidad de las actividades del organismo debe ser alcanzada por algún
proyecto de auditoría por lo menos una vez dentro del ciclo.

Deberá surgir con claridad la duración del ciclo y en qué momento se encuentra la
ejecución del mismo. El plan estratégico podrá extenderse en más de un ejercicio fiscal
para el universo de los procesos o actividades, no debiendo exceder, en lo posible, los cinco
(5) años.

Ahora bien, encontramos actualmente una modificación sustantiva en la forma de abordar

el tema del control y su planificación. Se incorpora la evaluación de riesgos y el diagrama

567 SINDICATURA GENERAL DE LA NACION. Resolución 93/2013.

1551
de una matriz de riesgos diseñada conjuntamente entre la UAI y la autoridad máxima del
organismo a fin de poder visualizar fortalezas y debilidades en relación al cumplimiento de
los objetivos organizacionales y de las políticas públicas a implementar.
Este nuevo escenario en función del riesgo toma en consideración las siguientes
definiciones que se interrelacionan de manera sistémica para la conformación del Mapa de
riesgo o Matriz de exposición, a saber:

Es en este nuevo escenario, de gestión por procesos, entendida como las actividades
relacionadas que se combinan para satisfacer objetivos específicos y además la auditoría de
tipo transversal (auditoría que abarca uno o más procesos vinculados a una determinada
meta de gobierno a cuyo logro contribuye más de un sector o entidad) toman relevancia
para el logro de los objetivos del control interno. Ya que el enfoque en procesos o la gestión
por procesos necesita de una visión de la organización no como agrupamiento de áreas o
incluso funciones, sino como un sistema formado por procesos que responden a los
requisitos y necesidades de los usuarios. Es ahí donde el control de los procesos implica:
a) Identificar los procesos claves/críticos de la organización
b) Documentar el proceso
c) Identificar los usuarios y sus requisitos
d) Medir y seguimiento de los procesos
Por otro lado, debemos destacar que la Resolución 93/2013 de la Sindicatura general de la
Nación aprueba el “Instructivo para la elaboración de los planeamientos anuales de trabajo
Unidades de Auditoría Interna”. En cuyo ANEXO para la elaboración de los planeamientos
anuales de trabajo UAI. Punto II. Estructura del Planeamiento Anual de Trabajo UAI
establece:
.Inc 5. Evaluación de Riesgos Las metodologías sugeridas por SIGEN para el análisis de
riesgos son: una basada en el enfoque de puntaje o scoring y la otra basada en un enfoque
por procesos con estimación de impacto y probabilidad. La denominada de puntaje o
scoring es la metodología que se ha estado aplicando hasta la fecha por las Unidades de
Auditoría Interna, la cual es ampliamente conocida.
La metodología basada en un enfoque por procesos con estimación de impacto y
probabilidad es una metodología de cálculo de riesgo desarrollada a partir de la experiencia
recogida —desde el año 2005— en la elaboración del Mapa de Riesgos del Sector Público
Nacional, mediante la aplicación de un procedimiento basado en prácticas recomendadas
que acompaña la tendencia internacional para la Gestión de Riesgos.
La Matriz de Riesgo es una herramienta de gestión que permite determinar objetivamente
cuáles son los riesgos relevantes y poder así identificar las eventualidades que en caso de
suceder podrían dificultar el cumplimiento de un objetivo.
1552
El riesgo es el la exposición a una situación donde hay una posibilidad de sufrir un daño o
de estar en peligro. Si pensamos en Programas o Actividades son los hechos o situaciones
que pueden afectar el cumplimiento de las metas y objetivos.

En el marco de esta metodología es necesario relevar los procesos que lleva a cabo la
organización, considerar sus objetivos generales y particulares, e identificar los riesgos
asociados a un eventual incumplimiento de los mismos.

Cabe recordar la definición de Proceso como actividades relacionadas que se combinan

para satisfacer objetivos específicos. Constituye lo que la organización “hace” y “cómo lo
hace”.
Para identificar los procesos, la metodología sugiere tener en cuenta lo siguiente:

 Considerar la misión y los objetivos de la organización y los planes y programas

correspondientes.
 Considerar los productos (bienes y servicios) que debe generar la organización para
el cumplimiento de sus objetivos.
 Observar y relevar las secuencias de tareas/actividades/subprocesos (flujo de trabajo
existente o workflow) necesarios para la producción de bienes y servicios.

Al analizar los procesos resulta necesario realizar un relevamiento integral de todos los
procesos principales que se desarrollan en la organización, teniendo siempre como punto de
partida al ciudadano o usuario destinatario de los bienes y servicios (productos).

Para la estimación del impacto se propone considerar un conjunto básico de factores tales
como:

 Tipo de proceso: identificar cuáles son las actividades esenciales, cuáles se

consideran de apoyo a las esenciales y cuáles de conducción o gestión
 Relevancia estratégica: El planeamiento estratégico es un proceso de reflexión
sistemática que se desarrolla en cada organización, tendiente a establecer la
correspondencia entre los problemas que identifica la alta dirección, sus causas y las
operaciones previstas para superarlos y alcanzar los objetivos buscados. El resultado
de este proceso es el plan estratégico, donde se formulan la visión, la misión y los
objetivos institucionales que el organismo se propone lograr en un determinado
período de tiempo.
 Recursos económicos administrados: Se refiere al nivel o rango de los fondos
administrados por el proceso. Se busca reflejar la relevancia económica del proceso
a través del volumen de fondos administrados.
 Prioridad del proceso para el organismo o entidad: Se busca detectar si las
autoridades superiores desarrollan, o si los planes de acción de las
organizaciones/entidades reflejan, políticas particulares sobre la actividad o proceso,
que establezcan o permitan inferir su grado de prioridad.

1553
El criterio utilizado para determinar la probabilidad de los riesgos considera que ésta se
verá directamente afectada por la calidad del control interno. Cuanto menor sea la calidad
del control interno, mayor será la probabilidad de ocurrencia del riesgo, entendiendo por tal
el incumplimiento de los objetivos planteados para el proceso

La combinación de los Niveles de Probabilidad e Impacto por Proceso, permite

confeccionar la Matriz de Exposición. Dicha matriz permite obtener una visión integral de
la situación de los distintos procesos de cada organismo o entidad, la cual constituye un
sustento de información que se complementa con otros elementos de juicio respecto de
situaciones particulares de impacto o probabilidad que pudieran implicar riesgos
específicos.

ALGUNAS CONSIDERACIONES FINALES

En este nuevo marco conceptual alineado con las normas de calidad internacional vigentes,
encontramos que el control gubernamental también gira en torno a los costos de la no
calidad, costos que consideran aquellos procesos y servicios mal hechos o equivocados,
anulados, suprimidos, desaprovechados perdidos, estropeados que han fracasado al no tener
los logros que se esperaban y que afectan tanto al producto final como a la productividad
del organismo.
También encontramos que este nuevo concepto de control se relaciona directamente con la
responsabilidad en la rendición de cuentas de quienes ejercen la función pública, propio de
una administración moderna, donde la ciudadanía adquiere un lugar relevante en pos de la
transparencia organizacional y la utilización eficiente y eficaz de los recursos públicos.
De esta manera un nuevo actor social impacta también en la planificación del control
gubernamental, es el ciudadano quien solicita mayor información sobre el desempeño de
las organizaciones del Estado, en tiempo real y por diversos mecanismos de participación
ciudadana y determina acciones concretas a ser incorporadas en la planificación de la
acción gubernamental y del control interno concomitante a dichas acciones.
La nueva metodología para la evaluación de riesgos matricial, basada en un enfoque por
procesos, apunta a mostrar los niveles de riesgo asociados a cada proceso a partir de la
estimación del impacto y la probabilidad de ocurrencia. Este procedimiento comprende las
etapas de identificación de los procesos/actividades que se llevan a cabo en el organismo o
entidad, y la evaluación del riesgo de incumplimiento de los objetivos a través de la
estimación del impacto y de la probabilidad.
Encontramos todavía hoy, en los procesos de control gubernamental el desafío de congeniar
metodologías de trabajo por Programas con las nuevas metodologías que toman a los
procesos, productos y usuarios como elementos esenciales de la gestión moderna y que
pretende administrar en función de la calidad.

1554
 ¿Cómo amalgamar el control tradicional, estático, punitivo y posterior con las nuevas
tendencias basadas en la evaluación de los desempeños de los procesos que
transversalmente atraviesan a la Administración Pública Nacional?
Desde este punto, consideramos que la normativa y reglamentaciones vigentes, que se
configuraron a partir de la experiencia y las tendencias internacionales, promueven el
ejercicio de tipo “positivo” del control interno; destacando el nuevo rol que adquiere la
auditoría interna como parte del proceso de cambio, y de viabilizar acciones para la gestión
de la mejora institucional y la retroalimentación para la mejora continua.
El enfoque en procesos, requiere tanto de la visión sistémica de la organización dentro de
un marco general del estado, así como también de la gestión de acuerdos y compromisos
para el logro de la eficiencia y eficacia de las acciones.
Debemos ver los productos o servicios que las instituciones públicas brindan a los usuarios
con el objeto de reconstruir hacia atrás aquellas actividades o tareas (que involucran a
diversas áreas o sectores internos o externos a la organización) que permiten la entrega de
los mismos en las condiciones requeridas y/o según las necesidades específicas
identificadas desde el Estado como garante del bien común.
Por otro lado, es necesario que los órganos del Estado Nacional cumplan con los
compromisos asumidos en los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), que en el
apartado 16.6 sobre Paz, Justicia e Instituciones Sólidas plantea como meta “Crear a todos
los niveles instituciones eficaces y transparentes que rindan cuentas”, cuyo indicador para
el caso Argentino está conformado por: Porcentaje de organismos de la Administración
Pública Nacional que reportan métricas de calidad y satisfacción en la atención al usuario.
El impacto de estas nuevas tendencias en las organizaciones, seguramente brindará sus
frutos cuando se transforme simultáneamente la cultura organizacional que condiciona y
determina el desempeño de los organismos del Estado Nacional.

1555
REFERENCIAS

Dr. Héctor Rodríguez (2016), Control gubernamental en la republica argentina.

Administración financiera y control. Material didáctico Especialización en
Control Gubernamental SIGEN-UBA. Buenos Aires Argentina
CLAD (2008) CARTA IBEROAMERICANA DE CALIDAD EN LA GESTIÓN
PÚBLICA. Aprobada por la X Conferencia Iberoamericana de Ministros de
Administración Pública y Reforma del Estado. San Salvador, El Salvador, 26 y 27
de junio de 2008
IRAM (2017) Referencial Nº 13: Requisitos de Gestión de la Calidad. Unidades de
Auditoría Interna del Sector Público Nacional. Segunda Edición
Cont. Héctor Luis Agustini.(2016) Organización, gestión y control de la administración
pública. Material didáctico Especialización en Control Gubernamental SIGEN-
UBA. Buenos Aires Argentina
Cont. Héctor Luis Agustini (2016) Guía de aplicación y evaluación del sistema de control
interno (enfoque coso). Material didáctico Especialización en Control
Gubernamental SIGEN-UBA. Buenos Aires Argentina
Sandra Fabiana Lebrero (2011) Buenas prácticas en Auditoría de Legalidad. Trabajo
presentado en el 6 to Congreso Argentino de Administración Pública, Resistencia
Chaco Argentina Julio 2011

1556
 JUAN CARLOS VIOLA

Contador Público - Licenciado en Administración de Empresas (Universidad Católica

Argentina). Master en Dirección de Empresa (Universidad del Salvador – Universidad
de Deusto (España)). Especialista en Control Gubernamental (SIGEN-UBA - Buenos
Aires).
Certificación en Capacitación en Administración Financiera y Control del Sector
Público (Universidad del Salvador). Certificación en Aseguramiento de la Gestión de
Riesgos (CRMA) – The Institute of Internal Auditors (IIA).

Se ha desempeñado en el área de Unidades de Auditorías Internas como Responsable y

Titular en Organismos Descentralizados y de Seguridad social dependientes de las áreas
de Defensa y Salud de la Nación.
Actualmente se desempeña como Auditor Interno Titular del Ministerio de Salud de la
Nación.
Domicilio laboral: Av. 9 de Julio 1925 (1072), 4º piso, oficina 403, Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Argentina.
Mail: jviola@msal.gov.ar

MAGDALENA REBELLA

Licenciada en Sociología de la Universidad de Buenos Aires. Especialista en Control

Gubernamental –SIGEN-UBA- Buenos Aires. Especialista en Gerenciamiento por
Resultados y Control de Gestión – ASAP- UBA - Buenos Aires. Ha sido becaria del
Conicet. Se ha desempeñado en el área de Cooperación Internacional de la Secretaría
de la Función Pública de la Jefatura de Gabinete de Ministros.
Actualmente se desempeña como Responsable de Proyectos de Capacitación en el
marco del Instituto Nacional de la Administración Pública (INAP) y docente del INAP en
temas de gestión administrativa y gestión de la calidad.
Domicilio laboral: Av. Presidente Roque Sáenz Peña 511 (1035), 4º piso, oficina 418,
Ciudad Autónoma de Buenos Aires. Argentina.
Mail: magdarebella@gmail.com

MARCOS RICARDO COY

Contador Público Nacional - Universidad de Buenos Aires.

Profesor Adjunto materia Impuestos II - Universidad de Buenos Aires – Facultad de
Ciencias Económicas.

Se ha desempeñado como responsable de la Dirección General de Administración del

Hospital de Clínicas – UBA; Subsecretario de Administración de la Universidad de
Buenos Aires; Subsecretario de Coordinación del ex Ministerio de Industria.

1557
Actualmente se desempeña como Auditor Interno Titular de la Administración Nacional
de Laboratorios e Institutos de Salud “Carlos G. Malbran” (ANLIS)
Domicilio laboral: Av. Vélez Sarsfield 563 (C1282AFF), Ciudad Autónoma de Buenos
Aires. Argentina.
Mail: mcoy@anlis.gov.ar

1558
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

Mesa redonda “Estado y Administración Pública: problemas y desafíos actuales”

Institución: FLACSO Argentina-Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con
Inclusión Social

Título: “Una gerente en tierras pampas”

Autora: Dra. Claudia Bernazza (UNAJ-FLACSO-UNLA)
Contacto: cbernazza@gmail.com

Resumen: La ponencia analiza las características que asume el proceso de “modernización

excluyente” en curso en la provincia de Buenos Aires con la asunción de María Eugenia
Vidal, la introducción de criterios gerenciales en la administración pública y la adopción de
un rol del Estado como gestor eficaz de recursos, desentendido de su rol compensador de
las diferencias sociales.

Área temática: 17

Mesa: "Estado y Administración Públicas: problemas y desafíos actuales"

1559
Título: “Una gerente en tierras pampas”
Autora: Dra. Claudia Bernazza (UNAJ-FLACSO-UNLA)

La sueño de la gerencia perfecta

En la década del 90, la Escuela de Negocios de Harvard propuso cursos de liderazgo

y gestión eficaz parta líderes políticos y consultores del Cono Sur. Toda una generación de
jóvenes se formó en sus aulas asociando la gestión pública a la gestión empresarial, sin
cuestionar ni por un minuto la hipótesis. El Centro de Implementación de Políticas
Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC), el grupo Sophia y otras usinas del
período repicaron sus postulados, sentando las bases de un sentido común muy extendido.
El grupo Sophia aplicó las máximas a la gestión local, en línea con la actuación de
organismos internacionales de crédito y certificadores de calidad ante el debilitamiento de
las empresas nacionales, el desprestigio de las políticas de desarrollo nacional y las
reformas que se encaraban en los Estados nacionales. “Lo pequeño es hermoso”, pregonaba
E. F. Schumacher desde el título de su best seller traducido a más de 30 idiomas, de gran
difusión durante esa década568.

Para quienes por entonces transitábamos la capacitación en ámbitos municipales,

resultaba ineludible contar con los documentos del Grupo Sophia en materia de
Planificación Estratégica Local. Eran textos frescos, claros, útiles a la hora de gestionar a
pesar de -o quizás por- su neto corte gerencial. Sophia hablaba de experiencias llevadas
adelante en municipios argentinos, por lo que la gestión eficaz se volvía un objetivo al
alcance de nuestros esfuerzos.

Simultáneamente, la Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO),

Jordi Borja desde la Barcelona de los Juegos Olímpicos de 1992 y Manuel Castells desde
sus libros569 y su cátedra en el MIT, pregonaban la gestión participativa y en red como
resultado de la opción por lo local-global. Las corrientes anglosajonas pro empresarias y
las corrientes continentales pro sociedad civil acordaban, junto con Schumacher, que lo
pequeño es hermoso. En estos enfoques aparentemente diferentes, el desarrollo capitalista
no se discutía.

568 Título del original: Small Is Beautiful: Economics as if People Mattered. Publicado por primera vez en
1973.
569 CASTELLS, Manuel. La ciudad informacional. Tecnologías de la información, estructuración
económica y el proceso urbano-regional. Madrid: Alianza Editorial, 1995.
1560
 En aquel escenario de eficacias y eficiencias focalizadas, se alzaba, disonante, la
voz del Informe Argentino de Desarrollo Humano, elaborado cada año en el despacho del
senador nacional Antonio Cafiero570 por iniciativa del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo (PNUD). Este informe traía cierto aire familiar a quienes, desde el
peronismo y las ciencias humanistas, creíamos en un Estado garante de la Justicia Social.
Del mismo modo, la Asociación Argentina de Presupuesto (ASAP) difundía la obra y el
pensamiento del economista chileno Carlos Matus, una voz altamente disruptiva que se
hizo oír en nuestras aulas, por última vez, en 1998. Sin embargo, el clima de época supo
reorientar sus postulados y su método PES (Planificación Estratégica Situacional) a una
versión local, incontaminada de tensiones y conflictos. Las recomendaciones de Matus
parecían dirigidas exclusivamente a gobernantes de pequeñas comarcas, redefinidos como
gerentes de municipios - empresas. El enfoque del New Public Managment (Nueva
Gerencia Pública) había triunfado: pasó a ser la cultura dominante en ámbitos públicos,
reforzada por la certificación de calidad que promovía el Instituto Argentino de
Racionalización de Materiales (IRAM), el que luego de su reconversión conservó la sigla
con la que había ganado su prestigio durante las décadas del desarrollo industrial pero pasó
a llamarse Instituto Argentino de Normalización y Certificación.

A partir de este “triunfo”, las inequidades sociales y el conflicto de intereses

desaparecen del escenario de lo público. La administración estatal, en sus tres niveles, pasó
a ser una cuestión técnica a resolver con buenos gerentes. El sistema podía ser perfecto,
solo se necesitaban buenos cálculos, mejores organigramas y detallados flujogramas en
manuales bien redactados. La experiencia japonesa (los círculos de calidad) aportaron la
cuota de motivación necesaria al sumar a los empleados en los procesos de reforma. Esos
círculos parecían resolver los conflictos que se presentaban ante los ajustes que,
invariablemente, acompañaban las transformaciones.

Las oficinas de la administración nacional y de numerosas provincias -

especialmente Mendoza, Córdoba y Buenos Aires- se impregnaban de un aire de época.
Técnicas de administración cada vez más precisas y exactas, programas informáticos cada
vez más sofisticados, estaban llamados a desterrar para siempre expedientes, sellos de
juntura y ficheros. Los consultores de los 90 volcaron todas sus energías al logro de
gestiones eficaces, eficientes y económicas. La gerencia perfecta –medio y fin, causa y
bandera- era posible.

Una filosofía del Estado

570 Período 1993-2001

1561
 La actividad de estas consultoras definió, de espaldas a humanismos y filosofías, un
concepto de Estado, el que fue asumido como un sistema puramente racional, motor de
motores. Para alcanzar su perfección, resultaba necesario deconstruir una maquinaria
vetusta, a fin de reinventarla en favor de un desarrollo que fue presentado sin adjetivaciones
ni preocupaciones: el liberalismo global de fin de siglo.

Se cumplía así el sueño weberiano del Estado como máxima expresión del progreso
técnico. Un Estado-máquina, un Estado-robot, capaz de dar las respuestas exactas en los
momentos precisos, culminación y clímax de la teoría de la elección racional. En nuestro
país, este sueño gerencial chocó de frente contra la crisis del 2001.

El nuevo siglo amaneció mucho más complejo. Líderes del Sur del continente
denunciaron las relaciones asimétricas, la injusticia y la dependencia colonial que aún se
enseñoreaba en nuestros países. Una nueva generación de presidentes repensó los Estados y
las alianzas. Ámbitos como la Unión de Naciones Suramericanas (UNASUR) y la
Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC) dieron por tierra con los
postulados de la Nueva Gerencia Pública, recuperando la política como motor y acción.

Una gerente en tierras pampas

Esta introducción no es casual. Tiene que ver, y mucho, con el escenario que se
despliega hoy en la provincia de Buenos Aires. Durante la experiencia kirchnerista, y en el
marco de programas nacionales que priorizaban la inclusión y la distribución antes que la
eficiencia, el gobierno de la provincia de Buenos Aires no tuvo un protagonismo relevante.
El “regreso” de la Nación como responsable de obras de infraestructura e impulsora de
programas sociales, redefinió el rol de los programas provinciales. Programas tales como
Conectar Igualdad, Argentina Trabaja, así como el programa de finalización de estudios
FINES, se entramaron con planes y programas provinciales y municipales cuya gestión no
parecía formar parte de las preocupaciones pública.

Sin embargo, la derrota del candidato que estaba llamado a suceder a Cristina
Fernández de Kirchner, a la sazón gobernador de la provincia de Buenos Aires, desnudó las
debilidades de la administración provincial. Todas las encuestas demostraban, en mayor o
menor medida, que allí residía una de las principales razones del fracaso electoral. La
gobernación fue asumida por una figura en ascenso en el universo de la oposición.
1562
Mauricio Macri necesitaba una persona capaz de llevar adelante su programa de gobierno
sin fisuras ni contradicciones en tierras esquivas a su fuerza política. Una gestión eficaz en
la cartera de Desarrollo Social de CABA y un desempeño “profesional” como vicejefa de
Gobierno, fueron las credenciales que convirtieron a María Eugenia Vidal en la candidata
ideal para la gobernación. Su pasado como directora del CIPPEC colaboraba con su perfil
gerencial, una contracara muy eficaz frente a las debilidades administrativas del gobierno
de Daniel Scioli. Frente a candidatos de otras fuerzas de perfil netamente político, María
Eugenia Vidal parecía ser la mejor respuesta a las necesidades de la gestión provincial.

De la mano de una de sus menores exponentes, ungida Gobernadora de la principal

provincia argentina, la generación del 90 hizo su regreso triunfal. María Eugenia Vidal
había integrado los equipos técnicos que reunió Horacio Rodríguez Larreta en el grupo
Sophia. Su eficiencia la llevó a ser una de las directoras de la consultora, para luego
ingresar a la función pública de CABA con diferentes responsabilidades en el área social
hasta convertirse finalmente en una de las figuras relevantes del gabinete macrista.

Integrante de una generación de mujeres jóvenes, estudiosas, preparadas para la

obediencia y el mando en equipos de alto perfil profesional, imprimió una férrea
racionalidad a su trabajo como consultora y a sus gestiones como funcionaria pública de
CABA. Desde la perspectiva del colectivo generacional al que pertenece, el cálculo técnico
no es frialdad o desapego, es la virtud necesaria frente a los desprolijos desaguisados de la
política en democracia. Trabajadora obsesiva, exigente con propios y extraños, asumió la
gobernación como el desafío más importante de su carrera.

Dos años después, esta vocación gerencial presenta límites y genera conflictos que
nos interesa analizar. Frente a los consultores que desembarcan en playas bonaerenses, la
Provincia aparece como una maraña burocrática a la que hay que “limpiar” de ineficiencias.
Limitar contratos de locaciones de servicios que se renuevan cada año, cerrar escuelas de
adultos o con escasa matrícula, negar el servicio de lanchas escolares, encuentran su
justificativo en esta epopeya gerencial. Nada ni nadie puede estar por encima de la
eficiencia del sistema, fin último -causa y bandera- de la vocación que anima a los gerentes.

Pero el ajuste que acompaña estas medidas, define un afuera. Una frontera del
sistema y un ámbito donde discurre la exclusión. Y si bien los gerentes se empeñan en
ubicarse dentro de los límites del sistema, trabajadores y colectivos sociales les recuerdan,
una y otra vez, que ellos también existen. Para disgusto de la vocación gerencial de la
gobernadora Vidal, la historia les da la razón.

Una provincia con historia

1563
 La provincia de Buenos Aires es hija de un conflicto federal de escala mayúscula.
Su origen se ubica en los acuerdos que hicieron nacer la Argentina. A partir de un
desarrollo económico donde las grandes mayorías fueron casi siempre perdedoras,
desarrolló un conurbano de la capital federal que define su pertenencia a América Latina,
donde las capitales no pudieron escapar a migraciones internas de desplazados por la
apropiación ilegítima de la tierra productiva por parte sus élites económicas. El “interior”
bonaerense, conquistado y apropiado durante la segunda mitad del siglo XIX, fue
despoblándose a medida que avanzó la tecnificación rural, aunque un conjunto de
costumbres e idiosincrasias prevalecen en el tiempo.

La identidad provincial nació de este conflicto, es conflicto. De fronteras difusas, de

espaldas a su río y a su extensísima costa marítima, Buenos Aires es provincia de contrastes
y megadimensiones. La búsqueda y consolidación de una identidad propia dio lugar a la
iniciativa del gobernador Eduardo Duhalde de contar con una bandera bonaerense. Durante
el año 1995, se puso en marcha un concurso entre estudiantes de entre 12 y 18 años que
culminó en la creación, por ley, de una bandera de la que nadie pudo apropiarse y cuya
dudosa estética sigue siendo motivo de comentarios.

A pesar de esta identidad de límites difusos, la Administración Provincial consolidó,

a lo largo del siglo XX, una trayectoria de perfil nítido. El Banco de la Provincia de Buenos
Aires, fundado antes de la existencia de la propia provincia en 1822, y la Dirección General
de Escuelas (hoy Dirección General de Cultura y Educación), cuya dirección asume D. F.
Sarmiento en 1881, le trazan un perfil propio. Los numerosos gremios estatales que reúnen
a sus trabajadores, la administración de puertos y rutas, así como la gestión de una empresa
ferroviaria (hoy desmantelada) y un astillero de grandes dimensiones, configuran un
sistema cuya complejidad no puede abordarse desde la lógica empresarial. Una historia tan
vasta y un presente con innumerables ramificaciones merecen otro abordaje.

Un plan en marcha

La ausencia de un enfoque político para abordar la complejidad del sistema público

provincial y para negociar con trabajadores y colectivos sociales afectados por sus
programas, no parece ser, a simple vista, un error involuntario.

Definir a sus trabajadores públicos, tanto en organigramas como en documentos,

como “capital humano”, parece ser antes una estrategia que un regreso a la vocación
modernizadora de los 90. La aprobación en el año 2016 del Plan Estratégico de
1564
Modernización de la Administración Pública de la Provincia de Buenos Aires a partir de la
sanción de la ley 14.828571, recita a la perfección el credo de la Nueva Gerencia Pública,
abogando por un modelo de gestión “sustentado en la planificación y control, en el proceso
de reforma de los sistemas administrativos, a fin de lograr una administración orientada a
los resultados, y a la transparencia y control ciudadano en la gestión pública”. Esta
aspiración, que entroniza en el articulado la utilización de las Tecnologías de la
Información y las Comunicaciones (TICs), parece prestar la pátina de “rigor gerencial” que
se necesita para poner en marcha el Estado que se pretende: un Estado mínimo y eficaz a la
hora de los trámites, al servicio del disciplinamiento social y la libre actuación de la “mano
invisible del mercado”.

Nadie puede estar en desacuerdo con la eficacia estatal. Menos aún con la lucha
contra las mafias que se enquistan en las administraciones. Allí reside el secreto de la
aprobación social que todavía acompaña, con altibajos, a la titular del Ejecutivo provincial.

Finalmente, toda ética está acompañada de una estética. Una mujer abnegada y
luchadora, que lleva adelante una familia sin la ayuda de un padre proveedor y que se
enfrenta a hombres oscuros y brutales, sonríe y se emociona ante cámaras que se esmeran
en captar su mejor perfil. Simultáneamente, la Administración provincial, como tantas otras
veces, despliega en la escena pública los conflictos que la atraviesan.

Más temprano que tarde, estos conflictos darán por tierra con esas cuidadas
escenografías. El sueño de la gerencia perfecta habrá llegado, entonces, a su final
inevitable.

Bibliografía

- Castells, M. (1995). La ciudad informacional. Tecnologías de la información,

estructuración económica y el proceso urbano-regional. Madrid: Alianza Editorial.
- Schumacher, E. (1973), Small Is Beautiful: Economics as if People Mattered. London:
Blond & Briggs.

571 Ver http://gdeba.gba.gob.ar/normativa_gdeba

http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14828.html
1565
Sitios Institucionales

- Plan Estratégico de Modernización de la Administración Pública de la Provincia de

Buenos Aires 2016-Ley 14.828. Ver http://gdeba.gba.gob.ar/normativa_gdeba
http://www.gob.gba.gov.ar/legislacion/legislacion/l-14828.html

Reingeniería del Depósito de un Hospital Público

Autores:

Bravo, María Eugenia.

Delgado Aguilera, Cristian.

Vázquez, María Valentina.

Mail institucional: ecoyadminsanitaria-sanmartin@ms.gba.gov.ar

Resumen:

El presente Trabajo consiste en el desarrollo de un proyecto de intervención en el Depósito

Central de Insumos Descartables del Hospital “Gral. San Martin” de La Plata, llevado
adelante por la Residencia de Economía y Administración de este hospital en conjunto con
un grupo de Expertas en Gestión Pública de la Subsecretaria de Capital Humano de
la Provincia de Buenos Aires. El mismo tuvo origen a partir de una directiva ministerial
emitida en Noviembre del año 2017 para todos los Hospitales de la Provincia.
Esta consistía en la implementación obligatoria, a partir del 31 de Diciembre del 2017, del
Sistema de Gestión Oficial desarrollado por el Ministerio de Salud de la Provincia. A esta
directiva se le sumaba el hecho de que el Área del Depósito, venia presentando diferentes
problemas de funcionamiento interno que implicaron extender el alcance del Proyecto a un
rediseño integral del Sector. De esta forma, se presentaran las diferentes acciones de
planificación, diseño e implementación llevadas a cabo en aspectos tales como el rediseño
del espacio físico, la normalización de los procesos de trabajo, la estandarización de la
documentación embebida, el análisis y descripción de los puestos de trabajo, y la
sistematización integral del Área, en pos de una mejora organizacional.

Área temática N° 17.

Mesa: "Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de
colaboración para la mejora organizacional"

1566
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

1567
 INTRODUCCIÓN

El presente trabajo es realizado en el Hospital Interzonal General de Agudos “General San

Martín” situado en la Ciudad de La Plata, Provincia de Bs As. El mismo consiste en el
rediseño de la gestión de stock de insumos hospitalarios de tipo “descartables” utilizados
por todos los servicios y áreas integrantes de esta organización. El objetivo propuesto
consiste en alcanzar una mejora de dicho proceso teniendo en cuenta que los servicios de la
salud pública están destinados a pacientes de considerable vulnerabilidad (los pacientes sin
cobertura que concurren a los hospitales públicos constituyen entre el 40 y el 80% de la
demanda).
Dada su complejidad y amplitud organizacional, se visualizan deficiencias en el proceso de
abastecimiento de insumos, lo cual repercute tanto a nivel operativo como a nivel
financiero y de gestión.
En este sentido, para llevar adelante esta propuesta se procedió al estudio y relevamiento de
todos los procesos involucrados en la gestión de los insumos, desde la solicitud de compra,
recepción, ingreso al depósito, logística y el registro de todos los movimientos realizados,
considerando siempre la misión del Hospital, que apunta al mejoramiento del sistema de
salud de forma integral.
Muchas de las dificultades encontradas en el análisis del caso están asociadas con los
sistemas de información, comunicación, cultura organizacional y tecnología, lo cual generó
la necesidad de realizar un trabajo interdisciplinario (Lic. en administración, contadoras y
una arquitecta) a fin de identificar de manera segura los problemas claves y proponer un
rediseño del proceso efectivo.
El mal uso de los recursos hospitalarios ha llevado en muchas oportunidades a tomar
decisiones equivocadas o inoportunas generando una baja en la calidad de los estándares de
atención sanitaria. La falta de insumos en el depósito central (donde se hayan almacenados)
y, por ende, en los servicios asistenciales, ha desencadenado en muchas oportunidades
problemas mayores como, la cancelación de turnos, suspensión o reprogramación de
cirugías, prácticas deficientes, servicios discontinuados, entre otros. Por otro lado, tener
sobre-stock de insumos acumulados (situación también recurrente) ha generado una
inadecuada ejecución presupuestaria.
De esta manera, se diseñaron mecanismos de control con el fin de mantener la
implementación y ejecución del nuevo programa de gestión de stock y proveer información
oportuna para futuras tomas de decisiones estratégicas.
Finalmente, se espera lograr que, en un plazo acorde al plan de implementación, el Hospital
mejore su gestión de stock optimizando el uso de sus recursos humanos y económicos.

CONTEXTO DEL SISTEMA DE SALUD

1568
El Sistema de Salud de Argentina, y en particular las instituciones que proveen los
servicios, se ven enfrentados a una serie de dificultades que limitan la equidad, eficiencia y
la calidad de los servicios que prestan a la población.
Un estudio de opinión pública (encuesta de TNS Gallup) revela que la mayoría de los
usuarios de los hospitales públicos del país no está conforme con la calidad del sistema de
salud. Sin embargo, entre el año 2003 y el año 2013, el incremento del gasto en salud fue
del 108%.
Según un informe del Instituto de Salud Pública y Gestión Sanitaria (ISG) se generó más
ineficiencia ya que se utilizó el doble de plata, para menos servicios. Esto podría llevarnos
a la conclusión de que el mal funcionamiento de los Hospitales Públicos no es un problema
de presupuesto, sino de administración y que el sistema es más ineficiente que insuficiente.
La asignación de recursos a una actividad determinada implica el coste de oportunidad de
no poder usarlos en otra, lo que justifica la necesidad de tratar de asegurar que los servicios
se presten de forma eficiente y eficaz, consumiendo una cantidad óptima de recursos y
cumpliendo los objetivos concretos para los que se destinaron esos fondos.

DESCRIPCIÓN GENERAL DE LA INSTITUCIÓN

El Hospital Interzonal General de Agudos “Gral. San Martín” se fundó en el año 1.884
como “Casa de la Sanidad”, en el predio donde se encuentra ubicado hoy en día.
Para la OMS (Organización Mundial de la Salud), “el Hospital es parte integrante de una
organización médica y social cuya misión consiste en proporcionar a la población una
asistencia médico sanitaria completa, tanto curativa como preventiva, y cuyos servicios
externos irradian hasta el ámbito familiar”. El Hospital es un Centro de formación de
personal médico - sanitario y de investigación bio-social (Alippi, 1991). Esto da origen a
una configuración estructural a veces llamada burocracia profesional.
“La burocracia profesional confía para la coordinación en la estandarización de destrezas y
su parámetro asociado, capacitación y enseñanza. Contrata especialistas debidamente
capacitados para el núcleo operativo y luego les da considerable control sobre su propio
trabajo. En efecto, el trabajo es altamente especializado en la dimensión horizontal, pero
ampliado en la vertical. Control sobre su propio trabajo significa que el profesional trabaja
relativamente independiente de sus colegas pero estrechamente con sus pacientes a los que
atiende”. (Mintzberg, 1989).
En la actualidad, la institución tomada como objeto de estudio constituye un centro de
referencia provincial, para la patología aguda y crónica de alta complejidad en adultos con
desarrollo en emergencias y trauma, trasplantes, oncología, servicios clínicos, quirúrgicos y
de diagnósticos especializados incluyendo salud mental.
Por otro lado, es un hospital universitario que además de tener un pabellón exclusivo de la
Facultad de Ciencias Médicas, se encuentra adherido al Programa de Residencias
Provinciales de una alta gama de especialidades médicas y no médicas.
1569
La estructura edilicia asistencial del “HIGA Gral. San Martín” se ha desarrollado de
acuerdo a un criterio de hospital pabellonado con distintas construcciones realizadas en
diferentes momentos históricos y de acuerdo a las necesidades planteadas en los mismos.
La estructurafuncional572del hospital está compuesta de la siguiente manera:
- 46 (cuarenta y seis) servicios médicos.
- 16 (dieciséis) servicios no médicos.
- 6 (seis) departamentos de apoyo.
El Hospital “Gral. San Martin” es uno de los más importantes en la provincia de Buenos
Aires de alta complejidad, que en cuanto al volumen de prácticas asistenciales ha recibido
12.151 internaciones, 232.359 consultas y 41.913 interconsultas durante el año 2017573.

DESCRIPCIÓN PARTICULAR DEL ÁREA “DEPÓSITO CENTRAL”

El área del Depósito Central, depende del Departamento Administrativo – Contable
conforme a la estructura orgánica funcional, y las funciones establecidas para el mismo,
aprobada por el decreto número 956/07.

Gráfico Nº 1: Estructura orgánica del Departamento Administrativo - Contable

Esta área es sumamente importante para la institución dado que es la encargada de
garantizar el suministro de insumos Descartables a todo el Hospital, que en la mayoría de
los casos serán utilizados para el tratamiento de los pacientes.
La gestión de insumos descartables en un hospital público, implica una serie de etapas que
tienen que ver con:
1. La formulación de un pedido, en donde se especifica el tipo de insumo que se
requiere y las cantidades.
2. El proceso de la compra hasta la emisión de la Orden de Compra.

572 VerAnexo I – HIGA “Gral. San Martín”: Listado de servicios médicos, no médicos y departamentos
de apoyo.

573 Datos provistos por el Departamento de Estadística del HIGA San Martín.
1570
 3. La gestión del inventario desde que el insumo ingreso al Depósito hasta que es
despachado a los Servicios requirentes.
4. La aplicación del insumo al tratamiento del paciente.
Si bien la falta de insumos puede tener causas exógenas a la gestión propia del Hospital, en
muchos casos, la rotura del stock está ligada a la falta de seguimiento y control de la cadena
descripta anteriormente que hace que el insumo no llegue oportunamente o lo haga en
condiciones inadecuadas.
Por otro lado, resulta importante mencionar que los insumos almacenados en el depósito
central rondan los 1000 ítems, que representan aproximadamente el 30% del gasto
correspondiente a la Partida Presupuestaria II (Bienes de Consumo) del presupuesto
asignado al Establecimiento.
El “depósito central” está localizado en el subsuelo del Pabellón Bossio desde hace tres
años aproximadamente, donde anteriormente funcionaba un estacionamiento. El espacio es
amplio, con una dimensión aproximada de 710 mts2, de los cuales 636 mts2 están
destinados al almacenamiento de insumos y 74 mts2 se usan para preparar y despachar los
pedidos y recepcionar las entregas de los proveedores.

INSUMOS DE BAJA ROTACIÓN Y EXCEDENTES

SECTOR DROGUERÍA

BAÑOS
DESPACHO

PASILLO
ZONA DE RECEPCIÓN

ASCENSOR

DEPÓSITO OPERATIVO

ESCALERA
VENTANILLA
FARMACIA
HELADERA

OFICINAS PASILLO DE ACCESO

Gráfico Nº 2: Mapa del Depósito Central - Noviembre 2017

En cuanto a los recursos humanos, el plantel de personal que presta servicios en el depósito
está conformado por nueve agentes de planta permanente del agrupamiento administrativo
de la Ley N° 10.430. Si bien, estos agentes dependen “formalmente” del jefe del
Departamento Administrativo –Contable, a los fines operativos cuentan con un “referente
del área” nombrado por Disposición interna del hospital.

1571
 SITUACIÓN INICIAL

A fin de describir la situación inicial se utilizó la herramienta de diagnóstico F.O.D.A.

(diseñada por Albert S. Humphrey), que permitió realizar un análisis de diagnóstico interno
(fortalezas y debilidades) y externo (oportunidades y amenazas) del objeto de estudio. Esta
metodología sirve para examinar los recursos y capacidades competitivas que permiten a la
organización aprovechar mejor las oportunidades y defenderse de las amenazas. El FODA
ofrece las bases para que el diagnóstico de la situación se traduzca en acciones que
permitan realizar mejoras en aquellas áreas o procesos críticos.
A continuación, se procederá a detallar los diferentes conceptos identificados en este
análisis:

Cuadro Nº 1: Análisis FODA del Depósito Central

1572
Como resultado del diagnóstico, y considerando la cultura de la organización, se decidió
afrontar el proyecto con un equipo interdisciplinarioa fin de identificar de manera segura
los problemas claves y proponer un rediseño del proceso efectivo.
Algunas de las consecuencias que se desprenden de este diagnóstico inicial tienen que ver
con:
- Ruptura de stocks críticos.
- Vencimiento de insumos.
- Inadecuada distribución de los insumos en el Hospital.
- Desconocimiento del stock real de insumos descartables.
- Débil gestión de compras. Cabe destacar la detección de problemas tales como el
desdoblamiento de pedidos, la inadecuada elección y uso de las fuentes de
financiamiento, y la formulación y oportunidad de la generación de pedidos.
- Suspensión de Procedimientos médicos por falta de insumos o sustitución de los
mismos en la atención de pacientes.
- Ejecución ineficiente del presupuesto asignado a este rubro.
Teniendo en cuenta dichas consecuencias, la importancia que reviste el área; que no se
cuenta con una definición de puestos de trabajo, ni de manuales de procedimiento, y
aprovechando la oportunidad que presentó la obligatoriedad del uso del sistema para el
Depósito, es que se decidió en Noviembre del año 2017, iniciar un Proyecto de
Reingeniería de procesos, de recursos humanos y de funcionamiento.
En términos teóricos, “Reingeniería de Procesos” se define como la reformulación integral
y rediseño de los principales procesos de una organización para obtener mejoras en la
calidad, los costos, el servicio y la rapidez de sus prestaciones. Conjuntamente, se debe
llevar a cabo un relevamiento de la tecnología y recursos humanos con los que cuenta la
organización para realizar dichos cambios.
“Los proyectos de implantación informática, son excelentes oportunidades para proceder a
un rediseño de procesos en los hospitales y organizaciones sanitarias. No se trata de
reproducir con soporte informático lo que antes se hacía en papel, sino que se trata de
rediseñar los procesos, de tal manera que el soporte informático represente un cambio
beneficioso en términos de rapidez, utilización de recursos, facilidad para el paciente y el
profesional, etc.” (Asenjo, Bohgas, y Trilla, 2007).

1573
 OBJETIVOS DEL PROYECTO

GENERAL:

 Mejorar la gestión de los insumos almacenados en el Depósito, a fin de garantizar el

suministro en tiempo y forma a los distintos servicios que conforman el Hospital.
ESPECIFICOS:

 Identificar unívocamente el 100% de los insumos almacenados en el Depósito, a

través del catálogo VADEME, en el período comprendido entre los meses de Noviembre y
Diciembre.

 Definir puestos y perfiles de trabajo para el desempeño de las tareas que deben
llevarse a cabo en el Depósito, en un plazo de tres meses.

 Sistematizar el 100% de los movimientos de los insumos obrantes en el Depósito,

en seis meses.

 Formalizar e implementar el 100% de los procesos que involucra la Gestión del

Insumo en el Depósito (Egresos, Ingresos, Recuento) en un plazo de un año.

 Determinar el consumo mensual de insumos descartables de cada uno de los

servicios del Hospital.

1574
 PLAN DE TRABAJO

EJES DE TRABAJO/ACCIONES IMPLEMENTADAS:

Consecuencia de lo descripto anteriormente, se decidió convocar a un grupo de Expertas en
Gestión Públicapara iniciar una asistencia técnica que acompañara y guiara el desarrollo del
proyecto. En conjunto con ellas, y con base en los objetivos establecidos y detallados más
arriba, se establecieron los siguientes ejes de trabajo:
1) Programación del recuento inicial e implantación del sistema de registración de
insumos hospitalarios del Depósito.
- Inspecciones oculares al espacio físico destinado al Depósito de insumos a fin de
visualizar, analizar y evaluar la distribución física actual de los artículos y formular
propuestas de redistribución.
- Relevamiento y propuestas de mejoras de los mecanismos actuales utilizados para la
registración de los ingresos y egresos de insumos, alcanzando tanto a las
registraciones digitales como los registros en soporte papel.
- Entrevistas tanto con autoridades a cargo de la dirección general del HIGA San
Martín como con el personal que presta sus servicios en el Depósito, a fin de
indagar respecto de la metodología actual de trabajo en cuanto a la gestión de los
insumos, cantidad de artículos, mecanismos de identificación y codificación, y
demás cuestiones que hacen a la administración de estos insumos.
- Análisis y conocimiento sobre el funcionamiento del sistema destinado al registro
de ingresos y egresos de insumos, que incluye tanto la revisión de los manuales de
usuarios como la aplicación de operaciones a modo de prueba, a fin de conocer
integralmente la operatoria del sistema.
2) Fortalecimiento de la gestión de las existencias de insumos hospitalarios del
Depósito.
- Relevamiento y propuestas de mejoras de los mecanismos actuales utilizados para la
registración de los ingresos y egresos de insumos, en formato digital y papel.
- Entrevistas tanto con autoridades a cargo de la dirección general del HIGA San
Martín como con el personal que presta sus servicios en el Depósito, a fin de
indagar respecto de las prácticas habituales de trabajo y, en particular respecto a la
gestión de ingresos y egresos de insumos y la documentación respaldatoria
relacionada.
- Realización de encuentros de trabajo a fin de la implementación de los mismos.
- Diseño y elaboración de los procedimientos, instructivos y formularios de registro
relacionados con los procesos de recuento, ingresos y egresos, utilizando como base

1575
 las pautas de las normas ISO - 9001. Validación de estos procedimientos con
autoridades y el personal involucrado.

3) Relevamiento y descripción de los puestos de trabajo del personal que presta

servicios en el Depósito.
- Entrevistas de relevamiento tanto con autoridades a cargo de la dirección general del
HIGA San Martín como con el personal que presta sus servicios en el Depósito.

- Confección de Documentos preliminares para la descripción de puestos.

- Validación de descripción del puesto con las autoridades del HIGA, y en segundo
lugar con el personal del Depósito.
- Confección de los documentos definitivos. Tanto los puestos de trabajo, como sus
tareas asociadas.

Contemplando la presencia de los Expertos en Gestión Pública en el HIGA San Martín de

un día a la semana, se plantea el cronograma de actividades para cada uno de los ejes de
trabajo, que se encuentra en el siguiente gráfico:

1576
1577
 Gráfico Nº 3: Cronograma de actividades

RESULTADOS OBTENIDOS

Eje 1: Programación del recuento inicial e implantación del sistema de registración de

insumos hospitalarios del Depósito.
 Procedimientos/formularios de recuento inicial y recuento periódico. Los
mismos se llevaron a cabo los días 19 y 20 de Diciembre de 2017.

 Reordenamiento del espacio físico.Mejor aprovechamiento de la superficie de

almacenamiento de insumos. En este espacio y de acuerdo a los datos que
surgen de los registros, se encontraban almacenados aproximadamente
seiscientas clases o tipos de insumos dispuestos en 110 pallets, 10 estanterías
y un sector de pañales aledaño a la oficina. Luego del reordenamiento físico se
localizaron 175 pallets y se mantuvo la cantidad de estanterías.
estanterías. Esto significa
un aumento del 60% de la capacidad de almacenamiento.

Reordenamiento Mapa del Depósito central - Diciembre 2017

Gráfico Nº 4: Reordenamiento-
 Obtención de nueva y mejor iluminación en el sector de guarda de los
insumos en el Depósito.
 Auditoría de Nivel Central en el depósito, donde se obtuvo un resultado
exitoso. De 7 (siete) insumos relevados, 5 se encontraron correctos y sólo 2
1578
 presentaban errores. Así se evidencia que las acciones descriptas
anteriormente arrojan resultados positivos. En dicha auditoría, se
seleccionaron aleatoriamente siete ítems del stock, y se relevó que el stock
físico y el inventario en sistema coincidieran.

Eje 2:Fortalecimiento de la gestión de las existencias de insumos

hospitalarios del Depósito.
 Establecimiento de biblioratos para el orden de la información soporte papel,
referente a los ingresos y los egresos de insumos en el depósito.

 Normalización de los nuevos procedimientos, instructivos y formularios de

registro desarrollados, relacionados con los ingresos y egresos de insumos.
 Formalización del 60% de los procedimientos, tal como se expresó en los
objetivos. Esto arroja un total de 3, de los 5 procesos formalizados e
implementados.
 Creación e implementación de una planilla estandarizada para el retiro de
insumos descartables. La misma es particular y única para cada servicio
asistencial y áreas de apoyo del Hospital.

 Capacitaciones dirigidas al personal del depósito y a los usuarios de esta área

(Servicios asistenciales y no asistenciales, y áreas administrativas), teniendo
una asistencia del 70% de los convocados.

 Planillas de control para relevar la implementación de la adaptación de los

servicios a la nueva metodología de retiro de insumos.
Eje 3: Relevamiento y descripción de los puestos de trabajo del personal que presta
servicios en el Depósito
 Descripción de 4 (cuatro) perfiles para los puestos de trabajo. Jefe de depósito
de insumos, administrativo A, B y C.

 Legitimación y cumplimiento de los roles de cada uno, de acuerdo a los

perfiles propuestos para cada puesto de trabajo.

 Actualización de la información en los legajos del personal del depósito.

1579
 CONCLUSIÓN

Rediseñar un área que presta servicios de forma transversal en un hospital público

es algo complejo, ya que no sólo existen las variables estructurales, sino que
además inciden aspectos como el normativo, el traspaso de competencias, la
cultura organizacional, entre otros.
Éstas variables toman una dimensión mucho mayor cuando se observa la
cantidad, variedad y complejidad de los actores involucrados en los procesos en
cuestión. A pesar de las dificultades comunicacionales y culturales propias de una
organización de la administración pública, el proyecto ha permitido obtener
resultados positivos hasta el momento.
Se logró que agentes pertenecientes a distintos Servicios y agrupamientos como
médicos, enfermeros, personal no médico y administrativos se adecúen no sólo a
los procesos propuestos sino que, además, modifiquen su paradigma inconsciente
de años trabajando de la misma manera, gracias a que interiorizaron y
comprendieron el objetivo final, que no sólo es mejorar los procesos en el
depósito sino mejorar el aprovechamiento de los recursos y garantizarles el
suministro de insumos en tiempo y forma.
Con la formalización de procesos se consiguieron implementar pautas y normas
de trabajo que rompieron con la inercia de la labor informal. Se alcanzó el
objetivo de “matchear” a cada agente del depósito con el puesto más acorde a sus
perfiles, pudiendo de esta manera lograr la división de tareas con un desarrollo
más eficiente. Punto que se considera clave teniendo en cuenta la carencia de este
tipo de procedimientos en la administración pública.
Además de ser un trabajo precursor en el campo de la salud, tiene la capacidad de
ser replicable a otras instituciones de características similares. La normalización y
estandarización de tareas permite que las mismas se despersonalicen y que puedan
ser traspasables a los distintos agentes que ocupen ese lugar a lo largo del tiempo.
Es por esto que, este proyecto posee la característica diferencial de tener una
externalidad positiva potencial de enorme impacto en todas las instituciones
sanitarias de la Provincia de Buenos Aires.
En línea con esto último, al haber tomado como base para la formalización de los
procesos las pautas que se desarrollan en las Normas ISO – 9001, este proyecto
sienta las bases necesarias para la mejora continua en una línea de trabajo que
sostiene como objetivo último alcanzar la calidad en el funcionamiento interno de
las instituciones sanitarias públicas.
A modo de cierre, es importante mencionar que el presente trabajo constituye un
cimiento necesario para seguir avanzando en la búsqueda de mecanismos de

1580
trabajo que permitan facilitar la coordinación y comunicación entre agentes
involucrados en el proceso de abastecimiento para poder alcanzar la máxima
eficiencia de recursos financieros, humanos y físicos (insumos).

ANEXOS
Anexo I – HIGA “Gral. San Martín”: Listado de servicios médicos, no médicos y
departamentos de apoyo

1581
 HIGA "Gral San Martín" - La Plata
Alergia Alimentación y Dietoterapia
Anatomía Patológica S Area programática
Anestesiología e Auditoría médica
Cardiología r Capilla
Centro quirúrgico v Docencia e investigación
i
Cirugía general Farmacia y esterilización
c
Cirugía plástica y quemados Intendencia
S Cirugía vascular
i
o
Jardín maternal

e Clínica de admisión
Clínica médica
s
Kinesiología
Laboratorio central
r Control de infecciones
CRAI
n
Microbiología
Odontología
o
v Dermatología Rehabilitación
Diagnóstico por imágenes SUMAR
i Emergencias
m
é Terapia ocupacional
Endocrinología Trabajo social
c Fonoaudiología
d
i
i Gastroenterología
Ginecología
c
o
o Hematología
Hemoterapia
s

s Infectología
Inmunología Administración contable
Medicina nuclear D Enfermería
Medicina preventiva e Estadística
M Nefrología
p
Recursos físicos
a
é Neonatología
Neumotisiología
r
Recursos humanos
S.A.M.O
t
d Neurocirugía
Neurología
a
m
i Obstetricia e
Odontología n
c Oftalmología t
o
o Oncología
Ortopedia y Traumatología
s

s Otorrinolaringología
Quirófano
d
e
Reumatología
Salud mental a
Soporte nutricional p
Terapia radiante o
Urología y
o
UTI (Terapia intensiva)
Vacunatorio

1582
 BIBLIOGRAFÍA

- Ahumada Rioja, M. (2015).Salud enferma: la crisis de los hospitales públicos

argentinos. Diario “La Nación” (Internet). Disponible en:
http://www.lanacion.com.ar/1783941-salud-enferma-la-crisis-de-los-hospitales-
publicos-argentinos
- Asenjo, M. A.; Bohgas, L. y Trilla, A. (2007). Gestión Diaria del Hospital.
Barcelona, España. Ed. Masson.
- Cartuccia, L.(2013). El Hospital: concepto y funcionamiento histórico. Disponible
en: http://www.nacionysalud.com/node/1354
- Chiavenato (1979). Administración de recursos humanos. Madrid, España. Ed.
Pirámide.
- Czubaj, F. (2012). La mayoría, con mala opinión de la calidad de la salud pública.
Diario “La Nación”. Disponible en: http://www.lanacion.com.ar/1518525-la-
mayoria-con-mala-opinion-de-la-calidad-de-la-salud-publica.
- Decreto Provincial 956/07 de las estructuras orgánico funcionales de Hospitales
Interzonales y Zonales.
- Fleitman, J. y Mc Graw, H. (2000). Negocios exitosos. México. Ed. Interamericana.

- Hammer M. y Champy J., (1994), Reingeniería. Bogotá, Colombia. Ed. Norma.

- Ley 10.430, Estatuto y escalafón para el personal de la Administración
Pública.
- Mintzberg, H. (1989). Diseño de organizaciones eficientes. Buenos Aires,
Argentina. Ed. El Ateneo.
- Thompson A., Gamble J., Peteraf M. A. y A. J. Strickland III (2012),
Administración estratégica, teoría y casos. México. Ed. Mc Graw-Hill.

Cambios en las políticas públicas y su impacto organizacional. La experiencia del

Ministerio de Defensa entre la década del noventa y el ciclo kirchnerista.
Hugo Cormick, Profesor Titular de la Licenciatura en Administración de la Universidad
Nacional de Moreno
Correo de contacto htcormick@gmail.com
Lucas Rago, Licenciado en Administración, docente de la Licenciatura en Administración
de la Universidad Nacional de Moreno

1583
Correo de contacto lucasrago@yahoo.com.ar

Mesa redonda: “Gobiernos: Construcción del poder, estrategias y articulación de políticas

públicas”

Área Temática: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Resumen

¿Una nueva política pública puede cambiar la dimensión organizacional? ¿en qué medida
quienes llevan adelante una política pública evalúan sus efectos o nuevos requerimientos
organizacionales? La experiencia de transformaciones en el Ministerio de Defensa entre la
década del 90 y el ciclo kirchnerista da cuenta de la existencia de una gran cantidad de
novedades de política pública en esa jurisdicción. Una investigación encarada sobre el
particular ha permitido identificar en qué medida decisiones de cambio de política contaron
con tal evaluación mientras otras encontraron que su aplicación requería mayor cantidad y
variedad de recursos organizacionales y humanos. Asimismo, permitió observar que tras las
evidentes rupturas conceptuales también se daban continuidades institucionales, algunas
más otras menos consistentes con las políticas impulsadas. Este estudio se llevó adelante en
áreas civiles del ministerio, con características diferentes en cuanto a su perfil
organizacional y los resultados o productos generados.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.

1584
PRESENTACIÓN574

La cuestión central que atraviesa el proyecto es tratar de identificar en qué medida los
importantes cambios de políticas llevados a cabo en el área de Defensa durante la
primera década del siglo dieron lugar a transformaciones en los modelos de gestión
tanto organizacional como del personal. A su vez, se buscó establecer si la posible
ausencia de cambios internos afectó al desarrollo de los objetivos organizacionales.
Un aspecto atractivo de esta búsqueda se basó en el hecho de que esta misma área
también había sido afectada por las decisiones de políticas aplicadas durante la
década del 90, por lo que las observaciones al respecto permitirían generar cierto
nivel de comparación entre ambos momentos.
En resumen, entonces, se seleccionaron dos periodos significativos:
c) Década de 1990 (transformaciones orientadas al mercado)
d) Periodo desde 2003 hasta 2015 (recuperación del protagonismo estatal)
Para una mejor comprensión de la problemática presentada se consideró necesario realizar
una revisión del periodo previo a las reformas de la década del 90, identificado como el de
la recuperación de la democracia, con la idea de reconocer los principales ejes de gestión
propuestos en esta etapa.
La búsqueda persiguió identificar cuáles arreglos institucionales fueron centrales, cuáles de
ellos fueron compartidos por los protagonistas de los diferentes momentos, cuáles de ellos
fueron exclusivos de un periodo o cuáles, siendo compartidos en sus enunciados fueron
considerados por otros actores como no cumplidos, o su cumplimiento generaba
discrepancias entre quienes llevaban adelante las políticas.
A su vez, se buscó identificar en cada una de las etapas si la presencia de actores
institucionales o sociales marcó el quehacer de las organizaciones, en el sentido de lo
señalado por Acuña (2013) de que las reglas institucionales están atravesadas por un
conjunto de intervenciones, entre ellas, las de los actores, cuyas capacidades y recursos
diferenciales pesan sobre la distribución del poder y el resultado de los procesos sociales.
Precisamente, a partir de la afirmación de la existencia de un cambio en la orientación de
las políticas entre un periodo y otro, con base en señalamientos de este orden (Horacio Cao
y otros, 2015; Maximiliano Rey, 2013), las preguntas tienen que ver con qué arreglos
institucionales dominaron en cada periodo y en qué medida afectaron los diseños
organizacionales, las políticas de personal y, de manera secundaria, la vinculación
presupuestaria con estos arreglos.

574 Este trabajo se basa en un informe de investigación realizado en la Universidad Nacional de

Moreno en el que, además de los expositores, participaron la Licenciada Graciela Hage y el becario
Claudio Beltrán.

1585
Si bien para el desarrollo del trabajo se ha seleccionado un grupo específico de organismos,
con la finalidad de lograr una visión más completa, se realizó una mirada global del
ministerio de Defensa, en sus grandes líneas de políticas (principios ordenadores de cada
etapa) y de gestión (normas organizacionales y de recursos humanos) y, secundariamente,
en las variaciones presupuestarias relacionadas. La elección por áreas civiles del ministerio
se basa en ubicar la dimensión civil del ministerio de Defensa como un ámbito más de la
Administración Pública Nacional, tratando de proponer reflexiones que puedan ser de
utilidad para otros espacios de similar carácter, por lo que, el ámbito militar fue visto como
referencia contextual, siendo, sin duda, la más relevante de la jurisdicción.
Con base en esta visión global se decidió profundizar en cuatro áreas, cada una con sus
especificidades y todas ellas bajo gobierno civil en el momento de la investigación. El
cuadro siguiente presenta cada uno de los organismos con sus características propias.

TABLA 1: ORGANISMOS SELECCIONADOS

ORGANISMO
Escuela de Defensa Nacional
(EDENA)
Instituto Geográfico Nacional
(IGN)
Instituto de Ayuda Financiera
Para el Pago de Retiros y
Pensiones Militares (IAF)
Dirección General de
Fabricaciones Militares
(DGFM)
CARÁCTER TIPO DE ACTIVIDAD
Administración Central Formación funcionarios (militares
y civiles) y ciudadanos
Organismo Descentralizado Responsable cartografía nacional
Investigación
Ente Autárquico de la Entidad Financiera
Seguridad Social Pago retiros y pensiones
Préstamos
Organismo Descentralizado Producción dual (militar y civil)
Empresas

Con la finalidad de sistematizar el acceso a la información se organizó una tipología para

identificar la presencia en cada una de las áreas seleccionadas de un número determinado
de dimensiones de análisis en los distintos momentos bajo estudio. Para unificar la visión
sobre estas dimensiones se estableció una caracterización respecto de cada una de ellas.
TABLA 2: DIMENSIONES DE ANÁLISIS
DIMENSIÓN CARACTERIZACIÓN
Se refiere a la normativa que regula el funcionamiento del organismo,
NORMATIVA
trátese de Ley de creación, decreto de organización, etc.
Corresponde al tipo de conducción con que cuenta el organismo,
CONDUCCIÓN
poniendo atención si se trata de conducción militar o civil
Se refiere a la existencia de una norma específica que organiza
ESTRUCTURA estructuralmente el organismo y a la presencia de modalidades
informales de organización.
Corresponde a las normas generales de personal, relacionadas con el
NORMAS PERSONAL
encuadramiento básico de los trabajadores del organismo
Está vinculado a la existencia de Convenio Colectivo de Trabajo
RELACIONES LABORALES General y Sectorial que involucre a los trabajadores del organismo y
a la mayor o menor presencia sindical.
Tiene que ver con el tipo de inserción laboral, permanente o
POLITICAS DE PERSONAL contratado, bajo qué figura; existencia de concursos de ingreso y de
cambio de categoría o nivel.
RELACIÓNES Refiere fundamentalmente al tipo de vínculos con otros organismos y
INSTITUCIONALES con actores del mercado o de la sociedad civil y en qué medida

1586
 implican fortalecimiento o debilitamiento de sus capacidades
institucionales.

EL MARCO GENERAL
Desde la recuperación de la democracia, con el gobierno del Dr. Ricardo Alfonsín es
posible reconocer una agenda inicial del ministerio de Defensa que daba cuenta de los
siguientes arreglos institucionales (Eissa, 2013)575:
h) Gobierno civil de la defensa
i) Instalación de la agenda de los derechos humanos
j) Abandono de la Doctrina de la Seguridad Nacional
k) Subordinación de la política de defensa a la política exterior
l) Reestructuración de las Fuerzas Armadas
m) Adecuación de los sistemas educativos de las fuerzas
n) Atención a las áreas productivas de las fuerzas
Son claros los avances en el gobierno civil durante dicha gestión, así como las enormes
dificultades en la política de derechos humanos, como producto de la resistencia de la
corporación militar. El abandono de la doctrina de Seguridad Nacional fue permanente en
esa etapa, al igual que la subordinación de la política de defensa a la política exterior. En lo
relacionado con la reestructuración de las Fuerzas Armadas acorde con la nueva agenda y la
adecuación de los sistemas educativos, no se produjeron cambios significativos. En cuanto
al desarrollo productivo, el gobierno del Dr. Alfonsín trató de impulsar estas políticas, por
ejemplo, con el desarrollo del programa Cóndor II, aunque atravesado por las dificultades
financieras que dominaron el escenario político, particularmente a partir de 1987.
Como se ha señalado, fue categórica la vocación del presidente Alfonsín por garantizar el
control político del área de Defensa, por lo que colocó en ese puesto a funcionarios de su
mayor confianza y, particularmente en alguno de los casos, con fuerte compromiso con las
políticas propuestas.
Si bien la crisis presupuestaria no afectó al sector hasta finales de ese gobierno, no se
llevaron adelante grandes transformaciones de gestión. En buena medida esto fue
consistente con lo ocurrido en el conjunto de la APN, ya que, el gobierno del Dr. Alfonsín
no se propuso grandes cambios estructurales y su producto más genuino en términos de
gestión estatal fue la creación del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. (Orlansky,
2006)
El saldo más relevante de esta etapa respecto de la política de defensa fue la sanción de la
Ley de Defensa Nacional, 23554, en 1988 que, en virtud del proceso de producción
legislativa, generó un conjunto de acuerdos que se prolongaron hasta la sanción de la Ley
de Inteligencia, trece años después, pasando por la Ley de Seguridad Interior en 1992.

575 También entrevista con Pablo Martínez, ex Director de la Comisión de Defensa del Senado de la
Nación. Libros Blancos de la Defensa.

1587
El gobierno del Dr. Carlos Menem alteró esta agenda originaria en buena parte de sus
componentes. Se consolidó la subordinación de las Fuerzas Armadas al poder civil, aunque
tuvo un carácter especial, ya que, en la medida en que las Fuerzas Armadas aceptaran las
reglas generales establecidas por el Poder Ejecutivo, podían contar con relativa autonomía
sin interferencias civiles. A esta modalidad de ejercicio del gobierno civil, las autoridades
posteriores la calificaron como “gestión delegativa” en el entendimiento de que se había
abandonado la supervisión sobre las fuerzas. Uno de los principales cambios de agenda se
manifestó en la política de derechos humanos expresado en los indultos dictados entre 1989
y 1990 y ciertas decisiones de gestión en el área576.
Otro cambio profundo de rumbo se produjo en el sector productivo de la defensa, aunque
aquí cabe señalar que esta decisión no estaba pensada “para Defensa” sino que ésta fue
parte de un conjunto más amplio que alcanzó a todo el sector de empresas del Estado. Lo
cierto es que el amplio complejo productivo de Defensa fue casi completamente
desarticulado con gran celeridad y sin reparar necesariamente en aspectos legales y menos
aún, en los efectos sociales en las regiones ni en los trabajadores afectados por estas
decisiones.
Este proceso tuvo dos etapas diferenciadas. la primera incluye la privatización de una
importante cantidad de empresas y organismos, a través del Decreto 1398 de 1990 y de la
Ley 24045 de 1991. La segunda etapa tuvo como telón de fondo la explosión de la Fábrica
Militar de Río Tercero el 3 de noviembre de 1995 que dio lugar a la transferencia de
Fabricaciones Militares como “sujetas a privatización” al ministerio de Economía. Estas
fábricas subsistieron hasta que en 2006 comenzó un proceso de reactivación a través del
ministerio de Planificación. A su vez, el Área Material Córdoba fue concesionada a la
empresa Lockheed Martin, decisión considerada muy atinada por sus ejecutores (Camilión,
1999) y fuertemente cuestionado por la gestión siguiente.
La subordinación de la política de defensa a la política exterior muestra continuidad,
aunque debe tenerse en cuenta que durante el gobierno del Dr. Menem la política exterior
cambió radicalmente, al pasar de un relativo acercamiento a los países de la región y cierta
autonomía respecto de Estados Unidos, a un completo alineamiento con la política exterior
norteamericana (aunque se mantuvo el acercamiento con los países de la región). Este
alineamiento incluyó, en lo que hace específicamente a Defensa, la cancelación del
Proyecto Cóndor II.
Más allá de lo traumático de las privatizaciones o del desmantelamiento del Proyecto
Cóndor II, las Fuerzas Armadas se sumaron al nuevo alineamiento internacional que les
brindaba la posibilidad de inserción en el mundo global y mayor vinculación con las
Fuerzas Armadas de los países centrales. Si bien hubo intentos de reformular la separación
entre Defensa y Seguridad, con la agenda de las nuevas amenazas, expresada tanto en el
Libro Blanco 1999 como en la Revisión de la Defensa 2001, esta separación se mantuvo
inalterable.

576 Por ejemplo, la designación de Vicente Massot como Secretario de Asuntos Militares durante la
gestión de Oscar Camilión.
1588
En otro orden, la política de reducción del aparato estatal afectó al ministerio de Defensa,
ya que, después de haber tenido un relativo crecimiento en el gobierno del Dr. Alfonsín, las
sucesivas normas sobre racionalización y reforma del Estado, dieron por resultado un
ministerio muy reducido. En términos de recursos humanos, la principal reducción afectó al
Personal Civil de las Fuerzas Armadas que, como resultado de las privatizaciones y cierre
de plantas productivas, pasó de aproximadamente 40 mil agentes a alrededor de 20 mil. El
personal de la administración central, si bien no gozó de grandes beneficios, fue alcanzado
por la aplicación del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (SINAPA), que
significó un aumento en las remuneraciones (en un periodo de congelamiento de salarios).
En el terreno normativo, esta etapa culmina con el dictado de la Ley 24948, de
Reestructuración de las Fuerzas Armadas, en 1998. Esta ley presenta una singular cualidad
en lo que hace a continuidades y rupturas entre las diferentes etapas, ya que, siguió siendo
referenciada como una norma legítima por la gestión iniciada en 2003. Se señala esto,
porque en varios de sus artículos expresa con bastante claridad las orientaciones propias del
modelo de gestión pública propuesto en la década del 90: gestión por resultados, y
formalización de contratos por tiempo determinado (en este caso, más llamativo aún, en las
Fuerzas Armadas).
Una revisión global acerca del rol de los actores permite señalar en primer lugar que
quienes ocuparon el ministerio de Defensa durante el periodo del Dr. Alfonsín y del Dr.
Menem expresaban, con sus matices, las orientaciones políticas predominantes en cada
etapa. Por otro lado, si bien la corporación militar se expresó con violencia en contra del
gobierno de Alfonsín, una vez reprimida la sublevación de diciembre de 1990, no tuvo gran
protagonismo, y sus acciones de lobby presupuestario, con limitado éxito, no alcanzaron
alta visibilidad.
En lo que hace a los actores sindicales, varios entrevistados señalan a esta primera etapa
como muy complicada para el desempeño sindical. Se hace referencia a que el personal
militar mantenía criterios y actitudes propios de periodos previos, con escaso respeto a los
derechos de los trabajadores.577 La presencia sindical estaba dada por UPCN (Unión
Personal Civil de la Nación), que contaba con mayor predicamento en el área central del
ministerio, ATE (Asociación de Trabajadores del Estado) con una presencia importante en
las áreas productivas del ministerio y UPECIFA o PECIFA (Personal Civil de las Fuerzas
Armadas) con presencia en los ámbitos gestionados por las Fuerzas Armadas.
Respecto de la etapa siguiente, durante los gobiernos de Néstor Kirchner y Cristina
Fernández, prácticamente todas las referencias señalan como momento inaugural la
designación de la Dra. Nilda Garré como ministra de Defensa. Siguiendo lo mencionado
por Canelo (2012), pasó de ser un ministerio de tercera a un ministerio con presencia
propia. En buena medida, esto se debe a que, si bien la asunción del Dr. Kirchner a la
presidencia, significó la afirmación del gobierno civil y la reivindicación de los derechos
humanos, tema olvidado en la etapa anterior, la gestión de José Pampuro al inicio de este
ciclo no significó un cambio en las políticas del ministerio.

577 Entrevistas a Antonio Montagna (UPCN), Luis Maceiros (ATE), Eduardo Lauchieri y José Bauso
(PECIFA).
1589
De acuerdo con Jorge Battaglino578, el control civil de las Fuerzas Armadas requiere de
estos cuatro puntos:
5. Existencia del ministerio con control civil.
6. Estructura interna que replique las áreas de las FF.AA. y que permita supervisar sus
distintas áreas (Presupuesto, formación, etc.).
Al no contar con un área propia de Formación, ésta quedaba en manos de los
militares.
7. Que estas estructuras estén a cargo de civiles que conozcan la problemática.
8. Normas que permitan llevar adelante la política.
Este entrevistado afirmó que el primer punto estaba logrado durante la etapa previa, ya que
cada ministro era expresión del poder político de cada etapa. En buena medida, Garré se
ocupó de los siguientes puntos. Germán Montenegro al ser entrevistado subrayó que, desde
el punto de vista teórico, se suele poner el acento en la existencia de una díada en la década
del 90, expresada en términos de Autonomía militar / Déficit civil. Sin embargo, solo se
atiende a un aspecto de la díada, la autonomía militar y se omite la problemática del déficit
civil, entendido como la ausencia de cuadros técnicos capaces de ejercer de manera
específica el gobierno civil de las Fuerzas Armadas en sus distintas problemáticas.

En consonancia con esto se señala que Nilda Garré se hizo cargo de una organización sin
recursos para dar impulso a sus iniciativas de reforma. Generó una transformación de la
estructura orgánica, aumentó el tamaño del ministerio, incrementó las competencias,
teniendo en cuenta que muchas de ellas estaban contempladas en la ley, pero no se
aplicaban. Se desarrollaron nuevas regulaciones (directiva estratégica, ciclo de
planeamiento, reglamentación de ley de Defensa) y se avanzó en temas de presupuesto y
logística. Sin embargo, el ministerio sufría una carencia grave de dotación, tanto
burocrática, como técnica y política. Por un lado, no había un conocimiento sistemático de
temas estrictamente militares, así como no había suficientes personas formadas para el
desarrollo de la gestión administrativa. aunque no debe omitirse que el ministerio, al igual
que muchas otras áreas del Estado, contaba con cuadros técnico burocráticos con amplia
experiencia en la gestión del área. Por otra parte, no se pudo resolver el ingreso de personal
(que reuniera estas competencias) a la planta permanente. Esto establece una importante
distancia entre los objetivos de gestión y los recursos.
Las dificultades mencionadas tienen que ver con la diversidad y amplitud de temas en los
que se avanzó: las normas y directivas de las Fuerzas Armadas, la agenda de derechos
humanos, la problemática educativa, las cuestiones de género, la logística, el área de salud,
etc. Esta carencia de personal civil especializado y la existencia de personal militar sin
función específica facilitaron la colonización militar de áreas, como la Agencia Logística o
la Dirección de Inteligencia Militar, cuyos objetivos son, justamente, controlar, desde el
poder civil, el accionar de las Fuerzas Armadas.

578 Entrevista con Jorge Battaglino, ex Director de la EDENA

1590
En cuanto a las relaciones laborales existe un amplio consenso sobre el salto de calidad que
alcanzaron en esta última etapa. Los referentes gremiales afirman haber dado con una
interlocución genuina que, además, puso límites a prácticas autoritarias de las fuerzas. Se
señala la importancia del nuevo rol asumido por el ministerio en un triángulo de relaciones:
autoridades civiles, Fuerzas Armadas, sindicatos. En este sentido, el ministerio asumió un
papel de supervisión y control de las relaciones, ya que las fuerzas tendían a no prestar
atención a los reclamos y al cumplimiento de las normas y de los convenios. Asimismo,
como resultado del esfuerzo realizado durante varios años, se logró la firma del convenio
colectivo sectorial para el Personal Civil de las Fuerzas Armadas, que incluye también a los
docentes civiles y a los trabajadores del actual Instituto Obra Social de las Fuerzas Armadas
(IOSFA). Este logro tardío, con todo el beneficio que conlleva no debería ocultar lo que de
acuerdo a lo planteado por un dirigente sindical “el Estado debe definir para qué quiere al
personal civil de las Fuerzas Armadas” lo que tiene que ver con qué tipo de Estado se
quiere y, en particular, qué funciones de la Defensa se buscan promover.

LA ESCUELA DE DEFENSA NACIONAL (EDENA)

Esta área es una unidad educativa creada en 1950 por el Presidente Juan Perón con un
objetivo que, en términos generales, sigue hoy vigente: acercar la problemática de la
Defensa a sectores de la ciudadanía que no forman parte de esa comunidad. La EDENA ha
logrado conformar un ámbito de reflexión plural en el que han tenido espacio voces
diferentes, no uniformes, ya que, incluso en la época de la dictadura en la que la Escuela era
un eco del Terrorismo de Estado, dictaban clases oficiales del CEMIDA)579. Otro aspecto
destacable se refiere a la participación de militares extranjeros en las actividades formativas
de la Escuela. (Villanueva Benavides, 2012)
La gestión del presidente Alfonsín inauguró la práctica de autoridades civiles en la Escuela,
más allá de que uno de los directores más prestigiosos fue el General Aníbal Laíño. Con el
gobierno del Dr. Menem se producen cambios de la mano de las nuevas orientaciones de la
época. En el marco de la Ley de Educación Superior, 24521, se crea la Maestría en Defensa
Nacional, dictada en la Escuela de Defensa Nacional, que hubo de ser ubicada en
jurisdicción del Instituto de Enseñanza Superior del Ejército al no ser la Escuela de Defensa
una institución de Educación Superior reconocida. Sin embargo, Rutz (2015) señala que los
programas de la maestría estaban alejados de la problemática real de la jurisdicción.
Durante la gestión de la ministra Garré se creó la Especialización en Gestión para la
Defensa en un acuerdo interinstitucional con la Universidad de Tres de Febrero. Sin
embargo, sufrió el efecto de una idea probablemente bien concebida pero que no superó la
prueba del tiempo: los procesos de selección de candidatos tendieron a perder rigurosidad
(en cuanto al perfil y el interés del candidato) lo que se transformó en una formación un
tanto inespecífica. Por otra parte, también se afirma que la idea de acercar el mundo civil y
el mundo militar era dominada por cierta “militarización” de algunos cursos, en los que
predominaba población militar nacional y extranjera.580

579 Entrevista con Luis Tibbiletti, profesor de la EDENA.

580 Entrevista con Sebastián Juncal, ex Director de la EDENA.
1591
Como saldo no completado por la Escuela puede señalarse, en primer lugar, la dificultad
para constituir un cuerpo estable de profesionales civiles especializados en la problemática
de la defensa. En buena medida, esta dificultad está asentada en cierta indiferencia del
ministerio respecto del papel de la Escuela para la formación de esta comunidad de saberes
específicos y las restricciones de la APN para el ingreso a la planta de personal. De esta
manera, ambas estrategias formativas no lograron conformarse en espacios de
reclutamiento de cuadros técnicos para el desempeño en el ministerio. Esto lleva a observar
que, en un espacio relativamente acotado, coexistan relaciones laborales diversas, ya que el
personal administrativo está incluido en el SINEP, mientras que los docentes de la maestría
son contratados en el marco de las normas del Personal Docente Civil de las Fuerzas
Armadas y los docentes de la especialización eran contratados bajo normas de locación de
servicios.
Finalmente, si bien se le asignó un programa presupuestario propio581, fue sin una
estructura formal que permitiera aprovechar los beneficios de esa decisión, aunque debe
destacarse que, hacia el final del periodo, con la creación de la Universidad de la Defensa,
se inició un cambio en su rol institucional.

INSTITUTO GEOGRÁFICO NACIONAL (IGN)

El origen de este organismo descentralizado, dependiente del Ministerio de Defensa, se

identifica con el nacimiento de la Oficina Topográfica Militar en 1879. Esto fue
consecuencia de la necesidad de reconocimiento del territorio partir de la expansión del
dominio del Estado nacional. En 1901, luego de un proceso de reorganización acorde con
sus misiones, adopta el nombre de Instituto Geográfico Militar. En 1919 el Gobierno
Nacional le asignó la responsabilidad de la elaboración de la cartografía oficial del
territorio nacional y la realización de los trabajos geodésicos para apoyar la actividad civil,
además de la militar. Con la promulgación de la Ley de la Carta, 12.696, en 1941, dio
comienzo de forma sistemática y regular la realización de trabajos geodésicos y de
relevamiento topográfico en todo el territorio nacional, bajo la órbita del Ejército. la Ley
22963 de 1983, reforzó esta misión, agregando que podría contar con auxilio de las otras
fuerzas para sus tareas en caso de necesidad.

La bibliografía no da referencias sobre cambios en la primera etapa. Como resultado de la

innovación tecnológica iniciada décadas atrás, en 1985 se produjo la primera carta digital
en el país. (AA.VV., 2009). Sin embargo, el Instituto Geográfico no fue ajeno a los
cambios de la década del 90 y entró en una profunda crisis, como consecuencia del recorte
funcional y presupuestario de las Fuerzas Armadas. Por ello se vieron restringidos los
trabajos relacionados con relevamientos en el terreno, el mantenimiento y la operación de

581 Programa 45-20-21 Formación y Capacitación. Escuela de Defensa Nacional.

Unidad Ejecutora: Unidad Ministro, desde 2008.

1592
los aviones dedicados a estas actividades. La gran capacidad que tenía el organismo para
realizar los relevamientos en forma autónoma se vio limitada y se priorizó entonces el
trabajo de compilación, que había sido dejado de lado anteriormente.

En ese contexto, en 1996 a través de la Decisión Administrativa 520/96 se aprobó la

estructura organizativa del Instituto. Si bien el cambio implicó que el Instituto pasara a
estar encuadrado en la administración civil, no produjo una modificación sustancial: su
funcionamiento y organización mantenía el esquema castrense, ya que se estableció la
conducción a través de Oficiales Ingenieros Militares del Ejército, sustentando el
desempeño delegativo.

A partir de diciembre de 2005, en el marco de los cambios que ya se han mencionado, la

ciencia y la tecnología adquirieron un lugar estratégico, vistos como un activo
multiplicador del desarrollo y la innovación productiva. Como parte de esta política, el
Decreto 788/07 puso al Instituto en la órbita de la Secretaría de Planeamiento;
estableciéndole un plazo para su reorganización. Asimismo, por este decreto se creó la
Subsecretaria de Innovación Científica y Tecnológica, entre cuyos objetivos se encuentra la
puesta en marcha y funcionamiento de un Sistema Científico y Tecnológico para la
Defensa, que articule todos los organismos y recursos del sector.

En virtud de lo anterior, en mayo de 2009, el Instituto Geográfico, fue transferido a la

jurisdicción civil, denominándose Instituto Geográfico Nacional (IGN), con la designación
de su primera autoridad civil, la Licenciada Liliana Weisert. Tal transformación reconoce
su perfil nacional y sus aportes científico-tecnológicos, facilitando la interacción con otros
organismos del Estado y de la sociedad a fin de articular políticas públicas con una visión
más integral y abarcadora respecto de la información geográfica y geoespacial. Finalmente,
el Decreto 2101/15 que estableció la nueva estructura acorde con los objetivos de gestión
propuestos, estableció que el Instituto estará a cargo de un presidente, con rango y jerarquía
de Subsecretario, quien deberá poseer formación técnica profesional, capacitación y
experiencia en la materia vinculada a los objetivos del Instituto.

En lo referente a los aspectos organizativos, la mencionada Decisión Administrativa 520 no

previó una apertura organizacional, por lo que, la ocupación de las funciones directivas
quedó a discreción de las autoridades militares del organismo. Esto llevó a definir
adhocráticamente gerencias que no respondían necesariamente a los principios de la
administración pública, además de que estaban ocupadas exclusivamente por militares. Se
carecía de sistemas integrados para satisfacer las áreas de personal, administración, ventas,
patrimonio y logística, a lo que se le sumó la debilidad del área de informática debido a que
funcionaba solo con personal contratado. Buena parte de la organización estaba dedicada a
la impresión de los DNI, ya que el IGM poseía una imprenta que era una suerte de

1593
“imprenta del Ejército”, por lo que, los documentos de identidad, las históricas libretas de
enrolamiento y cívicas, eran impresas en sus talleres.

En el aspecto institucional, era un organismo "hermético", cerrado a otras instituciones

públicas, lo que generaba competencias estériles; carente de política institucional que
orientara sus esfuerzos en un mismo sentido y generando compartimentos estancos y
facilitando emprendimientos privatistas del personal. La producción técnica respondía más
a iniciativas impulsadas por las propias áreas o por algunos gerentes que a una planificación
estratégica proveniente de la conducción, a lo que se sumaba la falta de planeamiento,
programación y de cultura laboral, en lo relacionado con la normalización de los procesos
tanto administrativos como productivos.
En cuanto a la gestión de personal, el organismo contaba con escaso personal técnico y
profesional en relación al administrativo o de servicios generales, con salarios definidos en
virtud de la antigüedad, independientemente de las responsabilidades y formación
profesional, producto del escalafón del Personal Civil de las Fuerzas Armadas (PECIFA). A
esto se le agregaba personal contratado con bajos sueldos y con mucha responsabilidad en
relación con el personal de planta permanente. La cartográfica y la técnica del área de
producción se encontraban desactualizadas. Los recursos presupuestarios eran insuficientes
debido al gasto de personal, mientras que los recursos tecnológicos y logísticos sufrían falta
de mantenimiento preventivo, con serios problemas en las redes informáticas, telefónicas y
eléctricas. La debilidad histórica del organismo se verifica con la evolución de su personal,
que sufre una caída continua desde 1993, como se observa en el Gráfico 5.

El organismo tenía muy poca vinculación con el entorno público y la transferencia la órbita
civil facilitó una mayor apertura institucional y organizacional. De todos modos, buena
parte de la planta permanente no se adaptaba a la nueva lógica organizacional ya que sus
prácticas y valores estaban arraigados a la vieja identidad del IGM, pero con bajo
compromiso laboral. En cambio, el personal contratado tenía menos afinidad a la identidad
del organismo, pero contaba con más compromiso laboral.
Con la incorporación del IGN a la órbita directa del ministerio de Defensa, se produce el
encuadramiento de su personal en el Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP)582. El
reencasillamiento del personal se realizó con vistas a una estructura ya pensada para el
desarrollo del organismo. Estos cambios dieron lugar a un desplazamiento del anterior
predominio de PECIFA a nivel gremial por el nuevo protagonismo de UPCN.

Cuando se aprobó la nueva estructura del organismo, ésta reflejaba el nuevo modelo de
gestión, expresado, entre otros ítems en la “Federalización del Instituto” que supone una
visión en la que se propone la apertura de oficinas provinciales; además de la
Infraestructura Nacional de Datos Espaciales, un sistema de información geográfica, en el

582 Decreto 2098/08

1594
que se reúnen distintas capas de datos, en forma integral y que supone la cooperación con
un conjunto de organismos de la APN. El cambio producido en el organismo permitió
expresar un perfil más nacional en el que los aportes científico-tecnológicos podían ser
facilitados para la interacción con otros organismos del Estado a la hora de articular
políticas públicas, además de que la propia sociedad pueda acceder a la información que
antes era retaceada.

En lo que hace al presupuesto del organismo, puede observarse el crecimiento sostenido del
Inciso 1, particularmente a partir de 2007, lo que indica, por una parte, la aplicación de la
política salarial y por otro, el crecimiento en el número de contratados. Los otros incisos
presentan movimientos más erráticos, aunque, particularmente en el caso de los bienes de
uso (inciso 4), determinados picos que indican la adquisición de instrumentos de trabajo. A
su vez, el gasto en el inciso de bienes de consumo, de alcanzar picos importantes entre 2003
y 2005, tendió a descender sistemáticamente.

INSTITUTO DE AYUDA FINANCIERA PARA EL PAGO DE RETIROS Y PENSIONES

MILITARES (IAF)
El IAF fue creado en 1947 por la Ley N° 12913, mientras que el 19 de setiembre de 1983
se sancionó la Ley N° 22919, conocida como Ley del I.A.F.P.R.P.M. que establece las
pautas para el funcionamiento del instituto y su condición de entidad autárquica con
personería jurídica e individualidad financiera.
Su misión principal es el pago de retiros y pensiones a los “beneficiarios”, personal militar
y sus familiares legalmente beneficiarios. A esta misión le ha ido agregando un conjunto de
objetivos presentes en la ley mencionada, ya que el IAF también paga este tipo de haberes a
los llamados “no beneficiarios”. La diferencia entre uno y otro pago, es que, en el primer
caso, los recursos surgen tanto del IAF como del Tesoro nacional, mientras que los otros
casos son financiados directamente por el Tesoro. También son posibles “clientes” del IAF
soldados voluntarios o sus pensionistas y personal militar por periodos determinados
(PMAPD) que deban cobrar una pensión o retiro, en casos específicos.
Por otra parte, en virtud de la misma ley, el IAF está en condiciones de brindar a sus
beneficiarios (en este caso excluye a los soldados voluntarios y a los PMAPD), el acceso a
créditos hipotecarios y préstamos personales.
La estructura de gobierno del Instituto de acuerdo con la Ley citada estaba conformada por
funcionarios militares representando a cada una de las fuerzas. A través del
Decreto1628/2007 se modificó el artículo 8°, estableciendo un cambio significativo en la
conformación del directorio: un miembro será designado en representación del Ministerio
de Defensa, quien ejercerá la presidencia del Directorio; tres miembros serán propuestos
por el Jefe del Estado Mayor Conjunto de las Fuerzas Armadas quienes representarán a
cada una de las Fuerzas Armadas, un miembro será propuesto por el Ministro de Economía
y Finanzas Públicas y un miembro será propuesto por el Ministro de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social. Este decreto incorporó de manera protagónica la participación civil en el

1595
Organismo, enmarcado dentro de las nuevas políticas de control civil de las Fuerzas
Armadas.
Dicho cambio no fue sin conflictos, entre otras cuestiones, por la discrepancia en torno de
la naturaleza jurídica del Fondo de Capitalización del IAF, ya que un informe de la
Auditoría General de la Nación de 2004 puso el acento en que los aportes obligatorios
realizados por activos, retirados y pensionistas y que conforman un monto significativo son
de carácter público, lo que fue confirmado por un dictamen de la Procuración del Tesoro583.
La estructura organizacional se mantuvo estable desde su creación hasta el año 2000. Con
el decreto 653/2000 y con la Resolución IAFPRPM 8583/02, se realizan los primeros
cambios significativos, con la apertura de Gerencias (de Recursos Financieros, de Retiros y
Pensiones y de Servicios Técnico Administrativos) y Subgerencias.
En la década del 90 se inició una política de modernización, ejemplificada en la aplicación
de políticas de calidad total o la Carta de Compromiso con el Ciudadano, aunque no se
llegaron a implementar, lo que llevó a la continuidad de las prácticas históricos.En 1999, el
presidente de ese momento, Almirante Carlos Frash, asumiendo una perspectiva
profesionalista, crea las oficinas regionales e inicia una política de crédito y atención al
público, fomentando la especialización en este ramo (a tono con la visión del Estado
prestador de servicios dominante en la época). Este sector es de gran relevancia, ya que
debe atender requerimientos e inquietudes permanentes de activos, retirados y pensionistas,
así como de sus gestores. Este cambio se discontinúa al poco tiempo de intentarlo, aunque
la apertura de oficinas regionales facilitó el inicio de la integración del IAF al resto del país,
ya que, durante muchos años ese rol era delegado a las mutuales, “entidades apoderadas”
que ofician de pagadores alternativos algunas de las cuales se transformaron en
equivalentes a entidades financieras.
La gestión de Lorenzo Donohoe como primer presidente civil incorpora en el año 2008 la
Gerencia de Tecnología de la Información, la que creció de manera considerable en los
últimos años, aunque cabe señalar que éste, como otros cambios que se aplicaron, se
mantuvo en la informalidad. Las principales transformaciones realizadas durante esa
primera gestión civil estuvieron orientadas a construir el vínculo con el ministerio,
promover una activa política de créditos hipotecarios y colaborar en la sistematización de la
respuesta estatal ante los reclamos de muchos beneficiarios frente a la política salarial del
personal militar (en actividad y retirado) que se venía aplicando584.
La gestión que asumió a fines de 2013, a cargo de la Dra. Ivana Besmalinovich, encontró
que, más allá de la nueva conformación del Directorio, en buena medida el organismo
seguía funcionando con prácticas ad hoc. Ejemplo de esto era la tramitación de expedientes
y de aspectos de la gestión presupuestaria por fuera de las normas de la APN, a la vez que
buena parte de las autoridades administrativas eran funcionarios militares. Además de los

583 Procuración del Tesoro de la Nación. Dictamen 307 del 7 de diciembre de 2010
584 La política salarial consistía en el pago de aumentos al personal en actividad a través de suplementos
no remunerativos, que no impactaban en el haber de los retirados y pensionistas, mientras que los
aumentos a estos últimos se establecían por otros decretos específicos.
1596
reemplazos que se produjeron, se buscó reforzar los vínculos con la jurisdicción y con
organismos relevantes como la Secretaría de Hacienda, la Secretaría de Gestión Pública y
sus áreas dependientes como la Oficina Nacional de Empleo Público, etc. Estos cambios de
perspectiva pueden reconocerse en las diferencias entre los sucesivos planes estratégicos,
2011-2013 y 2014-2016. En el primero, se subraya la singularidad del organismo, mientras
que el siguiente pone el acento en el rol de organismo colaborador con políticas del Estado
nacional.
En este periodo se intensificó el pago de juicios que, en los últimos años se habían
retrasado, para lo que era necesario modernizar las herramientas informáticas. El área de
Tecnología de la Información, relevante para este análisis debido al peso de las
transacciones electrónicas a su cargo, logró una profunda transformación en 2014.
Asimismo, se mejoró significativamente la calidad de la conexión a internet a través de un
convenio con ARSAT. Pese a estos cambios, seguía vigente la tecnología de gestión
presupuestaria que fue observada reiteradamente por la AGN585.
Desde principios de 2010, el Instituto llevó adelante una política de Certificación de
Calidad. Esto facilitó la reflexión conjunta de trabajadores de las distintas áreas sobre la
producción específica en sus ámbitos de trabajo, lo que promovió la elaboración de
propuestas de mejora, en dos líneas fundamentales, el refuerzo de los aspectos normativos
que, ocasionalmente, podían quedar relegados y la búsqueda de mayor eficacia en la
gestión. Esta política se acentuó a partir del año 2014, en el que se incorporaron nuevos
procesos a la certificación bajo las normas ISO 9001, fortaleciendo la decisión del
Organismo de revisar y mejorar todos los procesos, a la vez que se conformó un cuerpo
propio de auditores en materia de Calidad.
Una característica significativa del personal del instituto es su relativamente baja
calificación profesional (sin desconocer la existencia de nichos de importante formación
técnica) y la mayoritaria presencia de personal contratado. Esta situación se presenta
particularmente desde mediados de la década del 90, aunque comenzó a revertirse desde
2014 con la implementación de concursos para la cobertura de vacantes en la planta
permanente.
Mayoritariamente, el personal contratado se encontraba bajo el Artículo 51 de la ley 22919.
El sentido de esta figura es contratar personal para colaborar en las tareas en favor de los
beneficiarios. Esta forma de contratación se aplicaba para incorporar empleados transitorios
con la idea explícita de favorecer una fuerte rotación de personal. Anteriormente, estas
personas eran contratadas bajo modalidades poco formalizadas y desde principios de la
década del 2000 son análogas a las que se realizan a través del Artículo 9º de la ley 25164,
lo que ha sido una mejora relativa en la situación laboral, pero que da otra muestra de la
modalidad de gestión ad hoc.

585 El Informe de la AGN sobre los estados contables del IAF correspondientes a 2015 establece que
“Los Balances generales por cada actividad económica que desarrolla el IAF no se encuentran integrados en
un único sistema de registraciones contables.” Ello no impidió que se informara que “…los estados contables
adjuntos presentan razonablemente, en todos sus aspectos significativos la situación patrimonial del
Instituto…”
1597
Cabe mencionar que los trabajadores del IAF están contemplados en el Convenio Colectivo
General de la Administración Pública Nacional, Decreto 214/06 y el Convenio Sectorial
SINEP, aunque los contratados por el art 51 no están amparados por estos convenios,
estableciendo una marcada disparidad laboral dentro del organismo. El Gráfico 5 permite
ver la tendencia decreciente del personal permanente del organismo, que pasa de 277
agentes en 1994 a 144 en 2015, lo que significa una caída de casi el 50 por ciento en la
planta ocupada.
Con una población laboral marcada fuertemente por la presencia de personal contratado,
puede verse que, la mayor parte cuenta con estudios primarios y secundarios y poco más de
un 20% ha completado estudios universitarios. Más del 50% de los universitarios se
encuentra bajo la figura del mencionado artículo 51, con predominio de abogados y
profesionales de Ciencias Económicas. La presencia de profesionales de sistemas alcanza al
10 por ciento. Estas características, más la alta rotación del personal generan dificultades en
cuanto a la solidez técnica de la planta.
Es útil señalar que el organismo cuenta con una Escuela Infantil y con un comedor para el
personal, lo que no se da en la mayor parte de los organismos públicos. Estos dos
componentes se transforman en mecanismos de fortalecimiento del vínculo laboral de los
trabajadores con el organismo, dado que son beneficios no habituales en los ámbitos de la
APN.
Respecto del área de Recursos Humanos, cabe decir que fue durante muchos años una
oficina con funciones básicas. A partir de 2014 comenzó a modificar esa tendencia,
asumiendo responsabilidades de gestión más amplias, ya que, por ejemplo, se convocó a las
entidades gremiales a la formación de la Comisión de Condiciones y Medio Ambiente de
Trabajo (CyMAT) y de la Comisión de Igualdad de Oportunidades y de Trato (CIOT) y se
tuvo mayor protagonismo en la capacitación del personal. En lo que hace a la presencia
gremial, la única representación formal corresponde a UPCN.
En el año 1992 se creó la Fundación de Apoyo al Sistema Administrativo del IAFPRPM,
conformada por personal militar retirado, la que obtiene sus recursos de los aportes
voluntarios de retirados y pensionistas. Es una creación típica de la época, caracterizada por
la exigencia a los organismos de buscar fuentes de financiamiento alternativas al
presupuesto público. En un principio, la fundación colaboró con el comedor de la
institución y la Escuela Infantil. Posteriormente, sus principales aportes se dirigieron al
financiamiento de las actividades de IAF Itinerante586, de la actualización tecnológica y de
la recuperación edilicia, ya que el inmueble adolecía de algunos problemas importantes de
conservación. Una característica que distingue al IAF es su rasgo de organismo invisible,
muy poco conocido por la ciudadanía, ya que el pago a través de las mutuales también le
quita visibilidad, y habla de su escasa territorialidad. Podría decirse que, en buena medida,
la política del IAF fue durante mucho tiempo limitar su visibilidad pública.

586 Actividad consistente en la presencia de funcionarios y directivos del IAF en unidades militares
brindando servicios e información.
1598
El pago de retiros y pensiones no se realiza únicamente por administración, sino también a
través de las “entidades apoderadas”, mutuales que ofician de pagadores alternativos. Ésta
es una característica distintiva del IAF, y se trata de un vínculo establecido hace muchos
años, para pagar las pensiones y retiros en el interior del país, debido al escaso alcance
nacional del Instituto previo a la expansión de los sistemas bancarios electrónicos. Casi el
50 % de las pensiones se abonan a través de las mutuales, siendo la que tiene más
incidencia la llamada Sociedad Militar Seguro de Vida. Existen otras de relativa
importancia, que van desde varios miles de asociados a algunas con un par de centenares587.
A partir de 2014 se buscó el reordenamiento de la relación con las entidades apoderadas,
con la recuperación de la supervisión por parte del organismo.
El pago a los retirados, quienes cobran el 100% del haber de un militar en actividad ha sido
desde la recuperación de la democracia fuente de conflicto para la Administración
Nacional, y estuvo en la agenda de los distintos ministros de Defensa, tanto a través
documentos oficiales como en las memorias de algunos de ellos. Esto manifiesta la
preocupación sobre el financiamiento del sistema, por un lado y sobre la legitimidad de
acceder a un retiro tan completo, por otro588. Lo cierto, entonces, es que el tema del peso de
los retiros y pensiones ha atravesado todas las etapas del estudio sobre el área sin que se
haya avanzado en su resolución. Si se analiza el Gráfico 1, que ofrece la información sobre
los gastos en Personal y las Transferencias que realiza el ministerio de Defensa, en el
entendimiento de que éstas últimas corresponden al pago de Retiros y Pensiones, puede
observarse el peso de este inciso en los costos totales del área, ya que alcanza al 25% de la
ejecución presupuestaria.
GRÁFICO 1: GASTOS EN PERSONAL Y TRANFERENCIAS (RETIROS Y PENSIONES)
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

587 Debe considerarse que, si bien la mayor parte de los beneficiarios residen en la provincia de Buenos
Aires y en la Capital, existe una gran dispersión en todo el país y una cierta cantidad reside en el
extranjero.
588 Los escritos de Camilión (1999) y de Jaunarena (2011) incluyen estas reflexiones.
1599
EL SECTOR PRODUCTIVO DE LA DEFENSA.
EL Decreto 15/83 que organiza la ANP al comienzo de la gestión del Dr. Alfonsín,
formaliza, dentro del ministerio de Defensa, la Subsecretaría de Producción para la
Defensa, cuya responsabilidad será “Asistir al Ministro de Defensa en la centralización,
coordinación y control de las actividades productivas y de investigación y desarrollo de los
organismos del área, cualquiera sea su naturaleza jurídica.”

En ese contexto, la gestión puso atención en la posibilidad de cooperación con Brasil en la

industria aeronáutica, inició el desarrollo del emprendimiento misilístico conocido como
Cóndor II en Falda del Carmen, provincia de Córdoba y buscó reordenar la gestión de
Fabricaciones Militares. En 1988 comenzó a modificarse el esquema petroquímico vigente
desde 1979. El hecho más destacado en materia petroquímica, del período fue la conclusión
del Polo de Bahía Blanca. (Silvetti, 1973, p. 77, citado por Odisio, 2008).

Posteriormente, la gestión encabezada por el Dr. Menem inició con un profundo plan de
privatizaciones, del que no escapó la jurisdicción de Defensa. El gobierno de Menem
incorporó estratégicamente la política de defensa al diseño de su política exterior y encaró
una sustancial reestructuración del Instrumento Militar, incluyendo la muy sensible
reducción del complejo militar industrial (Anzelini y Iván Poczynok, 2012)

Después de la temprana privatización de Altos Hornos Zapla (Ley 23809) se dicta la Ley
24045 que propicia un paquete amplio de privatizaciones de un conjunto de entidades, entre
las que figuran algunas que no llegaron a privatizarse. Estas entidades corresponden a las
enumeradas oportunamente por el Decreto 1389/90.589 En 1996, tras el impacto de la

589 ANEXO I
Astilleros y Fábricas Navales del Estado Sociedad Anónima.
Hierro Patagónico de Sierra Grande Sociedad Anónima Minera.
Astillero Ministro Manuel Domecq García Sociedad Anónima.
Sidinox Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Satecna Sociedad Anónima para el Desarrollo de la Tecnología Acuática.
Petroquímica General Mosconi Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Sociedad Mixta Siderúrgica Argentina.
Petroquímica Bahía Blanca Sociedad Anónima Industrial y Comercial.
Tanque Argentino Mediano Sociedad del Estado.
Empresa de Desarrollos Especiales Sociedad Anónima.
Sisteval Sociedad Anónima.
Fábrica Militar General San Martín.
Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA -.
Fábrica Militar de Acido Sulfúrico.
Fábrica Militar Pilar.
Fábrica Militar de Tolueno Sintético.
Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu.
1600
explosión de la Fábrica Militar de Río Tercero y con los efectos de la denuncia de
contrabando de armas, se dicta un nuevo decreto orientado a la privatización de
Fabricaciones Militares que, en la práctica consiste en la transferencia a la órbita de
Economía.

Desde 2007 en adelante, después de una desarticulación muy fuerte, comenzó una etapa de
reconstrucción de un sistema tecnológico, industrial y productivo para la defensa. Un
resumen de este ciclo puede sintetizarse: “En esta etapa se identifican políticas públicas
focalizadas en 1. el relanzamiento del “Ciclo de Planeamiento de la Defensa”, 2. “La
reactivación de la industria militar” y 3. El aumento presupuestario pasando de 2.000
millones en 2003 a 5.000 millones en 2012” (Bak, 2013).

Mirta Iriondo y Carlos de la Vega (2015) sostienen que “...en la década del 1990, el
Ministerio de Defensa, y las FF.AA. se habían quedado sin empresas industriales. [….] En
cuanto al tema del manejo de los mecanismos de obtención de medios (compra de
equipamiento), en un contexto de fuertes carencias presupuestarias en donde no había lugar
para adquisiciones significativas, el asunto quedaba más bien como algo menor, pero
permitía a las FF.AA. continuar gestionando el tema con un creciente nivel de
desprofesionalización”. Los autores destacan que con la llegada de Nilda Garré al
Ministerio de Defensa en el año 2005, bajo la presidencia de Néstor Kirchner, comenzó un
programa de acción de la defensa que trascendió un concepto de restricción presupuestaria.
Una de las acciones más significativas fue la creación de una estructura orgánica para la
gestión y control de programas y proyectos de ciencia y tecnología. (CyT) dentro de la
jurisdicción del Ministerio. En 2007 se creó la Subsecretaría de Innovación Científica y
Tecnológica en el seno de la Secretaría de Planeamiento del Ministerio de Defensa. Ese es
el contexto para el traspaso del Instituto de Investigaciones Científicas y Técnicas para la
Defensa (CITEDEF), el Servicio Meteorológico Nacional, el Servicio de Hidrografía Naval
y el Instituto Geográfico Nacional, al ámbito civil del Ministerio de Defensa.

Por otra parte, en 2008, se implementan acciones para poner en marcha la modernización
del Sistema Logístico de la Defensa. Se trata de un sistema unificado de compras que

Fábrica Militar Fray Luis Beltrán.

Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.
Fábrica Militar Río Tercero.
Fábrica Militar San Francisco.
Administración Comirsa.
Complejo Industrial Ramallo - San Nicolás.
Centro de Exploración Geológico Minero.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Azul.
Tecnología Aeroespacial Sociedad Anónima.
Área Material Córdoba.
1601
mediante el “Servicio Logístico de la Defensa”, busca estandarizar el sistema logístico de
las Fuerzas Armadas, unificando las adquisiciones de las Fuerzas Armadas. (Ministerio de
Defensa, 2008).

En 2013, durante la gestión del ministro Agustín Rossi, se crea la Secretaría de Ciencia,
Tecnología y Producción para la Defensa, jerarquizando el área de investigación y
producción. De acuerdo con el Libro Blanco de la Defensa, 2015, desde dicha Secretaría se
impulsaron políticas públicas atendiendo el desarrollo de un polo tecnológico de largo
plazo para dar respuesta a las necesidades tanto de las Fuerzas Armadas como de la
sociedad civil en general.

Es importante mencionar según se destaca en el libro citado, la idea de la conjuntez como

factor fundamental para el desarrollo científico-tecnológico. Este concepto pone énfasis en
la planificación de los recursos de manera que la tecnología pueda ser compatible para el
uso de todas las fuerzas y de manera coordinada. Esta mirada también supone la
articulación con otros sectores del Estado y de la sociedad civil, lo que dio lugar a la
vinculación con otras jurisdicciones como el Ministerio de Ciencia y Tecnología y el
CONICET para encarar el desarrollo científico y tecnológico pensando en tecnologías
duales, que son aquellas que pueden tener tanto un uso militar como civil. (Libro Blanco de
la Defensa, 2015). esta nueva perspectiva se materializa en el Polo Industrial Tecnológico
de la Defensa

Los núcleos productivos centrales de la recuperación mencionada fueron el Área Material

Córdoba, luego Fábrica Argentina de Aviones (FADEA), el ex complejo TANDANOR,
después bautizado como Complejo Industrial Naval Argentino (CINAR) y, años más tarde,
la Dirección General de Fabricaciones Militares. Sobre esta última se puso especial
atención en la revisión de los cambios organizacionales.

DIRECCIÓN GENERAL DE FABRICACIONES MILITARES (DGFM)

La Dirección General de Fabricaciones Militares fue creada ante la necesidad de satisfacer

la demanda de materiales destinados a la defensa nacional. El 9 de octubre de 1941, se dictó
la “Ley de Creación de la Dirección General de Fabricaciones Militares”, 12709. Fue
creada sobre la base de maquinarias, equipos, edificios y personal del Ejército Argentino,
siendo sus principales objetivos satisfacer el suministro de materiales destinados a la
defensa nacional, producción de materias primas para requerimientos militares,
investigación y desarrollo de proyectos regionales, y la producción de armamentos y
municiones para la Defensa Nacional. Esta Dirección tuvo un papel preponderante en el
desarrollo siderúrgico, petroquímico, químico y minero y de producción bélica. su impulsor
y primer presidente fue el General Manuel Savio. El Complejo Industrial de FM llegó a
tener 14.500 agentes, conformado por la Sede Central, 17 fábricas y establecimientos

1602
divididos en cuatro grandes áreas: metalúrgica, mecánica, química y extractiva minera y la
participación accionaria en sociedades mixtas.

A fines de la década de 1940 se inicia una nueva fase orientada hacia la producción de
bienes de uso civil hacia el fortalecimiento de la industria química. El Segundo Plan
Quinquenal le otorgó al organismo un lugar central en la promoción de la industria química
básica acentuando la tendencia para la producción de bienes de uso civil. La dictadura
militar en el poder en 1967 decide impulsar la creación de polos petroquímicos, intentando
replicar la experiencia de los países desarrollados en la producción de productos
petroquímicos de base.

En la tabla siguiente se detallan las plantas de la Dirección General de Fabricaciones

Militares por año de creación y rubro.

TABLA 3: PLANTAS DE LA DIRECCIÓN GENERAL DE FABRICACIONES MILITARES, 1927-

1958 - AÑO DE CREACIÓN Y RUBRO DE PRODUCCIÓN
Año Denominación Rubro de Producción
1927 FM de Aviones Córdoba Armado de aviones y motores
1933 FM de Munición de Infantería Puerto Borghi Munición de infantería
1935 FM de Aceros de Valentín Alsina Aceros y laminados
1936 FM de Armas Portátiles D. Matheu Armas portátiles
1936 FM Río Tercero Fundición, forja, tornería
1937 FM de Pólvoras y Explosivos Villa María Pólvoras y explosivos
1942 FM de Cartuchos San Francisco Cartuchos y discos de arados
1942 FM de Tolueno Sintético Campana Toluenos, benceno y productos
aromáticos
1943 Altos Hornos Zapla Arrabio
1943 Establecimiento Minero Capillitas Mineral de cobre
1943 FM de Munición de Artillería Munición de artillería
1944 FM de Vainas y Conductores Eléctricos ( ex Productos no ferrosos y conductores
SEMA) eléctricos
1945 FM de Derivados de Plomo Polvo verde, litargirio
1945 FM de Materiales Pirotécnicos Accesorios de explosivos
1947 FM de Material de Comunicaciones y Equipos de comunicaciones y
Equipos Villa Maipú eléctricos
1947 FM de Amoníaco y ácidos Río Tercero Amoníacos y ácidos
1949 FM de Pólvora y Explosivos José de la Pólvora y explosivos
Quintana
1950 Establecimiento Azufrero Salta (Ex Ind. Explotación y refinación de azufre
Quím. Nacionales)
1950 FM de Cartuchos de San Lorenzo Municiones
1952 FM de Acido Sulfúricos Berisso Acido sulfúrico
1952 FM Fray Luis Beltrán Municiones
Fuente Rougier (2007)

1603
En el período de mayor expansión a partir de su creación en 1941 hasta fines de los años
sesenta, impulsó el desarrollo de la industria nacional, siendo pionera en la expansión de
los sectores siderúrgicos, la industria petroquímica y la industria química pesada. Realizó
las primeras explotaciones en los yacimientos de hierro para la producción siderúrgica o
los yacimientos de azufre para la industria química. Asimismo, operó como un polo de
desarrollo industrial, impulsando la industria metalmecánica.

Cisneros y Escudé (2000) señalan que por el decreto 280/83 se ordenó la transferencia
“…de las empresas en manos militares al ámbito del Ministerio de Defensa -casos de la
Dirección General de Fabricaciones Militares (DGFM) y de la Comisión Nacional de
Energía Atómica (CNEA)-…” y también hacen referencia a la reducción del presupuesto
militar -del 4,2% del PBI en 1983 al 2,5% en el período 1984 / 1986. Tal decreto estaría
señalando la orientación hacia el gobierno civil de las Fuerzas Armadas.

Con el gobierno del Dr. Menem, mediante la Ley 23696, de 1989, se declara la
Emergencia Administrativa y se sientan las bases para el poner en marcha el proceso de
privatización de un conjunto de organismos del Sector Público Nacional. Entre otras, se
declaran “sujetas a privatización” diversas participaciones accionarias de las cuales era
titular la Dirección General de Fabricaciones Militares. Posteriormente, mediante Decreto
1398 de fecha 23 de julio de 1990 se declara "Sujetos a Privatización" a las empresas,
sociedades y establecimientos del área del Ministerio de Defensa, entre ellas a las empresas
correspondientes a la Dirección General de Fabricaciones Militares. En 1991, Con la
aprobación de la Ley 24045 Fabricaciones Militares queda incluida juntamente con otras
empresas, en la nómina” sujeta a privatización.590

En ese marco se llevó a cabo el proceso de privatización de la mayoría de las unidades

productivas, quedando sin privatizar por diferentes motivos (entre ellos medidas cautelares
interpuestas a raíz de los hechos acaecidos en la Fábrica Militar Río Tercero); la Fábrica
Militar de Pólvoras y Explosivos Azul; la Fábrica Militar Fray Luis Beltrán”; la Fábrica
Militar Río Tercero y la Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.

Debido a los acontecimientos ocurridos en la Fábrica Militar Río Tercero, en noviembre de

1995, el Poder Ejecutivo mediante Decreto 464 de fecha 29 de abril de 1996, dispuso la

590 Fábrica Militar General San Martín.

Fábrica Militar de Vainas y Conductores Eléctricos - ECA -.
Fábrica Militar de Ácido Sulfúrico.
Fábrica Militar Pilar.
Fábrica Militar de Tolueno Sintético.
Fábrica Militar de Armas Portátiles Domingo Matheu.
Fábrica Militar Fray Luis Beltrán.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Villa María.
Fábrica Militar Río Tercero.
Fábrica Militar San Francisco.
Fábrica Militar de Pólvoras y Explosivos Azul.

1604
transferencia de la DGFM a la jurisdicción del ex Ministerio de Economía y Obras Públicas
y Servicios Públicos. En ese contexto las fábricas aún sin privatizar de la DGFM tuvieron el
tratamiento equivalente a unidades de carácter residual.

De acuerdo con Bak (2013) la consecuencia del proceso de privatización [y desgüace] de

Fabricaciones Militares fue la pérdida de capacidades productivas, tanto en lo que se refiere
a productos como a máquinas y herramientas y en capital humano. Asimismo, señala la
autora, este programa de privatización generó problemas en el abastecimiento para la
defensa, afectando la capacidad de entrenamiento de las Fuerzas Armadas.

En el año 2006, mediante el Decreto 1079 de fecha 17 de agosto, la Dirección de

Fabricaciones Militares, pasa a la órbita de la Unidad Ministro del Ministerio de
Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios. En 2013, el Decreto N°636 dispone la
transferencia de la DGFM al Ministerio de Defensa. Esta acción se fundamenta en la
necesidad de efectuar un reordenamiento estratégico para impulsar el protagonismo de
Fabricaciones Militares, así como racionalizar y tornar más eficiente la gestión pública y
potenciar el desarrollo de las industrias militares, la ciencia, la tecnología y la producción
para la defensa. En virtud de lo anterior, Fabricaciones Militares pone en marcha el proceso
de reactivación en la que se destacan los proyectos de construcción de vagones, fabricación
de chalecos multiamenaza y radarización primaria 3D. (MINDEF, Defensa de la Industria,
2015).

Las Unidades de Negocio que componen la DGFM son las siguientes:591

 Defensa y Seguridad
 Metalmecánica
 Minería y Petróleo
 Químicos y Fertilizantes
 Transporte

TABLA 4: UNIDADES DE NEGOCIO DE LA DGFM - 2015

UNIDAD Objeto Comentarios
Al pie de la precordillera, en un predio de
Fábrica de 280 hectáreas a 5 km de la cabecera del
Productos de formulación propia y
Explosivos Departamento Jáchal, en la provincia de
soluciones integrales para el sector,
San José de 592 San Juan. Llamada a convertirse en el
como estudios técnicos y voladuras.
Jáchal principal centro operacional logístico
minero del país.
Fábrica Referente en el país en la producción Situada en la provincia de Córdoba
Militar de de pólvoras bibásicas y monobásicas de también se ocupa de la elaboración de

591 www.fab-militares.gov.ar
592 idem
1605
Pólvoras y diversa composición, forma, químicos y explosivos como nitroglicerina,
Explosivos dimensiones y estructura, tanto para el nitrocelulosa y éter etílico.593
Villa María abastecimiento de las Fuerzas Armadas
y Policiales, como para el ámbito civil
(tiro práctico, deportivo y de caza,
sector minero).
FMFLB se destaca en la producción de
Fábrica municiones de bajo calibre y chalecos Ubicada en la localidad santafesina de
Militar Fray multiamenaza (antibala y antipunzante) Fray Luis Beltrán, se especializa en la
Luis Beltrán para abastecer a las Fuerzas nacionales fabricación de insumos para el área de
y provinciales de Seguridad.594 Defensa y Seguridad.

Emblema de la recuperación de la
Fábrica En sus talleres se construyen arcos, industria metalmecánica nacional.
Militar Río tubos, turbinas, radares y vagones de Además, FMRT está en camino de
Tercero carga 100% argentinos. convertirse en un nuevo polo químico que
liderará la producción de insumos claves
como el amoníaco, el ácido nítrico, el
nitrato y sulfato de amonio.595
Se encarga de la producción de
Fábrica trinitrotolueno, dinitrotolueno y otros
Ubicada en el corazón de la provincia de
Militar de explosivos de uso civil; además de
Buenos Aires, está abocada a la
Pólvoras y prestar servicios para la minería, la
fabricación de insumos estratégicos que
Explosivos desmilitarización y refabricación de
fortalecen la industria para la defensa.
Azul proyectiles.

En cuanto a su diseño organizacional se han observado importantes debilidades ya que la

estructura organizacional existente al momento de la investigación data del año 1996,
encontrándose fuera del contexto operacional que se proponía en 2015 y no contempla a las
fábricas. La misma contaba con una Dirección General, la Dirección de Administración, la
Dirección de Producción y la Dirección de Coordinación. Fue diseñada en el marco del
proceso de privatización de la DGFM y no tenía en sus propósitos la puesta en marcha de la
organización, sino administrarla en tanto unidad residual. Como suele ocurrir en casos
similares, esto dio lugar a la creación de estructuras ad-hoc a los efectos del logro de los
nuevos objetivos propuestos.

Gráfico 2. Estructura DGFM596

593 idem
594 Idem
595 idem
596 Decreto 1427 del 9 de diciembre de 1996
1606
Se observaron inconvenientes en la cultura de la organización debido a la falta de recursos
humanos adecuadamente capacitados y la existencia de escasos niveles jerárquicos. Por otra
parte, debido a las políticas de desinversión de los años 90 existe una brecha generacional
en el personal que impide la transferencia del conocimiento, que se busca paliar con planes
de capacitación.

Dado que la DGFM es una entidad descentralizada de la APN, está obligada a adoptar el
régimen de compras de la APN. Ello dificulta la gestión de los requerimientos de bienes y
servicios de una unidad productiva como ésta, y obstaculiza el impulso al plan estratégico
operativo de la DGFM.
A su vez, se identifica un conjunto de elementos positivos, por ejemplo, que se dotó de
recursos tecnológicos a la organización para la ampliación de las capacidades operativas y
que se formuló un Plan Estratégico para el período 2012-2016 a fin de impulsar la industria
ferroviaria en la Planta de Vagones de la Fábrica de Rio Tercero. Asimismo, se generó una
política dirigida de establecer vínculos entre las fábricas para lograr mayor integración y
aprovechamiento de las capacidades. Se destaca la democratización del modelo de
organización en comparación con los modelos basados en la autoridad militar existentes
hasta el período anterior.

A fines de 2013, el total de agentes de planta permanente de la DGFM en todas sus

dependencias ascendía a 890, habiendo sido en 1994 2414. La principal reducción se
1607
produjo con el traspaso del área al Ministerio de Economía, a lo que se agregó el retiro
voluntario aplicado en el año 2000 que dio lugar al alejamiento de 43 trabajadores. (ver
Gráfico 5). Como recurso para la resolución parcial de esta merma, la política de
reactivación del sector dio lugar a la contratación de 1795 trabajadores en condiciones de
carencia de estabilidad laboral.

CONCLUSIONES
Desde el punto de vista del conjunto de la gestión de la Defensa, en el periodo comprendido
entre 1983 y 2015, al inicio de texto se señaló la importancia de identificar los principales
arreglos instituciones que se establecieron para ver en qué medida fueron compartidos a lo
largo de los periodos revisados, cuáles mantuvieron su vigencia y cuáles de ellos fueron
reformulados. La Tabla que se propone a continuación busca ofrecer una visión sintética de
estos arreglos y sus variaciones a lo largo de los distintos momentos oportunamente
señalados.
TABLA 5: ACUERDOS INSISTITUCIONALES EN DEFENSA 1983-2015
EJE PERIODO SESGO
Control
Década 80 (post dictadura)
Costos por resistencias
Gobierno civil de la
Década 90 Control con delegacionismo
defensa
Control e intervención generalizada
Década 2000
Crítica al delegacionismo
Juicios contra responsables del Terrorismo de
Estado
Década 80 (post dictadura)
Rebelión
Instalación de la Leyes de “amnistía”
agenda de los Indulto
Década 90
derechos humanos indiferencia ante el tema
Acento
Década 2000 Anulación “amnistía” e indultos
Revisión de legajos
Avance
Década 80 (post dictadura)
Ley de Defensa Nacional
Abandono de la
Avance: Ley de Seguridad
Doctrina de la
Década 90 Intento de restablecer unión Defensa
Seguridad Nacional
Seguridad (fallido)
Década 2000 Separación categórica defensa / seguridad
Subordinación de la Década 80 (post dictadura)
Completa (independientemente del sesgo de la
política de defensa a Década 90
política exterior)
la política exterior Década 2000
Década 80 (post dictadura) No hay norma específica
Reestructuración de
Década 90 Ley 24998
las Fuerzas Armadas
Década 2000 Nuevas normas reglamentarias y operativas
Búsqueda de articulación con universidades
Década 80 (post dictadura) públicas
Adecuación de los Autoridad civil en EDENA
sistemas educativos de Maestría de Defensa
Década 90
las fuerzas Rol inespecífico de la EDENA
Subsecretaría de Formación
Década 2000
Especialización en Gestión de la Defensa

1608
 Universidad de la Defensa Nacional
Intento de conservar las estrategias
productivas
Década 80 (post dictadura)
Plan Cóndor II
Restricciones económicas
Privatizaciones
Atención a las áreas Desmantelamiento plan Cóndor II
productivas de las Década 90 Concesión Área Material Córdoba
fuerzas Fabricaciones Militares (restos) a Economía
para su privatización
Recuperación actividades productivas
TANDANOR (CINAR)
Década 2000
FADEA
Vuelta de Fabricaciones Militares a Defensa

Los esfuerzos iniciales del gobierno de Alfonsín por avanzar en los acuerdos institucionales
referidos, encontraron tanto limitaciones propias de la resistencia corporativa como de las
dificultades financieras que sufrió el gobierno. No se puede obviar el objetivo de garantizar
el gobierno civil del área, cuestión que no es menor si se considera que la mayor parte de
los gobiernos de la región contaban (y aún cuentan) con ministros de Defensa surgidos de
las propias Fuerzas Armadas.
Una dimensión destacada es la preservación de las funciones productivas de la Defensa,
entre ellas las correspondientes a la DGFM. En menor medida, puede señalarse la
instalación de la autoridad civil en la EDENA. Respecto del Instituto Geográfico y del IAF
no se verifican transformaciones relevantes.
Algunas de las cuestiones señaladas pueden observarse en el Decreto 15 de 1983 que
organiza toda la APN y que asigna a Defensa las siguientes áreas de gestión: Subsecretaría
de Defensa; Subsecretaría de Producción para la Defensa; Subsecretaría de Programación y
Control Presupuestario y Subsecretaría de Asuntos Castrenses. El Decreto 134 del mismo
año permite ver que la Subsecretaría de Defensa reunía funciones de coordinación general
(una suerte de vice ministro), la Subsecretaría de Producción para la Defensa estaba
específicamente volcada a la actividad productiva y de investigación y desarrollo, mientras
que los aspectos presupuestarios y organizacionales estaban centralizados en la
Subsecretaría de Programación y Control Presupuestario. Finalmente, la Subsecretaría de
Asuntos Castrenses se relacionaba con la articulación entre las fuerzas. Estas áreas fueron
posteriormente elevadas al rango de Secretarías. Sin embargo, se mantenía una situación
que no fue resuelta a lo largo del tiempo que es la escasez de funcionarios civiles como
responsables de la gestión de un área de tal complejidad como es la de Defensa.
En el campo presupuestario, este gobierno dio inicio a la tendencial caída de la
participación de la Función Defensa dentro del presupuesto nacional, como se observa en
los gráficos siguientes597. Sin embargo, no debe omitirse que en la Finalidad Defensa y
Seguridad, en los últimos años fue privilegiada la Función Seguridad en detrimento de la
Función Defensa.

597 Hasta 1992 las Finalidades Defensa y Seguridad estaban separadas. A partir de esa fecha, pasaron a
ser una sola, con diferentes Funciones, Defensa, Seguridad y otras.
1609
GRÁFICO 3: FINALIDAD DEFENSA COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL. 1977-1992 (años
seleccionados)
Gráfico 3: Temáticas abordadas por los laboratorios (total, con desagregación geográfica)

In no v ación en el sector pú blico

Salud y m edio am bien te
Tecn olog ía, dato s y d igitalizació n
Dem ocratizació n y p articipació n ciu dad ana
Cultu ra y ed ucació n
Desarrollo eco nó mico y em pleo
Transpo rte y m ov ilid ad
Género
Haciend a y fin an zas pú b licas
Inclu sió n so cial
Segu rid ad
Serv icio s p úb lico s, infraestructu ra y v ivien d a
0 5 10 15 20

Eu ro pa América

GRÁFICO 4: SERVICIOS DEFENSA Y SEGURIDAD COMO PORCENTAJE DEL GASTO TOTAL

Gráfico 3: Temáticas abordadas por los laboratorios (total, con desagregación geográfica)

Innovación en el sector público

Salud y medio ambiente
Tecnología, datos y digitalización
Democratizació n y particip ación ciudadana
Cultura y educación
Desarrollo económico y empleo
Tran sporte y movilid ad
Género
Hacienda y fin an zas p úb licas
Inclusión social
Seguridad
Servicio s públicos, infraestru ctura y viv ienda
0 5 10 15 20

Europa América

Como se ha señalado, el gobierno del Dr. Menem generó en el área de Defensa

transformaciones equivalentes a las del conjunto de la APN. Cabe subrayar también lo
mencionado en cuanto a que se consolidó el gobierno civil, aunque con una tendencia
delegativa y se produjo una importante reducción de la estructura. Respecto de la EDENA,
se creó la Maestría en Defensa Nacional. En línea con la privatización de las empresas del
área se eliminó el área de producción, concluyendo el periodo con una estructura muy
reducida (Decreto 20/99)598 sólo con una Subsecretaría de Coordinación (volcada a los
asuntos internos), una de Planeamiento, relacionada con los aspectos presupuestarios de las
fuerzas y una de Asuntos Militares. El saldo de este proceso de reducción se manifiesta en
el número de trabajadores civiles de las Fuerzas Armadas que pasaron de alrededor de 40
mil en 1989 a poco más de 20 mil a inicios del nuevo siglo.

El modelo de gestión del IAF no fue alterado, aunque como se señaló, es el momento en el
que se crea la Fundación de Apoyo al Sistema Administrativo del IAFPRPM mientras que
el Instituto Geográfico vivió una llamativa modificación, ya que fue puesto bajo la órbita de

598 Gobierno del Dr. Fernando de la Rúa.

1610
la Secretaría de Planeamiento pero manteniendo la autoridad militar, con lo que
simplemente significó que la asignación presupuestaria dejaba de corresponder al Ejército y
pasó al área central del Ministerio. A su vez, el proceso de desarticulación de áreas y de
desfinanciación de los organismos llevó al IGM a desarrollar estrategias de “supervivencia
organizacional” por ejemplo a través de la facturación de la impresión de los documentos
de identidad. El caso de Fabricaciones Militares tomó sesgos más dramáticos ya que si bien
inicialmente no entró totalmente en el proceso de privatización, la explosión ocurrida en
Río Tercero en 1995 dio lugar a la transferencia al Ministerio de Economía para su
privatización, aletargando aún más su funcionamiento y reduciendo aún más su personal.
Así, el gobierno del Dr. Néstor Kirchner inició con un ministerio de Defensa muy reducido
y se mantuvo en esta dimensión hasta la designación de Nilda Garré. Durante su gestión se
produjeron las más profundas reformas en el ministerio, principalmente en lo atinente al
más estricto gobierno sobre las Fuerzas Armadas y el desarrollo productivo, científico y
tecnológico. Esto se manifestó en la reglamentación de la ley de Defensa y otra serie de
medidas en la misma dirección. Uno de los cambios más significativos fue la sanción de la
Ley 26394 (2008), con el nuevo régimen de disciplina militar que, en términos
organizaciones significó la disolución de los órganos de justicia militar excepto la Auditoría
General de las FF.AA. A su vez, el ministerio amplió el alcance de sus funciones,
destacándose la creación del área de Derechos Humanos y Derecho Internacional
Humanitario, de Relaciones Internacionales, así como la Subsecretaría de Formación y, de
gran relevancia, la Subsecretaría de Investigación Científica y Desarrollo Tecnológico que
supuso la integración del conjunto de las actividades de investigación y desarrollo hasta el
momento dispersas y solapadas en el interior de cada una de las fuerzas y el área de
Logística Conjunta.

A esto se le agregó en las siguientes gestiones, de Arturo Puricelli y de Agustín Rossi, la

reaparición del área de Producción, la de Asistencia en Emergencias y la creación de la
Universidad de la Defensa, con el objetivo de unificar, en un solo cuerpo educativo el
conjunto disperso de la actividad académica de las fuerzas y de la EDENA y, como se ha
señalado, la recuperación de Fabricaciones Militares para la jurisdicción.

A lo visto cabe agregar que no hubo una homogeneidad de políticas entre las diversas áreas
en las diferentes etapas. Así, en algunos sectores, como el área central del ministerio, se dio
un rápido ejercicio del gobierno civil; mientras que otros, como el IGN y, en particular, el
IAF, quedaron largo tiempo bajo control de funcionarios militares, por vigencia de
normativas previas o por prácticas institucionales. Esta situación, finalmente fue saldada, ya
que todas las áreas bajo estudio pasaron a ser conducidas por personal civil, con la
correspondiente modificación normativa.
En cuanto al aspecto organizacional, el ministerio generó cambios importantes en la
estructura orgánica, alcanzando en el último periodo una dimensión significativa, con una
gran amplitud de funciones. El IGN generó una estructura acorde a sus nuevos objetivos
mientras que, tanto el IAF como Fabricaciones Militares, no lograron generar estructuras de
acuerdo con los cambios producidos. Cabe aquí un señalamiento, en el caso de la DGFM es
1611
llamativo el estancamiento en este aspecto, ya que quedó vigente una norma organizacional
de 1996, y a su vez, el carácter de entidad descentralizada no le permitió actuar en términos
de mercado, como correspondería a una organización de este tipo. En el caso del IAF, esta
falta de cambios organizacionales dio lugar a mantener autoridades y orientaciones de
gestión propios de los modelos internos de las fuerzas, que fueron tardía e incompletamente
resueltos. En el caso de la EDENA se le asignó un programa presupuestario propio, pero
sin una estructura formal que permitiera aprovechar los beneficios de esa decisión, aunque
debe destacarse que, hacia el final del periodo, con la creación de la Universidad de la
Defensa, se inició un cambio en su rol institucional.
En lo referido a las políticas de personal, puede afirmarse que la mayor parte de los
organismos del área no contaba con una amplia disponibilidad de trabajadores calificados
tanto en los aspectos específicos de la gestión de la defensa como en los más generales de
la APN. Esto no impide valorar la existencia en diversas áreas de núcleos técnicos de alta
calificación pero que no lograban ampliar significativamente el alcance de sus
competencias. Esto llevó, junto con la mayor cantidad de responsabilidades asumidas por el
ministerio, a la contratación de trabajadores bajo la figura del artículo 9º de la ley Marco de
Regulación del Empleo Público. El gráfico siguiente da cuenta de la presencia de personal
civil en estas áreas. Lo más destacado de este gráfico es la marcada reducción en el número
de trabajadores de Fabricaciones Militares (entre 1994 y 2015). La caída más significativa
se produce en el contexto de la Segunda Reforma del Estado y de la transferencia de FM al
área de Economía. Más allá de la reactivación del sector a partir de 2006, la cantidad de
personal sigue en leve descenso durante el periodo. Las restantes áreas también sufrieron
una sistemática disminución de su personal permanente a lo largo del periodo. Se agrega el
Servicio Meteorológico, incorporado al área civil del ministerio en el último periodo y se
omite la EDENA, ya que forma parte del área central.
GRÁFICO 5: PERSONAL DEL MINDEF. ÁREAS SELECCIONADAS. 1994-2015

1612
No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Como se ha señalado, esta carencia de personal permanente fue cubierta con trabajadores
contratados con la finalidad de cumplir los objetivos propuestos. Esto marca, a su vez, la
ausencia de políticas eficaces de incorporación de personal permanente que garantice la
razonable estabilidad a quienes se desempeñan en las organizaciones. El cuadro siguiente
permite ver esta presencia de personal contratado.
TABLA 6: MINISTERIO DE DEFENSA – PERSONAL
CONTRATADO POR ÁREAS SELECCIONADAS – 2015
AREA CONTRATOS
MINISTERIO DE DEFENSA (CENTRAL) 342
IGN 151
IAF 12 + 350*
FM 1795
Fuente: Dirección de Ocupación y Salarios del Sector *fuente propia
Público y Oficina Nacional de Empleo Público

En ese contexto, puede observarse que el ministerio (área central) no logró estructurar una
estrategia de incorporación a planta permanente de agentes con formación específica y no
logró transformar a la EDENA en un área de reclutamiento de acuerdo con las nuevas
agendas propuestas. En términos de Longo (2004), desde esta lógica, la Escuela de Defensa
no podía funcionar como ámbito de reclutamiento, ya que no se cumplía la etapa de
selección. En cuanto al IGN avanzó en la contratación de personal más calificado en virtud
de su incorporación al SINEP, mientras que el IAF no logró definir una política de personal
con perfiles técnicos de acuerdo con sus competencias. En el caso de la DGFM se produjo
una importante incorporación en forma de contratos de técnicos y profesionales de acuerdo
con las nuevas tareas emprendidas a partir de 2006, pero este personal no alcanzó las
necesarias condiciones de seguridad laboral. Esta debilidad se presenta en el conjunto del
Estado, ya que durante muchos años se mantuvo una política de restricción de ingresos a la
planta permanente, fundada en el artículo 7° de la ley de presupuesto de cada año. Esta
1613
visión conspiraba contra la capacidad de las jurisdicciones, y ésta en particular, de
promover estrategias formativas articuladas con políticas de ingreso.
Por otra parte, la incorporación al Convenio Colectivo de Trabajo no es resultado de
acciones propias del ministerio sino producto de decisiones externas. Debe recordarse que
durante el gobierno de Néstor Kirchner se produjo la actualización del Convenio Colectivo
General para la Administración Pública Nacional (Decreto 214/06) y durante el gobierno de
Cristina Fernández de Kirchner se firmó el Convenio Colectivo de Trabajo Sectorial del
personal del Sistema Nacional de Empleo Público (SINEP), a través del Decreto 2098 de
2008. Sin embargo, pese a los esfuerzos realizados particularmente por las entidades
sindicales, el convenio sectorial del Personal Civil de las Fuerzas Armadas no logró
homologarse hasta 2015599.
Finalmente, en lo que hace a las relaciones institucionales, el ministerio de Defensa
redefinió en la última etapa su arco de relaciones institucionales (se cerró, por ejemplo, una
dependencia del gobierno de EE. UU. que funcionaba en el ministerio) dando lugar a la
participación de amplios sectores académicos y de la sociedad civil en el debate sobre sus
políticas. Esta orientación permitió un nuevo vínculo con el mundo académico que se
expresó, por ejemplo, con la creación de la Especialización en Gestión para la Defensa, con
la Universidad de Tres de Febrero. Dicha Especialización, como se ha señalado tuvo un
impacto relativo sobre la gestión de la EDENA. El IGN también aprovechó las nuevas
condiciones para ampliar sus relaciones institucionales, algo que, desde el punto de vista de
las articulaciones de mercado, también generó la DGFM. En el caso del IAF, al ser sus
vinculaciones históricas, más bien de colonización que de fortalecimiento, podría señalarse
que el recorrido más significativo consistió, justamente, en reformular sus vínculos con las
entidades apoderadas, en cuanto a afirmar la supremacía del Instituto en la relación y en el
fortalecimiento de relaciones institucionales al interior del Estado nacional.
Tomando como base la tipología presentada, se ha elaborado una tabla, poniendo el acento
en los aspectos normativos, organizacionales y de gestión de personal, con base de tres
momentos diferenciados: periodo anterior a la década de 1990, década de 1990 y periodo
iniciado en 2003. Esto da lugar a proponer una conclusión inicial sobre el grado de avance
en las transformaciones organizacionales y de gestión de recursos humanos.
TABLA 7: DIMENSIONES ANALIZADAS
ORGANISMO
EDENA IGN IAF FM
DIMENSIÓN
No relevante
Presencia de
(salvo UNDEF)
Cambio x Estabilidad normas
NORMATIVA Programa 45-20-21
mayor civilidad norma dirigidas a
Formación y
privatización
Capacitación
Fortalecida y Nueva
Recuperación
de carácter conducción
CONDUCCIÓN Poco formalizada de conducción
civil y con
de MD
profesional predominio

599 Decreto 2539/2015

1614
 civil
No logra Mantiene
Formalizada y cristalizar estructura
Informal. Forma parte
adaptada a nueva 1996.
ESTRUCTURA de la administración
nuevos estructura Afecta su
central del MD
objetivos Funciones objetivo
informales productivo
Administrativos:
SINEP SINEP
SINEP (contratados
Docentes:
NORMAS (después de bajo régimen Normas
PERSONAL Maestría: Personal traspaso a relativamente antiguas
Docente Civil FF.AA. órbita del MD) informal, art.
b) Especialización: 51 Ley IAF)
externos
Convenio
Convenio Dentro de
RELACIONES Convenio SINEP SINEP
SINEP Decreto 214/06
LABORALES ATE / UPCN Antes PECIFA
UPCN ATE
UPCN
Fuerte política
Política débil Importante
Débiles. No hay de capacitación
Muchos ingreso de
política específica Nuevos
POLITICAS DE contratados técnicos y
para administrativos contratados con
PERSONAL sin perfil profesionales
ni para docentes en perfil técnico
específico sin relación
tanto EDENA Nuevos
Concursos de stabilidad
concursos
Fuerte
Dificultad Importante
articulación
Articulaciones con para inserción vinculación con
académica y de
otros países para en ámbito proveedores y
investigación
Maestría y ministerial y clientes
nacional e
Especialización de la APN Recuperación
RELACIÓNES internacional
Vínculo débil hacia Nueva de actividades.
INSTITUCIONALES Articulación
interior del MD relación Proveedor de
con ámbitos de
Vinculación con (menos E. nacional y
la APN
ámbitos académicos colonizada) provincias
Participación
CONEAU con entidades Nueva fábrica
en ámbitos
apoderadas (Jáchal)
internacionales

Como saldo global se puede señalar que durante el periodo inmediato a la recuperación de
la democracia se mantuvieron prácticas organizacionales y de gestión de personal propias
del modelo burocrático, sin grandes innovaciones, más allá de las reglas institucionales ya
comentadas. A su vez, se inicia la caída de la participación presupuestaria de la Finalidad
Defensa, que tenía niveles altos en la época de la dictadura. El periodo siguiente, marcado
por la reducción del aparato estatal, supuso un cambio de orientación en la gestión de
personal, con la creación del SINAPA, de acuerdo a principios de la Nueva Gestión Pública
y de la mano de visiones más privatistas, las que se manifestaron, a su vez, en las
privatizaciones y desmantelamientos señalados. En este periodo se inaugura la
incorporación creciente de personal por fuera de las relaciones formales de estabilidad en el
empleo público. Finalmente, el último periodo supuso la significativa ampliación de
responsabilidades del área. A su vez, estas transformaciones tuvieron tiempos diferentes de
aplicación acorde a las articulaciones internas de las diferentes áreas, pero sin alterar el

1615
modelo de gestión organizacional y de recursos humanos preexistente, aunque con
ampliación del Convenio Colectivo al conjunto de áreas civiles, todo esto en el marco del
fortalecimiento del gobierno civil de la defensa.

REFERENCIAS
Acuña, Carlos (Comp.) (2013). ¿Cuánto Importan las instituciones?: Gobierno, Estado y
actores en la política argentina. Buenos Aires, Siglo Veintiuno Editores.
Anzelini, Luciano y Poczynok, Iván (2012). “El primer Ciclo de Planeamiento de la
Defensa Nacional (2007-2011): hacia el efectivo ‘gobierno político’ de la
jurisdicción” [en] VII Jornadas de Sociología de la Universidad de La Plata.
“Argentina en el escenario latinoamericano actual: debates desde las ciencias
sociales”. La Plata, 5, 6 y 7 de diciembre. Mesa 20: Política Exterior y de Defensa
Coordinadores: Alejandro Simonoff y Germán Soprano
AA.VV. (2009). IGM 130 años IGN. Buenos Aires, Instituto Geográfico Nacional.
Bak, Débora Ianina (2013). La privatización de industrias para la Defensa: el caso de la
Dirección General de Fabricaciones Militares. Buenos Aires, Cuadernos de
Polipub.org. N° 12
Camilión, Oscar (1999). Memorias políticas. De Frondizi a Menem (1956-1996).
Conversaciones con Guillermo Gasió. Buenos Aires, Planeta / Todo es Historia.
Canelo, Paula (2012) “‘Un ministerio de tercera línea’. Transformaciones en el
reclutamiento y las trayectorias de los Ministros de Defensa argentinos” [en]
PolHis. Año 5. Número 9. Primer Semestre
Cao, Horacio, Rey, Maximiliano y Laguado Duca, Arturo (2015). El Estado en cuestión.
Ideas y política en la Administración Pública Argentina. 1958-2015. Buenos Aires,
Prometeo.
Cisneros, Andrés y Escudé, Carlos (Directores) (2000) Historia de las Relaciones
Exteriores Argentinas. Versión electrónica. http://www.argentina-
rree.com/historia_autores.htm [obtenida 15-7-18] Capítulo 69: La administración
radical (1983-1989) Introducción.
Eissa, Sergio Gabriel (2013). “Redefiniendo la defensa: posicionamiento estratégico
defensivo regional.” Revista SAAPversión On-line ISSN 1853-1970. Revista
SAAP vol.7 no.1 Ciudad Autónoma de Buenos Aires ene./jun. Tomado de internet
22/2/16.
Iriondo, Mirta y de la Vega, Carlos (2015) “Defensa, conducción política y desarrollo” [en]
Voces en el Fénix año 6 número 48 septiembre.
Jaunarena, Horacio (2011). La casa está en orden. Memoria de la transición. Buenos Aires,
TAEDA.
Longo, Francisco (2004). Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las
organizaciones del sector público. Barcelona, Paidós.
Ministerio de Defensa (1999). Libro Blanco de la defensa argentina
---------- (2001) Argentina. Revisión de la Defensa 2001

1616
---------- (2003). La Defensa Nacional en la Agenda Democrática. Informe de la Primera
Ronda de Discusiones. Obtenido de internet. http://www.edena.mindef.gov.ar/docs/
21/4/16
---------- (2007). Anuario 2005-2006.
---------- (2008). Anuario 2007.
---------- (2009). Anuario 2008.
---------- (2010b). Libro Blanco de la defensa argentina Bicentenario /2010
---------- (2015). Libro Blanco de la defensa argentina
Odisio, Juan Carlos (2008) “El Complejo Petroquímico de Bahía Blanca: una historia
sinuosa.”
http://revistaseletronicas.pucrs.br/ojs/index.php/iberoamericana/article/download/45
07/3420. [obtenido el 15/7/2018]
Orlansky, Dora (2006). Política y burocracia, la reforma del Estado en Argentina, Buenos
Aires: Universidad de Buenos Aires. Facultad de Ciencias Económicas
Rey, Maximiliano (2013) “Hacia una administración pública para el Estado democrático y
popular. Notas políticas para la transformación administrativa.” En Revista Aportes
Nº 30 - AAG - Buenos Aires
Rougier, Marcelo (dir.) (2007). Políticas de promoción y estrategias empresariales en la
industria argentina. 1950-1980. Buenos Aires, Ediciones Cooperativas
Rutz, Guillermo (2015) El profesional civil de la defensa, en el área de las ciencias
sociales: ideas para su abordaje desde la sociología de las profesiones. Buenos
Aires, Escuela de Defensa Nacional. SERIE DOCUMENTOS DE TRABAJO N˚27.
Enero
Villanueva Benavides, Carlos (2012) “Entrevista al Director de la Escuela de Defensa
Nacional General del Ejército Argentino (R) Anibal Laiño”. Buenos Aires –
Diciembre 2010 [en] Historia y Defensa Nacional (publicado miércoles, 4 de abril).

El servicio civil en España: Breve historia y reformas actuales

Nombre y apellido: Maximiliano Rey (INAP) maxrey@modernizacion.gob.ar

Área temática: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública.

Mesa Redonda: Servicio civil comparado. Análisis de los casos nacionales de Chile,
España, Estados Unidos y Reino Unido
Resumen: La ponencia identifica los rasgos característicos del servicio civil español actual,
aunque para llegar a tal situación se realiza un breve repaso de los grandes hitos históricos
de modificación de la forma que la Administración Pública emplea a sus trabajadores.
Sobre la actualidad, concretamente se analiza las últimas reformas establecidas por el
Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP): qué se entiende por “Servicio Civil”; cómo
se realiza la organización del sector, en términos de la definición del régimen de empleo

1617
público, la existencia de un organismo especializado; que características posee la gestión
del empleo: formas de ingreso y egreso, negociación colectiva, etc.; la gestión del
rendimiento: metas y objetivos, evaluación de desempeño, etc; gestión de la compensación:
escala salarial vigente, correspondencia con la estructura de la organización, etc.; gestión
del desarrollo: progreso a lo largo de la carrera administrativa, sistema de capacitación de
los agentes, organismo especializado, etc.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

1618
 El servicio civil en España: Breve historia y reformas actuales

Maximiliano Rey

1. Hitos y modificaciones

Los sistemas contemporáneos de función pública tienen su origen en la instauración de los

regímenes constitucionales en Europa y América desde finales del siglo XVIII, de los
cuales la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano (26 de agosto de 1789)
es un hito de vital importancia.

En este marco, si bien existen experiencias previas entre las cuales el reclutamiento por
mérito que impuso Federico Guillermo en Prusia en 1713 es una de las originarias, España
fue el primer país en adoptar un estatuto general de la función pública, en 1852 (Longo,
2004:71).

Con este origen, España se inscribe en el modelo de la «perspectiva del Recht- staat», “para
la cual la principal fuerza integradora de la sociedad es el Estado, cuyas preocupaciones
básicas son la elaboración de las leyes y el uso de la coerción necesaria para aplicarlas. Los
valores típicos de este modelo cultural son la seguridad jurídica, el respeto del precedente y
la preocupación por la equidad, cuando menos en el sentido de igualdad ante la ley”
(Longo, 2004: 74).

Evidentemente, desde entonces muchos cambios se han sucedido, al calor de los diferentes
momentos históricos vividos tanto en el ámbito político como en el social. Por ende, si nos
queremos situar en la España democrática de los últimas décadas, los antecedentes están
constituidos por algunos hitos desarrollados durante diferentes momentos del Siglo XX.

1.1 Los inicios del sistema funcionarial moderno

La normativa que emerge recién comenzado el siglo XX incluye a la Ley de 1904 y su
reforma, la Ley de Bases del 22 de julio de 1918, la cual establece el sistema de carrera o
cerrado.

La primera da lugar a normativa específica para distintos ministerios, a las cuales se las
conoció como leyes ministeriales de empleados, que más allá de diferencias puntuales, les
garantiza a los funcionarios de estos órganos el status jurídico de tales. Este comprende
principalmente las siguientes definiciones: implantación de un sistema de categorías y
relativa estabilidad en el empleo (Arroyo Yanes, 1995:51).

Lo más relevante, entonces, es que esta normativa sienta un sistema de carrera, el cual gira
en torno de la noción de “categoría” sin vinculación con el nivel de los puestos de trabajo
desempeñados. En este marco, el ascenso de categoría está previsto por antigüedad, por
oposición restringida o por designación libre.

1619
Como ley de transición, prefigura la Ley de Bases de 1918, denominada Estatuto de Maura,
que dominará la escena por las siguientes cuatro décadas. Como peculiaridad de la misma
puede anotarse que “nunca se publicó el texto articulado de la misma, sino que se aplicó de
forma directa que se completó con la regulación específica que cada ministerio dictó para
desarrollar aquella” (Palomar Olmeda, 1996:22).

El gran logro de esta Ley fue consolidar “un sistema de carrera basado en dotar de categoría
personal a los funcionarios generales de los ministerios civiles, fijando un régimen común
de acceso y ascenso a las funciones públicas, en el que destacaba la extensión del sistema
selectivo de oposición y la valoración de la antigüedad en la promoción profesional”
(Arroyo Yanes, 1995:53).

El ya mencionado extenso período de su vigencia y los avatares políticos y administrativos

sucedidos en el mismo provocaron paulatinas desviaciones e incumplimientos de sus
previsiones. Por ejemplo, los trastrocamientos producidos por el golpe de Franco se
hicieron sentir también en el empleo público, en particular con la intensificación de la
discrecionalidad de las promociones en detrimento de la preponderancia de la antigüedad y
el mérito.

1.2 Las modificaciones normativas del franquismo

Hacia fines dela década de 1950 y principios de la siguiente confluyen varios factores que
derivan en la necesidad de actualizar la administración pública y la relación con sus
empleados. El auge económico ocurrido entre 1959 y 1973 y la concomitante
transformación del Estado dan lugar a la incorporación de una serie de servicios a sus
prestaciones y al consecuente crecimiento del empleo público. Al mismo tiempo, se van
arrastrando problemas desde el inicio de la época dictatorial, en ese entonces agravados por
la incipiente apertura política, que en términos del empleo público pone en agenda la
cuestión del reconocimiento del asociacionismo o la sindicación de los funcionarios y el
ejercicio de nuevos derechos políticos por los mismos (Medero y Medero, 2010:185).

Este contexto da pie al Decreto del 21 de septiembre de 1960 y posteriormente a la

implementación de una serie de normativas600, de entre las cuales la Ley de Bases de los
Funcionarios Civiles del Estado (1963) constituye para Medero y Medero (2010:179) “el
primer intento serio en el siglo XX de ordenar a los empleados de la administración, y que
perdura en sus formas esenciales y principios hasta la actualidad”.

Es necesario detenerse en esta etapa, puesto que se verifican varias innovaciones respecto
de la situación previa. En primer orden de importancia, se distinguen las categorías de
funcionarios de carrera, funcionarios de empleo eventuales o interinos y personal laboral.
En el mismo sentido, Medero y Medero (2010:185) describen que “se configuran los
puestos de trabajo como un elemento clave de la carrera administrativa, al mismo tiempo
que se institucionaliza la técnica de clasificación, aunque nunca se lleva a cabo una

600 Además de la mencionada Ley de Bases del 20 de julio de 1963, cobraron vida su texto articulado,
el Decreto 315/1964, del 7 de febrero, y la Ley de Retribuciones de 1965.
1620
verdadera clasificación de los puestos de trabajo”. Vale decir, se sustituye el sistema de
“categorías profesionales” por el de “puesto de trabajo” como eje de la regulación de la
función pública y se habilita la posibilidad de acceder a los puestos sin necesidad de agotar
el ascenso en el escalafón (Castillo y Olmedo, 2002: 463).

En la misma línea, se dividen los cuerpos en generales y especiales, en base a los requisitos
de acceso y a las funciones atribuidas, con lo cual se delimitan las posibilidades de carrera
al concretar la situación profesional del funcionario y los potenciales puestos que podría
desempeñar y se suprimen las categorías, con lo cual todos los miembros del cuerpo son
formalmente iguales, pero se diferencian por el puesto concreto que desempeñan.

También se fija el nivel directivo como el límite de la carrera administrativa y se crea la

figura de “diplomados directivos”, funcionarios con esta categoría específica dentro de los
cuerpos técnicos a los que pertenecían, a los cuales se les permitía ocupar puestos de
mandos especialmente concursados (Crespo Montes, 2001: 308).

Estas modificaciones van en la dirección de una reordenación según el modelo británico de

la función pública, al incorporar elementos que flexibilizan las características típicamente
weberianas, pero reconfirmando algunas ya existentes que evitan que el sistema español
abandone definitivamente el modelo clásico de la función pública cerrada (Santamaría
Pastor, 1998: 616-617).

Entre estos últimos, cabe citar primordialmente que se consolida al concurso de méritos
como sistema formal para la provisión de puestos (mencionándose como procedimiento
excepcional a la libre designación), se mantienen elementos propios del sistema de carrera,
como los ligados a la estructura corporativa implicados en el ingreso y permanencia en un
cuerpo, junto a la exigencia de titulación y se determinan una serie de garantías jurídicas de
estabilidad en el puesto, en el ámbito territorial (el límite de un traslado forzoso era la
propia localidad de destino) y en el ámbito funcional (la estabilidad se enmarcaba en el
propio ministerio).

De no menor importancia para las empleadas públicas y para un servicio civil moderno, en
1961 se suprimen las históricas restricciones al acceso a los cuerpos y escalas para las
funcionarias, las cuales a partir de entonces tuvieron la posibilidad de la carrera profesional.

Esta normativa es importante puesto que, según Catalá Polo (2002: 52), ”continúa siendo el
molde y el esquema básico que configura la relación funcionarial, el cuadro de derechos y
deberes individuales y la estructura profesional; por tanto, el esqueleto y el modelo de
función pública española”. Castillo y Olmedo (2002) afirman que a partir de entonces, el
modelo español es mixto, pero inclinado hacia el sistema de empleo.

De todas formas, la inauguración de la democracia y la sanción de la nueva Constitución

española no deja inalterado el modelo de función pública. Esto no podía ser así desde el
mismo momento en que el nuevo ordenamiento constitucional cambió el sistema de
gobierno, al garantizar las autonomías y por ende crear un nuevo nivel (meso) de
administración y la prestación de nuevos servicios.
1621
1.3 El retorno de la democracia en el servicio civil.
La salida de la dictadura franquista transforma a la sociedad y al Estado españoles, lo cual
en términos normativos se traduce en la sanción de una nueva Constitución española, en
1978. Además de cambios en una serie de ámbitos, lo más importante para el empleo
público se relaciona con el surgimiento de un nivel de gobierno intermedio: las
comunidades autónomas. Esta novedad provoca que la administración pública quede
compuesta por tres niveles, independientes entre sí, pero que no pueden contradecir el
modelo aprobado por el Estado central.

Esta característica se pone en vigencia expresamente a través de una reserva constitucional

sobre la legislación básica en la materia a favor del Estado central en el artículo 149.1.18ª,
por el cual se otorga al mismo las competencias exclusivas sobre las bases del régimen
jurídico de las administraciones públicas y del régimen estatutario.

También en lo tocante a las administraciones subnacionales, entre los empleados del

gobierno local se distinguen dos grupos: los funcionarios propios de las corporaciones
locales y los funcionarios de habilitación nacional. Estos últimos tienen reservadas las
funciones de secretaría y asesoramiento legal y fiscalización interna de la gestión
económica y financiera.

Esta primera modificación, derivada de la transformación de la arquitectura institucional

del Estado español dio paso luego a un proceso de reforma administrativa propiamente
dicha, con la sanción de la Ley 30/1984, de Medidas para la Reforma de la Función
Pública. Este puede ser considerado el primer hito en materia de servicio civil de la por
entonces naciente democracia española.

En la senda de su predecesora, esta modernización “continúa apostando por la clasificación

de los puestos de trabajo como elemento clave de su reforma, pero completándola con un
sistema formal de garantías de progresión y estabilidad en función de los puestos
desempeñados” (Medero y Medero, 2010:185). Vale decir, si bien la estructuración del
nuevo modelo se basa en un sistema de carrera, varios elementos lo empujan hacia el
sistema de empleo (por ejemplo convirtiendo al régimen laboral en una alternativa ordinaria
al régimen funcionarial común), configurando un sistema mixto que hace hincapié en las
relaciones de puestos de trabajo, como instrumento de ordenación del personal de acuerdo
con las necesidades de los servicios.

Las disposiciones de esta primera reforma, que se pensó con carácter transitorio,
convivieron con otras de la reforma franquista ya reseñada y tuvieron lagunas visibles que,
hasta la sanción del EBEP en 2007, se intentaron cubrir con modificaciones puntuales,
como ser la limitación de la libre designación, la posibilidad de remoción en puestos
obtenidos mediante concurso, ya sea por causas organizativas o bien por falta de capacidad
para el desempeño (terminando con la idea de que el puesto tiene un carácter vitalicio) y la
legalidad de la movilidad forzosa.

1622
Una iniciativa importante pero que no llega a transformarse en hito puesto que quedó más
en los papeles que en la realidad, fue el tratamiento diferenciado del personal directivo. La
ley 6/1997 de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado
(LOFAGE) aboga en su “exposición de motivos” por la “profesionalización de las función
directiva”. Sin embargo, “lo único que se hizo fue, salvo excepciones muy singulares,
reservar normativamente –algo que ya se realizaba en la práctica- los puestos de naturaleza
directiva a funcionarios públicos pertenecientes a cuerpos o escalas para cuyo ingreso se
exigiera titulación superior” (Jiménez Asencio, 2007:82). De tal forma, aunque alterando
más la letra formal que la práctica, la LOFAGE sí termina con la posibilidad de nombrar en
cargos directivos a personas de fuera de la Administración pública, acabando con el spoil
system partidario pero legitimando un spoil system de circuito cerrado o corporativización
de la alta administración a favor de los cuerpos de elite. Jiménez Asencio (2007:83) llama
la atención sobre que la clave del sistema no sólo es la modalidad de nombramiento, sino
también de cese. En tal sentido, el libre cese “que es discrecional en todo momento y que
puede ser adoptado completamente al margen de cuáles sean los resultados de la gestión y
el desempeño profesional {…} es el modelo vigente hoy en día”601.

La aprobación y puesta en práctica del Estatuto Básico de la Función Pública (EBEP), del
13 abril de 2007, configura el siguiente paso en los hitos del régimen de empleo público
español en su etapa democrática. Tal vez la mayor innovación de esta norma radica en que
“todo aquello que implique la participación directa o indirecta en las potestades públicas o
en el salvaguardia de los intereses generales del Estado le corresponde exclusivamente a los
funcionarios de carrera” (Medero y Medero, 2010:189).

Esto es así puesto que el EBEP desanda la distinción entre funcionarios de carrera y
funcionarios de empleo, y establece la categoría de personal laboral, el cual tiene como
característica prestar servicios retribuidos en virtud de un contrato de trabajo con el Estado,
en cualquiera de las modalidades previstas en la legislación laboral. Por el contrario, los
funcionarios de carrera están vinculados a la administración pública por una relación
estatutaria regulada por el derecho administrativo, de carácter permanente.

Además de esta cuestión principal, el EBEP introduce otras varias modificaciones

relevantes, pero en la misma senda de articular un sistema de carrera con elementos más
flexibles. De tal forma, “se recupera el concepto de categoría como elemento indicativo de
la progresión y garantizador de la consolidación de un determinado estatus profesional; se
abre la posibilidad de una carrera administrativa articulada en torno al desempeño del
puesto de trabajo; se introduce la evaluación del desempeño; se crea una nueva modalidad
de carrera profesional, la llamada “carrera horizontal”, en la que el ascenso a los grados y
categorías se podrá realizar desde el propio puesto de trabajo y estará ligada, entre otros
aspectos, al resultado de la evaluación; se produce un cambio en la concepción de la
inmovilidad del funcionario, así, la continuidad en el puesto de trabajo obtenido por
concurso quedará vinculada a la evaluación del desempeño; se favorece la consolidación

601 La Ley 28/2006 realiza avances sobre este tema, pero son solos aplicables a las Agencias Estatales,
por lo cual no influyen de forma relevante en la Administración Pública global.
1623
del empleo temporal, ya que se permite a las administraciones públicas efectuar
convocatorias de consolidación de empleo a puestos o plazas de carácter de interinidad o
temporalidad; se potencia la formación como elemento básico de la carrera administrativa;
se fija una reglamentación específica para los directivos…” (Medero y Medero, 2010:190).

Sobre la función directiva, el EBEP no avanza gran cosa, y según el especialista Jiménez
Asencio (2007), la redacción del Artículo en la cual se establece el mismo dista de estar
clara en una gran cantidad de cuestiones, con lo cual queda a criterio de la reglamentación
posterior cualquier mejora posible.

Desde la sanción del EBEP en 2007 se han realizado modificaciones y mejoras para los
empleados públicos, que son recogidas en el Texto Refundido del EBEP, del año 2015, por
lo que esta publicación aporta pocas novedades, más allá de cambios menores que no
alteran la estructura y filosofía del anterior. Vale decir, como todo Texto Refundido no
innova sino que refunde, aclara o armoniza. Refunde pero no refunda.

De todas formas, vale aclarar que el nuevo EBEP sigue incompleto porque la mayoría de
las Comunidades Autónomas no ha desarrollado con sus leyes el EBEP, de igual modo que
el propio Estado central eludió aprobar su propia Ley de función pública. A ello se suma
que tampoco los mandatos de desarrollo reglamentario tuvieron mucho desarrollo.

1.4 Tendencias
Según lo observado a lo largo de más de un siglo de historia, si bien en España es posible
identificar una lenta tendencia hacia la adquisición de modalidades de empleo público de
tipo gerencial, por un lado ello no significa el sacrificio definitivo de la administración
clásica weberiana, o por lo menos de algunas características asociadas a la misma, y por
otro, la tendencia no ha sido lineal y sin contratiempos, siguiendo un diseño planificado y
coherente; por el contrario se trata de un proceso ondulante, motorizado y obstruido por
diferentes momentos políticos, que intentan avanzar sobre el momento anterior en función
de ciertas ideas preeminentes en cada uno de ellos pero que dejan lagunas en varios
aspectos. En consecuencia, no es correcto afirmar que las administraciones públicas
españolas poseen un modelo abierto. El vigente es un modelo que se fue deslizando hacia la
laboralización, la segmentación de cuerpos, la intención de diferenciar a la alta gerencia,
etc., pero que cruza estas características propias del modelo anglosajón con la permanencia
de la carrera, si bien no enteramente weberiana, en un esquema híbrido producto de la
idiosincrasia y las vueltas históricas del proceso político español.

2. Características actuales

2.1. Aspectos normativos

Las actuales características de la función pública Española se nutren de los principios
generales establecidos en la Constitución Española de 1978 y a partir de allí avanzan con
una serie de legislaciones que le brindan el soporte operativo. De particular importancia fue

1624
la sanción del Estatuto Básico del Empleado Público (EBEP) del 13 abril de 2007, cuyo
texto refundido602 se aprobó mediante el Real Decreto Legislativo 5/2015, del 30 de
octubre. Esta normativa puede ser pensada como un marco general que aborda los asuntos
vinculados con los trabajadores del aparato administrativo español, pero deja librado a otro
tipo de legislación la estipulación de cuestiones específicas. Sin embargo, hasta la fecha no
se ha podido obtener registro que éstas hayan sido elaboradas, por lo cual continúan en
vigencia legislación previa al EBEP, siempre y cuando no se contradigan con éste último.

Es llamativa la extensión del ámbito de aplicación del EBEP, más aún teniendo presente
que si bien España no posee un sistema federal, su Estado de las Autonomías implica la
existencia de jurisdicciones subnacionales con autonomía y amplias potestades en ciertos
temas. En esta dirección, si bien las comunidades autónomas pueden ordenar su función
pública, no pueden establecer un modelo que contraríe al propuesto y aprobado por el
Estado.

Esta vigencia del poder del Estado central respecto a la función pública se expresa en una
reserva constitucional de la legislación básica en la materia. El artículo 149.1.18ª atribuye
al Estado las competencias exclusivas sobre las bases del régimen jurídico de las
administraciones públicas y del régimen estatutario. Según Medero y Medero (2010:187)
este “cuidado puede derivarse de la prerrogativa de que los funcionarios están sometidos a
una normativa distinta a la de los trabajadores generales. Por lo que su control requiere una
mayor unidad, para no producir asimetrías”.

De tal modo, el artículo 103 de la Constitución determina que la ley regulará el estatuto de
los funcionarios públicos y las características de la función pública, de acuerdo a los
principios de mérito y capacidad, las peculiaridades del ejercicio de su derecho a
sindicación y el sistema de incompatibilidades fijando en el marco de desarrollo de la
carrera administrativa.

Por su parte, el Artículo 2 del EBEP define el ámbito de aplicación, incluyendo “al personal
funcionario y en lo que proceda al personal laboral al servicio de las siguientes
Administraciones Públicas: a) La Administración General del Estado; b) Las
Administraciones de las comunidades autónomas y de las ciudades de Ceuta y Melilla; c)
Las Administraciones de las entidades locales; d) Los organismos públicos, agencias y
demás entidades de derecho público con personalidad jurídica propia, vinculadas o

602 En el Derecho Administrativo Español, texto refundido “Es una modalidad de norma jurídica en la
que se refunden otras de igual rango que han sido dictadas de forma aislada y sucesiva y regulan una
misma materia. El texto refundido facilita el conocimiento de la regulación de tal materia, pues su
aprobación supone, normalmente, la derogación de las normas refundidas. Cuando se trata de refundir
disposiciones con rango de ley, está constitucionalmente previsto que las Cortes Generales deleguen en el
gobierno esta tarea mediante una ley ordinaria, en la que se determina el ámbito normativo a que se refiere
el contenido de la delegación, especificando si se circunscribe a la mera formulación de un texto único o si
se incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser refundidos. El texto
refundido elaborado se aprueba por decreto legislativo del gobierno, que tiene rango formal de ley”
(http://www.enciclopedia-juridica.biz14.com).
1625
dependientes de cualquiera de las Administraciones Públicas; e) Las Universidades
Públicas”.

Como se dijo, con mayor grado de detalle se encuentran normas previas al texto refundido
del EBEP, que continúan vigentes. Intentando delimitar ejes operativos para plasmar en la
práctica las disposiciones más generales se encuentra el Real Decreto 364/1995, de 10 de
marzo, por el que se aprueba el Reglamento General de Ingreso del Personal al servicio de
la Administración general del Estado y de Provisión de Puestos de Trabajo y Promoción
Profesional de los Funcionarios Civiles de la Administración general del Estado.

En cuanto a las disposiciones relativas a la promoción, la capacitación y la evaluación del

desempeño del personal estatal, el caso es similar puesto que el EBEP emite principios
generales que luego deben ser especificados por leyes complementarias. Particularmente la
Ley 30/1984, de medidas para la reforma de la Función Pública, que se mantiene vigente
hasta el 01 de Enero de 2017.

2.2. Estructura
España posee una normativa propia para el empleo en el sector público, diferenciada del
conjunto legal que rige el empleo en general603. Dicha normativa para el empleo estatal se
compone de dos grandes categorías: la ley de la función pública y los estatutos para
personal específico. El nombre de la mencionada Ley da cuenta que en España se suele usar
más la idea de “Función Pública” que de “Servicio Civil”, entendida como regida por un
estatuto propio diferente al empleo común.

Si bien aquellos dos regímenes mencionados agrupan a la mayor parte del empleo público,
ello no impide que existan trabajadores del sector estatal desempeñándose bajo la figura del
empleo en general.
En resumidas cuentas, los empleados estatales españoles se enmarcan en tres categorías
(aunque como se verá a continuación, al interior de cada una hay matices):
- Funcionarios: Ley de la Función Pública (EBEP)
- Estatutarios: Estatuto Marco propio (dependiendo del tipo de actividad)
- Laborales: Estatuto de los trabajadores (para la sociedad en general).

El primer gran agrupamiento está basado “en un extenso código de regulaciones

específicas, elaboradas sobre pautas muy distintas de las que rigen el empleo
ordinario” (Longo, 2001:4): el mencionado EBEP. Dicha norma tiene por objeto establecer
las bases del régimen estatutario de los funcionarios públicos incluidos en su ámbito de
aplicación.

603 Dicha normativa establece la diferencia con el empleo en el ámbito privado, el cual tiene su propio
marco en el Estatuto de los Trabajadores (ET), aprobado y publicado en el Boletín Oficial del Estado el 10
de marzo de 1980. Tras diferentes modificaciones, actualmente está regulado en el Real Decreto
Legislativo 2/2015, de 23 de octubre, por el que se aprueba el texto refundido de la Ley del Estatuto de los
Trabajadores.
1626
En su título II, el EBEP establece las clases de personal al servicio de la administración
pública. Divide en dos grandes clases, la primera de la cual a su vez posee varios tipos:
A) Empleados públicos: aquellas personas que desempeñan funciones retribuidas en
cualquiera de los organismos que componen la administración pública, al servicio de los
intereses generales. Se clasifican en:
1. “Funcionarios de carrera”: en España se los denomina vulgarmente
“funcionarios”, y poseen un vínculo permanente con la administración pública,
regidos enteramente por el EBEP.
2. Dentro de la categoría de permanencia “fija” pero con normativa específica, se
encuentra otro tipo de empleado, conocido como “Personal Estatutario Fijo”: Son
empleados públicos que tienen un vínculo especial con la Administración, pues se
rigen por un Estatuto propio. La mayoría del Personal Estatutario pertenece al
Sistema Nacional de Salud604, aunque hay otros (Fuerzas Armadas, parlamentos,
etc.). Se debe destacar que este personal, al igual que el funcionario, a) está
sometido al Derecho Administrativo y no al Derecho Laboral, y b) desempeña su
trabajo con carácter permanente tras superar un proceso selectivo y adquirir su plaza
bajo nombramiento oficial. La diferencia principal con el personal funcionario es
que el estatutario no tiene un destino en propiedad. Vale decir, el “funcionario”
tiene un destino fijo, mientras el “estatutario” tiene como posibilidad de desempeño
un ámbito más grande.
3. “Funcionarios interinos”: su vínculo con la administración es temporal, hasta que
los puestos que ostentan sean ocupados o abolidos por parte de la AP. Poseen
carácter estatutario temporal.
4. “Personal laboral”, ya sea fijo, por tiempo indefinido o temporal.
“Fijo”: poseen un vínculo laboral (contractual) permanente con las AP. Se rigen por
el Estatuto de los trabajadores (ET), por el Estatuto Básico del Empleado Público
(EBEP) y convenios propios según la actividad que desempeñen.
“Temporal”: su vínculo con la administración es temporal, hasta que los puestos que
ostentan sean ocupados o abolidos por parte de la AP. Tiene carácter contractual-
laboral.
“Indefinido”: es un caso muy especial, puesto que mediante sentencia o reconocimiento
administrativo, ha conseguido la plaza porque la administración pública los contrató al
margen de lo pautado. Debería ser personal laboral fijo, pero el Tribunal Supremo los
ha equiparado a los funcionarios interinos porque no han obtenido la plaza respetando
los principios de igualdad, mérito y capacidad.
B) “Personal directivo”: desarrolla funciones directivas profesionales, definidas como
tales en las normas específicas de cada Administración.
Dada la existencia de esta amplia categorización, el EBEP es completado por un conjunto
de normativa correspondiente a diferentes sectores y niveles estatales.

2.3. Ingreso al Empleo Público

604 Regido diferencialmente por la Ley 55/2003, de 16 de diciembre, del Estatuto Marco y por los
correspondientes desarrollos normativos autonómicos.
1627
El acceso al empleo público debe satisfacer ciertas condiciones, estipuladas en la
Constitución española en su Título primero, dedicado a los derechos y deberes
fundamentales reconocidos a los ciudadanos. Específicamente el artículo 23.2 establece
el derecho al acceso al empleo público en condiciones de igualdad, atendiendo a los
requisitos previstos por la ley. Posteriormente, la misma Constitución en su artículo 103.3
dispone que el acceso a la función pública es regulado por ley de acuerdo con los principios
de mérito y capacidad. Vale decir, la principal norma del país establece un sistema
meritocrático en el cual todos los ciudadanos tienen la posibilidad de acceder en función de
características objetivas relacionadas con sus capacidades para abordar las tareas a
desempeñar.

Estos preceptos de la carta magna, destinados a proteger a los ciudadanos de cualquier

elemento discriminatorio o que instaure diferencias no fijadas previamente entre los
distintos aspirantes, toman forma más específica en el EBEP. Este utiliza el Capítulo I del
Título IV para establecer las características que debe seguir el acceso al empleo público.
En ocho artículos (55 al 62), el EBEP establece principios rectores, requisitos generales,
regulaciones para extranjeros, españoles de organismos internacionales, personas con
discapacidad, órganos de selección, sistemas electivos y finalmente las condiciones para ser
considerado “funcionario de carrera”.
En el artículo 55, los principios rectores siguen los mencionados previamente por la
Constitución (el principio de igualdad, mérito y capacidad), a los cuales agrega: publicidad
de las convocatorias y de sus bases, transparencia, imparcialidad y profesionalidad de los
miembros de los órganos de selección, independencia y discrecionalidad técnica en la
actuación de los órganos de selección, adecuación entre el contenido de los procesos
selectivos y las funciones o tareas a desarrollar, agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en
los procesos de selección.

En el artículo siguiente se estipulan las condiciones que los aspirantes deben cumplir para
participar en los procesos de selección. Algunas son precisas (nacionalidad española sin
perjuicio de posterior aclaración, edad de mínima y de máxima, no poseer inhabilitaciones
de diferente tipo) y otras genéricas (poseer capacidad funcional, titulación exigida y otros
requisitos específicos que guarden relación objetiva y proporcionada con las funciones
asumidas y las tareas a desempeñar, desarrollados por normativa específica). En definitiva,
tal como preanuncia el nombre del apartado (“requisitos generales”), no hay
especificaciones taxativas, sino condiciones generales a desarrollar en posterior normativa
o en el proceso de implementación. Luego el RD 364/1995 establece que en cada
convocatoria se expresarán las condiciones a cumplir por los postulantes.

Con respecto a los nacionales de la Unión Europea (o de países conveniados con ésta o
España), podrán acceder como personal funcionario, en igualdad de condiciones que los
españoles a los empleos públicos, con excepción de aquellos que directa o indirectamente
impliquen una participación en el ejercicio del poder público o en las funciones que tienen
por objeto la salvaguardia de los intereses del Estado o de las Administraciones Públicas. A
su vez, como personal laboral, están en igualdad de condiciones que los españoles. Luego
remite a especificaciones de las Administraciones Públicas los casos de funcionarios

1628
españoles de Organismos Internacionales y reserva el cupo del 7% para personas con
discapacidad.

Los últimos tres artículos de este Capítulo I del EBEP abordan las características que deben
adoptar diferentes partes del proceso a desarrollar para ofrecer empleo en las
administraciones públicas. A ellos nos referiremos a continuación, previo salto en el
articulado del mismo EBEP porque es importante explicar cómo las Administraciones
Públicas deciden la necesidad incorporar personal.

La Ley 30/1984 de Medidas para la Reforma de la Función Pública ya preveía un

instrumento para la gestión de las necesidades de personal. En su artículo 18, establecía la
conformación de la oferta de empleo público, tratándose de una regulación de carácter
básico, aplicable al conjunto del personal de las Administraciones Públicas, en la medida en
que comprende tantos los puestos reservados a personal funcionario como los reservados al
personal laboral.

Esta ley fue modificada parcial y sucesivamente por diversas normas hasta que el EBEP,
sin apartarse demasiado del espíritu de la anterior, estableció en su Artículo 69 que las
“Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la ordenación de sus recursos
humanos, que incluyan, entre otras, algunas de las siguientes medidas: a) Análisis de las
disponibilidades y necesidades de personal, tanto desde el punto de vista del número de
efectivos, como del de los perfiles profesionales o niveles de cualificación de los mismos
{…} e) La previsión de la incorporación de recursos humanos a través de la Oferta de
empleo público, de acuerdo con lo establecido en el artículo siguiente”.

Este es el Artículo 70, titulado de “Oferta de empleo público”, que establece: “1. Las
necesidades de recursos humanos, con asignación presupuestaria, que deban proveerse
mediante la incorporación de personal de nuevo ingreso serán objeto de la Oferta de empleo
público, o a través de otro instrumento similar de gestión de la provisión de las necesidades
de personal, lo que comportará la obligación de convocar los correspondientes procesos
selectivos para las plazas comprometidas y hasta un diez por cien adicional, fijando el plazo
máximo para la convocatoria de los mismos. En todo caso, la ejecución de la oferta de
empleo público o instrumento similar deberá desarrollarse dentro del plazo improrrogable
de tres años. 2. La Oferta de empleo público o instrumento similar, que se aprobará
anualmente por los órganos de Gobierno de las Administraciones Públicas, deberá ser
publicada en el Diario oficial correspondiente”.

En sintonía con estas consideraciones, se encuentran los Planes Integrales de Recursos

Humanos, establecidos en el segundo artículo del Real Decreto 364/1995, los cuales
constituyen “el instrumento básico de planificación global de éstos en los ámbitos
correspondientes. Especificarán los objetivos a conseguir en materia de personal, los
efectivos y la estructura de recursos humanos que se consideren adecuados para cumplir
tales objetivos…”

Una vez elaboradas las necesidades de personal, la oferta de empleo se publican en el

“Boletín Oficial del Estado”, con una serie de requisitos de información básica para el
1629
aspirante605. El llamado puede ser de carácter unitario, de acuerdo con lo previsto en el
artículo 27 de la Ley 30/1984, o para ingreso en Cuerpos o Escalas determinados (RD
364/1995, Artículo 15).

Avanzando en el proceso de selección, el artículo 60 del EBEP versa sobre los órganos que
tienen a cargo realizarla. Estos deben ser colegiados y su composición ajustarse a la
imparcialidad y profesionalidad, así como a la paridad de géneros. De igual importancia es
la prohibición que estipula: no podrán formar parte de estos órganos el personal de elección
o de designación política, los funcionarios interinos y el personal eventual, y quienes lo
integren lo harán a título personal (imposibilitando la representación de nadie).
El Real Decreto 364/1995 también especifica esta cuestión al establecer dos tipos de
organismos que llevan a cabo esta tarea: los Tribunales y las Comisiones Permanentes de
Selección.

Los primeros se nombran “en cada orden de convocatoria y con arreglo a la misma les
corresponderá el desarrollo y la calificación de las pruebas selectivas. Estarán constituidos
por un número impar de miembros, funcionarios de carrera, no inferior a cinco, debiendo
designarse el mismo número de miembros suplentes y en su composición se velará por el
cumplimiento del principio de especialidad. La totalidad de los miembros deberá poseer un
nivel de titulación igual o superior al exigido para el ingreso en el Cuerpo o Escala de que
se trate” (Art. 11).

A las segundas, conformadas similarmente a los Tribunales, se les encomienda el desarrollo

y la calificación de las pruebas selectivas para el acceso a aquellos Cuerpos y Escalas en los
que el elevado número de aspirantes y el nivel de titulación o especialización exigidos así
lo aconseje.

El artículo siguiente del EBEP (61) contiene características generales de los elementos que
debe contener el proceso de selección: desde la adecuación de las pruebas exigidas a la
tarea a desempeñar hasta el tipo de pruebas a superar, pasando por la valoración de los
méritos previos, la posibilidad de cursos o prácticas posteriores al proceso de selección
mismo, el establecimiento de organismos especializados o las escuelas/ institutos de

605 El RD 364/1995 los consigna de esta forma: a) Número y características de las plazas convocadas; b)
Declaración expresa de que no se podrá declarar superado el proceso selectivo a un número de aspirantes
superior al de plazas convocadas; c) Organo, centro o unidad administrativa a que deben dirigirse las
solicitudes de participación; d) Condiciones o requisitos que deben reunir o cumplir los aspirantes; e)
Sistema selectivo; f) Pruebas selectivas que hayan de celebrarse y, en su caso, relación de méritos que han
de ser tenidos en cuenta en la selección; g) Designación del Tribunal calificador o indicación de la
Comisión Permanente de Selección que haya de actuar, sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 11 del
presente Reglamento; h) Sistema de calificación; i) Programa que ha de regir las pruebas o indicación del
«Boletín Oficial del Estado» en que se haya publicado con anterioridad; j) Duración máxima del proceso
de celebración de los ejercicios. Desde la total conclusión de un ejercicio o prueba hasta el comienzo del
siguiente deberá transcurrir un plazo mínimo de setenta y dos horas y máximo de cuarenta y cinco días
naturales; k) Orden de actuación de los aspirantes según el resultado del sorteo a que se refiere el artículo
17 de este Reglamento; l) Determinación, en su caso, de las características, duración, plazo máximo para
el comienzo y centro u órgano responsable de la evaluación del período de prácticas o curso selectivo.
1630
administración pública como organizadores de estos procesos y la posible colaboración de
las organizaciones sindicales. Más abajo, en su Artículo 79, se precisa que en estas
convocatorias “podrá establecerse una puntuación que, como máximo, podrá alcanzar la
que se determine en las mismas para la antigüedad”.

Abundando en este tema, el EBEP especifica las condiciones para dos categorías de
empleados públicos: de carrera y el personal laboral fijo. Para los primeros, los sistemas
selectivos serán los de oposición y concurso-oposición que deberán incluir, en todo caso,
una o varias pruebas para determinar la capacidad de los aspirantes y establecer el orden de
prelación. Se completa con una salvedad: sólo en virtud de ley podrá aplicarse, con carácter
excepcional, el sistema de concurso que consistirá únicamente en la valoración de méritos.
Para los segundos, se establecen los mecanismos de oposición, concurso-oposición, con las
características establecidas para la categoría anterior, o concurso de valoración de méritos.

Por su parte, el Real Decreto 364/1995 estipula en su Artículo 4 que la oposición será el
sistema ordinario de ingreso, salvo cuando, por la naturaleza de las funciones a
desempeñar, sea más adecuada la utilización del concurso-oposición y, excepcionalmente,
del concurso606. Luego provee más especificaciones, aunque dejando margen para la
adaptación: “los procedimientos de selección deberán consistir en pruebas de
conocimientos generales o específicos. Pueden incluir la realización de «test»
psicotécnicos, entrevistas y cualesquiera otros sistemas que aseguren la objetividad y
racionalidad del proceso selectivo. Salvo excepciones debidamente justificadas, en los
procedimientos de selección que consten de varios ejercicios, al menos uno deberá tener
carácter práctico” (RD 364/1995, Art 5).

Finalmente se aborda el proceso por el cual se obtiene la condición de funcionario de

carrera: superación del proceso selectivo; nombramiento por el órgano o autoridad
competente, que será publicado en el Diario Oficial correspondiente; acto de acatamiento
de la Constitución y, en su caso, del Estatuto de Autonomía correspondiente y del resto del
Ordenamiento Jurídico; toma de posesión dentro del plazo que se establezca.

Más abajo en su articulado, el EBEP establece una modalidad diferente: libre designación
con convocatoria pública del personal funcionario de carrera. Según el artículo 80 la “libre
designación con convocatoria pública consiste en la apreciación discrecional por el órgano
competente de la idoneidad de los candidatos en relación con los requisitos exigidos para el
desempeño del puesto”. Los criterios para determinar los puestos que por su especial
responsabilidad y confianza puedan cubrirse según esta modalidad serán determinados por
las leyes de Función Pública que se dicten en desarrollo del EBEP.

Estas previsiones de la normativa española tenderían a configurar la oferta de empleo

público de modo sistemático. Sin embargo, la práctica pareciera distar de tal situación.

606 La oposición consiste en la celebración de una o más pruebas para determinar la capacidad y la
aptitud de los aspirantes y fijar su orden de prelación; el concurso, en la comprobación y calificación de
los méritos de los aspirantes y en el establecimiento del orden de prelación de los mismos, y el concurso-
oposición, en la sucesiva celebración de los dos sistemas anteriores (RD 364/1995, Art. 4 punto 2).
1631
Lorite (2014:23) señala que “la generalidad de las Administraciones públicas adolecen de
una inexistente planificación de recursos humanos, que supone un desajuste importante
entre los servicios que se han de prestar y el personal necesario para llevarlo a cabo”. Aún
cuando muchas agencias de las Administraciones Públicas publican regularmente su oferta
de empleo, la mencionada autora afirma que “en muchos casos han reclutado más personal
del que debían, derivando en la congelación de la oferta pública en los periodos de déficit
presupuestario” (Lorite, 2014:23). Asimismo, también plantea dudas sobre la absoluta
transparencia y falta de favoritismo.

2.4. Promoción
El EBEP coloca en un sitial destacado la “progresión en la carrera profesional y promoción
interna”, puesto que la ubica en primer lugar en su Capítulo de Derechos de los empleados
(específicamente en el Artículo 14). Como con los temas ya vistos previamente, convoca
para su operación a los principios constitucionales de igualdad, mérito y capacidad
mediante la implantación de sistemas objetivos y transparentes de evaluación.

He aquí una diferencia con las disposiciones para el Personal directivo, sobre el cual, en la
primera parte del articulado destinada a las expresiones de principios, se estipula la
necesidad de someterlo a “evaluación con arreglo a los criterios de eficacia y eficiencia,
responsabilidad por su gestión y control de resultados en relación con los objetivos que les
hayan sido fijados” (Art 13).

Volviendo a los “funcionarios de carrera”, define precisamente qué significa que este
personal accede a una “carrera”. Por tal se entiende el “conjunto ordenado de oportunidades
de ascenso y expectativas de progreso profesional”, a lo cual agrega el ya mencionado
principio constitucional de igualdad, mérito y capacidad.

Como ya se mencionó, el EBEP remite a una posterior legislación para las características
de esta carrera, pero establece ciertos lineamientos que estrecha las posibilidades. Ya sean
aplicadas aislada o conjuntamente, el EBEP pauta la posibilidad de organizar la carrera
vertical y horizontalmente

La primera implica en el ascenso en la estructura de puestos de trabajo por los

procedimientos de provisión descriptos en el acápite previo, desde un grupo o subgrupo de
clasificación profesional a otro más alto. Vale decir, el empleado estatal que quiera
progresar verticalmente debe realizar el examen correspondiente, además de poseer el nivel
educativo requerido para acceder al nuevo puesto.

La segunda (horizontal) consiste en la progresión de grado, categoría, escalón u otros

conceptos análogos, sin necesidad de cambiar de puesto de trabajo. Para tal progresión (que
será consecutiva, salvo casos excepcionales previstos por la legislación) el EBEP establece
taxativamente que se deben tener en cuenta la evaluación del desempeño, junto a otras
variables tales como los conocimientos adquiridos y la trayectoria.

1632
Lo antedicho supone la existencia de un sistema de grados, categorías o escalones de
ascenso, que el EBEP operativiza en cuerpos y escalas clasificados de acuerdo con la
titulación exigida para el acceso a los mismos, en los siguientes grupos607:
Grupo A: Dividido en dos Subgrupos, A1 y A2.
Para el acceso a los cuerpos o escalas de este Grupo se exigirá estar en posesión del
título universitario de Grado. En aquellos supuestos en los que la ley exija otro título
universitario será éste el que se tenga en cuenta.
La clasificación de los cuerpos y escalas en cada Subgrupo estará en función del nivel
de responsabilidad de las funciones a desempeñar y de las características de las pruebas de
acceso.
Grupo B. Para el acceso a los cuerpos o escalas del Grupo B se exigirá estar en posesión
del título de Técnico Superior.
Grupo C. Dividido en dos Subgrupos, C1 y C2, según la titulación exigida para el
ingreso.
C1: Título de Bachiller o Técnico.
C2: Título de Graduado en Educación Secundaria Obligatoria.

607 La vigente Ley 30/1984 también organiza los Cuerpos, Escalas, Clases y Categorías según la
titulación alcanzada, pero de forma contrapuesta al EBEP que es en definitiva el determinará el asunto en
meses, derogando lo antedicho. La citada Ley 30/1984 también establece que los puestos de trabajo se
clasifican en 30 niveles y descarga en el Gobierno y los Órganos de Gobierno de las Comunidades
Autónomas la determinación de los intervalos que correspondan a cada Cuerpo o Escala. La noción de
cuerpos tiene gran antigüedad en la Administración Pública española. Por ejemplo, el Decreto 315/1964
establece los cuerpos administrativos según sus tareas y credenciales profesionales: el Cuerpo Técnico de
Administración Civil, funciones de gestión, estudio y propuesta de carácter administrativo de nivel
superior y título de enseñanza superior universitaria o técnica; el Cuerpo Administrativo, tareas
administrativas normalmente de trámite y colaboración no asignadas al Cuerpo Técnico, con título de
Bachillerato superior o equivalente; el Cuerpo Auxiliar, trabajos de taquigrafía, mecanografía, despacho
de correspondencia, cálculo sencillo, manejo de máquinas y otros similares, con título de enseñanza media
elemental; y por último el Cuerpo Subalterno, tareas de vigilancia, custodia, porteo u otras análogas, con
certificado de enseñanza primaria. Para avanzar en la clasificación de los puestos de trabajo, el
mencionado Decreto remite a bases que establezca el Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del
Gobierno, previo informe de la Comisión Superior de Personal. Para comprender la idea de “cuerpo”
seguimos a Galvez (1996:18) según quien “La función pública puede estructurarse de manera
específica o genérica. En el primer supuesto, el personal se recluta para actuar en un puesto de
trabajo concreto. La estructuración genérica supone una selección de personal para actuar
alternativamente en una variada gama de puestos relacionados entre sí por un criterio de
homogeneidad. En este segundo sistema, que presume la existencia de cuerpos tal como
anteriormente los estudiábamos, el reclutamiento para la ocupación de puestos concretos se verifica
de una manera indirecta. Presenta dos fases: la de ingreso en el cuerpo y la de adscripción al
puesto de trabajo. La primera fase de este proceso supone la selección de un personal capacitado
para participar en el desempeño de una o varias funciones determinadas. Esta fase coincide con
el ingreso en el correspondiente cuerpo de funcionarios, y se verifica partiendo de un nivel de
conocimientos (acreditados mediante estudios, pruebas específicas o ambos medios) necesarios para
el desempeño de la función atribuida a los funcionarios del cuerpo. La segunda y última fase
tiene un carácter restringido en cuanto que la designación para ocupar un puesto concreto se
efectúa entre funcionarios pertenecientes al cuerpo correspondiente según la clasificación de
puestos de trabajo”. Por otra parte, los cuerpos especiales se definen como: a) «los que ejercen
actividades que constituyen el objeto de una peculiar carrera o profesión», y b) «los que tienen
asignado dicho carácter por razón de las circunstancias concurrentes en la función administrativa
que les está encomendada.
1633
A su vez, en cada grupo pueden existir Cuerpos, en razón de titulación exigida para el
ingreso y a las características comunes de las funciones que tengan asignadas. Al interior de
cada Cuerpo pueden existir Escalas en función del carácter específico de las funciones que
les determinen dentro de las que correspondan al Cuerpo al que pertenecen. Los Cuerpos
pueden clasificarse en Generales (los que realizan funciones comunes en el ejercicio de la
actividad administrativa) o Especiales (los que desempeñan un oficio o profesión en
concreto).

Muy diferente es la situación del personal laboral, puesto que el EBEP no tiene
disposiciones para el mismo, sino que remite su clasificación a la legislación laboral.

Respecto a cómo llevar adelante la operatoria para que los “funcionarios de carrera”
progresen en ésta, el EBEP no avanza en determinar los elementos a tener en cuenta, sino
que sólo establece el requisito de antigüedad: al menos dos años de servicio activo en el
Subgrupo o Grupo de clasificación profesional. Agrega luego que estos procesos deben
poseer las mismas características que lo ya descrito en la investigación anterior para el
ingreso al empleo público: a) Publicidad de las convocatorias y de sus bases, b)
Transparencia, c) Imparcialidad y profesionalidad de los miembros de los órganos de
selección, d) Independencia y discrecionalidad técnica en la actuación de los órganos de
selección, e) Adecuación entre el contenido de los procesos selectivos y las funciones o
tareas a desarrollar, f) Agilidad, sin perjuicio de la objetividad, en los procesos de
selección.

En lo tocante a la otra categoría de empleados públicos, el personal laboral, el EBEP

también les concede derecho a la promoción profesional, pero remite para tal objetivo a los
procedimientos previstos en el Estatuto de los Trabajadores o en los convenios colectivos.

Por su parte, la legislación vigente hasta fines de 2016 (Ley 30/1984) tampoco muestra
gran especificidad, dejando la operativización concreta a las agencias estatales responsable
de la gestión de los recursos humanos. Sólo avanza genéricamente en la necesidad de
poseer la titulación exigida y reunir los requisitos y superar las pruebas que para cada caso
establezca el Ministerio de la Presidencia o el órgano competente de las demás
Administraciones Públicas. Aún así, deja abierta la puerta a que la adquisición de los
grados superiores de los funcionarios de los Cuerpos y Escalas de cada grupo podrá
realizarse también mediante la superación de cursos de formación u otros requisitos
objetivos, que se determinen por el Gobierno o, en el ámbito de sus competencias, por el
Consejo de Gobierno de las Comunidades Autónomas y el Pleno de las Corporaciones
Locales.

2.5. Capacitación
Sobre la capacitación (“formación” según este Estatuto) existen pocas determinaciones y no
más que en sentido genérico o de principios. Nuevamente los derechos individuales de los
trabajadores incluyen el tópico investigado, en este caso como derecho a la formación
continua y la actualización permanente de sus conocimientos y capacidades profesionales,
aunque la formulación posee un agregado llamativo: preferentemente en horario laboral. Al
1634
mismo tiempo, mantener actualizada la formación y conocimientos es uno de los deberes o
“principios de conducta “que poseen los empleados estatales según el EBEP.

Sin hacerlo explícito, los fondos que las Administraciones Públicas presupuestarán para la
capacitación están previstos cuando se los hace parte de la negociación colectiva. Quizás la
determinación más contundente, aún dentro de la generalidad, radica en la inclusión de la
formación en la planificación de los recursos humanos. Continuando con el criterio de
permitir variaciones a las diferentes implementaciones, el EBEP deja la puerta abierta al
sostener que las diferentes Administraciones Públicas podrán aprobar Planes para la
ordenación de sus recursos humanos, que incluyan, entre otras, medidas tendientes a la
capacitación.

Estas disposiciones del EBEP toman forma en la práctica a través del formato “Acuerdo de
Formación para el Empleo de las Administraciones Públicas” (el último fue firmado en
octubre de 2013), en el cual se establecen las pautas operativas que guían los planes de
capacitación de las diferentes estructuras estatales.

Para llegar a este Acuerdo existe un ámbito específico: La Comisión General de Formación
para el Empleo de las Administraciones Públicas. Este es un órgano de naturaleza paritaria,
constituido como instancia deliberante, decisoria, de coordinación y cooperación entre las
diferentes Administraciones Públicas, y de participación del conjunto de los empleados
públicos al servicio de las Administraciones Públicas en materia de formación para el
Empleo. El INAP español tiene un rol clave en este proceso, puesto que su a Director le
corresponde la presidencia de la Comisión General.

Además el INAP es el órgano de apoyo permanente a la Comisión General de Formación

para el Empleo de las Administraciones Públicas y, en el marco de este Acuerdo, le
corresponde el desarrollo de aquellas funciones que determine la Orden Ministerial por la
que se establecen las bases reguladoras para el desarrollo de planes de formación para el
Empleo de las Administraciones Públicas, que en todo caso garantizará las competencias
que le son propias a las Comunidades y Ciudades Autónomas en la materia.

Esta estructura se completa con Comisiones de Formación para el Empleo de las

Administraciones Públicas, que tiene funciones más operativas y con otro rol de suma
importancia, como son los promotores, quienes podrán promover planes de formación con
cargo a los fondos recibidos para la ejecución de los mismos, que surgen de lo dispuesto en
la Ley de Presupuestos Generales del Estado y se consignará en el presupuesto del Servicio
Público de Empleo Estatal como dotación diferenciada a transferir al Instituto Nacional de
Administración Pública.

En el marco de este Acuerdo de Formación para el empleo de las Administraciones

Públicas, el INAP tramita las subvenciones destinadas a la financiación de planes de
formación para empleados públicos promovidos en el ámbito de la Administración del
Estado, así como por las organizaciones sindicales que cumplan con los requisitos
establecidos en la normativa vigente y gestiona la realización de actividades
complementarias para el sistema.
1635
El Portal FEDAP es la herramienta para la gestión integral por medios electrónicos de estas
subvenciones, al que puede acceder en la siguiente dirección https://fedap.inap.es

Con estas características, según la OCDE (2012), en promedio los empleados estatales
españoles reciben entre 5 y 10 días de capacitación por año.

2.6. Evaluación del desempeño

Similar escaso desarrollo brinda el EBEP a la evaluación. A lo ya dicho sobre el rol de ésta
en la promoción profesional, se agregan pocas definiciones más. En primer lugar se
presenta la cuestión más genérica, de definición y principios. Se la define como “el
procedimiento mediante el cual se mide y valora la conducta profesional y el rendimiento o
el logro de resultados”. Y se postula que deberá cumplir los principios constitucionales ya
mencionados en repetidas oportunidades.

Aún manteniendo el criterio de dejar abierto a posteriores especificaciones una serie de

cuestiones importantes como por ejemplo la percepción de retribuciones complementarias,
lo más relevante en términos prácticos está dado por la vinculación entre evaluación y
continuidad laboral, si bien nuevamente deja librado a la Administraciones Públicas el
sistema mediante el cual se implemente tal determinación.

En su análisis de los perfiles nacionales de gestión de recursos humanos, la OCDE (2012)

sostiene que la evaluación del desempeño tiene menos aplicación en España que en el resto
de los países de la OCDE, adjudicándole solo una importancia media en la promoción
laboral, renovación del contrato y remuneración, aunque a la mayoría de los empleados se
les realizan pagos atados a la performance, en la forma de un bono anual, que oscila entre el
6 y el 10% de la base salarial. Aunque sin dar datos, esta misma publicación afirma que
este tipo de pago es más alto en el caso del Personal Senior.

2.7. Egreso
El EBEP establece cinco situaciones que finalizan la condición de empleado estatal: A) La
renuncia; B) La pérdida de la nacionalidad; C) La jubilación total del funcionario; D) La
sanción disciplinaria de separación del servicio que tuviere carácter firme; E) La pena
principal o accesoria de inhabilitación absoluta o especial para cargo público que tuviere
carácter firme.
La primera es debido a la voluntad del propio funcionario por lo cual sólo cabe agregar que
se encuentra vedada cuando el mismo esté sujeto a expediente disciplinario o haya sido
dictado en su contra auto de procesamiento o de apertura de juicio oral por la comisión de
algún delito.

El egreso debido a la jubilación del empleado puede darse por tres motivos.
Voluntariamente, cuando así lo solicite el mismo y cumpla con los requisitos.
Forzosamente, cuando el empleado cumpla la edad estipulada (sesenta y cinco años).
Llegado este caso, el empleado podrá pedir una prolongación del servicio de cinco años, lo
cual estará previsto en la normativa que complemente al EBEP. En este caso, la
Administración Pública competente deberá de resolver de forma motivada la aceptación o
1636
denegación de la prolongación. Finalmente el EBEP remite al Régimen General de la
Seguridad Social para el acceso a la pensión de jubilación en su modalidad contributiva sin
coeficiente reductor por razón de la edad.

Sobre las sanciones disciplinarias, el EBEP desarrolla toda una categorización de las faltas
que dan lugar a las anteriores, aunque también remite a futura legislación específica.
Establece que existen faltas disciplinarias muy graves608, graves y leves, pero sólo describe
las primeras, mientras deriva la elaboración del resto (las Cortes Generales, la asamblea
legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o los convenios colectivos en el caso
de personal laboral, para las faltas graves y las leyes de Función Pública que se dicten en
desarrollo del presente Estatuto para las leves).

Frente a faltas muy graves, el EBEP diferencia según categoría de empleados: establece la
separación del servicio de los funcionarios, que en el caso de los funcionarios interinos
comportará la revocación de su nombramiento; o el despido disciplinario del personal
laboral y comportará la inhabilitación para ser titular de un nuevo contrato de trabajo con
funciones similares a las que desempeñaban; o la suspensión firme de funciones, o de
empleo y sueldo en el caso del personal laboral, con una duración máxima de 6 años. Por
último deja abierta a las posibilidades que se establezcan por ley.

608 Según el Art 95 del EBEP, las faltas muy graves son las siguientes: a) El incumplimiento del deber
de respeto a la Constitución y a los respectivos Estatutos de Autonomía de las comunidades autónomas y
ciudades de Ceuta y Melilla, en el ejercicio de la función pública; b) Toda actuación que suponga
discriminación por razón de origen racial o étnico, religión o convicciones, discapacidad, edad u
orientación sexual, lengua, opinión, lugar de nacimiento o vecindad, sexo o cualquier otra condición o
circunstancia personal o social, así como el acoso por razón de origen racial o étnico, religión o
convicciones, discapacidad, edad u orientación sexual y el acoso moral, sexual y por razón de sexo; c) El
abandono del servicio, así como no hacerse cargo voluntariamente de las tareas o funciones que tienen
encomendadas; d) La adopción de acuerdos manifiestamente ilegales que causen perjuicio grave a la
Administración o a los ciudadanos; e) La publicación o utilización indebida de la documentación o
información a que tengan o hayan tenido acceso por razón de su cargo o función; f) La negligencia en la
custodia de secretos oficiales, declarados así por Ley o clasificados como tales, que sea causa de su
publicación o que provoque su difusión o conocimiento indebido; g) El notorio incumplimiento de las
funciones esenciales inherentes al puesto de trabajo o funciones encomendadas; h) La violación de la
imparcialidad, utilizando las facultades atribuidas para influir en procesos electorales de cualquier
naturaleza y ámbito; i) La desobediencia abierta a las órdenes o instrucciones de un superior, salvo que
constituyan infracción manifiesta del Ordenamiento jurídico; j) La prevalencia de la condición de
empleado público para obtener un beneficio indebido para sí o para otro; k) La obstaculización al ejercicio
de las libertades públicas y derechos sindicales; l) La realización de actos encaminados a coartar el libre
ejercicio del derecho de huelga; m) El incumplimiento de la obligación de atender los servicios esenciales
en caso de huelga; n) El incumplimiento de las normas sobre incompatibilidades cuando ello dé lugar a
una situación de incompatibilidad; ñ) La incomparecencia injustificada en las Comisiones de Investigación
de las Cortes Generales y de las asambleas legislativas de las comunidades autónomas; o) El acoso
laboral; p) También serán faltas muy graves las que queden tipificadas como tales en ley de las Cortes
Generales o de la asamblea legislativa de la correspondiente comunidad autónoma o por los convenios
colectivos en el caso de personal laboral.
1637
Bibliografía:
Arroyo Yanes, Luis Miguel (1995) La carrera administrativa de los funcionarios públicos,
Editorial Tirant lo Blanch, Valencia.

Castillo Blanco, F. A. y A. Olmedo Gaya (2002). Lecciones de Función Pública, Cemci,

Granada.

Catalá Polo, Rafael (2002) “La función pública española: características generales”, en
Rodríguez-Arana Muñoz, Jaime (dir.). La Administración Pública española, Ministerio de
Administraciones Públicas-Inap, Madrid.

Crespo Montes, Luis Fernando (2001). La Función Pública Española, 1975/1986,

Ministerio de Administraciones Públicas-Inap, Madrid.

Galvez, Javier (1996) “Consideraciones sobre los Cuerpos de

Funcionarios”, en Documentación Administrativa, INAP (España), nº 99.

Jiménez Asencio, Rafael (2007) “La función directiva en el sector público español:
tendencias de futuro”, en Sanchez Morón, Miguel (Coord.) La función pública directiva en
Francia, Italia y España, INAP España, Madrid.

Longo, Francisco (2004). Mérito y flexibilidad: la gestión de las personas en las

organizaciones del sector público. Ediciones Paidós Ibérica. Madrid.

Palomar Olmeda, A. (1996). Derecho de la función pública. Régimen jurídico de los

funcionarios públicos. Dykinson.

Santamaría Pastor, J. A. (1998). Principios de Derecho Administrativo, Centro de Estudios

Ramón Areces, Madrid.

"El papel de las Entidades de

Fiscalización Superior en el control de
los ODS. El caso AGN”.

1638
Cristian Módolo (camodolo@yahoo.com) y Alicia Dellasanta
(alicia.dellasanta@gmail.com) AGN
Cátedra de Administración Pública, FCE-UBA. Socios AAEAP

Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración

Pública

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.
ESUMEN

Se presenta un análisis del papel del control externo de los Objetivos de Desarrollo
Sostenible (ODS) la Auditoría General de la Nación (AGN), a través de los Objetivos e
Iniciativas como Plan del Gobierno Argentino vinculados a los ODS. Éstos se expresan
como políticas públicas y programas presupuestarios en el Presupuesto 2018.
De tal manera, se asignan recursos para satisfacer las demandas de la sociedad y del
mercado en términos de Agenda Pública.
Esta exposición de Agenda prioridades representa tres tipos de desafíos: en materia de
política y técnica presupuestarias, de gestión pública y de control externo.
Este planteo más cercano a los ciudadanos, las asociaciones de la sociedad civil y del sector
privado permite su seguimiento con prácticas de gobernanza, o sea de participación
tripartita de responsabilidad ciudadana e institucional por el desarrollo social, económico,
institucional, la sustentabilidad ambiental y el Bienestar en general.
Esta es una innovación Cultural que se amplía a los más diversos sectores, incluso
organizacional del Control Externo en un cambio de procesos impensado antes.

1639
I- INTRODUCCIÓN

El documento se focaliza en un análisis del papel del control externo de los ODS por la
Entidad de Fiscalización Superior del Estado Nacional Argentino - la Auditoría General de
la Nación (AGN).

En nuestro caso se relevan los Objetivos e Iniciativas como Plan del Gobierno Argentino
vinculados a los ODS, que se plasman en el Presupuesto 2018 como políticas públicas y
programas presupuestarios que intenta atender las necesidades de la sociedad y de la
economía a través de la asignación de recursos y su relación con el Plan Anual de
Auditorías de la AGN.

A su vez, este formato de exposición de prioridades representa tres tipos de desafíos: en

materia de política y técnica presupuestarias, de gestión públicay de control externo.
Es un planteo más cercano a los ciudadanos, las asociaciones de la sociedad civil y del
mercado permitiendo no sólo su seguimiento sino un esquema de gobernanza, es decir de
participación tripartito de responsabilidad por el desarrollo social, económico, institucional,
la sustentabilidad ambiental y el Bienestar en general.

En este estudio nos concentramos en el desafío para el Control externo de los resultados de
la gestión pública a través de la asignación a sus programas que se orientan a los ODS. Nos
ocupa el enfoque estratégico, de gestión, federal y participativo de la AGN para evaluar la
calidad del gasto desde 2016.609

Para ello, se analizarán algunas políticas presupuestarias de las jurisdicciones del Sector
Público en que aparece la orientación a dichos Objetivos y prioridades desde el presupuesto
de 2017 por ejemplo, FORTALECIMIENTO SISTEMA PREVISIONAL y la
REPARACION HISTORICA JUBILADOS y POLÍTICA DE INGRESO
FAMILIAR,NORMALIZACION MERCADO ELECTRICO y NORMALIZACION
MERCADO de HIDROCARBUROS, entre otros, aunque recién en el Mensaje del
Presupuesto de 2018, en el punto 2 de Prioridades de Políticas Públicas se enuncian los 8
Objetivos y la Formulación presupuestaria adecuando las Actividades de Programas y
Subprogramas de cada Jurisdicción y Entidad a las Iniciativas Prioritarias e incluso en
algunos casos actualizando los indicadores. A su vez, se presentarán los indicadores
adoptados por el país para evaluar el seguimiento de los ODS.

II- MARCO TEÓRICO

Cuando se enfoca el rol del Estado del siglo XXI en su relación con el mercado y la
sociedad, apelamos en general al concepto de Desarrollo adoptado como Agenda mundial

609 DELLASANTA A, publicaciones previas consta la relevancia del Control Externo a los Fideicomisos Públicos CLAD (2006), y
UBA, (2009), AAEAP 2010 FIDUCIA Pública, calidad y gestión regulatoria.

1640
 (8 Objetivos de Desarrollo del Milenio) y de Gobernanza como modelo de gestión pública
para alcanzar el bienestar con metas hacia 2015.

Desde 2015, la Agenda 2030 es un cambio de paradigma que completa los ODM y los
extiende a 17 Objetivos de Desarrollo Sustentable (ODS) hacia 2030. Para gestionarlos se
requiere contar con instituciones eficaces, una alianza mundial en que los diversos países,
ONU e instituciones para movilizar los recursos disponibles para financiar el logro de los
ODS. Esta Agenda 2030 ha motivado que actores de todos los niveles de gobierno y la
sociedad civil, las instituciones académicas, la comunidad científica y el sector privado
(desde microempresas hasta empresas multinacionales) participen y unan esfuerzos.
610
Para alcanzarlos, cada país debe buscar su propio camino, de conformidad con sus
prioridades nacionales, sus necesidades, su organización institucional y la combinación de
medios de financiamiento disponibles para su aplicación.

El rol del Estado y del Control Externo de los resultados de la Gestión Pública en pos de los
ODS para generar el Bienestar no se delega, sino que debe ser inclusivo tanto de la
sociedad al sector privado como del sector privado. Los desequilibrios y desigualdad de
distinto tipo derivados de la globalización no se mitigan ni resuelven sin Gobernanza
endógena e internacional como modelo de gestión.

III- MARCO CONCEPTUAL

Se apela a esquemas conceptuales de distintos autores como Lowi, Katzenstein, Sancho,

Prats,Ramió Matas y Oril García Codina, Vázquez Barquero, CEPAL, Subirats, Gaetani,
para tratar de caracterizar a los ODS, objetivos de Iniciativas de gobierno como Agenda de
Políticas Públicas yla relevancia del Control Externo de los ODS en la gobernanza.

Los Objetivos de Desarrollo Sostenible (17 ODS) son objetivos mundiales destinados a
resolver problemas sociales, económicos y ambientales hacia 2030, cuya finalidad es servir
de punto de partida para que cada país adopte las medidas pertinentes de acuerdo a sus
propias prioridades. Los mismos están contenidos en el Documento “Transformar nuestro
mundo, Agenda 2030” que surgen de la Cumbre Mundial del Milenio de 2015 sobre
Desarrollo Sostenible, en vigencia desde enero de 2016. Estos superaron los Objetivos de
Desarrollo del Milenio (8 ODM) propuestos por la ONU, al inicio del siglo XXI,
convocando a países en una Agenda Mundial para su logro en 2015. A comienzos del siglo,
habían implicado una recuperación de la capacidad estatal de gestión del desarrollo del
Estado con actores de la sociedad y del mercado, reapareciendo un rol más activo en las
políticas públicas, así como del control externo

Resulta aplicable la tipología de políticas públicas que incluye interrelaciones de actores,

procesos decisorios y centros institucionales en: políticas distributivas, redistributivas,

610 Segundo informe anual sobre el progreso y los desafíos regionales de la Agenda
2030...https://repositorio.cepal.org/bitstream/handle/11362/43415/5/S1800380_es.pdf CEPAL

1641
regulativas y constitutivas de Lowi (1964, 1972, 1985) para reflexionar sobre el rol del
control externo federal de los ODS en Argentina, y la posibilidad de la gobernanza en el
territorio. Con el conocimiento de resultados de los presupuestos atribuibles al Plan de
Gobierno (100 iniciativas prioritarias de 8 objetivos estratégicos). a partir de 2018.

Las distintas tipologías de redes de políticas públicas producidas por los estudiosos del
tema incluyen estas dimensiones y variables: el número de actores presentes en la red; los
ámbitos de actuación de los agentes; sus funciones básicas; las estructuras de relaciones; el
grado de estabilidad de las mismas; los niveles de institucionalización; las reglas de
conducta; las distribuciones de poder y las estrategias de acción de los actores.

En el siglo XXI, las redes en sí son insustituibles ya que la Gobernanza es gobierno en

redes de participación (sin arribar, ni es la intención, a la siguiente instancia de modelo de
gestión por gobierno abierto).

El análisis de la estructura institucional es útil cuando se lo replica en el caso de las

dinámicas de interacción. Por ejemplo, (Katzenstein , 1978) propone dos variables: a) la
centralización del Estado y b) el grado de diferenciación entre Estado y agentes sociales.
En el siglo XXI, al revisar tales dinámica diremos: a) la centralización del Estado vs la
descentralización y b) el grado de diferenciación entre AGN -Estado y agentes sociales en
distintos ámbitos: nacional y subnacionales, con actores que movilizan el desarrollo local,
territorial, endógeno, sostenible en un contexto de efectos no deseados de la
Globalización.611

Traduciéndolas al campo del Control Externo y de la Gobernanza de los ODS se pueden

examinar con variables análogas: a) la centralización o fragmentación del poder sectorial
¿cuál puede regular? y b) la autonomía estatal sectorial respecto a los grupos de interés del
sectorpresentes en distintas regiones. Por extensión, se intenta identificar el
comportamiento estatal cuando requiere generar acuerdos sectoriales que afectan a grupos
de interés en regiones.

Se suma la noción de redes de políticas públicas de (Schneider / Werle, 1991), y se la

refiere al tipo de estructura sectorial que emerge de la interacción de actores públicos y
privados, donde los organismos públicos traducen la intermediación política, aunque no
siempre sea el Estado el actor jerárquico o dominante (Subirats, 1989).

Se emplea la clasificación ideal de interacción política en las redes de políticas sectoriales

en la que (Sancho, 2003) vincula las tres dimensiones mencionadas: autonomía burocrática,
concentración de la autoridad y movilización de los grupos de interés para reconocer
ejemplos de casos en la experiencia argentina.

Finalmente se incorpora una perspectiva de control externo en cuanto a su capacidad de

evaluar la gestión presupuestaria que en 2018 satisfacer demandas ciudadanas

611 OP.cit- DELLASANTA,A. “Fiducia Pública, Regulación y Calidad de la Gestión”…2009, 2010

1642
 (transparencia, presupuesto ciudadano, efectividad de las políticas gubernamentales),
contenidas en el PLAN-presupuesto

Se intenta resguardar el interés público en la atención de problemas y necesidades según la

Agenda dando lugar a la participación de actoresen el diseño, la formulación, decisión y
control de las de las políticas públicas. Los principios de la Gobernanza son apertura,
participación, coherencia, responsabilidad y eficacia según la UE desde principios del
s.XXI.

III.a- GOBERNANZA y el CONTROL EXTERNO de los ODS, OBJETIVOS E

INICIATIVAS del Gobierno argentino.

En el nuevo orden mundial, el sistema económico de la globalización, con el signo de la

innovación tecnológica permanente, requiere instituciones estatales capaces de asumir el
proceso de innovación de la gestión pública y de Control Externo para garantizar el
desarrollo de los ODS en cada país, con potencial endógeno.

Lowi tipifica las políticas públicas, empleando el criterio de estructura de coerción del
poder público y el efecto que tiene dicha intervención en los individuos (David Sancho,
2003).

Las políticas redistributivas transfieren recursos de unos grupos de individuos, regiones o

países a otros, es decir, otorgan beneficios a unos grupos sociales cuyos costos repercuten
sobre otros grupos; incluyen también la provisión de determinados bienes que el gobierno
insta a consumir como la educación elemental o la salud pública. Las políticas distributivas
no imponen obligaciones a los individuos, si no que establecen privilegios en base a
conductas individualizadas. Las políticas constitutivas determinan las reglas de la
distribución de poderes en un entorno social, generando los procedimientos para la
adopción de las decisiones públicas, "las reglas sobre las reglas" (Lowi, 1969). Las políticas
regulativas serían aquellas formuladas por una autoridad pública con la intención de influir
en la conducta de los ciudadanos, individual o colectivamente, mediante el uso de acciones
punitivas positivas o negativas, imponiendo obligaciones y generando sanciones en caso de
transgresión (David Sancho, 2003).

El concepto decontrol externo, en nuestro diseño institucional, se refiere a la facultad del

legislativo de evaluarla gestión del ejecutivo cuando se transfieren o asignan recursos a
tales políticas distributivas, redistributivas, constitutivas y regulativas o comprometen
futuros presupuestos, por ejemplo, cómo se defiende la participación y la representación
ante eldesarrollo de la actividad de los agentes de un determinado sector o mercado. Esto se
relaciona con la propuesta tipológica de Lowi (1985) para analizar el desempeño de quienes

1643
 operan los servicios públicos (el estado, los privados, o ambos, por ejemplo en el esquema
contractual vigente de los PPP-participación público privada.612En la gobernanza las
acciones dirigidas a dicho control son esenciales para confiar y asumir responsabilidad
ciudadana, aunque sea como usuario.También en tal diversidad de políticas como las que se
contemplan en el Presupuesto Público, con distintos impactos.

Las reglas de la gobernanza involucran un conjunto variado de formas de control, limitando

“las elecciones y las actividades de los sujetos presentes en un área sectorial” (Baldwin-
Cave, 1999) y en tal sentido el desafío de la AGN es dar cabida a esta intervención de
diferentes actores para evaluar la acción de gobierno.
La Gobernanza comprende a) Ejercicio ciudadano, con voz y responsabilidad,
contribuyendo a la estabilidad política; b) Respeto a las Instituciones, por Estado e
Individuos, cuyos efectos medibles son la eficacia gubernamental y calidad regulatoriac)
capacidad de formular e implementar políticas, que consolidan el estado de derecho y
control de la corrupción (Prats, 2005).613 Estos Indicadores mundiales de buen gobierno se
extienden a los del “Gobierno Abierto a Estado Abierto”.614con de demandas democrática y
participativa crecientes.

Respecto de este punto c) es posible emparentarlo con la noción de proceso político de

Majone (1997) de modo que el rol de la AGN y de la sociedad en formas de control social
ejercitan la gobernanza dado que es un “producto resultante de la interacción entre las
partes actuantes en una red de política pública sectorial y de sus procesos de ajuste”.
Extendiendo estos criterios al control externo y gobernanza de los ODS a travésde los OBJ
E INIC GOB que se traducen en políticas públicas expresadas en el presupuesto, estas
políticas reflejan los distintos campos específicos de intereses (laboral, económico y
productivo, en general -industrial, agropecuario en particular-social en general-educativo,
sanitario, seguridad social, previsional, etc.-y pueden ser estudiados a partir de la estructura
de juegos de poder como “intercambios de recursos o información en la red de actores
presentes en una política determinada” (Tollison, 1991).

III.b- UNA VISIÓN ECONÓMICA SOBRE LA INTERACCIÓN ENTRE EL CONTROL

EXTERNO Y LA FUNCIÓN REGULATORIA. LA NOCIÓN DE “CAPTURA”.

612 Los contractos de PPP aluden a un conjunto de prácticas y reglamentaciones mediante las cuales el gobierno modifica u orienta la conducta de
los agentes con el objeto de: a) minimizar costos de transacción asociados a factores institucionales; y b) perfeccionar la eficiencia y equidad de los
mercados de acuerdo con el interés social. Difiere de las políticas de subsidio o tributación que afectan indirectamente la conducta de los agentes
económicos. Stark (2001).

613 www.un.org/es/globalissues/governance/. ONU

614 https://biblioguias.cepal.org/EstadoAbierto/indicadoresEA United Nations E-Government Survey 2016: E-Government in
Support of Sustainable Development ... Banco Mundial

OP cit- DELLASANTA,A. “Fiducia Pública, Regulación y Calidad de la Gestión”2010

1644
 La intervención pública, a través de instrumentos regulatorios adquiere sentido por el
interés público, en especial cuando es eficaz. Así el Estado utiliza el poder coercitivo con el
objetivo de establecer unas “reglas de juego” que aseguren el funcionamiento del mercado,
sin conductas abusivas por parte de los agentes dominantes sobre los demás actores
presentes en el campo sectorial. Puede ocurrir que “legisladores, funcionarios y grupos de
interés entre otros, intenten deformar los objetivos teóricos de la regulación para favorecer
sus propios intereses”.615

(Stigler, 1971) sostuvo que los líderes políticos necesitan una coalición de apoyo para
asegurar su acceso al poder. Por ello pueden valorar los aportes de recursos que puedan
ofrecerles los grupos de interés. Si hubiera intercambio de intereses, existe la “posibilidad
de que el responsable de la regulación tienda a favorecer sistemáticamente los intereses de
las corporaciones privadas y olvide la defensa del interés público”. En esto radica el
concepto de captura de (Stigler, 1971) y resulta tan actual al estudiar los impactos de la
globalización en las capacidades de las administraciones públicas. Así afirma (Prats, 2005)
que “las regulaciones de la economía global, -las normas, estándares, principios y reglas
que gobiernan la producción y el comercio global con déficit democrático- y en la gestión
pública de la Gobernanza que le da cabida las ONG y pueden actuar en el proceso
deliberativo, aún más si el Control Externo asegurara este involucramiento-. La noción de
captura se insinúa a partir de los ODM, ODS y es fundamento de la Iniciativa79del
OBJETIVO VI de Gobierno de Fortalecimiento Institucional.

III-c.UNA VISIÓN INSTITUCIONALISTA: EL CONTROL EXTERNO Y LA RELACIÓN

CON LOS ACTORES INTERVINIENTES EN LA GESTIÓN DE LAS INICIATIVAS
DE GOBIERNO: LA FRAGMENTACIÓN Y LA AUTONOMÍA

“La capacidad de control de los actores sobre las políticas que se generarán es desigual, y
guarda relación con los recursos y capacidades de los que cada uno dispone y con las reglas
de juego que influyen directamente en las formas de compromiso que se dan en el interior
de la red”(Subirats, 1989).

Las variables institucional-organizativas que caracterizan una determinada red de política

públicafacilitan la comprensión del tipo de intermediación de intereses incentivados en ese
campo sectorial( Thatcher, 1998).

La tipología de(Katzenstein ,1978) que hemos adaptado en el marco conceptual sobre a) la

centralización del Estado vs la descentralización y b) el grado de diferenciación entre AGN
- Estado y agentes sociales en distintos ámbitos: es útil al traducirla al campo del Control
Externo de los ODS y de la Gobernanza. Se pueden examinar con variables análogas: a) la
centralización o fragmentación del poder sectorial ¿cuál puede regular? y b) la autonomía
estatal de la AGN para controlar los ODS respecto a los grupos de interés de cada sector y

615

1645
 la autonomía de los actores partícipes en el diseño y gestión de políticas públicas
transversales, regionales, territoriales.

Los factores influyentes son: en primer lugar, los sistemas de participación en el proceso
decisorio, en su apertura y transparencia (menos frecuente para AGN).Un segundo factor,
es la definición legal de la autoridad y la concreción de los objetivos operativos que puedan
actuar como garante de la independencia real de los actores.Otra variable son los sistemas
de provisión de los puestos de dirección de la organización pública y el perfil profesional
de sus cargos cuando se intenta identificar el comportamiento estatal para generar acuerdos
sectoriales que afectan al conjunto de la sociedad y excluyen o incluyen a grupos de interés
en regiones.

La capacidad de generar información técnica es vital para garantizar la independencia del

gestor de políticas públicas (Mayntz y Scharpf, 1975).Por extensión es mayor en el caso del
Control Externo de los ODS, Objetivos e Iniciativas del Gobierno argentino.
“El control externo sobre la actuación de los gestores de los ODS es otro condicionante de
su independencia de actuación: la elección sobre la naturaleza del sistema de control de
gestores públicos se convierte en una decisión crítica” (Spiller, 1993)

IV- ODS EN EL PRESUPUESTO ARGENTINO COMO POLITICAS PRIORITARIAS

En ese sentido, Argentina formuló en diciembre 2016 ocho objetivos para los cuales
formuló cien iniciativas prioritarias de gestión de gobierno, que se distribuyen entre cada
objetivo y que a su vez atiende el cumplimiento de al menos un ODS-
Desde el Mensaje Presupuestario de 2017 y en la redacción de las políticas presupuestarias
de las jurisdicciones aparece la orientación a dichos Objetivos y prioridades, por ejemplo,
FORTALECIMIENTO SISTEMA PREVISIONAL y la REPARACION HISTORICA
JUBILADOS y POLÍTICA DE INGRESO FAMILIAR,NORMALIZACION MERCADO
ELECTRICO y NORMALIZACION MERCADO de HIDROCARBUROS, entre otros.
Aunque recién en el Mensaje del Presupuesto de 2018, en el punto 2 de Prioridades de
Políticas Públicas, se enuncian los 8 Objetivos y la Formulación presupuestaria adecuando
las Actividades de Programas y Subprogramas de cada Jurisdicción y Entidad a las
Iniciativas Prioritarias e incluso en algunos casos actualizando los indicadores.

a- Iniciativas prioritarias por relevancia presupuestaria.

En una primera instancia, se analizaron las mencionadas Políticas Presupuestarias, de cada

una de las jurisdicciones y entidades involucradas en la gestión de los Objetivos de
Gobierno e Iniciativas ya insinuadas en el Presupuesto de 2017 en base al criterio de
materialidad y con el fin de calcular los montos asignados, comprometidos y pagados, que

1646
 absorbieron el 52,3% de lo pagado616. El resultado puede sintetizarse en el Cuadro N°1
adjunto.

Cuadro N°1: Iniciativas prioritarias por relevancia presupuestaria.

Asignación De total
Modificado pagado - I
Iniciativa - Plan de Programa (millones de Presupuesto
I-sidif Sidif
Gobierno presupuestario destacado Medición física 2017 $) 2017 pagado %
54 -
FORTALECIMIENTO
SISTEMA 3.283,15millones de
PREVISIONAL Prestaciones jubilados/194676
55 - REPARACION Previsionales/Atención ex
pensionados Anses+
HISTORICA Cajas Previsionales 102.096 +28.677 $ $ $
JUBILADOS Provinciales (provinciales) 764.837,90 820.242,00 715.773,14 31,3%
Atención de 29.675
55 - pensiones, 43.330
FORTALECIMIENTO Retiros de Pers. Militar,
SISTEMA SPF 51,46210,425
PREVISIONAL Prestaciones pensiones y 51.462
55 - REPARACION Previsionales/Atención de retiros de Fuerzas de
HISTORICA pasividades de FFAA y de Seguridad + Parques $ $ $
JUBILADOS Seguridad Nac.212 56.896,00 67.890,00 62.451,00 2,6%
5 tipo de pens.
nocontrib/1,45mill
beneficiarios /Asign.
Fliares mill, 4,18 mill
benef AUH + asign.
Pensiones no Embarazo + ayuda
contributivas/Asignaciones escolar, 7mill.;
46 - POLITICA DE familiares/Pensión complemprestac. Previs. $ $ $
INGRESO FAMILIAR Universal Adulto mayor + seguro desempleo 228.179,24 249.580,42 236.434,88 9,5%
58 - FORMACION 1,6 millones de alumnos
SUPERIOR Y Desarrollo de la educación universitarios/19.257 $ $ $
UNIVERSITARIA superior becas 79.350,42 89.522,93 78.140,73 3,4%
16 -
NORMALIZACION Formulación y Ejecución
MERCADO de políticas de energía 61% de costo cubierto $ $ $
ELECTRICO eléctrica por tarifa eléctrica 94.230,62 79.555,18 79.555,18 3,0%
32 - Coordinación de políticas
INFRAESTRUCTURA de transporte
PARA EL vial/Infraestructura de
TRANSPORTE Obras de
URBANO PARA EL Transporte/Modernización $ $
AMBA Red Ferroviaria 55.813,46 46.790,94 0,0%

Construcción de autopistas
y 2.085 km de
autovías/Repavimentación construcción de
31 - PLAN de rutas nacionales/resto autopistas/4.079 km de $ $ $
NACIONAL VIAL de programas vialidad repavimentación 38.751,60 39.918,41 34.265,49 1,5%

616 Según consta en el e-Sidif del 24-12-2017

1647
15 - Incentivos a la
NORMALIZACION Formulación y ejecución producción: suba del 6%
MERCADO DE de políticas de de la producción de gas $ $ $
HIDROCARBUROS hidrocarburos natural 31.464,40 36.426,10 38.246,74 1,4%
Atención médica
beneficiarios
PNC/Atención de la madre 1,2 millones
y el niño/ Prevención de beneficiarios/18 millones
enfermedades/ Desarrollo kilos de leche/48,4
seguros millones dosis
43 - .COBERTURA públicos/Cobertura vacunas/4,8 millones
UNIVERSAL DE universal de salud beneficiarios/43,03 mill $ $ $
SALUD (medicamentos) At Prim Sal 24.712,48 22.964,20 21.093,13 0,9%
Mejoramiento barrial +
37.017 viviendas+3.519
viv.enconstrucc. Con
41 - ACCESO A LA Acciones de vivienda y cooperat.de trabajo $ $ $
VIVIENDA desarrollo urbano (Prog. 38, ac. 02 ,03, 04) 14.478,45 15.053,87 14.776,24 0,6%

Infraestructura para el 646.967 nuevos

Saneamiento beneficiarios
30 - PLAN DE AGUA (ENOHSA)/Transferencias cloacas/756.133 nuevos $ $ $
Y SANEAMIENTO a AySA/Recursos Hídricos beneficiarios agua 13.807,81 13.807,81 13.713,30 0,5%
Incentivo-Mes
4.700.000, Ingr de Inclus
Social 2.322.000,
BenefMonotr Social
52 - PLAN PARA LA Apoyo al empleo 583.253 +426.971,
ECONOMIA (Programa ingreso social 1.050.000 $ $ $
POPULAR con trabajo) benefterminalidadeduc 12.151,33 18.335,53 16.217,35 0,7%

Fortalecimiento edilicio
40 - PLAN jardines de 460 jardines de infantes
INFRAESTRUCTURA infantes/Infraestructura y (escuelas construidas y/o $ $ $
ESCOLAR equipamiento educativo ampliadas) 5.601,61 2.500,09 1.492,26 0,1%
135 viviendas
48 - INTEGRACION Acciones programa terminadas y 60.000 $
SOCIAL Y URBANA "Hábitat Nación" familias atendidas 7.229,54 7.143,69 7.067,56 0,3%
$ $ $
1.418.482,34 1.520.574,33 1.335.085,26 58,0%
$ $ $
100%
Total Presupuesto 2.363.658,00 2.624.621,00 2.207.506,00
% Presupuestario 60,0% 58,0% 58,8%

Fuente:Elaboración propia a partir dewww.odsargentina.gob.ar; PAA 2018; Consejo Nacional de Coordinación de Políticas Sociales.
Presupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de ministerios y entidades involucrados de
2017.

En términos relativos se puede representar la importancia de las principales iniciativas de

gobierno de acuerdo al siguiente gráfico.

Gráfico 1. Iniciativas prioritarias por función y relevancia presupuestarias.

INICIATIVA PRIORITARIA FUNCION DEL PRESUPUESTO

54- FORTALECIMIENTO DEL SISTEMA PREVISIONAL 31,3% 1648
46 - POLITICA DE INGRESO FAMILIAR 9,5%
Seguridad Social
55 - REPARACION HISTORICA JUBILADOS 2,6%
58 - FORMACION SUPERIOR Y UNIVERSITARIA 3,4%
Educación y Cultura
40 - PLAN PLAN INFRAESTRUCTURA ESCOLAR 0,1%
32 - INFRAEST. P/ EL TRANSP URBANO AMBA 2,1%
31 - PLAN NACIONAL VIAL 1,5% Transporte

15 - NORMALIZACION MERCADO DE HIDROCARBUROS 1,5% Energía, Comb. y

 Fuente:Elaboración propia a partir dewww.odsargentina.gob.ar; PAA 2018; Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales. Presupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de
ministerios y entidades involucrados de 2017.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: elaboración propia a partir de análisis de PAA 2018; www.odsargentina.gob.ar; Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales yPresupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de ministerios y
entidades involucrados de 2017.Colaboración del CPN A. Méndez

1649
 b- Iniciativas por Objetivo gestionadas por el PEN en 2017, prioritarias y no
prioritarias.

En el Mensaje Presupuestario de 2017, en puntos: 2. LAS POLÍTICAS

PRESUPUESTARIAS PARA 2017 y 2.1. LAS PRIORIDADES EN LAS POLÍTICAS
PÚBLICAS, se enuncian “los lineamientos del Plan de Gobierno sostenido por el proyecto
político que conduce la acción del Estado Nacional desde el inicio del actual período
presidencial, en diciembre de 2015”. Así como se expresa que se busca “con estas políticas
generar las condiciones necesarias para lograr el desarrollo del país a través de la
generación de empleo y la reducción de la pobreza; a reforzar la legislación y tomar las
medidas necesarias para combatir el narcotráfico y mejorar la seguridad de los ciudadanos;
y a fortalecer las instituciones republicanas y la convivencia ciudadana a través de reformas
que aumenten la transparencia, la independencia y la búsqueda de consensos en los poderes
del Estado”. Se formula además que “los múltiples objetivos de gobierno se alcanzarán a
partir de programas que pueden atravesar el presupuesto de más de una jurisdicción”.

c- Iniciativas no contempladas por Objetivos en el PLAN ANUAL DE

AUDITORÍAS DE AGN 2018. (PAA)

En cuanto a la organización de las tareas de control externo, la AGN cuenta con un Plan de
Acción Anual –PAA- que es aprobado por la Comisión Mixta Revisora de Cuentas del
Congreso Nacional. Allí, se identifican, seleccionan e incluyen los programas que, de
acuerdo a criterios de gestión de riesgos de control, prioridades legislativas, judiciales y
contractuales, deben auditarse durante el año fiscal. En este sentido para el ejercicio fiscal
2017, el PAA 2018 aborda un conjunto delimitado de iniciativas de gobierno aunque no el
total de ellas. De ahí que, a continuación, se mencionan aquellas excluidas en el plan anual,
clasificadas por tipo de objeto al cual pertenece la iniciativa.
Las iniciativas de gobierno no contempladas en el PAA 2018 son las siguientes (en
millones de $)

INICIATIVAS POR OBJETIVO NO CONTEMPLADAS Crédito Crédito Pagado 24-

EN PAA 2018 del Presupuesto ejecutado de 2017 Aprobado modificado 12-17

OBJ II - ACUERDO PRODUCTIVO NACIONAL:

9. Desburocratización y facilitación de procesos 652 720 466

11. Desarrollo del Mercado de Capitales 229 311 251

1650
13. Reforma Tributaria 21.195 21.195 21.195

14. Fomento del empleo y la Productividad Laboral 1.447 1.292 1.270

15. Normalización del Mercado de Hidrocarburos 31.464 36.426 31.839

17. Plan Nacional de Turismo 717 843 612

18, Desarrollo Minero Responsable 34 42 7

20. Promoción de la innovación y el emprendedorismo 492 620 386

21. Ventanilla Única de Comercio Exterior 266 37 5

22. Yacimiento Carbonífero Río Turbio 7 0 0

25. Pampa Azul 5 55 38

OBJ III - DESARROLLO DE INFRAESTRUCTURA

28. Desarrollo de Energías Renovables 478 100 46

33. Plan Ferroviario de Cargas 713 325 33

OBJ IV - DESARROLLO HUMANO SUSTENTABLE

42. Centro de Análisis y Gestión de la Información p/el Des.

Humano 0 0 0

45. El Estado en tu Barrio 3.445 5.229 3.832

47. Participación Ciudadana 170 4.570 3.657

49. Fortalecimiento Familiar 3.460 2.523 1.852

57. Tarifa Social 29.870 29.870 29.870

62. Plan Nacional de Deportes 1.201 1.202 992

63. Plan de Formación Docente 1.426 1.392 1.124

64. Ahorro y Eficiencia Energética 337 461 193

65. Asegurar la precisión y celeridad de los beneficios sociales 67 56 7

67. Política Nacional de Discapacidad 528 523 472

68. Red Federal de Ciudades Sustentables 7.718 7.849 7.578

OBJ V - COMBATE AL NARCOTRAFICO Y MEJORA EN

LA SEGURIDAD:

1651
71. Mejora de la seguridad ciudadana 303 257 121

72. Fortalecimiento institucional 7.066 7.414 6.350

73. Cárceles Federales 2.740 1.158 624

74. Ciberseguridad 1.642 1.635 1.304

76. Erradicar la violencia en el fútbol 100 65 48

OBJ VI - FORTALECIMIENTO INSTITUCIONAL

80. Reforma de la Agencia Federal de Inteligencia 1.804 1.804 1.638

OBJ VII - MODERNIZACION DEL ESTADO

83. Recuperación de las Estadísticas Públicas 888 984 792

85. Revalorización y optimización del Empleo Público 626 737 572

87. Plan de Reingeniería de Procesos Aduaneros 0 0 0

OBJ VIII - INSERCION EN EL MUNDO

95. Inserción política 1.145 2.732 938

98. Gabinete Nacional de Cambio Climático 30 48 41

99. Organización de la reunión de la OMC y del G 20 en Argentina 0 18 222

100. Marca País 1.019 470 439

Total iniciativas sin Proyectos en PAA 123.285 132.961 118.815

Total Presupuesto 2017 2.362.516 2.621.625 2.270.506

Participación en el Presupuesto 5,2% 5,1% 5,2%

Fuente: elaboración propia a partir de análisis de PAA 2018; www.odsargentina.gob.ar; Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales yPresupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de ministerios y
entidades involucrados de 2017.Colaboración del CPN A. Méndez

1652
 No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

V- MODELOS PROBABLES DE ANALISIS

El estudio de prioridades presupuestarias 2018 reflejadas en los objetivos e iniciativas de
gobierno y articuladas con los ODS 2030 permite avanzar en un modelo de abordaje
transversal e integral de control que conlleve a incrementar grados de eficacia y eficiencia
de la gobernanza federal a través del control externo gubernamental.

Los tres temas de análisis que proponemos tener en cuenta al formular el plan de auditoría
de 2019 se caracterizan por: a) su carácter prioritario, b) la magnitud de la ejecución
presupuestaria de las iniciativas de gobierno en 2017, c) su presencia o ausencia en el PAA
2018, habida cuenta que se articulan con los Programas del Presupuesto de 2018, incluso
con indicadores de desempeño en varios casos y así enunciados desde el Mensaje y d) la
población beneficiaria /afectada.

La distribución de recursos para los gastos del Presupuesto 2017que se muestra a

continuación se relaciona con la significatividad de algunas iniciativas de Gobierno
ausentes o no en el PAA 2018, tales como las que integran la Tarifa Social, la Reforma
Tributaria, la Mejora de la Seguridad y lucha contra el narcotráfico

i- Propuesta de análisis n° 1: Reforma Tributaria

1653
Los componentes de la Reforma Tributaria incluyen tres Iniciativas Prioritarias (las n°
55,54 y46), tal como se puede observar en el cuadro adjunto, y poseen 8 proyectos de
auditorías en el plan anual de auditorías, siendo: 2 auditorías de gestión, 1 financieray una
de cumplimiento y en el caso de la Iniciativa 54, las 4 son financieras. La Iniciativa 46 será
alcanzada por (cuatro) 4 proyectos – 2 de gestión y 2 financieros-. La incidencia de estas
Iniciativas además se relaciona con la población afectada (que percibe beneficios), a la vez
que es significativa para los recursos del presupuesto que demanda (32% las n° 54 y 55 y
9,7% la n°46).

Los beneficiarios de la iniciativa 55- la que absorbe mayor porcentaje del presupuesto-
fueron a fin de 2017: 5.184.254 jubilaciones de 5 regímenes,3.036.508 pensionados de 11
regímenes y 100.435 retirados de 6 regímenes.617

La siguiente iniciativa en cuanto a magnitud del gasto es la 46: “política de ingreso

familiar”, cuyos beneficiarios de 8 tipos de Asignaciones de Familiares Activos Sector
Privado suman 7.633.404. LasAsignaciones de familiares Activos Sector Público son
443.770 en 5 conceptos.Las Asignaciones de Familiares Pasivos alcanzan los1.229.748
entre 4 conceptos y la Asignación Universal por Hijo para Protección Social cubre 3
conceptos, totalizando 6449608 beneficios. El total general es de 16.256.530 beneficiarios.

En cuanto a la Iniciativa 2,ésta agrupa los programas “Promoción del Empleo Social,
Economía Social y Desarrollo Local” y “Acciones del Programa Ingreso Social con
Trabajo”.Cabe destacar que se incluye las iniciativas “Argentina Trabaja”; “Ellas Hacen” y
el “Plan Nacional de Desarrollo Local y Economía Social - Manos a la Obra”.

En lo relativo a la ejecución física de 2017, el Apoyo al Empleo reúne: Ingresos de

Inclusión Social (*), con 246.479 Personas Activas, 246.479 Incentivos Básico, 241.502
Incentivos por Presentismo.

Con referencia a la Inscripción al Régimen de Monotributo Social (*) tuvo: 565.834

Beneficiarios Activos más Adherentes, con Aporte 100% y 227.884 Efector Activo más
Adherentes, aportando 50%.

En el rubro Economía Social,se incluyen Asistencia Financiera a Organizaciones

Administradoras para el Otorgamiento de Microcréditos, con 17.630 Microcréditos Activos
y Formación a los Actores de la Economía Social con 60.174Personas Capacitadas.
(*) Medición promediable

617 “Desempeño de los programas de mayor relevancia financiera en el Presupuesto”. Evaluación Presupuestaria, Mecon, 4° Trimestre
2017.
1654
PROYECTO DE ANALISIS 1 -
REFORMA TRIBUTARIA
Asignación Pagado e-sidif
Proyectos Presupuestaria (mill $) ( mill $) 2017
Iniciativas en PAA Asignación Presupuestaria ($) 2017
13 - Reforma Tributaria 0 21.195 21.195
2 - Plan de formalización de la
Economía 1
5 - Sinceramiento Fiscal 1

Min. Trabajo/fomento empleabilidad/Activ.

01 y 04, 16 en 2017 **falta capacit. Laboral o
está incluida en el concepto 1.447 1.176

Min Finanzas/Act 14/Fortalecimiento del

sistema de microfinanzas FONCAP

Min Finanzas/Act 10/Fortalecimiento del

sistema de microfinanzas BIDAR-L4246
Min desarrollo social/Act 38 15.076 16.217
10 - Agencia para la Empleabilidad Min desarrollo social/Act50
y Productividad Laboral 0 Min Agroindustria /Act 39 949 758
21 - Ventanilla Única de Comercio
Exterior 0 Min Producción/Activ 45 281 218
81 - Fondo del Conurbano
Bonaerense 0
55 - Reparación histórica + 54 -
Fortalecimiento del Sistema
Previsional 3 $ 764.837,9 $715.773,1
$
46 - Política de Ingreso Familiar 2 Política de Ingreso Familiar $ 228.179,2 236.434,9
$
Total Reforma Tributaria 7 $ 1.031.965,62 991.772,81
Impacto Presupuestario 43,7% 43,7%
Fuente: elaboración propia a partir de análisis de PAA 2018; www.odsargentina.gob.ar; Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales yPresupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de ministerios y
entidades involucrados de 2017.Colaboración del CPN A. Méndez

En la ejecución del Presupuesto 2017, se advierten impactos derivados de las

modificaciones introducidas en materia de política tributaria. Concretamente, estos cambios
constituyeron un anticipo de las modificaciones legisladas sobre la finalización del año
pasado con pleno impacto en el ejercicio 2018 y sucesivos.

En este proyecto de análisis, se encuentran involucrados fondos que en 2017 totalizaron el

equivalente a 43,7% de los desembolsos presupuestarios. Sin embargo, debe señalarse que
ningún componente del PAA 2018 se circunscribió a analizar específicamentela iniciativa
13 (Reforma Tributaria) de los objetivos de gobierno.

1655
¿Qué está proponiendo la citada iniciativa? Básicamente, el avance “hacia un sistema
tributario eficaz y equitativo, con una presión tributaria que no ahogue el esfuerzo
productivo de los argentinos”. Para ello, el Poder Ejecutivo propone trabajar con el
Congreso Nacional para reformar la estructura y el nivel de los impuestos nacionales e
impulsar la reforma de los impuestos provinciales y municipales.

Dentro de este contexto, un proyecto de análisis en la materia, procura definir aquellas

iniciativas que pivotean -en mayor o menor medida- sobre las principales modificaciones
introducidas en materia tributaria. Paralelamente, se procedió a identificar la cobertura con
PAA 2018 de las distintas iniciativas que participan en este proyecto de análisis.

Considerando que el objetivo de la Reforma Tributaria consignado se encuentran

comprendido en este proceso, la iniciativa 5 (Sinceramiento Fiscal) cumple acabadamente
los objetivos establecidos, en función de su triple intención de reducir la evasión, ampliar la
base impositiva y nutrir al mercado de capitales. En este caso se vincula a un sólo proyecto
de auditoría que lo evalúa. Cabe señalar que en el 2017, los cambios introducidos en la
tributación aportaron recursos y/o redujeron desembolsos por el equivalente a
aproximadamente el 2% del total desembolsado.

Asociado a la recaudación derivada de esta ampliación de la base tributaria, la iniciativa 55

-Reparación Histórica para Jubilados- procura regularizar la situación de incorrecta
liquidación de haberes jubilatorios quederivó en alrededor de 500.000 sentencias judiciales
a favor de los beneficiarios y un significativo pasivo contingente para la ANSES. En este
caso, tres proyectos contenidos en el PAA 2018 contemplan la auditoría de esta iniciativa.

Dado que la Reforma Tributaria comprende un aliciente para la formalización del empleo
no registrado, la iniciativa 2 (Plan de Formalización del Empleo), constituye otro de los
rubros a monitorear en futuros planes de auditoría. En el PAA 2018, sólo un proyecto prevé
algún tipo de auditoría vinculada con la iniciativa. Adicionalmente, la iniciativa 10
(Agencia Para la Empleabilidad Laboral) contribuye en similar sentido al propiciar la
formación y la capacidad de los trabajadores.

ii- Propuesta de análisis n° 2: TARIFA SOCIAL

Los componentes de la Tarifa Social constan cuatro Iniciativas Prioritarias (las n°57,15,
32,16).Cuatro proyectos se dedican a la Iniciativa 32 –Transporte AMBA- en el PAA
2018, siendo 3 auditorías de gestióny1 financiera. Su incidencia se relaciona con la
población afectada (que percibe beneficios), a la vez que es poco significativa para los
recursos del presupuesto que insumen (el 1,2%). A su vez, la intervención de la AGN se
concentra en 1 iniciativa prioritaria y está ausente en tres de ellas.

1656
 PROYECTO DE ANALISIS 2 -
TARIFA SOCIAL
Asignación Pagado e sidif (
Proyectos Presupuestaria (mill $) mill $) 2017
Iniciativas en PAA Asignación Presupuestaria ( mil $) 2017
57 - Tarifa social 0 Subsidio anual en agua $ 3.424 $ 3.424
0 FSCT $ 541 $ 426

15 - Normalización del mercado

de hidrocarburos 0 44 - Programa hogares con garrafas $ 9.578 $ 5.034
45 - Compensación tarifaria

32- Infraestructura para el 13 - Implementación de la tarifa social en

transporte urbano para el AMBA 4 transporte automotor de pasajeros $ 5.490 $ 4.574
16 - Normalización del mercado
eléctrico 0 Subsidio anual en electricidad $ 4.519 $ 4.519
0 o 1 Fondo Fiduciario Subsidio Consumresid gas $ 6.251 $ 4.439
Subtotal Tarifa Social $ 29.803 $ 22.416
45 - El Estado en tu barrio $ 3.445 $ 3.832
90 - Ventanilla Única Digital y
Presencial 1 Min. Trabajo Social Act 05 67 $7
65 - Asegurar la celeridad y
precisión de beneficios sociales
Total Tarifa Social 6 $ 33.316 $ 26.255
Impacto Presupuestario 1,4% 1,2%

iii- Propuesta de análisis n° 3: COMBATE AL NARCOTRÁFICO

Inserto en el ODS 16 que, entre otros aspectos, apunta a promover sociedades pacíficas e
inclusivas para el desarrollo sostenible, el Combate al Narcotráfico y Mejora de la
Seguridad (OG V) comprende diversas iniciativas que representan el 1,1% del crédito
presupuestario modificado correspondiente al ejercicio 2017.

Más del 50% de los fondos afectados al proyecto de análisis corresponden a la Mejora de la
Seguridad Ciudadana (iniciativa 71), que comprende un proceso de formaciónde las
policías jurisdiccionales de forma tal de brindar un servicio de calidad a la población. Este
proceso se inserta en un marco de Fortalecimiento Institucional (iniciativa 72) que absorbe
alrededor de ¼ de los créditos del Proyecto y que procura este proceso de reconversión de

1657
 las fuerzas de seguridad a través de la capacitación de sus integrantes para actuar ante los
desafíos complejos que se presentan en la actualidad.

También las Cárceles Federales (iniciativa 73) requieren de recursoscon el objetivo de

modernizar el servicio penitenciario y mejorar la situación de los reclusos. En este aspecto,
los fondos presupuestarios serán complementados con inversiones que se realizarán a través
de PPP y que –en una fase inicial- comprenden la construcción de complejos penitenciarios
en Ezeiza, Junín y la 2ª etapa del de la ciudad de Mercedes (Prov. Bs. As.)

En materia de Plan de Lucha contra el Narcotráfico (iniciativa 70), se advierte un bajo nivel
de recursos aplicados pese a la centralidad que se le asigna a esta acción. Esto se
materializó en una reducción del crédito presupuestario original (ver cuadro adjunto), con
un nivel de pagos representativo de una marcada subejecución presupuestaria.

El peso presupuestario relacionado a dichas iniciativas se exponen en el cuadro adjunto.

PROYECTO DE
ANALISIS 3 -
COMBATE AL
NARCOTRAFICO 2017
Crédito Pagado Isidif (mill$)
Proyectos Crédito Aprobado (mill $)
modificado(mill$) 2017
Iniciativas en PAA
70. Plan de lucha contra
el narcotráfico 4 303 257 121
71. Mejora de la
seguridad ciudadana 0 18.002 19.678 17.721
72. Fortalecimiento
institucional 0 7.066 7.414 6.350
73. Cárceles Federales 0 2.740 1.158 624
75. Plan de Restricción de
Armas de Fuego 1 63 67 45
76. Erradicar la violencia
en el fútbol 0 100 65 48
Total Combate al
Narcotráfico 5 28.273 28.638 24.909
Impacto
Presupuestario 1,2% 1,1% 1,1%
Fuente: elaboración propia a partir de análisis de PAA 2018; www.odsargentina.gob.ar; Consejo Nacional de Coordinación de
Políticas Sociales yPresupuesto Ejecutado al 24-12-17, (I-sidjf).Mensaje y Planillas presupuestarias anexas de ministerios y
entidades involucrados de 2017.Colaboración del CPN A. Méndez

V-aAPLICACIÓN DE LAS TIPOLOGIAS DEL MARCO CONCEPTUAL A PROPUESTAS

DE ANÁLISIS DE POLITICAS E INICIATIVAS PRIORITARIAS PÚBLICAS EN
ARGENTINA.

1658
Resulta útil para caracterizar las fórmulas adoptadas en nuestro país, en especial las que se
refieren a los Objetivos e Iniciativas de Gobierno y las que persisten, sin que los ejemplos
sean exhaustivos.

Políticas con efectos directos sobre la Políticas con efectos indirectos

conducta de los individuos. sobre la conducta de los
individuos.

Políticas regulativas: las reglas Políticas redistributivas: las

imponen obligaciones a los
individuos.
OBJ. 2 y 3,Acuerdo Productivo Nacional y
Desarrollo de Infraestructura; Normalización
deI Mercado de Hidrocarburos,
Normalización deI Mercado Eléctrico,
Iniciativas 30 y 31, Plan Nacional Vial, Plan
e Infraestructura de Transporte para el
AMBA, Plan Nacional de Puertos y
Aeropuertos, Iniciativa 27, Desarrollo de
Políticas que
Energías Renovables, algunas ya a través de
imponen Inversiones de Participación Público
obligaciones. Privada-inic.3-o con los Contratos de
Fideicomisos reexistentes.OBJ.4Desarrollo
Humano sustentable. Iniciativas 54 y 55,
refieren al sistema Previsional (distintos
regímenes). Inic.43, Cobertura Universal de
la Salud, entre las relevantes.
Ej: las leyes 24.065 (de los servicios de
energía eléctrica), 24.076 (del gas), CNC
(teléfonos), CNRT (transporte), ORSNA
(aeropuertos), etc. Ley 27.191 Régimen de
Fomento Nacional para el uso de Fuentes
Renovables de Energía destinada a la
Producción de Energía Eléctrica, etc.
Ver: Iniciativas prioritarias por relevancia
presupuestaria. ( no exhaustivo)
Políticas constitutivas: las reglas
Políticas distributivas: las reglas confieren poder y autoridad.
confieren facilidades o privilegios
incondicionalmente. Ej: normativa que establece la
Políticas que
establecen
OBJ.4, op.cit. Inic.55 que asigna Pensiones
poderes y
no contributivas/Asignaciones
privilegios.
familiares/Pensión Universal Adulto mayor
subsidios; Inic.43.Atención médica
beneficiarios PNC/Atención de la madre y el
niño/ Prevención de enfermedades/
Desarrollo seguros públicos/Cobertura
reglas imponen clasificaciones o
status.
OBJ. 3 y 4, La Inic.30.PLAN DE AGUA
Y SANEAMIENTO, Infraestructura
para el Saneamiento
(ENOHSA)/Transferencias a
AySA/Recursos Hídricos; 41 - ACCESO
A LA VIVIENDA, Acciones de vivienda
y desarrollo urbano.40 - PLAN
INFRAESTRUCTURA ESCOLAR
Fortalecimiento edilicio jardines de
infantes/Infraestructura y equipamiento
educativo.58 - FORMACION
SUPERIOR Y UNIVERSITARIA
Desarrollo de la educación superior,
etc. Todas las Iniciativas en Programas
presupuestarios financiadas por
impuestos de los contribuyentes.
Ver: Iniciativas prioritarias por
relevancia presupuestaria.
separación de poderes en un Estado. La
CN de 1994 garantiza el nuevo rol del
estado, crea la AGN como órgano de
control externo en el ámbito del Poder
Legislativo. Desde 2001, la AGN tuvo
facultad de controlar los fideicomisos
públicos, así como desde su creación
auditar entes privatizados y
concesionados como órgano de derecho
1659
 universal de salud (medicamentos). Inic52 -
PLAN PARA LA ECONOMIA POPULAR,
Apoyo al empleo (Programa ingreso social
con trabajo). Inic48 - INTEGRACION
SOCIAL Y URBANA, Acciones programa
"Hábitat Nación". Inic.55 Reparación
histórica a Jubilados. Tarifa social,
compensación a pasajeros de transporte
automotor, ferroviario y de los servicios de
gas y energía eléctrica residencial. ".
Inic.30.PLAN DE AGUA Y SANEAMIENTO,
Infraestructura para el Saneamiento
(ENOHSA)/Transferencias a AySA/Recursos
Hídricos
Ver: Iniciativas prioritarias por relevancia
presupuestaria. (no exhaustivo)
Fuente: elaboración propia a partir Lowi, (1985)
V-b. CARACTERÍSTICAS ORGANIZATIVO-INSTITUCIONALES DE LAS REDES DE
POLÍTICA Y FORMAS DE INTERACCIÓN POLÍTICA QUE SE GENERAN.
El control externo de los ODS a través de los Objetivos e Iniciativas Argentinas tal como se
expone en la Introducción, sumado al aprendizaje de las prácticas de gobierno auditadas
desde las privatizaciones, inversiones por fideicomisos y otras, permite advertir riesgos
evitables y ampliar esquemas participativos preventivos.
público y privado.
En la actualidad su requiere su
intervención en el caso de Inversiones
de Participación Público Privada. Esto
aumenta el poder de practicar el
control y la gobernanza de ODS en las
regiones donde las obras afecten a los
pobladores, sociedad en general y los
compromisos financieros del Tesoro
nacional. Casos:
OBJ.3, Inic.27 de Energías renovables)
para ODS 8, Inic.29 (Energía) para
ODS 7, Inic.30 para ODS 9, Inic.30
(vial) para ODS 9,; Inic.27 (Agua y
Saneamiento)para ODS 6, Inic.35
(Prevención de inundaciones)para ODS
1, 2, 11, 13 Inic.37 (Fomento de
inversiones por PPP) para ODS 9,
Inic.36 (Plan Nacional de Puertos y
Aeropuertos) para ODS 9., Inic.32 (
ferroviario de cargas) para ODS
9,entre otras como Riego y
Restauración de Cuencas, según consta
en el plan de inversiones del
Presupuesto Nacional 2018.Para
OBJ.4, op.cit. también es posible
emplear este método (construcción de
Jardines escolares Inic.40 para ODS 4y
ViviendasInic.41para ODS 1,6,11,12.).
Las Inic. 27,32 contribuyen a este
OBJ.4, El OBJ.5,Combate al
Narcotráfico y mejora de la Seguridad
puede cumplir la Inic.73 (construcción
de cárceles federales,)mediante PPP
En marcha ya la Iniciativa 30. Se
aclara que las licitaciones de Inic.27,
vigentes desde 2015 no previeron
idéntica inclusión del Control Externo
en su proceso.
1660
 Centralización del Centralización del
poder de poder de
Centralización regulación o regulación o
Grado de del poder asignación asignación
Centralización del poder
centralización del FUERTE. FUERTE.
poder para los DEBIL. y de regulación DEBIL.
Objetivos e Ej: Transporte, Ej: Finanzas,
Ej: Educación, Ej: ERAS (agua), CNRT
Iniciativas de Infraestructura, Jefatura de
Salud, Industria, CNC (comunicaciones),
Gobierno Interior y Vivienda Gabinete de
Turismo, Medio CNRT
asignación Energía, Desarrollo Ministros (JGM),
Ambiente. (transporte),(transporte),
sectorial. Social, Hacienda y Transporte,
Finanzas. Infraestructura,
Energía, BCR,
¿Trabajo? Hacienda

Autonomía
FUERTE.
Autonomía o
Crecen ejemplos asignación Autonomía o
en Argentina FUERTE. asignación DEBIL.
(freno a suba de
tarifas de Falta empoderar Ej: CNC, CNRT,
energía, gas, Autonomía DEBIL. vía gobernanza, ORSNA,
luz, aunque crecen ENARGAS, ENRE,
combustibles), Ej: CNC, CNRT, ERAS ejemplos en ERAS
Autonomía del
transporte sin OCCOVI (vial), ENARGAS, Argentina en
regulador Faltan audiencias
audiencias ENRE. demandas de
sectorial / comité para subas de
públicas; empleo, apoyo a
de administración Provincias con menos agua e instalación
Reformas pymes, producción
respecto a los capacidad de demandar, de medidores
Laboral, transporte, etc.
ONG, sociedad negociar y asegurar la residenciales para
civil agentes Previsional e
ejecución de programas Resulta más difícil defensa de
privados, Impositiva vía
prioritarios con recursos identificar derechos de
provincias, cambios Fondo
presupuestarios ejemplos tanto en usuarios,
sindicatos Conurbano y
nacionales: retraso entes reguladores aumentos de
Provincias, Belgrano Cargas, cuando los tarifas de energía
huelgas
Viviendas, etc. funcionarios (gas, luz,
docentes y de
públicos provienen combustibles),
transporte,
de empresas y transporte sin
Regalías
manejan participaren
Petroleras,
fideicomisos audiencias)
Paros
públicos.
Nacionales de
actividad, etc. )

1661
 Interacción
Corporatista.
Captura.
Ej: Riesgos ante
suba de energía, Ej:
transportes,
transferencias a
Interacción Pluralista comunicaciones,
empresas vía
Interacción Clientelar. agua, suba de
fideicomisos o sin
Pluralista. tarifas de energía
Ej: Transferencias a y a provincias
(gas, luz,
Crecen ejemplos provincias y a Programas (CABA, Bs As,
combustibles),
en Argentina. El de Ministerios de otras ) con poca
FORMAS DE prepagas, etc. Con
INTERACCIÓN control externo aplicación regional. El escasa o nula accountability;
POLÍTICA QUE SE participativo de control externo participación y Riesgos en
GENERAN los Iniciativas participativo de los defensa de contratos
de gobierno - Iniciativas de gobierno - consumidores- mediante
DESAFIOS AGN ODS son una ODS son una advertir
Mayor relevancia inversión por PPP
ODS OPORTUNIDAD RIESGOS durante PAA
para el PAA de 2018 y OPORTUNIDAD del rol de AGN en
Mayor relevancia
AGN 2019. para el PAA de AGN 2019 hacer cumplir del rol de AGN en
. Iniciativas de
hacer cumplir
gobierno –ODS.
Iniciativas de
Requiere aumento
gobierno –ODS.
de fortalezas y
cambiar
debilidades en
PAA2019-

Fuente: Reelaboración propia a partir de Sancho (2003) y Katzestein (1978

V- c. CONCENTRACIÓN, AUTONOMÍA DEL PODER PÚBLICO Y MOVILIZACIÓN

COMO GENERADORES DE LA INTERACCIÓN POLÍTICA EN LAS REDES DE
POLÍTICAS PÚBLICAS.

Poderes Estatales

Fuerte autonomía Baja autonomía Fuerte autonomía Baja autonomía

Baja
Alta concentración Alta concentración Baja concentración
concentración

1662
 Interacción
Pluralista
Interacción clientelar
Interacción Pluralista.
Dirección Ej: ENRE,
estatal. pluralista.
ENARGAS,
Ej: Transporte, Energía: Ej: Desarrollo Social, ORSNA.Quizás
Interior,
Hidrocarburos, Gas, Inic. Desarrollo Social,
Planificación y
Energía y Energías 1,2,39,42,46,48,49,52, Inic, 46,45, 52,
Vivienda ( según las 53,
Renovables), 48;Agroindustria,9
Grupos de Iniciativas e 57,6, transversalmente
Inic.15,15,27,28,64Hacie 0, 100,6,7,21.
interés: interacción con otros 61,62,65,69.
nda y Finanzas, Inic. Cultura, inic.
Grado de Ministros, ERAS, AySA,
movilizació 1,3,5, 55, 57,54, Inic.29,33,Medio 94,93,61; Ciencia,
Inic.12,17,6,
n bajo 37,13,JGM,Inic.47, Ambiente, Inic.59,60, Tecnología e
34,27,4,33,68,81,77,
93,94,84,92, 45,77 etc. 68,29,33,64,98 Innovación
60 entre otras
Interior, Planificación y TurismoInic. 17,68,27, productiva, Inic.
muchas y quizás Agroindustria.
Vivienda. 24,6,18,68
transversales. Inic.20,7,12,14,32.

Interacción
Corporativa
Captura

Riesgos Riesgos
Interacción Captura
Ej: ENRE, ENARGAS, Ej: Transporte, Corporativa
Grupos de Riesgos Ej: Riesgos en
interés: CNRT. Inic.23,27,28,30,
infraestructura de
Grado de 31,32,
Inic. Transporte, Ej:CNC transporte y
movilizació 36,37,38fideicomiso
Inic.23,27,28,30, 31,32, (telecomunicaciones). operación todas
n alto y ente regulador del
36,37,38fideicomiso y Inic.94 las modalidades
transporte Energía,
ente regulador del Inic.15,16,27,28, ,
transporte Energía, ENARGAS, ENRE.
Inic.15,16,27,28, ,
ENARGAS, ENRE.

Fuente: Reelaborado a partir de Sancho (2003) y Atkinson / Coleman (1989)

VI- REFLEXIONES FINALES.

Los cambios de enfoque y prioridades en la gestión actual del gobierno presentan un

desafío y oportunidad para la AGN a cargo del control externo argentino. Así, los ODS
incluidos en la formulación de las iniciativas y objetivos de gobierno permiten avanzar a un
diseño de control más eficaz que redunda en una mejor gobernanza.
1663
 Los procesos internos, las interacciones de AGN con el contexto ya no serán o no debieran
ser los mismos.Por ello, el presente trabajo contiene algunas propuestas de análisis
sugeridas en tres áreas: Reforma Tributaria, Tarifa Social, y Combate al Narcotráfico y
Mejora de la seguridad, a fin de considerar el futuro diseño del plan de acción de la AGN a
partir de: a) su carácter prioritario, b) la magnitud de la ejecución presupuestaria de las
iniciativas de gobierno en 2017, c) su presencia o ausencia en el PAA 2018 y d) la
población beneficiaria /afectada.

La Agenda 2030 requiere grandes esfuerzos financieros, políticos y de cooperación en

términos de resolver inequidades, brechas tecnológicas, ambientales, sociales y
económicas. Importan los riesgos que se intentan evitar.

El control externo de cada país no puede estar ajeno a estos compromisos ni la sociedad
civil ni el sector privado. La Gobernanza es un cambio cultural.Esta investigación es sólo
un primer abordaje descriptivo que se enmarca en el desafío de fortalecer la
institucionalidad del sistema público, contribuir a mejorar el diseño de las políticas
públicas, avanzar hacia una agenda social del control y, fundamentalmente, a propiciar una
retroalimentación virtuosa en la gobernanza del sistema.

VII- BIBLIOGRAFIA
G, STIGLER, THE THEORY OF ECONOMIC REGULATION, BELL JOURNAL
OF ECONOMICS AND MANAGEMENT SCIENCE, (1971),
STORT.J. LOWI, 1985THE STATE IN POLITICS: THE RELATION BETWEEN
POLICY AND ADMINISTRATION.

 Michael M. Atkinson and William D. Coleman Strong States and Weak States: Sectoral Policy
Networks in Advanced Capitalist Economies (1989)
https://doi.org/10.1017/S0007123400005317 (2009)

1664
D Sancho, Regulación y agencias reguladoras independientes: elementos claves para la
consolidación de su diseño institucional (2003)

CR MATAS, O GARCÍA CODINA –LA

EXTERNALIZACIÓN DE
SERVICIOS PÚBLICOS PÚBLICOS EN ESPAÑA: LA NECESIDAD
DE REPENSAR UNA NUEVA GESTIÓN PÚBLICA PLANIFICADA,
CONTROLADA Y EVALUADA PUBLICADO EN LA REVISTA
DEL CLAD REFORMA Y EMOCRACIA. NO. 35. (JUN. 2006). REDALYC.ORG
CARACAS.COMISIÓN ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE
(CEPAL), SEGUNDO INFORME ANUAL SOBRE EL PROGRESO Y LOSDESAFÍOS
REGIONALES DE LA AGENDA 2030 PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN
AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (LC/FDS.2/3/REV.1), SANTIAGO,
2018.HTTPS://REPOSITORIO.CEPAL.ORG/BITSTREAM/HANDLE/
11362/43415/5/S1800380_ES.PDF CEPAL
INFORME ANUAL SOBRE EL PROGRESO Y LOS DESAFÍOS REGIONALES DE LA
AGENDA 2030 PARA EL DESARROLLO SOSTENIBLE EN AMÉRICA LATINA Y
EL CARIBE (LC/L.4268(FDS.1/3)/REV.1), SANTIAGO, 2017. COMISIÓN
ECONÓMICA PARA AMÉRICA LATINA Y EL CARIBE (CEPAL)
Dellasanta, Alicia y Fantoni. Mariano. “Fiducia Pública, Gestión pública y Calidad
Regulatoria”. CLAD, 2006
Dellasanta, Alicia y Fantoni. Mariano. “Fiducia Pública, Gestión pública y Calidad
Regulatoria”, actualización, UBA y Fundación Unión, 2009.
Dellasanta, Alicia “Fiducia Pública, Regulación y Calidad de la Gestión" en “Estado,
Políticas y Gestión pública en tiempos del bicentenario, Críticas, enfoques y prácticas en la
Argentina actual”AAEAP, 2010.
Dellasanta, Alicia, “La sostenibilidad de los biocombustibles de Argentina:
¿responsabilidad de política pública y/o de actores del mercado + otros actores?” y “
Argentina Public Policy Decision-making, Implementation and Results: Sustentability of
Biofuels? , IASIA,
Informe País ODS 2018
Objetivos de Desarrollo Sostenible | El PNUD en Argentina
www.ar.undp.org/content/argentina/es/home/post-2015/sdg-overview.html
Presupuesto nacional 2015. Mensaje y Evaluación presupuestaria 4°Trimestre.
Presupuesto nacional 2016. Mensaje y Evaluación presupuestaria 4°Trimestre.
Presupuesto nacional 2017 Mensaje y Evaluación presupuestaria 4°Trimestre.
Presupuesto nacional 2018. Mensaje y Evaluación presupuestaria 2°Trimestre.

TÍTULO DE LA PONENCIA: Apuntes para un balance de la gestión del régimen de

empleo público nacional durante 2002-2015. Aportes para una agenda consensuable
“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso
Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
1665
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

AUTOR: Licenciado Eduardo Arturo SALAS

DIRECCIÓN ELECTRÓNICA: salased2002@gmail.com
INSTITUCIÓN DE PERTENENCIA: ASOCIACION ARGENTINA DE ESTUDIOS
DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA A.A.E.A.P.
AREA TEMATICA: CONGRESO NACIONAL DE ESTUDIOS DE
ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
MESA: Problemas, agenda y políticas de empleo público en la Administración Pública
Nacional durante el período 2002 y 2015
COORDINADOR: Eduardo Arturo SALAS

RESUMEN
La ponencia contribuye a la exposición motivada de las políticas, acciones, inacciones,
mejoras o no, en el régimen del empleo público de los trabajadores de buena parte de la
Administración Nacional alcanzados por un régimen de negociación colectiva específico
(Ley N° 24.185) en la última década. Apunta a revitalizar la conciencia y actuación de
numerosos actores sociales, gremiales, empresarios y políticos en torno a la necesidad de
consensuar y consolidar de manera explícita y comprometida, una política de Estado para
recomponer la burocracia pública.
Se despliega en momentos: primero da cuenta de las 8 principales orientaciones, políticas y
acciones de profunda modernización del régimen y realidades del empleo público, segundo
hace balance de 7 falencias y, tercero, aportan algunas ideas (9) para alimentar un diálogo y
consenso de largo aliento entre actores concernidos. No queda duda en el mundo que la
gestión pública efectiva, y en especial democrática, depende del desempeño competente,
honesto, austero e involucrado de los trabajadores estatales. El camino está emprendido,
pero exige de todos no cejar hasta lograrlo. Porque se ha hecho mucho, pero también falta
aportar mucho más por lo que quedó sin hacer y por lo que la Argentina necesita y merece,
en estos y otros temas, con mayor perentoriedad, seriedad y altura de miras.

PRESENTACIÓN GENERAL
La ponencia busca contribuir, parcialmente, con la exposición motivada de las políticas,
acciones, inacciones, mejoras o no, en el régimen del empleo público de los trabajadores
civiles de una buena parte de las entidades de la Administración Pública Nacional
alcanzados por un régimen de negociación colectiva específico (Ley N° 24.185) en las
últimas décadas. Huelga escribir que este lapso histórico en abrumadora proporción, estuvo

1666
bajo la conducción de gobiernos justicialistas, pero, en todo caso, a cargo de gobiernos
democráticos618.
Su objetivo apunta a contribuir a la revitalización de la conciencia y actuación de los
numerosos actores sociales, gremiales, empresarios y políticos del país en torno a la
necesidad imperiosa de consensuar y consolidar, de manera explícita y comprometida, una
política de Estado para recomponer la burocracia pública. Burocracia necesaria para
asegurar una gestión efectiva de los recursos y políticas públicas de la Nación, y de su bien
común que da sentido real a la convivencia republicana y democrática del pueblo argentino
que, con inclaudicable decisión, viene sosteniendo desde hace décadas619.
El artículo se despliega en tres grandes momentos: en el primero se da cuenta de las
principales orientaciones, políticas y acciones que demuestran la profunda reforma y
modernización del régimen y de las realidades del empleo público. En el segundo, se hace
balance provisional de falencias y decisiones o acciones pendientes que demoraron, y
demoran, la concreción de una burocracia civil acorde. En el tercero, se aportan algunas
ideas para materializar esto último y, en todo caso, para alimentar un diálogo y consenso de
largo aliento entre todos los actores concernidos.
Aspecto que, entre otros, encuentra aportes e impulsos desde diversas instancias nacionales
como por caso, la de los Obispos argentinos quienes, en marzo de 2005, reiteraban que “la
calidad de la vida de las personas está fuertemente vinculada a la salud de las instituciones
de la Constitución, cuyo deficiente funcionamiento produce un alto costo social.” Y
profundizaban al “… afirmar y reconocer que hay una diferencia sustancial entre el Estado
y el Gobierno, y tanto más entre el Estado, los partidos y las personas.”, por lo que “Si
queremos que los cambios de gobernantes no impliquen ignorar legítimos logros,
debiéramos alcanzar un adecuado nivel de madurez cívica, donde en temas importantes y
permanentes, sea posible acordar entre los distintos partidos y sectores sociales, políticas de
Estado que se desarrollen más allá de los cambios de Gobierno”. Entre algunos de esos
temas, y en lo que acá interesa, se refieren a la “transparencia en la Administración Pública
y la lucha contra toda forma de corrupción” pero también a que “el acceso al gobierno no
implique la designación o contratación adicional de personal perteneciente a un partido o
sector. Es indispensable dotar a la administración pública de un cuerpo profesional y
permanente de funcionarios que ingresen y asciendan en atención al mérito y no a las

618 En esta ocasión, además, con el diálogo con las Autoridades Superiores que estuvieron a cargo del órgano rector en la
mayor parte de estas materias y el que suscribe quien tuvo el honor de prestarles servicios desde el 2000 como
Director Nacional de la Oficina Nacional de Empleo Público.
619 Atento a la naturaleza de la Mesa Redonda y de las finalidades expuestas se obvian todas las referencias teórico-
académicas de rigor en una clásica presentación entre académicos. Al mismo tiempo en razón de las limitaciones de
espacio determinadas por la organización del evento. En tal sentido, el lector interesado puede acceder libremente a un
trabajo contentivo y detalladas de muchas de las cuestiones tratadas en la presente. Cfr. Libro Digital “Para el servicio
civil que merece un país en serio: hacia la consolidación del derecho de igualdad de todo ciudadano a ingresar a la Administración
Publica por concursos de méritos y capacidades” Eduardo A. Salas; Marcelo V. Wegman. – 1a ed. – CABA: Asociación Argentina
de Estudios en Administración Pública, 2016. LINK: https://aaeap.org.ar/bibliotecas/para-el-servicio-civil-que-merece-un-pais-en-
serio/
1667
afinidades ideológicas620.”Si hasta un sector en general más preocupado por otras
cuestiones hace un llamamiento como el registrado, es porque esta problemática guarda
vínculo esencial con la gobernanza democrática del país de cara a los desafíos del siglo
XXI y con la posibilidad de un desarrollo sustentable, justo y competitivo en el marco de la
globalización que nos toca vivir.

A MODO DE INTRODUCCIÓN
Ya no queda duda alguna, y en ningún lugar del mundo, que la gestión pública efectiva de
la administración de un Estado, y en especial en clave de gobernación democrática,
depende necesaria y críticamente, aunque no totalmente, del desempeño laboral
competente, honesto, austero e involucrado de los trabajadores estatales. Asimismo, asumir
esta perspectiva, que por obvia no deja de ser ignorada en buena parte de los discursos y
prácticas consecuentes, es focalizar en la realidad concreta y cotidiana en la que el personal
de la Administración Pública gestiona de manera impactante y significativa, recursos,
bienes, acciones, regulaciones, inspecciones y controles, datos, aspiraciones, necesidades,
demandas, reclamos y todo tipo de intereses públicos. En el marco de la lucha contra la
corrupción público, su papel puede llegar a ser decisivo.
De allí, la trascendencia de atender a la recomposición y fortalecimiento de la burocracia
como un actor social, laboral profesional y político de envergadura y significación. Ellos
son ciudadanos al servicio de los demás ciudadanos y, en un país abierto a todo hombre y
mujer de buena voluntad, de los habitantes del país. Las condiciones para su ingreso,
promoción, retribución y salida no son cuestiones menores pues hacen al involucramiento
laboral y a la honestidad con que la que se dispongan a trabajar para el buen desempeño
(gobernabilidad) de la Administración, del Gobierno y de los Estados en general. Pero
también, y cada vez más necesario y oportuno, para fomentar las potencias, diálogos,
concertaciones y participación ciudadanas (gobernanza democrática) en la materialización
de una comunidad nacional vigorosa que asegure dignos destinos colectivos en un siglo que
se presenta complejo y conflictivo. Pero este buen desempeño sólo se legítima en definitiva
instancia, cuando asegura el bien común de la Nación.
Atento a ello cabe observar y apreciar la evolución del régimen que el país se ha dado para
este vasto colectivo laboral de trabajadores estatales. Dicho de otro modo, comenzar a
interrogar acerca de hasta dónde hemos llegado y agendar los nuevos desafíos y
responsabilidades para seguir avanzando.

DEL MARCO POLITICO Y JURÍDICO INSTITUCIONAL

Tomando como referencia a la Constitución Nacional de 1957, debe señalarse como hitos,
la sanción del artículo 14 bis así como la continuidad del 16 consagrado con anterioridad621.

620 Negrita no original.

621 Mantenido incluso en la Constitución de 1949 en su artículo 28.
1668
Centralmente se rescata la apuesta consagrada en este marco jurídico, por el denominado
“principio del mérito” como base para organizar a la burocracia estatal profesional622. En
efecto, al reiterar el artículo 16 el principio de igualdad para acceder a puesto público por
idoneidad, se le acopla el consagrado por el 14 bis en el que, entre otros, se consagra la
estabilidad del empleado público como contracara de la protección contra el despido
arbitrario del trabajador no estatal. Derechos que, por más establecidos en la Constitución
Nacional, fueron larga y prolijamente ignorados, postergados o conculcados (ver Leyes
Nros. 14.794 (1958) y 16.432 (1961), Decreto Ley N° 17.343 (1967), Leyes Nros. 20.549
(1973) y N° 21.124 (1976) así como, lamentablemente, con aval de numerosos fallos de la
Corte Suprema de Justicia. Asimismo, por artículo 14 bis se reconoció constitucionalmente
el derecho a la negociación colectiva, cuyo antecedente fuera la Ley N° 14.250 de 1953.
Pero la Constitución de 1994 amplió el tratamiento de cuestiones vinculadas con la mejora
de la administración y la gestión pública (Auditoría General, Defensoría del Pueblo,
Jefatura de Gabinete de Ministros, etc.) y afianzó aún más, el compromiso con principios
liminares para organizar una burocracia profesional. En efecto, la inclusión con jerarquía
constitucional de varios tratados internacionales consolida el espacio jurídico institucional
en tal sentido, en especial en lo tocante al derecho de acceder al empleo público en
condiciones de igualdad de toda la ciudadanía. Así deben ser mencionados los tratados
referidos a la Declaración de los Derechos Humanos, el Pacto de San José de Costa Rica, el
Pacto Internacional de Derechos Cívicos y Políticos, y las Convenciones sobre toda forma
de discriminación racial, contra la mujer, o sobre los derechos de las personas con
discapacidad.

CARTA IBEROAMERICANA DE LA FUNCIÓN PÚBLICA

En el 2003, el país se adhería a este documento elaborado a través de una organización
intergubernamental- Centro Latinoamericano de Administración del Desarrollo (CLAD)-,
con rica participación argentina en su orientación y gestión. Si bien no constituye
documento mandatorio, sí refleja un compromiso público doctrinario y político de primera
magnitud. En dicha Carta, los países acuden, como lo vienen haciendo, para dotarse de un
sistema profesional y eficaz de función pública, como pieza clave para la gobernabilidad
democrática, en un marco genérico de principios rectores que sirvan de inspiración para las
aplicaciones concretas que resulten adecuadas a cada Estado.
Importa enfatizar que, para los signatarios, “Se entiende por administración profesional una
Administración Pública dirigida y controlada por la política en aplicación del principio
democrático, pero no patrimonializada por ésta, lo que exige preservar una esfera de
independencia e imparcialidad en su funcionamiento, por razones de interés público…”. La
Carta, aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración

622 Ver intervención del convencional Bravo citado en el Fallo Madorrán.

1669
Pública y Reforma del Estado en Santa Cruz de la Sierra, Bolivia, junio de 2003, fue
respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno.

DE LAS BASES ESTATUTARIAS

A fines del Gobierno del Dr. Carlos S. Menem, el Congreso Nacional sancionó en
septiembre de 1.999, por primera vez en nuestra historia, una Ley Marco de Regulación del
Empleo Público Nacional (en adelante Ley Marco o LM) N° 25.164. Quedaban atrás
regímenes estatutarios sancionados por vía de decretos o decretos leyes tales como los
Nros. N° 16.672/43 y 6.666/57 así como la Ley N° 22.140 de 1980. Pese a los esfuerzos
durante el Gobierno del Dr. Fernando de la Rúa por reglamentar y ponerla en completo
vigor, hubo que esperar al gobierno del Dr. Eduardo Duhalde para que, en agosto del 2002,
se emitiera su reglamento (Decreto N° 1.421).
Dicho de otro modo, la concreción del régimen de empleo público inspirado por la
Constitución tuvo mucho que ver con gobiernos justicialistas. Ello no implica desconocer
que la piedra basal del régimen de burocracia profesional, la estabilidad en su empleo, fue
establecida en la Constitución Nacional de 1957 y no en una ley siempre sujeta a
modificación por otra ley623. Estabilidad que busca proteger al funcionario de las presiones
de la cooptación política o corporativa, para que esté en condiciones de actuar imparcial,
neutral y republicanamente en la aplicación de la legislación, no una prebenda corporativa o
gremial de baja estopa.
Este derecho había sido objeto de repetidas violaciones (ver supra), pero queda asegurado
mediante fallo de la Corte Suprema de Justicia durante otro gobierno justicialista. En el
2007, caso Madorrán M. Cristina vs. Adm. Nac. de Aduanas, la Corte estableció de manera
definitiva, entre otras determinaciones, que “ Es sabido que la Constitución Nacional es una
norma jurídica y que, en cuanto reconoce derechos, lo hace para que éstos resulten
efectivos y no ilusorios, sobre todo cuando, como en el sub exámine, está en discusión un
derecho humano, y la "estabilidad del empleado público" expresada por el art. 14 bis es
cláusula operativa, según ya lo entendió esta Corte: "en su recto sentido la norma proscribe
la ruptura discrecional del vínculo de empleo público y es, así, susceptible de autónomo
acatamiento por las autoridades administrativas" (Fallos: 269:230, 234, considerando 6°, y
su cita).”
Obsérvese que esa estabilidad es razonada no sólo para un empleado de la Administración
Central sujeto a estatuto público sino a otro cuyas tareas en un ente descentralizado se
encontraba alcanzado por la Ley de Contrato de Trabajo y por un convenio colectivo de
trabajo (N° 56/92E) modificado por laudo (N° 16) de 1972. Bajo esta sentencia, ya no hay
funcionarios de una u otra clase dejando claro que no importa el régimen de empleo, sino
su común consideración de ser empleado estatal. La estabilidad es la denominada “propia”,

623 Ver intervención del convencional Crespo, Anales de Legislación, 1957, página 121.
1670
e incluye el derecho a la carrera, por la que un empleado sólo puede ser cesado por los
causales y procedimientos legales establecidos.
Entre otros fundamentos, el fallo considera la inspiración y finalidad de los constituyentes
del 1957 por aventar el denominado “spoils system” o sistema de despojos. Queda abierta
la consideración de este precepto constitucional y su aplicabilidad a provincias y
municipios.
Pero también queda abierto el desafío de combinar armónicamente esta enorme garantía
societaria hacia el funcionariado, con las exigencias de su eficiencia, efectividad e
involucramiento laboral.

DERECHO A NEGOCIACIÓN COLECTIVA Y DEMOCRATIZACIÓN DE LA

RELACION LABORAL
Como se expresara este derecho alcanzaría jerarquía constitucional en 1957. Habrá que
esperar a 1.992 en otra gestión justicialista, para la sanción de una Ley (N° 24.185) que
consagrase un régimen de negociación específico para el personal del Poder Ejecutivo
Nacional.624. Al respecto cabe resaltar al menos, dos implicancias.
En primer lugar, la Administración como empleadora renuncia a la prerrogativa de fijar
unilateralmente las condiciones laborales, propia de la tradición estatutaria de los
tradicionales Estados Modernos, entre otros de países de Europa occidental, para receptar el
reconocimiento por el que los trabajadores estatales organizados sindicalmente, son actores
de pleno derecho para fijar con el Estado, buena parte de las normas que regulan sus
desempeños y carreras profesionales al servicio del pueblo. La ley faculta a negociar todas
las materias menos las facultades de dirección y organización del Estado así como la
idoneidad para el ingreso y para la carrera de los funcionarios625. La radical transformación
del paradigma rígidamente “verticalista” se hace evidente en el reconocimiento y
promoción para involucrar activamente a los propios trabajadores estatales en la mejora de
la gestión pública. De hecho, la Argentina ha sido pionera en la región iberoamericana,
aunque se observan tendencias en esta dirección en al menos Uruguay (Ley N° 18.508 de
2009) y en España (Ley N° 7 del 2007).
En segundo lugar, la ley autoriza la continuidad de las negociaciones y convenios
celebrados al amparo de la Ley N° 14.250 aunque faculta a que, por acuerdo de las partes,
decidan migrar al nuevo régimen. Por Ley N° 25.250 del 2000 se modifica el artículo 1° de
esa ley, forzando al uso del nuevo régimen para organismos y colectivos laborales públicos
venideros626.

624 Este impulso consagratorio del derecho previsto en el artículo 14 bis produjo también las Leyes Nros. 23.929 (1991) y
24.447 (1994), aplicables al personal docente y al universitario, respectivamente. En 1995 se aprueba el régimen para
el personal del Congreso Nacional (Ley N° 24.600) no habiendo hasta la fecha, uno específico para el personal del
Poder Judicial. Numerosas provincias han establecido sus propios regímenes de negociación.
625 Idoneidad e igualdad en el ingreso ya estaban consagrados por la Constitución. Los acuerdos que comporten
erogaciones a cargo del Estado quedan sujetos a las pautas de elaboración del presupuesto nacional.
626 La explicación de por qué varios colectivos laborales migraron a la ley de contrato de trabajo, y por ende a la
posibilidad de celebrar convenios colectivos por la Ley N° 14.250, excede el estrecho margen del presente, pero con
1671
Esta política es consistente con la adhesión a la mayoría de los convenios de la
Organización Internacional del Trabajo en especial, los Nros 151 (Ley N° 23.328 de 1986)
y 154 (Ley N° 23.544 de 1987) así como al concepto de “trabajo digno y decente” que esa
organización viene preconizando en sintonía próxima al concepto justicialista.
En síntesis, aportes de índole republicana pero democratizadoras y dignificantes de la
gestión del personal de la Administración.

DE LOS CONVENIOS COLECTIVOS DE TRABAJO

El nuevo enfoque negociador quedó plasmado, no sin inicial demora, en un primer
convenio colectivo general acordado durante 1998 (Decreto N° 66 de febrero de 1.999). Un
segundo convenio, negociado en el segundo semestre del 2.005, está vigente desde el
Decreto N° 214 de febrero del 2.006 y sus modificatorios. Quedan alcanzados los
funcionarios contratados y transitorios, así como el derecho a negociar todas las materias
para aquellos colectivos comprendidos por la L.C.T., entre otras mejoras cuyo detalle
alargarían este texto.
Dada la naturaleza de convenio marco, se desplegaron intensos procesos de negociación de
convenios sectoriales por escalafón, habiéndose aprobado hasta diciembre del 2015 los
correspondientes627 al personal del Instituto Nacional de Tecnología Agropecuaria, del
Servicio Nacional de Sanidad y Calidad Agroalimentaria, del Instituto Nacional de
Tecnología Industrial, de Coros, Orquestas y Ballets, del Sistema Nacional de Empleo
Público, del Instituto Nacional de Cine y Artes Audiovisuales, Profesionales de
Establecimientos Hospitalarios y Asistenciales e Institutos de Salud, de la Sindicatura
General de la Nación, y del Personal Civil y Docente Civil de las Fuerzas Armadas y de
Seguridad. Otros estaban en negociaciones aún inconclusas.
Especial consideración merece el del personal civil y docente civil de las FF.AA. y de
Seguridad, segundo colectivo por la cantidad de trabajadores después del SINEP, este
último presente en la Administración Central y buena parte de la Descentralizada. La
inclusión de este personal en el Convenio General por Decreto N° 1.106 de agosto de 2005,
reflejó un cambio llamado a tener consecuencias significativas en un ámbito
tradicionalmente “verticalista”.
En suma, miles de trabajadores estatales (más del 75% de todo el personal del Convenio
General) cuenta con convenios celebrados y regímenes de carrera y remunerativo propios
en plena vigencia y/o implementación. No se trató solo de prometer, sino especialmente de
realizar.

DE LOS REGÍMENES DE CARRERA DEL FUNCIONARIADO

evidente significación a futuro.

627 Decretos Nros. 127/20006, 40/2007, 109/2007, 973/2008, 2.098/2008, 1.032/2009, Nº 1.133/2009, N° 1.714/2010, y
2539/2015, respectivamente.
1672
En este vasto conjunto de colectivos laborales se establecieron diferentes regímenes de
carrera conforme a la naturaleza de la entidad y a las tareas y exigencias en sus
desempeños. Su descripción excedería los márgenes del artículo, pero todos deben respetar
una serie de criterios para ser aprobados (cfr. Título VI del Convenio General). Entre ellos
merece resaltarse:

1.-el acceso al régimen de estabilidad sólo procede cuando el ingreso se efectúa mediante
concurso abierto al público, o general al ámbito del convenio sectorial, para comprobar
debidamente la idoneidad exigida por las funciones a desarrollar. Este criterio cumple con
la Constitución y la Ley N° 25.164, extendiéndolo a los colectivos alcanzado por la LCT.
Anticipa lo que será criterio de la Corte Suprema en el fallo Ramos (2010). La idoneidad
mostrada por concurso debe ser convalidada en período de prueba de 12 meses (Ley
Marco) o de 3 meses (L.C.T.) en el que el funcionario debe ser calificado 2 veces por su
desempeño laboral, y aprobar actividades de capacitación específicas.

2.-La promoción del funcionario no podrá ser consecuencia de la mera antigüedad o paso
del tiempo. Es resultado de su idoneidad permanentemente actualizada (mediante
capacitación o certificación de competencias laborales), y constatada por calificación anual
de su desempeño para la promoción horizontal. Esta promoción da lugar al pago de los
adicionales respectivos sin que instancia política o administrativa pueda entorpecer el
reconocimiento a los méritos acreditados por el funcionario. Para el ascenso se exige
concurso acreditativo de la mayor idoneidad requerida para las tareas de mayor
complejidad. Tanto en la selección como en la evaluación se establecen pautas para
asegurar objetividad y neutralidad.

3.-También se redujeron los niveles o categorías escalafonarias al mínimo posible con lo

cual se simplifica y transparenta el régimen remunerativo persiguiendo asegurar, en lo
posible, el principio de igual remuneración por igual tarea. En casi todos, además, se
procuró el blanqueo de los suplementos y adicionales respectivos asegurando los aportes a
las obras sociales y a la seguridad social, conforme a lo esperable de un empleador
ejemplar.

4.-Junto con ello y a sus mejoras remunerativas resultantes, se fijaron anualmente los
incrementos salariales por acuerdos paritarios, habiéndose recompuesto y aún mejorado los
salarios reales.

Sería tedioso detallar todas las normas y acciones desplegadas para que esos acuerdos se
concretaran. Miles de empleados fueron capacitados anualmente como parte de su
obligación, pero también de su derecho a promover, miles fueron evaluados y miles
promovieron horizontalmente. La importancia dada a la idoneidad y a la profesionalidad,
1673
pero también a la dignidad de su condición de trabajador estatal puede ilustrarse con la
puesta en marcha del Fondo Permanente de Capacitación y Recalificación Laboral,
autorizado por el Capítulo X de la Ley Marco, creado por (arts. 43, 44 y 45) el decreto
reglamentario, y fondeado y administrado paritariamente por (arts. 75, 76 y 77) según el
Convenio General.
Salvando algunos colectivos de excelencia que contaban con carreras de cierta data, arraigo
y cumplimiento, fue la primera vez que en este ámbito se ponían en marcha regímenes de
promoción de los trabajadores estatales de manera tan masiva628.

DEL PERSONAL CON FUNCIONES EJECUTIVAS Y DE JEFATURA

El Convenio General, y por ende los Sectoriales, mantuvo y expandió el régimen particular
que había sido adoptado desde el SINAPA en 1991. En efecto, desde esa época se habían
introducido innovaciones significativas en la gestión de los cargos de conducción de la
Administración (Direcciones y Direcciones Generales o Nacionales).
Varias determinaciones, que en su momento, eran únicas en las administraciones públicas
de América Latina; a) los cargos debían ser ocupados por personas resultantes del proceso
de selección por convocatoria abierta, y cuyo producto era una terna de candidatos entre los
cuales, la autoridad superior podía designar; b) los así designados duraban 5 años, con
posibilidad de 2 más, en el ejercicio de sus funciones, c) solo podían ser removidos por
graves razones disciplinarias, de desempeño incompetente (conforme a evaluación anual
por metas y resultados conformados en un Plan Anual, o por eliminación del cargo; d)
percibían un generoso suplemento adicional y, e) superado el período de prueba, adquirían
condición de funcionarios de carrera629. Ello dio lugar, por primera vez en la historia de la
Administración, a procesos (casi 1.800) que culminaron con designación resultante y a
ejercicio quinquenal o septenal sin mayores contratiempos. Miles de esos cargos fueron
ejercidos conforme a ese esquema en un esfuerzo por dotar a las Administración de
personal competente en las arenas de la política pública respectiva y en la conducción de
unidades organizativas de relevancia.
Por primera vez, y en esa gran escala, el gobierno limitaba su hasta entonces capacidad
discrecional de nombrar funcionarios de alta jerarquía y de respetar temporalmente el
ejercicio de sus funciones. Sin embargo, está universal y delicada dialéctica entre
funcionarios políticos (subsecretarios, secretarios y ministros) y altos administradores
terminó estragando este más que interesante y relevante instituto.
A fin del gobierno del Dr. Menem y más aún a partir del gobierno del Dr. de la Rúa, esta
figura entró en severa crisis de la cual aún no se ha recuperado hasta el presente.
Florecieron las designaciones transitorias, usualmente por 180 días, y las remociones sin

628 Casos como el CONICET o el INTA, entre los primeros, o como el del Cuerpo de Administradores Gubernamentales
creado por el Gobierno del Dr. R. Alfonsín en 1987. O de manera más extensa, la puesta en funcionamiento de la
carrera del Sistema Nacional de la Profesión Administrativa desde 1991 hasta su reconversión en el actual Sistema
Nacional de Empleo Público en el 2008.
629 Aunque una buena proporción de estos cargos fueron ganados por personal permanente de la Administración.
1674
mayor fundamentación hasta prácticamente volver a la situación previa a 1.991. Retroceso
en los hechos más no en la voluntad expresada en la normativa convencional. Así, por un
lado, el convenio general y los sectoriales recogen la figura de la ahora denominada alta
dirección pública, por el otro, determina su selección por concurso abierto, la estabilidad en
el ejercicio del cargo por 5 años y a que su eventual remoción solo proceda por las causales
antes mencionadas. Más aún, con leves adaptaciones, se extendió al personal de jefaturas
intermedias (departamentos, divisiones, etc.) reservadas en primera opción, para el
concurso por entre el personal de carrera.
A estos avances, se le corresponde una casi nula aplicación y hasta la Decisión
Administrativa N° 468 del 2014 estuvo vedada la convocatoria para la cobertura de estos
cargos. En el 2015, prácticamente todos eran ocupados por actos del PEN sin concurso
previo y sin derecho a permanencia. La “política” volvía a ganar esta partida. Por la
trascendencia e impacto de estos cargos y del personal directivo, esto es y será una severa y
grave problemática y desafío si se pretende una administración profesional630.

DE LOS CONCURSOS
En ocasión previa hemos dado cuenta exhaustiva del impulso en esta materia, superador de
otros realizados en el pasado reciente631. En efecto, la reconstrucción de la burocracia civil
se inicia con el aseguramiento del derecho de toda la ciudadanía a ingresar a la función
pública. De paso a contribuir para que las nuevas generaciones de argentinos se incorporen
al servicio público frente a un envejecimiento progresivo e importante que se venía y se
viene detectando632.
Las aperturas de las ofertas de empleo público procedieron mediante la autorización para su
cobertura a través de varias Decisiones Administrativas, pero en especial una vez
completada la mejora del personal contratado, por las Nros. 506/09, 1126/12 y 609/14 por
1.000, 5.000 y 7.500 cargos vacantes respectivamente, así como por las convocatorias y
ejecución de los procesos concursales consecuentes. Por Decisión Administrativa se
impuso la obligación de generar nuevos reglamentos de concursos o de adecuar los
existentes a los preceptos del Convenio General tanto de las entidades bajo la Ley Marco
como bajo la LCT633. Así puede darse fe de la realización de miles de convocatorias634.

630 Hoy Chile y Perú, y otros países de la Región avanzan en tal sentido. Por otra parte, la Carta Iberoamericana dedica
todo el capítulo 5° a estas cuestiones.
631 Ver Libro Digital citado.
632 Para mediados del 2014, el promedio de edad del personal conveniado era de 44.9 años, pero entre el personal de
carrera subía a 51.1 y en el contratado a 38.7. Entre este último, el 52.5% eran mujeres.
633 Doce colectivos contaban con sus propios reglamentos, y los restantes debieron usar el del SINEP (Res. Ex SGP N°
39/10 y modificatorias).
634 La gestión de las autorizaciones, convocatorias y designaciones de concursos para el ingreso y promoción del personal
en el ámbito del CCTG entre 2009 y 2014 refleja que 18.571 cargos fueron autorizados para su cobertura, 15.699 solo
en el SI.N.E.P, 6.801 cargos fueron convocados (4.292 en el ámbito del SI.N.E.P), que 2.074 personas fueron
designadas, 775 en el SI.N.E.P. y otras 1.875 tenían trámite de designación en curso. Otros 383 concursos contaban
con Orden de Mérito aprobado y otros 2.052 aún estaban en proceso de selección. Durante el 2015, esas cifras
aumentaron. Entre 1.993 y 2.008, en el SINAPA se efectuaron 9.826 designaciones por concurso (1.776 en cargos
ejecutivos).
1675
DEL PERSONAL CONTRATADO
En estas convocatorias se puso especial atención al numeroso personal contratado por o
para la Administración. La consideración de una Administración como empleadora
ejemplar comporta superar prácticas de contratación inspiradas en el neoliberalismo o en
criterios meramente fiscalistas de ahorro de aportes patronales. La brecha generada por el
régimen de contratación de autónomos al calor de la autorización del Congreso mediante
Ley Complementaria Permanente de Presupuesto, fue sancionado por el Decreto N° 92 de
1.995, bajo inspiración del Consenso de Washington que contagió la gestión del Dr.
Menem. Se acentuó con el Decreto N° 1.184 del 2001 y con el abandono de las
contrataciones laborales a término fijo, sea bajo la LM como de la LCT. Para enfrentar ello
se dispuso, en primer lugar, la oferta para que el personal se contratara bajo figura laboral
mediante los Decretos Nros. 707/05, 2.031/06 y 480/08. En segundo lugar, para acotar el
régimen de locación de servicios por Decreto N° 2.345 del 2008. Cerca de 20.000
trabajadores vieron así mejoradas sus condiciones y sus salarios fueron equiparados
relativamente, con la de sus pares permanentes en funciones o puestos de trabajo
equivalentes.
Asimismo, en el marco de la política de concursos para el ingreso se acordaron medidas
para promover la participación del personal contratado sin afectar el derecho de todo
ciudadano a aspirar ingresar en igualdad de condiciones, de oportunidades y de trato (ver
Decreto N° 274/13 y complementarios y para la reserva para personas con discapacidad
D.A. N° 609/14).
En síntesis, no sólo se sentaron las bases para dar cumplimiento a la inspiración
constitucional, sino que se adoptaron medidas y acciones concretas de envergadura para
contribuir al adecentamiento de los vínculos laborales.

A MODO DE RECUENTO PARCIAL

Llegados a este punto cabe efectuar una pequeña síntesis preliminar.
a) Está demostrado que la gestión de los gobiernos democráticos, y en especial de los
justicialistas, han sido decididos impulsores de la profesionalización de la burocracia
civil del Poder Ejecutivo Nacional;
b) que tal impulso se encuadró en procura de dar cumplimiento cabal de los preceptos
constitucionales consagrados en 1957 y reforzados por la Constitución del 94;
c) que se han materializado en buena, aunque dispar, proporción para miles de
trabajadores estatales y en un régimen de negociación colectiva sin precedentes por su
ámbito personal y por las materias en juego
En suma, apego a la legalidad constitucional en el marco de una concepción republicana y
de democratización responsable de las relaciones laborales. Bases suficientes para albergar
esperanzas de progresivas mejoras sustentables en la materia, pero también de estrecha
vigilancia para evitar retrocesos.

1676
Y, SIN EMBARGO
Cabe también reflejar lo que no se hizo o se hizo mal o tarde. A este respecto, se señalan
solo algunas cuestiones.

Democratización sí, pero limitada

Albergar la expectativa de una burocracia profesional, como el Servicio Civil de la Nación
(ver artículo 3°de la Ley Marco), comporta considerarla como una institución y un
patrimonio de todos y, en especial, de los ciudadanos quiénes, además de ser sus
sostenedores, son al mismo tiempo los destinatarios finales del esfuerzo y el trabajo
administrativos.
La participación quedó acotada al estricto marco gremial del sector, sin esfuerzos
evidenciados para asegurar consenso con otros actores sociales, políticos y aún
empresarios. El protagonismo fue exclusivamente de la gestión gubernamental y de los dos
sindicatos involucrados (UPCN y ATE, a nivel general y otros cuantos a nivel sectorial),
con las esperables debilidades para asegurar política e legitimación institucional y el debido
control y mejora de las políticas puestas en juego, así como para evitar las previsibles
tendencias a las capturas corporativas.
Si esta construcción institucional se la busca como política e inversión de Estado de largo
aliento, la búsqueda de consensos e instancias de reflexión, colaboración y seguimiento
debe ser ampliada a más actores y a la participación ciudadana.

Adecentamiento del régimen de trabajo sí, pero limitado

La proliferación de regímenes, instituciones y uso de contrataciones bajo la figura de los
“autónomos” o monotributistas iniciada en 1995, solo fue parcialmente contrarrestada por
la nueva regulación de los contratos laborales en el marco de la Ley Marco (Resolución ex
SGP N° 48/02 y modificatorias) y el impulso al uso de las figuras de contratación a término
fijo de la LCT (artículo 93 y concordantes).
Como fuera señalado se impulsaron contrataciones de esta naturaleza, con beneficio de
miles de contratados. Sin perjuicio de ello, proliferaron viejas y nuevas modalidades de
contratación burlando a estos regímenes a través de consultoras, organismos
internacionales, fundaciones, convenios de asistencia técnica con universidades nacionales,
etc. Esta tendencia refleja diversos factores explicativos, aunque en el fondo regurgitan
conocidos argumentos neoliberales, alusiones a la flexibilización laboral, al
disciplinamiento “político”, a resabios de amiguismo, al supuesto “facilismo” en el
procedimiento frente a las supuestas complejidades burocráticas, al ahorro fiscal por la
evitación de los debidos aportes patronales, al formal congelamiento de vacantes etc.

Ley Marco, pero no tanto

1677
Se ha comentado el sustancial avance que significó esta ley por su contenido y por ser la
primera del Congreso, pero aún se mantiene una dualidad en el régimen laboral que carece
de mayor significación, en especial por las proyecciones del fallo Madorrán.
En este aspecto puede aludirse a reminiscencias, también neoliberales de flexibilización y
facilidad del despido (artículo 245 de la LCT) que quedan ahora al desnudo. Dieron
inspiración, por caso, a que, durante los 90s, los entes de regulación de concesiones y
servicios públicos adoptarán la LCT. Cuestión tanto más grave para asegurar la
independencia de sus funcionarios ante el tipo de funciones de regulación, control y
monitoreo, así como de formulación de políticas de enorme trascendencia para los intereses
públicos y usuarios comprometidos. Pero además por su específica e indelegable naturaleza
estatal y estratégica de estas materias.
Esta cuestión no fue resuelta en la totalidad de los entes dependientes del ex Ministerio de
Planificación Federal y solo comenzó a ser remitida en el único ente regulador del ex
Ministerio de Economía. En efecto, por primera vez en estos años, el personal de la
Comisión Nacional de Valores (Decreto N° 110/14) pasó de estar encuadrado en la LCT a
la Ley Marco, además de quedar comprendido en el SINEP renunciando a contar con un
convenio sectorial propio.
Otros casos y causas tienen que ver con otros entes como lo son los ligados a la
recaudación de fondos, en los que la historia de su salida del régimen de empleo público
tuvo más que ver con la fortaleza gremial para evitar despidos y para mejorar salarios por
fuera de las pautas de presupuesto nacional.
En un caso por desidia o confusión doctrinaria, aunque es de sospechar convivencia o
captura de empresas e intereses sujetos a control, y en el otro, por cristalizaciones de vieja
data y de presentes ventajas sectoriales, esta cuestión habrá de considerar oportunamente.

Diversidad ¿genuina? de regímenes de carrera funcionaria y retributivos

La existencia de potenciales 34 sectoriales en el propio ámbito del Convenio General es una
cuestión a resolver. Cuánto más fragmentación, mayor probabilidad de tendencias
centrífugas, atrincheramiento de intereses corporativos, opacidades, etc. Y más
importantemente, inequidades retributivas y condiciones laborales al interior de la propia
Administración.
Si bien el Título VI del Convenio constituye una relativa “unidad de concepción”, no
impide los peligros mencionados.
Por otra parte, hay sectoriales para colectivos de gran envergadura cuantitativa y ámbito
pluri institucional (vgr. SINEP, PECIFA) con otros que carecen de volumen, presentan
similitudes y a la fecha aún, de escalafones y regímenes de carrera propiamente dichos. Por
ejemplo, en muchos entes reguladores, y en estricto sentido, solo cuentan con una grilla
salarial y poco más. En otros casos sus escalafones o regímenes prácticamente no se
aplican.

1678
En cierta medida esta falencia fue reconocida por las partes signatarias y establecieron la
posibilidad de unificar sectoriales mediante lo dispuesto en el artículo 8° del convenio. Lo
cierto es que no se avanzó en esta cuestión.

Intensos procesos de negociación y morosidad para su concreción

Se ha documentado el importante avance. Mas sin perjuicio de ello, debe registrarse que el
cierre de muchos de procesos se alargó inconvenientemente, o se frustraron sin más. Como
ejemplo de los primeros, vale citar el Convenio del personal civil y docente civil de las
FFAA y de seguridad. Iniciado temprano y cerrado aceleradamente dos meses antes de la
entrega del gobierno después de un tortuoso proceso demorado por presiones corporativas,
de las instituciones concernidas y las supuestas cargas fiscales que se suponían. Como
ejemplo de lo segundo, la prolongación indefinida de las negociaciones en la Autoridad
Regulatoria Nuclear y en la Comisión Nacional de Energía Atómica sin mayor motivo
fiscal o laboral.
Más allá de lo expresado, cabe también considerar que estas negociaciones suponen un
complejo proceso de aprendizaje social colectivo y de construcción de confianzas entre los
actores para dialogar de buena fe y acordar resignando parcialmente sus iniciales
pretensiones. Ello comporta tiempos “sociales” que van más allá de los tiempos materiales
por lo que cabe suponer que habiéndose recorrido los caminos negociadores mencionados,
en un futuro estos aprendizajes y confianzas deberían ser obtenidos más rápidamente.

Mejora en el régimen de contratación de personal versus demora y complejidad para

los ingresos por concursos y ausencia de planificación sistemática y razonable
Se documentó la búsqueda para romper con el criterio de “tercerizar” las prestaciones
laborales sin perder la libertad de la Administración de poder contratar subsidiariamente,
por esta vía en casos específicos de especializaciones profesionales (Decreto N° 2.345/08).
La mejora significativa en el régimen laboral de trabajadores contratados debía, y debe,
completarse con la adecuada planificación cuanti-cualitativa de la dotación de personas
requeridas para cada entidad pública y, consecuentemente, con la cobertura de las vacantes
financiadas mediante concursos abiertos para garantizar la igualdad de todo ciudadano a
ingresar.
Con relación a lo primero y pese al compromiso asumido por las partes a través del artículo
159 del Convenio General, poco y nada se hizo al respecto. O, mejor dicho, la
“planificación” resultante derivó de las necesidades y demandas, genuinas y no tanto, de
cada servicio o autoridad, sin perjuicio de detectarse también exceso de contrataciones por
diversas razones. En esta consideración no se escapa la expansión relevante de la presencia
del Estado y de la Administración Pública en el período superada la crisis del 2001 y en
especial, por las consecuencias aún visibles de lo que fuera la reforma de los 90.
En cuanto a la segundo, se disparó la cobertura de miles de vacantes. Coberturas que
presentaron diversos inconvenientes a considerar. Desde la inexperiencia relativa de los
1679
órganos técnicos a cargo de los procesos por falta de concursos durante muchos años, hasta
las presiones políticas y gremiales por asegurarse perfiles de requisitos ajustados a las
personas contratadas en detrimento de exigencias que aseguraran a todos por igual. Si bien
ambas cuestiones fueron enfrentadas y acotadas, no es menos cierto que supusieron
demoras a veces, importantes.
La ausencia de planificación de dotaciones también generó demoras ante la perplejidad e
imprecisión a la hora de definir necesidades de personal: superada las excusas del supuesto
congelamiento de vacantes. Al momento de contarlas no se sabía muy bien qué pedir o en
su caso, en qué orden de prioridades de los cargos a cubrir.
Finalmente, la centralización innecesaria635 por asegurar que todos los nombramientos
fueran por decreto, generó no solo desánimo en muchos sino un atasco y demoras
administrativas de miles de nombramientos. Considerando que el acceso a la estabilidad
comporta, además, la satisfacción de un período de prueba extenso, esas demoras
debilitaron el reconocido derecho de acceso oportuno a la función pública.

Indefinición en la dirección superior de la Administración

Se mencionó la brecha entre lo legislado vía convenial en esta estratégica cuestión y la
ausencia de voluntad y acciones orientadas a poner en marcha el nuevo régimen de
funciones ejecutivas y aún, el de jefaturas. Las tendencias a la politización de la alta
dirección de la Administración es una dialéctica universal que no solo nos afecta a los
argentinos. De allí que sea sorprendente que en el plano de lo puramente normativo se
continuaran aprobando convenios colectivos que albergan ese régimen.
Uno de los factores “administrativos” que afecta a la resolución de esta problemática tiene
que ver con la ausencia de un explícito y preciso esquema de diferenciación entre funciones
directivas llamadas a ser, o mejor a decidir, profesionalizadas de aquéllas que se reservan a
funcionarios de confianza. Si los sueldos de los primeros son más atractivos, la tendencia
esperable es a cobijar los cargos de confianza bajo el amparo de los otros. En la búsqueda
de solucionar desde esta perspectiva, no se avanzó en la elaboración de un régimen
específico para este personal extraescalafonario.
Esta problemática es crítica en el futuro de la Administración, pero su tratamiento, y aún su
completo diagnóstico, excedería en mucho los límites del presente. En ella, además, se hace
sentir la ausencia de marcos de confianza entre los actores políticos por lo que todo arreglo
institucional que pretenda ser duradero exigirá diálogos y consensos más profundos y
explícitos.

Estabilidad propia ¿y ahora qué?

635 Cfr. Decreto N° 491/02 dictado en los peores momentos de la saga de la crisis de diciembre del 2001 y mantenido vigente sin mayor
ganancia ni necesidad cuando ésta había sido superada.
1680
No hay excusas. La estabilidad propia plenamente reconocida y la instrumentación de
regímenes de empleo, convencionales y de carreras perfectibles, pero carreras al fin, exige
como contrapartida un intenso involucramiento laboral del personal, en especial del
permanente. Ello comporta una persistente acción de persuasión y convencimiento que
fortalezca la cultura laboral y cívica del funcionariado resaltando la inspiración y el
ejercicio de los valores propios de la moral funcionaria. Los incentivos y las sanciones
pueden y deben jugar su papel, pero no son el factor preponderante de la cultura del
servicio público y en la motivación de quien ha elegido a la Administración como su
ámbito de realización laboral profesional. Estabilidad, efectividad, flexibilidad y eficiencia
no deben ser conjugados dilemáticamente sino dialécticamente, esto es, en la sinergia
superior que permite reconocer derechos con obligaciones correlativos.
Si bien, el convenio general declaró los alcances de semejante emprendimiento, mucho
quedó por hacer para generar un impacto de confianza e involucramiento más activo en la
gestión efectiva propia de una burocracia profesional moderna. Solo una Administración
empleadora ejemplar está en condiciones y autoridad de exigirles a sus trabajadores mucho
más. Solo en el marco de un trabajo digno y decente se puede generar las bases de un
contexto laboral que estimule la entrega de sus energías a pleno. Si bien hubo avances en la
generación de las condiciones estructurales, normativas y salariales para ello, no se
profundizó lo suficiente para estimular a las nuevas responsabilidades emergentes. También
en esto influyó la importante brecha generacional entre el personal permanente, más
envejecido y por lo tanto más próximo a su salida, y el personal contratado, más joven y
con mejores niveles de educación, pero con una vinculación provisional que los afecta en
etapas de la vida en plena construcción. Mucho de ello ha y sigue bloqueando el proceso de
cambio cultural ante las nuevas modalidades de la gestión pública y la psicología y
expectativas de una nueva generación de funcionarios llamados a personificar la
Administración del siglo XXI.

En síntesis
Las novedades introducidas a nivel masivo y el cúmulo de ampliación de responsabilidades
del Estado y de su Administración en los últimos años, también afectaron y afectan a las
prácticas y entidades gremiales en su tránsito de meros defensores de los intereses
profesionales específicos hacia prácticas y representaciones que hacen más y mejor, a su
nueva condición de actores y “socios estratégicos” de la mejora sustancial de la gestión
pública que el país necesita. Algo de esto se ha iniciado y el Prólogo del Convenio. En esta
materia, el camino está empezado y bastante recorrido, pero resta un larguísimo trecho en la
construcción de una burocracia civil acorde a las exigencias de Argentina

¿Y AHORA QUÉ HACER? HACIA UNA AGENDA DE POSIBLES CONSENSOS

1681
Múltiples iniciativas pueden exponerse y propiciarse. En las próximas líneas se sugieren
solo unas cuantas, pero hay una que parece reclamarse cada vez más perentoriamente como
necesaria.

1.-HACIA UNA CONFIGURACIÓN DE CONSENSOS PARA UNA POLÍTICA DE

EMPLEO PÚBLICO
El servicio civil es (o debe ser) una cuestión que atañe a toda la sociedad y no sólo a los
gobiernos. En tal sentido, para la configuración de una política de Estado sustentable se
hace perentorio trascender los altibajos innecesarios que se generan en cada cambio de
Gobierno, sobre todo cuando las medidas al respecto no han sido compartidas,
consensuadas y puestas bajo escrutinio transparente a los diversos actores, aun de los
“menos directamente” implicados en la gestión del servicio civil o de la función pública, o,
de la ciudadanía en genérica expresión.
Si la Administración Pública es uno de los vehículos principales para la gestión de los
intereses y aspiraciones comunitarias, su mejora hace a la calidad y efectividad de las
políticas públicas que afectan a la sociedad y al mercado en su conjunto. En tanto tal, la
cuestión excede en mucho, la preocupación exclusiva de una gestión gubernamental,
necesariamente acotada en el tiempo y en las miras, por lo que es más que conveniente
evitar la delegación completa de esta responsabilidad ciudadana solo hacia el Gobierno de
Turno.
Es la que refiere a la iniciativa de distintos actores, en primer lugar, sin duda, de quienes
por elección popular tienen un mandato de gobierno que, aunque temporalmente acotado,
está llamado a pensar e invitar a pensar estratégicamente, pero también a actuar con
grandeza la construcción de una institución como la administración pública y su burocracia
que lo trascenderá.
Entendida así, la problemática de la administración pública, y en ella de la burocracia, es
también cuestión de los que aspiran a ser Gobierno, es decir de los partidos políticos de
oposición, aunque tampoco sólo de estos. Es (o debiera ser) crecientemente de todas las
expresiones con las que se manifiesta una ciudadanía activa de sus destinos comunes.
Desde la sociedad “civil” es alentador ver ámbitos relativamente alejados de estas
preocupaciones preocuparse explícita y públicamente en estas problemáticas636.
Juegan papel relevante los medios de comunicación, por el anuncio debidamente fundado
de desvíos o errores, pero también de los logros y merecimientos, fomentando el
esclarecimiento e involucramiento ciudadano.
En la misma orientación, el mundo académico tiene enorme espacio para contribuir a la
verificación y esclarecimiento de estos asuntos y procesos.
 Para ello cabe sugerir la instrumentación de una Comisión Asesora de Seguimiento del

636 Así véase por caso el documento “Las elecciones, exigencia de compromiso ciudadano” emitido por los Obispos en marzo de 2015.
O de cámaras empresarias, ONGs, Universidades, etc.
1682
 Servicio Civil en la que puedan integrarse y/o expresarse diversos sectores concernidos
en estas cuestiones.
 Para la elaboración y consenso a nivel técnico, una Comisión Asesora para el
Planeamiento Estratégico del Servicio Civil que alimentará al Gobierno y a la anterior
Comisión en la consideración detallada de las diversas líneas de acción presente o
futuras.

2.-PROFUNDIZAR Y CONSOLIDAR LA MATERIALIZACIÓN DEL ÁMBITO

LABORAL ESTATAL CENTRADO EN EL CONCEPTO DE TRABAJO DIGNO Y
DECENTE Y DE UNA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA DESPLEGADA COMO
EMPLEADORA EJEMPLAR.
Ello, a su vez, por efecto demostración, contribuiría a la misma orientación en el ámbito
privado. Se honra así una larga tradición política y gremial que distingue a nuestro país en
la Región y consolida el abandono definitivo por disvalioso, falso, ineficaz e inoperante de
las prédicas en favor de la flexibilización laboral que tanto daño hicieron no solo al empleo
público y privado, así como al tejido social de nuestros países.
La sustancial mejora de las condiciones laborales en el servicio civil es plataforma segura
para avanzar en una gestión pública efectiva, innovadora y sensible a los grandes intereses
del país.
A los derechos ampliamente reconocidos hasta ahora, corresponderá ahora prestigiar la
profesión del administrador público a través de una dedicación e involucramiento activo,
austero, diligente, competente y efectivo por parte del personal, cónsono con esa amplitud y
profundidad de mejoras.
El personal, entendido como ciudadanos trabajando al servicio de los demás, y ya no más
como “recursos humanos”, requiere ser considerado como un actor social a prestigiar. Ese
prestigio que debería ser alentado públicamente solo puede asentarse en el cumplimiento
del deber y responsabilidad por una prestación individual y colectiva de la misma magnitud
y calidad desprendidas del honor de servir al pueblo. Será motivo más que suficiente para
atraer a las nuevas generaciones a ingresar en el servicio a la Administración.
 En el Convenio General resulta insostenible el trato formal desigual entre empleados
bajo el régimen de la Ley Marco y los de la LCT, en especial para éstos últimos,
excluidos explícitamente del reconocimiento de su derecho al régimen de estabilidad
propia y en materia de causales de egreso, en consonancia con el citado fallo Madorrán.
Seguramente en convenios de vieja data, tal desigualdad se mantiene por lo que cabe
una profunda revisión de sus textos.
 En otro orden, el Convenio General debiera ser ampliado y reconceptualizado para
cobijar personal de entidades de diversa naturaleza funcional, en especial de aquéllos
que se alejan del más clásico trabajo en oficinas y de la aparición de nuevas profesiones
y modalidad en la prestación del servicio.
 Dicha consideración también debe señalarse respecto de la subsistente ambivalencia
que se desprende de la permanencia de organismos bajo la égida de la LCT a la luz del
mandato legislativo y la especificidad del régimen laboral de la Ley Nº 25.164.

1683
3.-PLANIFICACIÓN RAZONABLE DE LOS PLANTELES DE PERSONAL.
Todo Plan de Gobierno debería tener en cuenta en su formulación desagregada, las
necesidades de personal permanente, gerencial, profesional y técnico, según la
planificación estratégica que debe formular para su período de gestión a través de los
ministerios y entidades, de modo de pautar los tiempos razonables que insumen los
procesos concursales y actuar en consecuencia. Ello puede ser materializado en la
fundamentación transparente con ocasión de la elevación del presupuesto anual.
Pero, también, debe someterse a escrutinio y mirada pública de mayor alcance temporal
para asegurar una dimensión de los planteles, en términos de cantidades y cualidades, del
personal a requerir para atender intereses y requerimientos de la Administración más allá de
un mandato.
En esta cuestión, es necesario reivindicar la austeridad y prudencia por las erogaciones que
supone esta inversión. Un sobredimensionamiento no solo será insostenible por la carga
fiscal pero además porque la efectividad (que incluye la eficiencia) de la gestión pública
guarda vínculo no solo a la competitividad global del país, sino a la justicia social, toda vez
que los salarios provienen de la ciudadanía y, en especial de los más pobres. Pero también,
para evitar o desautorizar persuasiva y argumentalmente la arraigada idea en algunos
actores poderosos del país del mero ajuste y achique del Personal. Achacar déficits fiscales
al Personal es una falsedad y repetir las viejas fórmulas de reducción del Estado
demostraron el rotundo fracaso conocido en la Argentina.
 La adopción de una metodología técnica aceptable y hecha pública es hasta ahora, un
profundo déficit en el país.
 La materialización de un sistema unificado y transparente de registro de los datos del
personal es otra carencia importante637.
 Pero, además, de un sistema de relevamiento “cualitativo” y sistemático de valores,
percepciones, expectativas y evaluaciones tanto del personal como de los actores
concernidos acerca de la marcha de la Administración y de las prestaciones de su
personal. Puede ser también una fuente importante y rica de receptar iniciativas e
innovaciones al respecto, alimentando el debate y la reelaboración o fortalecimiento de
consensos.

4.-NO MÁS INGRESOS AL RÉGIMEN DE ESTABILIDAD SIN CONCURSOS Y

EN TODO EL PAÍS.
Acceder al empleo público es un derecho igual para todos (artículo 16). Siendo el concurso
la única forma válida, la satisfacción de las necesidades de Personal debe seguir su
procedimiento, reservando las contrataciones a los supuestos de estricta transitoriedad y/o
estacionalidad para lo cual han sido concebidas.

637 No resuelta pese a varios esfuerzos infructuosos de las gestiones anteriores.

1684
El salto cualitativo dado con la aceptación del concurso es un requisito afianzado en la
Administración Nacional (y sostenido por la Corte Suprema) pero debiera generalizarse en
todos los demás ámbitos del PEN aún rezagado, en las provincias, municipios y demás
Poderes de Estado. Derechos consagrados en la Carta Magna no son sólo para unos pocos
sino para todos y en toda la República. En esta determinación no puede y debe dejarse a
vacilación alguna en la ciudadanía, pero especialmente en los actores políticos que debieran
acordar sobre esta cuestión a saldar de una vez por todas. Mucho menos cuando, como se
ha visto, se cuenta con los instrumentos necesarios.
 Como muestra de transparencia y buena fe, podría sugerirse la prohibición de efectuar
concursos durante los últimos meses de la gestión de un Gobierno para ventilar
sospechas y evitar “avivadas” del último momento. Las necesidades perentorias de los
servicios pueden ser satisfechas mediante interinatos o contratados a término.
 Cumplimiento efectivo de la ponderación definitiva de la idoneidad del funcionario
ingresante mediante las calificaciones del desempeño de un único período de prueba de
doce meses, capacitación específica con especial atención a las implicancias de la
dignidad del trabajo para la Administración y apreciación global del funcionario.
 Concursos por convocatoria abierta en al menos el 60% de las ofertas. Ello impulsa a la
ciudadanía a poder ingresar, pero introduce un potente aliciente para quienes ya son
funcionarios a mantener su idoneidad al día para poder competir. Ayudará de paso, a
reducir y, ojalá, evitar posibles tendencias y/o capturas corporativas.

5.-REGULACIÓN Y APLICACIÓN DE CARRERAS ADMINISTRATIVAS EN

TODA LA ADMINISTRACIÓN
La idoneidad no es solo criterio para el ingreso al empleo público, es también para su
conservación y eventual progreso del empleado. De allí que sea postulable para todas las
carreras, la adopción de los criterios que, con las actualizaciones del caso, están
consagrados por el Titulo VI del Convenio General. En especial, el abandono de la mera
antigüedad como criterio exclusivo de promoción. Dicho de otra forma, la promoción
horizontal de funcionario solo debiera proceder mediante la satisfacción de su actualización
técnica, profesional y ética (capacitación en todas sus modalidades y/o certificación pública
de sus mayores competencias exigibles) así como de la rendición de cuentas de la idoneidad
efectivamente manifestada en el cumplimiento cabal de sus responsabilidades en el puesto
de trabajo (evaluación del desempeño).
 En materia de capacitación y/o acreditación, el diseño de trayectorias formativas y de
entrenamiento para la mejora en el puesto de trabajo, pero también para su reubicación
en puestos de tareas contiguas (movilidad funcional) que debieran configurar
“senderos” en la ocupación del trabajador a lo largo de una vida consagrada a la
Administración en distintas tareas, servicios y aún, entidades.
 También la mejora sustancial de los regímenes de calificación del desempeño para
asegurar la fehaciente constatación de los débitos y méritos laborales de cada
trabajador.
 Ascensos por rigurosos procesos de antecedentes y oposición por convocatorias a todo
el personal de cuanto menos la jurisdicción ministerial o entidad descentralizada para
1685
 fomentar la genuina competencia entre los candidatos.
 Reducción al mínimo de la cantidad y diversidad de escalafones y regímenes. En el
ámbito del Convenio General se debiera considerar la posibilidad del artículo 8º para
articular convenios sectoriales unificados o subsumirlo en alguno de los existentes. Un
ejemplo a mano es la situación que presenta el personal de los diversos entes
reguladores.
 Pero también, debieran actualizarse las carreras de varios colectivos fuera del Convenio
General con equivalentes consideraciones.
 La búsqueda de una mayor equidad interna para el pago de puestos y funciones
equivalentes al interior del Convenio General (e idealmente de toda la Administración
Nacional) es otro capítulo pendiente para lo que puede ayudar la construcción de un
nomenclador de puestos que permita, además, estandarizar perfiles competenciales y
hasta asegurar concursos de ingreso equitativos y homogéneos, así como facilitar la
movilidad de los trabajadores.
 Concordante con lo anterior, reducción a no más de 10 niveles escalafonarios a lo largo
de la Administración simplificando el régimen remunerativo, con los adicionales
específicos del avance en la carrera de cada funcionario y suplementos explícitos
basados en las características, exigencias o merecimientos derivados de la prestación
laboral, con la más amplia difusión y transparencia pública que avente opacidades y
ventajas corporativas indebidas.

6.-PERSONAL DIRECTIVO
El avance que supuso la consagración del derecho a la estabilidad temporalmente acotada
para el ejercicio de los puestos con funciones ejecutivas y, más recientemente, de jefaturas
intermedias, mediante concurso merece específica consideración. Pero más que nunca se
requiera una mejor clarificación conceptual y jurídica de a cuáles puestos se aplicará, y
sobre todo a una valiente determinación de los actores políticos (y no sólo del Gobierno)
acerca de cuáles de esos cargos deben ser reservados para personal estable y cuáles, objeto
de designaciones por confianza política. Aún en estos últimos, si algunos serán sometidos a
concurso638.
En esta estratégica cuestión se hacen sentir las más profundas desconfianzas entre los
diversos actores políticos y los menores intentos de concordar. Si el éxito de una
organización reposa en buena proporción en la calidad de sus directivos, ésta problemática
no admite mayores demoras.

7.-DE LOS EGRESOS

Las garantías, mejoras normativas, retributivas, gremiales e institucionales logradas en los
últimos años sólo son (y deben ser) sostenibles con la consecuente entrega en rendimiento,
involucramiento y compromiso laboral del empleado estatal.

638 Ver por caso, experiencias mejorables para la titularidad del Museo Nacional de Bellas Artes o de la Administración Nacional de
Medicamentos, Alimentos y Tecnología Médica, o, en el exterior de las experiencias de alta dirección pública como en Chile o Perú.
1686
 Pero también, requieren un aceitado procedimiento de investigación y disciplinario,
para asegurar la salida expeditiva y justa del empleado incumplidor.
 Si bien la ley prevé cesantía por 3 calificaciones bajas seguidas o 4 alternadas en los
últimos años, semejante “liberalidad” no solo es inaceptable vis a vis el principio de
idoneidad, sino que pone en un plano de privilegio innecesario frente a los demás
trabajadores. Desluce también la dignidad que merece el empleo público.

8.-MEJORA DEL RÉGIMEN DE CONTRATACIONES DE PERSONAL

TRANSITORIO
Aún sin planificación razonable, esta cuestión es igualmente válida. Aún sin concursos de
ingreso, también lo es pues lo que está en juego siempre es el concepto del trabajo digno y
decente en nuestro Estado. Para avanzar en esta cuestión cabe sugerir:
 la necesidad de articular un procedimiento abreviado para constatar idoneidad en
igualdad de condiciones y reducir la actual cuasi arbitrariedad en las contrataciones.
 Asegurar el efectivo cumplimiento de la cláusula legal y convencional de no superar
cierta cantidad de personal contratado en cada jurisdicción. Para ello, los concursos son
pieza clave pero también la introducción de no recontratar a la misma persona por más
de una cierta cantidad de años (sugerimos 3) Si hace falta por ese tiempo, es que el
puesto de trabajo luce permanente.
 Mejora en el régimen remunerativo equitativo con el del personal de carrera respetando
el principio de igualdad de pago por igual tarea.
 Mejorar los actuales regímenes de contratación laboral a término (LM o LCT)
facultando un esquema indemnizatorio que fije condiciones y montos para las
desvinculaciones, teniendo en cuenta los fallos de la Corte al respecto, la experiencia
acumulada pero también las posibilidades de la llamada “puerta giratoria” (cese en un
organismo y recontratación en otro).
 Compromiso estatal de prohibir el uso de cualquier otra modalidad “en paralelo” (con y
a través de terceros, tales como convenio de asistencia técnica, entes cooperadores,
consultoras, fundaciones, etc.), y restitución del sentido original y genuino de figuras
legalmente cobijadas desvirtuadas en su finalidad y uso (por caso, el régimen de
pasantías orientada a un ciudadano que aprende, y no a un trabajador encubierto).
 Mayor ajuste a su finalidad de la autorización que el Congreso Nacional ha dado al
Poder Ejecutivo Nacional para establecer un régimen de locación de servicios altamente
especializados temporales (Decreto Nº 2.345/08).
Ello plantea la necesidad de abordar la delimitación de los llamados cargos y contratos de
confianza de aquéllos regulados por la Ley Marco o de LCT. Al replanteo del actual
régimen de unidades retributivas para dedicarlo solo a financiar al personal de gabinete
debiera sumársele dos cuestiones: la existencia de cargos reservados para las designaciones
políticas no directivas en una proporción o cantidad razonable para evitar el desborde o
presión sobre los otros contratos y cargos, la determinación de los puestos directivos
sujetos a designaciones políticas, sobre lo que se comentara antes. Sintéticamente, a regular
explícitamente la presencia y debida proporción de personal reclutado y designado en base
a los principios de confianza.

1687
9.-INTEGRACIÓN DE LAS ACCIONES GUBERNAMENTALES SOBRE EL
PERSONAL.
La gestión del Personal es, y debe ser, una de las cuestiones más trascendentes en la mejora
de la gestión y efectividad de la Administración. De allí que sea necesario invertir en el
fortalecimiento del Órgano Rector, de las instancias técnicas a su cargo. Y especialmente
en las hoy relativamente relegadas unidades organizativas a cargo de las acciones en
materia de Personal.

CIERRE
Estado y entidades sindicales han acordado que sus regímenes y relaciones laborales
estarán orientados a
“a) la mejor y más efectiva prestación de los servicios públicos en favor de los habitantes
de la Nación, en especial de aquéllos sectores más postergados, contribuyendo a la
recuperación del Estado como factor central en la construcción de una sociedad justa,
equitativa, libre, armoniosa y solidaria.
b) el afianzamiento del cumplimiento de las leyes y demás normativa, así como de los
objetivos establecidos y de las actividades orientadas por el Poder Ejecutivo Nacional, en el
marco del fortalecimiento de la gobernabilidad democrática y de la calidad institucional del
régimen republicano establecido en nuestra Constitución.
Con estas miras han considerado que, entre otros factores que hacen a la calidad y mejor
actuación de la Administración Pública Nacional en su conjunto, los miles de mujeres y
hombres que componen el personal a su servicio configuran uno de los actores más
trascendentes en estas cuestiones. De allí que mediante el presente convenio también
persiguen profundizar:
∙ una cultura de trabajo competente, honesto, austero y eficaz que materialice la
organización y funcionamiento de una Administración Pública moderna y de calidad.
∙ relaciones laborales armoniosas y de mutuo respeto, en un ambiente libre de violencia
laboral y promotoras del principio de la no discriminación y de la igualdad de
oportunidades y trato,
∙ el desarrollo y aplicación de modernos regímenes de carrera administrativa basados en el
acceso, permanencia, capacitación y desarrollo en el empleo público organizados para
asegurar la idoneidad y la igualdad de oportunidades, conforme al artículo 16 de la
Constitución Nacional, y la profesionalización y dignificación laboral de los trabajadores,
así como, cuando corresponda, de un régimen de contratación de personal no permanente
acorde con esas orientaciones.”

Ni más, ni menos. El camino está emprendido, el siglo XXI exige de todos los actores no
cejar hasta lograrlo. Porque ya se ha hecho mucho, pero también falta aportar mucho por lo

1688
que quedó sin hacer y por lo mucho más que la Argentina necesita, y se merece en estos y
otros temas, cada vez más con mayor perentoriedad, seriedad y altura de miras.

Título: Políticas públicas, planificación y presupuesto: expectativas y desencuentros

Autores: Aníbal Jorge Sotelo (UNSAM, sotelo.maciel@gmail.com)

Arturo Laguado (UNLM, arturo.laguado@gmail.com)

Mesa: “Gobiernos: construcción del poder, estrategias y articulación de políticas

públicas”

Área temática: 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Resumen:

Es probable que la Argentina retome, en 2019, la senda de un desarrollo inclusivo que intente
compatibilizar progreso económico y justicia social. Pero los desafíos que enfrentará el Estado,
luego de cuatro años de medidas regresivas y desaciertos, serán importantes.

El fortalecimiento del Estado exige, más que la aplicación de un programa general, la consideración
situacional de las capacidades requeridas ante los desafíos que enfrenta y los objetivos que persigue
el proyecto político de desarrollo.

La ponencia gira en torno a las capacidades estatales vinculadas a uno de los principales desafíos
críticos que se deberá enfrentar: la asignación de recursos. El panorama que dejará la
administración Cambiemos será crítico: una economía deteriorada, una situación fiscal de fuertes
restricciones, necesidades sociales acuciantes y crecientes, endeudamiento y falta de autonomía en
el manejo de la política económica. Esto pondrá en primer plano el clásico conflicto entre
necesidades y restricciones que, en el ámbito del Estado, se expresa en el dilema cómo asignar
recursos escasos a objetivos múltiples y valiosos.

Dos sistemas son tradicionalmente relacionados con este desafío: el presupuesto público y la
planificación pública. El trabajo se propone examinar las características que han asumido las
propuestas predominantes en estos campos, poner en cuestión los presupuestos racionalistas en que
se asientan, analizar el perfil que deben asumir estas herramientas en procesos de desarrollo de los
países de la región y reconocer qué relación guardan -en este contexto- con la política.

1689
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

1690
 Políticas públicas, planificación y presupuesto:
expectativas y desencuentros
Por Aníbal Jorge Sotelo y Arturo Laguado

El fortalecimiento del Estado exige, más que la aplicación de un programa general, válido para
cualquier caso, la consideración situacional de las capacidades requeridas ante los desafíos que
enfrenta y los objetivos que persigue el proyecto político de desarrollo.

Es muy probable que la Argentina, luego del actual intento neoliberal, retome en 2019 la senda de
un desarrollo inclusivo que intente compatibilizar de manera virtuosa progreso económico y justicia
social. Pero los desafíos que enfrentará el Estado en un camino de tal tipo serán importantes. No
sólo porque el país habrá sufrido el impacto de cuatro años de medidas regresivas y desaciertos,
sino también porque los propósitos de un sendero diferente serán resistidos por diversos actores
económicos y políticos de considerable poderío e influencia.

Ante esta situación, aparece en primer plano la necesidad de una capacidad estatal tan crítica como
volátil: la capacidad política estratégica. Aquella que permitiría lidiar con los conflictos del
desarrollo, propios de los procesos inclusivos caracterizados por la ampliación de derechos y la
redistribución del ingreso. En términos maquiavelianos, se trata de la virtù del príncipe que permite
lidiar con la fortuna, aquello que no se controla plenamente o no se controla en absoluto y, al mismo
tiempo, es de difícil previsión.

Sin embargo, en esta ponencia queremos abordar las capacidades estatales vinculadas a otro de los
desafíos críticos que necesariamente se deberán enfrentar: el problema de la asignación de recursos.
Cómo es sabido, el panorama que dejará la administración Cambiemos será crítico: una economía
deteriorada, una situación fiscal de fuertes restricciones, necesidades sociales acuciantes y
crecientes, endeudamiento y falta de autonomía en el manejo de la política económica. Esto pone en
primer plano el clásico conflicto entre necesidades y restricciones que, en el ámbito del Estado, se
expresa en el dilema cómo asignar recursos escasos a objetivos múltiples y valiosos.

A lo largo del siglo XX y hasta nuestros días, dos sistemas han sido considerados directamente
relacionados con este desafío: el presupuesto público y la planificación pública. Nuestro propósito
es examinar las características que han asumido las propuestas predominantes en estos campos,
poner en cuestión los presupuestos racionalistas en que se asientan, analizar el perfil que deben
asumir estas herramientas en los complejos procesos de desarrollo de los países de la región y
reconocer qué relación guardan -en este contexto- con la política.

Persistencia del racionalismo

El discurso característico de las políticas públicas ha estado siempre organizado en torno a la
relación medios-fines. No es posible entender las políticas públicas de otro modo. Se adoptan
medidas de políticas con el propósito de alcanzar resultados que satisfagan necesidades sociales.
En el sentido común de las políticas públicas predomina una lógica causal, del tipo si hacemos “p”

1691
lograremos “q” y es muy probable que, bajo ciertas circunstancias “r”, ocurra “s”. Los
documentos programáticos, los instrumentos normativos, las justificaciones y los análisis de
cualquier política pública reconocen esta estructura. Es comprensible, entonces, la preponderancia
que han tenido los enfoques racionalistas, en este campo, durante todo siglo XX, incluso hasta
nuestros días.

Esto se expresa claramente en la vigencia de representaciones acerca del proceso decisional propias
del modelo racional primigenio; en el vigor que aun hoy mantiene el modelo de ciclo de políticas;
en la permanente confianza sobre la capacidad de la razón y la técnica para restringir la complejidad
e incertidumbre propias de las políticas públicas; en las expectativas puestas en la producción de
información y la construcción de indicadores como piedra angular de la solución; en el lugar central
otorgado a la eficacia y la eficiencia; en la persistente desconfianza de los procesos políticos y sus
interferencias en la producción de las políticas públicas.

Las concepciones, modelos y herramientas del enfoque racionalista han mostrado una gran
capacidad de supervivencia, a pesar de las numerosas y certeras críticas que han recibido y de las
frecuentes frustraciones derivadas de su aplicación. Esto se debe, en parte, a que muchas de sus
construcciones permiten una comprensión rápida y fácil de las políticas públicas y, en tal sentido,
resultan útiles; pero también a su consustancialidad con la gramática de las políticas públicas,
caracterizada por la racionalidad instrumental.

Como sea, sus artificios suelen distinguirse por una simplificación excesiva del proceso de
producción de políticas públicas, del proceso de toma de decisiones, de las relaciones entre los
sistemas que intervienen, de la explicación de los problemas públicos, de las relaciones causales
subyacentes y del vínculo entre las intervenciones públicas y sus efectos.

Es en este contexto que ha germinado la exigencia de alineación entre planificación y presupuesto

en el sector público. En el marco de estas herramientas han surgido las propuestas para mejorar su
articulación y desde esta perspectiva se han explicado los frecuentes fracasos de la relación.

La planificación fue vista como una tabla de salvación frente al eterno conflicto entre necesidades y
restricciones que, en el sector público, se expresaba en el dilema: cómo asignar recursos escasos a
objetivos múltiples y valiosos. Un proceso técnico y sistemático capaz de dirimir con criterios
racionales los problemas de asignación, sobre la base de prioridades y de una adecuada selección de
los mejores medios para alcanzar los fines. Una empresa capaz de mejorar la eficacia de las
políticas públicas y la eficiencia de la administración. La razón instrumental y la técnica
encaminadas a controlar la realidad para adecuarla al difícil mundo de las necesidades sociales. La
convicción de que la planificación podía contribuir a resolver el dilema instituyó la correspondencia
entre planificación y presupuesto como una relación necesaria y posible. El presupuesto debía estar
alineado al plan y se solucionaba el problema. Dicho axioma perduró hasta nuestros días con la
fuerza que les otorga a las sentencias la sencillez y el sentido común.

Sin embargo, no se trata de una relación evidente y manifiesta. Por el contrario, si se toman en
cuenta los obstáculos y contratiempos que caracterizaron a este vínculo en las diversas experiencias,

1692
resulta prudente que nos preguntemos si un alineamiento de tal naturaleza es posible, o bien, en qué
medida y de qué manera.

Con tal propósito, en vez de repasar las críticas y objeciones que desde hace más de medio siglo se
le hace al modelo racionalista, resulta propicio observar la evolución de la técnica presupuestaria y
los cambios en la manera de concebir la planificación pública, a efectos de conjeturar qué quimeras
persiguen, de qué huyen, qué quieren resolver, qué dificulta el encuentro, cómo podrían construir un
buen diálogo.

Evolución de las técnicas presupuestarias: la obsesión por el desempeño

El performance budgeting siempre está volviendo. Forma parte de ese tipo de ideas que
provocan una suerte de repentino encantamiento: rara vez se ha implementado con éxito,
pero su sola enunciación suscita el convencimiento de que es necesario y posible. Parece
una propuesta novedosa, pero, en realidad, ya en los años ’50 en los Estados Unidos existía
una abundante bibliografía sobre performance budgeting (traducido frecuentemente como
presupuesto por resultados o presupuesto por desempeño) y sobre program budgeting
(presupuesto por programas). Eran propuestas que respondían a una vieja inquietud: las
limitaciones de los presupuestos tradicionales, elaborados sobre la base del gasto de
ejercicios pasados con pequeñas modificaciones incrementales.

Las características del presupuesto basado en el comportamiento histórico del gasto lo

hacían poco propicio para asegurar la eficiencia, favorecer la coordinación, tomar
decisiones racionales y dirigirse a prioridades. La idea central de las nuevas propuestas era
reorientar el proceso presupuestario trasladando su foco de los insumos a los productos.
Complementariamente, respaldar los requerimientos de recursos con información sobre los
costos del programa y el desempeño del organismo correspondiente.

La Comisión Hoover, creada por el presidente Harry Truman para recomendar cambios
administrativos en el Gobierno Federal de los Estados Unidos, propuso, en el año 1949, su
implementación y difusión, dándoles un impulso importante a estas iniciativas. No
obstante, su aplicación fue reducida debido a las limitaciones de los sistemas de
administración existentes: su implementación requería mucho tiempo y procesos de
reforma previos.

A pesar de ello, la idea vuelve con mayor vigor en la década siguiente en una de sus
versiones más influyentes: el PPBS (Planning, Programming, and Budgeting System) de
Robert McNamara y Charles Hitch. Aplicada primero en el sector industrial y luego en el
Ministerio de Defensa de los Estados Unidos, la propuesta integraba un conjunto de
técnicas, herramientas y procedimientos que pretendían integrar planificación y presupuesto
a los efectos de asignar los recursos a los bienes y servicios que se han de producir para
alcanzar objetivos previamente definidos. En el año 1965, el presidente Johnson ordenó su
introducción en todos los departamentos de la Administración Federal. En el mismo año,
Naciones Unidas publicó el Manual for Programme and Performance Budgeting y la
técnica no sólo se irradió a diversos países industrializados sino que, ya a fines de la década
del 60, casi todos los países latinoamericanos, varios países asiáticos y algunos países
1693
africanos habían introducido alguna variante de presupuesto por programas (Diamond,
2003).

Eran los años de apogeo del desarrollismo que había irrumpido en la vida política
latinoamericana y entusiasmaba a técnicos y dirigentes políticos. El estructuralismo
latinoamericano ejercía una gran influencia entre los especialistas, encantaba a muchos
responsables de políticas públicas y atraía la atención de todos los interesados en el
desarrollo económico, social y político de la región. Se daba por sentado el rol protagónico
del Estado como motor y guía del crecimiento económico. La propia Alianza para el
Progreso -la estrategia promovida por J.F. Kennedy para la región, en el contexto de la
Guerra Fría639- formalizada en 1961 en la Carta de Punta del Este, promovía la
planificación económica y la elaboración de planes nacionales de desarrollo de corto,
mediano y largo plazo como eje vertebrador de los procesos de modernización y
crecimiento económico de los países de la región. En ese contexto, la técnica del
presupuesto por programa que -tanto al momento de la formulación como de la ejecución-
intenta reflejar y tomar en cuenta los procesos productivos del sector público, aparecía
como el instrumento ideal para asegurar el cumplimiento de los objetivos establecidos en
los planes de desarrollo.

En el año 1967, la editorial Siglo XXI publica Planificación y Presupuesto por Programas
de Gonzalo Martner y, en 1970, El Sector Público en la Planificación del Desarrollo de
Ricardo Cibotti y Enrique Sierra. Ambas obras fueron algunos de los textos clásicos en
castellano que versaban sobre esta temática, entre otras. Con algunos antecedentes como el
mimeo “Presupuesto de programas y de ejecución por actividades” de CEPAL, del año
1959.

Sin embargo, en todas las latitudes, se registraron importantes brechas entre las promesas
de la técnica y las contribuciones de los procesos de implantación. En palabras de Peter
Dean (1989), estas innovaciones presupuestarias conquistaron grandes expectativas y
logros decepcionantes. En Estados Unidos, dónde su implantación fue más decidida, a
pesar del fracaso del PPBS, el presupuesto por programas se continuó aplicando aunque de
manera menos ambiciosa. Gradualmente se fueron introduciendo mejoras al proceso
presupuestario.

La declinación de la planificación del desarrollo en América Latina, que ya a mediados de

los años 70 era manifiesta, debilitó los primeros intentos de aplicación del presupuesto por
programas en la región. No obstante, las experiencias se habían mostrado impotentes para
superar la asignación presupuestaria inercial basada en criterios tradicionales centrados
exclusivamente en el uso de recursos. A la vez, adolecía de una visión ínter-sistémica que
relacionara el presupuesto, en sus diversas etapas, con los otros sistemas administrativos,
tales como recursos humanos, compras y contrataciones, tesorería, crédito público y
contabilidad (Makón, 2005).

639 Un programa de ayuda económica, política y social que preveía una inversión de 20.000 millones de
dólares en diez años.
1694
Para el ejercicio fiscal 1979, Jimmy Carter dispuso la aplicación del presupuesto base cero
en la Administración Federal, lo que dio un cierto impulso a esta técnica durante los años
80. El presupuesto base cero se enmarca en una filosofía similar a la del presupuesto por
programa pero propone un procedimiento más radical, ya que pretende hacer tabula rasa de
los ejercicios anteriores para volver a establecer prioridades. Brinda para ello herramientas
adicionales para establecer la asignación de recursos en función de las políticas y objetivos
institucionales. La complejidad de la técnica y la fuerte exigencia de disponibilidad de
información, así como el “haberla concebido como una alternativa al presupuesto por
programas y no como un mecanismo complementario, útil para fijar prioridades al
momento de definirse las orientaciones de la política presupuestaria” ha hecho que tuviera
escasa incidencia en la región (Makón, 2005).

El presupuesto por programas recibió un nuevo impulso en América Latina de la mano de

los procesos de reforma de la administración financiera que tuvieron lugar a comienzo de la
década del ’90. Estos concebían los sistemas básicos que conforman la administración
financiera pública (presupuesto, tesorería, crédito público, contabilidad y, en versiones más
actuales, los sistemas de administración de recursos humanos, compras y contrataciones)
bajo un enfoque integral e integrador. Esta concepción de administración financiera implica
“ligar la gestión administrativa al registro contable y, por lo tanto, plantea como requisito
un profundo proceso de reingeniería en la programación y administración de los recursos
reales y financieros del sector público” (Makón, 2005). Sin embargo, la reforma
presupuestaria de esos años tuvo lugar en un contexto diferente: la planificación pública
prácticamente se había extinguido, prevalecían concepciones que imaginaban el mercado
como el principal factor del desarrollo y, a la luz del Consenso de Washington, se
desarrollaban drásticos procesos de reducción del Estado.

Mientras tanto, en los países anglosajones se desarrollaban procesos de reforma de la

gestión pública que, bajo una perspectiva gerencialista, adquirían diversas denominaciones:
performance management, performance-based management, governing for results,
management for results, results-based management, output-based management y outcome-
based management. En América Latina se las conocieron bajo el rótulo de gestión por
resultados. A la luz de estas reformas reaparecen las iniciativas presupuestarias
recuperando el viejo concepto de performance budgeting, pero en una versión de nuevo
cuño, a veces también denominada results-based budgeting o outocomes-based budgeting y
conocida en nuestra región simplemente como presupuesto por resultados.

Y es que el performance budgeting siempre está volviendo. Como dice Allen Shick (2013):

“Las iniciativas del performance budgeting han tenido normalmente una tasa de
mortalidad elevada, aunque a menudo vuelven a aparecer, a veces en una forma
diferente y con una nueva etiqueta. Sin embargo, a pesar de su bien documentada
procedencia y de su pasado accidentado, el performance budgeting aun provoca
admiración, como si se tratara de una novela, un enfoque experimental que debe ser
diseñado nuevamente y explicado cada vez que un gobierno intenta enfocar los
presupuestos en los resultados. El performance budgeting ha tenido muchas vidas, lo
bastante disímiles entre sí como para provocar la fantasía de que esta vez será diferente,
1695
 que esta última versión será la verdaderamente transformadora.”

En las últimas décadas, los países de la OCDE han hecho decididos esfuerzos por
implantarlo. Y en los últimos años, lo promueven en distintos países de América Latina.
Pero esta nueva versión, deudora del New Public Management640, presenta una novedad: si
en las primeras versiones, para superar el comportamiento histórico del gasto, el foco se
había trasladado de los insumos a los outputs, es decir, a los bienes y servicios que el sector
público presta, en las propuestas contemporáneas, el énfasis se desplaza hacia los outcomes,
es decir, en dirección a los efectos que en la sociedad suscita la producción pública641. Pero
Énfasis del Énfasis del Énfasis del
presupuesto presupuesto presupuesto
tradicional por programas por resultados
´

´
Operaciones

Insumos Productos Resultados Impactos

Sector público Sociedad

Inputs Procces Outputs Outcomes

Gráfico 1

eso va acompañado además de otra pretensión: la asignación de recursos debe estar

vinculada a los resultados obtenidos por las áreas.

La evolución de las técnicas presupuestarias ha corrido el acento de izquierda a derecha de

la cadena de valor público, como se puede apreciar en el Gráfico 1. En los hechos, la
preocupación por los efectos constituye una ampliación del campo presupuestario,
comparable con el movimiento que, en su momento, desplazó el foco de los insumos a los
productos.

Las dificultades que tuvieron las aplicaciones de las primeras versiones fueron
tempranamente atribuidas, por algunos críticos (Aaron Wildavsky, 1969, 1978, 1986), a la
propia naturaleza del presupuesto por programas, al que consideraban un artificio
racionalista rígido, complicado y poco realista. La falta de comprensión del proceso
presupuestario signado por factores que exceden la perspectiva meramente técnica es, desde
este punto de vista, la razón principal de las dificultades que encontraron los esfuerzos por

640 Término utilizado para designar a un conjunto de propuestas de perspectiva gerencialista que se
constituye en un paradigma hegemónico en el campo de la administración pública durante los años ’80 y
`90. Se caracterizaba por proponer la introducción de herramientas de gestión empresarial al sector
público y otorgar una fuerte centralidad a los conceptos de competencia, eficiencia e incentivos, así como
a los de gerente y cliente.
641 “While first generation performance budgeting was content with measuring outputs, later generations
demanded attention to outcomes and impacts” (Shick, 2013).
1696
estructurar el presupuesto exclusivamente en torno a outputs. Sin embargo, aun sin poder
exhibir logros importantes en los procesos de implantación ni mejoras significativas en la
asignación basada en prioridades, atribuibles a la técnica presupuestaria, la pretensión es
extendida al campo más complejo e incierto de los efectos.

La evolución de estas propuestas se asemeja a una huida hacia delante: empeñarse en

avanzar hacia desafíos más complejos, cuando aun no se han resuelto los problemas
originarios y hay señales que invitan a parar y repensar las estrategias. El énfasis puesto en
incorporar información sobre outcomes en el presupuesto profundiza las dificultades
iniciales del presupuesto por programas. La persistencia de estas propuestas se asienta en
dos supuestos: la creencia de que las decisiones de gasto son más racionales y eficientes
cuando se basan en los resultados y la idea de que las reformas orientadas a resultados han
sido exitosas. Para mantener este programa, las propuestas han ido adoptado características
diversas, manteniendo siempre como piedra angular los conceptos desempeño y resultado.

Allen Shick (2013) sintetiza en dos los modelos que hoy se disputan la preeminencia.
Ambos otorgan un lugar central a los conceptos desempeño y resultado, aunque difieren en
el papel que ellos pueden cumplir en el proceso presupuestario. El primero, más radical,
pugna por asignaciones presupuestarias firmemente basadas en resultados, en su máxima
expresión sustentadas en fórmulas. El segundo, plantea presupuestos con información
complementaria sobre desempeño que podrá ser tomada en consideración, junto con otros
factores, al momento de decidir las asignaciones. En un caso los resultados son
determinantes, en el otro son meramente indicativos. En ambos casos, “lo notable son los
esfuerzos para extender su alcance a la política fundamental y a los procesos gerenciales y
políticos” (Shick, 2013). El autor interroga críticamente estos modelos. Respecto del
primero, inquiere sobre las condiciones de posibilidad de la propuesta: ¿es acaso viable el
modelo, dado el carácter político del contexto en el que se toman las decisiones de gastos?
En cuanto al segundo, modelo menos ambicioso, pero aparentemente más dúctil que el
primero, se pregunta sobre su incidencia: ¿puede tener algún impacto significativo en cómo
se asignan los recursos públicos?

La larga marcha de la planificación hacia lo estratégico

Se ha instalado la idea de que la planificación pública ha evolucionado del paradigma
normativo que caracterizaba a la planificación tradicional hacia uno de carácter estratégico.
Esto no es del todo cierto: lo que ha ocurrido, en realidad, fue un movimiento de retirada y
retorno de la planificación, sin que la práctica predominante actual pueda ser caracterizada
cabalmente como estratégica.

En el último cuarto del siglo XX, tuvo lugar el abandono de la práctica de la planificación,
en la mayor parte de los países de América Latina, debido, en gran medida, al auge del
neoliberalismo en la región, con su consecuente mitificación del mercado como mecanismo
de coordinación y la impugnación de la intervención estatal, no sólo en la economía sino en
cualquier actividad que no se correspondiera con las funciones esenciales del Estado. Pero
también, es justo admitirlo, ocurrió tras el auge y declinación de la planificación del
desarrollo, que acumulaba más de dos décadas de esfuerzos sin logros significativos.

1697
La afirmación es, obviamente, una generalización que no aplica a todos los países debido a
la variedad de situaciones. Los casos de Brasil o Colombia, que mantuvieron sus sistemas
nacionales, por ejemplo, no pueden compararse con los de aquellos países que desmontaron
la institucionalidad de la planificación en los inicios de los años ’90. Aun cuando hayan
recibido también el influjo de las propuestas gerencialistas, mantuvieron la gimnasia y la
cultura de la planificación, no perdieron la perspectiva global y procesaron sus propios
problemas. Pero la retirada de la planificación en el continente, salvo aquellas excepciones,
fue notoria.

Sin embargo, de a poco, la planificación ha regresado. Su resurgir se dio, al comienzo, en el

nivel institucional y vino acompañado con el mote “estratégica”. La fuerte influencia del
New Public Management llevó a pensar que, si las empresas tenías sus planes estratégicos,
las instituciones públicas también deberían tenerlo, a efectos de mejorar su eficacia y
eficiencia. Se trataba de intentos de aplicación de métodos y técnicas de planificación y
gestión corporativa al ámbito público. Recién a principios del siglo XXI, el retorno de la
actividad planificadora volvió a extenderse al ámbito de la planificación global y a mirar el
largo plazo, al mismo tiempo que se refundaban o vigorizaban los viejos sistemas
nacionales de planificación. Sin embargo, este retorno auspicioso no alcanza para constatar
el ingreso de la planificación pública a un nuevo paradigma de carácter estratégico.

La planificación del desarrollo presentaba limitaciones que fueron, en su momento

señaladas en una fuerte autocrítica por algunos de sus referentes (Matus, 1987 y De Mattos,
1979), a saber: reduccionismo economicista, carácter prescriptivo, perfil tecnocrático,
subestimación de los procesos políticos, descuido de la gobernabilidad, falta de cálculo
estratégico, entre otros. Sin embargo, el alejamiento de este modelo no significó para la
planificación actual un progreso significativo en estos aspectos y, en cambio, implicó la
pérdida de algunas de sus virtudes, a saber: la vocación de transformación de la estructura
socio-económica y el enfoque sistémico, multidimensional y dinámico que permeaba todos
sus diagnósticos sobre los problemas públicos, aun cuando estuvieran principalmente
centrados en la economía en situación de desarrollo.

De modo que la práctica actual de la planificación se enfrenta a nuevas dificultades sin

necesariamente haber superado los déficits endilgados al paradigma normativo. Es cierto
que la planificación ha dejado de ser una práctica de especialistas, limitada al ámbito
económico, para ser entendida como un proceso de apoyo a las decisiones estratégicas de
quienes ejercen funciones de gobierno; sin embargo, ha sumado nuevas limitaciones. Por
una parte, ha abandonado su propensión a pensar las estrategias vinculadas con los
profundos cambios sociales, políticos y económicos que requieren nuestros países. Por otra,
ha perdido su vocación de investigación rigurosa y análisis integral de los problemas
públicos, lo que se hace evidente en la debilidad –o, en ocasiones, inexistencia- de su
dimensión diagnóstica. Sus preocupaciones han sido reducidas a cuestiones de carácter
metodológico, de diseño institucional y de coordinación con los sistemas de gestión.

Sin embargo, hablar de planificación no es hablar de cómo se diseñan planes, se formulan

objetivos y se construyen indicadores, por el contrario es responder a los interrogantes
sobre el modelo de país, las estrategias para alcanzar mayores estándares de bienestar, los
1698
mecanismos de distribución del ingreso, los sectores que se verán favorecidos o
perjudicados; es prever los conflictos que se presentarán en el despliegue del modelo; es
construir la viabilidad del mismo. Planificar es definir qué sectores o actividades
traccionarán el proceso de crecimiento; qué tipo de especialización productiva se
promoverá, quiénes están llamado a liderar y conducir el proceso de acumulación; cómo
achicar la brecha tecnológica, cómo desandar las heterogeneidades existentes entre
sectores, al interior de cada sector y en el ámbito territorial.

“En general, el marco normativo y los documentos programáticos les asignan a los
sistemas de planificación en América Latina dos funciones: a) una vinculada al
desarrollo del país -que oscila entre dirigir el proceso de desarrollo, en su versión más
fuerte, y promoverlo, en su versión más débil- ; b) otra orientada a introducir mayores
cuotas de racionalidad, coherencia y coordinación en la acción pública, a los efectos de
lograr procesos más eficientes. En los hechos, ha primado la segunda. Pareciera ser que
el objeto de la planificación continúa circunscripto a la acción del aparato público y rara
vez toma como epicentro los procesos de desarrollo, de manera rigurosa.
Esto ha sido reforzado, en gran medida, por la influencia del NPM en la región que
trasladó el foco de la planificación a la gestión. Los problemas del desarrollo, se
descontaba, serían resueltos por el libre accionar de las fuerzas del mercado.
Si no concentra sus esfuerzos en los aspectos estratégicos, la planificación deviene en
una práctica inocua, cuyo mayor aporte será organizar un poco la acción pública,
generar documentos y algunos no siempre efectivos parámetros de evaluación.” (Sotelo,
2012)

Otra carencia evidente es la supresión del conflicto como elemento crítico en la conceptualización
de las políticas públicas por parte de quienes promueven los procesos de planificación y mejora de
la gestión. Esto redunda en un descuido de los aspectos vinculados a la construcción de viabilidad y
a la ampliación del campo de gobernabilidad. Estas tareas continúan ausentes o toman la forma de
procesos de participación o de construcción de consensos, en general, meramente formales.

En el marco de estas debilidades es frecuente entender la planificación como el proceso mediante el

cual una institución define los productos terminales que entregará a la población y el impacto que,
en término de resultados, pretende suscitar en la sociedad. No obstante, este es sólo un aspecto del
dominio de la planificación estratégica.

La planificación estratégica pública sobrelleva dos labores de naturaleza diferentes: la definición

anticipada de un rumbo y el manejo cotidiano en situaciones conflictivas que posibiliten la
concreción de un camino que no necesariamente será el previsto. En el encuentro de esos dos
mundos surgen las estrategias: resultan de la existencia del otro, se definen de manera relacional.
Las estrategias emergen, se definen en el camino, se construyen: se forman, más que se formulan.
Las condiciones de posibilidad de las estrategias son la presencia de actores y existencia de
conflictos. Es necesario pensar el concepto de estrategia en un escenario diferente al contexto más
cómodo de la definición racional y previa.

1699
Estas dos labores pueden ser entendidas en término de funciones de la planificación estratégica. Por
un lado, la función normativa, que tiene como propósito la definición de la trayectoria, sus objetivos
y metas. Por otro, la función paragógica642, que refiere a la tarea de lidiar, en situaciones complejas,
conflictivas e inciertas, con actores que representan intereses diversos e, incluso, contrapuestos, a
efectos de hacer viable la trayectoria elegida.

En algunas experiencias, se comienza a revalorizar la función paragógica, sin embargo, en términos

conceptuales aún prevalece la idea que restringe el alcance de la planificación estratégica a su
función normativa aplicada exclusivamente a los organismos públicos aislados o a distintos tipos de
agregados de ellos. Esta perspectiva es claramente deudora de un enfoque racionalista clásico.

En la práctica, lo que ocurre es que la planificación pública se resiste a asumir el carácter complejo
e incierto de su objeto: las políticas públicas tienen una naturaleza similar a la política. El debate, la
puja y el conflicto coexisten con el dominio más previsible y ordenado de la administración. Insistir
en establecer fronteras nítidas entre estos territorios sólo reaviva la distinción entre política y
administración, refuerza la pretensión de reducir la política pública a su naturaleza administrativa y
alienta las denuncias sobre las interferencias de la política en las políticas.

Intentar el atajo racionalista de reducir la planificación a la definición de la cadena medios / fines, al

establecimiento del rumbo y de la trayectoria, a la formulación de objetivos y metas es una trampa:
la incertidumbre volverá a aparecer, se filtrará por la grietas del artificio, y terminará transformando
el plan en un trasto inútil.

Es preferible aceptar que la política es parte constitutiva de las políticas públicas y que, al interior
de ellas, persiste la tensión entre su naturaleza de interacción política y su dimensión de
administración. Y lidiar con ello.

¿Es posible, en este marco, una correspondencia automática o lineal entre planificación y
presupuesto?

Repensar el vínculo
Cuando, en las versiones actuales de performance budgeting, se insiste en vincular el proceso
presupuestario a outcomes, se parte de la convicción de que la articulación entre presupuesto y
planificación no sólo es necesaria, sino además posible. Muchas veces se entiende incluso que ese
vínculo es simple y natural. Y aquí radica el problema. La mejor estrategia para lograr un círculo
medianamente virtuoso entre estos dos mundos es poner en cuestión la posibilidad misma del
vínculo. Trabajar en su complejidad, lidiar con sus permanentes descalces.

642 Paragógico: ADJ. relativo a la paragoge (RAE). Si bien el único significado que se recuperó del
vocablo paragoge en las lenguas modernas es el de alteración del lenguaje (adición de un sonido al fin de un
vocablo), es conveniente destacar la riqueza de un sentido olvidado de esta palabra. El término proviene del
verbo griego (PREP. junto a, cerca de, en, entre y  TR. conducir, guiar, persuadir, educar, juzgar,
considerar), cuyo sentido etimológico es: conducir, navegar silenciosamente, desviar, seducir, inducir, alterar.

1700
Para volver a entender la relación planificación-presupuesto y el aporte que ésta puede hacer a una
mejor producción de políticas públicas debemos repensarla más allá de las exigencias de estos
modelos.

La vigencia del enfoque racionalista en ambos dominios está en el trasfondo de los contratiempos
de la relación. Las dificultades no se generan solamente por desdeñar o desconocer la dimensión
política de estos procesos. También por simplificar en exceso las relaciones entre variables que
sustentan las decisiones medios / fines. Es decir, los instrumentos característicos del racionalismo
empobrecen la propia función normativa de la planificación, generando la ficción de una
articulación con el presupuesto que después no se cumple.

La relación entre presupuesto y planificación no puede ser abordada de manera cándida. Se trata de
dos campos de naturaleza diferente en varios sentidos: el grado de complejidad del sistema sobre el
que intervienen, la naturaleza de sus procesos, el modo de intervención y tipo alcance.

La dimensión política
La crítica al racionalismo por su tendencia a concebir el presupuesto y la planificación, así como su
alineamiento, desde una perspectiva eminentemente técnica, nos puede llevar a pensar
erróneamente que las dificultades de articulación radican en la naturaleza política de la
planificación y la naturaleza técnica del presupuesto.

Sin embargo, el presupuesto es también un proceso político. En gran medida, el fracaso de muchas
reformas presupuestales de corte racionalista ha sido consecuencia de no comprender la dimensión
política del proceso presupuestario.

Wildavsky ha insistido en la naturaleza política del proceso presupuestario desde los tempranos ’60,
tanto por sus características intrínsecas como por sus consecuencias. El proceso está caracterizado
por una secuencia de conflictos interrelacionados, en el que actores con intereses particulares
desempeñan roles específicos, poniendo en juego con mayor o menor destreza sus estrategias. El
presupuesto refleja el resultado de esas pujas, en él quedan registradas sus secuelas.

En la medida que cada actor participa en la elaboración del presupuesto exhibe sus propios
intereses, pero, a la vez, recibe información sobre las preferencias de los otros actores, “lo que hace
del presupuesto una red de comunicación en la que continuamente se genera información que
circula entre los participantes” (Wildavsky, 1986). A su vez, este proceso genera un sedimento
histórico que se constituye en referencia ineludible: “una vez que se aprueba un presupuesto, éste se
convierte en un precedente, pues el hecho de que algo se haya autorizado en el pasado amplía la
posibilidad de que se autorice de nuevo” (Wildavsky, 1964).

Los roles que caracterizan el juego tienen, desde esta perspectiva, un papel importante porque
prefiguran dispositivos institucionales y condicionan las estrategias que desarrollarán los actores.
Aquellos que procuran lograr una mayor asignación, aquellos que intentan controlar el gasto o
garantizar la viabilidad macroeconómica del presupuesto, aquellos que vigilan la asignación según
las prioridades estratégicas, protagonizan contiendas y estrategias que se repiten año tras año. Hay

1701
una economía en este proceso político que hace que el presupuesto avance de manera más efectiva
que a través de los artificios racionalistas o tecnocráticos. Así:

“En el Gobierno norteamericano, las agencias administrativas actúan como

intermediarios de gastos excesivos, el Ministerio del Presupuesto como funcionario del
presidente con tendencia a los recortes presupuestarios, el Comité de Asignaciones de la
Cámara actúa como el guardián del Ministerio de Finanzas, y el Comité de
Asignaciones del Senado como Corte de apelación donde las agencias llevan sus
desacuerdos y cuentan con la acción legal de la Cámara. Las funciones se encajan entre
sí y establecen un patrón fijo de expectativas mutuas, el cual reduce la dificultad de los
cálculos que deben realizar los participantes. Las agencias no necesitan considerar con
gran detalle cómo sus demandas afectarán al programa general del presidente. Saben
que tales criterios deben ser introducidos por el Ministerio del Presupuesto. Ya que se
depende de las agencias para avanzar en todos los programas para los que hay
posibilidades de apoyo, el Ministerio del Presupuesto y los comités de asignaciones
pueden concentrarse respectivamente en ajustarlos al programa del presidente o
reducirlos.” (Wildavsky, 1986)

En Argentina, son actores diferentes con roles similares:

“La Secretaría de Hacienda frecuentemente preocupada por la disciplina fiscal; los

Ministros de Línea que –al igual que los responsables de organismos
descentralizados e incluso los jefes de programas-, preocupados por los problemas
de sus sectores, ejercen un rol activo en defensa de sus presupuestos; el Presidente -
y sus colaboradores más cercanos- preocupados por cumplir con objetivos políticos
o de políticas. Y, más allá del Poder Ejecutivo, los legisladores que frecuentemente
responden a lobbies corporativos o a intereses provinciales/regionales y numerosos
grupos de interés de la sociedad civil, entre otros.” (Sotelo, 2003)

“El presupuesto es un juego de tramposos”643. Las instituciones piden más porque saben que les
darán menos. El órgano rector impone límites de gastos exigentes a todos por igual a través de los
“techos presupuestarios”, esperando corregir los casos en que hayan ido demasiado lejos, a partir de
las quejas de las instituciones durante las discusiones de los “sobretechos”. El Poder Ejecutivo suele
incorporar, a propósito, artículos que concentran las discusiones en el Poder Legislativo y así
desviar la atención de las decisiones presupuestarias que más le interesan. Los grupos de interés y
los legisladores suelen funcionar como aliados de algunas instituciones frente a las restricciones
impuestas por el órgano rector. El órgano rector hace un uso estratégico de las proyecciones de
ingreso. Sin embargo, “juego de tramposos” parecería ser más una expresión que pretende describir
cabalmente el proceso que un juicio de valor. Si cada tahúr cumple bien su rol, el juego finalmente
avanza.

643 Afirmación realizada por un ex Secretario de Hacienda del Poder Ejecutivo y ex presidente de la
Comisión Bicameral de Presupuesto del Poder Legislativo, en el contexto de una entrevista realizada para
una investigación, en el año 2003, en Argentina.
1702
El presupuesto no emerge de un proceso técnico ordenado sino de uno complejo, conflictivo y
frecuentemente confuso. Esto se debe a dos razones: la participación de actores con racionalidades,
perspectivas e intereses diversos y el carácter intrínsecamente político de la puja por los recursos
comunes.

No obstante, el carácter político de la planificación y el presupuesto no asegura una buena

articulación entre ambas funciones, ya que se trata de campos de naturaleza muy diferentes, que
constituyen arenas en las que se dirimen conflictos distintos, que convocan a actores diversos y que
se estructuran en torno a reglas de juego específicas.

Lo esperado no se cumple
Si el sector público produce bienes y servicios es porque espera modificar situaciones sociales que
son objeto de política. La producción pública adquiere sentido cuando contribuye de manera
efectiva a lograr efectos esperados que reviertan los problemas que definen esas situaciones. Sin
embargo, frecuentemente “lo esperado no se cumple y un Dios abre la puerta a lo inesperado”644.

Una de las principales deficiencias del modelo de cadena de valor público es el carácter lineal de su
representación habitual, que lo vuelve apto para expresar intervenciones sencillas y acotadas,
cuando están dirigidas a contextos simples no caracterizados por la multicausalidad. Pero se vuelve
restrictivo a la hora de describir y analizar intervenciones más complejas. La gráficación de la
cadena de valor es engañosa porque sugiere que el tipo de relación producto  resultado 
impacto es similar a la de insumo  producto, encubriendo su naturaleza radicalmente diversa.

La relación que se postula, en los procesos de planificación, entre producción pública y cambios
esperados en las variables outcomes es de carácter conjetural y su ocurrencia es incierta, sobre todo
teniendo en cuenta que la mayor parte de las veces presupone una relación cuanto menos
estocástica: “si se produce X e Y, en condiciones C, entonces, probablemente se producirá Z”. Por
esa razón, las denominamos hipótesis de intervención o hipótesis de política.

En cambio, los vínculos del cuadrante izquierdo, que expresan las relaciones que existen entre los
productos y la combinación de insumos que se necesita para obtenerlos, son de tipo determinista:
“si se combinan P, Q y R, en circunstancias C, siempre se obtendrá Z ”. A menos que el proceso de
transformación de los recursos en bienes y servicios haya sido de deficiente calidad o no se haya
respetado la tecnología de producción prevista. Se trata de relaciones técnicas que relacionan
insumos-productos y son programadas durante los procesos de planificación operativa y
formulación presupuestaria.

El campo en el que la producción pública y las acciones de regulación tienen efectos es un terreno
complejo e incierto, caracterizado, en general, por una multiplicidad de variables que mantienen
entre si relaciones diversas.

644 Frase atribuida, en el siglo IV A.C., a Eurípides, citada por Edgar Morin en su libro Los siete saberes
necesarios para la educación del futuro, Santillana, UNESCO, París, 1999.
1703
El dilema de la asignación
El presupuesto por resultados promete una asignación de recursos que tome en cuenta los logros en
el terreno de los outcomes, o bien, el buen desempeño en general. Es de esa manera que la
planificación irrumpe como necesaria en el terreno presupuestario. Sin embargo, lo hace reducida a
la función de generar elementos de referencia que permitan evaluar la performance de las
instituciones públicas y sus áreas. Es la actividad responsable de definir los resultados esperados
(outcomes y otras medidas de desempeño).

Sin embargo, el proceso de asignación no ocurre de esa manera. En 2013, Allen Shick, basándose
en los últimos estudios sobre las prácticas presupuestarias de la OCDE (2011/2012), reconoció que
no hay ningún país en el que se vincule directamente los gastos al desempeño. El desempeño sirve,
a lo sumo, como información complementaria, pero no para decidir la asignación. Concede también
que hay muchos factores importantes, más allá de los resultados, para decidir cómo gastar el dinero
público.

En la mayoría de los países, la información de desempeño es usada en la gestión interna de las

instituciones, más que por los órganos rectores para la asignación. Los informes de desempeño y la
evaluación de programas son usados excepcionalmente en las negociaciones y cuando esto ocurre
impacta en decisiones muy acotadas y no en grandes reorientaciones del gasto. Al respecto, Shick
(2013) plantea:

“A primera vista, parece que el principal avance en los procesos del presupuesto por
desempeño ha sido la sofisticación de la medición del desempeño. Esto es, sin duda, la
más notable de sus características. En muchos países, gobiernos de todos los niveles han
invertido mucho en definir los productos, resultados, impactos, beneficios, objetivos y
así sucesivamente. Sin embargo, salvo pocas excepciones, el presupuesto por
desempeño no se ha convertido en el presupuesto del gobierno. Es un accesorio para el
presupuesto; adorna y mejora las decisiones presupuestarias, pero no cambia
fundamentalmente la forma en que éstas se toman.”
Se sostiene en este artículo que la lógica que prima en la asignación de recursos no es la lógica del
desempeño y que eso no ocurre por desidia burocrática sino simplemente porque el buen
comportamiento no es el criterio adecuado para decidir en qué se gastan los escasos recursos
públicos. Para mejorarla es necesario comprender los principios que rigen la asignación
presupuestaria. Ésta opera a través de dos lógicas en tensión: la inercia y el cambio.

En el proceso presupuestario, nunca se reconsideran todas las decisiones de gasto a la vez. El

establecimiento de prioridades, la justificación de recursos, el análisis de alternativas referidos a las
distintas opciones de política procede por acumulación. El presupuesto de cada año se basa en el
presupuesto del ejercicio anterior, concentrándose las decisiones en modificaciones marginales. “La
mayor parte de cualquier presupuesto es producto de decisiones previas (Wildavsky, 1986). Los
presupuestos precedentes, al fin y al cabo, proporcionan una base sólida para definir las
asignaciones ya que éstas se asientan en decisiones sopesadas anteriormente. El pasado, por otra
parte, es conocido y el futuro incierto: las consecuencias de las asignaciones, en términos de
equilibrios, conflictos y formas de gestionarlos, son imaginables.

1704
No obstante, la mala prensa con la que cuenta la inercia asignativa es justificada. Si el pasado fue un
error, su persistencia en el futuro probablemente no haga más que agravarlo. La inercia arrastra
hacia delante, frecuentemente de manera turbia, es decir, sin una mirada aguda hacia el pasado que
permita conocer de manera crítica las razones de las decisiones de gastos históricas. Pero, en un
gran número de situaciones, las decisiones pasadas simplifican la asignación, posibilitando la tarea
de formulación presupuestaria de manera más efectiva que las propuestas racionalistas. Por ello, en
la economía política del proceso presupuestario ésta es una de las lógicas centrales.

No obstante, el predominio de la inercia es, algunas veces, alterado por la lógica del cambio:
modificaciones significativas en el patrón histórico de asignaciones presupuestarias. Esas
alteraciones no derivan de una regla de juego ligada al desempeño sino, por el contrario, proceden
de la política. La dimensión política opera a través de dos mecanismos: decisiones asignativas de
los líderes de gobierno o imposiciones que provienen de la interacción política.

El titular del Poder Ejecutivo puede tomar decisiones de asignación de recursos en función de su
programa de gobierno y, de ese modo, cambiar un esquema de asignación asentado en pautas
históricas. Estas decisiones definen ganadores y perdedores al interior de la administración,
provocando a veces crisis más o menos transitorias hasta que son asimiladas por la rutina asignativa
y pasan a constituir con el tiempo la base de la inercia.

En el año 2003, Néstor Kirchner a pocos meses de asumir la presidencia de Argentina, se involucró
activamente en la revisión del anteproyecto de presupuesto preparado por el Ministerio de
Economía. Cuentan que su reacción fue elocuente: “éste no es mi presupuesto” y decidió una serie
de cambios en la propuesta. Al finalizar, destacó: "Ese es el rumbo de la Argentina: salud,
educación e investigación y mil millones más de presupuesto para inversión pública”645. Había
duplicado la asignación para Ciencia y Tecnología, en virtud de objetivos de su programa político
que sostuvo a lo largo de todo su mandato.

Algo similar sucedió con la decisión de enviar al Poder Legislativo un proyecto de Ley de
Financiamiento Educativo que introducía mecanismos para la coordinación de la inversión sectorial
entre los distintos niveles de gobierno con el objeto de que las erogaciones en el sector alcanzaran el
6% del PBI en el año 2010646.

Sin embargo, otras veces estas decisiones de gastos no se originan en iniciativas de los líderes de
gobierno, sino que son exigidas por la interacción política. Constituyen, por tanto, cristalizaciones
de la puja de los actores sociales. El 4 de diciembre de 2012, el gobierno de República Dominicana
anuncia que el 4% de su PIB se destinará al sector educación durante el ejercicio 2013. Tal decisión
fue producto de un proceso de lucha social y de intensas campañas de protesta de actores no

645 El involucramiento del titular del Ejecutivo en la formulación presupuestaria no era habitual, por eso
la crónica periodística destaca asombrada el hecho con la expresión: “Corrigiendo ‘de su puño y letra’ el
texto del Presupuesto”. “Kirchner definió el presupuesto 2004”, La Nación, Martes 16 de septiembre de
2003.
646 Ley Nº 26.075 de Financiamiento Educativo, sancionada en diciembre de 2005 por el Congreso
Nacional y promulgada en enero de 2006 por el Poder Ejecutivo.
1705
estatales que lograron imponer sus reclamos. Algo similar ocurrió en Chile, en el mismo sector,
como producto de las luchas sociales encabezadas por el movimiento estudiantil.

Una de las características de la manera en que opera la dimensión política en la asignación es que,
frecuentemente, lo hace sobre grandes agregados. Una decisión orientada a modificar el patrón de
gasto agregado por finalidad / función, por ejemplo, incrementándolo en la finalidad Educación,
Cultura, Ciencia y Tecnología, particularmente en la función Ciencia y Técnica. O bien, una
reducción significativa en los gastos de gobierno como resultado de la adopción de una política de
austeridad647. O una decisión, adoptada para alterar el patrón de distribución económica del gasto,
incrementando, por ejemplo, el gasto de capital648.

Detrás de estas decisiones hay razones vinculadas a prioridades políticas, a un programa de

gobierno o, en todo caso, a un cálculo estratégico para superar situaciones problemáticas mucho
más que relacionadas con el desempeño de los organismos públicos o sus áreas649.

Con otra orientación, en el año 2016, Macri decidió eliminar las retenciones a las exportaciones
mineras y agropecuarias650, lo que significó una merma importante en los ingresos de la
administración pública nacional. Ese mismo año, el presupuesto devengado en concepto de gasto de
capital representó el 8,1% del total, 3 puntos por debajo de 2015 (11,2%). La disminución del gasto
relativo en inversión pública fue equivalente a la pérdida que sufrió el fisco con la supresión de
aquellos derechos aduaneros: más beneficios a los exportadores, menos obras públicas.

Tal decisión puede haber surgido de condicionamientos políticos -compromisos asumidos en

acuerdos preelectorales- o desprenderse del programa de gobierno, pero en cualquier caso no se
origina en medidas de desempeño sino en decisiones políticas.

La lógica del desempeño es, sin embargo, muy importante y ha dominado los esfuerzos vinculados
al presupuesto por resultados en las experiencias de los países avanzados que las reformas de los
países latinoamericanos frecuentemente toman como modelo. Sin embargo, la lógica del desempeño
no rige la fase de asignación de recursos sino la fase de implementación. Su perspectiva es clave
para mejorar la eficiencia, para lograr que los procesos de agregación de valor operen en su nivel
óptimo, para promover un buen rendimiento de los organismos públicos y sus áreas.

El grado de eficiencia de un organismo para obtener sus productos no puede constituir un criterio de
asignación. Menos aún la medida en que ha obtenido o no sus resultados e impactos. Los problemas
de eficiencia pueden ser abordados a través de reingenierías de procesos, de reformas organizativas

647 Por ejemplo, la reducción cercana al 25% en Coordinación de la Política de Gobierno en el Proyecto
de Presupuesto de Egresos de la Federación 2013 de México en correspondencia con el Decreto de
Autoridad firmado por el Presidente Peña Nieto, en diciembre de 2012.
648 V.gr. la decisión inicial del Presidente Rafael Correa que llevó a duplicar la inversión pública en
Ecuador, durante su gestión, ubicándola en casi 16 puntos del PIB.
649 Aun en los casos en que la decisión política se incline por proyectos particulares, esta se vincula
generalmente a otros criterios que no tienen un vínculo directo con el desempeño.
650 Con excepción de las retenciones a las exportaciones de soja, cuya alícuota iría disminuyendo
gradualmente.
1706
o de arreglos institucionales, no a través de la asignación. La necesidad de reasignación de recursos,
en cambio, está vinculada a prioridades y proviene de fuera del campo del desempeño: aparición de
nuevos problemas públicos, cambio en las demandas sociales, modificaciones en los gobiernos y
sus programas y hasta contingencias como desastres naturales o económicos, entre otros.

En los países latinoamericanos, el papel de la asignación y reasignación de recursos es aún más

crítico porque las políticas públicas se encuentran menos consolidadas y los desafíos que enfrentan
son mayores. Los países de la OCDE, en cambio, en un contexto diferente, han probado
mecanismos que incorporan el desempeño como criterio para mejorar la asignación, procurando
recortes en programas de bajo rendimiento para reasignar a prioridades más altas651. Aun así, las
experiencias no han sido del todo satisfactorias ya que frecuentemente han constituido incentivos
perversos que promueven en exceso comportamientos tácticos.

Por el absurdo, resultan clarificadoras las situaciones extremas de este tipo de reglas de juego:
recortar a un programa con un grado de eficiencia bajo pero que aborda un problema prioritario o
viceversa.

La planificación, entonces, no debe ser considerada como la actividad que proporciona elementos
de referencia que permitan evaluar la performance de las organizaciones públicas para hacer más
pertinente la asignación presupuestaria. Es fundamentalmente una herramienta política en manos de
los líderes de gobierno que apoya el proceso de análisis y definición de prioridades, así como el
manejo de la interacción política. Ambos procesos terminan incidiendo directamente en la
asignación de recursos, convulsionando con diversa intensidad la inercia presupuestaria.

Por qué es importante la evaluación

La complejidad de las relaciones entre outputs y outcomes, los grados diversos de incertidumbre
que caracterizan sus campos, la naturaleza desigual de los conflictos que en ellos se dirimen, la
imposibilidad de una correspondencia fuerte en la que las piezas encajen a la perfección, nos lleva a
afirmar que la tan ansiada alineación entre presupuesto y planificación sólo es posible de manera
ex-post. No es en la fase de formulación sino en el proceso de formación de la política donde la
correspondencia se hace inevitablemente efectiva. La relación sólo es posible si está basada en
resultados reales en lugar de pronósticos.

Aun así, sólo en muy pocos casos las relaciones tendrán la claridad de los artificios racionalistas, en
donde “pr”. La mayor de las veces se asemejará a la narración que con vacíos, interrupciones y
conflictos intentará explicar por qué no se han alcanzado los objetivos o, dicho de manera positiva,
por qué será realmente que se los han alcanzado. O mejor aún, por qué se han alcanzado estos otros
resultados, buenos… pero inesperados.

651 Por ejemplo, las Revisiones Estratégicas de Gastos de Canadá que se proponen identificar
el 5% de los gastos directos de los programas con bajo desempeño para reasignarlos a
iniciativas de alta prioridad.
1707
 “La racionalidad da sentido a lo que ha ocurrido, no a lo que ocurrirá. Es un proceso de
justificación donde se hacen aparecer las acciones pasadas como algo que tiene sentido
para el actor mismo y para otras personas ante las que se siente responsable. A una
persona le será difícil ser racional si no sabe con precisión qué es aquello hacia lo cual
debe mostrarse racional. Puede crear racionalidad sólo cuando dispone de un conjunto
de acciones que pueden contemplarse en formas diversas. Los actores pueden hacer
presentaciones refinadas, detalladas, de sus planes. Pero estaremos en un error si
suponemos que estos planes controlarán luego su comportamiento. Si observamos con
atención, advertiremos que el comportamiento se encuentra bajo el control de otros
determinantes además del plan enunciado explícitamente. Y cuando concluyan las
acciones, jamás será cierto que el plan enunciado al principio se ha ejecutado al pie de
la letra. Pero algo se habrá logrado, y es este algo, y el sentido de este algo, lo que
constituye la racionalidad.” (Weick, citado por Majone, 1989)

En la etapa previa, sólo es posible entre planificación y presupuesto el diálogo y el intercambio. Un

juego flexible en el que tanto la información y el análisis como el manejo paragógico del proceso de
producción de políticas públicas resultan clave.

Si la relación es ex-post, hay dos prácticas que se vuelven valiosas: la evaluación y el seguimiento
presupuestarios. En los países latinoamericanos mejorar el conocimiento de lo que las instituciones
públicas hacen, desarrollar la evaluación presupuestaria y el monitoreo estratégico resulta crucial.
La producción de conocimiento, en este sentido, constituye un soporte fundamental para el
fortalecimiento de las políticas públicas, en el actual contexto de transformación con fuerte
protagonismo del Estado al que asiste la región.

Sin embargo, allí también se puede cometer el error frecuente de aplicar modelos en los que la
referencia exclusiva sean las hipótesis de política que sustentan el programa, en las que los
outcomes, sus indicadores y sus relaciones con la producción pública, se encuentran ya definidas.
Esto sencillamente obstaculizaría la exploración del mundo de lo no esperado y la identificación de
los efectos reales. Sin embargo, en un contexto de relaciones inciertas, los resultados más
interesantes de las políticas públicas se encuentran en la marcha.

La evaluación y el seguimiento continuo de los indicadores de los resultados e impactos esperados

demandan tanta atención que los resultados no previstos, la aparición de nuevos factores que
inciden en la problemática sectorial, la aparición de nuevos problemas públicos, el cambio en las
demandas sociales puede llegar a ignorarse. Esto puede denominarse ceguera evaluativa. Si las
evaluaciones se pegan excesivamente a los objetivos, metas e indicadores existentes y a las teorías
de intervención que las sustentan, puede perderse lo esencial.

Al respecto, Xavier Ballart y Eduardo Zápico (2005) afirman:

“Los principales obstáculos para la presupuestación adecuada, como la inestabilidad del

contexto y la política, la interdependencia de los participantes, la diversidad de intereses
y, en general, los efectos no conocidos de los programas, a menudo pueden abordarse
mejor mediante la reconsideración de la naturaleza, el alcance y el enfoque de la
evaluación. Tenemos que reinventar la evaluación y redefinir los criterios de

1708
 desempeño exitoso para que coincida con las realidades organizacionales de hoy
(contexto político no estructurado que demanda descentralización). El éxito de las
reformas de evaluación y presupuesto requiere responder a fuentes diversas de
incertidumbre.”

Es necesario llevar adelante, entonces, evaluaciones flexibles, que recaben información cualitativa
de los actores involucrados y exploren los efectos sin el sesgo de los objetivos existentes. Nuestras
conjeturas previas pueden acentuar cierta ceguera situacional que impida ver en su verdadera
dimensión los efectos de la aplicación de los recursos públicos. Esta propuesta comulga con las
críticas de Scriven a la evaluación clásica por objetivos. No obstante, resulta un desafío la
construcción de nuevas estrategias metodológicas para evaluaciones de este tipo.

Del mismo modo, el desafío del monitoreo es incorporar:

“…una mirada difusa sobre la situación -no dirigida hacia problemas o variables
específicas- con el propósito de identificar la emergencia de “lo nuevo” dentro del
contexto. La aparición de factores frecuentemente inesperados que reconfiguran la
situación y pueden habilitar jugadas hasta ese momento impensadas, lo que lleva a la
modificación de hipótesis de intervención.” (Sotelo y Hernández, 2014)

Sin embargo, la acumulación de conocimiento que se derivan de estas prácticas no permitirá por sí
sola mejorar la formulación. En realidad, lo que hace es fortalecer el papel de los distintos actores
que participan en la puja por los recursos públicos. Munidos de este conocimiento confrontan,
convencen, generar alianzas, persuaden, condicionan o imponen. Tareas éstas propias de la función
paragógica de la planificación estratégica, aun cuando las iniciativas se originen en los líderes de
gobierno.

El vínculo planificación / presupuesto que nos ocupa en este artículo no se verifica del modo en que
lo han imaginado las propuestas de presupuesto por resultado. Reconocer la complejidad de dicha
relación es fundamental para recuperar la potencia de ambos campos y de sus procesos de diálogo y
discrepancias. Postular que el campo privilegiado de relación es ex-post permite afirmar que en la
reconstrucción de la política efectiva se pueden establecer relaciones más ciertas, más complejas y,
por tanto, más cercanas a la realidad. Es posible analizar de manera ex-post el gasto presupuestario,
la relación entre insumos y productos y las variadas relaciones entre éstos y sus efectos -los
modelos causales sirven para eso- pero no es necesario exigir que la forma de la asignación sea la
misma forma del análisis.

El análisis a posteriori permite preservar un cierto tipo de mirada racionalista, pero en el marco y en
el juego de procesos de carácter político como lo son la planificación y el presupuesto.

Bibliografía

Aldrich, H.A. (1979), Organizations and Environments, Prentice-Hall, Englewood Cliffs, New
Jersey.

1709
Allison, Graham (1992), “Modelos conceptuales y la crisis de los misiles cubanos”, en Aguilar
Villanueva, Luis (comp.) La Hechura de las Políticas, México, Miguel Angel Porrúa.

Bachrach, P y Baratz, M. Las dos caras del poder. Mendoza, Facultad de Ciencias Políticas y
Sociales, Universidad Nacional de Cuyo, trad. mimeo.

Benson, J.K. (1978) “The interorganizational network as a political economy” en L. Karpik (ed.).

Burns, T. y Stalker, G. (1961), Management of Innovation. Ed. Tavistock Institute, London.

Cawson, A. (1986) Corporatism and Political Theory, Basil Blackwell, Oxford

CEPAL (1959), “Presupuesto de programas y de ejecución por actividades”, mimeo.

Cibotti, Ricardo y Sierra, Enrique (1970), El Sector Público en la Planificación del Desarrollo,
Siglo XXI, México.

Cobb, R.W. y Elder, C.D. (1983), Participation in American Politics: The Dynamics of Agenda-
building, Baltimore, Johns Hopkins University Press.

Crozier, M. y Friedberg, E. (1980), Actors in systems: The Politics of Collective Action, University
of Chicago Press, Chicago.

Dean, P.N. (1989), Government Budgeting in Developing Countries, Routledge, London and New
York.

Diamond, J. (2003), From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging
Market Economies, Working Paper, International Monetary Fund.

Freeman, J.L. (1965) The political process: Executive Bureau-Legislative Committee Relations,
Random House, New York

Jordan, G. (1990) “Policy Community realism versus ‘New’ institutionalist ambiguity”, en Political
Studies, 38, pp. 470-84

Klijn, E. (1998), “Policy Networks: An Overview”, en Kickert, W. J. M. & Koppenjan, J.F. (eds),
Managing Complex Networks, Sage, London.

Lawrence, P.R. y Lorsch, J.W. (1973), Organización y ambiente, Ed. Labor, Barcelona (Edición
original: 1967).

Levine, S. y White, P.E. (1961) “Exchange as a conceptual framework for the study of
interorganizational relationships”, en Administrative Science Quarterly, 5, pp. 583-601.

Lindblom, Charles (1991), El proceso de elaboración de políticas públicas, MAP, Madrid.

Lindblom, Charles (1992), “La ciencia de ‘salir del paso’”, en Aguilar Villanueva, Luís (comp.) La
Hechura de las Políticas, México, Miguel Angel Porrúa.
1710
Lowi, Theodore (1969), The End of Liberalism; Ideology, Policy and the Crisis of Public Authority,
Norton, New York.

Majone, Giandomenico (1989), Evidencia, argumentación y persuasión e la formulación de

políticas públicas, FCE, México

Makón, Marcos (2005), “La gestión orientada a resultados, el presupuesto y los sistemas
administrativos de apoyo”, IPAP, La Plata.

Makón, Marcos Pedro (2000), Sistemas integrados de administración financiera pública en América
Latina, en Serie Gestión Pública Nro 3, ILPES/CEPAL, Santiago de Chile.

Martner, Gonzalo (1967), Planificación y Presupuesto por Programas, Siglo XXI, México.

Matus, Carlos (1983), Política, Planificación y Gobierno, Caracas, Fundación Altadir

Mintzberg, Henry (1983), Diseño de Organizaciones Eficientes, El Ateneo, Buenos Aires.

Nelson, Bárbara (2001), “Políticas públicas y administración: una visión general” en Robert -
Goodin y Hans-Dieter Klingemann (eds.), Nuevo Manual de Ciencias Políticas, Madrid, Ediciones
Istmo.

OECD (2007), “Performance Budgeting in OECD Countries” OECD.

OECD (2012), “Budgeting Levers, Strategic Agility and the Use of Performance Budgeting in
2011-2012”, 8th Annual Meeting on Performance and Results, Working Party of Senior Budget
Officials, 26-27 November 2012.

Pressman, Jefrrey y Wildavsky, Aarón (1998), Implementación. Cómo grandes expectativas

concebidas en Washington se frustran en Oakland, México, Fondo de Cultura Económica.

Rhodes, R. (1988) Beyond Westminster and Whitehall: the Sub-central governments of Britain,
Unwin Hyman, London.

Ripley, R.B. y Franklin, G. (1987) Congress, the Bureaucracy and Public Policy, Dorsey Press,
Homewood, IL. (Edición original: 1976).

Schick, Allen (2013), “The metamorphoses of performance budgeting”, OCDE, 34th Annual
Meeting of OECD Senior Budget Officials, Paris, 3-4 june 2013.

Schmitter, P.C. y Lehmbruch, G. (eds) (1979) Trends toward corporatist Intermediation, Sage,
London

Simon, Herbert (1976), Administrative Behavior: A Study of Decision Making Processes in

Administrative Organization, Free Press, New York (Edición original 1947).

Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2003), El Proceso Presupuestario, Santo Domingo, Programa de
Administración Financiera Integrada, mimeo.
1711
Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2003), Módulo Organizacional, Análisis y Propuestas, Buenos Aires,
Subsecretaría de Presupuesto, mimeo.

Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2008), “La relación planificación-presupuesto en el marco de la

gestión orientada a resultados”, en Revista Reforma y Democracia del CLAD, 40
(http://www.clad.org/portal/publicaciones-del-clad/revista-clad-reforma-democracia/articulos/040-
febrero-2008/sotelo).

Sotelo Maciel, Aníbal Jorge (2012), “La cadena de valor público: un principio ordenador que
previene la colisión metodológica”, en Revista Internacional de Presupuesto Público, 80
(http://www.asip.org.ar/es/content/la-cadena-de-valor-público-un-principio-ordenador-que-
previene-la-colisión-metodológica).

United Nations (1965), Manual for Programme and Performance Budgeting, Department of
Economic and Social Aflairs, New York.

Wildavsky, Aaron (1969a), “Rescuing Policy Analysis from PPBS”, en Public Administration
Review, Vol. 29, No. 2 (Mar. – Apr., 1969), pp. 189-202.

Wildavsky, Aaron (1969b), “The political economy of efficiency” en The public interest, 8,
Summer, 1967 pp.30-48.

Wildavsky, Aaron (1978), “A Budget for All Seasons? Why the Traditional Budget Lasts”, en
Public Administration Review, Vol. 38, No. 6 (Nov. - Dic., 1978), pp. 501-509.

Wildavsky, Aaron (1986), “Budgeting as a polítical process”, en Yearwood D. (Ed.), Public

Administration, Politics and the People: Selected Readings for Managers, Employees and Citicens,
Longman, New York, 1986, pp. 261-268.

Zápico, Eduardo (2008), “Nueva aproximación a la reforma presupuestaria: hacia un modelo

coherente con el contexto y relevante para la disciplina de gasto a nivel agregado”, en Presupuesto
y Gasto Público, 51, SGPG, IEF, Madrid.

1712
Los procesos de modernización e innovación en la Universidad
Nacional de Rosario, desde el estudio de sus tecnologías de
información
Autora:
Aranda, Estefanía (UNR)
estefaniaaranda@hotmail.com.ar
Área Temática:
Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública
Mesa redonda:
Gobierno Abierto e innovación pública: ideas, experiencias
y herramientas en torno a una multiplicidad de esferas para la acción

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

1713
 1. RESUMEN
El siguiente trabajo contribuye a los estudios de modernización estatal en las
administraciones públicas de la Argentina, principalmente en materia de TIC’s. La
investigación indaga en la Subsecretaría de Tecnologías de la Información de la
Universidad Nacional de Rosario (UNR, Argentina) para aportar a su organización
informática a través de lineamientos metodológicos de innovación.

Ante la búsqueda de lineamientos metodológicos que puedan aportar a la

innovación en organizaciones públicas como la Universidad Nacional de Rosario, se
apuesta al proceso de innovación bajo la expectativa de mejorar el desarrollo cotidiano de
la Universidad.

La presente ponencia representa un recorte de la Tesina de Grado ¨Procesos de

modernización en la Universidad Nacional de Rosario: el caso de la Subsecretaría de
Tecnologías de la Información¨, defendida en el año 2017, como parte de un estudio aún en
transición.

Palabras claves: Modernización - Universidad Nacional de Rosario - Subsecretaría de

Tecnologías de la Información – Innovación

2. INTRODUCCIÓN
Los cambios tecnológicos, sociales y políticos de los últimos treinta años han
motorizado un “considerable caudal de esfuerzos hacia la innovación en las organizaciones
públicas para el desarrollo de nuevas capacidades” (Grandinetti, 2005: 2). La concepción de
una nueva sociedad de la información como consecuencia del avance de la
telecomunicación y los sistemas informáticos en todo el mundo, tiene su correlato en la
celeridad con que se produjeron las transformaciones económicas y sociales vinculadas a
las nuevas tecnologías de la información y las comunicaciones (TIC’s) (Jornada y Sancho,
2001 en Solano, 2012). Las características adoptadas por un entorno social nutrido de
nuevos soportes tecnológicos y de innovación, fueron receptadas por el Estado, en vista de
reformar y modernizar sus administraciones públicas.
En América Latina, los gobiernos comenzaron a dar respuestas a nuevos problemas,
como también a viejas demandas, en instancias de innovación pública a partir de la
adopción de las TIC’s como herramientas de gestión (Solano, 2012). Su adaptación en las
instituciones y organizaciones públicas, como la capacidad de los distintos actores para
funcionar bajo la órbita de estas herramientas, contribuyen a la construcción de un Estado
1714
moderno, alerta y eficiente, que pueda optimizar su gestión, aumentando la calidad en las
tareas administrativas y mejorando las relaciones con sus ciudadanos (Solano, 2012). Pero
la gran expansión del uso de las TIC’s no es condición suficiente para el logro de mejoras
en la administración pública latinoamericana, ya que son instrumentos para acompañar
nuevas políticas de cambio aún más profundas, en la búsqueda de nuevos paradigmas de
gobierno y administración.

En Argentina, el Ministerio de Modernización de la Nación, creado a fines de 2015,

se encuentra en la actual tarea de impulsar un Estado cada vez más eficiente, intentando
mejorar la carrera pública de sus empleados, junto a una propuesta de capacitación para el
manejo de herramientas digitales (MMN, 2017). Con la incorporación de nuevas
tecnologías a los procesos de otros ministerios y organismos, entre ellos las Universidades
Nacionales, promueven nuevos sistemas de gestión dentro de las administraciones
involucradas, como en el caso de la Universidad Nacional de Rosario (UNR) desde el área
de TIC’s.

La Subsecretaría de Tecnologías de la Información (STI), dependiente de la

Secretaría General de la UNR, tiene como misión asistir al conjunto de actividades de la
organización académica con la elaboración, implementación y/o evaluación de los sistemas
informáticos con los que se trabaja. Esto quiere decir, que se ejerce sus funciones, en el
ámbito de competencia y conforme a las normas vigentes, para mejor desenvolvimiento
institucional en los aspectos referidos a las TIC’s.

Las tecnologías de información ocupan una parte medular para su desarrollo como
organización. Al implementarlas, no sólo en los procesos de producción o distribución sino
en todas las actividades académicas y administrativas (esto es, entrada, conversión y salida
de información), se necesita de habilidades, procedimientos y técnicas que permitan a la
Subsecretaría ( y a la Universidad ) manejar eficientemente sus funciones, para generar un
mayor efecto en su administración, mejorando la habilidad de los administradores para
coordinar y controlar las actividades de la organización, siendo soporte de apoyo en la toma
de decisiones mucho más efectivas a las actuales.

En la situación actual de la STI, el relacionamiento entre sus actores internos y

ajenos al área, su carácter público y su vinculación con el entorno, generan la particular
necesidad de continuas adaptaciones y reacomodamientos. Esto impacta directamente en la
coordinación y la búsqueda de acuerdos mutuos, que se constituyen como parte
fundamental para su funcionamiento, aunque diste de ser una tarea fácil.

La creciente complejidad en materia de administración universitaria requiere de

instrumentos de gestión eficaces en términos de garantía de calidad, que contribuyan como
respuesta a las existentes en materia de autoevaluación, evaluación externa, acreditación y
cumplimiento de normas de control por parte del Estado.

1715
 En este marco, se crea el Comité de Gestión de Calidad652 de la UNR para la
implantación, desarrollo y evaluación de la documentación de procesos y sus registros
desde la generación de un Sistema controlado, como práctica de gestión de calidad y desde
el uso de indicadores de mejoras. El Comité se propone asegurar la competencia técnica en
materia de funcionamiento de gobierno universitario, desde el abordaje de su estructura
administrativa y en prospectiva de acciones de mejora, a partir de la identificación de
oportunidades de aplicación de procedimientos documentados.

El presente documento explora dentro de la Subsecretaría de Tecnologías de la

Información de la UNR para aportar a la modernización e innovación de la organización
académica.

3. MODERNIZACIÓN Y ADMINISTRACIÓN PÚBLICA

En la actualidad, la Administración Pública argentina presenta diversos problemas
en lo que refiere a la gestión de sus procesos y a la organización de la información.
Asimismo, se verifican instancias e iniciativas de modernización. En este contexto, las
políticas modernizadoras son “entendidas en sentido amplio como modificaciones en su
diseño: estructuras, normativas internas, tecnologías de gestión, etc., orientadas a
transformar sus estilos tradicionales administrativos” (Serafinoff 2007, Tecco 2011, García
Delgado 1997, Mazzalay, et al. 2006 en Grandinetti, 2014: 22). Desde aquí, la puesta en
marcha de procesos aún más complejos y multidimensionales de modernización para las
organizaciones públicas, fundados por un abordaje más integral, comprende una relectura
de la manera de funcionar política y administrativamente de las organizaciones públicas,
para su transformación y modernización por medio de soluciones que fortalezcan la
informatización de los procesos, la coordinación entre las diferentes áreas y la implantación
de los sistemas de gestión de documentos.

Como sostiene Mauro Solano (2012), el éxito del proceso de modernización

depende no sólo de la construcción y/o fortalecimiento de capacidades técnicas,
administrativas e institucionales, sino que además debe contar con la voluntad, el respaldo
y acompañamiento de las máximas autoridades políticas para avanzar en dicho proceso
(2012: 9). Todo esto permite institucionalizar el cambio y hacer que las acciones puestas en
marcha sean sustentables en el tiempo. No se trata sólo de mera incorporación de
tecnología, sino de “propiciar un cambio más amplio en los procedimientos formales, su
reingeniería y la cultura organizacional. Así, se puede afirmar que se ha utilizado la
tecnología como herramienta, y no como fin en sí misma” (2012:9).

Investigar en la estructura informática de la Universidad Nacional de Rosario, invita

a debatir el rol que tienen las Tecnologías de la Información para las organizaciones del
Estado. Para ello, y en una primera instancia, resulta necesario distinguir entre las reglas y

652 Resolución del Rector Nº1011/2016. Universidad Nacional de Rosario (UNR).

1716
los actores que son parte de la misma, desde el acuerdo en las normas previamente
establecidas.

En el análisis para el cambio institucional, la mirada puesta sobre la Universidad

genera la necesidad de conocer los motivos que, hoy en día, dificultan la modernización de
la organización académica, con la particularidad de volcar el estudio en la gestión de su
Subsecretaría de Tecnologías de la Información.

La percepción que tienen los actores del área ocupa un lugar central e indispensable
en el análisis de la organización, éstos son comprendidos “como actores de cambio, cuando
se encarnan en “jugadores” que buscan instituir nuevas reglas de juego para mejorar su
posición relativa” (2007: 7). Dentro de esta lógica de acción, se definen dinámicas
conflictivas con los “jugadores”, en la búsqueda de maximizar sus intereses y equilibrar las
reglas de juego vigentes. Desde el interrogante de “hasta qué punto las instituciones
influyen, condicionan, estructuran o determinan las estrategias de los actores y los
resultados del juego político” (Zurbriggen, 2006:2), suscitan las cuestiones del entramado
social de la organización.

3. LAS INSTITUCIONES
La perspectiva que aporta al trabajo el estudio de las instituciones y lo que gira en
torno a ellas, se comprende a partir de reconocer el camino que los teóricos
contemporáneos de la Ciencia Política, la Sociología y la Economía han realizado en las
últimas décadas. Autores como Karl Polanyi, Thorstein Veblen, Max Weber y más
recientemente teóricos como Reinhard Bendix y Harry Eckstein, han dedicado sus
esfuerzos en recuperar el análisis de las instituciones como puntapié central para el estudio
de la sociedad y sus componentes (Powell y Di Maggio, 1999 en Grandinetti, 2014).

La consolidación en la Ciencia Política de una nueva perspectiva teórica y

metodológica llamada “neo institucionalismo”, tuvo su arraigo a mediados de la década del
‘90 (Pinto, 2007). Si bien los teóricos March y Olsen en 1984 publicaban “The New
Institucionalism: Organizacional Factors in Political Life”, considerado como hito
fundacional de este enfoque, todavía para 1993 los manuales lo ignoraban, logrando recién
en 1996 en cinco de sus trabajos, desde su revisión crítica, destacar el valor que tiene el
análisis de las instituciones para los estudios de la Ciencia Política (Pinto, 2007).

Dentro de las múltiples acepciones para definir lo que es una institución, la

concepción de las instituciones como las reglas de juego formales e informales que
estructuran las relaciones entre grupos, individuos, gobiernos, enmarcando las posibilidades
de vinculación e intercambio de los distintos sectores (North, 1990 en Alonso, 2013: 46),
interpretada por el norteamericano Douglas North en la última década del siglo XX,
adquiere en el presente cierto punto de encuentro entre varios autores a la hora de pensarlas
no sólo como las reglas en cualquier sociedad sino, citando a North (1990), como “las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (1990:1).
Peters (2003) sostiene que los denominadores comunes del trabajo académico neo
1717
institucionalista que se pueden discutir son que “una institución es un rasgo estructural de la
sociedad y/o la forma de gobierno; (…) estable en el tiempo; (…) que afecta el
comportamiento individual (en Gantus, 2013: 5).

Eso sí, las mismas se diferencian de las organizaciones: “dadas las reglas de juego
(las instituciones), las organizaciones son los jugadores en el campo de juego con el desafío
de ganar una partida” (North, 1990 en Grandinetti, 2014: 37). Desde estos términos, y en
palabras de María Isabel Camio, el enfoque que considera que la organización es cultura
(Dávila y Martínez, 1999 en Camio, 2014: 12) es válido para el estudio de organizaciones
sociales, ya que al momento de analizar el cambio institucional, “el foco debe recaer sobre
la interacción entre instituciones y organizaciones, entendidas estas últimas como los
actores de cambio, cuando se encarnan en “jugadores” que buscan instituir nuevas reglas de
juego para mejorar su posición relativa” (Hintze, 2007:7). Es desde esta toma de posición
que se definen las “dinámicas conflictivas con los “jugadores” de organizaciones que
maximizan su interés tratando de estabilizar las reglas de juego vigentes” (ídem, 7).

Es así que se comparte lo expuesto por Peters en 2003, al sostener que

“Quizás el elemento más importante de una institución sea que es,

de alguna manera, un rasgo estructural de la sociedad y/o la forma
de gobierno. Esa estructura puede ser formal (una legislatura, un
organismo dentro de la burocracia pública o un marco legal) o
informal (una red de organizaciones interactuantes, un conjunto de
normas compartidas) (…) en otras palabras, una institución debe, en
cierto modo, restringir el comportamiento de sus miembros (…) Por
último (…) entre los miembros de la institución debe haber cierto
sentido de valores compartidos” (Peters, 2003: 36).

Indudablemente, al neo- institucionalismo le subyacen algunos supuestos que tienen

que ver con que existe cierto marco institucional, compuesto por un conjunto de
instituciones no siempre individualizadas, que opera e influye en un único sentido,
afectando el comportamiento y/o las situaciones de decisión (Gantus, 2013). Esto “es
percibido por todos los actores de idéntica forma” (2013:1).

Es aquí en donde no se puede dejar de lado que el neo-institucionalismo en el

análisis organizacional tiene distintivas características sociológicas, ya que, como sostienen
Powell y Di Maggio (1999), en este punto son desde “las formas en que se estructura la
acción y se hace posible el orden mediante sistemas compartidos de reglas que a la vez
limitan la tendencia y la capacidad de los actores para optimizar la actividad de los
miembros de las organización sociales” (Powell y Di Maggio, 1999:76). Las instituciones
implican esencialmente la cristalización de prácticas pasadas, y de las asimetrías y balances
de poder en ellas condensadas (Goodin, 1996 en Alonso, 2007: 3).

Ahora bien, considerando que “los edificios son construcciones humanas que
resultan de combinar de ciertas maneras un limitado repertorio de ‘tipos de lugares’ según
el uso al que están destinados (…) la forma de las organizaciones también parece responder
1718
a un repertorio bastante limitado de modalidades” (Hintze, 2007: 6). Desde el estudio de las
mismas, las unidades organizativas conforman las estructuras organizativas, al coordinarse
entre sí mediante determinadas relaciones, de la misma manera que los espacios de las
edificaciones conforman estructuras edilicias al articularse mediante puertas, ventanas,
áreas de circulación y canales de comunicación (2007: 6).

En este sentido, y teniendo en cuenta el ‘edificio organizacional’ que hay detrás de

cada organización, las normas juegan el papel de la integración, preservación del vínculo y
armonización de los conflictos, en cuanto limiten el comportamiento de sus miembros, a
partir de sus procesos cognitivos asociados al contexto, propios de ellas (Powell y Di
Maggio, 1996 en Grandinetti, 2014). No obstante, pueden existir similitudes entre las
organizaciones que comparten la cultura y algunas experiencias, como en el caso de las
organizaciones públicas, que comparten un marco institucional general, más allá de sus
diferencias de contexto y culturas (Grandinetti, 2014).

4. INNOVACIÓN: LA INNOVACIÓN ABIERTA COMO

OPORTUNIDAD DE CAMBIO
El término innovación presenta una multiplicidad de sentidos y características de las
más variadas, por asignarse, a la vez, a un proceso y su resultado (Díaz, 2002). Según la
definición que propone la OCDE en su Manual de Frascati (2002) se trata de la
transformación de una idea en un producto o un servicio comercializable, un procedimiento
de fabricación o distribución operativo, nuevo o mejorado, o un nuevo método que
proporciona un servicio social. Siguiendo esta línea, con el término innovación “se designa
el producto, el equipo o el servicio nuevo o mejorado que se impone en el mercado, pero el
énfasis se sitúa en el resultado del proceso” (Díaz, 2002: 4).
Además, se presenta como “un mecanismo complejo que permite transformar el
conocimiento genérico y parcial inicial en específico, a partir de las competencias
desarrolladas en un aprendizaje práctico que se construye desde los rasgos culturales e
identitarios preexistentes”. (Yoguel y Bascherini, 1996 en Grandinetti, 2011:8).

En Argentina, el debate en torno a los criterios de uso del término innovación se

enriquece con las categorizaciones de Felcman y Suárez (1974), quienes sostienen que
innovación es el proceso mediante el cual un nuevo conocimiento, usado a escala social, es
incluido a una unidad social u organización novedosamente, con el objetivo de transformar
elementos materiales o simbólicos en bienes y/o servicios (Felcman y Suárez 1974, en
Díaz, 2002). Esto significa que “es el proceso por el cual se da efectiva aplicación al
conocimiento utilizable, convirtiéndolo en conocimiento utilizado” (Díaz, 2002: 5).
Además, uno de los requisitos para la producción de innovaciones no es sólo la circulación
de ideas e información, sino “su conservación como conocimiento, para poder construir

1719
sobre esa masa crítica conocimientos mayores y más innovadores” (Finquelievich, 2013 en
Grandinetti, 2015: 119).

En relación a los estudios de la innovación con la alta tecnología, existe interés por
su incorporación en iniciativas de innovación social. Nambisan (2009) señala que la
innovación colaborativa demanda distintos sistemas y prácticas (Nambisan, 2009 en
Fernández Reigosa, 2016). Dentro de la misma idea, Cristina Díaz (1999) concibe la
adopción de tecnologías “como proceso social (no con un modelo lineal de racionalidad
optimal) porque produce en un contexto no paramétrico sino más bien estratégico (referido
a preferencias y objetivos múltiples cambiantes, abiertos e inciertos)” (Bifarello, 1999: 58).

En el presente trabajo, y siguiendo la línea de estudio de Susana Finquelievich

(2016), se entiende por innovación como un proceso, claro está, que lleva a la propagación
de un nuevo producto o procedimiento, que arrastra consigo la búsqueda de su mejora
significativa, en donde los diferentes actores sociales involucrados se apropian activamente
del mismo. La evolución de las TIC’s ha contribuido a hacer revisar las actuales
condiciones de desarrollo y a las variables que intervienen en él (Finquelievich, 2016 en
Grandinetti, 2016). En el mismo sentido, se le atribuye un papel de gran importancia a los
condicionantes del entorno social. Por ello, la innovación se percibe “no sólo como un
proceso económico, sino también como un fenómeno social influido por una multiplicidad
de relaciones entre diversos factores sociales” (2016: 119).
Schweinheim (1998) trabaja la noción de cambio en el nivel de los entornos
gubernamentales y públicos. Para él, el cambio estructural en las instituciones políticas y
organizaciones públicas constituye el proceso por el cual los gobiernos reorientan sus
objetivos y reorganizan sus instituciones, sus procesos de producción institucional, sus
sistemas organizativos y sus tecnologías de gestión para “hacer frente de un modo diferente
a transformaciones cualitativas del entorno, nuevas demandas o crisis sistémicas, ligadas
ligar a las resultantes o impactos de políticas públicas, nuevos límites culturales,
económicos y tecnológicos, demandas insatisfechas, restricciones en recursos,
incapacidades para seguir alcanzando metas tradicionales o nuevas” (Castello et. al., 2002:
13). Ya que, para Formichella (2005) “hay que descartar la suposición común de que la
innovación es algo que sucede principal o exclusivamente en el sector privado y que, por lo
tanto, necesariamente se tiene que ir allí para encontrar la manera de impulsarla”
(Formichella, 2005 en Zerrillo García, 2014: 2).

Ante la comprensión de innovación como innovación social, desde el desarrollo de

capacidades, el aprendizaje organizacional que la misma aprehende se logra a través de la
recuperación de las experiencias, por medio la reflexión (Grandinetti, 2011). La innovación
se torna una especie de opción política, de proceso, esto es, de aprendizaje desde todo aquel
esfuerzo sostenido, con herramientas y métodos. La misma abarca desde el ejemplo más
sencillo de administrar expedientes, a diseñar, programar y ejecutar proyectos. No sólo es la
resolución individual, sino también el diálogo con colaboradores y pares (Grandinetti,
2011).

En la era de la información del siglo XXI, la matriz de todo desarrollo (tecnológico,

económico, social) está en la innovación, en el valor supremo de la innovación que,
1720
potenciada por la revolución tecnológica informacional, incrementa exponencialmente la
capacidad de generación de riqueza y de acumulación de poder (Fernández Reigosa, 2016).

A la hora de innovar, las oportunidades que aparece para que los consumidores y
usuarios ejerzan influencia en el rumbo del proceso de innovación, tanto por el interés de
generar productos y servicios distintivos o para dar respuesta a la motivación de participar
que se genere en los mismos usuarios (Fernández Reigosa, 2016), permite entender a la
innovación como “la capacidad de la organización de crear, extender o modificar su base de
recursos intencionalmente” (Helfat 2007, en Camio, 2014) por la obtención de ‘nuevos
conocimientos’ en los nuevos productos, servicios, procesos, tecnologías o métodos de
gestión.

El Manual de Oslo (2005) sostiene cuatro tipos-modelos de innovación,

dependiendo el objeto a innovar:
● La innovación en producto, consiste en “la introducción de un bien o servicio nuevo
o sensiblemente mejorado con respecto a sus características o la finalidad de su uso.
Esto incluye significativas mejoras en sus requisitos técnicos, componentes y
materiales, incorporación de software, adaptación al usuario o cualquier otra
característica funcional” (2005: 48).
● La innovación en proceso, que consiste en la puesta en marcha de un nuevo método
de producción o de distribución sensiblemente mejorado (2005: 49).
● La innovación en mercado, cuando se desarrolla un nuevo modo de
comercialización con significativos cambios en el diseño, embalaje, redistribución
del producto, su promoción o marcaje (ídem).
● La innovación en la organización, que significa la puesta en marcha de un nuevo
método organizacional en el hacer de la empresa, en el lugar de trabajo, en la
organización o en las relaciones externas (2005:51).

A su vez, la innovación adquiere otra tipificación según la estrategia que una

organización adquiere, en la cual se presenta una mirada abierta y una cerrada (Stefik,
2004).
La innovación abierta consiste en estrategias a través de las cuales la organización
adquiere tecnología que necesitan para explotar la tecnología que han desarrollado. “Las
estrategias abiertas para la innovación buscan la eficiencia a través de una participación
efectiva” (2004:236).

Por otro lado, la innovación cerrada “emplea la estrategia de contratar a los mejores
técnicos en una industria. Esto implica que la empresa debe desarrollar sus nuevos
productos y servicios propios, y ser la primera empresa en sacarlos al mercado. Esto
conlleva que la empresa que lidera las I+D (investigación y desarrollo), liderará el
mercado” (2004:236). Lo cual implica que las organizaciones que adopten esta estrategia,
deben mantener firmemente su propiedad intelectual para mantener la competitividad en el
beneficio de las ideas.

Chesbrough (2003) implantó la idea de innovación ‘abierta’ a principios de siglo,

como un modo de aumentar el número de ideas utilizando la capacidad de innovación que
1721
existe fuera de la propia organización. Desde entonces, innovación abierta es entendida
como el

“proceso por el cual un cambio tecnológico o innovación es el resultado

de un encuentro global entre oferta y demanda tecnológica, realizado de
manera exógena a la empresa donde se desarrollará la innovación, y
facilitado, en muchos casos, por diversas instituciones que se ocupan de
conectar la necesidad (demanda) tecnológica de una empresa, con la
investigación (oferta) que se realiza de esos mismos temas en otro
ámbito, sea empresarial, particular, institucional, educacional, etc., y
que pueden o no ser socios externos” (O' Connor, 2011: 6).

Este proceso se ve también beneficiado por la posibilidad que las nuevas

tecnologías aportan para acercar a los expertos en comunidades de prácticas, sin importar
qué tan específicas sean las áreas que los agrupan. La precisión en las herramientas de
búsqueda, el costo descendiente de las tecnologías y la variedad de espacios colaborativos
en línea son elementos de relevancia.

La irrupción de las TIC’s implica una alteración de los patrones verticales de poder.
Pensar en términos de globalización digital ayuda a entender el poder popular apoyado
tecnológicamente en modos que rechazan el determinismo tecnológico y “ponen énfasis, en
cambio, en las conexiones intrínsecas y dinámicas entre los procesos tecnológicos y otros
de índole social, política y económica, incluyendo especialmente aquellos relacionados con
la identidad, la comunidad y la ciudadanía” (Youngs, 2011 en Fernández Reigosa, 2016).
Hoy es posible que la sociedad acceda en tiempo real a una amplia gama de dato, haciendo
que las posibilidades de obtener una retroalimentación enriquecedora por parte de la
ciudadanía impliquen un salto a un primer plano y pongan de relieve otros esquemas de
participación en los mecanismos de toma de decisiones referidos a generación de procesos
y productos.

Actualmente, Chesbrough (2015) indica la necesidad de superar la concepción

tradicional de la innovación. La misma siempre ha estado basada en la generación de
productos y servicios concebidos en los propios departamentos de innovación y desarrollo
de las empresas. La necesidad de lograr que productos y servicios lleguen al mercado con
mayor velocidad en procesos productivos signados por tecnologías cambiantes
(particularmente en como la electrónica, las tecnologías de la información y las industrias
químicas y farmacéuticas), ha dado origen a la innovación abierta, la cual “irá más allá de
la colaboración entre dos empresas. En el futuro adquirirán mayor relevancia el diseño y la
gestión de comunidades de innovación” (Chesbrough, 2015: 15).
La apertura del proceso innovador a la participación de todos los trabajadores dentro
de una organización es acompañada, en varias oportunidades, por la apertura a otras
organizaciones. Entre los actores externos pueden nombrarse universidades, centros de
innovación, proveedores, empresas y usuarios. El informe de la OCDE presentado en 2008,
indica que “los proveedores y usuarios resultan los actores más relevantes en este proceso,
mientras que las universidades y los centros de investigación públicos son generalmente
considerados una fuente de conocimiento para las actividades de innovación de las
1722
compañías, representando una cuota menor de las colaboraciones en el área” (OCDE, 2008
en Fernández Reigosa, 2016: 29).

5. LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO COMO

ORGANIZACIÓN PÚBLICA

La Universidad Nacional de Rosario fue creada en 1968 a través de la Ley Nº

17.987 (UNR, 2017). Se encuentra emplazada en la ciudad de Rosario y su zona de
influencia, alcanzando las ciudades de Zavalla y Casilda, donde se encuentran ubicadas las
Facultades de Ciencias Agrarias y Ciencias Veterinarias, respectivamente653. La ubicación
de la ciudad la convierte en un sitio estratégico para recibir estudiantes de diversas
provincias, especialmente del centro del país (Ferreyra, 2016). Su estructura fundante fue
un desprendimiento de la Universidad Nacional del Litoral, de quien toma sus primeros
organismos académicos y administrativos que en aquel entonces consistían en las
facultades de Ciencias Médicas, de Ciencias, de Ingeniería y de Arquitectura, de Ciencias
Económicas, de Filosofía, de Derecho y Ciencia Política, de Odontología, de Ciencias
Agrarias y los Hospitales-escuela y las escuelas secundarias que de ella dependían además
del Instituto Superior de Música de Rosario. Su estructura actual es de 12 facultades, 3
institutos de enseñanza media y 1 centro de estudios interdisciplinarios. Cuenta con una
superficie edilicia es de 68.000 metros cuadrados donde se brinda una oferta académica
compuesta por 124 carreras de postgrado, 63 títulos de grado, 15 tecnicaturas, 53 títulos
intermedios, 26 títulos por articulación con el sistema de educación superior no
universitario y 32 postítulos654.

Además, a lo anteriormente nombrado se sumó en los últimos años el Campus

Virtual655, empleado como terreno de enseñanza el ‘soporte web’, y desde el cual se
brindan cursos de modalidad a distancia, entre otras funciones. Asisten a sus facultades
75.000 alumnos y ejercen profesión 6.000 docentes, 2.500 no docentes (CIN, 2014) y más
de 2.500 investigadores (UNR, 2017).

En la UNR se ponen en marcha diferentes estrategias para la planificación y

coordinación de las diferentes actividades que constituyen las partes esenciales de la
Universidad. Dentro de ellas, la gestión es uno de los pilares fundamentales de apoyo ante
las diversas iniciativas que se llevan adelante, en la apuesta del trabajo en conjunto y en
coordinación con diversos actores, públicos y privados, en el proceso de formación,
producción y difusión de conocimiento (Ferreyra, 2016).

653 El área metropolitana de Rosario posee la mayor densidad poblacional de la provincia de Santa Fe.
654 UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO (2016). Página web oficial. Disponible en:
http://www.unr.edu.ar/universidad/
655 Campus Virtual UNR disponible en http://ecampus.uesiglo21.edu.ar/menu/
1723
 En la práctica de un gobierno universitario, se generan normativas que regulan
actividades, bajo la forma de ordenanzas y resoluciones. En relación a aspectos puntuales
deben además cumplirse normas de orden nacional, como disposiciones de la SIGEN
aplicables en toda la Administración Pública Nacional. Todos estos instrumentos pueden
ubicarse en la cúspide de una pirámide documental, cuyas capas inferiores se desagreguen
en procedimientos documentados que especifiquen criterios de aplicación de aquellas
directivas, estableciendo rutinas de trabajo, mecanismos de control y seguimiento,
indicadores, etc., además de registros que actúen como evidencias objetivas del
cumplimiento de las disposiciones y que faciliten la evaluación de la eficiencia del aparato
administrativo656. Es por ello, que la documentación de los procesos pretende un
mejoramiento continuo y capacitación permanente del personal no docente universitario,
contribuyendo al desarrollo de una cultura de la calidad657.

Las Universidades juegan un rol central en la configuración de la sociedad,

estableciendo una relación dialéctica entre ambas, teniendo en cuenta que se está frente a
organizaciones complejas con características propias y estructuras particulares.

Es importante señalar que los actores constitutivos y relacionados con la UNR

poseen diferentes racionalidades, ocupan diversos espacios, ejercen diferentes presiones y
poseen intereses de los más variados (e inclusive en algunas situaciones hasta
contradictorios). Por lo tanto, la Universidad se plantea como un espacio no uniforme ni
homogéneo, en el cual no existe un acuerdo continuo y una constante estabilidad sino, por
el contrario, el accionar de sus actores produce en algunos casos ‘tensiones’ al interior de la
misma.

La constante relación de la Universidad tiene con el Estado, desde lo público,

complejiza su estudio como actor íntegro, haciendo hincapié en el entorno que lo rodea. Por
lo tanto, la situación de relacionamiento con actores propios y ajenos a la organización, su
carácter público y su vinculación con el contexto social, le genera la necesidad de continuas
adaptaciones y reacomodamientos.

Ante lo señalado previamente, se considera a la UNR como una organización que,

en términos de Jorge Etkin, especialista en el estudio de las organizaciones públicas, resulta
compleja por múltiples razones, ya que “(…) deben actuar en un medio que es incierto y
cambiante, de difícil previsión para sus directivos. Deben mantener relaciones con diversos
actores (…). Son complejas porque en lo interno sus integrantes sostienen diversas
prioridades, que se complementan y oponen” (Etkin, 2007: 17).

Siguiendo al autor en la delineación de la organización, aparecen elementos y/o

componentes que permiten ser utilizados para dicho fin. Entre ellos, están tanto los
objetivos, la estructura, los procesos como también la cultura. Para la presente

656 RESOLUCIÓN Nº 2809/2015 sobre el Sistema de Documentación Controlada. Universidad

Nacional de Rosario, 2015.
657 RESOLUCIÓN Nº 1011/2016 de creación del Comité de Gestión de Calidad de la Universidad
Nacional de Rosario, 2016.
1724
investigación, el componente ‘cultura’ es determinante, ya que la organización es
comprendida como un ámbito generador de sistemas de normas, valores, ideas y pautas de
conducta, es decir, generador de cultura, que se imprime en toda la comunidad
universitaria, teniendo impacto fundamental en el estamento estudiantil que atraviesa su
proceso de formación (Etkin, 2007).

La cultura organizacional imprime en la organización una manera determinada de

manifestarse, de actuar; le otorga a sus miembros una lógica de sentido para interpretar la
realidad. Es importante no olvidar que quienes son parte de una organización poseen en su
interior una cultura interna que se encuentra predeterminada por sus propias historias,
experiencias y vivencias personales de las cuales cada uno ha sido parte (Arocena, 2010).
Esto quiere decir que, si bien al ingresar a una organización se incorporan mecanismos
propios de ésta, también hay particularidades que son propias de cada uno que juegan un rol
de influencia en la cultura de la organización.

Cada miembro que ingresa a una organización porta valores, expectativas,

prejuicios y costumbres del componente individual y humano que luego traslada a la
organización. Hay valores que se encuentran definidos, establecidos, y hasta formalizados,
mientras que otros se comienzan a configurar con el paso del tiempo y son determinantes
en el accionar de la misma (Arocena, 2010). La influencia de nuevos interrogantes y nuevas
realidades genera procesos de cambio que en algunos casos se plantean de manera pasiva y
hasta espontáneamente, mientras que en otros son más dificultosos y enfrentan resistencias.
La internalización de nuevos valores como propios implica un proceso de cambio que lleva
tiempo y esfuerzos conjuntos.

Esto implica que la cultura no es estática y definida por y para siempre, ésta se ve
modificada y moldeada continuamente, permitiendo a la organización adaptarse a las
demandas y necesidades que se plantean tanto al interior de la misma como así también
desde su entorno. En este caso, la cultura no sólo se explica por factores internos, sino que
hay cierta interacción e influencias desde el contexto (Etkin, 2007).

6. LA SUBSECRETARÍA DE TECNOLOGÍAS DE LA INFORMACIÓN

DESDE EL ENFOQUE NEOINSTITUCIONAL Y DE INNOVACIÓN
ABIERTA
A partir de lo expuesto, y sosteniendo que la UNR es un sistema complejo de
normas y valores, presentándose como un ámbito generador de ideas y pautas de conducta,
desde el estudio de su vida institucional, en la intervención de la UNR como actor en una
determinada estructura social, “los diferentes actores están cada vez más interconectados,
las estructuras de poder son más descentralizadas, y paradójicamente, concentradas. Esta
estructura de relaciones posee una dinámica que está signada por una complejidad creciente
y una estabilidad decreciente” (Díaz, Grandinetti, Nari, 2002: 5). Lo complejo que se halla
en la gestión de la cotidianidad, aporta determinados elementos que ayudan a leer la
generación de capacidades por los procesos de incorporación de tecnologías, “para el pasaje

1725
de los estilos de gestión tradicionales a los centrados en los nuevos escenarios que deben
gestionar las instituciones con fines sociales” (ídem, 5).

En el estudio de estas normas y valores, para el Neoinstitucionalismo “las

instituciones son las reglas del juego en una sociedad, o más formalmente, son las
limitaciones ideadas por el hombre que dan forma a la interacción humana” (North, 2000
en Gantus, 2013:12). Esto va acompañado de entender que

“las instituciones no son sólo arenas en las cuales se confrontan

diversas fuerzas sociales y políticas, tienen también la capacidad
de definir valores, normas, roles, identidades. Las instituciones
influencian el modo a través del cual los individuos y los grupos se
activan en el interior y exterior de ellas, el nivel de confianza entre
los ciudadanos y el líder, las aspiraciones de una comunidad
política, la comunidad de lenguaje y de normas, el significado de
los conceptos de democracia, justicia, libertad e igualdad” (March
y Olsen, 1989, en Pinto, 2006: 38)

Es aquí que se propone una mirada sociológica y política que enriquece el presente
estudio. Además, las leyes y regulaciones que afectan la actividad del día a día de la
organización, desde una dimensión institucional, se comprenden como un sistema (de
reglas) que introduce un orden en el entramado en el que se construyen las organizaciones,
trasladando en el interior de las mismas el orden existente. Este orden normativo alude
también a las prácticas organizativas que, a través de unos sistemas de significados,
proporcionan percepciones compartidas inducidas por la institución mediante la acción
persistente de la normativa (Grandinetti, 2002).

Los valores, normas, decretos y leyes que la STI posee, con la existencia (o no) de
principios rectores, expone las reglas con las que la Subsecretaría se ordena, marcando los
comportamientos que resultan de las políticas que afectan a la organización y de las
prácticas de sus miembros. Esto tiene que ver con el modo en que son percibidas, ya que
brinda un marco de referencia para la comprensión de las situaciones cotidianas, orientando
e influenciando las decisiones y actividades de todos aquellos que actúan en ella. Además,
como Tecco y López (2004) señalan, “el rol cualitativamente más importante en el ámbito
gubernamental, no es ya como prestador directo de todos los servicios, sino como
responsable de la calidad de los mismos y garante de los derechos de los ciudadanos
consagrados en el orden institucional vigente” (2004: 13).

Siguiendo a Finquelievich (1999) se puede afirmar que la evolución de los sistemas

de información en las últimas décadas implicó la disminución de los obstáculos
tecnológicos y financieros que se oponían a las intenciones de informatización de la
administración pública. Los sistemas de información no son inocuos: inducen (o deberían
hacerlo) importantes mutaciones en las organizaciones que las utilizan, entre ellas la
adecuación de las mismas estructuras administrativas y profundas transformaciones en la
cultura organizacional (Finquelievich, 1999 en Grandinetti et al., 2015).

1726
 En este sentido, desde las visiones relacionales de la gestión hay un particular
énfasis en el desarrollo de tecnologías de las TIC’s como modo de ampliación del espacio
de lo público y la construcción de una gestión mucho más eficaz y resolutiva, generando
nuevos sistemas de construcción para el funcionamiento de sus responsabilidades públicas
(Grandinetti et al., 2015). Para ello, la adopción de modelos para la gestión, supone un reto
aún mayor si implica los elementos de la administración nacional. Desde aquí, se retoma
un modelo abierto que

“(...) representa un nuevo contexto social en el que generar

innovaciones, con implicaciones tanto para los procesos
internos que se lleven a cabo en cada una las organizaciones
como para las relaciones colaborativas que se establezcan. Los
grupos de trabajo que se crean en un proyecto de innovación
abierta poseen unas características distintivas que deben ser
consideradas, y que requieren de una gestión específica
adaptada a estas nuevas particularidades”. (González-Sánchez
y García-Muiña, 2011:21)

La aplicación de una estrategia de innovación abierta en la Universidad de Rosario

que contribuya a su modernización como administración pública nacional, se presenta
como la apuesta al cambio y mejora para el desarrollo institucional acorde a las
expectativas que tiene la organización social.

7. REFLEXIONES FINALES
A partir de comprender que el proceso innovativo se construye mediante del
intercambio, el aprendizaje, la creatividad y la adaptación, los elementos que se puedan
aportar para la innovación en organizaciones públicas cobran relevancia no como el
trasplante de instancias exitosas en distintos ámbitos e instituciones, sino como posibilidad
(o no) de construcción de capacidad, facilitadora del logro de las metas que se proponen por
la organización de manera sostenible en el tiempo (Grandinetti, 2005).

Señalar a la UNR como organización pública refiere a hablar de un conjunto de

áreas de trabajo que llevan a cabo sus actividades de modo (en lo posible) mancomunado.
Así es que halla su razón de ser desde la proyección colectiva que tenga su personal
perteneciente a esas áreas a través de su división del trabajo, ya que si la organización es
natural al hombre, así también es “su capacidad de innovación constante y actividad
ilimitada” (Ramió, 2010:7).
A través de presentar a la organización con sus miembros, los roles que juegan y la
cultura imperante institucional en los capítulos anteriores, los diferentes motivos que
dificultan la modernización de la UNR desde el área TI se presentan en relación a su
funcionamiento y desmotivación por transformar la situación actual del área, tanto por parte
de las autoridades como de su personal a cargo. Se ha intentado en diferentes instancias

1727
mejorar el desarrollo TIC´s de la Universidad, pero aún no se ha encontrado el éxito que
otorgue transformación en sus procesos y desarrollo cotidiano.
Los actores, con su rol clave para el cambio, perciben los problemas
incrementalmente y presentan diferentes grados de interés en las propuestas. Ésto es que,
no sólo se promueve el desarrollo tecnológico en materia informática, de comunicaciones y
de recursos de la información en el ámbito de la ciudad de Rosario, sino que también se
debe coordinar, supervisar y participar en los procesos de desarrollo e innovación de
tecnologías de la información para la modernización de la organización pública,
persiguiendo la integración de nuevas tecnologías, pero también estableciendo normas para
el control técnico, administrativo y de gestión de nuevas tecnologías.
Ahora bien, ante la necesidad de solucionar los problemas “novedosos” que se
presentan en la STI, el saber expertise de sistemas, se vuelve imprescindible. Es por ello
que la urgencia de capacitación constante, integral y participativa, debe ser entendida como
una prioridad para el área.

Los retos en la aplicación de mecanismos de innovación en las administraciones

públicas actuales, y su relación con la institucionalización de las mismas, llevan a pensar a
la gestión de las TIC’s y su estudio como oportunidad para la modernización de sus
estructuras, como es en el caso de la UNR. Por esta razón, el estudio de la Administración
pública aporta y enriquece la búsqueda de cambios profundos en clave de pensar a la
innovación en lo público como construcción, en un proceso de interpretación abierto y en
continua transformación (Díaz, 2002).
Por último, y considerando a la Universidad desde las visiones relacionales de la
gestión pública, se observa un particular énfasis en “el desarrollo de tecnologías de las
comunicaciones y de la información como modo de ampliación desde la demanda de los
usuarios, y la construcción de una gestión más integral” (Finquelievich, 1999 en
Grandinetti, 2011: 35).

Las expectativas y desafíos ante las propuestas de innovación que se puedan generar
para un área de tal envergadura, expone la constante necesidad de seguir investigando la
forma de institucionalizar las prioridades políticas, la participación de los usuarios a través
de los dispositivos administrados por la STI y la gestión de recursos para el desarrollo de la
Universidad.

10. BIBLIOGRAFÍA

ALONSO, G. (2007) “Capacidades Estatales, Instituciones y Política Social”. Ed.- Buenos

Aires: Prometeo Libros.
ALONSO, G. “Elementos para el análisis de capacidades estatales”, en ALONSO, G. ed.,
Capacidades estatales, instituciones y política social, Prometeo Libros, Buenos Aires, 2007.

1728
ARANDA, E. (2016). Informe final de la Práctica Pre profesional en la Subsecretaría de
Tecnologías de la Información (UNR). Departamento de Prácticas Pre Profesionales.
Facultad de Ciencia Política y RRII. Universidad Nacional de Rosario. Rosario, Argentina.
ARBALLO, N. y CARLOS, P. (2013). “Educación apoyada en Tecnologías de la
Información: la adecuación de las buenas prácticas docentes a los nuevos medios” Revista
Iberoamericana para la Investigación y el Desarrollo Educativo ISSN 2007 - 2619 RIDE.
Publicación 10 Enero – Junio 2013.
AROCENA, J. (2010) “Las organizaciones humanas. De la racionalidad mecánica a la
inteligencia organizacional”. Grupo Magro Editores. Montevideo.
BECKHARD, R.y REUBEN T.H. (1988) ''Transiciones organizacionales, Wilmintong,
U.S.A, Ed.Addison - Wesley Iberoamericana.
BRUGUÉ, Q., BLANCO, I. y BOADA, J. (2013) “Entornos y motores de la innovación en
la administración pública”. Institut de Govern i Polítiques Públiques Universitat Autònoma
de Barcelona. IV Congreso GIGAPP IUIOG GT A.01. Madrid, España.
CABRERO y ARELLANO (1993) “Análisis de innovaciones exitosas en organizaciones
públicas. Una propuesta metodológica", en Gestión y Política Pública, vol. II, No. 1, enero-
junio, pp. 59-86, CIDE, México.
CASTELLO, A. et. al., (2002) “Innovación en la Gestión Municipal”. Segundo Concurso
Nacional Experiencias Positivas en Gestión Local, Banco de Experiencias Locales de las
Universidades Nacionales de Quilmes y General Sarmiento, y la Subsecretaría de Asuntos
Municipales de la Nación. 2001. Libro compilado y publicado en 2002.
CHESBROUGH, H.(2015) “Innovación abierta. Innovar con éxito en el siglo XXI”. En
VV.AA., Reinventar la empresa en la era digital. Madrid: Turner.
CHESBROUGH, H. (2003) The Era of Open Innovation. MIT Sloan Management Review,
Estados Unidos.
CONSEJO INTERUNIVERSITARIO NACIONAL (CIN) Anuario 2014-2015. Disponible
en: http://www.cin.edu.ar/descargas/anuarios/anuario2014-2015.pdf.
DÍAZ, C. (2002) "Para leer la innovación. Notas de teoría y método", en D. Cravacuore
(comp.), “Innovación de la gestión municipal”. Universidad Nacional de Quilmes, Buenos
Aires.
DÍAZ, C., GRANDINETTI, R. Y NARI, P (2002) comp. “Tecnologías y Gestión local en
Argentina: Experiencias y perspectivas”. Rosario: Ed. Política y Gestión, Universidad
Nacional de Rosario.
DÍAZ, C.; y GRANDINETTI, R. (2002) “Dimensiones de capacidad institucional”. Grupo
Política y Gestión. Universidad Nacional de Rosario. Rosario, Argentina.
ECHABARRIA, K., (2001) “Estrategias de cambio y contratos de gestión", paper
presentado en el VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la
Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 noviembre 2001.
EC-FAO (2006) “Stakeholders Analysis”, Annex I to lesson “understanding te Users’
Information Needs”, Food Security Information for Action Programme, FAO-EU.
ETKIN, Jorge. (2002) “Política, gobierno y gerencia de las organizaciones. Acuerdos,
dualidades y divergencias. - l' ed. - Buenos Aires: Prendee Hall.
FERNÁNDEZ REIGOSA, F. (2016) “Living-Labs: Innovación centrada en el usuario en la
sociedad de la información y el conocimiento”. Universidad Nacional de Rosario. Facultad
de Ciencia Política y RRII. Rosario, Argentina.

1729
FERREYRA, M. V. (2016) “La Planificación Estratégica como herramienta de gestión
organizacional en las universidades públicas de Argentina. Estudio de casos”. Universidad
Nacional de Rosario. Facultad de Ciencia Política y RRII.
GANTUS, D. (2010) “Apuntes para el estudio de las instituciones en Ciencia Política”, en
“La enseñanza de la Ciencia Política en las Universidades de América Latina”. Ciudad
Gótica. Buenos Aires, Argentina.
GRANDINETTI, R. (2003) "La incorporación de tecnologías a la gestión local: ¿la
capacidad para la gestión relacional?", en Revista de Ciencias Sociales de la Universidad
del Zulia, Venezuela, Vol. IX Nº 2 mayo - Maracaibo, Venezuela.
GRANDINETTI, R. (2005). “Innovación tecnológica en las organizaciones públicas: ERI,
una propuesta metodológica”. Tercer Congreso Argentino de Administración Pública.
Repensando las relaciones entre Estado, Democracia y Desarrollo. Tucumán.
GRANDINETTI, R. (2012) “Innovación tecnológica en las organizaciones públicas: ERI,
una propuesta metodológica”. Revista Multidisciplina, N° 10, pág. 220-232.
GRANDINETTI, R. (2013) “Capacidades y diseño de los gobiernos locales argentinos. El
caso de la Región Rosario”. Revista Latinoamericana en Educación Superior y Política
Pública (RELAES). Vol. 1, N°1, pág. 56-67.
GRANDINETTI, R. Y NARI, P (2010) Comp. “Las capacidades para la gestión del
desarrollo en gobiernos locales. Un abordaje metodológico”. Rosario: Grupo Política y
Gestión, Universidad Nacional de Rosario.
GRANDINETTI, RITA M. (2014) “Diseño de organizaciones públicas locales para la
gestión de territorios complejos: Hacia una propuesta metodológica” (Tesis Doctoral).
Argentina.
GUTIÉRREZ, P. M. (2007) “Mapas sociales: método y ejemplos prácticos”, documento
bajado del sitio www.preval.org , sin fecha.
HENRY, M. (1999) “La estructuración de las organizaciones”. Barcelona: Editorial Ariel,
SA.
HINTZE, J. (2007) “Modelos organizativos y redes institucionales”. Ponencia presentada
en el XII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública, Santo Domingo, República Dominicana, 30 de octubre-2 de
noviembre de 2007.
IBÁÑEZ E.A. y BRIE R. (2001). Diccionario de Sociología, Ed. Claridad, Madrid, España.
MANUAL DE OSLO (2005), 3era Edición. “Guidelines for collecting and interpreting
innovation data”.
MARCH, J. Y OLSEN, J. P. (1984) “The New Institutionalism: organizational factors in
political life”, The American Political Science Review”, VOL. 78, N° 3. Disponible en
http://www.jstor.org/stable/1961840
MEYER, J. Y ROWAN, B. (1999) “Organizaciones institucionalizadas: la estructura
formal como mito y ceremonia”. Powel, W. y Dimaggio, P. “El Nuevo institucionalismo en
el Análisis organizacional”, México DF: Fondo de Cultura Económica.
MINISTERIO DE MODERNIZACIÓN DE LA NACIÓN ( MMN). ARGENTINA. Página
oficial recuperada el 10 de mayo de 2017 en:
https://www.argentina.gob.ar/modernizacion/institucional

1730
NORTH, D. (1981) "A Theory of Institutional Change and the Economic History of the
Westem World". The Microioundations of Macrosociology, M. Hechter, comp., Temple
University Press.
NORTH, D. (1990) “Institutions, Institutional Change, and Economic Performance”. New
York: Cambridge University Press.
O'CONNOR, A. (2001) “Nuevas tendencias en innovación. Oportunidades para la
Argentina”. Informe del Programa de Análisis de Coyuntura Económica de la Universidad
Católica Argentina, 10.
OLSEN, R., ORR, L., BELL, S., STUART H. (2013). “External Validity in Policy
Evaluations That Choose Sites Purposively”. Journal of Policy Analysis and Management.
Vol. 32, pág. 107-121.
PETERS, GUY: (2003). “El Nuevo Institucionalismo. Teoría Institucional en Ciencia
Política”, Cap. I. Gedisa.
PINTO, JULIO (2003). “Introducción a la Ciencia Política”, ED. EUDEBA, Buenos Aires.
POZO SOLÍS, A. (2007) “Mapeo de Actores Sociales”, documento de trabajo PREVAL-
FIDA.
POWEL, W. Y DIMAGGIO, P. (1999) “El Nuevo institucionalismo en el Análisis
organizacional”, México DF: Fondo de Cultura Económica.
RAMIÓ, C. (2010) “Teoría de la Organización y Administración Pública”, TECNOS.
España.
SCHWEINHEIM, G., (1998) "Innovación en administración gestión y políticas públicas:
¿es idéntico a modernización?" Revista de Investigaciones del INAP, Nueva época, Nº. 0,
Buenos Aires, segundo semestre 1998.
SOLANO, M. “Innovación y Modernización en la Administración Pública El caso de la
Secretaría Legal y Técnica de la Provincia de Buenos Aires (2010 – 2012)”. VII Jornadas
de Sociología de la UNLP. Departamento de Sociología de la Facultad de Humanidades y
Ciencias de la Educación, La Plata, 2012.
SUÁREZ, F. Y FELCMAN, I., "Tecnología y organización. Aporte para el análisis de las
tecnologías administrativas". Ed. El coloquio, 1975.
STEFIK, M. y STEFIK, B. (2004) “Breakthrough. Stories and Strategies of Radical
Innovation”. S/E.
ZURBRIGGEN, C. (2006) “El institucionalismo centrado en los actores: una perspectiva
analítica en el estudio de las políticas públicas”. Revista de Ciencia Política. Volumen
26.Nº 1 . Pág. 67 – 83. Universidad de la República, Uruguay.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y
Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018”
Astarita, Martín astaritam@gmail.com
Garibaldi, Pablo pablodgaribaldi@gmail.com
Área Temática: eje N.º17- Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública
Resumen: El triunfo electoral de Mauricio Macri en noviembre de 2015 y su posterior
revalidación en las elecciones de medio término en octubre de 2017 han suscitado un
1731
intenso debate respecto de sus causas e implicancias, así como de la naturaleza misma de
Cambiemos. ¿Qué factores hicieron posible el surgimiento en la Argentina de una fuerza
política de centro-derecha poderosa electoralmente? ¿Hay votantes que eligen a
Cambiemos a pesar de que desde el punto de vista económico son potenciales perjudicados
por sus políticas? ¿Cuánto tiene de novedoso el macrismo con respecto a otras experiencias
de derecha en la Argentina? ¿En qué medida ha logrado penetrar en lo que se consideran las
bases peronistas tradicionales, esto es, trabajadores y sectores populares? ¿Cuánto influyó,
en tal sentido, la división misma del peronismo? El presente trabajo busca inscribir este
debate dentro de la rica tradición que existe en la Ciencia Política sobre coaliciones
electorales. Con ese objetivo, se analizarán las bases de Cambiemos desde tres enfoques
distintos pero complementarios: el regional, el socio-productivo y el de las fuentes
partidarias.

Coaliciones electorales y reformas de mercado en la Argentina:

el caso de Cambiemos en perspectiva histórica.

1. Introducción
El triunfo electoral de Mauricio Macri en noviembre de 2015 y su posterior revalidación en
las elecciones de medio término en octubre de 2017 han suscitado un intenso debate
respecto de sus causas e implicancias, así como de la naturaleza misma de Cambiemos.
¿Qué factores hicieron posible el surgimiento en la Argentina de una fuerza política de
centro-derecha poderosa electoralmente? ¿Hay votantes que eligen a Cambiemos a pesar de
que desde el punto de vista económico son potenciales perjudicados por sus políticas?
¿Cuánto tiene de novedoso el macrismo con respecto a otras experiencias de derecha en la
Argentina? ¿En qué medida ha logrado penetrar en lo que se consideran las bases peronistas
tradicionales, esto es, trabajadores y sectores populares? ¿Cuánto influyó, en tal sentido, la
división misma del peronismo?
Estas son algunas de las preguntas que atraviesan el debate público actual en la Argentina,
en el que es posible reconocer tres grandes posiciones. Un primer grupo de académicos
destaca que Cambiemos es, en esencia, un partido con arraigo en los sectores altos y
medios-altos de la sociedad argentina. Los apoyos electorales extra que logró en sectores
medios y populares, en todo caso, son más bien circunstanciales y difícilmente perduren en
el tiempo, pues a la larga, la contradicción que significa que franjas de trabajadores y de la
clase media voten en contra de sus propios intereses, está destinada a resolverse. Hay un
límite “político” que encuentra además su correlato en el plano económico. Claudio
Scaletta (2017), por ejemplo, señala que la restricción externa es un obstáculo insalvable en
el mediano plazo para el proyecto de Cambiemos, y que el endeudamiento es tan solo un
parche que no puede ser utilizado indefinidamente.
Una explicación diferente a la anterior considera que Cambiemos encarna una nueva
derecha, más pragmática que experiencias anteriores. Se le reconoce como principal virtud
la habilidad política con la que ha logrado apoyos electorales significativos, aun cuando
muchos de sus votantes son perjudicados desde el punto de vista económico. Tal habilidad

1732
es la que le permitió penetrar en un sector importante del peronismo (Vommaro, 2017;
Natanson, 2018). A diferencia de la primera explicación, aquí se visualiza que los apoyos
extra logrados por el macrismo se asientan sobre bases firmes y sólidas. El macrismo ha
logrado hegemonía en sectores populares y medios, advierte Natanson. Pablo Gerchunoff,
por su parte, cataloga al macrismo como centro-popular, advirtiendo, de forma similar, el
arraigo que logró en el interior del peronismo.
Una tercera línea explicativa hace hincapié, por el contrario, en que Cambiemos ha logrado,
esencialmente, unificar tras de sí el espacio no-peronista. Ahí radica su principal virtud y no
tanto en haber penetrado en el voto tradicional peronista. Es, a decir de Juan Carlos Torre,
el surgimiento de un espacio político que logra dar cabida y representación a los “huérfanos
de la política”, es decir, al espacio no peronista que tras la crisis de 2001 y la debacle sobre
todo de la UCR, había quedado a la deriva. De acuerdo con esta postura658, además de la
unificación del espacio no peronista, lo que se manifestó en 2015 y en 2017 es una división
del voto peronista. Torre señala que tal división, en rigor, reconoce su origen mucho antes,
y está asociada a los cambios producidos en el mundo del trabajo durante la década de
1990. En una visión similar, Rodrigo Zarazaga (2017) vincula la crisis del peronismo actual
con la división de sus bases sociales.
El presente trabajo busca inscribir este debate dentro de la rica tradición que existe en la
Ciencia Política sobre coaliciones electorales. Con ese objetivo, se analizarán las bases de
Cambiemos desde tres enfoques distintos pero complementarios: el regional, el socio-
productivo y el de las fuentes partidarias. Previo a ello, en la siguiente sección se da cuenta
del marco teórico y de los antecedentes más relevantes en materia de coaliciones electorales
en la Argentina.
2. Coaliciones electorales
2.1. Marco teórico: algunas precisiones conceptuales
Existe una profusa literatura dentro de la Ciencia Política en la Argentina sobre coaliciones
electorales, esto es, sobre el estudio de la naturaleza y el tipo de apoyos que reciben las
fuerzas políticas en una elección. Dentro de este vasto campo, se distinguen tres ejes
analíticos: el regional, el socio-económico y el de las fuentes partidarias.
El enfoque regional consiste en analizar los votos desde una perspectiva geográfica. Para
ello, en este trabajo se utilizará el acervo teórico provisto por Gibson y Calvo. Para estos
autores, la coalición metropolitana se ubica en las principales áreas urbanas y en las
regiones económicamente importantes del país: Buenos Aires, Ciudad de Buenos Aires,
Córdoba, Mendoza y Santa Fe. Aquí se incorporará a Entre Ríos dentro de este grupo. La
coalición periférica, por su parte, se ubica en las áreas rurales y regiones relativamente
subdesarrolladas, es decir, las restantes 18 provincias.

658 Hay que aclarar que, en otras notas y entrevistas concedidas, Torre manifestó que coincidía con la
apreciación de Gerchunoff en señalar que Cambiemos es una fuerza de centro-popular. No obstante, desde
nuestra perspectiva, en el texto aquí citado de Torre–“Los huérfanos de la política de partidos revisited”-
se evidencia que el foco está claramente puesto en la virtud de Cambiemos en unificar el espacio no
peronista.
1733
Aunque Gibson y Calvo emplearon estos conceptos para indagar en las bases de
sustentación del peronismo, es posible extender su uso para comprender de qué manera se
estructuraron los apoyos recibidos por cada una de las fuerzas políticas que han triunfado
en elecciones presidenciales desde 1983. Al adoptar una perspectiva teórica e histórica de
esta naturaleza, emergen importantes elementos para comprender el triunfo de Cambiemos.
En cuanto al enfoque socio-económico, resultan útiles las categorías de alianza defensiva y
ofensiva empleadas por O’Donnell en tiempos de vigencia del modelo de industrialización
sustitutiva de importaciones (ISI), y que le sirvieron para identificar y describir las clases y
fracciones de clase reunidas en torno a los ciclos de la economía argentina conocidos como
stop and go. Para el autor, la alianza defensiva, asociada con el mercado interno y la
industria, estaba integrada por los sectores populares (trabajadores, clases medias y bajas) y
la fracción menos dinámica y concentrada de la burguesía urbana, dependiente de los
subsidios y de la protección estatal. Esta alianza ejercía su predominio en la fase alcista del
ciclo económico, hasta que la restricción externa llegaba a su punto más álgido y ello
determinaba el ingreso de la economía en su fase recesiva. Era el turno, entonces, de lo que
podría denominarse alianza ofensiva, que perseguía como objetivo central la mejora de las
exportaciones agropecuarias (generalmente a través de una devaluación de la moneda
local), y reducir el salario real y el tamaño del sector público. Esta alianza se componía de
las elites rurales y la gran burguesía internacionalizada urbana659.
Aunque O’Donnell nunca precisó la ubicación geográfica de ambas alianzas, resulta
fructífero, para los fines de este trabajo, vincular sus conceptos con los de Gibson y Calvo.
En tal sentido, y como adelanto de unos de los hallazgos que surgen de esta investigación,
se destaca que las dos coaliciones actualmente mayoritarias, Cambiemos y el FPV, son
esencialmente metropolitanas, y que, en tal división, se halla presente un clivaje socio-
económico, en clave productiva, en el que se distinguen las alianzas defensiva y ofensiva.
Finalmente, el tercer enfoque es el de las fuentes partidarias. Hay distintas maneras que
permiten indagar en ellas. Una, sencilla y directa, consiste en el análisis de los partidos que
integran esta coalición. La otra, más compleja, involucra el uso de métodos estadísticos a
fin de observar la transferencia de votos (inferencia ecológica). La conjunción de ambos
métodos permite concluir que la coalición Cambiemos se nutre de dos fuentes partidarias
discernibles por su orientación ideológica: la centro-derecha y aquella que abreva en el
progresismo.
En el siguiente apartado se expone en forma resumida la naturaleza de cada una de las
coaliciones electorales ganadoras entre 1983 y 2015, recurriendo a la literatura existente en
la materia que combina, de distintas maneras, los tres enfoques mencionados (regional,
socio-productivo y el de fuentes partidarias). Luego, se extraen algunas regularidades de
este repaso que servirán para precisar los términos del debate actual respecto de
Cambiemos.
2.2. Las coaliciones electorales ganadoras, en perspectiva histórica: 1983-2015

659 Aunque este enfoque teórico-conceptual refiere a un patrón de acumulación que dejó de funcionar a
mediados de los años 1970, consideramos válido incorporarlo en la medida en que, durante el período
kirchnerista (2003-2015), se registró un proceso de relativa recomposición del entramado industrial en
combinación con políticas redistributivas.
1734
El triunfo presidencial de Raúl Alfonsín en 1983 significó quebrantar la “ley de Hierro” de
la política electoral argentina vigente durante casi medio siglo, según la cual, el peronismo
era invencible en elecciones libres y competitivas (para cargos nacionales).
Desde el punto de vista geográfico, la coalición electoral que respaldó la victoria radical se
asentó, fundamentalmente, en la coalición metropolitana, característica que se repetirá, con
leves variantes, en todas las coaliciones no peronistas triunfantes, incluida Cambiemos. En
aquel año de reapertura democrática, la UCR se impuso en todos los grandes distritos:
Capital Federal, Buenos Aires, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, y Santa Fe.
Considerando la estructura social de esta coalición, Catterberg (1989) subraya la
participación decisiva del sector bajo no estructurado (obreros calificados, cuentapropistas
y empleados), conformado por ciudadanos que se ubican por encima de la línea de pobreza
y que tienden a tener satisfechas sus necesidades básicas. Este sector se sumó a una gran
masa de electores de clase media y alta, permitiéndole al radicalismo alcanzar el 52% de los
votos. En coincidencia con los hallazgos mencionados, uno vinculado con la trayectoria
partidaria y otro con la estructura social de la base de apoyo radical, Torre (2003) plantea
que el éxito alfonsinista radicó en la incorporación a su coalición electoral de un porcentaje
reducido de electores peronistas provenientes de los “sectores altos de la población
asalariada, obreros especializados y empleados de saco y corbata” (p. 59) y la cohesión del
voto no peronista proveniente de clases medias y altas con simpatías de centroderecha y de
izquierda. Esta manifestación singular de pluralismo y policlasismo logró derrotar al hasta
entonces imbatible peronismo.
Finalmente, desde el punto de vista de las fuentes partidarias, interesa subrayar el carácter
en cierto modo excepcional que tuvieron aquellas elecciones que pusieron fin a un largo
período dictatorial. En tal sentido, como subraya Mora y Araujo (1985), la mayor parte de
quienes optaron por Alfonsín votaban por primera vez (77%), mientras que un 15% era
voto radical estable, 10% tenía origen de centro derecha, 6% de voto de origen peronista y
2% de izquierda.
La salida anticipada de Alfonsín en el contexto de una grave crisis económica y el triunfo
de Carlos Menem en las elecciones presidenciales de 1989 dieron lugar al surgimiento de
una nueva “Ley de Hierro” de la política electoral argentina, según la cual, solo los
presidentes de signo peronista logran terminar el mandato previsto en la constitución
(Calvo y Murillo, 2005).
La coalición electoral menemista exhibió en 1989 un rasgo característico del peronismo,
que es el relativo equilibrio entre las bases de apoyo metropolitana y periférica. Así, se
destacan los triunfos logrados en Buenos Aires, Entre Ríos, Mendoza y Santa Fe dentro de
la zona metropolitana (con derrotas en Capital Federal y Córdoba), mientras que en la zona
periférica se impone en todas las provincias con excepción de Salta y Chubut.
En cuanto a la estructura social de la coalición, se destaca una mejora extraordinaria del
apoyo peronista en el sector bajo estructurado y un aumento importante en el bajo no
estructurado (Catterberg, 1989).
Observando la conformación de la coalición peronista de 1989 según las inclinaciones
partidarias de los votantes en elecciones previas, Gervasoni (1998) describe a los peronistas
leales como el principal componente, debido a que el 84% del respaldo a Menem se había
1735
expresado por opciones peronistas anteriormente, acompañado de una porción relevante de
votantes radicales. Además, siguiendo a Torre (2003), el peronismo recibió el respaldo de
ciudadanos que se habían inclinado a lo largo de los años ´80 por el Partido Intransigente,
una opción de centro izquierda que llegó a constituirse en la principal tercera fuerza
nacional del país.
La reelección de Menem en 1995 resulta de gran interés para los fines de este trabajo,
porque es la primera vez que un gobierno con una clara orientación pro-mercado es
respaldado mayoritariamente en elecciones libres y competitivas660.
Desde el punto de vista geográfico, Menem logra revalidar su mandato repitiendo el
equilibrio típico (metropolitano-periférico) de las coaliciones peronistas. Se impone en todo
el país, con excepción de dos distritos metropolitanos que quedaron en manos del Frente
País Solidario: Capital Federal y de Santa Fe. Este rasgo en común, sin embargo, no debe
soslayar las importantes novedades en relación con la elección de 1989, tanto desde el
punto de vista social como en lo que hace a las fuentes partidarias.
Una aproximación a la estructura social de la coalición electoral menemista de 1995 da
cuenta de una innovación ineludible: los apoyos metropolitanos incluyeron una importante
presencia de ciudadanos de sectores de niveles de ingreso medios y altos (Gibson, 1997), en
correspondencia con las reformas pro-mercado implementadas. En las provincias
periféricas y menos desarrolladas, no obstante, la candidatura de Menem se alzó con los
mayores niveles de apoyo.
Por otro lado, desde el punto de vista de las fuentes partidarias, el componente peronista
leal en 1989 disminuyó significativamente debido a que menos de dos tercios de ex
votantes volvieron a elegir a Menem y un tercio de los mismos migró hacia el Frente País
Solidario – FREPASO (Gervasoni, 1998). Existe consenso académico que tal pérdida
encontró una compensación “por izquierda”, gracias al apoyo obtenido de los electores que
en 1989 habían votado a la Ucedé y, aunque en menor medida, al radicalismo (Gervasoni,
1998; Torre, 2003; Calvo y Escolar, 2005).
El triunfo de la alianza integrada por el FREPASO y la UCR en 1999 muestra un relativo
equilibrio entre las bases de apoyo metropolitana y periférica levemente inclinado en favor
de la primera. En efecto, De La Rúa se impuso en todos los distritos más grandes e
importantes del país.
Además, se destaca que la victoria de la Alianza descansó en una coalición electoral
pluralista. Según Calvo y Escolar (2005), el aporte conjunto de los votantes que en 1995
votaron por alguno de los integrantes de esta fuerza componen dos bases de apoyo
regionalmente diferentes en función del perfil ideológico y de la inclinación partidaria. Más
precisamente, el principal respaldo de la coalición electoral aliancista provino de los
ciudadanos que en 1995 optaron por el FREPASO -un 72% de ellos-, de orientación
progresista, los cuales se localizan fundamentalmente en la Ciudad de Buenos Aires, en los

660 De hecho, al revisar la literatura politológica más importante del período, no deja de
sorprender el alto grado de similitud con los dilemas y debates que se dan en la
actualidad con el triunfo de Cambiemos (véase, por ejemplo, Gervasoni).
1736
partidos del primer cordón de la Región Metropolitana de Buenos Aires y, en menor
medida, en las provincias del litoral. La participación radical en la coalición electoral
aliancista -71% de los votos radicales de 1995- proviene principalmente de las provincias
periféricas y se corresponde con un elector de perfil conservador. Adicionalmente, la
Alianza logró captar una importante porción de electores que se habían expresado
previamente por otras alternativas partidarias. En efecto, la coalición electoral aliancista
disfrutó de la contribución de votantes peronistas -aproximadamente un 22% del voto a la
Alianza- y de quienes se habían inclinado por la Ucedé en 1995.
Las elecciones presidenciales de 2003 que consagraron a Néstor Kirchner presidente e
inauguraron un largo ciclo de predomino del FPV estuvieron fuertemente influenciadas por
la crisis de representación política (y social y económica) de 2001. Se dice habitualmente
que el bipartidismo estalló por los aires, aunque, como señala acertadamente Torre (2003),
el derrumbe no afectó a todos sus protagonistas por igual. El final abrupto del gobierno de
De la Rúa, al poner de manifiesto nuevamente la ley de hierro según la cual solo el
peronismo puede gobernar, significó la debacle electoral del radicalismo. Por el contrario,
el PJ sobrellevó mejor la crisis, aunque al precio de una creciente y profunda división
interna.
No casualmente, el peronismo abordó las elecciones presidenciales de 2003 dividido en tres
ofertas principales: Menem, Kirchner y Rodríguez Saá. Según Calvo y Escolar (2005), las
bases electorales de estas alternativas exhibieron una notable fragmentación territorial
explicada, en buena medida, por la regionalización de las transferencias de los votos
aliancistas de 2001. Más precisamente, el apoyo a Menem se concentró en las provincias
del norte del país y, en menor medida, en la Región Metropolitana de Buenos Aires,
mientras que el respaldo a Kirchner se hizo fuerte en los distritos patagónicos, fue
importante en los partidos del conurbano bonaerense y débil en la región pampeana. Por
último, Rodríguez Saá obtuvo un amplio apoyo en las provincias de la región de Cuyo y el
sur de Córdoba.
Las bases de apoyo de las candidaturas de Carlos Menem y de Néstor Kirchner, las dos más
votadas en 2003, se conformaron principalmente de ciudadanos que en las elecciones
previas optaron por una alternativa peronista. Un 57% de los votantes de Duhalde en 1999
y un 47% de los del PJ en 2001 decidieron apoyar a Menem, lo que representa desde el
punto de vista de la recepción, el 89% del apoyo menemista proviene de ciudadanos que
optaron por Duhalde en 1999 (Calvo y Escolar, 2005). El componente de voto peronista fue
inferior en las coaliciones electorales de Kirchner y de Rodríguez Saá, las cuales registraron
un importante arribo de ciudadanos que previamente se inclinaron por la Alianza661. Como
muestran Calvo y Escolar (2005), observando el impacto de las transferencias de votos en
la base electoral de cada candidatura entre 2001 y 2003, los votos aliancistas representaron
el 30% del apoyo a Rodríguez Saá, el 26% del respaldo a Kirchner y el 18% del voto a
Menem.

661 Los votantes de Kirchner se conforman de un 37% de los votantes de Duhalde y de un 18% del voto
de la Alianza en 1999 (61% del voto a Kirchner había optado por la fórmula duhaldista en 1999) y de un
34% de los votos del PJ y de un 37% del voto de la Alianza 2001 (Calvo y Escolar, 2005).
1737
Por último, la coalición electoral que respaldó al kirchnerismo en las elecciones
presidenciales de 2007 y 2011 recreó las bases tradicionales del peronismo. Así, desde el
punto de vista geográfico, en ambas victorias el FPV logró un relativo equilibrio en el
apoyo proveniente de las zonas metropolitanas y periféricas. Como se verá luego con
mayor profundidad, sin embargo, en todo el período se registra un sesgo periférico que se
agudiza en los momentos de debilidad electoral del FPV (aunque no forma parte del
análisis de esta sección, interesa destacar que en las elecciones legislativas de 2009 y 2013,
el kirchnerismo tiene pobres desempeños en los grandes distritos y se sostiene, por el
contrario, en las provincias periféricas).
En cuanto al enfoque socioeconómico, Calvo y Murillo (2012) han destacado que la
coalición del FPV en 2007 y 2011 se integra por votantes de clase media y de bajos
ingresos, de regiones metropolitanas y periféricas, pero con una fuerte concentración en los
cinturones industriales y conurbanos de las primeras y en la zonas más pobres y menos
desarrolladas de las segundas. Según destacan los autores, la capacidad del kirchnerismo de
atraer un significativo apoyo de votantes de clase media tiene como factores explicativos el
crecimiento económico asociado al boom de consumo y a los subsidios al transporte y a la
energía, junto con un conjunto de iniciativas que acercó a ciudadanos de centro-izquierda,
como la renovación de los jueces de la Corte Suprema, la política de derechos humanos,la
legalización del matrimonio para parejas del mismo sexo, entre otras.
De esta manera, el FPV se instaló en el espacio de centro-izquierda y logró en gran medida
hegemonizar este sector. Las fuerzas políticas que buscaron ocupar ese sitial han fracasado.
Algunas, como por ejemplo Nuevo Encuentro, de Martín Sabbatella, terminaron siendo
absorbidas, tras intentar previamente y sin suerte, competir electoralmente por fuera.Otras
buscaron refugio en la derecha del mapa ideológico. Es el caso de Elisa Carrió quien, en
una parábola casi perfecta, terminó aliada con Macri luego de haberlo enfrentado en 2003,
cuando junto con el FPV apoyó la candidatura a Jefe de Gobierno del progresista Aníbal
Ibarra.
2.3. Regularidades
Del repaso anterior, es posible observar algunas regularidades en el comportamiento
electoral en la Argentina. En primer lugar, existe una nítida geografía en cuanto a las bases
de sustento de las coaliciones ganadoras a partir de la restauración democrática. En efecto,
tal como han señalado Gibson (1997), el peronismo ha logrado prevalecer electoralmente
basado en un relativo equilibrio entre los apoyos que recibe por parte de las dos coaliciones
ya delimitadas, la metropolitana y la periférica662. Gibson ha definido para cada una de ellas
a las constituencies principales que tienen, a su vez, funciones distintas en la división del
trabajo partidario: mientras las bases de apoyo metropolitanas inciden en la definición de la
estrategia de desarrollo económico, los distritos periféricos ofrecen las mayorías electorales
que permiten estabilizar a la gestión en el poder. Si estudiamos la geografía electoral de las
coaliciones electorales ganadoras peronistas en función del rendimiento, es posible detectar
diferencias relevantes. Por un lado, el apoyo a Menem en 1989 y 1995 muestra una

662 Llorente (1980) también concluyó que la Fortaleza electoral del peronismo radica los “cinturones
industriales” y en las zonas rurales de las provincias del interior del país.

1738
dispersión relativamente balanceada entre la región metropolitana y periférica, aunque
levemente inclinada hacia la primera, mientras que el respaldo al FPV se concentra
fundamentalmente en las zonas menos desarrolladas y pobladas del país. En contrapartida,
el espacio no peronista debe sus triunfos (1983 y 1999), en lo fundamental, a la buena
performance en la zona metropolitana.
En cuanto al enfoque socio-económico, también se descubren importantes regularidades.
En esencia, el peronismo se ha caracterizado tradicionalmente por imponerse
mayoritariamente en los sectores socio-económicos más bajos de la población,
concretamente en los trabajadores y en los sectores de menores niveles de ingreso. Por el
contrario, una variedad de partidos -ninguno de ellos peronista- logra buenos resultados en
los estratos más altos de la pirámide social.
Tal predominio se ha mantenido casi invariante con la vuelta de la democracia. Lupu y
Stokes (2009) plantean que las elecciones entre 1983 y 2003 exhiben el patrón histórico: el
partido radical representó a las clases media y alta y el peronismo a los trabajadores y las
clases bajas con dos excepciones relevantes: 1) en 1989, Menem captó respaldos uniformes
de alfabetizados y analfabetos; y 2) en 1995, el partido radical consiguió más apoyo de los
pobres que de la clase media y la coalición electoral menemista fue “verdaderamente
multiclase”.
Señala Torre que el equilibrio de la política electoral en el que tendió a prevalecer el
peronismo descansó sobre dos factores: “El primero, la dificultad de los partidos no
peronistas para trasponer la línea divisoria (de la pirámide social) y conseguir apoyos por
debajo de ella. El segundo factor fueron los obstáculos que encontraron dichos partidos
para conformar coaliciones abarcativas por encima dela línea divisoria, aglutinando al
conjunto del electorado no peronista. En esas condiciones y en las ocasiones en que pudo
expresarse con libertad el movimiento peronista ratificó su predominio en las elecciones”
(Torre, 2003: 2).
Como tercera regularidad, se observan importantes procesos de transferencia de votos,
tanto en lo que hace al PJ y a la UCR, como a terceros y cuartos partidos de centro-
izquierda o centro-derecha. Estas mutaciones pendulares han resultado decisivas en muchas
ocasiones, como, por ejemplo, en la transformación que atraviesa la coalición electoral de
Carlos Menem entre 1989 y 1995, hasta el momento la única experiencia electoralmente
exitosa de gobierno pro-mercado. En aquel momento se vio que la pérdida de apoyos
provenientes desde la centro-izquierda (Partido Intransigente) fue más que compensado por
los votos desde la centro-derecha (Ucedé y sectores de la UCR).
Estas tres regularidades, que emanan del análisis de las tendencias de largo plazo de la
dinámica competitiva del sistema partidario argentino, han sido expresadas por Ernesto
Calvo como las tres grandes fuentes de estabilidad del voto peronista. En forma muy
resumida, según el autor, ellas son: el equilibrio territorial (bases metropolitana y
periférica); el respaldo mayoritario en los sectores de menores niveles de ingreso; y la
mayor capacidad para retener votantes propios en relación con el resto de las alternativas.
El conjunto de patrones y de regularidades explicitados en esta sección, como se verá a
continuación, permitirá comprender mejor la naturaleza y lo específico de la coalición
Cambiemos.

1739
3. La coalición Cambiemos
3.1. El enfoque regional
En esta sección se analiza la composición regional del voto de Cambiemos. Para ello,
recurrimos a una técnica empleada por Leiras (2007) para calcular la contribución relativa
que hacen las provincias y las regiones metropolitana y periférica a la base electoral de la
alianza gobernante en 2015 y en 2017. Como se observa en el Cuadro 1, la dispersión
territorial del apoyo electoral a Cambiemos se encuentra heterogéneamente distribuida a lo
largo y ancho del país. Esta coalición electoral registra un marcado rendimiento electoral
positivo en la región metropolitana del país, constituido por aquellas provincias más
pobladas y desarrolladas. En contraste, los apoyos electorales en la periferia no alcanzan a
cubrir el aporte relativo de los electores en la región, evidenciando un rendimiento
negativo. Sin embargo, en las elecciones legislativas de 2017 se observa un doble
movimiento relevante en comparación con 2015: el debilitamiento del rendimiento
metropolitano se combina con una mejora significativa en los votos periféricos, aunque el
balance territorial muestra aún al principal asiento de Cambiemos en las zonas modernas
del país. Este equilibrio, inclinado notoriamente hacia la región metropolitana, se asemeja
al observado en la base electoral que llevó a Alfonsín al poder.
Cuadro 1. Rendimiento electoral de Cambiemos por región en las elecciones de 2015 y
2017 (en porcentajes)
2015 2017
Voto Voto
Presidente Presidente
Región en el Votantes en el en el Votantes en el
Rendimiento Rendimiento
distrito/Voto distrito/Padrón distrito/Voto distrito/Padrón
Presidente Presidente
Total Total
Centro 75,0 66,3 13,0 69,6 66,5 4,6
Periferia 25,0 33,7 -25,6 30,4 33,5 -9,2

Fuente: elaboración propia.

Para profundizar el análisis de la dispersión territorial de la coalición electoral de
Cambiemos, se procede a estimar el rendimiento de esta última por provincia. La
desagregación permite advertir, en primer lugar, que tres provincias metropolitanas (Ciudad
de Buenos Aires, Córdoba y Mendoza) mantienen un rendimiento positivo tanto en la
elección de 2015 así como en la de 2017, mientras que Buenos Aires se suma a este grupo
en la última contienda. En segundo lugar, los apoyos de Cambiemos crecen en los distritos
periféricos de forma desigual. En efecto, en 2015 solo las provincias de Entre Ríos y
Catamarca ofrecen desempeños positivos y en 2017 lo hacen dos distritos del norte del país,
Corrientes y Jujuy, y tres del centro, Entre Ríos, La Pampa y San Luis.

1740
 2015
Voto Presidente en el Voto Presidente en
Voto a Votantes en el Diferentica Rendimiento Voto a
Distrito distrito/Voto Presidente Distrito distrito/Voto
Presidente distrito/Padrón (B) (c) = A - B (c) / (b) Presidente
Total (A) Cambiemos Total
Córdoba 53,2 13,4 8,7 4,7 54,6 Entre Ríos 53,0 4,3
CABA 50,6 11,6 8,0 3,6 45,6 Corrientes 55,4 3,1
Mendoza 40,8 5,2 4,3 0,9 21,4 CABA 51,0 9,6
Entre Ríos 37,8 3,7 3,2 0,4 13,7 Córdoba 48,5 9,7
Catamarca 35,8 0,9 0,9 0,0 0,3 Jujuy 51,7 1,8
Santa Fe 35,3 8,3 8,4 -0,1 -1,1 Mendoza 45,7 4,8
Buenos Aires 32,8 36,4 37,0 -0,6 -1,6 La Pampa 45,4 0,9
La Pampa 33,6 0,8 0,9 0,0 -3,7 San Luis 43,0 1,2
Buenos
Corrientes 31,8 2,3 2,5 -0,2 -8,7 42,2 38,3
Aires
San Luis 30,9 1,0 1,1 -0,1 -9,8 La Rioja 44,8 0,8
La Rioja 31,7 0,7 0,8 -0,1 -11,0 Chaco 41,8 2,6
Neuquén 28,0 1,2 1,5 -0,3 -17,5 Santa Cruz 43,9 0,7
Chaco 28,3 2,2 2,7 -0,5 -19,9 Santa Fe 37,8 7,2
Tucumán 26,7 2,9 3,6 -0,7 -19,9 Formosa 36,6 1,2
Santa Cruz 25,6 0,5 0,7 -0,2 -29,5 Catamarca 41,9 0,8
Misiones 22,7 1,7 2,6 -0,9 -34,1 Tucumán 32,6 3,1
Río Negro 22,4 1,0 1,6 -0,6 -35,1 San Juan 31,5 1,3
San Juan 20,8 1,0 1,7 -0,7 -39,5 Misiones 33,6 2,1
Tierra del
21,9 0,2 0,4 -0,2 -40,6 Río Negro 32,0 1,2
Fuego
Salta 20,6 1,7 3,0 -1,3 -42,7 Chubut 31,2 0,9
Chubut 21,3 0,7 1,3 -0,6 -44,3 Neuquén 28,2 1,0
Jujuy 17,2 0,8 1,6 -0,8 -48,7 Salta 31,0 2,1
Santiago del Tierra del
14,7 1,0 2,2 -1,2 -56,3 29,8 0,3
Estero Fuego
Santiago del
Formosa 15,0 0,6 1,3 -0,7 -56,8 17,3 0,9
Estero

1741
La fuerza liderada por el Presidente Macri ha logrado en las elecciones 2017 un importante avance en las
provincias que conforman la región periférica del país, penetrando exitosamente en baluartes de la
coalición kirchnerista. En este sentido, se destacan los triunfos en distintos distritos como Chaco, Jujuy, La
Rioja y Salta. Acerca de este embrionario avance, es necesario puntualizar dos aspectos. En primer lugar,
como ha señalado con acierto Calvo (2017), la expansión en cuestión se produjo en territorios históricos de
la derecha peronista como Salta y La Rioja (http://elestadista.com.ar/?p=13455). En segundo lugar, este
crecimiento dentro de la coalición periférica se da principalmente por los buenos desempeños en los
centros urbanos mientras que, en el interior, por el contrario, no logra imponerse. Los casos de Chaco, La
Rioja y Salta son ilustrativos. En la primera provincia, Cambiemos ganó en el departamento de San
Fernando (Resistencia) con un nivel de apoyo por encima de la media provincial, pero pierde en 19 de los
25 departamentos que tiene la provincia. En La Rioja, se registra el mismo patrón: en la capital,
Cambiemos se impuso por encima de la media provincial (8 puntos porcentuales más), y luego pierde en
los restantes 17 departamentos. Salta, finalmente, reproduce la misma tendencia: en la capital se impone
más cómodamente que en la media provincial (11 puntos), pero pierde en 18 departamentos (incluso en
muchos de ellos queda tercero). Jujuy, hasta cierto punto, es un caso desviado: aunque gana por más
puntos en la capital que en la media provincial, Cambiemos logra imponerse en la mayoría de los
departamentos.
Se ha dicho anteriormente que el peronismo organiza la división del trabajo partidario a partir de la
estructura territorial de su coalición electoral: mientras las bases metropolitanas de apoyo definen el
contenido programático del gobierno, la región periférica suministra las mayorías electorales que permiten
estabilizar a la administración en el poder (Gibson, 1997). Cambiemos parece ofrecer, hasta el momento,
otra forma de organizar el trabajo debido a que de las provincias metropolitanas surge, hasta el momento,
tanto la fortaleza electoral como la base social que sostiene la agenda de reformas de mercado.
Complementando los resultados mostrados previamente acerca del rendimiento electoral, se exhibe la
diferencia electoral por provincia y región en las elecciones de 2015 y 2017.

Cuadro 3. Diferencia electoral por provincia y región en las elecciones de 2015 y 2017 (en votos
válidos emitidos)

2015 2017
1ra.
Distrito Cambiemos FPV Diferencia Distrito Cambiemos Diferencia
Oposición
Capital
Córdoba 1.155.333 418.221 737.112 982.867 419.176 563.691
Federal
Capital
1.001.379 476.632 524.747 Buenos Aires 3.930.406 3.383.114 547.292
Federal
Mendoza 443.913 341.163 102.750 Córdoba 996.950 626.887 370.063
Santa Fe 712.100 640.924 71.176 Santa Fe 743.139 509.190 233.949
San Luis 86.225 43.442 42.783 Mendoza 491.012 272.552 218.460
Entre Ríos 314.057 313.022 1.035 Corrientes 317.900 146.730 171.170
La Pampa 70.783 79.963 -9.180 Entre Ríos 437.962 313.605 124.357
La Rioja 64.106 73.527 -9.421 Jujuy 185.253 70.818 114.435
Catamarca 78.958 98.831 -19.873 Salta 211.377 170.759 40.618
1742
 Tierra del
20.226 42.049 -21.823 Neuquén 106.821 81.077 25.744
Fuego
Neuquén 103.860 132.691 -28.831 Santa Cruz 72.759 52.953 19.806
Santa Cruz 44.880 82.595 -37.715 Chaco 271.110 257.053 14.057
Chubut 62.142 121.314 -59.172 La Rioja 85.685 84.477 1.208
Jujuy 69.882 152.345 -82.463 La Pampa 96.045 96.151 -106
Tierra del
Río Negro 89.103 179.872 -90.769 27.654 27.825 -171
Fuego
San Juan 86.920 192.377 -105.457 Chubut 95.266 101.613 -6.347
Corrientes 198.241 313.292 -115.051 Catamarca 83.937 95.927 -11.990
Salta 146.875 292.699 -145.824 San Luis 123.994 158.573 -34.579
Chaco 185.563 352.304 -166.741 Misiones 211.164 268.646 -57.482
Formosa 48.742 217.026 -168.284 Río Negro 122.838 189.557 -66.719
Tucumán 251.299 456.053 -204.754 Formosa 119.865 202.817 -82.952
Misiones 149.940 403.671 -253.731 San Juan 132.820 226.425 -93.605
Santiago del
81.825 351.388 -269.563 Tucumán 319.615 460.198 -140.583
Estero
Santiago del
Buenos Aires 3.134.779 3.563.089 -428.310 94.968 384.125 -289.157
Estero
Centro 6.447.504 5.440.029 1.007.475 Centro 7.144.374 5.210.919 1.933.455
-
Periferia 2.153.627 3.898.461 Periferia 3.117.033 3.389.329 -272.296
1.744.834
Fuente: elaboración propia en base a Andy Tow.

En síntesis, los triunfos de Cambiemos en las dos elecciones analizadas tienen como motor decisivo a la
coalición metropolitana. Así, se repite una tradicional característica de las fuerzas políticas que lograron
imponerse al peronismo desde el retorno de la democracia. En efecto, tal como vimos en la sección
anterior, Alfonsín y De la Rúa en menor medida también tuvieron un rendimiento electoral positivo en las
zonas más modernas y desarrolladas del país en sus respectivas victorias de 1983 y 1999, con una muy
buena perfomance en los distritos más populosos. En este último aspecto se destaca Cambiemos, pues ha
sido la única fuerza política, desde 1983 a la fecha, que ha logrado imponerse, en elecciones legislativas de
medio término, en todos los grandes distritos del país: Ciudad de Buenos Aires, Buenos Aires, Córdoba,
Entre Ríos, Mendoza y Santa Fe.
Para ahondar en el estudio de las coaliciones electorales en perspectiva regional, resulta pertinente analizar
las bases de apoyo del Frente Para la Victoria, la principal fuerza opositora en las dos últimas elecciones.
Al estimar su rendimiento electoral, se observa que el FPV, en todos los años, alcanza resultados positivos
en la región periférica y, bien por el contrario, desempeños negativos en las zonas metropolitana.

1743
 Cuadro 3. Rendimiento electoral del FPV por región (2003 y 2011)

2003 2007 2011

Voto
Pte. en Voto Voto
región/ Votantes en el Presidente Presidente
Votantes en el Votantes en el
Rendimiento en el Rendimiento en el Rend
ión Voto distrito/Padrón distrito/Padrón distrito/Padrón
(c) / (b) distrito/Voto (c) / (b) distrito/Voto (c)
Pte (B) (B) (B)
Presidente Presidente
Total Total (A) Total (A)
(A)
olitana 65,5 69,1 -5,2 60,2 68,0 -11,4 62,4 67,6 -
eria 34,5 30,9 11,7 39,8 32,0 24,3 37,6 32,4 1
Fuente: elaboración propia en base a Andy Tow.

Si se procede a desagregar el análisis del rendimiento electoral por provincia, se halla la siguiente
estructura territorial de contribuciones positivas entre 2003 y 2011: Buenos Aires junto a Chubut,
Corrientes, Formosa, Jujuy, Santiago del Estero, Tierra del Fuego y Tucumán exhiben rendimientos
positivos en todas las elecciones presidenciales del período. A este grupo de distritos deben sumarse,
provenientes de la periferia, las provincias de La Pampa, Misiones, Salta y San Juan en 2007 y 2011.
Todas las provincias metropolitanas, a excepción de Buenos Aires y de Mendoza en 2007, muestran
rendimientos negativos. La dependencia con la periferia que ostenta el kirchnerismo se agudiza en sus
momentos de declive electoral663.
Otro aspecto para destacar de la base electoral del kirchnerismo es que, aun logrando mantenerse doce
años en el poder, encontró durante ese período dificultades para lograr sólidos y masivos apoyos en
grandes centros urbanos del país. En la elección de 2007, el FPV, a pesar de imponerse a nivel nacional en
primera vuelta, perdió en la Ciudad de Buenos Aires, Bahía Blanca, La Plata, Mar del Plata, Rosario,
Córdoba, entre otras ciudades importantes. Con la excepción de la elección de 2011, en 2013 y 2015
volvió a darse una dinámica similar. Surge así un nítido contraste con Cambiemos.

663 Estos resultados son consistentes con la conclusión de Burdman (2015), quien afirma que el FPV tiene sus grandes
bastiones en las provincias del Norte y en Buenos Aires.
1744
 3.2. El enfoque socio-económico
Previamente se ha mostrado que las coaliciones electorales de Cambiemos y del FPV poseen un sustento
territorial diferente e incluso opuesto. Esta división regional general se ve enriquecida al incorporar el
enfoque socioeconómico.
Existen estudios previos sobre el perfil de los votantes de Cambiemos en los que se evidencia un
componente de clase muy marcado. Al respecto, en la elección presidencial de octubre de 2015, el
macrismo obtuvo casi tres millones de votos en el AMBA (conurbano bonaerense y Ciudad de Buenos
Aires), de los cuales el 42%posee estudios terciarios o universitarios (42%), seguidos de los que tienen
hasta secundaria (39%) y por último los votantes de hasta primaria completa (19%). El nivel educativo,
tomado como medida de la composición de clase, indica que Cambiemos aumenta su apoyo en los sectores
medio y medio altos de la población (Tagina, 2015). En el mismo sentido, Andy Tow (2015) ha realizado
una investigación en la que mide la correlación entre nivel socio-económico (construido en base a nivel
educativo) y voto para las primarias presidenciales 2015 (en CABA, Gran Buenos Aires, Córdoba y
Rosario). El resultado es contundente: mientras que la relación para el caso del FPV es que, a menor
riqueza, mayor proporción de votos, para el caso de Cambiemos (incluye las tres fórmulas, Macri, Carrió y
Sanz), la correlación es la inversa, es decir, a mayor riqueza, más votos.
A esta mirada se puede adicionar el enfoque socioeconómico en clave productiva, que permite identificar
las constituencies de las coaliciones electorales de Cambiemos y del FPV. En tal sentido, se destaca como
hallazgo saliente un clivaje socio-productivo que atraviesa la región metropolitana. En efecto, en las
provincias que concentran la mayor cantidad de la población y de la producción de bienes y servicios del
país hay una escisión entre lo que O´Donnell llamaba alianza ofensiva, que respalda a Cambiemos, y la
alianza defensiva, que apuesta por opciones opositoras entre las que se destaca sobre todo el FPV.
Cuadro 4. Rendimiento electoral de Cambiemos y de Unidad Ciudadana en las elecciones de 2017*
Cambiemos Unidad Ciudadana
Voto Voto
Presidente Presidente
Secciones Votantes en el Diferencia Votantes en el Diferencia
en el Rendimiento en el Rendimiento
distrito/Padrón (c) = A - distrito/Padrón (c) = A -
distrito/Voto (c) / (b) distrito/Voto (c) / (b)
(B) B (B) B
Presidente Presidente
Total (A) Total (A)
1 34,6 34,9 -0,4 -1,1 35,1 34,9 0,1 0,4
2 5,6 4,9 0,8 15,4 4,1 4,9 -0,8 -16,2
3 29,7 34,9 -5,1 -14,7 43,0 34,9 8,1 23,3
4 5,0 4,2 0,8 19,3 2,9 4,2 -1,2 -30,0
5 11,2 9,6 1,6 16,7 6,9 9,6 -2,7 -28,3
6 6,1 5,0 1,1 21,8 3,2 5,0 -1,9 -37,1
7 2,6 2,2 0,4 19,2 1,5 2,2 -0,7 -30,9
8 5,2 4,3 0,8 18,8 3,4 4,3 -1,0 -22,0
*Los datos corresponden al escrutinio provisorio.
Fuente: elaboración propia en base a resultados.gob.ar

1745
El cuadro anterior, que toma como referencia las elecciones 2017 en Buenos Aires para Senador Nacional,
refleja lo dicho. Cambiemos obtiene rendimientos electorales positivos y anida su fortaleza electoral en
aquellas zonas donde residen los sectores agro-industriales, no casualmente beneficiados por la política
económica del actual gobierno (quita de retenciones, eliminación de regulaciones estatales para promover
la exportación de productos agropecuarios, brusca devaluación inicial de la moneda local, entre otras
medidas). Por su parte, el kirchnerismo, con el sello de Unidad Ciudadana, obtuvo rendimientos electorales
positivos en los municipios de la primera y tercera sección electoral, donde se concentra la mayor cantidad
de establecimientos industriales y de trabajadores industriales registrados de la provincia, trabajadores
informales y desocupados. Estos actores, que resultan perdedores en el corto plazo de un programa de
reformas de mercado, integran la alianza defensiva.
Este vínculo entre el “mundo industrial” y el kirchnerismo, lejos de ser novedosa, ha sido una
característica presente desde los inicios mismos de esta coalición electoral, allá por 2003, (Calvo y
Murillo, 2013; Murillo, 2017), recreando así lo que a decir de Gibson (1997) fue el sustento histórico del
peronismo dentro de la coalición metropolitana.
Más reciente, por el contrario, es la debilidad electoral que ostenta el FPV en las zonas agropecuarias,
actual bastión de Cambiemos. Aunque nunca fue su fuerte, lo cierto es que hasta 2011, el FPV logró
posicionarse en los municipios agropecuarios como la primera minoría gracias a las dificultades de
coordinación del resto de las alternativas políticas (Del Cogliano, 2017). Este relativo buen desempeño del
kirchnerismo seguramente estuvo influenciado también por la combinación de un marcado incremento en
el precio internacional de la soja y un tipo de cambio muy competitivo, tras la salida de la convertibilidad.
Si ese período inaugura como novedad histórica, en términos económicos, un fuerte crecimiento sin
interrupciones y con superávit en la cuenta corriente, ello se traduce, en el plano político y social, en esta
alianza tan amplia como heterogénea que es el kirchnerismo, en la que participan, además de los
protagonistas tradicionales de la alianza defensiva (sectores populares y burguesía vinculada con el
mercado interno), sectores agro-industriales.
El conflicto del “campo” en 2008 por la resolución 125, sumado a la crisis financiera internacional, supone
un principio de cambio en ese esquema de alianzas, que se manifiesta en la derrota del kirchnerismo en las
legislativas 2009, en la trascendente provincia de Buenos Aires. Sin embargo, tan solo dos años después, la
reelección de CFK vuelve a estar basada en esa amplia y heterogénea coalición. En efecto, en aquel 2011,
el Frente para la Victoria tiene muy buena performance en distritos agropecuarios en Buenos Aires
(Arrecifes, Pergamino, Colón, Salto), en Córdoba (San Justo, Marcos Juárez o Río Cuarto), y Santa Fe.
Hacia el final del kirchnerismo, existe una declinación paulatina en el apoyo electoral recibido por parte de
las zonas asociadas con la producción agroexportadora. Más precisamente, ello se observa tanto en las
legislativas 2013 como en las presidenciales 2015. Al respecto, tomando el caso de Buenos Aires, se
observa que en las zonas agroexportadoras más dinámicas, primero Massa (en 2013) y luego Macri (en
2015) se convierten en opciones altamente competitivas enfrentando al FPV. Algo similar ocurre en
Córdoba y en Santa Fe. Así, el kirchnerismo termina siendo apoyado por un mix entre la coalición
periférica y la coalición defensiva, mientras que Cambiemos, a partir de 2015, se hace fuerte en las zonas
donde priman las actividades agropecuarias y de las cuales, muchas de ellas, integran la alianza ofensiva.

1746
 Cuadro 5. Voto a Cambiemos y al FPV en los principales departamentos sembrados con soja, trigo y
maíz (en ha y %)
Voto Voto V
área Voto a área Voto a área Voto a
a (a)- a (a)-
sembrada Cambiemos Zona sembrada Cambiemos Zona sembrada Cambiemos
FPV (b) FPV (b) F
soja - ha (a) trigo - ha (a) maíz - ha (a)
(b) (b)
to 894.613 43,9 17,6 26,3 Unión 112.520 47,9 22,9 25 Río Cuarto 329000 43,9 1
General
o 629.000 48,7 17,9 30,8 Castellanos 102.970 45,4 25,3 20,1 247000 45,1 2
Roca
Marcos
610.327 41,7 27,4 14,3 102.540 47 19,8 27,2 Moreno 200000 13,4 7
Juárez
General Juárez
569.345 47,0 19,8 27,2 99.340 41,7 27,4 14,3 170000 46,5 1
López Celman
Río General
524.364 47,9 22,9 25,0 98.400 57,5 18,6 38,9 166000 36,5 1
Segundo Pedernera
Coronel
ca 445.000 45,1 21,7 23,4 92.035 43,4 29,1 14,3 Anta 160000 20,7
Suárez
General -
352.700 40,5 17,9 22,6 88.370 14,5 70,8 San Justo 155000 48,7 1
Taboada 56,3
ue Adolfo Rio
348.800 50,0 16,6 33,4 85.500 50,6 28 22,6 150000 58,7 1
ña Alsina Primero
Rio
338.286 58,7 19,4 39,3 85.000 58,7 19,4 39,3 Unión 143430 47,9 2
Primero
Coronel General
327.936 46,5 19,4 27,1 81.420 49 30,6 18,4 134900 41,7 2
Dorrego López
ín Pte. Roque
325.631 43,6 24,7 18,9 9 de Julio 81.100 40 37,6 2,4 117000 50 1
Sáenz Peña

General Marcos
320.742 50,8 19,1 31,7 72.400 45,1 21,7 23,4 108240 47 1
Roca Juárez

- General
290.000 13,4 72,8 Belgrano 69.680 37,8 47,3 -9,5 108000 14,5 7
59,4 Taboada
os Tres Trenque
286.785 45,4 25,3 20,1 68.290 36 32,4 3,6 93560 42,1
Arroyos Lauquen
Tercero
261.795 43,5 23,1 20,4 Río Cuarto 60.980 43,9 17,6 26,3 88900 50,8 1
Arriba
- -
261.000 20,7 60,0 Burruyacu 59.070 14,9 69,5 Castellanos 86000 45,4 2
39,3 54,6

Juárez
a 252.136 36,5 10,2 26,3 57.870 46,5 19,4 27,1 Totoral 85000 57,2 2
Celman

1747
 -
247.000 48,1 22,2 25,9 Anta 57.834 20,7 60 9 de Julio 77500 40 3
s 39,3

234.200 36,0 32,4 3,6 Patagones 56.890 36,4 36,9 -0,5 Rivadavia 75000 48,4 1

General Almirante
ín 232.646 43,6 29,1 14,5 51.300 40,5 17,9 22,6 73900 23,2
Villegas Brown

Fuente: elaboración propia en base a Ministerio de Agroindustria y Andy Tow.

En síntesis, en 2015 y en 2017 se manifiestan dos coaliciones mayoritarias con fuerte asiento en la zona
metropolitana pero cada una con constituencies principales distintas y en cierto sentido contrapuestas:
Cambiemos en las zonas agrarias productivas y en las grandes ciudades bonaerenses y Unidad Ciudadana
en los municipios del conurbano bonaerense. Puesto de otro modo, aunque las mayorías electorales de
Cambiemos provienen de la región metropolitana, en el interior de esta última su apoyo no es
homogéneo.Cabe decir que esta es una caracterización general en la que se destaca como factor
determinante un clivaje de tipo productivo. Sin embargo, es necesario subrayar que existen casos por fuera
deesta lógica, que seguramente pueden ser explicado por otros factores (económicos, políticos). Al
respecto, Cambiemos logró tanto en 2015 como en 2017 victorias en algunos municipios del conurbano
bonaerense (Lanús, Quilmes, Tres de Febrero, Morón) que, a priori, por su composición social y
productiva, debería haber ganado el FPV.

1748
3.3. El enfoque del origen de las fuentes partidarias

1749
Esta sección aborda la coordinación electoral de las élites políticas, intentando precisar y caracterizar
ideológicamente las fuentes partidarias que integran Cambiemos en las elecciones nacionales de 2015 y
2017.Convertida en la actualidad en una fuerza política con implantación en todo el país, el origen del
PRO es similar al que tuvieron los partidos tradicionales de base nacional en la Argentina: la región
metropolitana. En efecto, fue en el territorio porteño, al calor de la crisis de representación política de
principios de siglo, donde surgió primero Compromiso para el Cambio, en 2003, y luego, en 2008,
Propuesta Republicana (PRO). La primera gran fuente de la que se nutrió el PRO para conformar
Cambiemos es de una diversidad de fuerzas políticas ubicadas a la derecha del espectro ideológico,
actuando en gran medida como contraste del FPV que, como ya se ha visto, durante el período 2003-2015
hegemonizó el espacio de centro-izquierda. Sin pretender delinear la trayectoria integral del PRO, se
distingue en ella una característica central: la gradual absorción de fuerzas políticas de centro-derecha. El
caso más conocido es la fusión que logró en 2010 con Recrear para el Crecimiento, que en sus inicios,
ofrecía con López Murphy un liderazgo competitivo al de Mauricio Macri (ver, por ejemplo, Vommaro).
Experiencias similares se repitieron con fuerzas de derecha provinciales que, en muchos casos, sin perder
su propia identidad, se integraron dentro de Cambiemos como miembros estables: la UCEDÉ en Ciudad y
provincia de Buenos Aires, el partido Demócrata en Mendoza, sectores provenientes del bussismo (Fuerza
Republicana) en Tucumán.
En términos ideológicos se descubre en Cambiemos el apoyo proveniente de otro sector, que es el que se
denomina como progresismo y que, como se verá a continuación, en cierta forma se solapa con los
espacios de centro-izquierda y centro-derecha. A priori, puede sorprender que una fuerza de centro-derecha
como el macrismo haya recibido votos por parte del progresismo. Sin embargo, tal curiosidad se desvanece
al revisar el significado de esta etiqueta conceptual. Tal como sostiene Leiras (2015), hay una tensión en el
interior del espacio progresista, pues combina la adhesión a distintos principios. Por un lado, tiene una
cepa liberal: se preocupa por las libertades individuales, el pluralismo y el respeto a la ley. Por otro, el afán
por producir una distribución equitativa de la riqueza y los ingresos.
La identidad progresista no se ha plasmado en una opción partidaria fija: votaron a Alfonsín, a Menem en
1989, a Bordón en 1995 y a la Alianza en 1999, a Carrió en 2003, a Cristina en 2007 y 2011 y a
Scioli/Macri en 2015. Esta volatilidad puede ser explicada como un derivado de la tensión entre los
objetivos que persigue el progresismo. Es que, en la práctica, la historia argentina ha demostrado que no
siempre es fácil para los partidos de gobierno conjugar la equidad y el respeto a las libertades republicanas.
Algo de esto advierte Leiras: “En algunas variantes de progresismo, el compromiso liberal es instrumental.
Desde este punto de vista, el respeto a la libertad y a la ley no son valores en sí mismo, sino que se
justifican porque ofrecen condiciones favorables para alcanzar la equidad” (2015). Según creemos, esta
deformación por “izquierda” reconoce también el desbalance inverso, la deformación por “derecha”, es
decir, aquellos que priorizan los valores republicanos por sobre la equidad. A ello se le agrega una
segunda dificultad, y es que esos grandes y ambiciosos objetivos (equidad y libertad) buscan ser logrados a
través de demandas más específicas que cambian en función de cada circunstancia histórica concreta. Así,
por ejemplo, los valores republicanos durante los años 1980 estuvieron muy vinculados con los derechos
humanos y el pasado dictatorial. En los 1990, por su parte, adquirió una importancia creciente el tema de la
transparencia y la lucha contra la corrupción.
Suele decirse que paradójicamente, el kirchnerismo y el macrismo son ambos hijos de la crisis de
representación de 2001. Remitirse a aquél momento ofrece elementos valiosos para el análisis sobre la
naturaleza actual de Cambiemos. En aquella crisis, por cierto, amplios sectores de clase media de los
grandes centros-urbanos –con preeminencia de los porteños- confluyeron en un mismo grito y con una
misma demanda: “que se vayan todos”. Así, se expresaba con contundencia el rechazo a la clase política en
su conjunto y emergía con nitidez una profunda crisis de representación política en la sociedad. Tal
confluencia, sin embargo, opacaba las diferencias ideológicas y políticas en la ciudadanía. Como advirtiera
Torre (2017, había un sector ubicado a la izquierda del espectro ideológico que ponía el acento en la
corrupción vinculada con las privatizaciones, el desguace el Estado, y su impacto nocivo en términos de
1750
desigualdad social; otros, de centro-derecha, asociaban en cambio la corrupción con el desmanejo de la
economía, el excesivo aumento del gasto público y la irresponsabilidad de la dirigencia política.
El apoyo por “derecha” que recibió Cambiemos tanto en 2015 como en 2017 marca una diferencia
importante con respecto a las anteriores coaliciones ganadoras no peronistas. Tal como se ha visto, en
efecto, Alfonsín en 1983 (Partido Intransigente) y De la Rúa en 1999 (FREPASO), recibieron un
significativo caudal de votos de la centro-izquierda. En tal sentido, Cambiemos pareciera ser una coalición
más pura y consistente en términos ideológicos. Este purismo se descubre también cuando se la compara
con la otra gran experiencia política de reformas pro-mercado que hubo en la Argentina desde 1983, el
menemismo. En efecto, Menem ganó las elecciones presidenciales en 1989 con el apoyo de sectores de la
centro-izquierda (el PI), mientras que su segundo mandato fue revalidado merced, en parte, a los votos de
la Ucedé, que más que compensaron la pérdida que tuvo por “izquierda”.
Cabe recordar que una de las regularidades de la política argentina visualizadas entre 1983 y 1999
consistía en que los dos espacios claramente delimitados por su ideología, la centro-izquierda y la centro-
derecha, nucleados en torno a terceros y cuartos partidos políticos y residentes mayormente en los grandes
centros urbanos, tenían un comportamiento electoral oscilante (entre el PJ y la UCR), y de ello dependía el
resultado de cada elección. Resta saber si el ordenamiento ideológico del sistema partidario post-2001,
según el cual, primero el FPV monopolizó el espacio de centro-izquierda y luego Cambiemos hizo lo
propio con la centro-derecha, podrá mantenerse en el tiempo. Conspira contra esta posibilidad el hecho de
que, tras el derrumbe del bipartidismo a principios de siglo, pareciera haber lugar para un solo partido con
implantación nacional –quien ostenta, transitoriamente, el Poder Ejecutivo Nacional, hoy Cambiemos- que
compite con fuerzas políticas locales.
El kirchnerismo y el macrismo son hijos de aquella crisis. Surgen como espejos, en identidades
contrapuestas que se retro-alimentan conforme avanza el gobierno kirchnerista. Probablemente el conflicto
con el campo en 2008 termina de sedimentar aquella división. Si en 2001 la sociedad se unió en contra de
la clase política, ubicándola como contradicción principal, el kirchnerismo y puntualmente el conflicto del
campo provocan una mutación pues pone a la sociedad de frente ante sí misma, y se reconoce como dos
cuerpos diferenciados, alrededor del eje kirchnerismo versus anti-kirchnerismo. En este sentido, Vommaro
(2017) señala:
El kirchnerismo fue dejando de lado progresivamente la agenda republicana -de transparencia y
mejoramiento institucional- movilizada por Néstor Kirchner en sus primeros años de gobierno, en pos de
una agenda redistributiva, de ampliación de derechos civiles y culturales y de sostenimiento y regulación
estatal del mercado interno y se definía como representante del pueblo frente a las corporaciones. Frente a
esta estrategia, la oposición recuperó esa agenda republicana, cada vez más basada en la denuncia de la
corrupción gubernamental y la defensa de una visión liberal-republicana del funcionamiento de las
instituciones del Estado (18).
En síntesis, Cambiemos logra nuclear tras de sí a sectores importantes no solo de centro-derecha sino
también del progresismo, al menos aquella franja interesada en la cepa más liberal de transparencia, lucha
contra la corrupción y valores republicanos. Ello se advierte no solo en los aliados que busca el PRO para
conformar Cambiemos (UCR y Coalición Cívica, ambos con una agenda progresista de ese tipo), sino
también en el origen de votos que recibe en 2015 y en 2017. En efecto, el análisis por transferencia de
votos indica que casi todos los votantes de Stolbizer en las PASO votaron en las generales a Mauricio
Macri (Calvo y Pomares, 2015). Adicionalmente, y para concluir, la alianza Cambiemos, por su misma
integración de sus socios principales, responde bastante bien a parte de las demandas centrales que había
en 2001: UCR es el espacio no peronista que quedó sin representación tras la eclosión de la Alianza y el
derrumbe del bipardisismo; la Coalición Cívica, con Carrió, la demanda de transparencia; y Macri, una
suerte de out-sider, como empresario devenido en político. No por nada, el macrismo surge en el espacio
de la ciudad de Buenos Aires, bastión tradicional de la UCR, y para ampliarse a todo el país se alía con el
partido centenario.
1751
4. Conclusiones
Existen tres posiciones acerca de la naturaleza de los apoyos de Cambiemos. Una lectura enfatiza que,
además de los sectores altos y medio-altos, la coalición liderada por el Presidente Macri ha logrado apoyos
circunstanciales en franjas de la clase media y de los sectores populares. Una segunda posición sostiene
por el contrario que la inserción de Cambiemos en dichos sectores no es circunstancial ni volátil, sino que
responde a cierta hegemonía lograda, y que ello se debe a una exitosa estrategia política (comunicacional,
económica, política). Finalmente, una tercera explicación es que Cambiemos ha logrado el respaldo de
todo el espacio no peronista, beneficiándose al mismo tiempo de la fragmentación del peronismo.
En este trabajo se buscó contribuir a este debate a través del análisis de la coalición Cambiemos,
combinando tres enfoques distintos, aunque complementarios entre sí: el regional, el socio-productivo y el
de fuentes partidarias. Valiosos elementos surgieron de esta investigación.
Ante todo, se destaca una elevada consistencia en el tipo de apoyos electorales recibidos por la fuerza
liderada por el Presidente Macri, tanto en 2015 como en 2017. Desde el punto de vista regional, en efecto,
el macrismo goza de un respaldo eminentemente metropolitano, a diferencia del peronismo que se apoyaba
en un mix entre los grandes centros urbanos y la periferia. Si bien es cierto que en las elecciones de medio
término del 2017 Cambiemos logró extenderse territorialmente, principalmente en el norte del país, este
avance es aún incipiente y no ha quitado preminencia a la zona metropolitana como bastión macrista.
El enfoque socio-productivo permitió, asimismo, echar luz sobre la coalición metropolitana. Pues dentro
de ella se advierte una división con cierta nitidez: el macrismo posee altos niveles de apoyo en las zonas
agropecuarias, muy favorecidas por las políticas aplicadas por este gobierno (quita o baja de retenciones,
devaluación inicial de cerca del 40%, entre otras), y en cambio, no consigue penetrar en los núcleos
industriales, donde el FPV, no casualmente, logra una buena performance.
El enfoque de las fuentes partidarias indica, por su parte, que Cambiemos ha logrado hegemonizar el
espacio de centro-derecha en la Argentina, de forma similar a lo que hizo el kirchnerismo con la centro-
izquierda en el período anterior (2003-2015). Descubrimos aquí una importante novedad respecto de otras
coaliciones no peronistas victoriosas. En efecto, tanto Alfonsín (1983) como De la Rúa (1999) lograron
imponerse en las urnas con el apoyo de sectores de centro-izquierda: el Partido Intransigente en un caso y
el FREPASO en el otro. En Cambiemos el respaldo partidario en cuanto a las fuentes de apoyo parece ser
más homogéneo. Esta pureza se descubre también si se la compara con lo que fue otra coalición pro-
mercado triunfante, el menemismo. Menem ganó las elecciones de 1989 con el voto de la centro-izquierda
y revalidó en 1995 con el respaldo de la Ucedé.
La literatura dentro de la Ciencia Política ha reflexionado sobre la relación entre reformas de mercado y
gobiernos de base popular, como el menemismo en los noventa. El gran interrogante que se planteaba en
aquella época era cómo sectores populares apoyaban reformas económicas que, al menos en el corto plazo,
los tenía como perdedores y perjudicados del modelo.
Por el contrario, lo que se desprende de nuestro análisis es que en Cambiemos tal dilema pierde relevancia.
En términos generales, y más allá de alguna excepción, posee una mayor consistencia entre el núcleo de
sus votantes y la orientación económica.
Resulta interesante, finalmente, destacar lo que ocurre en el mapa opositor. Se ha revelado que la principal
fuerza que rivaliza actualmente con Cambiemos es el kirchnerismo, cuya base también es metropolitana, si
bien sus constituencies son los sectores vinculados con el mundo industrial. En la periferia, por el
contrario, el predominio electoral se reparte entre distintas versiones del peronismo. Así, un activo
fundamental con el que cuenta Cambiemos es no solo haber unificado el espacio no peronista sino también
la fragmentación del peronismo.
6. Bibliografía

1752
  Calvo, E. y Escolar, M. (2005). La nueva política de partidos en la Argentina: crisis política,
realineamientos y reforma electoral. Buenos Aires: Prometeo.
 Calvo, E. y Murillo, V. (2005). Calvo, E. y Murillo, M. V. (2005). A new law of Argentine
politics. En S. Levitsky y M. V. Murillo (Eds.), Argentine democracy: The politics of institutional
weakness. Filadelfia, PA: Pennsylvania University Press.
 Calvo y Pomares (2015). Los gatos e estaban peleando. http://ar.bastiondigital.com/notas/los-
gatos-se-estaban-peleando.
 Del Cogliano, N. (2017). Exposición en ¿Un nuevo escenario político? Jornada 3. Recuperado de
http://www.revistaanfibia.com/un-nuevo-escenario-politico-jornada-3/
 De Riz, Liliana (1990). "Argentina: el comportamiento electoral durante la transición democrática
(1983-1989)", en Reis, N° 50, abril-junio.
 Calvo, E. (2013). El peronismo y la sucesión permanente: mismos votos, distintas élites. En
Revista SAAP, vol.7(2), 430-440.
 Gerchunoff, Pablo (2017). Entrevista disponible en https://www.lanacion.com.ar/2077450-pablo-
gerchunoff-la-reconfiguracion-del-mapa-politico-argentino-cambiemos-es-el-partido-del-centro-
popular?utm_term=Autofeed&utm_campaign=Echobox&utm_medium=Echobox&utm_source=T
witter#link_time=1509347057
 Gervasoni, C. (1998). “Del distribucionismo al neoliberalismo: los cambios en la coalición
electoral peronista durante el gobierno de Menem”, ponencia presentada para la reunión anual de
la Latin American Studies Association, Chicago.
 Gibson, E. L. (1997). The populist road to market reform: Policy and electoral coalitions in
Mexico and Argentina. World Politics, 49(3), 339-370.
 Leiras, M. (2007). Todos los caballos del rey: la integración de los partidos políticos y el gobierno
democrático de la Argentina, 1995-2003. Buenos Aires: Prometeo Libros.
 Mora y Araujo, Manuel e Ignacio Llorente (1980). El voto peronista. Ensayos sobre la sociología
electoral argentina, Buenos Aires, Sudamericana.
 Murillo, V. (2017). La democracia argentina, entre vaivenes e incrementalismo. En Revista SAAP,
Vol. 11, Nº 2, 203-211.
 Lupu, Noam y Susan Stokes (2009). "The Social Bases of Political Parties in Argentina, 1912-
2003", en Latin American Research Review, Vol. 44, Nº 1.
 Natanson, José. ¿Por qué? La rápida agonía de la Argentina kirchnerista y la brutal eficacia de una
nueva derecha. Siglo veintiuno editores.
 Scaletta, Claudio (2017). La recaída neoliberal. Editorial Capital Intelectual.
 Tagina, María Laura (2015). “Detrás de las encuestas. El perfil de los votantes”, Revista Anfibia,
noviembre de 2015.Disponible en http://www.revistaanfibia.com/ensayo/detras-de-las-encuestas-
el-perfil-de-los-votantes/
 Torre, J.C. Los huérfanos de la política (2017). Revisited. Panamá Revista. Disponible en
http://panamarevista.com/los-huerfanos-de-la-politica-de-partidos-revisited/.
 Tow, Andy. El voto urbano (II). Disponible en http://www.andytow.com/blog/2015/08/13/el-voto-
urbano-ii/
 Vommaro, Gabriel (2017). La larga marcha de Cambiemos. Siglo veintiuno editores.
 Zarazaga, Rodrigo (2017). El peronismo tiene su propia grieta. Disponible en
https://www.lanacion.com.ar/2055623-el-peronismo-tiene-su-propia-grieta
Título:

El Servicio Civil en el Reino Unido: estructura, dinámica y experiencias de reforma

Autor: Hugo Camilo Ayala

1753
Institución: Instituto Nacional de Administración Pública

E-mail: cayala@modernizacion.gob.ar

Área temática: Estado, Administración y políticas públicas

Resumen:
Este trabajo es parte de un proceso de investigación desarrollado en la Dirección de
Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública en el que se propone comparar
distintos modelos de organización administrativa a nivel internacional. En este caso, se analizan
diversos aspectos relacionados con la estructura del servicio civil y la administración de Estado en
el Reino Unido, El texto propone abordar las características de la cultura organizacional, los
aspectos centrales del marco normativo que regula la dinámica del servicio civil y la presencia de
organismos especialmente diseñados para la organización y control del personal. En ese sentido, se
analizan los mecanismos de ingreso, capacitación, movilidad y egreso –entre otros temas- del
personal que compone la administración pública de esa región. A la vez, se presenta un
relevamiento de las experiencias de reforma administrativa que han atravesado al servicio civil
británico desde la constitución moderna de su Estado hasta la actualidad.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

Mesa Redonda: Servicio civil comparado. Análisis de los casos nacionales de Chile, España,
Estados Unidos y Reino Unido.

Introducción

Este trabajo es parte de un proceso de investigación desarrollado en la Dirección de

Investigaciones del Instituto Nacional de la Administración Pública en el que se propone comparar
distintos modelos de organización administrativa a nivel internacional. En este caso, se analizan
diversos aspectos relacionados con la estructura del servicio civil y la administración de Estado en
1754
el Reino Unido, El texto propone abordar las características de la cultura organizacional, los
aspectos centrales del marco normativo que regula la dinámica del servicio civil y la presencia de
organismos especialmente diseñados para la organización y control del personal. En ese sentido, se
analizan los mecanismos de ingreso, capacitación, movilidad y egreso –entre otros temas- del
personal que compone la administración pública de esa región. A la vez, se presenta un
relevamiento de las experiencias de reforma administrativa que han atravesado al servicio civil
británico desde la constitución moderna de su Estado hasta la actualidad.

El Servicio Civil en el Reino Unido

Aspectos normativos

Es de destacar que el Servicio Civil del Reino Unido cuenta con una dinámica donde los
organismos y agencias cuentan con un alto grado de decisión y ejecución sobre diversos aspectos de
funcionamiento interno. Sin embargo, deben atender a los diversos principios y códigos que regulan en
líneas generales al Servicio Civil. Por un lado, los Principios de Reclutamiento al Servicio Civil
(Recruitment Principles) del año 2015, regulan los mecanismos de acceso al Servicio Civil y al Servicio
Civil Superior y establece los pasos a efectuar en los procesos de concurso (competition) necesarios para
ingresar al SC. Por otro lado, el Código de Gestión del Servicio Civil (Civil Service Management Code) del
2015, regula los principales mecanismos de promoción, capacitación, evaluación y egreso tanto del
Servicio Civil como del Servicio Civil Superior. A su vez, el Plan de capacitación para el Servicio Civil
(Meeting the challenge of change. A capabilities plan for the Civil Service) del año 2013, complementa
aspectos de la formación profesional en el SC del Reino Unido.

Estructura del Servicio Civil

El Servicio Civil del Reino Unido se compone de todos los Ministerios, departamentos y agencias
dependientes de la Corona del Reino Unido. Excluye a los Ministros gobernantes (por ser designados
políticamente), a los miembros de las Fuerzas Armadas y de la policía, a los jefes de gobiernos locales, a
los agentes de las Casas Parlamentarias y al personal de la Casa Real (CS, 2015).
El SC es coordinado y gestionado por el Primer Ministro, en su rol de Ministro del Servicio Civil. Su
composición se divide en el Servicio Civil y el Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), el cual
comprende a los funcionarios de más alto rango del SC y que ocupan las Secretarias Permanentes.

Ingreso al Servicio Civil

Los mecanismos de acceso al Servicio Civil en el Reino Unido se realizan a través de la acción de la
Comisión del Servicio Civil (Civil Service Commission, CSC). Esta comisión es independiente de los
Ministerios y demás organismos públicos y es la encargada de establecer los criterios de reclutamiento de
los servidores públicos y de controlar los procesos de ingreso a la administración del Estado. La existencia
de organismos de este tipo ha sido una tradición en la historia de la burocracia pública en el Reino Unido,
pero hacia el año 2010, mediante la Ley de Reforma Constitucional y de Gobierno (Constitutional Reform
and Governance Act 2010), se estableció el estatuto de funcionamiento de la CSC. En el capítulo 25 de la
citada ley se establece el marco normativo de la CSC, la cual debe atender dos dimensiones principales:

- tomar un rol activo en todos los procesos de selección y nombramiento de agentes en el servicio civil;
1755
- intervenir en los casos de incumplimiento del Código de Conducta del Servicio Civil (CSC, 2010).

Asimismo, en las secciones 10 y 11 de la citada Ley se enuncia la necesidad de establecer criterios claros
para efectuar los procedimientos de ingreso a la administración del Estado y se encomienda a la CSC la
redacción y publicación de los principios de reclutamiento. De esta manera fueron establecidos los
Principios de Reclutamiento al Servicio Civil, en donde se explicitan los mecanismos centrales mediante
los que se deben realizar las convocatorias a ocupar puestos en la administración estatal (CSC, 2015). La
publicación de estos principios se realizó en el año 2014, con leves modificaciones en abril de 2015.

Los Principios señalan que el reclutamiento para nombramientos en el servicio civil está basado en la
realización de concursos (competition) de los candidatos y debe responder a tres principios básicos:

- la selección en base al mérito, es decir que las entrevistas y evaluaciones realizadas para la
incorporación de agentes al servicio civil se realizan teniendo en cuenta que sus cualidades y formación
sean acordes a las funciones y tareas del organismo al que postula;

- la aplicación de mecanismos de elección justa, que supone la designación del agente en base a la
imparcialidad, objetividad, etc. por parte del jurado;

- la realización del concurso de manera abierta, esto es que el proceso de selección y competencia debe
ser informado con la antelación suficiente, brindando claramente todos los requisitos o perfiles
necesarios para las funciones a realizar y en la que se permita el acceso a toda persona que desee
postularse al puesto (CSC, 2015).

Por otro lado, si bien la metodología de concurso y los requisitos necesarios para la postulación deben
responder a las necesidades y posibilidades de cada departamento, la CSC establece los pasos elementales
que todo proceso de selección debe realizar:

- las convocatorias deben ser realizadas por cada departamento y deben informar de las mismas a la
CSC;

- se debe establecer un jurado de dos o más personas para supervisar el proceso de reclutamiento; este
jurado debe estar presidido por un servidor del departamento que realiza la convocatoria o por un
miembro del CSC;

- la información sobre los requisitos, perfil del postulante, características del puesto y las funciones,
horarios, salario, etc. deben ser informadas con la debida antelación y difundidas con el objetivo de
convocar a la mayor cantidad de postulantes posibles;

- las entrevistas y evaluaciones de los perfiles de los candidatos deben ser llevadas a cabo
cumplimentando los principios de mérito e imparcialidad;

- una vez finalizado el proceso de selección, el jurado debe establecer un orden de mérito; al mismo
tiempo, en base a los postulantes no seleccionados es posible realizar una “lista de reserva” para ocupar
vacantes que surjan con necesidad de perfiles similares;

- todo el proceso debe ser informado a la CSC y contar con el aval de la misma;

- cada candidato tiene el derecho de presentar una queja formal en caso de considerar que algunos de los
1756
 principios básicos del sistema de competencia no han sido debidamente respetados (CSC, 2015).

Los Principios de Reclutamiento también contemplan la injerencia de los Ministros en los procesos de
selección. En aquellos casos donde los jefes de la cartera estén particularmente interesados por el proceso
de selección para un cargo específico, el presidente del jurado debe informar permanentemente al Ministro
sobre los perfiles de los candidatos y todo lo relacionado con el proceso del concurso. En los casos en que
sean necesarios, el Ministro puede entrevistarse con los candidatos y realizar sugerencias al jurado o la
CSC sobre los postulantes, sin embargo no puede participar como miembro de un jurado ni puede
incorporar o remover a un candidato.

En el caso del Servicio Civil Superior (Senior Civil Service) los concursos son prioritarios para ocupar las
Secretarías Permanentes de los Ministros o del Primer Ministro. Para estas ocasiones los Principios
señalan que el proceso de selección deben seguir los mismos pasos que en los demás departamentos del
Servicio Civil. Sin embargo, el proceso debe estar presidido por el Comisionado Principal del Servicio
Civil664, quien debe informar a los ministros respectivos y al Primer Ministro de los procedimientos,
perfiles y avances del proceso de reclutamiento. En estos casos, quien toma la decisión final es el Primer
Ministro (consultando con el Primer Comisionado y el Jefe del departamento respectivo), quien puede
intervenir permanentemente en la selección de los candidatos (CSC, 2015).

Por otro lado, los Principios contemplan una serie de excepciones dentro de los mecanismos de
competición, sólo en casos necesarios o urgentes. Estas excepciones se aplican en los siguientes casos:

1- Ocupación temporaria y urgente de puestos en los cuales es innecesario o desproporcionado realizar un

proceso de reclutamiento (hasta un periodo de dos años, si se desea extender el plazo debe contar con
la aprobación de la CSC).

2- Ocupación de tareas de apoyo a programas gubernamentales de asistencia por desempleo (hasta un

periodo de dos años, si se desea extender el plazo debe contar con la aprobación de la CSC).

3- Adscripciones o pasantías (hasta un periodo de dos años, cualquier extensión del plazo o renovación de
la pasantía debe contar con la aprobación de la CSC).

4- Extensiones de Oficinas Ministeriales (Extended Ministerial Offices, EMOs). Estas son una extensión
de las oficinas privadas de los Ministerios y los cargos pueden ser designados directamente por el
Ministro sin necesidad de realizar concursos (hasta un plazo máximo de cinco años, sin posibilidad de
renovación).

5- Ex servidores civiles que retornan a la administración del Estado; en estos casos los agentes pueden
retornar sin necesidad de un concurso siempre que retorne a un puesto cuya categoría salarial sea
similar a la anterior y que su estadía fuera del Servicio Civil no haya excedido los cinco años.

6- intercambios de personal con el Servicio Civil de Irlanda del Norte.

7- Transferencias de personal desde otros organismos públicos por fuera del Servicio Civil (por ejemplo,
personal proveniente de las Cámaras Parlamentarias).

664 El Comisionado del Servicio Civil debe presidir los jurados tanto en los concursos para ocupar las
Secretarías Privadas como para los niveles de Director General.
1757
8- Transferencias de organismos y de su personal al interior del Servicio Civil

9- Transferencias de organismos y de su personal contenidos en el programa TUPE (Transfer of

Undertakings -Protection of Employment665) hacia el interior del Servicio Civil.

10- Conversión a la permanencia en los casos 1 y 2 -en los grados AA y AO- (CSC, 2015).

Promociones

Los diversos grados del Servicio Civil del Reino Unido varían al interior de cada departamento o agencia
según las necesidades y funciones de cada uno. Sin embargo, existe a modo de guía una clasificación de
grados expuestos por el gobierno del Reino Unido:

1) Administradores (Administrative Officers/Assistants AO/AA): forman la mayoría de los agentes

del Servicio Civil; sus tareas pueden variar desde la atención al público, gestión de centros de
atención al cliente, asistencia administrativa a superiores, entre otras funciones.

2) Director Junior (Executive Officer EO): son los grados más bajos de directores con responsabilidad
al interior de un departamento.

3) Director Medio (Senior/Higher Executive Officers SEO/HEO): en estos casos pueden ser directores
de un equipo o programa de políticas al interior de una agencia o departamento.

4) Director Superior (Grade 7/6s): son aquellos puestos que pueden liderar un pequeño equipo, ser
responsable de algún aspecto de las políticas de una organización o desempeñar una función de
dirección de un programa o un área geográfica de aplicación de políticas.
.
Con respecto al Servicio Civil Superior (Senior Civil Service), su estructura interna es administrada por la
Secretaría de Gabinete y se compone de: SCS 1 (Deputy Director), SCS 2 (Director), SCS 3 (Director
General), y SCS 4. Sus responsabilidades y tareas varían y están a disponibilidad de las necesidades de la
organización en la que prestan servicio, ya que son los principales asesores de los Ministros y encargados
de llevar a cabo las políticas designadas por estos.
La movilidad de los agentes del Servicio Civil en el Reino Unido, tanto a nivel de la promoción como de la
movilidad lateral, se encuentran estipuladas por el Código de Gestión del Servicio Civil del año 2015 (Civil
Service Management Code, CSMC). En el cuarto punto del capítulo 6, el código establece que las
decisiones sobre promociones y transferencias laterales son una facultad de los departamentos y agencias
sobre su propio personal. Tales decisiones deben respetar el cumplimiento de una serie de condiciones:
- en primer lugar, la promoción o transferencia lateral debe responder a una decisión meditada que
considere las aptitudes y méritos del agente en relación con el cargo a ocupar;
- en segundo término, el diseño y desarrollo del sistema de movilidad debe reflejar las orientaciones
y principios de “buenas prácticas” informados por la Secretaria de Gabinete (Cabinet Office), en
consulta con los departamentos y agencias;
- un tercer aspecto remite a que los mecanismos de promoción y transferencia lateral deben estar
claramente estipulados en los manuales de personal de los departamentos o agencias;
- una cuarta dimensión establece que que en los casos donde se promociona a un agente contratado
por un tiempo determinado, el proceso debe concordar con los Principios de Reclutamiento

665 El TUPE es un programa de protección de los empleados de empresas u organismos que son transferidos
a otra rama de actividad.
1758
 establecidos por la Comisión del Servicio Civil;
- en quinto lugar, los departamentos y agencias deben obtener la aprobación de la Comité Directivo
Superior (Superior Leadership Committee) en los casos donde se busca promover personal hacia
puestos dentro del Servicio Civil Superior.

En el capítulo 10 del Código se señala que el personal del Servicio Civil Superior puede ser transferido
a cualquier cargo de manera obligatoria según las necesidades de los Ministros u organismos. El
personal de tiempo completo del Servicio Civil Superior puede ser transferido obligatoriamente a
cualquier cargo dentro del mismo nivel en el Reino Unido. (CSMC, 2015).

Capacitación

La formación de los servidores civiles y de los miembros del Servicio Civil Superior es una prerrogativa de
la Secretaría de Gabinete del Reino Unido. En el plan de capacitación del año 2013 “Enfrentando el
desafío del cambio. Un plan de capacitación para el Servicio Civil” (Meeting the challenge of change. A
capabilities plan for the Civil Service), se desarrollan las principales iniciativas y pautas de formación en el
marco de los procesos de la Reforma del Servicio Civil iniciados en el año 2010. El plan es liderado por la
Cabeza del Servicio Civil (Head of the Civil Service) con apoyo de su área de recursos humanos (Head of
Civil Service Human Resources). Cada año se contempla un proceso de reformulación del plan en función
de los avances logrados u obstáculos presentados.
El plan de capacitación resalta una serie de dimensiones en los cuales se considera central llevar a cabo
procesos de formación de los servidores civiles. La mayoría de estas dimensiones están dirigidas a la
formación de los miembros tanto del Servicio Civil como del Servicio Civil Superior:
1- Liderazgo y gestión del cambio.
2- Habilidades comerciales.
3- Desarrollo y gestión de programas y proyectos.
4- Rediseño de servicios y su desarrollo digital.

Los objetivos fundamentales del plan consisten en desplegar un Servicio Civil más preparado, menos
burocrático y más homogéneo. Lo novedoso de este plan es que, según el mismo documento afirma, es un
proyecto que engloba al conjunto del Servicio Civil y por ello establece que los principales Jefes de
Departamento, así como las Secretarias Permanentes del Estado sean los encargados de llevar adelante la
aplicación del plan de capacitación. Esto significa que cada departamento o agencia tiene capacidad para
aplicar y adaptar la capacitación según sus características, necesidades y funciones. Además, el Plan
supone la creación de una nueva cultura de formación al interior del Servicio Civil, por lo cual demanda el
esfuerzo y el compromiso personal de cada uno de los agentes y, en particular, de los miembros del
Servicio Civil Superior (CS Capability Plan, 2013)
Por otro lado, el Servicio Civil cuenta con un programa de capacitación y desarrollo denominado Fast
Stream Development Programme. Este programa se ocupa de la preparación de los futuros líderes del
servicio civil. El reclutamiento a este programa se realiza a través de un concurso abierto basado en el
mérito de los postulantes. Los graduados tienen la oportunidad de ascender rápidamente en sus respectivas
áreas y adquieren mayores posibilidades de aplicar a los concursos para ocupar los puestos que componen
el Servicio Civil Superior. (MCSM, 2015).

Evaluación de desempeño

1759
El Código de Gestión del Servicio Civil afirma que cada departamento y agencia tiene la prerrogativa para
aplicar una “Revisión de Personal” (Personal Review), exceptuando a los miembros del Servicio Civil
Superior. Con el término “revisión de personal” se comprende el análisis del desempeño de las tareas del
organismo así como también la evaluación del potencial individual de cada agente.
Esta iniciativa, si bien es organizada y aplicada por cada organismo particular, contiene una serie de
recomendaciones de la Secretaría de Gabinete:

- El despliegue de los mecanismos de revisión debe estar orientados a fortalecer los arreglos
organizacionales para la toma de decisiones y el desempeño individual y colectivo.
- El sistema de revisión del desempeño y el reporte de arreglos organizacionales debe ser capaz de
identificar claramente en qué aspectos hay problemas de ineficiencia.
- El diseño y desarrollo de revisión de personal debe respetar los códigos de buenas prácticas del
Servicio Civil establecidos por la Secretaría de Gabinete.

Por su parte, el desempeño del Servicio Civil Superior es evaluado por los departamentos y agencias en los
cuales prestan servicios pero ateniéndose a un marco de referencia determinado y avalado por la Secretaria
de Gabinete (CSMC, 2015)

Egreso

El Código de Gestión del Servicio Civil establece en su capítulo 11 las condiciones y mecanismos de
egreso del Servicio Civil y del Servicio Civil Superior. Los casos de egreso establecidos en el Código
pueden ser:

a) Retiro o desvinculación anticipada compulsiva.

En estos casos, el retiro o despido compulsivo de agentes de manera anticipada puede responder a diversas
necesidades como procesos de reestructuración del organismo, es decir a reformulaciones en la estructura
organizativa del departamento en cuestión con el objetivo de mejorar sus actividades. A la vez, tal tipo de
despido puede responder a casos de creciente ineficiencia de los agentes; en estos casos, los jefes de
departamento deben establecer una serie de medidas previas con el objetivo de buscar soluciones al
problema del agente, pero si el nivel de ineficiencia afecta las tareas cotidianas del organismo por un
tiempo prolongado se puede proceder a la desvinculación. Otra motivo de este tipo de despido responde a
cuestiones de indisiplina de los agentes públicos.

b) Retiro o desvinculación anticipada flexible.

Este tipo de desvinculación o retiro tiene como punto distintivo que los departamentos o agencias pueden
solicitar a sus agentes que se retiren de manera voluntaria. En caso de no haber personal voluntario, el
organismo debe decidir mediante un examen previo la desvinculación. Esto puede responder a necesidades
de estructura, de eficiencia o de movilidad del personal del organismo en cuestión.

c) Aprobación de Retiro anticipado.

Este tipo de retiro tiene dos esquemas:

- Por un lado, los departamentos o agencias pueden proponer que los agentes se postulen de manera
voluntaria en los casos donde el retiro puede ayudar a resolver problemas de estructura o eficiencia.
Solamente personal de 50 años o más, con al menos de 5 años de servicio, pueden ser seleccionados y
aprobados para esta modalidad.
1760
- por otro lado, el propio agente puede presentar su retiro voluntario, el cual debe ser evaluado por el
organismo antes de ser aprobado. Solamente personal con 55 años o más con al menos 25 años de servicio
pueden ser seleccionados para esta modalidad.

d) Retiro actuarialmente reducido.

En este caso, el personal tiene derecho a un retiro anticipado y recibir una pensión anticipada reducida.
Este tipo de retiro es aplicable a personal de 50 años o más, con dos o más años de servicio.

e) Retiro médico.

Los departamentos o agencias pueden retirar personal de manera anticipada por razones médicas o incluso
el propio personal puede aplicar para un retiro anticipado por las mismas razones.

Otros tipos de desvinculación son aquellos casos en los cuales los agentes trabajan bajo un contrato con un
tiempo de finalización previamente estipulado . Todas las modalidades de desvinculación deben ser
notificadas formalmente y con antelación por los departamentos o agencias en donde el agente cumple
servicios. El personal despedido tiene derecho a realizar una apelación ante la Junta de Apelaciones del
Servicio Civil (Civil Service Appeal Board) si lo considera necesario.

Con respecto al retiro por edad o jubilación el Servicio Civil no establece un límite de edad obligatorio en
el cual se lleve a cabo el egreso de sus agentes, sin embargo es posible que ciertos departamentos o
agencias establezcan topes de edad de acuerdo con sus necesidades o funciones. Por lo tanto, es
prerrogativa de cada organismo la decisión en torno al periodo recomendado de jubilación de su propio
personal (CSMC, 2015).

El recorrido histórico del Servicio Civil en el Reino Unido puede resumirse a grandes rasgos en seis
grandes periodos en los cuales es posible señalar algunos elementos distintivos y que contienen en su seno
diversos procesos de reforma o modificaciones en la cultura organizativa del Servicio Civil. Tal como
afirman Horton y Vandenabeele (2005) el primer periodo se encuentra comprendido entre los años 1854 y
1920, el cual es considerado el momento de constitución y evolución de la estructura del Servicio Civil
moderno; el segundo momento refiere a la consolidación del Servicio Civil durante las décadas del veinte
y del cuarenta del siglo pasado; por su parte, los años de la segunda posguerra constituyen el tercer
periodo, en el cual se consolidan las estructuras del Estado benefactor; las dos décadas que se extienden
desde los años sesenta hasta fines de los setenta constituyen un cuarto momento, en el cual la
administración del Estado vivió periodos de impasse en torno a su estructura y funcionamiento; el quinto
periodo se abre con las reformas de los años 80 impulsadas desde los gobiernos conservadores, que se
extendieron hasta mediados de la década de 1990; por último, los autores señalan los años finales del siglo
XX y de principios del siglo XXI como un proceso de modernización estatal.
En cada uno de estos periodos es posible destacar una serie de reformas que antecedieron a muchas de las
características organizativas y funcionales del Servicio Civil en el Reino Unido.

Hitos en las experiencias de Reforma del Servicio Civil

1761
 Analizaremos en esta segunda parte algunos momentos claves de constitución y reforma del
servicio civil británico con el fin de analizar puntos nodales de su trayectoria a partir de la conformación
del moderno estado inglés y el devenir a lo largo del siglo XX y XXI.
El informe Northcote y Trevelyand
Durante la primera mitad del siglo XIX existían, en el conjunto de los departamentos administrativos
pertenecientes a la Casa del Servicio Civil (Home Civil Service) prácticas típicas de una forma patrimonial
de Estado; la venta de cargos era aun una moneda corriente y los nombramientos se realizaban, en gran
medida, en base al nepotismo y el favoritismo, de acuerdo con los designios de Ministros y miembros del
Parlamento.
Hacia el año 1853, se llevó a cabo una investigación con una propuesta de reforma administrativa
impulsadas por Statford Northcote, miembro del Parlamento, y Charles Trevelyand, subsecretario de la
Tesorería, que se materializó en un informe titulado “La organización del Servicio Civil permanente” (The
Organization of the Permanent Civil Service). En este informe, los autores establecían una serie de puntos
nodales sobre los cuales debía organizarse el funcionamiento de la administración estatal: en primer lugar,
proponían la incorporación de una clara división en tareas directivas y tareas ejecutivas; en segundo
término, señalaban la importancia de establecer un sistema de reclutamiento basado en exámenes que
comprobaran la aptitud de los aspirantes a un cargo; en tercer lugar, el reclutamiento debía organizarse en
base a la libre competencia organizada en torno a concursos y ser controlado por un órgano independiente
para impedir abusos y distorsiones; la cuarta medida comprendía la necesidad de realizar las promociones
en base al mérito de los agentes y la supervisión de sus superiores; por último, se destacaba que la
movilidad al interior del Servicio Civil debía garantizar un espíritu de cuerpo de los agentes públicos.
Sin embargo, a pesar de que en 1855 se impulsó la creación de una Comisión de la Función Pública,
mediante una Orden del Consejo (Order in Council), las medidas propuestas por Northcote y Trevelyand
no fueron aplicadas sino hasta la década de 1870, bajo el gobierno de William Gladstone, que fortaleció las
competencias de la Comisión. De esta manera, el ingreso al Servicio Civil ya no quedaría en manos de la
discrecionalidad política sino en las del mismo cuerpo de funcionarios. Durante este periodo también se
estructuro una división al interior del Servicio Civil en dos clases, una superior y una inferior, con
modalidades diferenciadas de acceso y se comenzó a organizar un sistema de carrera.
En este sentido, el Servicio Civil fue concebido bajo una serie de principios característicos que pretendían
funcionar como un ethos de los servidores públicos: el apego a la verdad, la honestidad, la integridad, la
solidaridad, el respeto, el compromiso, la neutralidad política, la profesionalidad, la lealtad a la Corona y al
Primer Ministro, entre otros. Sin embargo, la implementación de estas medidas no erradicaron por
completo las prácticas clientelistas y ciertos favoritismos llevados adelante por algunos funcionarios y
ministros, como denunciaría la comisión Mac Donnell en 1912 a propósito de la ausencia de publicaciones
de los puestos vacantes en la administración, lo que llevó hacia 1918 a la obligación estricta de publicar y
difundir todos los puestos vacantes y los llamados a concurso por intermedio de la Comisión de la Función
Pública (Dreyfus, 2012).

La consolidación de Posguerra entre 1920 y 1940

En el año 1919 fue publicado el Informe Haldane. En este informe se proponía la reconstrucción del
Servicio Civil luego de la plena reorientación del Estado hacia el esfuerzo de la guerra, y se estructuraba
bajo el concepto de reafirmar los núcleos principales de Northcote y Trevelyan. En los años posteriores, la
administración del Estado estuvo en crecimiento permanente dadas las nuevas y crecientes funciones a las
que debía responder, dando lugar a la creación de nuevos departamentos y agencias. El Servicio Civil fue

1762
dividido en dos grandes clases: una clase de administradores generales y una clase ejecutiva encargada de
implementar la mayor parte de las políticas de gobierno. Este esquema organizativo comenzó a ser
adaptado a todos los departamentos y agencias con el fin de unificar la estructura del aparato estatal y
garantizar la movilidad transversal de los agentes en caso de ser necesario, así como unificar los niveles
salariales y de promoción en todos los organismos.
Durante este periodo, el Servicio Civil no solamente creció en magnitud e importancia sino que además fue
mayor la responsabilidad y la interpenetración entre política y administración. A medida que las funciones
y la intervención del Estado se incrementaban a lo largo de los años veinte y treinta, los políticos y
ministros comenzaron a delegar muchos decisiones y formulaciones de política en los organismos del
Servicio Civil, de manera que la burocracia ganó peso en la toma de decisiones de política pública.
A este proceso de crecimiento se le sumó la gran incorporación de agentes a causa de la desmovilización
de las Fuerzas Armadas, lo que hizo crecer la fragmentación del Servicio Civil, desbalanceando su
funcionamiento e incrementando su heterogeneidad. Esta situación devino en la necesidad de reorganizar
la administración en base a un control mayor de su funcionamiento desde la Tesorería del Estado
encabezado por Warren Fissher, quien buscó imprimir una mayor centralización y estandarización a la
cultura organizativa cuyo fin era construir un “espíritu de cuerpo” de la burocracia pública (Horton y
Vandenabeele, 2005).
La consolidación de posguerra 1945-1960
La Segunda Guerra Mundial tuvo un impacto desestructurador sobre el Servicio Civil. De manera similar
al proceso de la Gran Guerra, el gobierno de Churchill se vio obligado a redireccionar el funcionamiento
del Estado en función de las necesidades de la guerra. La enorme movilización de civiles al frente de
batalla, hizo necesaria la ocupación de lugares claves dentro del Estado por numerosos y nuevos agentes
sin experiencia previa.
Finalizado el conflicto, comenzó un nuevo proceso de crecimiento del Estado en el marco del gran
crecimiento económico de los años cincuenta y sesenta, motorizado por la fuerte intervención estatal y por
procesos de nacionalización económica de la era de los Estados de Bienestar y el predominio de las ideas
keynesianas.
Como contrapartida, en torno a la década de 1960 fue creciendo un clima de opinión fuertemente crítico
hacia el funcionamiento del Servicio Civil, que se sintetizaba en la denuncia de la escasa
profesionalización y de la falta de neutralidad política en que la administración estatal había incurrido en
los años de posguerra. A raíz de esto, el gobierno laborista conformó en 1966 la Comision Fulton
encargada de investigar las disfuncionalidades del Servicio Civil. Esta comisión propuso un “nuevo estilo”
para la administración del Estado, basado en un nuevo profesionalismo, el despliegue de estructuras más
simplificadas y la remoción del secreto como práctica. Dentro de sus recomendaciones establecía la
necesidad de jerarquizar al Servicio Civil Superior como gestores de alto nivel, mientras que adjudicaba la
aplicación de estas reformas en un Departamento del Servicio Civil. Su objetivo de fondo era
profesionalizar a la administración y consolidar su rol a la hora de adquirir su rol de creadores de política
pública (Dreyfus, 2012).
El gobierno aceptó en gran medida las propuestas de la Comisión Fulton y organizó los organismos de
aplicación de la reforma. Creó el Departamento del Servicio Civil y repartió las responsabilidades entre
una secretaria permanente de la Tesorería, una secretaria permanente del Gabinete de Ministros y una
secretaria del Departamento del Servicio Civil. Al mismo tiempo se dio lugar a la creación de un Colegio
del Servicio Civil (Civil Service College) como instancia de formación y capacitación de los agentes, pero
sus alcances fueron limitados al caer el gobierno laborista.

1763
En 1970, un nuevo gobierno conservador gano las elecciones y su primer ministro propuso un nuevo
impulso a los proyectos de reforma, a partir de un documento titulado “La reorganización del gobierno
central” (Reorganization in Central Government) . Dentro de esta perspectiva se llevó adelante la fusión de
departamentos en grandes unidades multifuncionales y se introdujo nuevas herramientas racionales de
gestión.
Sin embargo, las dificultades económicas y políticas de principios de los años 70 llevaron a que estas
reformas no fueran aplicadas sino de manera muy parcial y no lograron los objetivos y alcances esperados.

Los cambios en el Servicio Civil desde 1979 a 1997

El ascenso de Margaret Thatcher marcó una nueva era para el Servicio Civil, en un contexto de profundos
cambios políticos, sociales y económicos. Thatcher impulsó un proceso radical de reforma del Servicio
Civil y buscó instalar un discurso y una actitud confrontativas hacia las prácticas burocráticas. Su iniciativa
estaba dirigida a establecer un mayor control político sobre la burocracia estatal, incorporar asesores de
empresas que implementaran nuevas prácticas de gestión y ocupar algunos lugares claves con funcionarios
de confianza. De esta manera, se instalaba como ideología predominante de las iniciativas de reforma los
elementos centrales de la Nueva Gestión Pública que se presentaba como alternativa superadora del
paradigma weberiano.
La reforma de propuso una reducción de personal, acabar con los gastos públicos considerados
innecesarios, y desarrollar sistemas financieros y de información para asesorar a los agentes principales del
Servicio Civil y los Ministros. A su vez, se llevó adelante la disolución del Departamento del Servicio
Civil, por ser considerado un espacio de defensa de intereses corporativos junto con un proceso de
privatizaciones y de mercantilización de áreas que habían estado bajo la órbita pública.
Este proceso de reforma impulsado por los gobiernos conservadores introdujo cuantiosos elementos de
management y racionalización basados en tres principios: economía, eficiencia y efectividad. En este
marco, en el año 1982, una Iniciativa de Gestión Financiera (Financial Management Initiative) fue
impulsada desde el gobierno central para coordinar y controlar el proceso de reforma.
Dentro de este proceso de cambios, en el año 1987 se publicó el informe Los Siguientes Pasos (The Next
Steps), el cual recomendaba que las funciones ejecutivas debían ser implementadas por agencias, las que a
su vez debían estar encabezadas por jefes ejecutivos que operaran en la cotidianeidad en base a marco de
referencia determinado. A su vez, estipulaba que los gastos de cada departamento debían ser realizados
bajo la supervisión del Tesoro, a la par que recomendaban la incorporación de valores del sector privado y
la privatización de nuevas áreas en el Servicio Civil.
En los años 90, el gobierno conservador de John Mayor continuó adelante con el proceso de reforma
iniciado por Thatcher. La renovación vino de la mano de las Cartas de Ciudadanía (Citizens Charter), que
introdujeron una nueva concepción en la relación entre estado y sociedad, en la cual el primero tenía como
función principal la prestación de servicios a una sociedad entendida bajo el concepto de “clientela”, que
recibía y evaluaba la calidad de los servicios y el papel de los servidores públicos; de manera que la
dinámica del Servicio Civil comenzó a ser comprendida en una clave de competitividad por la prestación
de servicios de calidad (Horton y Vandenabeele, 2005).
Este proceso de reforma no estuvo exento de conflictos y resistencias. En 1994, el gobierno impulso un
proceso de consulta sobre los principales núcleos de transformación del Servicio Civil a partir de un
documento titulado “Continuidad y cambio” (Continuity and Change) En esta consulta se reflejó la
importancia que la Oficina de Gabinete –que reemplazó al Departamento del Servicio Civil- y los

1764
funcionarios de más alto rango le otorgaban a la profesionalización de la burocracia estatal y manifestaban
una clara oposición a los aspectos más controvertidos y radicales de las reformas; en ese sentido, se
exponía la necesidad de rescatar los principios básicos de la conformación del Servicio Civil moderno,
sobre todo en los aspectos relacionados con la selección y promoción en base al mérito, la
profesionalización de los agentes, la responsabilidad en la formulación e implementación de políticas, la
permanencia, etc. Además, la postura de los funcionarios en este proceso de consulta sostuvo que los
procesos de reforma posteriores debían ser impulsados por un cuerpo de funcionarios especializado y bien
entrenado que trabajaran de manera cercana y asesoraran a los Ministros en materia de gestión del Servicio
Civil. Este proceso llevaría posteriormente a la renovación y consolidación del Servicio Civil Superior
moderno en 1996.
Hacia el año 1995, el gobierno impulsó un nuevo informe titulado “Siguiendo adelante con el cambio y la
continuidad” (Taking forward Continuity and Change) en el que se retomaban algunas de las propuestas
por un Servicio Civil basado en los valores tradicionales. Dentro de las principales medidas, el documento
establecía la creación de un Código del Servicio Civil y extendía los poderes de la Comisión del Servicio
Civil para asegurar los mecanismos de reclutamiento.
Se puede señalar que las principales cristalizaciones de los procesos de reforma iniciados a partir del
gobierno de Thatcher tuvieron que ver con intensificar un proceso de fragmentación del cuerpo del
Servicio Civil en los diversos departamentos y agencias en los que fueron reorganizadas las estructuras de
la administración; por otra parte, se extendió la práctica de las contrataciones que minaron la permanencia
en los cargos y los ascensos; a su vez, se consolidó la introducción de mecanismos de management y
valores de mercado junto con criterios de eficiencia y calidad en la prestación de servicios en muchas áreas
del Estado (Dreyfus, 2012).

El Servicio Civil en el siglo XXI

En 1997 el laborismo retornó al poder, después de 18 años de gobiernos conservadores, con una propuesta
de renovación política denominada “Tercera Vía”, que buscaba alejarse del liberalismo económico de los
conservadores y de las políticas socialdemócratas del viejo laborismo.
En sus principales propuestas buscaban llevar a cabo un proceso de modernización que combinaba
elementos del mercado con las tradicionales jerarquías del Servicio Civil bajo un creciente control del
Primer Ministro. La publicación de “La Modernización del Gobierno” (Modernizing Government) lejos de
rechazar las medidas impulsadas por los gobiernos conservadores, las retomaba y las combinaba con
aspectos de modernización así como aspectos tradicionales de la estructura del Servicio Civil. En ese
sentido, estableció un programa de reformas del Servicio Civil Superior y fortaleció la importancia del
papel del Servicio Civil en la formulación e implementación de políticas, a la par que reconocía la
importancia de incorporar los nuevos procedimientos y tecnologías informáticas junto con la
reestructuración de las áreas administrativas en función de nuevos modelos de gestión.
Hacia el año 2012, en el marco de la crisis mundial, se planteó un nuevo proceso de reformas en la misma
línea de modernización del siglo XXI, que tomaría cuerpo con la publicación del Plan de Reforma del
Servicio Civil (Civil Service Reform Plan 2012). Este Plan reconoce como necesidad primaria la reducción
de los gastos de la administración, un rediseño de las estructuras de los departamentos y agencias, una
mayor profesionalización y capacitación de los agentes, entre otras dimensiones.
El Plan de Reforma estipula a su vez la permanencia de una serie de rasgos del Servicio Civil, sobre todo
los aspectos relacionados con la imparcialidad y neutralidad de los agentes, junto con el sistema de

1765
reclutamiento basado en el mérito y la libre competencia en base a los concursos, controlados por un
organismo autónomo –la Comisión del Servicio Civil-.
Con relación a la estructura organizativa, el Plan de Reforma propone una reducción en los modelos
organizacionales con el objetivo de promover la eficiencia, adaptar las estructuras a la creciente
incorporación de tecnologías digitales y avanzar en la reducción de costos. Esto demanda un liderazgo
fuerte y una coordinada estrategia de aplicación a lo largo de los ministerios, departamentos y agencias.
El segundo elemento tiene que ver con el impulso a los planes de entrenamiento y capacitación de los
agentes civiles. En ese sentido, aborda un fortalecimiento de los mecanismos de formación en las áreas de
formulación de políticas públicas, adaptadas a las necesidades de política de cada Ministerio en particular.
El tercer punto se concentra en la implementación y formulación de políticas y sus mecanismos de
evaluación. En ese sentido, intenta fomentar proyectos factibles de aplicación de políticas, con criterios
estandarizados de tiempos de aplicación y evaluación.
El cuarto aspecto refiere a la dimensión de la construcción de liderazgos al interior del Servicio Civil. En
ese sentido, se propone la realización de una serie de proyectos de fortalecimiento institucional, de
desarrollo de talentos y destrezas de los agentes encargados de ocupar puestos de alta jerarquía, así como
manejar las nuevas herramientas de gestión, información, financieras, etc.

A modo de conclusión

La dinámica del Servicio Civil en el Reino Unido posee una serie de dimensiones que se destacan y que le
dan un carácter distintivo a su funcionamiento, en estas líneas enumeraremos las que a nuestro criterio
resultan las más relevantes:

1) En primer lugar, la existencia de una división al interior del Servicio Civil en Servicio Civil y
Servicio Civil Superior (Senior Civil Service) es un aspecto que refleja la importancia otorgada al
desarrollo de una gerencia de alto rango diferenciada al interior del Estado. El Servicio Civil
Superior posee un alto valor por sus funciones al frente de las principales secretarias, por
encargarse de llevar a cabo la formulación e implementación de las principales políticas de
gobierno, por su cercanía con los Ministros y el Primer Ministro, y por estar regulado en muchos
aspectos por la Secretaría de Gabinete.
2) Otro aspecto a resaltar tiene que ver con el poder de decisión y la importante autonomía que posee
cada departamento o agencia. La facultad para establecer mecanismos internos de promoción,
establecer límites de edad para el egreso –en relación con sus objetivos y funciones-, entre otros
aspectos, son ejemplos de esta capacidad de los organismos. En ese sentido, el marco normativo –
como los Principios de Reclutamiento o el Código de Gestión del Servicio Civil- funcionan en
buena medida como marco de referencia en el cual cada organismo debe actuar.
3) Con respecto al sistema de reclutamiento, es necesario señalar la existencia de un organismo
especializado en esta función. La Comisión del Servicio Civil se caracteriza por su independencia
de los ministerios y departamentos o agencias, lo que le permite apuntar a un ideal de imparcialidad
en sus intervenciones en los procesos de concurso, selección y nombramiento de personal. La
Comisión tiene una importancia esencial en la selección de personal para el Servicio Civil Superior,
ya que interviene directamente en los jurados que llevan adelante los concursos. En las estructuras
que forman parte del Servicio Civil, cada organismo lidera y lleva a cabo los procesos de concurso,
y estos deben ser informados regularmente a la Comisión y respetar el marco de referencia
establecido por los Principios de Reclutamiento.
1766
 4) Los hitos de reforma del Servicio Civil en el Reino Unido que hemos presentado en las páginas
anteriores, demuestran una larga y compleja historia de cambios y continuidades en la estructura de
la organización administrativa del Estado. Sin lugar a dudas, un elemento que llama la atención es
la persistencia a lo largo del tiempo de características y rasgos constitutivos de la formación del
Servicio Civil moderno que fueron impulsados por las propuestas del informe Northcote y
Trevelyand, rasgos que fueron revitalizados sobre todo en los radicales procesos de reforma de los
años ochenta y noventa.
5) Por otro lado, la trayectoria del Servicio Civil a lo largo del siglo XX sufrió fuertes variaciones
producto de las cambiantes situaciones políticas y sociales por los que atravesó el Estado británico.
En ese sentido, los procesos de reforma dieron lugar a una tendencia en la que se estructuran
formas y culturas organizativas que combinan la pervivencia de los elementos constitutivos del
Servicio Civil –como mencionamos en el párrafo anterior- con procesos de cambio, en algunos
casos radicales. En este sentido, las prácticas tradicionales de jerarquía, profesionalización,
neutralidad, sistema de concursos, etc. que dieron origen al Servicio Civil moderno son
estructurados de una manera hibrida con procesos de modernización, agencialización,
fragmentación, prácticas de liderazgo, entre otras dimensiones.

Referencias bibliográficas

CSC. Civil Service Commission. [en linea]. [consulta: 01 de junio 2016]. Disponible en:
<http://civilservicecommission.independent.gov.uk/>
Civil Service Commission. Constitutional Reform and Governance Act 2010. [en linea]. [consulta: 04
de junio 2016]. Disponible en: http://civilservicecommission.independent.gov.uk/wp-
content/uploads/2012/03/Constitutional%20Reform%20Governance%20Act.pdf
Civil Service Commission. Recruitment Principles. April 2015. [en linea]. [consulta: 05 de junio
2016]. Disponible en: <http://civilservicecommission.independent.gov.uk/wp-
content/uploads/2015/05/RECRUITMENT-PRINCIPLES-FINAL.pdf>

Civil Service Management Code, April 2015. [en linea]. [consulta: 05 de julio 2016] Disponible en:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/418696/CSMC-_April_2015.pdf

Meeting the challenge of change. A capabilities plan for the Civil Service, 2013. [en linea]. [consulta:
06 de julio 2016]. Disponible en:
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/307250/Civil_Service_Capabilitie
s_Plan_2013.pdf

Civil Service Reform Plan 2012, Gobierno del Reino Unido. Disponible en
https://www.gov.uk/government/uploads/system/uploads/attachment_data/file/305148/Civil-Service-Reform-
Plan-final.pdf

Dreyfus, Francoise (2012). La invención de la burocracia. Servir al Estado en Francia, Gran Bretaña
y Estados Unidos. Buenos Aires, Biblos.
Horton, Sylvia y Vandenabeele (2005). “The Evolution of the Public Civil Service Ethos. A Historical
Institutional Approach in explaining change”. Disponible en
https://lirias.kuleuven.be/bitstream/123456789/199922/2/evolution.pdf

1767
Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública 2018, en el marco del XIII
Congreso Nacional y VI Internacional sobre Democracia, Facultad de Ciencia Política
y RRII – Universidad Nacional de Rosario. 11 a 13 de septiembre de 2018

Mesa Redonda: Problemas de gestión estatal en Argentina. ¿Qué sabemos?

Título de la ponencia: Los problemas de gestión del Estado argentino y las provincias. El caso de la
imposible armonización previsional.

Autores: Fernando Falappa y Verónica Mossier, Universidad Nacional de General Sarmiento (UNGS)

Resumen:

La armonización previsional consiste en la homogenización de los parámetros de los sistemas

previsionales provinciales de la República Argentina con el sistema previsional nacional en número de
años de aportes, montos de las contribuciones, edad de retiro, forma de determinación y mecanismos para
la movilidad de los haberes jubilatorios; según lo estableció la propuesta llamada “Compromiso Federal
para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal", de diciembre de 1999, ratificado -o reeditado- por el Programa
Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, ley 27.7260 de junio de 2016. Ambos
mecanismos, negociados en el marco de respectivos Pactos Fiscales concertados en el inicio de los
gobiernos de Fernando de la Rua y Mauricio Macri, tienen como antecedentes la ley de Coparticipación
Federal de 1988 y los pactos fiscales de 1991 y 1993. Con estos instrumentos el gobierno nacional ofrece a
aquellas provincias que firmen Convenios de Armonización con el Estado nacional que éste se
compromete a financiar, con recursos provenientes de rentas generales, los déficit globales de las cajas
previsionales provinciales que no fueron transferidas a la Nación durante la reforma previsional de 1993-
1994.
Este trabajo muestra cómo el proceso de armonización previsional que pretende ordenar y ecualizar los
referidos sistemas previsionales ha conseguido hasta ahora el efecto contrario: abona la capacidad
diferencial de protección social de las provincias sin lograr su objetivo de homogeneidad paramétrica, pues
éste queda subordinado a convenios que son signados por la modalidad de acuerdos políticos puntuales que
toman como variable central para dicha negociación el déficit de las cajas provinciales. Así la
armonización previsional se torna síntoma de un “fenómeno robusto” (Tilly: 2000) la obtención de
consensos circunstanciales nación-provincias frente a cada cambio de gobierno, que remite a las
dificultades del federalismo fiscal argentino y evidencia problemas recurrentes de gestión política y
organizacional en dos niveles del Estado.
Tilly, Charles (2000) “Historical analysis of political processes”, in Jonathan H. Turner, editor, Hand book
of Sociological Theory (New York: Plenum), Columbia University, November, 2000.

1768
1. Introducción

La armonización previsional consiste en la homogenización de los parámetros de los sistemas

previsionales provinciales de la República Argentina con el sistema previsional nacional en número de
años de aportes, montos de las contribuciones, edad de retiro, forma de determinación y mecanismos para
la movilidad de los haberes jubilatorios; según lo estableció la propuesta llamada “Compromiso Federal
para el Crecimiento y la Disciplina Fiscal", de diciembre del año 1999, ratificado -o reeditado- por el
Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y Pensionados, ley 27.260 de junio de
2016666. Ambos mecanismos, negociados en el marco de respectivos Pactos Fiscales concertados en el
inicio de los gobiernos de Fernando de la Rúa y de Mauricio Macri, tienen como antecedentes la ley de
Coparticipación Federal de 1988 y los pactos fiscales de 1991 y 1993. Con estos instrumentos el gobierno
nacional ofrece, a aquellas provincias que firmen Convenios de Armonización con el Estado nacional, el
compromiso de financiar con recursos provenientes de rentas generales, los déficit globales de las cajas
previsionales provinciales que no fueron transferidas a la Nación durante la reforma previsional de 1993-
1994.667

Este trabajo muestra cómo el proceso de armonización previsional que pretende ordenar y ecualizar los
referidos sistemas previsionales ha conseguido hasta ahora el efecto contrario: abona la capacidad
diferencial de protección social de las provincias sin lograr su objetivo de homogeneidad paramétrica, pues
éste queda subordinado a convenios que son signados por la modalidad de acuerdos políticos puntuales que
toman como variable central para dicha negociación el déficit de las cajas provinciales. Así la
armonización previsional se torna síntoma de un “fenómeno robusto” (Tilly: 2000) la obtención de
consensos circunstanciales nación-provincias frente a cada cambio de gobierno, que remite a las
dificultades del federalismo fiscal argentino y evidencia problemas recurrentes de gestión política y
organizacional entre estos niveles del Estado.

Partimos destacando tres observaciones generales respecto del proceso de armonización previsional que
nos permitirán avanzar en la descripción y el análisis del mismo. La primera, es que éste no puede ser
examinado con independencia de la reforma estructural que el Estado Argentino emprendió a partir de la
década de 1990, pues la crisis previsional estaba entre los motivos principales de esa reforma y, desde sus
orígenes, el proyecto de transformación del sistema previsional interpelaba a las cajas provinciales. No
obstante, son pocos los análisis de la reforma del Estado que destacan este aspecto y menos aun los que
observan el comportamiento de los sistemas previsionales provinciales y su relación con el Sistema
Previsional nacional. La segunda observación es que mientras el proceso general de reforma del Estado
tuvo como objetivo descentralizar el mayor número de servicios públicos hacia el nivel sub-nacional -
como sucedió con los servicios de educación, salud y asistencia social- en el ámbito previsional la
propuesta fue la nacionalización de las cajas provinciales, lo que redundaría en mayor centralización. La
tercera, y más específica, observación es que el proceso de armonización es consecuencia directa del
escaso éxito de la reforma previsional de 1994, en la medida en que puede ser interpretada como
sucedánea de aquella búsqueda de centralización total del sistema previsional, ante la negativa de un
importante número de provincias de transferir sus sistemas previsionales.668

666 El siguiente trabajo comprende un análisis del proceso de Armonización hasta la aprobación de la denominada Ley de
Reparación Histórica. En lo que atañe a la armonización, el proceso abierto por esta ley solo será referido pero no analizado
en esta oportunidad.
667 Se trata de la reforma previsional que implantó un doble sistema público y privado que se destacó por la creación de las
Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones (AFJP).
668 Cabe aclarar que nos referimos al fracaso de la reforma previsional de 1993-1994 respecto de su propios términos, pues
los objetivos implícitos (y también explícitos) de privatización de la administración de los fondos previsionales fueron
cumplidos con creces y consistieron en una profunda redistribución regresiva de los ingresos, tanto por la onerosa tasa de
1769
Respecto a estas tres cuestiones cabe mencionar que la reforma del Estado de los años noventa se inscribió
en los postulados del Consenso de Washington, que tuvo como uno de sus principales ejes la
recomendación de descentralización política y administrativa de los Estados federales, pues consideraba
que traería aparejada mayor eficiencia y democratización de los servicios públicos. Es por eso que
observamos la aparente paradoja en el objetivo de centralización del Sistema Previsional expresado en el
proyecto de reforma de 1991, sostenido aún frente a la morigeración de la propuesta durante el debate
parlamentario de 1993 y plasmado en la nueva ley previsional implementada al año siguiente. Sin
embargo, la centralización proyectada guarda total coherencia con otros importantes objetivos del
programa de reforma del Estado, como fueron los de reducir algunos costos públicos, equilibrar cuentas
fiscales, comprimir los déficits y promover el mercado de capitales para el ahorro y la inversión privada,
también estos de escaso éxito.

Atendiendo a estas observaciones, la propuesta de armonización previsional puede entenderse como

resultante de las dificultades del proceso de la reforma del Estado, en particular del Sistema Previsional;
por eso su análisis debe considerar la evolución de la Coparticipación Federal, los Pactos Fiscales y el
debate sobre el presupuesto nacional. Aunque excede el espacio de este trabajo, es importante señalar que
el punto de partida del análisis es la errática discusión presupuestaria que se remonta a la situación de
bancarrota económica e institucional del retorno a la democracia de 1983. Pues esa crisis, que conjuga
persistente déficit fiscal con deuda externa e hiperinflación y que tuvo como consecuencia las medidas
conocidas como “emergencia previsional” y “emergencia del Estado”669, recorre más de tres décadas y es
la que aun posibilita:
- que los sucesivos gobiernos nacionales dirijan la federación sin respetar la ley de presupuesto;
- que la articulación presupuestaria entre el Estado nacional y las provincias sea regida por la
renovación periódica de adendas a una ley de Coparticipación Federal de Impuestos (CFI) vencida
en 1989;
- que las recurrencias en ese mecanismo hayan incurrido en una inconstitucionalidad que se ha
perpetuado por más de 10 años670;
- que se siga soslayando el mandato constitucional de 1994, que indica legislar una Ley Convenio de
Coparticipación Federal cuyo plazo de concreción eran dos años.

En consecuencia, este trabajo reconstruye el persistente e incompleto proceso de armonización previsional,

nombre dado al referido criterio de homogenización según el cual la coexistencia de distintos regímenes
(nacional y múltiples provinciales) podía integrarse de manera relativamente sistémica bajo la condición de
que se acordaran parámetros básicos en los que confluyeran todas las jurisdicciones. Analiza, en clave
político-institucional, cómo este proceso atravesó diferentes etapas y circunstancias constituyéndose en
escenario y resultado de las disputas entre el Estado nacional y los Estados provinciales. En el punto 2
ofrece una apretada reseña histórica de dicho proceso, de su relación con la crisis previsional que lo
precedió y con los pactos fiscales que intentaron subsanarla. Estos aspectos, que constituyen las referidas
etapas, serán observados en el marco del debate sobre federalismo fiscal que involucra el régimen de
coparticipación federal de impuesto (RCFI) de 1988, los pactos fiscales I y II de 1992 y 1993, así como la

servicios de la AFJPs como por los turbios negocios financieros que esta privatización permitió; al respecto ver, entre otros, los
diarios, Clarín: 18-10-07; Perfil: 21-10-08; Página 12: 21-10-08.
669 Para un análisis de la crisis de la deuda externa y del proceso de hiperinflación de la década de 1980 ver: Damill, 2005
y Rapoport, 2011; para su vinculación con la crisis de previsional, entre otros ver Arza, 2010; Beccaria y Danani, 2014 y
Falappa y Mossier: 2014. La expresión “emergencia previsional” hace referencia al Decreto ley 2196/86 (abrogado por Ley
23 568/88) del gobierno de Raúl Alfonsín; la expresión “emergencia del Estado” hace referencia a la Ley 23.697/89, del
gobierno de Carlos Menem.
670 Según los fallos de la Corte Suprema de Justicia: S. 538, S. 191, C. 786, y S. 1039, del 24/11/2015, esta cuestión será
abordada en el punto 5.
1770
reforma constitucional y la reforma previsional de 1994. El punto 3 analiza la armonización previsional en
el marco del “Compromiso Federal” de 1999 e indaga los resultados actuales de la situación paramétrica
sobre la que se organizan los regímenes provinciales; éste punto también describe la polémica extensión de
este “Compromiso Federal” por medio de un artículo de la ley de presupuesto anual de 2006, problemática
que es retomada en al final del texto. El punto 4 describe la sorprendente artimaña realizada por un
conjunto de provincias, que luego de haber transferido sus cajas durante la reforma previsional de 1994,
fueron desarrollando complementos a los estipendios previsionales de sus empleados públicos, que en
algunos casos acabaron creando nuevas cajas provinciales. Finalmente, el punto 5 toma nota de los últimos
sucesos que involucran a la armonización previsional, ocurridos como consecuencia del cambio de
gobierno de finales de 2016, y reflexiona sobre si estos vienen a confirmar una línea de continuidad en la
conducta fiscal que es aludida en el punto 2.

2. Los antecedentes del proceso de armonización previsional

La afectación de los recursos de capital de la seguridad social con la deuda pública, la inflación y, en
definitiva, los recursos fiscales, no es nueva en Argentina. Hasta la transformación del Instituto Nacional
de Previsión Social (INPS) en el Sistema Único de Seguridad Social (SUSS) y la creación de la
Administración Nacional de Seguridad Social (ANSES), los componentes de la seguridad social tenían
como principal fuente de financiamiento los aportes y contribuciones procedentes de las imposiciones
sobre el mercado de trabajo671. Si bien el Estado nacional intervino de modo puntual tomando o aportando
dinero en la seguridad social, esto no significó que hubiese una recaudación sistemática generalizada por
medio de impuestos generales para financiar la seguridad social.

2.1. La cuestión fiscal

La cuestión fiscal de la organización federal de la República Argentina forma parte del debate originario
sobre su organización política. La Constitución de 1853-1860 estipulaba que el Estado federal sólo podría
financiarse por medio de impuestos aduaneros, mientras que los impuestos internos eran potestad de las
provincias. De ese modo funcionó hasta 1890 cuando, frente a la primera gran crisis política y económica
que enfrentó el país, las provincias cedieron en favor del Estado nacional impuestos internos previstos por
la Constitución para situaciones de excepción.672

No obstante, hasta la crisis de 1930 la vieja impronta constitucional se mantuvo y los diferentes proyectos
impositivos orientados a gravar los ingresos, presentados al Parlamento durante los gobiernos de los
presidentes Yrigoyen y Alvear, no consiguieron la anuencia del Senado Nacional673. Sin embargo, la caída
de los precios internacionales de los bienes primarios afectó de modo directo la recaudación para el
financiamiento del Estado nacional y el gobierno dictatorial del General Uriburu determinó, por primera
vez y por decreto, un impuesto a las rentas. La reapertura parlamentaria convirtió ese decreto en ley y,

671 Respecto a los recursos de ANSES ver Costa, Curcio y Grushka (2014: 40-45).
672 Constitución de la Nación Argentina: Artículo 67, inciso 2. Frías (1987:351), lo llama “sistema de delegación
condicionada”, en Hernández (2008)
673 Un punto de inflexión importante de este período es el fallo 142:260 del año 1927 de la Corte Suprema de Justica (en
adelante, CSJ): “Caso Mataldi-Simon Contra Provincia de Buenos Aires” (disponible en
www.federalismofiscal.com/wp.../Sociedad-Anónima-Mataldi-Simón-Limitada). La referida “competencia” o “beligerancia
fiscal”, llevó a muchos juicios de particulares que se sentían afectados por la doble imposición de la nación y alguna
provincia. En este caso esta industria acciona contra la Provincia de Buenos Aires, que se defiende alegando que le asiste el
derecho constitucional de imposición interna y que en todo caso el que lo duplica es el PEN. El fallo condena a la provincia
a restituir la imposición y plantea una nueva interpretación de la Constitución Nacional: que, según el artículo 4, las
imposiciones internas son “potestades concurrentes” del PEN y las provincias.
1771
luego con dos reformas sucesivas, unificó los impuestos internos instituidos en la Ley 12.139/34, principal
antecedente del régimen de coparticipación federal que aún nos rige.674

La ley 23.548 de Coparticipación Federal de Impuestos sancionada a comienzos de 1988 como régimen
transitorio, preveía que su duración fuese sólo hasta finales de 1989675. En 1994, la reforma constitucional
estableció como mandato que para finales de 1996 debía estar aprobado un nuevo régimen fiscal federal; el
incumplimiento de esta cláusula constitucional dejó en claro que la ley de coparticipación constituye un
serio problema institucional, ya que se trata de la redistribución de cargas impositivas y del reparto
jurisdiccional de los recursos económicos, que redunda en la afectación del poder político de los gobiernos
provinciales, así como de la relación de estos con el PEN. En consecuencia, los problemas de este
incumplimiento no son sólo económicos y fiscales sino también políticos e institucionales, pues afectan
directamente el funcionamiento del régimen republicano de gobierno. La tercera gran prórroga de dicha ley
se realizó en diciembre de 1999 por medio de una batería de leyes que incluye el “nuevo” Compromiso
Federal, arriba mencionado, que en verdad es la prórroga del pacto fiscal vigente y que tiene como
novedad la propuesta de armonización previsional.

Además de la propuesta de armonización previsional que es el eje de este capítulo, el acuerdo tuvo la
particularidad de generar un plazo importante para la aplicación del RCFI de 1988. La detracción del 15%
de la masa de recursos coparticipables que fuera acordada en el Pacto Fiscal I, fue ratificada a finales del
año 2000, ese acuerdo que quedó plasmado en la Ley 25.400 promulgada el 8 de enero de 2001. La
particularidad de esta ley acuerdo es que extiende el funcionamiento del RCFI hasta el 31 de diciembre de
2005676. La novedad, respecto al comportamiento del PEN y los PEP, es que hacia finales del año 2005 no
se celebraron nuevos acuerdos -pactos fiscales- con los gobernadores que renovasen el plazo perentorio
marcado por la ley 25.400. En cambio, el PEN prorrogó sine die los criterios de utilización de los recursos
coparticipables, por medio de un mecanismo más precario que adoleció del consenso explícito de los
gobernadores provinciales: se trata del polémico artículo 76, incorporado a la ley de presupuesto del año
2006 y declarado inconstitucional por la CSJ el 25 de noviembre de 2015.677

La nueva Constitución introduce la necesidad de legislar sobre un convenio de Coparticipación Federal

(inciso 2° del artículo 75). Este instituto propone una especie de gran y persistente Pacto Fiscal que supone
una modalidad novedosa que los juristas llaman ley convenio y que según la propia Constitución tiene
como requisito el acuerdo de todas las legislaturas provinciales (Hernández, 2013). La idea se funda en la
necesidad de un profundo y extenso consenso federal, en verdad, hasta el momento de cierre de este
capítulo ha resultado en la imposibilidad de superar la referida ley de 1988. Aquello que buscaba
garantizar la voluntad de todas las expresiones políticas federales parece haberse convertido en una especie

674 El decreto de Uriburu fue convertido en Ley 11.582/32 (B.O 18-1-1932), luego reformulada como Ley 11.682/33 (B.O.
12-1-1933) conocida como “régimen sobre impuesto a los réditos”, complementado el año siguiente por la Ley 12.139/34
(B.O. 28-12-1934) de unificación de los impuestos internos (Caravaca, 2012; Cetrángolo, et allí, 1996; Hernández, 2013 y
2008; Sánchez Román, 2013).
675 Entre la referida Ley 12.139/35 y la Ley 23.548/88, los cambios se circunscriben a prórrogas, ampliación de las bases
de imposición y modificación de los criterios de distribución. No obstante, los lineamientos son similares; se destaca una
redistribución primaria más favorable a las provincias mediante la ley 14.788/59, y el desarrollo de una regulación más
amplia que conjuga todas la imposiciones por medio del Decreto ley 20.221/73, que creó la Comisión Federal de Impuestos
aún vigente (Hernadez (2013; Cetrángolo et al.1996)
676 Los plazos y los términos generales de dicho acuerdo fueron ratificados por los gobernadores y el Presidente
(provisional) Eduardo Duhalde, en un conclave realizado a inicios del año 2002 en Catamarca, durante el cual se propuso la
sanción de una nueva ley de coparticipación para finales de ese año. Sin embargo, lo que ocurrió a final de año fue el
anuncio de elecciones presidenciales anticipadas. El nuevo gobierno del Presidente Néstor Kirchner, a los cinco meses de
haber asumido, crea una “Comisión para la Reforma de la Coparticipación Federal, en el ámbito de la Jefatura de Gabinete
de Ministros, imponiéndole el diseño de un nuevo Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos” (Decreto 872/03)
677 Ver infra punto 5.
1772
de “vicio” de forma, pues el referido inciso otorga el veto total a cualquiera de las legislaturas provinciales
que no ratifique dicha ley convenio, generando como consecuencia un “vicio” de contenido: que la ley de
coparticipación federal de 1988 continúe vigente resultando “el régimen transitorio más permanente de la
República Argentina” (Balbo, 2014, Bertea, 2010, Cao, 2009 y Mércuri, 2013), y que la misma haya
contribuido a magnificar el “laberinto legislativo” (ídem) que se comenzó a transitar desde 1935, con las
recurrentes actualizaciones de un marco legal perentorio678. Por eso, aunque siempre requirió de
actualización, desde 1988 estas vienen conformando aquello que un especialista llama “prórrogas
encadenadas” (Bertea, 2010). Fue el caso de los Pactos Fiscales 1 y II; pero su carácter extraordinario y
perentorio parecía estar dado por el compromiso de que la cuestión se resolvería en la reforma
constitucional. Sin embargo, la ley convenio nunca fue tratada, lo que acarrea permanentes y complejas
actualizaciones.

2.2 Los Pactos Fiscales I y II

El 12 de agosto de 1992, en reunión del PEN y los gobernadores provinciales, se concretó el primer Pacto
Fiscal679. A partir de este acuerdo se habilitó al Estado nacional a retener desde el 1º de septiembre de ese
año, un 15% de la masa de impuestos coparticipables prevista en el art. 2º de la Ley de Coparticipación
Federal, más una suma fija de 43,8 millones de pesos mensuales de la masa coparticipable con el fin de
sostener el pago de las obligaciones previsionales nacionales y otros gastos operativos que resultasen
necesarios680. Un año después se firmó el llamado Pacto Fiscal II: "Pacto fiscal para el empleo, la
producción y el crecimiento"681. Por medio de este acuerdo, el Estado nacional aceptó la transferencia de
las Cajas Previsionales provinciales respetando los derechos adquiridos de los jubilados y pensionados
provinciales, que analizaremos más abajo682. Esas transferencias se realizaron luego de la suscripción de
acuerdos específicos con las provincias interesadas y en total sintonía con el programa de reforma del
Sistema Previsional nacional propuesto por el PEN en 1991. La reforma fue promulgada luego de
importantes negociaciones sectoriales y debates parlamentarios hacia finales de 1993 e implementada en
1994.683

Al iniciarse la reforma del Sistema Previsional nacional, los organismos previsionales provinciales presentaban una
situación generalizada de déficit que implicaban fuertes desequilibrios fiscales. El traspaso de esas cajas transfirió
también esos déficits al sistema previsional nacional. Sólo las provincias jóvenes como Chubut, Neuquén y La
Pampa tenían sistemas con tendencia al equilibrio. Por su parte la Provincia de Buenos Aires presentaba un
mejoramiento transitorio de su situación gracias a la transferencia de más 84.000 trabajadores activos de la
educación pública nacional, pero con una situación actuarial problemática hacia futuro (BID, 1996)

Después de haber concretado la reforma del Sistema Previsional, en el marco de la reforma del Estado y frente a
un proceso un tanto retrasado de traspaso de las cajas previsionales provinciales al sistema nacional, la Argentina
rubricó un contrato de préstamo con el Banco Interamericano de Desarrollo (BID). El organismo ejecutor fue el
Ministerio de Economía y Servicios Públicos y la ANSES. Su objetivo fue la ejecución del Programa Sectorial de

678 Según el inciso 2 del artículo 67 de la Constitución de 1853 y del actual artículo 75 de la carta magna.
679 Ratificado por la Ley 24.130/92 (B.O. 17-9-1992)
680 Como contrapartida “del esfuerzo que hacían las provincias y para evitar el desequilibro fiscal involuntario”, el Estado
nacional les garantizaba un ingreso mensual mínimo de 725.000.000 pesos del propio régimen de coparticipación (Balbo,
2014)
681 Decreto 1807 (B.O. 2-9-1993)
682 Con excepción de las Cajas Profesionales que prevé el artículo 56 de la Ley 18038/69 (B.O.10-01-1969)
683 “Sistema Integrado de Jubilaciones y Pensiones” (SIJP) Ley 24241/93 (B.O 13-10-1993), al respecto ver Alonso
(2000).
1773
Reforma de las Cajas Previsionales Provinciales684, por un monto de 640 millones de dólares, a 15 años y cuyo
desembolso se realizaría en tres tramos en un periodo máximo de dos años. Transcribimos aquí los objetivos
centrales del programa sectorial de reforma:

1) Fortalecer el marco institucional del sistema previsional y consolidar la reforma a nivel nacional,
promoviendo primero una mayor equidad al homogeneizar la normativa y su aplicación y en segundo lugar
apoyando el desarrollo del mercado de capitales, estimulando el ahorro y la inversión privada al permitir que los
empleados provinciales se incorporasen al sistema de las AFJP.

2) Apoyar el logro del equilibrio fiscal provincial disminuyendo el impacto que tienen los
déficits de las Cajas Previsionales provinciales en las finanzas provinciales.

3) Apoyar el fortalecimiento de la administración y controles de la ANSES para prevenir

el fraude y la evasión.(BID, 1996: 2)

El programa estipulaba que cada uno de los desembolsos de dinero por parte de los organismos del BID y
el Banco Mundial estaría justificado con la transferencias de las Cajas previsionales provinciales a
ANSES, condicionados por el mantenimiento de un marco macroeconómico satisfactorio y el
cumplimiento de las reformas del Estado. Procuraba para el largo plazo una reducción del déficit fiscal
consolidado y una mejora en los niveles de inversión, “considerando que una parte importante de las
reservas de previsión social serían administradas con criterios de mercado” (BID, 1996:3). Alertaba sobre
el posible riesgo de que las provincias no llevasen a cabo las transferencias de sus cajas.

En síntesis, entre finales de la década de 1980 y principios de la década de 1990 fueron varias las reformas
que se llevaron a cabo y que estuvieron orientadas a los siguientes aspectos:

- la creación de un nuevo espacio de articulación entre la Nación y las provincias, vinculado al tema
previsional685; el fortalecimiento financiero del sistema por medio del incremento de las
contribuciones patronales y tributarias686;
- la consolidación de las deudas previsionales contraídas hasta ese momento por el Estado687 y, por
último,
- la centralización de los fondos asociados a la seguridad social.

Esto último ocurrió por medio del Decreto 2284/91 que estableció la disolución del INPS y creó el SUSS -
dependiente del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social de la Nación (MTySS)- que tiene a su cargo
todas las funciones y objetivos que fueran competencia del INPS y de las Cajas de Asignaciones

684 Decreto Nacional 1438 (B.O. 11-12-1996)

685 Para ello se creó el Consejo Federal de Previsión Social (CO.FE.PRES), por medio de la Ley Nacional 23900/90 (B.O.
19-10-1990). El Art. 1° de esta ley establece que el Consejo tiene como misión "asesorar, estudiar e investigar los aspectos de la
política previsional del país que comprometa la acción conjunta de las provincias, de la Nación y de la Ciudad Autónoma de
Buenos Aires", mientras que el inciso primero del artículo 4° de la ley establece que tiene como función estudiar las políticas y
acciones previsionales que favorezcan un armónico desenvolvimiento entre el sistema previsional Nacional y los regímenes
provinciales de previsión social, elaborando proyectos tendientes a la unidad normativa conceptual.
686 La Ley 23966/91 (B.O. 15-8-1991) incrementó las contribuciones patronales y destinó al Régimen Nacional de
Previsión Social el 11% del producido del Impuesto al Valor Agregado (IVA), cuya alícuota se estableció en el 18%,
incrementándose al 27% en los casos de venta de gas, energía eléctrica y aguas reguladas por medidor.
687 El 21 de agosto de 1991 se sancionó la Ley 23982 de Consolidación de Pasivos Previsionales, que indujo a los
beneficiarios a aceptar el pago de parte de sus haberes devengados mediante títulos públicos (los denominados BOCONes).
1774
Familiares, también disueltas688. Sin embargo, la crisis financiera del Sistema Previsional lo tornó más
dependiente de los recursos tributarios. En cifras aproximadas, para 1990 los recursos del Régimen
Previsional estaban compuestos en un 25% de dineros fiscales y un 75% por aportes y contribuciones de
trabajadores y empleadores, mientras que al finalizar la década esta proporción se revierte: 68% y 30%
respectivamente para el año 2000 (Roca, 2001)

Esta creciente dependencia del Sistema Previsional nacional respecto al régimen tributario no puede ser
explicada sin considerar la importancia que tuvieron estos pactos fiscales, así como la posterior incidencia
en la propia reforma previsional que condiciona hasta la actualidad la relación entre las jurisdicciones en
cuestión. Algunas cajas provinciales subsistieron, o resistieron, consolidando protecciones particulares
para los empleados públicos provinciales. Sin embargo, el déficit fiscal ofició de síntoma de esa dificultad.
Como señala Grassi “los distintos ámbitos del Estado tienen diferentes papel y poder en la definición del
problema fiscal y en la determinación de la distribución de los recursos… el propio Congreso de la
Nación… y los gobiernos provinciales [favorecieron] el entretejido de relaciones de clientelismo político
en este nivel, conformando una estructuración espuria del federalismo argentino.” (Grassi, 2003:61-62).

2.3. La reforma del sistema previsional

Como fue mencionado, la transferencia trunca de las Cajas provinciales en el marco de la reforma
previsional y los Pactos Fiscales I y II son los orígenes del proceso de armonización iniciado a finales de
1999 y representa para nosotros la parte menos estudiada del escaso éxito de la reforma previsional de
comienzos de los años noventa. Según la apreciación de varios análisis académicos, la seguridad social
argentina (básicamente, los seguros de vejez que denominamos “sistema previsional” y los seguros de
salud, que se institucionalizaron como obras sociales) adoleció históricamente de coherencia institucional y
de previsión financiera. Constituida en su origen por la multiplicación de un conjunto de cajas de
jubilaciones y pensiones, así como por el desarrollo más o menos espontáneo de fondos solidarios para
gastos de salud, su unificación provino de las dictaduras militares como medida de urgencia, frente a la
degradación de los equilibrios financieros, y, como ardid para la búsqueda del control social y la
legitimación política de las mismas. Esta unificación no fue gratuita ni estuvo inspirada por objetivos
solidarios o universales. En el caso particular del Sistema Previsional, buscó paliar la responsabilidad
pública sobre su bancarrota y facilitó el uso de los fondos para las oscilantes finanzas estatales. A los
históricos problemas de evasión fiscal, uso discrecional de los recursos de capital por parte del Estado,
creciente flexibilidad en los criterios de asignación de beneficios y consecuentes desajustes de los criterios
técnicos actuariales de utilización de los fondos, se sumaron, en los años ’90, los efectos del deterioro del
mercado de trabajo.689

Entre los principales motivos de los desequilibrios financieros y administrativos del Sistema Previsional,
podemos destacar el uso político coyuntural de los arreglos institucionales de la Seguridad Social, así
como el uso de este ahorro colectivo como mecanismo de financiamiento barato del Estado, que redundó
en licuación periódica de dichos ahorros afectados por inflación y devaluaciones690. En otras palabras, las

688 Para Carlos Chébez, el gobierno consiguió instrumentar “el viejo anhelo gubernamental de controlar bajo un único
sistema centralizado la totalidad de los aportes de la seguridad social y en forma especial los de las obras sociales y de las
asignaciones familiares”. No obstante, el proceso de unificación no había terminado y ese mismo gobierno dio marcha atrás
con el control de los fondos de las Obras Sociales (Falappa y Mossier, 2014). Respecto de la reforma del SUSS ver Curcio
(2014)
689 Ver: Alonso (2000), Arza (2010), Belmartino (2005 a y b), Falappa y Mossier (2014), Feldman, Golbert e Isuani
(1988), Grassi (2003)
690 Respecto a la utilización de las contribuciones previsionales para paliar el déficit fiscal, ver Sánchez Román (2013)
capítulos 3 y 4. Cabe decir que el recurso al financiamiento público con fondos de la Seguridad Social fue un mecanismo de
uso generalizado durante todo el siglo XX en América Latina y Europa. La relación de ese ahorro colectivo, que de Swaan
1775
cajas y sus beneficios fueron usados como modo de obtención de apoyos políticos y como estrategia de
financiamiento coyuntural del Estado. Además, la caída del empleo –producida, primero por la
primarización de la economía propiciada por la última dictadura militar y luego por la llamada
reconversión productiva de la década de 1990, sumó un deterioro fundamental en virtud del diseño
contributivo de los sistemas previsionales. El crecimiento relativo del déficit previsional respecto a las
finanzas públicas fue uno de los asuntos más complejos que debió enfrentar el gobierno de la transición
democrática presidido por Ricardo Alfonsín y, consecuentemente también, el gobierno de Carlos Menem.

En 1991, el PEN presentó un proyecto de reforma previsional inspirado en el modelo chileno, entonces aún
percibido como exitoso691. Según sus promotores, el cambio apuntaba a tres objetivos. Primero, se le
quitaba al Estado un mecanismo de financiamiento que facilitaba la irresponsabilidad y terminaba siendo
sumamente oneroso. Segundo, se resguardaban los aportes de los cotizantes de su “socialización forzosa”,
afianzando el principio de la propiedad individual, aún a expensas de los componentes de solidaridad
intergeneracional o intersectorial. Tercero, en las futuras agencias AFJP, esas cuentas individuales podían
generar un ahorro que sería invertido dentro del circuito financiero local para apoyar el desarrollo
económico del país. El proyecto del gobierno sufrió una fuerte oposición y fue objeto de largas
controversias y negociaciones, siendo aprobado recién a finales de 1993 y puesto en funcionamiento a
mediados de 1994, aunque con grandes modificaciones. Se transformó, así, en un sistema de dos partes
relativamente independientes: la privada, que incluyó la autorización para la creación de AFJP a los bancos
públicos y dio la posibilidad de que los propios sindicatos participasen en estas empresas; y la estatal, que
continuaba siendo un sistema de reparto formado por quienes no deseasen pasar al sistema privado692. Por
último, se elevaron las edades de jubilación y se dictaron leyes suspendiendo los juicios contra el Estado,
ambas medidas con el fin de frenar el drenaje fiscal que los déficits estaban representando.

En poco tiempo la reforma fue considerada un fracaso por partidarios y detractores. En primer lugar,
porque el desconocimiento del Estado de las deudas previsionales fue considerado por la población como
una práctica abusiva y confiscatoria que mal podía ser un modo de resguardar los aporte de los cotizantes.
En segundo lugar, porque el desdoblamiento del sistema no resolvió el problema inmediato de la deuda
previsional que el Estado estaba afrontando desde los años ’80, sino que la pospuso y/o la embutió dentro
del debate financiero entre la nación y las provincias. En tercer lugar, porque el propio diseño del sistema y
los desequilibrios de la macroeconomía argentina hicieron que los resultados financieros de los fondos de
las AFJPs fuesen poco significativos. Por esas razones, y por la propia decadencia del empleo formal
asalariado, los montos volcados por el sistema al circuito financiero local fueron notoriamente exiguos y,
en términos comparativos, de administración muy costosa, dadas las ya referidas onerosas comisiones que
cobraban estas empresas, así como las evidentes manipulaciones financieras. Por último, el nuevo criterio
de prestación jubilatoria eliminó el componente redistributivo de solidaridad intergeneracional que, aunque
marginal, caracterizaba al sistema público, y que implicaba una reducción relativa de las desigualdades de
ingreso de la vida activa respecto a la etapa de retiro.

(1992:179) llama “propiedad tutelada”, con su expoliación pública a través de recurrentes devaluaciones de la moneda, será
materia de otros análisis que esperamos abordar.
691 Se postulaba que los trabajadores depositarían sus aportes en cuentas individuales, administradas por empresas
privadas, y que las administradoras de los fondos previsionales competirían entre sí, dentro de marcos regulados por ley (los
llamados “cuasimercados”) para otorgar mayores retornos a sus ahorristas. El sistema público permanecería abierto para
transferir los montos adeudados a los individuos que ya registrasen aportes, y se cerraría cuando el último jubilado del
sistema desapareciese.
692 Luego de la negociación parlamentaria, el Estado asumió el sostenimiento de un piso de ingresos llamado prestación
básica universal (PBU) para ambos sistemas y las pensiones de aquellos ciudadanos mayores de setenta años que nunca
hubiesen contribuido.
1776
Durante los años 90’ la Seguridad Social acompañó, así, el proceso de reducción de las protecciones
propias de la regulación tutelar del derecho laboral. De ese modo, ya no tendía hacia la homogeneización
de la condición salarial con esquemas redistributivos de solidaridad intergeneracional, intersectorial o
interclases. Los escasos componentes solidarios o redistributivos, arriba mencionados, pasaron a ocupar un
lugar marginal e incluso fuertemente cuestionados dentro de los diferentes dispositivos de seguridad
social693. Los pocos componentes de solidaridad conservados fueron los defendidos con ahínco en el
Parlamento por los representantes de extracción obrera, aunque finalmente parecen haber beneficiado
exclusivamente a la dirigencia corporativa; tanto que algunos estudiosos comenzaron a denominar el
comportamiento de estos líderes sindicales como “sindicalismo de negocios”694. Así, el sistema que
aparecía como neutral desde el punto de vista distributivo potenciaba la heterogeneidad de ingresos
contribuyendo a la segmentación de las condiciones de vida y a la fragmentación de los vectores de
integración social695.

Finalmente, entre 1994 y 1997 sólo diez de las veintitrés provincias existentes en ese momento y la Ciudad
de Buenos Aires accedieron a transferir sus regímenes696. Esas transferencias implicaron para los
gobiernos provinciales la cesión de una responsabilidad institucional que les impuso un menú de costos y
beneficios. Entre los costos podemos mencionar: reducción de la responsabilidad política en sí misma y del
poder que ella conlleva, reducción de puestos de trabajo de la administración pública provincial, pérdida de
la disposición de un fondo de capital financiero autóctono, pérdida de la potencial fidelización de la
población protegida. Los posibles beneficios fueron la transferencia de un conjunto de responsabilidades
que resultaban o podrían resultar críticas para las provincias. Esto es, la delegación de la responsabilidad
administrativa de gestión de los sistemas previsionales, la transferencia de la responsabilidad sobre el
ajuste del sistema en términos de requisitos y beneficios, los traspasos de las deudas previsionales y la
búsqueda de la compensación presupuestaria por la pérdida de recursos coparticipables, según lo previsto
en los pactos fiscales. A partir de esas adhesiones específicas realizadas entre las provincias y la nación,
aquellas delegaron la potestad de legislar en materia previsional extinguiendo sus regímenes. También
eliminaron de ese modo las diferencias existentes entre las poblaciones protegidas. Bertea (2010) sostiene
que los diversos pactos y acuerdos fueron prorrogados de manera "encadenada" a través de diferentes
leyes, decretos y convenios que no todas las provincias ratificaron, que eso generó un mapa asimétrico en
el cumplimiento de obligaciones tributarias a cargo de las provincias y de la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires, que finalmente dio lugar a reclamos de los contribuyentes en sedes administrativas y judiciales.

Ya iniciado el proceso de armonización y después del abandono del régimen de convertibilidad en el años
2002, el Estado Nacional continuó efectuando, a todas las jurisdicciones, el descuento del 15% de la masa
de impuestos coparticipable en favor de ANSES, ajustado al esquema de coparticipación de la década de
1990. Sin embargo, muchas jurisdicciones, de modo unilateral, volvieron a gravar aquellas actividades o
materias que habían declarado exentas o con el régimen de "alícuota cero", generando de ese modo
gravámenes dobles que dieron lugar a demandas de particulares ante el poder judicial. Esto muestra que los
compromisos asumidos por la nación y las provincias a través de las prórrogas sucesivas del Pacto Fiscal
no estaban siendo cumplidos, dando lugar a una situación paradójica, ante la cual Bertea afirma: “Los
pactos se cumplen o se denuncian, no es admisible su incumplimiento total ni parcial” (ídem, 2010:17)

693 Hasta la reforma previsional del año 2008, el sistema fue transformándose en un conjunto de mecanismos de gestión de
ahorros y seguros individuales. Al respecto ver Danani y Hintze (coord.), 2011 y 2014.
694 Entre otros ver: Abal Medina, 2015; Alonso, 2000; Martuccelli y Svampa, 1997.
695 Para este punto y hasta aquí seguimos la elaboración realizada en Falappa y Andrenacci, 2009: 69-72.
696 Las provincias fueron Catamarca, Mendoza, Jujuy, La Rioja, San Juan, San Luis, Santiago del Estero, Salta, Río Negro
y Tucumán. El conjunto se completaba con la Ciudad de Buenos Aires, que hasta ese momento no gozaba de autonomía
política.
1777
3. La Armonización Previsional, en el marco del Compromiso Federal

El Compromiso Federal constituyó de hecho el tercer pacto fiscal697. Hacia finales de la década de 1990, la
situación económica de las provincias se tornó aún más crítica, los reclamos de los gobernadores que no
habían transferidos sus cajas previsionales se convirtieron en una constante. Se hizo evidente que la
redistribución tributaria hacia las provincias, que había operado a partir de las continuas prórrogas del
Pacto Fiscal II, se había vuelto gravosa, y que a eso se sumaba el incumplimiento constitucional de contar
con una nueva ley de Coparticipación Federal698. Por ese motivo, el 6 de diciembre de 1999 en la sede del
Consejo Federal de Inversiones, se realizó una reunión de mandatarios provinciales en ejercicio y electos
con funcionarios del gobierno nacional entrante de Fernando de La Rua, y suscribieron un nuevo pacto
federal. Este acuerdo estipuló la posibilidad de “armonizar la normativa previsional provincial” a cambio
de que el Estado nacional se hiciera cargo de los déficits previsionales que estas cajas presentaban. La Ley
25235/99 que lo rigió estipuló en su artículo 12 las bases de este compromiso estableciendo que:
El Estado Nacional financiará con recursos provenientes de Rentas Generales los déficits globales de los
sistemas previsionales provinciales no transferidos hasta la fecha del presente convenio en función de los
regímenes actualmente vigentes; como los de aquellos sistemas que arrojen déficit previsional originados
en forma individual (personal civil, docente, policial, etc.). Las cajas continuarán administradas por las
respectivas provincias, si así lo desearan o cláusulas constitucionales impidieran su transferencia, quienes
armonizarán en un plazo de 180 días sus sistemas integrados de jubilaciones y pensiones para sus
beneficiarios futuros en función de las pautas nacionales en cuanto al régimen de aportes y
contribuciones, así como de los requisitos para acceder a beneficios en el futuro. Sin perjuicio de ello las
provincias podrán constituir fondos compensadores para determinadas situaciones especiales
asignándoles recursos específicos, por vía legal y con administración a cargo de la respectiva caja. El
Estado Nacional financiará los déficits en forma escalonada y acumulativa en los siguientes porcentajes:
para el año 2000 el 5%, el 2001 el 20% del déficit anual del sistema previsional de cada provincia. A tal
efecto se sancionarán los Convenios correspondientes entre el Estado Nacional y cada Gobierno
Provincial, que contemplarán una auditoría completa de la situación preexistente. En caso de prorrogarse
los pactos fiscales o de dictarse la nueva ley a partir del vencimiento del presente se completará hasta
llegar al 100% la atención por parte del Estado Nacional de los déficits fiscales de los sistemas
previsionales provinciales no transferidos, en los tres años subsiguientes”.
En el transcurso de la década del 2000 diez provincias, de las trece que no habían transferido sus cajas en
la década anterior, suscribieron este tipo de convenios; el cuadro 1 nos muestra el resultado del proceso de
transferencia y armonización. La mayoría de los gobiernos que accedieron a los convenios sufrieron las
críticas de la oposición política y la resistencia sectorial de los diferentes sindicatos de empleados estatales.
Además, las discrepancias normativas para la población protegida son numerosas y trascienden a los
organismos previsionales provinciales constituyéndose en argumentos a favor del particularismo699.

697 Las condiciones de los pactos fiscales I y II fueron prorrogadas por la Ley 24699/96, que consistió en un pacto federal
puntual y la 25063/98 que produjo una reforma tributaria sobre la base de la ley de coparticipación, extendiendo los
compromisos del RCFI hasta finales de 1999.
698 La cuestión de la ley convenio prevista por la constitución fue referida en el punto 2.1. Cabe destacar que además, entre
1992 y 2002 la Nación y las provincias suscribieron seis acuerdos, los tres referidos en la nota anterior, el Pacto Fiscal III (su
ratificación de noviembre del 2000, plasmada en la Ley 25400/01) y el acuerdo de febrero de 2002, ratificado por Ley
25570/02.
699 El cuadro de esta heterogeneidad se completa con la proliferación de otros sistemas previsionales. Según la última
reseña que hallamos disponible, existían hacia finales del año 2003 más de 140 regímenes independientes del Sistema
Integrado Previsional Argentino (SIPA), entre los que se encuentran las 13 cajas de previsión provinciales, 22 cajas
previsionales municipales, 75 cajas de previsión para profesionales provinciales, 24 cajas complementarias compensatorias,
4 regímenes especiales, cajas de previsión para empleados de Bancos provinciales, regímenes especiales para el personal
policial de provincias, y el Instituto de Ayuda Financiera (IAF), destinada a las Fuerzas Armadas y personal de organismos
de seguridad (Prefectura, Gendarmería, Servicio Penitenciario Nacional) (García Rapp, 2004). No hemos encontrado una
reseña más actual de este fenómeno; los institutos descriptos en el punto 4 se agregan a esta lista.
1778
 Cuadro 1: Situación de las provincias respecto a los procesos
de transferencia y armonización previsional

Provincias con Regímenes Previsionales Transferidos a Nación Provincias con Regímenes no

(10) Transferidos (13)
Provincias Año de transferencia Provincias con pago Firmaron No firmaron
complementario (3). Convenios de Convenios de
Armonización (10) Armonización (3)
Ley 5192/2006: Asignación
mensual, personal y
Catamarca 1 de julio de 1994 complementaria del 82% Buenos Aires
Santiago del
Estero 1 de julio de 1994 Chaco
Jujuy 1 de enero de 1996 Chubut
Mendoza 1 de enero de 1996 Córdoba
San Juan 1 de enero de 1996 Corrientes
Salta 1 de enero de 1996 Entre Ríos
Ley 8694/2009: Asignación
La Rioja 1 de abril de 1996 Complementaria del 82% Formosa
Río Negro 2 de mayo de 1996 La Pampa
Ley 7652/2005, Asignación
Tucumán 15 de julio de 1996 mensual y personal. Misiones
18 de septiembre de
San Luis 1996 Neuquén
Santa Cruz
Santa Fé
Tierra del Fuego
Fuente: elaboración propia con base en leyes provinciales y documentos institucionales

Hasta el momento al que llega este capítulo, el proceso de armonización normativa de los regímenes
previsionales ha sido dispar, no solo porque no ha adherido la totalidad de provincias y muchas cajas no
fueron transferidas o porque lo hayan concretado en momentos diferentes, sino porque además el grado de
homogenización con la normativa nacional alcanzado por los regímenes provinciales que asignaron el
convenio también es diferente. Por eso, la distinción entre provincias que han firmado convenio de
armonización y aquellas que no lo han hecho no es indicativa del Estado de situación de sus cajas ni de los
motivos que impulsaron o puedan impulsar a sus gobiernos a iniciarlos. Por otra parte, el criterio por el
que se ofrecen los convenios de armonización sigue siendo el de asistencia financiera a las provincias,
aspecto que pone en el centro del convenio al déficit previsional provincial y deja en segundo plano la
cuestión de la igualdad de la protección previsional700.

En otras palabras, las firmas de los convenios de armonización no siempre significaron una modificación
de las condiciones paramétricas de los empleados públicos provinciales de acuerdo con el sistema
previsional nacional; en la mayoría de los casos la implementación de lo convenido sufrió, en diferentes

700 En una entrevista realizada en el año 2014, un integrante del COFEPRES refirió: “La crítica que se le puede hacer a
los convenios de armonización es que constituyen un escenario de negociación de recursos, no se puede construir un
sistema integrado con esa ingeniería institucional (…) el indicador para la asistencia del gobierno nacional (el déficit) no
es serio; el déficit de las cajas para los estatales puede ser un indicador que tenga distintas causas, pero no puede ser
utilizado como una unidad de medida para el financiamiento y/o la asistencia financiera de Nación a las Provincias. No es
justo.”
1779
magnitudes, la oposición política, sindical y social. Por eso, algunas provincias llegaron a revertir parte de
las reformas por indicación del Poder Judicial, otras simplemente no avanzaron en la implementación de
las medidas convenidas y en la mayoría de los casos la ejecución de los convenios fue asincrónica,
generando perjuicios para algunas de las partes. Un ejemplo importante es el de la Provincia de Buenos
Aires, que firmó el convenio de armonización 400/04, su legislatura nunca lo ratificó, los parámetros que
regulan las jubilaciones del IPS nunca fueron reformados y sin embargo esta provincia recibió dinero de
ANSES, que efectuó algunos de los desembolsos de ayuda presupuestaria previstos en el convenio y
sujeto a dichas condiciones no cumplidas.

Finalmente, aunque la normativa para la suscripción de convenios de armonización, prorrogas mediantes,

se encuentra vigente, la información disponible hasta diciembre del 2015 indicaba que su funcionamiento
estaba detenido y los convenios paralizados desde finales del año 2011. Frente a la situación deficitaria de
sus cajas previsionales, algunas provincias se plantearon reformas y volvieron a poner en la agenda la
cuestión de la armonización. No obstante, su proceso parece evidenciar elevados costos políticos para los
ejecutivos provinciales. Acudir a la asistencia financiera del Estado nacional pone a las provincias a
cumplir con la contraparte de reformar sus sistemas previsionales, aspecto que por lo general es
rechazado por los sindicatos de trabajadores públicos y por las organizaciones de jubilados. Varias
provincias están siendo atravesadas por decisiones de este tenor701. Asumir tal situación por medio de sus
propias arcas ha resultado ser una salida que no todas las provincias están en condiciones de realizar. En el
caso de Neuquén, por ejemplo, el Estado provincial salió a cubrir un déficit creciente sin necesidad de
solicitar asistencia financiera (ver capítulo 7 en este libro). En cambio, otras, como Córdoba, Santa Fe,
San Luis y, aunque con un menor grado de confrontación, Buenos Aires, pusieron en la agenda la cuestión
de la retención del 15% de la coparticipación federal, que se destina para el financiamiento del sistema
previsional nacional, reclamando su devolución.

3.1 Resultados de la armonización previsional en términos de condiciones y requisitos

En este apartado ponderamos los resultados actuales de la protección previsional provincial, respecto a
condiciones y requisitos, destacando los casos de Córdoba, Buenos Aires y Neuquén en relación con el
sistema nacional. Estas tres provincias constituyen una muestra parcial del desarrollo dispar del proceso de
armonización previsional hasta aquí reseñado. Neuquén es una de las que no ha convenido con Nación
acuerdos para la armonización o la transferencia financiera para el sostenimiento del déficit. Córdoba
firmó cuatro convenios de armonización entre el 2000 y el 2008702 y Buenos Aires firmó uno en el 2004; y,
como vimos, aunque el mismo no haya sido ratificado por la legislatura provincial, no fue óbice para que
recibiese varios desembolsos previstos en el convenio a instancias de dicha ratificación703.

701 El diario Tiempo Sur de Santa Cruz, titula: La reforma o “armonización” previsional que nadie quiere discutir en
Santa Cruz, (http://www.tiemposur.com.ar/nota/75882-la-reforma...; septiembre de 2014);
El Diario de La Pampa, titula: Rechazo de gremios y jubilados a la armonización previsional,
(http://www.eldiariodelapampa.com.ar/index.php/locales/267-rechazo...; junio de 2015);
La voz del Chaco, titula Tenemos que seguir pagando jubilaciones con nuestra propia espalda,
(http://www.diariolavozdelchaco.com/notix/noticia/16499_-tenemos...; agosto del 2015),esta nota destaca que el sindicato
Asociación de Trabajadores del Estado reivindicó la enmienda impulsada el 4 de noviembre de 2009 por las entidades
gremiales, «para dar definitivamente por tierra el traspaso de la caja jubilatoria a la Nación, con la desaparición lisa y llana
de los derechos previsionales chaqueños». En el capítulo 6 de este libro se encuentra un análisis de similares procesos en la
Provincia de Córdoba.
702 El primer convenio de armonización fue firmado por Córdoba y el PEN el 13 de noviembre del 2000; lleva el N° 246 y
fue ratificado por la provincia por medio de la Ley 8911, el 27 de diciembre del mismo año. Los restantes convenios de esta
provincia son de diciembre del 2002, septiembre de 2008 y diciembre del 2009.
703 Para detalles de los montos de las transferencias desde el 2004 hasta el 2010, ver: Bertranou, Cetrángolo, Grushka, y
Casanova, 2011.
1780
 Cuadro N° 2: Requisitos y condiciones para el acceso a una jubilación ordinaria en los regímenes
previsionales provinciales no transferidos
Régimen de ANSES Buenos Chaco Chubut Córdoba Corrientes Entre Formosa La Misiones Neuquén Santa Santa Tierra del
Características Aires Ríos Pampa Cruz Fé Fuego
J
60 aumento
u E
progresivo
r Varones
b d
e cada dos
a
i t 65 60 60 62 65 65 62 61 65 65 60 54 65 años.
d
l i
r 60 aumento
a d
o Mujeres progresivo
c e cada dos
i 60 60 60 58 60 60 57 58 60 60 55 50 60 años.
ó Combina-
torio de
n Años de aportes edad y
30 35 30 25 30 30 30 30 aportes 30 30 30 30 30
O 1,5 % de la remuneración 82% del
r promedio de los últimos 10 89 % del
Determinación salario
d del haber
años, por cada año
computable (73%
i
70% 82% 72% aprox) 82% 82% 82% 82% 75% 80% 82% 72% 82%
n Ley de movilidad. Se ajusta
a dos veces al año y el cálculo
r se basa en un promedio
i Régimen de
entre: las variaciones Asociado a la movilidad de personal en actividad
Movilidad
a producidas en los recursos
tributarios del SIPA y el
índice general de Salarios.
Sector Sector Autóno
Privado Público mos
A Personal
p es 10,17% 11% 27% 14% 11% 14% 18% 18,5% 16% 11% 11% 11% 14% 14% 15% 14%
o de
r acuerdo a
t Patronal
la
e es
actividad
s [1] 16% 16% 16% 18% 20% 18,5% 16% 16% 17% 16% 16% 16% 17% 16,0%
Total 22,88% 27% 27% 30% 27% 32% 38% 37% 32% 27% 28% 27% 30% 30% 32% 30%
Pensión (como
% de 75% 75% 75% 75% 75% 75% 82% 75% 70% 75% 75% 75% 75%
jubilación) DL Nº Ley Nro. Ley Decreto Ley 4917 Ley 8732 Ley 571 NJF Nº Ley XIX Decreto Ley Nº LEY Nº Ley
9650/80 4044 XVIII- 10333, texto (T.O) 1170 ley Seguridad Nº 0345 / 1782 y 6.915 1076/16
Actualizac N° 32 23/12/15 ordenado Social N° Marzo su (enero-
Legislación ión 29-8- según DL 2. Ex 2016. modificat marzo del
2015 Nº 22, Nº 568/71 oria Ley 2016)
167 y 158 3189 23-
12-10
[1] Los microempleadores, es decir, aquellos que emplean hasta cinco trabajadores, poseen un régimen de aportes específico que contempla el pago del 50% de las
contribuciones patronales del régimen general, por cada uno de los trabajadores que emplea por tiempo indeterminado. Ley 26.940/2014

En lo que respecta a los requisitos de acceso a las prestaciones, sólo cinco de las 13 cajas previsionales no
transferidas imponen a sus afiliados iguales exigencias de edad jubilatoria que las que se aplican en el
sistema nacional (60 y 65 años para mujeres y varones, respectivamente). Córdoba fue una de las
provincias que armonizó este criterio704, mientras que en la Provincia de Buenos Aires los varones pueden
acceder a la jubilación también con 60 años. Por su parte, Neuquén exige a sus afiliados una edad por
debajo del resto de los sistemas (55 años para las mujeres y 60 para los varones). Cabe aclarar que en todas
las provincias no transferidas, así como en el sistema nacional, no hay límites de edad para el retiro del
personal policial, dependiendo sólo de los años de servicio. Asimismo, en general, todos los sistemas
tienen menor requisito para las edades de retiros del personal docente.
La situación más homogénea entre los sistemas es el requisito de años de servicios con aportes; tanto el
nacional como la mayoría de los sistemas provinciales (11 sobre 13) exigen un mínimo de 30 años de
servicios con aportes, siendo Buenos Aires el único sistema que exige 35 años, tanto para varones como
para mujeres, mientras que Neuquén y Córdoba se encuentran en consonancia con el sistema nacional (Ver
cuadro 2); y Chubut es la única provincia que exige cinco años menos de aporte que el sistema nacional.
Sin embargo, hay algunas disparidades en relación con la edad requerida para el retiro jubilatorio: la
Provincia de Santa Cruz, por ejemplo, establece edades de retiro que son menores en 10 años a las

704 Hasta 1996, las edades de retiro del sistema previsional cordobés estaban establecidas en 55 para las mujeres y 58 para
los hombres.
1781
establecidas por el régimen general administrado por el sistema nacional. En cuanto a los aportes y
contribuciones, solo las provincias Chaco, Formosa y Misiones tienen alícuotas similares a las del sistema
nacional, el resto de las provincia cobra porcentajes mayores que superan en gran medida la establecida
por el régimen nacional. El extremo está la Provincia de Córdoba, cuya legislación establece una alícuota
total del 38%. Las Provincias de Neuquén, Tierra del Fuego y Santa Cruz, por su parte, han modificado
recientemente los aportes y contribuciones, que hasta entonces no superaban el 24%, llevándolos a un total
del 30%. En lo que respecta al cálculo y determinación del haber inicial, vale señalar que siete de las trece
cajas establecen el 82% y plantean la movilidad en relación al haber del activo, aunque siempre con
diferencias respecto al cálculo del mismo. En algunas provincias -por ejemplo Buenos Aires, cuya tasa de
sustitución del haber se establece en el 70%- esa tasa puede incrementarse a mayor permanencia. No
obstante, en este punto la comparación se vuelve compleja porque no podemos detenernos en el análisis de
los resultados de cada sistema en términos de niveles de estipendio y sostenimiento financiero de las cajas.
La tasa de sustitución del haber jubilatorio, así como la cuestión de la movilidad previsional, son los dos
parámetros más conflictivos, los que generan mayor resistencia y los más rígidos al proceso de
armonización previsional. El 82 % móvil, que estuvo vigente en el Sistema Previsional nacional por menos
de una década, quedó plasmado en algunas leyes provinciales y en el imaginario colectivo como repertorio
de acción para diferentes reivindicaciones colectivas.

4. Las Cajas provinciales transferidas y los estipendios complementarios

El proceso de transferencia de las cajas previsionales provinciales a ANSES configuró inicialmente dos
conjuntos de provincias: el de las que suscribieron, entre 1994 y 1996, convenios de transferencia de sus
cajas a la Nación y el de aquellas que no lo hicieron. Luego, desde el año 2000, este segundo conjunto se
subdivide entre las provincias que firmaron convenios de armonización previsional y las que aun, hacia
finales de 2016, no han accedido a ese tipo de acuerdos. Este subconjunto los constituyen las Provincias de
Chubut, Neuquén y Tierra del Fuego. No obstante, para nuestra sorpresa hemos encontrado que el primer
conjunto, también generó un subconjunto: el de las provincias que habiendo transferido sus cajas
generaron mecanismos de complementación del estipendio jubilatorio para todos o parte de los jubilados
que pertenecieron al servicio público provincial; se trata de las Provincias de Catamarca, La Rioja y
Tucumán.

Según los convenios, los pasos a seguir para efectivizar las transferencias de las Cajas previsionales
provinciales eran los siguientes: (1) los titulares del Poder Ejecutivo nacional y provincial firmaban el
convenio de transferencia, (2) el Poder Legislativo provincial lo ratificaba, y (3) el PEN ratificaba por
decreto la ley provincial que refrendaba los pasos anteriores, poniendo de ese modo en vigencia el
convenio. A continuación describiremos los arreglos institucionales que han tenido lugar en algunas de las
provincias que, habiendo transferido sus cajas de jubilaciones a la Nación, han creado mecanismos de pago
de complementos para los haberes jubilatorios que ANSES abona a los jubilados de esa provincia705. Esta
particularidad agrega una complejidad y un desafío mayor al proceso de construcción de un Sistema de
Seguridad Social nacional pues constituye una verdadera manganeta que tergiversa los convenios firmados
y los arreglos fiscales posteriores.

La provincia de Catamarca fue una de las primeras que firmó el Convenio de transferencia de su Caja. El
Régimen de Jubilaciones, retiros y pensiones para empleados públicos, legisladores, personal de
seguridad y Poder Judicial de la provincia de Catamarca, estipulaba, en su artículo 87, el “…82% móvil
del promedio de las remuneraciones actualizadas del cargo que se tuvo en cuenta para la determinación

705 Debido a los problemas de acceso a la información, lo haremos con mayor detalle para las provincias de Catamarca y
La Rioja y de manera más somera para la provincia de Tucumán
1782
del haber”. El mismo fue derogado por la legislatura catamarqueña en 1996, como parte del proceso de
transferencia que esta suscribió706. Sin embargo, el 82% móvil del haber jubilatorio ordinario estaba
indicado en la Constitución de Catamarca:
Art. 180. - La Ley organiza y garantiza el régimen de previsión social, el que deberá ajustarse a las
siguientes pautas: 1. - Jubilación Ordinaria, con un haber igual al 82 % móvil de las remuneraciones de
los cargos desempeñados en actividad. 2. - jubilaciones por incapacidad sobreviviente, por
disfuncionalidad, por edad avanzada, retiro voluntario, retiros policiales y pensiones. 3. - Las
Prestaciones serán móviles y estrictamente proporcionales al tiempo trabajado y a los aportes
realizados.707

De inmediato surgió una controversia en torno a la nómina de los jubilados transferidos y ANSES
suspendió el pago de haberes previsionales a una parte de este contingente708. Esta situación motivó la
firma de dos actas complementarias al convenio para la ejecución definitiva de la transferencia de la caja
catamarqueña, a partir de las cuales “se resolvieran las diferencias suscitadas y se dispusieran los
procedimientos pertinentes para concretar de modo definitivo la referida transferencia”709. A mediados de
2003, la provincia implementó un subsidio para los jubilados transferidos dados de baja por ANSES. En
octubre de 2006, otra norma (Ley 5192) configuró la “Asignación mensual, personal y complementaria,
para garantizar movilidad de jubilados provinciales antes de la transferencia de la Caja”. Así, la percepción
de haberes volvió a los criterios de la legislación anterior al traspaso con un haber de 82% móvil sobre las
remuneraciones de retiro.

Dicha normativa, ratificada por la Ley 5212 del 7 de junio de 2007, generó las diferencias esperadas entre
los pasivos que accedieron al beneficio previsional con anterioridad a la transferencia de la caja y los que
se jubilaron con posterioridad. Aunque este efecto era parte de las consecuencias de todo el proceso de
transferencia, generó reclamos sociales frente a la fuerte diferencia de status quo. Sin embargo, estos
reclamos gozaban de un aval legal irrefutable: la prescripción del 82% móvil en la Carta Magna provincial;
por eso, la provincia recurrió a un decreto que instituyó un Régimen de Asignación Complementaria
Previsional para garantizar el pago de ese porcentaje con su respectiva movilidad para los jubilados
provinciales que accedieron al beneficio jubilatorio con posterioridad a la transferencia de la caja. Por
último, esta batería de normas provinciales y actas acuerdo con ANSES acabaron reconociendo la
integración de los aportes y contribuciones faltantes hasta un máximo de 8 años para los beneficiarios que
a fines de diciembre de 2004 cumplieran 60 años de edad y no conseguían acreditar los años de
servicios710. El reconocimiento se hacía facultando a la provincia a descontar la suma necesaria, previo

706 Según los pasos del propio proceso de transferencia luego de la firma del convenio esta ley provincial (4094/84) fue
derogada por medio de la ley 4785/94, y luego el PEN ratificó lo actuado mediante Decreto Nacional 328 del 7 de marzo de
1995.
707 Este artículo se completa con los siguientes incisos: 4. - Se asegura también la Jubilación para el Ama de Casa,
promoviendo la inclusión de todas las mujeres que habiten el territorio Provincia y se desempeñen como tales. 5. -
Administración autárquica del Organismo. 6. - Obligación de los Poderes Públicos bajo la responsabilidad personal del
funcionario que omitiere hacerlo de efectuar los aportes correspondientes a la Provincia, antes de verificar el pago de los
agentes en actividad o simultáneamente con el mismo. 7. - Prohibición absoluta de emplear los fondos del Organismo de
previsión con destino no productivo, con excepción de los que se afecten a la asistencia y seguridad social de los afiliados.
8. - Intangibilidad e invariabilidad del destino de los fondos. 9. – Establécese con carácter obligatorio la enseñanza de la
previsión social en todos los establecimientos educacionales de la Provincia.
708 Resolución ANSES Nº 395, 14 de junio de 1996. Según el Convenio de Transferencia, los jubilados transferidos debían
cumplir con los requisitos de cantidad de años de aportes y edad de retiro establecidos por la ley previsional provincial
vigente; sin embargo, aprovechando el lapso que va de la firma del convenio a su entrada en vigencia, el gobierno provincial
otorgó jubilaciones anticipadas que no se ajustaban a la norma.
709 La Ley provincial 4902/97 ratificó el convenio Complementario de ejecución definitiva de transferencia del IPPS.
710 Por esos días un periódico local decía “De un universo de 17 mil jubilados catamarqueños transferidos a la Nación, más
de 11 mil ya iniciaron juicio a ANSES para que se les reconozca el 82% móvil de sus haberes, un derecho reconocido
1783
consentimiento de los titulares de los beneficios, en forma mensual y consecutiva hasta cubrir el 50% de
aportes y contribuciones faltantes. Dicho descuento no podía superar el 20% del haber jubilatorio mensual
(IERAL, 2012: 91)711

Los beneficios de la asignación comenzaron a otorgarse a partir de agosto de 2011, aunque la aprobación
de expedientes implicó un proceso de revisión que podía llevar un cierto tiempo de retraso hasta la
aprobación del caso en estudio. No obstante, ya muchos jubilados accedieron al beneficio del 82% móvil
por haberse retirado con anterioridad a la reforma en el sistema previsional. Esto dio lugar a la coexistencia
de estos pasivos, enmarcados en el denominado sistema de “Viejo 82%”, con aquellos que se retiraron con
posterioridad al traspaso de la caja, en lo que se denominó con posterioridad a la creación de la Asignación
Complementaria como el “Nuevo 82%”.

El Régimen de Jubilaciones y Pensiones de La Rioja se encontraba regido por la ley 4353/84. El art. 59 de
la mencionada ley reconocía el pago del 82% móvil de la remuneración mensual asignada al cargo de que
era titular el afiliado a la fecha de cesar en el servicio, estableciéndose el requerimiento del desempeño
del cargo durante los últimos 12 meses consecutivos. En este caso, el pago del 82% móvil se instauró en
1974, diez años después se sancionó el régimen a partir del cual se reestructuró todo el sistema, pero el
pago del 82% móvil siguió vigente hasta 1996, año en el que fue derogado el régimen previsional
provincial en su totalidad, tras el proceso de transferencia del sistema de Previsión Social Provincial a la
Nación (ley 6154/96). Este es el antecedente para el establecimiento de una asignación mensual
denominada "Asignación Complementaria" de la Provincia de La Rioja (Ley 8694/09). En abril del año
2016 este beneficio se extendió a la totalidad de los empleados públicos provinciales, luego de modificar el
artículo tercero de dicha ley, y se creó un fondo específico para afrontar sus costos.

La provincia de La Rioja, transfirió su Caja Previsional el 1° de abril de 1996 y el convenio fue ratificado
por la ley N° 6154 el 18 de abril del mismo año. El convenio de traspaso fijó un período de transición entre
el 1° de abril y el 1° de julio de 1996 para gestionar el beneficio jubilatorio de acuerdo con normas
provinciales sancionadas años atrás, que contemplaban retiros con 20 años de servicios (o menos si habían
trabajado en el liquidado Banco de La Rioja). Sin embargo, un año después, ANSES suspendió el pago de
muchos beneficios hasta tanto concluyese el proceso de control sobre la "legalidad" de las jubilaciones
ordinarias que fueron transferidas712. Luego de la firma del convenio de traspaso, La Rioja llevó adelante
un proceso considerado escandaloso en muchos medios y que la prensa llamó “jubilación express”, para
muchos empleados provinciales con jubilaciones de privilegio: “durante aquel lapso ingresó en la

constitucionalmente por la provincia, que quedó suspendido desde agosto de 1995, cuando fue transferida la caja previsional
provincial a la Nación; y que recién se restituyó en 2007, cuando la Provincia asumió el pago del adicional por movilidad. La
avalancha de causas comenzó en 2004 y desde entonces no ha hecho más que incrementarse, sobre todo a partir de algunos
fallos que marcaron precedentes favorables para las pretensiones de los pasivos. ”Diario El Ancasti 27/10/2008.
711 Al financiamiento de éste esquema contribuyen solidariamente el Estado provincial, los activos interesados en quedar
circunscriptos en un futuro a la asignación y los pasivos. Todo lo atinente al régimen quedó bajo la órbita de la
Administración General de Asuntos Previsionales (AGAP). En este sentido, el esquema de financiamiento definido sobre
cada uno de los actores involucrados es el siguiente:
• Estado Provincial: aporta un 3% mensual sobre la remuneración total del trabajador, en concepto de contribución patronal
para el sostenimiento de la asignación complementaria.
• Activos que deseen circunscribirse al régimen: aportan un 2% sobre su remuneración total.
• Pasivos: contribuyen con un 2% calculado sobre el haber testigo que percibirían, calculado como un 82% de su promedio
de remuneraciones en sus últimos 10 años como trabajador activo. Adicionalmente, aquellos pasivos que hayan accedido al
beneficio previsional con posterioridad al traspaso de la caja previsional a la Nación reciben un descuento mensual sobre sus
haberes en concepto de moratoria para cumplir con el 2% de aportes durante el plazo sin dicho aporte respecto a los 30 años
de actividad exigidos.
712 “Suspendieron en La Rioja más de 1500 jubilaciones. La decisión fue tomada por Anses, el 25% de la PEA pertenecía
al sector pasivo” (La Nación 3/4/1997).
1784
provincia el virus de la jubilación, ya que según datos extraoficiales, 6482 personas presentaron
expedientes y, según Herrera, -Ministro Coordinador de Gobierno, de la provincia de La Rioja- se
jubilaron 3309. La provincia se encontró, además, con personas muy jóvenes pugnando por acceder a un
haber pasivo” (Diario La Nación, 3/4/1997). En 1997 Juan Laxagueborde, Gerente de Control y
Prevención de Fraudes de la ANSES, tuvo a su cargo la investigación del otorgamiento de unas 18 mil
jubilaciones que en algunos casos llegaron a los $ 9.300 pesos por mes713. La polémica en torno a los
montos de las jubilaciones puede ser ilustrada con los montos de los haberes de la época: la jubilación
mínima nacional para 1997 se había fijado en $200 mientras que la Provincia de La Rioja registraba un
haber promedio de $1.400, si se tomaba el conjunto de las jubilaciones de las amas de casa riojana; de lo
contrario, el promedio subía a los $ 2.900, con jubilaciones máximas que rondaban los 16.000 pesos714.

En julio de 1998, esta provincia, firmó con el gobierno nacional un nuevo convenio que modificó el
anterior e incorporó a la transferencia ya efectuada los regímenes especiales antes expresamente excluidos:
agentes no docentes de la Universidad Provincial de La Rioja, (Ley 6050/95), Ente Provincial de Energía
de La Rioja y Empresa Provincial de Obras Sanitarias (Ley 6079/95). El decreto 779/99 ratificó el
convenio, y el costo de la transferencia de estos nuevos regímenes fueron incluidos en la ley de
presupuesto del año 2000715. Finalmente la Ley 8694/09 y su reforma en el 2016, creó la Caja
Complementaria Previsional provincial. Los recursos de la caja para el pago complementario hasta llegar
al 82% del haber en actividad se conforman de la siguiente manera: de las partidas presupuestarias
designadas por la Administración Provincial, de los aportes de los trabajadores del 0,5% del sueldo básico
y de los demás fondos, bienes y recursos que puedan ser asignados en virtud de leyes específicas. La ley
además crea la Secretaria de Gestión Previsional con amplias atribuciones previsionales; es necesario
indicar que los convenios de transferencia prohíben tales figuras de modo inequívoco.

El caso de la provincia de Tucumán es el que resulta de más difícil acceso a las fuentes legislativas; no
obstante, puede reconstruirse el proceso por el cual, habiendo transferido su caja previsional en 1996, esta
provincia estableció, por Ley 7652 del 2005, una asignación mensual y personal a favor de los jubilados y
pensionados provinciales y municipales incluidos en el Convenio de Transferencia de los sistemas
previsionales de la Provincia de Tucumán y del Municipio de San Miguel de Tucumán al Estado nacional.
Las erogaciones presupuestarias de dicho pago son gestionados por la Secretaria de Estado de Hacienda y
se encuentra a cargo del Tesoro Provincial.

En síntesis, respecto de los casos de Tucumán, La Rioja y Catamarca, estamos en condiciones de afirmar
que se han dado procesos por medio de los cuales se legislaron mecanismos de transferencia de los
sistemas previsionales provinciales al sistema nacional y que luego se fueron desarrollando por parte de
estas provincias dispositivos institucionales para la complementación de la Jubilación nacional ofrecida
por ANSES al personal que prestó servicios en las reparticiones públicas provinciales. En el caso de
Tucumán, desde el año 2005 las erogaciones presupuestarias de dichos pagos se encuentran a cargo de la
Secretaria de Estado de Hacienda. En el de La Rioja, en diciembre del 2009 creó la "asignación mensual
denominada Asignación Complementaria" con el objeto completar el haber de pasividad abonado por
ANSES hasta alcanzar el 82% del último haber base percibido por el agente como personal activo del
Estado provincial; esta provincia además creó un organismo encargado de la gestión del pago de este
complemento y una secretaría de Estado. Por último, la Provincia de Catamarca dispuso desde 2007 una
asignación complementaria también orientada por el criterio del 82% móvil y regida por un ente
autárquico, la Administración General de Asuntos Previsionales.

713 “Un nuevo escándalo con las jubilaciones de La Rioja. Bienestar a costa del Estado nacional”, Página 12, 16/9/2000
714 Cabe recordar que para entonces regía la Ley de Convertibilidad, de modo que: un peso valía un dólar Estadounidense.
715 “Jubilaciones riojanas, en el presupuesto nacional”. La Nación 12/11/1999.

1785
Por todo ello, este último subconjunto de provincias genera controversias respecto del objetivo de
ecualización paramétrica presente en ambos tipos de convenios, los originarios de transferencia y los
complementarios de armonización. El proceso de transferencia de las cajas previsionales homogenizó los
parámetros de cobertura previsional de las poblaciones afectadas; no obstante, sus incongruencias,
marchas y contramarchas, dieron lugar a nuevos arreglos institucionales, como los descriptos, que
repusieron algunos de los criterios de los sistemas extinguidos, siendo creados así, tiempo después,
estipendios complementarios para garantizar el 82% móvil. Es así que surge un subconjunto de provincias
que en los actos ponen en cuestión la homogeneidad del sistema previsional nacional, en particular las
posibilidades de un avance sustantivo y genuino del proceso de armonización iniciado en el año 2000.

5. ¿Pacto Fiscal IV? armonización y después

Como venimos argumentando, el debate fiscal en la Argentina se centra en el proceso de coparticipación

federal y es inescindible de la cuestión previsional. Los acuerdos conseguidos en los pactos fiscales I y II,
permitieron al gobierno de la década de 1990 financiar parte de su emergencia económica y en particular
encarar la reforma del sistema previsional. El acuerdo de 1999, que llamamos Pacto Fiscal III, dio
continuidad a esos arreglos y planteó un horizonte fiscal para el gobierno entrante.

Las provincias accedieron a una detracción del 15 % de sus derechos de coparticipación en función de los
costos que el gobierno nacional asumía primero respecto del traspaso de sus cajas y luego, de la
armonización del sistema. Esa quita tenía como principal justificación la privatización del sistema
previsional, la extinción paulatina de las deudas contraídas, así como las que se generasen por la masa de
beneficiario precedentes y contemporáneos a la reforma; todo ello en el marco del Régimen de
Convertibilidad monetaria. Por eso, cuando el PEN re-estatizó el sistema, en el año 2008, algunas
provincias que ya venían reclamando esos montos detraídos, finalmente lo hicieron ante la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (CSJ).

Recién el 24 de noviembre del 2015 la CSJ emitió dictamen respeto a dichos reclamos. Lo hizo a favor de
la demanda presentada por las provincias de Santa Fe, Córdoba y San Luis. Los fallos CSJ. 538 y CSJ. 191
declararon la inconstitucionalidad del artículo 76 de la Ley 26078/06 (Ley de presupuesto nacional del año
2006), en lo atinente a dicho 15% de la masa de impuestos coparticipables pactada en la cláusula primera
del “Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales” del 12 de agosto de 1992,
ratificado por la Ley 24130/92. Estos fallos, a su vez, condenaron al Estado nacional a pagarles a ambas
provincias (Santa Fe y San Luis) en un plazo máximo de 120 días las sumas acumuladas, más intereses,
desde el 2006 en virtud de la norma impugnada. Por último, exhortan “…a los órganos superiores de
nuestra organización constitucional a dar cumplimiento con la disposición transitoria sexta de la
Constitución Nacional, e instituir el nuevo régimen de coparticipación federal, sobre la base de acuerdos
entre la Nación y las provincias, y a dictar la consecuente ley-convenio, en orden al mandato contenido en
el inciso 2° del artículo 75…”. Por su parte, el fallo CSJ. 786, que refiere a la presentación de Córdoba,
ordena con carácter de medida cautelar que el Estado nacional suspenda de manera inmediata los
descuentos que se le efectúan a esta provincia sobre fondos de la coparticipación federal de impuestos en
virtud de la aplicación del artículo 76 de la referida Ley 26078/06. Por último, los fallos CSJ. 1039 y 539 –
Santa Fe y San Luis- declaran la inconstitucionalidad de los artículos 1°, inciso a, y 4° del Decreto 1399/01
del PEN, determinando que la AFIP se abstenga de retener de la cuenta recaudadora del impuesto de la
Ley 23349/86, el 1,9% de la recaudación neta total de los tributos y de los recursos aduaneros
correspondientes a ambas según la Ley 23548/88. Nuevamente, el fallo obliga al Estado nacional a pagar a

1786
ambas las retenciones acumuladas desde 2004, en un plazo máximo de 120 días, debiendo sumarse los
intereses correspondientes716.

Frente a los referidos fallos de la CSJ, a ocho días de la finalización de su mandato, la Presidenta Cristina
Fernández ordenó, por medio de un decreto de necesidad y urgencia (DNU), la extensión de la decisión de
la CSJ al resto de las 24 provincias717. El decreto constituye un giro copernicano a las relaciones fiscales
federales que prevalecieron en la Argentina durante sus dos mandatos presidenciales, así como el mandato
precedente de Néstor Kirchner, su esposo, y constituye una medida que deja una espacio para las
interpretaciones políticas, en el que sin dudas también debe ser incluida la demora de la CSJ en el
tratamiento de las presentaciones provinciales del año 2009 y la oportunidad de su resolución, apenas dos
días después de conocidos los resultados del ballotage que indicaba cuál sería la sucesión presidencial. El
DNU fue cuestionado ante la Justicia Federal en lo Contencioso Administrativo por una entidad civil, la
Mesa Nacional de Jubilados, Pensionados y Retirados de la República Argentina; el fallo del tribunal
ordenó la suspensión de dicho decreto718. En paralelo, la CSJ rechazó la demanda de la provincia de
Formosa, en el sentido de que los fallos a favor de Córdoba, San Luis y Santa Fe se extendieran al resto de
las provincias, obligándolas de ese modo a demandar a la justicia de manera individual719. Por su parte, en
la Cámara de Diputados la fuerza partidaria de la presidenta saliente, el Frente Para la Victoria, intentó
ratificar el DNU, y la comisión Bicameral Permanente de Trámite Legislativo emitió un dictamen
favorable sobre la validez del mismo. Por último, el 11 de enero del 2016, el nuevo titular del PEN, por
medio de otro DNU 73/2016, derogó el decreto anterior apelando al referido fallo judicial y propuso un
nuevo escenario de negociación con los gobernadores provinciales y el Parlamento. Tras un acuerdo
político con sectores de la oposición, el 25 de febrero del mismo año se obtuvo dictamen favorable de
dicha Comisión Bicameral para la derogación del Decreto 2635/15 y la ratificación del DNU 73/2016.4

Este acuerdo entre el gobierno entrante, los gobernadores provinciales y una parte mayoritaria del CN se
constituyó en los prolegómenos de lo que podríamos calificar como un nuevo Pacto Fiscal, el cuarto según
nuestra reconstrucción. El 23 de mayo del 2016 se llegó a un acuerdo entre los gobernadores y el PEN para
reducir de manera escalonada y gradual la detracción del 15 % de la masa de recursos coparticipables,
tornando generalizada para todas las provincias esa devolución escalonada hasta el año 2020. Dicho
acuerdo quedó plasmado en el proyecto de ley que el PEN presentó al Parlamento el 31 de mayo
denominado y que resultó aprobado el 29 de junio del 2016, como la Ley 27260/16.

Como dijimos, este Pacto Fiscal y el Programa Nacional de Reparación Histórica para Jubilados y
Pensionados marcan un nuevo punto de inflexión para pensar la cuestión fiscal y su relación con la
Seguridad Social. Si bien no llegaremos a analizarlo en todas sus dimensiones, es preciso al menos dejar
sentado sus lineamientos:

716 Según el análisis de Melamud (2016), el dinero a ser restituido según estos fallos es de 44.140 millones de pesos
corrientes, no actualizados, de los cuales 30.013 corresponden a la provincia de Santa Fe, 7.800 a la de San Luis y 6.322 a
Córdoba, incluyendo en el cálculo las proyecciones del presupuesto 2016.
717 DNU 2635 B.O. (1-12-2015)
718 El fallo sostiene “Un decreto de necesidad y urgencia es una ley con forma de decreto y, en principio, está prohibido,
salvo circunstancias excepcionales. El artículo 99 inciso 3 de la Constitución Nacional establece que se pueden utilizar
cuando no se puedan seguir los pasos previstos para la sanción de leyes. El beneficio es dictar normas sin obtener la
aprobación previa del Congreso de la Nación, aunque después estos deban ser aprobados por la Comisión Bicameral
especial, según la Ley 26122. Por otra parte, el DNU dictado por el ejecutivo saliente, legisla sobre cuestiones tributarias, lo
cual va contra la legalidad constitucional” (La Nación 9-12-2015).
719 Uno de los argumentos de la Corte fue que "dentro de sus facultades, se encuentra la de juzgar la constitucionalidad de
los actos de acuerdo a las constancias de cada expediente", aclarando que, por ello, "no puede pretenderse que la CSJ aplique
en forma irreflexiva" sus precedentes, ya que tiene el deber en cada caso de examinar si la norma impugnada es o no
inválida" CSJ: 4383/2015 Formosa, Provincia de c/Estado Nacional: 6.
1787
En primer lugar, propone la constitución de un nuevo acuerdo fiscal denominado Acuerdo para el
Fortalecimiento del Federalismo, a partir del cual se espera: “Impulsar la convergencia al equilibrio fiscal
de cada jurisdicción en el año 2019 y mejorar de manera progresiva la calidad de servicios prestados por el
Estado”, “Saldar las diversas demandas recíprocas”, e “Impulsar un desarrollo equilibrado y equitativo de
la estructura productiva”720.

En segundo lugar, de modo simultáneo al Acuerdo Fiscal, la nueva ley de “Reparación Histórica” plantea
entre otras cosas, “la actualización de haberes para Jubilados y Pensionados, abonar los Juicios
Previsionales y la creación de la Pensión Universal para Adultos Mayores”. Esta “ley ómnibus” incluye
además de lo ya mencionado:
 Un articulado referente a la Reforma Tributaria para los cual, los artículos 77 al 80 plantean la
creación en el ámbito legislativo nacional de la “comisión bicameral para la reforma tributaria”; allí se
establece su conformación, sus objetivos, su presupuesto y modalidad de trabajo.
 La ratificación de los Acuerdos suscriptos por las provincias y el gobierno nacional respecto a la
devolución gradual de la coparticipación (Art. 24 a 26).
 La actualización del Proceso de Armonización Previsional (art. 27). Allí se plantea que el PEN por
medio del organismo pertinente arribe en un plazo de 120 días a un acuerdo con las provincias cuyos
sistemas previsionales no fueron transferidos para armonizar condiciones y requisitos. Además, establece
que ANSES llevará adelante auditorías a fin de evaluar los Estados contables y los avances en el
mencionado proceso y que las transferencias de fondos deberán ser determinadas en función de: los
desequilibrios que estaría asumiendo la Administración Nacional de la Seguridad Social (ANSES) si el
sistema previsional de que se trata hubiese sido transferido a la Nación y de los avances realizados en el
proceso de armonización.721
 La creación del Consejo de Sustentabilidad Previsional, en el ámbito del Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social, el cual tendrá a su cargo la elaboración de un proyecto de ley
que contenga un nuevo régimen previsional, universal, integral, solidario, público, sustentable y de
reparto para su posterior remisión por el Poder Ejecutivo nacional a consideración del Honorable
Congreso de la Nación. El Consejo tendrá un plazo de tres años para cumplir su cometido.

Este nuevo pacto fiscal que, como dijimos, podría ser considerado el cuarto desde 1988, constituye la
confirmación de que nos encontramos frente a un “fenómeno robusto”, (Tilly: 2000), que se expresa de
modo recurrente en la obtención de un consenso circunstancial frente a cada cambio de gobierno, y que no
sólo remite a esta ley sino a las dificultades del federalismo fiscal argentino. Por lo general, estos nuevos
pactos se expresan en un nuevo arreglo “Nación-Provincias” que implica una dilación de los problemas de
fondo del federalismo. Para esta oportunidad, llama la atención la relación que pueda establecerse entre la
propuesta de creación de un nuevo régimen previsional nacional, como aquí se sostiene (y en un plazo de
tres años), al mismo tiempo que se da continuidad a la propuesta de armonización que data del último
cambio de gobierno del siglo XX y que también significa una reforma para los regímenes provinciales
existentes. Sin embargo, para esta ley, pasó inadvertido el fenómeno de las asignaciones provinciales
complementarias que desarrollamos en el punto 4. Además, como nota ilustrativa de esta reseña
descriptiva, cabe destacar que el 15 de junio del 2016, el presidente de la Comisión Federal de Impuestos
(CFI) institucionalizó el esquema impositivo de la coparticipación federal vigente, llamándolo del modo en
que era caricaturizado por la mayoría de los analistas: la resolución dice “…instituyese para la CFI el
Laberinto de la Coparticipación Federal de Impuestos…” (CFI -ley 25.548- resolución-62/2016, 15-6-
2016)722.

720 Este acuerdo se firmó en la Ciudad de Puerto Madryn, Provincia del Chubut, el 2 de agosto de 2016.
721 Cumplido el plazo no hemos encontrado información de avances respecto a este punto.
722 El término es atribuido al especialista norteamericano Richard Bird.
1788
Según Horacio Cao (2009), en los años 90 no se aprobó un nuevo RCFI porque fue imposible hacer
consistente el federalismo fiscal con el ajuste estructural, pues mientras que el equilibrio fiscal del sector
público consolidado era el requisito para el funcionamiento de la convertibilidad, el apoyo político de los
gobernadores en el paramento era el requisito para la gobernabilidad y ese requisito, mediado por la
sobrerrepresentación de las provincias con baja población, es el que permite su cooptación. Para este autor,
mientras que la ortodoxia pensaba que el RCFI debía ajustar el gasto a la recaudación, cierto revisionismo
respecto al comportamiento fiscal, surgido durante el segundo lustro del este siglo, plantea que hay que
asumir que esta configuración histórica de la RCFI forma parte del régimen político argentino723. Se
confirma así un juego político en el que “alrededor de las transferencias Nación-Provincias se construyó un
sistema que le permite al gobierno central comprar gobernabilidad, que es un elemento fundamental de la
política argentina” (Cao, 2009: 142). Unos años antes, con una ponderación similar, un reconocido
académico especialista en federalismo fiscal planteaba que desde 1988 se abrió un período de nuestra
historia fiscal “caracterizado por una constante presión sobre el régimen. Pese al mandato constitucional,
no se logró una ley. En parte, por la dificultad inherente al régimen; pero principalmente porque a uno de
los actores (el Gobierno Nacional) le convenía mantener el vacío legal y cubrirlo con parches. La
confusión alrededor del régimen no parece haber sido casual, sino parte de la estrategia de armar una
madeja en la que todo quedara oscuro, mezclado y confuso. El Congreso nunca aportó claridad ni guías
para la discusión” (Porto 2003: 59). A este régimen transitorio, este auto lo llama “federalismo coercitivo”.

6. A modo de conclusión

Desde el punto de vista normativo, el esquema propuesto para la armonización previsional estaba
encaminado a poner en igualdad de condiciones a los beneficiarios de las cajas provinciales no transferidas
respecto al sistema nacional y a ecualizar los costos fiscales de las provincias que se desprendieron de sus
cajas con las que no lo hicieron. En la práctica, la llamada armonización derivó en un proceso muy
complejo que hasta ahora no resolvió las asimetrías entre los beneficiarios de los sistemas provinciales
entre sí y con los del sistema nacional y que tampoco resolvió la inequidad con respecto a la asignación de
recursos fiscales entre las provincias. Pues, por un lado, los montos transferidos en diferentes momentos a
cada una de las jurisdicciones no consiguieron que estas cumpliesen los compromisos de homogenizar los
requisitos y las condiciones de sus sistemas con el nacional; y por otro lado, porque los componentes
financieros de los convenios están condicionados en primera instancia por los déficit particulares de las
cajas provinciales y luego por las modalidades de su cumplimiento -desembolsos del Estado nacional y
ejecuciones de los Estado provinciales-. Así, las posibilidades de ecualización parecen tornarse
improbables tanto por el entramado normativo vigente como por las condiciones políticas e institucionales
de las provincias que aún poseen sus cajas previsionales.

Las modificaciones introducidas a este escenario por los fallos de la CSJ no parecen modificar este rumbo;
tampoco la observación de la reciente sanción legislativa que afecta al sistema previsional y el anuncio del
debate de un nuevo pacto fiscal. Por su parte, sí resulta un dato relevante y, hasta ahora ignorado por la
“agenda pública”, la aparición de estipendios provinciales complementarios en provincias que desguazaron
sus sistemas previsionales. Pues, aún en aquellos casos en los que estos pagos se justifiquen en fallos
judiciales que remitan a legislación olvidada, negada u obviada por los convenios de transferencia y/o por
sus respectivas adendas, su simple existencia, en las tres provincias aquí aludidas, deja abierto un
interrogante respecto a su posible generalización, echa por tierra cualquier viso de seriedad de las reformas
de los último 25 años y, sin dudas, cuestiona la propuesta actual.

723 Puede entenderse que forman parte de dicho revisionismo, que Cao no refiere, algunas de las opiniones de especialistas
que son reseñadas en Andrade (2016)
1789
La transferencia de Cajas previsionales provinciales a la Nación, así como el proceso de armonización de
los parámetros de las cajas no transferidas nos permiten señalar varias cuestiones:
 que el proceso de transferencia de las cajas de jubilaciones provinciales a la Nación fue resistido,
incompleto y,
 que en algunos casos, (como los de Tucumán, La Rioja y Catamarca) las prescripciones de los
convenios suscriptos no fueron cumplidas, mientras que su implementación obvió clausulas
constitucionales dando lugar a demandas judiciales que pusieron en tela de juicio los propios convenios,
sometiéndolos a sucesivas adendas o dando lugar a procesos de judicialización y demandas cuya
transparencia está seriamente cuestionada;
 que pese a que los convenios de transferencia contenían cláusulas que inhibían a las provincias de
legislar sobre cuestiones previsionales, estas no sólo han seguido haciéndolo sino que han creado nuevos
organismos y fondos específicos para pagar sumas diferenciales;
 que tanto la transferencia como la armonización muestran profundos déficits institucionales que
permiten la instalación de privilegios y diferenciación;
 que este conjunto de dificultades debilita los intentos de homogenización paramétrica del sistema
previsional,
 que, en definitiva, el proceso de armonización previsional afecta la capacidad diferencial de
protección social de las provincias sin lograr su objetivo de homogeneidad paramétrica, pues este queda
subordinado a convenios que son signados por la modalidad de acuerdos políticos puntuales que toman
como variable central para dicha negociación el déficit de las cajas provinciales.

Bibliografía

Abal Medina, Paula (2015): “Dilemas y desafíos del sindicalismo argentino. Las voces de los dirigentes
sindicales sobre la historia política reciente”, en Revista Trabajo y Sociedad Nº 24, Santiago del Estero.
Disponible en: www.unse.edu.ar/trabajoysociedad

Andrade, Hugo y otros (Foro Universitario de Estudios fiscales -2016): “Presupuesto, revalúo e impuesto
inmobiliario”, en Lopez Accotto, A., Martínez, C. y Mangas, M. (comp.), Notas de economía plebeya,
Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines.

Alonso, Guillermo (2000): Política y seguridad social en la Argentina de los ’90. Miño y Dávila editores,
Buenos Aires

Arza, Camila (2010): “La política previsional argentina (1944-2002): de la estratificación ocupacional a la
individualización de los beneficios”, en Torrado, S., El costo social del ajuste (1976-2002), Edhasa,
Buenos Aires.

Balbo, Elvira (2014): “El Pacto Fiscal I del año 1992. Génesis y evolución de un acuerdo conflictivo", en
47° Jornadas Internacionales de Finanzas Publicas. Los Sistemas de Seguridad Social, Financiamiento y
Sustentabilidad. Disponible en: http://blogs.eco.unc.edu.ar/jifp/files/47JIFP-BalboElvira.pdf

BID (1996): Resumen Ejecutivo del Programa sectorial de Reforma de las cajas Previsionales
Provinciales, Disponible en: http://idbdocs.iadb.org/wsdocs/getdocument.aspx?docnum=432095

Beccaria, Alejandra y Danani, Claudia (2014): “El sistema previsional: aspectos institucionales y
protección, entre la transformación y la normalización (2003-2013)”, en C. Danani y S. Hintze (coord.),

1790
Protecciones y desprotecciones II: Problemas y debates de la seguridad social en la Argentina 1990-2010,
Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines.

Belmartino, Susana (2005) (a): “La salud pública bajo la regulación del poder corporativo”, en Suriano,
Juan (director), Nueva Historia Argentina; Sudamericana, Buenos Aires.
Belmartino, Susana (2005) (b): “Crisis y reformulación de las políticas sociales”, en Suriano, Juan
(director), Nueva Historia Argentina, Sudamericana, Buenos Aires.

Bertea, Aníbal Oscar (2010): "Cumplimiento Asimétrico del Pacto Fiscal”. Presentado en las Jornadas
Internacionales de Finanzas Públicas de Córdoba, 2010. Disponible en:
http://www.federalismofiscal.com/wp-content/uploads/2011/06/cumplimiento-asimetrico-2010.pdf

Bertranou, Fabio, Cetrangolo, Oscar, Grushka, Carlos, y Casanova, Luis (2011): Encrucijadas en la
Seguridad Social Argentina: Reformas, Cobertura y Desafíos para el Sistema de Pensiones. Comisión
Económica para América Latina y el Caribe y Oficina Internacional del Trabajo, Buenos Aires.

Capello, Marcelo y Galassi, Gabriela (2009): "Los problemas actuales del federalismo fiscal argentino", en
Revista StudiaPoliticae N° 17, Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Católica de Córdoba, Córdoba.

Cao, Horacio (2009): “Ortodoxia y revisionismo en el abordaje de la coparticipación federal de

impuestos”, en Revista Aportes para el Estado y la Administración Gubernamental nº 26, Buenos Aires.

Caravaca, Jimena (2012): “Raúl Prebisch, la economía y los economistas. Entre una crisis y la crisis,
1930–1935”, en Estudios críticos del desarrollo, Vol. II, núm. 3, segundo semestre de 2012.

Caravaca, Jimena (2011): ¿Liberalismo o intervencionismo? Debates sobre el rol del Estado en la
economía argentina, 1870-1935, Sudamericana, Buenos Aires.

Carnoy, Martin (2001): "La articulación de las reformas educativas en la economía mundial", en Revista de
Educación, Número Extraordinario.

CEMUPRO (2011): “Diagnóstico y aportes a la Reforma del Sistema Previsional”, Centro de Estudios
Municipales y Provinciales, Buenos Aires.

Centro de Estudios para el Desarrollo Institucional-Fundación Gobierno y Sociedad/Grupo Sophia (2001):

Transferencia educativa hacia las provincias en los años ’90. Un estudio comparado. Coordinador: Fabián
Repetto. Documento N° 57.

Cetrángolo, Oscar, Delfino, Laura y Jiménez, Juan P. (1996): “Antecedentes normativos del régimen de
coparticipación federal de impuestos”, Serie Documentos, nº 1, abril de 1996, Centro de Estudios para el
Cambio Estructural, Buenos Aires.

Cetrángolo, Oscar y Curcio, Javier. (2003): “Sistemas provinciales de pensiones en Argentina. Diagnóstico
y alternativas”, Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.

1791
Collich, Guillermo (1996): Argentina. El sistema previsional: Situación actual y perspectiva. Estudio
técnico.

Costa, María Ignacia; Curcio, Javier y Grushka, Carlos (2014): “La institucionalidad de la Administración
Nacional de la Seguridad Social en el sistema de seguridad social argentino. Estructura organizativa y
financiamiento (1991-2012)”, en C. Danani y S. Hintze (coord.), Protecciones y desprotecciones (II):
problemas y debates de la Seguridad Social en Argentina, Universidad Nacional de General Sarmiento,
Los Polvorines.

Damill, Mario (2005): "La política económica: del viejo al nuevo endeudamiento", en Nueva Historia
Argentina. Tomo X: Dictadura y Democracia (1976-2000).

Danani, Claudia y Hintze, Susana (coord.) (2011): Protecciones y desprotecciones. La seguridad social en
la Argentina, 1990-2010, Universidad Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines.

Danani, Claudia y Hintze, Susana, (coord.) (2014): Protecciones y desprotecciones (II) Problemas y
debates de la seguridad social en la Argentina, Universidad Nacional de General Sarmiento, Los
Polvorines.

De Swaan, Abram (1992): A cargo del Estado Teoría política y social, Editorial Pomares, Barcelona.

Dvoskin, Nicolás (2015): "Del derecho a la economía: las principales referencias teóricas en la política de
seguridad social argentina (1949 – 1983)", en Revista Estudios Sociales del Estado - volumen 1, número 1,
primer semestre de 2015. Disponible en:
http://www.estudiossocialesdelEstado.org/index.php/ese/article/view/21/21

Elías, Daniel (2013): "La previsión Social y los jóvenes". Presentado en San Miguel de Tucumán, en el
2013. Consejo Federal de Previsión Social (CO.FE.PRES)

Falappa, Fernando y Mossier, Verónica (2014): "Las Asignaciones Familiares en la Argentina: de sus
primeras formas a la institucionalización (1917-1991)", en C. Danani y S. Hintze (coord.), Protecciones y
desprotecciones II: Problemas y debates de la seguridad social en la Argentina 1990-2010, Universidad
Nacional de General Sarmiento, Los Polvorines.

Falappa, Fernando y Andrenacci, Luciano (2009): La política social de la Argentina democrática (1983-
2008), UNGS-Biblioteca Nacional, Los Polvorines.

Feldman, Jorge; Golbert, Laura e Isuani, Ernesto (1988): Maduración y crisis del sistema previsional
argentino; Centro Editor de América Latina (CEAL), Buenos Aires, 1988. Capitulo V.

García Rapp, Jorge (2004): "La reciprocidad jubilatoria en el sistema previsional argentino", en Estudios
de Derecho Individual y Colectivo del Trabajo y de la Seguridad Social, Colegio de Abogados de San
Isidro. Disponible en:
http://www.cajasaludmza.org.ar/site/attachments/article/201/Previsi%C3%B3n%20Social%20%20y%20lo
s%20J%C3%B3venes.pdf

García Rapp, Jorge y Eduardo Merlinsky (2000): Argentina, el sistema previsional: situación actual y
perspectivas, Inter American Development Bank, Washington, D.C.

1792
Grassi, Estela (2003): Políticas y problemas sociales en la sociedad neoliberal. La otra década Infame (I),
Espacio Editorial, Buenos Aires.

Hernández, Antonio, M. (2013): “La coparticipación impositiva Federal”. Presentada en la Jornada Inter-
académica sobre “El Federalismo Fiscal Argentino”. Junio. s/d.

Hernández, Antonio, M. (Director) (2008): Aspectos fiscales y económicos del federalismo argentino.
Academia Nacional de Derecho y Ciencias Sociales de Córdoba.

IERAL, Fundación Metropolitana, (2012): "Análisis Integral de la Situación Fiscal de la Provincia de

Catamarca y Perspectivas a Mediano Plazo Compromiso a Futuro en Materia Previsional", Provincia de
Catamarca, Consejo Nacional de Inversiones, Informe Final, octubre 2012. Disponible en:
http://biblioteca.cfi.org.ar/wp-content/uploads/sites/2/2012/01/49928.pdf

Martucelli, Danilo y Svampa, Maristella (1997): La plaza vacía, Losada, Buenos Aires.

Mercuri, Mario Daniel y otros (2013): La Caja, 100 años: Vieja y Cordobesa, Caja de Jubilaciones,
Pensiones y Retiros de Córdoba. Historia de la Caja, 1° edición Córdoba, Argentina.

Melamud, Ariel (2016): “Fallo de la CSJN: impacto fiscal y posibles escenarios”, ASAP, Buenos Aires.
Disponible en http://www.asap.org.ar/wordpress/wp-content/uploads/2014/09/fallocsjn_impacto.pdf

Porto, Alberto (2003): “Etapas de la Coparticipación Federal de Impuestos”. Documento de Federalismo

Fiscal Nro. 2. Proyecto “Disparidades Regionales y Federalismo Fiscal: Una Propuesta para la Reforma
del Régimen de Coparticipación Federal de Impuestos en la Argentina”. Director: Alberto Porto.
Disponible en http://www.depeco.econo.unlp.edu.ar

Rapoport, Mario (2011): “Una revisión histórica de la inflación argentina y de sus causas”, en Vázquez
Blanco, J.M y Franchina, S. (comp.), Aportes de la Economía Política en el Bicentenario, Ed. Prometeo,
Buenos Aires.

Roca, Emilia (2001): “La Seguridad social en un contexto de precariedad laboral”. Presentado en
Seminario Precariedad Laboral, Vulnerabilidad Social y Seguridad Socioeconómica, Fundación Alemana
para el Desarrollo Internacional (DSE), Centro Interdisciplinario para el Estudio de Políticas Públicas
(CIEPP), Centro de Estudios sobre Población, Empleo y Desarrollo (CEPED), Buenos Aires. Disponible
en: http://www.econ.uba.ar/planfenix/docnews/roca.pdf

Rodrigo, Lucrecia (2006): "La política de descentralización educativa en la Argentina de los 90", en
Revista Complutense de Educación, Vol. 17 Núm. 1 (2006) 89-100.

Sánchez Román, José Antonio (2013): Los Argentinos y los impuestos: lazos frágiles entre la sociedad y el
fisco en el siglo XX, Siglo XXI Editores, Buenos Aires.

Tilly, Charles (2000): “Análisis históricos de procesos políticos” [“Historical analysis of political
processes”, in Jonathan H. Turner, editor, Hand book of Sociological Theory (New York: Plenum),
Columbia University, 12 November, 2000. Traducción y notas María Leonor Milla] S/d.

1793
 Título de la ponencia: El ingreso a la función pública por concurso en la historia reciente de
Argentina. Avances y abismos observados desde la gestión del empleo público724 725

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Autor: Daniel Fihman

Correo electrónico: daniel.fihman@unq.edu.ar
Institución de pertenencia: Universidad Nacional de Quilmes
Área temática: Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública
Mesa: Problemas, agenda y políticas de empleo público en la Administración Pública Nacional durante el
período 2002 y 2015
Coordinador: Lic. Eduardo Salas

Resumen

El servicio civil argentino ha sido objeto de importantes transformaciones normativas desde la

recuperación democrática a esta parte así como de intensos y no siempre exitosos procesos de
modernización, democratización y de profesionalización de sus integrantes. En el presente trabajo se
analizan las formas, características y resultados que alcanzaron los procesos de convocatoria y selección
para el ingreso a los cargos de planta permanente del Estado Nacional Argentino desde la recuperación
democrática de Argentina (1983) hasta la actualidad. En particular, y dada la densidad y complejidad del
período se analizan -con mayor profundidad- las características y resultados de los procesos
implementados entre los años 2010 y 2015 en los que el Poder Ejecutivo Nacional anunció el
descongelamiento de un total de 21.500 cargos de planta permanente. Del análisis comparado entre los dos
grandes períodos en los que el Estado Nacional Argentino propició la cobertura de cargos de planta
permanente mediante la modalidad de concursos (1991-2008 y 2010-2015) es posible identificar
continuidades y rupturas. En ambos períodos, la implementación de estos procesos se caracterizó por su
alta disparidad interna (diferencias entre jurisdicciones u organismos) y por su fluctuación temporal
asociada a los tiempos político-electorales.

Índice
1. Presentación del tema
2. Metodología
3. Enfoque conceptual
4. Desarrollo
4.1 Introducción
4.2 Los primeros pasos en materia de concursos
4.3 Los concursos realizados a partir del Sistema Nacional de Empleo Público. Logros y temas
pendientes

724 El presente trabajo constituye un avance de una investigación en curso con sede en la Universidad Nacional de
Quilmes, Argentina.

725 Una versión preliminar del presente trabajo fue presentado en el IX Congreso Chileno de Administración Pública
“Ciudadanía y Administración Pública” desarrollado en la ciudad de Concepción, Chile, en agosto de 2017.

1794
 4.4 De la desconfianza a la parálisis. Algunos nubarrones sobre las políticas de acceso por
concurso.
5. Reflexiones y conclusiones
6. Referencias bibliográficas
7. Cuadros y gráficos

1. Presentación del tema

El presente trabajo tiene por objetivo analizar las formas, características y resultados que alcanzaron los
procesos de convocatoria y selección para el ingreso a los cargos de planta permanente del Estado
Nacional Argentino desde la recuperación democrática (1983) hasta la actualidad. En este sentido nos
preguntamos acerca de si estos procesos cumplieron con los principios que la Carta Iberoamericana de la
Función Pública726 define para el subsistema de acceso al empleo. Asimismo, nos interesa analizar si estos
procesos se desarrollaron de manera uniforme al interior del Estado Nacional y cuáles han sido los
impactos de estos procesos desde el punto de vista poblacional y, particularmente, si han logrado
incrementar su población profesional han tenido como resultado la incorporación de personal
discapacitado en los porcentajes que fija la Ley de protección integral de discapacitados Nº 22.431727.

2. Metodología

Para dar respuesta a estos interrogantes el proyecto de investigación en curso prevé un enfoque integrado
que combina actividades y técnicas de carácter cuantitativo y cualitativo de manera de enriquecer el
análisis. Para ello se sistematizará y analizará la información sobre los procesos desarrollados y sus
resultados desde el punto de vista estadístico y poblacional y se indagará en la percepción que tienen de las
mismas, los actores que han participado en su gestión.

En el presente trabajo, se da cuenta de los resultados de una primera etapa de carácter, principalmente,
cuantitativa destinada a obtener un panorama general del universo completo de los procesos de
convocatoria y selección desarrollados en los períodos analizados, a partir de los repositorios existentes
(como por ejemplo el portal www.concursar.gob.ar y los registros de la Oficina Nacional de Empleo
Público) y de los actos administrativos de descongelamiento de cargos, de llamado a concursos, de
aprobación de perfiles y de designación de los postulantes a los diferentes cargos, publicados en el Boletín
Oficial de la República Argentina.

3. Enfoque conceptual

El concepto de servicio civil es utilizado en el presente trabajo como equivalente al de función pública. El
término servicio civil es el referido más frecuentemente en los países de la región, particularmente en la
bibliografía especializada (CLAD, 2003; Longo, 2004 y Oszlak, 2009) y lo consideraremos como el
conjunto de elementos -normas, escritas o informales, pautas culturales, políticas explícitas o implícitas,
así como procesos y prácticas- que con mayor o menor grado de articulación permiten gestionar y

726 La Carta Iberoamericana de la Función Pública constituye un documento rector sobre la orientación que debiera tener
la función pública en los países de Iberoamérica, a fin de incrementar los niveles de confianza de los ciudadanos en la
Administración Pública, la eficacia gubernamental, la lucha contra la corrupción y la capacidad de crecimiento económico. Fue
aprobada por V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado en Santa Cruz de la
Sierra, Bolivia, 26-27 de junio de 2003 y respaldada por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno
727 La República Argentina ha dictado una importante cantidad de normas que expresan la voluntad de asegurar igualdad
de oportunidades y de trato a las personas con discapacidad. En particular se destacan los incisos 22 y 23 del artículo 75 de la
Constitución Nacional; la Ley 25.689, y la Ley 26.378, que adopta la Convención sobre los derechos de las personas con
discapacidad y su protocolo facultativo.
1795
organizar el trabajo de las personas en las organizaciones del sector público, bajo determinadas
características. En esta línea y siguiendo a Oszlak (2009) sostenemos que el concepto de servicio civil
comprende la intención de garantizar a la ciudadanía la presencia de funcionarios públicos que puedan
cumplir su función de manera profesional, competente y objetiva lo que supone la aplicación de criterios,
métodos y tecnologías que aseguren el acceso y promoción de los más competentes y su adecuada
retribución, promoción, integración y evaluación bajo los principios de igualdad de oportunidades,
publicidad y mérito.

La gestión del servicio civil puede ser agrupada en siete subsistemas (CLAD, 2003 y Longo, 2004): 1) la
planificación de los recursos humanos; 2) la organización del trabajo; 3) el acceso al empleo; 4) la gestión
del rendimiento; 5) la gestión de la compensación; 6) la gestión del desarrollo, la promoción y carrera y 7)
la gestión de relaciones humanas y sociales.

En el presente trabajo, nos ocuparemos de analizar el subsistema de acceso al empleo dada su importancia
estratégica en la consolidación del servicio civil. El mismo comprende las políticas, instrumentos, procesos
y prácticas tendientes a convocar y seleccionar a las personas más adecuadas para cubrir un determinado
puesto de trabajo en una organización. Identificamos en él dos procesos: el de reclutamiento en el que se
definen los requerimientos del puesto a cubrir, en cuanto a conocimientos, habilidades y aptitudes, y las
características de las convocatorias; y el de selección propiamente dicho, que constituye –básicamente- en
un proceso de análisis de la adecuación entre las necesidades de un puesto de trabajo determinado y las
características o atributos de los postulantes.

4. Desarrollo
4.1 Introducción

A partir de los primeros años del siglo XXI, el Estado Argentino retomó un rol protagónico en materia de
desarrollo económico y social. Esta renovada centralidad del Estado ha significado su crecimiento en
términos presupuestarios y también en sus funciones, competencias y estructuras.

Diversos autores (Oszlak, 1999; Longo, 2004; Acuña, 2013; Bertranou, 2013; BID, 2014) sostienen que el
fortalecimiento del servicio civil es considerado un factor fundamental en el fortalecimiento de las
capacidades estatales. En esta misma línea, la Carta Iberoamericana de la Función Pública (CIFP)
estableció las buenas prácticas que debieran implementarse en cada uno de los países de la región para
afianzar la función pública y asumió compromisos para cada uno de los subsistemas que componen la
gestión de recursos humanos de los países de la región. En cuanto al subsistema de acceso al empleo se
establecieron principios referidos a la publicidad de los procesos, a la libre concurrencia y transparencia en
su gestión, así como al funcionamiento de los órganos de reclutamiento y selección. También se acordaron
principios que debieran estar presentes en los procesos de selección propiamente dichos, tales como el
análisis de la información biográfica, pruebas técnicas de acreditación de competencias, pruebas
psicométricas y entrevistas de selección llevadas a cabo por órganos colegiados especializados (CLAD-
DESA, 2003 y Longo, 2005).

Oscar Oszlak ha estudiado de manera sistemática el problema del servicio civil y de las capacidades del
Estado, particularmente en los países de nuestra región. En una producción reciente (Oszlak, 2009) sostuvo
que los estudios sobre el servicio civil tomaron impulso a partir de finales de la década del ‘90 y que si
bien se alcanzaron consensos regionales (como la ya mencionada Carta Iberoamericana de la Función
Pública) y se dictaron normas o bases doctrinarias sobre los vínculos entre el Estado y los funcionarios
públicos (como la normativa sobre empleo público mencionada precedentemente) no se han logrado, según
este autor, mejoras apreciables en el funcionamiento real de los subsistemas de servicio civil.

1796
Esta crítica en cuanto al relativo bajo nivel de aplicabilidad de los acuerdos regionales alcanzados y de las
normas nacionales dictadas respecto a la aplicación concreta de estos principios también es sostenida en
otros estudios. Iacoviello y Chudnovsky (2015) analizan el vínculo entre el Servicio Civil y la capacidad
del sector público de implementar políticas a partir de diversas categorías entre las que incluyen la forma
en que se gestionan los recursos humanos dentro de las organizaciones, especialmente respecto a quienes
desempeñan funciones directivas. El trabajo retoma un estudio encargado por el Banco Interamericano de
Desarrollo (2014) sobre el desempeño de los servicios civiles de los países de la Región, con excepción de
la Argentina y fue encargado por la Corporación Argentina de Fomento (CAF). En él sostienen la relativa
debilidad de los servicios civiles de la Región en las diferentes dimensiones que analizan. Con respecto a
la Argentina, las autoras rescatan el proceso de reclutamiento y selección iniciado a partir del año 2009,
pero su análisis resulta incompleto en la medida en que solo se hace mención a una cantidad inicial de
cargos (6000), al mecanismo de difusión de las convocatorias -Boletín Oficial- y a la poca presencia de
concursos de cargos de conducción. La conclusión a la que arriban es que nuestro país presenta un
desarrollo intermedio al observar una profusión de regulaciones con una baja capacidad de aplicación de
los procesos de reforma implementados.

Simultáneamente, un estudio sobre el tamaño y las características del Sector Público de la Argentina,
realizado por Dieguez y Gasparín (2016) para el Centro de Investigación en Políticas Públicas para la
Equidad y el Crecimiento (CIPPEC) analiza el rol de la burocracia en el ciclo de las políticas públicas y
retoma el concepto del papel central del servicio civil en el proceso de fortalecimiento de las capacidades
estatales. Allí sostienen que el incremento en la cantidad de funcionarios públicos no se traduce,
automáticamente, en mayores capacidades estatales en la medida en que las modalidades de reclutamiento
y ascenso no respondan a criterios de mérito y profesionalismo.

Más recientemente, una nueva publicación de Dieguez y Gasparín (2018) observan un deterioro en el
espacio directivo, en el período 2017/18, ante la ausencia de incorporaciones de personas, a este tipo de
cargos, como resultado de procesos de selección objetivos, transparentes y basados en el mérito. Sin
embargo, señalan la existencia de una continuidad en estas formas de incorporación respecto al período
gubernamental anterior, dejando de lado el análisis de los procesos de concursos de cargos con funciones
simples, profesionales, técnicas u operativas. Al respecto, cabe mencionar que la literatura especializada en
la materia, se ha preocupado en lo últimos años -en la región- de los procesos de selección de cargos
directivos, gerenciales o con funciones ejecutivas y ha perdido el interés por los procesos de selección del
resto de los cargos públicos.

El servicio civil argentino ha sido objeto de importantes transformaciones normativas desde la

recuperación democrática a esta parte. Entre los más importantes se destacan la sanción de la Ley Marco
de Regulación del Empleo Público Nacional (N° 25.164, promulgada el 8 de octubre de 1999), de la Ley
de Negociación Colectiva en el Sector Público (N° 24.185, promulgada en diciembre de 1992) y el
Convenio Colectivo de Trabajo General para la Administración Pública Nacional (homologado por
Decreto N° 216 de marzo de 2006).

También resalta la creación del Sistema Nacional de Empleo Público -vigente desde el año 2009 - que
constituye el régimen laboral que agrupa la mayor parte de los trabajadores de la Administración Pública
Central de la República Argentina (Ministerios, Secretarías, Subsecretarías y los organismos
descentralizados más importantes del Estado Nacional), forma parte del Convenio Colectivo de Trabajo
General de la Administración Pública Nacional y presenta una interesante densidad en su regulación e
implementación (ONEP, 2010 y 2014).

4.2 Los primeros pasos en materia de concursos.

1797
A partir de la recuperación democrática, operada en la Argentina en el año 1983, las políticas de acceso a
la función pública conforme al mérito de los postulantes tuvieron impulso de manera significativa varios
años después: con el dictado del Decreto 993/91, que instauró el Sistema Nacional de la Profesión
Administrativa (SINAPA).

Efectivamente, en el período comprendido entre 1983 y hasta la vigencia del SINAPA, en el que se
incorpora el mecanismo de concurso como procedimiento de acceso a los cargos de Planta Permanente de
la Administración Pública Nacional, no abundan las regulaciones y experiencias en esta materia, con
excepción de algunos colectivos laborales específicos, como el sector docente, el de la salud, el del
servicio exterior de la nación y el del Cuerpo de Administradores Gubernamentales. Estos colectivos
laborales utilizan estos mecanismos con anterioridad los que, por razones de espacio, no son objeto del
presente trabajo.

En el período en el que estuvo vigente el Sistema Nacional de la Profesión Administrativa (1991-2008) se

cubrieron por concurso público un total de 9826 cargos, lo que representó, aproximadamente, un tercio de
los cargos presupuestados a enero de 2008, según un informe realizado por la Oficina Nacional de Empleo
Público (2009). Este informe registró los procesos de selección realizados durante todo ese período, y lo
analizó con distintas categorías: la distribución por jurisdicciones, los tipos de convocatorias, los tipos de
cargos (simples y ejecutivos) y los niveles escalafonarios.

Entre los resultados más relevantes de este largo proceso, el informe de la ONEP destaca los siguientes:

El 61% del total de las convocatorias fue realizado solo por dos jurisdicciones: el Ministerio de Economía
y Finanzas Públicas, y la Presidencia de la Nación. Las restantes jurisdicciones no acumulan cada una más
del 10%, lo que da cuenta de la gran heterogeneidad en la aplicación de este instrumento.

Del total de cargos concursados en ese período, un 82% correspondió a cargos simples, mientras que un
12% se trató de convocatorias para ocupar cargos ejecutivos o de conducción.

Un 31,4% de las convocatorias corresponde a cargos de tipo administrativo;un 27,9% a cargos de

dirección o jefaturas; y un 20,4% a cargos de funciones profesionales.

La evolución de las convocatorias estuvo fuertemente condicionada por las circunstancias políticas,
económicas y sociales que atravesó el país. Así, el mayor porcentaje se registra en el bienio 1993-1994,
luego de lo cual se observa un paulatino descenso hasta el primer semestre de 1996, en el que se anuncia la
Segunda reforma del Estado. A partir de 1996 empieza una recuperación que se extiende hasta 1999, pero
sin llegar a los valores iniciales.Finalmente, se aprecia una abrupta caída a partir del año 2000,
coincidentemente con el inicio de la gestión de Gobierno del ex Presidente Fernando De la Rúa; y con la
aplicación de distintas medidas de reducción del gasto público y de congelamiento de cargos vacantes. Si
bien las sucesivas Leyes de Presupuesto han mantenido dicho congelamiento, se registra, a partir del
segundo semestre de 2002, y hasta finales del 2008, un aumento paulatino de las convocatorias.

4.3 Los concursos realizados a partir del Sistema Nacional de Empleo Público. Logros y
temas pendientes

A partir del año 2009, y hasta el año 2015, el Poder Ejecutivo Nacional anunció el descongelamiento de un
total de 21.500 cargos de planta permanente de los organismos de la Administración Central y

1798
descentralizada del Estado Nacional, a fin de ser cubiertos por concurso728. A pesar de mantenerse el
congelamiento de cargos vacantes en las sucesivas leyes de presupuesto (hasta el año 2015 inclusive) se
iniciaron los procesos de cobertura por concurso de una cantidad muy similar a la que fue anunciada
anualmente (99,9% de procesos iniciados en relación al total de cargos anunciados). Esto significó un
complejo proceso de detección y elaboración de perfiles a partir de lineamientos generales impartidos por
el órgano rector en materia de empleo público de la Argentina.

Como señalamos oportunamente (Fihman, 2016) es posible identificar en este régimen de selección gran
parte de los principios enumerados en la Carta Iberoamericana de la Función Pública para los subsistemas
de organización del trabajo y de acceso al empleo: a) en el epígrafe número 16, relativo a la definición de
las características y condiciones de ejercicio de las tareas (descripción de los puestos de trabajo) y a los
requisitos de idoneidad de los postulantes (perfiles de competencia); b) en los epígrafes números 17 y 18,
sobre las características de las descripciones de los puestos a cubrir y los perfiles de competencias de los
ocupantes de esos puestos; y c) en los epígrafes números 21 y 22, referidos a las características de los
instrumentos de selección (análisis de la información biográfica, pruebas técnicas de acreditación de
competencias, pruebas psicométricas y entrevistas de selección llevadas a cabo por órganos colegiados
especializados).

Sin embargo, cerca de las tres cuartas partes de estos procesos no han concluido en los tiempos previstos;
lo que da cuenta de un bajo nivel de eficacia.

Al igual que en el período 1991-2008, el proceso estuvo fuertemente marcado por factores políticos
nacionales. Así, puede observarse cómo, en los períodos coincidentes con procesos electorales nacionales
(2011 y 2015), disminuyó fuertemente la cantidad de cargos convocados, los que aumentaron
significativamente en los años no electorales (2010 y 2012). En cuanto a las designaciones, se observa que
gran parte de los concursos concluidos en el período resultaron en designaciones efectuadas entre uno y
tres años después de haber sido convocados.

De manera coincidente con lo señalado respecto al período comprendido entre 1991 y 2008, se observa una
gran disparidad –al interior de las organizaciones estatales–desde el punto de vista de los cargos
efectivamente designados por concurso. De un total de diecisiete jurisdicciones, solo cuatro (Ministerio de
Trabajo, Empleo y Seguridad Social; Ministerio de Desarrollo Social; Jefatura de Gabinete de Ministros; y
Ministerio de Educación) concentran el 64,6% del total de personas designadas por concurso, durante el
período 2010-2015; mientras que nueve jurisdicciones apenas alcanzan un 9% de ese total (Seguridad;
Justicia y DDHH; Defensa; Cultura; Turismo; Planificación Federal, Inversión Pública y Servicios; Interior
y Transporte; Presidencia y Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva).

Para algunas jurisdicciones, la incorporación de personal a la planta permanente a través de concursos

representó, en este último período, un porcentaje muy significativo (superior al 60%) en relación a su
dotación ocupada al inicio del período (2010). Tal es el caso del Ministerio de Desarrollo Social (87,2%);
del Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación Productiva (67,3%); del Ministerio de Trabajo,
Empleo y Seguridad Social (67,2%) y del Ministerio de Agricultura, Ganadería, Pesca y Alimentación
(62,9%). Para otros, en cambio, este proceso pasó, prácticamente, desapercibido.

728 Con el dictado de la Decisión Administrativa N.º 506 del 2 de diciembre de 2009 (luego se dictaron las medidas
similares: DA N.° 1162/12 y 609/14, y el Decreto 1118/15) se estableció la normativa para la cobertura de vacantes de la
planta permanente. Esta normativa ordenó un relevamiento de los cargos vacantes y de aquellos que se encontraban
cubiertos de manera transitoria, y la creación de un espacio de difusión pública de las convocatorias que se realizarán en el
futuro, con el objeto de transparentar y simplificar el acceso ciudadano a la información necesaria para postularse al ingreso a
la Administración Pública.
1799
Si se analiza la profesionalización del servicio civil, se observa que, en el período 2010-2015, la
incorporación de personal profesional a la planta permanente ha sido muy significativa. En efecto, del total
de cargos designados por concurso en el período 2010-2015, algo menos del 50% corresponden a
funciones profesionales (si se toman en cuenta los cargos del agrupamiento profesional y los del científico-
técnico del SINEP). Estos valores son significativamente altos, tanto si se los compara con la población
profesional del SINAPA existente a diciembre de 2008 (25% según el informe ONEP, 2010), como
respecto a los cargos concursados en el período 1991-2008 (20,4% según el informe ONEP, 2009).

En cuanto a la ocupación de cargos reservados para personas con discapacidad, y a pesar del enorme
esfuerzo normativo, el resultado ha sido muy pobre. En el ámbito del SINEP, solo un 0,5% de personas
con discapacidad ingresaron a la planta permanente del total de personas designadas por concurso. Es
decir, un número aún inferior al porcentaje de personas discapacitadas de la Planta Permanente del SINEP
al inicio del proceso (0,66% según ONEP, 2010/2012), y muy por debajo del piso que fija la Ley 25.689
(4%).
Finalmente, se observa una gran diferencia etaria entre el personal ingresante por concurso y el personal de
planta permanente de las jurisdicciones y organismos, situación que se ve potenciada por el alto nivel de
envejecimiento de la planta estable del Estado (ONEP, 2014). La edad con mayor frecuencia entre los
ingresantes se ubica en el rango de los 35 a los 39 años; y seis de cada diez ingresantes tienen menos de 39
años, en contraposición a la edad del personal estable de los organismos del Estado, cuya mayor frecuencia
ronda los 60 años.

4.4 De la desconfianza a la parálisis. Algunos nubarrones sobre las políticas de acceso por
concurso

A pesar del poco tiempo transcurrido desde la asunción del nuevo Gobierno que inició su gestión el 10 de
diciembre de 2015, los primeros indicios muestran algunos nubarrones sobre la consolidación de las
políticas de cobertura de cargos por concurso en el Estado Nacional Argentino.

En primer lugar y a poco tiempo de su asunción, el nuevo Gobierno ordenó revisar todos los procesos de
cobertura por concurso desarrollados por el Gobierno anterior. En efecto, a través del Decreto N°
254/2015729 se dispuso la revisión de todos los procesos concursales y de selección de personal y las
designaciones efectuadas -mediante estos procedimientos- durante el año inmediatamente anterior. Si bien
la revisión en sí misma constituye una acción saludable desde el punto de vista de su transparencia, la
ausencia de criterios objetivos para su realización y de informes públicos sobre su resultado, no
contribuyen a despejar las dudas sobre su verdadera motivación.

En segundo lugar, se modificó el procedimiento de reclutamiento y selección vigente hasta ese momento
incorporando, de manera excepcional y transitoria, el concurso interno en la que podrán participar solo el
personal de la jurisdicción u organismo al que pertenezca la vacante a cubrir. De esta manera, se abre la
puerta a la posibilidad de concursos en los que se restringe, aún más, la participación de postulantes

729 Mediante el artículo 1° del Decreto N° 254/2015 se instruyó a los Ministros, Secretarios de la Presidencia de la Nación,
Autoridades Superiores de organismos descentralizados, Empresas y Sociedades del Estado de la Administración Pública
Nacional a revisar los procesos concursales y de selección de personal en cualquier instancia en que se encuentren a fin de
analizar su legalidad, y en particular el cumplimiento y pertinencia de los requisitos previstos para el cargo concursado
merituando los antecedentes presentados por los postulantes.
1800
provenientes de otros organismos del Sector Público o del Sector Privado730 desvirtuando los principios
establecidos en la Carta iberoamericana de la Función Pública.

Por último, del relevamiento efectuado en el Boletín Oficial de la República Argentina se desprende que,
en el período comprendido entre el 10/12/2015 y el 30/06/2018, se ha producido una enorme
desaceleración en las convocatorias a cubrir cargos por concurso respecto a los dos períodos analizados
precedentemente.

5. Reflexiones y conclusiones

Del análisis comparado entre los dos grandes períodos en los que el Estado Nacional Argentino propició la
cobertura de cargos de planta permanente mediante la modalidad de concursos (1991-2008 y 2010-2015)
es posible identificar continuidades y rupturas.

En ambos períodos, la implementación de estos procesos se caracterizó por su alta disparidad interna
(diferencias entre jurisdicciones u organismos) y por su fluctuación temporal asociada a los tiempos
político-electorales. La influencia de estos procesos político-electorales en la definición e implementación
de políticas públicas ha sido materia de análisis en la prolífica producción de la ciencia política. Sin
embargo, las diferencias que se observan al interior del Estado en cuanto al éxito de este y otros procesos
constituye un campo fértil que debe ser desarrollado.

El período comprendido entre 2010 y 2015 se presenta como el de mayor promedio anual de designaciones
por concurso en la historia reciente de la Argentina (831 en comparación con 578 del período 1991-2008).
Sin embargo, la cobertura de cargos de conducción o jefatura estuvo prácticamente ausente, y la
efectividad de este proceso ha sido ciertamente baja dado el número de personas designadas en relación
con la cantidad de procesos de selección iniciados y a su duración excesiva dado, fundamentalmente, por
la tramitación de las respectivas designaciones731. Las causas de este fenómeno son complejas y debieran
ser estudiadas en profundidad. Sin embargo, resulta probable que la demora en el trámite de designación,
una vez finalizado el proceso de selección propiamente dicho, y la baja capacidad técnico-profesional de
las áreas de recursos humanos de algunas jurisdicciones y organismos para gestionar procesos de
reclutamiento y selección, permitan explicar, en parte, este fenómeno.

Las características del personal ingresante por concurso en el período 2010-2015 dan cuenta de
importantes logros y de algunas cuestiones pendientes. Es alto el porcentaje de personal profesional y de
menor edad, tanto desde el punto de vista de la población de planta permanente existente al inicio del
proceso, como en relación al proceso implementado en el período 1991-2008.

El relevamiento efectuado permite concluir que los resultados obtenidos durante el período 2010-2015, aún
con las limitaciones de eficacia que se han mencionado precedentemente, aportaron al proceso de
consolidación de un servicio civil profesional, competente y comprometido, elemento esencial para
fortalecer las capacidades estatales.

730 El Decreto N° 1328/16 estableció que “...con carácter excepcional y transitorio, hasta el 31 de diciembre de 2018,
como otro Tipo de convocatoria, la Convocatoria Interna. En la misma podrá participar el personal que revista como personal
permanente y no permanente, según los artículos 8° y 9° de la ley N° 25.164 de la jurisdicción u organismo al que pertenezca
la vacante a cubrir.

731 Mediante el Decreto N.º 491/02 y modificatorias se dispuso que toda designación en el ámbito del Poder Ejecutivo
Nacional es efectuado por la Presidencia de la Nación.
1801
Para concluir, cabe señalar que el estudio de los procesos de reclutamiento y selección de personas para el
ingreso a la función pública con el mérito y la transparencia como principios fundamentales constituye un
campo que debe ser desarrollado, no solo respecto a los cargos con funciones directivas, gerenciales o con
funciones ejecutivas, sino respecto a la totalidad de los cargos que conforman el servicio civil de nuestro
país.

6. Referencias bibliográficas

Abal Medina, Juan Manuel (2012),“El Estado”, en Juan Manuel Abal Medina y Horacio Cao (Comps.),
Manual de la Nueva Administración Pública Argentina, 1.ª edición, Ariel, Buenos Aires.
Acuña, Carlos (Comp.) (2013),¿Cuánto importan las instituciones? Gobierno, Estado y actores en la
política argentina, 1.ª edición, Siglo XXI, Buenos Aires.
Banco Interamericano de Desarrollo (BID) (2014), Al servicio del ciudadano: Una década de Reformas
del Servicio Civil en América Latina (2004-2013), Banco Interamericano de Desarrollo, Washington.
Bonifacio, José Alberto (Comp.) (2013), Reformas administrativas y políticas públicas. Enfoques,
instrumentos y prácticas en Argentina, 1.ª edición, Asociación Argentina de Estudios de Administración
Pública, Buenos Aires.
CLAD y Naciones Unidas-DESA (2003),Carta Iberoamericana de la Función Pública, aprobada por la V
Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado, y respaldada
por la XIII Cumbre Iberoamericana de Jefes de Estado y de Gobierno (Resolución N.º 11 de la Declaración
de Santa Cruz de la Sierra), Bolivia.
Dieguez, Gonzalo y Gasparín, José (2018), “GPS del Estado: radiografía de 2017-2018”, Documento de
Políticas Públicas y Análisis N° 206. Centro de Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el
Crecimiento (CIPPEC)
Dieguez, Gonzalo y Gasparín, José (2016),“El rompecabezas del empleo público en Argentina: ¿Quiénes
hacen funcionar la maquinaria del Estado?”,Documento de Políticas Públicas. Análisis N.° 162. Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
Echebarría, Koldo (2005), “Analizando la burocracia. Una mirada desde el BID”, documento presentado
en el X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública,
Santiago, 18 al 21 de octubre.
Fihman, Daniel (2016), “El subsistema de acceso al servicio civil de Argentina. Análisis de la experiencia
reciente”, documento presentado en el XXI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Pública, Santiago, Chile.
Fihman, Daniel (2015), “Los procesos de innovación en gestión de las personas en el Sector Público
Nacional de Argentina entre 2009 y 2014. Avances y temas pendientes”, documento presentado en el XX
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Quito, 11 al
14 de noviembre.
Iacovello, Mercedes y Chudnovsky, Mariana (2015), “La importancia del Servicio Civil en el Desarrollo
de capacidades estatales en América Latina”, Documento de Trabajo N.° 2015/02. CAF Banco de
Desarrollo de América Latina.
Iacovello, Mercedes; Zuvanic, Laura y Tommasi, Mariano (2003), “El servicio civil de Argentina.
Disfuncionalidades y núcleos centrales de abordaje”, documento presentado en el II Congreso Argentino
de Administración Pública. Sociedad, Estado y Administración, Córdoba, 27 al 29 de noviembre.
Longo, Francisco (2004), Mérito y flexibilidad. La gestión de las personas en las organizaciones del sector
público, Paidós, Barcelona.
Longo, Francisco (2005), “La implantación de la Carta Iberoamericana de la Función Pública: Obstáculos
y estrategias de reforma”, documento presentado en el Foro Iberoamericano. Revitalización de la
Administración Pública. Estrategias para la Implantación de la Carta Iberoamericana de la Función
Pública. México D.F, 5 y 6 de mayo.
1802
Longo, Francisco (2008), “La profesionalización del empleo público en América Latina. Estado de la
cuestión, en Francisco Longo y Carles Ramió (eds), La profesionalización del empleo público América
Latina, EdicionsBellaterra,
dicionsBellaterra, S.L., Barcelona,.
López, Beatriz Hebe y Rubins, Roxana Beatriz (2012),“La Administración Pública Nacional”, en Juan
Manuel Abal Medina y Horacio Cao (Comps.), Manual de la Nueva Administración Pública Argentina
Argentina, 1.ª
edición, Ariel, Buenos Aires.
O’Donnell, Guillermo (1977), “Apuntes para una teoría del Estado”, en Oscar Oszlak (Comp.),Teoría
(Comp.), de la
burocracia estatal,, Paidós, Buenos Aires.
Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP) (2010), Profesionales en la Administración Pública
Nacional.
ional. Situación del personal profesional en la APN comprendido en el Convenio Colectivo de Trabajo
General Decreto 214/06.
Oficina Nacional de Empleo Público (ONEP) (2014), Algunas características significativas del personal
ectivo de Trabajo General de la Administración Pública Nacional al 30 de
comprendido en el Convenio Colectivo
junio de 2014, Buenos Aires.
Argentino,, Planeta, Buenos Aires.
Oszlak, Oscar (1999), La formación del Estado Argentino
Oszlak, Oscar (2009), La profesionalización del servicio civil en América Latina: impactos sobre el
OEA PNUD.
proceso de democratización,, trabajo elaborado en el marco del Proyecto OEA-PNUD.
Salas, Eduardo (2017): Experiencia argentina en la estructuración de un régimen de carrera basada en los
valores esenciales de un servicio civil basa do en el principio de mérito. Documento presentado en el XXII
basado
Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la Administración Pública, Madrid,
España.
Skocpol, Theda (2008), “El Estado regresa al primer plano: estrategias de análisis en la investigación
actual”, en Carlos Acuña (Comp.), Lecturas sobre el Estado y las políticas públicas: retomando el debate
de ayer para fortalecer el actual,, Jefatura de Gabinete de Ministros, Presidencia de la Nación, Buenos
Aires.

7. Cuadros y gráficos

Escalafón SINEP. Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y

Boletín Oficial de la República Argentina

1803
Escalafón SINEP. Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y
Boletín Oficial de la República Argentina

Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y

Boletín Oficial de la República Argentina

1804
Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y
Boletín Oficial de la República Argentina

Personal discapacitado designado en e el período 2010-2015

2015
en relación al total de las designaciones del SINEP
Personas
Niveles Cantidad de
designadas
escalafonarios personas
con
SINEP designadas
discapacidad
A 77 0
B 490 0
C 1011 4
D 885 9
E 123 0
F 7 0
TOTAL 2593 13
PORCENTAJE SOBRE
0,50%
TOTAL

Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y

Boletín Oficial de la República Argentina

1805
 Escalafón SINEP. Elaboración propia. Fuente: Oficina Nacional de Empleo Público y
Boletín Oficial de la República Argentina

El Estado como actividad: más allá de las

decisiones y las capacidades estatales
Daniel Hernández
Universidad Nacional de San Martin.
danielher60@gmail.com
Área temática:
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Abstract
¿Por qué fracasan las políticas públicas? ¿Qué es lo que está mal en ellas? ¿El problema está en su
diseño, en su implementación, en que estás mal evaluadas? ¿O es que el problema es todavía anterior y
está en las capacidades estatales para producirlas?. ¿O tal vez es que el Estado es un sujeto inútil por
definición para plantearse fines y obtenerlos, por lo que los problemas que éste asume deberían, en la
medida de lo posible, dejarse las cosas en manos del mercado?. Más que responder a estas preguntas,
esta ponencia pretende interrogar sus supuestos. Algunas de ellas asumen que las políticas son
decisiones que es necesario racionalizar, otras que ellas actualizan un conjunto de capacidades que no
siempre están presentes. Pero, ¿que formas asumirían estas preguntas si, más allá de la decisión y las
capacidades estatales se mira al estado como actividad?
Why is that public policies fail? What is wrong in them? Is the problem their design, their implementation;
their evaluation? Or the it lies in the State capacities to produce them? Or may be the State is by
definition an useless agent to define and pursue efficiently any finality and should leave, whenever
hings to the market? This paper will not give an answer to these questions, instead its purpose
possible, things
is to question their assumptions. Some of them assume the policies are decisions that should be
rationalized; others that these decisions express some capacitie
capacities
s that not always are there. But, how
would they sound if, beyond decisions and capacities we look at the State as activity?
1806
Introducción
¿Por qué fracasan las políticas públicas? ¿Qué es lo que hace que sus resultados estén tan alejados de
sus intenciones? ¿El problema está en su diseño? ¿Se pierden en el camino de su implementación? ¿No
se evalúan lo suficiente y esto impide el necesario aprendizaje? ¿O es que el problema es todavía
anterior y se ubica no solo en lo que el Estado hace sino en las capacidades que se requieren en cada
caso? ¿Quizás incluso hay que ir más allá y reconocer que el Estado es un sujeto bastante inútil por
definición para plantearse objetivos y lograrlos y que, por eso mismo, deberían dejarse las cosas en
manos del mercado siempre que esto sea posible? Esta ponencia no pretende responder a estar
preguntas sino preguntarse por ellas mismas, cuestionar los supuestos sobre los que se construyen.
Las primeras preguntas parten del supuesto de que el Estado es un sujeto que toma decisiones y que
esas decisiones son las políticas. Las disciplinas que se dedican al análisis de estas políticas asumen el
modelo de la decisión como punto de partida y como principio organizador de su campo de estudio. El
modelo del ciclo de políticas y las distintas fases de este ciclo han estructurado la agenda y la evolución
de la mayoría de los estudios: cómo llegan los problemas a la agenda pública, cómo se formulan las
políticas, cómo se implementan, cómo se evalúan.
El supuesto de las restantes preguntas es que el Estado es un aparato del que se predican propiedades
cuya presencia o ausencia indica cuales son sus condiciones que para tomar decisiones eficaces o
cumplir las funciones que se esperan de él. El Estado es un sujeto que puede ser más o menos capaz
para actuar y, si se quiere que desempeñe adecuadamente sus funciones, debe ser fortalecido en
distintas dimensiones que resultan determinantes para ello.
Revisaremos, en primer lugar, ambas líneas de pensamiento para terminar cuestionando un supuesto
que ambas comparten: el Estado es un sujeto que hace cosas que llamamos políticas y que, en un caso,
evaluamos como decisiones y, en otro, como capacidades que se expresan en ellas. Sostendremos la
idea de que el Estado no es ningún sujeto sino un conjunto de recursos que la actividad política moviliza
para ordenar relaciones sociales. La pregunta acerca del éxito o no de las políticas no hay que dirigirlas a
un supuesto sujeto estatal que decide bien o mal o que es más o menos “capaz”, sino a los sujetos
políticos que se constituyen para ordenar la vida social utilizando los recursos estatales.

Las políticas como decisiones

Las políticas públicas son frecuentemente entendidas, estudiadas y abordadas, de manera explícita o
implícita, como decisiones. Esta perspectiva define la corriente principal de las disciplinas conocidas
como “análisis de políticas”. Vale la pena, por ello, detenerse, aunque más no sea brevemente, en
algunos antecedentes de la teoría de las decisiones en el estudio de las políticas públicas.
Durante la segunda guerra mundial muchos científicos se integraron a equipos especializados abocados
al tratamiento de problemas militares. ¿Cómo evitar ataque submarinos? ¿Cuál es la mejor manera de
organizar sistemas de defensa ante ataques aéreos? ¿Cómo hacer más efectivos los bombardeos?
Expertos provenientes de muy diversas disciplinas (físicos, matemáticos, ingenieros, economistas)
aplicaron sus conocimientos para responder a estas preguntas. A medida que se las abordaba se hizo
manifiesto que todas ellas pueden ser reducidas a una misma cuestión fundamental: ¿cómo distintas
decisiones impactan en los resultados esperados?
Ya terminada la guerra y con la experiencia acumulada en el análisis de este tipo de problemas la RAND
Corporation (acrónimo de Research And Development) creada en 1948, comenzó a sistematizar los
métodos de análisis y a aplicarlos a problemas más generales. El análisis operacional y el análisis de
costo/beneficio fueron integrándose en un esquema metodológica más abarcativo que RAND denominó
System Analisys, que fue aplicado al diseño del sistema de defensa norteamericano en la guerra fría, a
cuestiones de política internacional en ese mismo marco y, más tarde, a otros asuntos de política pública
como la política educativa de ese país (Digby 1989). Edward Quade fue uno de los principales
encargados de formalizar la estrategia de análisis de decisiones de RAND que tendrá luego una gran
influencia en la corriente del Análisis de Política.
Quade diferencia y vincula el análisis de sistemas con otras dos herramientas trabajadas en el marco de
RAND. La primera es el análisis operacional, que se propone asesorar a quien debe tomar decisiones
en situaciones en las que se tiene una idea relativamente clara de lo que significa “ser eficiente”. Se sabe
1807
lo que se quiere hacer y los recursos con los que se cuenta; lo que debe evaluarse es la mejor manera
de utilizar esos recursos para lograr el objetivo. Cómo hacer mejor lo que se debe hacer es la cuestión
con la que lidia este tipo de análisis. El ejemplo que utiliza es el siguiente: dado un específico conjunto de
barcos, aviones y equipos disponibles, y dada la tarea de perseguir y hundir submarinos enemigos en un
área determinada, el análisis operacional debe indicar la manera óptima de llevar a cabo esta misión.
La segunda herramienta es el análisis costo-efectividad. De lo que se trata aquí no es tanto de hacer
más eficiente una operación sino de comparar alternativas para seleccionar la que mejor logra los
objetivos deseados al menor costo posible; lo cual supone que se conoce razonablemente bien cuáles
son estos objetivos y qué significa lograrlos. Las operaciones alternativas combinarán distintos tipos de
recursos y obtendrán rendimientos diferentes que se expresarán en relaciones costo-efectividad
diferentes que se procederá a comparar. En este caso, el analista debe seleccionar las alternativas y
construir modelos relevantes para compararlas precisando los estándares que miden los grados de
satisfacción de los objetivos y las variables que permiten estimar el costo y el rendimiento de las
alternativas. Los ejemplos utilizados por el autor son variados, pero se centran sobre todo en la
implementación de proyectos de obras públicas, o proyectos de defensa, por ejemplo el análisis de costo
efectividad de la construcción de un puente o el desarrollo de una nueva arma. El impulso más
importante de este herramienta provino de la decisión del segundo de Robert MacNamara, (Secretario de
Estado de los presidentes Kennedy y Johnson), Charles Hitch, que lo impuso como condición de la
aprobación de proyectos en el presupuesto del Estado Federal (Quade 1971).
Quade define el análisis de sistemas como una estrategia sistemática de investigación orientada a
asistir al decisor político a elegir entre distintos cursos de acción que suspende un supuesto que todavía
mantenía el análisis de coto-efectividad: el de los objetivos ya dados. Este método trabaja ya con
distintos objetivos y diferentes cursos de acción y los analiza para evaluar las mejores decisiones y sus
consecuencias en una determinada situación. Si en el caso del análisis operacional la pregunta era como
hacer mejor lo que ya está decidido, en el segundo cual de las alternativas disponible es la mejor, la
pregunta en este caso es qué es lo que debo decidir.
Para ello se estudian los problemas, se examinan objetivos y alternativas y se comparan las
consecuencias de cada una para seleccionar la más apropiada. En sus palabras de trata de
un enfoque sistemático que se propone apoyar a los decisores a elegir cursos de acción a través
de la investigación en profundidad de los problemas que éstos enfrentan, del examen de los
objetivos y alternativas existentes y su comparación a partir de las consecuencias asociadas,
utilizando un marco apropiado -analítico, en la medida de los posible- que permita reunir el juicio
experto y la intuición en el tratamiento del problema (Boucher & Quade 1968:2).
El concepto de decisión como elección entre la mejor de un conjunto de alternativas posibles está en el
centro del análisis. El político -o el militar- es alguien que se plantea objetivos y tiene ante sí distintas
alternativas. El elemento crítico de una política, lo que la define, es la selección de la alternativa que
mejor permite lograr el objetivo. Las formas tradicionales de decisión basadas en la intuición y la
experiencia suelen ser ya insuficientes. El análisis de sistemas propone un abordaje analítico y
sistemático de la toma de decisiones.
Para ello descompone la decisión en cinco elementos básicos. El primero es el objetivo (o los objetivos)
que el decisor se plantea lograr en el contexto en el que debe decidir. Lo cual incluye no solo descubrir lo
que se desea alcanzar sino también el modo en el que puede determinarse (medirse) cuándo se lo ha
alcanzado. El segundo elemento son las alternativas disponibles, entendidas como los diferentes
medios que conducen al logro de los objetivos. No solo las obvias sino también otros que no lo son tanto.
El tercer elemento son los costos de las distintas alternativas, entendidos como aquellos recursos que,
una vez aplicados a ellas no pueden ser ya utilizados para otros propósitos. Un costo es, en verdad, una
oportunidad que ya no tendremos disponible. En esta concepción, todo costo es un costo de oportunidad.
El cuarto elemento es central para el análisis. Se trata del modelo (o los modelos) a través de los cuales
se estiman las consecuencias de la selección de las diversas alternativas, entendidas como una
combinación de los costos que insumen y la capacidad que tienen de acercarnos a los objetivos. Un
modelo es una representación abstracta de los rasgos relevantes de la situación que permite estimar las
consecuencias de cada alternativa. El quinto elemento es el criterio de comparación entendido como la
regla o estándar que permite jerarquizar las alternativas en orden de deseabilidad y permite identificar la
más prometedora.

1808
 Fuente Quade: op cit. P. 13

El gráfico, extraído de la introducción de Quade al libro citado más arriba, que presenta el enfoque del
análisis de sistemas, muestra el mecanismo de análisis que RAND propone. Dado un problema y
establecidos los objetivos se identifica el conjunto de alternativas que podrían abordarlo -que se
representan a la izquierda de gráfico-. El recuadro gris es central; representa el (o los) modelo(s) que se
construyen para analizar las alternativas a partir de los rasgos que se establecen como relevantes. La
aplicación de los modelos permite compararlas de manera sistemática de acuerdo a su costo y su
contribución al logro de los objetivos. Los criterios para valorar costo y desempeño de las alternativas
permiten ordenarlas en una jerarquía de preferencias que se presentan al decisor.
Para llevar adelante el análisis Quade propone organizar el proceso en cuatro fases superpuestas.
Fase conceptual. La primera es la fase de formulación en la que se clarifica y precisa el asunto a
abordar, se delimita el alcance de la investigación y se identifican
los elementos del problema. Actividades de análisis
Fase investigativa. La segunda es la fase de búsqueda, en la que se
reúne información sobre las distintas alternativas identificadas.
Fase analítica. La tercera fase es la de evaluación o comparación
de las alternativas a partir del modelo (o los modelos)
identificados.
Fase de producción de juicios. La cuarta es la interpretación de las
predicciones que se obtienen de la utilización de los modelos y de
cualquier otra información relevante sobre las alternativas para obtener
conclusiones y recomendar los cursos de acción preferibles.
Fase científica. La quinta fase es la de verificación y consiste en el testeo
de las conclusiones a través de la experimentación o, cuando esto no es
posible, de la simulación.
Los expertos de RAND reconocen que este modelo está lejos de
representar una realidad en la que los objetivos suelen ser múltiples,
conflictivos y oscuros; las alternativas suelen ser insuficientes para el logro
de estos objetivos; las medidas de efectividad poco precisas; las
predicciones de los modelos muy inciertas; los criterios poco claros a la
hora de ordenar preferencias. Las complejidades de lo real conducen a
procesos atravesados por múltiples idas y vueltas.
En los mismos años de la guerra en los que se reunían físicos e ingenieros
con algunos cientistas sociales para estudiar problemas militares, en
la Biblioteca del Congreso de los EEUU se conformaba un proyecto que
convocaba sobre todo a estos últimos (sociólogos, politólogos,
antropólogos, psicólogos sociales). Este grupo se dedicaba, sobre todo,
a estudiar la información, los mensajes y la comunicación política para
evaluar su influencia en las masas pero, fundamentalmente, Fuente: Quade Op. Cit p 35 con el

1809
objetivo de asesorar las políticas de inteligencia y propaganda para influir en la propia población y en la
de los otros países, aliados y enemigos. Integraba la “División Experimental para el Estudio de las
Comunicaciones en Tiempos de Guerra”, tal el nombre de la oficina creada a tal efecto, Harold Lasswell,
un ya experimentado politólogo norteamericano, junto con otros reconocidos cientistas sociales. Ellos
reunieron y formaron a un equipo de jóvenes que desarrollaron enfoques y abordajes comunes de los
problemas que les encargaban.
Finalizada la guerra, los cientistas sociales, como sus pares de la RAND Corporation, demandaron
reconocimiento por su aporte a la guerra y pelearon por la valoración de su tarea en tiempos de paz (o
más bien, como ellos los veían, de “guerra “fría”). El Congreso de los EEUU convocó a audiencias
públicas en las que se puso en discusión la contribución de la ciencia en la tarea de gobierno y decidió la
creación de la National Science Foundation y la asignación de importantes recursos para el desarrollo de
la ciencia entendida como una herramienta importante del fortalecimiento del liderazgo de EEUU en el
mundo. La comunidad de las ciencias más “duras” resultó beneficiada en esta distribución y el poder que
adquirió la RAND es expresión de ello. Lasswell se convirtió, en este contexto, en uno de los líderes del
grupo menos beneficiado procurando convertir a las ciencias sociales en una herramienta tan poderosa
como la de sus colegas de la RAND para asistir a los decisores de política. El Lasswell especialista en
comunicación y opinión pública se convirtió así en el Lasswell fundador de la “Ciencia de las políticas” y
el “Policy analysis”732.
Lasswell pensaba que para lograr un status similar a los de sus colegas, las ciencias sociales debían
superar algunos bloqueos, entre los cuales se destacaban la abstracción de sus objetos; la separación
de la tarea científica y el debate publico y la fragmentación disciplinar. A partir de este diagnóstico,
definió tres prioridades para la actividad científica. A la primera la llamó contextualidad, la empresa que
él propone tiene que estudiar su objeto en el marco de procesos más amplios e históricamente
determinados y dejar para otros la investigación referida objetos definidos de manera mas universal y
abstracta. Se trata de objetos políticamente relevantes para un país hegemónico enfrentado con una
potencia que también aspira a serlo. La segunda prioridad es la orientación a problemas, los objetos
que selecciona son los que la política selecciona y tiene que resolver por su impacto en el modo de vida
de grandes grupos de población y por su valor en el debate público. La tercera es la diversidad de
métodos. Lasswell se opone a la fragmentación disciplinaria de las ciencias sociales y propone definir la
tarea a partir de problemas que movilizan y combinan distintas herramientas y enfoques para una
abordaje que se valida no solo en una mejor comprensión de los mismos sino también el el logro efectivo
de resultados de la acción.
El eje que articula estas tres prioridades es la definición del objeto de las ciencias de la política. Lasswell
entiende la actividad política en el mismo sentido que sus colegas de la RAND Corp. como decisiones,
como el proceso a través del cual se elaboran esas decisiones para luego ser implementadas y
evaluadas. Las policy sciences son, afirma, el conocimiento de y en el proceso de decisión de las
políticas para un mejor orden social. El “de” se refiere a su contribución a la comprensión y explicación de
los procesos decisorios (por qué se toman las decisiones, qué factores indicen en ella, cómo juega el
contexto, etc.) con una orientación decididamente empírica que hace uso de cualquier herramienta que
sea útil para ello -sin reparar en fronteras disciplinarias-. El “en” tiene por propósito dejar en claro que no
se trata solo de dar cuenta de las decisiones sino incidir en ellas a través del uso del conocimiento en el
proceso que las produce. Se trata de un conocimiento para ser usado y que forma parte del proceso de
decisión. El científico de la política participa, y con un lugar protagónico, en este proceso.
Por esta razón es de suma importancia contar con herramientas de análisis del proceso decisorio o
proceso de políticas para definirlo con precisión, estudiarlo e intervenir en él. Lasswell es uno de los
primeros que propone un modelo de análisis para ello. Las decisiones o las políticas son procesos que
pueden descomponerse en fases que el identificaba como (Lasswell 1971):
(1) inteligencia (reunir, procesar y usar información sobre el asunto a decidir)
(2) promoción (agitar y llamar la atención sobre el asunto)

732 El término “Policy analysis” era compartido por ambas vertientes del acercamiento de las ciencias a las políticas durante la
posguerra. Los expertos de RAND señalan que de 1958 en adelante se produce una transición desde el “system analysis” hacia el “policy
analysis” y un desplazamiento del foco hacia las políticas internas. Fisher & Walker (1994)
1810
(3) prescripción (establecer el criterio normativo para decidir sobre él)
(4) invocación (caracterizar la situación y su distancia respecto del criterio),
(5) aplicación (operacionalizar la decisión en la situación),
(6) terminación (concluir la decisión para definir nuevos asuntos)
(7) evaluación (analizar los resultado obtenidos y las causas que los explican)

Muchos autores han buscado precisar este marco de análisis que Lasswell denominó “modelo del
proceso de decisión” y que hoy reconocemos con nombres tales como proceso o ciclo de políticas. El
desarrollo del modelo da lugar a diferentes formas de identificar y definir cada una de estas fases o
Ciclo de políticas
etapas. El siguiente gráfico representa una de las posibles expresiones del modelo del ciclo de políticas.
La identificación de un problema de política aparece como el punto de partida del ciclo que continúa con
su análisis y definición que debe conducir a la identificación de alternativas. El análisis de las opciones
que nos permite saber cuál es la que más se acerca a lo que pretendemos es el paso previo a la
selección de la que en definitiva se implementará y evaluará.
Cada una de estas fases que han conducido a diferenciar campos de trabajo al interior de las ciencias de
las políticas. Así por ejemplo se han desarrollado estudios sobre:
a) la conformación de la agenda de problemas de política que se interroga cómo es que las
necesidades y demandas de la sociedad llegan a convertirse en problemas públicos;
b) los procesos de identificación y selección de alternativas de abordaje de los problemas que
enfrenta a enfoques y modelos de análisis para explicarlos e intervenir;
c) la implementación de las políticas o decisiones que analizan las cadenas o redes de decisiones,
arreglos institucionales y agentes que es necesario alinear para que las decisiones se concreten;
d) la evaluación de las políticas que proponen diferentes enfoques y herramientas posibles para
examinar los resultados obtenidos, los procesos de implementación y el mismo análisis de problemas
y concepción de acción.
e) las relaciones y solapamientos entre todas estas fases.

El modelo que propone este enfoque es de gran utilidad para descomponer el proceso de políticas y
analizar sus componentes. Entre sus virtudes puede reconocerse que formula una definición clara de lo
que entiende por política pública -una decisión que se implementa-; una eficaz identificación de las
dimensiones de sus dimensiones de análisis en las que ella se puede descomponerse y un modelo que
las articula secuencialmente. Además define con precisión al actor clave en el proceso -el decisor- y la
relación que el propio modelo -y el analista de política- establece con él en cada una de las fases del
ciclo.
Este abordaje “decisionista” de las políticas públicas también ha sido reconocido como “racionalista” por
el lugar que asigna al conocimiento y al saber técnico en el proceso de producción de dichas políticas. El
mismo Lasswell da claro testimonio de ello.
El desarrollo de la ciencia de la democracia es un arsenal de instrumentos para el logro de los ideales
democráticos. Sabemos lo suficiente para saber que las democracias no saben como vivir, que ellas
perecen en la ignorancia -ignorancia acerca de cómo sostener la voluntad de vivir y acerca de cómo
descubrir los medios para vivir-. Sin el conocimiento la democracia seguramente se derrumbará. Con
el conocimiento podrá salir airosa. Los avances significativos de nuestro tiempo no han sido los
descubrimientos de nuevas definiciones de los valores morales o derivaciones más precisas de las
viejas definiciones universales. Las que hemos heredado son ya suficientes. Los avances de nuestro
tiempo han sido las técnicas que relacionan estas definiciones morales con la realidad. La ciencia
puede darnos los medios apropiados para completar nuestros impulsos morales” (Lasswell 1966:1).

1811
La perspectiva de las capacidades estatales
El análisis de políticas y el paradigma decisionista se expandió junto con la complejización de las
funciones del Estado en los países centrales y también en América Latina durante la fase desarrollista.
La CEPAL, por ejemplo, elaboraba modelos y técnicas de planificación que procuraban otorgar
racionalidad a las decisiones estatales y en las inversiones del sector privado para orientar los procesos
de desarrollo. Como es sabido hacia mediados de los años `70 este proceso comienza a ser
profundamente cuestionado. Hacia fines de esta década Aaron Wildavsky hablaba de las esperanzas
frustradas del sueño racionalista que acompañó a las políticas del New Deal y al que Lasswell nos
invitaba: “Todos los que vivieron las promesas exaltadas y las esperanzas frustradas de los programas
sociales de los años sesenta han quedado marcados hasta hoy en día por esa experiencia. El trabajo
intelectual de los años setenta, el mío incluido, ha sido un esfuerzo por entender en dónde estuvo el error
del gobierno, por aprender qué habría que hacer para que el gobierno pudiera funcionar mejor o por
saber si no sería mejor que el gobierno simplemente no emprendiera acción alguna. En efecto, las
dificultades del gobierno crecen en proporción a la magnitud de sus intentos. Más grandiosos son los
intentos gubernamentales, mas el gobierno está obligado a intervenir en las conductas de las personas y
más debe extraer de los ingresos personales. Sin agravio de Diógenes, fue más fácil encontrar un
hombre honesto que un programa eficaz. ¿Por qué? (Wildavsky 2007:4, citado en Aguilar Villanueva
2003).
En América Latina las dictaduras militares y la crisis sirvieron de marco para que se declarara el
agotamiento de un modelo de desarrollo y con él la idea de un estado activo en la conducción de los
procesos económicos y en políticas sociales que promovieran la incorporación de las masas a la
sociedad. La idea de un Estado capaz de introducir racionalidad en el desarrollo de las sociedades
racionalizando su propia actividad cedía paso a una critica radical, no solo de sus intervenciones, sino de
su capacidad misma para intervenir en algún sentido positivo. Hacia fines de los años ’80 Anne Krueger
expresaría esta crítica diciendo que la preocupación dominante por las “fallas del mercado” que condujo
a una gran expansión de las tareas del Estado solo había servido para mostrarnos las “fallas del
gobierno”, que no debían ser consideradas como déficit en el diseño o en la implementación de sus
políticas sino incapacidades estructurales que hunden sus raíces en el comportamiento de los agentes
estatales y en el tipo de incentivos que estructuran sus conductas (Krueger 1990)
Los desarrollo de la “Nueva Economía Institucional” (Niskanen 1968, 1975) proporcionó la base
argumental para una ofensiva hacia el desmantelamiento de las estructuras estatales del período anterior
a través de la privatización, la terciarización, la descentralización y la incorporación de incentivos de
mercado al interior de las organizaciones públicas. La denominada Nueva Gestión Pública combinaba
este enfoque con las herramientas del managemet corporativo para acentuar esta redefinición crítica del
aparato público y de su lugar en la sociedad (Hood 1991). En América Latina estos enfoques
acompañaron el ajuste y las reformas estructurales inspiradas en el Consenso de Washington.
El concepto de capacidades estatales surge como una reacción a esta mirada neoliberal que se abre
paso en sus fisuras. Ya en el año 1997 el Banco Mundial revisaba esta critica radical del estado para
legitimar las “reformas de segunda generación” que le otorgaban nuevamente un lugar importante,
aunque diferente al del período anterior. Por otra parte, las corrientes institucionalistas de carácter
histórico polemizaban con los enfoques de la elección racional -y contra el marxismo clásico- convocando
a “traer el Estado nuevamente al primer plano” (Skocpol 1985). Como señalan Evans y Wolfson en un
artículo ya clásico de esta corriente, incluso la ortodoxia neoliberal comenzaba a reconocer que era
necesario admitir la “importancia de la capacidad del Estado, no simplemente en el sentido de la pericia y
de la perspicacia de los tecnócratas que lo integran, sino en el sentido de una estructura institucional
perdurable y eficaz” (1996:530). La actividad del Estado, sea para las “reformas de segunda generación”
propuestas por el banco mundial, para el “ajuste con equidad” definido por la CEPAL o para el desarrollo,
como proponen Evans y Wolfson, requiere capacidades estatales que nos recuerdan a las clásicas
descripciones weberianas de burocracias sólidas que, en su previsibilidad, hacen posible incluso el
desarrollo de los mercados. Estas ideas combinan también con enfoques de la administración pública
que buscan distinguirse de los planteos del New Public Managment (Pollitt y Bouckaert 2011; Olsen
2005) y abren el espacio para una corriente “neoweberiana” de comprensión del Estado que convoca a
fortalecer su papel en la sociedad.
1812
El concepto de capacidad estatal juega un papel central en esta perspectiva. El énfasis no está tanto en
la racionalización de las decisiones sino en el fortalecimiento de las capacidades que hacen que la
actividad estatal pueda ser lo que razonablemente se espera de ella. Si la perspectiva del análisis de
políticas el eje estaba puesto en en las políticas como decisiones que debían ser racionalizadas, en este
el foco se desplaza hacia el Estado como actor que las genera y en las propiedades que debe reunir para
que éstas obtengan los resultados esperados. No solo se trata de mejorar las políticas sino de fortalecer
las capacidades de quien las lleva adelante.
Las intuiciones iniciales conducían a definir las capacidades como propiedades clásicas de las
burocracias weberianas tales como la selección por mérito, la promoción por carrera, la existencia de una
ética del servicio público, la solidez de las normas de actuación, la rendición de cuentas (Prats Catalá
1999). El desarrollo de esta perspectiva llevó a diferenciar y complejizar el concepto de capacidad
(Bertranou 2013, 2015). Por un lado, en su costado más claro, se diferencian un conjunto de
capacidades burocráticas al interior de las cuales se encuentran los sistemas básicos de la
administración pública, desde el sistema de recursos humanos, el sistema presupuestario, los sistemas
de control y los procesos mismos de provisión de bienes y servicios que ellos permiten organizar. La
clasificación, la diferenciación y la amplitud de estos sistemas puede variar, pero es claro de lo que se
trata: se retoman principios de la organización estatal que habían sido fuertemente cuestionados por la
Nueva Economía Institucional y por la introducción de las técnicas de gestión provenientes del
management corporativo. A partir de allí, los autores que trabajan el concepto lo desarrollan en distintas
dimensiones. Además de las capacidades administrativas se reconocen, capacidad institucionales
asociadas con la reglas que rigen su funcionamiento, técnicas, asociadas con la capacidad para
seleccionar opciones, hasta capacidades políticas asociadas con la legitimidad social (Grindle 1996).
Otros, introducen también en el examen de las capacidades los mecanismos de toma de decisión, la
coordinación entre agencias y niveles de gobierno (Tobelem 1992); la autonomía estatal frente a los
poderes fácticos (Skocpol); la solidez y naturaleza de sus vínculos con la sociedad civil -embedness-
(Evans) o incluso la legitimidad en el sentido weberiano de la probabilidad de que se preste obediencia o
se sigan sus decisiones (Mazzuca 2011 en Bertranou 2013).
La diferenciación del concepto tiene implicancias conceptuales pero también para las políticas de
fortalecimiento estatal. Si las propuestas del análisis de políticas se centraban en la racionalización de las
decisiones estatales, esta perspectiva busca identificar “brechas de capacidad” (Tobelem 1992) entre las
cuales también pueden integrarse las brechas de racionalidad de la decisión. Peters (1996), por ejemplo,
organiza el examen de las capacidades “políticas” partiendo del modelo del ciclo de políticas
diferenciando así los distintos componentes de la “capacidad de realizar decisiones”.
La complejización de las capacidades refuerza la idea del Estado como un sujeto con una agencia
compleja que integra múltiples dimensiones y refuerza su peso en la estructuración y direccionamiento
de la vida social. Este debe contar con una burocracia sólida y coordinada, establecer reglas de juego
que no solo organicen y den previsiblidad a su accionar sino también le permitan obtener legitimidad por
parte de la sociedad, lograr autonomía de los poderes fácticos y, a la vez, construir fuertes vínculos con
sociedad. Más aún, además de las capacidades organizacionales e institucionales, también debe
desarrollar capacidades políticas más ligadas al arte de la conducción que le permitan establecer
direcciones y lidiar con los conflictos que éstas generan entre las distintas fuerzas sociales (Sotelo 2013).

El Estado como actividad

La idea de las políticas como decisiones de gran formato que se adjudican al sujeto estatal es un
supuesto que ha sido cuestionado desde varias perspectivas (Majone1989; Mintzberg et al. 1995). La
que aquí nos interesa es la que sostiene que más que como procesos decisorios ellas deben ser miradas
como flujos de actividad ya en marcha que ordenan relaciones sociales utilizando recursos
estatales. Pensemos, por ejemplo, en la política educativa. Sin duda podríamos verla como un conjunto
de decisiones orientadas a lograr determinados objetivos cuya racionalidad puede ser analizada en sus
componentes para evaluarlos y examinar su coherencia. Pero también podríamos verla como un
ordenamiento social en el que un amplio conjunto de conductas se reproducen y adquieren una cierta
consistencia; las de las familias, los alumnos, los docentes, los agentes del mercado de trabajo. Estos
comportamientos sociales y la forma en que ellos se ordenan son un constructo “estatalmente
estructurado”, existe porque se han edificado y se mantienen escuelas, se forman y contratan docentes,
1813
se producen normas que obligan a escolarizar a quienes se encuentran en las edad prevista, se asiste a
las familias para que lo hagan, se regula lo que se enseña, se asignan ciertas consecuencias al
completamiento de un nivel o la obtención de un título.
Estos órdenes no son el producto de decisiones sino el resultado de acciones acumuladas y sostenidas a
lo largo del tiempo, muchas de las cuales nunca fueron “decididas”. Claro que solemos no estar
satisfechos con los ordenamientos existentes y las políticas ya en marcha, como sucede con nuestra
educación secundaria, y procuramos modificar la manera en que la actividad estatal la organiza.
Determinadas coaliciones problematizan estos ordenamientos y buscan reconducir los flujos de acción
estatal para modificar los patrones que organizan sus comportamientos. Lo que ellas procuran hacer es
modificar un orden existente y sus acciones solo producen efectos a través de las reacciones y
consecuencias que generan en él, muchas de las cuales escapan a su control. De allí que no solo
importe lo que estas iniciativas pretenden hacer con estos órdenes sino también, y sobre todo, lo que
estos órdenes hacen con estas iniciativas. Podemos considerar que la política de educación secundaria
es el programa que el ministerio de educación define, o podemos decir que ella es el funcionamiento
actual de la actividad estatal en este nivel educativo -incluido lo que éste hace con ese programa-.
Si, como aquí se propone, hay que hacer más lo segundo que lo primero, de lo que se trata es de
analizar las políticas más como ordenamientos que como decisiones asumiendo que estas últimas solo
adquieren sentido en el marco de aquellos. De allí que resulten más útiles aquellas herramientas que
procuran reconstruir la actividad estatal en un determinado campo que aquellas que, como el modelo
ciclo de políticas, buscan analizar la racionalidad de las decisiones (Hernández 2015). Reconocer los
comportamientos sociales que ellos organizan, el perfil de la producción estatal, su estructuración
normativa, las cadenas de destinatarios sobre los cuales este incide, las formas y prioridades de
asignación de los recursos, las posiciones y la actividad de los principales actores, los recursos que ellos
controlan y los conflictos de valores que los atraviesan, se vuelve central en esta manera de mirar las
políticas. Los modelos que miran a las políticas como procesos de producción que movilizan recursos
públicos para ordenar situaciones definidas a partir de determinados “valores” se orientan en esta
dirección. En estos permiten reconstruir la actividad estatal en su génesis y configuración actual para
orientar o evaluar los esfuerzos por reconducirla.
En este marco el Estado no se nos muestra como un sujeto que decide e implementa lo decidido para
luego evaluar lo sucedido, sino un conjunto de recursos que se movilizan para ordenar situaciones,
haciendo que los agentes sociales se comporten de determinadas maneras. Como en Weber, el Estado
no se define por el fin y mucho menos es un sujeto que persiga fines, se define como un conjunto de
recursos que moviliza la actividad de los agentes políticos y solo existe en la medida en que lo hacen con
cierto grado de éxito733. También Bourdieu definirá el combate contra la hipóstasis del Estado como un
sujeto que actúa como un motivo central de su pensamiento. Decir que el Estado es un sujeto del que se
pueden predicar acciones, dice, no tiene sentido; este es, por el contrario “ese conjunto de recursos
específicos que autoriza a sus poseedores a decir lo que es bueno para el mundo social en su conjunto”
(Bourdieu 2015:53) y la lucha política es, precisamente, la lucha por controlar recursos estatales para
“transformar o conservar las representaciones legítimas que, una vez investidas de la eficacia simbólica y
práctica del reglamento oficial, son capaces de regir realmente las prácticas” (Bourdieu 2003:110). En
ambos, el Estado es un recurso que determinadas fuerzas políticas, en confrontación con otras,
movilizan y solo existe en esa movilización y en los efectos que produce.
Es cierto que, como ambos autores también reconocen, el Estado no es pura actividad sino que también
es “aparato”, y es en este punto en el que se hace fuerte el enfoque de las capacidades estatales. En
efecto, este aparato puede ser mejor o peor, permitir hacer ciertas cosas o impedirlo, lo cual nos
habilitaría a retornar a la idea de un sujeto, si no uno que decide, uno más o menos capaz para llevar a

733 Para Weber el Estado “solo es definible sociológicamente por referencia a un medio específico” que, como se sabe es la violencia
física aunque, aclara, ésta no es “ni el medio normal ni el único medio de que el Estado se vale”. Weber añade a continuación que si no
existieran configuraciones sociales que para organizarse exigieran los medios estatales desaparecería el concepto de Estado. (Weber 2009:83).
Por otra parte, para Weber el Estado “no es [...] una persona colectiva «actuante» [sino sólo] la realización de una acción social por varios
individuos, o a una acción social construida como una acción posible” (2006:85) La política es para él la actividad que sí pone fines y utiliza
los medios estatales para hacer existir estas configuraciones sociales a las que también denomina “ordenamientos”. Sin la actividad política el
Estado no existe, es ella la que, utilizando los medios estatales para configurar situaciones, lo hace existir en un determinado ámbito de la vida
social.
1814
cabo determinadas funciones (finalidades) definidas interna o externamente. Pero este aparato y estas
capacidades no son, después de todo, sino actividad acumulada sedimentada en infraestructura física,
sistemas, personal, competencias, modos de coordinación. Si el Estado es un recurso, es claro que los
recursos se desarrollan y acumulan, pero ésto solo sucede a través de la actividad. En este punto vuelve
a ser útil el trabajo de Pierre Bourdieu y, sobre todo, el concepto de capital que utiliza. Un conjunto de
recursos acumulados constituye un capital solo si se invierten y en situaciones en que la inversión
permite obtener lo que de ella se espera. Un recurso es capital solo si permite ordenar las situaciones
del modo esperado. Durante los años 60 en América Latina el Estado se llenó de cientistas sociales y
desarrolló un importante aparato estadístico, unidades de investigación y grandes departamentos de
planificación que se “invertían” en actividades de conducción de los procesos de desarrollo. Treinta años
más tarde los procesos de liberalización y desregulación de los mercados devaluaron estos recursos
acumulados e incluso fueron considerados lastres que impiden el funcionamiento del aparato público.
No es necesario, entonces, volver a la idea del Estado como “sujeto capaz”; basta con saber que este es
un capital que la actividad política moviliza y acumula para ordenar las relaciones sociales en un
determinado campo. No hay capacidades estatales independientes de esta movilización, ellas son tales
en relación a la situación que busca ordenar y al modo en que se lo hace. Así como el concepto de
capital remite al de inversión, el concepto de capacidad estatal remite al de actividad de las fuerzas
políticas que la actualizan en las situaciones que definen y enfrentan. La propuesta de transformar esta
actividad en una capacidad más -capacidad política o capacidad de gobierno- solo oculta esta actividad
en su carácter de tal para interiorizarla en el sujeto estatal.
Es sin duda posible que la burocracia estatal genere sus propios fines y desarrolle una actividad política,
pero eso no transforma al estado en un sujeto, solo convierte a la burocracia en parte de una coalición
política o en un agente político en sí mismo. Es una paradoja que las conceptualizaciones de la
capacidad estatal hayan sido desarrolladas en un marco denominado neoweberiano, Weber defendía la
necesidad de fuerzas políticas dirigentes que afirmen valores y dirijan la actividad estatal para realizarlos
y rechazaba la idea de una burocracia sujeta a sus propias reglas que expandiera su dominio, en
connivencia con las burocracias privadas de las grandes corporaciones-lo que denominaba plutocracia
(Weber 1991:168). Los rasgos organizacionales, la autonomía, o el enraizamiento solo se convierten en
capacidades o discapacidades cuando la política actúa y, al hacerlo los define.
La actividad política no es una capacidad, no se acumula, se ejerce en cada situación y en cada
ordenamiento. Es cierto que ella, en este ejercicio, moviliza recursos estatales y los acumula o des-
acumula incrementando o disminuyendo así su fuerza y su capacidad para ordenar conductas sociales
de manera más o menos sólida y duradera. Pero ella misma no es un recurso sino aquello que los
moviliza (o busca hacerlo). Las preguntas sobre el éxito o no de una política, sobre su efectivo poder
para ordenar relaciones no es una pregunta que hay que hacerle al estado como aparato sino a las
fuerzas políticas que lo utilizan y configuran al hacerlo. No se resuelven analizando la racionalidad de
decisiones ni las capacidades del aparato estatal sino en el terreno de los procesos de constitución de
los actores o coaliciones políticas, uno de cuyos ingredientes es la movilización y acumulación de
recursos estatales. Es en este terreno en el que estas preguntas se plantean y deben ser respondidas.
No se trata de ignorar las preguntas por la calidad de la actividad de gobierno ni de restar importancia a
las capacidades que se disponen en el aparato estatal, sino de reconocer que se trata de asunto que no
tienen respuestas desde propia la racionalidad de las decisiones o de las características una
organización devenida sujeto. Para abordarlas es necesario incorporar como variable central a los
actores políticos que las hacen existir y explican sus características. La manera en que movilizan y
(des)acumulan recursos estatales representa, también, una variable central a la hora de analizar como
estos actores se constituyen.

Bibliografía referida
Aguilar Villanueva, L. (2003). La implementación de las políticas. Miguel Angel Porrúa
Banco Mundial (1997). Informe sobre el desarrollo mundial 1997: El Estado en un mundo en
transformación. Banco Mundial.
Bertranou, J. (2015). Capacidad estatal: Revisión del concepto y algunos ejes de análisis y debate.
Revista Estado y Políticas Públicas, 4, 37-59.

1815
Bertranou, J. (2013, September). Capacidad estatal: aportes al debate conceptual. In Séptimo Congreso
Argentino de Administración Pública.
Boucher, W. I., & Quade, E. S. (Eds.). (1968). Systems Analysis and Policy Planning. Applications in
Defense. Elsevier.
Bourdieu, P. (2015). Sobre el estado. Barcelona: Anagrama.
Bourdieu, P. (2003). Las estructuras sociales de la economía. Manantial
Digby, J. (1989). Operations Research and Systems Analysis at RAND, 1948-1967. Rand Corporation
Evans, P., & Wolfson, L. (1996). El Estado como problema y como solución. Desarrollo económico, 529-
562.
Evans, P. B., Rueschemeyer, D., & Skocpol, T. (Eds.). (1985) Bringing the state back in. Cambridge
University Press.
Fisher, G., & Walker, W. (1994). Operations Research and the RAND Corporation. Rand Corporation.
Grindle, M. (1997). The Good Governmente Imperative, Human Resources, Organizations, and
Institutions. En Grindle, M. (Ed.). Getting Good Government. Capacity Building in the Public Sectors of
Developing Countries. Cambridge: Harvard University Press.
Hernández, D. (2015) El Modelo de la Cadena de Valor Público para el análisis de políticas. ASAP.
Revista Institucional. 54
Hood, C. (1991). A public management for all seasons?. Public administration, 69(1), 3-19.
Krueger, A. (1990). Government failures in development. Journal of Economic perspectives, 4(3), 9-23
Lasswell, H. (1971). A pre-view of policy sciences. Elsevier. 27-30
Lasswell, H. (1966). The Analysis of Political Behavior: An Empirical Approach. Hamden, CT. Archon
Books. Pág 1.
Mazzuca, Sebastián (2012), “Legitimidad, autonomía y capacidad: conceptualizando (una vez más) los
poderes del Estado”, en Revista de Ciencia Política, 32 (3), 545-560, Santiago de Chile.
Majone, G. (1989). Evidencia, argumentación y persuasión en la formulación de políticas. Fondo de
Cultura Económica.
Mintzberg, H., Langley, A., Pitcher, P., Posada, E., & Saint-Macary, J. (1995). Opening up decision
making: The view from the black stool. organization Science, 6(3), 260-279.
Niskanen, W. A. (1975). Bureaucrats and politicians. The Journal of Law and Economics, 18(3), 617-643.
Niskanen, W. A. (1968). The peculiar economics of bureaucracy. The American Economic Review, 293-
305.
Olsen, J. P. (2005). Quizás sea el momento de redescubrir la burocracia. Revista del CLAD Reforma y
Democracia, (31).
Pollitt, C., & Bouckaert, G. (2011). Continuity and change in public policy and management. Edward Elgar
Publishing
Peters, B. G. (1996). The policy capacity of government. Canadian Centre for Management Development
.Prats i Catalá, J. (1999) "Reinventar la burocracia y construir la nueva Gerencia Pública”. Documento de
trabajo, Colección Textos, (63)
Quade (1971) A history o cost-effectiveness. RAND Corporation. Santa Mónica, California
Skocpol, T (1985) “Bringing the State back in strategies of analysis in current research”, En: Evans, P. B.,
Rueschemeyer, D., & Skocpol, T. (Eds.). Bringing the state back in. Cambridge University Press.
Sotelo Maciel, A. J. (2013). Planificación, desarrollo y capacidad política: Desafíos de América Latina en
el siglo XXI. Revista Estado y Políticas Públicas, 1(1).
Tobelem, A. (1992). Institutional Capacity Analysis and Development Systems (ICADS): Operational
Manual. Public Sector Management Division, Technical Department, Latin America and the Caribbean
Region.
Weber, M. (2006) Conceptos sociológicos fundamentales. Alianza.
Weber, M (2009) El político y el científico. Alianza.
Weber, M. (1991). Escritos políticos. Alianza Editorial.
Wildavsky, A. (2007). Speaking Truth to Power: Art and Craft of Policy Analysis. Routledge.

Título ponencia: Burocracia y sistema a político a nivel subnacional. Factores asociados a la

1816
profesionalización de los sistemas de gestión de empleo público en los municipios mendocinos734735

Mesa redonda en la que se presentó la ponencia: “Una mirada multidimensional de las

burocracias públicas latinoamericanas”

Mercedes Llano (CONICET/UNCuyo)- mechidd@yahoo.com.ar

Miriam Bilbao (UNCuyo)- mbilbao67@gmail.com

Alejandro Belmonte (UNCuyo)- abelmonte@uncu.edu.ar

RESUMEN

El trabajo, enmarcado en el Proyecto de investigación bienal de SECTYP/UNCuyo 2016-2018 (tipo 1) denominado

“Burocracia y sistema a político a nivel subnacional; factores asociados a la profesionalización de los sistemas de
gestión de empleo público en los municipios mendocinos”, tiene por objetivo presentar algunos resultados
provisorios a partir del cálculo de indicadores específicos y de la aplicación de una escala bipolar de
politización/profesionalización a las comunas que conforman el área metropolitana de Mendoza.

Una primera aproximación a los datos obtenidos arroja una amplia variabilidad en términos tamaño de la
burocracia, composición, nivel de precarización y peso fiscal del empleo público en los casos seleccionados. Por
otra parte, el nivel de institucionalización de los servicios civiles locales sigue siendo aún frágil, aunque una serie de
reformas administrativas adoptadas recientemente podrían contribuir a trazar un itinerario de ascendente de
profesionalización.

1- INTRODUCCIÓN

734 “Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre
Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional
de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018”.

735 El equipo de investigación que ha participado en la elaboración de este estudio está integrado por: Victoria
De Faveri, Lucrecia Gordillo, Federico Castañón, Martina Hintuchi, Mauricio Grotz, Franco Totero, Juan Pablo
Tello, Federico Corradini, Lautaro Rodríguez Ñancu, Camila Belén de Sousa, Lautaro Sesejl Morán, Pablo
Bermejo Marcelli, Maximiliano Martín Renna, Luis Alberto Gutiérrez, Facundo Plaza Puga, Sebastián
Irrazabals, Samuel Zonino, Adolfo Medalla Araya, Pablo Terk, Pablo Carricondo, Julieta Miranda.

1817
El nivel de arraigo y extensión del patronazgo en América Latina, según señalan diversos autores, ha limitado la
plena institucionalización de las burocracias meritocráticas en gran parte de los países de la región. Esa longeva
práctica informal, presente desde el período colonial, ha desafiado y resistido sistemáticamente los esfuerzos
modernizadores. La politización ha ido progresivamente erosionando el alcance de reformas hasta desvirtuar, e
incluso transgredir, las regulaciones y prácticas asociadas a los nuevos sistema (Geddes, 1996; Grindle, 2012),
dejándolos en muchos casos obsoletos.

En la mayoría de las democracias latinoamericanas, a diferencia de lo que sucede en las

democracias desarrolladas, el viejo sistema de patronazgo no ha sido reemplazado por un
sistema meritocrático. A pesar de que la gran parte de los países latinoamericanos
dispone de las bases legales de un sistema de carrera, en muchos de ellos el uso extensivo
del patronazgo no ha sido exitosamente socavado y continúa siendo la regla
predominante. En estos contextos, la amplia brecha existente entre los servicios civiles
adoptados normativamente y las prácticas informales se constituye en una de sus notas
distintivas así como también en su principal debilidad (Longo, 2006; Ramió y Salvador,
2005; Iacoviello, 2006; Grindle, 2012).
Pero a pesar de la penetración y expansión del patronazgo en la esfera estatal, política y
administración han sido dos campos comúnmente abordados de manera aislada en
América Latina. Los sistemas políticos suelen estudiarse con prescindencia de sus
relaciones con la burocracia, a la vez que las administraciones públicas tienden a ser
analizadas sin conexión con las instituciones y procesos políticos (Ferraro, 2009). El
patronazgo es habitualmente equiparado a otras instituciones informales de naturaleza
netamente política cuyo alcance se circunscribe a operaciones de mercadeo político,
desestimando las filtraciones y expresiones del fenómeno en el ámbito de la burocracia
pública. A su vez, la burocracia es frecuentemente analizada descontextualizada del
sistema político en el que están inserta, cuando las problemáticas que mayormente
asedian a las administraciones públicas son de naturaleza política. De ahí la necesidad de
entrelazar los estudios sobre política y administraciones públicas en la región y, de ese
modo, contribuir a una discusión aún fragmentada en América Latina.
Recientes estudios han avanzado en esa dirección, buscando dar cierta sistematicidad al
tratamiento de las relaciones entre política y administración pública en Latinoamérica
mediante la identificación de las múltiples caras del patronazgo en las prácticas o
estructuras administrativas736 y el análisis de los factores, ligados principalmente al
sistema político-administrativo, que podrían vincularse al variable nivel de
profesionalización (o de politización-su contracara) de los sistemas de empleo público en
la región737. Del conjunto de estos trabajos surge que en América Latina no se habría

736 Ver, por ej., Grindle, 2012 y Llano, 2016.

737 Las narrativas sobre los condicionantes de los procesos de profesionalización en América Latina pueden
clasificarse en dos categorías: 1) explicaciones centradas en los estímulos y conducta de los actores no
pertenecientes a la élite política (Grindle, 2012; Schuster, 2014 y otros). y 2) explicaciones focalizadas en los
incentivos, acciones y poderes de las élites políticas (Manzetti y Morgernsten, 2000; Geddes, 1996; Ferraro,
1818
configurado aún un entramado institucional ni emergido una fuerte y sostenida demanda
de los actores sociales y burocráticos que favorezca una trayectoria de pasos graduales
hacia la plena institucionalización de los servicios civiles.
Tales investigaciones han tendido a centrarse en las burocracias nacionales, mientras que
la interacción entre política y administración es una temática escasamente explorada en la
órbita subnacional. En particular, los servicios civiles locales son considerados como los
“eslabones perdidos” de la administración pública comparada (Kuhlmann y Bogumil,
2007). Por ello, el presente documento, enmarcado en el Proyecto de Investigación
Bienal/UNCuyo 2016-2018738, procura realizar un aporte a la discusión académica sobre la
temática de las relaciones entre burocracia pública y sistema político a través del
reconocimiento de las manifestaciones del patronazgo en las prácticas y estructuras
estatales y, principalmente, mediante la exploración de factores condicionantes, de
carácter eminentemente político, relacionados al grado de desarrollo de los sistemas de
gestión empleo público en una muestra de municipios mendocinos.
Uno de los ejes principales de la investigación lo constituye la evaluación del nivel de institucionalización de los
servicios civiles municipales seleccionados. A diferencia de lo que ocurre en el orden nacional, donde se dispone de
mediciones sobre el grado de profesionalización o politización de los aparatos estatales, en el ámbito subnacional
prácticamente no existen instrumentos equivalentes que permitan analizar y comparar el arraigo del mérito o, de
su contracara, el patronazgo, en las burocracias locales. Ante tal vacío, uno de los aportes más relevantes de la
investigación ha sido el diseño de una escala específica orientada a indagar el desarrollo de sistemas de función
pública comunales e identificar las prácticas particularistas que acompañan contextos de alta politización.

En este paper se expondrán algunos de los resultados provisorios obtenidos a partir de la aplicación de la
mencionada escala. En una primera sección se describirán algunas especificidades del estudio de las burocracias
municipales para luego esbozar una herramienta de evaluación del nivel de desarrollo de los servicios civiles
locales, diseñada a partir de los instrumentos de medición actualmente aplicados. En los siguientes apartados se
expondrán los resultados provisorios de la investigación concernientes a las características estructurales del
empleo público y el grado de institucionalización de las burocracias locales escogidas739.

2- EL ESTUDIO DE LAS BUROCRACIAS MUNICIPALES: UN DESAFÍO PENDIENTE

2015; Schuster, 2014; Heredia, 2002: 23; Longo, 2008; Ramió y Salvador, 2005; Llano y Iacoviello, 2017 y
otros).
738 El proyecto se denomina “Burocracia y sistema a político a nivel subnacional; factores asociados a la
profesionalización de los sistemas de gestión de empleo público en los municipios mendocinos”.
739 Algunas de las secciones están basadas en el paper denominado “Explorando herramientas para
analizar el nivel de profesionalización de los sistemas de empleo público municipales”, presentado en el
XIII Congreso Nacional de Ciencia Política “La política en entredicho. Volatilidad global, desigualdades
persistentes y gobernabilidad democrática”, organizado por la Sociedad Argentina de Análisis Político y la
Universidad Torcuato Di Tella, Buenos Aires, 2 al 5 de agosto de 2017.

1819
Ante el mayor desarrollo del aparato público nacional argentino, debido al histórico carácter centralista de su
organización institucional y a la relevancia de las nominaciones en la construcción de las maquinarias políticas
locales, los niveles subnacionales de gobierno tuvieron menos incentivos para construir servicios civiles
profesionales. En su lugar, según destacan diversos autores, en muchas regiones se institucionalizaron auténticos
paradigmas de burocracias clientelares o de spoils systems (Oszlak, 1999; Oszlak, 2003, en Iacoviello y Pando, 2015;
Zuvanic y Iacoviello, 2010; Remmer 2007; Yablón, 2003).

Los sistemas de empleo público subnacionales nunca consiguieron niveles de profesionalización equiparables a los
alcanzados por la burocracia nacional, manteniendo instituciones típicas de la época colonial e independentista
con algunos rasgos modernizantes. Específicamente, el patronazgo ha sido un elemento persistente de la cultura
política local que ha contribuido a impedir o subvertir los intentos de reformas administrativas en el orden
subnacional (Oszlak, 2001; Oszlak, 1982; Yablón, 2003).

El patronazgo y otras prácticas particularistas que lo escoltan, como el caciquismo, el favoritismo, el nepotismo y el
amiguismo, son instituciones informales con profunda raigambre histórica, principalmente en el plano subnacional.
La extensión de este fenómeno particularista es más significativa en el orden local por constituir un recurso político
pivote en la trazabilidad de las carreas dirigenciales. Los gobiernos locales contemporáneos constituyen el locus del
patronazgo partidario por su centralidad en la edificación de aparatos electorales para las contiendas intra e
interpartidistas (O`Donnell, 1997; Oszlak, 1982; Scherlis, 2005; Llano, 2016).

Esta intensa penetración del patronazgo en las estructuras estatales locales ha dificultado la consolidación de un
estado democrático y el desarrollo económico. En tal sentido, distintos trabajos advierten cómo el predominio de
esta práctica particularista, en el orden subnacional, ha favorecido la inefectividad del sistema legal, la baja
competencia electoral, la emergencia de enclaves autoritarios y bajos niveles de inversión pública (Saltalamacchia,
2012; Iazzeta, 2011, Gibson, 2006; Remmer, 2007).

El potencial impacto negativo que la captura política de las administraciones locales tiene sobre la solidez
democrática cobra una dimensión inusitada si se tiene en cuenta que el 81% del colectivo de agentes estatales se
desempeña en los gobiernos subnacionales, y en particular, el 29% lo hace en las administraciones municipales
(Diéguez y Gasparín, 2016). Pero pese a la gravitación de la profesionalización de burocracias locales en la
democracia y al peso del empleo estatal subnacional, son acotados los estudios sobre sistemas de función pública
en ese orden jurisdiccional. El interés académico se ha focalizado preponderantemente en las administraciones
centrales, mientras que los servicios civiles subnacionales han sido menos explorados. El correlato de esta falta de
atención ha sido la existencia de un escueto instrumental orientado a evaluar el nivel de desarrollo de las
burocracias locales, o su reverso, el alcance de la politización.

Las reducidas mediciones actuales sobre patronazgo subnacional equiparan dicha práctica al gasto en personal740 o
al volumen del empleo público combinado con membresía partidaria741, criterios que brindan limitada información
sobre el fenómeno en estudio (Gordín, 2001). Mientras que otros trabajos se circunscriben al análisis de los marcos
normativos, desestimando las instituciones informales que operan paralelamente o constriñen su cumplimiento.
Por ello, se propone formular una escala de mérito para analizar el nivel de implantación de los servicios civiles

740 Ver, por ej, Calvo (2014), Remmer (2007).

741 Ver Scherlis (2005).
1820
locales y reconocer las prácticas informales que penetran las estructuras estatales, aplicando enfoques que
apuntan a evaluar el funcionamiento efectivo (y no su mero diseño) de los sistemas de gestión de empleo público.

La modernización de la gestión de recursos humanos es uno de los aspectos más postergados en las agendas de
gobierno municipales (Iturburu, 2007). Las comunas tienden a formalizar sistemas de servicio civil, no obstante, su
nivel de implantación es sumamente bajo742. Según un estudio realizado en el 2003, de un total de 50 municipios,
sólo el 13% aplicaba mecanismos de capacitación obligatoria, concursos para la selección de personal y sistemas de
evaluación del desempeño formales, mientras que el 43% no implementaba ninguna de esas herramientas
(Ituburu, 2007). La inamovilidad de los agentes, en cambio, es la institución más consolidada y salvaguardada en
este ámbito gubernamental. Esto es así porque los procesos de modernización administrativa se vertebran sobre la
base de la protección de los seguidores partidistas y en detrimento del mérito. Consecuentemente, sólo se
despolitizan los despidos, en tanto las decisiones en materia de acceso, progreso, evaluación y salario siguen
impregnadas por elevadas dosis de discrecionalidad y arbitrio (Schuster, 2012).

Una diversidad de rasgos estructurales y prácticas ponen de manifiesto esa frágil institucionalización de las
burocracias profesionales y la arraigada politización remanente en la esfera comunal. Estudios evidencian que las
burocracias municipales argentinas insertas en contextos de enraizado patronazgo se caracterizan por 1) la
existencia de esquemas burocráticos deformes743, con segmentos jerárquicos sobredimensionados en detrimento
de los rangos operativos744, 2) el predominio de ingresos basados en lazos políticos, personales y de parentesco745
y ascensos discrecionales, 3) inequidades salariales asociadas a la distribución arbitraria de un amplio abanico de
suplementos y adicionales, 4) niveles de calificación inadecuados, 5) blanqueos masivos, 6), proliferación de
modalidades de contratación flexibles, 7) traslados como modalidad de castigo746 y 8) escasos incentivos
orientados a reforzar el compromiso con los resultados de la gestión, entre otros aspectos (Cravacuore, 2007;
Iturburu, 2007; Llano, 2010).

3- ¿CÓMO MEDIR EL GRADO DE INSTITUCIONALIZACIÓN DE LOS SERVICIOS CIVILES LOCALES?

742 El cumplimiento de los escalafones municipales es débil, salvo en los aspectos vinculados a licencias y
franquicias (Iturburu, 2007).
743 La deformidad, nota constante de las burocracias latinoamericanas, se refiere al exceso de personal en
ciertas áreas y a un notorio déficit en otras (Oszlak, 1999).

744 Según Cravacacuore (2007), existen caso en los que el 40% de los empleados municipales son jefes de
departamento.
745 Un estudio realizado en el marco del Programa de Auditoría Ciudadana- Calidad de las Prácticas
Democráticas en los Municipios (PNUD), que comprendió una gran cantidad de gobiernos locales en el país, arroja
que la mayoría de la población considera que siempre o casi siempre la influencia política (79 %) y los vínculos
familiares (72 %) inciden en las designaciones de los empleados municipales (Iacoviello y Pando, 2015).

746 Una práctica frecuente en las comunes es la asignación de agentes no afines al gobierno a los cementerios
municipales.
1821
La medición del nivel de institucionalización de los servicios civiles, o de su contracara, el grado de politización,
lejos está de ser una tarea sencilla. No es posible calcular con precisión ni la cantidad de patronazgo747 (Geddes,
1996) ni tampoco el arraigo de los sistemas meritocráticos, sin embargo, se han realizado esfuerzos académicos
para estimar su alcance a través de diversas herramientas. Distintos estudios han recurrido a indicadores, escalas o
índices para aproximarse al estado de desarrollo de las burocracias profesionales o de enraizamiento de los
sistemas de patronazgo.

Algunos trabajos han utilizado un indicador simple o un mix de indicadores independientes como proxies de los
fenómenos en cuestión. Tal como se señaló precedentemente, ciertos autores han asimilado el patronazgo al gasto
salarial (Gordín, 2001; Calvo, 2014; Remmer, 2007) y otros a una combinación del tamaño del empleo público y
nivel de afiliación partidaria (Scherlis, 2005). Igualmente, la profesionalización de la burocracia ha sido equiparada
a la tasa de designaciones políticas, esto es la proporción de cargos provistos por criterios de confianza política en
relación al universo de empleados públicos (Ferraro, 2009). La ventaja de estos instrumentos radica en su sencillez,
pero presentan la limitación de no capturar las manifestaciones del fenómeno en sus distintas dimensiones.
Asimismo, el plano institucional, principalmente informal, escapa a este tipo de metodologías netamente
cuantitativas.

Otros autores han desarrollado escalas para analizar el nivel de profesionalización de las burocracias. Una
referencia clásica dentro de este espectro de estudios es la “escala weberiana”, elaborada por Evans y Rauch
(2000), mediante la cual se evalúa en qué medida los aparatos administrativos presentan ciertos atributos
estructurales burocráticos, como el ingreso meritocrático, las promociones internas, la estabilidad y salarios
competitivos. En otras palabras, los autores analizan hasta qué punto las burocracias emplean reclutamiento
meritocrático y garantizan la existencia de carreras predecibles, estables y estimuladoras en el largo plazo, por
oposición a esquemas organizacionales patrimonialistas y prebendarios. A esta metodología subyace la idea de que
las burocracias se ubican a lo largo de un continuum entre un extremo patrimonialista y otro legal racional
tradicional (Dahlström, Lapuente y Teorell, 2010).

El uso de este tipo de instrumento de medición para evaluar el grado de desarrollo de las burocracias ha sido
cuestionado. Silberman (1993) señala que las escalas no proporcionan una adecuada taxonomía de las burocracias
profesionales. Pretender determinar cuán racional es una organización administrativa presuponiendo que el
extremo óptimo del espectro equivale al modelo weberiano, conduce a subvaluar a burocracias legales racionales
altamente consolidadas que han adoptado otros modelos de modernización, como sucede en el caso americano o
británico.

Acogiendo esas miradas críticas, estudios más recientes han buscado complementar y perfeccionar el influyente
trabajo de Evans y Rauch. Este es el caso de Dahlström, Lapuente y Teorell (2009, 2010), para quienes la
institucionalización de los servicios civiles no ha seguido una trayectoria unidireccional de sistemas de patronazgo
a modalidades legales racionales weberianas. Según estos autores las transiciones de sistemas de patronazgo hacia
burocracias meritocráticas han decantado en dos grandes modelos, semejantes a los identificados por Silberman
(1993): uno abierto próximo a las organizaciones privadas y otro cerrado que implica un andamiaje de regulaciones
y protecciones diferenciales del empleo público. Las administraciones públicas, consecuentemente, no sólo se
posicionarían dentro de una dimensión patrimonalización-profesionalización, también se emplazan en el marco de
un eje apertura- cierre burocrático.

747 Remmer (2007) considera que las dificultades para medir el patronazgo están asociadas al carácter informal
e ilegítimo de esa práctica particularista.
1822
También es posible identificar otros trabajos que en lugar de buscar determinar el posicionamiento espacial de los
sistemas de empleo público entre dos polos de patrimonialización-racionalización, apelan a índices para
simplemente determinar el grado o bien de profesionalización o bien de politización de las burocracias. En esta
línea, el BID aplica un Índice de Desarrollo del Servicio Civil (IDSC) para medir el nivel de aproximación de los
sistemas de empleo estatal a una constelación de características “ideales” mínimas que debería reunir una
administración profesional (BID, 2014). Por otra parte, Kopecký et al. (2008, 2011, 2012) construyeron un Índice de
Patronazgo Partidario (IPP) para evaluar la extensión y profundidad de esa institución informal. Estos instrumentos
presentan un gran potencial para captar la naturaleza de cada uno de los fenómenos por separado. Sin embargo, si
se parte de la premisa que el patronazgo y racionalización burocrática son el anverso y reverso de una misma
moneda, estos métodos no permiten abordar simultáneamente la expresión de ambos fenómenos en una
organización burocrática. Sólo habilitan a presuponer que una baja valoración de los índices indicaría la
manifestación de su opuesto, sin realmente aprehender sus expresiones específicas. Por ejemplo, un sistema de
empleo público que obtenga una reducida puntuación en términos de IDSC o del Subíndice de Mérito que lo
constituye, podrían interpretarse automáticamente, sin evidencia empírica mediante, como muestras de un
elevado grado de politización de la burocracia en cuestión.

Dadas las restricciones y ventajas de estas metodologías reseñadas, el instrumento que más se ajusta al objetivo
del presente trabajo es el diseñado por Dahlström, Lapuente y Teorell, (2009, 2010), aunque bajo una versión
reformulada. Para el estudio específico de las burocracias comunales se ha construido un índice basado en una
escala numérica bipolar cuya extremidad inferior representa altos niveles de politización y cuya extremidad
superior equivale a elevados grados de profesionalización. A diferencia del método de referencia, en este caso se
trabaja sólo con una dimensión (politización vis profesionalización) y el polo considerado “óptimo” únicamente
representará aquellos atributos estructurales y conductuales mínimos que un servicio civil deber reunir para que
sea considerado como tal, independientemente de la modalidad que asuma. Esta alternativa presenta la ventaja de
adaptar el instrumento a contextos particulares mediante la adición de variables que se asocien a ciertos formatos
de función pública específicos.

Para la recolección de datos esta herramienta contempla la utilización de un cuestionario estructurado748

(electrónico y personalizado) con foco en la evaluación de las percepciones, dentro de una escala de 1 a 5, más que
en “respuestas correctas”. Este diseño presenta dos virtudes. En primer lugar, la aplicación de una escala
estandarizada eficientiza y simplifica el procesamiento de datos y, en segundo lugar, no requiere de un
conocimiento preciso de la temática. En un ámbito en el que prevalecen grandes dificultades para acceder a
información relativa al empleo público y en el que las decisiones en materia de personal están atravesadas por
criterios informales, es inviable posibilidad de brindar respuestas “exactas” (Dahlström, Lapuente y Teorell, 2010:
17).

El cuestionario abarca una serie de tópicos relacionados a los principales componentes de un sistema de gestión de
empleo público, como lo son reclutamiento y selección, remociones, desarrollo, gestión salarial y evaluación del
desempeño. El formulario se despliega en 11 ítems cuyas respuestas se estructuran escalas bipolares, donde cada
extremo representa un escenario de máxima politización o de máxima profesionalización. El índice de

748 Siguiendo el criterio aplicado en la investigación de Evans y Rauch (2000), se les solicitará a los informantes
la provisión de comentarios y de material adicional.
1823
profesionalización de los municipios se calcula como un promedio simple del conjunto de respuestas combinado
con indicadores duros749.

La muestra a la que se aplica el cuestionario comprende a los empleados municipales de planta, contratados y
regidos por otras modalidades de vinculación, que se desempeñan en el poder ejecutivo municipal. No se incluye a
los ocupantes de puestos de confianza política. La estimación del índice se complementa con una serie de
indicadores relativos al tamaño de la burocracia, al costo de las plantillas y a los niveles de flexibilización del
empleo público. Estos instrumentos cuantitativos se triangulan con una serie de entrevistas a funcionarios a cargo
de las áreas de gestión de recursos humanos, referentes sindicales y concejales.

El estudio, en particular, pone el foco en los municipios del área metropolitana denominada “Gran Mendoza”: Las
Heras, Maipú, Godoy Cruz, Guaymallén, Ciudad de Mendoza y Luján de Cuyo. Los casos han sido seleccionados a
fin de garantizar el control de ciertos factores culturales, idiosincráticos, poblacionales750 e institucionales. En
relación a este último elemento, las burocracias locales mendocinas comparten un esquema organizativo común al
estar regidas por un mismo estatuto del empleo municipal (Ley 5892/92). Se ha optado por un muestreo no
probabilístico de tipo convencional por no contar a priori con el listado de empleados de los municipios escogidos.

A continuación se presentarán algunos de los resultados provisorios obtenidos a partir del trabajo de campo
realizado durante los meses de abril a julio del año en curso. El período de análisis se circunscribe al año 2017. En
esta oportunidad sólo se expondrá información estructural reflejada en una serie indicadores de empleo público
así como también las valoraciones alcanzadas por las burocracias municipales seleccionadas a partir de la
instrumentación de la escala de politización/profesionalización.

4- ALGUNOS RESULTADOS PROVISORIOS

4-1- Características estructurales del empleo público en los municipios del Gran Mendoza

El estudio incluyó el cálculo de indicadores relativos al tamaño de las burocracias locales, composición, nivel de
flexibilización y peso fiscal del empleo público. Los indicadores han sido estimados a partir de la información
suministrada por el Tribunal de Cuentas de la Provincia de Mendoza.

El volumen de las administraciones locales, medido a partir de la relación entre cantidad total de agentes y
población, es marcadamente heterogéneo (ver Gráfico Nº 1). Estimado en esos términos, el tamaño de la
burocracia de la Ciudad de Mendoza (2,45%) casi triplica la dimensión del aparato estatal de la comuna de Godoy
Cruz (0,9%). No obstante, cabe destacar que este indicador no dimensiona el peso de las contrataciones

749 En esta presentación provisoria sólo se expondrá el índice medido a partir del promedio simple de sus
distintos componentes. Está en evaluación, realizar una ponderación en el índice final, en función del peso
relativo de las distintas dimensiones derivado de la importancia teórica de las mismas.
750 Todos los municipios escogidos son considerados grandes ciudades (+ de 100.000 habitantes), según la
clasificación propuesta por Cao y Vacas (1998).
1824
canalizadas por la vía de la tercerización de servicios municipales, aspecto que, en caso de incluirlo, podría
introducir variaciones en los resultados.

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuentes: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017.Anexo 19: Detalle de la planta de personal
y contratos de locación; INDEC, Proyecciones población 2017.

La composición de las burocracias no es variable, según puede observarse en el Cuadro Nº 1. Mientras que más del
75% de plantas de Guaymallén, Maipú y Luján de Cuyo están conformadas por agentes permanentes, en las
restantes localidades hay una tendencia a una mayor flexibilización, aunque canalizada mediante distintas
modalidades de contratación. A las figuras temporarias previstas en el estatuto municipal recurren las comunas de
Las Heras (44,5%) y Ciudad de Mendoza (38,2%), en tanto Godoy Cruz se inclina por utilizar contratos de locación
de servicios u obras (28,7%).

Cuadro Nº 1: Distribución modalidades de contratación. Municipios Gran Mendoza. Año 2017 (proporción de
empleados según modalidad de contratación )

Planta personal Planta personal Contratos locación

Total personal
permanente temporario servicios / obras

Cantidad % Cantidad % Cantidad % Cantidad %

1825
Guaymallén 2853 81,6 566 16,2 77 2,2 3496 100

Godoy Cruz 1138 63,7 136 7,6 512 28,7 1786 100

C. de Mendoza 1523 53,3 1092 38,2 242 8,5 2857 100

Luján de Cuyo 1572 76,8 315 15,4 160 7,8 2047 100

Maipú 1504 77,8 271 14,0 157 8,1 1932 100

Las Heras 1477 47,1 1395 44,5 266 8,5 3138 100

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2008-2017. Anexo 19: Detalle de la planta de
personal y contratos de locación.

La evolución del grado de precarización del empleo público (Gráfico Nº2), esto es la proporción de contratados
sobre el total de servidores, tiende a descender en todos los municipios, excepto en Godoy Cruz, donde ha
registrado un sistemático incremento, representando en el 2017 el 40,2% del conjunto de trabajadores. En las
demás localidades el porcentaje de contratados no supera el 9,3% del conjunto de empleados, siendo Guaymallén
el municipio en el que este grupo tiene una menor participación (2,3%) (Ver Cuadro Nº2).

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2008-2017. Anexo 19: Detalle de
la planta de personal y contratos de locación.

1826
 Cuadro Nº2: Grado de precarización del empleo público. Año 2017 (Nº total de
contratados/total personal *100)

Contratos
Contratos
Planta Planta locación
Total planta locación/total
Municipalidad personal personal servicios /
personal planta
permanente temporario locación
personal
obras

Guaymallén 2.853 566 3.419 77 2,3%

Godoy Cruz 1.138 136 1.274 512 40,2%

Ciudad de
Mendoza 1.523 1.092 2.615 242 9,3%

Luján de Cuyo 1.572 315 1.887 160 8,5%

Maipú 1.504 271 1.775 157 8,8%

Las Heras 1.477 1.395 2.872 266 9,3%

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017.Anexo 19: Detalle de

la planta de personal y contratos de locación.

El peso de las nóminas salariales no es uniforme. El gasto en personal promedio de los municipios del Gran
Mendoza asciende al 47% de las erogaciones totales, siendo Guaymallén (56%) la comuna que destina una mayor
proporción de sus recursos a salarios y Godoy Cruz (32%) la institución que invierte menos (Ver Cuadro Nº3).

Cuadro Nº 3: Peso fiscal del empleo público. Año 2017. Gran Mendoza.

Gasto en personal/

Gasto en personal Gasto total gasto total

Guaymallén 1.031.877.789,76 1841302521 56,0

Godoy Cruz 522.131.448,20 1633130823 32,0

1827
 Ciudad de Mendoza 822.213.300,80 1695629337 48,5

Luján de Cuyo 549.151.380,18 1172744744 46,8

Maipú 541.367.783,23 1117173755 48,5

Las Heras 723.158.625,83 1496261717 48,3

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017. Anexo 2: de la ejecución

del presupuesto con relación a los créditos acumulada al fin del trimestre.

El porcentaje de erogaciones salariales sobre el gasto total ha sufrido una contracción en el período 2008-2017 en
relación al año base. Sin embargo, las trayectorias del peso fiscal del empleo público de cada municipio tienden a
ser oscilantes, salvo en el caso de Godoy Cruz, donde se registra una tendencia hacia la baja. En todos los
municipios la gravitación de la inversión en personal ha declinado desde el 2016 al 2017 (Ver Gráfico Nº3).

No se puede mostrar la imagen. Puede que su equipo no tenga suficiente memoria para abrir la imagen o que ésta esté dañada. Reinicie el equipo y , a continuación, abra el archiv o de nuev o. Si sigue apareciendo la x roja, puede que tenga que borrar la imagen e insertarla de nuev o.

Fuente: Tribunal de Cuentas. Informes trimestrales: 4º trimestre 2017. Anexo 2: de la ejecución del
presupuesto con relación a los créditos acumulada al fin del trimestre.

ESCALA DE MÉRITO

El índice de institucionalización de los servicios civiles municipales (IISCM) se mide a partir de una escala bipolar de
1 a 5 en la que 1 representan escenarios politización y 5 profesionalización en relación a diversos componentes de

1828
un sistema de gestión de empleo público, entre ellos, selección, desvinculación, movilidad, salario, desarrollo y
evaluación del desempeño. A la cabeza del ranking de IISCM (Cuadro Nº 4) se ubica la Ciudad de Mendoza (3,1),
seguido por Godoy Cruz (3), Guaymallén (2,7), Luján de Cuyo (2,6), Maipú (2,6) y, finalmente, Las Heras (2,1). Sólo
el Municipio de Las Heras se aproxima al polo de politización, mientras que el resto de las comunas se acercan, en
mayor medida, a polo de profesionalización.

Cuadro Nº 4: Índice de profesionalización de

las burocracias locales (1-5)

Departamento Media

Ciudad de Mendoza 3,1

Godoy Cruz 3,0

Guaymallén 2,7

Luján de Cuyo 2,6

Maipú 2,6

Las Heras 2,1

Si se desagrega el IISCM en sus distintas dimensiones (Ver Cuadro Nº 5), se advierte que las decisiones ligadas a las
desvinculaciones (3,1) y la movilidad (3) y son percibidas como asentadas sobre bases más técnicas e imparciales.
Opuestamente, equidad (2,1) y competitividad salarial (2,4) son los aspectos más politizados o mayormente
atravesados por criterios discrecionales, según la mirada de los empleados municipales.

El conjunto de componentes asociados a la incorporación de personal, como reclutamiento (2,7), mecanismos

(2,7), criterios (2,6) y órganos de selección (2,8) se acercan en mayor medida al extremo de profesionalización. Este
dato resulta llamativo si se tiene en cuenta que los ingresos se realizan, preponderantemente, mediante contratos
de locación, instrumentos no mediados por instancias de selección. En casos aislados, como sucede en Godoy Cruz,
se han abierto algunas convocatorias para el ingreso a cargos de planta por la vía de concursos. Probablemente
esta inconsistencia esté asociada a la reciente introducción de mecanismos competitivos para el progreso en la
carrera en una buena parte de los municipios estudiados (Entrevistas).

Por otra parte, la valoración asignada a las políticas de evaluación del desempeño se ubica en el punto equidistante
(2,5) entre un escenario de inexistencia o de rutinización de los mecanismos de evaluación y el opuesto de
formalización de procedimientos fiables y efectivos. Las percepciones de los agentes en relación a esta dimensión
evidencian cierta inconsistencia con la realidad si se tiene en cuenta que, salvo un caso, no están
institucionalizados los dispositivos de evaluación del desempeño. Sólo en algunas comunas se aplican pautas de
evaluación informales en ámbitos específicos (Entrevistas).

1829
CUADRO Nº 5: DIMENSIONES ÍNDICE DE PROFESIONALIZACIÓN DE LAS BUROCRACIAS LOCALES (1-5)

Ciudad Guayma- Luján

de Godoy de Las
Mendoza Cruz Llén Cuyo Maipú Heras

POLO
POLO
DIMENSIONES POLITIZACIÓN PROFESIONALIZACIÓN Valor Valor Valor Valor Valor Valor Media

Reclutamiento
Reclutamiento
democrático,
parcializado y
transparente y
opaco
RECLUTAMIENTO meritocrático 3,7 3,6 2,7 2,8 2,1 1,5 2,7

Mecanismos de Mecanismos de
MECANISMOS DE selección selección
SELECCIÓN discrecionales meritocráticos 3,7 2,9 2,8 2,4 2,7 1,8 2,7

Aplicación de
CRITERIOS DE criterios Aplicación de criterios
SELECCIÓN discrecionales objetivos 3,0 3,1 2,7 2,2 2,4 2,0 2,6

Órganos de
selección con Órganos de selección
ÓRGANOS DE escasa o nula autónomos
SELECCIÓN autonomía 3,4 3,1 2,8 2,6 2,5 2,5 2,8

Remociones
meritocráticas y/o
Remociones basadas en criterios
DESVINCULACIONES arbitrarias objetivos 3,7 3,4 2,9 2,7 3,5 2,5 3,1

1830
 Movilidad basada Movilidad basada en
en criterios criterios objetivos y
MOVILIDAD arbitrarios técnicos 3,0 3,5 2,9 2,9 3,0 2,9 3,0

EQUIDAD SALARIAL Remuneraciones Remuneraciones

INTERNA inequitativas equitativas 2,6 2,4 2,3 2,4 1,7 1,5 2,1

Remuneraciones Remuneraciones
COMPETITIVIDAD directivas no directivas
SALARIAL competitivas competitivas 2,6 2,5 2,4 2,6 2,4 1,9 2,4

Distribución
Distribución imparcial
arbitraria de los
y técnica de los
INCENTIVOS incentivos
incentivos monetarios
MONETARIOS Y NO monetarios y no
y no monetarios
MONETARIOS monetarios 3,0 3,1 2,8 2,4 2,6 2,1 2,7

PROGRESO EN LA Promociones Promociones

CARRERA arbitrarias meritocráticas 2,7 3,3 2,5 2,7 2,5 2,0 2,6

Inexistencia o
Mecanismos de
rutinización de
evaluación del
mecanismos de
desempeño efectivos
EVALUACIÓN DEL evaluación del
y confiables
DESEMPEÑO desempeño 2,3 2,7 2,6 2,6 3,1 1,9 2,5

Media 3,1 3,0 2,7 2,6 2,6 2,1 2,7

1831
CONCLUSIONES

La escasa literatura existente sobre los sistemas de empleo público municipales advierte sobre la
baja institucionalización de las burocracias meritocráticas en ese ámbito gubernamental. El
desajuste entre la formalización de los servicios civiles y su instrumentación efectiva es una nota
común de las administraciones locales.

Los resultados obtenidos a partir del cálculo del índice de institucionalización de los servicios
civiles municipales (IISCM) a las comunas del Gran Mendoza corroboran, en parte, la aún frágil
implantación del mérito en el orden local. El IISCM promedio asciende a 2,7 puntos,
posicionándose 5 de los casos más cercanos al polo de profesionalización y sólo uno más próximo
al polo de politización.

El desarrollo medio alcanzado por la mayoría de las comunas del Gran Mendoza puede estar
asociado a las percepciones sobre las reformas administrativas impulsadas recientemente,
centradas en la reducción del personal, la aplicación de sistemas competitivos para el ascenso del
personal y, en menor medida, para el ingreso de agentes, más que a prácticas meritocráticas
consolidadas. El posicionamiento del sistema de evaluación del desempeño a mitad de la escala,
cuando la mayoría de los municipios no ha aplicado un dispositivo para determinar el rendimiento
de los agentes, podría estar indicando la tendencia de los servidores a atribuir cambios a aspectos
del sistema de gestión de recursos humanos que no hayan registrado avances. Frente un contexto
de partida de muy limitada implantación del servicio civil, las innovaciones suscitarían una suerte
de efecto expansivo de percepciones positivas hacia otras áreas de las políticas de personal más
rezagadas. Tal sesgo podría neutralizarse mediante la introducción de indicadores duros en el
cálculo del índice, paso que resta completar.

Las dimensiones que se apartan de esas valoraciones centrales son aquéllos aspectos más
formalizados en el ámbito municipal y, por ende, más “palpables”, asociados a las protecciones y
remuneraciones de los empleados. Para los empleados, las decisiones ligadas a las remociones
serían las más despolitizadas, en tanto el otorgamiento de las retribuciones estarían atravesados
en mayor medida por criterios discrecionales.

Estos hallazgos dan cuenta de un incipiente proceso de modernización que comienza a gestarse en
la mayoría de los municipios del área metropolitana mendocina, quedando aún grandes bolsones
de “discrecionalidad” por los que se filtra el patronazgo. El desafío para las comunas mendocinas
es el de delinear una trayectoria de profesionalización gradual y ascendente, evitando la
desinstitucionalización de esos pequeños cambios administrativos introducidos.

1832
BIBLIOGRAFÍA

Aberbach, J. D., Putman, Robert D. y Rockman, B. A. (1981). Bureaucrats & Politicians in Western
Democracies. Estados Unidos, Harvard University Press.

Calvo, E. (2014). Political Screening and Public Sector Wages:Theory and Evidence from the
Argentine Public Sector.

Cao, H. (2008): La administración pública argentina: nación, provincias y municipios. XIII Congreso
Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos
Aires, Argentina.

Cortázar Velarde, J. C., Lafuente, M. y Sanginés, M. (eds.) (2014). Al servicio del ciudadano. Una
década de reformas del Servicio Civil en América Latina (2004–13). Washington, DC, BID.

Cravacuore, D. (2007). Los municipios argentinos (1990 - 2005). En D. Cravacuore y R. Israel, R.

(comp.) Procesos políticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990 – 2005) (pp.
25 a 49). Buenos Aires Argentina: Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes –
Universidad Autónoma de Chile.

1833
Dahlström, C., Lapuente, V. y Teorell J. (2010). Dimensions of Bureaucracy. A Cross-National
Dataset on the Structure and Behavior of Public Administration. QoG Working Paper Series
2010:13.

Dahlström, C., Lapuente, V. y Teorell J. (2009).The Merit of Meritocratization. Prepared for

delivery at the 2009 Annual Meeting of the American Political Science Association,
Toronto.

Diéguez G. y Gasparín J. (2016). El rompecabezas del empleo público en Argentina: ¿Quiénes

hacen funcionar la maquinaria del Estado? CIPPEC.

Dussauge Laguna, M. (2005). Servicio civil de carrera o servicio civil de empleo? Una breve
discusión conceptual. Revista Servicio Profesional de Carrera. (Nº3).

Echabarría, K. (ed.) (2006). Informe sobre la situación del Servicio Civil en Latinoamérica.
Washington DC, BID.

Evans, P. y Rauch, J. (1999). Bureaucracy and Growth: A Cross-National Analysis of the Effects of
"Weberian" State Structures on Economic Growth. American Sociological Review. Vol. 64
(N°5), 748-765.

Geddes, B. (1996). Politician´s Dilemma. Building State Capacity in Latin America. Estados Unidos:
University of California Press.

Gibson, E. L. (2006). Autoritarismo subnacional: estrategias territoriales de control político en

regímenes democráticos. Desafíos. Vol.14, 204-237.

Gordín, J. (2001). The political and partisan determinants of patronage in Latin America 1960-
1994: A comparative perspective. Paper prepared for the ECPR Joint Sessions of
Workshops. Workshop: Parties, Party Systems and Democratic Consolidation in the Third
World, Vicky Randall and Lars Svasand, Co-directors, Grenoble, France.

Grindle, M. (2012). Job for the boys. Patronage and the State in Comparative Perspective. Harvard
University Press.

Heredia, B. (2002). La economía política de la reforma de sistemas de administración de personal

público en América Latina: un marco de análisis. Washington, Red de Transparencia y
Gestión de la Política Pública, BID.

Iacoviello, M. (2006). Análisis comparativo p or subsistemas. En Echabarría, K. (ed.). Informe sobre

la situación del Servicio Civil en Latinoamérica. Washington DC: BID: 531-572.

Iacoviello, M. y Llano, M. (2017). Confianza mata mérito: el impacto de la concentración

de poder presidencial en la gestión de recursos humanos en el Estado
argentino. Temas y Debates, (33), 91-105.

1834
Iacoviello, M. y Pando, D. (2015). La administración pública en Argentina: caracterización y análisis
de su dinámica políticoinstitucional. En Alba, C. y Peters, G. (Eds.), Handbook of Public
Administration and Civil Service in Latin America (en prensa).

Iacoviello, M. y Strazza, L. (2014). Diagnóstico del servicio civil en América Latina. En

Cortázar Velarde, Juan Carlos, Lafuente, Mariano y Sanginés, Mario (eds.). Al
servicio del ciudadano. Una década de reformas del Servicio Civil en América
Latina (2004–13). Washington, DC: BID: 13-60.
Iturburu, M. (2007). Modernización en los municipios argentinos. En D. Cravacuore y R. Israel, R.
(comp.), Procesos políticos municipales comparados en Argentina y Chile (1990 – 2005)
(pp. 167 a 209). Buenos Aires Argentina: Editorial de la Universidad Nacional de Quilmes –
Universidad Autónoma de Chile.

Iazzetta, O. (2011). La democracia delegativa y su cara estatal. Un abordaje del caso argentino. En
O´Donnell, G.; Iazzetta, O. y Quiroga, H. (coord.). Democracia Delegativa. Ciudad
Autónoma de Buenos Aires: Prometeo.

Kopecký, P., Mair, P. y Spirova, M. (2012). Party patronage and party government in European
democracies. Oxford, Oxford University Press.

Kopecký, P. Scherlis, G. y Spirova M. (2008). Conceptualizing and measuring party

patronage. Leiden University: Committee on Concepts and Method s Working Paper. Series
Nº 25.

Kuhlmann, S. y Bogumil, J. (2007). Public Service Systems at Subnational and Local Levels of
Government: a British German–French Comparison. En J. C.N. Raadschelders, T.A.J.
Toonen y F. M. Van der Meer (Eds). The Civil Service in the 21st Century (pp. 299-315).
Gran Bretaña: Palgrave Macmillan.

Longo, F. (2008). La profesionalización del empleo público en América Latina. Estado de la

cuestión. En Longo, F. y Ramió, C. (eds.). La profesionalización del empleo público en
América Latina. Barcelona: Fundació CIDOB: 45-78.

Longo, F. (2006). Una lectura transversal de los resultados. En K. Echebarría (ed.). Informe sobre la
situación del Servicio Civil en Latinoamérica (pp. 593- 610). Washington DC, BID.

Manzetti, L. y Morgenstern, S. (2000). Legislative Oversight: Interests and Institutions in the United
States and Latin America. Paper preparado para presentar en Notre Dame conference on
Horizontal Accountability in New Democracies, mayo.

Nef, J. (2003). Public Administration and Public Sector Reform in Latin America. En G. Peters y J.
Pierre (eds.). Handbook of Public Administration (pp. 523-535). Gran Bretaña, Sage
Publications.

1835
Llano, M. (2016). Burocracia pública y sistema político en América Latina. Factores asociados a la
politización de los sistemas de gestión de empleo público en la región (tesis de doctoral).
Instituto Universitario de Investigación Ortega y Gasset, adscrito a la Universidad
Complutense de Madrid, Madrid.

Llano, M. (2015). Revisando la presunta naturaleza paradigmática de la Nueva Gerencia Pública y

su repercusión en Iberoamérica. DAAPGE. (24), (pp. 67-100).

Llano, M. (2010). Funcionamiento del Sistema de Gestión de Recursos Humanos del Municipio de
Godoy Cruz. Trabajo presentado en el V Congreso Latinoamericano de Ciencia Política.
Integración, Diversidad y Democracia en tiempos del Bicentenario, CABA.

O´Donnell, G. (1997). Otra institucionalización. En O´Donnell, G. Contrapuntos: ensayos escogidos

sobre autoritarismo y democratización, PAIDÓS, (pp. 305-330).

Oszlak, O. (2003). Sistemas de servicio civil: conceptualización y modelos. Revista de Servicio Civil,
(Nº13).

Oszlak, O. (1999). The argentine civil service: an unfinished search for identity. Research in Public
Administration, Vol. 5, (pp. 267-326).

Oszlak, O., Fontana, A., y Gu érrez, L. (1982). La formación del Estado argen no. Buenos Aires:
Belgrano.

Pollitt, C. y Bouckaert, G. (2004). Public Management Reform. A Comparative Analysis. Gran

Bretaña, Oxford University Press.

Peters, G. y Pierre, J. (2004). Politicization of the civil service: concepts, causes, consequences. En
G. Peters y J. Pierre, Jon (eds.). Politicization of Civil Service in Comparative Perspective.
The quest of control (pp. 1-13). Nueva York. Routledge.

Ramió, C. y Salvador, M. (2005). Instituciones y Nueva Gestión Pública en América Latina.

Barcelona, Fundació CIDOB.

Ramos, C., Scherlis, G y Panizza, F. (2017). Counsellors, Commissars, and Political Operators: The
politics of patronage in Argentina and Uruguay under two left-of-center administrations
(trabajo sin publicar).

Remmer, K. L. (2007). The Political Economy of Patronage: Expenditure Patterns in the Argentine
Provinces, 1983–2003. The Journal of Politics, Vol. 69 (2), (pp. 363–377).

Saltalamachia, H. (2012). El Santiago del Estero: un caso de patrimonialismo electivo. VI Congreso

de ALACIP: La investigación política en América Latina Ciudad de Quito, Ecuador.

Scherlis, G. (2009). Patronage and Party Organization in Argentina: The Emergence of the
Patronage-based Network Party. Tesis Doctoral, Universidad de Leiden.
1836
Scherlis, G. (2005). Provincial partisan patronage and national party system stability in Argentina,
1983-2005. Prepared for delivery at the workshop on “Political Parties and Patronage”,
ECPR Joint Sessions, Nicosia.

Schuster, C. (2014). When the Victor Cannot Claim the Spoils: Patronage Control and Bureaucratic
Professionalization in Latin America. Trabajo presentado en la 85° Annual Conference of
the Southern Political Science Association. Nueva Orleans, 9 al 11 de enero.

Schuster, C. (2012). Tenure vs. Merit? The Sequential Politics of Reforming Patronage
Bureaucracies. Trabajo presentado en el Cuarto Congreso Uruguayo de Ciencia
Política, La Ciencia Política desde el Sur, Asociación Uruguaya de Ciencia Política.
Silberman, B. S. (1993). Cages of Reason: the rise of the rational state in France, Japan, The United
States, and Great Britain. The University of Chicago Press.

Yablón, A. (2003). Patronazgo en la ciudad de Buenos Aires, 1880-1916. Prepared for delivery at
the 2003 meeting of the Latin American Studies Association, Dallas.

Zuvanic, L. y Iacoviello, M. (2010). La burocracia en América Latina. ICAP-Revista Centroamericana

de Administración Pública, N° 58-59, (pp. 9-41).

[Escriba el título del

documento]
PID

1837
Resumen:

Mientras promueve una estrategia “go out”, China muestra sus relaciones con otros países en
desarrollo como “complementarias” y "ganadoras". La relación bilateral se considera como
integral y estratégica desde 2014. China ha tratado de establecer un vínculo positivo con
países como Argentina en varios frentes. Una de las estrategias chinas que merecen ser
mencionadas es la promoción de la "diplomacia pública" (gonggong waijiao), que combina el
poder duro y blando, y la "diplomacia popular" (minjian waijiao). A medida que se crea el
vínculo organizativo entre jóvenes de ambos países, estrechamente vinculados al
establishment político, China busca relacionarse con América Latina, no solo a nivel
gubernamental, sino también a través de jóvenes políticos. En este contexto, es interesante
examinar cómo los jóvenes y sus organizaciones “parapolíticas” en ambos países han
impulsado el vínculo político y cultural. Para ser más específicos, consideraremos las
características de los vínculos organizacionales entre CYL (Liga Juvenil Comunista) y CLEPEC
(Centro Latinoamericano de Estudios Políticos y Económicos sobre China) y sus estrategias
para promover las relaciones bilaterales sobre el enfoque de poder blando, a través de una
metodología cualitativa.

Introducción
Al tiempo que China retrata sus relaciones con otros países en desarrollo como
complementarias y "ganar-ganar" en su promoción de la estrategia al exterior, las
relaciones económicas de China con el mundo en desarrollo (África y América
Latina), como socios económicos, están dando lugar a una mayor influencia política
y la cooperación. La asociación bilateral desde 2014 es conocida como estratégica
integral (Xinhua, 2015; MFA, 2014). La misma es el resultado de las relaciones
económicas, políticas, militares y culturales cada vez más profundas. La relación es
estable, a largo plazo, dentro del esquema ganar-ganar (no es equivalente debido a
la gravedad específica de China). La cooperación y la interacción ganar-ganar son
los ejes del modelo en el nuevo contexto global.
La construcción de una relación y confianza con un país que no tiene
interacciones tradicionales o de largo plazo con China es una tarea difícil, y China
ha tratado de establecer un vínculo positivo con los países como la Argentina en
varios frentes. Una de sus estrategias que vale la pena destacar es la promoción de
"diplomacia pública" (gonggong waijiao) -otro nuevo concepto en China-, y que se
desarrollará en paralelo con el poder blando (PB) como una manera de alcanzar una
potencia integral que combina el poder duro y blando, y además de servir como una
herramienta para mejorar la imagen del país en el exterior (Cho, Young y Jeong,
Jong, 2008) y la "diplomacia popular" (waijiao minjian), término utilizado por
primera vez en las relaciones entre China y Japón para describir las interacciones
informales entre funcionarios del gobierno antes de que ambos países normalizaran
1838
 sus relaciones en 1972. Luego, fue utilizada nuevamente para capturar la ola de
protagonismo popular hacia Japón desde 2002 hasta 2005. Dentro del concepto de
diplomacia popular, la idea de PB está profundamente arraigada ya que la
diplomacia pública puede usar la diplomacia popular para sus propios fines, o no.
El concepto de PB fue introducido en 1990 por el profesor de Harvard Joseph Nye,
quien lo definió como "una dinámica creada por una nación en donde otras
naciones tratan de imitar a esa nación, estar más cerca de esa nación, y alinear sus
intereses en consecuencia." Según Nye, el PB son los atributos de un estado que
causan apelación o atracción (Nye J. , 2002). Los recursos de PB son "más lentos,
más difusos" para ejercer en la política internacional que los recursos de poder duro
(Nye J., 2004, p. 100). Mientras que la preparación militar y la capacidad industrial
ya no pueden comprar mucho peso en las relaciones internacionales, el PB se ha
convertido en uno de los enfoques más importante para los Estados Nación que
buscan frente a muchos desafíos como la aparición de nuevos actores
internacionales.
Conscientes del impacto del ascenso de China en su imagen global, los
políticos chinos han prestado mayor atención a PB del país (Hongyi Lai & Su-Jeong
Kang, 2014, p. 304). Parece haber un consenso entre las élites políticas chinas
respecto de que la fuerza nacional integral debe incluir no sólo el poder duro, una
forma de poder nacional basado en la fuerza militar y la destreza económica,
científica, tecnológica y de defensa, sino también el PB, como una forma del poder
nacional sobre la base de atractivo político de un Estado y el atractivo cultural de
una nación milenario, aunque esta teoría se ha asociado principalmente con el caso
de los Estados Unidos (Xinhua, 2007). Con la llegada al poder de Hu, se introducirá
el PB de manera explícita en el discurso del gobierno chino y en su política exterior,
a través de la diplomacia pública. La perspectiva china no toma decisiones
precipitadas, sino que es producto de la maduración dentro del partido. Una manera
importante de desarrollar la diplomacia pública y popular con la Argentina es a
través de las organizaciones de Liga de la Juventud China (CYL) y su parapolítica.
Desde 2010, el Comité Central del CYL del Partido Comunista, como
miembro de la Federación Nacional de Jóvenes de China, invita a las delegaciones
de América Latina cada año al "Taller de Políticos Jóvenes de América Latina", a
ser educados en lo político, económico y la historia y la realidad política de china,
con el apoyo financiero del PCCh. El Foro de Jóvenes Líderes políticos de China y
América Latina y el Caribe fue propuesto por el primer ministro chino Wen Jiabao
en su discurso en la Comisión Económica para América Latina y el Caribe
(CEPAL) de las Naciones Unidas (ONU) en junio de 2012. Es coorganizado por el
Comité central del CYL de China y las organizaciones juveniles, y los
departamentos gubernamentales en materia de juventud de los principales países de
América Latina, con el objetivo de promover el diálogo y el intercambio entre
jóvenes líderes chinos y los estados latinoamericanos y del Caribe para sentar las
bases sociales para el desarrollo de las relaciones entre china y América Latina.
El primer Foro de Jóvenes Líderes Políticos entre China y América Latina y el
Caribe, se llevó a cabo en Beijing en mayo de 2013, con el tema "promover la
participación juvenil para un futuro hermoso". Más de 50 funcionarios públicos
jóvenes, cuadros de los partidos políticos y los líderes de las organizaciones
1839
 nacionales de la juventud de Argentina, Brasil, Chile, Colombia, Cuba, México,
Perú, Venezuela y Organización Juvenil Iberoamericana asistieron al Foro, para
establecer interacciones con los líderes jóvenes de los departamentos
gubernamentales chinos, institutos de investigación, organizaciones de medios y
negocios.
Durante la reunión de los líderes entre China y América Latina en julio de
2014, el presidente chino, Xi Jinping, promovió la iniciativa del “Puente al futuro”,
un plan de formación para los miles de directores de los países de América Latina,
que ofrece una nueva plataforma para el intercambio de los jóvenes desde ambos
lados.
Por otro lado, en la Argentina, una organización civil se formó en 2013, el
CLEPEC (Centro Latinoamericano de Estudios Políticos y Económicos de China).
Como resultado de estos intercambios con dirigentes del Partido Comunista, los
jóvenes y los líderes locales, en su mayoría vinculados al movimiento político
peronista, decidió formar este centro para fortalecer los lazos con China. CLEPEC
fue fundado en Argentina, tiene un presidente argentino, y tiene bases en México,
Brasil, Perú y otros países de América Latina.
A medida que se crea el vínculo orgánico entre los jóvenes (entre 25 y 45 años
de edad) de ambos países, estrechamente ligados a la clase política, China busca
relacionarse con América Latina en el largo plazo, política y económicamente, por
lo que está tratando de satisfacer y vincularlo no sólo a nivel gubernamental sino
también a través de políticos jóvenes, proyectando su PB. En ese contexto, es
interesante examinar cómo los jóvenes y sus organizaciones para-política en ambos
países han impulsado el vínculo político y cultural. Para ser más específicos, ¿cuáles
son las características de los vínculos organizativos entre CYL y CLEPEC? ¿Cuáles
son sus estrategias para promover las relaciones bilaterales a través del enfoque de
PB? ¿Qué tan efectivas son sus estrategias y cuáles son los retos que se enfrentan?
Esta investigación examina la relación entre las dos organizaciones juveniles.
Esta perspectiva de análisis es, al menos, nueva. Después de la caída del socialismo
real y la disminución del Consenso de Washington en América Latina, este enlace
no parece estar contaminado por viejos rencores, donde las perspectivas de la
Guerra Fría y su modelo de enraizamiento son obsoletos.
Por otra parte, mientras que las investigaciones se dedican al análisis de la
política exterior de China en América Latina, dedicada principalmente a la relación
económica y al poder duro, en términos de Nye, este enfoque es nuevo, y pretende
añadir un punto de vista político e incluso cultural. En ese sentido, esta
investigación pretende arrojar una luz sobre los vínculos entre los líderes jóvenes -a
través de su política para-organizacional- que están conectados a las élites políticas
de ambos países, en cuanto a sus intenciones, creencias, conocimientos y actitudes
positivas y negativas hacia China entre argentinos o viceversa.
Revisión de la literatura
Para analizar cómo las organizaciones para-políticas en China y Argentina
han impulsado el vínculo político y cultural a través de la teoría de PB que hay que
discutir dicha teoría primeramente. A continuación, será considerada una breve
noción de PB en China -incluyendo los conceptos de diplomacia pública y popular -
sus recursos e instrumentos y agentes nacionales implicados, según la literatura
1840
 disponible. En este punto, introduzco las organizaciones para-política y una
caracterización CYL. Más adelante, serán consideradas la política exterior de China
y la respuesta de América Latina, teniendo en cuenta el enfoque de PB.
La teoría del Poder Blando
Joseph S. Nye ha definido poder como "la capacidad de influir en el
comportamiento de los demás para obtener los resultados que uno quiere". (Nye J.,
2004, p. 26). Por lo general, cuando se piensa en el poder tenemos en cuenta el
poder duro que describe una nación o la capacidad del organismo político de utilizar
incentivos económicos o la fuerza militar para influir en el comportamiento de otros
actores. Sin embargo, un estado intenta reunir conformidad mediante el atractivo de
su cultura y la ideología o por medio de la proliferación de sus normas y valores,
causando apelación o atracción (Nye J. , 2002), en lugar de confiar únicamente en el
uso coercitivo del militar y fuerza económica. Los recursos de PB esgrimen en la
política internacional sobre los recursos de poder duro (Nye J. , 2004, p. 100).

Por otra parte, Nye (2005) explica la nueva diplomacia china junto con la consigna
del "ascenso pacífico de China", que "ayuda a aliviar los temores y reducir la probabilidad
de que otros países se alíe para equilibrar una potencia emergente". El enfoque Xin Li y
del Verner el PB de China merece ser considerado. Ellos identifican los seis pilares como
fuentes de PB: atractivo cultural, los valores políticos, modelo de desarrollo, instituciones
internacionales, la imagen internacional, y la tentación económica (2009). Por otra parte, se
identifican tres canales para ejercer el poder blando: diplomacias formales, económicas y
culturales chinas a través de las cuales China está haciendo una gran cantidad de esfuerzos
para mejorar su imagen y aumentar su influencia en los países democráticos mediante la
aplicación de una política exterior más cooperativa, responsable y constructiva. "El
surgimiento de china como actor global clave es un fenómeno que ha alcanzado
proporciones casi mística dentro de América Latina. El rápido crecimiento del comercio
con la República Popular China y la inversión en América Latina, y la ampliación de los
contactos a todos los niveles, sino reforzar la importancia percibida de "ascenso de
China", tal como se observa desde América Latina" (Ellis, 2011). Algunos de estos canales
se parecen aparecer en la estrategia PCCh hacia América Latina. Sin embargo, las
investigaciones no dan cuenta de las acciones CYL y sus acciones en política exterior.

De acuerdo con Nye, el PB son los atributos de un estado que causa la apelación o
la atracción (Nye J., 2002). Al salir de la sombra de la represión de Tiananmen, los líderes
chinos se dieron cuenta de la importancia de un nuevo arte de gobernar para fortalecer la
reforma económica y mejorar su imagen. En ese sentido, parece que hay un consenso entre
las élites políticas de China de que la fuerza nacional integral debe incluir no sólo el poder
duro, una forma de poder nacional de un estado basado en la fuerza militar y la destreza
económica, científica, tecnológica y de defensa, sino también el PB, como una forma de
poder nacional sobre la base del atractivo político de un Estado y el atractivo cultural,
aunque esta teoría se ha asociado principalmente con el caso de los Estados Unidos
(Xinhua, 2007). Por lo tanto, con la llegada al poder de Hu en 2004, se introdujo el PB de
1841
manera explícita en el discurso del gobierno chino y en su política exterior, a través de la
diplomacia pública, otro concepto nuevo en China, que se desarrolla paralelamente al PB
como una manera de alcanzar una potencia integral que combina el poder duro y suave,
además de servir como una herramienta para mejorar la imagen del país en el exterior (Cho,
Young y Jeong, Jong, 2008).

Con el ascenso del gigante asiático desde sus reformas de liberalización económica
a finales de 70, el aumento del miedo en la Unión Europea (UE) y los EE.UU., quienes
comenzaron a desarrollar diversas teorías como la "amenaza china", se hizo evidente. El
despertar de China podría generar conflictos globales o regionales, bloques militares o las
carreras de armamentos (Bustelo, 2005). Una parte importante de estas teorías pertenecen a
la disciplina realista de las relaciones internacionales, sustentado en la lógica del juego de
suma cero en el que China trataría de establecer una hegemonía o el control exclusivo de
Asia (Niu, 2011). Con el fin de responder a estas percepciones y teorías que el gobierno
chino ha comenzado a reforzar su PB a través de la que muestra a China como un país
responsable y cooperativo, promotor de la paz internacional y sin poder hegemónico
(Rocha, 2006).

Explícitamente, hay cinco objetivos que se pueden distinguir en Diplomacia Pública de

China. En primer lugar, China quiere ser visto como un país que trabaja para dar a su
pueblo un futuro mejor, también la búsqueda de la comprensión de su sistema político y de
acciones. En segundo lugar, China quiere ser visto como estable, confiable y socio
económico responsable, y como una potencia económica en ascenso, una que no tiene por
qué temer. En tercer lugar, China quiere ser visto como un miembro de confianza y
responsable de la comunidad internacional, así; uno dispuesto a contribuir activamente a la
paz mundial para un entorno externo favorable. En cuarto lugar, China quiere ser respetado
como una cultura antigua con una larga historia (D'Hooghe, 2005). Y, por último, pero no
menos importante, China quiere ser visto como "la ola del futuro" (Ellis, 34).

D'Hooghe también distingue la presencia de no sólo del estado sino también los actores
no estatales en la práctica la diplomacia pública china. Las actividades de diplomacia
pública de China están reservadas a la Oficina de Asuntos Exteriores de la propaganda del
PCCh, Oficina de Información del Consejo de Estado, los líderes del PCCh, y MFA, en
relación con el área de estado. El MAE de China es otro jugador importante en el campo de
la diplomacia pública que ha sido útil. En respuesta a la percepción de "amenaza", el
gobierno chino comenzó a fortalecer su PB con una política exterior multidimensional y un
uso eficaz de su diplomacia pública, que coloca a China como una potencia responsable y
cooperativa, el promotor de la paz internacional y no una potencia hegemónica (Rocha,
2006). En ese sentido, es útil para esta investigación examinar la literatura que analiza el
papel de la burocracia como un actor clave después de los líderes superiores en el proceso
de formulación de políticas en China.
1842
 Por otro lado, los agentes no estatales, como las ONG, son reconocidos y controlados
oficialmente por el gobierno pero no por él ejecutado. Los agentes no estatales incluyen las
comunidades académicas, que son a la vez a menudo involucrados en la formulación de
políticas y las relaciones públicas, las comunidades chinas en el extranjero, organizaciones
de amistad y estudiantes chinos en el extranjero y turistas. En este conjunto de actores es
importante incluir, siguiendo a Ellis, a la comunidad empresarial, los jóvenes y la población
en general. Como Wang entiende, la diplomacia pública china implica dos conceptos
importantes que en este punto deben ser mencionados: diplomacia del pueblo (waijiao
minjian) y política exterior (wai shi).

En general, China utiliza los mismos instrumentos de diplomacia pública como eventos
y proyectos, medios de comunicación, internet en diferentes países con el fin de promover
su PB. Las organizaciones de medios como Radio Internacional de China (CRI) con
retransmisiones en casi todos los idiomas del mundo, y la televisión estatal china (CCTV)
son organizaciones estatales.

Con el fin de analizar el papel de otros organismos en la política exterior, es importante

preguntarse cuál es el rol de la CYL. Desde 1990, CYL ha tenido una función importante
en la legitimación de trabajo voluntario en el reclutamiento doméstico, como político y
ejecutor político (Xu, 2012). La CYL ha tomado una posición privilegiada, y por lo tanto,
tiene un profundo capital político atribuido a la puesta en marcha nuevas políticas de
juventud o legitimar las políticas en el sistema de partido único. La CYL no es sólo una
organización del partido con un profundo vínculo con el partido y el gobierno, sino también
la organización juvenil más grande con oficinas y miembros de toda China (Funell, 1972;
Xu, 2012). Algunos autores señalan que los cuadros y teóricos de la CYL tienen que
adaptarse a la reforma económica y cambiar sus métodos de trabajo para rejuvenecer su
influencia sobre la juventud en el lugar de trabajo y las comunidades por ser más flexibles
con el fin de sobrevivir y desarrollarse como una organización. Este conocimiento es útil
para profundizar y analizar si las reformas han mejorado las funciones de CYL. Sin
embargo, como señala Chen "La liga de la juventud es una de las instituciones más
importantes de la ecología política china, pero la literatura relevante es poco frecuente en
los círculos de política nacional e internacional" [en (Xu, 2012)]. Aquí, nuestro enfoque en
la CYL y la política exterior surge como una contribución respecto de la política interna de
China y la política exterior de ese país.

La literatura existente parece prestar más atención a la diplomacia pública y la

relación con el PB, ya que incluye acciones de los dirigentes políticos hacia la política
exterior. La diplomacia popular, sin embargo, se refiere a un activismo que puede afectar al
entorno internacional y las decisiones de política exterior de influencia (Reilly, 2009). "La
diplomacia popular demuestra cómo incluso en un estado autoritario, los actores no
estatales pueden afectar el entorno internacional e influir en las decisiones de política
1843
exterior", Reilly (2009) sostiene. A pesar de que existe escasa literatura sobre este
concepto, la existente ilustra un vínculo necesario con el PB. "El PB no puede ser creado
por el gobierno. Sólo puede ser generado de forma natural de la gente y el país en su
conjunto", afirma Shi (2011). Esta definición es una primera aproximación útil para la CYL
en tanto organización para-política.

La diplomacia pública entre las organizaciones para-políticas

Las organizaciones para-políticas se definen como "organizaciones ostensiblemente
no políticas que pueden representar, en términos políticos, si es necesario, un área de
valor social autónomo" (Greer, S. and Orleans, P., 1962), y añadir un capital político. Las
organizaciones para-políticas son grupos relacionados con el partido que tienen ciertos
grados de autonomía en sus acciones y en desarrollo. Las contribuciones de este estudio son
su participación en los asuntos de política exterior y, en ese sentido, el desarrollo de
estrategias de diplomacia pública y popular.

El enfoque teórico de Putnam puede arrojar luz sobre la lógica de juegos de dos
niveles. Se examina no solo la función de las preferencias y coaliciones en las
negociaciones internacionales aplicables al interior, sino también para los fenómenos de
dependencia (1998). En el régimen democrático argentino, la facción peronista
"kirchnerismo" (Paz, 2012), ha liderado las negociaciones y la interacción bilateral con
China desde el año 2004 a partir de una perspectiva centrada declaración, es decir, el nivel I
en palabras Putnam. La actividad política de sus jóvenes líderes políticos, nivel II en las
palabras de Putnam, parece seguir y apoyar el enlace chino porque - a diferencia de la vieja
alineación automática de los Estados Unidos (Miguez, 2013) y el Consenso de Washington,
el enfoque implica una cooperación sur-sur, una alineación no automática y, lo más
importante, un camino hacia el desarrollo. Sin embargo, hay una falta de estudios sobre la
forma burocracia local se trata de la presencia china y su diplomacia pública. El escenario
se vuelve menos claro si tenemos en cuenta al partido peronista, uno de los mayores
movimientos en la Argentina moderna, y su falta de institucionalidad (O'Donnell, 1991)
dentro de las facciones del partido y la juventud (Vommaro, P. y Vásquez, M., 2012). Aquí,
las organizaciones para-políticas son jugadores de nivel II de dos juegos de niveles. Como
se ha explicado, la vasta literatura brinda un marco para la participación de China en
América Latina y Argentina a través de los documentos disponibles en la teoría de PB. Es
necesaria una revisión de las relaciones sino-de América Latina y las relaciones chino-
argentino para contextualizar el surgimiento de CLEPEC. Sin embargo, hay una ausencia
de literatura sobre cómo las organizaciones para-políticas en realidad operan sobre la
política exterior y las relaciones bilaterales. En el presente trabajo se suma a
investigaciones anteriores mediante el análisis de la teoría de PB y la diplomacia popular a
través de los casos CYL y CLEPEC.

1844
La política exterior china y la respuesta Latinoamericana
Conscientes de los beneficios de los principios sofisticados del SP, el objetivo de
los líderes chinos es el de profundizar las relaciones con todas las regiones del mundo, en
particular los países en desarrollo como los de América Latina. Las herramientas de PB de
China se pueden clasificar en al menos cinco grupos: la inversión, la ayuda humanitaria,
programas de intercambio, la diplomacia y la participación en las instituciones
multilaterales (Zheng, 2010). En 2008, el gobierno chino publicó el Libro Blanco sobre
América Latina y el Caribe, en las políticas oficiales de América Latina y el Caribe. China
es el segundo mayor mercado comercial de América Latina después de Estados Unidos. En
2013 y 2014, Xi Jinping, visitó varios países de la región para reafirmar los compromisos
de China en América Latina, la firma de diferentes contratos económicos y acuerdos de
inversión. Por otra parte, hay 20 Institutos Confucio en América Latina. Los intercambios
culturales son una parte destacada de las relaciones de China con América Latina (Ellis,
2011). China también está negociando un acuerdo de libre comercio con el Mercado
Común del Sur (Mercosur) en otra de institucionalizar los vínculos económicos (Wang H.,
2015). Varias investigaciones y artículos de revistas analizan este especial interés de China
y su impacto en la región de América Latina se centran en las relaciones económicas
(Mantilla Baca, 2015; girado; Slipak, 2012; Malena, 2007). "El aumento de potencia
económica, financiera y militar de China, junto con su capacidad para ejercer influencia
en la política mundial, es uno de los fenómenos más notables de un sistema de producción
y la acumulación en transformación", sostiene Slipak (2014).

En cuanto a nuestro tema, algunos autores sostienen que las interacciones económicas
con América Latina aumentará el PB de China. Ellis argumenta que la influencia política de
China se incrementará, después de promesas de prosperidad en la región, en contra de la
consolidación de la influencia de Estados Unidos (Ellis, 2011). También expresan "el PB de
la República Popular China puede ser identificado como aquel que opera a través de
distintos conjuntos de actores: la dirección política de los países, la comunidad
empresarial, los estudiantes y la juventud, y la población en general". (Ellis, 2011, p. 86)
En ese sentido, se espera desarrollar una primera aproximación en diplomacia de la CYL de
la juventud china como una herramienta de PB. Argentina reconoce la creciente necesidad
de China de materias primas procedentes de las actividades primarias-extractiva que se ha
traducido en un aumento significativo en sus relaciones comerciales con América Latina
desde la década de 1990, así como un importante desembolso de IED en la región de 2009-
2010 y crecientes lazos diplomáticos. El análisis sobre el PB de China es nuevo desde una
perspectiva latinoamericana. Sin embargo, la literatura existente se centra en los aspectos
clásicos de PB. En primer lugar, la dimensión cultural en la que no sólo quieren conquistar
los mercados extranjeros, ir a otros países con la inversión corporativa propuesto, créditos
baratos y otros beneficios, sino también uno de los principales retos es desarrollar y
garantizar los países adecuados en la región; en segundo lugar, la dimensión política que ha

1845
mejorado la buena evaluación del modelo de desarrollo de China; en tercer lugar, la
dimensión económica que fortalece los lazos de cooperación sur-sur, y por último, la
dimensión militar, con énfasis en la cooperación tecnológica y las operaciones de
mantenimiento de la paz (Rodríguez Aranda y Leiva Van de Maele, 2013; Bolinaga, 2011;
Bolinaga, 2013). En la arena política, algunos autores, como Lee, describen el vínculo
político establecido con organizaciones regionales como el Grupo de Río, el Mercosur, la
OEA, la CELAC, la ALADI y el BID, de acuerdo con el enfoque multilateralismo. En ese
sentido, los autores también analizan el enlace en las relaciones entre China y América
Latina a partir de lo económico. Por lo tanto, es necesario distinguir dos grupos principales.
En primer lugar, los que caracterizan el enlace como Cooperación Sur-Sur ya se ha
explicado. Por otro lado, hay quienes consideran que este enlace debe ser descrito en torno
a la teoría de la escuela de la dependencia. Incluso esta escuela no es homogénea; sus
distintos referentes (Frank, 1967; Marini, 1973; Dos Santos, 1971; Cardoso y Faletto H. F.
E., 1970) comparten la caracterización mediante el cual el desarrollo de la periferia está
muy condicionado por su interacción con los países centrales. En ese sentido, Svampa
(2013) habla de "Consenso de Beijing en América Latina", que significa la adhesión a la
idea de que el camino hacia el desarrollo inevitable de la región es la profundización de
estas relaciones con la República Popular China. Los enlaces se presentan como
cooperación entre "países en desarrollo", una cooperación sur-sur, sin embargo, detrás de la
retórica, reproducen patrones de subordinación y dependencia característica de las
relaciones entre el centro y la periferia. Esta categorización debería ayudarnos a inscribir
nuestra juventud argentina en uno de estos dos grupos esquemáticos.

Además, Lee recuerda viejos lazos existentes entre el PCCh y algunos partidos
políticos de América Latina (Lee, 2011). Una concepción tradicional de las relaciones
interestatales que cobra especial importancia para los países subdesarrollados, de los cuales
América Latina y el Caribe son parte, y entre los líderes "progresistas" y las fuerzas
políticas que mantienen un punto de vista crítico del papel desempeñado por los Estados
Unidos en la región, que está cerca de las posiciones del Partido Comunista de china, y la
historia compartida en el marco del "no alineamiento" aplicado a la política y la militancia
hacia la cooperación hegemónico sur - sur, (Cesarín, 2006).

LA CYL Y LA DIPLOMACIA POPULAR: UNA PUERTA A LA ESTRATEGIA DEL

PB EN LATINOAMÉRICA.
La CYL es una organización de vanguardia juvenil bajo la dirección del PCCh,
abierta a los jóvenes como escuela de estudio practico del comunismo el socialismo con
características chinas. También sirve como asistente y fuerza de reserva del PCCh. Su
función principal es la de organizar, guiar y servir a los jóvenes. El principio de
organización de la Liga de la Juventud Comunista de China es el centralismo democrático.
CYL es una organización del partido y se le atribuye una condición política privilegiada
que sólo es superada por el PCCh (Barnett, 1967; Funnell, 1970; Li, 1993).

1846
 Respeto a su trabajo internacional, el documento oficial que describe sus funciones
sostiene que "CYL participa activamente en los asuntos regionales y globales de la
juventud y lleva a cabo amplios intercambios de amistad con los jóvenes y las
organizaciones juveniles de todo el mundo. Se ha hecho una serie de cooperación práctica
con extranjeros organizaciones e instituciones que participan en las áreas de protección
del medio ambiente, servicios voluntarios y la formación de talentos". (CYL) El estudio de
esta función es al menos nuevo. El voluntariado de la CYL ha sido estudiado (Xu, 2012), sin
embargo, hay poca investigación sobre el proceso del voluntariado y la vinculación de los
intercambios internacionales, especialmente con respecto a las relaciones bilaterales con los
países en desarrollo.
El papel de la política exterior de la CYL
El Departamento Internacional es responsable de la realización de programas de
intercambio de jóvenes en todo el mundo. "Mi trabajo consiste en tratar específicamente
con América Latina, con el mundo de habla española", cuenta Gabriel porque él es la única
persona que habla español en el departamento.
En el momento de la CYL guerra civil contra el Japón y el departamento
internacional ya existía. En aquel entonces, como PCCh todavía no era el partido en el
poder de las actividades de campo se llevaron a cabo principalmente este departamento
conseguir la solidaridad del mundo por la causa de los comunistas chinos. Hubo muchos
programas de intercambio entre personas, pero por ejemplo, enviaron mensajes de apoyo a
las organizaciones de jóvenes de otras partes del mundo y también recibieron mensajes de
apoyo de ellos. Este apoyo se traduce en eventos internacionales que asisten, como un gesto
de solidaridad de la juventud. Después de la fundación de la República Popular China en
1949, se institucionalizó la CYL y también departamento internacional. Desde entonces
CYL comenzó a funcionar como hoy. Así que, podríamos funciones del departamento
internacional restauración se relacionan con la diplomacia popular y la diplomacia pública
con las personas jóvenes, una vez institucionalizada.
Los intercambios con la juventud política de América Latina
El objetivo de estos intercambios es introducir a los jóvenes latinos la realidad
política china porque "si no les damos oportunidades, tendrán poca oportunidad de venir a
saber sobre China. En la Europa occidental, se imponen los países occidentales y las voces
de los Estados Unidos. Los jóvenes latinos aprenden acerca de China a través de estas
voces occidentales y no de voz de china. No podían, de otro modo, satisfacer
adecuadamente y de manera objetiva la realidad china". El enlace sin mediaciones
distorsionantes se fortalece. Es decir, la promoción de los intercambios no sólo tiene como
objetivo fomentar una mejor relación bilateral con América Latina, sino también
contrarrestar la influencia occidental. "Los intercambios de jóvenes latinos ofrecen la
oportunidad de aprender acerca de la juventud china y el futuro de China. Esta
comprensión mutua es muy valiosa. Puede fomentar el desarrollo de una expectativa más
justa, precisa y objetiva de China. Los jóvenes chinos que aparecen con buenas intenciones
y agradable impresionar positivamente los latinos". A retener a su fin, geográfica y
culturalmente, que, en cualquier caso, no ha impedido que la complejidad y la tensión en
las relaciones entre países. "La profundidad de las relaciones de Estados Unidos con
América Latina es mucho más amplia y profundo que el proyecto con China, manteniendo
1847
la ventaja geopolítica absoluta e incondicional por encima de cualquier otro país en
relación con la región" (Ríos, 2005). De este modo, se busca estrechar la brecha y generar
confianza entre las dos culturas, lejos disímiles.
El "Taller de Jóvenes Políticos en América Latina" es un programa oficial
financiado por el PCCh y CYL en el contexto de la estrategia de PB. Este evento, cuya
primera edición fue en 2010, por lo general se lleva a cabo en China en abril o mayo de
cada año, y que tiene como objetivo promover el conocimiento sobre la historia y el
presente de China respecto jóvenes líderes políticos latinoamericanos. Así estos futuros
líderes de los países de América Latina se forman sobre la historia y las realidades políticas
y económicas de este país. Desde Argentina, en la primera edición asistieron Francisco
Cafiero y Hernán Isasmendi, en representación del otro gran partido político de Argentina,
la Unión Cívica Radical (UCR). Argentina ha asistido a este taller forma ininterrumpida
desde su inicio. Gracias a los vínculos anteriores con la CPC y la embajada, Francisco pudo
elegir quien lo acompañara. Es decir, las muestras de seguridad en sí mismo son
importantes en la relación entre las dos organizaciones. Con el apoyo de las autoridades del
PJ, podía abrir el juego a la UCR, y por lo tanto mostrar signos de pragmatismo dentro de
la contienda política local hacia los chinos.
El PCCh decidió a principios de 2010, teniendo en cuenta la situación política en
América Latina el año pasado, invitar a los países y partidos políticos para asistir al taller.
La sección política de las embajadas chinas en cada país elegido es responsable de
contactar a los partidos elegidos para seleccionar una o dos representantes políticamente
entrenados y con notable potencial hacia China. Normalmente, el PCCh ha escogido cinco
países para cada año, ofreciendo a cada uno entre 3 y 5 lugares que luego son distribuidos
entre las partes seleccionadas. "El Taller está organizado por tanto la Liga y el partido"
(FC).
La Liga se hace cargo de la recepción de jóvenes políticos designados y organiza
una agenda que promete alcanzar el objetivo previsto del taller. El programa consta de dos
partes: una semana de conferencias (teorías) y las otras visitas (prácticas). Las conferencias
se llevan a cabo en la capital de Beijing, dictadas por los más prestigiosos expertos
nacionales en distintos ámbitos (política, economía, historia, cultura, etc.), mientras que las
visitas se llevan a cabo en otras provincias, por lo general con abundantes recursos
históricos, donde los jóvenes pueden aprender sobre el pasado y presente de la sociedad
china, "sin filtros" (Gabriel). Las ediciones del taller entre 2010 y 2013 atrajeron cerca de
70 jóvenes políticos de más de 10 países de América Latina. Las invitaciones a estos
jóvenes se realizan a través de las Embajadas de China. Hay dos conclusiones importantes
con respecto a esto. En primer lugar, el conocimiento sobre China es bajo. Por lo general,
no saben acerca de las reglas básicas interpersonales con los chinos. Ellos saben que China
es una cultura diferente y el futuro. Los participantes que viajan por años consecutivos, año
tras año, varían para promover que diferentes personas visitan China. El segundo hallazgo
importante es que muchos de los participantes manifestaron, de acuerdo con Gabriel, que su
presencia en este programa actualiza en gran medida este conocimiento de China, después
de regresar a sus países de origen, donde comienzan a dedicarse a la promoción de reglas
de negociación y los intercambios entre los jóvenes chinos y América Latina.
Posteriormente, se analizará el cual motivaciones CLEPEC. La estrategia de PB, a través de
la diplomacia pública y popular, con el apoyo de la Liga parece funcionar y ser positiva.

1848
Puente al futuro: no sólo palabras
Xi Jinping, anunció en julio de 2014 en Brasil, cuando se reunió con los líderes de
la CELAC, el "Puente hacia el futuro" programa para la formación de un millar
latinoamericanos líderes juveniles. Cuando se abrió en China-CELAC Foro 8 de enero de
2015, en Beijing, la propuesta fue reiterada. Entre el 31 de mayo y 11 de junio de 2015 se
pusieron en marcha los primeros pilares del puente hacia un futuro de "más unidad y la
cooperación entre China y los países miembros de la CELAC" (Luis González, República
Dominicana). 50 jóvenes de 10 países de América Latina y el Caribe fueron invitados a
participar en la primera versión del programa. Argentina, Bahamas, Brasil, Costa Rica,
Chile, Cuba, Ecuador, México, República Dominicana y Uruguay aportaron 5 jóvenes
líderes de cada: políticos, funcionarios públicos, académicos y referentes del sector
empresarial privado. La gran diferencia con los intercambios es que este programa se
promueve en las reuniones del Foro China-CELAC distinguir a los jóvenes líderes de
América Latina. Esto implica la presencia de niveles altos de diplomacia pública en un
enfoque multilateral.
Al igual que en los intercambios, el programa comenzó en Beijing, donde hubo
conferencias sobre política, relaciones exteriores, economía y cultura china, incluyendo
visitas a sitios históricos importantes, el Ministerio de Asuntos Exteriores y de la
Federación de Jóvenes de las empresas estatales de China.
Sin embargo, la actividad de mayor importancia y significación para personas
jóvenes fue la reunión en el Gran Palacio del Pueblo, con el vicepresidente chino, Li
Yuanchao. Allí se habló sobre el presente y el futuro de China, además de intercambiar
puntos de vista con los delegados que representan a cada país en diversas reuniones. El
resto del programa incluye muchas conferencias: la reforma y la apertura y las "cuatro
integrales"; sueño chino y el nuevo normal de la economía china, la promoción de la
cooperación entre China-América Latina y la construcción de nuevas relaciones
internacionales; la herencia y la remodelación de la cultura tradicional de China; y,
finalmente, la historia de la CCP y el movimiento de la juventud china. Aquí la diplomacia
pública de alta liderazgo tuvo presencia importante y significativa.
El puente también fue organizado por la Federación Nacional de Jóvenes de China
(ACYF) que promueve la cooperación entre los jóvenes. ACYF promueve este tipo de
programas que son, junto con el apoyo de la Liga que moviliza local y extranjera, llevado a
cabo con éxito. Sus tareas son más diversificadas que las de la Liga y tienen más
experiencia en el ámbito internacional, dice nuestro entrevistado. Es decir, que ACYF es
también un actor que participa en la estrategia de PB y la diplomacia pública para promover
los intercambios.
La diplomacia pública y popular
En cuanto a PB, Gabriel afirma que "el PB de China se encuentra en su etapa
inicial. Hemos comenzado recientemente. Este es un nuevo término para los chinos,
especialmente para diplomáticos. Así que en los últimos años, el gobierno chino ha
organizado mucho para promover o fortalecer tales acciones: intercambios de jóvenes en
mi opinión sirven como un complemento a lo que ya se ha hecho en los medios de
promoción política y cultural china ya está arraigada en América Latina. En ese sentido,
la estrategia parece ser efectiva y la Liga está dispuesto a ser parte activamente de la
misma.”
1849
 Mientras que nuestro entrevistado afirma que el PB es algo nuevo en China, que
sostiene que la tarea de la liga tiene que ver con la diplomacia pública. "Lo que hacemos en
la Liga es parte de la diplomacia pública, que no es parte de la diplomacia entre estados.
Implica el nivel en el que es la gente están actuando entre los dos continentes." En ese
sentido, parece que la tarea del CYL como una organización de política con respecto a otros
países es su vínculo, su manera de hacer diplomacia China busca fortalecer su relación con
los jóvenes de los países. Su tarea es movilizar a estos jóvenes, mientras que ACYF
promueve el vínculo bilateral. Por lo tanto, se podría afirmar que su función también está
vinculada a la diplomacia popular, en el día por la comunicación informal días y contacto.
CYL tiene esta nueva función dentro de la estrategia de relación exterior de China. Se lleva
a cabo una función específica e importante en las relaciones exteriores con el fin de orientar
al público, al igual que los líderes jóvenes, en otros países, por lo tanto, en el marco de la
estrategia de diplomacia pública.
Durante los intercambios de las dos semanas, Gabriel viaja con todos los
latinoamericanos, mientras les habla en castellano, que es una de las ventanas por las que
los viajeros conozcan China. Más tarde, el contacto continúa a través de canales informales,
WeChat (plataforma de chat china), redes sociales o las comunicaciones de Skype. De este
modo, se movilizan contactos y la búsqueda nuevos. De aquí surge otro hallazgo, que es la
presencia de la ACYF, federación con vasta experiencia y tareas internacionales que
promueven, en esta ocasión, los intercambios con jóvenes de América Latina.
En cuanto a la relación con CLEPEC -más tarde voy a analizar la aparición de este centro
en el contexto de los intercambios- es necesario mencionar que el apoyo es de ACYF es
eficaz, por su experiencia en el trabajo internacional. Sin embargo, el contacto diario,
organización y vínculos efectivos se movilizan entre CLEPEC y la Liga. Durante los años
de gobierno Kirchnerista (2003-2015), los participantes argentinos (incluyendo otros
centros y partidos) fueron promovidos por el CLEPEC debido a su afinidad con el partido
del gobierno.
De hecho, la liga considera CLEPEC como resultado de su propio vínculo, al
tiempo que es una respuesta por parte de Argentina a la necesidad de centralización en una
misma organización de la relación con los políticos, académicos e incluso los empresarios
latinoamericanos. "Consideramos CLEPEC fruto de nuestro trabajo conjunto" (Gabriel).
El enlace de la CYL con actores no estatales
A medida que se desarrolla la estrategia de PB, CYL ha establecido acuerdos con
los actores que por lo general se consideran como motores del PB chino. Para la promoción
de talleres, CYL tiene contacto con CRI departamento de español. Este departamento se
encarga de realizar su cobertura y difusión, incluyendo entrevistas con los participantes de
América Latina y chinos, con el fin de difundir los talleres y edición 2015 del Puente.
Además, otros medios como Xinhua o CCTV envían periodistas hispanoparlantes como
corresponsales para facilitar las entrevistas en una misma lengua. CYL, por lo tanto, no
sólo moviliza a los jóvenes de otros países, sino que también participan PB chino a través
agentes no estatales tradicionales y las relaciones públicas. Además, el reciente lanzamiento
de CEA fue asistido por la Liga, facilitando los contactos y e invitando al CLEPEC a
presentarse como una plataforma latinoamericana que específicamente se ocupa de China.
Los jóvenes peronistas y la gran nación

1850
 Kirchnerismo, corriente del peronismo durante los últimos casi 13 años en el
gobierno durante tres períodos presidenciales (2003-2015), sostiene un pensamiento de
política exterior que se remonta a la doctrina justicialista de J. D. Perón751. Francisco
Cafiero, presidente de CLEPEC, pertenece a la generación de jóvenes que entienden que la
política es la herramienta para cambiar la realidad la recuperación, en la figura de Néstor
Kirchner, "Sueños y mística, militancia y participación. En América Latina, la política se
está cargando." (Cafiero, 2013). De ahí surge la necesidad de generar lazos políticos, hacia
la integración con China, las instituciones del Estado fuera y dentro.

Partidos políticos Latina y China: primeros pasos en la diplomacia pública

No sólo los presidentes latinoamericanos han visitado China en los últimos años,
sino también los líderes políticos y funcionarios del gobierno, y de manera similar, las
autoridades asiáticas han tenido la oportunidad de venir a la Argentina.

En 2005, Antonio Cafiero, ex funcionario de Perón, fue elegido presidente de la

COPPPAL (Conferencia de Partidos Políticos de América Latina y el Caribe), foro más
importante de los partidos políticos a través de América, que incluye 58 partidos de 29
países, con la aprobación de Néstor y Cristina Kirchner. Los líderes de Departamento de
Relaciones Internacionales del PCCh, a través de la Embajada de China en Argentina,
expresaron su interés en asistir a la plenaria de la elección del presidente y de su toma de
posesión. En 2005 una delegación del PCCh de vino a la asunción de Cafiero como
presidente de la COPPPAL, donde participaron 57 partidos políticos de América Latina. La
única delegación regional adicional era de China. Francisco Cafiero, que ya estaba
interesado en la China, tomó nota de ello. "Nos reunimos con el Embajador, él nos dijo que
el objetivo que tenían y el interés que tenían en Argentina y América Latina y sus intereses
políticos. No hay una sola razón aquí. El interés era mutuo. Desde entonces hemos tenido
una excelente relación con el embajador." retrata Francisco.

Francisco colaboró con la construcción de la agenda y la presidencia de su abuelo.

En 2006 tuvo la oportunidad de viajar a China por primera vez junto con otros
latinoamericanos. Allí, como dirigente político peronista, se reunió con el director de RRII
del PCCh. "Las reuniones con varios líderes nos sirven para entender cómo el PCCh es,
mientras se preguntaban sobre la región y el peronismo" (FC). Este primer entendimiento
fue fructífero para la comprensión.

El siguiente gesto diplomático fue convocar la primera reunión birregional entre

partes de Asia, ICAPP (Conferencia Internacional de Partidos Políticos Asiáticos), creada
en 2000, y la COPPPAL, organizada por Antonio Cafiero. Al enterarse en 2007 de la
existencia de esta organización, se iniciaron los pasos necesarios en esta primera reunión,

751 Para ver más sobre esto y la Tercera Posición sugiero leer a (Rapoport, 2006)
1851
de la política, que "fue abrumadora." (FC). La reunión tuvo lugar en Buenos Aires en 2009
y más de 3000 partidos políticos de América Latina, el Caribe y Asia se reunieron. Los
partidos políticos de América Latina pensaban qué se podía hacer, poner y ejercitar. El
título de este primer encuentro intercontinental fue "El papel de los partidos políticos en la
creación de un orden internacional justo". Para América Latina, esto significó un paso
adelante, con respecto a la orden unilateral, sin ninguna discusión, surgida después de la
caída de la URSS. Al mismo tiempo, las autoridades gubernamentales como el Ministerio
de Asuntos Exteriores de Argentina, Jorge Taiana, y la presidente Fernández de Kirchner,
quien cerró el acto, estuvieron presentes. "Llegamos a esta reunión a través de la
diplomacia pública de los partidos políticos. No eran gestos diplomáticos entre países o
entre los empresarios o comerciantes." (FC) Argentina se apreció significativamente la
adhesión de todos los partidos de la asiática en la reivindicación pacífica de las Islas
Malvinas.

Con respecto a las Malvinas cuestión Francisco dice: "En política, estos gestos son
importantes". Fernández de Kirchner profundizó la estrategia multilateral que incorpora el
tema y adherencias en las cumbres iberoamericanas, MERCOSUR, Sur Estados Unidos con
los países árabes, en UNASUR y la CELAC. Por lo tanto, se puede decir que la Argentina a
través de la diplomacia pública continuó la estrategia de poner el tema de "enclave colonial
en el siglo XXI" (Miguez, 2013) hacia los partidos políticos asiáticos y el PPCh, en
particular, para su consideración.

"A partir de ahí, empezamos a decir que existe una cooperación sur-sur" FC
sostiene. Los esfuerzos a esta primera reunión fueron el trabajo de diplomacia pública,
encarnado en la figura de FC, que, como resultado de los encuentros con los jóvenes y los
viajes a China, podría establecer vínculos de confianza y el interés por la contraparte
oriental. Apoyar una agenda de temas comunes en el contexto de un orden multipolar es
significativo cuando se caracteriza la diplomacia pública entre los partidos políticos como
precedente importante de la diplomacia popular entre las organizaciones para-políticas.

Surgimiento de CLEPEC
CLEPEC es un centro de estudios sobre China fundada en 2013 como resultado de
la "necesidad de saber más sobre China" retrata Diego Mazzoccone (DM), Director
Ejecutivo, que en repetidas ocasiones ha viajado a China como parte de los talleres. "Sentí
que tenía que crear algo concreto con China porque no había tal ignorancia sobre este
país en la Argentina. Después compartimos esa visión con socios latinoamericanos del
taller, entre todos llevamos a cabo la idea." Las motivaciones por CLEPEC continuación,
tienen que ver con la falta de conocimiento sobre China y su interés común.

La aparición de CLEPEC responde a la necesidad de "mostrar a China, que somos

capaces de institucionalizarnos a nosotros mismos" (FC). Su creación fue apoyada desde el
1852
principio por la CYL. De hecho, la idea en un principio fue compartida con ellos y luego
puesto en marcha. "CLEPEC se considera como parte de ellos, ya que nació de Jóvenes
Líderes taller, por lo tanto CLEPEC se percibe como resultado de hechos concretos de su
inversión. La idea de CLEPEC fue compartida con ellos en el viaje en China, pero sobre
todo cuando hemos vuelto y comenzó a desarrollar concretamente el nombre, el logotipo,
el sitio web, y las ideas principales. Todo lo que estábamos compartiendo con ellos.
Nosotros no hicimos nada por nuestra cuenta." (DM).
CLEPEC desde el adentro
Si bien la idea de materializar el centro fue pensado por DM, FC, es un político
joven que tiene experiencia en el peronismo, que heredó de su abuelo, que fue ministro de
comercio exterior de Perón (1952-1955), con una larga historia dentro del movimiento
peronista.

FC hizo sus estudios en los Estados Unidos, pero siguió de cerca la realidad
argentina durante los años 90, mientras Consenso de Washington fue abrazado. “China
todavía no estaba de moda. Pero era algo que iba a venir, por la extensión territorial, el
poder militar, y, por supuesto, su población. Empecé allí, el estudio de las relaciones
internacionales, que hace la investigación, y guiar mis estudios de estos fenómenos,
pensando por qué no se podría aplicar esa lógica en Argentina y América Latina" (FC). Su
tesis de maestría está en la complementariedad entre la Argentina, en el marco del
MERCOSUR, en términos de integración regional, con China.

Acciones: un puente cultural (político y económico) entre China y América Latina

Las acciones del CLEPEC se basan, hasta el momento, la capacitación en la
historia, la política, la economía, la negociación, la diplomacia de China. Los cursos se
dictan en diferentes provincias, con los gobiernos provinciales y locales de apoyo por parte
de especialistas argentinos en la materia. Incluso durante 2015, un evento en la enseñanza
del idioma chino en América Latina se realizó "Ese taller fue muy exitoso e incluso Lu
Jingsheng, el profesor de Filología, de la Universidad de Estudios Internacionales de
Shanghai llegó a Buenos Aires y participó como conferenciante" Mazzoccone sostiene.
CLEPEC aspira a convertirse en la plataforma central de América Latina en tres áreas
principales de la academia, el gobierno y el sector empresarial. Durante estos tres años el
centro ha establecido diversos acuerdos con universidades, gobiernos y empresas, en
Argentina y China, con el apoyo y el contacto de la Liga.

Por otra parte, es interesante observar que CLEPEC está emergiendo no sólo como
centro de formación de estudiantes y empresarios orientados a China, sino también sus
acciones están dirigidas hacia los funcionarios del gobierno y los actores no estatales.
"Formación Integral en China" es un curso que consta de cuatro módulos, al que atendieron
funcionarios de la Jefatura de Gabinete de Ministros de la Nación y varios ministerios
1853
nacionales, incluyendo Economía, Producción, Defensa, Educación y Ciencia y Tecnología,
así como asesores diputados y senadores, funcionarios provinciales, líderes empresariales
ligados a la inversión de China en Argentina, representantes de las universidades y
periodistas nacionales. Dada la falta de conocimiento general sobre China en Argentina,
CLEPEC se posiciona como una referencia para el gobierno y la sociedad civil. En cuanto a
las empresas, debido a su espíritu federal, el centro quiere crear una cámara de América
Latina CECAL (Cámara empresarial chino-argentina). "Las cámaras binacionales de
diferentes países de la región con China están formados por grandes empresas. Nosotros,
por lo tanto, tenemos un perfil asociado a las PYME y las provincias. Las cámaras están
en las capitales de los países y no se concentran en las provincias. Queremos brindar un
aspecto federal para la cooperación con china también. Tenemos muchos enlaces con las
provincias y universidades." (DM). Así que la diplomacia popular de CLEPEC, como una
organización para-política, propone un enfoque promotor de la cooperación bilateral en el
ámbito académico, gubernamental y la esfera comercial.

Desde el primer momento, CLEPEC tuvo el apoyo de CYL. Las delegaciones

exclusivas con presupuesto de la CYL para el centro fueron y son un hecho. El nuevo
Puente al Futuro también tiene un cupo exclusivo para la asistencia de CLEPEC a China.
Además, CLEPEC fue fuertemente apoyado para el lanzamiento curso "Formación integral
de China". En los intercambios, CLEPEC se ha asegurado vacante y, debido a la confianza
con la CYL, se le permite decidir quien asistirá desde Argentina. Este es otro gesto que
demuestra la confianza entre ambas organizaciones. El centro invita a académicos,
legisladores o funcionarios de las diferentes provincias de instituciones CLEPEC tiene
acuerdos.

Los enlaces de CLEPEC con actores no estatales

Como se dijo antes, los vínculos con las autoridades chinas en Argentina son
muchos y se han sostenido en el tiempo. A su vez, como parte de su estrategia de PB,
CLEPEC ha establecido acuerdos con la Agencia Xinhua y el Departamento de Español de
CRI. Su rol ha sido colaborar en la difusión y notificación de acuerdos de CLEPEC con
instituciones latinoamericanas y chinas.

También como parte de su estrategia federal e integral, CLEPEC ha establecido

acuerdos con varias instituciones académicas y cámaras de comercio argentinas y
latinoamericanas. El primer contacto con ellos generalmente se realiza a través de los
empleados y voluntarios CLEPEC y las relaciones públicas. "Las redes personales son
bastante amplias. Todo el mundo se entera de la otra. Cuando la gente supo que hay un
centro de investigación exclusivamente en China, CLEPEC surge como un espacio
inmediato de referencia, donde participan, ya que otros centros no están dedicados
exclusivamente y no hay que se dediquen 100% a China en Argentina. CLEPEC es la única
dedicada en China, más allá de las cámaras de comercio existentes. Estos son los
1854
negocios. CLEPEC es más académico, y también es más político. CLEPEC aspira a ser un
punto focal (en los gobiernos nacionales, locales y provinciales, una plataforma en la
China en temas académicos y organizaciones para-política en América Latina" (DM). Esta
es una manera informal de que hace los primeros pasos de los contactos y la construcción
relaciones institucionales que caracterizan su diplomacia popular.

La función de CLEPEC es ser una organización única en América Latina que se

dedique a la formación y difusión de la cultura china (en política, economía y cultura de
negocios) con un origen puramente argentino y latinoamericano. Su objetivo es también
volver a la diplomacia pública -fuera del marco puramente formal, pero con el apoyo de la
diplomacia del PPCh - de jóvenes líderes políticos vinculados al peronismo en un espíritu
de cooperación de desarrollo, multilateral y Sur-Sur. Es decir, un espíritu afín con
características chinas, en el contexto regional, se valora positivamente en oposición a la
alineación automática con el poder oeste norte por el cual el interés nacional se asoció
exclusivamente al bienestar económico (Busso, 1995). Su aparición es el resultado de los
vínculos de confianza y el apoyo continuo de la CYL, por lo tanto, la estrategia de la
diplomacia popular de china es eficaz.

Por otra parte, la aparición de CLEPEC está estrechamente relacionada con el

enlace del CYL. Por lo tanto, a partir de sus interacciones, efectos e implicaciones salen en
la relación bilateral. Naturalmente, es interesante centrarse en las motivaciones juveniles
más allá de la política interna local, concretamente en relación con China.

El cambio de gobierno nacional tornó la escena local argentina más interesante. Por
lo tanto, los jugadores en el nivel I, en términos de Putnam, no son las mismos que los
anteriores (Kirchenerismo), los actores de nivel II en el ámbito doméstico y el exterior se
(re) ajustan, y la relación entre ellos podría adaptarse a los nuevos retos.

Desafíos
Los desafíos que enfrenta China en la región reflejan dos factores que interactúan:
Una disminución en América Latina en el atractivo percibido de hacer negocios con
empresas chinas, y un entorno regional que evoluciona hacia la confrontación entre
entidades gubernamentales y empresas chinas que implica una mayor incertidumbre
política y los regímenes socio más exigentes.

Incluso la política exterior hacia China no está completamente definida, pero ha

habido gestos diplomáticos por parte de la diplomacia argentina. La elección de Mauricio
Macri (2015-2019) ha dado lugar a una revisión de los contratos públicos firmados por el
anterior gobierno con entidades chinas, incluyendo aquellos para la modernización del
sistema ferroviario Belgrano-Cargas, la construcción de dos centrales hidroeléctricas en el

1855
río Santa Cruz y la construcción de dos reactores nucleares en el complejo Atucha. Por
supuesto, el factor económico también influirá en los próximos pasos (Esteso, 2017).

Parece haber un desafío financiero para CLEPEC. Hasta el gobierno anterior, el

centro trabajó con fondos estatales y los cargos de los cursos. Hoy cursos y consultoría
parecen ser las principales fuentes de financiamiento. En estos meses, CLEPEC ha
establecido y consolidado muchos acuerdos con los gobernadores de provincia oposición
que permanecen fuertes en el sistema federal argentino.

Por otra parte, CLEPEC puede agregar los actores estatales y no estatales que
exceden la participación dentro del peronismo. "Este obstáculo económico será superado y
se mantiene dentro de una estructura, donde incluso no estando en el gobierno, la regla
será mantener CLEPEC más sólido. Esto es algo que podemos ver y que la parte china
sugiere con esperanzas. Es decir, los agentes chinos están involucrados en este enlace con
muy buenos ojos hacia las acciones CLEPEC pero a su vez esperan superar las diferencias
ideológicas locales en un espíritu más pragmático" (Gabriel). Las entrevistas sugieren que
el cambio de partido en el poder en Argentina generó cierta incertidumbre sobre la
continuidad de la relación. Sin embargo, acciones y gestos mutuos indican que "CLEPEC
sigue" (FC) y se entiende que el apoyo de la CYL continúa. Recientemente abrió una nueva
sede en la ciudad de Buenos Aires. El lado argentino espera más definiciones de (nuevos)
directrices de política exterior hacia china y la posición de la oposición local el nuevo
gobierno.

Después de que el nuevo gobierno de Macri arribó en diciembre de 2016, las

fuerzas políticas dentro del movimiento están reajustando. Se espera que los movimientos
de CLEPEC a partir de ahora, por tanto, se dirijan en esa dirección, por ejemplo mediante
la promoción de relaciones más estrechas con "Fundación Contemporánea", think tank
argentino cuyos colaboradores están estrechamente ligados al nuevo gobierno.

Los lazos establecidos políticos deben trabajar más para seguir construyendo el
puente cultural. Se observa que CLEPEC tiene mucho trabajo que hacer con el fin de
ampliar su distribución en China, para lo cual la CYL ha contribuido mucho en la
traducción de los materiales y el sitio web en mandarín, y así continúa. Sólo unos pocos
profesores nativos chinos están profundamente involucrados con CLEPEC. Con el fin de
reducir la brecha cultural, más hablantes de mandarín deberían ser reclutados en este
centro.

Conclusión y Discusión
El estudio de las relaciones bilaterales entre Argentina y China desde la diplomacia
pública, como una estrategia de PB de China, es al menos novedoso. El enlace es reciente y
se encuentra en su etapa inicial.

1856
• Los lazos políticos
Las relaciones políticas entre China y América Latina se han caracterizado como
ausentes. Aquí, dos cuestiones relevantes se destacan: la naturaleza de las relaciones sino-
latinoamericanos que podrían reproducir el modelo colonial de las relaciones económicas y
el factor de Estados Unidos. Los lazos económicos están muy bien estudiados. Sin
embargo, este estudio explora los lazos políticos que son tan importantes como los
económicos y relacionados con el patrón de desarrollo que la región ha estado buscando en
los últimos 13 años. Más importante, este estudio analiza el enlace entre las organizaciones
jóvenes para-políticas dispuestas a superar viejas reticencias. La diplomacia pública de
China ha logrado llegar a los jóvenes de América Latina en un espíritu amistoso y confiado.

Los gestos en política son importantes y ambas partes son conscientes de que es
necesario cooperar. La diplomacia es importante para los chinos, a pesar de que la
diplomacia pública es algo nuevo para ellos. La promoción de actividades en el marco de la
estrategia china de PB proviene del CYL y ACYF pero CYL está involucrado en este
contacto diario y las acciones de seguimiento y el CLEPEC persisten. Es decir, las prácticas
de la Liga asociadas a la diplomacia pública y popular comprenden las actividades
"informales" y constantes que promueven con éxito conexión bilateral. La relación entre las
dos organizaciones es evidente no en los hechos sino acciones que son sostenibles en el
tiempo constantemente, lo que contribuye a las relaciones bilaterales entre los dos países y
el conocimiento de ambas partes.

Incluso algunas voces declaran estrategia de PB de China en el campo económico

no tiene una respuesta clara de Argentina; hay sí una respuesta concreta de los actores de la
diplomacia pública y populares, ya sea en el gobierno y las organizaciones emergentes
para-políticas (no estatales). Esto último es innovador, en el caso argentino. No sigue la
forma típica de los institutos Confucio o los medios de comunicación y difusión (puramente
chinos). A diferencia del ILAS o CEA, CLEPEC surge como resultado de la cooperación y
la diplomacia popular, fomentando el espíritu bilateral y multilateral.

La importancia del caso CLEPEC reposa en ser argentino, totalmente dedicado al

compromiso con China, surgido a nivel local, vinculado con el movimiento peronista y con
fuertes lazos de confianza con CYL. Desde la perspectiva de CYL, su compromiso y
confianza establecidos con CLEPEC también revela un vínculo único. A diferencia de otras
organizaciones para-políticas u ONG’s (argentinos o extranjeros), que podría no haber sido
totalmente acreditadas debido a su naturaleza no china, y por lo tanto potencialmente
críticas hacia China, la cooperación CLEPEC es amable y confiable.

De hecho, esta estrategia es efectiva con el fin de contrarrestar el peso de la

influencia del PB de Estados Unidos y, en consecuencia, su influencia en la imagen
construida de China en América Latina. La noción de poder hegemónico benévolo se
1857
propone como una alternativa a la tradición del imperialismo estadounidense, que muchos
países de América Latina han sufrido en diversas formas a lo largo de su historia. En
Argentina, este es un legado de la doctrina peronista. Los jóvenes líderes parecen aprender
mucho sobre China en los intercambios. De algún modo, es plausible que esta estrategia sea
parte de un programa para contrarrestar la hegemonía cultural de Estados Unidos, mientras
que las relaciones diplomáticas se promueven para fortalecer estos lazos. En su nueva
función, la CYL moviliza a jóvenes latinoamericanos que son muy entusiastas para
encontrar oportunidades para la cooperación y el intercambio alternativa a los EE.UU.
CLEPEC es el resultado de los intercambios y, por tanto, la concepción sur-sur del vínculo.
La cooperación económica de China con América Latina es considerada como muy
positiva. China está considerada como un nuevo tipo de poder en el sistema internacional,
procedente del mundo en desarrollo, que comprende y comparte las aspiraciones de otros
países en desarrollo. China quiere trabajar con otros países en desarrollo, incluidos los
países de América Latina, para lograr un orden mundial más justo y equitativo. Uno de los
objetivos de CLEPEC es transmitir a la comunidad académica, las empresas y los gobiernos
locales una visión transparente y completa de China y su inserción en el mundo. Los
primeros pasos de CLEPEC parecen haber sido recibidos con gran interés a nivel local.
"Cada día tenemos más demanda de formación de recursos en estudios chinos" (DM).

El vínculo entre ambas organizaciones es una situación de ganar-ganar, donde

CLEPEC tiene soporte de la CYL todos los días, además del contacto y el acceso a las
instituciones chinas con las que esperan cooperar y reducir la brecha cultural. Es una
relación de amistad, en palabras de Gabriel. A nivel local, el apoyo de la CYL abre una
puerta legítima de las instituciones locales que se están convirtiendo a los intereses de
China. Este apoyo se entiende como proveniente del PCCh. Por otro lado, la CYL apoya
CLEPEC para orientar los futuros líderes de América Latina. Argentina mantiene el núcleo
de la plataforma, lo que no es una coincidencia. Se relaciona con la condición de socio
estratégico global, el tercero de los cuatro grados de las relaciones bilaterales de la
República Popular China, que Argentina alcanzó en 2014. Así, CYL funciona en el nivel II
del juego de la diplomacia desarrollando acciones de diplomacia pública y popular en
relación CLEPEC y los líderes de América Latina. Mientras tanto CLEPEC, como
organización para-política, se está desarrollando primeros pasos de una agenda intensa de
diplomacia popular, con muchas actividades, sobre todo en el interior de Argentina en el
marco de su agenda federal.

• Acerca de institucionalización
El peronismo, al igual que muchas instituciones argentinas, que se incluye
CLEPEC, está caracterizado como un movimiento y no una súper estructura
institucionalizada "El presidente del Partido Justicialista no tiene oficina" (FC). En cierto
modo, la emergencia del CLEPEC es producto de la diplomacia popular para la demanda

1858
del CYL sobre la institucionalización y la centralización. En realidad, fue una idea de los
visitantes a China en el programa de intercambios. Había una necesidad de desarrollar una
plataforma de América Latina, que reúna en un espacio único y capaz de canalizar la
comunicación y el contacto. En otras palabras, la idea de CLEPEC fue muy bien recibida
como un canal para el desarrollo de la diplomacia popular y pública. Sin embargo, a
diferencia de los actores no estatales en la diplomacia pública china, CLEPEC está
creciendo en América Latina, con su realidad y recursos. Es decir, la falta de
institucionalización en los esquemas locales y regionales, sin compromiso a largo plazo, la
burocratización, la trayectoria de la dependencia y la restricción externa que caracterizan a
la región. Por otra parte, CRI, CEA, ILAS y muchas instituciones académicas logran
alcanzar el enlace latinoamericano. En ese sentido, la estrategia de PB a través de la
diplomacia pública popular y parece ser eficaz.

Los chinos están más acostumbrados a tratar con sistemas políticos centralizados en
oposición a las federales. En el nivel II de la diplomacia, en términos de Putnam, CLEPEC
es el resultado de los canales más centralizados de la interacción y la cooperación. Por otra
parte, está desarrollada por los líderes políticos jóvenes, es decir, los futuros líderes a nivel
I, debido al peso específico del movimiento peronista en la Argentina.

• Expectativas
Debido a las diferencias culturales y el estilo de negociación, el enlace es complejo.
Hay una gran expectativa de la CYL de que CLEPEC construya una estructura en el
aparato estatal argentino. Es decir, ser una agencia estatal. Esta es una etapa superior de
institucionalización exigida para promover el vínculo a largo plazo. Ambas partes se apoya
entre sí y están dispuestas a un profundo enlace. CYL espera que CLEPEC sea pragmático
y colabore activamente con el nuevo gobierno, a pesar de las diferencias ideológico-
políticas.

Los desafíos que enfrenta China en la región reflejan dos factores que interactúan:
una disminución en América Latina en el atractivo percibido de hacer negocios con
empresas chinas, y un entorno regional que evoluciona hacia confrontar entidades
gubernamentales y empresas chinas lo que implica una mayor incertidumbre política y los
regímenes socio más exigentes.

El gobierno chino ha hecho ninguna declaración pública sobre la política exterior explicita
de Macri. En el Foro de Davos de 2016, Macri hizo realineación clara con Occidente. Esta
es una señal clara, por lo tanto, a China. "Los cañones apuntan al primer mundo tradicional
sin abandonar los lazos con China, porque no se puede hacer eso. Pero es otro nivel, otra
temperatura" dice Carlos Bianco, ex funcionario de la Cancillería argentina. Con todo,
China instó recientemente para reactivar la construcción de plantas de Kirchner y Cepernic.

1859
De lo contrario, esto afectaría a otros acuerdos, como el swap divisas con el Banco Central
de Argentina.

Este punto de vista de la orientación política se actualizará a medida que pasa el

tiempo y el conocimiento de la gestión internacional Macri. Esto, según Oviedo (2007),
demuestra la falta de diplomacia pública argentina incapaz de entrar en las redes sociales
chinas e influenciar más a la opinión pública para incidir indirectamente en el gobierno
chino. Sin embargo, el enfoque de CLEPEC es más innovador mediante la inclusión de las
relaciones políticas y la cooperación con actores no estatales chinos. Es el principio de un
intento de centralización de las instituciones académicas, empresariales y gubernamentales
bajo la coordinación de jóvenes líderes estrechamente conectados con CYL.

La prueba de que las acciones de CLEPEC se refieren a la diplomacia popular tiene

que ver con que, incluso con el signo político cambiante en el gobierno, con una línea
ideológica diferente, sus movimientos y su relación con la diplomacia pública de China
continúa firme.

1860
BIBLIOGRAFÍA
Bachelet, P. (2005). China's Latin Influence Is Growing, General Says. Retrieved 11 10, 2015, from
Yale Global On Line: http://yaleglobal.yale.edu/content/chinas-latin-influence-growing-
general-says

Berjano, C., Malena, J. and Velloso, M. (2015). EL RELACIONAMIENTO DE CHINA CON AMÉRICA
LATINA. Buenos Aires: CARI.

Bolinaga, L. (2011). Aspectos económicos, militares y políticos del ascenso internacional de China a
principios del siglo XXI. Retrieved 11 10, 2015, from http://www.igadi.org/:
http://www.igadi.org/china/2011/pdf/ldb_aspectos_economicos_militares_y_politicos_d
el_ascenso_internacional_de_china_a_principios_del_siglo_xxi.pdf

Bolinaga, L. (2013). China- Latinoamerica: Cooperacion Sur- Sur o Reprimarización productiva?

Global Asia, 31-35.

Busso, A. (1995). Alineamiento con Estados Undos y el proceso de toma de decisiones en la política
exterior argentina: el caso del Cóndor II. Rosario: FLACSO.

Bustelo, P. (2005). El Auge de China: ¿amenaza o “ascenso pacífico?”. Madrid.

Cafiero, F. (2013, March 13). La política al mando. Infobae.com.

Cesarín, S. (2006). China se avecina. El Ying y Yang de una potencia emergente. Buenos Aires:
Capital Intelectual.

Cho, Young and Jeong, Jong. (2008). China’s Soft Power: Discussions, Resources, and Prospects. In
A. Survey. United States of America: University of California Press.

CYL. (n.d.). Liga de la Juventud Comunista de China. Beijing.

D'Hooghe. (2005). In Melissen, The New Public Diplomacy. Soft Power in International Relations.
New York: Palgrave Macmillan .

Ellis, R. E. (2006). The New Chinese Engagement With Latin America: Understanding Its Dynamics
and the Implications for the Region. Air & Space Power Journal, XVIII(3).

Ellis, R. E. (2011). Chinese Power in Latin America. A case of study. JQP, 85-91.

Esteso, D. (2017, abril 25). Al final del día la que gana es la economía, ¿no es cierto? en
http://dangdai.com.ar/joomla/index.php?option=com_content&view=article&id=7756:ga
na-la-economia&catid=3:contribuciones&Itemid=11

Funell, V. (1972). The Chinese Communist Youth Movement, 1949–1966. The China Quarterly,
42(June 1972), 105-130.

Girado, G. (n.d.). Cambio en el patron manufacturero chino. Voces en el Fenix, 45-51.

Greer, S. and Orleans, P. (1962). The Mass Society and the Parapolitical Structure. American
Sociological Review, 27(5), 634-646.

1861
Hongyi Lai & Su-Jeong Kang. (2014). Domestic Bureaucratic Politics and Chinese Foreing Policy.
Journal of Contemporary China, 294-313.

Huang,Yanzhong, and Sheng Ding. (2006). The Dragon's Underbelly: An Analysis of China's Soft
Power. East Asia, 26(4), 22-44.

Instituto Gestar . (n.d.). Retrieved April 2, 2016, from http://gestar.org.ar/

Kalathil, Shanthi, and Taylor C. Boas. (2003). Open Networks, Closed Regimes: The Impact of the
Internet on Authoritarian Rule. Washignton D.C.: Carnegie Endowment for International
Peace.

Lai, Hongyi and Kang, Su-Jeong. (2014). Domestic Bureaucratic Politics and Chinese Foreing Policy.
Journal of Contemporary China, 23(86), 294-313.

Lee, Y. (2011). Chile y China, Cuarenta años de Política Exterior. Santiago de Chile: RIL.

Li, Xin and Worm, Verner. (2009). Building China’s soft power for a peaceful rise . Asia Research
Centre.

Ma Jun, Chen Junyu, Yu Xiaodong. (2011). Upping the Charm Offensive. Beijing, China. Retrieved
11 13, 2015, from NewsChina Magazine:
http://www.newschinamag.com/magazine/upping-the-charm-offensive

Malena, J. (2007). La cooperación militar entre China y América Latina: realidad o mito? Retrieved
11 10, 2015, from Observatorio de la política china: http://www.politica-
china.org/nova.php?id=98&clase=6&lg=gal

Mantilla Baca, S. (. (2015). La expansión de China. Quito: CELAEP.

MFA. (2014, 07 22). Ministery of Foreign Affairs of PRC. Retrieved 11 17, 2015, from
http://www.fmprc.gov.cn/: http://www.fmprc.gov.cn/mfa_eng/sp/t1176777.shtml

Miguez, C. (2013). Los partidos polítcos y la política exterior argentina. Buenos Aires: Ariel.

Niu, X. (2011). Eight Myths about Sino-U.S. Relations. Contemporary International Relations(21).

Nye, J. (2002). The Paradox of American Power: Why the World’s Only Superpower Can’t Go. New
York: Oxford University Press.

Nye, J. (2004). Soft Power: The Means to Success in World Politics. New York: Public Affairs.

Nye, J. (2004). The Decline of America's Soft Power. Foreign Affairs, 8(83), 16-21.

Nye, J. (2005, 12 29). The Rise of China's Soft Power. Wall Street Journal Asia.

Nye, J. (2008). The powers to Lead. USA: Oxford University Press.

O’Donnell, G. (1991). Transitions, Continuities and paradoxes. In G. a. O’Donnell, Issues in

Democratic Consolidation. Notre Dame: University of Notre Dame Press.

1862
Oviedo, E. (2007). Historical framework for the study of international relations between Argentina
and East Asian countries. Revista de Estudios Transfronterizos, 9(1), 11-41.

Página12. (2004, June 19). Bielsa reafirmó en la ONU la soberanía en Malvinas. Página 12.

Paz, G. S. (2012, 03). China, United States and Hegemonic Challenge in Latin America. The China
Quarterly(209), 18-34.

Putnam, R. D. (1998). Diplomacy and domestic politics: the logic of two-level games. International
Organization, 42(03), 427-460.

Rapoport, M. (2006). Historia económica, política y social de la Argentina 1880-2003. Buenos

Aires: Ariel .

Reilly, J. (2009, 03). The Rebirth of Minjian Waijiao: China’s Popular Diplomacy toward Japan.
Retrieved 11 12, 2015, from http://www.jpri.org/:
http://www.jpri.org/publications/workingpapers/wp115.html

Ríos, X. (2005). La política exterior de China. Barcelona: Bellaterra.

Rocha, M. (2006). Foro Internacional. China en transformación: la doctrina del desarrollo pacífico ,
4(46).

Rodríguez Aranda and Leiva Van de Maele. (2013). El soft power en la política exterior de China:
Conseuencias para America Latina. Revista Latinoamericana Polis(35).

Slipak, A. (2012). La emergencia de China como potencia: desafíos para el desarrollo. Iberoamérica
Global, V(1), 89-131.

Spanish.china.org.cn. (2007, 8 10). Un mundo armonioso: Un antiguo concepto filosófico chino

para el nuevo. Retrieved 7 13, 2015, from Spanish.china.org.cn:
http://spanish.china.org.cn/china/archive/shiqida/2007-10/08/

Svampa, M. (2013). <<Consenso de los Commodities>> y lenguajes de valoración en América

Latina. Nueva Sociedad(244), 30-44.

Teufel Dreyer, J. (2007, February). Chinese Foreign Policy. The Newsletter of the Marvin Wachman
Fund for International Education, 12(5).

Villamizar Lamus, F. (2012). Smart Power y la Política Exterior de la República Popular China hacia
América Latina y el Caribe. Revista Enfoques, X(17), 33-51.

Vommaro, P. and Vásquez, M. (2012, 10). La fuerza de los jóvenes: aproximaciones a la militancia
kirchnerista desde La Cámpora. Retrieved 11 13, 2015, from
http://jovenesenmovimiento.celaju.net/wp-content/uploads/2012/10/ARG-08.pdf

Wang, H. (2015). The Missing link in Sino-Latin American Relations. Journal of Contemporary
China.

Wang, Y. (2010). The EU’s Global Governance Versus China’s Harmonious World. (133).

1863
Xinhua. (2007, 3 14). People’s Daily Online. Retrieved 7 12, 2015, from Soft Power, A new focus at
China’s “two sessions":
http://english.people.com.cn/200703/14/eng20070314_357578.html

Xinhua. (2015, 02 05). China, Argentina pledge closer comprehensive strategic partnership.
Retrieved 11 16, 2015, from news.xinhuanet.cn:
http://news.xinhuanet.com/english/china/2015-02/05/c_133970730.htm

Xu, Y. (2012). Chinese Communist Youth League, political capital and the legitimising of
volunteering in China. International Journal of Adolescence and Youth, 2-3(17), 95-112.

Zheng, D. E. (2010, 09 03). China’s use of soft power in the developing world. Retrieved 11 12,
2015, from http://csis.org:
http://csis.org/files/media/csis/pubs/090310_chinesesoftpower__chap1.pdf

El estudio comparativo de políticas públicas sectoriales como herramienta

analítica. Políticas públicas, burocracias y grupos profesionales en
Seguridad y Defensa

Federico Lorenc Valcarce

federico.lorenc@gmail.com

CONICET-UNMDP-UBA

Eje Nº 17. Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Mesa Redonda: “Estudiar la burocracia nacional: problemas, perspectivas y enfoques”

Resumen - El presente trabajo se desprende de una investigación más amplia que tiene por
objetivo abordar la relación entre actores burocráticos, elencos políticos y dinámicas
institucionales en el funcionamiento de determinadas arenas del Estado, atendiendo
particularmente a las políticas públicas en los ámbitos de la defensa, la seguridad y la justicia. En
primer término, se explora la capacidad de un enfoque sociológico de las políticas públicas para
1864
analizar la sectorización de la intervención estatal. Por otro lado, Se analiza, en clave histórica y
comparativa, la sectorización de las políticas de seguridad y defensa. Finalmente, se explora el
papel de las burocracias especializadas en la elaboración de las políticas públicas sectoriales. Para
ello, se utilizan materiales provenientes de investigaciones realizadas en Argentina. Nuestra
hipótesis de trabajo es que los distintos sectores de actuación del Estado se caracterizan por
ciertos rasgos específicos, atinentes sobre todo a la naturaleza y el contenido de los problemas
que son de su competencia, pero que existen elementos recurrentes que permiten poner de
relieve las lógicas generales de funcionamiento del Estado. Asimismo, podemos observar allí el
surgimiento y la difusión de nuevas tecnologías de gobierno, así como la existencia de capacidades
sedimentadas históricamente.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional

sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

1865
El estudio comparativo de políticas públicas sectoriales como herramienta
analítica. Políticas públicas, burocracias y grupos profesionales en
Seguridad y Defensa

Federico Lorenc Valcarce

federico.lorenc@gmail.com

CONICET-UNMDP-UBA

El presente trabajo se desprende de una investigación más amplia que tiene por objetivo abordar
la relación entre actores burocráticos, elencos políticos y dinámicas institucionales en el
funcionamiento de determinadas arenas del Estado, atendiendo particularmente a las políticas
públicas en los ámbitos de la defensa, la seguridad y la justicia.752
La investigación propone abordar la relación entre actores sociales, organizaciones sectoriales,
elencos políticos y burocráticos, y dinámicas institucionales en el funcionamiento de determinadas
arenas del Estado. De este modo, se procura dar cuenta de la conformación de redes de política
pública y la emergencia de nuevas capacidades estatales en torno a cuatro áreas de intervención:
seguridad, defensa, justicia y relaciones exteriores. Estas áreas tienen en común el ocuparse de
funciones centrales del Estado, directamente vinculadas al ejercicio de la autoridad soberana, y
por ello los límites entre lo político, lo administrativo y lo profesional en este terreno han sido
objeto de controversias sociales y académicas. Precisamente, como señala la literatura sobre la
temática, estas funciones fueron básicas y constitutivas de los Estados Nacionales modernos. De
hecho, la teoría política liberal, las consagró como esenciales de la soberanía.
Lejos de las miradas globalizantes sobre el Estado como actor unitario encargado de funciones
claramente delimitadas, nos interesa analizar el modo específico en que se construye la acción
pública sectorial. En cada uno de los sectores considerados hay una configuración de actores e
instituciones que no puede reducirse a un principio general: los temas abordados, los
conocimientos reconocidos como válidos, la naturaleza de las burocracias implicadas, los intereses
de diversa índole que se articulan en cada sector tienen rasgos específicos. Pero hay también
elementos comunes, invariantes que atraviesan todos los sectores, y que deben ser identificados
por medio del análisis comparativo. Concentrando la mirada en estos elementos, se podrá evaluar
la manera en que las acciones estatales contribuyen a fijar y alcanzar ciertas metas, al tiempo que

752 PICT 2014/3326: “Redes de política pública y capacidades estatales: estudio comparado de
dispositivos orientados al desarrollo económico y social en la Argentina reciente”(2014/3326), Agencia
Nacional de Promoción Científica y Tecnológica. Y también UBACYT: “Política y poder judicial. Redes,
trayectorias e instituciones en la justicia nacional y federal” (20020160100021BA), Universidad de
Buenos Aires.
1866
se despliegan controversias sobre los alcances de sus efectos y consecuencias. Aspiramos a
profundizar la comparación entre estos distintos sectores, pero también las articulaciones y
sincronías entre ellos. De este modo, podremos contribuir al conocimiento de la conformación de
redes de política pública y la emergencia de nuevas capacidades estatales.
Nuestro interés no se orienta en formular consideraciones valorativas sobre el desempeño de los
actores estatales y su contribución al bien común sino a analizar las implicaciones normativas de
los programas analizados, y las controversias que se producen tanto en el seno del Estado y la
actividad política como en los ámbitos de expertos y actores sociales movilizados.
En el desarrollo teórico-metodológico que aquí realizamos nos interesa explorar las posibilidades
analíticas que un enfoque sociológico de las políticas públicas tiene para el estudio de la
intervención estatal, en particular, en los sectores de la seguridad y la defensa. Nos interesa
relativizar, desnaturalizar, a partir de la reflexión histórica y comparativa, pero sobre todo de la
utilización crítica de teorías, conceptos y enfoques analíticos, aquello que puede llamarse “política
de seguridad” y “política de defensa”.
La idea general del trabajo es que un sector de política pública existe en la medida en que es
definido, sistematizado, recortado por un conjunto de actores sociales y políticos relevantes: esta
objetivación se da en los discursos que nombran a las políticas, pero también en los ministerios
que existen, son creados o disueltos, las normas que delimitan ámbitos de acción, los debates
públicos que definen problemas y los dotan de existencia independiente, los rubros del
presupuesto, etc. Hay un trabajo de construcción simbólica de las políticas públicas, que recorta
acciones, actores, lugares, etc. (Dubois, 1999).
Es cierto que, desde una perspectiva histórica, “seguridad” o “defensa” refieren al ámbito del
ejercicio de la coerción para la protección de la integridad y los bienes de una población y de un
territorio. Una actividad que todas las sociedades han realizado, que en algunos contextos
coincide con la autoridad política y el ejercicio de la soberanía. En general, estas actividades han
tenido a ser nombradas con palabras relativamente constante, pero los conceptos que han
orientado la acción del Estado en estos ámbitos han mantenido algunos rasgos invariantes.
Por su parte, lo que entendemos como “política(s)” (de) es un modo históricamente situado de
referirse a la intervención del Estado. Requiere la existencia de un Estado moderno y racional,
pero además la existencia de un sector objetivado de actores, recetas, problemas, programas, etc.
Por lo tanto, nuestra propuesta analítica sobre las políticas de seguridad y defensa se sitúa en el
entrecruzamiento de dos puntos de vista que no suelen ir de la mano. Por un lado, la
historia/problema de la acumulación y concentración de medios de coerción (fuerza física) en el
proceso de formación del Estado. Esto lleva a preguntarse por el papel que ocupa el ejercicio de la
coerción en el fenómeno mismo de la estatalidad, y el lugar de la función de protección y
seguridad en el corazón del Estado. Por otro lado, la historia/problema de la estructura y el
funcionamiento del aparato estatal así diferenciado. En este punto, nos interesa explorar qué
útiles ofrece el análisis de políticas públicas para abordar la actividad estatal en este terreno
específico que, pese a su centralidad institucional, intelectual y política, constituye un sector como
1867
cualquier otro. En resumen, la gestión de la violencia legítima y el gobierno fundado en la
administración racional son dos caras del fenómeno estatal que se anudan en los ámbitos
diferenciados pero vecinos, y a veces superpuestos, de la seguridad y la defensa.

1. De la sociología del Estado al análisis de políticas públicas

En las últimas décadas, las ciencias sociales han desarrollado numerosas teorías e investigaciones
sobre el Estado. En el seno de la tradición marxista, numerosos debates se han desarrollado en
torno a la interpretación y la adaptación de las tesis clásicas al desarrollo capitalista
contemporáneo tanto en los países centrales como en las regiones periféricas. Aunque camuflada
tras un lenguaje sistémico, la sociología durkheimiana del Estado ha tenido su importancia en las
teorías funcionalistas y desarrollistas que florecieron en los años 60 y 70. Una singular
combinación de las perspectivas de Marx y Weber ha nutrido trabajos como los de Anthony
Giddens, Theda Skocpol o Charles Tilly. En esta línea de síntesis, nos interesa recuperar aquí la
sociología del Estado de Pierre Bourdieu, indagando la manera en que recupera a los autores
clásicos y el modo en que su propuesta teórico-metodológica permite organizar análisis concretos.
Comencemos con una definición. “El Estado, dice Bourdieu, es el resultado de un proceso de
concentración de los diferentes tipos de capital, capital de fuerza física o de instrumentos de
coerción (ejército, policía), capital económico, capital cultural o, mejor dicho, capital
informacional, capital simbólico, concentración que, en tanto que tal, convierte al Estado en
poseedor de una especie de metacapital, otorgando poder sobre las demás clases de capital y
sobre sus poseedores” (Bourdieu, 1997: 99).
La concentración del capital de fuerza física es una traducción al lenguaje bourdieusiano de las
tesis clásicas de Weber sobre la pretensión del Estado moderno al ejercicio de la violencia
legítima. Generalizando la perspectiva weberiana, Bourdieu sostiene entonces que el Estado no
sólo se constituye por medio de la centralización de los medios de violencia física, sino también
por medio de la centralización de los medios de violencia simbólica. En cierto modo, la noción de
violencia simbólica ocupa aquí la función conceptual de la noción weberiana de dominación
legítima, en el sentido que se trata de una forma reconocida de autoridad que se basa en la
acepción por parte de los dominados de la legitimidad de la dominación. No sólo se ejerce un
poder directo y despótico, sino que se busca y se logra la aceptación de una autoridad por parte
de los propios dominados. Y esto sucede a través de múltiples mecanismos que, en última
instancia, remiten a la capacidad del Estado para imponer un modo de ver el mundo. Esto
concierne no solamente aquello que se concibe como cultura legítima, sino también las
clasificaciones que son aceptadas como naturales, porque ejemplo, aquellas que definen qué es
una familia o qué es un delincuente, categorías que son construidas y aplicadas por las políticas
sociales y las instituciones de la justicia penal, respectivamente.
Pero el Estado no es solamente un productor de categorías de pensamiento. En todo caso, la
violencia simbólica se ejerce a través de complejos mecanismos sociales que están anclados en los

1868
cuerpos, en las cosas y en las instituciones. Además, lo que llamamos Estado supone que las luchas
simbólicas se dan en el seno de un espacio relacional en el que se ponen en juego intereses
contrapuestos.
Para Bourdieu, la sociología del Estado tiene como punto de partida una visión general de los
actores e instituciones organizados bajo la forma de “campos”. La teoría de los campos expresa
una perspectiva relacional sobre el mundo social: el análisis sociológico debe restituir la existencia
de sistemas de relaciones objetivas (“posiciones”) a partir de las cuales explicar las prácticas, los
discursos y las elecciones de los agentes (“tomas de posición”). Se trata de una operación de
ruptura con la visión nativa del mundo social que procura situar las experiencias, las creencias, las
visiones del mundo, en las condiciones objetivas que las engendran. Un campo es, al mismo
tiempo, un “campo de fuerzas” (como un campo magnético) y un “campo de luchas” (como un
campo de batalla): es un sistema objetivo de posiciones diferenciales y un terreno de disputa
entre agentes cuyas estrategias están determinadas por esas posiciones. Ahora bien, no se trata
de un concepto fijo que pueda aplicarse mecánicamente: la noción de campo tiene por objeto
mostrar, sobre todo, que un agente o una institución solo pueden revelar su “verdad singular” si
se lo sitúa en el sistema de relaciones objetivas que forma con otros. “Lo real es relacional” es la
fórmula que propone el autor.
En esta perspectiva, el Estado no es “una realidad bien definida, claramente circunscripta y
unitaria que se mantiene en una relación de externalidad con las fuerzas del afuera que están a su
vez claramente identificadas y definidas (…) de hecho, lo que encontramos, concretamente, es un
conjunto de campos administrativos o burocráticos (a menudo bajo la forma empírica de
comisiones, oficinas y consejos) dentro de los cuales agentes y categorías de agentes,
gubernamentales y no gubernamentales, luchan por esta forma particular de autoridad que
consiste en el poder de mandar por medio de la legislación, regulaciones, medidas administrativas
(subsidios, autorizaciones, restricciones, etc.), en suma, todo lo que normalmente ponemos bajo
el rubro de las políticas de Estado” (Bourdieu y Wacquant, 2005).
En Las estructuras sociales de la economía, Bourdieu (2002) ofrece un análisis completo y
sistemático del mercado de la vivienda, mostrando los distintos elementos que se articulan para
dar forma y contenido a las transacciones económicas. En dicho marco, insiste sobre la
importancia que el Estado tiene a la hora de estructurar la vida económica. Su estudio constituye
un ejemplo cabal del modo en que la sociología puede abordar con rigor y detalle un aspecto de la
realidad social sin caer en una descripción anodina. Algunos aspectos presentes en su análisis
podrían organizar investigaciones sobre objetos análogos:

- La intervención del Estado no se limita a la construcción del marco general en el que

operan los actores, sino que a veces crea también a los actores mismos y a las
actividades que el Estado (supuestamente solo) “regula”. El Estado produce
disposiciones jurídicas (normas y leyes) pero también disposiciones incorporadas
(habitus) bajo la forma de esquemas de pensamiento y acción que contribuyen luego a
moldear las actividades sociales.
- La influencia de los “grupos de presión” y los “líderes de opinión” sobre las políticas
1869
 estatales no se da sólo a través del lobby sino también por medio de la producción de
principios de visión y de división que se imponen a los propios gobernantes. Las
categorías ideológicas que hacen surgir el interés por una cuestión y la primacía de una
cierta mirada sobre ella se apoyan sobre el estado de las representaciones sociales y su
capacidad diferencial de imponerse colectivamente.
- La acción estatal se fabrica en un campo burocrático en el que distintos actores luchan
por imponer sus intereses y perspectivas sobre un determinado asunto. La estructura y
el funcionamiento de dicho “campo” puede ser analizada a través de análisis factoriales
de posiciones (prosopografía, bases de datos de individuos e instituciones) y tomas de
posición (discursos, decisiones, normas).
Naturalmente, la manera en que se configura la política de vivienda en Francia en los años 1970 no
puede dar lugar a una “teoría general” de la acción del Estado en todo tiempo, en todo lugar, en
cualquier sector de las políticas públicas. Se trata simplemente de mostrar en un caso particular el
alcance de ciertas categorías de análisis que podrían ser manipuladas, adaptadas y puestas en uso
para el abordaje de otros casos particulares, teniendo en cuenta las variaciones y los invariantes
que las sociedades ofrecen a la observación científica.
En todo caso, el análisis de las políticas públicas en términos de “campo burocrático” y articulación
de los agentes estatales con actores y procesos de la sociedad prepara el camino para una
discusión de las potencialidades analíticas del estudio de la intervención estatal en clave
sociológica. Pero, al mismo tiempo, este análisis en términos de luchas de intereses debe ser
puesta en relación con las disputas entres visiones del mundo social, de los problemas que lo
aquejan y de las recetas para tratarlos. Esto supone introducir el análisis de las categorías de
pensamiento que orientan la acción estatal y pretenden también determinar la acción de los
ciudadanos.
Ahora bien, esta perspectiva sociológica sobre el Estado puede ser articulada con algunas miradas
sobre las políticas públicas que parten de la relación entre actores, intereses, arenas, ideas y
normas para para analizar la intervención estatal. En efecto, creemos que la sociología del Estado
puede ser articulada con el análisis de políticas públicas.
Desde hace más de medio siglo, el análisis de políticas públicas ha desarrollado un conjunto de
instrumentos para pensar al “Estado en acción”, a través de prácticas e intervenciones concretas y
claramente recortadas. De esta manera, ha podido evitarse un sesgo hacia enfoques puramente
macro-sociológicos, teñidos casi siempre de algún tipo de razonamiento funcionalista, como los
enfoques monográficos sobre áreas específicas de la administración pública. Asimismo, se ha
recuperado la idea de que la política puede operar sobre lo social, transformarlo, orientarlo, sin
que ello suponga caer en una imagen de “la política” como esfera totalmente autónoma, que no
se rige más que por sus propias lógicas.
Hay diversas definiciones de las políticas públicas. Cada definición aporta énfasis y matices, pero
casi todas coinciden en que una política pública es una acción formalmente desarrollada por el
Estado, orientada a un fin deliberado, que encadena una serie de componentes para la realización
de dicho fin. Múltiples actores participan del proceso de elaboración, implementación y

1870
evaluación de la política. En general, las políticas procuran ordenar o transformar un ámbito de la
vida social, sea sectorial o geográficamente delimitada, y además de una dimensión técnica tiene
una dimensión ideológica, tanto en la selección de los problemas como en el modo de enfocarlos y
abordarlos. Las políticas son presentadas la respuesta a problemas públicos, o demandas sociales.
El enfoque dinámico característico de esta área de conocimiento permite aprehender al Estado en
acción, en movimiento, en proceso.

Este tipo de análisis suele ir de la mano con un abordaje sectorial de la acción estatal, que permite
dar cuenta de las dinámicas complejas de la gobernanza en las sociedades contemporáneas. Ya no
podemos pensar en que el Estado sea una entidad homogénea y unitaria: cada área del Estado
tiene y/o expresa intereses específicos, articulándose de manera diferenciada con actores sociales,
espacios de actividad y organizaciones sectoriales. Los problemas, los agentes, las reglas, los
saberes y los modos de concebir la propia misión varían fuertemente entre los distintos sectores:
el “Estado” que aparece en las políticas de seguridad (con sus policías, sus agentes judiciales y
penitenciarios, sus expertos en criminología, pero también sus armas, sus patrulleros y sus
sistemas de producción de información) es bien distinto del “Estado” que se ocupa de la política
educativa (con sus maestros, pedagogos, rectores, pero también gremios, sistemas de incentivos y
movimientos estudiantiles) o de la política económica (con sus economistas, sus estadísticas más o
menos controversiales, sus teorías económicas, pero también sus instrumentos financieros,
presupuestarios y de gestión de los problemas económicos). Naturalmente, tampoco es la misma
“sociedad civil” la que aparece en uno u otro caso. La “inseguridad” y la “calidad educativa”
movilizan a actores burocráticos del Estado (policías o maestros), a políticos profesionales y a
segmentos de la población que se interesan por esos asuntos (“vecinos” o “padres”). Al contrario,
la política económica (o la política pesquera, agrícola, etc.) interpela a actores sociales de otra
naturaleza, con intereses específicos y que operan, a través de sus representantes o por medio de
vínculos informales, sobre los procesos políticos de distribución de oportunidades de rentabilidad
económica. Algunos actores, como los gobernadores o los intendentes, intervienen de un modo u
otro en todas estas arenas. Otros actores son seleccionados sectorialmente por las distintas áreas
de intervención pública.

Por eso mismo, el Estado no está aislado, sino que está yuxtapuesto con intereses y
organizaciones sociales. En algunos casos, ciertos grupos logran instrumentalizar a las agencias
estatales para realizar sus objetivos. En otros casos, la arena estatal se convierte en un espacio de
traducción de intereses sociales diversos que logran articularse en torno a programas o planes
concretos. No es raro que ciertos individuos, pertenecientes a instituciones o a empresas,
transiten entre organismos públicos y sociedades privadas, lo que tiende a borrar todavía más la
frontera (abstracta, ficticia, en el mejor de los casos meramente jurídica) entre el Estado y la
“sociedad civil”. En cualquier caso, no puede considerarse que el Estado actúe de manera
autónoma y solitaria, puesto que muchas agencias (expertos, sindicatos, grupos movilizados,
destinatarios, burócratas, etc.) moldean y orientan aquello que aparece luego como una
resolución soberana.

1871
Frente a las miradas más estáticas y estructurales que caracterizan a la sociología del Estado, el
análisis de políticas públicas permite abordar al Estado en acción y dar cuenta de los modos de
regulación de las sociedades complejas (Müller, 2002).

- Toda política pública se apoya sobre ciertas visiones, representaciones o ideas sobre los
problemas que aborda, su conexión con otros fenómenos, sus causas y soluciones, la
posibilidad de actuar sobre ellos, las responsabilidades y consecuencias. Estas ideas
contribuyen a delimitar y estructurar los distintos sectores de políticas públicas, y luego a
seleccionar actores, problemas y procedimientos que se consideran relevantes para cada
sector.

- Toda política pública involucra a diferentes actores, algunos de ellos políticos (ejecutivo y
legislativo, en el nivel nacional, provincial y municipal, partidos y candidatos en el marco
de campañas electorales), administrativos (burocracias especializadas, burocracias
generalistas), expertos (grupos profesionales, universitarios, consultores, organismos
internacionales) y sociales (grupos de interés, usuarios, destinatarios, público en general).

- Toda política pública se desarrolla en el marco de reglas formales e informales por las
cuales se orientan los actores: el respeto de esas reglas puede darse por convicción, por
interés, por temor a las sanciones, etc. Cada escenario tiene sus propias reglas, algunas
son leyes y normas administrativas, otras son simples usos y costumbres que arraigan en
tradiciones.

- Toda política pública tiene un conjunto de etapas típicas, que no son necesariamente
sucesivas, y pueden ser consideradas más bien como componentes de la política. Definir el
problema, formular alternativas, decidir el camino a seguir, planificarlo, hacerlo ejecutar,
medir su impacto y revisar el curso de acción seguido de cara a un nuevo ciclo de la
política, o a su conclusión, son desafíos de los agentes interesados y comprometidos en la
acción.

La existencia de sectores diferenciados de política pública permite pensar la autonomía entre

distintos ámbitos de la acción estatal. Aunque pueda haber tendencias generales en un Estado, en
un período determinado, pueden convivir al mismo tiempo intervenciones temáticas, sectoriales,
acotadas a un ámbito de actividad social, que sigue sus propias normas y tendencias históricas.
Esto permite pensar en términos comparativos, y captar en esa comparación la singularidad de
cada uno de los espacios de intervención pública. Así podemos señalar, a título puramente
preliminar y heurístico, que las políticas públicas comparten una serie de rasgos salientes que
sirven como punto de partida para la construcción de grillas analíticas que pueden ser utilizadas
como esquema constante, y transferible, para el estudio de las distintas áreas del Estado.

2. Seguridad y Defensa como sectores de política pública

1872
Un enfoque sociológico de las políticas públicas lleva a problematizar la existencia misma de
sectores o, mejor aún, entender que los sectores de políticas públicas son el producto contingente
de las realizaciones de los actores mismos. Políticos, intelectuales, expertos, periodistas,
empresas, movimientos sociales y burocracias públicas contribuyen a definir los alcances y los
contenidos de los sectores de actividad social que son recortados como objetos de una
intervención publica especializada.
¿Qué es una política de Seguridad? ¿Qué es una política de Defensa? Tradicionalmente, las
ciencias sociales y los saberes expertos han tendido a considerar que una política pública, en este
caso, una política sectorial determinada no planteaba problemas de definición. Que existían
criterios objetivos para distinguir entre la política de seguridad y la política de defensa, entre la
política de seguridad y la política social, entre la política de defensa y la política exterior. Ahora
bien, si uno considera el asunto desde una perspectiva histórica, y asume una mirada que
simplificadamente podríamos denominar constructivismo sociológico, las fronteras y los
contenidos de estas distintas políticas no han sido constantes.
En el plano de la política de seguridad, no siempre denominada de ese modo, encontramos
variaciones en los recortes institucionales, en los contenidos específicos de lo que se entiende
como su misión y función, y también en el tipo de actores profesionales y burocráticos que tienen
incumbencia en el área. Así, por ejemplo, gran parte de la política penal de finales de siglo XIX y
principios del siglo XX se entremezclaba con la política de salud (asimilación entre delito y
patología mental), la política migratoria (el extranjero socialista o anarquista como amenaza para
el orden público). No se llamaba todavía política de seguridad, categorías que empieza a
estructurarse en los años 1950 en clave de seguridad nacional y se transforma desde los años 1980
hacia la idea de seguridad ciudadana (Hathazy, 2014). Y, de hecho, la concepción de la seguridad
nacional que se afianza entre los años 1950 y los años 1980 tendía a la indiferenciación de
seguridad y defensa, sobre todo cuando se promovía la participación de las fuerzas armadas en el
propio territorio y los conflictos políticos internos (sobre todos lo que implicaban un componente
armado y una invocación revolucionaria) eran leídos en clave de infiltración extranjera
(comunista).
La doctrina de seguridad nacional se convierte en objeto de crítica en el marco de la transición
democrática, con una revisión del papel de las fuerzas armadas en la represión de la propia
población (que empieza a ser definida como terrorismo de Estado e incluso como genocidio). En
los años 1980, la defensa y la seguridad vuelven a separarse, es decir, a sectorizarse. Las fuerzas
armadas se ocupan de la protección del país frente a amenazas exteriores provenientes de
ejércitos extranjeros regulares (aunque la discusión sobre las nuevas amenazas, particularmente el
narcotráfico y el terrorismo, aparecen ya en los años 1990, tanto en el marco de ciertos debates
especializados en el campo de la seguridad internacional como en las preocupaciones más
mundanas de una burocracia sin función, desprestigiada y desfinanciada, como fueron las fuerzas
armadas argentinas desde la década de 1980.
Paralelamente, las fuerzas de seguridad y sobre todo las policías comienzan a orientar sus acciones
frente al delito ordinario, sea delito callejero o delito complejo, organizando sus misiones y
1873
funciones no ya en clave de seguridad nacional o seguridad pública (seguridad del Estado), sino de
seguridad ciudadana (protección de la población en su propiedad, su persona y su vida). A partir
de los años 1990, la policía se convierte en un actor clave del proceso político, en paralelo con la
creciente centralidad de la “inseguridad” como problema público. Frente a unas fuerzas armadas
decadentes y sin objeto especio de intervención, las fuerzas de seguridad reciben cada vez más
atención pública, más presupuestos, más recursos materiales y humanos, y sobre todo una
creciente valoración de su importancia social (lo que no quita que esto sea acompañado, implícita
o explícitamente, por una fuerte crítica a la calidad de los servicios que presta y a su compromiso
con la seguridad ciudadana).
Las controversias actuales sobre la política de seguridad y la política de defensa, que alguna vez se
llamaron de seguridad interior y de seguridad exterior (para mostrar la continuidad entre ambas
caras del uso de la fuerza por parte del Estado), y sobre el papel de fuerzas armadas y fuerzas de
seguridad en el manejo de diferentes conflictos sociales y políticos, constituye no solamente un
espacio de debate intelectual, sino también un campo de batallas no solamente en el ámbito
político sino en el propio seno de la burocracia (en este caso, de las burocracias que deben
adecuar sus capacidades y objetivos a nuevas misiones y funciones, pero también de aquellas
otras que son desplazadas o desvalorizadas por la irrupción de nuevos actores que son
presentados como portadores de una capacidad profesional superior).
Así el sector que llamamos “políticas de seguridad” abarca un conjunto de agencias, problemas y
programas cuyos contornos permanecen vagamente definidos. De acuerdo con las definiciones
legales vigentes, la seguridad y la defensa son completamente independientes en nuestro país, los
militares no pueden actuar en asuntos internos: esto está muy lejos de lo que se observa en otros
países de la región. Por otro lado, las políticas de seguridad ahora están agrupadas en un
Ministerio de Seguridad, separadas de las que corresponden al Ministerio de Justicia, que no solo
concierne no solo al funcionamiento de la administración de justicia sino también a las prisiones.
No hay un área objetiva que pueda llamarse seguridad, sino realidades estructuradas por la
política y la ley, y que siguen siendo un objeto de lucha.
Los sectores de políticas públicas no tienen fronteras claramente delimitadas. No solamente estas
fronteras varían históricamente, sino que en cada momento histórico hay disputas y controversias
en torno a los límites. Así como el objeto de la política puede contribuir a definir un sector
(llámese Defensa o Seguridad, pero también Educación, Ciencia y Tecnología, Cuestión Social o
Medio Ambiente) lo cierto es que la existencia de objetivaciones institucionales contribuye a la
delimitación de los sectores, que nunca es completa, pero que puede tener contornos más o
menos logrados. Así, por ejemplo, la existencia de una institución policial claramente diferenciada
en términos legales, funcionales y organizacionales de las instituciones militares contribuye a la
separación de los sectores de Seguridad y Defensa. Una ley que separa estos ámbitos de manera
tajante sirve también para objetivar los límites entres sectores. Pero ni la ley, ni la institución, ni la
organización, son realidades con contornos incuestionables. Así, por ejemplo, actores políticos,
intelectuales y burocráticos pueden trabajar para desectorizar al Estado: así, por ejemplo, puede
buscarse una mayor asimilación entre Seguridad y Defensa, o bien entre Seguridad y Justicia, o
1874
entre Defensa y Relaciones Exteriores. Estas iniciativas, y las luchas a las que dan lugar, suponen
no solamente un debate sobre el objeto de una política, sino también sobre la existencia misma de
ciertos actores (militares, policías, judiciales, diplomáticos, etc.) y sobre el derecho de cada uno de
estos actores a intervenir sobre un objeto determinado (los militares en seguridad, pero también
los operadores judiciales, los trabajadores sociales o los médicos en seguridad, etc.).
Un sector de política pública existe en la medida en que es definido, sistematizado, recortado por
actores relevantes en una pluralidad de arenas públicas: esta objetivación se da en los discursos
que nombran a las políticas, pero también en los ministerios, los rubros del presupuesto, etc. Hay
un trabajo de construcción simbólica de las políticas públicas, que recorta acciones, actores,
lugares, etc. (Dubois, 1999). Este enfoque ha sido desarrollado inicialmente para el estudio de la
política cultural en Francia. Aquí entendemos que puede ser generalizado para el estudio de la
sectorización de la acción estatal, y podemos entonces aplicarlo al estudio de las políticas de
seguridad, defensa, justicia, relaciones exteriores, etc. Logramos así una “normalización” del
estudio de la acción pública, es decir, las herramientas del análisis de políticas públicas pueden ser
aplicadas a distintos sectores, captando en cada caso la singularidad de los actores, las normas, las
ideas, los intereses, los niveles de autonomía, el desarrollo de capacidades burocráticas, etc. pero
habilitando por esa misma vía la posibilidad de la comparación (sea como observación sistemática
de dos o más casos, o como modo de razonamiento que presente captar los invariantes y las
variaciones de los fenómenos sociales).
Así, podemos preguntarnos ¿En qué medida la política judicial o la política penitenciaria es política
de seguridad? ¿En qué medida una política educativa, deportiva o social es política de seguridad?
¿La gestión de las migraciones internacionales puede ser considerada política de seguridad?
Distintos marcos cognitivos recortan de manera distintas las acciones, programas, iniciativas que
se consideran como parte de las políticas de seguridad. Muchos autores adelantan una definición
objetivista de las políticas de seguridad que incluya todas acciones que, por ejemplo, previenen y
reprimen los delitos o bien todos los programas que se orientan al mantenimiento de la paz social
y el resguardo de los derechos (propiedad, vida, libertad) de los ciudadanos contra las amenazas
dolosas. Veamos algunos ejemplos:
Gabriel Constantino resume una definición establecida en la academia, que se acerca bastante a
las definiciones dominantes a través de su presencia en los medios y en la política, que define a las
políticas de seguridad como “el conjunto de las acciones gubernamentales que tienen como
objetivo mejorar la prevención, la investigación y el castigo de los delitos” (Constantino, 2016: 93).

Emilio Ayos (2014) distingue elementos penales y extrapenales de las políticas de seguridad. Para
él, la dimensión penal es solo un aspecto de la política de seguridad. Paul Hathazy (2013) toma
como punto de referencia a las “burocracias policiales, judiciales y penitenciarias” para ordenar
luego hacia arriba lo que considera un proceso propiamente político, de gestión estatal de la
seguridad, que él denomina “políticas de seguridad”. Al igual que Ayos, señala que existen
concepciones diferentes sobre los contenidos y los límites de estas políticas, que varían
históricamente. Las distintas concepciones de las políticas recortan de una manera diferenciada

1875
aquello que entra y no entra en este dominio, qué actores pueden intervenir y qué tipo de
medidas pueden contar como parte.

Marcelo Sain afirma que “una política de seguridad pública es el conjunto de estrategias e
intervenciones públicas implementadas por diferentes actores estatales y sociales – públicos o
privados – a los efectos específicos de abordar y resolver aquellos riesgos y conflictos, concretos o
previsibles, de carácter violento y/o delictivo, que lesionen los derechos y las libertades de las
persona en un determinado ámbito espacio-temporal […] todo ello mediante su prevención,
conjuración e investigación administrativa y/o la persecución penal de sus responsables” (2008:
67).

Las distintas concepciones de las políticas recortan de una manera diferenciada aquello que entra
y no entra en este dominio, qué actores pueden intervenir y qué tipo de medidas pueden contar
como parte.

No compartimos ninguna de estas definiciones. Pero no porque las consideremos inapropiadas, o

carentes de fundamento teórico. Sino más bien porque consideramos que, cuando se trata de
abordar una política pública sectorial como esta, quizás sea más interesante esbozar algunos
trazos generales que permitan simplemente identificar una serie de núcleos de aquello que
podemos entender como política de seguridad para luego recopilar las definiciones socialmente
establecidas sobre esta política, las controversias por la definición, y el peso que cada una tiene en
la estructuración de las prácticas y las instituciones. De esta manera, lo que los actores relevantes
dicen y hacen, las representaciones objetivadas en instituciones y leyes, ofrecen el marco
dominante para enclavar todo análisis sobre la seguridad y las políticas sectoriales la tienen por
objeto.

3. Saberes profesionales, burocracias y políticas públicas

Una de las ideas desarrolladas en la literatura sobre Estado y políticas públicas, sobre todo por lo
que se conoce como el enfoque cognitivo de las políticas públicas, afirma que las ideas, imágenes
o modelos que existen en un sector contribuyen a dotarlo de una identidad y una autonomía que
lo distingue de otros sectores (Müller, 2002). Podemos agregar a esto la existencia de actores,
instituciones y sistemas de relaciones estabilizados en el tiempo que contribuyen a dotar de una
existencia sociológica real a los sectores de políticas públicas.
Desde el siglo XIX, las ciencias sociales y la teoría política han establecido una separación tajante
entre política y administración. La política es afirmación de la voluntad, lucha por el poder y
dirección del gobierno, mientras la administración es la mera ejecución, impersonal, racional y
sujeta a reglas, de mandatos elaborados en otro ámbito. Las investigaciones empíricas sobre la
burocracia han mostrado que la administración no es mera ejecución pasiva de mandatos

1876
externos. Los estudios sobre políticas públicas ratifican que la relación entre políticos y burócratas
no es clara y constante, sino que varía según los momentos y los sectores (aunque nunca se ajusta
al modelo ideal de la teoría pura weberiana).
Ahora bien, además de existir en la teoría y en los arreglos institucionales, esta separación existe
en las mentalidades. Una de las consecuencias de que la administración sea pensada como
independiente de la política es que ciertos actores burocráticos o expertos, en nombre de saberes
técnicos, criterios racionales e intereses universales, pueden participar en la elaboración de
políticas públicas sin tener que responder políticamente (Guy Peters, 1999: 297-8). A veces esto
sucede de manera consciente, pero muchas veces los propios actores creen estar desarrollando
una actividad puramente rutinaria, de simple ejecución de órdenes que uno no ha creado.
En términos generales, Guy Peters afirma que las burocracias tienen una serie de recursos que les
permiten incidir sobre el proceso de las políticas públicas. Además de poseer el conocimiento y la
información, los burócratas manejan las rutinas y las técnicas, y definiendo lo que es viable
pueden moldear las políticas mismas (Guy Peters, 1999: 342, 350). También permanecen más
tiempo que los políticos en sus posiciones, y procuran desde allí conservar las políticas vigentes o
imponer sus prioridades de cara a las políticas futuras (Guy Peters, 1999: 345-6). Finalmente, los
burócratas pueden conducir organizaciones complejas (los políticos, rara vez) y ocupan puestos
claves en la implementación de las políticas (Guy Peters, 1999: 359). En el caso de las políticas
sociales y las políticas de seguridad, los burócratas (profesionales) de calle tienen altos márgenes
de discrecionalidad para desarrollar sus tareas.
En los estudios clásicos sobre el Estado y las políticas públicas, las burocracias aparecen
usualmente como las instancias de ejecución de las políticas. En efecto, muchos de los estudios
que integran a las burocracias en el estudio de las políticas públicas lo hacen en la etapa de la
implementación, concebida generalmente como mera aplicación de decisiones preelaboradas, lo
que va de la mano con una visión puramente instrumental y pasiva de las burocracias. Ahora bien,
En un estudio clásico, Pressman y Wildavsky (1998) demuestran que la implementación no
responde necesariamente a las expectativas plasmadas en la etapa de formulación. La
implementación no es un mero apéndice de la planeación pergeñada a partir de la racionalidad del
decisor político. Los instrumentadores y los ciudadanos receptores de las políticas no
necesariamente se comportan como aquél espera.
En sintonía con esta perspectiva, Guy Peters señala que el éxito o el fracaso de una política pública
depende de la actividad de varias organizaciones y el modo en que las mismas interactúan (Guy
Peters, 1999: 78). Un programa tiene más chances de ser implementado en la medida en que
existe compatibilidad entre los objetivos políticos del gobierno y la cultura institucional de un
sector de la administración pública (Guy Peters, 1999: 79). Los estratos inferiores de la burocracia
son actores cruciales en el proceso de elaboración de las políticas públicas, pero también lo son los
actores de niveles superiores (Guy Peters, 1999: 81-2). Desde el punto de vista del usuario, el
gobierno aparece personificado en los burócratas de menor nivel; pero los componentes políticos
y administrativos del gobierno no se reducen a ese último eslabón de la cadena.

1877
Ahora bien, cuando las burocracias son además portadoras de saberes técnicos, profesionales o
experticias especializadas, no solamente son un componente central en la implementación, dado
que ellas mismas tienen cierto grado de discrecionalidad para aplicar las instrucciones recibidas.
Sino que también estructuran la manera en que se piensan los problemas, las recetas que se
consideran adecuadas para abordarlos y los modos de hacer las cosas que se juzgan apropiados
para realizar las misiones. Esta idea aparece, por ejemplo, en el modelo del proceso organizacional
formulado por Allison (1971). Es decir, que las burocracias estatales no solamente participan de la
implementación de las políticas sino que también contribuyen a la elaboración de imágenes,
modelos y procedimientos de actuación que se consideran apropiados en un ámbito específico.
Esto supone un conocimiento que no se reduce al manejo de procedimientos, protocolos y gestión
de expedientes, sino también la capacidad de producir teorías sobre el funcionamiento de ciertas
parcelas del mundo social y los modos de intervenir en ellas.
No todos los estratos de la burocracia pública se limitan a la mera ejecución de decisiones
tomadas en instancias políticas superiores. Las conducciones militares y policiales, quizás también
los elencos directivos de las universidades, los jueces o quienes ocupan posiciones jerárquicas en
el sistema científico o el cuerpo diplomático, contribuyen directamente y directamente a
estructurar las decisiones políticas. Como portadores de un conocimiento experto, pero sobre
todo de los saberes encarnados en prácticas, organizaciones y rutinas que son dados por sentados
en los distintos sectores de políticas públicas. Tal es así que cuando los entrevistados, muchos de
estos actores se sienten excluidos de las decisiones y de la elaboración de las políticas públicas.
Quizás porque su influencia es más colectiva que individual, y se expresa en términos de inercia
(path dependence) más que en términos de la definición de pautas específicas de acción. En
términos más generales, hay actores que creen tener menos poder del que realmente tienen: el
ejercicio del poder, sobre todo en el marco de las burocracias, se parece más a un proceso de
negociación permanente y manejo de influencia cruzadas que a la realización de una voluntad
clara y preexistentes.
Cabe considerar que los militares revisten el carácter de funcionarios y su desempeño se enmarca
en una carrera institucionalmente pautada. Son además un grupo profesional que dispone de
saberes especializados y desarrolla sus actividades en el seno de las instituciones armadas del
Estado. Los militares en actividad se dividen en oficiales, suboficiales y tropa de soldados
voluntarios, desempeñando cada uno de ellos una función en las distintas unidades de las fuerzas
armadas. Cada uno de estos estratos es portador de saberes específicos, y ocupan posiciones que
les asignan capacidades diferenciadas de responsabilidad e influencia.
Los oficiales superiores son los responsables de la conducción estratégica. Ocupan posiciones en el
Estado mayor o puestos de comando en las grandes unidades de las fuerzas (brigadas, brigadas
aéreas, áreas navales). Los oficiales jefes son comandantes tácticos de diversos tipos de unidades
militares (regimientos, batallones, buques, grupos aéreos, etc.). Los oficiales subalternos son
responsables de subunidades (compañías, escuadrilla) o bien integran las planas mayores de
unidades más importantes. Los suboficiales realizan una gran cantidad de tareas, algunas de ellas
directamente operacionales (jefes de grupo, encargados de armamento, etc.) o bien de servicios
1878
(camareros, choferes, sastres, cocineros, oficinistas, etc.). La formación de estos cuadros se realiza
en los institutos militares (escuelas de oficiales y de suboficiales) y se va desarrollando de modo
permanente a través de la instrucción en las unidades (que es una tarea planificada anualmente y
que se desarrolla diariamente) y a través de cursos que van preparando para los ascensos o los
destinos futuros.
En los testimonios de nuestros entrevistados y en las investigaciones de otros académicos aparece
la figura del militar como una “administrador de la violencia” (Frederic et al, 2010: 403). Se
destaca así la especificidad de las fuerzas armadas, junto con las fuerzas de seguridad; sin
embargo, la observación del trabajo concreto en las burocracias militares y policiales revela que
sus actividades son variadas y que este elemento específico no está presente en todas ellas. Por lo
tanto, además de un saber específico y una misión institucional, existe toda una gama de saberes
administrativos y organizacionales que son fundamentales en el ejercicio de la profesión militar. La
habilitación al uso de la fuerza y al ejercicio de la actividad militar depende de una investidura
(graduación en escuela de oficiales y suboficiales) y de un nombramiento (resoluciones que
nombran al agente como funcionario con revista en cierto cargo). Pero esto no significa que el uso
de la fuerza sea una constante en el trabajo militar.
Los oficiales de las fuerzas armadas desarrollan desde el comienzo de su carrera un conjunto de
competencias para el manejo de las personas y de las cosas. Un jefe de compañía de infantería,
oficial subalterno que tiene usualmente el grado de capitán, conduce una fuerza integrada por
cinco oficiales más “modernos”, una treintena de suboficiales y aproximadamente ciento
cincuenta soldados agrupados en secciones y grupos. El comandante está a cargo de la instrucción
de la tropa, así como de las operaciones en las que pueda intervenir. Tiene también la
responsabilidad de evaluar a su personal, tarea fundamental y periódica en las instituciones
militares. Pero, al mismo tiempo, es responsable por los materiales que se ponen a su disposición:
armas, uniformes, vehículos, mobiliario, instalaciones. Para ello realiza un inventario, verificando
las existencias en cada rubro. Debe responder por todo lo que se le ha otorgado: “pierde, paga”.
En toda organización militar hay un sistema de división del trabajo, y esto se replica a nivel de
compañía, de regimiento, de brigada, de cuerpo de ejército, de estado mayor. Los oficiales pueden
desarrollar tareas más o menos especializadas. Pueden tener un destino como responsable de
operaciones, de logística, de personal o de inteligencia en un regimiento o en una brigada. Esto
supone seguir algún tipo de trabajo operacional, pero sobre todo una creciente carga
administrativa. Así, por ejemplo, un oficial de personal en una brigada dedica su tiempo a
expedientes de “evaluaciones, calificaciones, clasificaciones, recalificaciones”, mientras un oficial
de operaciones se ocupa de la organización, la instrucción y la planificación de las operaciones.
Hay destinos que implican tareas específicas de administración financiera, compras o
aprovisionamiento, mantenimiento, armamentos o desarrollo tecnológico: oficiales de
intendencia, arsenales e ingenieros militares se especializan en estos quehaceres en el ejército,
mientras en la fuerza aérea y la marina estas funciones están más difusas.
En otros casos, las responsabilidades son más integrales: un jefe de unidad, o un segundo jefe, es
responsable por el conjunto de los aspectos de la organización militar, y cuenta con una plana
1879
mayor en la cual se distribuyen las áreas específicas. Tiene la responsabilidad de hacer funcionar a
un regimiento, o un grupo, lo que requiere las capacidades de gestión necesarias para la
administración de toda una organización más o menos voluminosa y compleja. A su vez, sobre
todo en las ciudades pequeñas o medianas del interior del país, el jefe de una unidad tiene un
papel social importante, participa de eventos y celebraciones, y mantiene relaciones con los
círculos de notables locales. Este papel requiere el manejo de los vínculos personales, un cierto
tacto, una sensibilidad especial. No necesariamente han de volcarse en el seno de la institución
militar, pero pueden servir para el desarrollo de tareas de coordinación en etapas ulteriores de la
carrera en las que se intensifica el contacto de los oficiales (ya superiores) con el medio civil y con
otras agencias del Estado. Esta experiencia no sólo supone el aprendizaje de competencias
relacionales, sino también la acumulación de un capital social que permite ejercer las funciones
protocolares e institucionales propias de las posiciones de mando.
La formación superior del militar puede continuar con este perfil especializado, como en el caso
del ingeniero militar que se forma en la Escuela Superior Técnica, o bien convertirse en un
generalista en la conducción militar como oficial de Estado Mayor, realizando el curso de la
Escuela Superior de Guerra. En palabras de uno de nuestros entrevistados, “el Estado Mayor no es
otra cosa que el trabajo en equipo, en donde la mejor solución sale del consenso, se aprende a
consensuar ideas y el tipo que más triunfa es el que aprende a consensuar y que va detectando de
cada uno las fortalezas y las buenas ideas para llegar a una síntesis superadora”. Este tipo de
competencias son fundamentales para el ejercicio de la conducción militar en unidades superiores
del Ejército.
Estos perfiles, anclados en las estructuras jerárquicas de las burocracias militares, no son
independientes del papel que la institución ha desempeñado en la sociedad y en el Estado, ni de la
manera en que se ha concebido históricamente la política de Defensa.
La manera en que se organizar el gobierno político de la Defensa no solo define el modo en que se
articula la corporación militar con las altas esferas políticas del Estado, sino que supone toda una
definición de la Defensa, del rol de los militares y de los procesos de tomas de decisiones en este
ámbito de la acción pública. En ciertos momentos históricos, las fuerzas armadas desarrollaron
distintas actividades que se enmarcaban en definiciones variables de la Defensa nacional. En el
marco de una cierta visión de la Defensa, las fuerzas armadas fueron fundamentales en la
exploración y la ocupación del territorio, no solo en términos militares. También fueron parte
fundamental de las políticas de desarrollo industrial y científico del país. A través del servicio
militar, cumplieron una función de socialización de los ciudadanos, en parte complementaria del
sistema escolar, que permitía inculcar la identidad nacional al tiempo que enseñaba ciertas formas
de comportamiento a individuos provenientes de determinados estratos sociales desfavorecidos.
El Ejército como forjador de la Nación y como fuerza civilizatoria son dos imágenes legitimadoras
de las fuerzas armadas argentinas. Evidentemente esto va más allá de la Defensa nacional, más
allá que se haya concebido que se trabaja de actividades y misiones estratégicas en dicho marco.
A partir de la década de 1930, las fuerzas armadas fueron además un actor político fundamental.
Ocuparon entonces tareas de gobierno civil, ocupando posiciones en ministerios, empresas
1880
públicas, organismos especializados, universidades, etc. Parte importante de la carrera militar fue
entonces el ejercicio de responsabilidades políticas. Desde la década de 1960, los militares no
solamente ocuparon puestos de gobierno en distintos períodos, sino que también reorientaron
sus tareas hacia la seguridad interior. Una vez superada la etapa de intervencionismo político y
sepultada la doctrina de seguridad nacional, las fuerzas armadas parecen reducidas a la que es su
función clásica en la Defensa Nacional. Actualmente, esta función está nuevamente puesta en
discusión en el marco de la teoría de las “nuevas amenazas” y el papel que las potencias
mundiales conciben para las fuerzas armadas de América latina y otros países periféricos. En todo
caso, debe considerarse la definición dominante de la Defensa para así comprender las
actividades, áreas de intervención y responsabilidades que se atribuyen a las fuerzas armadas.
Volviendo a la situación actual, nuestro trabajo de campo en ámbitos militares muestra no
solamente que esta vasta burocracia del Estado desarrolla planes y los pone en obra en las
distintas unidades que componen las tres fuerzas armadas, sino que también desarrollan doctrinas
en materia de Defensa, producen conocimiento sobre problemas militares, pero también
ambientales, geopolíticos, científicos y tecnológicos (aplicados a la producción de armamentos,
explosivos, municiones, etc.) e industriales. Los institutos militares no solamente han asimilado
muchas de sus titulaciones con las categorías del sistema de educación superior, sino que se ha
creado una Universidad de la Defensa Nacional que núcleo los estudios de grado y posgrado,
además de la investigación científica y tecnológica militar.
En algún punto, el sector de la seguridad muestra una configuración similar, aunque los
desarrollos intelectuales y las contribuciones científicas y tecnológicas de las fuerzas de seguridad
tengan otra naturaleza. En las fuerzas federales se han consolidado recientemente institutos que
ofrecen formación de nivel universitario, que cuentan con ámbitos de investigación y desarrollo
tecnológico (más vinculadas a la ciencia criminalística y la investigación en tecnología de
seguridad), y que se articulan crecientemente con otros agentes que participan de la
estructuración doctrinaria del sector (agentes del sistema penal y académicos del derecho y las
ciencias sociales).
Si las políticas de defensa vinculan a los militares con especialistas en relaciones internacionales y
ciencia política, secundariamente con sociólogos, antropólogos e historiadores especializados en
cuestiones militares y de política exterior, las políticas de seguridad permiten anudar a los cuadros
policiales con criminólogos, sociólogos, antropólogos y cientistas políticos que contribuyen desde
la investigación académica y el asesoramiento externo a la estructuración de estos sectores de
políticas. Los saberes teóricos construidos históricamente en las instituciones militares y policiales
constituyen un acervo de visiones del mundo, modelos y procedimientos que se aplican
rutinariamente en el funcionamiento organizacional de estos sectores burocráticos del Estado,
pero que también estructuran el campo de lo pensable y de lo posible en los sectores de políticas
públicas que se apoyan en – y a veces se delegan a – las burocracias militares y policiales.
Como en otros ámbitos de políticas públicas, la burocracia (militar) ha sido el componente más
persistente del gobierno de la Defensa. Al igual que en las políticas de Seguridad históricamente
delegadas a la policía, ha existido durante gran parte del siglo XX lo que los autores de sociología
1881
militar llaman “autonomía” de las fuerzas armadas. Desde los años 1980 en el campo de la
Defensa, y desde los años 2000 en el campo de la seguridad, actores civiles (expertos y políticos)
han procurado instaurar un gobierno civil de las burocracias militares y policiales. La conflictividad
de este proceso ha mostrado hasta que punto la autonomía de estas burocracias para fijar sus
misiones, objetivos, procedimientos y mecanismos internos de gobierno implicaba una dimensión
política.

Conclusiones

En nuestro país, los estudios sobre el Estado han tenido un fuerte desarrollo en los últimos años,
sobre todo en el ámbito de la historia y la antropología (Bohoslavsky y Soprano, 2010; Frederic,
Graciano y Soprano, 2010; Plotkin y Zimmerman, 2012a y 2012b), recibiendo más recientemente
atención desde la sociología y ciencia política (Acuña, 2014; Vommaro y Gené, 2016). La propuesta
que aquí presentamos busca aportar nuevos conocimientos sobre estos problemas, desde una
perspectiva metodológica que se concentra en el estudio de actores, instituciones y marcos
cognitivos.
Nuestra hipótesis de trabajo es que los distintos sectores de actuación del Estado se caracterizan
por ciertos rasgos específicos, atinentes sobre todo a la naturaleza y el contenido de los problemas
que son de su competencia, pero que existen elementos recurrentes que permiten poner de
relieve las lógicas generales de funcionamiento del Estado. Asimismo, podemos observar allí el
surgimiento y la difusión de nuevas tecnologías de gobierno, así como la existencia de capacidades
sedimentadas históricamente.

Bibliografía

1882
Acuña, C. [comp.] (2014). El Estado en acción. Fortalezas y debilidades de las políticas sociales en la
Argentina, Buenos Aires: OSDE-Siglo XXI editores.
Allison, G. (1971). Essence of decision. Explaining the cuban missile crisis. New York: Harper Collins
Publishers.
Ayos, E. (2014). “¿Una política democrática de seguridad? Prevención del delito, políticas sociales
y disputas en torno a la “inseguridad” en la Argentina (2000-2010)”, Revista del CLAD Reforma
y Democracia, n° 58, 2014, pp. 167-200.
Badie, B., Birnbaum, P. (1979). Sociologie de l’Etat. Paris: Bernard Grasset.
Basombrio, C. [comp.], ¿A dónde vamos? Análisis de políticas públicas de seguridad ciudadana en
América Latina, Washington DC, Woodrow Wilson International Center for Scholars, 2013.
Bohoslavsky, E., Soprano, G. [comp.] (2010). Un Estado con rostro humano. Funcionarios e
instituciones estatales en Argentina (desde 1880 a la actualidad). Buenos Aires: Prometeo-
UNGS.
Bourdieu, P. (1997). “Espíritus de Estado: génesis y estructura del campo burocrático”, en Razones
prácticas, Anagrama, Barcelona, pp. 91-138.
Bourdieu, P. (2002). Las estructuras sociales de la economía, Buenos Aires Manantial.
Bourdieu, P. (2012). Sobre el Estado. Cursos en el Collège de France (1989-1992). Barcelona:
Anagrama, 2014.
Bourdieu, P., Wacquant, L. (2005). Una invitación a la sociología reflexiva, Buenos Aires, Siglo XXI.
Constantino, G. (2016). “¿Leviatán azul? Los vaivenes de la política de seguridad en la provincia de
Buenos Aires (1984-2011)”, Colección, Nº 26, pp. 91-135.
Dewey, M. (2015). El orden clandestino: política, fuerzas de seguridad y mercados
ilegales en la Argentina, Buenos Aires, Katz.
Dubois, V. (1999). La politique culturelle. Genèse d’une catégorie d’intervention publique, Paris,
Belin.
Evans, P., Rueschemeyer, D., Skocpol, T. (ed.) (1985). Bringing the State Back In. New York:
Cambridge University Press, 1985.
Frederic, S. (2008). Los usos de la fuerza pública: debates sobre policías y militares en las Ciencias
Sociales de la Argentina, Buenos Aires, UNGS.
Frederic, S., Galvani, M., Garriga Zucal, J., Renoldi, B. (ed.) (2013). De armas llevar: estudios socio
antropológicos de los quehaceres de policías y de las fuerzas de seguridad, La Plata:
Universidad Nacional de La Plata,
Frederic, S., Graciano, O., Soprano, G. (comp) (2010). El Estado argentino y las profesiones
liberales, académicas y armadas. Rosario: Prohistoria.

1883
Galeano, D. (2005). “Gobernando la seguridad. Entre políticos y expertos”, in Gregorio Kaminsky
(dir.), Tiempos inclementes: culturas policiales y seguridad ciudadana, Remedios de Escalada,
Ediciones de la UNLa, p. 91-124.
Guy Peters, B. (1999). La política de la burocracia, Fondo de Cultura Económica, México.
Hassenteufel, P. (2008). Sociologie politique. L’action publique, Paris, Armand Colin.
Hathazy, P. (2013). Democratizing Leviathan. Bureaucrats, Experts and Politics in the
Transformation of the Penal State in Argentina and Chile, thèse de doctorat en sociologie,
University of California, Berkeley.
Hathazy, P. (2014), “De la “seguridad ciudadana” a la “seguridad pública” en democracia: Juristas,
políticos y policías en la construcción de las políticas de seguridad en Córdoba”, Cuestiones de
Sociología, 10.
Lagroye, J., François, B., Sawicki, F. (2002). Sociologie politique. Paris: Presses de sciences
po/Dalloz.
Lascoumes, P., Le Gales, P. (2007). Sociologie de l’action publique. Domaine et approches, Paris,
Armand Colin.
Lipsky, M. (1980). Street Level Bureaucracy: Dilemmas of the Individual in Public Services.
30th Anniversary Expanded Edition, The Russell Sage Foundation: New York..
Meny, Y., Thœnig, J.- C. (1992). Las políticas públicas, Barcelona, Ariel.
Müller, P. (2002). Las políticas públicas, Universidad Externado de Colombia, Bogotá.
Plotkin, M., Zimmerman, E. [comp.] (2012a). Los saberes del Estado, Buenos Aires: Edhasa.
Plotkin, M., Zimmerman, E. [comp.] (2012b). Las prácticas del Estado, Buenos Aires: Edhasa.
Pressman, J., Wildavsky, A. (1998). Implementación: cómo grandes expectativas concebidas en
Washington se frustran en Oakland, Fondo de Cultura Económica, México.
Sain, M. (2008), El Leviatán azul: policía y política en la Argentina, Buenos Aires, Siglo XXI.
Tilly, C. (1990). Coerción, capital y los estados europeos, 990-1990. Madrid: Alianza.
Vommaro, G., Gené, M. (2016). La vida social de la política. Investigaciones recientes en sociología
política, Los Polvorines, Universidad Nacional de General Sarmiento.
Weber, M. (1920). Economía y sociedad. Esbozo de sociología comprensiva. Madrid: Fondo de
Cultura Económica, 1993.
"Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de colaboración para
la mejora organizacional"

1884
 Laura Verónica Diazzi, lauravdiazzi@gmail.com

María Laura Pagani, mlpagani76@gmail.com

Marta Valeria Pau, mvaleriapau@gmail.com

Cuerpo de Expertos en Gestión Pública, Ministerio de Jefatura de Gabinete de Ministros de la

provincia de Buenos Aires

Área temática 17. Estudios de Administración Pública.

Mesa: "Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de

colaboración para la mejora organizacional"

Resumen

En esta ponencia se expone cómo se conformó el cuerpo de Expertos en Gestión Pública de la

provincia de Buenos Aires, sus antecedentes y la metodología de trabajo que este equipo lleva
adelante, a partir de la realización de asistencias técnicas. Asimismo, se explicita evaluación de
desempeño, que es una de las características distintivas del grupo de trabajo.

También se reflexiona sobre la relación entre conocimiento especializado y política pública.

Luego se presentan algunos resultados cuali y cuantitativos en cuanto a la cantidad de asistencias

técnicas realizadas y las tendencias respecto a las temáticas tratadas y tipo de organismos con los
que se trabaja. Finalmente, se presenta brevemente las tres asistencias técnicas que integran esta
mesa: Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires; Hospital Interzonal General de Agudos
“Gral. San Martín” de La Plata; y el programa Justicia Restaurativa en el Penal N° 47 del Complejo
Conurbano Norte de San Martín.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso

Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

1885
1886
"Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires. Experiencias de colaboración para
la mejora organizacional"

Introducción

En esta mesa se presentan distintas experiencias de mejora organizacional a partir de las

asistencias técnicas realizadas por los Expertos en Gestión Pública de la provincia de Buenos Aires
(EGP).

En primer lugar se expone cómo se conformó el cuerpo de EGP, sus antecedentes, la metodología
de trabajo que este equipo lleva adelante y, luego, se explica brevemente el abordaje de las tres
asistencias técnicas que integran esta mesa en: Fiscalía de Estado de la provincia de Buenos Aires;
Hospital Interzonal General de Agudos “Gral. San Martín” de La Plata; y el programa Justicia
Restaurativa en el Penal N° 47 del Complejo Conurbano Norte de San Martín.

Antecedentes

Diversos autores y organizaciones que se dedican al estudio del Estado y las políticas han puesto
en el centro del debate la profesionalización del empleo público (CLAD, 1998, 2016; Oszlak, 1997;
Olsen, 2005) y acuerdan en la importancia de este proceso como factor clave para la formulación
de políticas públicas y la mejora de los servicios que presta el Estado. Así, el CLAD (1998) enfatiza
la importancia de contar con funcionarios públicos calificados y permanentemente entrenados,
una élite burocrática que tendría que desarrollar no sólo capacidades técnicas sino también de
negociación y responsabilización ante el sistema político. Para este organismo, la complejización
de las actividades estatales requiere promover una relación entre técnica y política y obliga al
sector político a pautar de alguna manera sus estrategias en función de componentes técnicos.
También menciona la tendencia a promover la movilización de la alta burocracia y la carrera en el
Estado.

Otro eje de análisis para abordar la experiencia de los EGP es la relación entre conocimiento
especializado y política pública, que toma impulso a partir de dos grandes procesos: la emergencia
de un Estado que demanda cada vez más expertos y técnicos para cumplir las cada vez más
diferenciadas tareas propias de su condición y, por otro lado, el desarrollo teórico-metodológico,
diversificación, especialización institucional y profesionalización de cuadros desde el ámbito
científico (Camou, 2006).

1887
Neirburg y Plotkin (2004) denominan como “los expertos” a profesionales que trabajan en y para
el Estado753 y cuentan con especialización y entrenamiento académico. Otros autores denominan a
estos actores como “técnicos” que brindan asesoramiento profesional y especializado a la “élite
política” para legitimar y fundamentar sus decisiones desde un punto de vista racional, técnico y
objetivo. Actúan con una “racionalidad técnica” que se basa en teorías y metodologías que
encuadran sus trabajos (Lapalma, 2001).

El antecedente más cercano de la experiencia de los EGP es la creación del Cuerpo de

Administradores Gubernamentales (AG) de Nación que toma en sus líneas fundamentales el rol
jugado en Francia por la Escuela Nacional de Administración (ENA) teniendo en cuenta que sus
egresados serían considerados como una pieza básica del funcionamiento del Estado francés
(Negri, 2000). En 1984, se encara el Programa de Formación de AG como paso previo a la
conformación del Cuerpo homónimo y las restantes convocatorias se realizaron en los años 1986,
1988 y 1993. En estos cuatro llamados se presentaron 9153 postulantes en total y egresaron sólo
207 agentes, de los cuales 130 se encuentran activos (número que puede variar si se producen
retiros voluntarios). “El Cuerpo de Administradores Gubernamentales fue concebido para atender
la necesidad de contar con funcionarios debidamente capacitados. Empero, y como no puede ser
de otra manera, no constituye un fin en sí mismo. Debe ser (y ha sido) un instrumento idóneo para
llevar adelante las estrategias y los lineamientos que se deriven de la conducción política” (Negri,
2000:16).

Asimismo, Pulido (2005) destaca que este Cuerpo es un colectivo profesional de la Administración
Pública Nacional de la República Argentina donde la formación científico-técnica, las competencias
intelectuales y la dimensión actitudinal fueron la clave central en su etapa de constitución.

Conformación del cuerpo de Expertos en Gestión Pública

El cuerpo de EGP se constituye a partir del Programa de Especialización en Gestión Pública que se
crea mediante el Decreto Nº 2133/09 para conformar un equipo de profesionales, que
contribuyan a la modernización de la gestión pública, como factor clave para la formulación de
políticas públicas y la mejora de los servicios que presta el Estado.

El Programa se inicia con distintas convocatorias a trabajadores estatales profesionales, que se

difundieron por medio del Boletín Oficial, diversos medios gráficos, páginas web institucionales,

753 Aunque también los autores mencionan que más recientemente se incorporan en otros ámbitos
como las ONG y organismos internacionales.

1888
folletería y afiches en las distintas jurisdicciones, y correos electrónicos a la totalidad de los
organismos públicos provinciales.

Para el procedimiento de selección se conformó un Comité de Selección Ad Hoc presidido por la

entonces Subsecretaría de Modernización del Estado e integrado por distintos funcionarios de
áreas de la Administración Pública provincial (APP).

En primer, lugar se evaluaron los antecedentes suministrados de alrededor de 700 aspirantes a

través de la solicitud de inscripción y se realizaron entrevistas en forma individual. En estas
instancias se tuvieron en cuenta las competencias definidas para cumplir el rol de experto
(competencias ético institucionales754, técnico profesionales755 y competencias actitudinales756,
Resolución N° 23/09, anexo I)

Como resultado de este procedimiento quedaron seleccionados 50 profesionales para cursar la

Especialización en Gestión Pública, que estuvo a cargo de la Universidad Nacional de Tres de
Febrero (UNTREF), durante los años 2010 y 2011. Los contenidos y prácticas de este postgrado
buscaron articular la especificidad y complejidad propias de la Administración Pública, con las
últimas tendencias en la materia, modernización del Estado, ética pública y participación
ciudadana. La Especialización se completó con la aprobación de 440 horas de cursos y seminarios,
80 horas de prácticas profesionales y un trabajo final integrador. La propuesta académica buscó
desarrollar conocimientos y competencias para complementar la experiencia de los profesionales
y acompañar los procesos de modernización en las organizaciones públicas del Estado provincial.
La especialización la terminaron 35 participantes.

Finalmente, se seleccionaron los mejores 25 promedios en orden de mérito entre los cursantes de
la Especialización en Gestión Pública para conformar el cuerpo de expertos.

754 Compromiso ético, como agente de cambio cultural en la APP; orientación al ciudadano en la
detección, propuestas de mejora y gestión de soluciones a las prestaciones de los servicios en la
Administración Pública (AP); reconocimiento de la integridad y la ética en las organizaciones públicas de
acuerdo a las políticas y normas establecidas y compromiso con una actuación basada en la justicia y el
respeto de los derechos humanos.

755 Conocimientos generales de la normativa y procedimientos vigentes en la Provincia, habilidad para

la comprensión del entorno organizacional, los distintos actores sociales e internos de la AP; capacidad para
analizar, diseñar, ejecutar, monitorear y evaluar políticas y programas; para comprender las situaciones y
resolver los problemas; para desarrollar estudios e investigaciones que permitan profundizar el
conocimiento sobre la problemática de la gestión pública en la provincia de Buenos Aires, en sus distintas
dimensiones y ámbitos; gestionar redes y coordinar programas, entre otros.

756 Proactividad e iniciativa, trabajo en equipo, resolución de problemas, comunicación, adaptación a

los cambios, planificación y organización, entre otros.

1889
La designación de los expertos se efectivizó mediante el dictado del Decreto N° 209 del 13 de
mayo de 2013.

En la actualidad el equipo de trabajo está integrado por 21 profesionales de distintas disciplinas

(contabilidad, administración, abogacía, ingeniería, sociología, economía, psicología, medicina,
arquitectura, profesorado); provenientes de diferentes organismos de la APP; con experiencia en
conducción de equipos (el 65% de los expertos ocuparon previamente roles que implicaron la
gestión de proyectos de trabajo y coordinación de grupos) y experiencia docente (el 74% de los
agentes tiene inserción en la práctica docente) antecedente que resultan interesante si setiene en
cuenta la posibilidad de replicar los nuevos conocimientos y prácticasprofesionales adquiridos,
tanto en los ámbitos de gestión y formación, a partir de que uno de los propósitos del trabajo de
los EGP es fortalecer las “capacidades” de los organismos.

Conforme lo establece el Decreto N° 34/18E, el Cuerpo de Expertos en Gestión Pública se

encuentra en la órbita Subsecretaría de Capital Humano del Ministerio de Jefatura de Gabinete de
Ministros, siendo su función asistir en la toma de decisiones gubernamentales a las jurisdicciones y
entidades de la APP, brindando el apoyo técnico adecuado para la implementación de mejoras en
la gestión. En este marco el accionar del Cuerpo de Expertos se desarrolla respetando los
lineamientos estratégicos, planes y programas en que defina el Titular de la Secretaría Ejecutiva
del Instituto Provincial de la Administración Pública (IPAP).

Evaluación de desempeño

Una de las características distintivas del grupo de trabajo es su evaluación de desempeño. El

objetivo general que se persigue es optimizar el rendimiento individual y colectivo en los
proyectos, la ejecución de los planes de trabajo y la calidad del servicio prestado, así como
detectar necesidades de capacitación para una mejora continua de la tarea que llevan a cabo los
profesionales.

La evaluación de desempeño por cada Experto evidencia si se alcanza o no el nivel esperado para
el cumplimiento de las actividades correspondientes a las asistencias técnicas, intervenciones y
actividades previstas de capacitación siguiendo los lineamientos de la Resolución N°7/13.

La evaluación individual es la resultante de analizar la siguiente información:

- la documentación que debe presentar el experto en relación con las asistencias técnicas
de las que forma parte (Plan de Trabajo, Informe de avance, Informe de gestión anual,
Informe de cierre de asistencia, Informe de Novedades);
- el informe del Coordinador, cuyo contenido refiere a la calidad, la coherencia y la
consistencia de y entre los documentos presentados; el grado y modo de cumplimiento
evidenciado por el experto en el ejercicio de sus obligaciones;
1890
 - resultados de la participación del experto en actividades de formación continua y
capacitación realizadas durante en el período a evaluar, y;
- elementos adicionales como notas o comunicaciones provenientes de los organismos
asistidos.
Una cuestión a destacar es que el informe del Coordinador se nutre de la mirada de la
organización asistida, a partir de encuestas que ésta completa durante el desarrollo de la
asistencia y con la finalización de la misma. La encuesta se completa “on line” y los indicadores son
(con una escala de muy satisfactorio a poco satisfactorio):

- el cumplimiento de los productos acordados en el Plan de Trabajo,

- el compromiso del equipo de expertos, y,
- el desempeño profesional del equipo de expertos.
Este enfoque de interrelación diferencia este modelo del resto de los modelos de evaluación
contenidos en las disposiciones legales referentes al empleo público provincial757. Así, la
evaluación no se encuentra basada exclusivamente en la opinión unidireccional del superior
jerárquico, sino que se considera la opinión del organismo asistido. De este modo, se dispone de
diversas fuentes de información que proveen una base más completa y relevante del desempeño.

Por otra parte, respecto de la evaluación en lo que se refiere a la capacitación, es importante

resaltar que el desarrollo y análisis de las tareas llevadas a cabo por los EGP requiere la
implementación de planes de formación (contemplando cuestiones teóricas y prácticas) que
profundicen los trayectos formativos de grado y posgrado, recuperando y actualizando los saberes
aprendidos en las propias carreras laborales y los fortalecidos en el marco de las asistencias
técnicas. Asimismo, en el artículo 8 del Decreto N° 2133/09 se establece que los expertos deberán
participar de actividades de formación continua (art. 4 de la Resolución N° 2/2016).

En ese sentido, y en el escenario actual de cambios en los paradigmas de gestión, las actividades
de formación adquieren especial importancia. Los procesos de modernización de la gestión y la
mejora de la calidad institucional requieren de la actualización de conocimientos específicos sobre
el funcionamiento de la administración pública y de la identificación de necesidades
organizacionales para lograr el fortalecimiento de las capacidades estatales. En ese orden, la Carta
Iberoamericana de la Función Pública (CLAD, 2003: 8) menciona como criterio orientador que la
profesionalidad de los recursos humanos debe estar al servicio de las administraciones públicas,
como garantía de la mayor calidad de los servicios públicos prestados a los ciudadanos.

El desarrollo de las actividades de capacitación de los expertos se lleva a cabo a través de las
siguientes alternativas:

757 El marco normativo del empleo público en la provincia de Buenos Aires comprende el régimen
básico que regula la Ley 10.430 (T.O. según el Decreto 1.869/96 y modificatorios) y dieciocho regímenes
especiales, comúnmente denominados estatutos (Gil García, 2017).

1891
 - Cursos y seminarios dictados por el IPAP u otros organismos de la administración pública
provincial, nacional y municipal.
- Cursos, seminarios y talleres, dictados por Universidades, en el marco de Posgrado,
Especializaciones, Maestrías o Doctorados de temáticas relacionadas con la gestión
pública.
- Ateneos de intercambio y de evaluación cruzada de resultados alcanzados como parte de
las asistencias asignadas los que serán organizados y realizados en el ámbito laboral.
- Integración a equipos de trabajo con producto final en grupos de investigación referidos a
la temática de las políticas públicas, la modernización y administración del Estado que se
implementen en organismos públicos o Universidades.
Es decir que la capacitación forma parte del modelo de evaluación de desempeño, pero a su vez se
contempla una instancia de retroalimentación, ya que de los resultados de la misma se pueden
derivar ajustes en el plan de capacitación del Experto.

¿Cómo se trabaja?

Los EGP trabajan por medio de Asistencias Técnicas, las cuales constituyen un espacio de consulta
y asesoramiento para acompañar a los organismos en la búsqueda de soluciones a sus problemas
de gestión y fortalecimiento de sus procesos de trabajo, en pos de la mejora organizacional.

Se inician a partir de la solicitud de una organización del Estado Provincial o Municipal. Se evalúa si
la misma resulta pertinente en función de las incumbencias de los expertos, en cuyo caso se
conforma el equipo de trabajo, según los perfiles y competencias específicas que cada uno ha
desarrollado en su carrera profesional.

El trabajo comienza con una exploración preliminar, donde se relevan señales del funcionamiento
real de la organización. La misma deriva en un diagnóstico y en una evaluación de la viabilidad y de
factibilidad de la asistencia requerida. Entendiendo por “viabilidad” como la posibilidad de que la
asistencia pueda concretarse. Consideramos, siguiendo a Sobrero (2009), a la asistencia técnica
como un proyecto y, en este marco, la definimos como la capacidad de asimilarse al medio
intervenido y transformarlo, en forma sostenible. Este análisis se focaliza en las relaciones que se
pueden establecer entre la intervención propuesta y el medio intervenido, es decir el destinatario
del Proyecto, aquél donde se verifican sus resultados y sus impactos. Se consideran distintas
dimensiones: institucionales–organizativas, jurídicas, técnicas–operativas, financieras, políticas,
sociales tecnológicos y ambientales.

Por otro lado, el análisis de factibilidad, refiere al análisis y evaluación de las distintas maneras de
llevar a cabo la asistencia, de materializar la intervención o el asesoramiento requerido, tiene que
ver con plantear cuáles son las principales opciones que se consideran para concretarlo (Sobrero,
2009).

1892
Sobre esta basese ajusta y delimita la demanda, en conjunto con la organización. En este punto,
tomamos de Rodríguez Mansilla (1992) la recomendación de dejar en claro qué es lo que se puede
ofrecer, con qué alternativas es posible trabajar, teniendo en cuenta sus ventajas y limitaciones y
redefinir, si es necesario, la inquietud inicial.

En esta primera etapa se busca información en documentos formales, reglamentos, entrevistas

con personal del organismo y, de ser pertinente, observaciones de los lugares de trabajo, con el fin
de identificar los aspectos sobresalientes del funcionamiento cotidiano de la organización, los
actores y sus miradas sobre las problemáticas y las fortalezas de la institución.

Así, se inicia un análisis organizacional, que implica una práctica profesional a partir de la
aplicación de una metodología y un andamiaje teórico y metodológico, en el que se abordan, el
contexto e historia reciente de la organización, la estructura, los objetivos institucionales, la
normativa, los procesos de trabajo, el uso de la tecnología, los distintos roles que desempeñan los
integrantes de la misma y sus interrelaciones, los recursos y los canales de comunicación, entre
otros. El objetivo de esta etapa es lograr una descripción del cuadro de situación preliminar en el
organismo y establecer la problemática a ser abordada. Con esta información se elabora el Plan de
Trabajo, que es una de las herramientas que permite la sistematización y análisis de las distintas
variables en juego, que el equipo asistente considera necesarias a ser tenidas en cuenta -total o
parcialmente- cuando se propone abordar la gestión de manera estratégica y planificada.

Otro aspecto central es delimitar el alcance de la asistencia, estableciendo los resultados

esperados. Asimismo, se propone un cronograma, especificando acciones con tiempos estimados
y responsables, tanto del equipo asistente como del organismo solicitante. Cabe observar, que si
bien el Plan de Trabajo encuadra la actividad, ésta depende de las coyunturas y contingencias
organizacionales; el trabajo se realiza “con el organismo” y “no para el organismo” (a modo de
objeto pasivo). Éstos son protagonistas de sus propios procesos de cambios, fortalecimientos de
sus proyectos y/o modernización en sus gestiones, procesos que en su desarrollo inevitablemente,
se entrelazan con el devenir mismo de la organización, de modo que estos eventos pueden afectar
el desarrollo de la asistencia exigiendo, en algunos casos, rever lo planificado.

La asistencia se finaliza en forma gradual y el objetivo es fortalecer las “capacidades” de los

organismos para sostener el proceso de mejora. En palabras de Petit (1984), ello implica “dejar
capacidad instalada”.

En el desarrollo de la AT se trabaja sobre diseño e implementación de herramientas y soluciones

acordes a las necesidades y situaciones identificadas en cada institución y según los alcances
estipulados. Podemos citar, a modo de ejemplo, que son productos de las AT informes, manuales
de procedimientos, planes estratégicos, anteproyectos de estructuras orgánico-funcionales, la
definición de puestos de trabajo, entre otros.

Al mismo tiempo, durante el transcurso de la AT se van plasmando una serie de instrumentos que
permiten el seguimiento del trabajo: informe de avance (estado de situación de la asistencia,

1893
grado de avance alcanzado según planificación de las actividades presentadas en el Plan de
Trabajo), informe de novedades (comunicaciones sobre el Plan de trabajo, por modificación en el
contexto de la asistencia, por ejemplo, cambio de autoridades, de normativa, etc.) e informe de
cierre de la asistencia (resultados obtenidos: los planificados y otros que surgieron en la
implementación de la AT, observaciones y/o conclusiones pertinentes, seguimiento y propuestas
para el organismo).

Temáticas

En relación a las temáticas que guían la acción de los expertos, las mismas se encuadran, siguiendo
a Galinelli y Migliore (2015), bajo el concepto de gestión pública, es decir, corresponden al
conjunto de actividades que se aplican en el ámbito público en pos de la mejora y el
fortalecimiento organizacional a partir de técnicas y herramientas vinculadas al análisis y diseño
organizacional, la planificación, los recursos humanos, los sistemas de gestión de la calidad, el
presupuesto entre otros aspectos. A su vez, se incorpora el componente estratégico, al tener en
cuenta los efectos que el entorno puede provocar sobre la propia administración.

De esta manera, las AT abordan las temáticas mencionadas ut supra, entre algunas más específicas
que puedan surgir. Asimismo, en algunas de ellas se incluyen varios temas a considerar,
dependiendo de la complejidad de la situación del organismo, la relevancia asignada y la
conformación del equipo de trabajo (es decir, de los perfiles que serán necesarios en función de
los aspectos sustantivos de la AT):

- Diagnóstico y análisis organizacional

- Análisis de estructuras orgánico funcionales
- Planificación
- Evaluación
- Análisis y rediseño de procesos
- Diseño, implementación y seguimiento de Sistemas de Gestión de la Calidad de los
procesos
- Diseño y elaboración de mecanismos de participación
- Gestión de recursos humanos
- Diseños de sistemas de gestión de información

Es importante enmarcar que la mayoría de los problemas por los cuales se inician las solicitudes de
las asistencias, u oportunidades de mejora, por los cuales es convocado el equipo de expertos,
emergen en contextos burocráticos de decisión administrativa compleja y, en los últimos años
muy cambiantes desde diversas aristas: cambios en la gestión política, incorporación de nuevos
sistemas informáticos, cambios normativos, conflictos gremiales, entre otros.

1894
Acerca del rol del Experto

En base a la experiencia en el quehacer de la función que se ejerce, identificamos algunos aspectos

fundamentales que coadyuvan en el buen desempeño del rol y favorecen el proceso de trabajo en
las organizaciones:

- Independencia profesional: ya que si bien los expertos somos trabajadores de planta

permanente de la APP, no formamos parte del sistema interno de autoridad de la
organización a la que se asiste. En acuerdo con el organismo, y según criterios técnicos, se
fijan los objetivos y estándares de la intervención.
Se debe tener en claro que el rol es el de aportar “marcos conceptuales para analizar la
organización, esquemas metodológicos e instrumentos para llevar adelante la
intervención, pero no resolver sus problemas, ya que no es parte de la misma” (Krieger y
Fassio, 2016: 88). En definitiva se acompaña, asiste, colabora con el organismo, pero el
equipo de trabajo no toma decisiones unilaterales, ni tiene la potestad de intervenir
ejecutando políticas. Por último, es importante mantener una distancia e independencia
que permita no quedar implicado en operaciones políticas y de poder que se desarrollan
en las organizaciones.

- Carácter analítico: demostrar capacidad para comprender las situaciones y resolver

problemas complejos, desestructurando los mismos de una manera lógica y sistemática.
Este punto se relaciona con el anterior, es fundamental tener cierto grado de autonomía
para tomar y fundamentar las decisiones.
- Objetividad: cada integrante de la organización tiene su lectura sobre la situación a
mejorar y el rol del Experto es fundamental para generar acuerdos a partir de su
capacidad técnica. En la etapa inicial es central el equilibrio entre distancia/cercanía para
el análisis, lo que Schlemenson (1990) denomina “distancia crítica”. Se debe tratar de
conocer la cultura organizacional pero no debe dejarse atrapar por ella, ya que eso
atentaría su capacidad de escucha y análisis de los problemas de la organización (Kriger y
Fassio, 2016).
- Empatía: se requiere establecer una relación colaborativa con el organismo, trabajando
con toda la organización. En las relaciones con el personal es fundamental establecer un
marco de confianza. El Experto en su figura de analista se constituye en recurso de toda la
institución.
- Trabajo en equipo: implica la disposición para trabajar con otras personas, favorecer la
conformación de equipos con integrantes de diversas instituciones que contribuyan al
logro de objetivos comunes. La relación se establece mediante lazos de confianza mutua,
en aquellos casos en que no exista conocimiento previo, debe conformarse como parte del
proceso de análisis (Kriger y Fassio, 2016) y renegociarse durante el desarrollo del estudio.
- Flexibilidad y creatividad: en cada AT se diseña un dispositivo de mejora adecuado a los
objetivos, cultura organizacional y al tipo de liderazgo. En el caso de los municipios es
necesario además contemplar las características y dinámicas del territorio.

1895
 - Interdisciplina: es importante tener en cuenta la complejidad de las dimensiones de
análisis de las organizaciones estatales, para lo cual es indispensable la conformación de
equipos interdisciplinarios, donde circule una multiplicidad de saberes y que estos estén a
disposición de la organización, donde se supere un rol predeterminado y rígido y se asuma
una posición dinámica y flexible, en diálogo con los saberes del resto de los actores
(Núñez, 2007).
- Se tiende a ser un facilitador y a posibilitar la resolución de problemas analizando posibles
alternativas. Se busca que la AT promueva acciones que procuren el desarrollo de las
capacidades de la organización, en forma progresiva y autónoma respecto del Experto.
- Ética: en el marco de los relevamientos que se realizan en la asistencia, se accede a
información confidencial o que implica alguna sensibilidad. En estos casos importa el rol
que cumplen las personas, no las personas mismas. Por ello, los ámbitos de consultas
deben ser protegidos, procurando la confidencialidad y el consentimiento informado. En
esta línea, Fernández (2000) advierte que la confianza de la organización puede aumentar
y disminuir a lo largo del trabajo de campo, si se visualiza por ejemplo, que se indaga
sobre cuestiones sobre las que la organización no quiere avanzar o si se perciben críticas
sobre el funcionamiento de la misma o juicios de valor durante la etapa de relevamiento.
De esta forma, se destaca la necesidad de enfatizar en el respeto por la organización y las
personas que en ella se desempeñan, como parte del acuerdo de acceso; así como
también trabajar con métodos sistematizados y lo más objetivos posibles.

Resultados del cuerpo de EGP en relación a las asistencias técnicas

Desde el 2013, se atravesó distintas gestiones políticas que han coordinado y sistematizado la
tarea del equipo de trabajo de diversas formas. Haciendo una síntesis de algunos resultados desde
el inicio del grupo, se destacan:

• desde mayo de 2013 a diciembre de 2016758 se han desarrollado, aproximadamente, 90

AT.

• durante el año 2017:

- se desarrollaron 55 asistencias técnicas759 (17 que continuaron de 2016 lo que
indica que más allá del cambio político en la gestión provincial hubo acuerdos de
trabajo que continuaron).

758 Los datos surgen distintos del Informe de Gestión 2017 del Cuerpo de Expertos en Gestión Pública -
IPAP.

759 Los datos surgen del Informe de Gestión 2017 del Cuerpo de Expertos en Gestión Pública - IPAP.

1896
 - en cuanto a los temas: se registró una tendencia creciente de solicitudes sobre la
reorganización de procesos (41,6%) y recursos humanos (20,8%)

• de enero a julio de 2018:

- se solicitaron 33 asistencias técnicas, de las cuales 15 corresponden a solicitudes
de este año.
- las AT atienden requerimientos de diversos ministerios y organismos
descentralizados y autárquicos del Poder Ejecutivo, dependencias del Poder
Judicial, organismos de la Constitución y de Departamentos Ejecutivos de
Municipios. La mayoría de los pedidos de AT provienen de organismos
provinciales: Justicia, Salud, Fiscalía, Economía, Secretaría General, Jefatura de
Gabinete, Organismo Provincial para el Desarrollo Sostenible (OPDS), Salud, entre
otros. Sin embargo, las solicitudes de los municipios han aumentado: Quilmes, Las
Flores, General Madariaga, Coronel Rosales (por dar un ejemplo de las AT
actuales). También se trabajó en La Matanza, Ituzaingó, La Plata, Berisso y Roque
Perez.
- Incipiente incorporación del Poder Judicial: 2 AT en el Juzgado de Ejecución N° 1
de Gral. San Martín.
- se mantienen las temáticas más requeridas respecto del año anterior (procesos
organizacionales y recursos humanos), las que para una mejor apreciación se
muestran en el Gráfico N° 1.

Gráfico Nº 1. Título: Cantidad de Asistencias Técnicas por Temáticas - Período enero a Julio de
2018.

1897
 Fuente: Registro de AT correspondientes al año 2018, consultado el 27/7/18

Otras actividades relevantes

- 75 horas
as promedio de capacitación anual durante el 2018.
- Libro de Expertos en 2015: obra colectiva del equipo de EGP, reúne 10 artículos que
constituyen una compilación de casos y elaboración de estudios sobre los principales ejes
de la gestión estatal en la provincia
pro de Buenos Aires.
- Revisión de 4 Guías Orientadoras: Guía Orientadora para el Relevamiento, Descripción y
Análisis de Procesos; Guía para el Diseño e Implementación de Sistemas de Gestión de
Calidad; Guía Orientadora para la Cobertura de Cargos y Func iones Mediante Procesos de
Funciones
Selección de Personal y Guía Orientadora para la Realización de Veedurías en los Procesos
de Selección.
- Elaboración de 2 Guías de Orientadoras: para la Elaboración de Proyectos de Estructuras
Organizativas y de Orientaciones Metodológicas para la Formulación de Planes
Estratégicos.
- Confección de Informes para la Evaluación para el Premio Provincial a la Innovación en la
Gestión Pública.
- Redacción, diseño y edición de Boletines informativos referentes a la gestión pública.
- entaciones en Jornadas y Congresos sobre políticas y Administración públicas.
Presentaciones

Testimonios de los Organismos

A continuación compartimos algunas citas provenientes de las encuestas de satisfacción que

realizado. Las mismas se recogen del
completan los organismos para evaluar el trabajo realizado.

1898
cuestionario en el cual hay un ítem que brinda la posibilidad de hacer comentarios. Algunos de
ellos fueron:

“En nuestra organización valoramos y reconocemos el aporte profesional y humano de los expertos
en gestión pública. Su actividad agrega valor a la organización y los productos y herramientas
elaboradas son de aplicación práctica”. Honorable Tribunal de Cuentas.

“Aporta una mirada racional sobre el uso del medicamento en la institución, favoreciendo el uso
eficiente del mismo” IOMA.

“La intervención es destacable en el cumplimiento de los proyectos planificados, los que no sólo
redunda en una mejora para la gestión provincial, sino que impactan prioritaria y directamente en
el ciudadano” Subsecretaría de de Innovación y Experiencia Ciudadana - Ministerio de Gobierno.

“En relación a la asistencia realizada, y lo exitoso de la misma, se debería ampliar el cuerpo de

expertos para poder abordar otras temáticas que asistan otras áreas de gobierno” OPDS

“En muy poco tiempo me han ayudado en el armado y lanzamiento del portal de datos de la
ciudad, hemos logrado que un banco de Corea nos financie un estudio de base y hemos ganado con
concurso para postularnos como Lab Ciudadano e ir a capacitarnos a Madrid”. Secretaría de
Modernización – Municipalidad de La Plata

“Se cumplió sobradamente con las expectativas según los objetivos planteados en esta
intervención. Es destacable la actitud vocacional y profesional del equipo de Expertos”. Hospital de
Niños de La Plata Sor María Ludovica -Ministerio de Salud.

“Cabe aclarar la actitud docente de los expertos en el tema de gestión de la calidad para con los
médicos y hematólogos, administrativos, mucamas, técnicos y médicos de otras especialidades.
Asimismo, se destaca la capacidad, idoneidad y compromiso con el servicio”.Unidad de Trasplante
de Médula Ósea, Hospital Público.

1899
Las tres experiencias elegidas

Retomando lo comentado en los apartados precedentes, entendemos por cambios en las

organizaciones nuevas formas de actuar y lo vinculamos a modificaciones en los procedimientos
de trabajo, nuevos productos, rumbos diferentes en los programas, implementación de
innovaciones, incorporación de sistemas informáticos, entre otros. Estos cambios responden a la
necesidad de resolver problemas o de fortalecer las organizaciones a partir de nuevas
concepciones en la forma de elaborar, implementar y/o evaluar lo que hacen las organizaciones.

Asimismo, concebimos que la mejora organizacional se relaciona con el incremento en la

capacidad para satisfacer a los destinatarios o beneficiarios de los organismos que asistimos, a
partir de un cambio en su desempeño.

Respecto a capacidades estatales existen múltiples definiciones. Siguiendo a Ospina (2002) la

capacidad institucional es uno de tantos conceptos “blandos” en la literatura de la administración
pública que se puede interpretar de muchas maneras. La autora retoma la definición de
Hilderbrand y Grindle (1997: 34) a que sirve como punto de partida para la discusión: “capacidad
es la habilidad para desempeñar tareas de una manera efectiva, eficiente y sostenible”. Sin
embargo, esta definición para la autora esconde la complejidad del concepto, en particular,
cuando se usa bien sea para investigar o para diseñar una intervención (en el caso que nos ocupa,
una asistencia técnica). Por ejemplo, algunos autores distinguen entre la idea de capacidad como
proceso (esfuerzos por mejorar la capacidad) y capacidad como producto o resultado de un
proceso (las habilidades producidas). Otros autores dividen las capacidades sean políticas,
administrativas o de gobierno760. En este marco interesa resaltar que la entendemos como
resultado de una expresión combinada de la capacidad técnico-administrativa y de la capacidad
política, como dos puntas de un mismo ovillo y en nuestras asistencias técnicas tomamos en
cuenta ambas aristas ya que creemos que cada una de ellas es condición necesaria pero no
suficiente.

En función de lo anterior, a continuación comentamos brevemente tres experiencias, que además

integran la Mesa, en las cuales colabora el equipo de expertos y que consideramos significativas
por su heterogeneidad (un órgano de la Constitución, un Hospital provincial y un taller de Justicia)
y magnitud en el alcance de las asistencias:

- Caso Fiscalía de Estado: la Fiscalía de Estado tiene como misión la representación y

defensa en juicio de la provincia de Buenos Aires tanto en carácter de demandada como
demandante. Se realizaron dos asistencias en este organismo, una finalizada y otra en
proceso de desarrollo. La primera, tuvo como objetivo el fortalecimiento y consolidación
del área de capacitación (central para garantizar el acompañamiento y el cumplimiento de

760 Para este tema recomendamos la lectura de Repetto (2004), Bernazza y Longo (2014), entre otros.

1900
 otras líneas de mejora impulsadas en el marco del Plan Estratégico 2016/2020 y de los
planes operativos anuales). La segunda, una asistencia vinculada a la revisión, el análisis y
la evaluación de los procesos de seguimiento diseñados para medir el avance de los
objetivos estratégicos propuestos.
- Caso Programa Integral de Acción y Prácticas Restaurativas: la asistencia la solicita el
Juzgado de Ejecución N° 1 de Gral. San Martín, que es uno de los actores principales en la
promoción de este nuevo paradigma en la justicia. Se detecta, luego de 5 años de
implementación de los talleres de Justicia Restaurativa que se desarrollan en el Penal N°
47 de San Martín761, que se han obtenido resultados ampliamente satisfactorios desde lo
vivencial y que la palabra y la escucha es fundamental para los procesos resocializadores.
En este marco se propone realizar una evaluación que integre una perspectiva cuali-
cuantitativa de los resultados alcanzados. Para ello se diseñaron un conjunto de técnicas
de relevamiento para poder aplicar antes de los talleres y a su finalización, de modo de
contar con la vos de los protagonistas. Asimismo, se realizaron un conjunto de entrevistas
y observaciones.
- Caso Hospital Interzonal General de Agudos (HIGA) “Gral. San Martín”: la Asistencia la
solicita el Director del hospital, requiriendo la colaboración para la mejora de los procesos
del Depósito de insumos y la definición de puestos de trabajo afectado a dicha unidad. El
Depósito tiene una dimensión aproximada de 710 m2 y atiende los requerimientos de 65
servicios. La asistencia se desarrolló en tres ejes de trabajo:
 asesoramiento en la programación y en la implementación del recuento
inicial de los insumos hospitalarios, que incluyó el diseño y la elaboración
de procedimientos, instructivos y formularios;
 planificación para la implantación del sistema de registración informático
previsto por el Ministerio de Salud de la Provincia y normalización de los
procesos de ingresos y egresos de insumos, a través del diseño y
elaboración de procedimientos, instructivos y formularios, y;
 realización de actividades de sensibilización al personal involucrado con
los procedimientos de trabajo aprobados por la Dirección del Hospital.
 definición de puestos de trabajo.
En síntesis, la AT se centró en la implantación de un sistema informático de registración y
control de insumos hospitalarios (para cumplir con disposiciones del Ministerio de Salud
de la Provincia), rediseño y normalización de los procesos de que se desarrollan en el
ámbito del Depósito, la definición de puestos de trabajo (actualmente no se encuentran
definidos en la mayoría de las administraciones públicas de la provincia).

761 Los objetivos del taller son: reflexionar acerca de cuáles fueron aquellos motivos que los llevaron a
la cárcel, como así darles herramientas para lograr desconstruir la personalidad del pasado para construir
una nueva personalidad, una nueva subjetividad. Asimismo, reducir la violencia en el ámbito carcelario y los
índices de reiteración de delitos y reincidencias. En cada edición de los talleres participan un grupo de
jóvenes privados de su libertad, la Jueza a cargo del Juzgado, la Defensoría Oficial y, de manera rotativa,
responsables del CUSAM (Centro Universitario de la Universidad Nacional de San Martín), de la asociación
civil Nuevo Concepto Penal, personal del Patronato de Liberados Bonaerense, del Hospital Interzonal de
Agudos Eva Perón (ex Castex) y de Organizaciones sociales de víctimas de delitos.

1901
 Complementariamente, se mejoró el espacio físico del depósito a partir de reformas
edilicias, reubicación de palets (que aumentaron la capacidad de metros cúbicos
disponibles para el almacenamiento) y mejoras en la iluminación.

A modo de cierre

Consideramos que en las asistencias técnicas, el trabajo que iniciamos con los organismos de
forma colaborativa implica diversos cambios. Cambios en los organismos, ya que modifican
procesos, incorporan nuevas modalidades de trabajo, logran articular entre áreas y reflexionar
sobre el quehacer cotidiano, identificando problemas y formas de superarlos. Para estas instancias
requieren de acompañamiento, asesoramiento y guía. La perspectiva y metodología de trabajo no
sirve si no es reapropiada y resignificada por los equipos de trabajo que solicitan la asistencia. En
este punto coincidimos con Grandinetti (2011) en la necesidad de superar la noción de cambio
como ruptura y asumir la noción del cambio como proceso de vivificación organizacional
permanente. Muchos de los testimonios recogidos dan cuenta de ello. Del mismo modo, las tres
experiencias que hoy nos acompañan en esta Mesa han iniciado procesos que implicaron
aprendizajes en distintas aristas de su organización. Por ello creemos que vale la pena conformar
instancias como éstas y contar cómo se trabaja conjuntamente y los avances y dificultades que van
surgiendo en estos trayectos.

También se generan cambios en el propio equipo de expertos y en nuestros saberes particulares.

Nosotros nos enriquecemos en cada asistencia, en sus temáticas, especificidades y en el
intercambio cotidiano. Nuestro lugar es un espacio de incidencia, ya que accedemos a
información de la organización que muchas veces no se la concibe como tal y, asimismo,
trabajamos en forma simultanea con los tomadores de decisión y con los agentes que
implementan los programas y políticas. En este aprendizaje colectivo, retroalimentamos las
experiencias particulares con visiones generales que vamos conformando luego de este recorrido
de más de 5 años como equipo de expertos, de la variedad de organismos con los que hemos
trabajado, de los equipos interdisciplinares e interinstitucionales que fuimos conformando, con los
que muchas veces quedamos en contacto más allá de que hayan finalizado las asistencias. Ejemplo
de esto es la resolución de inquietudes o búsqueda de orientaciones de los referentes de AT
concluidas, aun cuando no existen lazos formales que enmarquen la solicitud (Plan de Trabajo
vigente).

Tal como sostiene (Gutiérrez 2008) no se responde con soluciones disponibles científicamente
ante los requerimientos y las exigencias establecidas por los tomadores de decisiones, se
interpretan y recurren a conocimientos especializados con el fin de establecer y avanzar en
cuestiones de política sobre sus propias propuestas y, agregamos, en base al conocimiento que se
fue generando a través de todos estos años de forma contextualizada, es decir con conocimiento

1902
situado en organizaciones públicas en la provincia de Buenos Aires, hilvanando la perspectiva
política y la técnica.

Considerando la perspectiva sociológica y politológica, el estudio de los “expertos” adquiere la

mayor importancia debido a la capacidad de estos actores de relacionarse conjuntamente con las
esferas del saber y las esferas del poder. Sin embargo, dicho relacionamiento entre los mundos
“técnico” y “político”, implica ver más allá de los mismos y supone que éstos no actúan, ni utilizan
su expertise de manera aislada, sino de forma relacional, dependiendo siempre de un contexto en
particular (Gómez Cárdenas, mimeo).

Llevar adelante las transformaciones necesarias para mejorar y fortalecer el Estado, sus
organizaciones y políticas, requiere de múltiples requisitos, en primer lugar de decisión política y
formulación de planes y proyectos; variados recursos, entre ellos cuadros técnico-políticos capaces
de motorizar los cambios pertinentes. Uno de los caminos es la profesionalización y la capacitación
del recurso humano existente. Hemos tenido esa posibilidad y consideramos que la hemos
capitalizado con mucho compromiso y vocación. Conformamos un equipo de trabajo con enormes
potencialidades y hemos recorrido junto a las organizaciones que han confiado en nuestra tarea
un interesante trayecto.

Finalmente, esperamos que las experiencias que compartamos en esta Mesa puedan inspirar a
otros grupos de trabajos y contribuyamos a aportar en el rumbo de los cambios en las
organizaciones que hoy se requiere para fortalecer las instituciones estatales.

Referencias

Bernazza, C. y Longo, G. (2014). “Debates sobre capacidades estatales en la Argentina: Un estado

del Arte”. En Revista Estado y Políticas Públicas, Nº 3. Buenos Aires: FLACSO, pp 107-130.
Camou, A. (2006). "El saber detrás del trono". En Garcé, A. y Uña, G. (eds), ThinksTanks y políticas
públicas en la Argentina, Buenos Aires, Prometeo-CIPPEC-IDRC-Konrad Adenauer Stiftung, pp. 139-
76.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (1998). Una Nueva Gestión Pública
para América Latina, Caracas.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2003). Carta Iberoamericana de la
Función Pública (Aprobada por la V Conferencia Iberoamericana de Ministros de Administración
Pública y Reforma del Estado Santa Cruz de la Sierra, Bolivia.
Centro Latinoamericano de Administración para el Desarrollo (2016). Guía Referencial
Iberoamericana de Competencias Laborales en el Sector Público Aprobada por la XVII Conferencia

1903
Iberoamericana de Ministras y Ministros de Administración Pública y Reforma del Estado Bogotá,
Colombia.
Fernández, G. (2000). La observación y el registro en el ámbito institucional. En A. Corbalán de
Mezzano (Comp.). Institucionalistas Trabajando (pp. 215-222). Buenos Aires: Editorial EUDEBA.
Galinelli, B. y Migliore, A. (2015). Administración y gestión pública ¿De qué hablamos cuando
hablamos de gestión?. En Galinelli, Bernardo; Pagani, Ma. Laura y Payo, Mariel (2015). Estudios
sobre Gestión Pública. Aportes para la mejora de las organizaciones estatales en el ámbito
provincial. Subsecretaría para la Modernización del Estado, La Plata.
Grandinetti, R. (2011). “Innovación y Estrategias de Cambio”
https://www.santafe.gov.ar/index.php/web/content/download/127859/632615/file/Material%20
de%20Lectura%20Seminario%202.pdf(Consultado 25/7/2018).
Gil García, M (2017). “Políticas de empleo público en la provincia de Buenos Aires (1991-2016)”. En
Revista Perspectivas de Políticas Públicas. (Vol. 7, N° 13), pp. 139-160. En:
http://revistas.unla.edu.ar/perspectivas/article/viewFile/1674/1242 (Consultado 19/7/2018)
Gómez Cárdenas, C. (mimeo) “Expertos en la transferencia y adaptación de Políticas Públicas”.
Disponible en:
https://campusvirtual.univalle.edu.co/moodle/pluginfile.php/706382/mod_resource/content/1/E
XPERTOS%20EN%20LA%20TRANSFERENCIA%20Y%20ADAPTACI%C3%93N%20DE%20POL%C3%8DT
ICAS%20P%C3%9ABLICAS.pdf. (Consultado 28/7/18)
Gutiérrez, Ricardo A. 2008. “When Experts Do Politics: Introducing Water Policy Reform in Brazil.”
Serie Documentos de Trabajo Escuela de Política y Gobierno 33, p. 1–29. Universidad Nacional de
San Martín, Buenos Aires. Disponible
en: http://www.unsam.edu.ar/escuelas/politica/documentos/33.pdf. (Consultado 19/7/2018).
Huber, B. (1998) Experts in organizations: the power of expertise. Zurich: Institute for Research in
Business Administration. Disponible en:
https://pdfs.semanticscholar.org/9d2f/79399f7958e0d02caf55ef2891e23142dafc.pdf (Consultado
29/7/2018).
Marín, G. y Girotto, L. (2015). Un análisis de las capacidades estatales para mejorar la Gestión
Pública Provincial. En Galinelli, Bernardo; Pagani, Ma. Laura y Payo, Mariel (2015). Estudios sobre
Gestión Pública. Aportes para la mejora de las organizaciones estatales en el ámbito provincial.
Subsecretaría para la Modernización del Estado, La Plata.
Krieger, M. J. y Fassio, A. (2016). El análisis organizacional: el diagnóstico y la intervención en las
organizaciones públicas, en M. J. Krieger (coord.), Métodos y técnicas de diagnóstico e intervención
en administración pública (pp. 81-106) Ciudad Autónoma de Buenos Aires: Errepar.
Negri, S. (2000, Octubre). “La Función Pública en la República Argentina: Impresiones de una
historia reciente de avances y retrocesos. El caso del Cuerpo de Administradores
Gubernamentales”. En V Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y la
1904
Administración Pública. República Dominicana, Centro Latinoamericano de Administración para el
Desarrollo.
Neiburg, F. y Plotkin, M. (2004). “Introducción”, en Intelectuales y expertos. La constitución del
conocimiento social en la Argentina, Buenos Aires, Paidós.
Núñez, R. (2007). Del rol estático a la posición dinámica en el desarrollo de las prácticas. Redes
Comunitarias. Afluencia teórico metodológicas y crónicas de intervención profesional. Buenos
Aires: Espacio.
Olsen, J. (2005). “Quizás sea el momento de redescubrir la burocracia”. En Revista Reforma y
Democracia, CLAD, 31, Caracas, Venezuela, 45-64.
Ospina, S. (2002). “Construyendo capacidad institucional en América Latina: el papel de la
evaluación como herramienta modernizadora”. En VII Congreso internacional del CLAD sobre la
Reforma del Estado y de la Administración Pública. Portugal. Disponible en:
http://old.clad.org/documentos/otros-documentos/documentos-ii-curso-taller-evaluacion-de-
politicas-publicas-en-montevideo-2010/construyendo-capacidad-institucional-en-america-latina
(Consultado 29/7/2018).
Oszlak, O. (1997). “Estado y Sociedad: ¿nuevas reglas de juego?”. En Revista Reforma y
Democracia, CLAD, 9, Caracas, Venezuela, 7-60.
Petit, F. (1984). Psicosociología de las Organizaciones. Introducción a sus fundamentos teóricos y
metodológicos. Barcelona: Herder, Biblioteca de Psicosociología Nº 13.
Pulido, N. (2005). “El Cuerpo de Administradores Gubernamentales: la perspectiva académica”. En
X Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública,
Santiago, Chile.
Repetto, F. (2004). “Capacidad estatal: requisito para el mejoramiento de la política social en
América Latina”.Ponencia presentada en el VII Congreso Internacional del CLAD s/ Reforma del
Edo. y de la Administración Pública; Panamá.
Rodriguez Mansilla, M. (1992). Diagnóstico organizacional. 6ta Edición. Alfaomega Grupo Editor.
Ediciones Universidad Católica de Chile
Schlemenson, A. (1990). La perspectiva ética en el análisis organizacional. Buenos Aires: Paidós.
Sobrero, F. (2009). Análisis de Viabilidad: La cenicienta en los Proyectos de Inversión. En:
http://www.asociacionag.org.ar/pdfcap/5/Sobrero,%20Francisco%20-
%20ESTUDIOS%20DE%20VIABILIDAD%20LA%20CENICIENTA%20DE%20LOS%20PROYECTOS%20DE
%20INVERSION.pdf (Consultado 19/7/2018)

1905
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Mesa redonda “Estado y Administración Pública: problemas y desafíos actuales”

Institución: FLACSO Argentina-Maestría en Políticas Públicas para el Desarrollo con Inclusión Social

“Encrucijadas de la participación: continuidades y tensiones en el contexto actual”

Autora: Dra. Laura Pagani (UNLP-FLACSO. CIC).

Contacto: mlpagani76@gmail.com

Resumen:

La participación ciudadana en las políticas estatales se ha convertido en los últimos tiempos en

una temática presente en todos los niveles de gobierno y aparece asociada a distintos procesos
socio-políticos en diferentes etapas históricas. De esta forma se presentan en este trabajo
distintos argumentos en la promoción de las políticas de participación asociada por ejemplo, a la
mejora de la gestión, a la profundización de la democracia, al fortalecimiento de actores
comunitarios, entre otros. Sin embargo, si bien la participación ciudadana tiene enormes
potencialidades para generar cambios, “por su propia existencia” no implica ni la panacea, ni la
solución para dar respuestas a todas las demandas de los ciudadanos. Proponemos en esta
ponencia una reflexión en torno a las características que asumen estos procesos, identificando
continuidades y tensiones en el contexto actual. Por último, se bordan en la ponencia los
requisitos y desafíos a tener en cuenta tanto desde la dimensión de la gestión estatal como desde
la sociedad.

Área temática: 17

Mesa: "Estado y Administración Públicas: problemas y desafíos actuales"

1906
“Encrucijadas de la participación: continuidades y tensiones en el contexto actual”

Autora: Dra. Laura Pagani

Definiciones y alcances de la participación ciudadana

La participación ciudadana es un concepto polisémico y existen diversas definiciones. En esta

ponencia utilizaremos la de Cunill Grau (1991) que denomina como participación ciudadana a un
tipo de práctica social y política que supone una interacción expresa entre el Estado y actores de la
sociedad civil, a partir de los cuales estos últimos “penetran en el Estado”. Otra autora que define
la participación ciudadana es Bolos (2003), para quien la relación entre Estado-sociedad se inicia
como una respuesta desde lo social a una convocatoria realizada por parte de las autoridades
gubernamentales, en espacios institucionales que éstos designan o crean, para involucrar a
actores de la población en alguna actividad específica.
Un eje de discusión es si la participación es “un medio para” o es un “fin en sí misma”. En
el primer sentido, se la concibe como método que garantiza a la población la influencia en
la adopción y ejecución de las decisiones de la política institucional y de procesos
sociopolíticos más amplios. Como veremos en el siguiente apartado, en los años ´80, se
identificaba a la participación como medio para el desarrollo de la democracia, en los ´90,
como medio para lograr la eficiencia y transparencia del Estado. Luego acompañó el
proceso de fortalecimiento estatal y como expresa Rofman y Foglia (2015: 41) se evidenció
una institucionalización de la participación, “donde la misma fue asumiendo otros carriles,
enmarcada en políticas con enfoque de derechos”.
Entonces, la participación como un fin en sí misma se reafirma como un derecho humano que se
justifica por sí solo. En este caso la participación implica el ejercicio de la ciudadanía. Para Sirvent
(1999) la participación es un derecho, cuyo ejercicio incide en el crecimiento individual y social, en
el desarrollo de las personas y, a la vez, en su capacidad de “hacer cultura” transformando las
formas de convivencia y de relación social. De esta forma, la participación supone la satisfacción
de necesidades, el fortalecimiento de la ciudadanía, fortalece la pertenencia, la construcción de
una identidad social y la aspiración a ocupar un lugar protagónico en el desarrollo de las
sociedades.
Actualmente, y especialmente se profundiza desde la nueva gestión asumida desde 2015, la
participación se asocia al uso de las NTIC, abriendo una nueva etapa en las características que
asumen estos procesos y en las posibilidades y limitaciones que implican.
Como se intenta demostrar es un término que admite variantes y que se superpone con otros
(participación comunitaria, popular, social) sus orientaciones y significados han cambiado en
diferentes etapas históricas, por lo que algunos autores prefieren hablar de una “idea de
participación”, que ofrece como ventaja de sugerir que el concepto está en elaboración y es
abierto a cambios y nuevas formulaciones. La “idea de participación”, según Sánchez (2000),
implica que se refiere a un proceso constituido en varios momentos, durante los cuales los sujetos
involucrados se forman, y forman a otros, en los conocimientos y destrezas que se elaboran a
partir de la experiencia participativa.

Los recorridos de la participación

En el apartado anterior expusimos que la participación es un término que contiene ambigüedades.

En esta sección señalamos además, que fue adquiriendo distintas significaciones y fundamentos
en diferentes contextos. Para este análisis se recorrerán los caminos por los que la participación ha
transitado desde la mitad del siglo anterior. En palabras de Alayón (1998: 15) “el ejercicio de la
participación contiene siempre un alto componente político. Su presencia se ilumina y se
desvanece cíclicamente, de acuerdo a los distintos momentos políticos. Por épocas, se reivindica
casi míticamente para la eventual resolución de todo tipo de problemas. En otros períodos, se la
niega y se la reprime, atribuyéndole un emparentamiento maligno con el cuestionamiento y la
desestabilización social”. En la actualidad, creemos que la participación ha mutado en su esencia, a
partir de interacciones virtuales a través de las tecnologías disponibles instaurando nuevas reglas
de juego sobre la manera en que los gobiernos se relacionan con los ciudadanos.

El tradicional trabajo anteriormente citado de Cunill Grau (1991) asocia la participación a dos
procesos políticos: a) la crisis de representatividad que se hace evidente, según la autora, a partir
de la irrupción de los movimientos sociales que reivindicaron nuevas formas de hacer política y de
expresar sus intereses y b) la crisis de la eficacia del Estado, por su devaluación como promotor del
desarrollo social y económico. Agregamos la relación entre participación y pobreza, que no es un
fenómeno nuevo, sino que se remonta a la década del ´60 como estrategia para el “desarrollo de
las comunidades”.

Por su parte Carmona (2012) presenta a la participación bajo tres supuestos, los dos primeros
coinciden con los señalados por la autora a inicios de los ´90 y agrega un tercero: “es posible
distinguir un conjunto de supuestos sobre la participación ciudadana que pueden ser ubicados en
tres líneas principales: la que enfatiza a la democracia participativa, la que se dirige al mejoramiento
de la gestión estatal, y la que postula la recuperación del carácter público del Estado” (Carmona,
2012: 2). Sin embargo, en el conjunto de la bibliografía este último eje fue menos abordado y
reemplazado en los últimos años por las bondades de la participación asociadas a la implementación
de las NTIC y a nuevos dispositivos que se caracterizan por la inmediatez y la fugacidad en la
interacción con el “vecino”.

Si bien en esta ponencia no se pretende un desarrollo exhaustivo de cada período, consideramos

importante dar cuenta de sus principales características a fin de abordar las relaciones de estos
procesos que influyeron en la expansión de las políticas de participación. Éstos no aparecen
aislados sino que se van retroalimentando y están interrelacionados, pero son presentados de
forma esquemática y por separado para una mayor comprensión de los vínculos con la
participación. Otra aclaración es que la presentación de las ideas predominantes respecto de la
participación no es lineal en el tiempo, aunque en esta exposición aparecen con un ordenamiento
en “épocas”, intentando demostrar que algunos fundamentos que surgen en una década
determinada, recobran fuerza años después e intervienen sobre las prácticas y significados de la
participación. Por ejemplo, en la actualidad se retoma como central la cuestión de la participación
ligada a la transparencia y al control del Estado, surgidas en el marco de la Reforma del Estado y
del paradigma de la nueva gestión pública.

- La participación y la pobreza
Entre las primeras experiencias de participación en las políticas públicas se reconocen las
asociadas al “Desarrollo de las Comunidades” en las décadas del ´50 y ´60, en el ámbito rural y en
el sector salud (Ugalde, 1987; Cortazzo, Cuenca y Nathanson, 1996; Cardarelli y Rosenfeld, 1998).
Esta concepción implicaba implementar en los países latinoamericanos una serie de “recetas” para
alcanzar el desarrollo siguiendo los pasos de las naciones industrializadas y atrayendo industrias
para poder “salir” del atraso.

Cortazzo (1996) realiza una historización del concepto de participación y afirma que es la heredera
natural de la ideología del desarrollo y de la organización de la comunidad y que fue introducida
respondiendo a los intereses de los centros hegemónicos a través de los planes de educación,
salud y vivienda, objetivando la necesidad de los “grupos marginales”, “los pobres”, los
“carenciados” o “los sectores populares” para que participen de los beneficios del desarrollo. Las
propuestas de estos programas estaban relacionadas con las estrategias modernizadoras que en
su mayoría convocaban a la población a aportar mano de obra, bajo el discurso que mediante la
cooperación solidaria se produciría un cambio global como agentes de su propio desarrollo.

En el contexto actual, se observa una cultura ciudadana funcional con el modelo neoliberal que
Ortiz Gómez (2014) denomina cultura de autogestión para el desarrollo. Se promueve una relación
entre pobreza y participación basada en las prácticas de “autogestión”, que privilegian la idea de
que los grupos en desventaja, solos o con el apoyo de organizaciones sociales o privadas (en
algunos casos en el marco de la responsabilidad social empresaria), se hagan cargo de su situación.
Lo que implica una desresponsabilización en el accionar del Estado.

- Participación y crisis de representación política

En esta sección se analiza la relación de la expansión de diversas formas de participación
ciudadana con las dificultades de los mecanismos de democracia representativa para expresar los
intereses y diferentes derechos de gran parte de la ciudadanía. Asimismo, algunos autores como
Carmona (2012) se refieren a los problemas de gobernabilidad derivados de la crisis de
representatividad política y de la deslegitimación del Estado como ámbito exclusivo de
representación de los intereses generales. Por su parte Navarro (2008) concluye que el incremento
de iniciativas de participación de la ciudadanía es consecuencia de un déficit democrático que se
ocasionó porque las decisiones públicas no consideraban adecuadamente las necesidades y
demandas de la ciudadanía. Asimismo, se analiza que la desafección política y la desconfianza que
los ciudadanos demuestran respecto de las instituciones y las autoridades públicas repercuten a
otros canales de participación por fuera de los partidos políticos. De este modo, ante la pérdida de
credibilidad de la clase política y el énfasis puesto en la falta del logro de resultados en las
acciones estatales se plantearon articulaciones con organizaciones de la sociedad civil que
posibilitaron nuevos canales de participación.

En la gestión del PRO se evidencia la presencia de un discurso tecnocrático-gerencial, “anti-

político” o en palabras de Martínez (2016: 6) “un dispositivo de enunciación pospolítico, en el cual
tanto la identidad del enunciador como la de los colectivos interpelados se configuraron como el
exterior incontaminado a todos los partidos políticos que han gobernado “en los últimos 30 años”
(…) En este discurso, las referencias tanto a las identidades partidarias como a las definiciones
ideológicas constituyen un obstáculo para una acción política entendida como un hacer, como la
traducción de una vocación de servicio eficiente capaz de resolver los problemas del vecino sin los
escollos de instituciones o intermediaciones, sin intereses corporativos ni pretensiones de poder”.
Es así que se alude a una participación directa, en nombre de la transparencia.

- Participación y reforma del Estado

La participación ciudadana se vincula también con la crisis del Estado y se la asocia con la
búsqueda de mayor eficiencia de la acción gubernamental. Este proceso se inició en los años ´70
con la crítica neoliberal al Estado de Bienestar y al intervencionismo estatal. Años después se
implementaría la reforma del Estado que se orientó a la disminución del déficit público y las
estrategias gubernamentales convergieron hacia políticas centradas en el achicamiento del rol del
Estado con el argumento de superar la visión Estadocéntrica e incorporar la inclusión de los
ciudadanos en la producción y administración de servicios.

Como define Oszlak (1999: 7,8) “la reforma del Estado significó, también, una reforma de la
sociedad. Más precisamente, un cambio en las relaciones de fuerza entre una y otra esfera, así
como un notorio corrimiento de sus fronteras. La privatización, la descentralización, la
desregulación y la tercerización de servicios redujeron el aparato estatal, pero expandieron
simultáneamente la responsabilidad del mercado y la sociedad civil en la satisfacción de
necesidades sociales, modificando profundamente el esquema de división social del trabajo”.
Las reformas del Estado, y los principios que propugnaron, se apoyaron en un conjunto de ideas
provenientes de la Nueva Gestión Pública, también referenciada como “New Public Management”
y tuvo como uno de sus orígenes la concepción de Gaebler y Osborne (1994) sobre la “reinvención
del gobierno”, que propiciaba un gobierno empresarial, con un rol catalítico, cuya función era
“llevar el timón del barco en lugar de los remos”, actuar como un facilitador y promotor de
emprendimientos con empresas privadas u ONGs e implementar incentivos del mercado, tomando
en cuenta las actitudes y los comportamientos del “cliente-ciudadano”.
En este marco, se impulsaron tres tipos de prácticas participativas:
1) se generan mecanismos de accountability horizontal (al interior del aparato estatal) y vertical
(desde la propia sociedad civil). Es decir la participación de la sociedad ligada al control del Estado,
para lo cual se crean organizaciones sociales “cuyo objetivo es ejercer algún tipo de control tanto
sobre las instituciones de gobierno como sobre las personas que ejercen cargos públicos; en un
sentido podría decirse que se pretende construir una fiscalización permanente sobre el Estado”
(De Piero, 2006: 90).
2) relacionadas a programas compensatorios y de componente asistencial, ligados a la resolución
de los problemas sociales y a su operatoria y ejecución. En esta línea, Cardarelli y Rosenfeld (1998)
sostienen que se convoca a los sectores populares a participar en programas sociales acotados a
un ámbito territorial micro y a un conjunto de problemáticas y necesidades puntuales. De este
modo, los sectores excluidos del producto social aparecen con la responsabilidad de hacerse cargo
de su situación de desventaja frente a una oferta pública que se atrofiaba y era la propia sociedad
la que generaba respuestas adaptativas ante la profunda crisis socio-económica y los profundos
procesos de desintegración social.
3) la participación como sobrevaloración de la satisfacción del “consumidor”. Durante la reforma
se resaltó la categoría de usuario, consumidor o cliente, directamente ligada a la capacidad de
consumo definida en el mercado (Thwaites Rey, 2005). En este sentido la critica apuntó a que se
incentivaron “mecanismos de resarcimiento” en caso de declinación en los niveles de servicio
ofrecidos y se implementaron sistemas de queja y de mecanismos de participación limitados a la
consulta (López, 2005). Esta arista de la participación hoy vuelve al primer plano a partir del lugar
que recobra el mercado.

- La reconstrucción de la esfera pública

Otro proceso más reciente iniciado a partir del 2003, fue el de la ampliación de la intervención
estatal, donde se criticó fuertemente a la reforma neoliberal, a los procesos privatizadores y al
avance de los intereses privados sobre los mecanismos de acción pública. Se abrió entonces una
mirada de la participación centrada en los derechos para participar activamente en todas las
etapas de la política pública, la definición de prioridades, asignación de recursos, toma de
decisiones y evaluación. Desde esta perspectiva, “la promoción de prácticas de participación es
vista como un instrumento para democratizar el Estado, ampliar las bases de la ciudadanía y
permitir el acceso a servicios públicos de calidad sobre bases de equidad” (Pereira, 2009: 257).

Siguiendo a Rofman y Foglia (2015) en esta etapa, y en marco general de reuniversalización de las
políticas y de centralización de esas intervenciones, el modelo de articulación con actores asumió
mayor protagonismo. Las autoras destacan dos grandes campos de acción estatal: las políticas de
protección y promoción de los derechos de grupos sociales en situación de vulnerabilidad,
particularmente de los niños, niñas y adolescentes y los programas socioproductivos de promoción
de la economía social. Entre las experiencias que se mencionan se incluyen: los Consejos Locales
de Promoción y Protección de Derechos de Niños, Niñas y Adolescentes, los Centros de Desarrollo
Infantil Comunitarios, los Centros de Integración Comunitaria (CICs). También podemos mencionar
el proceso de foros participativos de consulta pública realizados en el marco del debate sobre la
ley de servicios audiovisuales en el año 2009 (Guzman, 2011; Komissarov, 2016) y las evaluaciones
de políticas públicas en convenio con Universidades donde se releva la vos de los destinatarios
(Asignación Universal por Hijo, Inadi, Ellas Hacen, Conectar Igualdad, entre otros).

- Participación en el Gobierno Abierto

Más recientemente, la participación retoma fuerza como uno de los ejes centrales del paradigma
del Gobierno Abierto. En líneas generales la mayoría de las definiciones coinciden en que se
sustenta en tres pilares básicos: la transparencia, la participación y la colaboración. Por ejemplo,
Ramírez Alujas y Dassen (2012) define a cada uno de estos componentes de la siguiente manera:
 Un gobierno transparente proporciona información sobre lo que está haciendo. Ello
fomenta y promueve la rendición de cuentas de la administración ante la ciudadanía y un
permanente control social.
 Un gobierno participativo promueve el derecho de la ciudadanía a colaborar activamente
en la formulación de políticas públicas y facilita el camino para que las administraciones
públicas se beneficien del conocimiento, de las ideas y de la experiencia de los ciudadanos.
Incentiva la creación de nuevos espacios de encuentro que favorezcan el protagonismo la
implicación de los ciudadanos en los asuntos públicos.
 Un gobierno colaborativo compromete e implica a los ciudadanos y demás agentes
sociales en el esfuerzo por trabajar conjuntamente para resolver los problemas
nacionales. Ello supone la cooperación y acciones coordinadas no sólo con la ciudadanía,
sino con las empresas, asociaciones y demás agentes. Asimismo, potencia el trabajo
combinado dentro de las propias administraciones, y entre ellas y sus funcionarios, de
manera transversal.
Por otra parte, se impulsa el argumento de que la tecnología disponible permite una fluida
comunicación e interacción de doble vía entre gobierno y ciudadanía. En este marco, las NTIC
“posibilitan el ejercicio de la ciudadanía y el empoderamiento de los ciudadanos, multiplicado el
alcance de su participación y permitiéndoles actuar y manifestarse con mayor facilidad y libertad”
(Tena-Espinoza-de-los-Monteros y Merlo-Vega, 2017: 115). Estos autores hablan de las tecnologías
cívicas como aquellas “que son las que logran empoderar y vincular al ciudadano a partir de
promover procesos de cambio (innovación cívica), basados en una solución tecnológica
(ecosistema tecnológico), y que son capaces de incentivar la colaboración social, facilitar la
participación ciudadana y generar soluciones abiertas y escalables” (p. 116).
Esta mirada optimista sobre las ventajas de los principios del GA, son analizadas por Oszlak (2013)
desde una mirada más crítica. Por una parte, señala que para ser abierto, el gobierno debe dejar
de lado los “secretos” e iniciar canales de diálogo e interacción con los ciudadanos, para
aprovechar su potencial contribución en el proceso decisorio sobre opciones de políticas, en la
coproducción de bienes y servicios públicos y en el monitoreo, control y evaluación de su gestión.
Para el autor ello implica “abrir caja negra del Estado” y en este sentido se pregunta si existe
verdadera voluntad para que ello ocurra. Sostiene que si aceptamos que la disponibilidad y el uso
(u ocultamiento) de la información constituye un recurso de poder, los gobiernos que lo controlan
mostrarán una natural tendencia a difundir información que destaque sus logros y ocultarían toda
información que desacredite su gestión.

Por otra parte, el GA supone que la ciudadanía debe aprovechar la apertura de esos nuevos
canales participativos, involucrándose activamente en el desempeño de esos diferentes roles
(como decisor político, productor y contralor). Entonces el interrogante se orienta a si la
ciudadanía participa en igualdad de condiciones y se introduce el tema de la brecha digital762. En
esta línea se plantea algunas advertencias sobre su uso, donde se enfatiza que la incorporación de
la tecnología no es suficiente para alcanzar los resultados. De este modo, Álvarez (2011: 19)
advierte: “si bien todos entendemos la tecnología como un medio y no como un fin en sí mismo,
discrepamos en cuanto a su efectividad, y persiste la tendencia arraigada de pensar que las
tecnologías resuelven automáticamente todos los problemas de la organización. Este optimismo
es tan ingenuo como reduccionista”.

Supuestos de la participación: la trama de los fundamentos

La participación ciudadana en las políticas estatales se ha convertido en una temática presente en

todos los niveles de gobierno y aparece asociada a distintos procesos socio-políticos que hemos
enunciado en el anterior apartado. Se da por sentado que la participación ciudadana es
intrínsecamente “buena” y que promueve “buenas causas” (Oszlak, 2009) o, como sostiene
Poggiese (2005), se ha convertido en un “metarrelato”, que nadie discute, del que todos se
apropian y adhieren. Esta concepción se asocia con una perspectiva que enfatiza los argumentos y
efectos positivos de la participación, que adquirió en los últimos años mayor relevancia. Sin
embargo, no es la única postura.

Por un lado, ubicamos los argumentos que remarcan aspectos y efectos positivos de la
participación y recorre variadas perspectivas. Desde un punto de vista técnico se señala la
eficiencia en cuanto a la sostenibilidad de las políticas. Esta visión está ligada a los organismos
internacionales (Rabotnikof, 2001).

762 Esta nominación se utiliza para expresar la diferencia socioeconómica entre aquellos individuos y
comunidades que tienen acceso a Internet, y aquellos que no.
Asimismo, desde el análisis de las consecuencias políticas y sociales se la asocia a distintos
supuestos: al mejor funcionamiento de la democracia, de las políticas públicas y de la gestión
estatal, a la recuperación del carácter público del Estado, al fortalecimiento y autonomía de la
comunidad y a la transparencia de la gestión pública.

Como explicamos anteriormente, en los últimos años se ha abierto una nueva etapa en los
procesos participativos con la incorporación las NTIC, ofreciendo un conjunto de fundamentos que
impulsarían su uso. Podemos sintetizar que la incorporación de las NTIC generaría efectos tanto
hacia el interior de la gestión estatal como en su relación con la sociedad. En esta ponencia nos
centramos en el último aspecto:

 permiten una mayor rendición de cuentas; fomentan la transparencia e incentivan la

participación ciudadana en el debate público y el control ciudadano de la gestión (Álvarez,
2011; Mariño, Godoy, Vanderland y Verón, 2011),
 posibilitan mayor acceso a la información pública (Álvarez, 2011; Mariño, Godoy,
Vanderland y Verón, 2011),
 posibilitan una democracia de mayor calidad a partir de una ciudadanía más activa y una
administración pública más controlada (Rosa, 2011).

Si bien la bibliografía reconoce estas “potencialidades” enunciadas previamente, se advierten

críticas respecto a las distintas consecuencias positivas que generarían los procesos de
participación, en el sentido de que el Estado podría trasladar sus responsabilidades a la sociedad
(Pérez-Brito, 2004) y contribuir a la construcción artificial de consensos (Pírez, 2000). Estos casos
pueden interpretarse como una participación de tipo “simbólica” que se contrapone con una
“participación real” (Sirvent, 1999). La participación “simbólica” refiere a acciones que ejercen
poca o ninguna influencia sobre la política y gestión institucional y generan una ilusión de poder
inexistente, simulando un “como sí” se participara. Bajo estas formas enmascaradas de
participación, se identifican relaciones de subordinación, que impiden cambios en las relaciones
de poder.

En algunas de estas definiciones se entrecruzan los significados que asume la participación con sus
niveles, por ejemplo, es “real” o “ampliada” si se participa en la toma de decisiones763.

Pero por otra parte, también se enfatiza sobre las limitaciones de la participación si se analiza
sobre qué cuestiones se participa y sus implicancias. En consecuencia, las posturas más críticas

763 Los distintos niveles de la participación varían de acuerdo al tipo de vinculación entre la
organización estatal y los grupos u organizaciones sociales que participan y en función del poder y control
que estos últimos ejercen. Existe un acuerdo en diversos autores (Robirosa et. al., 1990 y Dávalos
Domínguez, 2005) que plantean que los distintos niveles de la participación son: a) la informativa, que
implica transferencia de información o conocimiento sobre un determinado tema. La comunidad provee
información al Estado y éste a la comunidad; b) la consultiva, que es la expresión de la opinión y voluntad
de la ciudadanía acerca de un problema o decisión y c) la decisoria, requiere el ejercicio de poder y
responsabilidad en los procesos de toma de decisiones.
cuestionan los procesos participativos que se promueven en la etapa de ejecución de políticas o
programas764, particularmente en el campo de lo social765 y cuando se implementan programas a
través de la figura del voluntariado. En este último caso se remarca que los voluntarios surgen
para cubrir las necesidades sociales que el Estado no logra satisfacer, desplazando sus obligaciones
y responsabilizando a la sociedad sobre la resolución de demandas.

Asimismo, podemos problematizar sobre los alcances de la promoción de las NTIC para una mayor
participación. Siguiendo a Ramírez Plascencia (2011) coincidimos en que la brecha digital está
intrínsecamente relacionada con el acceso de oportunidades en el área educativa, económica y
social, por lo tanto no es una mera clasificación de individuos con acceso o no a Internet, sino que
se vincula con condiciones más estructurales como las referidas a la pobreza, la inequidad y la falta
de oportunidades. Así, denota un fenómeno social que está presente siempre en mayor o menor
medida en todas las sociedades y que, generalmente, afecta a personas y grupos vulnerables.
Ante el argumento que sobrevalora la inmediatez en la comunicación mediante el uso de NTIC,
están quienes remarcan que esta puede ser una ilusión, ya que por ejemplo ante la participación
en un foro virtual o el envío de propuestas, no se garantiza la lectura, ni que se tome en cuenta
estas intervenciones en la toma de decisiones.

Desafíos en los procesos de participación

Los procesos de participación requieren de algunas condiciones para poder desarrollarse y ampliar
sus alcances y resultados.

Desde el lado de la ciudadanía deberían garantizarse una serie escenarios:

 La incorporación heterogénea de los actores sociales y que éstos logren cierta capacidad
de organización, de presencia social y política, de lo contrario se legitimaría la propia
corporativización del aparato estatal y “la monopolización del proceso político por grupos
que representan intereses organizados de carácter estrictamente sectorial y que atentan
contra un arreglo pluralista en la formación de las políticas públicas” (Cunill Grau, 1995: 9).
También es fundamental enfatizar no solo en la oportunidad de la participación de los

764 Además de la participación en la prestación de servicios públicos Cunill Grau (1997) sostiene que
ésta puede impulsarse en distintos ámbitos o etapas de la política: en la formación de políticas públicas, en
la evaluación y en la acción legislativa, permitiendo su ejercicio directo mediante la iniciativa, consulta,
referéndum y revocación de mandato de autoridades electas.
765 Por ejemplo, Trincheri (1996: 41) señala que la participación se promueve como “una forma de
abaratar los costos del programa, asegurar la eficiencia y sobre todo garantizar el control social y político
durante la implementación de los mismos, evitando un excesivo poder de decisión por parte de los vecinos y
las organizaciones comunitarias”.
 actores sociales sino en la generación de promotores o líderes para promover los procesos
de participación.
 Condiciones que garanticen la participación de diversos actores sociales: principalmente
la bibliografía se refiere al análisis en las circunstancias que posibilitan la participación en
relación a la posición social que ocupan los actores y su capacidad de influencia en los
procesos políticos. Diferentes estudios demuestran que los sectores que más participan
son aquellos con mayores recursos, los que ocupan una mejor posición en la estructura
socio-económica (CEPAL, 1985) o los que poseen más conocimiento profesional (Cunill
Grau, 2008). Mientras que los sectores con menos recursos tienen mayores dificultades en
la capacidad de representación para presionar por sus propios intereses y condicionar las
decisiones de política pública. Además, Font (2004) señala que los recursos766 que
favorecen la participación aparecen estrechamente relacionados y como resultado de una
desigual distribución social. Por ello, la participación varía entre sectores sociales y esta
desigual distribución también influye en la intensidad de la participación con grupos de
personas muy activas frente a la pasividad de otros sectores.
 Considerar la representatividad de las organizaciones sociales: siguiendo a De Piero
(2006) y Villar (2003) nos interrogamos acerca de las fuentes de legitimidad de estas
organizaciones para actuar en las políticas públicas, sobre su propia rendición de cuentas y
el alcance de la eficacia.
 Tener en cuenta los “costos de la participación”: Cunill Grau (1991) identifica tres tipos de
costos: a) los de información, que también constituyen un requisito para poder participar;
b) los de oportunidad, se participa si se tiene expectativas de que existe una probabilidad
de generar los resultados esperados y c) los de fracaso, las personas evalúan al momento
de involucrarse en el proceso participativo los riesgos que pueden generarse, la
frustración derivada de experiencias fallidas anteriores y la desconfianza ante la eventual
manipulación que puede desarrollarse por la institución que convoca. En este mismo
sentido, Ferrando (1994) afirma: “para que la participación sea posible, quien participa
tiene que creer que su protagonismo es necesario y que le va a permitir acceder a algún
logro. Si por el contrario se repiten las frustraciones, la participación decae” (citado en
Noboa et al 2013: 60).

766 Cuando mencionamos la cuestión de los recursos, tomamos la concepción de Repetto (2009), para
quien los actores requieren de dotaciones importantes de poder para adquirir un protagonismo real y
concreto en la esfera pública y participar de modo activo en ciertas políticas públicas estratégicas. Si bien
para el autor no existe consenso en la literatura acerca de cuáles son esos recursos relevantes que definen a
un actor, propone una perspectiva que amplía la de los recursos económicos, reconociendo la existencia de
otros tales como: los políticos (apoyo de la ciudadanía, de los grupos de interés, de las autoridades
políticas); autoridad formal; liderazgo y autoridad informal; movilización y acción colectiva; habilidad para
negociar, argumentar y comunicar; técnico-administrativos (mandato legal, organización, información y
habilidad para procesarla, expertise burocrática y capacidad para descifrar contextos de incertidumbre) e
ideológicos (ideas y valores con legitimidad social y prestigio). Esta visión sobre los recursos, además,
requieren concebirlos en sus relaciones y expresiones concretas en un espacio caracterizado por la
confluencia de actores estatales y no estatales.
Desde el gobierno, la apertura de canales con la ciudadanía implica, asimismo, tener en cuenta
algunas condiciones:

1. La formalización/institucionalización de los canales y procedimientos de participación:

para otorgar mayores posibilidades de continuidad de la política. La institucionalización se
refiere a la jerarquía normativa (en relación a la jurisdicción gubernamental) y se relaciona
con el reconocimiento de la legitimidad a la que se puede apelar en caso de
incumplimiento (García Ceñal, 2000). Asimismo, también da cuenta del grado de
reglamentación de la política: “por la creación de un espacio de interacción regular y
regulada entre las autoridades públicas y los participantes, en el que los diferentes actores
debaten, exponen sus puntos de vista y toman decisiones” (Landau, 2009:112).
2. Voluntad política: para generar espacios y promover la participación, pero también para
sostenerlos en el tiempo. Los alcances de “la voluntad” se visualizan en la generación de
ámbitos específicos de participación, el estímulo a la iniciativa de las organizaciones
sociales y a la creación de instituciones apropiadas a la representación de los intereses de
la sociedad.
3. Metodologías que garanticen que el resultado final del proceso refleje las preferencias de
los actores intervinientes, tanto de las áreas del Estado y de la Sociedad Civil, y que las
propuestas/acuerdos sobre necesidades surgidos de estas instancias participativas
(reuniones, asambleas, foros, etc) tengan viabilidad política, técnica y económica. En el
caso de que alguna propuesta no pueda concretarse, es recomendable que el equipo que
coordina la política comuniquen en qué radican los obstáculos y motivos que impiden su
puesta en marcha.
4. Es esencial que la participación ciudadana esté acompañada por políticas de
comunicación y una adecuada convocatoria a la que se sumen distintos sectores. Las
primeras instancias deben ser de sensibilización y difusión de la actividad, explicando
cuáles son los objetivos y mediante qué actividades se las llevarían a cabo. De lo contrario,
tienden a tener mayor participación los grupos que cuentan con mejor acceso a la
información y recursos.
5. Teniendo en cuenta el reconocimiento de las asimetrías de información, formación y
poder en las organizaciones sociales se requieren acciones de capacitación específica y
asesoramiento técnico para que todos los sectores puedan participar con cierta capacidad
de organización y continuidad. En este sentido, Font (2004) destaca la necesidad de
ampliar los tejidos asociativos, promoviendo mecanismos que mejoren la capacidad
interna de las organizaciones sociales para generar mayor representatividad, pero
también se refiere a la posibilidad de incentivar la participación de los ciudadanos no
organizados.
Para lograr articulación entre áreas y compromiso de los distintos sectores es conveniente
que las acciones de capacitación también se orienten al propio equipo de gestión y
administración ya que es primordial fortalecer las capacidades estatales para garantizar la
sostenibilidad de los espacios de participación.

 Impulsar acciones de específicas encaminadas a facilitar su uso de las NTIC en escuelas, en

organizaciones sociales y en espacios públicos. Ello requiere facilitar los recursos
necesarios y capacitaciones concretas.
 También es importante avanzar en la sistematización de datos y elaboración de
indicadores a fin de realizar informes, memorias, a partir de monitoreos y evaluaciones,
 que permitan conocer la evolución de las experiencias. Contar con este tipo de
documentos posibilitaría comunicar los resultados tanto hacia el interior de las áreas de
gobierno como hacia la comunidad. La difusión de información respecto de la marcha de
las políticas públicas posibilita que algunas experiencias sean replicables, con una
adaptación a cada contexto en particular y otorga transparencia y credibilidad sobre las
mismas.

Reflexiones finales

Retomando los planteos iniciales, y a la luz de las perspectivas y aristas abordadas, si bien la
participación ciudadana tiene enormes potencialidades para generar cambios a nivel de la gestión
y en la comunidad, no constituyen “por su propia existencia” la panacea, ni la solución para dar
respuestas a todas las demandas de los ciudadanos. En este sentido, entendemos que los
resultados que pueden generar no son a priori “positivos” o “negativos”, dependen de los
objetivos que se planteen, de su metodología de implementación, instrumentos o mecanismos
propuestos, niveles alcanzados y de la capacidad de organización para llevarlos a cabo. Pero lo
primordial es que no puede entenderse por fuera del contexto sociopolítico macro. En este
sentido hemos evidenciado en las políticas actuales distintos escenarios:

 Un retroceso en cuanto de la intervención estatal en las políticas públicas y la promoción

de participación ligada a acceso a derechos.
 Se refuerza como central la cuestión de la participación ligada a la transparencia y al
control del Estado, potenciando una participación individual y mediatizada por las nuevas
tecnologías, dejando de lado la participación colectiva y la deliberación política que
implica.
 Resurgimiento de la participación en relación a prácticas de autogestión en proyectos
productivos y sociales como paliativos de la pobreza.
 Promoción de una participación desde la ayuda social y la asistencia, al estilo voluntariado.
Por último, creemos que es necesario profundizar el debate y las investigaciones empíricas
referidas a las políticas de participación que recuperen la mirada de los actores y de sus procesos
subjetivos, teniendo en cuenta la heterogeneidad y ambivalencia de situaciones a las que nos
hemos referido. Los análisis sobre la participación ciudadana implican aún una agenda abierta
para indagar sobre sus alcances y limitaciones en un contexto neoliberal.

Bibliografía

- Alayón, Norberto (1998). “Participación: mitos y alternativas”. En Revista de Trabajo Social, Año
II, N° 6-7, Uruguay: Editada por Ediciones Populares para América Latina.
- Álvarez, Marisa (2011). “A modo de presentación: promesas y mitos del gobierno electrónico”.
En Gestión municipal y gobierno electrónico: Participación, transparencia y datos abiertos.
Programa de Mejora de la Gestión Municipal. Disponible en
http://www.gobiernolocal.gob.ar/sites/default/files/03-gm-gob-electronico--ghrosa.pdf.
- Bolos, Silvia (2003). Participación y espacio público. México: Universidad de la Ciudad de
México.
- Calderón, Cesar y Lorenzo, Sebastián (2010). Open Government. Buenos Aires: Capital
Intelectual.
- Cardarelli, Graciela, y Rosesenfeld, Mónica (1998). Las participaciones de la pobreza.
Programas y proyectos sociales. Buenos Aires: Paidós.
- Carmona, Rodrigo (2012). “Políticas públicas y participación ciudadana en la esfera local.
Análisis y reflexiones a la luz de la experiencia Argentina reciente”. En Revista Chilena de
Administración Pública. N º 19. Pp. 169-185
- Catenazzi, Andrea y Chiara, Magdalena (2009). “La participación en la gestión: alcances y
límites en su institucionalización”. En Chiara, Magdalena y Di virgilio, Maria Mercedes (org)
Gestión de la política social. Conceptos y herramientas. Buenos Aires: Prometeo-UNGS. Pp. 201-
214.
- CEPAL (1985). Participación comunitaria, Estado y Desarrollo hacia la incorporación de la
dimensión participativa en la formulación y ejecución de programas de desarrollo. División de
Desarrollo social, LC/L. 363, Santiago de Chile.
- Cortazzo, Inés; Cuenca, Adriana y Nathanson, Graciela (1996). “Participación comunitaria ¿Real
o ilusoria?”. En Revista Escenarios, Año 1, Nº 1. Escuela Superior de Trabajo Social, UNLP.
- Cunill Grau, Nuria (1991). Participación Ciudadana. Dilemas y perspectivas para la
democratización de los Estados latinoamericanos. Caracas: CLAD.
- Cunill Grau, Nuria (1995). “La rearticulación de las relaciones Estado-Sociedad: en búsqueda de
nuevos sentidos”. Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 4. Caracas.
- Cunill Grau, Nuria (1997). Repensando lo público a través de la sociedad. Nuevas formas de
gestión pública y representación social. Nueva Sociedad. Caracas: CLAD.
- Cunill Grau, Nuria (2008). “La construcción de ciudadanía desde una institucionalidad pública
ampliada” en Mariani Rodolfo (cood) Democracia / Estado / Ciudadanía. Hacia un Estado de y
para la democracia en América Latina. Lima, PNUD.
- Dávalos Domínguez, Roberto (2005). “La participación y la comunidad”. En Hernández, Carmen
Nora (Comp.) Trabajo comunitario. La Habana: Editorial Caminos.
- De Piero, Sergio (2005). Organizaciones de la sociedad civil: tensiones de una agenda en
construcción. Buenos Aires: Editorial Paidós.
- Eberhardt, M. Laura (2013). Siga participando... dedicado a los ciudadanos de las democracias
reales. Los mecanismos de participación societal en la Ciudad de Buenos Aires. Buenos Aires:
Prometeo.
- Font, Joan (2004). “Participación ciudadana y decisiones públicas: conceptos, experiencias y
metodologías”. En Ziccardi, Alicia (coord.) Participación ciudadana y políticas sociales en el
ámbito local. Memorias I. México: IIS – UNAM – Miguel Ángel Porrúa. Pp. 23-42.
- Ford, Alberto (2013). “Políticas participativas, representación y profundización democrática”.
En XI Congreso Nacional de Ciencia Política, SAAP y UNER, Paraná.
- García Ceñal, María Dolores (2000). “Reflexiones metodológicas para el análisis de las nuevas
formas de relación estado-sociedad civil”. Revista Administración Pública y Sociedad, Nº 13.
UNC.
- Ortíz Gómez, María Guadalupe (2014). “El perfil del ciudadano neoliberal: la ciudadanía de la
autogestión neoliberal”. En Sociológica, vol.29, n. 83, pp.165-200. Disponible en:
http://www.scielo.org.mx/scielo.php?script=sci_arttext&pid=S0187-
01732014000300005&lng=es&nrm=iso>. (Consulta 25/7/2018).
- Guzmán, Víctor (2011). “La participación en los Foros por una nueva Ley de Servicios de
Comunicación Audiovisual en Argentina. El caso de los pueblos indígenas /originarios”. En
Nueva Época, No. 7. Disponible en: file:///C:/Users/mlpag/Downloads/Dialnet-
LaParticipacionEnLosForosPorUnaNuevaLeyDeServicios-3734529.pdf (Consulta 25/7/2018).
- Isuani, Fernando y Agoff, Sergio (2008). “Capacidad de gestión, transparencia y participación
ciudadana. Ejes para la reforma de la gestión en gobiernos locales”. En Badía, Gustavo y
Carmona, Rodrigo (Comp). La Gestión Local en la Argentina. Situación y perspectivas. Los
Polvorines: UNGS. Pp. 221-237.
- Komissarov, Serguei (2016). “Breve cronología de la Ley de Servicios de Comunicación
Audiovisual”. En Revista Question, Vol. 1, N.º 52, pp. 175-191.
file:///C:/Users/mlpag/Downloads/3554-13771-1-PB.pdf (Consulta 25/7/2018).
- Landau, Matías (2009). “La conflictiva relación entre participación institucionalizada y
confianza: el caso de Buenos Aires”. En Revista Perfiles Latinoamericanos, Nº 34, julio-
diciembre, FLACSO, México. Pp. 111-124.
- López, Andrea (2007). “Nueva Gestión Publica. Algunas precisiones para su abordaje
conceptual”, en Chaves, Guillermo (comp), La nueva política del pensamiento a la acción.
EDULP – Ministerio de Gobierno: La Plata.
- Mariño, Sonia; Godoy, María Viviana; Vanderland, María de los Ángeles y Verón, Silvana (2011).
Los sitios web municipales como entornos de comunicación digital. Revisión tecnológica del
estado del arte Vol 1, No 30,
http://perio.unlp.edu.ar/ojs/index.php/question/article/view/948/1035 (4/5/2011).
- Martínez, Fabiana (2016). “Análisis semiótico de una doxa pospolítica: los discursos del PRO
(2013-2016)”. En KAIROS. Revista de Temas Sociales Año 20. Nº 37 – julio. En:
http://www.revistakairos.org
- Montero, Maritza (2003). Teoría y Práctica de la Psicología comunitaria. La tensión entre la
comunidad y sociedad. Buenos Aires: Paidós.
- Navarro, Clemente (2008). “Los rendimientos de los mecanismos de participación: propuesta
de sistema de evaluación y aplicación al caso de los Presupuestos Participativos”. En Revista del
CLAD Reforma y Democracia, Nº 40, Caracas.
- Noboa, Alejandro; Bisio, Natalia; Suárez, Mariano y Robaina, Natalie (2013). Participación
Ciudadana: La gestión pública de los Presupuestos Participativos vista desde sus protagonistas.
Departamento de Ciencias Sociales, Regional Norte – UdelaR
- Osborne, David y Gaebler, Ted (1994). La reinvención del gobierno. La influencia del espíritu
empresarial en el sector público, Buenos Aires: Ediciones Paidós.
- Oszlak, Oscar (1999). “De Menor A Mejor: De Menor A Mejor: el desafío de la ‘segunda’
reforma del Estado”. En Revista Nueva Sociedad, Nº 160, Venezuela.
- Oszlak, Oscar (2009). “Implementación participativa de políticas públicas: aportes a la
construcción de un marco analítico”. En Belmonte, Alejandro (et. al.). Construyendo confianza.
Hacia un nuevo vínculo entre Estado y Sociedad Civil, Volumen II. CIPPEC y Subsecretaría para la
Reforma Institucional y Fortalecimiento de la Democracia, Jefatura de Gabinete de Ministros,
Presidencia de la Nación, Buenos Aires.
- Oszlak, Oscar (2012). “Gobierno abierto: promesas, supuestos, desafíos”. En VIII Conferencia
Anual INPAE 2012: “Gobierno Abierto: Por una gestión pública más transparente, participativa
y colaborativa”. San Juan de Puerto Rico.
- Oszlak, Oscar (2013). “Gobierno abierto: hacia un nuevo paradigma de gestión pública”.
Colección de documentos de trabajo sobre e-Gobierno Red de Gobierno Electrónico de
América Latina y el Caribe – Red GEALC. Disponible
en: https://www.oas.org/es/sap/dgpe/pub/coleccion5RG.pdf
- Pagani, Ma. Laura y Pau, Valeria (2014). “NTIC y modernización en los municipios de la provincia
de Buenos Aires: resultados de un estudio sobre sus portales web”. En VIII Jornadas de
Sociología de la UNLP. La Plata.
- Pereira, Javier (2009). La participación ciudadana en las políticas de salud. En M. Chiara y M. Di
Virgilio (Org.). Gestión de la política social. Conceptos y herramientas (pp. 245-266). Buenos
Aires: Prometeo-UNGS.
- Pérez-Brito, Carlos (2004). “Participación para el desarrollo: un acercamiento desde tres
perspectivas”. En Revista del CLAD Reforma y Democracia, Nº 30, Caracas.
- Pírez, Pedro (2000). “La participación de la sociedad civil en el gobierno de la ciudad: una
mirada político institucional”. En Revista de Ciencias Sociales, Nº 11, UNQ.
- Poggiese, Héctor (2000). “Movimientos sociales, formulación de políticas y redes mixtas socio-
gubernamentales para un nuevo ‘saber-hacer’ en la gestión de la ciudad”. En Seminario
Desenvolvimento urbano: velho tema ou exigência do presente?. Río de Janeiro, Brasil.
Disponible en: www.flacso.org.ar/areasyproyectos /proyectos (Fecha de consulta: 26/5/2005).
- Poggiese, Hector (2005). “Participación, igualdad, intersectorialidad y gestión en la planificación
estratégica: interrogantes para un enfoque crítico”. En Jornadas de Planificación Estratégica
Participativa en la escala local y regional. La Plata: Dirección de Asuntos Municipales, UNLP.
- Prince, Alejandro (2005). “Límites politológicos a la e-democracia” en Finquelievich Susana
(coord), Desarrollo local en la Sociedad de la Información, Buenos Aires, Editorial La Crujía
Ediciones.
- Rabotnikof, Nora (2001). “La caracterización de la sociedad civil. Perspectiva de los bancos
multilaterales de desarrollo”. En Nueva Sociedad N° 171, Caracas: CLAD.
- Ramírez Alujas, Álvaro y Dassen, Nicolás (2012). “Gobierno abierto: la ruta hacia una nueva
agenda de reforma del Estado y modernización de la administración pública en América Latina
y el Caribe”. En Nicolás Dassen y Juan Cruz Vieyra (Eds) Gobierno Abierto y transparencia
focalizada. Tendencias y desafíos para América Latina y el Caribe. Washington, D.C., BID.
- Ramírez Plascencia, David (2011). “Brecha digital. La complejidad de un término”. Paakat.
Revista de tecnología y sociedad. Nuevos espacio, mismas inquietudes: el gobierno electrónico.
No. 1. Año 1. Disponible en: http://www.udgvirtual.udg.mx/paakat/index.php/
paakat/article/view/161/215. Fecha de consulta: 9/12/14.
- Repetto, Fabián (2003). “Capacidad estatal: requisito necesario para una mejor política social
en América Latina”. En VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la
Administración Pública (octubre). Panamá. Pp. 28-31.
- Repetto Fabián (2009). “El marco institucional de las políticas sociales” en Chiara, Magdalena y
Di virgilio, Maria Mercedes (org) Gestión de la política social. Conceptos y herramientas. Buenos
Aires: Prometeo-UNGS. Pp 141-168.
- Robirosa, Mario, Cardarelli, Graciela y Lapalma, Antonio (1990). Turbulencia y planificación
social. Lineamientos metodológicos de gestión de proyectos sociales desde el Estado. Buenos
Aires: UNICEF-Siglo XXI.
- Rofman, Adriana y Foglia, Carolina (2015). “La participación ciudadana local en la historia
argentina reciente (de los ´90 a la actualidad): Asistencia, movilización, institucionalización”. En
Revista Estado y Políticas Públicas, Nº 5, pp. 41-61.
- Rosa, Gabriel (2011). “Del derecho de acceso a la información pública al Open Data. La
información como factor de desarrollo de los gobiernos locales”. En Gestión municipal y
gobierno electrónico: Participación, transparencia y datos abiertos. Programa de Mejora de la
Gestión Municipal. Disponible en http://www.gobiernolocal.gob.ar/sites/default/files/03-gm-
gob-electronico--ghrosa.pdf
- Sánchez, Euclides (2000). Todos con la esperanza. Continuidad de la participación comunitaria.
Caracas: Universidad Central de Venezuela.
- Sánchez, María Isabel (2007). Escuchando a los pobres para mejorar el impacto de las políticas
Sirvent, María Teresa (1999). Cultura Popular y participación social. Una investigación en el
barrio de Mataderos. Buenos Aires: UBA-Miño y Dávila Editores.
- Tena-Espinoza-de-los-Monteros, Martín-Adalberto y Merlo-Vega, José-Antonio (2017).
“Tecnología cívica para la participación ciudadana. El caso de Codeando México”. El profesional
de la información, V. 26, N° 1, pp. 114-124. Disponible en
https://knowledgesociety.usal.es/system/files/EPI_2017_Vol26-No1-pp114-124_Tena-
Espinoza-de-los-Monteros_Merlo-Vega.pdf
- Tecco, Claudio y López, Silvana (2009). “Acerca de las capacidades institucionales para la
gestión en red de políticas urbanas: el caso del Presupuesto Participativo Córdoba”. En X
Seminario de Red Muni: Nuevo rol del Estado, nuevo rol de los Municipios. Buenos Aires,
UNLaM.
- Thwaites Rey, Mabel (2005). “Repensando la estatidad. Para una transformación del Estado
democrática y participativa”. En Thwaites Rey, Mabel y López, Andrea (editoras), Entre
tecnócratas globalizados y políticos clientelistas. Derrotero del ajuste neoliberal en el Estado
argentino. Buenos Aires: Editorial Prometeo.
- Trincheri, Marcela (1996). “Modelos de participación comunitaria de programas sociales”.
Revista Escenarios, Año 1, Nº 2. Escuela Superior de Trabajo Social, La Plata, UNLP.
- Ugalde, Antonio (1987). “Las dimensiones ideológicas de la participación comunitaria en los
programas de salud en Latinoamérica”. En Cuadernos Médicos Sociales, Rosario, N° 41, Centro
de Estudios Sanitarios y Sociales. Asociación Médica de Rosario.
- Villar, Rodrigo (2003). “Introducción”. En González Bombal y Villar (comp) Organizaciones de la
sociedad civil e incidencia en políticas públicas. Buenos Aires: Libros del Zorzal.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y

VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad
de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad
Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
 Área temática
Eje N.º17- Congreso Nacional de Estudios de Administración Pública

Título de mesa redonda: “Capacidades burocráticas en el Estado nacional: una

mirada sobre sectores estratégicos”

Título del trabajo: “Burocracia ambiental en el Estado Nacional. La heterogeneidad

en un campo en construcción”

Autor: Fernando Javier Isuani

Afiliación Institucional: Universidad Nacional de General Sarmiento
Correo electrónico: fisuani@ungs.edu.ar
Descriptores: Organizaciones, Políticas Ambientales, Capacidades Burocráticas, Políticas
Públicas, Estado

• Resumen: Ante la distancia entre las aspiraciones normativas y los resultados observables
en materia ambiental, este trabajo sugiere avanzar en el análisis de las capacidades de la
burocracia nacional para la producción de políticas públicas en el sector. Para ello apela a
una mirada organizacional y relacional sobre la burocracia que actúa en ese campo de
política. Brinda elementos conceptuales y empíricos que permiten avanzar en el
conocimiento de las capacidades burocráticas en el campo ambiental. Centrado en el caso
Argentino, describe la evolución de este campo a nivel nacional y formula una serie de
proposiciones generales para orientar su estudio.

1- Introducción

En el desarrollo de la institucionalidad ambiental Argentina ha sido clara la influencia, por

un lado, de un conjunto de Conferencias y acuerdos internacionales (Estocolmo de 1972,
Mar del Plata 77, Rio 1992, entre otros) y, por otro, de una serie de conflictos ambiental,
particularmente, desde los inicios del nuevo siglo. Todo ello impulsó una serie de principio,
aspiraciones y demandas que dieron lugar a la creación de estructuras estatales y cuerpos
normativos destinados a la intervención y regulación estatal en este campo de política.

Desafortunadamente, pese a la existencia de diversos organismos con competencias en

materia ambiental, responsables de diseñar e implementar la política para el sector, y de
un número importante de normas que regulan cuestiones que hacen a la protección y
sustentabilidad del medio ambiente, en la actualidad existe cierto acuerdo respecto a que los
resultados que arroja la política ambiental argentina no logran asegurar los derechos
ambientales vigentes ni satisfacer las expectativas sociales en torno a esta cuestión.

Frente a tal situación, se nos presenta entonces el desafío de encontrar respuestas a la

distancia entre las promesas realizadas y la insatisfacción por los resultados observados.
Para ello, en este trabajo avanzamos en una línea de estudio escasamente desarrollada en el
país: el análisis de las capacidades de la burocracia ambiental para el diseño e
implementación de las políticas ambientales.

Ciertamente, no alcanza con las declaraciones de buena voluntad de los gobiernos

(nacional, provincial y/o municipal), la adhesión a tratados o principios internacionales que
expresen la preocupación por los temas ambientales o la sanción de innumerables leyes767.
Es necesario que los organismos estatales dispongan de aquellas habilidades
técnicoburocráticas y demás instrumentos de política necesarios para hacer frente de
manera efectiva a los diversos problemas y reclamos ambientales que la sociedad plantea.

Pero, cómo analizar las capacidades de la burocracia estatal ante los desafíos que propone
la cuestión ambiental, esto es, la contaminación industrial y de los cursos de agua
superficial y subterránea, la erosión del suelo, las inundaciones, la deforestación, la gestión
de residuos y la protección de áreas naturales, entre otros?

Este trabajo, centrado en el caso Argentino, propone una mirada sobre la burocracia
ambiental a nivel nacional -entre 2000 y 2016-, y sostiene como argumento principal que
las capacidades para la producción de políticas públicas ambientales, se asientan en la
dimensión organizacional de la burocracia y en las interacciones que ella desarrollan al
interior del estado y con actores no estatales.

Aunque lo aquí presentado constituyen primeros avances en el marco de un proyecto de

investigación en marcha768, nos proponemos brindar elementos conceptuales y empíricos
que permitan advertir y destacar la relevancia de una mirada organizacional y relacional
sobre los procesos de producción de la política pública ambiental. Asimismo, ofrecer
algunas orientaciones generales para orientar su estudio.

Además de recorrer la agenda ambiental argentina, se provee información de los

organismos seleccionados en torno a dos ejes principales - presupuesto y dotación de
personal-. Para ello hemos tomando como insumos principales los análisis presupuestarios
y de RRHH realizados en el marco de la investigación, junto con información normativa,
periodística y académica recopilada por el equipo a cargo del estudio de este sector769.
2- Acerca del concepto de capacidades burocráticas

Para rastrear literatura sobre capacidad burocrática, es preciso retomar el actual debate
sobre las capacidades estatales. Si bien el concepto se encuentra en proceso de redefinición,

767 En este sentido, parece estar vigente un marco cultural en el que la norma, por sí sola, resuelve todos los problemas.
En este sentido, hablamos de un “Fetiche normativo” que goza de buena salud en este campo de política. Ello, parece
dejar de lado la necesidad de preocuparse por otros instrumentos de política, sin los cuales las normas se convierten en
una mera colección de palabras.
768 Nos referimos al proyecto “Capacidades de la Burocracia del Estado Nacional para la formulación e
implementación de políticas públicas en campos estratégicos” (PICT 2015-2090), dirigido por Fernando Isuani y
financiado por el Fondo para la Investigación Científica y Tecnológica (FONCYT)
769 Agradecemos la colaboración de Gabriela Mansilla y Maisa Bascuas.
reporta dos tipos de aproximaciones. Por un lado, las más centradas en la ciencia política e
interesadas en la construcción de capacidades para penetrar en el territorio. Desde esta
perspectiva se construyen marcos analíticos para estudiar los procesos de formación de los
estados, los atributos de estatidad (Oszlak 1990) y la capacidad de garantizar derechos
(Mann, 1991 y 1997; O’Donnell, 2005; Giraudy, 2012). Dentro de esta perspectiva también
puede considerarse una mirada más centrada en la sociología política y la cuestión de la
autonomía respecto de los actores no estatales (Scokpol y Finegold, 1982; Ikenberry, 1986;
Scokpol, 1989; Hendrix, 2010 y Hanson y Sigman, 2011). Por otro lado, los abordajes más
centrados en las capacidades administrativas e instrumentales y que, por lo tanto, se
concentran en el análisis de la capacidad de las burocracias tanto como conjunto de
estructuras y procesos de trabajo como en términos de personal que se desempeña en las
organizaciones (Hildenbrandt y Grindle, 1997; Tobelem, 1992; Alonso, 2007; Repetto,
2007).

Esta segunda perspectiva, más instrumental, nos permite incorporar a nuestra noción de
capacidades estatales aquello que no es. Así, la capacidad del estado no es abstracta, global,
homogénea ni uniforme. Esta perspectiva nos demuestra la futilidad de caracterizar a
estados como fuertes/débiles o como capaces/incapaces si no es en relación a las acciones
desplegadas en una política o sector, en un período concreto de tiempo. Un mismo estado
puede ser más capaz de desarrollar políticas sociales que de desplegar políticas que
promuevan el desarrollo económico, o bien puede tener fuertes capacidades para promover
un determinado modelo de desarrollo, pero puede ser muy débil para promover otro tipo de
modelo. Asimismo, las capacidades pudieron haberse desarrollado en un momento, una
etapa específica, pero también pueden haberse perdido.

En este trabajo, definimos a las capacidades burocráticas como el conjunto de condiciones

que contribuyen a garantizar la habilidad de los organismos del estado para realizar tareas
con efectividad, eficiencia y en forma sustentable (Hildebrandt y Grindle 1997). En tal
sentido, las capacidades burocráticas se conciben como un conjunto de condiciones cuya
presencia garantiza cierta potencialidad para el logro de los objetivos buscados pero, en
principio, no nos dicen nada sobre el logro estos objetivos. En otros términos, las
capacidades burocráticas no son sinónimo de buen desempeño, ya que existen otras
dimensiones que afectan los resultados de las políticas públicas.770. Además, la referencia a
la habilidad nos lleva a sostener que no es posible pensar las capacidades estatales si no es
en relación con la política pública y sus fines. Es la política pública la que establece el tipo
particular de capacidades y habilidades que se requieren. La habilidad es para el logro de un
propósito determinado.

3- Estudios sobre la burocracia estatal Argentina

770 Acorde al planteo de Rodriguez Gustá (2007) y Hanson y Sigman (2011), entre otros.
Desde el retorno de la democracia en 1983, el Estado nacional vivió un conjunto de
procesos políticos, económicos y sociales que lo han impactado en distintos planos y de
modos muy diversos. A partir de entonces, los gobiernos que se han sucedido tomaron
decisiones e implementaron medidas que con diverso grado de profundidad, coherencia y
efectividad han incidido de manera más o menos evidente sobre su rol y morfología.
Ciertamente, el Estado de aquel entonces no es el mismo al del 2015, o sí?.

Podría decirse que en la década de los ´80, más allá de algunas innovaciones relevantes771 y
otras medidas de bajo impacto tomadas hacia el final del mandato de Alfonsín772, no se
produjeron cambios significativos en el aparato estatal. Éstos, se hicieron presente con
clara visibilidad durante los ´90, de la mano de una concepción que impulsó la idea del
“estado mínimo” -que muchos estudios han permitido conocer con claridad-, y también con
el inicio del nuevo siglo y el creciente consenso en torno al “retorno del Estado” 773, etapa
cuya exploración es aún incipiente.

El conocimiento que se tiene sobre este amplio período es aún fragmentario. De hecho, y
con algunas excepciones774, los estudios disponibles han concentrado su mirada
particularmente en alguno de los diversos períodos de gobierno que se fueron sucediendo,
tomado como foco de interés a diversas dimensiones de análisis ciertamente relevantes para
el estudio del Estado y su aparato burocrático.

Esos estudios han avanzado en la descripción y análisis de la burocracia estatal Argentina

centrándose sobre todo en el nivel nacional y focalizando, en su gran mayoría, en el
análisis de los recursos humanos que la componen: su distribución entre el estado nacional,
provincial y municipal y entre los poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial (López y Zeller,
2014; Zeller y Rivkin, 2003; Oszlak, 2000); las diversas modalidades laborales, salariales y
contractuales vigentes en el sector público (Lindemboim y Graña, 2006; Iacoviello y
Zuvanic, 2006); la profesionalización y los sistema de carrera (Iacoviello, Llano y Strazza,
2011; Cagnoli, 2007; Bonifacio, 2003); los sistemas de capacitación (Pulido, 2000) o las
reformas en el empleo público (Oszlak, 1999; Orlansky, 2001 y 2006).

Sin embargo, todavía resulta escaso el conocimiento acerca de la habilidad de la burocracia

estatal para realizar sus tareas con efectividad, eficiencia y en forma sustentable y,
particularmente, sobre las condiciones que le permitan lograrlo. En este trabajo se asume
que dichas habilidades o capacidades de la burocracia se asientan en dos pilares centrales:

771 Por ejemplo, la creación del cuerpo de Administradores Gubernamentales. inspirado en la experiencia francesa
de la Ecole National d´Administration (ENA), con el propósito de reestructurar el aparato estatal y de asignarles a los
miembros de este nuevo segmento el rol de “agentes de cambio de una administración democrática (Iacoviello, M; Llano;
M. y Strazza, L.(2011)
772 Entre otras, los retiros voluntarios y la supresión de vacantes( López y Zeller, s/f)
773 Ello se da en consonancia con lo que Mora y Araujo(2012) denomina consenso privatista y consenso estatista.
Señala el autor que “en los años ’90 la Argentina aparecía como una de las sociedades más “privatistas” en el mundo
entero, mientras en la primera década de los 2000 está entre las más “estatistas” de América latina según datos de
Latinobarómetro”.
774 Entre otros, López, A. y Zeller, N. (s/f) y Orlansky, D. (1995).
por un lado, en su dimensión organizacional, y por otro, en las interacciones que ella
mantiene con diversos actores dentro y fuera del estado.

Creemos necesario focalizar en procesos y dinámicas que se producen en los organismos

estatales, los atraviesan y los ligan a un entorno específico en el marco de las actividades
que desarrollan. De tal modo, se requiere ir más allá de lo que nos aportan estudios con
carácter agregado775 y avanzar en el análisis de una burocracia situada, que actúa en
campos o dominios de políticas (Laumann y Knoke, 1987) específicos y se encuentra
entramada en un conjunto de relaciones concretas. Este camino, además, permitirá
establecer las semejanzas y diferencias que pudieran existir dentro de la burocracia estatal.

Se trata, finalmente, de evitar el riesgo de aplanar el concepto de burocracia estatal como

algo indiferenciado con prácticas, dinámicas y relaciones homogéneas. En este sentido, la
imagen de un estado monolítico, como un actor racional unificado compuesto de un
conjunto de organizaciones que conforman un todo coherente, ciertamente no parece
corresponderse con las prácticas que la realidad cotidianamente deja en evidencia (Migdal
2001).

4- La agenda ambiental Argentina en el nuevo milenio

La agenda ambiental incluye temas tan diversos como complejos: la conservación, la

recuperación y el uso sustentable de los recursos naturales renovables y no renovables; el
ordenamiento ambiental del territorio; la gestión de los recursos hídricos; el manejo
adecuado de los residuos peligrosos; la evaluación ambiental estratégica y la de los
impactos ambientales; la definición de políticas vinculadas con la información y
cooperación internacional; el resguardo de la biodiversidad; la conservación de los bosques;
la protección de los glaciares y la administración de los parques nacionales juntamente con
la reciente promesa de crear nuevas áreas marinas protegidas. Ciertamente, estas
cuestiones suponen la capacidad para planificar el mediano y largo plazo.

Algunos autores reconocen que durante el nuevo milenio se instalaron fuertemente ciertos
temas en la agenda del sector a la luz de un multiplicación de conflictos ambientales
(Merlinsky, 2013, Gutiérrez e Isuani, 2014).

Haciendo una revisión de los principales hitos en ese sentido podemos mencionar el año
2003, en el que luego de importantes movilizaciones en la comunidad Ezquel, y con la
intervención del Poder Judicial, se llevó a cabo en esa ciudad un plebiscito no vinculante en
virtud del cual se rechazó la instalación del proyecto minero para la extracción de oro.
Algunos autores reconocen en éste “un caso emblemático que puso en agenda pública las

775 En este sentido, destacamos el trabajo de Luisina Perelmiter (2016) Burocracia plebeya. La trastienda de la
asistencia social en el Estado argentino. San Martín: Universidad Nacional de Gral. San Martín. UNSAM EDITA.
implicancias que tiene para muchas comunidades locales el desarrollo de la industria
minera en el país”. (Merlinsky, 2014)

En junio de 2003, luego del ascenso al gobierno de Néstor Kirchner y en el marco del
conflicto desatado en Esquel, se produce un cambio en la entonces Secretaria de Ambiente
y Desarrollo Sustentable (SAyDS), la que es desplazada de la cartera de Desarrollo Social
a la cartera del Ministerio de Salud (Decreto 141/2003).

En 2004, la SAyDS produce “las bases para una agenda ambiental nacional”, la cual es
definida como “política ambiental sostenible para el crecimiento y la equidad”. Dicho
documento menciona que la construcción de una variante al modelo de la convertibilidad
de los años 90s y “las alternativas de y alineación geo-económicas principalmente en orden
al comercio internacional y sus impactos, demandan de por sí la necesidad de construcción
de una nueva agenda, ya no como un mero intento de remoción de lo anterior, sino como
expresión de la voluntad política de asignar a la problemática ambiental una adecuada
jerarquía a la luz de su significación social en el presente.” (SAyDS, 2004ª:7).776

Durante el mismo 2004 la SAyDS elabora la “Nueva Agenda Ambiental 2004-2007”. La

misma reconoce tres ejes prioritarios sobre los que debía construirse una política de estado
en materia ambiental. Estos son “cambio climático, protección de bosques nativos y control
de agua” (Néstor Kirchner, 2005).777

Un segundo hito es la fuerte tensión que se produjo entre Argentina y Uruguay por la
instalación de dos industrias de pasta de celulosa. Si bien el conflicto se gestó a partir del
2003 -por parte de activistas uruguayos-, adquiere visibilidad público a partir de marzo de
2005 (Merslinsky, 2014). Es en este mismo año que por primera vez se incorpora la
cuestión ambiental en el discurso presidencial de apertura de las sesiones ordinarias del
Congreso Nacional.

En 2006, en pleno ascenso de la conflictividad entre Argentina y Uruguay, Néstor Kirchner

señalaba que “No concebimos esta cuestión desde ninguna xenofobia ni desde ningún
exagerado nacionalismo. Lo entendemos tal cual es: un problema ambiental con ribetes
económicos y posible impacto en la calidad de vida de seres humanos que viven a uno y
otro lado de una frontera” (Archivo-Presidencia de la Nación, 2006). Es en este año que la

776 Entre otras cosas, en ese documento se reconoce como pasivo ambiental las siguientes cuestiones: a) Degradación de
suelos y avance de la desertificación; continua degradación y pérdida de los ecosistemas boscosos y los humedales;
degradación de los ecosistemas marinos y costeros. b) Pérdida de la diversidad biológica. c) Incremento del nivel de
vulnerabilidad ante eventos naturales extremos. d) Altos índices de contaminación hídrica, por la disposición sin
tratamiento de residuos líquidos domiciliarios e industriales. Agravamiento del stress hídrico. e) Inadecuado uso del
espacio, desequilibrio territorial y crecimiento urbano desbalanceado. f) Inadecuado manejo y disposición de residuos
sólidos, domésticos e industriales. g) Deterioro de la calidad de aire por contaminación atmosférica asociada a las
áreas urbanas, a la industria, a la minería y a la generación de energía. h) Deficiente gestión de sustancias y productos
químicos peligrosos. Su uso creciente, sin la existencia de medidas integrales para prevenir la contaminación, hace
que los riesgos para la salud humana y las emergencias ambientales puedan presentarse en forma catastrófica (SAyDS,
2004ª:16).
777 En el documento de la Nueva Agenda Ambiental se reconocen 5 líneas prioritarias de intervención estatal: i.
Producción sostenible, ii. Comercio internacional y ambiente, iii. Construcción de indicadores de desarrollo sostenible
(IDS), iv. Prevención de desastres naturales, v. Gestión ambiental de los recursos hídricos. (SAyDS, 2004b: 23)
SAyDS cambia de dependencia y pasa a formar parte de la Jefatura de Gabinete de
Ministros.

En ese año, los temas que se bosquejan como prioritarios en la agenda ambiental son el
cambio climático, residuos sólidos urbanos, protección de bosques nativos. Ello se
desprende de los programas que fueran anunciados en esta oportunidad: Fondo Argentino
de Carbono, con el objetivo “de promover inversiones en tecnologías limpias”, “Estrategia
Nacional para la Gestión de Residuos Sólidos Urbanos “que apunta a una progresiva
eliminación de los basurales a cielo abierto”, “Laboratorio de Control de Emisión Gaseosas
Vehiculares”, “Programa Social de Bosques” a través del cual la Secretaría “brinda
asistencia técnica y financiera a iniciativas locales para la realización de obras de
restauración y aprovechamiento sustentable de las masas forestales nativas y de incremento
del área forestada nacional con generación de empleo intensivo y mejora de las condiciones
sociales de la población” (Néstor Kirchner, archivo de Presidencia de la Nación).

Otro hito importante en materia ambiental es el referido al conflicto por el saneamiento de

la cuenca de rio Matanza-Riachuelo, luego de que en 2004 un grupo de vecinos presentara
una demanda contra el Estado Nacional, la Provincia, la Ciudad Autónoma de Buenos
Aires y 44 empresas, reclamando a recomposición del ambiente, la creación de un fondo
para financiar el saneamiento de la cuenca y un resarcimiento económico por daños y
perjuicios. Este conflicto dio origen a la creación de Acumar en 2008.

Un último conflicto que merece ser destacado se da en torno a la minería a cielo abierto: el
caso de Famatina (desde fines del 2011 y principios de 2012). Allí nuevamente
encontramos un importante posicionamiento de la máxima autoridad política, lo que indica
cierta presencia de la cuestión ambiental en la agenda política nacional.

En función de lo mencionado, por un lado, se puede inferir la existencia de una agenda

ambiental que tiene un cierto carácter episódico o espasmódico -de la mano de conflictos
ambientales- antes que uno programático como resultado de ideas y propuestas para el
sector por parte de los proyectos políticos que han ocupado el Estado en el período bajo
estudio.

De esta manera, la intervención del estado nacional sobre las cuestiones ambientales
parece haber desarrollado un estilo reactivo antes que proactivo. En este sentido,
Ryan(2014) atribuye este rasgo a la escasa politización de las cuestiones ambientales, que
se expresa en una ausencia de posiciones programáticas por parte de los partidos políticos
de mayor adhesión popular y ello, sostiene, es un factor que le agrega fragilidad a las bases
políticas que sustentan legislaciones y regulaciones ambientales y debilita las posibilidades
de avanzar en su implementación.
 5- La burocracia ambiental bajo la lupa

En este trabajo focalizamos la mirada sobre tres organismos que integran el sector
ambiental: el Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable(MAyDS), Parques
Nacionales y la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR).

Ellos, además de tener un rol central en las políticas ambiental del estado nacional, están
implicados en la función presupuestaria Ecología y Medio Ambiente778, la que incluye
aquellos gastos necesarios para llevar a cabo acciones inherentes a controlar y explotar los
recursos naturales (bosques naturales, parques nacionales, etc.), el medio físico, biológico y
social del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos industriales,
desechos, contaminación del aire, agua y suelo.

En este aparatado, realizamos una breve caracterización de estos organismos, lo que junto
con la información relevada hasta el momento, nos permite anticipar que se trata de
organismos burocráticos que entrañan clara diferencias en cuanto al momento histórico de
su surgimiento, razones de su creación, objetivos, trayectoria experimentada, alcance de su
intervención y su dispersión espacial, desempeño presupuestario, integración de personal y
tamaño.

- Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable779

Si bien la preocupación por la protección de los recursos naturales tenía antecedentes de
larga data en el país, el primer registro en las estructuras estatales de un organismo
estrictamente ambiental remite a 1973, año en el que creó la Secretaría de Recursos
Naturales y Ambiente Humano (SRNAH), dentro del Ministerio de Economía.

Esta primera experiencia no sería muy prolongada dado que, en el marco de una visión que
asociaba el ambientalismo con una ideología subversiva, el gobierno militar que
interrumpió el orden constitucional en 1976 tomó la decisión de desmantelarla (Hochstetler,
2003) y crear en su lugar una Subsecretaría de Recursos Naturales Renovables y Ecología,
dependiente del Ministerio de Agricultura y Ganadería.

Luego, con la recuperación de la democracia en 1983 no se produjeron grandes avances en

la institucionalidad ambiental, salvo la creación de la Subsecretaría de Política Ambiental
en 1987, posteriormente sustituida por la Comisión Nacional de Política Ambiental.

Fue durante el gobierno de Carlos Menem, durante la década de 1990, que se produjeron
algunas transformaciones de relevancia en la institucionalidad ambiental: 1) mayor
jerarquización de la máxima organización ambiental nacional (se creó la Secretaría de
Recursos Naturales y Ambiente Humano –SRNAH-, dependiente de la Presidencia, con

778 La clasificación presupuestaria por Finalidad y Función distingue al gasto público según la naturaleza de los servicios
que los organismos públicos brindan a la comunidad, constituyendo un instrumento fundamental para la toma de
decisiones y para el entendimiento de las políticas gubernamentales.
779 Para el desarrollo de este punto, seguimos a Gutiérrez e Isuani (2014).
rango de ministerio y concentrando funciones que hasta entonces estaban dispersas en
varias organizaciones ejecutivas); y 2) sanción de una profusa legislación propiamente
ambiental.

La creación de la nueva secretaría habría respondido a la decisión presidencial de dar

respuesta a estímulos internacionales (Estrada Oyuela, 2007; Bueno, 2010). Ésta surgió
mientras se organizaba la Conferencia Río 92 y su creación constituyó de hecho un modo
de prepararse para esa conferencia. La cancillería argentina, más que la SRNAH, jugó un
rol protagónico en la preparación de este evento y a la hora de guiar la estrategia nacional
en dicho evento.

Todo ello puede ser interpretado como un capítulo más del esfuerzo desplegado entonces
por ajustarse a la agenda de los organismos internacionales y, en particular, a la del
gobierno de los Estados Unidos (Bueno, 2010). De hecho, la nueva política ambiental
estuvo favorecida por la adopción de políticas económicas neoliberales y las consecuentes
transformaciones macroeconómicas.

Pero sin dudas, el legado en materia ambiental más importante durante esta década se dio
con la reforma constitucional de 1994. Con ella, el campo ambiental ganó peso institucional
a partir de la incorporación de los derechos ambientales en la Constitución Nacional, en
línea con el dominante paradigma del desarrollo sostenible. El principal desafío que se
abrió luego, desde el punto de vista normativo, fue la definición de los “presupuestos
mínimos de protección” instituidos por el artículo 41 de la CN. Por su parte, la secretaría
ambiental contaba con fondos de un programa del BID (Programa de Desarrollo
Institucional Ambiental) para elaborar legislación ambiental. Pero ningún proyecto fue
tratado en el congreso hasta el final del mandato de Carlos Menem en 1999.

Ese año, un nuevo gobierno asumió el Estado nacional, y con él, el área ambiental vivió un
proceso de desjerarquización. En esta nueva etapa, con un nuevo nombre -Secretaría de
Desarrollo Sustentable y Política Ambiental- y transferida al Ministerio de Desarrollo
Social, distintos autores coinciden en que nada relevante ocurrió en materia de política
ambiental (Estrada Oyuela, 2007; Bueno, 2010).

La productividad en materia de legislación ambiental aumentó bajo el gobierno de Eduardo

Duhalde (2002-2003). Pese a su carácter provisional, el nuevo gobierno impulsó la
postergada producción de la legislación que debía definir los presupuestos mínimos de
protección y establecer los lineamientos de la política ambiental nacional (Bueno, 2010).
Cabe mencionar que varios conflictos ambientales, entre los que se destacaron la resistencia
contra la instalación de una mina de oro en la localidad patagónica de Esquel (Chubut) en
2002-2003, el conflicto por las pasteras del río Uruguay y el caso Matanza-Riachuelo
(Merlinsky, 2009), obligaron al gobierno a prestar más atención a las demandas y
posiciones de las organizaciones ambientales sociales.

En el plano normativo, ello llevó a la sanción dos leyes de presupuestos mínimos: la Ley de
Bosques Nativos (Ley 26.331/2007) y la Ley de Protección de Glaciares (Ley 26.639/10).
Estas surgieron de iniciativas presentadas por legisladores (oficialistas y de la oposición) en
respuesta a demandas sociales, sin que la secretaría ambiental o el Consejo Federal de
Medio Ambiente (COFEMA) participaran en su formulación.

En el plano organizativo, la Corte Suprema de Justicia forzó la creación, en 2006, de la

Autoridad de Cuenca del Río Matanza-Riachuelo (Acumar), para remediar su
contaminación, colocando en su presidencia al secretario ambiental nacional.

Durante el gobierno de Néstor Kirchner (2003-2007), la política ambiental quedó primero

bajo la órbita de la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS), dependiente
del Ministerio de Salud. La temática no parecía despertar mucha preocupación hasta 2006,
en que estalló un nuevo conflicto por la construcción de pasteras en el río Uruguay
(Gutiérrez & Almeira, 2011). Frente a ello, Kirchner decidió nombrar como nueva
secretaria ambiental a una abogada ambientalista, siendo la única oportunidad en que un
representante de una ONG ambientalista ha estado a cargo de la máxima organización
ambiental nacional.

Además de esa designación, Kirchner colocó la secretaría bajo dependencia directa de la

Jefatura de Gabinete de Ministros. De ese modo, la secretaría recuperaba el rango de
secretaría de ministerio que había tenido en la década de 1990. Los fondos presupuestarios
de la secretaría se multiplicaron ampliamente y la agenda de programas nacionales alcanzó
mayor diversificación y visibilidad.

Entre 2008 y 2015, la Secretaría cambió de liderazgo en tres oportunidades. Con el triunfo
de Mauricio Macri en las elecciones presidenciales de 2015, se abrió un nuevo capítulo en
la institucionalidad ambiental argentina al crearse el flamante Ministerio de Ambiente y
Desarrollo Sustentable, lo cual parecía sugerir una jerarquización de este campo de política.
Pero la designación del Ministro del área (un ex legislador sin antecedentes de relevancia
en la temática), rápidamente echó dudas sobre ello.

En cuanto a la estructura propiamente dicha del MAyDS, podemos señalar en 2017 contaba
con 3 Secretarías, 4 Subsecretarías y 19 Direcciones. Esto lo ubica dentro de los 3
ministerios más pequeños del Estado nacional.

Señalados los principales hitos y eventos del proceso de institucionalización ambiental en

el estado nacional, cuatro cuestiones principales surgen como síntesis: a) dicho proceso
evidencia una trayectoria errática producto de cambios recurrentes en el nivel de prioridad
que ha tenido en la agenda gubernamental, ya sea por estímulos externos (conferencias o
acuerdo globales, por ejemplo) o de estímulos internos (situaciones de conflictividad
planteadas desde la sociedad civil o desde el Poder Judicial), y se refleja la inexistencia de
una concepción estratégica en materia ambiental780; b) la trayectoria institucional ha sido
fuertemente influenciada por eventos y decisiones que en materia ambiental se han venido
registrando en el plano internacional; c) se trata de un campo de política en el que ha sido

780 Un dato que resulta revelador es que en los 18 años corridos desde el inicio del nuevo siglo, el organismo rector
de la política ambiental ha cambiado su máxima autoridad en 8 oportunidades, lo cual le asigna una estabilidad promedio
de un poco más de 2 años a cada una de ellas.
creciente el nivel de litigiosidad desde la sociedad civil y el sistema judicial y d) La agenda
pública ha tenido fuerte influencia sobre la agenda gubernamental y le ha dado un carácter
ciertamente lábil a la estructura del organismo rector.

-Parques Nacionales
De acuerdo a la información institucional obtenida781, “el 30 de septiembre de 1934 se
sanciona, bajo la presidencia del general Agustín Justo, la ley Nº 12.103 que constituye el
basamento legal para la creación de las áreas protegidas nacionales. Por dicha norma se
crearon la Administración General de Parques Nacionales y Turismo – nombre que más
adelante (1958) cambiaría a Dirección de Parques Nacionales. De esta manera, Argentina
se transformó en el tercer país americano en erigir Parques Nacionales, siguiendo el camino
marcado por Estados Unidos y Canadá. Como Presidente del nuevo organismo, durante la
década siguiente el Dr. Bustillo desarrolló una vasta obra fundacional.

En septiembre de 1936, con miras a continuar con la política iniciada a partir de la sanción
de la ley citada, el Poder Ejecutivo elevó al Congreso un proyecto en el que proponía la
creación de siete nuevas áreas protegidas. Al no sancionarse dicho proyecto en un tiempo
prudencial, el Ejecutivo asignó a Parques Nacionales las Reservas Lanín, Los Alerces,
Francisco Moreno y Los Glaciares, situadas todas ellas en la Patagonia.

Hacia 1945, las áreas reservadas fueron efectivamente declaradas Parques Nacionales.
También se reconoció en esos momentos el Parque Nacional Laguna Blanca, sobre la base
de una reserva de tierras que fuera realizada en diciembre de 1911 y destinadas para Parque
en mayo de 1940.

En los flamantes Parques se dio comienzo a una intensa labor tendiente a consolidar una
política que privilegiaba la salvaguarda de la soberanía, evidenciada a través de fuertes
inversiones y fomento del turismo.

Ese concepto primigenio de conservación, basado en la estética y la defensa del territorio,

empezó a dar lugar a una nueva apreciación de los valores científicos que puede albergar un
área natural.

A partir de 1970, la Institución pasó oficialmente a denominarse Servicio Nacional de

Parques Nacionales y, al finalizar esta década -tras una revisión de la ley hasta ese
momento vigente-, se concluyó la conveniencia de contar con una norma actualizada. Con
este propósito se promulgó, en diciembre de 1980, la Ley 22351 que se convirtió en el
nuevo instrumento legal de la ahora Administración de Parques Nacionales.

Entre 1984 y 1990, si bien no se registró la creación de nuevas áreas protegidas, el

organismo impulsó la organización de la Red Nacional de Áreas Protegidas a fin de
coordinar y homogeneizar los conceptos de conservación con las provincias, municipios y
privados.

781 https://www.parquesnacionales.gob.ar/institucional/historia-institucional/. última visita el 21-2-18

Durante 1992 se produjo la adhesión de la Argentina a la Convención Relativa a los
Humedales de Importancia Internacional, conocida como Convención Ramsar. Se hizo
efectivo este compromiso con la declaración como Sitios Ramsar de los Parques Nacionales
Río Pilcomayo y Laguna Blanca y el Monumento Natural Laguna de los Pozuelos.

En 2007, un acuerdo con el Ministerio de Defensa de la Nación, permitió la creación de un

Sistema de Reservas Naturales Militares actualmente denominadas Reservas de la Defensa,
en predios de dominio de las Fuerzas Armadas. Resulta así que el Sistema de Parques
Nacionales cuenta con 46 áreas protegidas y cuatro especies declaradas monumentos
naturales nacionales. Alcanza una superficie cercana a las 4.441.808 hectáreas, que
representa alrededor del 1,7 % de la superficie total del país.

A partir del Decreto 13/2015 de diciembre de 2015, que modificó la Ley de Ministerios, la
Administración de Parques Nacionales como órgano descentralizado fue transferida al
flamante Ministerio de Medio Ambiente y Desarrollo Sustentable.

- Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo

Cuando la Corte declaró su competencia originaria en la causa “Beatriz Mendoza”782, la
Defensoría del Pueblo de la Nación y las restantes organizaciones participantes de la
experiencia, plantearon su pretensión de ser incluidas como terceros en la causa, basándose
en los preceptos constitucionales que les garantizan –tanto a la Defensoría como a las
asociaciones no gubernamentales de defensa ambiental–, el acceso a la legitimación activa
frente a daños colectivos ambientales. La Defensoría del Pueblo de la Nación, la Fundación
Ambiente y Recursos Naturales (FARN), el Centro de Estudios Legales y Sociales (CELS),
Greenpeace Argentina y la Asociación de Vecinos de la Boca, fueron incluidos como
terceros en la causa, luego de que la Corte examinara los estatutos de estas últimas,
dictaminando que se encontraban legitimadas para ser parte de la misma.

Como respuesta a la demanda perentoria de la Corte, el Gobierno Nacional dispuso la

creación de la Autoridad de la Cuenca Matanza-Riachuelo (ACUMAR), quien se
transformó en el actor principal interpelado por el proceso judicial (Merlinsky, 2011:263)

La Autoridad de Cuenca Matanza Riachuelo (ACUMAR) es un organismo público que se

desempeña como la máxima autoridad en materia ambiental en la región. Es un ente
autónomo, autárquico e interjurisdiccional que conjuga el trabajo con los tres gobiernos que
tienen competencia en el territorio: Nación, Provincia de Buenos Aires y Ciudad Autónoma
de Buenos Aires. Se relaciona con diferentes organismos de estos niveles de gobierno, no
solamente con las áreas estrictamente ambientales.

782 En 2004 un grupo de vecinos presentó una demanda contra el Estado Nacional, la Provincia, la Ciudad
Autónoma de Buenos Aires y 44 empresas, reclamando a recomposición del ambiente, la creación de un fondo para
financiar el saneamiento de la cuenca y un resarcimiento económico por daños y perjuicios. Posteriormente, la misma se
amplió hacia los 14 municipios bonaerenses por los que se extiende la Cuenca Matanza Riachuelo. Así se originó la causa
“Mendoza, Beatriz Silvia y otros c/ Estado Nacional y otros s/daños y perjuicios (daños derivados de la contaminación
ambiental del Río Matanza – Riachuelo)”.
Dada por su Ley de creación (N° 26.168/06), la misión de ACUMAR783 es recuperar la
Cuenca Matanza Riachuelo a través de la articulación de políticas públicas que promuevan
nuevas obras de infraestructura, la limpieza y el mantenimiento del espacio público, el
control de las condiciones ambientales y de la actividad industrial, entregando
conocimiento y promoviendo el compromiso social como un valor fundamental para
cumplir los objetivos propuestos. Es decir que su rol se ejercerá sobre la base de tres
pilares: planificar, coordinar y controlar.

Por último, y como un dato que puede ayudar a una caracterización del organismo,
debemos considerar que desde su creación han tenido ya 8 presidentes, esto es, algo más de
1 por año, en los últimos 10 años.

6- Análisis de la ejecución presupuestaria del sector

Como hemos mencionado, la función Ecología y Medio Ambiente incluye aquellos gastos
necesarios para llevar a cabo acciones inherentes a controlar y explotar los recursos
naturales (bosques naturales, parques nacionales, etc.), el medio físico, biológico y social
del hombre y el equilibrio ecológico. Incluye el tratamiento de residuos industriales,
desechos, contaminación del aire, agua y suelo.

A continuación, se expone el gasto al 31/12/2015 de la función, distinguiendo a los

organismos bajo estudio.

783 La Corte Suprema de Justicia de la Nación dictó un fallo en el que se obliga a ACUMAR a realizar un programa
cuyos objetivos son:
1) Mejora de la calidad de vida de los habitantes de la cuenca
2) Recomposición del ambiente en todos sus componentes (agua, aire y suelo)
3) Prevención de daños con suficiente y razonable grado de predicción.
Por otra parte, el Máximo Tribunal encomendó al Defensor del Pueblo de la Nación y a cinco Organizaciones de
la Sociedad Civil (OSC): Fundación Ambiente y Recursos Naturales (FARN), Fundación Greenpeace Argentina, Centro
de Estudios Legales y Sociales (CELS), Asociación Vecinos de La Boca, Asociación Ciudadana por los Derechos
Humanos (ACDH) la conformación de un Cuerpo Colegiado para el control del Plan de Saneamiento y de las obligaciones
y fallos establecidos en la sentencia.
 Cuadro 1
ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE POR ORGANISMO AL 31/12/2015. EN PESOS.

Ejecución año %
ORGANISMOS
2015 representatividad

317 - Ministerio de Ambiente y Desarrollo Sustentable 1.262.618.818 38,3%

356 - Obligaciones a Cargo del Tesoro 887.423.968 26,9%

107 - Administración de Parques Nacionales 711.135.537 21,6%

342 – ACUMAR 436.913.842 13,2%

TOTAL ECOLOGIA Y MEDIO AMBIENTE 3.298.092.164 100%

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto Nacional

En relación a la representatividad del “gasto ambiental” en el total de erogaciones

presupuestarias, puede asegurarse que un mayor interés por las temáticas de ecología y
ambiente, desde comienzos del presente milenio, se vio reflejado en la evolución
presupuestaria de la Función.

Gráfico 1
Representatividad de la Función Ecología y Medio Ambiente en el
total ejecutado por la Administración Pública Nacional.
Serie 2000/2016.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto Nacional

La serie del período 2001/2016 muestra un mínimo histórico en el ejercicio 2001 (0,08%),
un máximo en 2011 (0,41%) y un promedio de todo el período que se ubica en 0,19% del
gasto público presupuestario.
Puede observarse un crecimiento sostenido de los gastos en Ecología y Medio Ambiente en
relación al total, hasta el ejercicio 2011, cuando alcanza su pico máximo en la serie
(0,41%). Dicho salto en ese año tiene que ver con el crecimiento de los gastos de capital,
principalmente vinculados a proyectos de inversión sanitarios.
Por su parte, a partir del ejercicio 2012 la participación de la función comienza a decaer,
logrando cierta estabilidad en torno al 0,25%. En el ejercicio 2016, último dato disponible,
el ratio analizado se ubica en el 0,24%. En el gráfico siguiente puede visualizarse
fácilmente la situación indicada:
De este modo, podríamos diferencias en el gráfico tres períodos relativos a la participación
de la función en el gasto público:

1) Baja asignación (2000-2006)

2) Suba sostenida (2006-2011)
3) Decrecimiento logrando estabilidad (2012-2016)

Por otra parte, interesa observar el nivel de ejecución presupuestaria alcanzada por los
organismos bajo estudio. Ello, podría ser tomado como un indicador del tipo de trayectoria
que cada uno ha evidenciado en el período bajo estudio. En tal sentido, el gráfico 2 nos
permite observar trayectorias claramente diferenciadas: por un lado, la de Parques
Nacionales, más estable, con un porcentaje de ejecución en torno al 80% de su presupuesto,
mostrándose de ese modo bastante homogéneo a lo largo de la serie; por otra parte, tanto el
MAyDS como la ACUMAR con una trayectoria más errática, que se evidencia en los
altibajos en el porcentaje de ejecución presupuestaria, en el período analizado.

Gráfico 2
 Gráfico 20
Fuentes de financiamiento (na(Período 2000-2016). En porcentajes.

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto Nacional

Otra forma de mostrar esas trayectorias distintas es mediante el análisis del porcentaje de
variación anual de la ejecución del presupuesto (Gráfico 3). Ciertamente, la menor
variación se da en Parques Nacionales, frente a las bruscas alternaciones que se observan
tanto en ACUMAR como en el MAyDS, aunque en este último, con una tendencia a
estabilizarse.

Grafico 3

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto Nacional

El gráfico 4 nos muestra, de manera comparada también, el gasto en personal a lo largo de

la serie, lo que nos ayuda a dar cuenta de dos cuestiones: por un lado, de un crecimiento
claro y sostenido del gasto en este rubro a partir de 2006; por otro lado, que estamos frente
a organismos que se diferencian también en este rubro, siendo Parques Nacionales en el que
tiene un mayor peso, seguido por el MAyDS y luego ACUMAR.

Gráfico 4

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Presupuesto Nacional

784
7- Análisis de las dotaciones de personal

El tratamiento de los datos de RRHH en el sector público sigue constituyendo un claro

desafío para la tarea académica, pero también lo es para los propios encargados del tema en
el sector público. Éste pasa por las dificultades existentes para lograr la reconstrucción
series completas, confiables y homogéneas de información sobre la cantidad de personal
que ocupa la estructura del Estado Nacional para su funcionamiento785. Este tema sigue
siendo una cuestión no resuelta desde el retorno de la democracia pese a las reiteradas y

784 Para el caso de ACUMAR, no se ha podido aún recabar información sobre dotaciones de personal
785 Al respecto, debemos resaltar, como señalan Pomares, J., Gasparin, J. y Deleersnyder, D. (2013), que resulta
necesario consolidar un sistema de información sobre el empleo público que permita una mayor accesibilidad y
disponibilidad de los datos sobre el servicio civil nacional en la Argentina.
declamadas reformas administrativas que se fueron sucediendo a lo largo del período bajo
estudio.
Si bien estudiar las dotaciones de personal estatal constituye una tarea ardua pero necesaria,
también lo es el realizar algunas menciones sobre la calidad del mismo. Finalmente, ello
también nos habla de las capacidades del Estado para enfrentar los desafíos que la sociedad
presenta.
Al respecto, cabe recordar que hace más de 15 años, Rauch y Evans (1999) establecieron
un índice que reflejaba el grado de acercamiento entre un sistema burocrático y las
características institucionales identificadas por Weber para una burocracia profesional786.
En ese trabajo, los autores ubican a la Argentina con el lugar 6 con la burocracia menos
coherente y eficiente, sobre un total de 35 países analizados.
Desde entonces, los estudios no han dejado de reflejar estas deficiencias, ubicando al país,
en términos comparado, como uno de desarrollo intermedio en la materia. Así, señalan
Zuvanic e Iacoviello (2010), el Estado nacional da muestras de la existencia de un servicio
civil medianamente conformado, que no han llegado a consolidarse en términos de
garantías de mérito y herramientas de gestión como para permitirle una efectiva
disponibilidad de capacidades y que combina al mismo tiempo espacios de mérito con
espacios clientelares (Echebarria, 2006).
Ciertamente, esa caracterización encuentra sus razones en los procesos socio-económicos y
políticos vividos en la argentina, particularmente, en los últimos 40 años. Como señalan
Lopez y Zeller, “a la destrucción de los elencos técnicos-profesionales durante la Dictadura
Cívico-Militar iniciada en 1976, le siguieron, por impulso de las reformas neoliberales,
sucesivas políticas de ajuste del personal, como los reiterados retiros voluntarios, las
jubilaciones anticipadas, los despidos compulsivos, la tercerizaciones de servicios, sumado
a la caída del personal a través del cierre de organismos, las privatizaciones y las
transferencias a provincias y municipios. Bajo este derrotero, también cobró forma la
disminución del empleo permanente, el envejecimiento de las plantas estables (con la
pérdida del “saber acumulado”), la “naturalización” del contrato por tiempo determinado y
la asimilación del sector público a las características del empleo privado” (2014:14).
El en caso del MAyDS, las principales características a destacar son las siguientes:
a) En 2016, la dotación se estabiliza en alrededor de 800 a 900 personas. El personal
designado787 se ha mantenido relativamente estable en alrededor de 200 personas, todas
alcanzadas por el SINEP (Gráfico 5)

786 Siguiendo a Weber, los autores señalan la importancia del sistema de reclutamiento meritocrático, lo que combina
formación y pruebas de acceso a la administración pública, y la existencia de una carrera profesional predecible que
proporcione la expectativa de ascensos relacionada con el desempeño y actúe como recompensa a largo plazo para los
empleados públicos. De esta manera, se aumentan las chances de lograr un aparato administrativo mínimamente
competente y generar una coherencia corporativa y un claro espíritu de cuerpo.
787 En la dotación de cargos debe diferenciarse aquéllos de la denominada Planta Permanente de los de la llamada Planta
Transitoria. Los primeros ordinariamente están orientados a acoger a los empleados bajo el régimen de estabilidad
laboral y, los segundos, a quiénes son designados usualmente por el año fiscal o por la duración de la estacionalidad
 788
b) El personal contratado tiene el mayor peso dentro de la planta(Gráfico 5)
c) El aumento en los niveles de calificación del personal del MAyDS se refleja en el
47.1% de personas con estudios universitarios en 2016 desde el 41.2% en el 2000 y la
caída en el personal con estudios primarios: a 4,3% en 2016 desde un 14.6% en 2000.
(Gráfico 6).

Gráfico 5

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU).

Gráfico 6

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema Integrado de Recursos Humanos (SIRHU)

En relación con Parques Nacionales, los principales rasgos son los siguientes:
a) La evolución de la Dotación de Cargos refleja un importante crecimiento al pasar de
901 en el 2000 a 1856 en 2016.
b) En el 2000, un total de 561 designados representaban el 62% del total del personal. En
2016, se reduce esa proporción ya que los 1008 designados constituyen el 54% de la
planta. La contracara de esto es el incremento en la cantidad de personal contratado, el
que pasa de 340 en el 2000 (un 38% del total) a 848 (46%) en 2016. (Gráfico 7)
c) Es llamativo el cambio en la composición social en cuanto al nivel de instrucción de la
planta, particularmente observando la reducción de personal con nivel primario y el
aumento del personal con nivel terciario y universitario. (Gráfico 8)

d) El Personal designado ha visto incrementada su edad promedio pasando de 41 a 44

años entre 2000 y 2016. Por su parte, el personal contratado pasó de 37 a 39 años en el
mismo período.

específica de sus tareas. En este documento, las personas que ocupan esos cargos figuran como “Personal Designado
788 Nos referimos al personal contratado bajo relación de dependencia laboral a término fijo. Con
relación a este término, la normativa presupuestaria obliga a que no se supere el ejercicio fiscal, es decir,
el 31 de diciembre de cada año. Se distingue del personal transitorio por el tipo de fuente de
financiamiento en el presupuesto.
 Gráfico 7

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Recursos Humanos (SIRHU)

Gráfico 8

Fuente: Elaboración propia en base a datos del Sistema de Recursos Humanos (SIRHU)

Consideraciones finales

A partir del recorrido hecho a lo largo de este trabajo, podríamos avanzar una
caracterización del campo ambiental e identificar algunas de sus dinámicas más relevantes.

En primer lugar, combina organismos de reciente creación y otros de vieja data, con
trayectorias institucionales disímiles que, en algunos casos, se ha mostrado ciertamente
errática (recurrentes cambios de dependencias y de jerarquías) y en otros, con mayores
niveles de estabilidad.

Segundo, su desarrollo institucional y el nivel de priorización que ha tenido en la agenda

estatal se ha visto sometido a cambios recurrentes a instancias de estímulos externos
(conferencias o acuerdo globales, por ejemplo) y estímulos internos (situaciones de
conflictividad planteadas desde la sociedad civil o desde el Poder Judicial).

Por último, es un campo de política que ha experimentado un creciente nivel de litigiosidad,

desde la sociedad civil.

Para finalizar, avanzamos algunas proposiciones de carácter general y otras, más

específicas, sobre las capacidades de la burocracia estatal para la producción de políticas
ambientales. Ellas, serán de ayuda para orientar el trabajo de entrevistas en profundidad en
los diversos organismos bajo estudio.

Entre las primeras, podemos señalar.

 Los altibajos recurrentes en el nivel de priorización que el tema ambiental ha tenido en
la agenda gubernamental ha incidido negativamente sobre la burocracia ambiental
limitando sus capacidades para la planificación e implementación de políticas
ambientales.
 La dinámica de litigiosidad planteada por la sociedad civil, a partir de la década de 1990,
se relaciona con la baja predisposición del área para desarrollar mecanismos oportunos y
permanentes para la participación ciudadana sobre el tema.
 La fuerte incidencia que las dinámicas internacionales tienen sobre el campo ambiental y
las demandas provenientes desde el activismo social y el poder judicial, alimentan un rol
reactivo de los organismos ambientales frente a su entorno y deteriora la calidad de las
respuestas que elaboran.
 La incorporación de personal mediante la modalidad de contratos, si bien constituye una
vía más expedita (en relación a los procesos de concursos) para ingresar al estado,
supone dar un menor nivel de estabilidad a las dotaciones de personal, debilita su
identificación y compromiso con los organismos en los que se desempeñan y torna
incierta sus expectativas con relación a su carrea profesional en el Estado.
 La presencia de personal incorporado bajo la modalidad de contratos, a la vez que ha
permitido un aumento en los niveles de calificación de los organismos ambientales, no
ha facilitado la conformación y consolidación de burocracias especializadas.

Lo desarrollado en este trabajo, constituye una base y un paso necesario para enfocar y
guiar el estudio de la CBE sobre los organismos centrales de la política ambiental
argentina. La profundización sobre las características y dinámicas organizacionales de éstos
arrojará como resultado conocimiento valioso para lograr políticas ambientales más
efectivas. Ello es necesario para mejorar la calidad de vida de la sociedad actual y
asegurarla para las generaciones futuras.

Bibliografía

-Alonso, G. (2007). Capacidades Estatales, instituciones y política social. Prometeo.

Buenos Aires.

-Bonifacio, A. (2003) Servicio civil y gobernabilidad: reconstruyendo la institucionalidad

estatal en la transición VIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado
y de la Administración Pública, 28-31 Oct. Panamá.

-Bueno, Pilar. Política exterior y medio ambiente en la Argentina. La influencia de los

actores subnacionales y no estatales en la toma de decisiones entre 1989 y 2009. Tesis
(doctorado) — Universidad Nacional de Rosario, Rosario, 2010.

-Cagnoli, C. (2007) Reflexiones sobre las Reformas de Estado y de la Administración

Pública de los ’90 en Argentina. IV Congreso Argentino de Administración Pública,
Buenos Aires, 22 al 25 de Agosto de 2007
- Echebarria, K. (2006) Caracterización empírica de las burocracias latinoamericanas:
configuraciones y roles en el proceso de elaboración de políticas públicas. Revista del
CLAD Reforma y Democracia. No. 34. Caracas, Venezuela

-Estrada Oyuela, R. (2007). La preocupación ambiental por el ambiente y la administración.

Aportes para el Estado y la Administración Pública, v. 13, n. 24, p. 19-38, 2007.

- Evans, P. y Rauch, J. (1999) “Burocracy and growth: A cross-national analysis of the

effects of “Weberian” state structure on economic growth”, en American Sociological
Review, Oct

-Giraudy, Agustina (2012) “Conceptualizing State Strength: Moving Beyond Strong and
Weak States”. En: Revista de Ciencia Política, volumen 32, Nº 3 (pp. 599 – 611). Santiago
de Chile.

-Gutiérrez, R. e Isuani, F. (2014) La emergencia del ambientalismo estatal y social en

Argentina. Revista de Administração Pública - RAP. Fundação Getulio Vargas. Volume 48,

número 2 - Mar-Abr. ISSN:00347612, pags.: 295-322. Brasil.

-Gutiérrez, R. A.; Almeira, G. (2011). “Global production, local protest, and environmental
foreign policy: Argentina and the Uruguay River Pulp Mill Projects”. En: HEINE, Jorge;
THAKUR, Ramesh. The dark side of globalization. Tokyo: United Nations University
Press, 2011. p. 229-248.

-Hanson, Jonathan y Sigman, Rachel (2011). “Measuring State Capacity: Assessing and
Testing the Options.” Ponencia presentada en el 2011 Annual Meeting of the American
Political Science Association Sept. 1-5 2011.

-Hendrix, Cullen (2010). “Measuring State Capacity: Theoretical and Empirical

Implications for the Study of Civil Conflict”. Journal of Peace Research 47(3): 273-285.

-Hilderbrand, Mary y Grindle Merilee (1997). “Building State Capacity in the Public
Sector. What can be done?” En: Grindle, Merilee (ed.) Getting Good Government. Capacity
Building in the Public Sectors of Developing Countries. Cambridge: Harvard University
Press.

-Iacoviello, M. y Zuvanic, L. (2006) Informe sobre la situación del Servicio Civil en

América Latina. Síntesis del diagnóstico: El caso de Argentina. En Koldo Echebarría
(Editor): Informe sobre la situación del servicio civil en América Latina, BID, 2006

- Iacoviello, M; Llano; M. y Strazza, L. (2011) Profesionalización de la Alta Dirección

Pública en América Latina: Algunas experiencias comparadas. 6to.Congreso Argentino de
Administración Pública. Resistencia, Chaco.

- Isuani, F; Serafinoff, V. y Pereyra, E. (2017) Burocracias estatales en la mira: notas para

el análisis de la experiencia argentina a partir de la exploración en distintos sectores de
política. Trabajo presentado en el 9º Congreso Latinoamericano de Ciencia Política,
organizado por la Asociación Latinoamericana de Ciencia Política (ALACIP) Montevideo,
Julio, 2017

- Ikenberry, J. (1986) The irony of state: comparative responses to the oil schocks in the
1970´s. International organization foundation. Cambridge University

-Laumann, E. y Knoke, D. (1987) The organizational state. Social choice in national Policy
domains. The University of Wisconsin Press.

-Lindenboim, J. y Graña, J. (2006) Empleo y remuneraciones en el sector público La

situación luego de los cambios de los noventa y recientes. Centro de Estudios sobre
Población, empleo y desarrollo CEPED. FCE-UBA

-López, A. y Zeller, N. (2014) “El Perfil del Empleo Público en el Estado Nacional (2003 a
2012): Principales Transformaciones”. I Congreso de la Asociación Argentina de
Sociología “Nuevos protagonistas en el contexto de América latina y el Caribe”. Campus
Resistencia. Universidad Nacional del Nordeste. Chaco, Argentina.

-Mann, Michael (1997). Las fuentes del poder social. Madrid: Alianza

- Mann, Michael (1991) El poder autónomo del Estado: sus orígenes, mecanismo y
resultados. En Revista Zona Abierta 57/58. Madrid, España.

-Merlinsky, María Gabriela(2009). Atravesando el río: la construcción social y política de

la cuestión ambiental en Argentina. Tesis (doctorado) — Universidad de Buenos Aires,
Universidad Paris VIII,Paris.

- Merlinsky, Gabriela (2013). Política, derechos y justicia ambiental. El Conflicto del

Riachuelo. Fondo de Cultura Económica. Buenos Aires. 280 páginas.

- Merlinsky, Gabriela (2014). Cartografías del conflicto ambiental en Argentina. Buenos

Aires, Editorial Ciccus/CLACSO, 326 páginas.

-Merlinsky, María Gabriela(2011). El plan integral de saneamiento ambiental de la cuenca

Matanza-Riachuelo. Desafíos políticos para la gestión integrada de los recursos hídricos en
la Región Metropolitana de Buenos Aires. En Isuani, F. (Ed). Política Pública y Gestión del
Agua. Aportes para un debate necesario. UNGS/Prometeo. Buenos Aires.
- Migdal, J (2001) State in Society. Studying how states and societies transform and
constitute one another. Cambridge University Press. UK

- Mora y Araujo, M.(2012) El Estado y la opinión pública en Argentina. Voces del Fénix
Año 3, N°18

- López, A. y Zeller, N. (s/f) ARGENTINA: “Un balance de las Reformas Administrativas

en el Estado Nacional a 25 años de Democracia, procuran englobar varios períodos de
gobierno, desde 1983 hasta el 2001.

-Orlansky, D. (2006) Efectos de la Reforma del Estado en el Nivel y Calidad del Empleo
Público (1990-2005). Proyecto Apoyo al Programa Nacional de Trabajo Decente en
Argentina. OIT. (Con la colaboración de Andrea Makón y Leticia Patrucchi)

-Orlansky, Dora (2001) “Política y burocracia”. Instituto Gino Germani, Facultad de

Ciencias Sociales, UBA. Documentos de Trabajo Nº 26.

- Orlansky, D. (1995) Crisis y Transformación del Estado en Argentina (1960-1993)

Cuadernos de Estudios Empresariales. N°5. Servicio de Publicaciones UCM. Madrid,
España

-Oszlak, Oscar (1990) La formación del Estado Argentino. Editorial de Belgrano.

Argentina.

-Oszlak, Oscar (1999) “De menor a mejor: el desafío de la segunda reforma del Estado”.
Revista Nueva Sociedad Nº 160.

-Oszlak, Oscar (2000): "El mito del Estado mínimo: Una década de reforma estatal en la
Argentina". Ponencia presentada en el V Congreso Internacional del CLAD sobre Reforma
del Estado y de la Administración Pública, Santo Domingo.

-Perelmiter, Luisina (2016) Burocracia plebeya. La trastienda de la asistencia social en el

Estado argentino. San Martín: Universidad Nacional de Gral. San Martín. UNSAM EDITA.

- Pomares, J., Gasparin, J. y Deleersnyder; D. (2013) Evolución y distribución del empleo

público en el sector público nacional argentino. Una primera aproximación. Centro de
Implementación de Políticas Públicas para la Equidad y el Crecimiento (CIPPEC).
DOCUMENTO DE TRABAJO N°117, OCTUBRE, Buenos Aires.

-Pulido, Noemí (1999) Las transformaciones necesarias en la capacitación de los servidores

públicos para un estado en transformación: El proceso de identificación de las necesidades
prioritarias de capacitación gerencial en el sector público. Ponencia del IV Congreso del
CLAD, en la Ciudad de México en Octubre.
 -Rayan, D. (2014) Política y ambiente en la Argentina: ¿Un caso de baja politización?
Análisis de la aprobación de las leyes de bosques nativos y protección de glaciares. Revista
Estado y Políticas Públicas Nº 3. Año 2014. ISSN 2310-550X pp 22-32

-Repetto, Fabián (2007). “Capacidad estatal, institucionalidad social y políticas públicas”.

En: Alonso, Guillermo (ed). Capacidades estatales, instituciones y política social. Buenos
Aires: Prometeo.

-Rodriguez Gustá, Ana Laura (2007). “Capacidades estatales: reflexiones en torno a un

programa de investigación”. En: Alonso, Guillermo (ed). Capacidades estatales,
instituciones y política social. Buenos Aires: Prometeo.

- Skocpol, T. y Finbegold, K. (1982) State Capacity and Economic Intervention in the Early
New Deal. en Political Science Quarterly, 97, 255-278

- Skocpol, T. (1989) El Estado regresa al primer plano, en Zona Abierta, Nº 50.

- Tobelem, A. (1992) Institutional capacity analysis and development system(ICADS).

Public Sector Management Division, Technical Department Latin America and the
Caribbean Region of the World Bank. LATPS Occasional Paper Series N° 9.

-Zeller, N. y Rivkin, A. (2003). El empleo en la administración pública nacional. Estudio de

la distribución de cargos y de las características de sus remuneraciones. INAP: Buenos
Trabajo preparado
Aires. para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
-Zuvanic,
Universidad Laura
Nacional y Mercedes
de Rosario, Iacoviello (2010)10“La
Rosario-Argentina, burocracia
al 13 en América
de septiembre Latina”. En:
de 2018
ICAP-Revista Centroamericana de Administración Pública (58-59): 9-41.
Mesa Redonda:
“Control Interno y Régimen Disciplinario en la Administración Pública Nacional”

Dra. Perugini Mariela Andrea

Dra. Balbo, María Juliana
Título:
“Sumario Administrativo y Régimen de la Sanción Directa:
Una herramienta para la transparencia y mejora en la gestión”789

Autores:
Dra. Perugini Mariela Andrea: Ministerio de Producción de la Nación –
peruginima@hotmail.com
Dra. Balbo, María Juliana: Ministerio de Hacienda de la Nación –
julibalbo@hotmail.com

Área Temática:
Régimen Disciplinario

Mesa Redonda:
“Control Interno y Régimen Disciplinario en la Administración Pública Nacional”

789 Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional
sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario, Rosario-Argentina, 10 al 13 de septiembre de 2018
Resumen Ejecutivo

El presente trabajo tiene como finalidad la posibilidad de pensar que tanto el procedimiento
del Sumario Administrativo como el Régimen de Sanción Directa, son herramientas, que
posee la Administración Pública para la mejora en la gestión y la transparencia de los actos
de gobierno.

El régimen disciplinario conforma el abanico de facultades que la ley le otorga al Estado

empleador con el fin de organizar, administrar y dirigir el trabajo, cuya función principal -
además de la punitiva- es la de corregir posibles desvíos en la conducta del empleado
público, pudiendo utilizar el procedimiento del sumario administrativo en algunos casos y
el régimen de la sanción directa en otros, cuyos principios emergen del Decreto N° 467/99
y de la Ley 25.164.

Por todo ello, consideramos que dar a conocer dichos procedimientos, mediante la
capacitación constante a los agentes de la Administración Pública Nacional –cualquiera sea
su tipo de contratación-, es un aporte para el logro de la transparencia y mejora en la
gestión con el objeto de llegar a la verdad objetiva, gestionando de manera eficaz, eficiente
y efectiva a fin de implementar con éxito las políticas públicas que emanan de los
organismos del Estado Nacional y donde las personas son el principal recurso en el marco
de la Administración Pública.
Introducción

Debemos pensar al Sumario Administrativo como una herramienta para la transparencia y

la mejora en la gestión, toda vez que dicho procedimiento “trae luz” en aquellas cuestiones
que pueden ser consideradas como de desvíos de la práctica diaria o prácticas poco
transparentes.

Es así que, teniendo en cuenta la multiplicidad e importancia de los temas que se tratan en
todos los organismos de la Administración Pública Nacional (que varían desde una simple
contratación o un mero trámite hasta una obra pública), deviene relevante la propia
actuación del empleado público ya que es quién viabiliza las acciones del Estado Nacional.

En este aspecto, es fundamental hacer mención que los deberes y prohibiciones que tienen
los agentes públicos, se encuentran enumerados en la Ley de Empleo Público N° 25.164 y
su Decreto Reglamentario N° 1421/2002, en sus artículos 23 y 24.
En este marco legal, en el caso de incumplir algunas de las cuestiones que se encuentran
enumeradas en la normativa precedentemente citada, es dónde comienza a jugar la
posibilidad de utilizar el procedimiento del sumario administrativo, como una herramienta
que poseen los funcionarios tanto de carrera como políticos, para llegar a la verdad objetiva
y contribuir a la transparencia de los actos, logrando así mayor eficacia y eficiencia en la
gestión y las políticas públicas que se hubieran proyectado.

Se debe tener en cuenta que el sumario administrativo colabora con la persecución penal en
aquellos hechos que podrían constituir un delito contra el Estado Nacional, siendo
obligación de todo agente de la administración formular la pertinente denuncia si detectare
un obrar ilícito.

Además del proceso sumarial antes mencionado, los funcionarios tienen la posibilidad de
contar con otra herramienta que hace a una gestión transparente, eficiente y efectiva: ella es
el régimen de sanción directa.

El régimen disciplinario conforma el abanico de facultades que la ley le otorga al Estado

empleador con el fin de organizar, administrar y dirigir el trabajo, cuya función principal -
además de la punitiva- es corregir los desvíos en la conducta del empleado público.
Para la correcta y eficiente aplicación de alguna medida disciplinaria resulta imprescindible
el manejo de los principios que gobiernan la materia, y para ello es necesario el
conocimiento de las potestades, derechos y obligaciones de las partes, emergentes de la Ley
25.164 (Ley Marco de Regulación de Empleo Público Nacional), de su Decreto
Reglamentario N° 1421/2002, del Convenio Colectivo de Trabajo para la Administración
Pública Nacional (homologado por el Decreto N° 214/2016), y del contrato individual
celebrado con el empleado público.

El régimen de la “sanción directa”, que es el que se encuentra regulado en el artículo 35 de

la Ley 25.164 y su Decreto Reglamentario N° 1421/2002, dispone que las medidas
disciplinarias de apercibimiento y suspensión hasta el máximo de Cinco (5) días podrán
ser directamente aplicadas por el Jefe de Departamento (en el caso de los
apercibimientos) o Director (en el caso de las suspensiones hasta 5 días), sin la
instrucción de ningún sumario, sino a través del trámite abreviado establecido en la
mencionada normativa.

El Derecho Disciplinario Administrativo: Algunos conceptos básicos

Preliminarmente, debemos determinar cuál es el objetivo del derecho disciplinario

administrativo a fin de encuadrar el proceso sumarial cómo así también las sanciones
directas, tema que se abordará con más detalle posteriormente.

El derecho disciplinario integra el derecho administrativo y no se confunde con el derecho

penal790, ya que tiene por objeto sancionar conductas del agente público que lesionan el
buen y efectivo funcionamiento de la Administración Pública y que se originan en el
quebrantamiento de los deberes inherentes a su calidad de agente.

Es así que el fundamento y su fin es el de prevenir o evitar que un agente incumpla con sus
deberes o infrinja las prohibiciones que se encuentran establecidas en la Ley Marco de
Regulación de Empleo Público Nacional, aprobada por Ley 25.164 –LMREPN-.

790 Marienhoff, Miguel, Tratado de derecho administrativo, t. III-B, n° 1021, Albeledo-Perrot, Buenos
Aires, 1978, p. 369
Como bien estableció la Procuración del Tesoro de la Nación, en Dictámenes 199:175, la
finalidad del derecho disciplinario consiste en asegurar y mantener el normal
funcionamiento de la Administración Pública, pues sin orden no se puede concebir el eficaz
desarrollo de la actividad administrativa.791

Relación entre Régimen Disciplinario y la Dirección de Sumarios

Es importante destacar las funciones de las Direcciones de Sumarios, que integran cada
organismo, dependiendo orgánicamente del titular de la repartición y dependiendo
técnicamente de la Dirección Nacional de Sumarios e Investigaciones Administrativas de la
Procuración del Tesoro de la Nación, no pudiéndose apartar de los dictámenes que la
Procuración del Tesoro de la Nación dicte en materia disciplinaria.

Siendo las funciones específicas de las Direcciones de Sumarios, las que a continuación se
detallan:

 Asesorar y entender en materia disciplinaria, de informaciones sumarias y

sumarios administrativos y en lo relacionado con responsabilidad
administrativa-disciplinaria en el ámbito de cada organismo dependiente de la
APN.
 Supervisar e instruir las investigaciones y sumarios administrativos en los casos
previstos por el ordenamiento jurídico vigente y los que disponga la autoridad
con competencia.
 Ejercer la supervisión y consideración de las actuaciones sumariales que se
sustancien en el organismo de la APN en cumplimiento de las disposiciones
vigentes.
 Fiscalizar la recopilación de los informes y la documentación necesaria para
determinar el perjuicio fiscal y la responsabilidad patrimonial emergente,
proponiendo a las áreas competentes el ejercicio de las acciones de recupero.
 Elaborar los instrumentos necesarios para que el funcionario competente
formule las denuncias que correspondieren, en los casos que se advierta la
existencia de hechos que, en principio, revistieren las características extremas de
delitos de acción pública.

791 Repetto, Alfredo L., Procedimiento administrativo disciplinario – El Sumario- 2° edición ampliada y
actualizada, Cathedra Jurídica, Buenos Aires, 2014.
En este marco es a través del poder disciplinario (Régimen Disciplinario), que se hace
efectiva la responsabilidad administrativa, que puede nacer cuando el agente de la
Administración Pública Nacional comete una falta de servicio o en servicio, transgrediendo
reglas propias de la función pública, y busca mantener el debido funcionamiento de los
servicios administrativos.792

El procedimiento para el sumario administrativo

Antes de comenzar a determinar la procedencia del sumario administrativo, debemos

aclarar que su inicio está determinado por la existencia concreta de una denuncia.
La denuncia, llámese nota y/o informe, deberá contener, en cuanto fuera posible, la relación
del hecho denunciado, las circunstancias de lugar, tiempo y modo de ejecución, y demás
elementos que puedan conducir a su comprobación, como así también acompañar, quien
fuera denunciante, las pruebas que tengan en su poder, pudiendo ser verbal o escrita.

Es dable destacar, que se pone en conocimiento de la Superioridad, un hecho, acción u

omisión que pueda significar responsabilidad disciplinaria, pero también las denuncias
pueden ser por otros medios, como por ejemplo, las denuncias realizadas ante la Oficina
Anticorrupción que cuenta con un canal de denuncias vía web además del presencial.

Ha de tenerse en cuenta que quien realiza la denuncia, ante el hipotético caso de la apertura
de sumario administrativo, no es parte, quedando limitada su responsabilidad frente a la
eventual comisión del delito de falsa denuncia, denuncia calumniosa o injuriosa. Para los
administrados el acto de denunciar tiene carácter voluntario, en cambio para los integrantes
de la Administración Pública Nacional, se impone como un deber, atento lo establecido en
el Art. 27, inc. G) de la Ley N° 22.140.

Ahora bien, entrando en profundidad al proceso del sumario administrativo propiamente

dicho, el cual se rige por el Reglamento de Investigaciones Administrativas (RIA) Decreto
PEN N° 467/99, podemos decir que el mismo contiene dos etapas, una de “instrucción”, y
otra denominada “controvertida”.

792 Repetto, Alfredo L., Procedimiento administrativo disciplinario – El Sumario- 2° edición ampliada y
actualizada, Cathedra Jurídica, Buenos Aires, 2014, pág. 7
No podemos dejar de mencionar que la Procuraduría de Investigaciones Administrativas, a
la que se le deben notificar todos los actos administrativos de apertura y cierre de sumarios,
puede constituirse como parte acusadora o coadyugante dentro del proceso sumarial. A su
vez, dichos actos administrativos so