UNIVERSIDAD RICARDO PALMA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

Curso de Derecho de la Regionalización

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION

POR:

MILAGROS HUAYAMA OBREGON

DIANA GRIMALDO ALZAMORA

JOSELINE FRANCIA OASIS

JUDITH ROMIN APAICO

CAMILA RAMIREZ YANCE

LIMA-PERU

MAYO/ 2018
 UNIVERSIDAD RICARDO PALMA

FACULTAD DE DERECHO Y CIENCIAS POLITICAS

Curso de Derecho de la Regionalización

ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION

POR:

MILAGROS HUAYAMA OBREGON

DIANA GRIMALDO ALZAMORA

JOSELINE FRANCIA OASIS

JUDITH ROMIN APAICO

CAMILA RAMIREZ YANCE

“Trabajo presentado en cumplimiento de las exigencias académicas de la facultad de

Derecho y Ciencia Política, en el curso de Derecho de la Regionalización”

LIMA-PERU

MAYO/ 2017
“ANTECEDENTES HISTORICOS DE LA DESCENTRALIZACION”

Monografía – Curso de Derecho de la Regionalización

Surco – Lima, Mayo del 2018

Doctor VIDAL CORONADO

 Dedicamos este trabajo a mis padres, agradeciéndoles de manera muy
especial por todo el apoyo incondicional que nos han brindado, a nuestros
profesores por la asesoría y buena enseñanza impartida, y los sabios consejos
que nos brindan.
 Resumen
EL PERÚ HA VENIDO CRECIENDO SOSTENIDAMENTE A UN RITMO ALTO comparado con
el crecimiento de los demás países de la región Latinoamericana. Según la Comisión
Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL), en los últimos 10 años el país viene
manteniendo un crecimiento promedio del PBI per cápita de 5.2%.

Este crecimiento sostenido ha logrado que el Índice de Desarrollo Humano (IDH)

aumente sustancialmente, al pasar de 0.67 en el 2002 a 0.73 en el 2012, según cifras del
Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo (PNUD).
Asimismo, el Perú ha experimentado una fuerte reducción en la tasa de pobreza
nacional equivalente a 29 puntos porcentuales.

No obstante, el crecimiento económico no ha sido equitativo ni uniforme entre las

regiones. Aún persisten grandes brechas en cobertura de servicios e infraestructura
pública y la pobreza en el ámbito rural continúa siendo alta: es casi el doble que la del
ámbito urbano (Instituto Nacional de Estadística e Informática, 2012).

A pesar de que el proceso de descentralización ha transferido competencias y funciones

y dotado de mayores recursos a los gobiernos sub nacionales aún no han gastado de
manera eficaz y eficiente todos los recursos que les han sido transferidos para cerrar las
brechas existentes. Entre el 2005 y el 2012, el presupuesto manejado por los gobiernos
regionales se ha incrementado en 143%. Asimismo, los gobiernos locales manejaron
183% más presupuesto en el 2012 que en el 2007 (Ministerio de Economía y Finanzas,
2013).

El problema de fondo es que dichas transferencias no han sido acompañadas de todos

los recursos, capacidades y controles necesarios para un gasto de calidad, acorde con la
diversidad de realidades regionales y locales. Como resultado, el desempeño de los
sectores, gobiernos regionales y gobiernos locales ha sido heterogéneo.

Particularmente en el caso de inversión pública, si bien la Dirección General de Política

de Inversiones ha venido desarrollando una serie de mecanismos e incentivos para
manejar el proceso de descentralización de la inversión de manera gradual y ordenada,
aún queda mucho por hacer para mejorar la capacidad y la calidad del gasto en todos
los niveles de gobierno. A pesar de que en el 2012 los gobiernos regionales ejecutaron
el 76% del PIM, el promedio durante el periodo 2005-2012 no pasa el 60%. Este es el
mismo caso de los gobiernos locales entre el 2007-2012. En general, se ha evidenciado
que las entidades públicas regionales y locales cuentan con una limitada capacidad de
gestión para proveer con eficacia, eficiencia y transparencia los servicios públicos según
las necesidades de los ciudadanos.

De acuerdo con AFIN (2012), la brecha total de infraestructura para el periodo 2012-
2021 se estima alrededor de US$ 87,975 millones, aproximadamente 33% del PBI
proyectado para este periodo, por lo que existen importantes retos y oportunidades
para mejorar el proceso de descentralización y la calidad del gasto y acelerar el cierre
de las brechas y desigualdades entre regiones.

Es a raíz de estos problemas que la Contraloría General de la República decidió realizar

un estudio sobre el proceso de descentralización, el cual se enfoca en el análisis
cualitativo del proceso sobre la base del mandato normativo. Sus conclusiones y
recomendaciones generales se presentan a continuación.

De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralización, el proceso de descentralización

se debía realizar por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que
permitan que las competencias y recursos se asignen y transfieran al nivel de gobierno
que, estando más cerca de la gente, cuente con la capacidad efectiva1 para ejercerlas y
lo pueda hacer al menor costo unitario, aprovechando las economías de escala de los
modelos centralizados o los beneficios netos de los modelos descentralizados. Este
debía ser llevado a cabo conforme a los siguientes principios:

• Subsidiariedad: para evitar la duplicidad y superposición de funciones, el nivel de

gobierno más cercano a la población debe ejercer la competencia o función, siempre
que sea más eficiente que los otros niveles;

• Selectividad y proporcionalidad: se debe tomar en cuenta “la capacidad de gestión

efectiva” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002), del gobierno regional o local; la
misma que debe ser definida “con criterios técnicos y objetivos” (Ley de Bases de la
Descentralización, 2002);
• Provisión: la transferencia de competencias y funciones debe haber estado
acompañada de los recursos humanos, financieros, técnicos, y materiales necesarios
para garantizarle al ciudadano el acceso a un determinado nivel de servicios, de manera
continua;

• Concurrencia: los tres niveles de gobierno, “en el ejercicio de las competencias

compartidas” (Ley de Bases de la Descentralización, 2002), deben buscar las mejores
estrategias de trabajo conjunto, o la mejor manera de dividirse el trabajo, a fin de
aprovechar las economías de escala y las externalidades positivas de la presencia de
cada nivel de gobierno en un determinado territorio. Todo ello con el fin que a la gente
le lleguen los servicios públicos en la oportunidad que ella los demanda y con la mayor
eficiencia en el uso de los recursos públicos. Asimismo, el proceso de descentralización
requiere de un arreglo institucional adecuado para implementarlo de manera gradual.
La Ley Orgánica del Poder Ejecutivo define el rol rector de los ministerios que cuentan
con el instrumento de los sistemas funcionales y establece el rol rector de los sistemas
administrativos con el propósito de que el Estado funcione como un todo coherente y
articulado. No obstante, el proceso de descentralización no se realizó tal como lo
determinaba la ley; no se utilizó la combinación adecuada de los principios establecidos
en la Ley de Bases de Descentralización. Por el contrario, fue un proceso acelerado y a
pesar de los distintos esfuerzos, el Estado no ha sido capaz de delimitar las competencias
y distribuir funciones de las entidades públicas para una eficiente gestión de los distintos
niveles de gobierno. Asimismo, el sistema de acreditación fue más un formalismo que
un mecanismo eficiente donde se identificaran de manera adecuada las verdaderas
brechas de capacidad que existían en las regiones y municipios. Sumado a ello, los
ministerios no desarrollaron un plan integral de fortalecimiento de capacidades; este se
entendió sólo como un plan de capacitación que no ha sido permanente. Como
consecuencia, los gobiernos sub nacionales recibieron súbitamente una carga masiva de
funciones y competencias sin los recursos necesarios ni las capacidades adecuadas para
una oportuna, eficaz y eficiente provisión de los servicios. Adicionalmente, el Poder
Ejecutivo, a través de los ministerios sectoriales, sus organismos autónomos, sus
sistemas funcionales, los sistemas administrativos, y la Presidencia del Consejo de
Ministros mediante la Secretaría de Descentralización (antes el Consejo Nacional de
Descentralización) no ha logrado organizarse de manera coherente. El arreglo
institucional para impulsar la descentralización se debilitó, aún más de lo que estaba,
cuando se disolvió el Consejo Nacional de Descentralización y se creó la Secretaría de
Descentralización, la misma que carece de autonomía técnico-administrativa, política y
económica. Uno de los principales problemas de fondo en el proceso de
descentralización ha sido la falta de liderazgo y fiscalización de los entes rectores tanto
en los temas funcionales o sustantivos de línea, como en los temas administrativos.
Estos entes dictan normas que han sido elaboradas en Lima, sin un diagnóstico de lo que
pasa en el interior del país y sin previa consulta pública. Además, los procesos no han
sido diseñados con el fin de fortalecer las cadenas de valor, ya que los sistemas
administrativos, que son perfectos en sí mismos, no están articulados de una manera
comprensiva y eficiente al servicio de los eslabones funcionales de estas. En
consecuencia, sus objetivos no conversan con los planes estratégicos. Sumado a ello, se
debe destacar el hecho de que en el Perú no existe un sistema de indicadores de
seguimiento y evaluación que permita medir de manera simple el desempeño de las
entidades y sus funcionarios en relación con el avance de la modernización y
descentralización del Estado al servicio del ciudadano.

De otro lado, el carácter descentralizado determina que debería transferírseles todas las
competencias, acompañadas de los recursos y de un programa de desarrollo de
capacidades, a aquellos gobiernos regionales o locales que demuestren contar con
capacidad de gestión efectiva. La estrategia, además, no deberá orientarse a centralizar
lo transferido sin distinguir las diferencias de capacidad de las entidades públicas, en los
tres niveles de gobierno.

Para cumplir con el principio de concurrencia, se pueden probar estrategias similares a

la adoptada por Alemania, que ha consistido en la creación de distintas categorías de
municipios, entre el Estado Federal y el nivel municipal, encargadas temporalmente de
ejercer aquellas funciones que aún no pueden ser adoptadas por un nivel inferior debido
a limitaciones en las capacidades y a problemas de escala que no permitan acceder al
menor costo unitario. En el caso peruano, se podría trabajar con las mancomunidades o
las Juntas de Coordinación Interregional como instrumentos para buscar espacios con
economías a escala. Esto sería aplicable para proyectos de electrificación, redes de
comunicación, caminos departamentales y vecinales, en los que se puede trabajar con
Asociaciones Público Privadas a fin de asegurar una mayor eficiencia en el uso de
recursos públicos.

Para llevar a cabo todo lo anterior, es de suma importancia que se fortalezca la

capacidad rectora del gobierno nacional y que se replantee el arreglo institucional. Se
deben formular los mecanismos e incentivos que armonicen los objetivos, intereses y
conductas de todos los actores relevantes en el proceso. Asimismo, el Estado peruano
afronta el desafío de diseñar un arreglo institucional y organizacional que permita
mejorar el gobernante del proceso de descentralización, pero en el marco de la Política
Nacional de Modernización de la Gestión Pública al 2021. No es posible concebir un
Estado al servicio del ciudadano, que brinde la mayor satisfacción por sol gastado y que
por ende se oriente a resultados, si no está descentralizado.

Para lograr tener un Estado moderno y descentralizado al servicio del ciudadano, es

necesario adaptar las normas a las realidades heterogéneas. La Contraloría General de
la República cumple un rol fundamental en este aspecto debido a que resulta ser la
entidad idónea para velar por la mejora continua de la normatividad de los sistemas
administrativos a fin de encontrar el equilibrio entre autonomía y control en la gestión
pública. Así, se recomienda que promueva la constitución de un comité técnico de
articulación y mejora continúa de la normatividad de los sistemas administrativos que
asegure la implementación de un proceso de formulación de normas que sea
participativo y que incorpore estudios de campo. Este comité deberá estar conformado
por todos los entes rectores de los sistemas administrativos y deberá ser liderado por la
Secretaría de Gestión Pública. El comité técnico se deberá de encargar de la elaboración
de manuales y guías que expliquen la normatividad de los sistemas administrativos en
formato amigable; acompañados de una plataforma de preguntas frecuentes. Como
resultado, se garantizarán normas de los sistemas administrativos claras y mejor
articuladas entre sí, para asegurar el funcionamiento eficaz y eficiente de la cadena de
valor y que en consecuencia permitan que las entidades públicas brinden más y mejores
servicios al ciudadano.
 Capítulo I

NOCIONES GENRALES DE LA DESCENTRALIZACION

LA DESCENTRALIZACION
La definición de descentralización según la DRAE nos hace referencia a un sistema
político que propende a descentralizar1; este término descentralización supone la
transferencia del poder de gobierno central hacia autoridades jerárquicamente no
sometidas.

La relación entre sestas entidades que están en un proceso de descentralización es

siempre jerárquica, no es una relación vertical.

La descentralización e un estado puede ser: POLITICA, ADMINISTRATIVA Y SOCIAL; en

distintos niveles.

La descentralización nos lleva a un gobierno descentralizado como meta en el cual el

poder esta atribuido a un gobierno central, de esta manera los gobiernos locales actúan
como agentes de este gobierno central; se les permite tomar decisiones propias sobre
su esfera de competencias.

La descentralización definitivamente refuerza el carácter democrático de un estado.

Desde una acepción eminentemente administrativa, Manuel Pérez ( 1 ) nos dice:

“Principio de organización según el cual a partir de una institución o entidad central se
generan entidades con personería jurídica propia, sujetas a la política general de la
entidad central, pero que en razón de la naturaleza diferencial de las funciones y
actividades que deben cumplir, se les otorga una autonomía operativa suficiente para
asegurar el mejor cumplimiento de ellas.

Sin embargo, desde un enfoque sociológico tenemos a Hillmann ( 2 ): “Proceso de

separación y reparto de funciones (anteriormente centralizadas), autoridades,
influencias, relaciones de habitabilidad, etc. En varios centros. La descentralización debe
hacer posible, en las grandes empresas, una adaptación flexible al mercado, un amayor
proximidad con los clientes, mejor colaboración entre los empleados y aumento de
eficacia. En el ámbito político, las posibilidades de descentralización debe incrementar

1
Diccionario de la Real Academia Española: http:/del.rae.es/?id=CdnjgJP
Definición de descentralización
la participación democrática de las capas más bajas de la población y de sectores
regionales y municipales.

Asimismo, Chamané Orbe ( 3 ), desde un punto de vista jurídico, nos manifiesta que es
la: “Transferencia de funciones orgánicas, administrativas y políticas del poder central
hacia instancias locales o regionales. Sucede cuando se confía con un margen de
autonomía más o menos amplio a agentes especializados y dotados de cierta
independencia frente al poder central, la gestión de servicios públicos, vinculándose de
alguna forma a la estructura del Estado. Así encontramos a la Descentralización
administrativa y política, respectivamente”.

Además, el jurista Pedro Flores ( 4 ), desarrolla un concepto desde la óptica del derecho,
en los siguientes términos: “Régimen administrativo de naturaleza política, en el que la
gestión de los servicios públicos, separados del conjunto de los administrativos por el
Gobierno o Poder Central se confía con un margen de autonomía más o menos amplio,
a agentes especializados y dotados de cierta independencia frente al Poder Central el
cual no los dirige sino que se limita a controlar su acción. En la práctica, y en países como
el Perú cuya organización política es de tipo Centralista, la Descentralización
administrativa es muy difícil de establecer, pero se traduce en organismos de
competencia limitada regularmente. Las Descentralización política supone una
organización federal, asimismo, voluntad política de descentralizar el poder y trasladarlo
a los Gobiernos locales, junto con los recursos financieros indispensables para que la
transferencia no resulte lírica. La doctrina precisa que este problema de al
Descentralización para el Derecho público, debe enfocarse bajo dos grandes aspectos:
Descentralización Política y Administrativa.

Gabino Fraga ( 5 ), define la descentralización en los términos siguientes: “Al lado del
régimen de centralización existe otra forma de organización administrativa: la
descentralización, la cual consiste en confiar la realización de algunas actividades
administrativas a órganos que guardan con la administración central una relación que
no es la de jerarquía” y concluye: “el único carácter que se puede señalar como
fundamental del régimen de descentralización es el de que los funcionarios y empleados
que lo integran gozan de una autonomía orgánica y no están sujetos a los poderes
jerárquicos”.
Así aparece, una diferencia fundamental entre la descentralización y la centralización
administrativas, ya que en esta última todos los órganos que la integran están ligados
por la relación jerárquica que implica una serie de poderes superiores respecto de los
actos y de los titulares de los órganos inferiores.

La descentralización administrativa se distingue de la descentralización política que se

opera en el régimen federal, porque mientras que la primera se realiza exclusivamente
en el ámbito del Poder Ejecutivo, la segunda implica una independencia de los poderes
estatales frente a los poderes federales.

Además, en tanto que la descentralización administrativa es creada por el poder central,

en la descentralización federal los estados miembros son los que crean al Estado federal,
participan en la formación de la voluntad de éste y su competencia no es derivada, como
es la de los órganos administrativos descentralizados, sino que, por el contrario es
originaria en el sentido que las facultades son atribuidas expresamente al Estado federal
se entienden reservadas a los Estados miembros.

Para el diccionario de la Lengua Española ( 6 ), la palabra descentralización significa

acción y efecto de descentralizar y esta última: “Transferir a diversas corporaciones u
oficios parte de la autoridad que antes ejercía el gobierno supremo del Estado”.

Descentralización para el derecho administrativo es una forma jurídica en que se

organiza la administración pública, mediante la creación de entes públicos por el
legislador, dotados de personalidad jurídica y patrimonio propios, y responsables de una
actividad específica de interés público. A través de esta forma de organización y acción
administrativas, que es la descentralización administrativa, se atienden
fundamentalmente servicios públicos específicos.

Por su parte, Andrés Serra Rojas ( 7 ), explica que descentralizar no es independizar, sino
solamente dejar o atenuar la jerarquía administrativa, conservando el poder central
limitadas facultades de vigilancia y control.

La autonomía de los órganos descentralizados presupone no estar sujetos a la

administración central, esto es, no estar sujetos a las decisiones jerárquicas de ésta.
Dotar de personalidad jurídica y patrimonio propios, a los entes descentralizados es una
forma de asegurar en parte esa autonomía, pero falta su autonomía económica
consistente en la libre disposición de los bienes que forman su patrimonio propio y en
la aprobación y ejecución que hagan de su presupuesto sin injerencia de ninguna
autoridad central.

Gonzales de Olarte ( 8 ), nos explica: “La Descentralización es vista como un componente

imprescindible del ajuste estructural, pues se supone que la Centralización y el
Centralismo son ineficientes, no son equitativos y llevan a la exclusión social. En otras
palabras se asume que el desarrollo económico tiene como prerequisito la
Descentralización. Se ha difundido la idea de que los gobiernos locales o municipales
son las instituciones ideales para la descentralización, al mismo tiempo la
descentralización no es un proceso que tenga asegurado de antemano su éxito, es
importante tener en cuenta que la descentralización es el proceso de transferencia del
Poder, de capacidades de decisión y de recursos del centro a la periferia; es un medio
económico y un fin político. Por consiguiente su éxito dependen de la ingeniería
institucional y la política que asegure que la transferencia de poder y recursos del centro
a la periferia se legítima, irreversible, eficiente y sostenible”.

Ortiz de Zevallos ( 9 ), nos refiere que: “La Descentralización, no es un fin en si mismo,

sino un instrumento de la Reforma del estado, que pueda ayudar a mejorar el
desempeño de las funciones públicas según el tipo de función y sistema de
descentralización que se adopten. Se debe descentralizar ordenadamente (con
financiamiento y clara determinación de responsabilidades y objetivos) las funciones
cuya descentralización sea conveniente y factible”.

Según Mariátegui ( 10 ): “Lo que realmente se proponía esta apariencia de

descentralización no era el establecimiento de un régimen gradual de autonomía
administrativa de los departamentos. El Estado no creaba las juntas para atender
aspiraciones regionales. De lo que se trataba era reducir o suprimir la responsabilidad
del poder central en el reparto de los fondos disponibles para la instrucción y viabilidad.
Toda la administración continuaba rígidamente centralizada. A los departamentos no se
les reconocía más independencia administrativa que la que se podría llamar la
autonomía de su pobreza.
CARACTERISTICAS DE LA DESCENTRALIZACION

 La transferencia de competencias que va desde la administración central a

nuevos entes morales o jurídicos.
 El estado dota de entidad jurídica al órgano descentralizado
 Se le asigna un patrimonio propio y una gestión independiente de la
administración central.
 El estado solo ejerce sobre estos
 Se basa en un principio de autarquía (organización política y económica de un
estado fundada en el autoabastecimiento.

FORMAS DE DESCENTRALIZACION DE UN ESTADO2

La descentralización se puede considerar como un proceso social de transferencia de

competencias desde la administración central a las administraciones intermedias y
locales. Puede adoptar diversas formas:

1. Descentralización vertical:
Permite que algunos poderes del gobierno central se deleguen hacia niveles de
administración inferiores (locales o territoriales) y puede adquirir las formas ya
referidas de desconcentración, delegación, devolución y privatización.
2. Descentralización horizontal:
Es la que dispersa el poder entre instituciones del mismo nivel, como por ejemplo
las decisiones sobre el gasto de un ministerio que puede distribuirse entre varios.
3. Descentralización administrativa:
Supone el traslado de competencias de la administración central del estado a
nuevas personas jurídicas del derecho público, dotadas de un patrimonio propio.
Aunque el poder central tiene un control muy limitado sobre las actividades de
las entidades documentadas, éstas se encuentran sujetas a las órdenes de aquel
y no gozan de personalidad jurídica propia. El objetivo de este tipo de
descentralización es lograr una gestión administrativa más ágil y efectiva.

2
Formas de descentralización de Elier Mendez Delgado y Maria del Carmen Lloret Feijoo (2007). Analisis
territorial del desarrollo humano en Cuba.
4. Descentralización política:
En ella los poderes, competencias y funciones administrativas, normativas y de
gobierno se trasladan a un órgano con una base territorial determinada (región,
territorio, localidad, comuna, etcétera), una cierta autonomía para crear su
propio derecho y un origen democrático dimanado de un proceso electoral. Para
algunos especialistas lo más importante de la descentralización política es que
supone un centro decisorio con capacidad para crear derecho, normas de igual
jerarquía que la ley común; por el contrario, la descentralización administrativa
acota la facultad de la entidad descentralizada de ejecutar la ley nacional o dictar
excepcionalmente normas jurídicas bajo la jerarquía de la ley común.
5. Descentralización funcional:
Consiste en el reconocimiento al órgano correspondiente de competencias
específicas o delimitadas solo a un sector de actividad; es decir, el Estado asigna
una función técnica o de servicios a una entidad gestora que dispone de
personalidad jurídica y patrimonio propio. Un ejemplo puede ser una empresa
pública.
6. Descentralización mixta:
Las dos formas anteriores se pueden combinar y dar paso a una
descentralización política con una base territorial, como es el caso de los
gobiernos territoriales, o bien a una funcional y territorial, como sucede con una
empresa estatal en una provincia.
7. Descentralización fiscal:
Según Wiener, esta forma nace de “la búsqueda de eficiencia en la prestación y
el financiamiento de bienes públicos locales y nacionales; significa alcanzar un
equilibrio entre los niveles impositivos, los gastos, las transferencias de los
gobiernos centrales y los reglamentos impuestos sobre un gobierno local
determinado

Capítulo II
ANTECEDENTES HISTORICOS
El proceso de regionalización de 1989

Hasta 1990, el Poder Ejecutivo cumplía sus funciones a través de los ministerios, los que
tenían oficinas desconcentradas en el interior del país, denominadas direcciones
departamentales o zonales. Los directores de estas instancias desconcentradas eran
designados por cada ministerio, como funcionarios de confianza. Además, existían en
cada uno de los 24 departamentos del país las corporaciones de desarrollo, entidades
desconcentradas del Poder Ejecutivo que tenían la función de promover el desarrollo
del departamento, coordinar entre las distintas entidades públicas y ejecutar obras
públicas. Por otra parte, desde el retorno a la democracia en 1980, las municipalidades
distritales y provinciales gozaban de autonomía política y administrativa y eran dirigidas
por alcaldes electos.

Durante el gobierno comprendido entre 1985-1990 se impulsó la desconcentración del

Estado con la creación de las microrregiones que se concentraron inicialmente en los
departamentos incluidos en la zona denominada “Trapecio Andino”. Estas
microrregiones estaban a cargo de gerentes designados por el Poder Ejecutivo. Solo en
el último año de gobierno se emprendió un proceso acelerado de regionalización, en un
difícil contexto económico, político y social, con hiperinflación, crisis fiscal y violencia
terrorista. Por ley, se crearon 12 regiones, conformadas sobre la base de un
agrupamiento de dos o tres departamentos - aunque cinco de ellos, sin un criterio
establecido, fueron convertidos en región-- sobre las cuales se constituyeron gobiernos
regionales de tipo parlamentario. La Asamblea Regional, el órgano con funciones
legislativas y fiscalizadoras, tenía una conformación mixta: una parte de los
representantes eran elegidos en elecciones directas, otra, eran los alcaldes provinciales,
y otra eran delegados de las instituciones representativas. El Presidente Regional debía
ser elegido por mayoría de los miembros de la Asamblea Regional. Los gobiernos
regionales tenían, según la ley, la finalidad de lograr el desarrollo integral y armónico de
la región, con el concurso y la participación de la población, y con sujeción a la
Constitución, la ley y los planes de desarrollo. Para ello, se les atribuyó amplias
facultades, incluyendo la de legislar, constituir empresas y crear instituciones públicas.
En materia fiscal, no se concedió en ese momento facultades para la creación de tributos
hasta que se aprobaran futuras normas de delegación. La transferencia de funciones fue
realizada en tres meses, durante el periodo comprendido entre las elecciones
presidenciales, de abril de 1990, y la toma de mando del nuevo Presidente, en julio de
ese mismo año. Los recién formados gobiernos regionales recibieron todas las
funciones, el personal y los bienes de las oficinas desconcentradas de los ministerios y
las empresas públicas ubicadas en su jurisdicción. Las planillas de todos los servidores
públicos activos de los ministerios (incluyendo docentes y trabajadores del sector salud)
y pasivos fueron transferidas a los gobiernos regionales, junto a los recursos necesarios
para pagarles. Las empresas públicas fueron repartidas entre las regiones. Incluso se
pretendía regionalizar la supervisión de algunos sistemas administrativos, como el de
abastecimientos, con la creación de organismos regionales para la supervisión de
compras. En este modelo de descentralización, correspondía a los ministerios las
funciones normativas y supervisoras y a los gobiernos regionales y locales, las funciones
ejecutivas. Según la Ley del Poder Ejecutivo, Decreto Legislativo Nº 560, que reguló la
organización y funciones de los ministerios después de las transferencias ordenadas por
las normas de regionalización, los ministerios debían limitarse a ser planificadores,
programadores, coordinadores y supervisores, en coordinación con los gobiernos
regionales, pero no ejecutores salvo en los casos expresamente reservados. Todas las
funciones de carácter ejecutivo fueron atribuidas a las instancias sub nacionales o a
organismos públicos dependientes del Poder Ejecutivo. Los gobiernos regionales
instalados en el primer semestre de 1990 no fueron los protagonistas del escenario
político, dominado por una coyuntura electoral afectada por la violencia terrorista y la
inminencia de un severo ajuste económico, sobre cuya inexorabilidad existía consenso
entre los economistas. Así, por ejemplo, la economista experta en temas
macroeconómicos Marta Rodríguez8 señalaba en agosto de 1990: “La tarea que le
espera al próximo gobierno es titánica. Va a requerir de un gran coraje y decisión por
parte de las nuevas autoridades y del apoyo de toda la ciudadanía” (Rodriguez, 1990).
Sin embargo, cuando el nuevo Gobierno Nacional asumió el cargo y pretendió
implementar su programa de ajuste económico, encontró en los gobiernos regionales al
bloque opositor más importante. Así, los gobiernos regionales sostenían que tenían
facultades para impedir la aplicación en su territorio de medidas tales como la
liberalización de precios y reducción de aranceles. Un gobierno regional especialmente
opositor, el de la región conformada por los departamentos de Moquegua, Tacna y
Puno, por ejemplo, creó la Comisión Regional, Multisectorial de Control y
Abastecimiento Fronterizo que tendría la función de controlar precios de “productos
básicos y alimenticios, otros estratégicos y aquellos en situación crítica”(Diario Oficial El
Peruano, 1991). Además, dispuso la suspensión del pago de los usuarios por servicio de
electricidad “mientras se reajusten las tarifas y se proceda a la nueva facturación de
acuerdo a la situación económica de los usuarios y los costos reales de
producción”(Diario Oficial El Peruano, 1991); y prohibió a los funcionarios de las
direcciones regionales “la transferencia de los ingresos captados por las distintas
dependencias del Gobierno Regional a la ciudad de Lima” (Diario Oficial El Peruano,
1991).

En su balance sobre este proceso, el economista Francisco Santa Cruz interpreta este
conflicto entre los gobiernos regionales y el Gobierno Central: “la regionalización se vio
confrontada con la encrucijada resultante del agotamiento del patrón de crecimiento
anterior9, del quiebre del paradigma de un Estado intervencionista y del inicio de un
conjunto de reformas orientadas al establecimiento de una economía de mercado. (…).
En la propia concepción original (…) y en la visión de las principales fuerzas sociales y
políticas impulsoras del proceso, la regionalización aspiraba entonces a un modelo de
Estado y de economía discrepante del ajuste y las reformas de corte liberal. Apuntar en
sentido opuesto a la transición y al ajuste propuestos al país fue entonces el desfase
fundamental en el que se vio envuelta la regionalización” (Santa Cruz, 1996).

Los problemas generados por el proceso de descentralización se manifestaban en la

confrontación entre el Ejecutivo, decidido a implementar las reformas que llevarían al
país a una economía de mercado estable, y los gobiernos regionales, deseosos de
continuar y hacer funcionar un modelo económico agotado. Además de ello, se
agudizaron las deficiencias en la gestión pública. Por ejemplo, las regiones dejaron de
producir información estadística. Una razón que lo explica reside en la súbita rotación
de personal importante. Apenas instalados, los gobiernos regionales cesaron a los
funcionarios de confianza que se habían estado desempeñando como directores
regionales sectoriales y otros cargos claves. Por otra parte, la legitimidad de la existencia
misma de las regiones como unidad territorial frente a la población era escasa. Los
departamentos no habían perdido su identidad y los ciudadanos sentían que se los había
agrupado arbitrariamente y artificialmente con otros. La opinión pública manifestaba su
preocupación por que los recursos de la región se concentraran en otros
departamentos, o porque nombraban como funcionarios importantes a personas de
otro departamento. De hecho, durante la breve experiencia de regionalización, un
departamento (San Martín) obtuvo su independencia de la región a la que había sido
asignado, lo que pudo haberse convertido en tendencia para el resto de departamentos
descontentos con la fusión.

La intervención de los gobiernos regionales

Luego de las medidas del 5 de abril de 1992 dispuestas por el Poder Ejecutivo,

El Gobierno Central intervino los gobiernos regionales. Por Decreto Ley Nº 25432, se
dispuso la instalación de consejos transitorios de administración regional (CTAR) en cada
una de ellas, a cargo de una autoridad designada por el Ministerio de la Presidencia (que
no se había llegado a desactivar, como lo había dispuesto el Decreto Ley N° 560, Ley del
Poder Ejecutivo citado anteriormente). El gobierno no encontró obstáculos en la
población para implementar estas medidas.

Las medidas transitorias se mantuvieron vigentes por muchos años, sin que se derogara
expresamente las leyes de regionalización, y sin que se regulara de manera ordenada la
situación de los consejos transitorios de administración regional. La administración
pública del interior del país permaneció bajo una duplicidad de autoridades: el
ministerio del sector respectivo y el Ministerio de la Presidencia. Además, se crearon
numerosos organismos públicos que, manejados desde el nivel central, tenían a su cargo
la ejecución de programas sociales e inversión pública en todo el territorio.
Paralelamente, las municipalidades provinciales y distritales mantenían nominalmente
una gran variedad de funciones a ser ejercidas en su jurisdicción.

La Constitución de 1993 incorporó los lineamientos generales para un nuevo proceso de

descentralización que debía ejecutarse en los siguientes años.

Estableció que en el futuro, las regiones se constituirían por iniciativa y mandato de las
poblaciones pertenecientes a uno o más departamentos colindantes, y se dispuso que
la máxima autoridad de la región debiera ser elegida por sufragio directo. La
Constitución también ordenó al Congreso aprobar las normas que permitieran tener
nuevas autoridades elegidas a más tardar en 1995, lo que no ocurrió. La transitoriedad
de la intervención coexistente con un mandato constitucional pendiente de
cumplimiento se mantuvo por casi seis años durante los cuales el Gobierno Central
creció de manera desordenada a través de entidades públicas y programas
dependientes directamente de los ministerios.

La Ley Marco de Descentralización de 1998

La Ley N° 26922, aprobada en febrero de 1998, intentó resolver el problema de la

indefinición de los consejos transitorios de administración regional (CTAR): derogó la
legislación del proceso de regionalización y reinstaló la demarcación territorial sobre la
base de los departamentos. Se definió a los CTAR como organismos adscritos al
Ministerio de la Presidencia, y se encargó a esta entidad la función de supervisión de las
actividades de estos. Los CTAR, por estar encargados básicamente del planeamiento del
desarrollo del departamento y la promoción de la inversión en infraestructura, se
convirtieron en organismos similares a lo que fueron las corporaciones departamentales
de desarrollo. Las funciones relacionadas directamente a los sectores -como la
prestación de los servicios de educación y salud públicas, por ejemplo- que estaban a
cargo de direcciones regionales o sub regionales dependientes presupuestalmente de
los CTAR debían volver a ser de responsabilidad de los ministerios. De esta manera, los
ministerios crecerían en importancia mientras que los CTAR se reducirían
sustancialmente en tamaño y funciones. Se resolvía de esta manera el problema de la
doble dependencia, lo que significaba reconocer legalmente la recentralización que
operaba de hecho. Esta norma se debía traducir en un reacomodo presupuestal
significativo. Por ejemplo, las asignaciones presupuestales para educación y salud
debían volver a figurar a cargo del ministerio respectivo y no del Ministerio de la
Presidencia. Hacia futuro, la norma determinó que, una vez reconstituidos los
departamentos y definidas las funciones de los consejos transitorios de administración
regional y de los ministerios, debía iniciarse un proceso gradual de conformación de
regiones y transferencia de responsabilidades. Los departamentos se convertirían en
regiones con mayor autonomía administrativa que los CTAR existentes a esa fecha para
contar, posteriormente, con un Presidente elegido por sufragio directo. No se indicaban
mayores detalles sobre las funciones que serían transferidas a los gobiernos regionales
y los gobiernos locales. Únicamente se indicaban los criterios que debían observarse
para transferir las competencias exclusivas (a ser transferidas obligatoriamente) y las
que podían ser delegadas. Esta Ley de Descentralización se cumplió solo en la parte
referida a la creación de un Consejo Transitorio de Administración Regional (CTAR) por
cada departamento y en su conversión en organismos dependientes del Ministerio de
la Presidencia. La transferencia completa de los órganos sectoriales de los consejos
transitorios de administración regional a los respectivos ministerios fue suspendida por
Decreto de Urgencia Nº 030-98 y por supuesto que nunca se realizó la conversión de
departamentos en regiones. Este marco normativo se mantuvo vigente hasta que se
inició el proceso de descentralización del 2002.

Capítulo III

ACTUAL PROCESO DE DESCENTRALIZCION

Marco Normativo

UNO DE LOS PRIMEROS HITOS DEL PROCESO FUE EL DESARROLLO del marco legal que
le diera viabilidad. A partir del 2001 se promulgaron una serie de leyes y decretos que
dieron paso al proceso de descentralización. La siguiente línea de tiempo demarca los
hitos legales más importantes en el diseño del proceso de descentralización.

Ley de Reforma Constitucional, Ley N° 27680

El 6 de marzo del 2002 se aprobó y promulgó la Ley de Reforma Constitucional del

Capítulo XIV del Título IV sobre Descentralización, la cual consistió principalmente en los
siguientes puntos:

Definición de la descentralización

El nuevo artículo 188 de la Constitución16 define a la descentralización como “una

forma de organización democrática y constituye una política permanente de Estado, de
carácter obligatorio que tiene como objetivo fundamental el desarrollo integral del
país”. Asimismo, determina la gradualidad del proceso al señalar que este se realizará
“por etapas, en forma progresiva y ordenada, conforme a criterios que permitan una
adecuada asignación de competencias y transferencia de recursos del gobierno nacional
hacia los gobiernos regionales y locales”.

División territorial

El nuevo texto del artículo 189 de la Constitución17 señala que “el territorio de la
República está integrado por regiones, departamentos, provincias y distritos, en cuyas
circunscripciones se constituye y organiza el gobierno a nivel nacional, regional y local,
en los términos que establece la Constitución y la ley, preservando la unidad e integridad
del Estado y de la Nación”. La reforma agrega que el ámbito del nivel regional de
gobierno son las regiones y departamentos, y que el ámbito del nivel local de gobierno
son las provincias, distritos y los centros poblados.

CONFORMACIÓN DE REGIONES

La modificación del artículo 190 de la Constitución18 dispone que la creación de

regiones se realice sobre la base de “áreas contiguas integradas histórica, cultural,
administrativa y económicamente, conformando unidades geoeconómicas sostenibles”.
Indica que el proceso de regionalización se inicia eligiendo gobiernos en los actuales
departamentos y la Provincia Constitucional del Callao, y que la integración de más de
dos departamentos se realizará por referéndum: “Mediante referéndum podrán
integrarse dos o más circunscripciones departamentales contiguas para constituir una
región, conforme a ley. Igual procedimiento siguen las provincias y distritos contiguos
para cambiar de circunscripción regional”. Además, establece que por ley se podrán
determinar competencias y facultades adicionales e incentivos especiales para las
regiones integradas por referéndum.

AUTONOMÍA DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

El artículo 191 se refiere a la autonomía y organización de los gobiernos regionales19.

En cuanto a la autonomía, la norma constitucional establece que los gobiernos
regionales tienen “autonomía política, económica y administrativa en los asuntos de su
competencia”.

CONSTITUCIÓN DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

La Constitución reformada establece la estructura orgánica básica de los gobiernos

regionales: “el consejo, como órgano normativo y fiscalizador, el Presidente como
órgano ejecutivo, y el Consejo de Coordinación Regional, integrado por los alcaldes
provinciales y por representantes de la sociedad civil, como órgano consultivo y de
coordinación con las municipalidades, con las funciones y atribuciones que les señala la
ley”. El número de miembros del Consejo Regional será establecido por la ley según la
población electoral, pero la Constitución dispone que no pueda ser menor a 7 ni mayor
de 25, y que obligatoriamente participe un representante por cada provincia. La norma
constitucional obliga a una ley posterior a establecer “porcentajes mínimos para hacer
accesible la representación de género, comunidades nativas y pueblos originarios en los
consejos regionales”

Competencias de los gobiernos regionales

El nuevo artículo 192 asigna a los gobiernos regionales la tarea de “promover el

desarrollo y la economía regional”, debiendo “fomentar las inversiones, actividades y
servicios públicos de su responsabilidad, en armonía con las políticas y planes nacionales
y locales de desarrollo”. Para ello, le asigna – principalmente – las siguientes
competencias: “formular y aprobar el plan de desarrollo regional”; “regular y otorgar las
autorizaciones, licencias y derechos sobre los servicios de su responsabilidad”;
“promover y regular actividades y/o servicios en materia de agricultura, pesquería,
industria, agroindustria, comercio, turismo, energía, minería, vialidad, comunicaciones,
educación, salud y medio ambiente, conforme a ley”; y “fomentar la competitividad, las
inversiones y el financiamiento para la ejecución de proyectos y obras de infraestructura
de alcance e impacto regional” (Congreso de la República, 2002).

RECURSOS DE LOS GOBIERNOS REGIONALES

La reforma constitucional no fue específica en cuanto a los recursos de los gobiernos

regionales. El artículo 193 hace referencia a la creación de un Fondo de Compensación
Regional, que tiene carácter redistributivo, y deja para la legislación la definición sobre
los tributos y otros ingresos que pueden recibir los gobiernos regionales.

ORGANIZACIÓN Y FUNCIONES DE LAS MUNICIPALIDADES

Los artículos siguientes regulan la organización y funciones de las municipalidades, de

manera muy similar a los gobiernos regionales. Las funciones encargadas a las
municipalidades en el ámbito local son formuladas con frases casi idénticas a las
utilizadas en el caso de los gobiernos regionales, inclusive en el caso de la regulación de
actividades económicas. Se les añade el desarrollo urbano y la seguridad ciudadana.

CONTROL Y FISCALIZACIÓN

El artículo 199 dispone que los gobiernos regionales y locales se encuentren sujetos al
control y supervisión de la Contraloría General de la República, organismo que debe
organizar un “sistema de control descentralizado y permanente”. Asimismo, declara que
los gobiernos sub nacionales son fiscalizados por “los organismos que tengan tal
atribución por mandato constitucional o legal” (Congreso de la República, 2002).

Ley de Elecciones Regionales, Ley N° 27683

Esta Ley fue promulgada en marzo de 2002, regulando entre otros aspectos,lo siguiente:
la periodicidad de las elecciones regionales, que las autoridades objeto de elección son
el Presidente, Vicepresidente y los miembros del Consejo Regional, la inscripción de los
candidatos (requisitos e impedimentos), así como las tachas e impugnaciones.

LEY DE BASES DE LA DESCENTRALIZACIÓN, LEY N° 27783

Ley de Bases de la Descentralización fue aprobada por el Congreso el 26 de junio y

promulgada por el Poder Ejecutivo el 17 de julio del 2002. Los elementos más resaltantes
aprobados en la Ley de Bases de la Descentralización son los siguientes:

Regulación de la descentralización y los tres niveles de gobierno

La ley regula la estructura y organización del Estado en forma “democrática,

descentralizada y desconcentrada”, correspondiente al gobierno nacional, gobiernos
regionales y gobiernos locales. Define las normas que regulan la descentralización
administrativa, económica, productiva, financiera, tributaria y fiscal. Establece la
finalidad, principios, objetivos y criterios generales del proceso de descentralización.
Regula la conformación de las regiones y municipalidades. Fija las competencias de los
tres niveles de gobierno. Determina los bienes y recursos de los gobiernos regionales y
locales y regula las relaciones de gobierno en sus distintos niveles.

AUTONOMÍAS DE GOBIERNO
La ley justifica la autonomía de los gobiernos regionales y locales en la necesidad de
“afianzar en las poblaciones e instituciones la responsabilidad y el derecho de promover
y gestionar el desarrollo de sus circunscripciones, en el marco de la unidad de la Nación”
(Congreso de la República, 2002). Define la autonomía como “el derecho y la capacidad
efectiva del gobierno en sus tres niveles, de normar, regular y administrar los asuntos
públicos de su competencia” (Congreso de la República, 2002) y explica su contenido en
sus dimensiones política, administrativa y económica.

• Autonomía política.- Se define como la facultad de adoptar y concordar las

políticas, planes y normas en los asuntos de su competencia, aprobar y expedir sus
normas, decidir a través de sus órganos de gobierno, y desarrollar las funciones que le
son inherentes.

• Autonomía administrativa.- Se define como la facultad de organizarse

internamente, determinar y reglamentar los servicios públicos de su responsabilidad.

• Autonomía económica.- Se define como la facultad de crear, recaudar

y administrar sus rentas e ingresos propios y aprobar sus presupuestos institucionales

conforme a la Ley de Gestión Presupuestaria del Estado (ahora Ley General del Sistema
Nacional de Presupuesto) y las leyes anuales de presupuesto.

DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS

La Ley define una estrategia de distribución de competencias entre niveles,

clasificándolas en tres tipos: exclusivas, compartidas y delegables. Las competencias
exclusivas son aquellas que corresponden de manera excluyente a cada nivel de
gobierno; las competencias compartidas, aquellas en las que intervienen más de un nivel
de gobierno; y las competencias delegables, aquellas que un nivel de gobierno ha
delegado a otro por mutuo acuerdo. (Congreso de la República, 2002).

La ley establece como criterios para la asignación de competencias: la subsidiaridad, la

selectividad, la provisión y la concurrencia. Además, se precisa que la solución de
conflictos de competencia que se generen entre el gobierno nacional y los gobiernos
regionales o gobiernos locales, y entre estos últimos en forma indistinta, se resuelven
en el Tribunal Constitucional.
BIBLIOGRAFIA

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15. Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo – PNUD. Informe sobre Desarrollo
Humano. Informe 1995. México, Harla, 1995, p. 133.
16. La CEPAL fue fundada en 1948 y agrupa a todos los países de América Latina y el Caribe
y, como asociados Belize, Francia, gran Bretaña y Holanda. Su finalidad es ayudar a los
gobiernos a promover el desarrollo económico de sus países. Su sede es Santiago de
Chile y tiene una subsede en México. Además de Oficinas en Montevideo, Puerto España
y Washington.
17. Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de la Mujer Flora
Tristán, 1995, p. 12
18. Dóriga, Enrique López. Desarrollo humano. Estudio general y aplicado al Perú. Lima,
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20. Basili, Franciso. Desarrollo humano.
21. En Centro de Estudios y Acción para la Paz – CEAPAZ. Todas las voces. I Encuentro
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p. 33 – 48.
22. Encinas Arana, Sara. Desarrollo humanos. Módulo dirigido a maestros. Lima, Centro de
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24. Berrones Leija, José David. Modelo de desarrollo humano.
25. En http://www.monografias.com/trabajos10/modes/modes.shtml
26. Cabrera, María Karina et. al. La Pobreza y el Desarrollo Humano
27. En http://www.monografias.com/trabajos12/podes/podes.shtml
28. El PNUD Fue creado en 1966 con la fusión del Fondo Especial de las Naciones Unidas y
del programa Desarrollado de las UN para Asistencia Técnica y que cuenta con 82
oficinas regionales.
29. El Índice de desarrollo humano es el conjunto de indicadores que incluye la expectativa
de vida, el alfabetismo adulto y la escolaridad, para dar una medida más comprensiva
del desarrollo y progreso humano.
30. Tomado de: Pinzás, Alicia. Las mujeres, las palabras y el mundo global. Lima, Centro de
la Mujer Flora Tristán, 1995, p. 21.
31. Perú 21.com. Caída de educación y aumento de extrema pobreza en el Perú, según
informe de ONU.