EL PROCEDIMIENTO ADMNISTRATIVO GENERAL

TÍTULO PRELIMINAR
Artículo I.- Ámbito de aplicación de la ley
La presente Ley será de aplicación para todas las entidades de la Administración Pública.
Para los fines de la presente Ley, se entenderá por “entidad” o “entidades” de la
Administración Pública:
1. El Poder Ejecutivo, incluyendo Ministerios y Organismos Públicos Descentralizados;
2. El Poder Legislativo;
3. El Poder Judicial;
4. Los Gobiernos Regionales;
5. Los Gobiernos Locales;
6. Los Organismos a los que la Constitución Política del Perú y las leyes confieren
autonomía.
7. Las demás entidades y organismos, proyectos y programas del Estado, cuyas
actividades se realizan en virtud de potestades administrativas y, por tanto se consideran
sujetas a las normas comunes de derecho público, salvo mandato expreso de ley que las
refiera a otro régimen; y
8. Las personas jurídicas bajo el régimen privado que prestan servicios públicos o ejercen
función administrativa, en virtud de concesión, delegación o autorización del Estado,
conforme a la normativa de la materia.

LAS TRES FUNCIONES Y LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA

Normalmente, se considera que la función legislativa es la creación de normas generales
de conducta que son imperativas para todos los habitantes; y que la función jurisdiccional
es la decisión imperativa respecto a las contiendas generadas entre partes, determinando
el derecho aplicable; pero no ha habido un concepto de función administrativa que pueda
ser armonizado con los dos anteriores de manera definitiva en el contexto del principio de
separación de poderes. Inclusive, la función administrativa tiende a confundirse con la
función gubernativa, la cual consiste en la dirección de la política general de gobierno, que
son distintas por completo.
De hecho, hoy en día debemos considerar dejar de emplear el concepto de función ejecutiva
como componente del principio que venimos analizando y reemplazarla por sus dos
elementos tradicionales, que son eminentemente distintos entre sí, la función administrativa
y la función gubernativa o política. Mientras que la primera, que vamos a definir más
adelante, trasciende al Poder Ejecutivo e inclusive al Estado; la función gubernativa le
corresponde únicamente al Poder Ejecutivo y, particularmente, al Presidente de la
República en tanto Jefe de Gobierno.
LA FUNCIÓN ADMINISTRATIVA. SU DEFINICIÓN
La doctrina hace referencia de manera reiterada a la distinción entre función administrativa
y Administración Pública, y define esta última como compuesta por aquellas entidades que
realizan función administrativa, al margen de su estructura. Y es que, como lo hemos
señalado anteriormente, existen entidades que desarrollan funciones administrativas, que
no forman propiamente parte del Estado. A su vez, existen entidades y órganos del Estado
que no ejercen función administrativa, sino de otra índole.
El procedimiento administrativo se sustenta fundamentalmente en los siguientes principios,
sin perjuicio de la vigencia de otros principios generales del Derecho Administrativo:
ARTÍCULO 29.- DEFINICIÓN DE PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Se entiende por procedimiento administrativo al conjunto de actos y diligencias tramitados
en las entidades, conducentes a la emisión de un acto administrativo que produzca efectos
jurídicos individuales o individualizables sobre intereses, obligaciones o derechos de los
administrados.
Artículo 30.- Calificación de procedimientos administrativos
Los procedimientos administrativos que, por exigencia legal, deben iniciar los administrados
ante las entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos, se clasifican conforme
a las disposiciones del presente capítulo, en: procedimientos de aprobación automática o
de evaluación previa por la entidad, y este último a su vez sujeto, en caso de falta de
pronunciamiento oportuno, a silencio positivo o silencio negativo. Cada entidad señala estos
procedimientos en su Texto Único de Procedimientos Administrativos - TUPA, siguiendo los
criterios establecidos en el presente ordenamiento.
Artículo 31.- Régimen del procedimiento de aprobación automática
31.1 En el procedimiento de aprobación automática, la solicitud es considerada aprobada
desde el mismo momento de su presentación ante la entidad competente para conocerla,
siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa, exigidos en
el TUPA de la entidad.
31.2 En este procedimiento, las entidades no emiten ningún pronunciamiento expreso
confirmatorio de la aprobación automática, debiendo sólo realizar la fiscalización posterior.
Sin embargo, cuando en los procedimientos de aprobación automática se requiera
necesariamente de la expedición de un documento sin el cual el usuario no puede hacer
efectivo su derecho, el plazo máximo para su expedición es de cinco días hábiles, sin
perjuicio de aquellos plazos mayores fijados por leyes especiales anteriores a la vigencia
de la presente Ley.
Fiscalización posterior
32.1 Por la fiscalización posterior, la entidad ante la que es realizado un procedimiento de
aprobación automática o evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio mediante el
sistema del muestreo, la autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las
informaciones y de las traducciones proporcionadas por el administrado.

PROCEDIMIENTO DE EVALUACIÓN PREVIA CON SILENCIO POSITIVO

Los procedimientos de evaluación previa están sujetos a silencio positivo, cuando se trate
de algunos de los siguientes supuestos:
1. Solicitudes cuya estimación habilite para el ejercicio de derechos preexistentes, salvo
que mediante ella se transfiera facultades de la administración pública o que habilite para
realizar actividades que se agoten instantáneamente en su ejercicio.
2. Recursos destinados a cuestionar la desestimación de una solicitud cuando el particular
haya optado por la aplicación del silencio administrativo negativo.
3. Procedimientos en los cuales la trascendencia de la decisión final no pueda repercutir
directamente en administrados distintos del peticionario, mediante la limitación, perjuicio o
afectación a sus intereses o derechos legítimos.

PROCEDIMIENTOS DE EVALUACIÓN PREVIA CON SILENCIO NEGATIVO

34.1 Los procedimientos de evaluación previa están sujetos al silencio negativo cuando se
trate de alguno de los siguientes supuestos:
34.1.1 Cuando la solicitud verse sobre asuntos de interés público, incidiendo en la salud,
medio ambiente, recursos naturales, la seguridad ciudadana, el sistema financiero y de
seguros, el mercado de valores, la defensa nacional y el patrimonio histórico cultural de la
nación.
34.1.2 Cuando cuestionen otros actos administrativos anteriores, salvo los recursos en el
caso del numeral 2 del artículo anterior.
34.1.3 Cuando sean procedimientos trilaterales y los que generen obligación de dar o hacer
a cargo del Estado.
34.1.4 Los procedimientos de inscripción registral.
34.1.5 Aquellos a los que, en virtud de la ley expresa, sea aplicable esta modalidad de
silencio administrativo.
34.2 Las autoridades quedan facultadas para calificar de modo distinto en su TUPA, los
procedimientos comprendidos en los numerales 34.1.1. y 34.1.4, cuando aprecien que sus
efectos reconozcan el interés del solicitante, sin exponer significativamente el interés
general.
Plazo máximo del procedimiento administrativo de evaluación previa
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación
previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30)
días hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo
cumplimiento requiera una duración mayor.
Artículo 36.- Legalidad del procedimiento
36.1 Los procedimientos, requisitos y costos administrativos se establecen
exclusivamente mediante decreto supremo o norma de mayor jerarquía, norma de la más
alta autoridad regional, de Ordenanza Municipal o de la decisión del titular de las
entidades autónomas conforme a la Constitución, según su naturaleza. Dichos
procedimientos deben ser compendiados y sistematizados en el Texto Único de
Procedimientos Administrativos, aprobados para cada entidad.
36.2 Las entidades solamente exigirán a los administrados el cumplimiento de
procedimientos, la presentación de documentos, el suministro de información o el pago
por derechos de tramitación, siempre que cumplan con los requisitos previstos en el
numeral
anterior. Incurre en responsabilidad la autoridad que procede de modo diferente, realizando
exigencias a los administrados fuera de estos casos.

Contenido del Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA)

Todas las entidades elaboran y aprueban o gestionan la aprobación, según el caso, de su
Texto Único de Procedimientos Administrativos, el cual comprende:
1. Todos los procedimientos de iniciativa de parte requeridos por los administrados para
satisfacer sus intereses o derechos mediante el pronunciamiento de cualquier órgano de la
entidad, siempre que esa exigencia cuente con respaldo legal, el cual deberá consignarse
expresamente en el TUPA con indicación de la fecha de publicación en el Diario Oficial.
2. La descripción clara y taxativa de todos los requisitos exigidos para la realización
completa de cada procedimiento.
 3. La calificación de cada
procedimiento según
corresponda entre
procedimientos de
evaluación previa o de
aprobación automática.
4. En el caso de
procedimientos de
evaluación previa si el
silencio administrativo
aplicable es negativo o
positivo.
5. Los supuestos en que
procede el pago de derechos
de tramitación, con
indicación de su monto y
forma de pago. El monto de
los derechos se expresará
con relación a la UIT,
publicándose en las
entidades en moneda de
curso legal.
6. Las vías de recepción
adecuadas para acceder a
los procedimientos
contenidos en los TUPA, de
acuerdo a lo dispuesto por
los Artículos 116 y siguientes
de la presente Ley.
7. La autoridad competente
para resolver en cada
instancia del procedimiento y los recursos a interponerse para acceder a ellas.
8. Los formularios que sean empleados durante la tramitación del respectivo procedimiento
administrativo.
Aprobación y difusión del Texto Único de Procedimientos Administrativos
38.1 El Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) es aprobado por Decreto
Supremo del sector, por la norma de máximo nivel de las autoridades regionales, por
Ordenanza Municipal, o por Resolución del Titular de organismo constitucionalmente
autónomo, según el nivel de gobierno respectivo.
38.2 Cada 2 (dos) años, las entidades están obligadas a publicar el íntegro del TUPA, bajo
responsabilidad de su titular; sin embargo, podrán hacerlo antes, cuando consideren que
las modificaciones producidas en el mismo lo ameriten. El plazo se computará a partir de la
fecha de la última publicación del mismo.
1. El procedimiento administrativo.
1.1. Finalidad del procedimiento administrativo.
1.2. Clasificación de los procedimientos administrativos contenida en la ley de
procedimiento administrativo general.
1.3. Procedimientos tramitados por la Administración que no son procedimientos
administrativos.
1.4. El Manual de Procedimientos Institucionales.
2. Procedimiento administrativo de oficio.
2.1. Supuestos habilitantes para el inicio de oficio de un procedimiento administrativo.
2.2. Iniciación de un procedimiento administrativo de oficio.
2.3. Notificación del acto de inicio del procedimiento.
2.4. Tramitación del procedimiento administrativo de oficio.
3. Procedimientos iniciados a pedido de parte.
3.1. Procedimiento de aprobación automática.
3.1.1. Formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de aprobación automática.
3.1.2. Procedimientos considerados de aprobación automática.
3.1.3. Fiscalización posterior.
3.1.4. Realización de la fiscalización posterior.
3.1.5. Consecuencias de la declaración falsa o fraguada de un acto administrativo.
3.2. Procedimiento de evaluación previa.
3.2.1. Plazo máximo para el procedimiento administrativo de evaluación previa.
4. Los sujetos del procedimiento

1. El procedimiento administrativo.
es por definición un proceso cognitivo, pues implica una toma de decisión fundada en un
análisis previo, tras el cual se emite una resolución. El procedimiento administrativo no
implica entonces la generación de una declaración de voluntad, dado que esta última se
encuentra limitada por el principio de legalidad, al cual ya hemos hecho referencia en su
momento. Como lo hemos señalado al momento de referirnos al acto administrativo, este
no constituye una declaración de voluntad, debiendo descartarse las posiciones doctrinarias
y jurisprudenciales —nacionales y extrajeras— que identifican el acto administrativo con el
acto jurídico civil.
1.1. Finalidad del procedimiento administrativo.
Tiene una doble finalidad. En primer lugar, constituir una garantía de los derechos de los
administrados, haciendo efectivo en particular el derecho de petición administrativa. Y es
que el procedimiento administrativo es la reacción del Estado Liberal de Derecho ante la
existencia de potestades autoritarias de la Administración, en mérito de concepciones
provenientes de respeto por los derechos fundamentales y el sometimiento de la
Administración a la Ley. Pero a la vez, el procedimiento administrativo debe asegurar la
satisfacción del interés general. Dentro de esta lógica, se incluyen principios como el de
verdad material, eficacia o informalismo, así como conceptos tan importantes como los de
simplificación administrativa, el impulso de oficio, oficialidad de la prueba y la participación
de los administrados en el procedimiento y en la toma de decisiones por parte de la
autoridad administrativa.
1.2. Clasificación de los procedimientos administrativos contenida en la ley de
procedimiento administrativo general.
En primer lugar, los procedimientos administrativos que inician los administrados ante las
entidades para satisfacer o ejercer sus intereses o derechos —es decir, los iniciados a
pedido de parte—, se clasifican en: procedimientos de aprobación automática o de
evaluación previa por la entidad, y este último a su vez se encuentra sujeto, en caso de falta
de pronunciamiento oportuno por parte de la Administración, a silencio positivo o silencio
negativo.
Ahora bien, la Ley no establece una clasificación de los denominados procedimientos de
oficio —iniciados sin participación directa del administrado—, ni establece esquemas de
silencio administrativo para ello, no existiendo mecanismos de protección al administrado
ante la inmovilidad de la Administración más allá de la denominada caducidad, de aplicación
muy puntual en el procedimiento administrativo peruano.
1.3. Procedimientos tramitados por la Administración que no son procedimientos
administrativos.
Ahora bien, es evidente que no todo procedimiento tramitado al interior de una entidad
pública es un procedimiento administrativo. Ello porque no todo procedimiento —entendido
como una sucesión de actuaciones administrativas dirigidas a la obtención de un resultado
específico— tiene por finalidad generar un acto administrativo. De hecho, existen múltiples
procedimientos que tienen por finalidad generar actos de administración interna o
actuaciones de naturaleza contractual.
Denominar procedimiento administrativo a un procedimiento meramente institucional
constituye una evidente contradicción. Un ejemplo de lo antes señalado es el mal llamado
procedimiento administrativo disciplinario. Por definición, los procedimientos disciplinarios
al interior de la Administración Pública no son procedimientos administrativos, puesto que
los mismos no culminan con un acto administrativo, sino con un acto de administración
interna, por afectar a empleados públicos y no a administrados. La confusión se origina en
el Decreto Legislativo N.º 276, Ley de Bases de la Carrera Administrativa y de
Remuneraciones del Sector Público, la misma que nos hablaba ya de proceso
administrativo disciplinario aplicable a los servidores y funcionarios públicos.
Sin embargo, el error antes señalado se mantiene en la Ley Marco del Empleo Público,
norma que establece, en su artículo 21º, que el empleado público que incurra en falta
administrativa grave será sometido a procedimiento administrativo disciplinario. Ello
implicaría que el resultado de dicho procedimiento constituiría un acto administrativo, lo cual
no es cierto, como lo hemos señalado líneas arriba.
1.4. El Manual de Procedimientos Institucionales
Un mecanismo que permite aclarar lo antes señalado es la existencia de los llamados
Manuales de Procedimientos (MAPRO) al interior de las entidades de la Administración
Pública. El MAPRO es un instrumento de gestión que debe contener todos los
procedimientos que a su vez detallan las acciones que se siguen en la ejecución de los
procesos generados para el cumplimiento de las funciones —a cargo de las diferentes
unidades orgánicas de una entidad— y que debe guardar correspondencia con los
dispositivos legales y/o administrativos que regulan el funcionamiento de la misma.
Según las normas aplicables, el Manual de Procedimientos es un documento descriptivo y
de sistematización normativa, teniendo a la vez un carácter instructivo e informativo, puesto
que pone en conocimiento del personal de la entidad respecto a los procedimientos que
operan al interior de ella. En dicho documento se incluyen todos los procedimientos
institucionales, siendo que únicamente los procedimientos administrativos son incorporados
al Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la entidad.

2. PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO DE OFICIO

El procedimiento de oficio implica que la Entidad dé comienzo a un procedimiento
administrativo sin intervención ni petición directa de administrado alguno a través de una
decisión razonada de la Administración. Son iniciados de oficio los procedimientos de
fiscalización posterior señalados en la Ley de Procedimiento General, los procedimientos
sancionadores en general, los procedimientos tributarios de fiscalización y los
procedimientos de control iniciados por el INDECOPI o los organismos reguladores, entre
otros.
La iniciación de oficio es la modalidad aplicable en general a los procedimientos cuya
resolución puede generar consecuencias negativas a sus destinatarios, puesto que resulta
imposible que se genere ello a partir de una petición de un administrado, incluso si es el
resultado de una denuncia. Sin embargo, la Ley no impide su uso en procedimientos cuyo
resultado pueda resultar favorable a los destinatarios del acto administrativo en cuestión.
La existencia de procedimientos de oficio se justifica considerando que existe actos
administrativos que la Administración debe emitir sin la participación de los administrados,
e incluso, en contra de su voluntad puesto que los efectos de los mismos pueden resultar
gravosos. A su vez, la necesidad de la activación del procedimiento por parte de la
Administración se justifica en el interés general, que se supone que no siempre concuerda
con el interés individual de los particulares. Sin embargo, esta concepción es discutible,
toda vez que el interés general se concibe como la sumatoria de los intereses particulares
de la colectividad. Incluso a nivel del procedimiento sancionador, como veremos más
adelante, la Administración se convierte en juez y parte, en especial si no existe una
denuncia que haya generado la iniciación del procedimiento.
2.1. Supuestos habilitantes para el inicio de oficio de un procedimiento administrativo
Es evidente que no todo procedimiento administrativo puede ser iniciado de oficio, pues
existen actividades que se ejercen únicamente por particulares. Por ello, la ley —de manera
concordante con gran parte de la doctrina— establece los supuestos que deben existir en
forma alternativa a fin de que pueda iniciarse de oficio un procedimiento administrativo, que
son los siguientes:
- Disposición de una autoridad superior que la fundamente en ese sentido, la misma que
ordena a actuar a quien efectivamente inicia el procedimiento, que es una autoridad de
inferior jerarquía. Debe entenderse entonces que es la autoridad superior la que se
encontraría directamente facultada para ordenar la iniciación del procedimiento de oficio.
- Una motivación basada en el cumplimiento de un deber legal, el mismo que debe estar
claramente establecido en el ordenamiento jurídico. La ley explicita este requisito como si
fuese alternativo. No obstante, ello, y al amparo del principio de legalidad, este requisito
debería ser concurrente a cualquiera de los otros dos y no alternativo. La competencia para
iniciar procedimientos de oficio debe establecerse inequívocamente en la Ley, máxime si
los mismos pueden generar consecuencias gravosas para el administrado.
- El mérito de una denuncia, que consiste en la comunicación a la administración de hechos
que la misma debe conocer en cumplimiento de sus funciones y cuando los mismos afectan
el ordenamiento jurídico. La denuncia implica la iniciación de un proceso de oficio a
instancia de un administrado, por lo cual posee una naturaleza híbrida. A la denuncia
hacemos referencia con mayor amplitud más adelante, dada su naturaleza más bien híbrida
pues constituye un mecanismo para la iniciación de un procedimiento de oficio a instancia
de un particular.
- Es necesario señalar que la doctrina —y la legislación comparada— incluye como un
supuesto adicional el pedido que puedan hacer otras entidades —que no son competentes
para conocer del caso— a la autoridad directamente competente, a fin de que esta inicie el
procedimiento de oficio. Este supuesto, sin embargo, no se encuentra regulado
expresamente en nuestro ordenamiento, pero sí en la doctrina y la legislación comparada.
Asimismo, se encuentra precisado en lo que concierne al procedimiento administrativo
sancionador.
2.2. Iniciación de un procedimiento administrativo de oficio
Todo procedimiento de oficio requiere de la emisión de un acto administrativo denominado
acto de inicio a fin de conferirle validez. Como todo acto administrativo, el acto que da inicio
a un procedimiento de oficio debe estar debidamente motivado —máxime si puede restringir
derechos— y basarse en un objeto lícito, así como física y jurídicamente posible. En
determinados casos, la acción de la Administración se encontrará sometida a plazos de
prescripción o caducidad, razón por la cual la misma deberá tener cuidado al ejercer la
facultad de inicio del procedimiento de oficio, puesto que el acto de iniciación devendría en
nulo. Sin embargo, siendo la naturaleza del citado acto de inicio la de un acto de trámite,
tendría que acreditarse que el mismo produce indefensión para que pueda ser impugnado
de manera inmediata por parte del administrado. Y, ello ocurriría únicamente si el mismo
genera efectos jurídicos de gravamen por sí mismo, o va acompañado de alguna medida
cautelar u otra acción que pueda afectar los intereses del administrado, como podría ocurrir
por ejemplo en un procedimiento de fiscalización o en un procedimiento sancionador. En
todo caso, cualquier defecto del acto de inicio podrá ser invocado en el eventual recurso
que se interponga contra la resolución que ponga fin al procedimiento.

2.3. Notificación del acto de inicio del procedimiento

Ahora bien, el acto de inicio de oficio del procedimiento es notificado a los administrados
determinados cuyos intereses o derechos protegidos puedan ser afectados por los actos a
ejecutar, a fin de que puedan ejercer su derecho de defensa. Se exceptúa de dicha
notificación el caso de fiscalización posterior a solicitudes o a su documentación, acogidos
a la denominada presunción de veracidad —principio de simplificación administrativa a la
cual hemos hecho referencia con anterioridad—, en especial aquellos supuestos que
generan procedimientos de aprobación automática, siendo que el procedimiento de
fiscalización posterior se inicia sin poner ello en conocimiento del administrado. Sin
embargo, resulta evidente que los procedimientos fiscalización posterior no pueden generar
los efectos señalados en la norma cuando se detecte la vulneración al principio de
presunción de veracidad, sino una vez que se han iniciado y concluido los procedimientos
de oficio respectivos, vale decir, el procedimiento de nulidad de oficio y el procedimiento
sancionador que correspondan.
Por otro lado, la norma establece que la notificación del acto de inicio del procedimiento
debe incluir la información sobre la naturaleza, alcance y, de ser previsible, el plazo
estimado de la duración del procedimiento, así como de los derechos y obligaciones del
administrado en el curso de tal actuación. La referencia al plazo es de singular importancia,
puesto que los procedimientos de oficio, a diferencia de los procedimientos iniciados a
pedido de parte, no poseen plazo máximo establecido en la ley, y en consecuencia,
tampoco se encuentran sometidos a silencio administrativo, por lo menos en primera
instancia.
Debemos señalar además que la decisión que inicia el procedimiento se notifica
inmediatamente luego de emitida la misma —en caso que ello proceda— salvo que la
normativa autorice que sea diferida por su naturaleza confidencial basada a su vez en el
interés general, lo cual evidentemente difiere también la eficacia del acto en cuestión.
Esto último resulta ser una aparente contradicción que la Ley debería corregir, puesto que
los actos de indagación o verificación habrían empezado sin que el administrado haya
tenido conocimiento de ello. La doctrina y la legislación comparada establecen más bien
que con anterioridad al acuerdo de iniciación, podrá el órgano competente abrir un período
de información previa con el fin de conocer las circunstancias del caso concreto y la
conveniencia o no de iniciar el procedimiento, previsión que resultaría más tuitiva a favor
del administrado.

2.4. Tramitación del procedimiento administrativo de oficio

Existen algunos principios comunes a los procedimientos de oficio que resulta necesario
recalcar. En primer lugar, no procede establecer cobros por derecho de tramitación para
procedimientos iniciados de oficio1020, dado que los mismos se inician por interés de la
Administración y no del administrado. En consecuencia, no existe un servicio
individualizado respecto al administrado, supuesto habilitante para el cobro de un derecho,
como veremos más adelante. Por otro lado, los administrados tienen derecho a ser
informados en los procedimientos de oficio sobre la naturaleza del mismo, el alcance de
sus efectos y tramitación; y, de ser previsible, del plazo estimado de su duración, así como
de sus derechos y obligaciones en el curso de tal actuación.
Aquí existen algunos problemas. En primer lugar, el hecho de que no existe un plazo
máximo de duración, como sí ocurre en el procedimiento a pedido de parte. En segundo
lugar, no se establece efecto alguno a la falta de pronunciamiento de la autoridad
administrativa, hecho que generaría, según la doctrina y derecho comparados, la
denominada caducidad, la cual parece darse únicamente en el procedimiento administrativo
sancionador.

3. PROCEDIMIENTOS INICIADOS A PEDIDO DE PARTE

Como su nombre lo indica, son aquellos procedimientos iniciados por el administrado en
mérito del empleo de su derecho de petición y pretendiendo hacer efectivo un interés o
derecho específico, sea particular o colectivo. Los procedimientos a pedido de parte pueden
clasificarse en procedimientos de aprobación automática y procedimientos de evaluación
previa.
3.1. Procedimiento de aprobación automática
El procedimiento de aprobación automática consiste en que la solicitud es considerada
aprobada desde el mismo momento de su presentación ante la entidad competente para
conocerla, siempre que cumpla con los requisitos y entregue la documentación completa,
previsiones exigidas en el Texto Único de Procedimientos Administrativos (TUPA) de la
entidad.
La existencia de procedimientos de aprobación automática se basa en principios de
simplificación administrativa, como la presunción de veracidad, celeridad y privilegio de
controles posteriores. Asimismo, se justifica en el empleo de mecanismos de promoción de
la inversión privada, favoreciendo el ingreso al mercado de los agentes económicos;
además de permitir la participación de los administrados en los procedimientos y el manejo
de la administración pública. De esta manera se establecen mecanismos a través de los
cuales se favorece a los administrados de manera directa, fomentando su ingreso a la
formalidad. De hecho, la aprobación automática se concibió como un mecanismo para
eliminar restricciones administrativas para la inversión privada, de conformidad con el
Decreto Legislativo N.º 757, Ley Marco para el Crecimiento de la Inversión Privada, siendo
evidentemente preferida sobre la evaluación previa. Sin embargo, la primera norma que
consigna el procedimiento de aprobación automática fue el artículo 11º del Decreto
Supremo N.º 070-89-PCM, Reglamento de la Ley de Simplificación Administrativa, para
circunstancias derivadas de la tramitación de autorizaciones, licencias y permisos, en mérito
al principio de presunción de veracidad, sujetándose evidentemente a fiscalización
posterior.
Finalmente, los procedimientos de aprobación automática permiten a la Administración
Pública mejorar su eficiencia, enfocando la evaluación previa a los supuestos que realmente
lo justifiquen, es decir, aquellos en los cuales la intensidad del interés general involucrado
requiera de un análisis más exhaustivo de la legalidad o pertinencia de lo solicitado por el
administrado. Tal situación genera una reducción de costos evidente en el ámbito de las
entidades, que beneficia a la sociedad en su conjunto, dado que los costos administrativos
que asume el Estado son finalmente cargados a aquella a través del sistema impositivo.
3.1.1. Formalidades que se deben cumplir en el procedimiento de aprobación
automática
En el procedimiento de aprobación automática, la entidad no emite pronunciamiento alguno
que confirma la aprobación automática. El procedimiento no es sustanciado al interior de la
entidad, sino que es instruido fuera de él, puesto que el interesado prueba la licitud de lo
solicitado con la documentación pertinente, la misma que se da por válida en mérito de la
aplicación del principio de presunción de veracidad. Para algunos, más que una
autorización, el procedimiento de aprobación automática consiste en una comunicación
documentada realizada por el particular. Para otros, sin embargo, al procedimiento de
aprobación automática implica la emisión de un acto administrativo tácito, como resultado
del cual se adquiere el derecho o la autorización respectiva. Ahora bien, cuando en los
procedimientos de aprobación automática se requiera necesariamente de la expedición de
un documento sin el cual el usuario no puede hacer efectivo su derecho, el plazo máximo
para su expedición es de cinco días hábiles, sin perjuicio de aquellos plazos mayores fijados
por leyes especiales anteriores a la vigencia de la Ley de Procedimiento Administrativo
General. Dicho documento no puede ser considerado un acto administrativo, sino más bien
la constancia de la existencia de la autorización o el derecho adquirido como resultado del
procedimiento de aprobación automática. Es así que, como constancia de la aprobación
automática de la solicitud del administrado, basta la copia del escrito o del formato
presentado —el denominado cargo de presentación—, conteniendo el sello oficial de
recepción, sin observaciones e indicando el número de registro de la solicitud, fecha, hora
y firma del agente receptor, salvo lo señalado en el párrafo precedente.
3.1.2. Procedimientos considerados de aprobación automática
En el mismo orden de ideas, la norma señala que son procedimientos de aprobación
automática, sujetos evidentemente a la presunción de veracidad, aquellos que cumplan con
determinados requisitos establecidos por la Ley. Estos requisitos operan sin perjuicio de la
fiscalización posterior que realice la administración, procedimiento que como veremos más
adelante es la evidente respuesta del ordenamiento jurídico a la presunción de veracidad.
1. Aquellos conducentes a la obtención de licencias, autorizaciones, constancias y copias
certificadas o similares; resultados que favorecen al administrado y que le permiten ejercer
determinados derechos, los cuales requieren una respuesta inmediata de la administración.
2. Que sean procedimientos que habiliten para el ejercicio continuado de actividades
profesionales, sociales, económicas o laborales en el ámbito privado, de tal manera que
ante el incumplimiento de alguno de los requisitos la Administración puedan declarar la
nulidad de la autorización en cuestión.
3. Que las actividades a realizar no afecten derechos de terceros, de tal manera que no sea
indispensable informarles a estos de la existencia de la autorización o del ejercicio del
derecho. Lo que ocurre es que la obligación administrativa de solicitar autorizaciones para
el ejercicio de determinadas actividades genera costos de transacción respecto a los
particulares, que a su vez desincentivan dichas actividades, que resultan importantes para
la colectividad. En consecuencia, y a fin de corregir la distorsión generada por dicho
mecanismo de intervención estatal, y a la vez permitir corregir la lentitud e ineficiencia de la
Administración Pública, se establece que la aprobación será automática, siempre que se
cumpla con los requisitos exigidos, y sin perjuicio de la fiscalización posterior.
Ejemplos de procedimientos de aprobación automática son las licencias de funcionamiento
municipal para la apertura de locales o para la utilización de anuncios. Asimismo, se aplica
la aprobación automática a mecanismos administrativos de habilitación profesional.
Finalmente, debe emplearse la aprobación automática para procedimientos de autorización
de entidades privadas para el ejercicio de determinadas actividades económicas que no se
encuentren incluidas en los procedimientos que requieren evaluación previa. En tal sentido,
los procedimientos de aprobación automática se habilitan de manera residual, respecto a
los procedimientos de evaluación previa.
3.1.3. Fiscalización posterior
Por la fiscalización posterior —típico procedimiento iniciado de oficio, como ya hemos
visto—, la entidad ante la que se realiza un procedimiento de aprobación automática o de
evaluación previa, queda obligada a verificar de oficio mediante el sistema del muestreo, la
autenticidad de las declaraciones, de los documentos, de las informaciones y de las
traducciones proporcionadas por el administrado.
La fiscalización posterior es el comprensible correlato de la existencia de procedimientos
de aprobación automática. Dado que se asume que la documentación es veraz —al amparo
de la presunción de veracidad, elemento fundamental dentro de la concepción de
simplificación administrativa, como bien sabemos— y se establece la asignación inmediata
del derecho, la Administración Pública, en mérito de consideraciones de interés general,
debe establecer mecanismos de fiscalización de la documentación presentada. Ello permite
además que el Estado no renuncie a su función fiscalizadora, sin que ello perjudique a los
administrados en la tramitación de los procedimientos administrativos.
Lo indicado en el párrafo precedente no obsta para que no deba emplearse la fiscalización
posterior respecto a los procedimientos de evaluación previa, en particular los sometidos a
silencio administrativo positivo. Ello dado que la presentación de documentos y la
información proporcionada por los administrados dentro de los procedimientos de
evaluación previa, también gozan de presunción de veracidad, fundamentalmente cuando
los mismos configuran sucedáneos documentales, como veremos más adelante.
3.1.4. Realización de la fiscalización posterior
La fiscalización posterior comprende no menos del diez por ciento de todos los expedientes
sujetos a la modalidad de aprobación automática, con un máximo de 50 expedientes por
semestre, pudiendo incrementarse dicho número teniendo en cuenta el impacto que en el
interés general, en la economía, en la seguridad o en la salud ciudadana pueda conllevar
la ocurrencia de fraude o falsedad en la información, documentación o declaración
presentadas.
Resulta imposible poder fiscalizar todos los expedientes tramitados ante una entidad en
esta modalidad, razón por la cual se establece un sistema de muestreo. Ahora bien, esta
fiscalización se realiza evidentemente a través de muestras obtenidas al azar, sin que la
determinación de los expedientes a verificar pueda someterse a la discrecionalidad de la
autoridad encargada.
Dicha fiscalización deberá efectuarse semestralmente de acuerdo a los lineamientos que
para tal efecto dictará la Presidencia del Consejo de Ministros. La ley sin embargo no señala
el mecanismo normativo que deberá emplear dicho organismo para establecer dichos
lineamientos. Por otro lado, la norma no señala el mecanismo a emplear cuando se deba
verificar la autenticidad de aquello que ha sido presentado por el particular en un
procedimiento de evaluación previa.
Corresponde a los directivos a cargo de los órganos y dependencias de las entidades que
tramitan los procedimientos administrativos previstos en el TUPA respectivo, realizar la
evaluación de los resultados de la fiscalización posterior, así como adoptar las acciones
que correspondan.
La norma señala que se podrá solicitar a las entidades públicas y privadas que corroboren
la autenticidad de las declaraciones, documentos, información y traducciones
proporcionados por los administrados y que sirvió de sustento para el inicio del respectivo
procedimiento administrativo. Asimismo, los in- formes semestrales conteniendo los
resultados de la fiscalización posterior serán emitidos dentro del semestre siguiente a aquel
en que se tramitaron los procedimientos administrativos materia de la fiscalización.
Finalmente, la norma crea la denominada” Central de Riesgo Administrativo” donde se
registrará el nombre y documento de identidad o RUC y domicilio de aquellos administrados
que hayan presentado declaraciones, información o documentación falsa o fraudulenta al
amparo de procedimientos de aprobación automática o a evaluación previa. Esta Central
será de acceso exclusivo a las entidades de la Administración Pública y tiene como
propósito que estas tengan información acerca de los administrados que hayan incurrido
3.1.5. Consecuencias de la declaración falsa o fraguada de un acto administrativo
En aplicación de la concepción garantista de la fiscalización posterior, la norma establece
que, en caso de comprobar fraude o falsedad en la declaración, información o en la
documentación presentada por el administrado, la entidad considerará no satisfecha la
exigencia respectiva para todos sus efectos, procediendo a comunicar el hecho a la
autoridad jerárquicamente superior, si lo hubiere, para que se declare la nulidad del acto
administrativo sustentado en dicha declaración, información o documento. Como ya hemos
señalado, dicha nulidad debe declararse una vez efectuado el procedimiento de nulidad de
oficio respectivo, en el cual se le ha otorgado al administrado la posibilidad de defenderse.
Como resultado, la nulidad que se declare debe estar relacionada directamente con la
generación de los vicios del procedimiento establecidos en la Ley. En tal sentido, esta
previsión legal no está creando una nueva causal de nulidad, sino más bien estableciendo
una consecuencia ante la existencia de fraude o falsedad. Dicha consecuencia deberá
concordar con las normas de la Ley de Procedimiento General que establecen las causales
por las cuales puede declararse la nulidad de los actos administrativos.
Además, la autoridad procederá a imponer a quien haya empleado esa declaración,
información o documento una multa a favor de la entidad entre dos y cinco Unidades
Impositivas Tributarias vigentes a la fecha de pago. Es evidente que, para ello, la entidad
debe tramitar el procedimiento administrativo sancionador respectivo, con las obligaciones
y derechos que ello conlleva, incluyendo la notificación al administrado para los respectivos
descargos.
3.2. Procedimiento de evaluación previa
En el procedimiento de evaluación previa, a diferencia del procedimiento de aprobación
automática, se requiere de la sustanciación del procedimiento respectivo por parte de la
entidad, así como la emisión de un pronunciamiento por parte de la misma. En el
procedimiento de evaluación previa se da propiamente actos de instrucción, así como la
resolución final en el procedimiento, actos que no se generan en el procedimiento de
aprobación automática, convirtiéndose en el procedimiento administrativo por excelencia.
Ahora bien, si bien es cierto la entidad tiene siempre la obligación de resolver, es necesaria
la existencia de mecanismos aplicables a la inacción de la Administración, que se
encuentran configurados a través de silencio administrativo, creado como garantía de los
derechos del administrado. En consecuencia, existen procedimientos de evaluación previa
sujetos a silencio administrativo positivo, así como los procedimientos sujetos a silencio
administrativo negativo.
Existe silencio administrativo positivo cuando el administrado se encuentra facultado a
asumir que la autoridad ha accedido a lo solicitado ante la inactividad de la misma. Se habla
de silencio administrativo negativo cuando el administrado, ante el transcurso del plazo,
puede asumir que lo solicitado ha sido denegado. En ambos casos, se mantiene el derecho
del administrado de esperar el pronunciamiento de la administración en caso lo considerase
conveniente. A esto nos referiremos con amplitud más adelante.
3.2.1. Plazo máximo para el procedimiento administrativo de evaluación previa
El plazo que transcurra desde el inicio de un procedimiento administrativo de evaluación
previa hasta que sea dictada la resolución respectiva, no puede exceder de treinta (30) días
hábiles, salvo que por ley o decreto legislativo se establezcan procedimientos cuyo
cumplimiento requiera una duración mayor.
El TUPA evidentemente puede establecer plazos menores, pero nunca mayores.
Transcurrido el citado plazo, los administrados pueden hacer uso de los mecanismos que
les provee el sistema jurídico, en particular el silencio administrativo que corresponda, de
acuerdo a la Ley. La doctrina sigue discutiendo respecto a la iniciación de procesos
judiciales ante la inactividad formal de la Administración, las mismas que incluyen el proceso
de cumplimiento y el proceso contencioso administrativo por omisión. Cierto sector de la
doctrina consideraba que el proceso de cumplimiento era procedente únicamente ante
inactividad material de la Administración Pública, puesto que ante la inactividad formal
existe el silencio administrativo. Sin embargo, las normas vigentes no establecen distinción
alguna, a lo que hay que agregar lo señalado por el texto del Código Procesal
Constitucional, con lo cual la discusión estaría saldada. Por otro lado, el silencio
administrativo, y en especial el negativo, constituyen en realidad garantías limitadas, que
no resultan ser paliativos por completo efectivos ante la inmovilidad de las entidades
públicas.
4. LOS SUJETOS DEL PROCEDIMIENTO ADMINISTRATIVO
Los sujetos que intervienen en el procedimiento administrativo general son los
administrados y la autoridad administrativa1039. Ambos son partes en tanto interactúan en
el procedimiento a fin de obtener el resultado de manera conjunta, los administrados en
términos de interés personal y la Administración Pública al amparo, en principio, del
denominado interés general. La citada interacción, sin embargo, no implica ni configura
necesariamente un conflicto de intereses entre las citadas partes, pero deja en claro la
relación desigual existente entre ambos.
En cambio, en un proceso trilateral, y como su nombre lo indica, existen tres partes
claramente diferenciadas, una de ellas es la Administración —el ente encargado de la
solución del conflicto, en general un órgano colegiado o un tribunal administrativo— y las
otras son dos administrados con intereses claramente contrapuestos, respecto de los
cuales la autoridad debe resolver.
4.1. Los administrados
Como ya lo hemos señalado en un capítulo previo, el administrado es la persona natural o
jurídica que, cualquiera sea su calificación o situación procedimental, participa en el
procedimiento administrativo. Para que una persona pueda ser considerada administrado,
se debe encontrar en una relación de subordinación respecto a la Administración y bajo su
tutela en una situación jurídica determinada. Asimismo, se requiere la existencia de un
interés por parte del administrado, lo cual lo convierte en protagonista del procedimiento.
Ahora bien, una entidad estatal puede intervenir como administrado en un procedimiento
administrativo cuando se somete a las normas que lo disciplinan, en igualdad de facultades
y deberes que los demás administrados. Esto se ve por ejemplo en procedimientos
administrativos trilaterales, en donde la autoridad administrativa puede resolver conflictos
incluso entre dos entes administrativos.
4.2. Autoridad administrativa
La autoridad administrativa, al interior de un procedimiento administrativo es el agente de
las entidades que, bajo cualquier régimen jurídico, ejercen potestades públicas y conducen
el inicio, la instrucción, la sustanciación, la resolución, la ejecución, o que de otro modo
participan en la gestión de los procedimientos administrativos. Autoridad administrativa, en
el sentido del procedimiento administrativo no son solo los órganos administrativos de la
administración central (o Gobierno Nacional), sino también de los entes descentralizados y
las empresas del Estado en tanto emitan actos administrativos. Se ha afirmado el criterio
de la ausencia de aplicación de las normas específicas del procedimiento administrativo a
las empresas estatales, excepción hecha de sus actos administrativos emitidos en
circunstancias particulares, como podría ser en el contexto de la contratación
administrativa. Tampoco se considera factible dicha aplicación a las entidades binacionales
o supranacionales. También pueden ser entidades administrativas, conforme a las más
recientes orientaciones del derecho administrativo comparado, órganos de personas
públicas no estatales —como los colegios profesionales— y hasta personas privadas, como
por ejemplo las que prestan servicios públicos. A ello nos hemos referido con amplitud en
la primera parte de este manual.
FIN DEL PROCEDIMIENTO
1. Formas convencionales de terminación del procedimiento administrativo.
1.1. Requisitos del acuerdo.
2. La resolución final.
2.1. Contenido de la resolución final del procedimiento.
2.2. El principio de congruencia en el derecho administrativo.
3. Desistimiento.
3.1. Desistimiento del procedimiento y de la pretensión.
3.1.1. Medios para hacer el desistimiento.
3.1.2. Continuación de oficio del procedimiento.
3.2. Desistimiento de un acto
procedimental o de un recurso administrativo.
4. Abandono.
4.1. ¿Tiene sentido hoy en día seguir hablando de abandono del procedimiento
administrativo?
4.2. Impulso de oficio y abandono.
4.3. Abandono y verdad material.
4.4. El papel del recurso de reconsideración en esta situación.
5. Caducidad.