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JOSÉ MATIAS-PEREIRA

CURSO DE
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
FOCO NAS INSTITUIÇÕES E
AÇÕES GOVERNAMENTAIS

4a EDIÇÃO
REVISTA E ATUALIZADA
Curso de
Administração
Pública
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José Matias-Pereira

Curso de
Administração
Pública
Foco nas Instituições e
Ações Governamentais

4a Edição
Revista e Atualizada

SÃO PAULO
EDITORA ATLAS S.A. – 2014
© 2007 by Editora Atlas S.A.

1. ed. 2008; 2. ed. 2009; 3. ed. 2010; 4. ed. 2014

Capa: Leonardo Hermano


ABDR
Projeto gráfico e composição: CriFer – Serviços em Textos

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

Matias-Pereira, José
Curso de Administração Pública : foco nas instituições
e ações governamentais / José Matias-Pereira. – 4. ed.
– São Paulo : Atlas, 2014.

Bibliografia.

ISBN 978-85-224-8326-6

ISBN 978-85-224-8327-3 (PDF)

ISBN 978-85-224-8329-7 (ePub)

1. Administração Pública – Estudo e ensino I. Título.

08-00733
CDD-354.07
Índice para catálogo sistemático:

1. Administração Pública : Estudo e ensino 354.07

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Sumário

Apresentação, xiii

Estrutura do livro, xv

Introdução, 1
Debate sobre Governo e Administração Pública,  1
Gestão Pública no Brasil,  3
Reforma e Modernização do Estado,  4
Papel do Estado no Mundo Contemporâneo,  5
Democracia, Cidadania e Demandas Sociais,  6
Modelo Gerencial com Foco no Cidadão,  7

Parte I – C
 ompreensão dos Fundamentos da Ciência Política, Estado, Governo
e Administração Pública,  9

1 Ciência política, Estado, governo e Administração Pública,  11


O Conceito Clássico e Moderno de Política,  11
Política e Estado em Aristóteles,  12
O Pensamento Político de Santo Tomás de Aquino,  13
Concepção da Formação do Estado Moderno em Maquiavel,  15
Fontes para o Estudo do Estado em Norberto Bobbio,  16

2 Teorias sobre a origem do Estado,  18


Formação do Estado Moderno,  20
Principais Pensadores do Estado Moderno,  22
Política e Estado em Nicolau Maquiavel (1469-1527),  22
Jean Bodin (1530-1596),  24
vi  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Thomas Hobbes (1588-1679),  24


John Locke (1632-1704),  25
Immanuel Kant (1724-1804),  26
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778),  28
Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830),  29
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831),  29
Karl Heinrich Marx (1818-1883),  30
Friedrich Engels (1820-1895),  30

3 Estado, nação e soberania,  35


Elementos Essenciais do Estado,  38
A Função do Estado-Nação e a Noção de Soberania,  39

4 Pluralismo e federalismo,  40
Federalismo, 41
O Modelo do Federalismo Norte-Americano,  42
Federalismo e Independência dos Estados Unidos,  43
Os Distintos Tipos de Federalismo,  44
A Crise dos Estados Federais,  44
Pluralismo, Federalismo e República no Brasil,  45
Configuração da Organização do Estado Brasileiro,  46
Teoria da Separação dos Poderes e Democracia,  47
Estudos Comparados entre o Federalismo Brasileiro e o Norte-Americano,  47

5 Ciência política, governo e Administração Pública,  49


Introdução, 49
O Pensamento Filosófico Aplicado à Convivência em Sociedade,  51
O Sistema Político Internacional,  51
O Funcionamento de seus Sistemas Políticos a Sociais,  52
Pesquisa Científica sobre o Funcionamento do Estado,  52

6 Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar,  54


As Bases do Estado do Bem-Estar ou Welfare-State, 55
O Estado Corporativo,  58
Divisão de Responsabilidades: Estado, Mercado e Família,  58
A Concepção da Ideia do Estado do Bem-Estar,  59
O Estado de Proteção Social no Brasil,  59
A Crise do Estado do Bem-Estar,  60

7 Teoria da burocracia,  62
Introdução, 62
O Conceito de Poder na Visão de Max Weber,  63
O Modelo Burocrático de Max Weber,  64
Sumário  vii

Principais Características do Modelo Burocrático de Weber,  65


Gestão Pública,  67
Vantagens da Burocracia,  67
Questões para Discussão,  70

 overno, Governabilidade, Governança e Accountability,  73


Parte II – G

8 Governo, Administração Pública e sociedade civil,  75


Introdução, 75
Conceitos de Eficiência, Eficácia e Efetividade,  76
Conceito de Administração Pública,  77
Conceito de Serviço Público,  78
Conceito de Estado Social,  78
Conceito da Sociedade Civil,  79
Direitos à Liberdade Individual,  80
O Papel do Estado na Realização dos Direitos Sociais, na Visão de Marshall,  82

9 Governabilidade, governança e accountability,  83


Introdução, 83
Prestação de Contas dos Resultados das Ações (Accountability), 85
Gestão Pública e Governança,  86
Referencial Teórico de Governança,  87
Governabilidade das Democracias,  87
Distintas Visões da Governança,  89
Governança Corporativa no Setor Público,  90
Princípios de Governança na Gestão Pública,  92

10 Cultura nas organizações públicas,  93


Questões para Discussão,  96

Parte III – M
 udanças no Estado e na Administração Pública,  97

11 Reformas e transformações na Administração Pública,  99


Introdução, 99
A Reforma do Serviço Público Norte-Americano,  100
Principais Mudanças Ocorridas no Mundo – Período de 1860-2013,  102

12 A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e


reforma do Estado no Brasil pós-1930,  105
Governo Getúlio Vargas – Década de 1930,  105
O Estado Oligárquico,  106
Estado Interventor (1930-1956),  106
Período do Autoritarismo ou Ditadura Militar (1964-1985),  107
A Reforma Administrativa de 1967,  107
viii  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Redemocratização e Institucionalização da Sociedade Civil (pós-1985),  108


Os Efeitos Negativos da Democratização na Administração Pública,  108
(Des)Reforma Administrativa do Governo Collor,  109

13 O esgotamento do modelo de intervenção estatal,  112

14 O debate da reforma da Administração Pública,  117


Introdução, 117
Reformas na Administração Pública: As Bases da Nova Gestão Pública,  118
A Adoção da Nova Administração Pública no Brasil,  119
Problemas e Contradições do NPM,  121

15 A reforma gerencial do Estado brasileiro,  123


Introdução, 123
O Novo Gerencialismo e o Processo de Redemocratização,  123
Substituição do Modelo Burocrático no Contexto da Reforma do Estado,  124
Reforma do Estado e Governança,  124
O Desafio da Construção da Esfera Pública,  124

16 Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial,  126


Introdução, 126
Administração Pública Patrimonialista,  127
Administração Pública Burocrática,  127
Diferenças entre a Administração Pública Burocrática e a Gerencial,  128
Redefinição do Papel do Estado e a Administração Pública Gerencial,  130
Forma de Atuação Descentralizada e Baseada no Controle por Resultados,  131
Características dos Modelos: Gerencial e Democrático-Participativo,  132
Críticas ao Modelo de Administração Pública Gerencial,  133
Questões para Discussão,  135

Parte IV – M
 odelos de Estado, Governo e Administração Pública,  137

17 Funções de governo e da Administração Pública,  139


Funções de Estado e Funções de Governo,  140
Políticas de Estado e Políticas de Governo,  141

18 Modelos de Estado, Governo e Administração Pública,  143


Introdução, 143
As Reformas do Estado no Mundo Contemporâneo,  144
Questões para Discussão,  147

Parte V – I nterface entre Economia e Administração Pública,  149

19 Interface entre economia e Administração Pública,  151


Fundamentos Teóricos da Contratualização,  152
Sumário  ix

Contribuições da Teoria da Agência,  154


As Respostas da Teoria da Agência para o Alinhamento dos Interesses,  155
Contribuições da Nova Economia Institucional,  156

20 A relevância das instituições para o funcionamento


da sociedade e da economia,  159
Introdução, 159
Abordagens do Institucionalismo Sociológico,  161
Evolução do Institucionalismo Econômico,  162
Pluralismo Institucional e Economia no Mundo Contemporâneo,  164
Questões para discussão,  166

Parte VI – S
 istema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica. Criação
e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil,  167

21 Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento,  169


Política de Defesa da Concorrência,  169
Concorrência como Regra de Mercado,  171
O Papel da Regulação no Mundo Contemporâneo,  172
A Atividade de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica no Brasil,  173
Enfoques Teóricos das Políticas de Defesa da Concorrência,  175
Instituições Econômicas e a Teoria da Nova Economia Institucional,  176
Economia e Prática Antitruste no Mundo,  177
Regulação Setorial, Defesa da Concorrência e Parâmetros Regulatórios
do Estado,  177
Critérios de Análise dos Atos de Concentração,  178
O Novo Sistema Brasileiro de Defesa de Concorrência (SBDC),  181
Conceitos Básicos Relacionados à Defesa da Concorrência,  183
Conceitos Básicos na Área de Defesa da Concorrência,  183

22 Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil,  187


O Estado como Ente Regulador,  187
Aspectos Conceituais da Regulação,  188
Atividade de Regulação,  189
Aspectos Relevantes para a Criação das Agências Reguladoras,  192
O Programa Nacional de Desestatização e as Agências Reguladoras,  194
Questões para Discussão,  196

Parte VII – F
 undamentos Constitucionais do Estado e de Controle da
Administração Pública no Brasil,  197

23 Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública,  199


Introdução, 199
A República Federativa do Brasil,  199
x  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Administração Pública,  200


Conceitos Jurídicos de Administração Pública,  202
Aspectos Relevantes do Princípio da Eficiência,  202
Probidade Administrativa,  203

24 Sistema de controle na Administração Pública,  204


Controle Social e Transparência no Brasil,  204
Transparência Informacional do Estado,  206
Controle como Instrumento da Democracia,  207
Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária do Estado,  207
Controle das Finanças Públicas,  208
Mecanismos de Controle Administrativo,  209
As Comissões Parlamentares de Inquérito como Instrumento de Controle Social,  210

25 Organização do controle interno e externo na Administração Pública,  211


Controle Interno na Administração Pública,  211
Inovações e Mudanças no Controle Interno na Administração Pública no Brasil,  212
Competência e Jurisdição da Controladoria-Geral da União,  213
Portal da Transparência da CGU,  214
Aspectos Relevantes da Lei de Transparência,  214
Acesso à Informação no Brasil,  215
Páginas de Transparência Pública,  216
Programa de Fiscalização dos Municípios,  216
Controle Externo na Administração Pública,  217
Jurisdição do Tribunal de Contas da União,  218
Regime Diferenciado de Contratações,  219
Competência do Controle Externo,  219
Competência dos Tribunais de Contas,  220
Prestações de Contas,  221
Legislação Básica dos Órgãos de Controle,  222
Funções Básicas Exercidas pelo Controle,  223
Sujeitos do Controle,  223
Objetos do Controle,  224

26 Princípios do controle na Administração Pública,  225


Introdução, 225
Princípios de Controle da Administração Pública,  226

27 O poder de compra do Estado,  229


Governança e Ética na Administração Pública,  229
Regulamentação do Processo de Licitação Pública no Brasil,  230
Sumário  xi

O Processo Licitatório na Administração Pública,  231


As Normas Legais do Processo Licitatório,  232
Concorrência, 232
Tomada de preços,  232
Convite, 233
Concurso, 233
Leilão, 233
Pregão, 233
Pregão Eletrônico,  234
Utilização das Novas Tecnologias da Informação nos Negócios,  235
O Sistema de Compras da Administração Pública – Siasg/Comprasnet,  235
Disseminação das Compras Governamentais em Meio Eletrônico,  236
Sistema Licitações-e,  236
Experiência Internacional sobre Compras Públicas por Meio Eletrônico,  237
Questões para Discussão,  238

Parte VIII – Atividade Financeira do Estado,  239

28 Atividade financeira do Estado,  241


Conceitos de Finanças Públicas,  242
Finanças Públicas e a Realização das Necessidades Públicas,  244
Focos da Política Fiscal,  244
Teoria das Finanças Públicas,  245
A Existência de Bens Públicos,  246
A Existência de Monopólios Naturais,  246
As Externalidades,  246
Os Mercados Incompletos e a Ocorrência de Desemprego e Inflação,  246
As Razões para a Existência do Governo,  247
Os Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo,  247
Instituições Financeiras,  247
Teoria da Tributação,  248
As Bases da Justiça Fiscal,  249
O Gasto Público,  250
Tipos de Finanças e Impostos,  250
Formas de Tributação,  250
Impostos em Cascata,  252
O Imposto sobre o Valor Adicionado e suas Vantagens,  252
A Existência de Dilemas (trade-offs), 252

29 Finanças públicas contemporâneas,  253


As Bases da Teoria Clássica,  253
xii  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Contribuições de Adam Smith para as Finanças Públicas,  254


As Contribuições da Teoria Keynesiana,  255
Debate Recente sobre a Política Fiscal,  256
Transformação Recente das Finanças Públicas no Brasil,  258

30 Contabilidade pública e controle na Administração Pública,  259


Introdução, 259
Sistema de Controle na Administração Pública,  259
A Função e Objetivos da Contabilidade Pública ou Governamental,  260
Objeto da Contabilidade Pública,  261
Objetivos da Contabilidade Pública,  262
Contabilidade Aplicada à Administração Pública,  262
Evolução da Contabilidade Pública Brasileira,  263
Plano de Contas,  264
Operações Econômicas do Setor Público,  264
Quadro-Síntese da Contabilidade Pública,  265
Questões para Discussão,  267

Parte IX – D
 esafios e Perspectivas da Administração Pública
Contemporânea, 269

31 Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea,  271


Considerações Finais,  271
O Papel do Estado Brasileiro no Novo Cenário Mundial,  272
Função do Estado no Mundo Contemporâneo,  272
As Mudanças nas Relações entre a Administração Pública e os Usuários,  273
Medidas para Melhorar o Desempenho da Administração Pública,  273
Objetivos e Fundamentos da Reforma do Estado,  275
Construção de um Novo Paradigma de Gestão Pública,  275
Fragilidades, Deficiências e Perspectivas da Administração Pública no Brasil,  275

Referências, 277
Apresentação

“Na Administração Pública não há preço de mercado para


as realizações. Isto torna indispensável operar as repartições
públicas segundo princípios inteiramente diferentes dos aplicados
para o setor privado, que visa à obtenção do lucro.”

(Dwight Waldo, 1953)1

R eiteramos, nesta quarta edição – revista e atualizada – que o propósito


deste livro Curso de Administração Pública – apoiado numa visão teórica e
prática – é contribuir para aprofundar o debate e a compreensão dos leitores
sobre as questões centrais que envolvem a importância da modernização do
Estado para elevar a sua capacidade de ofertar serviços públicos de qualidade
à população. Assim, as discussões sobre a forma de tornar o Estado inteligente
e a gestão pública competente permeiam esses debates, além de outros temas
relevantes, como controle social e a transparência na Administração Pública
no Brasil. Nesse sentido, temos como preocupação central buscar responder às
seguintes perguntas: o Estado, por meio da Administração Pública, está estru-
turado para responder com qualidade e tempestividade aos desafios do século
XXI, em especial às crescentes demandas da sociedade brasileira? A boa gover-
nança e a ética na Administração Pública contribuem para elevar o grau da ci-
dadania e da democracia no Brasil?
Observa-se que esse debate é frequentemente matizado ideologicamente.
São exemplos as sistemáticas críticas de diversos segmentos, como a mídia, os
empresários, entre outros, ao despreparo, à burocracia e à baixa qualidade dos
serviços prestados pela Administração Pública no país. Considerando a impor-

  WALDO, D. (1913-2000). Ideas and issues in public administration: a book of readings. New York:
1

McGraw-Hill, 1953.
xiv  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

tância das atribuições da Administração Pública e a sua relevância para o de-


senvolvimento socioeconômico-ambiental do país, entendemos que esse deba-
te não deve ser orientado nessa direção.
Valendo-se da abstração, o que nos obrigou a procurar estabelecer as rela-
ções mais gerais dos processos estudados, o enfoque do debate foi direciona-
do para as análises a respeito das relações entre Estado, governo e sociedade,
que estão fortemente evidenciadas na política econômica de cunho neoliberal
implantada no Brasil. Nele buscamos argumentar que tanto o papel do Esta-
do como as políticas públicas adotadas devem priorizar os interesses dos cida-
dãos, a partir da elevação da qualidade no nível da gestão e da transparência
governamental. Esse esforço nos permite argumentar, ao final, que a constru-
ção da cidadania e a consolidação da democracia no Brasil exigem um Estado
inteligente e uma gestão pública competente, traduzidos na transparência e na
qualidade dos serviços prestados à sociedade.
Por ser um livro essencialmente bibliográfico, descritivo e dedutivo, bus-
camos apresentar e descrever um conjunto de dados e informações e teorias
relevantes para a compreensão dos assuntos nele tratados. Destaca-se, entre
as teorias aqui abordadas, a teoria do Novo Serviço Público, desenvolvida por
­Denhardt e Denhardt (2003), que apontam novas alternativas para a Admi-
nistração Pública, buscando fomentar a participação direta do cidadão. Ado-
tamos, também, a visão de Arendt (2001), que resgata o conceito grego de
polis,2 e a Teoria da Delimitação dos Sistemas Sociais, que foi desenvolvida
por Ramos (1989), no intuito de corroborar o modelo do Novo Serviço Pú-
blico. É importante, ainda, agradecer aos demais autores que aqui foram ci-
tados, especialmente Maquiavel, Locke, Kant, Max, Weber, Wilson, Waldo,
Amato, Przeworski, North, Rose-Ackerman, Habermas, Bobbio, entre outros,
cujas teo­rias, conceitos e reflexões foram fundamentais para elevar a qualidade
deste livro. Os resultados dessas análises é que irão sustentar os argumentos e
as conclusões nele contidas.

2
  Veja, a esse respeito, ARENDT, Hannah. Entre o passado e o futuro. 5. ed. São Paulo: Perspectiva,
2001. Para Arendt, a pólis grega foi “uma espécie de anfiteatro onde a liberdade podia aparecer (p.
201)”.
Estrutura do livro

O livro está estruturado em nove partes – divididas em 31 capítulos –, além


da introdução e das referências. Parte I – Compreensão dos Fundamentos
da Ciência Política, Estado, Governo e Administração Pública; Parte II – Go-
verno, Governabilidade, Governança e Accountability; Parte III – Mudanças no
Estado e na Administração Pública; Parte IV – Modelos de Estado, Governo e
Administração Pública; Parte V – Interface entre Economia e Administração
Pública; Parte VI – Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação Econômica.
Criação e Atribuições das Agências Reguladoras no Brasil; Parte VII – Funda-
mentos Constitucionais do Estado e de Controle da Administração Pública no
Brasil; Parte VIII – Atividade Financeira do Estado; Parte IX – Desafios e Pers-
pectivas da Administração Pública Contemporânea.

Brasília – DF, setembro de 2013.

José Matias-Pereira
Introdução

“No estudo da Administração Pública, o objetivo final é melhorar


as práticas administrativas do governo, para, assim, melhor servir
aos interesses públicos, aos ideais e às necessidades do povo.”

(Pedro Muñoz Amato, 1954)1

Debate sobre Governo e Administração Pública

O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. Os teóri-


cos que cuidam da análise desta finalidade do Estado desdobram-na em três
vertentes: o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do
Estado assume particular importância em relação à grande e última finalidade
do Estado: a promoção do bem comum. O Estado, nesse sentido, enquanto for-
ma de organização política por excelência da sociedade, pode ser aceito como
o espaço natural de desenvolvimento do poder político.
O tema abordado neste livro – Curso de Administração Pública – situa-se
no campo da reflexão política que busca investigar a relação de causalidade
entre o poder político, o poder econômico e o poder social, instâncias para-
lelas de mando que, em geral, cristalizam-se em sínteses instáveis (MATIAS-
-PEREIRA, 2012a).2 Nesse contexto, vamos abordar e debater alguns temas
sensíveis no mundo contemporâneo, em especial os aspectos que envolvem as
crescentes demandas dos cidadãos por serviços públicos de qualidade, transpa-
rência e participação social, bem como as interfaces das questões socioeconô-
mico-ambientais que estão afetas à Administração Pública. A complexidade e a
amplitude do tema tratado neste livro exigem uma análise mais aprofundada

1 
MUÑOZ AMATO, Pedro. Introducción a la administración pública: teoría general, planificación,
presupuestos. México: Fondo de Cultura Económica, 1954. v. 1.
2 
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a.
2  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

dos sistemas político, social e econômico, bem como das suas interações e
dinâmicas. Nesse sentido, partimos do pressuposto de que esses sistemas
inte­ragem de forma permanente, e que nenhum deles funciona de forma
independente, ou seja, as estruturas constitutivas de cada um interferem na
forma de funcionamento dos demais. Os argumentos aqui debatidos estão
baseados em diversas áreas do conhecimento, em especial na Ciência Polí-
tica, Administração Pública, Economia, Sociologia e Direito.
Assim, torna-se essencial abordar preliminarmente as questões mais rele-
vantes sobre o assunto no campo da Ciência Política e da Administração Públi-
ca, bem como ressaltar a relevância dos seus construtores. Busca-se destacar
no rol desses importantes autores aqueles que abordaram nos seus estudos o
tema Estado, como Platão, Aristóteles, Nicolau Maquiavel (1469-1527), Tho-
mas Hobbes (1588-1679), Jean-Jacques Rousseau (1712-1778) e Karl Marx
(1818-1883), entre outros.
Observa-se que a existência de diferenças marcantes entre os objetivos e as
estruturas administrativas nas Administrações Públicas de cada país é d ­ ecorrente
de regimes políticos distintos, formações históricas específicas e diferenças cultu-
rais. Distinto da administração empresarial, na qual a postura prevalecente é de
adotar modelos considerados universalmente válidos, o estudo da Administra-
ção Pública surge, de certa maneira, com uma perspectiva comparada (MATIAS-
-PEREIRA, 2006b). Desde o sistema de governo aos modelos de burocracia plena
e permanente, culturas e sociedades diferentes propiciam alternativas e estraté-
gias institucionais distintas de organização política e de ação pública.
O Estado pode ser aceito como um locus no qual o cidadão exerce a cidada-
nia. Dessa forma, todo e qualquer esforço de reforma deve ter como objetivos
melhorar a qualidade da prestação do serviço público na perspectiva de quem
o usa e possibilitar o aprendizado social de cidadania. Por sua vez, o objetivo
principal da Administração Pública é a promoção da pessoa humana e do seu
desenvolvimento integral em liberdade. Para isso, deve atuar de maneira efeti-
va para viabilizar e garantir os direitos do cidadão, os quais estão consagrados
na Constituição. Nesse contexto, deve ser ressaltada a importância do envolvi-
mento do setor privado e das organizações do terceiro setor nessa tarefa.
Para Sen (2000),3 a liberdade e a equidade são duas faces complementares
da democracia e do mercado. As desigualdades acentuadas são um obstáculo
à liberdade. Assim, argumenta que é difícil entender uma perspectiva de liber-
dade que não tenha a equidade como elemento central. Se a liberdade for real­
mente importante, argumenta aquele autor, não é correto reservá-la unicamente
para uns poucos eleitos.

3 
SEN, Amartya. Development as freedom. New York: Alfred A. Knopf, 1999; SEN, Amartya. What
difference can ethics make? Ethics and Development International Meeting. Washington: Inter-
American Development Bank, 2000.
Introdução  3

A partir das escolhas da sociedade quanto à configuração do Estado que se


deseja, são direcionados os limites e as possibilidades da gestão pública, seu
modelo, suas práticas e seus valores. Ao aparelhar a ação do Estado com garantia
de direitos, oferta de serviços e distribuição de recursos, a gestão pública impac-
ta de maneira significativa o cotidiano de grupos sociais e agentes econômicos.
Por sua vez, as reformas, as reestruturações e os ajustes que ocorreram a
partir da década de 1930 provocaram sensíveis mudanças na estrutura do apa-
relho do Estado e, por consequência, na gestão pública.

Gestão Pública no Brasil

A administração pública no Brasil, conforme assinala Bresser-Pereira


(1998),4 passou por três grandes reformas na tentativa de reestruturar e mo-
dernizar a máquina do Estado. A primeira, a Reforma Burocrática de 1936, ins-
pirada no modelo descrito por Weber; a segunda foi sistematizada no Decreto-
-lei nº 200, de 1967. Ambas foram idealizadas e implementadas em contextos
de ditadura política e sem debates com a sociedade. A terceira, iniciada em
1995, foi a primeira a pensar o setor público do país em um contexto democrá-
tico, com ênfase para o atendimento dos seus cidadãos, e com a consideração
de que as instituições públicas devem ser eficientes e eficazes e o debate com a
sociedade deve ser incrementado.
Observa-se, em relação ao Brasil, que a decisão política adotada pelo gover-
no Getúlio Vargas de estruturar o aparelho do Estado, com caráter autoritário
e centralizador, e a implantação de uma burocracia nos moldes “weberianos”
começa a ser viabilizada com a criação do Departamento de Administração do
Setor Público (DASP), em 1936. Essas medidas tinham como objetivo, entre
outros, a intenção de suprimir a administração patrimonialista, que até então
prevalecia no país. No começo da década seguinte, teve início a formação do
Estado empresário, com a criação da Companhia Siderúrgica Nacional. Entretan-
to, após a queda de Getúlio Vargas, em 1945, novamente são retomadas as prá-
ticas patrimonialistas, deteriorando de forma acentuada o aparelho do Estado.
Decorridos quase três anos após a instalação do regime militar no Brasil
(1964), o governo federal buscou dar maior efetividade à ação governamen-
tal, com a introdução de valores gerenciais. Para alcançar os seus propósitos,
editou o Decreto-lei no 200, de 1967.5 Esse diploma legal definiu novos ru-
mos para a Administração Pública, por exemplo, autonomia de gestão, des-

4 
BRESSER-PEREIRA, Luiz C. Uma reforma gerencial da administração pública no Brasil. Revista
do Serviço Público. ENAP, ano 49, nº 1, jan./mar. 1998a.
5 
MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades
e perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013b.
4  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

centralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da ad-


ministração indireta, sobretudo por meio da criação de empresas estatais. Foi
implantada, assim, a denominada “administração para o desenvolvimento”,
conservando uma forte centralização política na União. Verifica-se o início da
expansão e consolidação do Estado desenvolvimentista, do Estado empresá-
rio-produtor no Brasil. A consequên­cia dessas mudanças no aparelho do Esta-
do é um sensível enfraquecimento da administração direta, deteriorando sua
capacidade de formulação de políticas.
Na década de 1980, foram realizadas no mundo profundas mudanças no
papel do Governo e da Administração Pública. Deve-se ressaltar que, na maio-
ria dos países que fizeram reformas, elas foram conduzidas pelo governo fe-
deral. No caso dos países federativos, os Estados-membros também foram
envolvidos. No Brasil, a pauta das mudanças no papel do Governo e da Ad-
ministração Pública começa na segunda metade da década, com algumas
tentativas incipientes de abertura de mercado, desregulamentação e privati-
zação. Esse processo de reformas, que começa de maneira bastante lenta no
país – governo Sarney –, ganha um excessivo dinamismo no governo Collor,
no início dos anos 1990, com a abertura da economia brasileira, desregula-
mentação e privatizações. Em seguida, é deflagrado o segundo estágio da ge-
ração de reformas, que visaram à construção e à reconstrução das capacidades
administrativa e institucional.
É perceptível, no entanto, que essas reformas promovidas até então não
foram benéficas para o país. As reformas, como a executada no governo Collor,
ao invés de modernização, ocasionaram a desestruturação do aparelho do Es-
tado. O esforço para alterar esse quadro tem início no primeiro governo Fer-
nando Henrique (1995-1998), no qual se constata uma iniciativa – mesmo
que incipiente – de reconstrução do Estado, com readequação de suas funções
na expectativa de estabelecer as bases de um Estado regulador e promotor do
desenvolvimento do país. Buscou-se implantar modelos organizacionais/ins-
titucionais e introduzir uma cultura gerencial, associados aos distintos instru-
mentos que fortalecessem valores democráticos, como a transparência, partici-
pação e controle social.

Reforma e Modernização do Estado

A literatura recente evidencia que as reformas que tratam da capacidade


administrativa no mundo foram orientadas para criar instrumentos que visam
à elevação do desempenho dos organismos públicos, para permitir a obtenção
de resultados e a satisfação do cidadão, que passa a ser denominado cliente.
Assim, o propósito da capacitação administrativa é o aumento da satisfação do
cliente que utiliza os serviços públicos. A capacidade institucional busca identi-
Introdução  5

ficar um incentivo que aumente os estímulos para a cooperação, a formulação


e a implantação sustentada das decisões governamentais.
Os debates sobre a reforma do Estado nos últimos anos estão contribuindo
para elevar o nível de conscientização da sociedade organizada de que a mo-
dernização e o fortalecimento da Administração Pública, especialmente em ter-
mos de capital humano, infraestrutura e tecnologia, devem ser vistos como um
processo permanente e necessário. Os seus resultados, mesmo que considera-
dos frágeis, têm revelado que reforma do Estado e transparência são condições
indispensáveis para que o Brasil possa continuar a progredir no processo de
desenvolvimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Ressalte-
-se que a transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à
informação governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o
Estado e sociedade civil, e contribui decisivamente para a consolidação da de-
mocracia no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b).
A profunda transformação nas relações entre administração pública e
seus usuários, para Pleguezuelos (2000), deve-se, em grande medida, à cri-
se do atendimento ao cidadão. Usuários de serviços públicos se mostravam,
recorrentemente, insatisfeitos com a qualidade do atendimento. Além disso,
os cidadãos exigem, cada vez mais, a prestação de serviços de qualidade que
consigam dar respostas às suas demandas crescentes.
É pertinente ressaltar que a ideia de reformar o Estado precisa estar
apoiada na defesa deste enquanto coisa pública, no qual o patrimônio públi-
co deve ser de todos e para todos, atendendo às demandas dos cidadãos. A
constituição desses princípios administrativos é orientadora essencial do de-
senvolvimento e profissionalização da Administração Pública.

Papel do Estado no Mundo Contemporâneo

O cenário mundial tem sido afetado, nas últimas três décadas, por duas
grandes tendências transformadoras: a consolidação dos mecanismos de mer-
cado, no âmbito econômico, e a consolidação da democracia, no âmbito polí-
tico. Assim, o mercado e a democracia são as bases sobre as quais estão se es-
truturando as novas sociedades.
A mudança funcional do papel do Estado, transformando-o em um ente
ordenador da economia e garantidor dos processos de reprodução do capital,
está bastante evidente. Observa Child (1993, p. 17):

“a parte de la nueva filosofía política consiste en llevar los principios de


la administración de la empresa privada a la gerencia del Estado y a la
administración pública en general. Esto implica un cambio radical en la
filosofía del Estado que ya no se concibe dentro de los paradigmas teó-
6  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ricos convencionales... la teoría democrática del Estado, por el contrario


proyecta una administración pública abierta a los cambios de la opinión
y de las fuerzas políticas que compiten dentro del sistema electoral de la
democracia política”.

Mesmo com a tendência da Gestão Pública de se inspirar de forma cres-


cente no modelo de governança privada, devemos ressaltar que nunca se deve
perder a perspectiva de que o setor privado visa ao lucro, enquanto a Admi-
nistração Pública busca realizar sua função social. Essa função social deve ser
alcançada com a maior qualidade possível na sua prestação de serviços. Assim,
não se pode mais ignorar as questões relacionadas à eficiência, eficácia e a efe-
tividade, no que se refere à sua função social.

Democracia, Cidadania e Demandas Sociais

A democracia em seu significado formal, conforme ensina Bobbio (2004),


pode ser aceita como um conjunto de regras ou de procedimentos para a
constituição de governos e decisões políticas, ou seja, mais do que uma de-
terminada ideologia, é compatível com várias doutrinas de conteúdo ideoló-
gico. Para o autor, o conceito de democracia substancial, por sua vez, ape-
nas faz referência prevalentemente a certos conteúdos inspirados em ideais
característicos da tradição do pensamento democrático, com relevo para o
igualitarismo. Sustenta, por fim, que a democracia perfeita até agora não foi
realizada em nenhuma parte do mundo, sendo utópica, portanto, deveria ser
simultaneamente formal e substancial.
Democracia, para Diniz (1998, v. 2, p. 52), é “forma de governo em que há
participação dos cidadãos, influência popular no governo através da livre esco-
lha de governantes pelo voto direto. É o sistema que procura igualar as liberda-
des públicas e implantar o regime de representação política popular, é o Estado
político em que a soberania pertence à totalidade dos cidadãos”.
O processo de aprofundamento da democracia tem estimulado o surgi-
mento de demandas sociais crescentes. À medida que se elevam os graus de
cidadania e de educação, uma crescente parte da população acostuma-se com
padrões mais altos de serviço no setor privado, e torna-se cada vez menos in-
clinada a aceitar respostas inflexíveis e burocráticas dos serviços públicos. As-
sim, tanto a qualidade do serviço quanto o aumento da produtividade têm sido
metas amplamente defendidas. O atendimento dessas demandas, diante de
um quadro de restrições fiscais, remete os gestores públicos para uma única
alternativa: melhorar o desempenho da gestão pública e, dessa forma, elevar a
qualidade e a produtividade do setor público.
Fica implícito, portanto, que, independentemente da quantidade de recur-
Introdução  7

sos alocados ao setor público, ele tem o dever de aplicá-los de maneira adequa-
da. Nesse sentido, o Estado necessita desenvolver competência na formulação,
implantação e prestação de contas dos recursos orientados para as políticas
públicas sob sua responsabilidade.6

Modelo Gerencial com Foco no Cidadão

Observa-se que a partir do final da década de 1970 começam a ocorrer


mudanças nos paradigmas da Administração Pública, com a instituição de um
novo modelo – denominado gerencial – que tinha como preocupação central a
ênfase na eficiência e no controle dos resultados. Esse novo modelo veio pro-
mover a substituição do modelo orientado para o controle das atividades-meio
das organizações burocráticas.
A orientação para o cidadão permitiu o surgimento de inúmeros instru-
mentos que visam à simplificação dos procedimentos na administração públi-
ca. Destacam Osborne e Gaebler (1994, p. 210), que um sistema dirigido ao
cliente deve ser “descomplicado” para o cliente, que não deve ser confrontado
com um fabuloso labirinto de programas fragmentados, [...] e uma infinidade
de formulários para preencher. O sistema deve ser transparente para que os
clientes sejam capazes de transitar por entre as muitas opções disponíveis, sem
necessariamente ter que transitar pelas burocracias que se ocultam por trás de
cada uma delas.
O modelo gerencial, em que pese suas diferentes peculiaridades, prioriza
de modo consistente os esforços para privilegiar o atendimento ao cidadão.
Essa preocupação de ter o “foco no cidadão” como síntese de princípios pode
ser delineada da seguinte forma (SOARES, 2002, p. 47):

• Velocidade e agilidade de resposta do prestador de serviços.


• Utilização de sistemas flexíveis de atendimento ao cidadão, com maiores
condições de atendimento segmentado ou personalizado, em substitui-
ção à prestação de serviços padronizada.
• Busca da excelência dos serviços com o estabelecimento de padrões e
metas de qualidade de atendimento.
• Manutenção de canais de comunicação com os usuários.
• Avaliação da qualidade dos serviços prestados.

6 
VAZ, J. C. Limites e possibilidades do uso de portais municipais para promoção da cidadania: a cons-
trução de um modelo de análise e avaliação. 2003. Tese (Doutorado) – São Paulo: EAESP/FGV.
8  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Nesse mesmo sentido, sustenta Coelho (2001, p. 131)7 que, entre as ten-
dências emergentes nas organizações públicas que caracterizam um novo mo-
delo de organização do trabalho, destacam-se as seguintes:

• formas mais flexíveis e menos regulamentadas de emprego público;


• maior flexibilidade gerencial;
• maior compromisso com desempenho e resultados;
• elevados padrões de conduta, comportamento e ética profissional;
• oferecimento de oportunidades a minorias e portadores de deficiências;
• associação de remuneração a desempenho;
• capacitação de gerentes para liderança de equipes;
• postura ativa em relação a parcerias e novos negócios.

Deve-se ressaltar que a administração gerencial vincula a sua atuação ao in-


teresse da coletividade, sob o enfoque do cidadão-cliente, ou cidadão-usuário.
Assim, na administração gerencial, o foco deixa de ser a própria administração
pública para tornar-se a satisfação do cidadão. Nesse contexto, o Estado deve as-
segurar, no interesse desse cidadão-usuário, a maior eficiência e qualidade dos
serviços públicos, e não apenas verificar o cumprimento da legislação em vigor.
A decisão de focar a sua atenção no cidadão apresenta-se, entre os prin-
cípios do modelo gerencial, como um princípio central de reorganização do
Estado. Além da reestruturação na prestação de serviços, busca redirecionar
e mudar as prioridades sobre todo o funcionamento do aparelho estatal, com
base nas demandas entendidas como prioritárias dos cidadãos.
Assim, os governantes buscam, na atualidade, desenvolver ações e medi-
das para melhorar o desempenho da Administração Pública nos três níveis de
governo: União, Estados e Municípios. Entre essas ações e providências, des-
tacam-se aquelas orientadas para a priorização na gestão por resultados, mo-
nitoramento de prioridades de governo e programas estratégicos, e contratua-
lização de resultados. Isso reflete a intenção dos governos de responderem de
forma adequada às demandas dos cidadãos.

7 
COELHO, Espartaco M. Governo eletrônico e seus impactos na estrutura e na força de trabalho
das organizações públicas. Revista do Serviço Público, ano 52, nº 2, abr./jun. 2001.
Parte I

Compreensão dos Fundamentos


da Ciência Política,
Estado, Governo
e Administração Pública
1

Ciência política, Estado, governo


e Administração Pública

“A Administração é a parte predominante do governo; é o governo em


ação; é o executivo, atuante, o aspecto mais proeminente do governo.”

(Woodrow Wilson, 1887)1

O Conceito Clássico e Moderno de Política

A expressão política é derivada do adjetivo originado de polis – politikós –, que


significa tudo o que se refere à cidade e, por decorrência, o que é urbano, civil,
público, inclusive sociável e social. O termo política foi usado durante séculos para
designar principalmente obras dedicadas ao estudo daquela esfera de atividades
humanas, que se referem de algum modo às atividades do Estado. No período mo-
derno, o termo perdeu seu significado original e foi substituído, pouco a pouco,
por outras expressões. Assim, passou a ser identificado como “Ciência do Estado”,
“Doutrina do Estado”, “Ciência Política”, “Filosofia Política”, entre outros. Dessa
forma, passou a ser utilizado para identificar atividades ou conjunto de atividades
que, de alguma forma, têm como ponto de referência a polis, ou seja, o Estado.2
Ciência política, conforme assinala Azambuja (2003), é o estudo da natu-
reza, dos fundamentos, do exercício, dos objetivos e dos efeitos do poder na
sociedade. Ciência política, para De Cicco e Gonzaga (2012), é o estudo de

1 
WILSON, W. The study of administration. Political Science Quarterly, p. 197-222, jun. 1887.
2 
MATIAS-PEREIRA, J. Manual de administración pública. e-Book. São Paulo: Atlas, 2013.
12  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

teo­rias e casos práticos da política, bem como a análise e a descrição dos siste-
mas políticos e seu comportamento. Consiste no estudo do governo do Estado,
buscando analisar a realidade social e histórica, bem como seu funcionamento.

Política e Estado em Aristóteles

O homem é classificado, na zoologia de Aristóteles, como um animal social


por natureza (Política, 1253a, Livro I, Capítulo I, § 9), que desenvolve suas po-
tencialidades na vida em sociedade, organizada adequadamente para seu bem-
-estar. A meta da política é descobrir primeiro a maneira de viver que leva à fe-
licidade humana e, depois, à forma de governo e às instituições sociais capazes
de garantir aquele modo de viver. Nesse sentido, sustenta Aristóteles (2004, p.
101): “Em todas as ciências e artes o fim é um bem, e o maior dos bens e bem
no mais alto grau se acha principalmente na ciência toda-poderosa; esta ciên-
cia é a política, e o bem em política é a justiça, ou seja, o interesse comum...”
(Política, 1283a, Livro III, Capítulo VII).
Aristóteles, nos capítulos iniciais de Ética a Nicômacos, aplica o termo po-
lítica a um assunto único – a ciência da felicidade humana – subdividido em
duas partes: a primeira é a ética e a segunda é a política propriamente dita. As-
sim, a política aristotélica é essencialmente unida à moral, porque o fim último
do Estado é a virtude, isto é, a formação moral dos cidadãos e o conjunto dos
meios necessários para isso. O Estado é um organismo moral, condição e com-
plemento da atividade moral individual, e fundamento primeiro da suprema
atividade contemplativa. A política, contudo, é distinta da moral, porquanto
esta tem como objetivo o indivíduo e aquela, a coletividade.
Sustenta aquele pensador que todos os homens pensam, por isso que a
justiça é uma espécie de igualdade, e até certo ponto eles estão de acordo,
de modo geral, com as distinções de ordem filosófica estabelecidas por nós a
propósito dos princípios éticos.
Para Aristóteles, a ética é a doutrina moral individual. A política é a dou-
trina moral social. O Estado é o ente que está acima do indivíduo, uma vez que
a coletividade prevalece sobre o indivíduo e o bem comum é superior ao bem
particular. É no Estado que se realiza a satisfação de todas as necessidades, pois
o homem, sendo naturalmente animal social, político, não pode realizar a sua
perfeição sem a sociedade do Estado.
Alternativamente, e adotando-se uma perspectiva lógico-dedutiva ao invés
de histórica, é possível afirmar que o Estado é o resultado político-institucio-
nal de um contrato social por meio do qual os homens cedem uma parte de
sua liberdade a esse Estado para que este possa manter a ordem ou garantir os
direitos de propriedade e a execução dos contratos. De acordo com essa visão
contratualista, o Estado não é o produto histórico da evolução e complexifica-
ção da sociedade, mas a consequência lógica da necessidade de ordem.
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública  13

As duas hipóteses são claramente complementares. E, em qualquer uma


delas, o Estado é uma estrutura política, um poder organizado que permite à
classe economicamente dominante tornar-se também politicamente dirigen-
te e, assim, garantir para si a apropriação do excedente. São seus elementos
constitutivos: (a) um governo formado por membros da elite política, os quais
tendem a ser recrutados com a classe dominante; (b) uma burocracia ou tecno-
burocracia pública, ou seja, um corpo de funcionários hierarquicamente orga-
nizados, que se ocupa da administração; e (c) uma força policial e militar, que
se destina não apenas a defender o país contra o inimigo externo, mas também
a assegurar a obediência das leis, mantendo, dessa forma, a ordem interna. No
entanto, como propõe Weber, essa organização política detém o monopólio da
violência institucionalizada, ou seja, tem o poder de estabelecer um sistema le-
gal e tributário, e de instituir uma moeda nacional. Dessa maneira, além do go-
verno, da burocracia e da força pública, que constituem o aparelho do Estado,
o Estado é adicionalmente constituído (d) por um ordenamento jurídico impo-
sitivo, que extravasa o aparelho do Estado e se exerce sobre toda a sociedade.
O Estado, dessa forma, se apresenta como uma organização burocrática
que se diferencia das demais organizações por ser a única que dispõe do de-
nominado poder extroverso – de um poder político que ultrapassa os seus pró-
prios limites organizacionais. Observa-se que as organizações burocráticas pos-
suem normas que as regulam internamente, enquanto o Estado é estruturado
por um imenso arcabouço institucional que regula toda a sociedade. O Estado –
entendido como uma organização burocrática – é regulado pelo direito admi-
nistrativo e dividido em três poderes (Legislativo, Executivo e Judiciário). O
poder do Estado se exerce sobre um território e uma população, os quais não
são propriamente elementos constitutivos do Estado, mas do Estado-nação. Na
verdade, são os objetos sobre os quais se exerce a soberania estatal, ao mesmo
tempo em que a população transformada em povo, ou seja, conjunto dos cida-
dãos, assume o papel de sujeito do próprio Estado.
Em síntese, o Estado é a única organização que detém o poder extroverso.
Possui a capacidade de legislar e tributar sobre a população de um determinado
território. A sociedade civil e o Estado, por sua vez, constituem o Estado-nação.

O Pensamento Político de Santo Tomás de Aquino

No debate sobre a historicidade das ideias e do pensamento político me-


dieval, é importante buscar compreender a relação que existe entre o poder, o
Estado, as formas de governo e a legitimidade das leis com a cultura clerical e
com a valoração extremada das forças religiosas. As especificidades de conteú­
do religioso-eclesiástico da filosofia política medieval é que permitem distin-
gui-las do pensamento político antigo (naturalístico, panteísta e cívico) e do
14  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

moderno (secularizado, antropocêntrico e racionalista). Nesse contexto, ocor-


reram dois significativos momentos culturais que contribuíram para influen-
ciar as ideias políticas: a Patrística e a Escolástica, correntes de pensamento
que integram a Filosofia e a Teologia.
A população cristã da Europa Ocidental, ao longo do período da Idade
Média,3 teve como referência, em termos de uma concepção comum de mun-
do, as formas de saber e de verdade expostas no Novo Testamento, nas Escri-
turas Sagradas e nos ensinamentos dos Padres da Igreja. A filosofia política e
as demais áreas da cultura e do conhecimento científico eram controladas pela
ótica da teologia oficial e das doutrinas da Igreja Romana. A herança da anti-
guidade clássica, entretanto, não havia sido relegada ao esquecimento, visto
que serviu de fonte de inspiração para a obra dos grandes pensadores cristãos.
Coube a esses estudiosos a tarefa de adaptar para a teologia cristã a obra de
Platão, Aristóteles, Sêneca, Cícero, entre outros.
No campo do pensamento político, destacam-se os estudos do teólogo e
filósofo Santo Tomás de Aquino. Coube a ele trazer e adaptar para o Cristianis-
mo as formulações aristotélicas da natureza política do homem, discorrendo
com profundidade sobre inúmeras teorias, por exemplo, a teoria do poder; do
Estado e do bem comum; a teoria da natureza das leis; a teoria da resistência
à injustiça; e a teoria das formas de governo.
As principais contribuições políticas de Santo Tomás de Aquino estão regis-
tradas na Suma teológica e no ensaio inacabado “Do Reino ou do Governo dos
Príncipes ao Rei de Chipre”. De sua extensa obra destaca-se a Suma teológica
(Summa theologica) (SOUZA NETO, 1997), na qual está expressa a sistemati-
cidade de uma ciência filosófica e teológica, fonte inspiradora de grande parte
da Idade Média cristã e do início dos tempos modernos. Estão expostas, com
acuidade e rigor metodológico, matérias como lógica, metafísica, antropologia,
ética, teologia e política (em que explicita, com profundidade de conhecimen-
to, questões sobre a natureza das leis).
A partir de premissas aristotélicas, Santo Tomás, nos seus estudos de “Suma
Teológica”, constrói uma doutrina teológica do poder e do Estado. Primeiro,
compreende que a natureza humana tem fins terrenos e necessita de uma au-
toridade social. Se o poder, em sua essência, tem uma origem divina, é captado
e se realiza por meio da própria natureza do homem, capaz de seu exercício e
sua aplicação. Certamente, tanto o poder temporal quanto o poder espiritual
foram “instituídos por Deus. Deus é o criador da natureza humana e, como o
Estado e a Sociedade são coisas naturalmente necessárias, Deus é também o

3 
O período medieval na Europa tem início com a queda do Império Romano, no século V, e termina
com a tomada de Constantinopla pelos turcos, em 1453. Nesse intervalo de tempo, ocorreram fatos
significativos para a civilização ocidental, como o advento do Cristianismo, a substituição do Império
Romano pela Igreja Católica e a institucionalização do feudalismo (sociedade fragmentada e senhorial
em um quadro de ordens, de hierarquias e de relações pessoais) (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública  15

autor e a fonte do poder do Estado. [...] o Estado não é uma necessidade do


pecado original (AQUINO, 2002; GRABMANN, 1945, p. 140-143)”.4 Enquan-
to o homem necessita do Estado, este deve servir a comunidade dos cidadãos,
promovendo a moralidade e o bem-estar públicos, efetivando sua plena missão
de incentivar uma vida verdadeiramente boa e virtuosa, e criando as condi-
ções satisfatórias do bem comum. Por consequência, os fins do Estado são fins
morais (o bem-estar de toda a comunidade), ao passo que os cidadãos estão
comprometidos com um fim temporal (representado pela autoridade estatal) e
espiritual (corporificado pela Igreja, que atua como instância maior). O poder
do Estado não fica subordinado de forma absoluta ao poder da Igreja (como
defendia Santo Agostinho), mas, sim, de modo relativo; a autoridade da Igreja
é superior em matéria espiritual.
Apoiado nos estudos de Aristóteles, dos estoicos e de Santo Agostinho,
coube a Santo Tomás de Aquino elaborar uma consistente filosofia político-
-jurídica da natureza das leis.5 Registre-se que a importância de sua obra está
na fundamentação racionalista da legalidade, bem como na sistematicida-
de e na distinção das leis em geral (lei eterna, lei natural, lei humana e lei
divina). Para Santo Tomás, a razão adquire uma primazia sobre a vontade,
impondo-se o intelectualismo helênico sobre o voluntarismo da metafísica
paulino-agustiniana. Nesse sentido, o conceito de lei é formulado no âmbito
do intelecto, da razão.

CONCEPÇÃO DA FORMAÇÃO DO ESTADO


MODERNO EM MAQUIAVEL

A concepção da teoria moderna é concebida por Maquiavel (1999).6 O


autor elaborou sua teoria, baseado na realidade da sua época, e dessa forma
formou a teoria de como se constitui o Estado moderno. Coube a ele separar o
estudo da política separada da moral e da religião. O importante, na sua visão,
não era idealizar um Estado ideal, mas discernir sobre um estado que já existia.
Nos seus estudos seminais defende o estudo das coisas como o que se pode e é
necessário fazer, e não o que se deveria fazer.
O Estado, para Maquiavel (1999), por intermédio do príncipe, possuía ra-
zões que respaldavam suas ações, de uma maneira totalmente diferente daque-

4 
AQUINO, St. Tomás de. Suma teológica. São Paulo: Loyola, 2002; e GRABMANN, Martín. Santo To-
más de Aquino. 2. ed. Barcelona: Labor, 1945.
5 
A esse respeito, veja a tradução e organização da Suma Teológica (na parte relacionada às leis) e Do
Reino ou do Governo dos Príncipes ao Rei de Chipre feita por Francisco Benjamin de Souza Neto. In:
Escritos Políticos de Santo Tomás de Aquino. Petrópolis: Vozes, 1997.
6 
MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. 3. ed. Rio de Janeiro: Paz e Terra, 1999.
16  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

las que justificam as ações humanas, baseadas em princípios cristãos éticos e


morais, notadamente no mundo Ocidental. Coube a Maquiavel, a partir da con-
cepção de que “os fins justificam os meios”, separar a política da moral, da ética,
do direito e da teologia, criando, assim, as bases da ciência política moderna.
Registre-se que Maquiavel é reconhecido como o primeiro cientista político
empírico, por seus métodos de estudo, atendo-se à realidade para construir sua
teoria, razão pela qual ocupa um lugar de destaque no rol dos grandes autores
do campo de conhecimento das ciências sociais, em especial, na ciência política.

FONTES PARA O ESTUDO DO ESTADO EM NORBERTO BOBBIO

Bobbio (1987), ao abordar o tema “filosofia política moderna e suas con-


cepções de Estado e sociedade”, assinala que podem ser agrupadas em duas
grandes vertentes, o modelo jusnaturalista e o modelo hegelo-marxiano, que
se contrapõem um ao outro. O jusnaturalismo abarca de Hobbes a Rousseau,
passando por Locke, Spinoza e Kant; o modelo hegelo-marxiano, por sua vez,
como já acena o próprio nome, abarca duas perspectivas que, mesmo sendo a
segunda uma inversão da primeira, guardam entre si a identidade estrutural.
O que caracteriza o modelo jusnaturalista é, antes de tudo, o seu objetivo
de desenvolver uma teoria racional do Estado; se o modelo tradicional de con-
cepção política que remonta a Aristóteles explicava o Estado como uma cons-
trução histórica, partindo de círculos menores (família, aldeia) para círculos
cada vez mais abrangentes (a Pólis) que culminam no Estado, que é a forma
mais perfeita de organização, os jusnaturalistas vão se dedicar a uma recons-
trução racional, buscando hipóteses de trabalho que permitam a percepção do
sentido do Estado (BOBBIO, 1987).7
A partir da indagação de quando nasceu o Estado, Bobbio (2007, p. 73),8
apoiado em Adam Ferguson (1723-1816),9 assinala:

“O Estado, entendido como ordenamento político de uma comunidade,


nasce da dissolução da comunidade primitiva fundada sobre laços de
parentesco e da formação de comunidades mais amplas derivadas da

BOBBIO, Norberto. “O Modelo Hobbesiano” e “O Modelo Aristotélico” In: BOBBIO, Norberto; BO-
7 

VERO, Michelangelo. Sociedade e estado na filosofia política moderna. 2. ed. São Paulo: Brasiliense,
1987, p. 34-48.
8 
BOBBIO, Norberto. Estado, governo, sociedade: para uma teoria geral da política. 14. ed. São Paulo :
Paz e Terra, 2007. Veja, também, BOBBIO, Norberto. O significado da política. In: BOBBIO, Norberto
et al. Curso de introdução à ciência política. 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984.
Unidade 1, bloco 1, p. 5-19.
9 
FERGUSON, A. An essay on the history of civil society. Cambridge: Cambridge University Press, 1995.
Ciência política, Estado, governo e Administração Pública  17

união de vários grupos familiares por razões de sobrevivência interna (o


sustento) e externas (a defesa). O nascimento do estado assinala o início
da era moderna, segundo esta mais antiga e mais comum interpretação,
o nascimento do Estado representa o ponto de passagem da idade primi-
tiva, gradativamente diferenciada em selvagem e bárbara, à sociedade
civil, onde civil está ao mesmo tempo para cidadão e civilizado. Também
para Engels o Estado nasce da dissolução da sociedade gentílica fundada
sobre o vínculo familiar e o nascimento do estado assinala a passagem
do estado de barbárie à civilização, mas distingue-se pela interpretação
exclusivamente econômica que dá a este evento, para ele, na comuni-
dade primitiva vigora o regime de propriedade coletiva dos bens, com
o nascimento da propriedade individual, nasce a divisão do trabalho, e
com esta, a divisão da sociedade em classes, a dos proprietários e a dos
que nada têm. Com a divisão da sociedade em classes nasce o poder po-
lítico. O Estado, cuja função é manter o domínio de uma classe sobre a
outra, recorrendo inclusive a força.”

As duas fontes principais para o estudo do Estado, ensina Bobbio (2007,


p. 53-60), são a história das instituições políticas e a história das doutrinas
políticas. Nesse sentido, assinala que a primeira fonte para um estudo das
instituições autônomo com respeito às doutrinas é fornecida pelos historia-
dores: Maquiavel reconstrói a história e o ordenamento das instituições da
república romana comentando Lívio; Vico, para reconstruir a história civil
das nações partindo do estado bestial (stato ferino) e chegando aos grandes
Estados do seu tempo.
Ao estudo da história, destaca o autor, segue o estudo das leis, que regulam
as relações entre governantes e governados, o conjunto das normas que cons-
tituem o direito público (uma categoria ela própria doutrinária): as primeiras
histórias das instituições foram histórias do direito, escritas por juristas que com
frequência tiveram um envolvimento pratico direto nos negócios de Estado.
Mais do que em seu desenvolvimento histórico, sustenta o autor, o Estado
é estudado em si mesmo, em suas estruturas, funções, elementos constituti-
vos, mecanismos, órgãos etc., como um sistema complexo considerado em si
mesmo e nas relações com os demais sistemas contíguos. Convencionalmente,
hoje, o imenso campo de investigação está dividido entre duas disciplinas até
didaticamente distintas: a filosofia política e a ciência política.
2

Teorias sobre a origem do Estado

“O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois


elementos que diferem dos Estados que existiram no passado: o
primeiro é a autonomia, na qual se verifica a plena soberania
do Estado; e o segundo é que o Estado se torna uma organização
distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.”

(José Matias-Pereira, 2010a)

“República é um reto governo de vários lares e do


que lhes é comum, com poder soberano.”

Jean Bodin (1530-1596). Les six livres de la République (1593)

O Estado pode ser aceito como um fenômeno histórico. Sob a ótica histó-
rica torna-se possível aprofundar a compreensão sobre a sua evolução ao lon-
go do tempo. Antes do surgimento do Estado moderno havia quatro formas de
Estado: a sociedade nômada, cuja organização era muito primitiva; o Estado-
-cidade (ou cidade-Estado), que surge com a Grécia Antiga, cuja sociedade era
bastante sofisticada; o império burocrático, que foi adotado na China; e o Esta-
do feudal, que a partir dos excedentes agrícolas criou as condições básicas para
acelerar o dinamismo de mercado.
A humanidade, conforme assinala Dantas (2008, p. 55), conheceu outras
formas de se governar, como, por exemplo, nas cidades gregas, nos impérios
antigos, entre outras. Para o autor, o Estado seria um conceito histórico concre-
to surgido no século XVI, acompanhado da noção de soberania.
Teorias sobre a origem do Estado  19

Diversos autores, como, por exemplo, Bobbio (2003),1 Azambuja (2001)2


e Matias-Pereira (2010a), por ângulos distintos, identificam como as principais
teorias da origem do Estado as seguintes: de origem familiar; de origem con-
tratual; e da força. Registre-se que a teoria de origem familiar é a mais antiga,
e tem como referência a fundamentação bíblica, baseada no desenvolvimento
e na ampliação da família; a teoria da origem contratual sustenta que o Estado
foi criado a partir de uma convenção entre os membros da sociedade humana:
um contrato social; e, por fim, a teoria da origem da força, violenta, ou seja, o
que origina o Estado é a violência dos mais fortes.
A Ciência Política tem como base o Estado moderno. O termo Estado foi
empregado pela primeira vez por Maquiavel (1999) – numa concepção próxi-
ma ao Estado moderno –, que o define como a sociedade política organizada, o
que exige uma autoridade própria e de regras definidas para permitir a convi-
vência de seus membros. Pode-se afirmar, nesse sentido, que o pensamento po-
lítico de Maquiavel foi o responsável pelo rompimento com o tradicionalismo
e, dessa forma, seculariza o Estado. Assim, ao tornar-se laico, o Estado assume
a independência estatal em relação à religião.
Com vista a permitir uma melhor compreensão do assunto, apresentamos
a seguir o quadro-síntese, com as principais teorias sobre a origem do Estado.

Quadro 2.1  Síntese das principais teorias sobre a origem do Estado.

Principais teorias sobre a origem do Estado

•  Origem familiar:
Dialética: o Estado nasceu da força, quando uma pessoa ou grupo controlou os demais
• 
(poucos submeteram muitos). O Estado surge com a luta de classe. Para Oppenheimer,
a norma básica do Estado é poder. Isto é, visto pelo lado de sua origem: violência
transformada em poder (Franz Oppenheimer (1864-1943), System der Soziologie. Vol.
II Der Staat. Stuttgart, 1964).
Teoria evolucionária ou da origem familiar: o Estado desenvolveu-se naturalmente
• 
(evolução do bando) a partir da união de laços de parentesco, onde o mais forte ou
mais experiente detinha o controle do poder (Numa-Denys Fustel de Coulanges (1830-
1889). A cidade antiga. São Paulo: Edameris, 1961).
Teoria do direito divino: na Europa, entre os séculos XV e XVIII. O Estado foi criado
• 
por Deus, e Deus tem dado o poder divino de governar aos reis. Veja a esse respeito:
despotismo esclarecido, absolutismo moderno, teocracia, imperador.

1 
BOBBIO, Norberto. Estado, governo e sociedade. 10. ed. São Paulo: Paz e Terra, 2003.
2 
AZAMBUJA, Darcy. Teoria geral do estado. 41. ed. São Paulo: Globo, 2001.
20  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Teoria do contrato social: coube aos filósofos, John Locke, Thomas Hobbes e Jean-
• 
-Jacques Rousseau (séculos XVII e XVIII), que desenvolveram a teoria do contrato
social. Nessa concepção, o Estado nasce do contrato social, evoluindo do “estado de
natureza” para o “Estado democrático”.
Teoria da origem patrimonial: teoria desenvolvida por Karl Marx e Friedrich Engels,
• 
relacionada à origem econômica: proteção da propriedade privada e regulamentação
de relações patrimoniais. Para os autores, o surgimento do poder político e do Estado
é decorrente da dominação econômica do homem pelo homem. O Estado vem a ser
uma ordem coativa, instrumento de dominação de uma classe sobre outra. Para os
autores, todos os fenômenos históricos são produto das relações econômicas entre os
homens. Veja o Quadro 2.2 – que trata da escola do socialismo científico.

Fonte: Matias-Pereira (2012a), com adaptações.

Torna-se relevante, na busca de facilitar a compreensão sobre as teorias da


origem do Estado, destacar duas explicações clássicas sobre o tema:

i. A primeira está relacionada às teorias naturalistas ou da origem natu-


ral do Estado – Aristóteles, Cícero, Santo Tomás de Aquino. O homem,
enquanto ser social, por sua própria natureza, necessita, para se rea-
lizar, viver em sociedade. Assim, o Estado aparece como uma necessi-
dade humana fundamental.
ii. A segunda explicação está vinculada às teorias voluntaristas, con-
tratualistas ou da origem voluntária do Estado. O Estado não se for-
ma de uma maneira natural, mas porque os indivíduos voluntaria-
mente o desejam. É, portanto, produto de um acordo de vontades
entre os indivíduos.

Formação do Estado Moderno

O Estado moderno, unitário e dotado de um poder próprio, começa a nas-


cer na segunda metade do século XV, na França, Inglaterra e Espanha, depois
é adotado por diversos outros países europeus e, muito mais tarde, pela Itália.
Assim, somente a partir da formação dos Estados modernos é que se forma
uma reflexão sobre o Estado.
É oportuno lembrar que a crise do sistema feudal, no período final da Ida-
de Média, contribuiu para a formação das monarquias nacionais e para a con-
solidação da autoridade do rei. Dessa maneira, no espaço da suserania feu-
dal – apoiada na relação senhor-vassalo –, o Estado moderno desenvolveu a
noção de soberania pela qual o soberano (o governante) tinha o direito de
Teorias sobre a origem do Estado  21

fazer valer suas decisões perante os súditos (os governados) que viviam no
território do Estado.
Observa-se que o Estado moderno utilizou inúmeros instrumentos e meios
para facilitar o controle político da monarquia, por exemplo:

• Burocracia administrativa: corpo de funcionários que, cumprindo or-


dens do rei, desempenhavam as tarefas da Administração Pública. Os
cargos elevados da administração eram ocupados pela nobreza pala-
ciana e pela alta burguesia, as quais compravam títulos nobiliárquicos.
• Força militar: forças armadas (Exército, Marinha, Polícia) permanen-
tes, para assegurar a ordem pública e a autoridade do governo.
• Leis e justiça unificadas: legislações nacionais e uma justiça pública
atuante no território do Estado.
• Sistema tributário: sistema de tributos (impostos, taxas etc.) regula-
res e obrigatórios para sustentar as despesas do governo e patrocinar a
Administração Pública.
• Idioma nacional: língua oficial do Estado, que transmitia as origens, as
tradições e os costumes da nação. No intuito de criar o sentido de iden-
tificação entre os membros da sociedade, também valorizava a cultura
de cada povo.

Em síntese, o Estado Moderno é resultado de uma evolução que teve início


há mais de três séculos. A fase mais antiga é a Monarquia; a segunda fase do Es-
tado Moderno é o Estado Liberal, criado em decorrência das Revoluções Liberais
na França e na Inglaterra; a terceira fase do Estado Moderno, que surge no final
do século XIX, com a crise do Estado Liberal, que não consegue mais responder
às demandas sociais – fase em que surgem as ideologias de Direita (Fascismo) e
de Esquerda (Comunismo); na quarta fase surge o Estado Democrático Liberal,
em função dos reflexos da crise econômica e social ocorrida em 1929, que muda
a forma de atuação do Estado e amplia a democracia para a sociedade como
um todo (veja a esse respeito os estudos de John Maynard Keynes). Na Europa,
como resultado da crise de 1929 e da Segunda Guerra Mundial, aprofunda-se o
Estado-providência (MATIAS-PEREIRA, 2012b).
O surgimento de novos Estados, na atualidade, ocorre de três formas dis-
tintas: guerra, fracionamento e união. O processo de criação de novos Estados
no mundo atual tem como base, entre outros, os interesses econômicos e as
identidades culturais.
O Estado moderno, desde o seu surgimento, apresenta dois elementos que
diferem dos Estados que existiram no passado: o primeiro é a autonomia, na
qual se verifica a plena soberania do Estado (que não permite que sua autorida-
22  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

de dependa de qualquer outra autoridade); e o segundo é que o Estado se torna


uma organização distinta da sociedade civil, embora seja expressão desta.

Principais Pensadores do Estado Moderno

Podemos identificar duas importantes correntes que estudam o Estado: a


histórico-indutiva e a lógico-dedutiva. A primeira corrente, histórico-indutiva,
tem origem em Aristóteles e é continuada por Santo Tomás de Aquino, Vico,
Hegel, Marx e Engels, e os filósofos pragmáticos norte-americanos. A segunda
corrente, lógico-dedutiva, está baseada no contratualismo fundado por Hob-
bes, continuada pelos jusnaturalistas até Rousseau e Kant. Registre-se que o
pensamento neoliberal contemporâneo, apoiado na escola econômica neoclás-
sica (escola lógico-dedutiva), adota uma perspectiva a-histórica.
Feitas essas considerações, apresentamos, a seguir, uma síntese dos princi-
pais autores que trataram do Estado moderno.

Nicolau Maquiavel (1469-1527)


Jean Bodin (1530-1596)
Thomas Hobbes (1588-1679)
John Locke (1632-1704)
Emmanuel Kant (1724-1804)
Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)
Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830)
Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831)
Karl Heinrich Marx (1818-1883)

Fonte:  Adaptada de Matias-Pereira (2010a).


Figura 2.1  Principais pensadores do Estado moderno.

Política e Estado em Nicolau Maquiavel (1469-1527)

Maquiavel (1999) representa uma referência na elaboração da moderna


concepção de política. É aceito pela maioria dos teóricos das Ciências Sociais
como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e a medie-
val procuravam descrever o bom governo, ditando as regras do governante
Teorias sobre a origem do Estado  23

ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na sua obra


mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições políticas da
época em que foi escrito.
Podemos identificar na obra de Maquiavel algumas questões essenciais,
como a reforma política, o livre exame dos fatos históricos, o ataque às tra-
dições medievais e, especialmente, a instituição do êxito como única medida
do poder do príncipe, que tratava da ruptura do poder temporal com o poder
espiritual. Para o autor, o príncipe deve ser capaz de compreender o jogo po-
lítico efetivo nas suas circunstâncias concretas e de identificar as forças do
conflito a fim de agir com eficácia. Para que essa atuação não seja inútil, é
necessário admitir que os valores morais que regulam as condutas individuais
não se aplicam na ação política (Maquiavel, 1999). A recusa da prevalência
dos valores morais na ação política sinaliza um novo conceito de ordem, im-
pensável na filosofia política medieval. Assim, a política requer a lógica da for-
ça, bem como se torna impossível governar sem fazer uso da violência. Nesse
sentido, Maquiavel é o responsável pela autonomia do campo da Ciência Políti-
ca, que se desprende das preocupações da filosofia e da política normativa dos
gregos, desligando-se também da moral cristã.
Maquiavel (1999) elaborou sua teoria a partir de reflexões sobre a realida-
de da sua época, e formulou a teoria de como se constitui o Estado moderno.
Ele foi o primeiro pensador a realizar o estudo da política separada da moral e
da religião. Para ele, o importante não era pensar um Estado ideal, e sim dis-
cernir um Estado que já existia. Por isso, defende o estudo das questões que
envolvem a política e a condução do Estado moderno como o que se pode e é
necessário fazer, e não o que se deveria fazer.
A política, segundo Maquiavel (1999, p. 80),3 deve considerar que a na-
tureza dos homens é imutável. Não se deve esperar gratidão por parte dos ho-
mens, por exemplo, pois eles são ingratos por natureza. O príncipe que espe-
rar gratidão por parte dos súditos será derrotado. Afirma o autor: “Os homens
têm menos escrúpulo de ofender quem faz amar do que quem faz temer. Pois o
amor depende de uma vinculação moral que os homens, sendo malvados, rom-
pem; mas o temor é mantido por um medo de castigo que não nos abandona
nunca.” Por esse motivo, “o Estado moderno deve-se fundar no terror”.
Maquiavel não se ocupa de moral, ele trata de política, estuda suas leis
específicas e começa a fundamentar a Ciência Política. Nesse sentido, ele
funda uma nova moral. Essa nova moral é a moral mundana, que se forma
a partir dos relacionamentos dos homens, ou seja, a moral do cidadão que
constrói o Estado.

3 
MAQUIAVEL, Nicolau. O príncipe. São Paulo: Martins Fontes, 1999. Capítulo XVII, p. 80.
24  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Jean Bodin (1530-1596)

Bodin (1951, 1986, 2011) é autor de inúmeros estudos, entre os quais, o


Método para a fácil compreensão da história (1566) e Os seis livros da República
(1576). Primeiro pensador a fazer uma reflexão sobre o Estado moderno, teo-
rizou sua autonomia e soberania, assumindo que o Estado é constituído essen-
cialmente do poder, ou seja, nem o território nem o povo representam tanto o
Estado quanto o poder. Para ele, é da soberania que depende toda a estrutura
do Estado, o qual é, portanto, o poder absoluto, a coesão de todos os elemen-
tos da sociedade. Bodin discorria sobre um Estado que já existia, o da França.
É pertinente ressaltar que as ideias de Bodin (1951) a respeito das for-
mas de constituição estão delineadas no Capítulo VI do Methodus ad facilem
historiarum cognitionem (1566), que trata das constituições das repúblicas.
No citado capítulo, Bodin (1951, p. 350) tem como objetivo principal promo-
ver uma ampla revisão das definições aristotélicas para cidadão, república,
soberania e magistratura.

Thomas Hobbes (1588-1679)

A concepção da teoria do Estado de Hobbes (1998) está apoiada na se-


guinte visão: os homens em seu estado natural vivem como animais, jogando-
-se uns contra os outros pelo desejo de poder, riquezas e propriedades. Contudo,
se continuassem a viver dessa forma, eles tenderiam a se autodestruir. É notó-
ria, portanto, a necessidade de se estabelecer um acordo, um contrato, para se
protegerem. O contrato teria como propósito impor limites às atitudes egoístas
do homem, e impediria que eles vivessem em constante guerra. De acordo com
Hobbes, os pactos, os tratados e os contratos, sem o poder de impor punição,
são apenas palavras sem força. Por isso, para garantir tal contrato dever-se-ia
criar um Estado absoluto, com poderes absolutos, duríssimo em seu poder.
Hobbes (1993, 1994, 1998) argumenta em seus estudos que o estado da
natureza caracterizava-se pela desordem e pela injustiça permanente. Isso so-
mente poderia ser ultrapassado quando a sociedade humana tivesse um mí-
nimo de organização do ponto de vista político. Ao Estado – cujo poder de-
veria ser ilimitado – caberia o papel de traduzir essa organização e garantir a
estabilidade e a segurança na vida individual. Para que isso fosse possível, os
indivíduos deveriam alienar definitivamente em favor do Estado o poder que
originariamente detinham enquanto membros da sociedade natural. Essas con-
cessões seriam em benefício próprio do indivíduo, pois em um Estado forte es-
taria concentrado o segredo da segurança individual. Nesse sentido, por meio
de um contrato hipoteticamente estabelecido, que viabilizaria a transição do
estado de natureza para o estado de sociedade, são definidas as bases teóricas
Teorias sobre a origem do Estado  25

que irão sustentar os Estados absolutistas dos séculos XVII e XVIII, os quais fo-
ram os precursores dos regimes totalitários modernos.
Desse modo, sustenta Hobbes (1993, p. 10):

“Seguindo, portanto, este método, ponho em primeiro lugar como um


princípio conhecido de todos por experiência, não havendo ninguém que
o negue, a saber, que os homens são por natureza de tal feitio que, se não
forem coagidos por medo de algum poder comum, vivendo sempre descon-
fiados uns dos outros, temendo-se reciprocamente: terão decerto o direito
de prevenir-se cada qual com as próprias forças, mas terão também neces-
sariamente a vontade para isso.”

Em outras palavras, o estado de natureza é uma questão prejudicial ao ho-


mem, porque na medida em que os homens estão relacionados uns com os ou-
tros, em uma condição de medo, guerra de todos contra todos, a razão não opera
como reguladora. Os homens são, portanto, inimigos uns dos outros e, de acordo
com essas condições naturais, não conseguirão criar o equilíbrio necessário para
as relações sociais, o que seria, desse ponto de vista, um estágio infantil da hu-
manidade. Justifica-se, então, a necessidade de um poder regulador e absoluto.
Assim, para Hobbes (1993, p. 11), a liberdade do homem em seu estado
de natureza é prejudicial, fazendo dele um destruidor da sua vida e dos outros
integrantes da sociedade, ao passo que o Estado absoluto é preservador da vida
humana. Nesse contexto, faz as seguintes afirmações:

“Vemos como todas as cidades, embora em paz com as vizinhas, preser-


vam seus limites como deveres e guarnições militares, e sua população
com muralhas, portões e sentinelas. Para que isso, se nada temessem dos
vizinhos? Vemos também como nas próprias cidades, onde há leis e penas
estabelecidas contra os maus, os cidadãos não andam sem alguma arma
para sua defesa, nem vão dormir sem antes trancar as portas contra os
concidadãos ou sem fechar portas e gavetas contra os domésticos.”

O Estado, para Hobbes, se apresentava como senhor absoluto, cabendo aos cidadãos ou
súditos a obediência sem questionamentos, pois este funcionava como uma ordem absoluta
e controladora, com o objetivo de tirar os homens da guerra de todos contra todos.

John Locke (1632-1704)

Sustenta Locke (1998) que o nascimento do Estado é um ato de liberdade


de decisão e princípio de sobrevivência e preservação. As necessidades de cada
26  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

indivíduo devem, portanto, estar associadas à sua relação com os outros indi-
víduos, constituindo-se, assim, a sociedade civil e política.
Nesse sentido, Locke (1998, p. 495) procura e almeja “unir-se em socieda-
de com outros que já se encontram reunidos ou projetam unir-se para a mútua
conservação de suas vidas, liberdades e bens”, aos quais ele atribui o termo ge-
nérico propriedade.
A existência do Estado resulta também de um contrato que permitiria su-
perar o estado de natureza que se caracterizava por uma completa liberdade e
igualdade entre todos os homens, fonte de conflitos quando tivessem que cum-
prir a lei natural. Sendo todos iguais, tenderiam a interpretar e aplicar a lei
natural segundo as suas conveniências. Por meio do contrato, cada indivíduo
transferia para o Estado o poder de aplicar a lei e o direito natural, punindo as
infrações e tendo como observância o maior respeito pela liberdade individual.
É nesse cenário que Locke surge como precursor do liberalismo e da doutrina
da limitação do poder para salvaguardar os direitos individuais do homem.
O homem em seu estado natural é plenamente livre, mas sente a necessida-
de de limitar a sua própria liberdade, a fim de garantir a sua propriedade. Assim,
os homens se juntam em sociedades políticas para conservarem suas proprieda-
des, pois no seu estado natural estas não são garantidas. É necessário, portanto,
que se constitua um Estado capaz de assegurar essa propriedade.
De acordo com o entendimento da ideia do surgimento de um contrato so-
cial, argumenta Locke (1998) que esse contrato não gera um Estado absoluto,
uma vez que poderia ser desfeito como qualquer outro contrato e que o Estado
não pode tirar de ninguém o poder supremo sobre sua propriedade.
Observa-se também que Locke (1998) busca estabelecer a separação das
esferas da sociedade: a política e a civil, que obedecem a normas e leis dife-
rentes. Nesse sentido, todos os direitos de propriedade são exercidos na so-
ciedade civil e o Estado não deve interferir, mas garantir o livre exercício da
propriedade. Verifica-se dessa perspectiva uma estreita relação entre proprie-
dade e liberdade.

Immanuel Kant (1724-1804)

A base da filosofia moral e política kantiana (inserida no contexto do idea­


lismo alemão) apoia-se na afirmação da ideia de liberdade. Para Kant (2005),
a consciência humana se apresentava como fator determinante na construção
de mundo, visto que o mundo é percebido por mecanismos mentais a que o
submete o observador. Nesse sentido, o observador tem um papel ativo ao es-
tabelecer, por meio da razão, com base nas suas impressões sensoriais, as leis
da natureza. Assim, o conhecimento da verdadeira natureza das coisas está
Teorias sobre a origem do Estado  27

oculto aos homens, que são incapazes de conhecer a realidade que é revelada
aos seus sentidos.
Os estudos que tratam da filosofia moral e política de Kant estão contidos
em três obras: Fundamentação da metafísica dos costumes (1785), Crítica da ra-
zão prática (1788) e Metafísica dos costumes (1798). É nesta última obra que
está formulada a maior parcela das suas teorias políticas e do direito. O seu
entendimento de Estado também está presente em A paz perpétua (1795), na
qual busca fundamentar um sistema capaz de encerrar o estado de guerra per-
manente entre os Estados. Deve-se destacar, ainda, o estudo denominado Ideia
de uma história universal (1784), no qual procura demonstrar por meio da his-
tória a evolução do homem para o melhor.
Observa-se, no debate sobre os principais elementos do idealismo político
kantiano, quando da transição por parte da humanidade de um estado de na-
tureza para um estado de direito civil, e a sua ascensão a um estado de direito
cosmopolita de paz, a importância da construção de estruturas jurídicas. Nesse
sentido, sustenta Kant (1996, p. 32):

“O estado de natureza, portanto, é um estado de ausência de direito (sta-


tus justitia vacuus): quando há um litígio (jus controversum), nenhum
juiz competente pode dar força de direito à sentença que obriga a entrar
num estado jurídico [...]. Se as leis sobre o que é de cada um prescrevem
no Estado a mesma coisa que na sociedade, é só no Estado que as leis têm
condições de ser realizadas.”

Para Kant (2005), somente por meio de estruturas jurídicas institucionais


é possível assegurar a paz, ou seja, o estado de paz se instaura por meio do di-
reito e a lei sobrepõe-se à soberania do povo.
Kant (1996, p. 89) define o direito público como um sistema legal de ca-
ráter geral estabelecido para um povo ou multiplicidade de povos por meio de
uma vontade unificadora representada em uma constituição a fim de estabele-
cer a justiça. Por sua vez, o Estado é a totalidade de indivíduos sob uma condi-
ção civil e legal em relação aos membros dessa totalidade.
O modo pelo qual um povo sai do estado de natureza e forma um Estado
é denominado por Kant de contrato originário. Cada indivíduo, por meio desse
contrato, dispõe-se a abrir mão de sua liberdade externa, selvagem e irrestrita
para se tornar parte integrante do Estado. No Estado, pode então gozar plena-
mente de sua liberdade natural ao condicioná-la a leis criadas pela sua própria
vontade (KANT, 1996, p. 93).
Observa-se, no que se refere ao direito, que a filosofia kantiana é fortemen-
te marcada pelo idealismo. Verifica-se que o termo direito é aceito com sentido
valorativo. Ao formular a sua concepção do direito e, em seguida, do Estado,
Kant não tem a preocupação em explicitar os fenômenos tais como ocorrem na
28  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

realidade. A sua visão está direcionada para estabelecer a teoria pura do direi-
to, apoiada em conceitos a priori da razão.
A doutrina do direito é definida como o conjunto das leis que podem ser
dadas externamente. Assim, a distinção de justo e injusto é possível apenas por
meio da razão, na qual se baseará o direito positivo.
O direito apresenta três características essenciais (KANT, 1996, p. 24):

i. Deve dizer respeito somente às relações práticas externas entre as


pessoas, na medida em que as ações de um podem influenciar as ações
de outro.
ii. O direito se refere somente às relações entre as vontades dos indiví-
duos, não sendo considerada jurídica a relação na qual uma vontade
encontre um desejo, como em atos de beneficência e crueldade.
iii. Nessa relação entre vontades, não podem ser consideradas as maté-
rias destas, os fins a que se propõem, sendo relevante somente a for-
ma, contanto que a escolha seja livre.

Jean-Jacques Rousseau (1712-1778)

Argumenta Jean-Jacques Rousseau, no seu Do contrato social (1983), que


o homem era naturalmente bom. Ao fundamentar a teoria do bom selvagem,
que representava a situação do homem no estado da natureza, ilustrava a con-
dição humana primitiva, sustentando que a responsabilidade pelo que de mal
existisse no homem deveria, pois, ser atribuída à própria sociedade. Nesse sen-
tido, o Estado surge para dirimir os conflitos sociais por meio de um contrato
social, no qual os indivíduos se dispõem a alienar os seus direitos e liberdades
em favor do Estado. Tal contrato é livremente estabelecido e a vontade do Es-
tado equivaleria sempre à vontade dos indivíduos.
Assim, para Rousseau (1983) a desobediência ao Estado deveria ser
entendi­da como a desobediência à generalidade da sociedade. Partia-se do
entendimento de que cada indivíduo estava obrigado a ser livre. O homem só
pode ser livre se for igual e, portanto, assim que surgir uma desigualdade entre
os homens acaba-se a liberdade. O único fundamento da liberdade é a igualda-
de; não há liberdade onde não existir igualdade.
Segundo Rousseau (1983), os homens não podem renunciar a dois bens
essenciais de sua condição natural: a liberdade e a igualdade. Eles devem cons-
tituir-se em sociedade, que também surge de um contrato. Por sua vez, o povo
nunca pode perder a soberania; por isso, não deve criar um Estado distinto ou
separado de si mesmo. O único órgão soberano é a assembleia e é nesta que
se expressa a soberania. Dessa maneira, deixa de existir a separação dos três
Teorias sobre a origem do Estado  29

poderes que Montesquieu tinha fixado no início do século XVIII. Ele nega a
distinção entre os poderes, visando afirmar, sobretudo, o poder da assembleia.

Benjamim Constant de Rebecque (1767-1830)

Constant (2005) tem como principal preocupação nas suas ideias a ques-
tão da separação entre Estado e sociedade civil. Busca distinguir a liberdade
dos antigos e a liberdade do homem moderno. Esta está no direito de se sub-
meter apenas à lei e nunca à vontade arbitrária de um ou mais indivíduos; de
expressar sua própria opinião, exercer seu trabalho, dispor de seu trabalho etc.
É, finalmente, o direito de exercer sua influência sobre a administração do go-
verno, ou seja, é grande na esfera privada e limitada na esfera pública.

Georg Wilhelm Friedrich Hegel (1770-1831)

O tema da liberdade surge nos estudos de Hegel (1973, 1993, 2003)4


como o núcleo de um sistema conceptual. Assim, o pensamento hegeliano se
apresenta como a principal fonte do pensar das teorias cujo princípio ou fun-
damento tenha como referência a liberdade.
No debate entre Estado e sociedade civil, formulado pelos pensadores do
século XVIII, Hegel (1993) coloca o Estado como fundamento da sociedade civil
e da família. Isso quer dizer que não há sociedade civil se não existir um Esta-
do que a construa, que a componha e que integre suas partes; não existe povo
se não existir o Estado, pois é o Estado que funda o povo, e não o contrário. É
o oposto da concepção democrática, segundo a qual a soberania é do povo, que
a exprime no Estado, mas o fundamento dessa soberania fica sempre no povo.
Para Hegel (2003), o Estado funda o povo e a soberania é do Estado; portanto,
a sociedade civil é incorporada pelo Estado e de certa forma aniquila-se neste.
O Estado foi teorizado por Hegel como realização unificadora da Razão que
ultrapassa a conflitualidade existente na sociedade civil. Em face do caráter irre-
conciliável dos interesses particulares, o Estado deve surgir como relação objetiva
e necessária. Assim, para Hegel (1973, p. 250-251), o Estado “é a realização em
ato da ideia moral objetiva, o espírito como vontade substancial revelada, clara
para si mesma, que se conhece e se pensa, e realiza o que sabe e porque sabe”.
A sociedade civil, na concepção de Hegel, surge como uma sociedade de
antagonismos. É descrita como um universo de indivíduos autônomos que es-
tabelecem relações com outros indivíduos independentes, com base no princí-
pio da utilidade e dos interesses econômicos.

4 
HEGEL, G. W. Friedrich. Principes de la philosophie du droit. Paris: Gallimard, 1973.
30  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Nesse sentido, argumenta Hegel (1973, p. 206) que, na sociedade civil, os


indivíduos “são pessoas privadas que têm como fim o seu próprio interesse”. A
pessoa concreta, mista de apetite natural e de arbítrio, é um dos seus princípios.
Hegel, na busca de negar a multiplicação das patologias resultantes da nature-
za egoísta dos indivíduos, designadamente a multiplicação dos desejos, a desi-
gualdade e a miséria, tratará de enfatizar as estratégias que lhes permitem lutar
contra a arbitrariedade e o particularismo que estão presentes na sociedade civil.

Karl Heinrich Marx (1818-1883)

Marx faz a crítica do Estado burguês e, por conseguinte, do liberalismo.


Para ele, o comunismo que foi instaurado com a Revolução Francesa era utópi-
co, pois se deu apenas a igualdade jurídica, e para alcançar a igualdade efetiva
era necessária a revolução econômico-social. Essa igualdade pregada na Re-
volução Francesa interessava apenas ao setor economicamente dominante, a
burguesia. A igualdade jurídica, sem a revolução econômico-social, era apenas
aparente; escondia e consolidava as desigualdades reais. Ele chegou à conclu-
são de que as relações jurídicas não podem ser compreendidas em si, pois suas
raízes estão nas relações materiais de existência. A sociedade civil é entendida
como o conjunto das relações econômicas, as quais explicam o surgimento do
Estado, seu caráter e natureza de leis.
Em seu prefácio de 1859, Marx define a correlação existente entre o de-
senvolvimento das relações econômicas, o Estado e as ideologias, de maneira
bem límpida: “O conjunto dessas relações de produção constitui a estrutura
econômica da sociedade, isto é, a base real sobre a qual levanta-se uma su-
perestrutura jurídica e política, à qual correspondem formas determinadas da
consciência social (p. 17).”
Com isso, ele permite fundamentar uma teoria científica do Estado. A socie-
dade civil, ou seja, as relações econômicas, é inserida no quadro de um Estado
determinado, na medida em que este garanta aquelas relações econômicas. Na
verdade, não é o Estado que determina a estrutura econômica, e sim o contrário.

Friedrich Engels (1820-1895)

Coube a Engels (2000),5 partindo de uma perspectiva histórica do estudo


de Morgan, denominado “Ancient society”, publicado em 1877,6 definir as três

5 
ENGELS, F. A origem da família, da propriedade privada e do Estado. 10. ed. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 1985.
6 
MORGAN, Lewis H. A sociedade primitiva. Lisboa: Presença, 1976.
Teorias sobre a origem do Estado  31

principais formas do surgimento do Estado, tendo como ponto inicial a disso-


lução das tribos e clãs. Em Atenas, o Estado nasceu diretamente dos antago-
nismos de classe; em Roma, forma-se um Estado de cidadãos, em que se con-
fundem aristocracia e plebe. Em ambos os casos, a classe dominada é reduzida
à escravidão. Finalmente, entre os germanos, o Estado surge a partir das con-
quistas de territórios estrangeiros.

A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels

A obra A origem da família, da propriedade privada e do Estado, de Friedrich Engels


(1820-1895), foi publicada em 1884. Nela se aborda a formação da sociedade
moderna calcada na propriedade privada, na produção, no comércio e no poder do
Estado. A origem da família também é discutida nesta obra, visto que, para Engels,
foi com o declínio de uma estrutura familiar primitiva – organizada em grupos de
interesses comuns, vivendo em uma propriedade comum a todos, sem o comércio e
o acúmulo de riquezas – que a sociedade moderna se formou. O trabalho de Engels tem
como base as pesquisas e as publicações do cientista norte-americano e historiador
da sociedade primitiva Lewis Henry Morgan (1818-1881).

Fonte:  Adaptado de Matias-Pereira (2006a).

É pertinente ressaltar que Engels deixou de examinar em seus estudos um


quarto caso, entendido como mais importante que os anteriores: o Estado ou
o modo de produção asiático que se constituiu na antiguidade em torno dos
grandes rios, nas sociedades também chamadas hidráulicas. Esse tema foi ana-
lisado por Karl Marx (Grundrisse) como parte de sua análise sobre as formações
sociais pré-capitalistas. Evidencia-se nesse estudo de Marx que o Estado surge
da dissolução da comunidade primitiva e da divisão da sociedade em classes.
Assinala Engels (1985, p. 193-194), no seu livro A origem da família, da pro-
priedade privada e do Estado, que o Estado está a serviço da classe dominante:

“Como o Estado nasceu da necessidade de conter o antagonismo das clas-


ses, e como, ao mesmo tempo, nasceu em meio ao conflito delas, é, por
regra geral, o Estado da classe mais poderosa, da classe economicamente
dominante, classe que, por intermédio dele, se converte também em classe
politicamente dominante e adquire novos meios para a repressão e explo-
ração da classe oprimida [...] o moderno Estado representativo é o ins-
trumento de que se serve o capital para explorar o trabalho assalariado.”

Para Engels (2000, p. 326-327), o Estado não é de forma alguma


32  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“um poder que se impôs à sociedade de fora para dentro; tampouco é a


‘realidade da ideia moral’, nem ‘a imagem e a realidade da razão’ como
afirma Hegel. É, antes, um produto da sociedade quando esta chega a
determinado grau de desenvolvimento; é a confissão de que essa socie-
dade se enredou numa irremediável contradição com ela própria e está
dividida por antagonismos irreconciliáveis que não consegue conjurar.
Mas para que esses antagonismos, essas classes com interesses econô-
micos colidentes não se devorem e não consumam a sociedade em uma
luta estéril, faz-se necessário um poder colocado acima da sociedade,
chamado a amortecer o choque e a mantê-lo dentro dos limites da ‘or-
dem’. Este poder, nascido da sociedade, mas posto acima dela, e dela se
distanciando cada vez mais, é o Estado”.

Engels (2000) resume a origem do Estado e, ao mesmo tempo, o conceitua


a partir de um ponto de vista histórico: trata-se de um poder, ou seja, de uma es-
trutura organizacional e política que emerge da progressiva complexificação da
sociedade e da sua divisão em classes destinada a manter a ordem dentro da so-
ciedade, e, portanto, a manter o sistema de classes vigente. Em outras palavras,
o Estado é a organização que garante os direitos de propriedade e os contratos,
sem os quais nenhuma sociedade civilizada pode funcionar.
Para Engels (2000, p. 231), para haver Estado é necessário que este seja
civilizado. Civilização é:

“o estágio de desenvolvimento da sociedade em que a divisão do trabalho, a


troca entre indivíduos do resultante, e a produção mercantil – que compre-
ende uma a outra – atingem o seu pleno desenvolvimento e ocasionam uma
revolução em toda a sociedade anterior, ou seja, é o conjunto de caracteres
próprios da vida social, política, econômica e cultural de um Estado”.

Nesse sentido, o autor sustenta que, para atingir a civilização, é necessária:

“a criação de leis internas para organizar a vida social, buscando a or-


dem. Contudo, toda a produção social ainda é regulada, não segundo o
plano elaborado coletivamente, ou seja, não de acordo com a forma mais
benéfica para sociedade e de acordo com a vontade desta, mas por leis ce-
gas, que atuam com a força dos elementos, em últimas instâncias nas tem-
pestades dos períodos de crise comercial. A sociedade por meio de impulsos
e paixões buscou melhores condições de vida, sendo este a principal força
motriz da civilização” (ENGELS, 2000, p. 231).

A elaboração de Engels vai além da questão do Estado, uma vez que mos-
tra a conexão histórica entre família, propriedade e Estado, identificando assim
Teorias sobre a origem do Estado  33

a origem deste último. Ele afirma que a sociedade não é a soma das famílias
que a constituem. A formação da sociedade e a da família são dois aspectos
intrinsecamente relacionados, pois a sociedade organiza as relações entre os
sexos para sua própria vida e sobrevivência, sobretudo visando a suas necessi-
dades econômicas. Evidentemente, é um absurdo pensar que a família exista
antes da sociedade.
A sociedade originária, a tribo, segundo ele, ainda não conhecia a proprie-
dade privada, a subordinação da mulher, e a descendência é por linha materna.
A propriedade privada surge da caça, quando nasce a criação de gado. A caça
era uma tarefa do homem, o qual se torna, então, o proprietário do rebanho.
Com a propriedade privada, afirma-se a descendência por linha paterna, ou
seja, a herança passa de pai para filho. Verifica-se também o início da subordi-
nação da mulher. Nesse momento, nasce a sociedade patriarcal, em que o pai
é a autoridade suprema.

Quadro 2.2  Síntese sobre o marxismo.

Socialismo científico

Coube a Karl Marx (1818-1883) e Friedrich Engels (1820-1895) desenvolverem – no


período de 1848 a 1867 – a teoria política do socialismo científico ou, simplesmente,
marxismo. Essa escola de pensamento tem como base a dialética hegeliana (resultado da
luta de forças opostas), além de ser influenciada fortemente pelo socialismo utópico e pela
economia inglesa. O materialismo histórico prevê que, no final, os trabalhadores triunfarão
sobre a burguesia. Marx denomina de comunismo essa sociedade e de socialismo a forma
como ocorrerá o processo de transição do capitalismo para o comunismo. Destacam-se
entre as ideias da teoria política do socialismo científico:

•  Dialética: a natureza e a sociedade passaram por um processo permanente de


transformação. Esse processo dialético move-se pela luta das forças contrárias,
como, por exemplo, o explorado e o explorador etc. Essa luta promove mudanças
quantitativas e qualitativas na realidade.
•  M
 odo de produção: toda sociedade possui uma base material (estrutura) representada
pelas forças de produção econômica (dizem respeito aos instrumentos de produção e
à experiência dos homens que lidam com esses instrumentos) e pelas relações sociais
de produção (dizem respeito ao relacionamento social no processo de produção.
Exemplo: relações de dominação, de solidariedade etc.). Isso constitui o modo de
produção de vida material da sociedade. Esse modo de produção condiciona, de
maneira geral, a vida social, política e intelectual. Assim, para Marx, não é a consciência
dos homens que determina sua existência, mas, ao contrário, é a sua existência social
que determina a sua consciência.
34  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Lutas de classes: em termos sociais, o motor da história humana é a luta de classes.


• 
Essa luta só terminaria com o aparecimento da sociedade comunista perfeita. Nela,
desapareciam a exploração de classes e as injustiças sociais.
Mais-valia: para Marx e Engels, o capitalista (proprietário dos meios de produção),
• 
ao explorar o trabalho assalariado, recebe lucros gerados pela mais-valia. Em termos
simples, podemos explicar a noção de mais-valia da seguinte maneira: um operário, por
exemplo, ao realizar um trabalho, deveria receber de forma integral o correspondente
ao valor social do seu trabalho. Entretanto, o capitalista apodera-se de parte desse
trabalho que deveria ser pago ao operário. A essa parte não remunerada do trabalho
social dá-se o nome de mais-valia.

Fonte: MARX, Karl. O capital (1867) e ENGELS, Friedrich. Do socialismo utópico ao socialismo


científico. Leipzig, 1878.
3

Estado, nação e soberania

“O conceito de Estado envolve três dimensões específicas, que interagem


e se complementam: a sociológica, a política e a constitucional.
É nessa organização estatal, com território definido, organizada
política, social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.”

José Matias-Pereira (2012)

O conceito de Estado é impreciso na ciência política. É comum confundir Es-


tado com governo, com Estado-nação ou país, e mesmo com regime político ou
com sistema econômico. Na tradição anglo-saxã, fala-se em governo, e não em
Estado. Dessa forma, perde-se a distinção entre governo e Estado, o primeiro en-
tendido como a cúpula político-administrativa do segundo. Na tradição europeia,
o Estado é frequentemente identificado ao Estado-nação, ou seja, ao país. Expres-
sões como Estado liberal ou Estado burocrático são normalmente uma indicação
de que a palavra Estado está sendo utilizada como sinônimo de regime político.
Por sua vez, as expressões do tipo Estado capitalista ou Estado socialista identifi-
cam o Estado com um sistema econômico (BRESSER-PEREIRA, 1995, p. 86).
O povo é a essência do Estado, visto que este é produzido pelo primeiro – o
povo. Ao se organizar politicamente, o povo estabelece o seu instrumento de
poder, que é o Estado (HOBSBAWN, 1998).1 Uma vez definido o ordenamen-
to político, a intensidade do poder do Estado será resultado das dimensões
antropológicas do povo ou das culturas sociais que o formam na sua capaci-
tação, ou seja, guerreira, econômica e cognitiva. Explica-se, assim, por que se

1 
HOBSBAWN, Eric J. A questão do nacionalismo: nações e nacionalismo desde 1780. Lisboa:
Terra-mar, 1998. Para Hobsbawn, a nação somente se concretiza quando associada a um Estado
territorial, um Estado-nação.
36  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

formam dimensões distintas de poder. Essas dimensões são responsáveis pelo


surgimento da hierarquia entre as nações, e, portanto, pela formação de pou-
cas nações que assumem a posição de dominação e de um elevado número de
nações submissas.
Para Kelsen (1998), o Estado é o sinônimo de direito, unificador por exce-
lência dos diversos acontecimentos sociais, o elemento que permite interpretá-
-los a todos no mesmo sentido. Assim, assinala que:

“O Estado deve ser representado como uma pessoa diferente do Direito


para que o Direito possa justificar o Estado – que cria este Direito e se
lhe submete. E o Direito só pode justificar o Estado quando é pressuposto
como uma ordem essencialmente diferente do Estado, oposta à sua ori-
ginária natureza, o poder, e, por isso mesmo, reta ou justa em qualquer
sentido. Assim o Estado é transformado, de um simples fato de poder, em
Estado de Direito que se justifica pelo fato de fazer direito.”

Nesse sentido, Gramsci (2002, p. 28) argumenta:

“Se todo Estado tende a criar e a manter um certo tipo de civilização e de


cidadãos (e, portanto, de conivência e de relações individuais), tende a
fazer desaparecer certos costumes e atitudes e a difundir outros, o direi-
to será o instrumento para esta finalidade (ao lado da escola e de outras
instituições e atividades) e deve ser elaborado para ficar conforme a tal
finalidade, ser maximamente eficaz e produtor de resultados positivos.”

O Estado para Azambuja (2001, p. 10) “é a organização político-jurídica


de uma sociedade para realizar o bem público, com governo próprio e territó-
rio determinado”.
Nesse contexto, sustenta Reale (1973, p. 320)2 que:


Dentro dos limites de seu território, ou seja, nos limites reconhecidos pelo
Direito Internacional, o direito do Estado estende-se a todos os setores da
vida social e, prima facie, cabe-lhe sempre razão nos entremenores das
competências... A autoridade do Estado, em virtude de sua essência mes-
ma, faz presumir a formulação da verdadeira norma jurídica, presunção
esta que nenhuma outra autoridade pode invocar. Assim sendo, a sobera-
nia é o direito do Estado moderno. Porquanto só no Estado moderno se
verifica o pleno primado do ordenamento jurídico estatal sobre as regras
dos demais círculos sociais que nele se integram e representam a condição
essencial da validade prima facie incondicionada das regras do Direito.”

2 
REALE, Miguel. Teoria do Direito e do estado. São Paulo: Saraiva, 1973, p. 320.
Estado, nação e soberania  37

O termo Estado, em que pese tratar-se de uma entidade abstrata, indepen-


dentemente de suas condições geográficas, cultural, política, econômica e so-
cial, possui características específicas, tais como:

“é soberano e está encarregado de representar ou expressar a coletividade;


possui um quadro jurídico e administrativo, que define suas regras orga-
nizando as formas da existência social: e se constitui na instância gover-
namental que, em última análise, toma decisões referentes aos negócios
comuns” (Châtelet; PISIER-KOUCHNER, 1983, p. 77).3

O conceito de Estado, para Matias-Pereira (2012b),4 envolve três dimen-


sões específicas, que interagem e se complementam: a sociológica, a política e
a constitucional. Do ponto de vista sociológico é a corporação territorial dotada
de um poder de mando originário; sob o enfoque político é a comunidade de
homens fixada sobre um território, com potestade superior de ação, de mando
e de coerção; e sob a ótica constitucional é a pessoa jurídica territorial sobe-
rana. É nessa organização estatal, com território definido, organizada política,
social e juridicamente, que o cidadão exerce a cidadania.
A compreensão do que vem a ser o próprio Estado passa pela necessida-
de de que seja assimilado o conceito de soberania, visto que não pode existir
Estado perfeito sem soberania. Nesse sentido, tal conceito é aceito pelos teóri-
cos como extremamente complexo, por tratar-se de uma expressão que pode
ser traduzida simultaneamente por intermédio de duas classes gramaticais, ou
seja, a classe substantiva e a adjetiva. No sentido material (substantivo) é o po-
der que tem a coletividade humana (povo) de se organizar jurídica e politica-
mente (forjando, em última análise, o próprio Estado) e de fazer valer no seu
território a universalidade de suas decisões. No aspecto adjetivo, por sua vez, a
soberania se exterioriza conceitualmente como a qualidade suprema do poder,
inerente ao Estado, como Nação política e juridicamente organizada.
O conceito de soberania, ao longo da história humana, sofreu muitas va-
riações. No Estado grego antigo, retratado por Aristóteles, falava-se em autar-
quia, significando um poder moral e econômico de autossuficiência do Estado.
Entre os romanos, o poder de imperium era um poder político transcendente
que se refletia na majestade imperial. A origem do termo soberania etimologi-
camente provém de superanus, supremitas ou superomnia, configurando-se de-
finitivamente por meio da formação francesa souveraineté, que expressava, no
conceito de Bodin (1986), “o poder absoluto e perpétuo de uma República”.

3 
CHÂTELET, François; PISIER-KOUCHNER, Évelyne. As concepções políticas do século XX: histó-
ria do pensamento político. Rio de Janeiro: Zahar, 1983.
4 
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamen-
to público. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
38  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

A nação, sendo um espaço de vida, é, ao mesmo tempo, uma propriedade


coletiva. Essa propriedade coletiva tem sido um patrimônio permanentemente
disputado por um sistema indutor dessa disputa. O entendimento de que a nação
é uma ideologia de lealdade em relação a um tipo de Estado é defendido pela
maioria dos teóricos. Essa visão adota como modelo, no caso europeu – que tem
em Mario Albertini o seu maior representante –, de maneira geral, a variação
de fronteiras dos Estados europeus.5 Deve-se ressaltar que essas variações sem-
pre existiram, o que comprova a mobilidade dos povos no fluir da história, nos
seus conflitos, ou os Estados surgidos da descolonização.

Elementos Essenciais do Estado

Os elementos essenciais para justificar a existência de um Estado são: o


povo, o território e o poder político. Desses elementos, destaca-se a questão do
território. É notório que a importância do elemento territorial aumenta de di-
mensão com a construção dos Estados modernos. Assistimos, também, ao de-
clínio da importância das relações pessoais na estruturação do poder político
na sociedade. O princípio da territorialidade que preside ao Estado moderno
vai, progressivamente, substituindo o princípio da personalidade, à medida
que os estrangeiros tornam-se equiparados aos cidadãos do Estado na submis-
são ao poder deste.
O espaço territorial é o definidor de competência dos órgãos do Estado.
Isso significa que o poder destes fica circunscrito ao espaço territorial defi-
nido pelos limites do Estado. Na ideia de invulnerabilidade do território ao
poder de órgãos de outros Estados reside parte significativa da essência do
conceito de soberania dos Estados.
É uno o poder do Estado. Assim, no âmbito do respectivo território o po-
der soberano é conferido a ele e não existem quaisquer outras competências
autoritárias que não provenham de seus órgãos, detentores do poder político,
ou que não derivem desse poder. A finalidade do Estado é, portanto, prover a
realização do bem comum.
O Estado existe fundamentalmente para realizar o bem comum. A doutri-
na costuma analisar esta grande finalidade desdobrando-a em três vertentes:
o bem-estar, a segurança e a justiça. A interdependência dos fins do Estado
assume particular importância em relação à sua grande e última finalidade: a
promoção do bem comum. Assim, o Estado, enquanto forma de organização
política por excelência da sociedade, pode ser aceito como o espaço natural de
desenvolvimento do poder político.

5 
ALBERTINI, Mario et al. L’idée de nation. Paris: Presses Universitaires de France, 1969. Veja,
também, BOBBIO, N.; MATTEUCCI, N.; PASQUINO, G. Dicionário de política. 12. ed. Brasília:
Editora Universidade de Brasília, 2004.
Estado, nação e soberania  39

A Função do Estado-Nação e a Noção de Soberania

O Estado, para Locke (1998), tem como finalidade precípua atender à razão
natural da vida em sociedade e promover a realização das expectativas do ho-
mem em busca da felicidade comum, ou seja, do bem comum. Para a soberania
interna não ultrapassar os limites dos direitos individuais e coletivos, é necessá-
rio haver a limitação do poder do Estado perante a sociedade e, assim, respeitan-
do a Nação, ao cumprir adequadamente a tarefa de promover o bem comum, o
Estado se legitima. Nesse contexto, Locke afirma que o bem comum será assegu-
rado por um governo que expresse a vontade da maioria dos cidadãos.
O Estado é o detentor da soberania, e a soberania define-se pelo poder po-
lítico que se configura na faculdade de ordenar a organização social e de deli-
berar sobre os assuntos de natureza coletiva, devendo agir sempre e em todos
os atos de conformidade com o interesse coletivo. Assim, a base do poder po-
lítico é o dever moral.
O Estado pode ser compreendido fundamentalmente por meio de duas
concepções básicas: (a) como uma relação social de dominação e (b) como
um conjunto de organizações com autoridade para tomar decisões que atinjam
todos os indivíduos de uma coletividade. É importante ainda destacar que o
Estado representa mais que o governo, sobretudo ao se considerar que o seu
sistema permite estruturar inclusive diversas relações na sociedade civil.
A noção de cidadania, desde a sua concepção, tem sido vinculada à ideia
de Estado-nação, o qual exerce tanto uma soberania “interna” – sobre a popu-
lação que está dentro de um território definido – quanto uma soberania “ex-
terna”. A cidadania aparece como um conjunto de mecanismos institucionais
que regularam as relações entre o Estado e a população, definindo os direitos
e as obrigações desta última e introduzindo o princípio da igualdade formal,
ao contrário das normas diferenciadas criadas para cada segmento da popu-
lação na sociedade feudal. Definiu-se a relação indivíduo-Estado de manei-
ra “secular”, mantendo a neutralidade estatal diante de convicções, projetos
ideológicos ou outras preferências “privadas” por parte dos cidadãos. Dessa
maneira, o cidadão passou a identificar-se com o denominado Estado-nação,
fazendo com que essa afinidade seja traduzida em uma forte sensação de
pertencer àquele Estado. Ao longo do tempo esse sentimento de pertencer
ao Estado-nação6 foi sendo reforçado pelo desenvolvimento, ou seja, pela
conquista dos direitos sociais. Por sua vez, o processo de globalização tende
a enfraquecer a importância da referência territorial e, portanto, a erodir os
fundamentos da cidadania tradicional.

6 
O conceito de Estado não deve ser confundido com o conceito de nação: Estado é a nação
politicamente organizada; a nação, por sua vez, é um agrupamento humano unido por laços
culturais, históricos, linguísticos e religiosos. Recorde-se que um Estado pode ser formado por
mais de uma nação (Matias-Pereira, 2010a).
4

Pluralismo e federalismo

“Parto do pressuposto de que uma característica chave da democracia


é a contínua responsividade do governo às preferências de seus
cidadãos, considerados como politicamente iguais. [...] gostaria de
reservar o termo ‘democracia’ para um sistema político que tenha,
como uma de suas características, a qualidade de ser inteiramente,
ou quase inteiramente, responsivo a todos os seus cidadãos.”

Robert Dahl, Poliarquia (1971)

“O Estado federal pressupõe a coexistência de dois


ordenamentos estatais: um Estado soberano, formado por
uma pluralidade de Estados, no qual o poder do Estado emana
dos Estados-membros, ligados numa unidade estatal.”

Georg Jellinek (1851-1911)1

É importante destacar, no campo do pluralismo, a contribuição dos autores


que desenvolveram as teorias “pluralistas” do Estado e da ação política. Citam-
-se entre eles, Laski, Cole e Hirst,2 da corrente europeia; e Truman, Dahl e Lin-
dblom, da vertente norte-americana.

1 
JELLINEK, Georg. Teoría general del Estado. Buenos Aires: Editorial Albatros, 1954.
HIRST, Paul. Introduction. In: HIRST, Paul (Org.). The pluralist theory of the state. London, New
2 

York: Routledge, 1993. p. 1-45.


Pluralismo e federalismo  41

Na teoria pluralista, a divisão da autoridade impede que o governo adote


medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e pode impedir também toda
e qualquer medida quando houver discordância entre centros importantes de
poder. Dessa forma, o pluralismo apresenta-se como uma evolução do libera-
lismo, uma vez que se posiciona em contraposição à teoria realista e seus prin-
cipais pontos são praticamente antagônicos: as visões de Estado e sistema in-
ternacional, a tomada de decisão e o papel do indivíduo (JANDA, 2006, p. 1).
O pluralismo teve grande impulso na década de 1940, sustentado por
diversos autores, em especial, Talcott Parsons (1937). Posteriormente, nesta
mesma escola de pensamento, destacaram-se David Trumann (1960) e em
especial Robert Dahl (1971), que o transformou na teoria da poliarquia.3 Em
relação ao caso norte-americano, principalmente na teoria da poliarquia de
Dahl, o pluralismo é uma teoria da competição política, no sentido da defesa
de um governo das minorias, quando sustenta que qualquer minoria pode ter
sempre uma parcela significativa de poder quando influencia a decisão polí-
tica sobre as questões que lhe interessam.
Observa-se que o pluralismo nasce como uma maneira diferenciada de
equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessidade de con-
ciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de uma síntese
cuidadosa (BOBBIO, 1990). Nessa escola de pensamento, o interesse público
não aparece como algo separado da sociedade civil e que lhe é sobreposto por
agentes políticos externos. Assim, torna-se oportuno distinguir entre concep-
ções pluralistas e não pluralistas do bem comum. Temos nas primeiras Rousseau
e o Estado jacobino, cujas bases ele fundou, e, nas segundas, o pensamento de
Madison e dos federalistas americanos.

Federalismo

A palavra federal é oriunda do latim foedus, que significa pacto, união. Essa
expressão passou a integrar um documento político-jurídico pela primeira vez
com a votação da Constituição Federal dos Estados Unidos, em 1787.4 O fede-
ralismo é um sistema político que se opõe ao unitarismo, buscando assegurar a
autonomia dos Estados dentro de uma mesma nação. Essa forma criativa de or-
ganização política surgiu a partir da ideia dos founding fathers norte-america-
nos – de maioria protestante – tendo como objetivo resolver a situação das 13

3 
DAHL, Robert. Poliarchy, participation and opposition. New Haven: Yale University Press, 1971.
Os Estados Unidos da América foi o primeiro país a adotar o modelo de Estado federal, a partir
4 

da convenção da cidade de Filadélfia, em 1787. Por meio dela ocorreu a conversão da confede-
ração dos Estados americanos, em consonância com a declaração de independência daquele país
de 1776 (MATIAS-PEREIRA, 2010a).
42  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

colônias no processo de integração daquele país, numa forma de organização


político-administrativa que possibilitasse autonomia administrativa dos novos
Estados-membros, união em benefício da coletividade.
No sistema federativo, a soberania enquanto poder supremo, uno e indi-
visível é prerrogativa exclusiva da União, a quem cabe gerir os assuntos de
interesse geral. Aos Estados federados são garantidas aquelas competências
e autonomias necessárias à gestão e decisão sobre assuntos locais e a eleição
de seus governantes. Esta divisão de poderes entre os Estados e a União é o
mecanismo geral que regula a dinâmica e a evolução dos Estados federais,
expondo os diferentes graus de descentralização político-administrativa al-
cançados historicamente.
O Estado federal (que surgiu no século XVIII) foi uma inovação posta
em prática no contexto de formação e consolidação da independência dos
Estados Unidos. A base jurídica da União Federal de Estados está na aceita-
ção comum e soberana de uma Constituição que subordina todos os mem-
bros da União. O federalismo e o Estado Federal requerem o fim da sobera-
nia das unidades estaduais, processo que já foi descrito como “um suicídio
de Estados” (DALLARI, 1986).5

O Modelo do Federalismo Norte-Americano

Durante a constituição da federação norte-americana, os Founding Fathers,


George Washington, James Madison, Thomas Jefferson, John Adams, Benja-
min Franklin e Alexander Hamilton desenharam um sistema em que o poder
federal exercia pouca influência perante os Estados. Os americanos, naque-
la época, já consideravam o governo e o Estado um mal necessário, portan-
to, um governo central pairando perante todos os governos estaduais não era
o mais desejado. Mesmo enfrentando resistências internas, como externas,
ou seja, a guerra pela independência com a Inglaterra, os Estados Unidos se
constituíram em uma só federação.
Nesse sentido, sustentam Hamilton, Madison e Jay (2003) que, se os ho-
mens fossem anjos, nenhuma espécie de governo seria necessária. Se fossem os
anjos a governarem os homens, não seriam necessários controles externos nem
internos sobre o governo. Ao construir um governo em que a administração
será feita por homens sobre outros homens, a maior dificuldade reside nisto:
primeiro é preciso habilitar o governo a controlar os governados; e, seguida-
mente, obrigar o governo a controlar-se a si próprio. A dependência do povo é,
sem dúvida, o controle primário sobre o governo; mas a experiência ensinou à
humanidade a necessidade de precauções auxiliares.

5 
DALLARI, D. A. O Estado Federal. São Paulo: Ática, 1986.
Pluralismo e federalismo  43

Cumpre destacar que as ideias de Hamilton, Madison e Jay estruturaram a


filosofia do sistema político norte-americano, consubstanciadas na constituição
daquele país. Verifica-se que inúmeros aspectos do sistema político norte-ame-
ricano promovem a descentralização do poder, entre os quais se destacam: fe-
deralismo, separação dos poderes, Congresso com duas câmaras de igual peso
e os sistemas eleitorais – pois há dois sistemas diferentes. Essas ideias estão
presentes em O federalista (The Federalist),6 e contribuíram de forma decisiva
para se estabelecer a separação dos poderes nos Estados Unidos. Estabelece-
ram, também, os mandatos por tempo limitado e outros mecanismos de con-
tenção dos poderes que demarcam o sistema de freios e contrapesos garantido-
res da República e da Democracia.
A grande inovação da Constituição de 1787 foi a invenção do federalismo
centralizado, uma fórmula associativa que criou um governo central dotado de
autonomia e independência em relação aos Estados-membros. São, portanto,
instituições importantes aquelas que garantem a independência do governo cen-
tral, em oposição à sua dependência dos Estados-membros na fórmula prévia da
Confederação. A partir de 1787, a Presidência e o Legislativo centrais passaram
a ser escolhidos diretamente pela população; o governo central passou a ter uma
longa lista de atividades exclusivas, assim como sua autoridade prevaleceria nos
casos de conflito entre os níveis de governo (RIKER, 1975, p. 109).7

Federalismo e Independência dos Estados Unidos

O agravamento das relações entre as colônias e as autoridades metropo-


litanas começou a aprofundar-se com mudanças na política tributária inglesa,
por meio da imposição de impostos elevados e das restrições ao comércio colo-
nial. Essas restrições provocaram o envio de um protesto redigido pelo primei-
ro congresso continental reunido em Filadélfia, em 5 de setembro de 1774. A
partir desse fato tem início um longo período de enfrentamento bélico entre as
colônias e a Inglaterra. O reconhecimento da independência dos Estados Uni-
dos pela Inglaterra ocorreu somente em 1783.
Ao tratar das motivações que levaram à Declaração da Independência dos
Estados Unidos, em 1776, ressalta Janda (2006, p. 1-4):8 “Como súdita do rei
George III, a população das 13 colônias britânicas originais não confiava no
governo central forte que controlava a vida das pessoas a partir do além-mar
e se rebelou em 1775. A Declaração da Independência de 1776 acusava o rei

6 
HAMILTON, Alexander; MADISON, James; JAY, John. O federalista. Belo Horizonte: Líder,
2003.
RIKER, W. “Federalism”. In: GREENSTEIN, F.; POLSBY, N. (Ed.). Handbook of Political Science.
7 

Massachusetts: Addison-Wesley, v. 5, 1975.


JANDA, Kenneth. Pluralismo e democracia. eJournal USA. Disponível em: <http://usinfo.state.
8 

gov/journals/itsv/0606/ijsp/janda.htm#top>. Acesso em: jun. 2006.


44  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

de impor ‘absoluta tirania a estes estados’. Ao mesmo tempo em que lutavam


na Guerra da Independência, os colonos criaram os Estados Unidos da América
conforme os Artigos da Confederação, documento que forjou pouco mais que
uma aliança entre estados rebeldes. Os colonos ganharam a independência em
1781 – ano da ratificação e entrada em vigência dos Artigos.”
No debate sobre as razões que levaram os Estados Unidos a adotar o mo-
delo federativo, argumenta Duchacek (1970, p. 241),9 “a barganha federativa
que deu origem ao modelo federativo de 1787 teve uma pré-condição históri-
ca: treze Estados, cuja identidade e interesse comum se desenvolveram previa-
mente à União e cujo propósito na Convenção da Filadélfia era preservar essa
autonomia. No caso do Brasil, por exemplo, apenas algumas unidades adquiri-
ram razoável senso de identidade previamente à formação da federação e mes-
mo elas tiveram que disputar seu espaço no plano federal, porque na formação
da federação brasileira a União antecedeu suas partes”.

Os Distintos Tipos de Federalismo

Existem três diferentes tipos de federalismo (FIORI, 1995).10 O primeiro é


o caso norte-americano, que por ter sido construído a partir da união voluntá-
ria dos Estados é chamado de progressivo ou construtivo. A União Europeia é
o grande representante contemporâneo deste modelo. A segunda versão de fe-
deralismo é chamada de perversa ou defensiva. É praticada como último recur-
so para manter a unidade em Estados ameaçados de desintegração territorial,
sendo típica de sociedades multiétnicas ou multiculturais. Dentro dela existem
casos que, apesar de algumas turbulências, são reconhecidamente bem-sucedi-
dos como o Canadá e a Espanha das Autonomias, mas a maioria deles envol-
vem iniciativas fracassadas como na ex-Iugoslávia, ex-URSS e ex-Tchecoeslo-
váquia. A terceira versão é o federalismo pragmático ou reativo, característico
da América Latina dos anos 1980. Nestes países, o federalismo esteve naquele
período identificado às lutas contra os regimes autoritários e a uma via para a
democratização e descentralização do Estado.

A Crise dos Estados Federais

Argumenta Harvey (1992)11 que, assim como os demais tipos de Estados-


-nacionais modernos, os Estados Federais passam por uma séria crise diante

9 
DUCHACEK, I. D. Comparative Federalism. The Territorial Dimension of Politics. Santa Barbara:
Holt, Rinehart and Winston, 1970.
FIORI, J. L. O federalismo frente ao desafio da globalização. Rio de Janeiro: IEI/UFRJ. Texto
10 

para discussão IEI/UFRJ no 336, 1995.


11 
HARVEY, D. Condição pós-moderna. São Paulo: Edições Loyola, 1992.
Pluralismo e federalismo  45

das novas escalas de acumulação que acompanham a terceira Revolução In-


dustrial. As escalas privilegiadas na pós-modernidade são as transnacionais e
as locais, o que tem espremido e acuado as escalas nacionais típicas dos Esta-
dos. As incertezas quanto aos rumos dos Estados-nacionais é algo sobejamen-
te discutido na agenda política contemporânea e sem dúvida nenhuma é uma
das manifestações mais candentes da “inquietude das paisagens capitalistas. É
perceptível, nesse contexto que, tanto o funcionamento dos Estados nacionais
quanto a viabilidade dos sistemas federativos estão sob sérias ameaças, so-
bretudo naqueles países com territórios extensos e populações heterogêneas,
como a Índia, a Rússia, o Brasil e a China” (FIORI, 1995).

Pluralismo, Federalismo e República no Brasil

No Brasil, República e Federalismo nasceram juntos, com a promulgação


da Constituição Republicana de 1891. Nela foi definida a divisão dos poderes e
a separação entre Igreja e Estado. Antes, entre a proclamação da Independên-
cia, em 1822, e a queda do Império, em 1889, existia o Poder Moderador do
imperador, acima dos outros, imposto pela Constituição de 1824.
A vocação histórica do Brasil para o federalismo surgiu, principalmente,
em virtude das próprias condições geográficas do país, pois a imensidão terri-
torial e as condições naturais obrigaram a descentralização, que é base do re-
gime federativo. Uma das causas sociais da origem do federalismo é a própria
imensidão territorial, obrigando a descentralização de governo, a fim de man-
ter a pluralidade das condições regionais e o regionalismo de cada zona, tudo
integrado na unidade nacional do federalismo.
O federalismo brasileiro, inspirado no modelo norte-americano, é signifi-
cativamente distinto do modelo existente nos Estados Unidos. Essas diferenças
são decorrentes, em grande parte, da formação histórica do Estado brasileiro,
que teve como origem um Estado unitário e monarquista (SOUZA, 1994).12
Constata-se, quando comparados os modelos dos dois países – Estados Unidos
e Brasil – que no caso brasileiro existe uma forte tendência centralizadora por
parte da União Federal, em particular, no âmbito tributário.
Embora os Estados Unidos e o Brasil adotem o mesmo modelo de Estado
fedederal, é preciso destacar que na constituição da clássica Federação norte-
-americana, as colônias, e posteriormente os Estados, se uniram para criar um
Estado federal. No Brasil ocorreu o inverso, ou seja, o governo central surgiu
antes dos demais entes: os Estados e municípios (MATIAS-PEREIRA, 2010a).

12 
SOUZA, M. do C. C. de. Aspectos político-institucionais do federalismo (1930-1964). Relató-
rio de Pesquisa. Projeto: Balanço e perspectivas do federalismo fiscal no Brasil. São Paulo: IESP/
Fundap, 1994.
46  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Estado e as instituições políticas brasileiras passaram por diversas trans-


formações desde a origem até a versão contemporânea. Conjunturas críticas
como o Estado Novo, o regime militar e a Constituição de 1988 legaram alte-
rações importantes na natureza das relações federativas (SOUZA, 1994). Isso
implica dizer que, para a interpretação dos Estados federativos contemporâneos,
cuja origem seja anterior ao final do século XX, é também necessária uma teo-
ria das condições de desenvolvimento dos distintos modelos.
É pertinente ressaltar que o Brasil possui os requisitos de uma democracia
pluralista, que assume múltiplos centros de poder. Isso está evidenciado, por
exemplo, na Constituição Federal de 1988, em especial no seu art. 1o, V, no qual
o pluralismo político surge como um dos cinco fundamentos da República Fe-
derativa do Brasil. Essas normas constitucionais, inéditas em relação às consti-
tuições anteriores, representam um avanço e o reconhecimento da alteridade e
da legitimidade da diversidade presentes na sociedade brasileira.

CONFIGURAÇÃO DA ORGANIZAÇÃO DO ESTADO BRASILEIRO

A organização do Estado brasileiro está delineada no Quadro 4.1, apresen-


tado a seguir.

Quadro 4.1  Síntese da organização do Estado brasileiro.

•  Forma de Estado:
A sua forma de Estado é a federação. A concepção de federação é para se contrapor
à ideia do Estado Unitário. O conceito da forma de Estado está relacionado à ideia de
repartição física de território.

•  Forma de Governo:
A forma de governo é a República (sua forma se contrapõe a Monarquia).

•  Regime de Governo:
O regime de governo é presidencialista. Nesse sistema, o presidente da República é o
chefe do Estado e do Governo (contrapõe-se a ele o parlamentarismo, onde o chefe
de governo é o primeiro-ministro e o chefe de Estado é o Presidente da República ou o
Monarca).

•  Regime Político:
O regime político é o democrático. Nesse regime, conforme define a Constituição Federal
de 1988, “o poder emana do povo, exercido pelo povo e em proveito do próprio povo”.

Fonte:  Matias-Pereira (2012b), com adaptações.


Pluralismo e federalismo  47

TEORIA DA SEPARAÇÃO DOS PODERES E DEMOCRACIA

A teoria da separação dos poderes, presente na maioria das constituições


dos países no mundo na atualidade, está associada à ideia de Estado democrá-
tico. No sistema de freios e contrapesos dessa concepção, destacam-se dois atos
praticados pelo Estado: os atos gerais e os atos especiais.
Ao explicitar a distinção desses atos, assinala Dallari (2013)13 que os atos
gerais, que só podem ser praticados pelo Poder Legislativo, constituem-se a
emissão de regras gerais e abstratas, não se sabendo, no momento de serem
emitidas, a quem elas irão atingir. Dessa forma, o Poder Legislativo, que só pra-
tica atos gerais, não atua corretamente na vida social, não tendo meios para
cometer abusos de poder nem para beneficiar ou prejudicar a uma pessoa ou
a um grupo em particular. Só depois de emitida a norma geral é que se abre a
possibilidade de atuação do Poder Executivo, por meio de atos especiais. O
Executivo dispõe de meios concretos para agir, mas está igualmente impossi-
bilitado de ajudar discricionariamente, porque todos os seus atos estão limita-
dos pelos atos gerais praticados pelo Legislativo. E se houver exorbitância de
qualquer dos poderes, surge a ação fiscalizadora do Poder Judiciário, obrigan-
do cada um a permanecer nos limites de sua respectiva esfera de competência.

Estudos Comparados entre o Federalismo


Brasileiro e o Norte-Americano

Quando comparado com outras federações contemporâneas, sustenta Ar-


retche (2001),14 o federalismo brasileiro estaria, juntamente com os EUA, no
extremo da escala de demos-constraining. O sistema de composição do Senado
brasileiro, semelhante ao do americano, com número equivalente de cadeiras
para Estados excepcionalmente diferentes em termos populacionais, garante
um excessivo grau de super-representação aos Estados menores. Para aquela
autora, os poderes legislativos do Senado brasileiro também seriam excessi-
vos: além do poder para aprovar todas as leis e emendar a Constituição, a
Câmara Alta dispõe de 12 áreas de exclusividade legislativa. O poder residual
dos Estados nos casos de omissão constitucional e o poder dos governadores,
combinados ao excessivo detalhamento da Constituição de 1988 e à exigên-
cia de supermaiorias para as emendas constitucionais, impõem um extremo
poder de restrição à realização das preferências da maioria. Conclui, por

DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de teoria geral do estado. 32. ed. São Paulo: Saraiva,
13 

2013.
14 
ARRETCHE, Marta. Federalismo e democracia no Brasil: a visão da ciência política norte-ame-
ricana. São Paulo em Perspectiva, v. 15, no 4, Oct./Dec. 2001. Disponível em: <http://www.scielo.
br>. CASTRO JR., Osvaldo Agripino de. Teoria e prática do direito comparado e desenvolvimento:
Estados Unidos x Brasil. Florianópolis: Fundação Boiteux, IBRADD, UNIGRANRIO, 2002.
48  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

fim, que o controle dos governos locais sobre as candidaturas, assim como as
regras eleitorais que incentivam o comportamento individualista dos parla-
mentares, tornam os partidos brasileiros excessivamente voláteis, isto é, pouco
disciplinados.
A literatura e os estudos comparativos entre o federalismo brasileiro e nor-
te-americano, em grande parcela, assinalam que o federalismo brasileiro foi
historicamente caracterizado por um alto grau de centralização do poder po-
lítico. É relevante destacar nesse contexto que as competências municipais no
Brasil sempre foram reduzidas e a política municipal foi tradicionalmente rele-
gada a um plano de menor importância e a um menor espaço de atuação pú-
blica. Pode-se argumentar, por fim, que o sucesso do modelo político dos Esta-
dos Unidos reside na limitação do poder, o que evidencia que um Estado com
poderes federais limitados pode alcançar o desenvolvimento.
5

Ciência política, governo


e Administração Pública

“O mundo da política não leva ao céu, mas


sua ausência é o pior dos infernos.”

Nicolau Maquiavel (1469-1527), O príncipe (1532)1

INTRODUÇÃO

A política, como uma ciência crítica da realidade, tem na utopia sua re-
ferência. A ciência política preocupa-se em analisar fatos, ações e o funciona-
mento de instituições. Cuida de avaliar também os resultados das ações e das
políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos, os distintos interesses
que justificam e orientam as ações em uma direção, e não em outra, em um
determinado momento histórico e contexto específico.
Torna-se relevante, em uma primeira aproximação, destacar que ciência
política é um ramo das ciências sociais modernas com relativa autonomia, que
dedica sua atenção à esfera do poder, assim como Economia Política se dedica
à produção, ou a Sociologia às relações sociais, por exemplo. Dedicando-se aos
estudos do poder, a Ciência Política pretende investigar os fenômenos relacio-
nados a ele – dos mais simples aos mais complexos –, estabelecendo, igualmen-
te, conceitos e teorias sobre as relações políticas, que podem abranger desde
uma empresa até um determinado Estado.

O Príncipe (em italiano, Il Principe), foi escrito por Nicolau Maquiavel em 1513, mas sua pri-
1 

meira edição foi publicada somente em 1532.


50  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Ao analisar o campo da política, assinala Schmitter (1984):

“O campo da política seria então: o estudo das relações de autoridade en-


tre os indivíduos e os grupos, da hierarquia de forças que estabelecem no
interior de todas as comunidades numerosas e complexas. A cúpula desta
estrutura é o Estado ou governo, a instituição que tem a autoridade últi-
ma e o ‘direito’ de utilizar a força física para se fazer respeitar; mas a ta-
refa da Ciência Política seria a de analisar e explicar toda essa estrutura e
as forças e influências respectivas que a compõem.”

Ao tratar da preocupação básica da política, destaca Easton (1984):

“Preocupação básica da Política: explicar e presumivelmente predizer, por


que uma determinada linha de conduta foi, é ou será adotada. Como foi
formulada? Quem participou? Quais foram os determinantes desta ativi-
dade? Qual foi o resultado e seu impacto sobre decisões posteriores?”

Por sua vez, Apter (1965), ao definir a função da política, sustenta:

“A função da política é a de resolver os conflitos entre indivíduos e gru-


pos, sem que este conflito destrua um dos partidos em conflito. Isto não
implica dizer que na política não devam existir conflitos, mas sim na
ideia de que existem conflitos que são permanentes dentro de qualquer so-
ciedade e que a política não pode extinguir. Apesar de não poder extingui-
-los, a política pode desarmá-los, canalizá-los, transformá-los em formas
não destrutivas para os partidos e a coletividade em geral.”

Observa-se que, como as demais ciências sociais, a ciência política não tem
uma definição que seja aceita de forma consensual. Uma parcela dos autores
define-a como a ciência que estuda estruturas e processos sociais relacionados à
formação, às transformações e ao exercício do poder. É definida também por inú-
meros autores como a ciência que lida com as formas pelas quais as sociedades
se organizam e se estruturam para a realização de seus fins. A terceira definição
mais utilizada é a que se refere aos instrumentos, mecanismos e instituições que
se valem da autoridade para distribuir os recursos escassos em uma sociedade.
No mundo contemporâneo, o Estado é a principal dessas instituições.
Registre-se que a política não se ocupa de todos os processos de formu-
lação e tomada de decisões, mas apenas daqueles que afetem ou possam vir
a afetar, de alguma maneira, o conjunto dos cidadãos. Assim, a ênfase da po-
lítica é sobre o fenômeno da repartição, da administração de decisões sobre
bens escassos na sociedade. Nesse contexto, os elementos de uma sociedade
política são heterogêneos e estão, ao mesmo tempo, em conflito e em inter-
dependência.
Ciência política, governo e Administração Pública  51

A natureza da dominação política, contrariamente a outras formas de do-


minação, é a de reconhecer os conflitos e a variedade de interesse e atitudes
que dão base a esses conflitos e a de tratar de contê-los dentro de um quadro
social comum, preservando a ordem pública. Nesse sentido, a política tem
como preocupação a ênfase no bem comum (conceito idealista). Assim, como
o fim da política é o bem-estar dos cidadãos, a função do sistema político se
aplica principalmente à realização de objetivos coletivos.

O Pensamento Filosófico Aplicado à


Convivência em Sociedade

Uma parte importante da ciência política, do ponto de vista conceitual, é o


pensamento filosófico aplicado à compreensão da convivência humana em so-
ciedade. Provavelmente, essa tradição foi iniciada com A República de Platão,
passando por Política de Aristóteles, posteriormente com Maquiavel, Locke,
Hobbes, até chegar à fase contemporânea, com Hannah Arendt. A ciência po-
lítica, ao longo de sua trajetória, incorpora a tradição mais pragmática e his-
tórica de Tocqueville, Hamilton, Marx, Michels e Sorel, entre outros. Apoia-
do nos estudos desses teóricos fica evidenciado como ela está estreitamente
vinculada à tradição do pensamento filosófico sobre o homem em sociedade.
Registre-se que a teoria política pode ser classificada – com base nos períodos
históricos – em clássica, moderna e contemporânea.
A filosofia política possui um caráter “normativo” que tem a preocupação
de saber como a “política deve ser”. A ciência política possui um caráter inves-
tigativo da realidade, e uma aplicação prática da realidade (SARTORI, 1997).2

O Sistema Político Internacional

Outra parte relevante da ciência política contemporânea está relaciona-


da ao sistema político internacional. O estudo de política internacional decor-
re, em boa parte, dos interesses da política externa de países mais dinâmicos
no contexto internacional. São desenvolvidas teorias e ideias sobre a relação
de poder, estrutura e composição do sistema internacional, corrida armamen-
tista, sistemas de cooperação internacional, acordos e protocolos no campo
socioeconômico-ambiental, entre outros. Pode-se verificar que o enfoque cen-
tral desses estudos é a relação econômica, política e militar entre as potências
mundiais. Na fase atual, diante do desaparecimento da URSS, diversos estudos
estão sendo realizados sobre a questão e implicações da hegemonia econômi-
ca, política e militar dos Estados Unidos.

SARTORI, Giovanni. A política. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1981 (Cap. 7: O que
2 

é a política?; Cap. 8: A política como ciência), p. 157-201.


52  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Funcionamento de seus Sistemas Políticos a Sociais

Os estudos sobre países periféricos são realizados por especialistas de de-


terminada região ou área, que passam naturalmente da análise do compor-
tamento internacional dos países de sua especialidade para a análise do fun-
cionamento de seus sistemas políticos a sociais. Esses estudos, que estão se
vinculando à teoria política contemporânea, tornam-se relevantes para o for-
talecimento da área de estudos políticos comparados. Deve-se ressaltar que,
tradicionalmente, a pesquisa na área de política internacional tende a ser his-
tórica e descritiva. A sua outra vertente foca as metodologias que utilizam da-
dos matemáticos e quantitativos, em particular as provenientes das teorias de
jogos, conflitos e coalizões.

Pesquisa Científica sobre o Funcionamento do Estado

A pesquisa científica sobre a forma de funcionamento do Estado, em geral,


pode ser dividida nas seguintes áreas (ver SCHWARTZMAN, 1977):3

i. Estudos sobre os diferentes grupos sociais (identificados como o


sujeito e o objeto da atividade política governamental) – essa linha de
pesquisa tem como foco central a caracterização e explicação do com-
portamento político das diversas classes e grupos sociais, da estrutura
e difusão de ideologias a valores políticos na sociedade, do comporta-
mento eleitoral das populações e seus representantes, da organização
da sociedade em partidos políticos e grupos de interesse. Verifica-se
que o desenvolvimento desses estudos, de maneira geral, utiliza uma
combinação de abordagens históricas, estatísticas e lógico-formais. A
ciência política, nesse contexto, tende a aproximar-se significativa-
mente da economia, na medida em que se preocupa com o entendi-
mento da estrutura e comportamento de classes, grupos sociais e ins-
tituições a eles ligadas. Aproxima-se também da sociologia, ao buscar
estudar atitudes, valores, ideologias e sua distribuição em função de
variáveis sociais; bem como da psicologia, pelo estudo dos mecanis-
mos psicossociais que estão subjacentes ao comportamento político
de elites e de populações.
ii. Estado e o sistema governamental – essa linha de pesquisa da
ciên­cia política está relacionada ao campo de conhecimento do di-
reito. Nesse sentido, considera os diversos arranjos constitucionais
e legais da distribuição do poder a da autoridade, bem como das

SCHWARTZMAN, Simon (Relator). Avaliação e perspectivas da área de Ciência Política. Brasília:


3 

CNPq, 1977.
Ciência política, governo e Administração Pública  53

suas transformações. A sua perspectiva é mais empírica do que nor-


mativa, fato que reforça o interesse dessa linha de pesquisa tanto
pelos estudos históricos quanto pelos comparados. Destaca-se tam-
bém a organização do poder político em sociedades primitivas, em
comunidades de pequeno porte, em que uma metodologia de tipo
antropológico tende a predominar. Preocupa-se, inclusive, com o
conhecimento de instituições públicas específicas, como por exem-
plo as Forças Armadas, o sistema judiciário, as empresas governa-
mentais, entre outras. Nessas pesquisas são utilizadas metodolo-
gias próximas à sociologia das organizações.
iii. Processo de tomada de decisões das instituições públicas. Nos
estudos das políticas governamentais são examinados temas como
o seu contexto institucional, da disponibilidade a uso de recursos,
do exercício do poder político em suas diversas formas, seu impac-
to diferencial na sociedade. As análises de política pública utilizam
distintas variáveis; por exemplo, psicológica, institucional, análise
de tendências estatísticas de comportamento governamental. Nessa
área de atividade se destacam os estudos de processos orçamentá-
rios das instituições governamentais, fixação das fontes de recursos,
fiscalização e controle de sua aplicação.

A ciência política contemporânea, conforme ensina Schmitter (1984),4 se


distingue essencialmente por duas qualidades: sua vontade de ser científica
(preocupação teórica e metodológica; verificação de hipóteses; e sua necessi-
dade de clara “delimitação da disciplina” e um sentido de prioridade que a vi-
são do conjunto do processo político dá.
Feitas essas considerações, pode-se argumentar que a ciência política, as-
sim como as demais ciências sociais, não possui um paradigma bem definido
que especifique todas as pesquisas realizadas sob este título. Possui, porém, um
importante conjunto de tradições de trabalho que a torna um campo diferen-
ciado de estudo, pesquisa e reflexão (MATIAS-PEREIRA, 2012e).5

4 
SCHMITTER, Philippe C. Reflexões sobre o conceito de política. In: Curso de introdução à ciên-
cia política, Un. I, 2. ed. Brasília: Editora Universidade de Brasília, 1984.
MATIAS-PEREIRA, José. Manual de metodologia da pesquisa científica. 3. ed. São Paulo: Atlas,
5 

2012e.
6

Origem e trajetória do modelo


de Estado do bem-estar

“O Estado de bem-estar social se efetiva quando o Estado atua de forma


concreta na proteção e promoção do bem-estar social e econômico
das populações mais desprotegidas. Para isso é necessário uma boa
governança, traduzida em políticas públicas sociais consistentes.”

Matias-Pereira (2012b)

O processo de gestação do Estado Social no continente europeu tem início


com as revoltas e tentativas de revolução dos anos 1848 e com a Comuna de
Paris, em 1871. Por sua vez, as motivações para a criação do Estado do Bem-Es-
tar estavam presentes nas profundas desigualdades provocadas pela Revolução
Industrial, na urbanização e nas consequências econômicas e sociais provoca-
das pelas depressões econômicas e as guerras. Para Karlsson (2001)1 a decisão
de utilizar a “política social”, como um instrumento para se alcançar a eficiên­
cia econômica, incorporou-se no Socialismo Fabiano inglês, no Socialismo Fun-
cional Sueco e no Marxismo Austríaco.
É importante destacar que existem inconvenientes na utilização do mes-
mo conceito – proteção social – para instituições e práticas significativamente
diferentes como: as “Poor Laws” e as “Friendly Societies” inglesas, os seguros
sociais compulsórios alemães (Bismarck), as Caixas de Pensão brasileiras (Eloy
Chaves), o New Deal norte-americano (Roosevelt), ou Estado de Bem-Estar So-
cial, a forma moderna mais avançada de exercício público da proteção social.
Observa-se que o modelo de Estado do Bem-Estar, criado pelo chance-
ler alemão Otto Von Bismarck ou modelo Bismarckiano (Estado Corporativo),

1 
KARLSSON, S. Det intelligenta samhället. Stockholm: Carlssons, 2001.
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar  55

pode ser considerado o precursor do welfare state. Implantado no final do sé-


culo XIX, sua aprovação contou com o apoio efetivo da elite daquele país para
evitar uma revolução popular. É um modelo seletivo, corporativo – beneficiava
exclusivamente os operários da indústria – e fortemente associado à ideia de
seguridade social. Registre-se que as principais medidas propostas por Bismarck
foram: as legislações previdenciárias, aprovadas em 1883; a Lei do Seguro-
-Doença, em 1884; e a Lei do Seguro de Acidentes, em 1884; e a Lei do Seguro
de Invalidez e Velhice, em 1889.
Verifica-se, no caso da Alemanha, que a seguridade social foi criada a par-
tir do Estado, o qual forneceu os meios necessários para suplantar os estreitos
limites do mercado, por meio de uma nova burocracia e da concessão de sub-
sídios ao novo sistema. Seu objetivo explícito foi a pacificação da classe operá-
ria, bem como erodir sua organização e garantir a paz social. A classe operária
industrial recebeu um status social mais digno e ficou sob a tutela estatal.
O welfare state, conforme define Esping-Andersen (1995),2 é um tipo es-
pecial de capitalismo voltado à produção e distribuição de proteção social (ou
bem-estar social) para um conjunto definido de cidadãos. Assim, o que singula-
rizaria cada tipo específico de capitalismo de bem-estar seria a forma pela qual
as instituições interdependentes do Estado, do Mercado e da Família se arran-
jam e se combinam para a tarefa de produção e distribuição do welfare state.

As Bases do Estado do Bem-Estar ou Welfare-State

A construção do Estado do Bem-Estar está relacionada a três elementos es-


senciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de ser realocados
pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pensamento keynesia-
no, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiência de centralização go-
vernamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fomentou o crescimento
da capacidade administrativa do Estado.
De acordo com esses elementos básicos, foram desenvolvidas distintas teo­
rias para explicar o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar
Social. Destacam-se, entre elas, além da Nova Economia Institucional ou Teo­
ria Neoinstitucional, a Teoria da Convergência ou lógica da industrialização, a
Teoria da Cidadania, a Teoria Marxista e a Teoria Funcionalista.

i. Nova Economia Institucional (NEI) ou Teoria Neoinstitucional. As


transformações sobre a forma de se pensar a atividade econômica de

ESPING-ANDERSEN, G. As três economias políticas do Welfare State. Lua Nova, v. 24, p. 85-
2 

116, 1995.
56  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

um modo geral, com as contribuições de Coase (A natureza da firma,


de 1937) e North (1990), estimularam o interesse no meio acadêmico
pelo estudo das instituições sobre a organização.
Os estudos de North (1990) buscam aprofundar a compreensão da re-
lação entre instituições e eficiência, ou seja, têm como objeto de análi-
se o efeito de diferentes instituições sobre o desempenho econômico.
Sustenta North (1990, 1998) que, para o funcionamento da atividade
econômica não apenas as organizações são importantes, mas também
as instituições, as quais exercem papéis ativos quanto à organização
destas atividades. As organizações desenvolvem suas atividades inse-
ridas em um contexto maior do ambiente institucional e são moldadas
por suas regras e restrições.
O propósito da NEI ou Teoria Neoinstitucional é explicar o papel das
instituições no processo de desenvolvimento. Instituições são as re-
gras do jogo numa sociedade ou, mais formalmente, as restrições cria-
das para moldar a interação humana e, assim, estruturar incentivos
para ações de natureza política, social ou econômica (NORTH, 1990,
p. 91). As instituições podem ser formais: a constituição, as leis e os
regulamentos; regras criadas pelos governos; e informais: convenções
e códigos de conduta estabelecidos pelos indivíduos. O desenvolvi-
mento das organizações (políticas, econômicas, sociais e educacio-
nais) decorre das instituições. As instituições abrangem as crenças da
sociedade, sendo que os resultados são em grande parte o produto de
nossas crenças, e a mídia, que se apresenta como veículo para mani-
festação de opiniões sobre o governo e as reformas, atuando como ca-
nal de pressão em favor de mudanças nas instituições.
ii. A Teoria da Convergência ou lógica da industrialização defende que
o Estado passou a garantir um padrão mínimo de vida quando as insti-
tuições que tradicionalmente desempenhavam esse papel perderam a
capacidade para desempenhá-lo. Explica-se, dessa forma, a motivação
que teria levado todas as nações industrializadas, independentemente
de suas especificidades históricas ou culturais, a adotar políticas sociais
a fim de reduzir a marginalização de determinados grupos – que teria
sido provocada pela industrialização. Para essa corrente de pensamen-
to, a expansão do welfare state baseou-se na crença de que a ação re-
distributiva do Estado se harmonizava com o crescimento econômico, o
qual, por sua vez, é indispensável para que o Estado possa exercer suas
novas funções sociais. As condições econômicas favoráveis e necessida-
des sociais, no entanto, não são suficientes para estabelecer esse mode-
lo estatal. Torna-se necessário, ainda, o desenvolvimento da burocracia
e do sistema político. Assim, as políticas sociais são simultaneamente
requisito e consequência da economia capitalista e da democracia mo-
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar  57

derna. Fica evidenciado, desse modo, que as principais causas do sur-


gimento desse tipo de Estado são resultado do crescimento econômico,
da mudança demográfica e da burocratização.
iii. A Teoria da Cidadania, apoiada na contribuição de T. H. Marshall, se
preocupou em analisar o desenvolvimento dos três componentes da
cidadania moderna na Inglaterra: os direitos civis, políticos e sociais.
Marshall, apoiado nos resultados de suas pesquisas, realizadas em um
país em que a cidadania se desenvolveu por meio de um processo in-
cremental, linear e evolucionário, procurou universalizar essas carac-
terísticas. Ao analisar sua contribuição para o conhecimento, essa teo-
ria, quando aplicada a outros países, não se ajusta, em boa parte, aos
seus respectivos processos de desenvolvimento histórico.
iv. A Teoria Marxista, que tem em Karl Marx o seu expoente, susten-
ta que o welfare state nasceu em decorrência da natureza competi-
tiva da dinâmica político-partidária das democracias de massa, que
obrigou os partidos políticos a buscar o máximo de apoio eleitoral.
O aumento da base do eleitorado criou maior heterogeneidade dos
grupos de apoio, diluindo assim a identidade coletiva e, por con-
sequência, reduzindo o radicalismo político. Concomitantemente, o
conflito de classes nas sociedades industriais se institucionalizou,
concentrando-se nas questões distributivas, em detrimento daquelas
ligadas à produção.
v. A Teoria Funcionalista, na mesma linha do marxismo, sustenta que
os programas sociais procuram gerar a harmonia social, aprimoran-
do as aptidões dos trabalhadores e garantindo a eles um relativo
bem-estar. Contribuem, dessa maneira, para a adequação do funcio-
namento do mercado de trabalho capitalista. Observam os técnicos
da citada escola que, ao subsidiar gastos sociais que estavam anterior-
mente a cargo do setor privado, o Estado opera primordialmente em
benefício do capital.

É pertinente ressaltar que as teorias Marxista e Funcionalista sustentam


que as políticas sociais são úteis e funcionais para o capitalismo. De acordo
com essas correntes de pensamento, as políticas sociais amortecem o processo
de acumulação e diminuem os choques decorrentes da concentração de renda.
Assim, a transferência de renda do governo para determinados grupos viabiliza
simultaneamente a produção e a circulação de bens. Isso implica a redução dos
custos de reprodução, aumenta a produtividade dos trabalhadores e garante a
manutenção de níveis elevados de demanda agregada, o que reduz a possibili-
dade dos riscos de uma crise sistêmica.
58  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Estado Corporativo

O corporativismo é apresentado pelos seus formuladores como uma al-


ternativa teórica ao pluralismo. O ponto de convergência dos teóricos dessa
corrente de pensamento é a crítica ao pluralismo, que consideram incapaz de
explicar o desenvolvimento da organização político-social, a dinâmica política
e as transformações nas formas institucionais de relação entre Estado e interes-
ses de classe organizados. Existem dois tipos de corporativismo: o estatal, mo-
delo utilizado na América Latina, e o societal ou neocorporativismo, adotado
na Europa e nos Estados Unidos.
O corporativismo é definido como um sistema de representação de interes-
ses que se diferencia do pluralismo por ser este último constituído por unida-
des não competitivas, oficialmente sancionadas e supervisionadas pelo Estado.
Essa visão está baseada nas seguintes premissas: o Estado possui elevada au-
tonomia diante da sociedade; há uma competição limitada entre um pequeno
grupo de organizações fortemente centralizadas, que são detentoras do mono-
pólio da representação; essas organizações são constituídas compulsoriamente
e seus membros estão a ela vinculados; o Estado interfere diretamente no seu
funcionamento, tornando-as quase públicas, e as relações entre elas são está-
veis e obedecem a uma lógica de atender a interesses mútuos.
O modelo estatal está fundado em três distintas correntes: a culturalista, a
societalista e a estruturalista.

Divisão de Responsabilidades: Estado, Mercado e Família

Com base no modelo bismarckiano (Estado Corporativo), criaram-se outros


três modelos, todos orientados para a divisão de responsabilidades e tarefas en-
tre o Estado, o mercado e a família. São eles: o modelo beveridgeano (imple-
mentado na Inglaterra, após a Segunda Guerra Mundial, por Sir William Beve-
ridge), baseado em três pilares: o pleno emprego, o serviço nacional de saúde
e o abono da família (Estado social-democrata); os modelos: Residual, Produti-
vidade e Desempenho Industrial; e o Redistributivo Institucional. Estes últimos,
propostos por Richard Titmuss, visam defender a intervenção do Estado, fomen-
tar a ética do trabalho, ressaltar o papel da família e destacar que os parâmetros
econômicos não devem ser as únicas medidas para a provisão de bem-estar.
O modelo residual prescreve uma participação mínima e temporária do
Estado, cabendo à família e ao mercado satisfazer à maior parte das necessi-
dades humanas. A assistência pública só deve ser concedida àqueles que não
disponham de condições de ter acesso à assistência privada. Esse modelo é,
portanto, o que mais se aproxima do sistema empregado nos Estados Unidos
(Estado liberal).
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar  59

O modelo de Produtividade e Desempenho Industrial, por sua vez, pro-


põe que o Estado desempenhe um papel mais relevante, complementar ao da
iniciativa privada. Assim, os benefícios ofertados são proporcionais ao mérito
individual e a recompensa decorre da produtividade e do desempenho indivi-
dual no trabalho.
No modelo Redistributivo Institucional, o Estado passa a assumir uma fun-
ção essencial, visto que os serviços e benefícios são fornecidos de forma univer-
sal, independentemente do mercado e de acordo com as necessidades indivi-
duais. Nesse sentido, o modelo Redistributivo Institucional tem como propósito
atingir maior igualdade entre os cidadãos, por entender que o bem-estar indi-
vidual é responsabilidade da sociedade, o que implica que todas as pessoas têm
direito à cidadania plena.

A Concepção da Ideia do Estado do Bem-Estar

O Estado do Bem-Estar, que foi gerado para contrapor-se aos processos


econômicos desumanizados, inflexíveis, onipotentes e onipresentes, é uma as-
piração ao direito à equidade e um apelo para romper com as estruturas de
mercado, impessoais, homogeneizantes e universalistas. É a procura menos
dramática de identidade entre a democracia e a liberdade econômica. Isso fica
evidenciado em distintos estudos, como o de Castells (1994), que realizou um
balanço positivo da aplicação do citado modelo e seus efeitos sobre a dinâmica
do crescimento econômico nas décadas de 1950, 1960 e primeira metade da
década de 1970.
Argumenta Castells em relação à constituição de um Estado do Bem-Es-
tar que:

“en suma la constitución de un Estado del Bienestar [...] en los últimos


cincuenta años ha articulado a las sociedades, dinamizando la economía
y hecho posible que las personas se sientan individuos con futuro y ciuda-
danos con derechos en la práctica” (1994, p. 178).

O Estado de Proteção Social no Brasil

Verifica-se que ocorreu no Brasil, a partir do início dos anos 1930 até a dé-
cada de 1980, um lento processo de expansão das políticas sociais, que foram
deixando de ser privilégio dos trabalhadores do setor formal para abranger se-
tores mais amplos da população. Com a promulgação da Constituição Federal
de 1988 os direitos de cidadania aumentaram de forma significativa, visto que
passaram a ser universais.
60  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Não existe um consenso sobre o modelo de sistema de proteção social


construído no Brasil ao longo da segunda metade do século XX. Para Draibe
(1993), o modelo de Estado de Bem-Estar brasileiro adotado até os anos 1980
é do tipo conservador-corporativo. Vianna (1998),3 por sua vez, caracteriza-o
como neocorporativista e americanizado. Outros autores, como, por exemplo,
Poschmann (2003)4 e Matias-Pereira (2010b), consideram que, mesmo con-
tando com um sistema de proteção social amplo, o Brasil nunca teve um Estado
de Bem-Estar nos moldes universalistas, como os existentes em grande parcela
dos países europeus.
A Constituição de 1988 procurou redirecionar o sistema para um modelo
de proteção social institucional-redistributivo ou mais universalista e equânime
(DRAIBE, 1993, p. 23).5 Os critérios de elegibilidade para os benefícios foram
redefinidos e a sua cobertura ampliada pela Constituição de 1988, que estabe-
leceu um sistema composto por: Previdência Social, Assistência Social e Saúde.

A Crise do Estado do Bem-Estar

As evidências históricas mostram que quatro fatores foram fundamentais


para agravar a crise do modelo do Estado do Bem-Estar: os crescentes desequi-
líbrios internos, evidenciados nos déficits fiscais; a espiral inflacionária, que re-
percutiu na dinâmica do comércio internacional; o crescimento desmedido dos
índices da dívida externa; e a crise de legitimidade social, impulsionada pelo
processo de segmentação da sociedade em que se confrontaram setores minori-
tários enriquecidos com uma crescente classe média empobrecida (OECD, 1981,
2008).6 Registre-se que esse cenário se agravou, ainda mais, com a crise econô-
mica mundial, que teve início nos Estados Unidos no final de 2007, e que vem
repercutindo fortemente nos países europeus.7
As ações políticas visando à reforma e modernização do Estado começam
a ser implantadas quando o modelo de Estado estruturado pelos países de-
senvolvidos no pós-guerra entrou em crise no final da década de 1970. Esse
modelo de Estado, que primava por estar presente em todas as faces da vida

VIANNA, M. L. T. W. A americanização (perversa) da seguridade social no Brasil. Estratégias de


3 

bem-estar e políticas públicas. Rio de Janeiro: Iuper/Ucam, Editora Revan, 1998.


4 
POSCHMANN, M. Gastos sociais, distribuição de renda e cidadania: uma questão política. Eco-
nômica, v. 5, nº 1, p. 111-114, 2003.
5 
DRAIBE, S. M. Qualidade de vida e reformas de programas sociais: o Brasil no cenário latin-
-americano. Revista de Cultura e Política, São Paulo: Cedec, nº 31, p. 5-46, 1993.
OECD. The welfare in crisis. Paris: OECD, 1981. Veja, também, OECD. GrowingUnequal? Income-
6 

Distribution and Poverty in OECDCountries. Paris: OECD, 2008.


7 
MATIAS-PEREIRA, José. Efeitos da crise mundial e perspectivas de expansão da economia bra-
sileira – APGS. Revista de Administração Pública e Gestão Social, v. 4, p. 2-31, 2012.
Origem e trajetória do modelo de Estado do bem-estar  61

social, contribuiu para modificar e desgastar significativamente suas relações


com a sociedade civil e com suas instituições. A resposta para o problema,
em princípio, foi a adoção de um modelo neoliberal-conservador. As políticas
propostas na década de 1980, em decorrência da necessidade de reformar o
Estado, restabelecer seu equilíbrio fiscal e equilibrar o balanço de pagamen-
tos dos países em crise, foram orientadas com a única preocupação: reduzir
o tamanho do Estado e viabilizar o predomínio total do mercado (MATIAS-
-PEREIRA, 2003c).
A recomendação contida na proposta neoliberal-conservadora, entretanto,
mostrou-se descabida de sentido econômico e político. Ficou evidenciado que,
depois de algum tempo, a solução não estaria no desmantelamento do aparelho
estatal, mas em sua reconstrução. Assim, passou a prevalecer o entendimento de
que era preciso construir um Estado para enfrentar os novos desafios da socieda-
de pós-industrial. Esse Estado deveria ser capaz de garantir o cumprimento dos
contratos econômicos, bem como de ser forte o suficiente para assegurar os di-
reitos sociais e a competitividade de cada país no cenário internacional.
7

Teoria da burocracia
“Todo poder procura suscitar e cultivar a fé na própria legitimidade.
Todo poder se manifesta e funciona como administração.”

(Max Weber, 1982)

Introdução

Merece destaque nos estudos, Max Weber (1864-1920) o seu livro A éti-
ca protestante e o espírito do capitalismo, no qual argumenta que o capitalismo
é um sistema econômico baseado em ações racionalmente calculadas para
obter um lucro continuado, ou seja, não é simplesmente dirigido pela ânsia
pelo lucro, pela ganância. Para o autor, o capitalismo, assim como a ciência,
o direito, a arte, a organização acadêmica e o Estado, não é exclusividade do
mundo ocidental moderno; ações capitalistas seriam observáveis e relatadas
em vários períodos e locais no mundo (WEBER, 2010).1
Weber (2010) busca compreender um fenômeno observado na transição
do século XIX para o XX, a ocorrência de um nível de desenvolvimento capita-
lista mais elevado nos países de confissão protestante e uma proporção maior
de protestantes entre os detentores de capital, aqueles mais qualificados e,
como corolário, integrantes das camadas superiores. No seu estudo, o autor
conclui que o “espírito” do capitalismo é compatível com o racionalismo eco-
nômico, que apresenta uma estreita relação com o aumento da produtividade
do trabalho, compatível com a ética protestante.

WEBER, Max. A ética protestante e o espírito do capitalismo. São Paulo: Companhia das Letras,
1 

2010. Veja, também, WEBER, M. Ensaios de sociologia. Rio de Janeiro: Zahar, 1979.
Teoria da burocracia  63

Por sua vez, o termo burocracia, adotado por Weber (1963, 1982)2 nos seus
estudos, designa um modelo específico de organização administrativa. Buro-
cracia, num sentido amplo, pode ser definida como um sistema de controle so-
cial baseado na racionalidade – adequação dos meios para se alcançar os fins
–, tendo como referência a eficiência para alcançar os resultados esperados.
Registre-se que a teoria da burocracia surge em decorrência da fragilidade
e da parcialidade das teorias clássica e das relações humanas, que detinham
uma visão extremista e incompleta sobre as organizações; da necessidade de
um modelo racional que envolvesse todas as variáveis da organização; e do
crescimento e da complexibilidade das organizações, que passou a exigir mo-
delos mais bem definidos.
Na medida em que identifica os tipos ideais, Weber (1982) explicita os
aparatos ideológicos que perpetuam e justificam a racionalidade no capitalis-
mo ocidental, suprimindo os tapumes que ocultava as relações e comporta-
mentos dos indivíduos no interior das organizações.
É relevante ressaltar que a relação e a interação existente entre o capitalis-
mo e a burocracia viabilizou o desenvolvimento de ambos. Foi apoiado na or-
ganização burocrática que o sistema capitalista se impôs. Por sua vez, o sistema
capitalista foi o responsável pela consolidação da administração burocrática.
Os diferentes entendimentos sobre a burocracia são decorrentes das inú-
meras pesquisas realizadas em diversas áreas do conhecimento, notadamente
no campo das ciências sociais: sociologia, ciência política, direito, administra-
ção e administração pública. Entre outros entendimentos, a burocracia tem
sido percebida como organização, como categoria social, como poder político.
Os estudos seminais sobre o tema foram realizados por Max Weber (1982) e
serviram de base para vários outros pesquisadores de diversas correntes epis-
temológicas. A dimensão dessa contribuição explica por que, ao lado de Émi-
le Durkheim e Karl Marx, Max Weber ocupa um lugar de destaque no rol dos
grandes pensadores da sociologia moderna.

O cONCEITO DE PODER NA VISÃO DE Max Weber

O poder está estreitamente vinculado às relações de mando, à capacida-


de de decisão, à luta, aos antagonismos, à possibilidade de utilização de força,
persuasiva ou material. A consolidação do poder nas formações sociais concre-
tas – assim como seus processos de legitimação, distribuição, preservação e,

2 
WEBER, Max (1864-1920). The essentials of bureaucratic organization: an ideal-type con-
strution. In Robert K. Merton et al. Glencoe, Illiniois: Free Press, p. 18-27, 1963. Veja, também,
WEBER, Max. Burocracia. In: GERTH, H. H.; MILLS, C. Wright (Org.). Max Weber: ensaios de
sociologia. 5. ed. Rio de Janeiro: Guanabara Koogan, 1982. p. 229-282.
64  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

principalmente, transformação de suas estruturas – está no âmbito do campo


de estudo da ciência política.
O conceito de poder está fortemente relacionado à questão da dominação,
visto que o tema remete obrigatoriamente para os dominantes e dominados, ou
seja, aqueles que exercem o poder e aqueles sobre quem o poder é exercido.
Para Weber (1982), o “poder significa toda oportunidade de impor sua
própria vontade, no interior de uma relação social, até mesmo contra resistên-
cias, pouco importando em que repouse tal oportunidade”. Assim, Weber en-
tende por poder as oportunidades que um homem, ou um grupo de homens,
têm de realizar sua vontade, mesmo contra a resistência de outros homens que
participam da vida em sociedade. Possuir o poder, portanto, é conseguir impor
sua vontade sobre a vontade de outras pessoas.

O modelo burocrático de Max Weber

O modelo burocrático de Weber seria uma forma de dominação, que se


manifestaria no “tipo ideal” de dominação legítima. A forma de dominação
era entendida da seguinte maneira: dominação racional (legal), fundada na
legitimidade que as ordens possuem dentro de posições específicas, as quais
conferem ao indivíduo o direito de mando; dominação tradicional, que tem
sua origem na crença e nas tradições correntes, as quais conferem legitimidade
àqueles representantes da autoridade; e dominação carismática, baseada na
admiração da conduta exemplar de uma pessoa, que lhe propicia o poder da
ordem. Deve-se ressaltar que a primeira representação de dominação, defini-
da como autoridade legítima dentro da organização burocrática, recebeu uma
atenção especial nos estudos de Weber.
A burocracia3 é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação e
solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e aos organis-
mos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é pecu-
liar das repartições e instituições estatais; porém, em certa medida, pode ser
verificada nas grandes corporações privadas. O termo burocracia é utilizado
também em outros sentidos: serve para designar tanto o conjunto de funcioná-
rios – ou burocratas – como para qualificar uma forma de proceder lenta, roti-
neira, que dificulta e entrava toda decisão.

3 
Segundo Weber (1982), a burocracia, enquanto forma de dominação, se sustenta sobre o
conhecimento técnico, que além de lhe conferir caráter racional, a transforma em instrumento
capaz de assegurar alta eficiência administrativa. Isso pressupõe certa racionalidade impessoal
que, guiada por regras formais que padronizam e conferem igualdade no tratamento dos casos,
define com precisão as relações de mando e subordinação, mediante a distribuição das ativida-
des a serem executadas e de acordo com os fins a que se visa.
Teoria da burocracia  65

O termo burocracia, na linguagem comum, assumiu diversos contornos


e significados, e na maioria das vezes é referenciado como algo pejorati-
vo. Nesse sentido, ela tende a ser relacionada à ineficiência, atrasos, confu-
são, autoritarismo, privilégio, entre outras expressões de significado negativo
(VASCONCELOS, 2002).
Racionalidade é um conceito estreitamente relacionado à burocracia. No
sentido weberiano, a racionalidade implica adequação dos meios aos fins. No
contexto burocrático, isso significa eficiência. Assim, a Teoria da Burocracia,
criada por Max Weber (1864-1920), está apoiada no entendimento de que um
homem pode ser pago para agir e se comportar de maneira preestabelecida.
Para que isso ocorra, deve ser a ele explicada com exatidão, minuciosamente
e em hipótese alguma permitir que suas emoções interfiram no seu desempe-
nho. Essa teoria passa a ganhar importância no âmbito da Administração, nos
anos 1940, em decorrência das inconsistências da Teoria Clássica e da Teoria
das Relações Humanas. Tornam-se evidentes, assim, a necessidade da criação
de um modelo de organização racional que pudesse identificar todas as variá­
veis envolvidas, bem como o comportamento dos membros participantes, e que
fossem factíveis as distintas formas de organização humana, em especial as
relacionadas às empresas, que exigiam modelos organizacionais consistentes.
As bases das teorias da burocracia tiveram como fonte de inspiração o
modo de estruturação da Igreja e do Exército. Nesse sentido, observa-se que a
burocracia que conhecemos na atualidade é consequência das mudanças reli-
giosas ocorridas após o Renascimento. Argumenta Max Weber que o moderno
sistema de produção, eminentemente racional e capitalista, não teve sua ori-
gem nas mudanças tecnológicas nem nas relações de propriedade, como sus-
tentava Karl Marx. Para ele, essas mudanças eram resultado de um novo con-
junto de normas sociais morais, às quais chamou de “ética protestante”. Essa
ética era apoiada no trabalho duro e árduo, na poupança (que proporcionaram
a reaplicação das rendas excedentes), em vez de seu dispêndio e consumo em
símbolos materiais e improdutivos de vaidade e prestígio. Argumenta ainda
que o capitalismo, a organização burocrática e a ciência moderna constituem
três formas de racionalidade que surgiram a partir dessas mudanças religiosas
ocorridas inicialmente em países protestantes – como Inglaterra e Holanda –, e
não em países católicos. As semelhanças entre o protestantismo e o comporta-
mento capitalista são impressionantes, porquanto essas três formas de raciona-
lidade se apoiaram nas mudanças religiosas (WEBER, 2010).

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS DO MODELO


BUROCRÁTICO DE WEBER

Com vista a permitir uma melhor visão do tema burocracia, apresentamos,


a seguir, o quadro-síntese com as principais características do modelo burocrá-
tico, formulada por Max Weber (1982).
66  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Quadro 4.1  Síntese – características do modelo burocrático – Max Weber

MODELO BUROCRÁTICO – MAX WEBER

•  Fatores que contribuíram para o desenvolvimento da burocracia:


. Economia monetária: a moeda racionaliza as transações econômicas.
. Superioridade técnica: a burocracia é superior a qualquer outro tipo de organização.

•  Características da Burocracia:
. Caráter legal das normas e regulamentos: é uma organização ligada por normas e
regulamentos.
. Caráter formal das comunicações: são registradas por escrito.
. Divisão racional do trabalho.
. Impessoalidade: relação a nível de cargos, e não de pessoas.
. Hierarquia: cada cargo inferior deve estar sob supervisão do cargo automaticamente
superior.
. Rotina: o funcionário deve fazer o que a burocracia manda; não tem autonomia.
. Meritocracia: a escolha das pessoas é baseada no mérito e na competência técnica.
. Especialização da Administração: separação entre propriedade e administração.
. Profissionalização.
. Previsibilidade: prever as ações; por meio das normas.

•  Tipos de Poder:
. Tradicional: prevalecem características patriarcais e patrimonialistas.
.
Carismático: prevalecem características místicas e personalísticas; há seguidores,
devoção, autenticidade.
. Legal ou burocrático: prevalecem normas impessoais e hierárquicas, como no exército,
repartições públicas, entre outras.

•  Tipo Ideal de Burocracia (sete dimensões principais):


. Formalização.
. Divisão do trabalho.
. Princípio da hierarquia.
. Impessoalidade.
. Competência técnica.
. Separação entre propriedade e administração.
. Profissionalização do funcionário.

Fonte:  Matias-Pereira (2010a), com adaptações.


Teoria da burocracia  67

Gestão Pública

Na gestão da coisa pública Weber constatou que o emperramento da má-


quina administrativa se caracterizava nos seguintes problemas: disfuncionali-
dade organizativa; antidemocraticidade dos aparelhos dos partidos e dos Es-
tados; corporativismo; e incapacidade técnica da Administração Pública. A
burocracia weberiana especifica as variantes modernas das soluções dadas
aos problemas gerais da administração e ressalta as seguintes características:
legitimidade do processo decisório; aparelho administrativo legalmente cons-
tituído; funções administrativas exercidas de modo continuado; e decisões for-
malizadas com base em documentos escritos.
Segundo Weber (1982), a burocracia pode ser compreendida como um
conjunto de regulamentos, leis e normas que o funcionário, supervisionado por
seu superior, deve cumprir, sempre respeitando a estrutura hierárquica, à qual
deve obedecer fiel e dignamente. A burocracia – como estrutura organizativa
e administrativa, constituída por funcionários sujeitos à hierarquia e a regula-
mentos –, surgiu durante o Estado Moderno para atender às necessidades da
época. Porém, com o passar do tempo foi ampliando seu território de poder e,
atualmente, passou a ser o próprio poder. A palavra burocracia vem do francês
bureau – oficina (escritório) + cratie (poder, autoridade).
O domínio legal é caracterizado, do ponto de vista da legitimidade, pela
existência de normas formais e, da perspectiva do aparelho, pela existência de
um staff administrativo burocrático (grupo qualificado de funcionários pela
aptidão e competência, que assiste a um dirigente em entidades públicas e pri-
vadas). Weber (1982), portanto, define a burocracia como a estrutura admi-
nistrativa de que se serve o tipo mais puro do domínio legal.
No entanto, verifica-se que as duas principais causas do desvirtuamento da
burocracia – as quais são responsáveis pela interpretação e emprego errôneos do
termo – são: (i) a centralização e a verticalização do processo decisório, tendo
como consequência a morosidade dos trâmites processuais na estrutura hierár-
quica em sentido ascendente; e (ii) a falta de flexibilidade, ou seja, preocupa-
ção obsessiva em seguir regras. Quando surgem casos que não se encaixam com
precisão às regras, não há lugar para modificação. Na medida em que não pode
converter-se em racionalização, com atividades definidas e praticadas com ob-
jetividade, a burocracia transforma-se no emperramento do processo decisório,
conectado a um emaranhado de regras que não permitem a sua transposição.

Vantagens da Burocracia

Segundo Weber (1982), as vantagens da burocracia são: racionalidade em


relação ao alcance dos objetivos da organização; precisão na definição do car-
68  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

go e na operação, pelo conhecimento exato dos deveres; rapidez nas decisões,


pois cada um conhece o que deve ser feito e por quem, e as ordens e papéis tra-
mitam por meio de canais preestabelecidos; univocidade de interpretação garan-
tida pela regulamentação específica e escrita. Contudo, a informação é discreta,
uma vez que é fornecida apenas a quem deve recebê-la; uniformidade de ro-
tinas e procedimentos que favorecem a padronização, redução de custos e de
erros, pois os procedimentos são definidos por escrito; continuidade da organi-
zação por meio da substituição do pessoal que é afastado.
Por sua vez, os critérios de seleção e escolha do pessoal baseiam-se na ca-
pacidade e na competência técnica; na redução do atrito entre as pessoas, pois
cada funcionário conhece que aquilo que é exigido dele são os limites entre
suas responsabilidades e as dos outros; na constância, visto que os mesmos
tipos de decisão devem ser tomados nas mesmas circunstâncias; na subordi-
nação dos mais novos aos mais antigos, de modo que o superior possa tomar
decisões que afetem o nível mais baixo; na confiabilidade, pois o negócio é
conduzido de acordo com regras conhecidas, e grande número de casos simi-
lares é metodicamente tratado por meio de uma mesma maneira sistemática.
As decisões são previsíveis e o processo decisório, por ser despersonalizado no
sentido de excluir sentimentos irracionais, como o amor, a raiva, as preferên-
cias pessoais, elimina a discriminação pessoal. Existem benefícios em relação
a certas pessoas na organização, pois a hierarquia é formalizada, o trabalho é
dividido de maneira ordenada, as pessoas são treinadas para se tornarem espe-
cialistas em seus campos particulares, podendo encarreirar-se na organização
em função de seu mérito pessoal e sua competência técnica.
Nessas condições, o trabalho é profissionalizado, o nepotismo é evitado
e as condições de trabalho favorecem a moralidade econômica e dificultam
a corrupção. A equidade das normas burocráticas, quase sempre baseadas
em padrões universais de justiça e de tratamento igualitário, tem a virtude
de assegurar cooperação entre grande número de pessoas sem que estas se
sintam necessariamente cooperadoras. As pessoas cumprem as regras orga-
nizacionais principalmente porque os fins alcançados pela estrutura total são
altamente valorizados e cada qual deve fazer a sua própria parte para que o
objetivo seja atingido.
Mesmo considerando a burocracia como a mais eficiente forma de orga-
nização criada pelo homem, Weber temia essa grande eficiência, cujos resul-
tados, advindos da crescente burocratização do mundo moderno, seriam uma
enorme ameaça à liberdade individual e às instituições democráticas das socie-
dades ocidentais.
Quanto aos seus dilemas, Weber percebeu que existia uma fragilidade na
estrutura burocrática, que enfrenta um impasse típico: de um lado, existem
pressões constantes de forças exteriores para encorajar o burocrata a seguir
normas diferentes das da organização e, de outro lado, o compromisso dos su-
Teoria da burocracia  69

bordinados com as regras burocráticas tende a enfraquecer gradativamente. A


organização, para ser eficiente, exige um tipo especial de legitimidade, racio-
nalidade, disciplina e limitação de alcance.
Burocracia, segundo esse mesmo autor, é uma organização cujas conse­
quências desejadas se resumem na previsibilidade do seu funcionamento, no
propósito de alcançar maior eficiência da organização. Estudando as consequên­
cias previstas (ou desejadas) da burocracia que a levam à máxima eficiência,
percebeu também as consequências imprevistas (ou indesejadas) que a condu-
zem à ineficiência e às imperfeições. Essas disfunções emperram e estrangulam
as organizações; com isso, prejudicam os clientes e, por consequên­cia, impe-
dem a modernização das mesmas.
Observa-se que os estudos sobre burocracia já têm uma tradição na ciên-
cia política brasileira, contando com análises clássicas a respeito da criação
do Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), do papel da ad-
ministração paralela no período JK e do modelo burocrático instituído pelos
governos militares. Em linhas gerais, essa literatura mostra a importância da
burocracia – ou de parte dela – para a definição dos rumos do Estado nacio-
nal-desenvolvimentista. Atualmente, podemos constatar que inúmeros estudos
foram realizados pelos teóricos brasileiros sobre a burocracia no contexto da
Nova Administração Pública.
70  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte I

Na Parte I deste livro – Capítulos 1 a 7 – tem-se como propósito debater os


conceitos e a compreensão dos fundamentos da Ciência Política, Estado, Go-
verno e Administração Pública, a partir das contribuições dos principais teóri-
cos que trataram desse tema.

Parte I: Exercícios

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-


bore (preferencialmentte em grupos) uma síntese – tendo como referência
as teorias naturalistas ou da origem natural do Estado – sobre a conver-
gência que existe entre o pensamento de Aristóteles e de Santo Tomás de
Aquino sobre o poder, o Estado, as formas de governo e a legitimidade das
leis. Debater o tema em sala de aula.
2. A partir do debate sobre as teorias em relação à origem do Estado, elabo-
re uma síntese sobre os inúmeros instrumentos e meios que o Estado mo-
derno utilizou para facilitar o controle político da monarquia. Debater o
assunto em sala de aula.
3. Maquiavel é aceito como uma referência na elaboração da moderna concep-
ção de política. Para a maioria dos teóricos das Ciências Sociais, é identifi-
cado como o pai da Ciência Política moderna. Enquanto a política antiga e
a medieval procuravam descrever o bom Governo, ditando as regras do go-
vernante ideal, Maquiavel verifica como os governantes realmente agem. Na
sua obra mais conhecida, O príncipe (1513), estão refletidas as condições po-
líticas da época em que foi escrito. A partir dessa afirmação, faça uma síntese
sobre a importância da obra de Maquiavel, em particular sobre o estudo da
política separada da moral e da religião. Debater o assunto em sala de aula.
4. O pluralismo, segundo Bobbio (2003), nasce como uma maneira diferen-
ciada de equilibrar o Estado e a sociedade, que busca enfatizar a necessi-
dade de conciliar as suas respectivas demandas e imperativos por meio de
uma síntese cuidadosa. A divisão da autoridade, na teoria pluralista, impe-
de que o Governo adote medidas apressadas, muitas vezes imprudentes, e
pode impedir também toda e qualquer medida quando houver discordân-
cia entre centros importantes de poder.
Perguntas: O pluralismo apresenta-se como uma evolução do liberalismo?
Justifique.
Existe semelhança entre o pluralismo adotado nos Estados Unidos e no
Brasil? Justifique. Debater o assunto em sala de aula.
Teoria da burocracia  71

5. Pode-se afirmar que a política, como uma ciência crítica da realidade,


tem na utopia sua referência. A ciência política preocupa-se em analisar
fatos, ações e o funcionamento de instituições, além de avaliar os resulta-
dos das ações e das políticas implantadas. Ela descreve, por meio dos fatos,
os distintos interesses que justificam e orientam as ações em uma direção,
e não em outra, em determinado momento histórico e contexto específico.
Pergunta: A pesquisa sobre o funcionamento do Estado divide-se em quais
áreas? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula.
6. É sabido que a origem do Estado do Bem-Estar está relacionada a três ele-
mentos essenciais: (i) a existência de excedentes econômicos passíveis de
ser realocados pelo Estado para atender às necessidades sociais; (ii) o pen-
samento keynesiano, que estruturou a sua base teórica; e (iii) a experiên­cia
de centralização governamental durante a Segunda Guerra Mundial, que fo-
mentou o crescimento da capacidade administrativa do Estado.
Pergunta: Quais as principais teorias que foram elaboradas para explicar
o surgimento e o desenvolvimento do Estado de Bem-Estar So-
cial? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula.
7. A burocracia é o tipo de administração caracterizada por uma hierarquia
formal de autoridade, na qual existem regras definidas para a classificação
e solução de problemas, que devem ser estendidas às comissões e organis-
mos coletivos de decisão e formas escritas de comunicação. Em geral, é pe-
culiar das repartições e instituições estatais, porém, em certa medida, pode
ser verificada nas grandes corporações privadas.
Pergunta: Quais as principais vantagens da burocracia, na concepção de
Max Weber? Fundamente. Debater o assunto em sala de aula.

Vamos debater a seguir, na Parte II deste livro, os temas que tratam de


Governo, Governabilidade, Governança e Accountability na Administração
Pública.
Parte II

Governo, Governabilidade,
Governança e Accountability
8

Governo, Administração Pública


e sociedade civil

“O objetivo do estudo administrativo é salvar os métodos executivos


da confusão e alto custo do experimento empírico e baseá-los em
fundamentos firmemente arraigados em princípios estáveis.”

(Woodrow Wilson, 1887)

Introdução

O Estado, num sentido amplo, é a sociedade política e juridicamente or-


ganizada em determinado território, dotado de soberania; o governo, por sua
vez, é o núcleo estratégico ocupado de forma temporária por indivíduos que
definem os objetivos, diretrizes e metas do Estado; e administração pública é a
máquina estatal que viabiliza a vontade política do governo.
Nesse contexto, assinala Bandeira de Mello (2013)1 que a função do Esta-
do ou função pública, no Estado Democrático de Direito, é a atividade exercida
no cumprimento do dever de alcançar o interesse público, mediante o uso de
poderes instrumentalmente necessários conferidos pela ordem jurídica.
É sabido que governar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões
para atender às necessidades públicas. Nesse sentido, argumenta Motta (1991,
p. 15) que:

1 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2013.
76  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“Governar significa tomar decisões sobre alternativas de ação para a so-


ciedade. Tais alternativas têm como base, em princípio, o interesse públi-
co expressado coletivamente, de acordo com um processo administrativo
onde demandas e apoios são convertidos em normas, produtos e serviços.
Resultando uma distribuição de direitos e deveres, benefícios e custos, fun-
damentados na autoridade.”

Governar, para Nogueira (2001, p. 99), significa:

“deter uma posição de força a partir da qual seja possível desempenhar


uma função imediatamente associada ao poder de decidir e implementar
decisões ou, ainda, de comandar e mandar nas pessoas”.

Torna-se possível, assim, argumentar, de forma sucinta, que governo é a con-


dução política do conjunto de órgãos e as atividades do Estado, estabelecendo
suas diretrizes supremas. Nesse sentido, governo não se confunde com a admi-
nistração pública, que tem a responsabilidade de executar as diretrizes definidas
pelo governo. Registre-se que o governo pode agir com ampla discricionarieda-
de; a administração pública, por sua vez, deve atuar de maneira subordinada.

CONCEITOS DE EFICIÊNCIA, EFICÁCIA E EFETIVIDADE

Na abordagem sobre Administração Pública torna-se relevante definir os


conceitos de eficácia, eficiência e efetividade.
Eficácia é uma medida normativa do alcance de resultados, enquanto a
eficiência é uma medida normativa da utilização de recursos nesse processo.
No campo econômico, a eficácia de uma empresa refere-se à sua capacidade
de satisfazer uma necessidade da sociedade por meio do suprimento de seus
produtos (bens ou serviços), enquanto a eficiência é uma relação técnica entre
entradas e saídas. Assim, eficiência é uma relação entre custos e benefícios. Ela
representa a relação entre os recursos aplicados e o produto final obtido: é a
razão entre o esforço e o resultado, entre a despesa e a receita, entre o custo e
o benefício resultante. A eficiência se preocupa em fazer corretamente as ações
e/ou atividades a que se propõe, e da melhor maneira possível. Daí a ênfase
nos métodos e procedimentos internos. A eficácia se preocupa em fazer de for-
ma correta as ações e/ou atividades a que se propõe para atender às necessida-
des da empresa e do ambiente que a envolve.
Em síntese, podemos argumentar que a eficiência está relacionada ao mé-
todo com o qual realizamos as ações pretendidas, eficácia diz respeito ao re-
sultado final da ação (alcançou-se ou não o objetivo pretendido) e efetividade
corresponde ao grau de qualidade do resultado obtido.
Governo, Administração Pública e sociedade civil  77

Conceito de Administração Pública

O conceito de Administração Pública é amplo e complexo. A ausência de uma


definição clara e consistente do termo Administração Pública decorre da diversida-
de de sentidos da própria expressão, quer pelos diferentes campos por meio dos
quais se desenvolve a atividade administrativa. Em que pesem essas limitações,
pode-se argumentar que a Administração Pública, num sentido amplo, designa o
conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades adminis-
trativas, ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas. Assim, a Admi-
nistração Pública tem como propósito a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal,
segundo preceitos de Direito e da Moral, visando o bem comum.
Waldo (1971, p. 6), no primeiro capítulo do seu livro O estudo da Adminis-
tração Pública, publicado em 1955, na busca de responder a pergunta: o que
é Administração Pública? assinala que: “(i) Administração pública são a orga-
nização e a gerência de homens e materiais para a consecução dos propósitos
de um governo; (ii) Administração pública são a arte e a ciência das gerências
aplicadas aos negócios de Estado.”
Harmon e Mayer (1999, p. 34) sustentam que “a Administração Pública é
a ocupação de todos aqueles que atuam em nome do povo – em nome da so-
ciedade, que delega de forma legal – e cujas ações têm consequências para os
indivíduos e os grupos sociais”.
Define Bobbio (1998, p. 10) que: “Em seu sentido mais abrangente, a ex-
pressão Administração Pública designa o conjunto das atividades diretamente
destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de interesse
público ou comum, numa coletividade ou numa organização estatal.”
A Administração Pública, para De Plácido e Silva (2000),2 em seu sentido
amplo, é uma das manifestações do Poder Público na gestão ou execução de
atos ou de negócios políticos. Isto se daria de forma tal que a Administração
Pública se confundiria com a própria função política do poder público, expres-
sando um sentido de governo que se entrelaçaria com o da Administração.
Para Di Pietro (2013),3 o conceito de Administração Pública divide-se em
dois sentidos: em sentido objetivo, material ou funcional, Administração Públi-
ca pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desen-
volve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses
coletivos; e, em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Admi-
nistração Pública como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos
quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

2 
DE PLÁCIDO E SILVA. Vocabulário jurídico. 18. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2001.
3 
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 26. ed. São Paulo: Atlas, 2013.
78  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Conceito de Serviço Público

O termo serviço público, na mesma linha do conceito de Administração Pú-


blica, também é de difícil definição. A maioria das suas definições deriva da
contribuição dos teóricos e juristas do Direito Administrativo, em função da
forte tradição jurídica que envolve o estudo da Administração Pública brasilei-
ra, distinta da Administração Pública norte-americana, cuja abordagem vem
da Ciência Política.
Para Di Pietro (2013), o serviço público se define como atividade material
atribuída por lei ao Estado, que a exerce diretamente ou a delega a outrem,
com o objetivo de satisfazer necessidades coletivas, regida total ou parcial-
mente pelo regime do Direito Público. Bandeira de Mello (2013), por sua vez,
sustenta que serviço público é o oferecimento pelo Estado, ou por quem este
designar, de utilidade ou comodidade destinada à satisfação da coletividade
em geral (ainda que possa ser usufruído somente pelos administrados) sob o
regime do Direito Público e de acordo com os interesses públicos.

CONCEITO DE Estado Social

O papel do Estado Social, conforme define Bauman (1998),4 é atuar de


maneira a reduzir os efeitos do mercado na geração de desigualdades, o que
somente a política e a criação de estruturas voltadas para o interesse coletivo
podem fazer, promovendo o princípio da comunalidade endossada, do seguro
coletivo contra o infortúnio individual e suas consequências.
Para Habermas (2000, p. 30 e 49),

“enquanto Estado administrativo capaz de cumprir funções específicas, o


Estado moderno tinha se diferenciado das instituições jurídicas engendra-
das pela economia de mercado; em tanto que Estado fiscal, ele dependia,
ao mesmo tempo, da economia capitalista. Ao longo do século XIX, ele
abriu-se, em tanto que Estado-nação às formas democráticas de domina-
ção. Em algumas regiões privilegiadas e nas condições favoráveis do pós-
-guerra, este Estado-Nação, erigido em modelo em escala planetária, pode
adotar – por meio da regulação de uma economia nacional cujos mecanis-
mos permanecem intactos – a forma de Estado-social. Longamente coroa-
da pelo sucesso, esta combinação está hoje ameaçada, na medida em que
uma economia globalizada foge às intervenções de tal Estado regulador.
[...] Esquematicamente, pode-se analisar a estrutura do Estado-Nação,
em tanto que ela rege o processo democrático, sob quatro aspectos. Com

4 
BAUMAN, Z. O mal-estar na pós-modernidade. Rio de Janeiro: Zahar, 1998.
Governo, Administração Pública e sociedade civil  79

efeito, o Estado moderno nasceu: (a) como Estado administrativo e fiscal;


e (b) como Estado territorial soberano. E ele pode se desenvolver (c) no
quadro do Estado-Nação para (d) tomar a forma de um Estado democrá-
tico de direito e de um Estado social”.

Argumenta Habermas sobre o Estado social (2000, p. 53) que:

“nenhum preconceito ou discriminação deve privar aos grupos não pri-


vilegiados de sua oportunidade de usar os direitos formais distribuí-
dos igualitariamente. A dialética entre igualdade jurídica e desigualda-
de real fundamenta a tarefa do Estado social que consiste em assegurar
condições de vida sociais, tecnológicas e ecológicas que permitam a
­todos, em condições de igualdade de oportunidades, tirarem proveito
dos direitos cívicos igualmente distribuídos”.

Conceito da Sociedade Civil

No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se relevante


retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valorização das instituições e
associações voluntárias da esfera pública está fortemente relacionada à construção
de instrumentos capazes de proteger as comunidades dos riscos do despotismo.
A esse respeito, sustenta Habermas (2002), que é nas lutas pelo reconheci-
mento de identidades, de defesa contra a opressão, marginalização e exclusão
que a sociedade se articula e busca através de práticas democráticas a luta po-
lítica e as interpretações de interesses coletivos, seja em meio à comunidade do
povo ou no âmbito de uma cultura majoritária. Para aquele autor, a sociedade
civil é um complexo institucional composto de “conexões não governamentais
e não econômicas e associações voluntárias que ancoram as estruturas comu-
nicativas da esfera pública”.
Habermas (2002),5 no debate sobre a legitimação e a soberania popular,
considera que na concepção liberal a formação democrática da vontade serve
para legitimar o exercício do poder político, enquanto na concepção republi-
cana ela possui um sentido mais profundo, ou seja, a sociedade deve ser cons-
tituída como uma coletividade política. Ao exemplificar o papel da eleição nas
sociedades inseridas sob tais regimes, Habermas sustenta que:

“Na concepção liberal, as eleições equivalem a uma licença para a tomada


do poder governamental, ao passo que o governo tem de justificar o uso

5 
HABERMAS, J. A inclusão do outro: estudos de teoria política. São Paulo: Loyola, 2002.
80  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

desse poder perante a opinião pública e o parlamento. Na concepção repu-


blicana, o governo não é apenas investido de poder para o exercício de um
mandato sem maiores vínculos, por meio de uma eleição entre grupos de
liderança concorrentes; ao contrário, ele está comprometido também pro-
gramaticamente com a execução de determinadas políticas. Sendo mais
uma comissão do que um órgão estatal, ele é parte de uma comunidade
política que se administra a si própria, e não o topo de um poder estatal
separado” (HABERMAS, 2002, p. 281).

Para Arato e Cohen (1989, p. 429), o conceito de sociedade civil deve ser
reconstruído para designar o nível institucional do mundo da vida:

“este conceito incluiria todas as formas institucionais e associativas que


requerem interação comunicativa para a sua reprodução e que se apoiam
primordialmente em processos de integração social para coordenar ações
dentro de seus limites”.

Nesse sentido, Habermas (1996, p. 366) e os seus discípulos propõem a


substituição do par Estado/mercado pela tríade Estado/mercado/sociedade ci-
vil, tendo como preocupação abarcar analiticamente aquelas instituições so-
ciais que não estão vinculadas ao Estado e/ou ao mercado. Para aqueles auto-
res, essas novas instituições políticas recuperam uma dimensão da vida social
relacionada ao exercício da cidadania, cujas funções de integração social e ra-
cionalização do mundo da vida não podem ser exercidas plenamente nem pe-
las instituições do Estado nem pelo mercado (ARATO; COHEN, 1992).

Direitos à Liberdade Individual

Os direitos civis na categorização de Marshall (1950) são aqueles que sus-


tentam a liberdade individual: a liberdade da pessoa, a liberdade de expressão,
de opinião e de credo, o direito da propriedade e a fazer contratos e o direito
da justiça. Como os direitos políticos, os direitos civis são direitos “negativos”
no sentido de que o Estado deveria respeitá-los e protegê-los visando garantir
a autonomia dos indivíduos privados contra os abusos do próprio Estado. No
caso dos direitos sociais, o Estado intervém de maneira ativa a fim de “igualar”
as faculdades dos indivíduos para o gozo dos direitos civis e políticos. São di-
reitos “positivos” que afetam os indivíduos de maneira diferenciada ainda que
estejam disponíveis para todos.
Governo, Administração Pública e sociedade civil  81

Foi Marshall (1992, p. 37)6 que assinalou a tensão entre os direitos civis e
os direitos sociais em sua análise do surgimento dos direitos cidadãos. Argu-
menta o autor que:

“os direitos civis são indispensáveis para o funcionamento de uma econo-


mia de mercado. Esses direitos proporcionam a cada indivíduo os meios
para participar de forma independente na luta econômica. Desde o mo-
mento em que o indivíduo está facultado para proteger-se a si mesmo, a
proteção social através do estado resulta desnecessária. Esse foi o argu-
mento para a destruição dos direitos sociais pré-capitalistas, baseados no
pertencimento a uma comunidade local ou a uma associação funcional.
Já temos visto que a tensão entre direitos civis e direitos sociais surgiu no-
vamente no marco da ofensiva neoliberal ao privilegiar os direitos civis
enfatizando a responsabilidade dos indivíduos para com seu bem-estar e
o de seus dependentes”. (tradução livre nossa)

Para Marshall (1950, p. 76), a cidadania é um status que é concedido àque-


les indivíduos que são membros integrais de uma comunidade. Todos aqueles
que possuem o status são iguais com respeito aos direitos e obrigações perti-
nentes ao status. Não há nenhum princípio universal que determine o que es-
tes direitos e obrigações serão, mas as sociedades nas quais a cidadania é uma
instituição em desenvolvimento criam uma imagem de uma cidadania ideal em
relação à qual o sucesso pode ser medido e em relação à qual a aspiração pode
ser dirigida (tradução livre nossa).
Nos seus estudos, Marshall (1963, p. 73-74)7 busca estabelecer uma dife-
rença qualitativa entre a educação e os demais direitos sociais. Ao contrário dos
demais serviços deste tipo, que passam a ser reivindicados no século XX, a edu-
cação é colocada como elemento essencial à cidadania já no século XIX. Assim, a
educação tem papel fundamental para a cidadania por ser o instrumento que
permite o exercício pleno da liberdade civil e da democracia política. Para o
autor, “os direitos civis se destinam a ser utilizados por pessoas inteligentes e
de bom senso que aprenderam a ler e a escrever” (ibidem, p. 73). Do mesmo
modo, era cada vez mais evidente que “a democracia política necessitava de
um eleitorado educado” (ibidem, p. 74).

6 
MARSHALL, T. H. [1950] Citizenship and social class. London: Pluto Press, 1992.
7 
MARSHALL, T. H. Cidadania e classe social. In: MARSHALL, T. H. Cidadania, status e classe
social. Rio de Janeiro: Zahar, 1963.
82  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Papel do Estado na Realização dos


Direitos Sociais, na visão de Marshall

A realização dos direitos sociais, na concepção de Marshall (1992), depen-


de de um Estado dotado de infraestrutura administrativa a fim de propiciar
políticas sociais que garantam o acesso universal a um mínimo de bem-estar e
segurança material.
Evolução de instituições que contribuíram para o surgimento dos direitos,
na visão de Marshall:

• Tribunais: para garantir os direitos civis e proteção dos membros do


Estado-nação em geral.
• Instâncias representativas locais e nacionais: para garantir o acesso à
participação na legislação e tomada de decisões públicas.
• Serviços sociais/políticas de Estado: para garantir a proteção contra a
pobreza, doença e, ainda, escolas para o cidadão receber pelo menos
os elementos básicos de uma educação.

Verifica-se, assim, que Marshall busca enfatizar nos seus estudos os seguin-
tes aspectos:

• universalidade da cidadania: garantia do status de direitos univer-


sais para categorias sociais devidamente definidas;
• territorialização da cidadania: o princípio da universalidade
­articula-se com a territorialidade para delimitar o alcance político da
­cidadania, a extensão do mesmo no território para delimitar a abran-
gência desse status, contrapondo-se aos princípios corporativos da ci-
dadania que vigoravam no Antigo Regime;
• individualização da cidadania: ampliação dos vínculos diretos entre
o indivíduo e o Estado, consubstanciados pelo princípio da participa-
ção a partir da consulta popular, opondo-se às antigas tutelas corpo-
rativas. A intenção era superar o princípio funcional da tutela e o cha-
mado Governo indireto, quer dizer, a delegação das funções do Estado
às camadas locais de intermediários entre os poderes centrais e os do-
nos de terras, os mercenários, o clero, e diversos tipos de oligarquias;
• nacionalização da cidadania: o princípio da cidadania com status
de pertencimento ao Estado-nação, garantindo um sentimento de
pertencimento e vinculação direta e coparticipante na constituição
do Estado-nação.
9

Governabilidade, governança
e accountability

“Governança é um fenômeno mais amplo que governo;


abrange as instituições governamentais, mas implica também
mecanismos informais, de caráter não governamental, que
fazem com que as pessoas e as organizações dentro da sua área
de atuação tenham uma conduta determinada, satisfaçam
as suas necessidades e respondam as suas demandas.”

James N. Rosenau (2000)

Introdução

Os conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma sistemáti-


ca na literatura contemporânea sobre o Estado e políticas públicas. Desse modo,
a capacidade política de governar, ou seja, a governabilidade, seria resultante
da relação de legitimidade do Estado e do seu governo com a sociedade, e a go-
vernança, por sua vez, decorreria da capacidade financeira e administrativa, em
sentido amplo, do governo de realizar políticas (MATIAS-PEREIRA, 2010b).1
Observa-se que o conceito de governança utilizado com maior frequência
na atualidade é o adotado pelo Banco Mundial, segundo o qual governança
pode ser aceita como a forma com que os recursos econômicos e sociais de um
país são gerenciados, com vistas a promover o desenvolvimento. Para diversos

1 
MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010b.
84  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

autores, entretanto, esse conceito não passa de uma reformulação do conceito


de governabilidade.
Para Rosenau (2000, p. 15), governança não é o mesmo que governo. Para
o autor, governo sugere atividades sustentadas por uma autoridade formal,
pelo poder de polícia que garante a implementação das políticas devidamente
instituídas, enquanto governança refere-se a atividades apoiadas em objetivos
comuns, que podem ou não derivar de responsabilidades legais e formalmente
prescritas e não dependem, necessariamente, do poder de polícia para que se-
jam aceitas e vençam resistências
Nesse debate fica evidenciado que a principal diferença entre governabi-
lidade e governança está na maneira como a legitimidade das ações dos go-
vernos é entendida. No conceito de governabilidade, a legitimidade é prove-
niente da capacidade do governo de representar os interesses de suas próprias
instituições. Por sua vez, no conceito de governança, uma parcela de sua legi-
timidade advém do processo como ela se concretiza, ou seja, quando grupos
específicos da população participam da elaboração e implementação de uma
política pública, ela tem maior possibilidade de obter sucesso nos seus objeti-
vos. O ponto de convergência entre as duas – tornando-as semelhantes – refe-
re-se à defesa da participação institucionalizada como meio para se atingir a
estabilidade política.
Para diversos autores, como Diniz (1996, p. 12-13), o termo governabili-
dade se refere às condições sistêmicas mais gerais, por meio das quais se dá o
exercício do poder em dada sociedade, como a forma de governo, as relações
entre os poderes, os sistemas partidários etc. Por sua vez, governança refere-se
à capacidade governativa, em sentido mais amplo, envolvendo a capacidade da
ação estatal de implantação das políticas e na consecução das metas coletivas.
Inclui-se, nessas ações do Estado, o conjunto de mecanismos e procedimentos
para cuidar da dimensão participativa e plural da sociedade.
O termo governabilidade está relacionado ao grau no qual o sistema po-
lítico se institucionaliza (MATIAS-PEREIRA, 2010b, 2012a). Assim, enquan-
to a governabilidade diz respeito às condições do exercício da autoridade
política, a governança qualifica o modo de uso dessa autoridade. A capaci-
dade de governança implica a capacidade governamental de criar e assegu-
rar o enforcement de regras universalistas nas transações sociais, políticas
sociais e econômicas.
Governança, do ponto de vista político, significa também a capacidade de
resistência à captura por grupos de interesse por parte das elites governamentais
(FRISCHSTAK, 1994), e a promoção da accountability (PRZEWORSKI, 1995).
Observa-se que, no debate mais recente, o conceito de governança (go-
vernance) teria ultrapassado seus aspectos operacionais, incorporando novos
elementos. Além dos mecanismos tradicionais de agregação e articulação de
Governabilidade, governança e accountability  85

interesses, tais como partidos políticos e grupos de pressão, incluem-se na fase


atual as redes sociais informais – de fornecedores, famílias, gerentes –, hierar-
quias e associações de diversos tipos.
Assim, torna-se relevante citar a definição proposta por Arbós e Giner
(1993, p. 13):

“gobernabilidad es la cualidad propia de una comunidad política según


la cual sus instituciones de gobierno actúan eficazmente dentro de su es-
pacio de un modo considerado legítimo por la ciudadanía, permitiendo
así el libre ejercicio de la voluntad política del poder ejecutivo mediante la
obediencia cívica del pueblo”.

Legitimidade é o reconhecimento que tem uma ordem política, ela depen-


de das crenças e das opiniões subjetivas, e seus princípios são justificações do
poder, ou seja, o direito de mandar. Vamos utilizar a contribuição de Weber
(1972, 1993) na análise das bases da legitimidade e, em especial, sua tipologia
dos modos e das fontes de legitimidade como parte integrante de uma sociolo-
gia da dominação, na qual demonstra até que ponto poder, legitimidade e au-
toridade estão relacionados entre si.

Prestação de contas dos resultados


das ações (accountability)

O termo accountability pode ser considerado o conjunto de mecanismos e


procedimentos que levam os decisores governamentais a prestarem contas dos
resultados de suas ações, garantindo-se maior transparência e a exposição das
políticas públicas. Quanto maior a possibilidade de os cidadãos poderem dis-
cernir se os governantes estão agindo em função do interesse da coletividade e
sancioná-los apropriadamente, mais accountable é um governo. O conceito de
accountable está relacionado estreitamente ao universo político-administrativo
anglo-saxão.
Para Campos (1990),2 quando as atividades governamentais se expan-
dem e aumenta a intervenção do governo na vida do cidadão, a preser-
vação dos direitos democráticos requer um controle efetivo da cidadania
organizada; uma sociedade desmobilizada não será capaz de garantir a
accountability. O exercício da accountability é determinado pela qualidade
das relações entre governo e cidadãos, entre burocracia e clientelas. O alto
grau de preocupação com accountability ou a ausência desse conceito em

CAMPOS, Ana Maria. Accountability: quando poderemos traduzi-la? Revista de Administração


2 

Pública, Rio de Janeiro, FGV, 24(2), fev./abr. 1990.


86  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

uma democracia estão relacionados ao elo entre accountability e cidadania


organizada e explica-se pela diferença no estágio de desenvolvimento po-
lítico do país em questão. O sentimento de comunidade ou a emergência
de instituições dentro dela é que favorecem a recuperação da cidadania e
portanto a verdadeira vida democrática. A cidadania organizada pode não
só influenciar o processo de identificação de necessidades e canalização de
demandas, como também pode cobrar melhor desempenho do serviço pú-
blico, abrindo um caminho para a accountability.

Gestão Pública e Governança

No debate sobre governança, torna-se necessário estabelecer as diferenças


entre as visões teóricas que tratam do assunto. Das correntes de pensamento,
destacam-se as que enfocam como objetivo principal o aumento da eficiência e
efetividade governamental, e as outras que se preocupam, nas suas abordagens,
com as questões do potencial democrático e emancipatório. Ambas as correntes
teóricas possuem forte conteúdo ideológico em suas concepções.
Observa-se, no entanto, que a intensa discussão na atualidade sobre a
questão da “governança” tem forte relação com a ideologia das políticas neo-
liberais que visam à redução do tamanho do Estado, bem como a comprova-
da incapacidade das instituições públicas em lidarem adequadamente com os
complexos e crescentes problemas urbanos.
Destaca Frey (2007, p. 136) que:

“Reconhecendo as novas potencialidades relacionadas à ampliação dos ato-


res sociais envolvidos na gestão da coisa pública, a literatura sobre gestão
pública vem crescentemente enfatizando o tema de ‘governança’ (governan-
ce), salientando novas tendências de Administração Pública e de gestão de
políticas públicas, particularmente a necessidade de mobilizar todo o conhe-
cimento disponível na sociedade em benefício da melhoria da performance
administrativa e da democratização dos processos decisórios locais.”

Para Frey (2007, p. 136),

“Apesar de os conceitos teóricos de governança serem multifacetados (Hirst,


2000; Rhodes, 2000), não há dúvida alguma sobre uma mudança subs-
tancial – tanto em política urbana quanto em teoria urbana – dos conceitos
tradicionais, baseados no princípio da autoridade estatal, para abordagens
de governança, frisando novas tendências de uma gestão compartilhada
e interinstitucional que envolve o setor público, o setor produtivo e o cres-
cente terceiro setor. Está expresso nestas tendências o reconhecimento dos
Governabilidade, governança e accountability  87

próprios limites da ação estatal: ‘Governar torna-se um processo intera-


tivo porque nenhum ator detém sozinho o conhecimento e a capacidade
de recursos para resolver problemas unilateralmente.’ (Stoker, 2000,
p. 93). O governo é apenas um entre muitos influentes atores sociais que
estão envolvidos na formulação e implementação de políticas públicas”
(Kickert et al., 1999b, p. 5).

Referencial teórico de governança

O tema governança tem como base os estudos seminais de Ronald Coa-


se, publicados em 1937, The nature of the firm (COASE, 1991).3 Esses estudos
seminais de Coase foram posteriormente aperfeiçoados por Oliver Wiliamson
(1975). A governança, de acordo com as análises de Coase e reforçadas por
Williamson, designaria os dispositivos operacionalizados pela firma para con-
duzir coordenações eficazes que tangem a dois registros: os protocolos inter-
nos, quando a firma desenvolve suas redes e questiona as hierarquias internas;
os contratos e as aplicações de normas, quando ela se abre à terceirização. Há
uma substituição das firmas hierarquizadas, integradas verticalmente, por or-
ganizações globais e em rede.
Para Coase e Williamson (1991), as trocas ou transações podem organizar-
-se em duas direções: o mercado ou as organizações (denominadas de hierár-
quicas por Williamson). O mercado, para ser eficaz, deve responder a uma con-
dição de atomicidade; é, portanto, uma forma organizacional fragmentada. A
complexidade dessas trocas gera custos. As escolhas são arbitradas por preços.
A grande firma integrada impõe-se historicamente como um meio para reduzir
esses custos de transação.
Registre-se que o uso do termo governança, importado do mundo da em-
presa para descrever protocolos de coordenação diferentes dos mercados, seria
aplicado posteriormente ao mundo do poder e das organizações locais, cujas
variações em termos de contexto são fundamentais.

Governabilidade das democracias

O tema da governabilidade (governability) das democracias foi objeto


do relatório da Comissão Trilateral, divulgado em 1975. A hipótese central

3 
COASE R. H. The nature of the firm (1937). In: WILLIAMSON, O.; WINTER, S. (Org.). The
nature of the firm. New York, Oxford: Oxford University Press, 1991. p. 18-33.
88  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

desse relatório – elaborado por Crozier, Huntington e Watanuki – era que os


problemas de governabilidade, na Europa ocidental, no Japão e nos Estados
Unidos, tinham como base os problemas decorrentes do aumento das deman-
das sociais, agravados pela escassez de recursos do Estado (do ponto de vis-
ta financeiro, de seus recursos humanos e sua capacidade de gestão).4 Diante
deste cenário inquietante, se faziam necessárias mudanças nas instituições e,
de forma concomitante, no comportamento dos cidadãos. Observa-se, a partir
dessas transformações, que as discussões em ciências políticas envolvendo o
Estado centraram-se nas deficiências e na incapacidade do Estado de cumprir
adequadamente as suas funções regalianas que estão relacionadas à regulação,
ao bem-estar e ao desenvolvimento social.
As teorias políticas, a partir da constatação das fragilidades do Estado, pas-
saram a perceber que os atores não estatais estão construindo uma legitimidade
cada vez maior para defender e promover o bem público. Dessa forma, o Estado
não mais seria o detentor do monopólio da promoção desse bem público nem
de sua definição. Nesse esforço, buscam também definir o espaço público no
qual se concretiza a democracia na atualidade. Esse espaço público é consti-
tuído de uma rede complexa de interesses, de interações entre atores e esca-
lões de intervenções políticas (MILANI; SOLINÍS, 2002).5
No final dos anos 1980, o termo governança (governance) ressurgiu nas
ações e decisões do Banco Mundial, em decorrência da percepção de que havia
problemas de “má governança” nos países em vias de desenvolvimento. Assim,
as administrações dos países do Sul deveriam ser reformadas para melhor res-
ponder às exigências da eficácia e da rentabilidade economicistas inerentes aos
programas do Banco. Nesse contexto, surgiu um conjunto de programas nacio-
nais de reforma do Estado (programas nacionais de “boa governança”) na Áfri-
ca, na Ásia e na América Latina. Esses programas foram (e são) frequentemen-
te acompanhados de políticas de descentralização e de formação das técnicas
do new public management.
Na formulação proposta pelo Banco Mundial, governança é definida ori-
ginalmente como a maneira pela qual o poder é exercido na administração
dos recursos econômicos e sociais tendo em vista o desenvolvimento. O con-
ceito de governança seria, nessa visão, distinto do de governabilidade, que

4 
Crozier; Huntington; Watanuki. The crisis of democracy, 1975. Sobre o tema, ver coletâ-
nea organizada por ASSMAN, Hugo. A trilateral: nova fase do capitalismo mundial, 1979. Para
uma avaliação crítica do assunto, ver OFFE, Clauss. Problemas estruturais do Estado capitalista,
1984. Sobre a importância da Comissão Trilateral, ver também SKLAR. Trilateralism: the Trilate-
ral Commission and elite planning for world management, 1980.
5 
MILANI, C.; SOLINÍS, G. Pensar a democracia na governança mundial: algumas pistas para o
futuro. In: MILANI, C.; ARTURI, C.; SOLINÍS, G. (Org.). Democracia e governança mundial: que
regulações para o século XXI? Porto Alegre: Editora da Universidade/UFRGS, 2002.
Governabilidade, governança e accountability  89

descreve as condições sistêmicas de exercício do poder em um sistema políti-


co (WORLD BANK , 1994).6
Para alguns autores, como Mappa (2004), o termo governança pode ser
entendido como a gestão administrativa da ordem social. Tem um alcance
implícito: o de despolitização das escolhas e ajustes sociais. Assim, o poder
estaria confiscado pelas elites financeiras e técnico-administrativas com fina-
lidades decididas de antemão e na ausência das sociedades. Desse ponto de
vista, o conceito de governança está relacionado à prioridade do econômico
sobre o político, do capital sobre o Estado, do mercado sobre a democracia,
do lucro sobre a justiça social. É a vitória final do dinheiro sobre quaisquer
outros valores éticos e sociais.

Distintas visões da governança

O termo governança, com base na literatura acadêmica, pode ser definido,


em sentido amplo, como um processo complexo de tomada de decisão que an-
tecipa e ultrapassa o governo (RHODES, 1996).7 Os aspectos frequentemen-
te evidenciados nessa literatura estão relacionados à legitimidade do espaço
público em constituição; à repartição do poder entre aqueles que governam e
aqueles que são governados; aos processos de negociação entre os atores so-
ciais (os procedimentos e as práticas, a gestão das interações e das interdepen-
dências que desembocam ou não em sistemas alternativos de regulação, o esta-
belecimento de redes e os mecanismos de coordenação); e à descentralização
da autoridade e das funções ligadas ao ato de governar.
Torna-se relevante, nesse contexto, abordar as diferentes visões sobre a go-
vernança, conforme apresentadas a seguir:

• governança enquanto Estado mínimo: baseada na necessidade da redu-


ção dos déficits públicos, esse uso da governança refere-se a uma nova
forma de intervenção pública e ao papel dos mercados na produção dos
serviços públicos (GERY STOCKER, 1995).
• governança corporativa: oriunda das teorias do management, acentua
a necessidade de eficácia, assim como a da accountability na gestão dos
bens públicos (TRICKER, 1994).
• governança enquanto new public management (NPM): o NPM prega a
gestão e os novos mecanismos institucionais em economia por meio da

6 
WORLD BANK. Governance and development. Washington DC: World Bank, Nov. 1994.
7 
RHODES, R. A. W. The new governance: governing without government. In: Political Studies,
v. 44, no 4, p. 652-667, 1996.
90  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

introdução de métodos de gestão do setor privado, bem como do esta-


belecimento de medidas incitativas (incentives) no setor público;
• boa governança: utilizada originalmente pelo Banco Mundial em rela-
ção a suas políticas de empréstimos, a boa governança é uma norma
que supõe a eficácia dos serviços públicos, a privatização das empresas
estatais, o rigor orçamentário e a descentralização administrativa;
• governança enquanto sistema sociocibernético: a governança pode ser
considerada como o teste padrão ou a estrutura que emerge em um
sistema social-político como o resultado ou o resultado comum dos es-
forços de interação da intervenção de todos os atores envolvidos (KO-
OIMAN, 1993, p. 35).8 Nesse sentido, além da complexidade da defini-
ção, aquele autor argumenta que assim o mundo político seria marcado
pelas coestratégias: a cogestão, a corregulação, assim como as parcerias
público-privado;
• governança enquanto conjunto de redes organizadas: a governança re-
fere-se a managing networks that are self-organizing. Considerando que
o Estado é um dos atores (e não mais o único e exclusivo ator) no siste-
ma mundial, redes integradas e horizontais (ONGs, redes profissionais
e científicas, meios de comunicação) desenvolvem suas políticas e mo-
delam o ambiente desse sistema (RHODES, 1996).

Governança corporativa no setor público

A governança trata da aquisição e distribuição de poder na sociedade, en-


quanto a governança corporativa diz respeito à forma como as corporações são
administradas. A governança corporativa no setor público, por sua vez, refere-
-se à administração das agências do setor público, por meio dos princípios de
governança corporativa do setor privado, que são totalmente aplicáveis no se-
tor geral do Estado, em que as agências de serviços não públicos são agrupadas
(Bhatta, 2003, p. 5-6).
É perceptível que o conceito de governança corporativa está relacionado à
accountability – entendido como a responsabilidade em prestar contas. A exi-
gência de prestação de contas será diferente dependendo da natureza da en-
tidade envolvida. Este é o caso da organização do setor público, por exemplo,
que deve estar comprometida em assegurar a integridade do que faz, ou seja,
não deve aguardar até que os seus dirigentes sejam investigados, mas adotar
medidas imediatas para coibir que ocorra o comportamento não ético por par-
te desses dirigentes.

KOOIMAN, J. Social-political governance. In: KOOIMAN, J. Modern governance. London: Sage,


8 

1993. p. 35-50.
Governabilidade, governança e accountability  91

A governança corporativa no setor público, argumenta Timmers (2000, p.


9), deve ser entendida como a proteção ao inter-relacionamento entre a ad-
ministração, o controle e a supervisão, feita pela organização governamental,
pela situação organizacional e pelas autoridades do governo, visando relacio-
nar os objetivos políticos eficaz e eficientemente. Além disso, deve comunicar
publicamente bem como providenciar uma prestação de conta para o benefício
da sociedade. Observa-se, nesse sentido, que a governança do setor público é
constituída pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a socieda-
de; supervisão; controle; e assistência social.
Na interação que envolve a administração, o controle, a supervisão e a res-
ponsabilidade em prestar contas, a responsabilidade ministerial, para Timmers
(2000, p. 9-10), interessa-se pela natureza do relacionamento com os partici-
pantes da área política e em atingir os objetivos políticos. Para tanto, o ministro
deveria ter uma visão administrativa, sendo responsável por definir claramente
esses objetivos (eficácia), as precondições, como a qualidade, eficiência, con-
formidade com os regulamentos e leis relevantes, e controle financeiro.
A Administração Pública, para Benington e Hartley (2001), possui três pa-
radigmas que podem conduzir para caminhos particulares em que a inovação
não é só generalizada, mas também adaptada; trata-se dos papéis dos políti-
cos, dos administradores e da população. Cada caminho é uma visão mundial
ou um modelo consistente em que cada um tem uma concepção ou suposição
sobre a natureza do mundo.
A abordagem da Administração Pública, particularmente evidente no
perío­do pós-guerra e nos anos 1980, é, de modo amplo, baseada no legislativo,
na burocracia e em regras para a provisão dos serviços públicos. A população é,
assumidamente, homogênea, e as definições das necessidades e problemas são
empreendidas pelos profissionais para promoverem os serviços padronizados à
população (Hartley, 2005, p. 29).
Existem diversas maneiras, sustenta Marques (2005, p. 4-5), para repre-
sentar a governança corporativa no setor público, em decorrência da comple-
xidade da estrutura de governança e das diferentes formas de compreender
a abordagem pelas entidades do setor. Em que pese essas divergências, a boa
governança corporativa, seja no setor público ou no privado, exige: clara iden-
tificação e articulação das definições de responsabilidade; verdadeira compre-
ensão do relacionamento entre as partes interessadas da organização e sua
estrutura de administrar os recursos e entregar os resultados; e suporte para a
administração, particularmente de alto nível.
Assim, o desafio para o setor público é o de articular um conjunto de
princípios e elementos comuns que são relevantes em cada contexto e que
podem ser considerados em uma estrutura de governança. Os fatores essen-
ciais, segundo Marques (2005, p. 14), que contribuem para uma governança
corporativa sólida são os seguintes: estrutura administrativa; ambiente admi-
nistrativo; administração de risco; conformidade e complacência; monitora-
92  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ção e avaliação de desempenho; responsabilidade em prestar contas; confor-


midade versus desempenho.

Princípios de Governança na Gestão Pública

Uma boa governança pública, à semelhança da corporativa, está apoiada em


quatro princípios: relações éticas; conformidade, em todas as suas dimensões;
transparência; e prestação responsável de contas. A ausência desses princípios
requer mudança na forma de gestão. A busca permanente da prática desses prin-
cípios na administração do país ou na gestão de qualquer instituição deve ser
vista como uma condição indispensável para que essa instituição possa continuar
a progredir. É importante ressaltar que essa é uma tarefa permanente, que exige
uma participação proativa de todos os atores envolvidos – dirigentes, políticos,
órgãos de controle – e, em especial, da sociedade organizada.
Os princípios mais relevantes a que as entidades do setor público devem
aderir para efetivamente aplicar os elementos de governança corporativa, para
alcançar as melhores práticas, para Barrett (2005, p. 5-6), são: liderança, in-
tegridade, compromisso (relativos a qualidades pessoais), e responsabilidade
em prestar contas, integração e transparência (são principalmente o produto
de estratégias, sistemas, políticas e processos no lugar).
O uso dessas práticas de governança corporativa exige que todas as organi-
zações do setor público sejam transparentes e responsáveis por suas atividades,
visto que os cidadãos são os principais interessados em conhecer se os recursos
públicos estão sendo usados apropriadamente e o que está sendo alcançado
com eles.
Essa transparência é indispensável para permitir que os responsáveis pela
gestão pública sejam controlados pela sociedade. Essa prática, por sua vez,
contribui de forma indireta para a boa governança. Nesse sentido, pode-se ob-
servar que existe um ponto em comum entre os inúmeros autores que tratam
do tema que envolve os princípios da boa governança: a responsabilidade do
gestor público em prestar contas e a necessidade de promover o controle.
Em síntese, a busca permanente da transparência na Administração Públi-
ca deve ser vista como uma condição essencial para que os países, em especial
os latino-americanos, possam continuar a progredir no processo de desenvol-
vimento socioeconômico e na consolidação da democracia. Nesse contexto, a
transparência do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informa-
ção governamental, o que torna mais democráticas as relações entre o Estado
e sociedade civil.
10

Cultura nas organizações públicas

“Cultura é um sistema de significados que cria


algum tipo de identidade compartilhada.”

Clifford Geertz (1989)

As organizações públicas – responsáveis pela prestação de serviços para a


sociedade – podem ser aceitas como sistemas complexos, interdependentes e
dinâmicos. Atuam e interagem no seu ambiente, de forma ininterrupta e de ma-
neira coe­rente, por meio de pessoas e tecnologias, trocas de informações e das
estruturas organizacionais. Buscam, no cumprimento de suas atividades, alcan-
çar o melhor desempenho possível e, assim, atender de maneira efetiva e com
qualidade as demandas da população.
Para Shepherd e Valencia (1996, p. 103-128), as situações que dificultam
a administração de organizações públicas são as seguintes:

• a Administração Pública oferece, principalmente, serviços dos quais ela


detém o monopólio, o que propicia que sejam produzidos de maneira
ineficiente;
• o controle dos eleitores sobre os políticos é normalmente imperfeito,
uma vez que organizações políticas destinadas a representar os eleito-
res dificilmente trabalham sem atrito;
• a dificuldade dos políticos em controlar os funcionários, bem como em
definir e medir com exatidão os resultados da Administração Pública.
94  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

É sabido que a cultura é a responsável por viabilizar a transformação da


natureza. Isso explica as diferenças existentes entre os povos. Por meio das suas
elaborações culturais, invenções e diferentes formas de encaminhar e resolver
os problemas – especialmente em termos de ciência, tecnologia e inovação – é
que os países buscam avançar em termos econômicos, sociais e políticos. Para
Hall (1978, p. 80), a cultura “possui três características: ela não é inata, e sim
aprendida; suas distintas facetas estão inter-relacionadas; ela é compartilhada
e de fato determina os limites dos vários grupos existentes. A cultura é o meio
de comunicação do homem”.
Sustenta Guimarães (2000, p. 127) que:

“no setor público, o desafio que se coloca para a nova Administração Pú-
blica é como transformar estruturas burocráticas, hierarquizadas e que
tendem a um processo de insulamento em organizações flexíveis e em-
preendedoras. [...] Essa transformação só é possível quando ocorrer uma
ruptura com os modelos tradicionais de administração dos recursos públi-
cos e introduzir-se uma nova cultura de gestão”.

Hudson (1999, p. 268) afirma que a cultura organizacional pode ser divi-
dida em três patamares: superficial, justificativas e inconscientes. Eles são ex-
plicitados da seguinte maneira:

“i.  Superficial. Manifestada de forma fácil nos ativos da organização,


prédios, fotos na parede, móveis, linguagem de trabalho empregada e pe-
las suas rotinas diárias.
ii.  Justificativas da organização. São os processos conscientes de pensa-
mento, que justificam as decisões e as ações, estão impregnados nos ‘por-
quês’ do discurso dos atores da organização.
iii.  Inconsciente. Considerado o tipo de cultura organizacional mais impor-
tante. Nela estão presentes as crenças fundamentais que dominam o uni-
verso simbólico direcionando a ação, muitas vezes, de forma espontânea.”

Para Pires e Macedo (2006, p. 105), a cultura de organizações públicas:

“leva essas mesmas organizações às burocracias públicas tradicionais, que


além de terem se tornado complexas, com características centralizado-
ras e estruturas rígidas, não têm sido orientadas para o atendimento das
necessidades dos cidadãos, ou para a eficácia e efetividade. Para tanto,
difundem-se no setor público inovações consideradas exitosas no setor em-
presarial, sem que se considerem objetivos e valores predominantes na Ad-
ministração Pública”.
Cultura nas organizações públicas  95

Nesse sentido, assinala Vaitsman (2000, p. 850) que:

“Produto de uma história social, política e cívica, a configuração de qual-


quer organização pública também revela determinado padrão de intera-
ções entre seus membros. Se, por cultura organizacional, entendemos o
sistema de significados compartilhados pelos membros de uma organiza-
ção, que lhes dá algum tipo de identidade coletiva, a cultura das organiza-
ções públicas é marcada pelo modo como se instituíram as relações entre
estado e sociedade, bem como as relações do sujeito com a coisa pública.”

De acordo com Matias-Pereira (2012a), toda organização recebe influên­


cia do contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, assevera que as ca-
racterísticas existentes na cultura de organizações públicas – que em geral pos-
suem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se refletir na
forma de atuar e de comportar dos seus servidores. Destacam-se entre essas
características os aspectos que envolvem apego às regras, às rotinas e ao po-
der, excessiva valorização da hierarquia, centralização, corporativismo, forte
paternalismo nas relações funcionais, desconsideração dos avanços conquista-
dos, descontinuidade administrativa, perda de tecnologia e desconfiança ge-
neralizada. Esses aspectos assinalados impactam significativamente na decisão
dos processos internos, nas propostas de mudanças e inovações, nas políticas
de recursos humanos, e, em especial, na formação dos valores e crenças orga-
nizacionais. Esse quadro descrito torna-se preocupante, na medida em que a
cultura tende a se perpetuar, caso não ocorram mudanças que interfiram nessa
trajetória. Tal fato explica por que os resultados obtidos por grande parcela das
organizações públicas no Brasil ficam abaixo das expectativas dos cidadãos.
Constata-se, desse modo, que essas características e distorções culturais
que são peculiares às organizações públicas representam enormes obstáculos
no esforço de promover mudanças e introduzir inovações tecnológicas.
96  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte II

Nesta Parte II do livro – Capítulos 8, 9 e 10 –, tem-se como propósito de-


bater os conceitos e os principais aspectos que envolvem Governo, Governabi-
lidade, Governança e Accountability na Administração Pública.

Exercícios referentes à Parte II

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-


bore (preferencialmentte em grupos) – a partir do entendimento que go-
vernar está relacionado a adotar medidas e/ou decisões para atender às
necessidades públicas –, uma síntese sobre os distintos conceitos de Ad-
ministração Pública. Debater o tema em sala de aula.
2. 
No debate sobre o papel da sociedade civil na atualidade, torna-se
relevante retomar os argumentos de Tocqueville, visto que a valo-
rização das instituições e associações voluntárias da esfera pública
está fortemente relacionada à construção de instrumentos capazes
de proteger as comunidades dos riscos do despotismo (MATIAS-PE-
REIRA, 2012a). A partir desta afirmação, recomenda-se debater em sala
de aula a importância das instituições e dos direitos civis, tendo como
referência a visão de Marshall.
3. Os conceitos de governabilidade e governança aparecem de forma siste-
mática na literatura contemporânea sobre Estado e políticas públicas. A
partir desse entendimento, faça uma síntese sobre os conceitos de gover-
no, governabilidade, governança e accountability. Debater em sala de aula
o tema governança corporativa no setor público.
4. Toda organização, sustenta Matias-Pereira (2012a), recebe influência do
contexto cultural em que se insere. Nesse sentido, argumenta que as ca-
racterísticas existentes na cultura de organizações públicas – que em geral
possuem burocracias centralizadoras e estruturas rígidas – tendem a se re-
fletir na forma de atuar e de comportar dos seus servidores. A partir desse
entendimento, defina o conceito de “organizações públicas”. Debater o
tema em sala de aula.

Vamos debater a seguir, na Parte III, os temas que tratam de mudanças no


Estado e na Administração Pública.
Parte III

Mudanças no Estado e na
Administração Pública
11

Reformas e transformações
na Administração Pública

“Em termos gerais a função e atitude governamental tem pelo menos


três aspectos complementares que servem para diferençar o governo
de todas as demais instituições e atividades: largueza de objetivo,
impacto e consideração; responsabilidade pública; caráter público.
Nenhuma instituição não governamental tem a amplitude do governo.”

(Paul H. Appleby, 1945)

“A reforma e modernização do Estado, com a redefinição de suas


relações com a sociedade, é um processo eminentemente político.”

(CLAD, 1998)

Introdução

O debate sobre a democracia, ao longo do século XIX, se desenvolveu prin-


cipalmente por meio do confronto entre liberalismo e socialismo. O ponto de
partida para concepção liberal de Estado foi o discurso de Benjamim Constant
sobre A liberdade dos antigos comparada com a dos modernos. Para ele, a liber-
dade dos modernos é a liberdade individual em sua relação com o Estado aque-
la liberdade de que são manifestações concretas as liberdades civis e política;
enquanto a liberdade dos antigos, que se tornou impraticável e danosa, é a li-
berdade como participação direta na formação de leis pelas assembleias. Nesse
100  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

contexto, foi se afirmando por meio dos escritores liberais que a única forma
de democracia compatível com o Estado liberal é a democracia representativa
ou parlamentar, em que o dever de fazer leis não é atribuído a todo o povo, e
sim aos representantes eleitos por ele próprio.
O processo de desenvolvimento da democracia nos regimes representati-
vos se orienta nas seguintes direções:

i. Ampliação de forma gradual do direito de votar, atingindo todos os


cidadãos, de ambos os sexos, a partir de um certo limite de idade.
ii. Proliferação dos órgãos representativos. Verifica-se, nesse processo de
democratização desenvolvido nos Estados liberais, que a transforma-
ção foi mais qualitativa do que quantitativa do regime representativo.

Cumpre destacar, por sua vez, que no socialismo o ideal democrático re-
presenta um elemento integrante e necessário, mas não constitutivo. A essên-
cia do socialismo está baseada na ideia da revolução das relações econômicas,
e não apenas na emancipação política do homem.

A Reforma do Serviço Público Norte-Americano

Observa-se que a agenda da primeira reforma do serviço público norte-


-americano, realizada no período da Progressive Era – que durou de 1906 até
a Primeira Guerra Mundial –, tinha como propósitos combater a corrupção,
cujos principais corruptores eram as máquinas políticas e sindicais, e a busca
da eficiência na Administração Pública (SKOWRONEK, 1982). Nesse sentido,
verifica-se que a reforma do serviço civil dos Estados Unidos estava apoiada
nas ideias e nos estudos de Woodrow Wilson, Frederick Taylor e Max Weber,
apresentadas a seguir:

• Separação necessária entre política (politics) e administração. A primei-


ra esfera era responsável pela formulação das políticas públicas (poli-
cies), enquanto à ação administrativa ficava reservada a implementação
(WILSON, 1887).
• Caráter científico da administração, dado pela separação entre orga-
nização do trabalho (a ser realizada pelo manager) e a execução de
tarefas bem descritas e especializadas (a cargo dos trabalhadores ou
funcionários); existência de um único método para a realização da ta-
refa, comprovadamente mais rápido e melhor (the one, universal, best
way); princípios da divisão do trabalho, especialização das funções, ho-
mogeneidade e unidade de comando; estabelecimento de regras, leis e
Reformas e transformações na Administração Pública  101

fórmulas que substituem o julgamento de cada trabalhador individual


(TAYLOR, 1912).
• Adoção do princípio hierárquico nas organizações, baseada em um “sis-
tema firmemente ordenado de super e subordinação, no qual há super-
visão dos níveis inferiores de funcionários pelos níveis superiores”; a
lealdade impessoal devotada a postos funcionais hierarquicamente su-
periores; a eficiência como resultante da implementação impessoal de
regras racionais e impessoais, desde que não haja interferência política
(WEBER, 2004, p. 144).1

Verifica-se, assim, que os reformadores americanos, baseados nessas pro-


postas, procuraram construir uma Administração Pública mais eficiente e ac-
countable, baseada na relação direta entre elected officials e eleitorado. Dessa
forma, separada a administração da política e garantida a lealdade impessoal
do corpo de funcionários à estrutura hierárquica de comando, assegurava-
-se a accountability de todo o sistema, tanto político quanto administrativo
(BARZELAY, 1992, p. 5).
Deve-se lembrar que Woodrow Wilson, além de ser um dos inspiradores
do paradigma clássico da Administração Pública, delineado no seu artigo “The
Study of Administration”, publicado em 1887, foi responsável também pela
construção das bases do denominado new public management.2 Coube a Wilson
introduzir, há 120 anos, diversos aspectos da accountability democrática. Ten-
do como preocupação a abertura da administração à opinião pública, defendia,
contrariamente a Weber, a discricionariedade do administrador na escolha dos
meios, como maneira de aumentar sua responsabilidade; apoiava a eliminação
do anonimato burocrático; criticava a desconfiança ilimitada nos administra-
dores e nas instituições públicas, considerando seus efeitos mais perversos do
que benéficos (WILSON, 1887).

WEBER, Max. Economia e sociedade: fundamentos da sociologia compreensiva. Vol. 1. Brasília:


1 

Editora da Universidade de Brasília, 2004.


2 
O new public management considera que o processo de accountability passa a ser implementa-
do pelos stakeholders das políticas públicas (e não mais genericamente pelos eleitores, como no
paradigma clássico), apostando em um permanente processo de checks and balances entre eles.
O debate se inicia pela abordagem de como funciona na prática esse processo, quando, ao invés
de checks and balances, há conluio entre os diversos stakeholders. O NPM ainda considera que a
mudança de foco – dos “processos” aos “resultados” – tem um importante efeito sobre a atitude
da opinião pública em relação à administração. O foco sobre os resultados, e a criação de um
sistema de monitoramento que enfatize os resultados alcançados por distintas agências, podem
fazer com que “agências públicas comecem a convencer os cidadãos de que ‘performance de
governo’ não é um oxímoro” (BEHN, 1998, p. 24).
102  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Principais Mudanças Ocorridas no


Mundo – Período de 1860-2013

São perceptíveis as profundas transformações políticas, econômicas e so-


ciais ocorridas no mundo nas últimas 15 décadas: o advento do Welfare Sta-
te ou Estado do Bem-Estar3 inaugurado por Bismarck, na Alemanha, contra
a luta de classes, no final do século XIX; o New Deal de Franklin Roosevelt –
orientado para estimular a prosperidade norte-americana e o equilíbrio entre
os grupos de interesse econômico pós-depressão econômica de 1929; e crises
na economia mundial nas décadas de 1980 e 1990 do século XX. Essas crises
foram responsáveis, de forma direta ou indireta, para fomentar mudanças no
papel do Estado-nação.
O ritmo veloz das mudanças socioeconômico-ambientais e políticas a par-
tir do surgimento de inovações nas últimas décadas do século XX trouxe dis-
tintas maneiras e possibilidades para modernizar a função gerencial.4 A Admi-
nistração Pública, por consequência, também foi afetada por essas influências.
A maioria dessas mudanças estava associada às transformações mais amplas
que ocorreram no papel do Estado e nas relações deste com a sociedade. Em
outras palavras, essa radical transformação social e econômica do mundo, que
atinge todos os setores, inclusive as instituições governamentais, sinaliza que
estas deveriam reinventar-se para adaptar-se à nova realidade. Isso exige um
novo modelo de gestão pública, o qual atue de maneira integrada e orientada
para a excelência, sem desconsiderar as características e as especificidades da
Administração Pública.
As significativas transformações que ocorreram no mundo após a Segunda
Guerra Mundial contribuíram decisivamente para acelerar o grau de maturida-
de político-econômica e social dos governos e das sociedades, especialmente a
partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que
se fizesse a substituição do modelo burocrático. Aumentou as atribuições dos
governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O
processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado,
tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômi-
cas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas
economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informa-
ções. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes.

3 
Estado do Bem-Estar – Welfare State – deve ser entendido como o sistema econômico baseado
na livre-empresa, mas com acentuada participação do Estado na promoção de benefícios sociais.
Seu objetivo é proporcionar ao conjunto dos cidadãos padrões de vida mínima, desenvolver a
produção de bens e serviços sociais, controlar o ciclo econômico e ajustar o total da produção,
considerando os custos e as rendas sociais (MATIAS-PEREIRA, 2006a).
4 
MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010a.
Reformas e transformações na Administração Pública  103

O Brasil faz parte do elenco desses países que iniciaram os esforços para pro-
mover a reforma do Estado.
As motivações para a reforma do aparelho do Estado estão relacionadas às
questões que envolviam a crise de governabilidade e credibilidade do Estado
na América Latina nas décadas de 1980 e 1990, mesmo que suas prioridades
relativas tenham variado com o tempo e de acordo com as circunstâncias e os
pontos de partida particulares de cada um. A sua motivação maior, especial-
mente durante os períodos de crise econômica do início dos anos 1980 e 1990,
foi a tentativa de reduzir despesas. Além disso, é inegável que houve um amplo
desejo de remediar o fraco desempenho percebido em áreas significativas do
setor público. À medida que se elevam os padrões de educação, uma crescen-
te parte da população acostuma-se com padrões mais altos de serviço no setor
privado, e torna-se cada vez menos inclinada a aceitar respostas inflexíveis e
burocráticas dos serviços públicos. Assim, tanto a qualidade do serviço quanto
o aumento da produtividade têm sido metas amplamente defendidas.
A partir dos estudos teóricos desenvolvidos por John Maynard Keynes5 tem
início uma profunda mudança no papel do Estado enquanto ente responsável
pelo manejo e controle discricional de um conjunto de objetivos e instrumen-
tos de política econômica. É por meio deles que se pretende ter ingerência na
regulação e formalização das regras do jogo econômico tanto para a produção
como para o consumo. Esse papel funcional do Estado nos permite argumentar
que este tem a capacidade de gerar benefícios em certos grupos sociais; o que
redunda em uma não neutralidade do Estado diante de seu papel distributivo.
Isso se verifica no seu poder de extrair e reorientar recursos, no aprofunda-
mento das tendências espontâneas do livre jogo da oferta e da demanda e na
capacidade de corrigir as distorções ou mudar radicalmente as condições no
processo de crescimento econômico.
É oportuno destacar que a Administração Pública tem como objetivo maior
atender às necessidades públicas, no que diz respeito aos direitos e interesses
legalmente protegidos dos cidadãos. Os seus órgãos e agentes administrativos
estão subordinados à Constituição e à lei, e devem atuar, no exercício das suas
funções, com respeito pelos princípios da igualdade, da proporcionalidade, da
justiça, da imparcialidade e da boa-fé. Para atender ao interesse público, a Ad-
ministração Pública deverá ser estruturada de modo a evitar a burocratização,

5 
KEYNES, J. M. A teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Atlas, 1982. Obser-
vando os elevados e persistentes níveis de desocupação na Inglaterra durante a Grande Depres-
são dos anos 30, Keynes buscou elaborar uma teoria alternativa à ortodoxia clássica, que via o
desemprego involuntário como um desequilíbrio transitório a ser automaticamente superado
pela ação das forças de mercado. Keynes rejeitou a visão de que o sistema econômico é estável
e autorregulável, tendendo a um equilíbrio ótimo se deixado à própria sorte. A citada obra, pu-
blicada em 1936, pode ser considerada um marco na moderna tradição macroeconômica, tendo
alterado decisivamente os rumos da teoria econômica.
104  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

a aproximar os serviços das populações e a assegurar a participação dos inte-


ressados na sua gestão efetiva, especialmente por intermédio de associações
públicas, organizações de moradores e outras formas de representação demo-
crática. Compete ao Governo, na qualidade de órgão superior da Administra-
ção Pública, dirigir os serviços e a atividade da administração direta do Esta-
do, civil e militar. Cabe a ele também superintender a administração indireta
e exercer a tutela tanto sobre esta quanto sobre a administração autônoma.
Consideram-se domínios da administração direta do Estado as atribuições
que são exercidas sob a gestão imediata dos órgãos e serviços integrados a
sua estrutura. Além dessas, existem outras atribuições que a lei incumbe às
entidades de direito público que são distintas do Estado. Trata-se de entida-
des criadas para permitir uma gestão mais ágil e eficiente, por exemplo, as
agências reguladoras.
Deve-se ressaltar, ainda, que o ajuste fiscal buscado pelo governo tem dois
componentes essenciais: o componente macroeconômico, que está relacionado
à sobrevivência do plano de estabilização econômica; e componente microeco-
nômico, que se refere à eficiência do setor público. A ênfase deste livro incidirá
nesta segunda face.
Compreender a relação entre as concepções políticas, sociais e econô-
micas da reforma do Estado, bem como o papel deste no estabelecimento e
implantação das políticas de gestão, torna-se relevante. Isso porque a admi-
nistração no Estado democrático, na maioria das vezes, tende a ser percebida
pela mídia e pela população com hostilidade. Dessa forma, a tendência da
mídia e da opinião pública é não destacar ou valorizar com a devida relevân-
cia o que é realizado de maneira adequada, mas, sim, divulgar para a socie-
dade os erros e desvios que foram ou estão sendo cometidos. Nesse sentido,
é importante reafirmar que os eventuais erros cometidos pelos gestores da Ad-
ministração Pública devem ser combatidos prontamente, para que não sejam
vistos pela população como uma endemia que atingiu a Administração Pública
como um todo.
12

A trajetória das reformas


administrativas, modernização
administrativa e reforma do
Estado no Brasil pós-1930

Governo Getúlio Vargas – Década de 1930

Com a chegada ao poder do governo Getúlio Vargas, nos anos 1930, tem iní-
cio a implantação do modelo de administração burocrática no Brasil. Esse mo-
delo surge no bojo do processo da industrialização brasileira. Nesse processo, o
Estado passa a ter uma função decisiva, visto que passou a intervir fortemente
no setor produtivo de bens e serviços. Com essa reforma promovida pelo go-
verno Getúlio Vargas – executada por Maurício Nabuco e Luiz Simões Lopes –,
a Administração Pública é submetida a um forte processo de racionalização.
Esse esforço viabilizou a criação das primeiras carreiras burocráticas, bem
como a busca de adotar o concurso como forma de acesso ao serviço público.
Fica evidenciado que a implantação da Administração Pública burocrática está
relacionada à modernização do sistema capitalista existente no Brasil.
O Departamento Administrativo do Serviço Público (DASP), criado em
1936, tinha como objetivo principal a realização da modernização administra-
tiva do país. No início do processo, a Administração Pública – influenciada pela
teoria da administração científica de Taylor – buscou a racionalização por meio
da simplificação, padronização e aquisição racional de materiais, revisão de es-
truturas e aplicação de métodos na definição de procedimentos, bem como foi
implantada a função orçamentária vinculada ao planejamento. Na área de ad-
ministração dos recursos humanos, o DASP inspirou-se no modelo weberiano
106  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

para estruturar a burocracia, ou seja, baseou-se no princípio do mérito profis-


sional. Essa política de recursos humanos, em que pese os esforços realizados,
não respondeu adequadamente às necessidades do Estado.
Registre-se que, embora a Administração Pública estivesse em processo de
mudança, o patrimonialismo ainda se fazia presente no contexto político bra-
sileiro. Dessa forma, o coronelismo abria espaço para o clientelismo e para o
fisiologismo.
A administração burocrática implantada na década de 1930 foi objeto de
inúmeras tentativas de reforma. Observa-se que os frágeis resultados obtidos
foram decorrentes das inadequações do modelo adotado. Essas reformas esti-
veram centradas na extinção e criação de órgãos, bem como na constituição de
estruturas paralelas visando alterar a rigidez burocrática.

O Estado Oligárquico

O Estado oligárquico, no período identificado como República Velha ou dos


Coronéis (1889-1930), pouca importância dava às políticas públicas de caráter
social ou à mobilização da sociedade civil. As instituições religiosas, em alguns
casos apoiadas pelo Estado, assumiam um papel preponderante no atendimen-
to aos pobres e excluídos que, em sua maioria, ficavam à margem das políticas
sociais básicas. As Santas Casas de Misericórdia, as irmandades e as ordens ter-
ceiras, além de outras instituições religiosas não católicas, constituíram-se como
protagonistas importantes nesse período. Tal cenário começa a alterar-se de for-
ma lenta na década de 1920, quando se iniciam as condições históricas que leva-
riam à queda do regime oligárquico. É notório o surgimento de uma mobilização
social e, nesse contexto, aparecem os primeiros movimentos sociais urbanos.

Estado Interventor (1930-1956)

O governo Vargas (1930-1945) deflagra o processo que leva à criação das ba-
ses institucionais de uma democracia nos moldes das sociedades fordistas da épo-
ca, estabelecendo direitos trabalhistas, um sistema de ensino público, o sufrágio
universal e a Constituição de 1946. Tais iniciativas buscavam instaurar um Estado
de Bem-Estar no País (Welfare State). Nesse esforço, serão criadas grandes insti-
tuições paraestatais mediadoras entre o Estado e a sociedade (especialmente na
esfera econômica). Destacam-se, entre elas, o Serviço Social da Indústria, o Servi-
ço Nacional de Aprendizagem Comercial e a Legião Brasileira de Assistência. São
criados, também, os principais sindicatos, federações e confederações que congre-
gavam trabalhadores por empresa, região ou setor de atividade.
É pertinente ressaltar que a preocupação com a profissionalização da as-
sistência social, por meio da criação de cursos e valorização dessa função na
A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e...  107

esfera pública, foi estruturada a partir de uma visão clientelista e populista, ca-
racterísticas da ideologia do governo autoritário de Getúlio Vargas. Apesar de
a igreja ter mantido o seu papel na assistência social, sua atuação passou a ser
complementada pela ação administrativa do Estado.

Período do Autoritarismo
ou Ditadura Militar (1964-1985)

A democracia vivida pelo país, entre a segunda metade dos anos 1950 e o
início dos anos 1960, acaba de forma abrupta em março de 1964, com o golpe
de Estado comandado pelo segmento militar. Na vigência desse novo período de
exceção, que produz efeitos negativos sobre a sociedade civil brasileira, ocorre
o aumento da tutela do Estado nas questões civis, por meio da instauração do
regime militar e, com ele, das estruturas hierarquizadas e centralizadas para
a gestão do social. Foram criados o Instituto Nacional de Previdência Social, o
Banco Nacional de Habitação, o Movimento Brasileiro de Alfabetização, en-
tre outras instituições. Além da criação das organizações não governamentais,
surgem, nesse mesmo período, em distintas regiões do país, os movimentos so-
ciais para se contraporem à forma de fazer política do regime vigente – como
as comunidades eclesiais de base, redes de solidariedade. Observa-se, nesse
contexto, que a repressão política praticada no período do autoritarismo (di-
tadura militar), em que pese não ser essa a sua intenção, acabou colaborando
para a constituição de uma sociedade civil brasileira mais bem estruturada.

A Reforma Administrativa de 1967

A reforma administrativa no Brasil, realizada por meio do Decreto-lei no


200, de 1967, representa um avanço na busca de romper com a rigidez buro-
crática. Pode ser entendida como a primeira experiência de implantação da ad-
ministração gerencial no país. Por meio de suas normas definidoras, executam-
-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas
e sociedades de economia mista. Teve como propósito aumentar o dinamismo
operacional por meio da descentralização funcional. Foram instituídos como
princípios de racionalidade administrativa o planejamento e o orçamento, en-
tre outras medidas. Procurou-se, pela ampliação da administração indireta,
atribuir maior operacionalidade às atividades econômicas do Estado.
Esse modelo não foi capaz de provocar alterações significativas na admi-
nistração burocrática central. Ele permitiu a coexistência de setores de eficiên-
cia e competência na administração indireta, bem como de formas arcaicas e
ineficientes no âmbito da administração direta ou central. A política adotada
pelos governantes do regime militar, que não implementou carreiras de admi-
108  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

nistradores públicos de alto nível – passou a contratar os escalões superiores


da administração por meio das empresas estatais –, pode explicar o enfraque-
cimento do núcleo burocrático da Administração Pública brasileira.
A criação da Secretaria de Modernização, nos anos 1970, representou um
novo esforço para estimular a modernização da Administração Pública. Nes-
sa fase, procurou-se implantar novas técnicas de gestão, em especial a admi-
nistração de recursos humanos, no âmbito federal. A criação do Ministério da
Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratização – PrND –,
no início da década de 1980, que tinham como objetivos a revitalização e
agilização das organizações do Estado, a descentralização da autoridade, a
melhoria e simplificação dos processos administrativos e a promoção da efi-
ciência, visava reformar a burocracia e direcioná-la rumo à Administração
Pública gerencial. As ações do PrND, que a princípio foram dirigidas para o
combate à burocratização dos procedimentos, foram posteriormente orienta-
das para o desenvolvimento do Programa Nacional de Desestatização. Essas
medidas tinham como propósito diminuir os excessos decorrentes da expan-
são da administração descentralizada.

Redemocratização e Institucionalização
da Sociedade Civil (pós-1985)

O período do autoritarismo, ou da ditadura militar, encerra-se, em 1985,


com a retomada do processo de democratização do país. No período de tran-
sição, que durou de 1985 até 1988, foi escrita uma nova Constituição, que
restabeleceu as bases legais para o exercício pleno da democracia. Após a pro-
mulgação da nova Constituição, começam a ser implementados distintos ins-
trumentos e medidas para a promoção da descentralização da ação governa-
mental e atualização do arcabouço institucional, em especial, os orientados
para garantir os direitos do cidadão. Foi deflagrado um processo de municipali-
zação da gestão pública, concedendo maiores poderes aos municípios; criação
de Conselhos Municipais em várias áreas de interesse público – educação, saúde,
ambiental –; ampliação da participação da sociedade na resolução de assuntos
comunitários; aprovação do Estatuto da Criança e do Adolescente, Defesa do
Consumidor, Estatuto do Idoso, entre outras medidas.

Os Efeitos Negativos da Democratização


na Administração Pública

A transição democrática de 1985, por sua vez, representou um enorme re-


trocesso na modernização da Administração Pública, visto que os acordos polí-
ticos espúrios – resultantes de um novo populismo patrimonialista – propicia-
A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e...  109

ram um rateio dos cargos públicos da administração indireta e dos órgãos dos
ministérios nos Estados para os dirigentes políticos dos partidos vitoriosos. A
alta burocracia, nesse período, passava a ser acusada pelas forças conservado-
ras de ser a responsável pela crise do Estado, na medida em que havia contri-
buído para o seu crescimento desmedido.
Esses dois fatores, presentes na discussão e elaboração da Constituição de
1988, contribuem para o forte retrocesso burocrático do País. A nova Consti-
tuição retirou a autonomia do Poder Executivo para tratar da estruturação dos
órgãos públicos, bem como impôs a obrigatoriedade de regime jurídico único
para os servidores civis da União, dos Estados-membros e dos Municípios. Su-
primiu, também, da administração indireta a sua flexibilidade operacional, na
medida em que atribuiu às fundações e autarquias públicas normas de funcio-
namento idênticas às que regem a administração direta.

(Des)Reforma Administrativa do Governo Collor

Os efeitos decorrentes das disfunções da Constituição de 1988 começaram


a ser percebidos de forma imediata no funcionamento da Administração Pú-
blica. Na busca de soluções para melhorar a performance do setor público, o
governo Collor (1990-1992), entre outras medidas, propõe-se a reduzir o ta-
manho e o número de servidores da máquina governamental. O desmonte do
setor público e o enfraquecimento do papel do Estado, feitos de forma inade-
quada por esse governo, agravaram ainda mais os problemas existentes. Após o
impedimento do presidente Collor no poder, assume o vice-presidente, Itamar
Franco. Em seu mandato procurou promover a recomposição dos salários dos
servidores, que haviam sido violentamente reduzidos. Registre-se que foi no
governo Itamar Franco que foi lançado o Plano Real.
Podemos verificar que a questão da reforma administrativa somente volta
a entrar na agenda de discussão política do país a partir de 1994. Com a defla-
gração da campanha presidencial, o tema é novamente introduzido nos pro-
gramas da maioria dos candidatos, em particular, a intenção de implantação da
Administração Pública gerencial. Com a eleição do presidente Fernando Hen-
rique Cardoso (1994-1998/1999-2002), reinicia-se o processo de mudança or-
ganizacional e cultural da Administração Pública. A preocupação com a revita-
lização do Estado, em que pese as suas dificuldades, também está presente na
agenda política do governo Lula (2003-2006/2007-2010).
Para uma melhor visão da trajetória das reformas administrativas, mo-
dernização administrativa e reforma do Estado no Brasil, veja o Quadro 12.1,
apresentado a seguir.
Quadro 12.1 Síntese da trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa
110 

e reforma do Estado no Brasil.

Ações Casos Medidas Orientadoras Processos Adotados


Reforma • DASP • O problema está nos meios. Reforça o papel da burocracia. • Soluções (a burocracia ortodoxa); busca de problemas
Administrativa (burocracia patrimonial).
• Princípios – centralização e padronização.
• Projeto Mauricio Nabuco – implantado de maneira
autoritária.
Modernização • Administração • O problema está na adequação entre meios e fins – • Problemas (rigidez e incapacidade) em busca de
Administrativa paralela (Governo necessidade de uma burocracia flexibilizada para os fins de soluções (grupos executivos e Decreto-lei no 200,
JK) desenvolvimento (Plano de Metas e Planos Nacionais de respectivamente).
Desenvolvimento, respectivamente).
• Administração • Elabora-se diagnóstico (Comissão de Simplificação
para o Burocrática – COSB; e Comissão Amaral Peixoto,
Desenvolvimento respectivamente); proposições legais; e implementa-se
(regime militar) mediante forte liderança top-down (grupos executivos)
Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ou de forma autoritária (Decreto-lei no 200).


Reforma • Governo Collor • Princípios – descentralização e flexibilização. • Soluções (desmonte e enfraquecimento do papel do
do Estado – 1990/1991 Estado).
• O Estado como problema.
Reforma • Governos FHC – • O Estado como problema (a crise do Estado e da • Soluções (nova gestão pública; “administração
do Estado 1995/2002 administração burocrática segundo a visão neo- gerencial”) em busca de problemas (a “administração
institucionalista econômica). burocrática”).
• Construção do Estado regulador. • Elaboram-se planos (PD, PPA) com baixo envolvimento e
participação dos atores envolvidos, o que gera baixo grau
• Descolamento entre planejamento e gestão – um plano de
de implementação.
adequação do Estado (Plano Diretor) não atrelado a metas
de desenvolvimento; e um plano de desenvolvimento (PPA • As políticas de gestão se fragmentam e prevalece a
2000-2003) sem um modelo de adequação do Estado para orientação do ajuste fiscal.
sua implementação.
• Orientação dominante do ajuste fiscal obstruiu tanto o
Plano Diretor quanto o PPA.
• Princípios – desestatização, flexibilidade, foco no cliente,
orientação para resultados, controle social.
Ações Casos Medidas Orientadoras Processos Adotados

Revitalização • O Plano de • O Estado como solução – papel ativo na • Problemas (diagnóstico institucional da APF) em busca de
do Estado Gestão Pública redução das desigualdades e promoção do soluções (um plano de gestão pública).
do Governo Lula desenvolvimento.
• O Plano de Gestão como uma agenda positiva –
– 2003/2006
• A Administração Pública pode e deve ser implementação dos PPAs – 2004-2007 e 2008-2011, inovações
– 2007/2010
otimizada para aumentar a capacidade de gerenciais e equacionamento de problemas estruturais da
•  governo. administração federal.
O Plano de Gestão • Princípios – redução do déficit institucional; • Busca-se elaborar um diagnóstico participativo; debatem-se os
Pública do Governo fortalecimento da capacidade de formular e problemas; elabora-se um plano coletivo de governo; constrói-
Dilma implementar políticas; otimização de recursos; -se uma rede de implementação com ampla sustentação.
participação, transparência e ética.
- 2011/2014 • Os resultados do primeiro mandato (2003-2006) ficam abaixo
• O Estado como solução – papel ativo na do esperado, em termos de eficiência, eficácia e efetividade,
redução das desigualdades e promoção do bem como na transparência e ética.
desenvolvimento.
• Pretende-se no período 2007-2011 reforçar a governança, com
• Continuidade das ações e princípios adotados no a superação das dificuldades encontradas para se implantarem
governo Lula (2003/2010). as políticas públicas, devido à rigidez e ineficiência da máquina
administrativa.
• Continuidade e aperfeiçoamento dos processos adotados no
governo Lula.

Fonte:  Adaptado de Presidência da República (2004) e Matias-Pereira (2012a).


A trajetória das reformas administrativas, modernização administrativa e... 
111
13

O esgotamento do modelo
de intervenção estatal

A crise do petróleo, ocorrida em 1973, foi a responsável por deflagrar os


mecanismos que provocaram o esgotamento do antigo modelo de intervenção
estatal, nos moldes burocráticos. A crise econômica mundial, que teve início
naquela década, pôs fim à era de prosperidade que havia sido iniciada no pós-
-Segunda Guerra Mundial. Nesse período, tanto os países capitalistas desen-
volvidos quanto os subdesenvolvidos (inclusive o Brasil), bem como países do
bloco socialista, experimentaram elevadas taxas de crescimento econômico.
Quatro fatores socioeconômicos contribuíram decisivamente para agravar
a crise do Estado gerada no pós-guerra:

1. Crise econômica mundial – iniciada em meados dos anos 1970 e agra-


vada ao longo dos anos 1980. Observa-se que, a partir de 1979, o pa-
drão de crescimento baseado no financiamento externo ou estatal, por
meio do investimento direto do Estado ou do investimento privado
subsidiado, que havia prevalecido durante a década de 1970, entrou
em crise, quando o fluxo de financiamento externo líquido cessou em
1982. Diante desse novo cenário, as economias da maioria dos países
enfrentaram um grande período recessivo, sem o retorno aos índices de
crescimento econômico atingidos nas décadas de 1950 e 1960.
2. Crise fiscal do Estado – após várias décadas de crescimento, apoiados
no modelo econômico proposto por Keynes, a maioria dos governos não
tinha mais como financiar seus déficits. Na medida em que ficavam mais
endividados, os governos tiveram que elevar a carga tributária para co-
brir os déficits, mas sem necessariamente manter serviços de qualidade
ou até mesmo melhorá-los. Essa situação provocou uma grande revolta
O esgotamento do modelo de intervenção estatal  113

nos contribuintes, principalmente porque eles não conseguiam enxergar


uma relação direta entre o acréscimo nos tributos e a melhoria dos ser-
viços públicos. Em outras palavras, havia um problema de conflito de
interesses: enquanto os Estados estavam sobrecarregados de atividades
e com recursos escassos para este cumprimento, a sociedade organizada
não queria perder tudo o que já havia sido conquistado.
3. Crise de governabilidade – os governos mostravam-se incapazes
para resolver os problemas econômicos e sociais de seus países, o que
levou diversos deles a sofrerem crise de governabilidade.
4. Emergência da globalização e das inovações tecnológicas – as pro-
fundas transformações que ocorreram na economia e no setor produ-
tivo também se refletiram no Estado. Com o aumento do número das
empresas transnacionais e os grandes fluxos financeiros e internacio-
nais, os Estados nacionais tiveram seus controles enfraquecidos, o que
implicou a perda de parcela significativa de poder de definir suas po-
líticas macroeconômicas.

O Estado, além disso, passou a ser responsabilizado pelas empresas como


culpado pelos altos custos, especialmente os trabalhistas, previdenciários e tri-
butários. Pressionado pelo segmento empresarial a reduzir impostos e a sua
participação no mercado de trabalho, o enorme Estado burocrático viu-se dian-
te de um dilema: ao mesmo tempo em que necessitava de maior arrecadação
para cobrir seus sérios problemas fiscais, tinha de diminuir tributos e sua in-
gerência no mercado de trabalho, para que suas empresas pudessem ter mais
competitividade no cenário global e para que pudesse ser alvo dos investido-
res. A conjugação de todos esses fatores exigia cortes urgentes de custos, com
a redução de gastos com pessoal e com aumento da eficiência governamental.
O aparato governamental precisava ser mais ágil e flexível, tanto em sua di-
nâmica interna como em sua capacidade de adaptação às mudanças externas.
Verifica-se que houve uma tendência, no âmbito mundial, a partir do início
da década de 1980, em favor da Reforma do Estado, com uma nítida preocupa-
ção dos governos em empreender esforços para modernizar e agilizar a Adminis-
tração Pública. Em nenhum outro momento da história o movimento em favor
da reforma da Administração Pública avançou tanto e de forma tão rápida.
Esse movimento está intimamente relacionado ao novo paradigma de Ad-
ministração Pública gerencial. O que se buscou com a Reforma do Estado foi a
substituição do modelo burocrático pelo modelo gerencial. Este, pautado em
princípios da administração das empresas privadas, traz novos conceitos de
gestão, os quais os reformadores acreditam que podem ser aplicados com su-
cesso em muitos setores da Administração Pública: administração por objeti-
vos, downsizing, serviços públicos voltados para o consumidor, empowerment,
pagamento por desempenho, qualidade total, formas de descentralização.
114  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Nesse sentido, argumenta Bresser-Pereira (2006, p. 7-8) que, a partir das


mudanças de paradigmas, o processo de transição da Administração Pública
burocrática para a gestão pública gerencial torna-se inevitável. Para aquele au-
tor essas mudanças de paradigmas são essenciais no processo de organizar e
administrar o Estado como sistema político.

“Quando, no século 20, o Estado se torna democrático, e os cidadãos dei-


xam de ser apenas os burgueses para serem todo o povo, suas funções so-
ciais se ampliam enormemente, e a reforma da gestão pública, visando a
transformar o Estado meramente burocrático em gerencial e, portanto,
eficiente, torna-se inevitável.”

Devemos ressaltar que a Administração Pública gerencial surgiu na década


de 1970, como resposta à crise que o velho modelo burocrático vinha causando
aos Estados, por falta de adequação às grandes mudanças socioeconômicas da
segunda metade do século XX. Inspirada em bem-sucedidos modelos da admi-
nistração privada, a administração gerencial veio com a missão de enfrentar a
crise fiscal dos Estados, advinda dos incontáveis serviços que estes prestavam e
da má alocação de receitas cada vez mais escassas. Portanto, a Administração
Pública gerencial surgiu como estratégia para reduzir os custos e tornar a Ad-
ministração Pública mais eficiente, além de ser um instrumento para combater
as mazelas e a penetração da corrupção que a burocracia ocasionara.
A retomada de teorias críticas às burocracias estatais e favoráveis aos ideais
liberais do Estado-mínimo1 foi reforçada com a chegada dos governos conser-
vadores na Grã-Bretanha, em 1979 (Margaret Thatcher), e dos republicanos
nos Estados Unidos em 1980 (Ronald Reagan). Coube aos governantes daque-
les dois países implantarem as primeiras reformas no antigo modelo, logo no
início da década de 1980. Cumpre lembrar que foi a Grã-Bretanha o grande la-
boratório das técnicas gerenciais aplicadas. Seguindo essa tendência, um gran-
de número de países começou a ensaiar o início das reformas de seus Estados.
As ações dos governos desses países, no entanto, resumiram-se apenas em
ajustar os contornos da Administração Pública com medidas como:

• Limitações das dimensões do setor público.

1 
O liberalismo surge na Europa para contrapor-se ao absolutismo. As ideias liberais nasceram
na Inglaterra e foram desenvolvidas e propagadas na França, a partir da efetiva contribuição dos
filósofos iluministas. Essas ideias foram incorporadas na Declaração da Independência norte-
-americana. Constata-se que o pensamento liberal – Liberdade, Igualdade e Fraternidade – con-
solida-se de forma definitiva com a Revolução Francesa. Ele se baseia na liberdade dos homens,
sem privilégios sociais ou de nascimento, e, em especial, na soberania dos povos. Os ideais libe-
rais constam na Declaração dos Direitos do Homem. Podemos creditar à Revolução e ao Império
napoleônico a responsabilidade por divulgar essas ideias no continente europeu.
O esgotamento do modelo de intervenção estatal  115

• Privatização.
• Comercialização ou corporativização de órgãos públicos.
• Descentralização para governos subnacionais.
• Desconcentração no governo central.
• Uso de mecanismos típicos de mercado.
• Novas atribuições aos órgãos da administração central.
• Outras iniciativas de reestruturação ou racionalização.

Ficou evidenciado, em seguida, que reformar um Estado nacional é tarefa


de grande complexidade, que envolve inúmeros aspectos, como ideias, estraté-
gias, processos, recursos humanos, estruturas organizacionais, poderes e polí-
tica, orçamentos, relações externas, agentes não governamentais e sociedade.
Vários dos países pioneiros desse movimento apresentaram particularidades
em seus processos de reforma:

• Os EUA adotavam a filosofia do “deixem o administrador administrar”,


apregoando a “melhoria contínua”, baseada nos princípios da gestão da
qualidade total.
• No Reino Unido, o governo Thatcher desencadeou uma reforma batiza-
da de “Próxima Passos”. Nela, as autoridades da administração nacio-
nal definiriam as políticas gerais, mas dois terços dos serviços públicos
deveriam ser realocados em agências. As agências seriam regidas por
contratos, nos quais seria definido o que elas fariam, além dos padrões
pelos quais seu desempenho seria avaliado. Os acordos sobre desempe-
nho e metas a serem alcançados serviriam de base para uma mudança
radical no antigo sistema burocrático Whitehall. Cada agência pôde se
concentrar mais diretamente na melhoria do serviço que devia prestar
a usuários e consumidores.
• Na Nova Zelândia promoveram-se mudanças radicais. Houve, de modo
intenso, venda de empresas estatais ao setor privado, além da sujeição
do restante da Administração Pública à concorrência de mercado. Os
funcionários mais graduados foram integrados à Administração Pública
mediante contratos de desempenho para administrar órgãos cujo traba-
lho é definido por acordos de compra de serviços. Estes passaram a ser
remunerados de acordo com o desempenho, e os que não atingissem
as metas propostas poderiam ser demitidos. Em síntese, era o mercado
que determinava o sucesso de cada agência.

Tanto o Reino Unido como a Nova Zelândia fizeram suas reformas com
inspiração nos ensinamentos da teoria econômica, que diz que “o Estado, por
116  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ser monopolista, é inerentemente ineficiente; tende a crescer e a inchar; e por


isso tem mal desempenho”. Assim, decidiram por uma maciça privatização de
suas empresas públicas, terceirizaram ou delegaram muitas das atividades que
eram mantidas sob controle do Estado. Ao invés do controle da produção, pas-
saram à aferição dos resultados das atividades governamentais e introduziram
sistemas muito mais amplos de controle dos gastos públicos. Apesar das pe-
culiaridades nas reformas em diferentes países (PDAE/MARE, 1995), a abor-
dagem do problema parte dos mesmos fundamentos quando se comparam as
reformas administrativas do passado e as do presente.

• Ênfase – as reformas administrativas tradicionais concentravam-se na


reestruturação organizacional. As recentes reformas do setor público
buscam modificar procedimentos.
• Responsabilização – a administração tradicional está baseada em um
sistema autoritário, hierarquizado e rígido. As recentes reformas do se-
tor público têm adotado mecanismos baseados no mercado.
• Resultado final – a administração tradicional tendia a julgar os admi-
nistradores com base no processo. Era o império da lei e das normas.
O que elas ditavam deveria ser executado e a sua mera realização seria
sinal do dever cumprido, não importando se os resultados fossem ina-
dequados. As reformas mais recentes do setor público têm dado maior
atenção à eficiência.
• O papel dos funcionários públicos – a administração tradicional re-
corria a funcionários públicos para executar tarefas do Estado. As refor-
mas mais recentes do setor público não partem mais do pressuposto de
que as tradicionais tarefas do Estado têm de necessariamente ser exe-
cutadas pela Administração Pública. Tal fato envolve a perspectiva de
recursos humanos na administração.
• O papel dos cidadãos – a administração tradicional tendia a tratar os
cidadãos como clientes, presumindo que os funcionários públicos co-
nheciam melhor suas necessidades, e que os cidadãos eram beneficiá-
rios passivos dos serviços públicos. As novas reformas do setor público
levam a uma visão deles como consumidores. No entanto, é necessário
definir quem e o que é consumidor e qual é o papel dele para o bom
funcionamento do sistema.
• O núcleo do Estado – a Administração Pública tradicional definia “ser-
viços públicos” como algo que só o Estado podia ou devia fazer. As
recentes reformas do setor já não impõem esses limites conceituais,
embora ainda deva ser preservado um núcleo mínimo do Estado, com
atribuições exclusivas. O desafio é saber como delimitar esse núcleo.
14

O debate da reforma da
Administração Pública
“Para apreciar a natureza geral e a importância da responsabilidade administrativa
é preciso compreender o significado da burocracia no Estado moderno.”

(Arthur A. Maass e Laurence I. Radway, 1949)

Introdução

As ideias que fundamentam as propostas de reforma na Administração Pú­


blica não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exemplo, na conceitua­
lização de uma forma mais racional de administração dos assuntos públicos
proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma burocrático –, defi­
nindo a separação entre a política e a administração (que teve como referência
os estudos seminais de Wilson, de 1887). Assim, o surgimento da Nova Admi­
nistração Pública, proposta na década de 1960, pode ser considerado esfor­
ço relevante para confrontar as noções que eram aceitas naquele período em
relação à Administração Pública. Observa-se, nesse sentido, que mesmo não
sendo o tema da reforma do setor público uma novidade no âmbito do debate
acadêmico sobre a Administração Pública, somente nos últimos 30 anos é que
se criou uma área consistente de pesquisa, inclusive como potencial área de es­
pecialização do estudo sobre gerência pública (BARZELAY, 2001).
Os fundamentos para explicar a onda de reformas em países tão distintos
como a Inglaterra, os Estados Unidos, Austrália, Nova Zelândia, Brasil, entre
outros, são diversos e, não raro, estão relacionados a processos políticos es­
pecíficos de cada país. Verifica-se, em alguns casos, a partir de estudos compa­
rados, a existência de evidências que indicam algumas similitudes nesses pro­
cessos. Veja, por exemplo, os estudos de Zifcak (1994); Aucoin (1995); Kettl
(2000); Christensen e Laegrid, (2001), entre outros.
118  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Reformas na Administração Pública: as


bases da nova gestão pública

O aumento das expectativas e das demandas dos cidadãos em uma par­


cela significativa dos países passou a exigir uma nova forma de orientação na
prestação de serviços por parte da Administração Pública para responder a esta
crescente exigência da população. A qualidade dos serviços que são ofertados
e o nível de satisfação do cidadão/cliente são o referencial da NGP (fortemen­
te embasada em um modelo gerencial), que se apresenta, em escala mundial,
como o novo paradigma do final do século XX. Essas transformações ocorriam
num contexto de globalização e difusão da Tecnologia da Informação, que, por
sua vez, refletiam profundamente no ambiente de negócios, exigindo das orga­
nizações mais flexibilidade nas suas operações.
Esta mudança veio impulsionar a realização de reformas na Administração
Pública de inúmeros países que tinham necessidade de melhorar a eficiência,
a eficácia e a efetividade das suas prestações. Nessas reformas, denominadas
New Public Management – Nova Gestão Pública (NGP), estão incluídas mu­
danças nos procedimentos utilizados e alterações nas estruturas da organiza­
ção do setor público com o objetivo de conseguir que o mesmo funcione me­
lhor (AUCOIN, 1990;1 HOOD, 1991; DUNLEAVY; HOOD, 1993;2 HOOD, 1995;
POLLITT, 1990; BOUCKAERT, 2000).
O esforço para identificar as melhores práticas do setor privado empre­
sarial e a sua aplicação à Administração Pública tiveram início nos Estados
Unidos, nos anos 1960, que serviram de referência para um grande número
de países no mundo.
As explicações para a adoção dessas novas formas de gestão pública, a par­
tir das melhores práticas adotadas no setor privado, são atribuídas às seguintes
propostas (OLÍAS, 2001):3

• redução do tamanho do setor público;


• maior autonomia e responsabilidade dos gestores (agência);
• empowerment (delegação e descentralização);
• reinventing government (reengenharia);
• ênfase nos resultados e na necessidade de serem medidos (indicadores
de avaliação);

1 
AUCOIN, P. Administrative Reform in public management paradigms, principles, paradoxes,
and pendulums. Governance, 1990. p. 115-137, v. 3.
2 
DUNLEAVY, P.; HOOD, C. From old public administration to new public management. Public
Money and Management, v. 14, no 3, p. 9-16, July/Sept. 1994.
3 
OLÍAS, B. L. La nueva gestion pública. Madrid: Prentice Hall, 2001.
O debate da reforma da Administração Pública  119

• equilíbrio financeiro (utilizador-pagador);


• orientação para os clientes;
• formas de contratação de pessoal mais flexível;
• qualidade na prestação dos serviços públicos;
• transparência da informação (accountability).

Observa-se que a concretização desta nova forma de gestão tem sido efe­
tuada de várias formas, como, por exemplo, por meio de privatizações; aber­
tura de mercados antes protegidos; concessões de serviços públicos ao setor
privado; além da criação de entidades e contratos com características especiais
como: agências reguladoras; parcerias público-privadas, entre outros.

A Adoção da Nova Administração Pública no Brasil

Instituída por Hood (1991),4 a expressão “Nova Administração Pública”


(NAP), no contexto do processo de reforma do aparelho de Estado, foi incor­
porada no Brasil como Administração Pública gerencial – em um esforço de seu
coordenador político de se distanciar do movimento reformista internacional
e de sua vinculação com o ideário neoliberal (Bresser-Pereira, 2001). De
acordo com Boston et al. (1996), a NAP pode ser sintetizada como a definição
de regras de modo a separar a formulação de políticas de sua operação, ou
seja, separar as dimensões políticas e a administrativa. A formulação de políti­
cas passa a ser entendida como a definição de objetivos e missão da organiza­
ção, da meta de desempenho e dos indicadores de avaliação.
Hood (1995) sintetiza o ideário da NAP como a redução ou remoção de di­
ferenças entre o setor privado e público, refletindo tanto a crença nos métodos
do mercado e das empresas privadas quanto a descrença nos servidores públi­
cos. Apesar de variações na sua implementação nos diferentes países, identifica
temas comuns:

i) uma mudança de ênfase do processo de elaboração de políticas para


habilidades gerenciais;
ii) uma mudança de ênfase de processos para resultados;
iii) uma mudança de ênfase de hierarquias ordenadas para bases mais
competitivas e para a provisão de serviços, de pagamentos fixos
para variados, e de serviços uniformes e inclusivos para contratos
de provisão;

4 
NAP (ou NPM) é um conjunto de argumentos e filosofias administrativas propostos como um
novo paradigma de gestão pública a partir do surgimento dos temas: crise e reforma do Estado
(MATIAS-PEREIRA, 2010a).
120  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

iv) observa-se, nesse sentido, que as mudanças implementadas na déca­


da de 1980 delinearam uma nova filosofia administrativa, ou seja, um
novo paradigma para a gestão pública (HOOD; 1991; 1995; POLLITT;
BOUCKAERT, 2000; MATIAS-PEREIRA, 2012a, 2010b).5

Assim, a partir da perspectiva das políticas de reforma, a Nova Gestão Pú­


blica tem sido a fonte teórica de ideias para desenhar e realizar novas práti­
cas e processos no âmbito da gestão pública. Nesse sentido, sustentam Mino­
gue et al. (1998) que o principal objetivo, inerente às reformas do estilo NGP,
é tornar as práticas mais eficientes e obter “valor por dinheiro”, realizando
mudanças organizacionais e de gestão para alcançar uma utilização mais efi­
ciente de recursos.
Apresentam-se, na Figura 14.1, as principais diferenças entre burocracia e
management.

A burocracia é: O management é:

Limitada por leis Inovador


Orientada para dentro Orientado para fora
Centrada na obediência Focado no desempenho
Estática Dinâmico
Postura: Postura:
Paternalista Orientado para o consumidor
Dirigida por uma mística Transparente
Orientada a estândares Focado nos resultados
Autorregulada
Os managers são:
Os políticos são: Pragmáticos
Dogmáticos Facilitadores
Interventores Estratégicos
Instáveis Estáveis

Fontes:  Hood (1991; 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações.


Figura 14.1  As principais diferenças entre burocracia e management.

O debate sobre a validade da adoção e as características da NGP vem sen­


do realizado de forma intensa a partir do início da década de 1990. Destacam­
-se nessas discussões os estudos de Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998)
e Matias-Pereira (2012a), conforme se pode verificar na Figura 14.2.

5 
POLITT, C.; BOUCKAERT, G. Public management reform: a comparative analysis. Oxford: Ox­
ford University Press, 2000.
O debate da reforma da Administração Pública  121

Hood (1991; 1995) Minogue et al. (1998)

1. Tendência à desagregação. 1. Separação entre o desenho de políticas


e gestão operacional.
2. Melhoramento da competência.
2. Maior preocupação com resultados do
3. Uso de práticas de gestão oriundas do
que com processos.
setor privado.
3. Orientação para as necessidades dos
4. Maior ênfase na disciplina e a
clientes, em detrimento daquelas da
parcimônia na utilização de recursos.
organização.
5. Tendência a uma gestão mais aplicada.
4. Mudança desde a provisão direta
6. Preocupação por estândares em favor de um rol de direção ou
mais explícitos e mensuráveis de facilitação.
desempenho.
5. Uma cultura burocrática transformada.
7. Preocupação em controlar de acordo
com as medidas predefinidas.

Fontes:  Hood (1991; 1995); Minogue et al. (1998); Matias-Pereira (2012a).


Figura 14.2  Visão das principais características da NGP (HOOD versus MINOGUE et al.).

Problemas e contradições do NPM

Em termos teóricos, o gerencialismo (NPM/NGP) levanta sérios problemas


e contradições. Em primeiro lugar, parte de suposições que não demonstra e que
são autênticas falácias, como o pressuposto de que a gestão empresarial é ineren­
temente superior à gestão pública e de que o papel dos cidadãos pode ser re­
duzido ao de consumidores. Em segundo lugar, o new public management insiste,
por um lado, na descentralização e no desaparecimento dos escalões inter­
médios, mas, por outro, acentua a necessidade de controle financeiro e coorde­
nação orçamental, o que gera incoerências e contradições no processo de decisão
e implementação das políticas públicas. Os governos alijam as responsabilidades
de funcionamento dos serviços públicos e, simultaneamente, querem controlar
esse funcionamento. Finalmente, muitos dos serviços públicos são difíceis de se­
rem medidos em termos de eficiência e avaliação de performance, o que torna a
aplicação da new public management muito problemática.
Hood (1991, p. 9)6 sintetiza a sua visão sobre a new public management
com as seguintes críticas:

6 
HOOD, C. A public administration for all seasons? Public Administration, 1991, v. 69, p. 3-19.
Veja, também, HOOD, C. The new public management in the 1980s: variation on a theme. Ac-
counting Organizations and Society, v. 20, (2-3), p. 93-109, 1995.
122  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

• A primeira crítica é de que o new public management não tem qualquer


conteúdo teórico, é uma roupagem vazia.
• A grande consequência do gerencialismo (NPM/NGP) tem sido o au­
mento exponencial dos controladores orçamentais e de performance,
sem que o fato se tenha traduzido em melhorias dos serviços públicos,
como vem sendo constatado pelos cidadãos.
• Embora se apresente como promotor do bem comum, o manageralis­
mo, na realidade, tem servido de veículo para interesses particulares,
criando uma elite de novos gestores públicos, cujos privilégios são mui­
to superiores aos dos antigos administradores.
• Além disso, a new public management deve ser entendida como um mo­
delo de gestão pública de matriz britânica, dificilmente exportável para
outras estruturas e culturas administrativas.

É importante ressaltar que a NPM (NGP), do ponto de vista teórico, in­


corpora na sua concepção diferentes teorias, como, por exemplo, as teorias
da escolha pública e da economia organizacional (que tem como base as teo­
rias da agência e dos custos de transação), as teorias administrativas tradi­
cionais – taylorismo e fayolismo –, bem como a teoria comportamental de
Simon (SIMON, 1965).7 As bases dessas teorias estão apoiadas em suposi­
ções comportamentais: os atores são motivados por seus próprios interesses,
sendo oportunistas, enganadores, adeptos de explorar os demais e, portanto,
não confiáveis. Nesse sentido, pode-se sustentar que, no momento em que os
promotores de reformas assumem essas premissas, passam a aceitar na sua in­
tegralidade a referida visão reducionista da natureza humana.

7 
SIMON, Herbert A. Comportamento administrativo: estudo dos processos decisórios nas orga­
nizações administrativas. Rio de Janeiro: Centro de Publicações Técnicas da Aliança para o Pro­
gresso, 1965. Na sua abordagem, Herbert Simon (1965) propõe uma visão da organização mais
abrangente, em que o consenso entre indivíduos e organização, em que pese ser problemático,
torna-se viável por meio de mecanismos de recompensa e contribuição (princípios estes da teo­
ria behaviorista). Apesar de Simon se opor à teoria da racionalidade, a teoria comportamental
mantém a crença de que os objetivos precedem a ação. É a noção de cálculo utilitário (raciona­
lidade econômica) retratado na satisfação dos objetivos da organização.
15

A reforma gerencial
do Estado brasileiro

Introdução

No Brasil, a expressão desse ideário ocorre no processo de reforma do apa-


relho de Estado, o qual, além de dar importância às formas clássicas da accoun-
tability política (regras processuais, auditorias e revisão parlamentar), instituiu
“três formas de accountability gerencial: controle por resultados contratados,
pela competição controlada e pelo controle social” (BRESSER-PEREIRA, 2001,
p. 158). Para este autor, as três instituições organizacionais básicas da reforma
foram as agências reguladoras, as agências executivas e as organizações sociais.

O Novo Gerencialismo e o Processo de Redemocratização

O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Esta-


do fica evidenciado na pauta de objetivos definidos para a reforma (PDRAE/
MARE, 1995). Nesse contexto, podemos identificar dois importantes paradig-
mas: o novo gerencialismo e a perspectiva democratizante. É perceptível que o
denominado novo gerencialismo contém um paradigma hegemônico, e que a
perspectiva democratizante é menos formalizada conceitualmente. Não deve-
mos desconsiderar, entretanto, que dela resultam diversas experiências locais
de inovação gerencial e de democratização do Estado.
Registre-se que a reforma do Estado brasileiro de 1995 foi dividida em dois
estágios. No primeiro estágio, foram realizadas a privatização, descentraliza-
ção, desregulamentação, entre outras medidas. No segundo, foi feita a estrutu-
ração de capacidade administrativa institucional.
124  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Substituição do Modelo Burocrático


no Contexto da Reforma do Estado

As profundas transformações ocorridas no mundo após a Segunda Guer-


ra Mundial contribuíram de forma decisiva para acelerar o nível de maturida-
de político-econômico-social dos governos e das sociedades, especialmente a
partir da década de 1970. Esse fato também ensejou o grande anseio para que
se fizesse a substituição do modelo burocrático. Cresceram as atribuições dos
governos, a complexidade de suas ações e as demandas pelos seus serviços. O
processo de globalização econômica, por sua vez, também foi impulsionado,
tornando-se fator indutor de mudanças de toda ordem: tecnológicas, econômi-
cas, sociais, culturais e políticas. Inúmeros países começaram a abrir as suas
economias, o nível de educação elevou-se, assim como o acesso às informa-
ções. As sociedades tornaram-se mais pluralistas, democráticas e conscientes.
Nesse cenário de alta consciência, o autoritarismo burocrático estava com os
dias contados. O Brasil está inserido no elenco desses países que iniciaram os
esforços para promover a reforma do Estado.

Reforma do Estado e Governança

A partir da decisão do governo de promover a reforma do Estado brasi-


leiro, procurou-se criar novas instituições legais e organizacionais que per-
mitissem a uma burocracia profissional e moderna ter condições de gerir o
Estado. Inicialmente, sob a responsabilidade do Ministério da Administração
Federal e Reforma do Estado (MARE), foram estabelecidas condições para
que o governo federal pudesse aumentar sua governança. Com esse propó-
sito, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, como
um instrumento balizador da reforma e modernização deste (PDRAE/MARE,
1995). Constata-se que, mesmo tendo como foco de sua atenção a Adminis-
tração Pública federal, muitas de suas diretrizes foram aplicadas no âmbito
estadual ou municipal. Para melhor compreensão dos assuntos tratados a se-
guir, faremos uma abordagem das principais características da Administração
Pública gerencial e da burocrática.

O Desafio da Construção da Esfera Pública

O grande desafio brasileiro está na construção da esfera pública, tendo em


vista a dissociação que existe entre Nação e Estado, ou seja, a Nação que não
se reconhece no Estado. A esse respeito, sustenta Fleury (1994, p. 235) que:
A reforma gerencial do Estado brasileiro  125

“A constituição, na América Latina, de Estados sem cidadãos implica que


a existência de um poder político central não correspondeu à criação de
uma nação, entendida como a construção de uma sociabilidade minima-
mente necessária para legitimar o exercício deste poder. Esta é a crise de
governabilidade que temos enfrentado durante todo este século (XX), com
diferentes feições.”

A intensificação do debate sobre a Administração Pública é um fato bastan-


te perceptível no mundo atual. A relevância dessa discussão – que está presente
neste livro – vem ocupando crescente importância na agenda internacional,
nos fóruns de discussão, bem como nas revistas científicas que tratam do pro-
cesso de transformação do Estado e da sociedade, na atualidade. Observa-se
que a discussão envolvendo a gestão pública tende a se confundir com o debate
sobre o Estado. Em que pese serem coisas distintas, é inegável que as mudan-
ças nas formas de regime político do Estado tendem a ocorrer de forma mais
rápida do que as mudanças nas formas de Administração Pública.
O surgimento do modelo da Nova Gestão Pública (NGP), motivado pela cri-
se fiscal, persistência da cultura burocrática, mitigada por práticas patrimonialis-
tas, e elevado déficit de desempenho, tanto em quantidade quanto em qualidade
na prestação de serviços públicos, entre outros, ainda está presente na nossa rea-
lidade. Para inúmeros autores, como Barzelay (2001) e Matias-Pereira (2012a),
a Nova Gestão Pública se apresenta como um âmbito de discussão, um diálogo
profissional sobre a estrutura, a gestão e o controle da Administração Pública en-
volvendo o mundo acadêmico e os servidores públicos.
Assim, deve-se descartar a tentação de definições formais, concentrando
o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para
as questões de como estruturar, gerenciar e controlar os sistemas burocráti-
cos públicos. A concepção NGP está apoiada nas teorias da Escolha Pública
(Public Choice) e, em particular, do Agente-Principal. A ela também foram
agregados os aspectos contemporâneos da gestão empresarial, por exemplo,
a Total Quality Management (TQM), reengenharia, stakeholders, orientação a
clientes, foco em resultados, flexibilização, remuneração variável por desem-
penho, entre outros.
Em relação aos novos temas que estão emergindo com intensidade, desta-
ca-se o que trata do desenvolvimento e a retomada desse tema reveste-se de
especial relevância. A ele se agregaram as questões da sustentabilidade, esta-
bilidade econômica, política, institucional e social em um mundo globalizado.
Essa nova concepção do desenvolvimento, como não poderia deixar de ocorrer,
reflete-se de forma profunda no papel do Estado e da Administração Pública.
A partir dessas observações, buscamos aprofundar, neste capítulo, o debate
sobre as funções do Estado, do Governo e da Administração Pública no Brasil.
16

Modelos de Administração
Pública patrimonialista,
burocrática e gerencial

Introdução

A Administração Pública pode ser aceita como o aparelho de Estado orga-


nizado com a função de executar serviços, visando à satisfação das necessida-
des da população. Nesse sentido, se apresenta como uma organização que tem
o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços realizados pelo gover-
no. Em outras palavras, é um conjunto de atividades destinadas à execução de
obras e serviços, comissionados ao governo para o interesse da sociedade. Exis-
tem na trajetória da Administração Pública – a partir do surgimento do Estado
moderno – três diferentes formas de atuação: Administração Pública patrimo-
nialista, a burocrática e a gerencial.
Observa-se que o Estado se apresenta concomitantemente como um siste-
ma político e uma organização. Ele nasce com um sistema político absoluto,
passa a ter um sistema político liberal ao longo do século XIX, e adota a de-
mocracia no século XX. Por sua vez, como organização, o Estado nasce como
uma organização patrimonial, atravessa o século XIX e chega quase até o fi-
nal do século XX como burocrático. No final do século XX, passa a ser uma
organização gerencial.
Registre-se que o modelo de Administração Pública que está sendo supe-
rado na atualidade foi a solução encontrada para administrar um Estado bu-
rocrático. A gestão pública, por seu turno, foi a forma encontrada para admi-
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial  127

nistrar os Estados que estão adotando o modelo gerencial. Constata-se, nesse


sentido, que na trajetória histórica do Estado moderno ocorreram apenas duas
reformas administrativas significativas: Reforma burocrática e a Reforma da
gestão pública.

i. Reforma burocrática: tem início na segunda metade do século XIX.


Trata-se do processo de transição do Estado patrimonial para o Estado
burocrático weberiano.
ii. Reforma da gestão pública: orienta a transição do Estado burocrático
para o Estado gerencial.

Administração Pública Patrimonialista

Podemos observar que as reformas não ocorreram por meio de uma im-
posição autoritária, mas por serem reformas necessárias na maneira de gerir
e organizar o Estado como sistema político. Na vigência do Estado absoluto,
a administração podia ser patrimonial, visto que não havia nenhuma necessi-
dade de os monarcas separarem o seu patrimônio do patrimônio público. No
Estado liberal, entretanto, com as conquistas políticas e sociais da população,
essa mudança se fez necessária. A separação entre o patrimônio dos gover-
nantes e dos cidadãos – que pagam impostos e passam exigir garantias das
suas liberdades – se tornou uma imposição.
Assim, na Administração Pública patrimonialista, o aparelho de Estado
atua como uma extensão do poder do monarca. Os servidores públicos pos-
suem status de nobreza real. Os cargos funcionam como recompensas, o que
gera o nepotismo. Isso contribui para a prática de corrupção e do controle do
órgão público por parte dos soberanos.

Administração Pública Burocrática

A Administração Pública burocrática nasce na segunda metade do século


XIX, com o objetivo de combater a corrupção e o nepotismo patrimonialista.
Pregava os princípios do desenvolvimento, da profissionalização, ideia de car-
reira pública, hierarquia funcional, impessoalidade, formalismo; tudo comi-
nava no poder legal, colocando a priori as metas de acabar com o nepotismo
e com a corrupção. Para isso, torna-se necessário o controle rígido dos pro-
cessos e do ingresso à carreira pública, com regras na admissão, controle nas
compras, visando evitar abusos, ineficiência e incapacidade. A administração
burocrática tornou-se inadequada aos interesses da população, visto que suas
regras passaram a se sobrepor aos interesses da sociedade.
128  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O modelo de Administração Pública burocrática era funcional para respon-


der às demandas de um Estado pequeno como era o caso do Estado liberal.
Apoiava-se em normas rígidas, o que não exigia um sistema descentralizado de
gestão. Nesse modelo burocrático, o Estado – cujas funções são mínimas – não
tem dificuldade de executar diretamente os serviços sob sua responsabilidade.
Assim, em função da adoção do modelo de Estado burocrático, impõe-se a
reforma do serviço público, por ser um pré-requisito para tornar efetiva a ação
da organização estatal. Nesse contexto, quando o Estado passa a ser democrá-
tico (século XX), e tem como responsabilidade gerar o bem comum, por meio
do atendimento adequado das crescentes demandas da população, ocorre sig-
nificativa ampliação das suas funções nos campos socioeconômico e político.
O aumento dessas pressões e a incapacidade do Estado burocrático de atendê-
-las de maneira satisfatória colocam em xeque o Estado burocrático. Tem-se,
portanto, o início do processo de transformações, com a introdução da reforma
da gestão pública, que busca transformar o modelo de Estado burocrático em
Estado gerencial.

Diferenças entre a Administração


Pública Burocrática e a Gerencial

A diferença entre os modelos da Administração Pública burocrática e da


gerencial é bastante significativa, na medida em que a última parte de princí-
pios e pressupostos diferentes, com outra visão de funcionários, do Estado e
da sociedade.
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial  129

Administração Burocrática Administração Gerencial

i. A Administração Pública i. A Administração Pública gerencial é orientada


burocrática é autorreferente e para o cidadão, voltada para o consumidor, e
se concentra no processo, em se concentra nas necessidades e perspectivas
suas próprias necessidades e desse consumidor, o cliente-cidadão. No
perspectivas, sem considerar a alta gerencialismo, o administrador público
ineficiência envolvida. preocupa-se em oferecer serviços, e não em
gerir programas; visa atender aos cidadãos, e
ii. A Administração Pública
não às necessidades da burocracia.
burocrática acredita em uma
racionalidade absoluta, que a ii. A Administração Pública gerencial pensa
burocracia está encarregada de na sociedade como um campo de conflito,
garantir. cooperação e incerteza, na qual os cidadãos
defendem seus interesses e afirmam suas
iii. A Administração Pública
posições ideológicas.
burocrática assume que o modo
mais seguro de evitar o nepotismo iii. A Administração Pública gerencial parte
e a corrupção é pelo controle do princípio de que é preciso combater o
rígido dos processos, com o nepotismo e a corrupção, mas que, para isso,
controle de procedimentos. não são necessários procedimentos rígidos,
e sim outros meios, como indicadores de
iv. Na administração burocrática não
desempenho, controle de resultados etc.
existe a confiança.
iv. Na administração gerencial, a confiança é
v. A administração burocrática é
limitada, permanentemente controlada por
centralizadora, autoritária.
resultados, mas ainda assim suficiente para
vi. A administração burocrática prega permitir a delegação, para que o gestor
o formalismo, rigidez e o rigor público possa ter liberdade de escolher os
técnico. meios mais apropriados ao cumprimento das
metas prefixadas.
v. A administração gerencial prega a
descentralização, com delegação de poderes,
atribuições e responsabilidades para os
escalões inferiores.
vi. A administração gerencial preza os
princípios de confiança e descentralização
da decisão, exige formas flexíveis de
gestão, horizontalização de estruturas,
descentralização de funções e incentivos à
criatividade e inovação.
Fontes:  Hood (1991, 1995); Matias-Pereira (2012a), com adaptações.
Figura 16.1  P
 rincipais diferenças entre a Administração Pública
burocrática e a gerencial.
130  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Redefinição do Papel do Estado


e a Administração Pública Gerencial

A partir da redefinição do seu papel, o Estado deixa de ser o responsável


direto pelo desenvolvimento econômico e social pela via da produção de bens
e serviços, para se adequar a uma nova função de Estado gerencial. Assim, a re-
forma do Estado priorizou a transferência para o setor privado das atividades
que podem ser controladas pelo mercado. Por meio da liberalização comercial,
esse mesmo mercado passa a ter mais liberdade de ação, com o abandono da
estratégia protecionista de substituição das importações. Para Bresser-Pereira
(2001, p. 30), o Estado gerencial vai “além de criar agências reguladoras: é
também o Estado democrático e eficiente que financia a fundo perdido os ser-
viços sociais e a pesquisa científica e age como capacitador (enabler) da com-
petitividade das empresas privadas”.
A questão da transparência passa a ter lugar de destaque, visto que a cor-
rupção apresenta-se como um fenômeno que enfraquece a democracia, a con-
fiança no Estado, a legitimidade dos governos e a moral pública. No caso bra-
sileiro, é perceptível que a corrupção é um problema grave e estrutural da
sociedade e do sistema político do país.
Encontramos alguns autores, como Norberto Bobbio (1997), que isolam o
problema da contradição entre Estado versus mercado da discussão convencio-
nal, e colocam nele uma extensão da disjuntiva que se formula em termos de
um Estado democrático versus o mercado. Para Bobbio, o assunto da democra-
cia não é somente um problema de maiorias absolutas ou a existência de um
marco legal que garante a existência de regras e procedimentos. Além disso, é
importante ter as garantias reais de exercício da democracia, as quais devem
estar consignadas nos chamados direitos fundamentais (de liberdade, opinião,
expressão, associação e reunião), que só podem ser dados no seio do Estado li-
beral. Em outras palavras, naquele tipo de Estado que não só exerce um poder
de submissão à lei, bem como está limitado pelo reconhecimento constitucio-
nal dos chamados direitos invioláveis do indivíduo.
Sustenta Bobbio (1997b, p. 26) que:

“de ahí que el Estado liberal no solamente es el supuesto histórico sino


también jurídico del estado democrático. El Estado liberal y el Estado de-
mocrático son interdependientes en dos formas: 1) en la línea que va del
liberalismo a la democracia, en el sentido que son necesarias ciertas liber-
tades para el correcto ejercicio del poder democrático; 2) en línea opuesta,
la que va de la democracia al liberalismo, en el sentido de que es indis-
pensable el poder democrático para garantizar la existencia y persistencia
de las libertades fundamentales. En otras palabras: es improbable que un
Estado no liberal pueda asegurar un correcto funcionamiento de la demo-
cracia, y por otra parte es poco probable que un Estado no democrático
sea capaz de garantizar las libertades fundamentales”.
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial  131

Para Touraine (1999, p. 20), a essência do capitalismo na atualidade é a


mundialização da economia:

“sin detenerse a caracterizarla. El capitalismo supone una economía de


mercado en cuanto que ésta rechaza cualquier control exterior, pues por
el contrario, busca actuar sobre la sociedad en bloque en función de sus
propios intereses. El capitalismo significa que la sociedad se ve dominada
por la economía”.

Argumenta Razeto (2000, p. 11) que:

“la crisis del desarrollo de que hablamos la podemos expresar en estos tér-
minos concisos: mientras la economía mundial continua su proceso de ex-
pansión y crecimiento global, una visión de conjunto del mundo permite
ver que estamos avanzando hacia un colapso de la misma civilización que
se está expandiendo y creciendo. Crisis del desarrollo no significa, pues,
que lo que hemos entendido como desarrollo esté dejando de verificarse,
sino al contrario, que mientras mas avanzamos por el camino de ese de-
sarrollo, más se agudizan los problemas y contradicciones de la sociedad
y más nos acercamos al punto en que continuar por dicha senda de desar-
rollo resultará imposible”.

É oportuno ressaltar que grande parte das reformas de segunda e terceira


geração no Brasil dependem da criação de novas instituições, de mudanças
constitucionais ou de alterações profundas no sistema administrativo. Como
essas mudanças afetam grandes interesses políticos e econômicos, fica evi-
denciado que os próximos governos devem continuar priorizando as refor-
mas que o país ainda necessita promover. É preciso incluir também na agenda
política a criação de um consistente programa nacional de combate à corrup-
ção, que possa garantir, de maneira eficiente, eficaz e efetiva, a transparência
e a ética na Administração Pública.

Forma de atuação descentralizada


e baseada no controle por resultados

É perceptível que a gestão pública adotada pelo Estado gerencial tornou-


-se necessária para elevar o nível de eficiência do Estado democrático, o que
exige uma forma de atuação descentralizada e baseada no controle por resul-
tados. Assim, na gestão pública, o Estado precisa terceirizar para empresas
inúmeros tipos de serviços, e para entidades públicas não estatais (as orga-
nizações sociais) os serviços sociais e científicos. Ao lado dessas mudanças,
132  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

verifica-se que suas atividades exclusivas passam a ser delegadas para agên-
cias executivas e reguladoras.
Registre-se que o surgimento da Administração Pública gerencial está rela-
cionado ao desenvolvimento tecnológico, abertura e expansão dos mercados,
globalização da economia mundial. Ele decorre da necessidade de pesquisar o
desejo do cliente, visando a melhoria da qualidade dos serviços oferecidos, a
eficiência, a redução do tempo gasto, o aumento da qualidade, a flexibilidade
das regras, a melhoria do desempenho com controle dos resultados e a avalia-
ção do processo. Não deve ser visto, portanto, como um rompimento dos prin-
cípios anteriores, pois está apoiado nesses princípios. Passa a existir, entretan-
to, maior flexibilidade do processo para o bom desempenho, no qual prevalece
o interesse do público e o cidadão é aceito como contribuinte de impostos, um
cliente dos serviços oferecidos.
Para Bresser-Pereira (2003), a reforma da gestão pública, por ser historica-
mente a segunda reforma administrativa relevante do Estado moderno, ocor-
rerá de qualquer maneira em todos os países. Nesse sentido, argumenta que,
uma vez iniciada, não há alternativa senão dar-lhe prosseguimento, ressaltan-
do que os caminhos serão vários, porque a reforma tem uma amplitude de ins-
tituições e de práticas muito grande.

Características dos Modelos:


Gerencial e Democrático-Participativo

No debate sobre a reforma e modernização do Estado e da gestão pública


no Brasil, faz-se necessário ressaltar a importância das duas principais verten-
tes de reflexão teórica: os modelos gerencial da Administração Pública e o de-
mocrático-participativo. Esses modelos, sob o aspecto analítico, se apresentam
como significativos referenciais na análise e avaliação do processo de gestão
nos três níveis de governo: federal, estadual e municipal.
Nesse contexto, podemos destacar algumas características específicas dos
referidos modelos (FREY, 1996):

i. Modelo gerencial da nova Administração Pública. Trata-se do enfoque


denominado “socialdemocracia de cunho neoliberal”, que enfatiza a
necessidade de redução do tamanho do Estado e da modernização
gerencial do setor público e que, pelo menos na prática da política
brasileira, adotou fortes traços do neoliberalismo (OLIVEIRA, 1999),
sobretudo no tocante à política econômico-financeira.

O modelo gerencial da Administração Pública tem como fonte de inspi-


ração a prática do gerenciamento de empresas privadas, por meio do qual se
procura transferir instrumentos de gerência empresarial para o setor público.
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial  133

Observa-se que no modelo gerencial da Nova Administração Pública existe


uma separação clara entre a esfera política, em que são tomadas as decisões
políticas e dadas as diretrizes básicas para os gestores públicos, e a esfera ad-
ministrativa, dinamizada por meio da concessão de ampla liberdade gerencial
e considerada essencial para garantir a cobrança de resultados, bem como es-
tabelecer transparência e condições de accountability.

ii. Modelo democrático-participativo. O enfoque denominado democrá-


tico-participativo busca estimular a organização da sociedade civil e
promover a reestruturação dos mecanismos de decisão, em favor de
maior envolvimento da população no controle social da Administra-
ção Pública e na definição e realização de políticas públicas.

Esse modelo tem como principal preocupação o aumento do controle so-


cial, pelo processo de democratização das relações Estado-sociedade e o au-
mento da participação da sociedade civil e da população na gestão pública.
Além disso, busca-se promover a accountability por meio do envolvimento e
participação intensa da sociedade civil organizada e dos cidadãos na formula-
ção, implementação e no controle das políticas públicas.
Para alguns autores, como Schmitter (2002), a governança interativa,
ou participativa, parece a forma mais adequada para se lidar com problemas
complexos, como a promoção do desenvolvimento sustentável ou de proces-
sos de inovação.
Frey (2007, p. 136-150) sustenta que:

“Enquanto o modelo gerencial visa isolar e proteger o gestor público


das pressões oriundas da sociedade, o modelo democrático-participa-
tivo requer novas habilidades do gestor público, sobretudo em relação
à articulação e à cooperação com os mais variados atores políticos e
sociais. No modelo gerencial, o gestor público é avaliado conforme sua
capacidade de alcançar as metas estabelecidas pelo sistema de decisão
política. Já no modelo democrático-participativo, ganha relevância o
próprio processo da gestão pública, particularmente no que diz respei-
to ao seu caráter democrático.”

Críticas ao Modelo de Administração PúbLica Gerencial

Torna-se perceptível, com a promulgação da Constituição Federal de 1988,


que houve um retrocesso no processo de consolidação do modelo de adminis-
tração gerencial. A Magna Carta continha no seu bojo normas excessivamente
134  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

burocráticas, as quais refletiram negativamente no funcionamento do aparelho


estatal. O retorno ao regime estatutário único para servidores públicos das ad-
ministrações direta e indireta, e a aposentadoria com proventos integrais sem
correlação com o tempo de serviço ou valor da contribuição, são apontados
como exemplos do retrocesso ao modelo burocrático e alguns dos problemas
trazidos pela Constituição. Além disso, a enorme quantidade de controles e de-
talhamentos das normas contidas na Constituição Federal também vem contri-
buir para o inadequado funcionamento da Administração Pública.
Com o governo Collor, iniciou-se em 1990 o processo de abertura comer-
cial do país, com medidas que tinham como consequências a reavaliação do
papel do Estado na economia e a exposição do Brasil no cenário econômico e
financeiro internacional. Esses fatores passariam a demandar outra abordagem
do governo na economia, tornando necessária a implantação, de modo siste-
mático, de um novo modelo de Administração Pública que se adequasse à eco-
nomia globalizada de mercado: a Administração Pública gerencial.
Por fim, podemos argumentar que, em suas três dimensões, a reforma ge-
rencial avançou de maneira adequada nos níveis institucional e cultural. A
ideia da Administração Pública gerencial em substituição à burocrática se efe-
tivou, e as principais instituições necessárias para a sua implantação foram
aprovadas pelo Congresso Nacional. O grande desafio da reforma reside na
efetivação da gestão. Nessa dimensão, é perceptível que a reforma está apenas
começando, visto que sua implantação somente irá se efetivar no longo prazo.
A responsabilidade de continuar o processo de implantação da reforma
do Estado, a partir do segundo governo Fernando Henrique Cardoso (1999-
2002), foi atribuída ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Essa
mudança alterou a forma de implantação da reforma gerencial, que passou a
usar como instrumento básico o Orçamento anual da República e, em particu-
lar, o Plano Plurianual (PPA). Buscou-se, assim, o fortalecimento das funções
de regulação e de coordenação do Estado, particularmente no âmbito fede-
ral, e a progressiva descentralização vertical, nos âmbitos estadual e munici-
pal, das funções executivas no campo da prestação dos serviços sociais e de
infraestrutura. Essa tendência foi mantida nos PPAs, nos períodos 2004-2007 e
2008-2011 (governo Lula), bem como está sendo recomendada para o PPA de
2012-2015 (governo Dilma). Dessa forma, pretende-se reforçar a governança,
com a superação das dificuldades encontradas para se implantar as políticas
públicas, devido à rigidez e ineficiência da máquina administrativa.
Modelos de Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial  135

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte III

Nesta Parte III do livro – Capítulos 11 a 16 –, tem-se como propósito deba-


ter os conceitos e os principais aspectos das mudanças ocorridas no Estado e
na Administração Pública.

Exercícios referentes à Parte III

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina,


elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre as profundas
transformações políticas, econômicas e sociais ocorridas no mundo nas úl-
timas 15 décadas, procurando destacar como essas mudanças refletiram
no papel do Estado-nação e no surgimento de um novo modelo de gestão
da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula.
2. Faça uma síntese das reformas administrativas, modernização administra-
tiva e reforma do Estado no Brasil, pós-1930. Debater o tema em sala de
aula, buscando identificar a(s) reforma(s) mais importante(s) para o Bra-
sil nesse período.
3. Faça uma síntese dos quatro fatores socioeconômicos que contribuíram
decisivamente para agravar a crise do Estado gerada no pós-guerra, des-
tacando as principais medidas adotadas pelos Estados para enfrentar essa
crise. Debater o tema em sala de aula.
4. É sabido que as ideias que fundamentam as propostas de reforma na Admi-
nistração Pública não é um assunto novo. Isso está explicitado, por exem-
plo, na conceitualização de uma forma mais racional de administração dos
assuntos públicos proposta por Weber no final do século XIX – o paradigma
burocrático –, definindo a separação entre a política e a administração. A
partir dessas referências, faça uma síntese sobre as bases da nova gestão
pública. Debater o tema em sala de aula.
5. O consenso que se formou em relação à necessidade de reformar o Estado
encontra-se evidenciado na pauta de objetivos definidos no plano para a
reforma do Estado, de 1995. Nesse sentido, formulamos a seguinte ques-
tão: Está havendo uma intensificação do debate sobre a Administração Pú-
blica no mundo atual? Justifique. Debater o tema em sala de aula, buscan-
do identificar o papel da comunidade acadêmica nesse debate.
6. A Administração Pública é aceita, em sentido amplo, como o aparelho de
Estado organizado com a função de executar serviços, visando à satisfação
das necessidades da população. Nesse sentido, se apresenta como uma or-
136  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ganização que tem o objetivo de pôr em prática funções políticas e serviços


realizados pelo governo. Em outras palavras, é um conjunto de atividades
destinadas à execução de obras e serviços, comissionados ao governo para
o interesse da sociedade. Existem na trajetória da Administração Pública
– a partir do surgimento do Estado moderno – três diferentes formas de
atua­ção: Administração Pública patrimonialista, a burocrática e a geren-
cial. Faça uma síntese (preferencialmente em grupo) sobre as característi-
cas da Administração Pública patrimonialista, burocrática e gerencial. De-
bater o tema em sala de aula.

Vamos debater na Parte IV, a seguir, os temas que tratam dos modelos de
Estado, Governo e Administração Pública.
Parte IV

Modelos de Estado, Governo


e Administração Pública
17

Funções de governo e da
Administração Pública

“As instituições são como regras formais ou informais idealizadas


pelos homens, para criar ordem ou reduzir a incerteza das
trocas. Nesse sentido, as instituições e organizações afetam o
desempenho da economia na medida em que, ao dar forma
e estruturar as interações humanas, reduzam as incertezas e
induzam a cooperação, diminuindo os custos das transações.”

(Douglas North, 1990)

“Os fatores que medem o nível de competitividade de um país


no cenário mundial são: desempenho econômico; eficiência,
eficácia e efetividade do governo; ambiente de negócio e infra-
estrutura. Em todos eles, direta e indiretamente, o Estado,
por meio da Administração Pública, está presente.”

(Matias-Pereira, 2003)

As expressões Governo e Administração Pública, em geral, são citadas com


o mesmo significado. Trata-se de uma visão equivocada, visto que existe uma
divisão bastante clara entre os dois, ou seja, Governo e Administração são ter-
mos que interagem, mas possuem significados distintos. Ao abordar esse tema,
sustenta Meirelles (2002, p. 63):

“Governo significa conduzir politicamente os negócios públicos, é uma ex-


pressão política de comando, de iniciativa, de fixação de objetivos do Esta-
140  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

do e de manutenção da ordem jurídica vigente. O Governo atua mediante


atos de soberania na condução dos negócios públicos.”
“Administração Pública, em sentido formal, é o conjunto de órgãos ins-
tituídos para consecução dos objetivos do Governo; em sentido material,
é o conjunto das funções necessárias aos serviços públicos em geral; em
acepção operacional, é o desempenho perene e sistemático, legal e técnico,
dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em benefício da co-
letividade. Administração Pública é, pois, todo aparelhamento do Estado,
preordenado à realização de seus serviços, visando a satisfação das neces-
sidades coletivas. A administração não pratica atos de governo; pratica,
tão somente, atos de execução, com maior ou menor autonomia funcio-
nal, segundo competência do órgão e de seus agentes.”

O Governo é o responsável por orientar as metas, cabendo à Administração


Pública a sua execução. O governo é exercido pelos políticos eleitos que atuam
em consonância com suas metas. A Administração, por sua vez, é o corpo téc-
nico e legal responsável pelo cumprimento desses atos de soberania. Ao com-
parar Governo e Administração, argumenta Meirelles (2002, p. 64):

“Comparativamente, podemos dizer que o governo é atividade política e


discricionária; administração é atividade neutra, normalmente vinculada
à lei ou à norma técnica. Governo é conduta independente; administra-
ção é conduta hierarquizada. O Governo comanda com responsabilidade
constitucional e política, mas sem responsabilidade profissional pela exe-
cução; a Administração executa sem responsabilidade constitucional ou
política, mas com responsabilidade técnica e legal pela execução. A ad-
ministração é o instrumental de que dispõe o Estado para pôr em prática
as opções políticas do Governo. Isto não quer dizer que a Administração
não tenha poder de decisão. Tem. Mas o tem somente na área de suas
atribuições e nos limites legais de sua competência executiva, só poden-
do opinar e decidir sobre assuntos jurídicos, técnicos, financeiros ou de
conveniência e oportunidade administrativas, sem qualquer faculdade
de opção política sobre a matéria.”

Funções de Estado e Funções de Governo

Os princípios e fundamentos do Estado contemplados pela Constituição


Federal são bastante distintos dos objetivos de Governo. Isso está evidenciado,
por exemplo, nos arts. 1o, 3o e 170 da CF. Quanto aos principais dispositivos
constitucionais que envolvem as políticas de Estado, podemos citar o art. 194,
ao tratar a seguridade social como um conjunto integrado de ações de iniciati-
Funções de governo e da Administração Pública  141

va dos Poderes Públicos; o art. 196, que estabelece a promoção de políticas de


saúde como dever do Estado; o art. 205, que define a promoção do direito à
Educação como um dever do Estado; o art. 217, no qual o fomento ao desporto
é definido como uma política de Estado.
Nesse sentido, quem elabora pautas políticas são os poderes públicos. O
Estado tem instituições que, apoiadas no princípio republicano, deverão obe-
decer à Constituição, à Lei e às políticas públicas. Registre-se que as políticas
de Governo devem ser estabelecidas no ambiente institucional para que pos-
sam ser implementadas sem sobressaltos ou restituições.

Políticas de Estado e Políticas de Governo

É nítida a separação que existe entre políticas de Estado e políticas de Go-


verno no âmbito do direito constitucional brasileiro. Nesse sentido, torna-se
possível definir que:

i) políticas de Estado são aquelas estabelecidas por Lei, no processo


complexo que envolve as ações do Legislativo e do Executivo. Nelas
ficam definidas as premissas e objetivos que o Estado brasileiro, em
dado momento histórico, quer ver consagrados para dado setor da
economia ou da sociedade. As políticas de Estado se configuram pelo
seu caráter de estabilidade, e em geral tendem a ser alteradas para
se ajustarem a um novo contexto histórico. Para que isso aconteça, é
preciso apenas que ocorra a alteração no quadro legal. Trata-se de po-
líticas necessariamente estruturantes;
ii) políticas de Governo são os objetivos, normalmente estabelecidos em
um plano de governo, elaborados pelo então candidato, que após elei-
to busca implantá-los em diferentes setores da vida econômica ou so-
cial. Referem-se à orientação política e governamental que se preten-
de imprimir a um setor. Registre-se que essas políticas de Governo
devem estar em consonância com as políticas de Estado.

Segundo Bucci (2002, p. 264),1 as políticas públicas, por sua vez, são com-
postas por normas, princípios e atos voltados a um objetivo determinado de
interesse geral. As políticas públicas devem ser estabelecidas no espaço gover-
namental, conjugando os objetivos e princípios das políticas de Estado – pre-
vistos em Lei ou na Constituição – com as metas e orientações de políticas go-

1 
BUCCI, Maria Paula Dallari. Direito administrativo e políticas públicas. São Paulo: Saraiva,
2002.
142  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

vernamentais. São definidas, necessariamente, a partir de mediações políticas.


Para a autora, políticas públicas podem ser entendidas como metas, progra-
mas, princípios e objetivos da ação governamental definidos a partir dos pro-
cessos decisórios politicamente mediados. Visam orientar, articular e coorde-
nar a atuação de agentes públicos e privados, bem como a alocação de recursos
públicos e privados para atingir interesses públicos considerados relevantes em
dado momento histórico.
18

Modelos de Estado, Governo


e Administração Pública
“Não existe Estado sem um princípio unificador.”

(Norberto Bobbio, 2003)

Introdução

O debate sobre a articulação entre o Estado e a Administração Pública é


tão importante que necessita ser situado de acordo com o conceito de Estado.
O Estado pode ser aceito como um conjunto de instituições criadas, recriadas
e ajustadas para administrar conflitos e tensões em um determinado território,
ou seja, a noção de conflito e tensão é essencial a esse conceito. Por ser um
ente abstrato, o Estado se materializa por meio de instituições, que são o Exe-
cutivo, o Legislativo, o Judiciário, as forças militares, os governos subnacionais
e a Administração Pública. Todas essas instituições vão materializar e arbitrar
esses conflitos e tensões que são levados para o Estado. O Estado que conhe-
cemos foi criado e consolidado no século XX e, nas últimas décadas, está sob
forte questionamento, em especial sobre a sua capacidade de atender de forma
adequada as crescentes demandas da sociedade.
Dos diferentes modelos de Estado, Governo e Administração Pública ado-
tados no mundo ocidental, destacam-se:

i. O primeiro é o modelo norte-americano, sempre mais voltado ao estí-


mulo da competição e ao empreendedor individual. No tocante à Ad-
ministração Pública foi também marcado por muitas ambiguidades e
pela forte participação das associações locais. Verifica-se que a Admi-
nistração Pública norte-americana sempre esteve perpassada por inte-
144  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

resses particulares. Os interesses públicos e privados muito próximos


sempre foram a marca de sua administração.
ii. O segundo modelo que vai repercutir no mundo é o modelo europeu,
o chamado Estado do Bem-Estar Social. A administração e a burocra-
cia públicas são altamente maximizadas nesse modelo. Há toda uma
cultura e procedimentos que fortalecem sempre o papel da Adminis-
tração Pública e de seus servidores.
iii. Na fase inicial do terceiro modelo, adotado na América Latina, o Gover-
no era praticamente o único condutor dos negócios públicos e privados.
Esse modelo foi o responsável pela geração do Estado Desenvolvimen-
tista. No campo econômico, é o denominado modelo de substituição de
importações. No campo social, foi um modelo que se caracterizou por
políticas reconhecidamente ambíguas e instáveis. Representa uma fase
em que prevaleceram as políticas populistas e clientelistas.

As Reformas do Estado no Mundo Contemporâneo

Os estímulos provocados pelo movimento internacional de Reforma do Es-


tado foram responsáveis pela proliferação, nos países latino-americanos, de
implementações de diversas experiências na área da Administração Pública.
Essas mudanças tiveram como características básicas buscar maior flexibili-
dade gerencial em relação à compra de insumos e materiais, à contratação e
dispensa de recursos humanos, à gestão financeira dos recursos, além de esti-
mular a implantação de uma gestão que priorizasse resultados, satisfação dos
usuários e qualidade dos serviços prestados.
Ferlie et al. (1999) caracterizam, no contexto internacional das reformas
do Estado, quatro modelos da Nova Administração Pública:

1) Modelo do impulso para a eficiência – aproximação entre serviços


públicos e serviços privados, preconizando a transformação do setor
público por meio da introdução de padrões de eficiência desenvolvi-
dos pelo setor privado.
2) Maior controle financeiro – introdução de sistemas de custos e audi-
torias quanto aos aspectos financeiros e profissionais, poder outorga-
do à administração superior, com estabelecimento de objetivos claros,
com monitoramento do desempenho e desregulamentação do merca-
do de trabalho.
3) Modelo downsizing e descentralizado – separação entre o financia-
mento público e dotação do setor autônomo, mudança da gestão hie-
rárquica para a gestão por contrato, surgimento de organizações se-
Modelos de Estado, Governo e Administração Pública  145

paradas para compra e para prestação de serviços e redução drástica


da folha de pagamento das organizações públicas.
4) Modelo da busca pela excelência – baseado na Escola de Relações
Humanas, com ênfase para a “cultura organizacional” – modelo de
orientação para o serviço público. Até hoje tem sido o padrão menos
desenvolvido, fruto da fusão entre os modelos definidos pelos serviços
públicos e privados, conferindo, ao primeiro, aspectos administrativos
qualitativos presentes, no segundo, incluindo a responsabilidade dos
serviços com os usuários e os cidadãos, não mais considerados meros
consumidores ou simples usuários.

No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em


conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administração
indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações de direi-
to privado, de apoio à administração direta. Nesse cenário, a implantação das
organizações sociais no plano administrativo e no ordenamento jurídico bra-
sileiro insere-se na proposição de um novo modelo de administração proposto
a partir de 1995. Em uma fase mais recente, foram definidas as normas para a
qualificação de entidades civis sem fins lucrativos, com destaque para as orga-
nizações sociais,1 conforme havia sido formulado no Plano Diretor da Reforma
do Estado (PDRE/MARE, 1995).2
A aprovação da Lei no 9.637/1998, além de definir normas para a quali-
ficação de entidades civis sem fins lucrativos como organizações sociais, esta-
beleceu também orientações de como será realizada a parceria com a Admi-
nistração através de um contrato de gestão.3 Verifica-se que o surgimento de
novas figuras na evolução do Direito Administrativo brasileiro vem exigindo
um dinâmico processo de mudanças do ordenamento jurídico do país. Destaca-
-se, entre essas novas figuras, a constituição de parcerias entre a Administra-
ção Pública, a iniciativa privada e a sociedade civil na busca da realização das
finalidades estatais, delineando o perfil do denominado modelo gerencial da
Administração Pública.

1 
Veja a esse respeito a Lei no 9.637, de 1998, que define normas para a qualificação de entidades
civis sem fins lucrativos como organizações sociais, bem como da realização da parceria com a
Administração através de um contrato de gestão. O artigo 1o da lei mencionada define que: “o
Poder Público poderá qualificar como organizações sociais pessoas jurídicas de direito privado,
sem fins lucrativos, cujas atividades sejam dirigidas ao ensino, à pesquisa científica, ao desenvol-
vimento tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura, à saúde, atendidos
os requisitos previstos nesta lei”.
BRASIL. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA/CÂMARA DA REFORMA DO ESTADO. Plano Diretor da
2 

Reforma do Estado. Brasília: Mare, 1995.


3 
Bucci (2002, p. 27) define parceria como o: “[...] termo que reúne figuras criadas no âmbito
das relações empresariais, sob a égide do direito civil e comercial, e ingressam no universo das
relações administrativas, tais como a terceirização, a franquia etc.”
146  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Para Meirelles (1999, p. 338)4 a “ organização social não é um novo ente


administrativo, é um título, que a Administração outorga a uma entidade pri-
vada, sem fins lucrativos, para que ela possa receber determinados benefícios
do poder Público (dotações orçamentárias, isenções fiscais etc.) para a realiza-
ção de atividades de interesse coletivo”.
Registre-se, por fim, que o ordenamento jurídico do Brasil, além da legis-
lação que trata das organizações sociais, conta também um instrumento legal
– Lei no 9.790, de 1999 – que define normas para a criação das denominadas
Organizações da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP). As menciona-
das entidades são regidas por regras muito semelhantes às das organizações
sociais, exceto pelo vínculo com a Administração, que se realiza por meio do
contrato de parceria.

4 
MEIRELLES, Hely Lopes. Curso de Direito Administrativo. 24. ed. São Paulo: Malheiros, 1999.
Modelos de Estado, Governo e Administração Pública  147

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte IV

Nesta Parte IV do livro – Capítulos 17 e 18 – tem-se como propósito deba-


ter os modelos de Estado, Governo e Administração Pública.

Exercícios referentes à Parte IV

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-


bore (preferencialmentte em grupo) uma síntese sobre o significado dos
termos Governo e Administração Pública. Utilize como referência a aborda-
gem feita por Meirelles (2002). Debater o tema em sala de aula.
2. Partindo do entendimento de que existe uma nítida separação entre políticas
de Estado e políticas de governo no âmbito do direito constitucional brasi-
leiro, faça uma síntese dessas distinções. Debater o tema em sala de aula.
3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Admi-
nistração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala
de aula.
4. É sabido que os estímulos provocados pelo movimento internacional de
Reforma do Estado foram responsáveis pela proliferação, nos países la-
tino-americanos, de implementações de diversas experiências na área da
Administração Pública. Essas mudanças tiveram como características bá-
sicas buscar maior flexibilidade gerencial em relação à compra de insu-
mos e materiais, à contratação e dispensa de recursos humanos, à gestão
financeira dos recursos, além de estimular a implantação de uma gestão
que priorizasse resultados, satisfação dos usuários e qualidade dos serviços
prestados. Faça uma síntese, com base nos estudo de Ferlie et al. (1999),
sobre os quatro modelos da Nova Administração Pública. Debater o tema
em sala de aula.
5. No Brasil, nas últimas décadas, os modelos jurídico-administrativos, em
conformidade com essas inovações, obedeceram às figuras da administra-
ção indireta (autarquias, empresas públicas) ou, até mesmo, às fundações
de direito privado, de apoio à administração direta. Em uma fase mais
recente, foram definidas as normas para a qualificação de entidades civis
sem fins lucrativos como organizações sociais. Defina o papel das “organi-
zações sociais”. Debater em sala de aula.

Vamos debater na Parte V, a seguir, os temas que tratam da interface entre


economia e Administração Pública.
Parte V

Interface entre Economia


e Administração Pública
19

Interface entre economia


e Administração Pública

O Estado nacional é um agente indispensável para atender os anseios e as-


pirações da sociedade. Isso se realiza por sua função como ente regulador, na
promoção do desenvolvimento, redistribuição da renda; estabilização da eco-
nomia; e, ainda, nas atividades típicas do Estado, por meio da produção e for-
necimento de bens e serviços públicos.
O crescimento da economia depende da forma de organização política e
das estruturas sociais específicas de cada Estado nacional. Nesse processo, con-
textualiza-se a globalização, a qual é regida pelas grandes corporações trans-
nacionais no mercado. Ao tratar do tema mercado, torna-se conveniente de-
fini-lo. Um mercado traduz, de forma permanente e simultânea, as condições
de oferta e demanda. É nele que são exercitadas livremente as preferências e
as decisões adotadas por compradores e vendedores. Pode ser entendido, por-
tanto, como um instrumento que viabiliza a interação competitiva do sistema
empresarial, organizando e ordenando as trocas de bens e serviços. Nesse sen-
tido, veja o Quadro 19.1, a seguir, o qual trata da “amplitude e complexidade
do desenvolvimento econômico” (CNI, 2005).
152  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Quadro 19.1  Amplitude e complexidade do desenvolvimento econômico.


Visão

Desenvolvimento Sustentável
para o País
Resultados

Elevação da Diminuição das Expansão dos


Crescimento Mais Emprego
Qualidade Desigualdades Negócios com
Econômico e Renda
de Vida Regionais e Sociais Geração de Valor
Mercado

Posicionamento
Processos e
Atividades

Expansão Inserção Gestão Responsabili-


da Base Internacional Empresarial e Inovação dade Social e
Industrial Produtividade Ambiental

Infraestrutura Disponibilidade de Recursos


Desenvolvimento
Bases do

Liderança Ambientes Institucional


e Regulatório Educação e Saúde
Empresarial

Fonte:  Mapa Estratégico (CNI, 2005).

Torna-se relevante, após essas observações, destacar a importância das


contribuições da economia para o debate e compreensão a respeito do tema
que envolve o Estado, governo e Administração Pública. Nessa discussão faz-se
necessário abordar a Teoria da Seleção Racional (Rational Choice), visto que
dela surgiu a Teoria da Agência, sobre a qual trataremos a seguir.

Fundamentos Teóricos da Contratualização

Destacam-se, entre as diferentes propostas de reorganização burocrática,


duas variantes de prescrições. A primeira delas é a tradição advinda da Admi-
nistração Pública, que enfatiza aspectos relacionados à identidade, socializa-
ção, sistema de crenças e capacitação da burocracia pública. A segunda está
apoiada na tradição disciplinar da economia, na qual a ênfase recai sobre os
aspectos relativos à estrutura de incentivos com que se deparam os atores em
uma organização burocrática, analisados a partir de uma perspectiva de indiví-
duos racionais que buscam maximizar os seus interesses e utilidades.
A segunda corrente de pensamento tem sua origem no neoinstitucionalis-
mo econômico, que adota o paradigma contratualista no exame das relações
Interface entre economia e Administração Pública  153

entre indivíduos, entre instituições, ou entre ambos (indivíduos ou grupos e


instituições). Nesse paradigma as transações podem ser modeladas como uma
situação que envolve dois atores, um chamado agente e, o outro, principal.
Essa situação é tipicamente a que acontece quando há uma separação entre
controle e propriedade, ou seja, quando há uma delegação de autoridade;
por exemplo, quando o agente é um empregado contratado por um empre-
gador (o principal) para realizar uma tarefa pré-especificada. O problema
contemplado, então, pela teoria agente-principal está relacionado à existên-
cia de informação assimétrica entre agente e principal, visto que o custo do
controle total para o principal é tão elevado que não compensaria contratar
o agente. No entanto, o agente, como o único que detém todas as informações
sobre seu próprio desempenho, pode utilizá-las de forma oportunista.
Pode-se argumentar que o problema do agente-principal é uma questão
contratual, no qual os agentes atuam de modo desalinhado com os interesses
do principal. Nesse contexto, surge a questão do custo para monitorar e redu-
zir a ação do agente. O desalinhamento causado por assimetria informacio-
nal entre o agente e o principal demanda estruturas contratuais especializa-
das. O custo de “agency”, conforme definido por Jensen e Meckling (1976)1 é
a soma dos custos de monitorar e limitar a ação do agente e o valor residual
perdido pelo principal.
A teoria agente-principal assume ainda mais relevância na discussão sobre
descentralização, tanto nas questões referentes ao federalismo (ou seja, envol-
vendo as esferas de poderes subnacionais) quanto na descentralização intraor-
ganizacional em agências ou setores do governo. Nesse caso, há justificativas de
ordem econômica para a descentralização, relacionadas aos ganhos em termos
de eficiência alocativa. Admite-se que a descentralização permite ganhos em ter-
mos de maior heterogeneidade e variabilidade na provisão de serviços, maiores
possibilidades de geração de inovações e aprendizado organizacional devido à
competição intraorganizacional entre unidades administrativas.
Pode-se caracterizar a burocracia descentralizada (ou seja, aquela que está
na agência autônoma ou empresa estatal objeto do contrato de gestão) como o
agente, e a burocracia do órgão supervisor do contrato de gestão como o prin-
cipal. Nesse caso, o oportunismo do agente pode se fazer sentir no momento
em que ele não aplica todo o esforço que poderia despender para a satisfação
das necessidades do principal, a partir do momento em que esse esforço gera
uma desutilidade para o agente. Trata-se, então, basicamente de uma situação
de conflito de interesses ou, para usar um termo mais técnico, de um trade-off
entre as funções e objetivo do agente e do principal. A dimensão do esforço é
inobservável pelo principal, pois o custo da informação perfeita pode facilmen-

JENSEN, M. C.; MECKLING, W. H. Theory of the firm: managerial behaviour, agency costs and
1 

ownership structure. Journal of Financial Economy, p. 305-360, 1976.


154  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

te superar a utilidade, para o principal, de contratar o agente; essa é a origem


do fenômeno da informação assimétrica.
A literatura, ao prescrever soluções sobre o problema agente-principal, en-
volve, em geral, o desenvolvimento de uma estrutura de incentivos que possi-
bilite uma harmonização maior entre os objetivos do principal e os do agente,
ou seja, permita que as funções-objetivo de cada um se reforcem mutuamente.
Na próxima seção, arrolaremos as principais críticas e deficiências identifica-
das nos contratos de gestão, e com base nas contribuições da teoria agente-
-principal (quando for pertinente) faremos algumas recomendações sobre as
formas de debelar as dificuldades encontradas na implantação desses contra-
tos. Faremos também algumas considerações sobre as críticas aos contratos de
gestão provenientes de campos que estão fora do alcance das prescrições da
teoria agente-principal e da tradição disciplinar da economia como um todo;
em particular, discutiremos as relações entre o Núcleo Estratégico do Estado e
os demais setores em termos das possibilidades de aprendizado organizacional
e do impacto da “contratualização” sobre os processos de aprendizado.

Contribuições da Teoria da Agência

A reforma do Estado, como observado, esteve apoiada em contribuições e


orientações como a Teoria da Seleção Racional (Rational Choice). A contribui-
ção dessa teoria, aplicada à reforma do Estado, é conhecida como a Teoria da
Agência (ou Principal-Agência), a qual partiu dos mesmos princípios utilitários
clássicos em relação às motivações individuais na tomada das decisões racio-
nais que permitem maximizar seus interesses. A atualização se aplica a agentes
econômicos que operam em mercado imperfeito, com níveis diferenciados de
acesso às informações necessárias para a tomada de decisões.
Existem três tipos de relação agente-principal que estão presentes na lite-
ratura:

• Primeiro tipo: ocorre quando a ação propriamente dita do agente não é


conhecida; é chamada de risco-moral (moral-hazard);
• Segundo tipo: ocorre quando (embora se possa conhecer a ação do
agente) não se tem como avaliar se foi a mais apropriada do ponto de
vista do principal, porque aquele dispõe de determinada informação
que este desconhece; esse tipo é chamado de informação encoberta (hi-
dden information); e
• Terceiro tipo: é a combinação dos dois primeiros tipos. É o que apresen-
ta as maiores aplicações práticas.
Interface entre economia e Administração Pública  155

As Respostas da Teoria da Agência


para o Alinhamento dos Interesses

A Teoria da Agência oferece duas respostas para o alinhamento dos inte-


resses. A primeira é elevar o fluxo de informações do principal por meio dos
indicadores de desempenho, aumentar o rendimento das contas financeiras
e especificar de forma clara os objetivos. A segunda é contratar no mercado,
visto que a concorrência atua como um instrumento de disciplina dos agen-
tes. Os contratos permitem ao principal uma maior oportunidade de contro-
lar os seus agentes e, portanto, de prevenir a captura por parte dos produto-
res (DAVIS; WOOD, 1998).
Na Teoria da Escolha Racional, as preferências são formadas no âmbito
exógeno e em conformidade com as crenças e os valores dos indivíduos. O pre-
dicado de racionalidade da teoria exige apenas, por uma necessidade lógica,
ordenações e decisões consistentes. A Teoria da Escolha Racional sugere uma
forma específica de relacionamento entre os conceitos de preferência, crença e
escassez. Nesse sentido, a ação racional deve seguir critérios de consistência
lógica, que se aplicam para ordenações de preferências e crenças.
Nos processos de escolhas individuais, para a teoria econômica, as institui-
ções e valores são exógenos. Esses elementos, entretanto, são essenciais, visto
que implicam estruturas de incentivos que podem gerar resultados não deseja-
dos. A simples existência de Estado e governo cria a possibilidade de alocações
políticas de recursos econômicos escassos, as quais podem ser determinadas
por critérios políticos não competitivos. A esse respeito, veja, por exemplo, os
estudos de Arrow (1951) e Olson (1965, 1982).
Arrow (1974)2 preocupou-se em provar logicamente a impossibilidade de
escolhas coletivas racionais (transitivas e completas), como as decisões de pro-
dução de bens públicos, de compra de obras por parte do governo e também
a própria escolha democrática dentro de qualquer parlamento. Por sua vez,
Tullock (1990) é o responsável pelo desenvolvimento do conceito de compor-
tamento rent-seeking ou caçador de renda. Com base nessa concepção, os
agentes privados e públicos buscam transferir renda dentro da sociedade. O
rent-seeking surge como uma atividade “parasitária” do Estado.
A Teoria da Agência é aquela que, em uma organização, delega responsa-
bilidade a um outro indivíduo, denominado agente, o qual age de acordo com
os seus objetivos privados. Nesse sentido, o problema reside no fato de que, na

2 
ARROW, K. Limits of organization. New York: Norton, 1974. No seu estudo Arrow analisa
outros aspectos do comportamento dos agentes econômicos, considerando que os conceitos de
ética e moralidade não são inconsistentes com o pressuposto comportamental do autointeresse
e comportamento maximizador neoclássico. Dessa forma, a economia é aplicável a áreas tão
díspares como a criminalidade, o matrimônio e outros campos do comportamento social e eco-
nômico (ARROW, 1974, p. 26).
156  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

administração, em geral e na pública, torna-se extremamente difícil a fiscali-


zação do comportamento do agente. Assim, principal-agente é uma questão de
supervisão e controle de comportamento de agentes que podem agir de forma
oculta. Considerando que a eficiência e a decência da Administração Pública
dependem do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de
agentes (burocratas), o principal (a sociedade, representada pelo Governo)
fica à mercê da perda de controle sobre a máquina governamental.
Observa-se, assim, que o problema da relação agente-principal tem um pa-
pel relevante na explicação do desempenho de empresas públicas e privadas, na
medida em que a mudança da estrutura de propriedade possa alterar os incen-
tivos dos administradores e dos proprietários. Um exemplo bastante conhecido
do caso em que o principal não conhece a ação do agente no campo da Admi-
nistração Pública é o de um Governo Central que possui diversos órgãos na sua
estrutura. Na elaboração do orçamento, cada órgão descentralizado (os agentes)
tende a pedir mais recursos do que precisa, porque não tem incentivo para redu-
ção de custos, pois isso implicaria menos recursos no ano seguinte. O Governo
Central (o principal) não dispõe da informação in loco dos verdadeiros custos da
administração descentralizada, e, por isso, não tem como medir a real necessida-
de de recursos para aquele ano específico. Essa questão ficou conhecida na lite-
ratura como compatibilidade de incentivos (incentive compatibility).

Contribuições da Nova Economia Institucional

Podemos verificar que a influência de variáveis institucionais sobre o de-


sempenho econômico, em especial no que se refere ao nível de produto e ao
crescimento, vem sendo investigada em inúmeros trabalhos e pesquisas re-
centes. Destacam-se, entre eles, os conceitos desenvolvidos pela Nova Econo-
mia Institucional ou Neoinstitucionalismo, que se apresenta como uma das
principais bases dessa linha de pensamento. As conclusões mais relevantes
desses estudos são as seguintes: (i) as instituições que garantem o direito de
propriedade são cruciais ao crescimento econômico; (ii) o grau de corrupção
percebida influencia negativamente o desempenho econômico; (iii) a con-
fiança que se estabelece entre os agentes econômicos e a cooperação cívica
produz importantes efeitos sobre o crescimento econômico e a produtividade
dos fatores; e (iv) o desenvolvimento institucional promove o crescimento
econômico e a convergência dos países em desenvolvimento para os padrões
de produto dos países desenvolvidos. Isso nos permite argumentar que as
“instituições importam para o crescimento”. É a partir desse arcabouço teóri-
co que podemos analisar o impacto da corrupção, condicionada a um conjun-
to de instituições, sobre a economia.
Interface entre economia e Administração Pública  157

A teoria aplicada ao estudo das organizações, focalizando a análise micro-


econômica, que foi desenvolvida por Williamson (1975) 3 em seu livro The eco-
nomic institutions of capitalism – apoiado nas contribuições de Coase,4 Arrow,
Simon5 e de Macneil –, utiliza dois pressupostos comportamentais básicos: o
da racionalidade limitada de Simon (1972)6 e o seu corolário, os contratos in-
completos que, associados ao pressuposto do oportunismo, fornecem as bases
para a análise das formas de governança das organizações. A contribuição de
North (1990), que se concentra na análise macroeconômica, também deriva
da influên­cia de Coase (1937), mas diferencia-se do trabalho de Williamson
(1975), por priorizar o papel das instituições econômicas, seu desenvolvimen-
to e a sua relação com as organizações. North define as instituições como o
conjunto de leis, normas, costumes, tradições e outros aspectos culturais que
balizam a ação de sociedades, organizações e indivíduos. Para o autor, é de
fundamental importância o papel das instituições como redutoras dos custos
de transação para a sociedade.
A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação vo-
luntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da eco-
nomia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabelecimento de
regras que organizem a ação coletiva. Na análise da evolução das principais
relações e influências das escolas do pensamento econômico, é possível consta-
tar que os antecedentes do neoinstitucionalismo são bastante remotos. Vamos
localizar as suas origens nos estudos dos economistas clássicos, no historicismo
alemão, na escola austríaca e no marxismo, com destaque para Adam Smith,
John Stuart Mill e Karl Marx.
Para North (1990), as instituições são definidas como regras – formais ou
informais –, idealizadas pelos homens para criar ordem ou reduzir a incerteza
nos intercâmbios. Assim, instituições e organizações – respectivamente, as re-
gras do jogo e a divisão de tarefas entre os agentes que participam – afetam o
desempenho da economia na medida em que, ao dar forma e estruturar as in-
terações humanas, reduzem as incertezas e induzem a cooperação, diminuindo
os custos das transações.
É oportuno lembrar que a contribuição de North (1995) no campo do
neoinstitucionalismo foi importante porque criticou os pressupostos comporta-
mentais tradicionais que impedem o avanço da economia em sua explicação da
mudança institucional. Assim, sustenta o autor que os indivíduos fazem suas
eleições com base em modelos derivados subjetivamente, os quais divergem

3 
WILLIAMSON, Oliver. The economic institutions of capitalism. New York: The Free Press, 1975.
4 
COASE, R. H. The Nature of the Firm. Economica, v. 4, p. 386-405, 1937.
5 
SIMON, H. Administrative behaviour. New York: Macmillan, 1947.
SIMON, H. Theories of Bounded Rationality. In: MCGUIRE, C. B.; RADNER, R. (Ed.). Decision
6 

and organization. New York: American Elsevier, 1972. p. 161-176.


158  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

entre os indivíduos. Isso faz com que a informação que recebem dos atores seja
tão incompleta que, na maioria dos casos, esses modelos subjetivos não mos-
tram nenhuma tendência a convergirem.
No amplo conjunto de temas e enfoques que cuida, a Nova Economia Ins-
titucional incorpora os atritos sociais, os conflitos distributivos e as estruturas
de poder que surgem no mundo real quando se relacionam a economia e as
instituições. Isso é feito por meio de contratos, regulação, direitos de proprie-
dade e, em geral, as leis que regulamentam essas questões. Nesse sentido, o
neoinstitucionalismo enfoca as estruturas de poder de uma dupla perspectiva:
a organização e o controle do sistema econômico e o processo jurídico, ou seja,
o nexo entre marco jurídico-processo econômico, que é o processo central que
organiza a estrutura da relação jurídico-governo-política-economia.
O neoinstitucionalismo pode ser definido como um enfoque que inclui
v­ ários modelos que enfatizam a importância crucial das regras sociais para a
interação social. No seu esforço de compreender a cooperação voluntária, o
neoinstitucionalismo confirma a importância das instituições para o funciona-
mento da economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabe-
lecimento de normas que organizem a ação coletiva.
20

A relevância das instituições


para o funcionamento da
sociedade e da economia
“As instituições representam uma barganha social a
partir da qual emergem retornos de obediência.”

(Margareth Levi, 1991)

INTRODUÇÃO

A preocupação com a relevância das instituições no campo das ciências


sociais não é um tema novo.1 Constata-se que os economistas clássicos, como,
por exemplo, Smith e Marx, nos seus estudos em economia política, deixavam
evidenciada a relevância das instituições para o desenvolvimento econômico.
Registre-se, nesse debate, que eles não tinham as instituições como focos prin-
cipais dos seus trabalhos, o que explica por que não foram analisadas com
maior rigor. A análise mais aprofundada foi feita pela corrente denominada
institucional original, criada no final do século XIX, composta na sua maioria
por teóricos norte-americanos.
Numa fase mais recente, notadamente nas últimas três décadas, começam
a ocorrer avanços significativos na consolidação da ideia que as instituições
contam na análise e funcionamento das sociedades contemporâneas. Das di-

Observa-se que o institucionalismo do final século XIX, representado pelas obras de Woodrow
1 

Wilson e James Bryce, propunham a adoção de modelos institucionais de outros países, em


particular do modelo da burocracia alemã, para os Estados Unidos.
160  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

versas áreas das ciências sociais que tem se dedicado a estudar a relevância das
instituições para o funcionamento da sociedade, destacam-se as disciplinas de
economia, sociologia e ciência política. Essas correntes, que se influenciam mu-
tuamente, contribuem de forma efetiva para o neoinstitucionalismo, por meio
de um significativo número de conceitos, ajudando a construir um arcabouço
relevante para a análise social.
Nesse novo contexto, reforça-se a relevância do neoinstitucionalismo eco-
nômico, por meio das teorias de custo de transação e da noção de direito de
propriedade, que são utilizadas pelos teóricos da ciência política para analisar
as ações de organizações governamentais e de agências regulatórias. A corren-
te do institucionalismo histórico também vem assumindo um papel relevante
nesse campo, onde a sequência do aparecimento dos eventos, e os constrangi-
mentos assim impostos aos atores e ao contexto, criariam a path-dependence.
Observa-se que os autores da corrente sociológica, em sua maioria, são oriun-
dos do campo da teoria das organizações, destacando-se, entre eles, March e Olsen
(1984),2 Powell e DiMaggio (1991) e Scott (2001), que desenvolveram estudos
seminais na proposição de um quadro analítico básico. Os pressupostos de partida
dos trabalhos dos autores da sociologia, com visões bastante distintas (focados na
elaboração de modelos para análises de políticas públicas), explicam, em grande
parcela, as diferenças com as outras correntes neoinstitucionalistas.
Nesse sentido, constata-se que o modelo neoinstitucional tornou-se uma
referência para o estudo das políticas públicas. Isso decorre da consistência da
teoria neoinstitucional, na medida em que agrega no seu arcabouço fatores de
grande relevância analítica, e de forte poder explicativo para a compreensão
de processos de tomada de decisões públicas (MATIAS-PEREIRA, 2012d).
Tanto os autores de tradição econômica (NORTH, 1990),3 como os que inte-
gram a corrente sociológica, consideram as instituições como criação. Os teóri-
cos dessas escolas entendem que se trata de um resultado de ações intencionais
que são realizadas, sobretudo, por indivíduos racionais orientados instrumental-
mente, enquanto para os da corrente econômica não se trata necessariamente do
produto de um desenho deliberado, considerando as instituições como padrões
sociais que mostram um determinado processo de reprodução.
Para Hodgson (2001, p. 101), o conceito de instituições é amplo, definin-
do-as como sistemas duradouros de regras sociais estabelecidas e embutidas
que estruturam as relações sociais. O institucionalismo, conforme ressalta Hay-
den (1989), é normalmente associado aos estudos políticos, e o conceito de
instituição está diretamente relacionado à ideia de avaliação social.

2 
MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life, The American Political Science Review, v. 78, nº 3, p. 734-749, Sept. 1984.
NORTH, Douglass C. Institutions, institutional change and economic performance. Cambridge:
3 

Cambridge University Press, 1990.


A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia  161

ABORDAGENS DO INSTITUCIONALISMO SOCIOLÓGICO

Observa-se que cientistas políticos modernos, em sua maioria, deixaram


de tratar as instituições políticas – particularmente o Estado – como fatores
independentes, importantes para o ordenamento e o entendimento da vida co-
letiva. Nesse sentido, conforme sustenta Easton (1968), o Estado perdeu sua
posição de centralidade na disciplina; o interesse em formas abrangentes de
organização política declinou; os eventos políticos são definidos mais como
epifenômenos do que como ações necessárias para ter-se um entendimento da
sociedade; a política espelha o seu contexto.
Por sua vez, March e Olsen (1984, p. 734)4 fazem uma análise sobre as
mudanças no campo das instituições e o surgimento do novo institucionalismo
na ciência política:

“Na maior parte das teorias políticas contemporâneas, as instituições polí-


ticas tradicionais, tais como a legislatura, o sistema legal e o Estado, assim
como as instituições econômicas tradicionais, como a firma, perderam impor-
tância em relação à posição que tinham nas teorias anteriores de cientistas
políticos como J. W. Burgess ou W. W. Willoughby, economistas como Thors-
tein Veblen ou John R. Commons e sociólogos como Max Weber. De um pon-
to de vista comportamental, as instituições sociais formalmente organizadas
passaram a ser retratadas simplesmente como arenas dentro das quais o com-
portamento político, motivado por fatores mais fundamentais, ocorre. De um
ponto de vista normativo, ideias que embutiam moralidade nas instituições,
tais como as da lei ou da burocracia, e que enfatizavam a cidadania como um
fundamento para a identidade pessoal, deram lugar a ideias de moralismo
individual e a uma ênfase em interesses conflitantes. [...] Entretanto, em anos
recentes, um novo institucionalismo surgiu na Ciência Política. Ele está longe
de ser coerente ou consistente e não está completamente legitimado, mas tam-
bém não pode ser inteiramente ignorado. O ressurgimento dessa preocupação
com as instituições é uma consequência cumulativa da moderna transforma-
ção das instituições sociais e do persistente comentário de seus observadores.
As instituições sociais, políticas e econômicas tornaram-se maiores, conside-
ravelmente mais complexas e cheias de recursos e, prima facie, mais impor-
tantes para a vida coletiva. A maioria dos principais atores nos sistemas eco-
nômicos e políticos modernos são organizações formais e as instituições da lei
e da burocracia ocupam um papel dominante na vida contemporânea.”

4 
MARCH, James G.; OLSEN, Joahan P. The New Institutionalism: Organizational Factors in
Political Life, The American Political Science Review, v. 78, nº 3, p. 734-749, Sept. 1984.
162  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Deve-se destacar, nesse debate, os estudos de Skocpol (1985, p. 83),5 que


propõe uma reorientação teórica em relação às abordagens precedentes, além
de dedicar-se a organizar as bases da análise neoinstitucionalista. A sociedade
civil, para a autora, é permanentemente influenciada pelo Estado, devendo este
ser concebido como muito mais que um simples foro em que os grupos sociais
formulam demandas e empreendem lutas políticas ou estabelecem acordos.
Sustenta a autora que, para o neoinstitucionalismo, o Estado, ao contrário
do que defendem os pluralistas e marxistas, não se submete simplesmente
a interesses localizados na sociedade, sejam das classes ou dos grupos de
interesse. As ações do Estado, implementadas por seus funcionários, obedecem
à lógica de buscar reproduzir o controle de suas instituições sobre a sociedade,
reforçando sua autoridade, seu poder político e sua capacidade de ação e
controle sobre o ambiente que o circunda. A burocracia estatal, especialmente
a de carreira, estabelece políticas de longo prazo diversas das demandadas
pelos atores sociais. Suas ações buscam propor visões abrangentes sobre os
problemas com que se defrontam. A capacidade que a burocracia tem de
elaborar e implementar políticas é, em parte, resultante do controle que ela
exerce sobre um recurso de poder privilegiado, que é o acesso diferenciado à
informação. Nessa perspectiva, as decisões públicas trazem, portanto, a marca
dos interesses e das percepções que a burocracia tem da realidade. O Estado
aparece como variável independente, dotado de autonomia de ação, expressão
do “insulamento” da burocracia.

EVOLUÇÃO DO INSTITUCIONALISMO ECONÔMICO

Na visão dos institucionalistas originais, ou velhos institucionalistas, com


destaque para as contribuições de Veblen, Commons e Mitchell, o estudo da
economia deveria interagir com outras disciplinas, como história, ciência polí-
tica, sociologia, antropologia, filosofia, psicologia e o direito, assim como levar
em consideração a importância dos hábitos, costumes, tradições, ideologias,
religiões e outros campos de crença e experiências humanas. Todo esse con-
junto moldaria as instituições, que seriam em grande parte responsáveis pelas
trajetórias seguidas pelos países. É preciso ressaltar, em que pese uma parcela
significativa das ideias dos institucionalistas tradicionais terem sido aproveita-
das pelos novos institucionalistas, que existem diferenças significativas entre
ambas as correntes.

5 
SKOCPOL, Theda. Bringing the State back in: Strategies of analysis in current research. In:
EVANS, P.; RUESCHMEYER, D.; SCOKPOL, T. Bringing the State back in. New York: Cambridge
University Press, 1985.
A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia  163

A preocupação em evidenciar essas diferenças entre as duas formas de ins-


titucionalismo é revelada por Kerstenetzky (2001, p.127), ao afirmar:

“A qualidade básica do institucionalismo é chamar a atenção para elemen-


tos adicionais aos normalmente discutidos na economia, na coordenação
da vida econômica. Discutindo endogeneidade de preferências e o papel do
hábito e de estruturas cognitivas em termos institucionais e evolutivos, as
contribuições dos velhos institucionalistas são fortemente marcadas pelas
críticas à teoria neoclássica, não aceitando o homem econômico racional
como ponto de partida. Os autores neoinstitucionalistas, por sua vez, intro-
duzem instituições de forma a integrar-se no marco estático do ‘mainstream’,
ou seja, dentro do marco metodológico da escolha individual.”

A escola denominada como a “nova economia institucional” surgiu nas dé-


cadas de 1960 e 1970, e foi integrada por um grupo de economistas oriundos de
uma abordagem basicamente ortodoxa, que começou a desenvolver uma nova
perspectiva, direcionando o foco de seus estudos para os aspectos micro e ma-
croeconômicos das instituições. A partir dessa realidade, Williamson (1991) di-
vide a Economia Institucional em duas correntes distintas: Ambiente institucio-
nal e instituições de governança, sendo a primeira mais focada na análise de
macroinstituições, enquanto estas últimas dão maior ênfase às microinstituições.
Revela-se, assim, que as instituições são essenciais para o funcionamento
das economias e, em especial, para o processo de desenvolvimento econômi-
co. Em sua conferência feita por ocasião da entrega do Prêmio Nobel de 1993,
destacou North:

“Instituições são as restrições desenvolvidas pela humanidade que estru-


turam a interação humana. Elas são feitas de restrições formais (regras,
leis, Constituições), de restrições informais (normas de comportamento,
convenções e códigos de conduta autoimpostos) e de como essas restrições
são aplicadas ou impostas. Juntas, elas definem as estruturas de incenti-
vos das sociedades e, especificamente, das economias.”

Nesse sentido, pode-se argumentar que as instituições são determinantes


básicos do desempenho econômico. Existe quase um consenso sobre a rele-
vância da denominada segurança jurídica, em particular no que diz respeito
ao direito de propriedade e ao respeito aos contratos, para o crescimento de
economias de mercado. Quanto maior a segurança, menor o risco. Baixo risco
significa retornos e juros – exigidos – menores e, assim, um maior estímulo aos
investimentos. Ora, mais investimentos geram maior crescimento econômico.
A recíproca, portanto, também é verdadeira. Baixo nível de segurança jurídica
sinaliza altos riscos, os quais diminuem o volume de investimentos, que, por
sua vez, provoca queda no crescimento da economia.
164  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O crescimento econômico, portanto, depende de instituições que estimu-


lem os investimentos. É oportuno ressaltar que as instituições relevantes para a
boa performance econômica não são apenas as instituições formais nem somen-
te as leis e normas legais, mas também muito importantes são as instituições
informais, normas de comportamento e os códigos de conduta. Entre essas, a
cultura do cumprimento e da exigência do cumprimento das normas jurídicas
(NORTH, 1990).

Pluralismo institucional e economia


no mundo contemporâneo

As profundas mudanças em curso no mundo, muitas delas provocadas por


imposições de organismos multilaterais, têm revelado a fragilidade do argu-
mento da necessidade de os países adaptarem as instituições que estruturam
as suas políticas econômicas. Isso vem impedindo que cada país encontre o seu
próprio caminho na busca de realizar os seus próprios ideais de justiça.
Assim, torna-se relevante destacar os estudos de Rodrik (2004, p. 1-24),
ao tratar das políticas direcionadas para estimular o crescimento em países em
desenvolvimento. Argumenta Rodrik (2004, p. 13) que:

• As reformas sintetizadas no lema “estabilizar, liberalizar e privatizar”,


que foram adotadas pelos países em desenvolvimento nas décadas de
1980 e 1990, e com especial zelo por países da América Latina (influen-
ciados ou pressionados por organismos internacionais como o Fundo
Monetário Internacional – FMI e/ou o Banco Mundial), produziram re-
sultados claramente frustrantes.
• No entanto, os países que mais tiveram sucesso econômico (por exem-
plo, China, Índia, Vietnã, entre outros) adotaram políticas heterodoxas,
com misturas e combinações de diversas medidas adaptadas à realida-
de de cada um.
• Não obstante, algumas condições muito genéricas parecem acompa-
nhar o crescimento da economia: (a) a estabilidade macroeconômica;
(b) o desejo de interação com a economia mundial; (c) a existência de
direitos de propriedade e de contratos; e (d) medidas que assegurem
certo grau de coesão social, solidariedade e estabilidade política.
• Essas “condições básicas” podem ser realizadas, na prática, por meio de
inúmeras e extremamente variadas medidas concretas, não sendo ne-
cessário que sigam um “modelo único”.
• Por isso, são desejáveis tanto a diversidade de políticas quanto certo grau
de experimentação (ou experimentalismo) institucional.
A relevância das instituições para o funcionamento da sociedade e da economia  165

• As chamadas “reformas de segunda geração” (ou “Consenso de Wa-


shington Ampliado”), pregadas por agências internacionais, são um
verdadeiro beco sem saída, por ignorarem a necessidade de flexibili-
dade, adaptabilidade, pluralismo e de favorecimento a especificidades
do desenho institucional das políticas a serem adotadas em cada caso.
• Em resumo, é preciso que sejam identificadas as soluções específicas a
cada país (country-specific solutions).
• Diante disso, torna-se evidente que, muitas vezes, o que é apresenta-
do como “estado da arte” em economia não passa de um conjunto de
regras práticas “que impõem os valores e as preferências de [certos]
economistas a autoridades públicas desavisadas (unsuspecting policy-
-makers) sob o disfarce do rigor e da solidez técnica”.
166  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte V

Nesta Parte V do livro – Capítulos 19 e 20 –, tem-se como propósito deba-


ter a interface entre economia e Administração Pública.

Exercícios referentes à Parte V

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-


bore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os fundamentos
teóricos da contratualização. Debater o tema em sala de aula.
2. Faça uma síntese das contribuições da Teoria da Agência para a com-
preensão da Administração Pública. Debater o tema em sala de aula.
3. Elabore uma síntese dos diferentes modelos de Estado, governo e Admi-
nistração Pública adotados no mundo ocidental. Debater o tema em sala
de aula.
4. Elabore uma síntese, a partir da visão dos neoinstitucionalistas sociológi-
cos, da relevância das instituições para o funcionamento da sociedade. De-
bater o tema em sala de aula.
5. A Nova Economia Institucional, na busca de entender a cooperação vo-
luntária, reforça a importância das instituições para o funcionamento da
economia, visto que as imperfeições do mercado requerem o estabeleci-
mento de regras que organizem a ação coletiva. A partir da visão de North
(1990), faça uma síntese da relevância das instituições para o desenvolvi-
mento econômico. Debater em sala de aula.

Vamos debater na Parte VI os temas que tratam do Sistema de Defesa da


Concorrência e Regulação Econômica; e das Agências Reguladoras no Brasil.
Parte VI

Sistema de Defesa da
Concorrência e Regulação
Econômica. Criação
e Atribuições das Agências
Reguladoras no Brasil
21

Tradição em defesa da concorrência


nos países em desenvolvimento

“Dentre as funções desempenhadas pelo Estado, destaca-se a


regulação setorial e a defesa da concorrência nas economias
de mercado. Essa atividade é de fundamental importância
para as empresas e para a economia em geral.”

(Matias-Pereira, 2006a)

“A política de defesa da concorrência tem como propósito limitar


o exercício do poder de mercado, pois é sabido que as firmas
que possuem esse poder são capazes de distorcer o processo
competitivo, provocando ineficiências nesse mercado.”

(Matias-Pereira, 2012b)

Política de Defesa da Concorrência

A política de defesa da concorrência é instrumento legal utilizado pelo


Estado, por meio das agências de concorrência (Antitruste) para preservar e
promover a livre concorrência nos mercados.1 Por meio da aplicação legal, bus-

1 
É sabido que a defesa da concorrência é uma preocupação bastante antiga dos governantes
e da sociedade no mundo. Este é o caso, por exemplo, da Grã-Bretanha onde a common law
construiu um conjunto de decisões judiciais sem um estatuto preciso, que definisse normas para
as diferentes questões examinadas naquele país. Por sua vez, a common law inglesa foi recep-
170  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

ca-se a preservação do jogo competitivo, inibindo ou coibindo certos tipos in-


desejáveis de condutas dos agentes econômicos. Nesse sentido, busca atuar de
forma preventiva na estrutura dos mercados e acentuando as pressões sobre as
empresas para que atuem com maior eficiência, visando garantir à coletividade
os benefícios econômicos que a livre concorrência pode trazer:

i. para o consumidor: variedade de escolha, melhor qualidade e meno-


res preços; aos agentes econômicos, a liberdade de atuação e de cres-
cimento por seus próprios méritos, sem os óbices criados por empre-
sas dominantes ou por ações conjuntas de empresas no mercado;
ii. para a coletividade: o desenvolvimento econômico do país, que goza-
rá de um parque industrial moderno, melhorando a vida quotidiana.

A aplicação dessas normas alcança todos os setores da economia nacional


– indústria, comércio e serviços –, atingindo todos os agentes econômicos, seja
de caráter público ou privado, de fato ou de direito, pessoas físicas ou jurídicas,
que possam vir a praticar atos que atentem contra a ordem econômica. Deve-se
ressaltar que o bem juridicamente protegido é a preservação dos valores liga-
dos ao funcionamento do sistema de mercado, ou seja, a garantia da manuten-
ção do ambiente concorrencial propiciador da autorregulação do mercado por
meio da livre concorrência das forças da oferta e da demanda.
Constata-se que, numa economia de livre mercado, é dada a oportunidade
para que cada produtor procure maximizar seu lucro, tanto quanto um indivíduo
deve procurar maximizar seu bem-estar, dentro de sua limitação orçamentária.
Assim, é sabido que o preço tende a ser o resultado do encontro entre os desejos
dos produtores concorrentes em ofertar quantidade e qualidade de produtos e
os dos consumidores em adquiri-los. Quando ocorre a concorrência esse encon-
tro de interesses permite levar a uma alocação ótima dos recursos produtivos do
país e a um maior bem-estar de sua população (MATIAS-PEREIRA, 2006a). Veja
na Figura 21.1 os objetivos da política de defesa da concorrência.

cionada pela justiça dos Estados Unidos (EUA), servindo de base ao estatuto legal de defesa da
concorrência norte-americano (Sherman Antitrust Act, de 2 de julho de 1890).
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  171

Preços
Política de
menores
defesa da
concorrência
Eficiência Maior nível
Concorrência econômica de escolha

Maior
qualidade

Inovação

Fonte:  Matias-Pereira (2006a).


Figura 21.1  Política de defesa da concorrência: objetivos.

É perceptível que a concorrência tende ser maior quanto mais livre for o co-
mércio entre os países e quanto menor for a intensidade da interferência do Es-
tado no processo econômico (OLIVEIRA; RODAS, 2004; MOTTA, 2004). Assim,
pode-se argumentar que a eficácia no esforço de se controlar as condutas anti-
competitivas está relacionada aos seguintes aspectos: uma sociedade consciente
da relevância da livre concorrência para garantir preços justos e o respectivo ar-
cabouço jurídico-institucional que fizer valer essa aspiração da sociedade.
As duas vertentes da defesa da concorrência estão orientadas para: a pre-
venção, quando se procura evitar que fusões e aquisições que tenham caracte-
rísticas anticompetitivas se realizem, e para a repressão, quando são investiga-
das e punidas essas condutas que prejudicam a concorrência.

Concorrência como regra de mercado

Ao considerar que a concorrência é a regra do mercado, torna-se possível


sustentar que a ela deve ser creditada a elevação do nível de competitividade
e de qualidade dos bens e serviços ofertados pelas empresas ao mercado con-
sumidor. As empresas, para sobreviverem nesse ambiente hostil, conforme ar-
gumenta Schumpeter no seu estudo Theory of economic development (1983),
tendem a criar, em muitos casos, algum tipo de restrição à atuação e à entrada
de novos concorrentes no mercado. Ao Estado cabe a responsabilidade de atuar
como garantidor da cidadania econômica (OCDE, 1992).
O direito da concorrência mostra-se um instrumento típico de limitação do
poder econômico, atuando como um conjunto de regras que garantem o fun-
172  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

cionamento de uma economia de livre mercado, direcionada, principalmente,


para uma relação de igualdade de oportunidades entre os agentes do mercado
(MACEDO, 2008, p. 11).
Nos países em desenvolvimento, entretanto, são sistemáticas as interferên-
cias políticas e empresariais para rever as decisões dos órgãos de defesa da con-
corrência, uma vez que possuem pouca tradição em relação a esse aspecto. Esse
fenômeno também se verifica no Brasil, em que as decisões do CADE não são
aceitas pacificamente pelas lideranças políticas e empresariais dos Estados afe-
tados pelas decisões do órgão. Para Matias-Pereira (2006a), essas pressões que
questionam a decisão e a própria existência do CADE podem ser creditadas, en-
tre outros aspectos, à carência de uma cultura no campo da defesa da concor-
rência no Brasil. Isso é agravado pelo desconhecimento das lideranças políticas
e empresariais de que o objetivo maior da defesa da concorrência é definir se
determinada operação entre agentes econômicos ou a prática restritiva à con-
corrência estão produzindo efeitos indesejáveis ao mercado relevante analisado.
Essas constatações demonstram que o Sistema Brasileiro de Defesa da Con-
corrência (SBDC) ainda apresenta fragilidades no âmbito institucional, o que
reflete na sua capacidade de assegurar a aplicação das regras de concorrência
no país em conformidade com o princípio da economia de mercado e da livre
concorrência (NORTH, 1990).
Assim, tem-se como ponto de partida a preocupação de contribuir para o
aprofundamento da compreensão dos aspectos relacionados às duas classes de
políticas econômicas, as quais são essenciais para apoiar o crescimento econômi-
co, a regulação econômica e a defesa da concorrência, com ênfase nesta última.

O PAPEL DA REGULAÇÃO NO MUNDO CONTEMPORÂNEO

A regulação é um dos principais instrumentos de ação do Estado no mundo


contemporâneo. É por meio desse mecanismo que os governos atuam na
promoção do bem-estar social e econômico dos seus cidadãos. A relevância da
intervenção regulatória decorre das crescentes transformações e complexidade
das economias, além da necessidade dos governos de encontrar soluções para
os problemas sociais. Diante desse cenário a qualidade da regulação tornou-se
essencial para a efetividade da ação governamental e para o desenvolvimento
econômico dos países.
Por sua vez, a concorrência em nível mundial exige que as economias
se tornem cada vez mais competitivas e eficientes. A revisão da regulação
doméstica de maneira continuada pode significar um fluxo mais livre de bens,
serviços, investimentos e tecnologia que movimenta a economia, levando as
empresas a alcançarem padrões internacionais, e, dessa forma, beneficiando
os consumidores. Não deve ser desconsiderada, ainda, que a intervenção
regulatória seja realizada de forma efetiva e com menores custos.
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  173

A regulação pode ser entendida como os diversos atos normativos por


meio dos quais os governos estabelecem exigências aos agentes econômicos
e aos cidadãos (OECD, 1997, p. 6). Esses instrumentos jurídicos-normativos
podem ser de várias espécies, como, por exemplo, leis, decretos, regulamentos,
acordos, circulares, portarias e resoluções.
A OCDE (1997) identifica três grandes categoriais de regulação:

• Regulação econômica. Intervenção direta do governo nas decisões de


mercado, tais como condições de entrada e saída, preços e grau de con-
corrência;
• Regulação social. Intervenção governamental para a proteção de inte-
resses públicos como saúde, segurança e meio ambiente; e
• Regulação administrativa. Toda a série de exigências governamentais e
formalidades administrativas necessárias para assegurar a aplicação das
normas, tais como o preenchimento de formulários e outros documentos.

Torna-se oportuno, com vista a permitir uma melhor compreensão do


assunto, sintetizar esses três tipos de regulação:

• A regulação econômica tem como propósito melhorar a eficiência pro-


dutiva ou econômica. Ela existe para, na ocorrência de falhas de mer-
cado, assegurar que o resultado da interação entre os produtores e os
consumidores de determinado bem ou serviço seja o mais eficiente pos-
sível, resultando em produtos ou serviços em quantidade, qualidade e
preços adequados.
• A regulação social é importante para proteger os grandes interesses co-
letivos da sociedade. É por meio dela que as empresas, por exemplo,
são incentivadas a ter em conta, no âmbito de suas atividades, os custos
sociais de suas ações em relação ao meio ambiente e que os consumi-
dores podem dispor de um conjunto de informações mínimo necessário
para as suas decisões relativas à aquisição de bens e serviços.
• A regulação administrativa, por fim, é necessária para que o governo
disponha de registros confiáveis e informações suficientes para as suas
ações.

A Atividade de Defesa da Concorrência


e Regulação Econômica no Brasil

A relevância das políticas de defesa da concorrência no Brasil aparece com


maior nitidez com as mudanças do papel do Estado, no início dos anos 1990,
174  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

em decorrência do avanço nas privatizações das empresas estatais, afastando-


-se de sua função de Estado empresário (FARINA; AZEVEDO, 2001).2 É opor-
tuno lembrar que nas décadas de 1970 e 1980 foi consolidada uma economia
essencialmente apoiada nas grandes empresas estatais. Essa situação permitiu
que o Estado se transformasse em um fornecedor privilegiado de bens e servi-
ços para o consumidor ou na referência de garantia de produtos e serviços pela
iniciativa privada. Dessa forma, o Estado empresário consolida-se e, em muitos
casos, se sobrepõe à própria Administração Pública direta. Com a dificuldade
de exercer maior controle de preços, em decorrência da consolidação do fe-
nômeno da formação dos conglomerados estatais, o Estado brasileiro passou
a incentivar as formações empresariais cartelizadas. A reconhecida importân-
cia das decisões que eram adotadas pela Comissão Interministerial de Preços
(CIP), nesse período, decorre dessas disfunções econômicas, que geraram uma
degeneração no sistema concorrencial do país. Verifica-se, assim, que a econo-
mia brasileira estava apoiada, no final da década de 1980, nas grandes empre-
sas estatais e nas estruturas cartelizadas (MATIAS-PEREIRA, 2006a).
O CADE, com a relevância dada pelo Estado para a sua função de regulador,
ampliou significativamente a sua dimensão. A abertura da economia e a pro-
mulgação da Lei no 8.884, de 1994, criaram as condições para garantir a defesa
da concorrência no país (SALGADO, 1997). Procura-se evitar, assim, que as em-
presas estabelecidas abusem de suas posições dominantes, impondo restrições à
competição nos mercados em que atuam ou, ainda, incrementem seu poder de
mercado por meio de alianças ou fusões com empresas concorrentes. As políticas
de defesa da concorrência buscam impedir que as barreiras suprimidas pelo go-
verno sejam recompostas pelos agentes com elevado nível de poder econômico,
bem como se propõem a criar uma cultura concorrencial entre produtores e con-
sumidores, cujas normas de competição passam a ser necessárias para garantir a
própria existência do mercado (CONSIDERA; ARAÚJO, 2002).
Observa-se que a regulação do mercado, especialmente em setores em que
a estrutura do livre mercado apresenta elevado grau de concentração – visto
que concentrar é restringir o espaço de mercado –, é uma condição indispen-
sável para garantir um adequado ambiente concorrencial (VAZ, 1993). A pre-
sença do Estado na organização da economia aumentou significativamente no
mundo atual com os danos causados pelas grandes concentrações ao mercado,
notadamente diante da possibilidade de ocorrer um dano potencial para as ou-
tras empresas que estavam atuando no citado mercado. A concentração deve
ser vista como uma ação que, mesmo quando não inviabiliza a concorrência,
altera o nível de competição, prejudicando em última instância o consumidor.
Registre-se que a regulação de setores específicos na economia tem como pro-
pósito corrigir eventuais falhas de mercado (LE MOAL, 1979).

2 
FARINA, E. M. M. Q.; AZEVEDO, P. F. Política industrial e defesa da concorrência: a experiência
brasileira nos anos 90. Economia, Niterói, RJ, v. 2, no 2, p. 513-547, 2001.
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  175

O mercado se apresenta como instrumento essencial para atender as de-


mandas materiais do ser humano, atuando como poupador de recursos e tem-
po, na medida em que permite a troca entre pessoas de maneira impessoal. Os
mercados são instituições humanas que funcionam apoiadas em um conjunto
de regras sociais que variam no tempo e no espaço. Assim, para o Estado cum-
prir a função, como as demais instituições humanas, necessita que determina-
das normas sejam preservadas, entre as quais destacamos duas: a liberdade
de concorrer no mercado e a autonomia de escolha do consumidor. Para que
ocorra o funcionamento adequado do mercado, é preciso que o Estado dispo-
nha de instituições de salvaguarda sólidas na área de defesa da concorrência
(MATIAS-PEREIRA, 2006a, 2012b).

Enfoques Teóricos das Políticas de


Defesa da Concorrência

A política de defesa da concorrência está tradicionalmente apoiada na teo­ria


de organização industrial (SCHERER; ROSS, 1990; CARLTON; PERLOFF, 1994;
SHEPHERD, 1991; FARINA, 2001; MATIAS-PEREIRA; KRUGLIANSKAS, 2005;
MATIAS-PEREIRA, 2007a). Essa teo­ria foi desenvolvida a partir dos anos 1950
pela Escola de Harvard, em que a estrutura da empresa, traduzida no número de
produtores e compradores, diferenciação do produto, barreiras à entrada, estru-
turas de custos, integração vertical e diversificação, determinaria a sua conduta.
A teoria da nova organização industrial, apoiada no paradigma Estrutura-
-Conduta-Desempenho (ECD), teve como fundamento os estudos seminais de-
senvolvidos por Edward Mason (1939),3 e posteriormente aperfeiçoados por
Joe Bain (1956).4 Registre-se que tanto Mason como Bain tinham por objetivo
estudar os oligopólios para promover políticas de defesa da concorrência.
A teoria da nova organização industrial cuida da concorrência em merca-
dos concentrados, enfatizando dois aspectos fundamentais das empresas capi-
talistas modernas: primeiro, as estratégias de concorrência e crescimento de-
terminam e, ao mesmo tempo, são condicionadas pela estrutura da indústria
onde se inserem; segundo, é possível a criação e exercício de poder de mono-
pólio em um mundo onde impera a livre iniciativa. Assim, preocupa-se com o
funcionamento de mercados imperfeitos e das estratégias de concorrência e
crescimento das empresas, independentemente da natureza de sua atividade:
indústria, agricultura, serviços, entre outras.

MASON, E. Price Production Policies of Large-scale Enterprise. American Economic Review, Wis-
3 

consin, v. 29, no 1, p. 61-74, Mar. 1939.


4 
BAIN, J. Barriers to new competition. Cambridge: Harvard University Press, 1956.
176  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Torna-se relevante destacar que a utilização no referencial teórico dos


princípios que constituem as “Teorias de Organização Industrial” é essencial no
debate sobre as variáveis básicas que compõem o denominado paradigma Es-
tutura-Conduta-Desempenho (ECD), por ser uma das principais ramificações
no estudo da Organização Industrial. Nesse debate, o desempenho de uma in-
dústria é dependente da conduta e, esta, da estrutura, como assinalados nos
estudos de Scherer; Ross (1990)5 e Carlton; Perloff (1994).6 Registre-se que as
variáveis-chaves que descrevem a Estrutura-Conduta-Desempenho são impor-
tantes informações que ajudam no estudo da organização de uma indústria,
bem como seu desempenho.
Na atualidade, a literatura econômica passou a destacar uma nova visão,
que incorporou em suas análises o conceito de eficiência. Assim, da análise per
se, ou seja, restrição a qualquer ato de concentração evoluiu-se para a utilização
da regra da razoabilidade, na qual um ato de concentração pode ser acatado,
desde que ele implique ganhos de eficiência. A partir dessa percepção, buscamos
apresentar, a seguir, as proposições normativas mais relevantes desse enfoque, o
qual procura levar em consideração a eficiência que pode reduzir os efeitos ne-
gativos provocados por configurações de mercados mais concentrados.

Instituições Econômicas e a Teoria da


Nova Economia Institucional

Argumentam Kwoka e White (1999) que a revolução na política antitrus-


te americana, nas últimas duas décadas, é resultado da aplicação da teoria
econômica no debate judicial dessa área. Essa constatação ajuda a explicar a
razão da existência de um consenso entre os economistas de que se há algum
corpo de leis que deve sua existência à teoria econômica, certamente é o caso
das leis de concorrência
É importante, também, para a compreensão deste tema, ressaltar a rele-
vância da farta literatura que mostra as evidências teóricas e empíricas sobre
as vantagens do livre mercado para atingir maiores taxas de crescimento eco-
nômico. Entre esses estudos destacamos, por exemplo, Barro (1991, 1994);
Friedman (1962); Hayek (1978); e North (1997).

SCHERER, F. M.; ROSS, D. Industrial market structure and economic performance. 3. ed. Boston:
5 

Houghton Mifflin, 1990.


CARLTON, B.; PERLOFF, J. Modern industrial organization. 2. ed. New York: Harper Collins,
6 

1994.
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  177

Economia e Prática Antitruste no Mundo

A economia e a prática antitruste no mundo, nas duas últimas décadas,


passaram por uma série de transformações que introduziram, de forma cres-
cente, argumentos de eficiência econômica, sobretudo de caráter produtivo,
como justificativa para atos de concentração e determinadas condutas em-
presariais (KWOKA; WHITE, 1999). Como resultado, os órgãos de defesa da
concorrência em diversos países passaram a avaliar não somente os efeitos
anticompetitivos, como na antiga tradição, mas também os potenciais impac-
tos em termos de ganhos de eficiência econômica no julgamento de condu-
tas horizontais e verticais, fusões, aquisições e joint ventures entre empresas
(BRAULT, 1995).
A justificativa teórica mais relevante para a regulação, no campo da eco-
nomia, em que pese não ser a única, está no argumento do monopólio natural.
As mudanças tecnológicas, por sua vez, reduziram a importância das econo-
mias de escala na determinação de tamanhos mínimos eficientes de planta,
desafiando a existência de um significativo trade off entre eficiência produtiva
e alocativa, rationale econômica da regulação dos monopólios naturais. Assim,
a preocupação de caracterizar tecnicamente a existência de monopólio natural
em determinado setor deixou de ser relevante. O que passou a se sobressair foi
o esforço de comprovar se os ganhos de eficiência e custos derivados da escala
monopolística são suficientes para compensar os custos e riscos da regulação.

Regulação Setorial, Defesa da Concorrência


e Parâmetros Regulatórios do Estado

Entre as funções desempenhadas pelo Estado, destacam-se a regulação se-


torial e a defesa da concorrência nas economias de mercado. Esssas atividades
são de fundamental importância para as empresas e para a economia em geral.
Muitas empresas atuam em mercados sujeitos à regulação setorial específica,
com implicações decisivas na sua atividade, que podem compreender desde
as formas de organização empresarial às estratégias de preços e investimentos
(KAHN, 1988). As empresas, em outros casos, em virtude das suas posições re-
levantes nos mercados em que atuam, necessitam dispensar especial atenção
às regras de defesa da concorrência, em áreas de preços, descontos, compras
de bens e serviços, por exemplo, bem como nas operações de concentração em
que se envolvem. A regulação e a defesa da concorrência, dessa forma, são in-
dispensáveis para uma economia de mercado saudável e competitiva, com re-
percussões em todos os setores de atividade econômica.
A atividade de regulação se apresenta como grande desafio para a Admi-
nistração Pública, pois está relacionada à própria modernização do Estado na
178  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

atualidade por meio das mudanças na forma e no conteúdo das suas relações
com as empresas e o público em geral (CONSIDERA; ALBUQUERQUE, 2001).
É um processo que envolve a análise e o diagnóstico dos problemas, o estudo
de possibilidades de atuação e a fundamentação das decisões tomadas, em
matérias de grande exigência técnica. Assim, torna-se evidente que a formação
de competências nas áreas de economia da regulação e da concorrência repre-
senta um fator indispensável na atividade empresarial e em diferentes áreas da
Administração Pública.
A maneira e a forma peculiar pelas quais as políticas e os sistemas de de-
fesa da concorrência enfrentam essas questões se altera de acordo com cada
país, embora várias semelhanças possam ser observadas, sobretudo no que
diz respeito ao objetivo básico da legislação antitruste de exercer algum tipo
de controle sobre atos de concentração e sobre as condutas das empresas
que detêm poder de mercado (BRAULT, 1995). Percebe-se que para cada área
de aplicação das políticas de defesa da concorrência, existem determinadas
linhas orientadoras no que se refere à concepção econômica que as baliza. A
esse respeito, veja o trabalho de Posner (1998), Economic analysis of law, que
aborda a análise econômica do direito.

Critérios de Análise dos Atos de Concentração

A presunção de que uma operação gere acréscimo de poder de mercado e


efeitos anticompetitivos, na linha das proposições do enfoque estruturalista de
organização industrial, decorre da avaliação de que o grau de concentração do
mercado relevante é alto e será elevado ainda mais pela operação em análise,
em contexto no qual a intensidade da concorrência potencial é baixa, ainda
que outros elementos também possam ser considerados (PONDÉ et al., 1997).
Assim, na análise antitruste de atos de concentração de natureza horizontal,
utiliza-se o seguinte critério: (i) estimativas das participações das empresas no
mercado relevante; (ii) avaliação do nível das barreiras à entrada; e (iii) exame
das eficiências econômicas geradas pela operação. As operações que implicam
aumento considerável do grau de concentração em mercados caracterizados
por elevado nível de barreiras à entrada e baixo dinamismo tecnológico, por
não apresentarem evidências da geração de ganhos de eficiência produtiva sig-
nificativos, não costumam ser autorizadas pelas autoridades antitrustes.
Quanto à medição do aumento do nível de concentração, verifica-se que a
delimitação das dimensões do mercado é feita por um instrumento conceitual
específico, a análise econômica no âmbito da defesa da concorrência, incorpo-
rando simultaneamente os aspectos da elasticidade da oferta e da demanda.
Dessa forma, o mercado relevante de uma operação é definido como aquele
no qual, em uma situação hipotética, um eventual monopolista poderia exer-
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  179

cer seu poder de mercado, elevando preços e auferindo lucros extraordinários


(POSSAS, 1996; POSSAS et al., 1998a, 1998b).
O grau de concentração é mensurado por indicadores tais como a parti-
cipação de mercado das quatro maiores firmas (CR4) ou o índice Herfindahl-
-Hirschman (HHI), calculado por meio da soma dos quadrados dos market sha-
res individuais das firmas participantes no mercado relevante. Em relação à
concorrência potencial, a análise das condições de entrada é usualmente reali-
zada com base nas quatro fontes de barreiras à instalação de novos concorren-
tes, propostas originalmente por Bain (1956). Essas fontes englobam a diferen-
ciação de produtos, as vantagens absolutas de custo, as economias de escala e
as exigências de investimentos iniciais elevados.
Procura-se, por fim, avaliar em que medida as eficiências econômicas –
cujas bases têm origem, em geral, nas visões tradicionais e nas características da
tecnologia, como as economias de escala e de escopo, eventualmente geradas
pela operação – podem contrabalançar os efeitos anticompetitivos. Esses efei-
tos são derivados do aumento de poder de mercado, pressuposto, por sua vez,
a partir do incremento do grau de concentração e manifesto em um suposto
futuro aumento de preços que reduz o excedente do consumidor.
As fusões ou aquisições conglomeradas, isto é, realizadas entre empresas
situadas em mercados relevantes e distintos são vistas como potencialmente
anticompetitivas à luz das teorias da concorrência potencial, em suas duas ver-
tentes, a teoria do entrante potencial percebido (perceived potential entrant)
e a do entrante potencial efetivo (actual potential entrant). Na primeira de-
las, os possíveis efeitos anticompetitivos de uma operação de aquisição, fusão
ou associação entre uma empresa já instalada no mercado e um entrante po-
tencial resultam de uma redução da ameaça de entrada que estaria impedindo
uma elevação de preços e margens. Já na segunda, supõe-se que um processo
de entrada já estaria em vias de ser desencadeado pelo competidor potencial
participante da operação, de modo a evitar que uma estrutura de mercado
mais desconcentrada – e supostamente mais competitiva – se configure no fu-
turo próximo (ROSS, 1993; KAPLAN, 1980).
O Brasil é visto como um país que pede informações em excesso às em-
presas antes de julgar as fusões e aquisições (OCDE, 2005).7 A evolução do

7 
O Relatório “Lei e Política de Concorrência no Brasil. Uma revisão pelos pares” (OCDE, 2005)
contou com a colaboração do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Foi elaborado
por Jay Shaffer. O Relatório traz 22 sugestões de mudanças, algumas direcionadas diretamente
ao CADE e outras que podem ser implementadas por outros órgãos do governo, além dos que
compõem o SBDC. O processo de elaboração do peer review incluiu pedidos de informações
às autoridades brasileiras – não só da área de defesa da concorrência, mas também de órgãos
reguladores e outros ministérios – e entrevistas com membros da comunidade acadêmica, advo-
gados, economistas, consultores, jornalistas, além de entidades civis ligadas ao setor produtivo
e à área de concorrência.
180  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

sistema brasileiro de defesa da concorrência continua a sofrer pelas questões


irrelevantes feitas às empresas e pelo quadro jovem e inexperiente dos fun-
cionários. O relatório assinala que a criação de um plano de carreira no CADE
propiciará mais estrutura e melhores salários, e é vista como necessária para a
evolução do sistema de defesa da concorrência do país.
Os debates acirrados em torno dos casos julgados no âmbito do Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE) – que ficaram restritos aos espa-
ços políticos, empresariais e acadêmicos, e que foram explicitados pela mídia –
aumentam as evidências de que a sociedade não tem recebido as informações
sobre o tema em nível satisfatório. Quando examinamos os reflexos para a so-
ciedade das decisões adotadas no âmbito daquele órgão, do ponto de vista ad-
ministrativo, jurídico e político, torna-se perceptível que as regras na área da
defesa da concorrência, analisada da ótica da mídia, são desconhecidas pela
maior parte da população do país.
Constata-se que o governo federal não se tem mostrado capaz de infor-
mar adequadamente a sociedade da importância das decisões adotadas pelo
sistema de defesa da concorrência para o desenvolvimento econômico do país.
Apesar dessa deficiência, fica evidenciado que a cultura da concorrência se
materializa com as decisões do CADE. Os principais atores nesse contexto, es-
pecialmente os empresários, reclamam sistematicamente que são prejudicados
pela burocracia e pelo longo tempo despendido nessas análises. É perceptível,
dessa forma, que o Brasil ainda necessita evoluir significativamente no campo
da defesa da concorrência. É fundamental para o perfeito funcionamento da
economia que os atos e as decisões sob a responsabilidade dos órgãos que inte-
gram o sistema de defesa da concorrência tenham maior celeridade.
Observa-se que o esquema protecionista, que prevaleceu nos anos 1980 e
início de 1990, isolava as empresas nacionais da concorrência estrangeira. Isso
explica, parcialmente, porque o assunto relacionado à “defesa da concorrên-
cia” não recebeu uma atenção especial dos governos e dos diferentes agentes
econômicos. A ausência de antecedentes sobre a aplicação da legislação de
concorrência e, consequentemente, a falta de desenvolvimento jurisprudencial
e doutrinário sobre o tema é evidente no caso brasileiro (CONSIDERA; COR-
RÊA, 2002). Por sua vez, a carência de uma cultura na área de defesa da con-
corrência no Brasil (MATIAS-PEREIRA, 2006c) explica em parte as pressões e a
resistência de setores políticos e empresariais às decisões do CADE.
É inegável que o adequado funcionamento da economia depende de o Es-
tado exercer de maneira eficiente, eficaz e efetiva o seu papel de orientar e tu-
telar a liberdade de concorrência, e proibir, restringir ou sancionar condutas
que atentem de forma ilegítima contra esta (POSNER, 1998). Assim, é respon-
sabilidade do Estado dar maior celeridade e tornar mais seletivos os critérios
que definem quais atos de concentração precisam ser submetidos à aprovação
dos órgãos de defesa da concorrência.
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  181

O Brasil, apesar das deficiências assinaladas, está procurando evoluir na ad-


ministração e aplicação das regras de defesa da concorrência. Trata-se de um
esforço relevante, especialmente em um país que tem ampla história de inter-
venção governamental na economia e no qual a cultura da concorrência é fra-
ca, tanto na comunidade empresarial como junto à população. À medida que o
processo de globalização da economia avança, o Brasil tem que lidar com di-
versos casos de fusões internacionais que envolvem grandes empresas multi-
nacionais, nos mais distintos setores, como fertilizantes, chocolates, cervejas,
aço e saúde, entre outras. Está evidenciado (MATIAS-PEREIRA, 2006a, p. 63,
2007a)8 que os casos apreciados pelo CADE – em particular os atos de con-
centração – têm sido tratados de acordo com os princípios da melhor práti-
ca identificada na área de defesa da concorrência. Essas práticas, entretanto,
necessitam ser constantemente aperfeiçoadas, sobretudo nas questões que en-
volvem as agências reguladoras.
A elevação da articulação entre os órgãos de defesa da concorrência com
os demais órgãos de governo nos três níveis, em particular com as agências re-
guladoras de serviços públicos, é essencial para aumentar a concorrência e a
eliminação de distorções que existem nestes setores. Isso exige uma crescen-
te convergência na interface entre as autoridades de defesa da concorrência e
das agências regulatórias. Observa-se que as normas editadas pelas agências
reguladoras, em boa parte, não consideram o impacto dessas medidas na con-
corrência entre os agentes econômicos, e os benefícios que isso pode causar
para o consumidor final. Por fim, deve-se buscar de forma permanente o for-
talecimento da legislação antitruste e da gestão das políticas tanto de defesa
da concorrência quanto de regulação econômica, por serem indispensáveis no
processo de crescimento econômico do país.9

O NOVO SISTEMA BRASILEIRO DE DEFESA


DE CONCORRÊNCIA (SBDC)

Com a entrada em vigor da Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011 (a


qual, por força do artigo 128 do mesmo diploma, passou a produzir efeitos
apenas em 29 de maio de 2012), foi reestruturado o Sistema Brasileiro de De-
fesa da Concorrência (SBDC), definindo um novo desenho institucional para os

8 
MATIAS-PEREIRA, José. A política e o sistema de defesa da concorrência no Brasil: deficiências e
perspectivas. Relatório de Pesquisa. Brasília: Programa de Pós-graduação em Administração da
Universidade de Brasília, 2007a.
9 
A reestruturação da defesa da concorrência no Brasil, mediante o redesenho institucional do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), regulado pela Lei no 12.529, de 2011,
pode ser aceita como um avanço significativo no campo da defesa da concorrência e da regula-
ção econômica.
182  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

órgãos de defesa da concorrência. A partir da nova legislação, o Sistema Bra-


sileiro de Defesa da Concorrência fica composto pelo Conselho Administrativo
de Defesa Econômica (CADE) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômi-
co do Ministério da Fazenda (SEAE/MF).
O Conselho Administrativo de Defesa Econômica (CADE) passa a ser com-
posto por três órgãos: Tribunal Administrativo, Superintendência-Geral e De-
partamento de Estudos Econômicos. O Tribunal Administrativo assumiu as
atribuições do plenário do CADE, julgando os processos administrativos de in-
fração à ordem econômica e analisando os atos de concentração. A Superinten-
dência-Geral assumiu as atribuições da atual Secretaria de Direito Econômico
do Ministério da Justiça (SDE/MJ), conduzindo investigações e propondo os
compromissos de cessão de conduta, as condições de acordos em controle de
concentrações e as sanções. O Departamento de Estudos Econômicos tem uma
função exclusivamente técnica, sendo dirigido por um economista-chefe, com
o dever de elaborar estudos e pareceres econômicos, zelando pela qualidade
técnica e científica das decisões.
Por sua vez, a Secretaria de Acompanhamento Econômico do Ministério
da Fazenda (SEAE/MF) passa a adotar o papel de advocacia da concorrência,
podendo opinar sobre aspectos concorrenciais de normas e políticas em vigor,
não passando mais a elaborar pareceres imprescindíveis em análises de atos de
concentração econômica e pareceres facultativos em processos de investigação
de infração à ordem econômica.
A finalidade do processo administrativo, conforme dispõe o artigo 1º da Lei
nº 12.529/2011, é de prevenir e reprimir as infrações contra a ordem econômi-
ca, de acordo com os princípios constitucionais norteadores da ordem econômi-
ca, especialmente a liberdade de iniciativa, livre concorrência, função social da
propriedade, defesa da concorrência e repressão ao abuso do poder econômico.
Ressalte-se que, entre as mudanças contidas na Lei nº 12.529/11, está a
necessidade de prévia aprovação do CADE nas operações de “Merger and Ac-
quisition” – M&A (fusões e/aquisições). Essa medida inovadora não ocorria
anteriormente, visto que a análise pelo Conselho era feita após a concentração
empresarial, sistemática esta adotada por poucos países.
A nova lei também alterou a forma de punição de condutas anticompeti-
tivas, passando para percentual do faturamento do ramo de atividade da in-
fração, fórmula essa que se mostra mais justa frente o antigo regramento que
calculava o percentual com base no faturamento bruto da empresa, indepen-
dentemente das várias frentes mercadológicas em que a empresa possa atuar.
Com essas mudanças, o SBDC busca dar maior celeridade aos atos de con-
centração, por meio da análise prévia, com decisões mais rápidas e novos crité-
rios de notificação, além da busca de aperfeiçoamento do combate a cartéis e a
promoção de melhorias na negociação de Programa de Leniência. Pode-se argu-
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  183

mentar, assim, que a nova estrutura do SBDC, caso funcione de maneira efetiva,
irá contribuir para aumentar a segurança jurídica, notadamente pelos benefí-
cios decorrentes da análise prévia das operações de concentrações empresariais,
além da melhoria da eficiência de seu funcionamento e estrutura, o que produzi-
rá efeitos benéficos para a economia de mercado e a livre concorrência.

Conceitos Básicos Relacionados


à Defesa da Concorrência

É importante, preliminarmente, na definição dos conceitos básicos sobre


a defesa da concorrência, conceituar o termo “ordem econômica”. Ordem eco-
nômica deve ser entendida como um conjunto de princípios estabelecidos pela
Constituição Federal do Brasil em seu título VII (arts. 170 a 192), e que tem por
objetivos fixar os parâmetros da atividade econômica, coordenando a atuação
dos diversos sujeitos que põem em prática essa atividade. A predominância de
uma economia social de mercado, que valoriza o capitalismo democrático, enfa-
tiza o direito de propriedade individual e sua consequência inarredável – o prin-
cípio da liberdade de iniciativa – como fatores indispensáveis para o progresso
e o impulso da atividade econômica. Defendem-se, porém, ao mesmo tempo, os
princípios da função social da propriedade, da livre concorrência, de respeito
aos direitos dos consumidores e dos trabalhadores. Propugna-se, em especial,
pela presença regulamentadora do Estado, mas também por uma presença atu-
ante nos casos em que a lei especifica como necessários.
Feitas essas observações, torna-se relevante, metodologicamente, notada-
mente após a reestruturação do Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência
(SBDC), com a edição da Lei nº 12.529, de 2011,10 conceituar os principais
termos utilizados na discussão do tema defesa da concorrência. Esses termos
foram apropriados do glossário básico de defesa da concorrência, do Conselho
Administrativo de Defesa Econômica (CADE, 2012).

Conceitos básicos na área de Defesa da Concorrência

• Livre concorrência

O princípio da livre concorrência está previsto no artigo 170, inciso IV, da


Constituição Federal, e baseia-se no pressuposto de que a concorrência não
pode ser restringida por agentes econômicos com poder de mercado.

Veja, a esse respeito, a Lei nº 12.529, de 30 de novembro de 2011, que estrutura o Sistema
10 

Brasileiro de Defesa da Concorrência; dispõe sobre a prevenção e repressão às infrações.


184  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Em um mercado em que há concorrência entre os produtores de um bem


ou serviço, os preços praticados tendem a manter-se nos menores níveis pos-
síveis e as empresas precisam buscar constantemente formas de se tornarem
mais eficientes para que possam aumentar os seus lucros.
À medida que tais ganhos de eficiência são conquistados e difundidos entre
os produtores, ocorre uma readequação dos preços, que beneficia o consumidor.
Assim, a livre concorrência garante, de um lado, os menores preços para os con-
sumidores e, de outro, o estímulo à criatividade e à inovação das empresas.

• Monopólio
O monopólio é a situação em que há apenas um fornecedor de determina-
do bem ou serviço no mercado. Nesse caso, o monopolista pode diminuir sua
produção para elevar os preços até atingir o ponto em que a quantidade produ-
zida, multiplicada pelo preço praticado, gera à empresa o lucro máximo.
Os preços artificialmente elevados excluem consumidores potenciais do
bem ou produto e, por não existirem outras empresas disputando o mercado,
o monopolista não tem tantos incentivos para buscar inovações tecnológicas e
formas mais eficientes de operar.

• Monopólio natural
Em alguns casos, o monopólio pode ser a forma mais eficiente de se pro-
duzir um bem ou serviço. Essa situação, conhecida como monopólio natural,
é geralmente observada quando existem elevadas economias de escala ou de
escopo em relação ao tamanho do mercado.
Em tais condições, torna-se ineficiente ter duas ou mais empresas em ope-
ração e, a fim de afastar os abusos por parte do monopolista, faz-se necessária
a regulação do mercado. Esse é um dos papéis desempenhados pelas agências
reguladoras (ANATEL, ANEEL, ANP etc.) em conjunto com o CADE.

• Monopsônio
O monopsônio é uma situação semelhante ao monopólio, só que pelo lado
do consumidor, ou seja, é o caso em que há apenas um comprador para deter-
minado bem ou serviço e diversos fornecedores. Nesse caso, assim como ocor-
re no monopólio, o poder de mercado, agora exercido pelo comprador único,
pode levar à perda de bem-estar econômico para a sociedade.

• Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC)


O Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência (SBDC), conforme prevê o
artigo 3º da Lei nº 12.529/2011, é composto pelo Conselho Administrativo de
Tradição em defesa da concorrência nos países em desenvolvimento  185

Defesa Econômica (Cade) e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico


(Seae), do Ministério da Fazenda.
O CADE tem as atribuições de analisar e aprovar ou não os atos de concen-
tração econômica, de investigar condutas prejudiciais à livre concorrência e,
se for o caso, aplicar punições aos infratores e de disseminar a cultura da livre
concorrência. A Seae, por sua vez, realiza a chamada “advocacia da concorrên-
cia” perante órgãos do governo e a sociedade.

• Ato de Concentração Econômica


De acordo com o artigo 90 da Lei nº 12.529/2011, os atos de concentra-
ção são as fusões de duas ou mais empresas anteriormente independentes; as
aquisições de controle ou de partes de uma ou mais empresas por outras; as
incorporações de uma ou mais empresas por outras; ou, ainda, a celebração de
contrato associativo, consórcio ou joint-venture entre duas ou mais empresas.
Apenas não são considerados atos de concentração, para os efeitos legais, os
consórcios ou associações destinadas às licitações promovidas pela administra-
ção pública direta e indireta e aos contratos delas decorrentes.
O artigo 88 da referida lei prevê que os atos de concentração serão obri-
gatoriamente submetidos à aprovação do CADE quando, pelo menos, um dos
grupos econômicos envolvidos tenha registrado, no ano anterior, faturamento
bruto anual ou volume de negócios total no país equivalente ou superior a R$
400.000.000,00 (quatrocentos milhões de reais), e, pelo menos, um dos outros
grupos econômicos envolvidos tenha registrado, no ano anterior, um fatura-
mento bruto anual ou volume de negócios total no país equivalente ou superior
a R$ 30.000.000,00 (trinta milhões de reais).
O controle dos atos de concentração econômica que devam ser obrigatoria-
mente submetidos à aprovação do CADE será prévio, o que significa que tais atos
não poderão ser consumados antes de apreciados pelo Conselho. Ou seja, até a
decisão final sobre o ato de concentração, deverão ser preservadas as condições
de concorrência entre as empresas envolvidas. Vale ressaltar que o CADE terá de
realizar este controle em, no máximo, 240 (duzentos e quarenta) dias, a contar
do protocolo da petição dos envolvidos ou da emenda desta petição.
O procedimento de análise dos atos de concentração é disciplinado pelos
artigos 53 a 65 da lei, ao passo que a definição de atos de concentração, os re-
quisitos que tornam sua submissão obrigatória, os casos em que não podem ser
aprovados ou em que o CADE poderá impor restrições ou condições à aprova-
ção são previstos pelos artigos 88 a 91.

• Conduta Anticompetitiva
Condutas anticompetitivas são quaisquer atos adotados por pessoas físicas
e jurídicas que tenham por objeto ou possam produzir os seguintes efeitos, ain-
186  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

da que não sejam alcançados: (i) limitar, falsear ou de qualquer forma preju-
dicar a livre concorrência ou a livre iniciativa; (ii) dominar mercado relevante
de bens ou serviços; (iii) aumentar arbitrariamente os lucros; e (iv) exercer de
forma abusiva posição dominante.
São exemplos de condutas que podem ser punidas nos termos do arti-
go 36 da Lei nº 12.529/2011: a fixação de preços ou condições de venda
entre concorrentes (cartel), ajustes de preços e condições em licitações pú-
blicas (cartel em licitações), discriminação de preços, venda casada, recusa
de negociação, prática de preços predatórios e destruição de matérias-pri-
mas (açambarcamento). É importante ressaltar que a existência de estruturas
concentradas de mercado, como monopólios ou oligopólios, em si, não é ile-
gal do ponto de vista concorrencial. O que ocorre é que nesses casos há maior
probabilidade de exercício de poder de mercado e, portanto, maior potencial
de ocorrência de condutas anticompetitivas.
A Superintendência-Geral do CADE pode iniciar as investigações por ini-
ciativa própria ou a partir de representação de quaisquer interessados. Além
disso, a SG, por meio da Procuradoria do CADE, pode obter autorização judi-
cial para proceder a diligências de busca e apreensão de documentos e mate-
riais relevantes para suas investigações. Após a devida instrução, que se dá em
processo administrativo no qual se asseguram os direitos ao contraditório e à
ampla defesa, a SG emite parecer não vinculativo, no qual se manifesta pela
procedência ou não da denúncia e encaminha o feito ao julgamento do Tribu-
nal Administrativo do CADE.
22

Criação e atribuições das agências


reguladoras no Brasil
“A capacidade regulatória do Estado, intervindo quando
necessário na vida econômica e social é inerente ao
próprio Estado, desde o início da sua existência.”

(Matias-Pereira, 2006a)

O Estado como ente regulador

O Estado, entendido como poder político, que possui uma estrutura orga-
nizacional e política, é o garantidor da existência dos contratos e da proprie-
dade, essenciais para a sobrevivência do sistema capitalista. Nesse sentido,
pode-se afirmar que a capacidade regulatória do Estado, intervindo quando
necessário na vida econômica e social, é inerente ao próprio Estado, desde o
início da sua existência.
A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de in-
tervenção do Estado. Assim, a criação de agências reguladoras decorre dessas
mudanças do papel do Estado, em que ele deixa de ser produtor e assume a
sua função de ente regulador. Verifica-se que a criação dessas agências nasceu
da necessidade de normatizar os setores dos serviços públicos delegados, bem
como buscar o equilíbrio e harmonia entre o Estado, usuários e delegatários
(BANDEIRA DE MELLO, 2013).1 Na Alemanha, esse novo conceito foi chamado

1 
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de direito administrativo. 30. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2013. Bandeira de Mello define as agências reguladoras como “autarquias sob regime
especial que ultimamente foram criadas com a finalidade de disciplinar e controlar certas ativi-
dades”.
188  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

de “economia social de mercado”. Logo, se há uma regulação, não é o libera-


lismo puro; e também não é correto afirmar que esse modelo se aproxima dos
conceitos socialistas, pois há concorrência entre a iniciativa privada na presta-
ção de serviços. Nesse contexto, a ideia é a de um capitalismo regulado, que
visa evitar crises. Entretanto, não deixa de ser um modo de interferência do
Estado na economia.
A teoria regulatória trata preferencialmente das atividades econômicas, vis-
to que a regulação torna-se necessária onde existem falhas nos mercados, em
especial aqueles que possuem características próximas aos monopólios naturais.
Tendo como objetivo final criar condições adequadas para a manutenção da con-
corrência – regulando preços, qualidade e barreiras de entrada e saída –, visa
proteger no final do processo tanto o consumidor como a empresa capitalista.
Deve-se ressaltar que a regulação vai mais além dos conceitos econômicos,
pois cuida também das questões que envolvem a saúde, segurança e o meio
ambiente. No modelo brasileiro, temos um sistema de regulação bastante com-
plexo, visto que participam desse processo novos entes governamentais – agên-
cias reguladoras –, governo, concessionárias e usuários de serviços públicos.

ASPECTOS CONCEITUAIS DA REGULAÇÃO

No elenco das atividades mais relevantes desenvolvidas pelo Estado no mun-


do contemporâneo, destaca-se a regulação. A regulação pode ser entendida, num
sentido amplo, como ocorre a coordenação entre empresas, consumidores e os
distintos órgãos do governo, após a edição de leis, regulamentos e outras normas
editadas pelo Poder Público e por entidades que possuem – por delegação go-
vernamental – poderes regulatórios ou normativos. Registre-se que a regulação
– que pode ter um caráter genérico (quando aplicada à economia ou sociedade
como um todo) ou setorial – tem como objetivo principal o de estimular, vedar
ou determinar comportamentos envolvendo determinados mercados que, por
suas características específicas, necessitam da interferência do Estado.
As agências reguladoras integram a administração pública indireta. Devem
ser entendidas como pessoas jurídicas de direito público e consideradas como
autarquias especiais, cuja principal função é o controle de pessoas privadas
responsáveis pela prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão
ou permissão. Cabe a essas agências a tarefa de regular a prestação de serviços
públicos e organizar e fiscalizar esses serviços – ofertados por concessionárias
ou permissionárias –, com o objetivo de garantir o direito do usuário ao serviço
público de qualidade.2

É importante não confundir agências reguladoras com as agências executivas. Estas últimas
2 

são pessoas jurídicas de direito público (cujo objetivo principal é a execução de atividades admi-
Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil  189

A regulação, tendo como referência as suas finalidades, pode ser econômi-


ca, social ou administrativa.

• A regulação econômica visa permitir a criação de uma estrutura ins-


titucional para agentes econômicos, empresas e mercados. Tem como
objetivo principal facilitar, limitar ou intensificar os fluxos e trocas de
mercado, por meio de políticas tarifárias, princípios de confiabilidade
do serviço público e regras de entrada e saída do mercado.3
• A regulação social é a que atua na provisão dos bens públicos e na
proteção do interesse público, estabelecendo parâmetros para saúde,
segurança e meio ambiente e os mecanismos de oferta dos menciona-
dos bens.
• A regulação administrativa refere-se à intervenção nos procedimen-
tos administrativos e burocráticos, bem como aos procedimentos ad-
ministrativos adotados pelo Poder Público em sua relação com os
administrados.4

Atividade de regulação

A criação das agências de regulação no Brasil foi resultado de uma profun-


da transformação na relação do aparelho estatal com a sociedade, em especial
com a ordem econômica (MATIAS-PEREIRA, 2012b). Em decorrência dessas
transformações do papel do Estado brasileiro, teve início a criação das agências
reguladoras. A atividade de regulação consiste na definição do marco regula-
tório, o conjunto de regras, orientações, medidas de controle e de valoração
que permitem exercer controle social sobre serviços públicos, definido e admi-

nistrativas) que podem celebrar contrato de gestão com o propósito de obter redução de custos,
bem como promover a maximização e o aperfeiçoamento na prestação de serviços públicos.
Essas agências possuem um elevado nível de autonomia financeira e administrativa.
3 
A regulação econômica, conforme assinala Matias-Pereira (2006a), cuida daquelas interven-
ções destinadas a corrigir imperfeições, como, por exemplo, a existência de traços de monopólio
natural, e, assim, melhorar o funcionamento do mercado. Nesse sentido, busca a maximização
da eficiência em mercados caracterizados pela concentração de poder econômico (monopólio ou
oligopólio) e naqueles onde existem níveis elevados de barreiras à entrada. A regulação justifica-
-se, também, pelas falhas de mercado relacionadas com as externalidades, para a correção de
assimetrias de informação e poder, e a intervenção para facilitar a transição para regimes de mer-
cado e melhorar a deficiente provisão de bens públicos.
4 
GONÇALVES, Pedro. Regulação das telecomunicações. Coimbra: Centro de Estudos de Direito
Público e Regulação – Universidade de Coimbra, 2002. A regulação administrativa, para o au-
tor, refere-se às normas jurídicas editadas pela Administração Pública no exercício da função
administrativa. Esse tipo de regulação concretiza-se no próprio exercício, pela administração,
decorrente de seu poder de definir normas para permitir a interpretação das leis.
190  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

nistrado por órgão público específico estruturado para exercer adequadamente


as medidas e ações que se fizerem necessárias ao ordenamento do mercado e
à gestão do serviço público.
Verifica-se que nas atividades regulatórias estão presentes três atores que
se articulam no cenário da produção do serviço público: o produtor da utili-
dade pública; o usuário ou consumidor do bem ou serviço; e, por fim, o Poder
Público, que é o titular de produção ou exploração da utilidade pública.
Sustenta Peci (2007)5 que a regulação é intervenção e restrição da escolha
baseada em interesses particulares pelo Poder Público, ou seja, regulação busca
estabelecer as regras do jogo e é uma função social. Para a autora, a regulação
coincide em parte com a atuação da Administração Pública, na medida em que
promove a aplicação das leis ao contexto das relações econômicas e sociais.
Nesse sentido, alerta Peci (2007) que esses órgãos devem exercer políticas
regulatórias, que têm como objetivos: defesa da concorrência no mercado; de-
fesa do usuário do serviço público; manutenção do equilíbrio econômico-finan-
ceiro no mercado, evitando que os usuários sejam lesados ou negligenciados
pelo prestador de serviço.
Deve-se observar que, ainda que essas agências reguladoras sejam autôno-
mas, devem estar submetidas ao controle do Estado. Assim, como entidades de
Direito Público, devem submeter-se aos Tribunais de Contas,6 Ministério Públi-
co etc.; em suas atividades-fim, devem submeter-se aos controles do Executivo,
do Legislativo e de instâncias da sociedade civil; e, como qualquer órgão da
sociedade, submetem-se ao controle do Judiciário.
A criação das agências reguladoras está estreitamente relacionada com a ne-
cessidade em ofertar maior garantia à segurança jurídica das empresas que rea-
lizaram investimentos de longo prazo. Além disso, elas possibilitam que ocorra
a persecução de políticas públicas de longo prazo, na medida em que estariam
relativamente imunes às pressões políticas por parte dos governantes, que em
muitos casos aspiram obter resultados de curto e médio prazo nas suas ações.
Assim, verifica-se que as agências reguladoras que foram criadas sob a
forma de autarquias com regime jurídico especial possuem maior indepen-
dência nos seguintes pontos: independência política de seus gestores, que são
investidos de mandato e têm estabilidade no cargo durante um prazo fixo; in-
dependência técnica decisional, na qual devem predominar motivações apo-
líticas para seus atos, que devem basear-se em decisões técnicas; indepen-
dência normativa, necessária para o exercício da competência reguladora
dos setores de atividades de interesse público a seu cargo; e independência

5 
PECI, A. (Org.). Regulação no Brasil: desenho, governança, avaliação. São Paulo: Atlas, 2007.
6 
BRASIL. Tribunal de Contas da União. O controle externo das agências reguladoras. Questões
relevantes sobre o setor elétrico e de petróleo e gás natural. Brasília: TCU/SEDIP, 2003.
Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil  191

gerencial orçamentária e financeira ampliada, com atribuição legal de fontes


de recursos próprios.
Sustenta Fachin (1998)7 que as agências reguladoras estão instituídas com
base num modelo que coloca a agência reguladora no centro de um triângulo
isósceles, tendo o Governo num dos vértices e os operadores (empresas regu-
ladas) e os usuários nos outros dois vértices, tentando obter uma equidistância
do órgão regulador destes agentes.
Pode-se argumentar, portanto, que as agências reguladoras possuem com-
petências e características específicas, que as tornam diferenciadas, conforme
delineadas a seguir:

i. competências regulatórias: são as atribuições normativas, administra-


tivas stricto sensu e contratuais, pelas quais o Estado, de maneira res-
tritiva da liberdade privada ou meramente indutiva, determina, con-
trola, ou influencia o comportamento dos particulares;
ii. a nomeação dos membros do seu colegiado diretor necessita contar
com a prévia aprovação do Poder Legislativo;
iii. autonomia orgânica: seus dirigentes são nomeados por prazo deter-
minado, vedada a exoneração sem justa causa e sem prévio contra-
ditório;
iv. autonomia funcional: seus atos não podem ser revistos pelo Poder
Executivo, que apenas pode fixar as diretrizes gerais de políticas pú-
blicas a serem seguidas.

Nesse contexto, assinala Moreira Neto (2001, p. 162)8 que:

“Essa competência normativa atribuída às agências reguladoras é a chave


de uma desejada atuação célere e flexível para a solução, em abstrato e
em concreto, de questões em que predomine a escolha técnica, distanciada
e isolada das escolhas abstratas político-administrativas, que são a arena
de ação dos parlamentos, e que depois se prolongam nas escolhas admi-
nistrativas discricionárias, concretas e abstratas, que prevalecem na ação
dos órgãos burocráticos da Administração direta.”

FACHIN, R. C. Reforma do Estado e agências de regulação: o caso do Rio Grande do Sul. SE-
7 

MINÁRIO INTERNACIONAL SOBRE REESTRUTURAÇÃO E REFORMA DO ESTADO: BRASIL E


AMÉRICA LATINA NO PROCESSO DE GLOBALIZAÇÃO. Anais... São Paulo: FEA/FIA/USP, 1998.
8 
MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. Mutações do direito administrativo. 2. ed. Rio de Janei-
ro: Renovar, 2001.
192  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

É pertinente ressaltar que nos Estados Unidos, onde foi criado o modelo
chamado de “regulador”, observa-se uma oscilação no poder das agências, ora
maior, ora menor, variando de acordo com o período histórico. O sistema ado-
tado no Brasil é baseado no modelo norte-americano, em uma época em que as
agências concentravam alto grau de poder. Várias nações contam com agências
reguladoras e o seu número varia de acordo com cada país. Os EUA contam
com 72 agências; o Canadá com 15; Argentina, 12; Dinamarca, 9; Holanda, 7;
Alemanha e Suíça, 6; China, 5 e França, 4 (MATIAS-PEREIRA, 2012b).
Embora atuem em um contexto de amplas dimensões, seus poderes são de-
limitados por lei. O âmbito de atuação passa por diversas áreas, sendo as mais
importantes aquelas relacionadas a fiscalização, regulamentação, regulação e,
por vezes, arbitragem e mediação. Deve-se lembrar que, para possuir esses po-
deres, quando concebidas, as agências foram dotadas de personalidade jurídi-
ca de direito público.
Cada agência reguladora no Brasil foi criada por uma lei específica. O Bra-
sil conta, na atualidade, com 12 autarquias especiais federais com função re-
guladora. São elas: a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), a Agên-
cia Nacional de Telecomunicações (ANATEL), a Agência Nacional do Petróleo
(ANP), a Agência Nacional de Vigilância Sanitária (ANVISA), a Agência Na-
cional de Saúde Suplementar (ANS), a Agência Nacional das Águas (ANA),
a Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT), a Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (ANTAQ), a Agência Nacional do Cinema (ANCINE),
a Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE), a Agência de Desenvol-
vimento da Amazônia (ADA) e a Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC).

Aspectos Relevantes para a Criação


das Agências Reguladoras

A criação de Agências de Regulação foi resultado de profunda transforma-


ção na relação do aparelho estatal com a sociedade, em especial com a ordem
econômica. A lógica da intervenção estatal prevalecente entre nós até pouco
tempo era centrada na supremacia do interesse público (entendido como inte-
resse do Estado/nação) sobre os interesses privados. Esse interesse público era
incontrastável pelo indivíduo. Os objetivos perseguidos pelo Estado eram de
natureza geral, mormente sem grande preocupação com o equilíbrio específico
do setor em que recaía essa intervenção.
O Estado passa a desempenhar o papel de regulador em detrimento do
papel do Estado produtor de bens e serviços. O que se torna relevante para
o advento da atividade regulatória estatal não é mais a supressão da inter-
venção estatal direta na ordem econômica, mas basicamente: (i) a separação
entre o operador estatal e o ente encarregado da regulação do respectivo se-
tor; e (ii) a admissão do setor regulador da existência de operadores privados
Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil  193

competindo com o operador público (introdução do conceito de competição


em setores sujeitos à intervenção estatal direta).
A regulação é uma maneira de intervenção estatal na economia, que nos
seus pressupostos, objetivos e instrumentos é significativamente distinta da in-
tervenção direta no domínio econômico. Assim, a intervenção regulatória (no
que diz respeito aos seus pressupostos) está mais direcionada pela sua carac-
terística de mediação do que pela imposição de objetivos e comportamentos
definida pela autoridade do Estado. Dessa forma, a autoridade do Estado não
é exercida de forma impositiva, mas atua como mediador de interesses e tutela
as hipossuficiências. Quanto aos objetivos, diferentemente do que ocorre na in-
tervenção estatal direta, se deslocam dos interesses do Estado-nação e passam
a se identificar mais com os interesses da sociedade (tanto os interesses dos
cidadãos – consumidores efetivos ou potenciais de bens econômicos – quanto
os interesses subjacentes às relações econômicas). A regulação, em relação aos
instrumentos, vai necessitar da criação de instrumentos de intervenção estatal
que possam viabilizar a efetivação dessa nova maneira de relacionamento en-
tre o Estado e os agentes econômicos. Os contextos para a prática da regula-
ção devem ser compatíveis ao exercício da mediação e da interlocução com os
agentes que atuam no setor objeto da regulação.
As políticas regulatórias, nesse contexto, são caracterizadas pelas opções
do ente incumbido da atividade regulatória acerca dos instrumentos de regu-
lação a seu dispor, visando à consecução das pautas de políticas públicas esta-
belecidas para o setor regulado. A definição de políticas regulatórias envolve a
ponderação a respeito da necessidade e da intensidade da intervenção. Envol-
ve a escolha dos meios e instrumentos que, no âmbito das competências regu-
latórias, melhor se coadunam para, de forma eficiente, ensejar o alcance das
políticas públicas setoriais (MARQUES NETO, 2001, p. 8).
A moderna noção de regulação remete à ideia de equilíbrio em dado sistema
regulado, o qual poderá envolver a introdução de interesses gerais, externos ao
sistema, que deverão ser processados pelo regulador de modo que a sua consecu-
ção não acarrete a inviabilidade do setor regulado. Por isso, a ação estatal passa
a depender do equilíbrio entre os interesses privados (competição, respeito aos
direitos dos usuários, admissão da exploração lucrativa de atividade econômica)
e as metas e objetivos de interesse público (universalização, redução de desigual-
dades, modicidade de preços e tarifas, maiores investimentos etc.).
É perceptível, no que se refere ao foco da regulação, que a experiência en-
tre as agências é desigual, embora se possa constatar em praticamente todas
elas a eleição da defesa do interesse do usuário como mote central de suas
ações. Esse aspecto se mostra mais visível em agências que regulam a prestação
de serviço público, nas quais questões como metas de universalização, parâme-
tros de qualidade, exigências de atendimento correto ao consumidor e política
tarifária indicam uma tendência de se orientar de forma mais contundente o
objetivo da regulação no interesse do usuário.
194  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Quadro 22.1  Justificativas para a criação de agências reguladoras.

• A utilização de agências como instrumento de Estado para regulação dos setores
de infraestrutura decorre da existência simultânea de falhas de mercado e do
longo prazo de maturação dos investimentos em infraestrutura.

• Nos monopólios naturais, somente é viável uma firma no setor. Assim, a regulação
deve garantir que os ganhos de escala sejam apropriados pelos consumidores.
• A reconhecida existência de grandes barreiras à entrada de novas firmas; a
regulação deve criar mecanismos que assegurem esse processo.
• 
A existência de “externalidades” negativas (poluição, devastação ambiental
etc.); a regulação deve limitá-la ou taxá-la eficientemente.

• A regulação garante incentivos para que os consumidores se beneficiem dos


ganhos de eficiência.
• 
As agências de Estado garantem a estabilidade das regras e viabilizam o
investimento privado de longo prazo.

Fonte:  Matias-Pereira (2006a, 2012b), com adaptações.

O Programa Nacional de Desestatização


e as Agências Reguladoras

Observa-se que o Programa Nacional de Desestatização, que foi instituído


no governo Collor (Lei no 8.031, de 12 de abril de 1990, posteriormente re-
vogada pela Lei no 9.491, de 9 de dezembro de 1997), foi o responsável por
profundas mudanças no papel do Estado brasileiro, que passou de um Estado
produtor para o de Estado regulador.
As bases filosóficas do programa de desestatização brasileiro tiveram como
referência o modelo inglês, no qual caberia ao Estado cuidar do bem-estar so-
cial, dentro de um contexto de liberdade individual, cabendo à iniciativa pri-
vada a geração de lucros e riqueza. Sob o aspecto pragmático, o programa na-
cional foi copiado do modelo espanhol, tendo como propósito obter uma maior
eficiência na geração de riquezas pelas empresas.
Diante da escassez de recursos, o Estado brasileiro optou em empregá-los
naquelas atividades que lhe seriam inerentes, transferindo as demais para o
setor privado (SOUTO, 2001, p. 24-25).9 O Programa tinha como objetivos:

SOUTO, Marcos Juruena Villela. Desestatização: privatização, concessões, terceirizações e re-


9 

gulação. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2001.


Criação e atribuições das agências reguladoras no Brasil  195

i. reordenar a posição estratégica do Estado na economia, transferindo


à iniciativa privada atividades indevidamente exploradas pelo setor
público;
ii. contribuir para a diminuição da dívida pública;
iii. permitir a retomada de investimentos nas empresas e atividades que
vierem a ser transferidas à iniciativa privada; e
iv. permitir que a Administração Pública concentre seus esforços nas ati-
vidades em que a presença do Estado seja fundamental para a conse-
cução das prioridades nacionais.

Verifica-se que o programa, no seu conjunto, foi concebido para atender ao


denominado princípio da subsidiariedade, constante no art. 173 da Constitui-
ção Federal do Brasil.
196  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte VI

Nesta Parte VI do livro – Capítulos 21 e 22 –, tem-se como propósito de-


bater os temas que tratam do Sistema de Defesa da Concorrência e Regulação
Econômica; e das Agências Reguladoras no Brasil.

Exercícios referentes à Parte VI

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, ela-


bore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os instrumentos
legais utilizados pelo Estado, por meio das agências de concorrência (anti-
truste) para preservar e promover a livre concorrência nos mercados. De-
bater em sala de aula.
2. Faça uma síntese da relevância da atividade de defesa da concorrência e
regulação econômica no Brasil. Debater o tema em sala de aula.
3. Elabore uma síntese dos critérios de análise dos atos de concentração
no Brasil. Debater o tema em sala de aula.
4. A redução acentuada da intervenção direta exige uma nova forma de inter-
venção do Estado. Faça uma síntese sobre as motivações para a criação de
agências reguladoras no Brasil. Debater em sala de aula.
5. Faça uma síntese dos objetivos do Programa Nacional de Desestatização,
de 1990, instituído no governo Collor. Debater em sala de aula as princi-
pais mudanças provocadas pelo programa no papel do Estado brasileiro.

Vamos debater na Parte VII, a seguir, os temas que tratam dos fundamen-
tos constitucionais do Estado e de controle da Administração Pública no Brasil.
Parte VII

Fundamentos Constitucionais
do Estado e de Controle da
Administração Pública no Brasil
23

Fundamentos constitucionais do
Estado e da Administração Pública

“A sociedade tem o direito de pedir conta, a todo


agente público, quanto à sua administração.”

(Declaração de Direitos do Homem e do Cidadão, 1789)

INTRODUÇÃO

A Administração Pública, na ótica constitucional, é a atividade concreta e


imediata que o Estado realiza a fim de alcançar os interesses coletivos. A Cons-
tituição da República Federativa do Brasil cuida dos princípios que norteiam a
Administração Pública, com o propósito de explicitar normas essenciais ao agen-
te público, devendo respeitá-las, mesmo quando se trate de atos discricionários,
conhecidos por sua flexibilidade na forma de conveniência e oportunidade.
Assim, a Constituição Federal norteia a Administração Pública de maneira
que ela seja legal, moral, impessoal, pública, eficaz e atinja a finalidade com
vistas ao interesse público. Essas recomendações estão delineadas, em espe-
cial, nos arts. 1º, 3º e 37 da Constituição Federal:

A República Federativa do Brasil

A República Federativa do Brasil, conforme definido no art. 1o da Consti-


tuição Federal de 1988,
200  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“é formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e o Distrito


Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fun-
damentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores do trabalho e da livre iniciativa;
V – o pluralismo político”.

Em seguida, no seu art. 3o, estabelece que são objetivos fundamentais da


República construir uma sociedade livre, justa e solidária; garantir o desenvol-
vimento nacional; erradicar a pobreza e a marginalização, reduzir desigualda-
des sociais e regionais; e promover o bem de todos.
A Constituição Federal de 1988, em relação à Administração Pública, no
art. 37 define que “A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos
Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obede-
cerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e
eficiên­cia.” Fica evidenciado, assim, que a função da Administração Pública
é atender, sem discriminação, as pessoas que habitam um país ou quaisquer
de suas subdivisões.
É necessário observar que a União, Estados, Municípios e o Distrito Fede-
ral são Entidades Estatais de Direito Público, com poderes políticos e adminis-
trativos. Deve-se entender “Entidade” como a pessoa jurídica ou privada; En-
tidades Estatais, pessoas jurídicas de Direito Público; Entidades Autárquicas,
pessoas jurídicas de Direito Público e Natureza Administrativa, criadas por lei
específica para a realização de atividades, obras ou serviços descentralizados
da entidade estatal que as criou. Funcionam nos termos de suas próprias leis e
regulamento próprio, podendo desenvolver atividades econômicas, educacio-
nais e previdenciárias.

Administração Pública

O termo administração é definido como “(i) o ato, processo ou efeito de ad-


ministrar; (ii) o ato de reger, governar ou gerir negócios públicos” (Houaiss,
2001, p. 86). O adjetivo público indica algo “(i) relativo ou pertencente a um
povo, a uma coletividade; (ii) relativo ou pertencente ao governo de um país,
estado, cidade etc.; (iii) que pertence a todos, comum; (iv) que é aberto a quais-
quer pessoas; (v) sem caráter secreto; manifesto transparente” (Houaiss, 2001,
p. 2330). Enquanto o adjetivo público tem origem no século XIII, o substantivo
administração surge no século XIV.
Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública  201

A Administração Pública é a soma de todo o aparelho de Estado, estrutu-


rada para realizar os serviços públicos, visando à satisfação das necessidades
da população, ou seja, o bem comum. Assim, administrar é gerir, por meio da
prestação e execução, os serviços públicos. A Administração Pública, dessa for-
ma, deve atuar como um eixo de transmissão entre o governo e a sociedade
com o objetivo de concretizar o bem comum.
O aparelho de Estado, em sentido amplo, no contexto da Administração
Pública, deve ser entendido como a estrutura organizacional do Estado, em
seus três poderes: Executivo, Legislativo e Judiciário; e três níveis: União, Es-
tados e Municípios. O aparelho do Estado é constituído pelo governo, ou seja,
por uma cúpula dirigente nos três poderes, por um corpo de funcionários e
pela força militar. Deve-se ressaltar que as atribuições dadas pela Constituição
Federal de 1988 ao Ministério Público tornaram aquela instituição praticamen-
te um “quarto poder”.
Para Matias-Pereira (2010a, p. 10),1 a expressão Administração Pública, num
sentido amplo, é todo o sistema de governo, todo o conjunto de ideias, atitudes,
normas, processos, instituições e outras formas de conduta humana, que deter-
minam: (a) como se distribui e se exerce a autoridade política; (b) como se aten-
dem aos interesses públicos. Assim, a Administração Pública pode ser entendida
como a estrutura do Poder Executivo, que tem a missão de coordenar e imple-
mentar as políticas públicas. Apresenta-se como um conjunto de atividades dire-
tamente destinadas à execução concreta das tarefas consideradas de “interesse
público” ou comum numa coletividade ou numa organização estatal.
Administração Direta: (i) estrutura administrativa da Presidência da Re-
pública e dos Ministérios; (ii) conjunto de unidades organizacionais que inte-
gram a estrutura administrativa de cada um dos poderes da União, dos Estados
e dos Municípios, abrangendo não só as unidades destituídas de autonomia,
mas também os órgãos autônomos e os fundos. Essa expressão é utilizada tam-
bém para designar a forma de execução em que as ações são realizadas direta-
mente pelos órgãos públicos. Assim, diz-se que uma obra ou serviço é execu-
tado por administração direta quando as atividades que produzem o resultado
final são desempenhadas, no todo ou em grande parte, por entidades públicas.
Embora a administração direta seja integrada também pelas unidades das es-
truturas dos poderes Legislativo e Judiciário, no seu emprego mais usual, a ex-
pressão designa apenas o conjunto de unidades que são subordinadas à Chefia
do Poder Executivo (SANCHES, 1997).
Administração Indireta: Conjunto de entidades públicas dotadas de per-
sonalidade jurídica própria, compreendendo: autarquias; empresas públicas;
sociedades de economia mista; e fundações públicas.

1 
MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 3. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
202  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Conceitos Jurídicos de Administração Pública

Os conceitos jurídicos de Administração Pública são: o formal ou estrutu-


ral, e o material ou funcional. No sentido formal, Administração Pública com-
preende órgãos, pessoas jurídicas e agentes que tenham sido incumbidos de
exercer uma das funções do poder político, que é a função executiva (admi-
nistrativa). No sentido material, ela designa a natureza da atividade exercida
pelos referidos, que é a função administrativa.
A Administração Pública direta e indireta, de qualquer dos poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municípios, Entidades, Órgãos e
Agentes, obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, eficiência, com flexibilidade nos processos, sem ferir os trâmites
legais e ações administrativas. Esses princípios visam permitir às instituições e
pessoas alcançarem seus objetivos, atendendo a todos com igualdade e respei-
tando a Constituição Federal.

ASPECTOS RELEVANTES DO PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA

Dos princípios constitucionais elencados na Constituição Federal, merece


destaque o princípio da “eficiência”. A esse respeito assinala Bahena (2004,
p. 93-94):

“O princípio da eficiência veio a lume como cânone constitucional da ad-


ministração pública mediante a Emenda Constitucional 19/98, em respos-
ta às mudanças encampadas no texto constitucional a partir da Emenda
Constitucional 5/95, especialmente, com referência à ordem econômica e
político-administrativa. [...] As transformações sucediam para uma cha-
mada reforma gerencial do estado, pretendendo extinguir a chamada
administração burocrática e incentivar a descentralização, por intermé-
dio de parcerias com a iniciativa privada, valorizando a competência e a
eficiência na prestação do serviço público.”

Para Di Pietro (2013, p. 82), o princípio da eficiência apresenta, na reali-


dade, dois aspectos: pode ser considerado em relação ao modo de atuação do
agente público, do qual se espera o melhor desempenho possível de suas atri-
buições, para lograr os melhores resultados; e em relação ao modo de orga-
nizar, estruturar, disciplinar a Administração Pública, também com o mesmo
objetivo de alcançar os melhores resultados na prestação dos serviços públicos.
Ressalte-se que, entre os parâmetros para avaliação da eficiência da Ad-
ministração Pública estão: os resultados, a gestão orçamentária, financeira e
patrimonial dos órgãos públicos, bem como aplicação dos recursos públicos.
Fundamentos constitucionais do Estado e da Administração Pública  203

Probidade Administrativa

Existe uma conexão entre a probidade administrativa e o objetivo final


na Administração Pública, na qual não pode prevalecer o desejo nem vontade
pessoal. Na Administração Pública, a liberdade é regida por lei, que restringe
os atos do gestor à satisfação e atendimento do interesse da coletividade in-
distintamente, obedecendo aos princípios da legalidade e impessoalidade. A
condição do ato administrativo tem como principal referência a competência,
o aparelho de Estado deve ter o objetivo e finalidade de satisfazer a vontade e o
interesse público.
A definição da expressão improbidade administrativa foi criada para espe-
cificar aquela conduta antiética que fere ou se distancia dos padrões morais ad-
mitidos por um código de conduta. Assim, conduta ímproba e conduta antiética
são sinônimos. A expressão improbidade administrativa, em geral, é empregada
para definir toda e qualquer violação ética no trato da “coisa pública”.
A doutrina se divide em duas correntes que conferem amplitude diversa à
expressão: (i) define aquela conduta que se desvia do dever de condução da
“coisa pública” de acordo com os princípios da legalidade, impessoalidade, mo-
ralidade, publicidade e eficiência; ou (ii) define apenas aquela conduta deso-
nesta que lesa o patrimônio público.
Para um número significativo dos teóricos que cuidam da prática jurídica
do controle ético da Administração Pública, o seu desvio, independentemente do
dano causado, mas apenas por se tratar de ato desonesto ou administração
de má qualidade, significa que houve um ato de improbidade administrativa.
No entanto, há uma parcela dos teóricos que entende ser improbidade so-
mente a imoralidade que gere prejuízo ao erário.
Registre-se que, a palavra moral deriva do latim moralis (relativo aos
costumes) e, de acordo com a parte da filosofia que estuda os costumes, visa
assinalar o que é honesto e virtuoso. Equivale, em regra, ao conceito empres-
tado à ética. Seu uso expressivo decorre de um dever geral determinado na
Constituição Federal a todos os agentes públicos em todos os seus atos (veja
o art. 37, em particular o § 4º da Constituição Federal).
24

Sistema de controle na
Administração Pública
“A Administração, em uma comunidade democrática, não está sujeita
apenas à lei, mas também ao orçamento. O controle democrático
é o controle orçamentário.”

(Ludwig Von Mises, 1944)

Controle Social e Transparência no Brasil

A proposta de elevar o nível de transparência do Estado brasileiro foi in-


cluída na agenda política de controle social com o fim do período de autorita-
rismo que vigorou de 1964 a 1985. Argumenta Jardim (2001, p. 197) a esse
respeito que, a “busca pela transparência do Estado brasileiro foi inserida na
agenda política de democratização do país, após 21 anos de ditadura militar. A
democratização do Estado tinha como um dos seus pressupostos o controle do
seu aparelho pela sociedade civil. Para tal, a transparência do Estado, expressa
na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, constituía
um requisito fundamental. Configurada como um direito e, simultaneamente,
projeto de igualdade, o acesso à informação governamental somou-se a outras
perspectivas democratizantes”.
A democratização do Estado tinha como um dos pressupostos o controle
do seu aparelho pela sociedade civil. Assim, a transparência do Estado, expres-
sa na possibilidade de acesso do cidadão à informação governamental, consti-
tuía um requisito essencial. A esse respeito argumenta Bresser Pereira (2001,
p. 43) que, “eficiência administrativa e democracia são dois objetivos políticos
maiores da sociedade contemporânea, ainda que vistos como contraditórios
pelo saber convencional. Pois bem, uma tese fundamental que orientou a Re-
Sistema de controle na Administração Pública  205

forma Gerencial de 1995 contradiz tal saber: a maior eficiência por ela buscada
só se efetivará se o regime político for democrático”.
É perceptível que a prática da democracia no Brasil tem se manifestado,
entre outros aspectos, pela cobrança cada vez mais intensa de ética e transpa-
rência na condução dos negócios públicos. Visando responder a essas deman-
das, os instrumentos já existentes na administração federal foram reforçados
e outros foram criados.1 Ao nível de discurso o governo demonstra que está
consciente que a corrupção drena recursos que seriam destinados a produzir
e realizar bens e serviços públicos em favor da sociedade, a gerar negócios e a
criar e manter empregos. A corrupção e a malversação das verbas e recursos
públicos são vistos como enormes obstáculos ao desenvolvimento nacional,
porque implicam diretamente redução da atividade econômica e diminuição
da qualidade de vida da população (CGU, 2008).2
Na prática, entretanto, em que pesem os avanços, a transparência das
ações do governo ainda encontra-se distante do ideal. Isso pode ser medido,
por exemplo, quando avaliamos a efetividade dos recursos aplicados na área
social no país (MATIAS-PEREIRA, 2013b).3 Os resultados obtidos mostram que
a má gestão na aplicação dos recursos do Estado é consequência da corrupção
e da forma distorcida dos gastos que estão associados a tais atividades. Este é
um problema público, no qual se constata o grande desperdício na gestão do
gasto social no Brasil e seu papel como instrumento de reprodução das desi-
gualdades existentes, todo ele derivado de seu impacto redistributivo nulo, na
melhor das hipóteses, quando não regressivo.
Nesse contexto, é oportuno recordar que o Estado moderno é constituído
por agentes públicos que arrecadam legalmente fundos privados da sociedade.
A deflagração desse processo gera estímulos para que os diversos setores orga-
nizados da sociedade procurem desviar rendas em benefício próprio. Conforme
observa Silva (2001, p. 5), a instituição do Estado carrega, implicitamente, um
conflito distributivo potencial entre os agentes privados que tentam se fazer
representar politicamente através de grupos de pressão. Essas práticas podem
ser acompanhadas pela defesa dos interesses privados dos próprios agentes pú-
blicos. Com um sistema legal estabelecido, pode-se minimizar a possibilidade
de privatização dos recursos públicos decorrentes do conflito distributivo entre
todos os agentes da sociedade.
Fica evidenciado, assim, que a busca da transparência nos países demo-
cráticos exige a criação de instituições de controle, direito e garantia do bem

1 
Veja, a esse respeito: MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil:
Evolução, Dificuldades e Perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013b.
Controladoria-Geral da União (CGU). Manual de integridade pública e fortalecimento da gestão:
2 

orientações para o gestor municipal em início de mandato. Brasília: CGU/PR, 2008.


3 
MATIAS-PEREIRA, José. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e orçamen-
to público. 6. ed. São Paulo: Atlas, 2012.
206  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

público (FURTADO, 2006).4 Nesse sentido, torna-se possível argumentar que


a luta contra a corrupção no Brasil, a princípio, tem que ser enfrentada pelo
Estado como uma ação permanente, como medida indispensável para garantir
a moralidade, a partir da percepção de que a sua prática mina o respeito aos
princípios democráticos e às instituições.

Transparência Informacional do Estado

No debate sobre o controle da Administração Pública, torna-se relevante


discutir a questão da transparência informacional do Estado. Observa-se, nes-
se sentido, que, entre outras consequências negativas, as tentativas de reforma
da Administração Pública realizadas após 1985, especialmente a realizada no
governo Collor (1990-1992), geraram uma crescente e preocupante desorgani-
zação nos centros decisórios importantes, que afetaram a memória administra-
tiva, bem como destruíram os sistemas de produção de informações essenciais
para o processo decisório governamental. Isso contribuiu para que a trans-
parência informacional do Estado, contida nos princípios constitucionais de
1988, permanecesse abaixo das expectativas da sociedade na década de 1990.
A partir da aprovação do Plano Diretor da Reforma do Estado de 1995,
tem início a retomada dos esforços para oferecer à sociedade um conjunto de
informações dos mais diversos teores, tais como: orçamentários, financeiros,
de pessoal, previdência, compras, entre outros. Apesar das deficiências desses
sistemas, é inegável o enorme potencial desse recurso tecnológico para a difu-
são da informação governamental. Destacam-se, nessa ação de estruturação de
mecanismos de controle e informação gerenciais os seguintes sistemas: Siste-
ma Integrado de Administração Financeira (SIAFI) que registra os gastos efe-
tuados pelo Tesouro Nacional; Sistema Integrado de Dados Orçamentários (SI-
DOR); a folha de pagamentos e os dados cadastrais dos servidores civis federais
(SIAPE); Sistema de Gerenciamento da Receita e Despesa da Previdência Social;
o planejamento de ações do governo; a movimentação do cadastro de fornece-
dores, de preços e do catálogo de materiais e serviços; e o fornecimento de infor-
mações sobre a organização governamental e suas macroatribuições.
Esse esforço indica que a área privilegiada pelo Plano Diretor, e que vem
tendo continuidade nos últimos anos, foi a de administração de dados com
elevado suporte de recurso tecnológico, incluindo-se a Internet como fator de
transparência governamental. Esse sistema de informações, em que pesem os
avanços, ainda não se encontra devidamente integrado, de forma que possa
oferecer ao cidadão as informações que permitam visualizar com clareza todas
as ações governamentais.

4 
FURTADO, Lucas R. A comunidade internacional e a corrupção transnacional: razões para
combater a corrupção. Revista da CGU, Brasília: CGU, p. 43-60, 2006.
Sistema de controle na Administração Pública  207

A esse respeito sustenta Saur (1997, p. 6) que todos os sistemas de infor-


mações desenvolvidos pelas empresas públicas federais, estaduais e municipais
de informática foram feitos sem qualquer compromisso com o cidadão comum.
Essa forma de atuar indica, de um lado, o reconhecimento pelo governo da im-
portância de tornar transparentes as informações relativas à arrecadação de
impostos, administração financeira e de pessoal, orçamentária, relações exte-
riores, segurança pública, e, por outro lado, reduz esse sistema a uma atividade
operacional, na medida em que não a concebe como uma questão de Estado.

Controle como instrumento da democracia

O controle deve ser entendido como um instrumento da democracia. A


existência de uma estrutura formal para controle das finanças públicas, eficien-
te, eficaz e efetiva, para alcance do objetivo de garantir o bom desempenho das
atividades estatais realizadas no interesse do bem público é um fato comum
em um Estado democrático organizado. É pertinente ressaltar, tendo como re-
ferência a Declaração dos Direitos do Homem e do Cidadão (1789), que a so-
ciedade tem o direito de exigir a prestação de contas dos atos praticados pelos
gestores públicos sobre a sua administração.

Fiscalização contábil, financeira


e orçamentária do Estado

A fiscalização contábil, financeira e orçamentária do Estado está discipli-


nada nos arts. 70 a 74 da atual Carta Magna. O controle político é de exclu-
sividade do Poder Legislativo. A este cabe, também, o controle externo, mas
auxiliado pelo Tribunal de Contas ou órgão equivalente. O controle interno,
na forma de sistemas, é mantido de forma integrada pelos Poderes Legislativo,
Executivo e Judiciário. O controle social da Administração Pública será exerci-
do na forma prevista nos §§ 3o e 2o dos arts. 31 e 74, respectivamente.
No art. 71 da Constituição Federal estão definidas as competências de con-
trole externo, no âmbito federal, a serem cumpridas pelo Tribunal de Contas
da União, em auxílio ao Congresso Nacional. Entre essas atribuições constitu-
cionais destacam-se:

“I – apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da Repúbli­


ca, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a
contar de seu recebimento;
II – julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por di­
nheiro, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluí­
208  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

das as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público


federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
[...]
IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Sena­
do Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de
natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial,
nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciá­
rio, e demais entidades referidas no inciso II;
[...]
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou ao Município.”

Quanto às finalidades dos sistemas de controle interno, assunto que foi nor-
matizado pelo art. 74 da Constituição Federal, será abordado no capítulo seguinte.
O controle direto da sociedade também foi objeto de definição constitu-
cional:

Art. 31, § 3o “As contas dos municípios ficarão, durante 60 (sessenta) dias,
anualmente, à disposição de qualquer contribuinte, para exame e aprecia­
ção, o qual poderá questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.”
Art. 74, § 2o “Qualquer cidadão, partido político, associação ou sindicato
é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou ile­
galidades perante o Tribunal de Contas da União.”

Controle das Finanças Públicas

A Lei de Orçamento (Lei no 4.320, de 1964)5 foi a responsável por disci-


plinar, no direito positivo brasileiro, a estrutura de controle da execução orça-
mentária, que evoluiu para a atual prescrita na Constituição Federal vigente. A
citada, que trata de matéria de controle das finanças públicas, foi recepcionada
pela Constituição Federal, até que seja editada a Lei Complementar de que tra-

5 
Os termos “controles interno e externo” aparecem com a edição da Lei no 4.320, de 17 de
março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para elaboração e controle dos
orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. A referida
Lei de Orçamento está em pleno vigor, visto que não foi editada, ainda, a Lei Complementar
prevista no § 9o do art. 165 da Constituição. A Constituição de 1967 deu ênfase ao sistema de
Controle Interno do Governo Federal (arts. 71 e 72).
Sistema de controle na Administração Pública  209

ta o inciso I do art. 163 da CF. Registre-se que o projeto de lei sobre a referida
matéria já tramita no Congresso Nacional, no qual se prevê a revogação da Lei
no 4.320/1964.
Ainda nesse contexto, as atribuições de controle externo do Tribunal de
Contas da União, em auxílio ao Congresso Nacional, têm sua regulamentação
específica na Lei no 8.443/1992. O controle interno, por sua vez, tem seu dis-
ciplinamento estabelecido pela Lei no 10.180, de 6 de fevereiro de 2001, que
organiza e disciplina os sistemas de planejamento e de orçamento federal, de
administração financeira federal, de contabilidade federal e de controle inter-
no do Poder Executivo federal.
Silva (1996, p. 62), ao tratar do controle do Estado pelo cidadão, e de for-
ma específica sobre o “exame das contas municipais e o papel do cidadão”, des-
taca os efeitos negativos da exclusão do cidadão pelo Estado em seu controle:

“Lamentavelmente, as prestações de contas dos entes públicos estão apoia­


das em demonstrativos de ingressos e desembolsos decorrentes da lei orça­
mentária anual e destinados a usuários institucionais (Tribunais de Con­
tas, Assembleias Legislativas e Câmaras dos Vereadores) cuja preo­cupação
é apenas de fundo jurídico-administrativo.
Tal postura legalista constitui um dos graves problemas na elaboração das
prestações de contas por ser inibidora da implantação de um sistema de
informações voltado para o atendimento do cidadão comum, visto que os
responsáveis apoiados por sua legislação antiquada acabam por estabele­
cer sua própria lógica de informações voltadas para usuários exclusivos e
por isso mesmo cada vez mais hermética e ininteligível. [...]
O sentido e finalidade do controle popular é um contraponto ao manda­
to do representante eleito e deve enfocar os gastos inúteis, inoportunos
e imorais que algumas vezes são realizados sem identificação de seu ob­
jetivo real.”

Mecanismos de Controle Administrativo

O controle administrativo pode ser aceito como aquele que o Executivo e


os órgãos de administração dos demais poderes exercem sobre suas próprias
atividades. Esse controle busca submetê-las ao controle da lei, segundo as ne-
cessidades do serviço e as exigências técnicas de sua realização, pelo que é um
controle de legalidade, de conveniência e de eficiência. É a partir desses três
fatores que se deve operar o controle administrativo, tendo como objetivo úl-
timo o pleno e efetivo atendimento dos interesses coletivos a cargo da Admi-
210  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

nistração Pública (MEIRELLES, 1991).6 Esse controle pode ser exercido pelos
próprios órgãos internos da administração (controle hierárquico propriamente
dito), como por órgãos externos incumbidos do julgamento dos recursos (tri-
bunais administrativos) ou das apurações de irregularidades funcionais (ór-
gãos correcionais). No seu conjunto, todos esses órgãos são instrumentos de
controle administrativo. Eles podem ser preventivos, sucessivos ou corretivos.
Os primeiros estabelecem formalidades e exames prévios dos atos adminis-
trativos para adquirirem eficácia e operatividade. Pelos segundos, acompanha-
-se a formação dos atos; e, pelos terceiros, corrigem-se os atos defeituosos ou
ilegítimos. De modo geral, o sistema de controle pode ser de caráter interno
ou externo.

As comissões parlamentares de inquérito


como instrumento de controle social

É perceptível que as comissões parlamentares de inquérito (CPI) têm se


revestido em um importante instrumento de controle social. A intensificação
das apurações que vêm sendo realizadas nos âmbitos das CPIs no Congresso
Nacional, por sua vez, revela uma baixa eficiência e eficácia do sistema de con-
trole externo e interno. A criação de CPIs, prerrogativa constitucional do Poder
Legislativo (§ 3o, art. 58 da CF), nos últimos anos, comprova que existe uma
enorme fragilidade das estruturas formais de controle. As atividades das CPIs,
ao disporem de maiores poderes de investigação – próprios das autoridades
judiciais –, têm demonstrado que é possível oferecer respostas mais céleres a
questões não satisfatoriamente examinadas ou mesmo omitidas de exame pelo
sistema de controle instituído.

MEIRELLES, H. L. Direito administrativo brasileiro. 16. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
6 

1991.
25

Organização do controle interno


e externo na Administração Pública

Controle Interno na Administração Pública

Controle interno na Administração Pública pode ser aceito como a ação


exercida, sobre si própria, pela organização responsável pelo desempenho da
atividade controlada. Meirelles (1991, p. 564) assim o define:

“Controle interno é todo aquele realizado pela entidade ou órgão res-


ponsável pela atividade controlada, no âmbito da própria Administração.
Assim, qualquer controle efetivado pelo Executivo sobre seus serviços ou
agentes é considerado interno, como interno será também o controle do
Legislativo ou do Judiciário, por seus órgãos de administração, sobre o
seu pessoal e os atos administrativos que pratiquem.”

Deve-se ressaltar que a ação de controle interno está inserida, organica-


mente, em toda Administração Pública brasileira, em conformidade com o art.
74 da Constituição Federal, que estabelece a exigência de que deve ser mantido
pelo Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, de forma integrada.
Constata-se que a Carta Magna de 1988 deu enorme destaque ao Sistema
de Controle Interno, separando-o por Poder e determinando seu funcionamen-
to nos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, de forma integrada. Tam-
bém a Lei Orgânica do Tribunal de Contas da União – Lei nº 8.730/1993 – de-
dica todo um capítulo ao controle interno (Capítulo III).
Controle interno, conforme definido por Meirelles (1991), é o controle
administrativo direto – exercido por órgão formalmente inserido na estrutura
212  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

administrativa – que pode ser realizado de forma prévia, concomitante ou a


posteriori. É essencial que a área de controle interno possa atuar com ampla
liberdade, e a administração tem o dever de lhe outorgar um espaço mínimo
de independência; não deve ficar restrito ao controle orçamentário e legal,
podendo opinar sobre conveniência ou oportunidade da consumação do ato
administrativo. Nesse sentido, torna-se relevante alertar que o princípio da
eficiência tornou-se um princípio constitucional (EC nº 19/1998), ao qual
todo administrador está submetido.
Cabe ao controle interno apoiar o controle externo no exercício de sua mis-
são institucional (art. 74, IV, Constituição Federal). O Tribunal de Contas da
União, no julgamento da Tomada de Contas dos Administradores, tem levado
muito em consideração os Relatórios de Auditoria emitidos pelos controles in-
ternos para emitir sua decisão.
São finalidades do controle interno:

“I – avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a


execução dos programas de governo e dos orçamentos da União;
II – comprovar a legalidade e avaliar os resultados, quanto à eficácia e
eficiência da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos órgãos
e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos
públicos por entidades de direito privado;
III – exercer o controle das operações de crédito, avais e garantias, bem
como dos direitos e haveres da União;
IV – apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional.”

Inovações e Mudanças no Controle Interno


na Administração Pública no Brasil

No debate que envolve o fortalecimento da democracia é fundamental ter


como referência o nível de confiança que a população deposita nas institui-
ções públicas e nos seus dirigentes. Assim, a credibilidade das instituições e
dos agentes públicos se transforma em um elemento fundamental para dar le-
gitimidade ao sistema político. Nesse contexto, o esforço governamental para
controlar a corrupção é uma medida indispensável no processo de recuperação
da legitimidade das instituições. Nesse sentido, o governo federal vem desen-
volvendo ações para responder às demandas da sociedade civil.
A principal medida do governo Lula, no seu primeiro governo, de 2003 a
2006, para combater a corrupção na Administração Pública foi a criação da
Controladoria-Geral da União (CGU), no início de 2003. Com suas atribuições
Organização do controle interno e externo na Administração Pública  213

definidas pela Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, a CGU tem por missão a
defesa do patrimônio público e o combate aos desvios e desperdícios de recur-
sos públicos federais. Sua atuação se faz mediante a realização de auditorias,
fiscalizações, análise e apuração de denúncias, implementação de políticas de
prevenção à corrupção e de promoção da transparência. Sua estrutura conta
com a Secretaria Federal de Controle Interno, a Ouvidoria-Geral da União, a
Corregedoria-Geral da União, a Secretaria de Prevenção da Corrupção e In-
formações Estratégicas, e o Conselho de Transparência Pública e Combate à
Corrupção. Registre-se que a CGU trabalha de forma articulada com outras
instituições relacionadas ao enfrentamento da corrupção. Atua em articulação
com o Tribunal de Contas da União e em parceria com o Ministério Público da
União, a Advocacia-Geral da União, o Conselho de Controle das Atividades Fi-
nanceiras, a Polícia Federal, a Secretaria Nacional de Justiça, a Secretaria da
Receita Federal, entre outras instituições.

Competência e Jurisdição da
Controladoria-Geral da União

A Controladoria-Geral da União (CGU) atua, no Poder Executivo, como ór-


gão central das funções de controle interno, correição, ouvidoria e prevenção
e combate à corrupção. Desenvolve, ainda, ações voltadas para promoção da
transparência da gestão pública, que se destacam no núcleo essencial da pro-
posta política e do programa de metas fundamentais do governo federal. Para
dar cumprimento a sua missão institucional, a CGU conta, atualmente, com
duas secretarias – a Secretaria Federal de Controle Interno e a Secretaria de
Prevenção da Corrupção e Informações Estratégicas, uma Corregedoria-Geral
da União e uma Ouvidoria-Geral da União.
Assim, com as alterações estruturais em curso, a Controladoria-Geral da
União (CGU) surge diante da sociedade brasileira como um novo organismo
estatal, em que se consolidou o combate sistemático à corrupção, intensifican-
do-se o controle do dinheiro público federal em todas as suas formas e verten-
tes de aplicações (CGU, 2006, p. 6). Sete são as grandes diretrizes que têm ba-
lizado a atuação da Controladoria nos últimos anos:

1a) qualificação do controle interno para o cumprimento pleno de suas


funções constitucionais;
2a) responsabilização administrativa como forma eficaz de combate à im-
punidade;
3a) ênfase em medidas de prevenção da corrupção;
4a) articulação interinstitucional;
214  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

5a) fomento ao controle social;


6a) incremento da transparência pública; e
7a) articulação internacional.

Portal da Transparência da CGU

Observa-se que a criação da CGU ocorreu em um contexto de graves denún-


cias da existência de corrupção dentro do governo federal. Nesse sentido, a CGU
foi instituída como um instrumento para dar celeridade aos processos adminis-
trativos de apuração de irregularidades capazes de produzir lesão ou ameaça de
lesão ao patrimônio público, buscando a punição dos responsáveis no tempo
oportuno e o ressarcimento aos cofres públicos.
Observa-se, por um lado, que a implantação da Controladoria-Geral da
União teve como principal propósito abrir um canal direto de comunicação
do cidadão com o governo federal. Diversas medidas preventivas foram ado-
tadas. Entre elas se destaca a construção e o lançamento do Portal da Trans-
parência, site na Internet que apresenta a destinação dos recursos públicos.
Os dados informam quem recebeu o recurso público, com os valores e a fina-
lidade da destinação, identificando-os por meio do CPF, CNPJ, NIS, estimu-
lando o controle social e o fortalecimento da cidadania. O Portal da Transpa-
rência (www.portaldatransparencia.gov.br), disponibiliza de maneira direta
ao cidadão informações acerca das transferências de recursos para Estados,
Distrito Federal e Municípios, além de dados sobre as aplicações diretas dos
Órgãos Federais e gastos dos cartões de pagamento (corporativos) do Go-
verno. Lançado em 2004, contendo inicialmente 80 milhões de registros, o
Portal da Transparência (que recebeu mais 8,1 milhões de acesso em 2012),
abrigava em junho de 2013 1.513.821.798 de informações (CGU, 2013).1

ASPECTOS RELEVANTES DA LEI DE TRANSPARÊNCIA

A Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar nº 101, de 4 de maio


de 2000), foi alterada no tocante à transparência da gestão, pela Lei Comple-
mentar nº 131, de 27 de maio de 2009, que entrou em vigor na data de sua
publicação, em 28 de maio de 2009. A inovação trazida pela referida lei foi a
determinação de que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
disponibilizassem, em meio eletrônico e tempo real, informações pormenoriza-
das sobre sua execução orçamentária e financeira.

Controladoria-Geral da União (CGU). Portal da Transparência. Dados das Despesas do Governo


1 

Federal. Brasília: AGU, jun. 2013. Disponível em: <http://www.portaltransparencia.gov.br/>.


Organização do controle interno e externo na Administração Pública  215

A Lei de Transparência (LC nº 131/2009) tornou obrigatória a adoção,


por todos os entes da Federação, de um sistema integrado de administração
financeira e controle. Os sistemas adotados devem atender ao padrão mínimo
de qualidade estabelecido pelo Poder Executivo da União no Decreto nº 7.185,
de 27 de maio de 2010, e na Portaria MF nº 548, de 22 de novembro de 2010.
A referida legislação (LC nº 131/2009) definiu prazos diferentes para o
cumprimento de tais dispositivos:2

• União, Estados, Distrito Federal e municípios com mais de cem mil ha-
bitantes: até maio de 2010 para atender a lei.
• Municípios que possuem entre cinquenta e cem mil pessoas: até maio
de 2011.
• Municípios com até cinquenta mil habitantes: até 28 de maio de 2013.

Caso algum ente da Federação não disponibilize as informações exigidas


até o prazo final, de acordo com o modelo previsto na legislação, ele ficará im-
possibilitado de receber transferências voluntárias de recursos da União. Além
disso, o titular do Poder Executivo Municipal estará sujeito a responder por
crime de responsabilidade (art. 10, itens 4 e 12, Lei nº 1.079, de 10 de abril
de 1950, e art. 1º, incisos VII e XXIII, Decreto-lei nº 201, de 27 de fevereiro de
1967, respectivamente).
Segundo a legislação vigente (LC nº 131/2009 e Decreto nº 7.185/2010),
devem ser disponibilizadas as diversas informações quanto à despesa e à recei-
ta, relativas aos atos praticados pelas unidades gestoras, no decorrer da execu-
ção orçamentária e financeira.

ACESSO À INFORMAÇÃO NO BRASIL

A Lei nº 12.527 (Lei de Acesso a Informação), de 18 de novembro de 2011,


regulamentou o direito constitucional de acesso dos cidadãos às informações
públicas. Registre-se que os seus dispositivos são aplicáveis aos três Poderes da
União, Estados, Distrito Federal e Municípios.
Ressalte-se que o direito de acesso à informação pública no Brasil foi pre-
visto na Constituição Federal, no inciso XXXIII do Capítulo I – dos Direitos e
Deveres Individuais e Coletivos – que dispõe que:

2 
MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades
e perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013b. O estudo, em questão, evidenciou que na sua grande
maioria, os municípios brasileiros estão enfrentando enormes dificuldades para cumprir o
disposto na Lei de Transparência (LC nº 131/2009).
216  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“todos têm direito a receber dos órgãos públicos informações de seu inte-
resse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindível à segurança da sociedade e do Estado”.

A Constituição também tratou do acesso à informação pública no art. 5º,


inciso XIV, art. 37, § 3º, inciso II, e no art. 216, § 2º. São estes os dispositivos
que a Lei de Acesso a Informações regulamenta, estabelecendo requisitos míni-
mos para a divulgação de informações públicas e procedimentos para facilitar
e agilizar o seu acesso por qualquer pessoa.
Assim, a Lei de Acesso a Informações, caso seja implementada de forma
adequada, se apresenta como um instrumento relevante para a consolidação
da democracia no Brasil, além de prevenir a corrupção no país. É por meio de
uma maior participação popular e do controle social das ações governamen-
tais, via acesso da sociedade às informações públicas, que será possível elevar
a qualidade na gestão pública.

Páginas de Transparência Pública

Relevante, também, foi a criação das Páginas de Transparência Pública de


cada ministério e entidade da administração indireta – autarquias, fundações,
empresas públicas e sociedades de economia mista – que hoje exibem, em seus
sites, detalhes ainda maiores que o Portal, sobre todos os seus gastos, licitações
e contratações.

Programa de Fiscalização dos Municípios

O lançamento, em 2003, para CGU do Programa de Fiscalização, mediante


sorteios públicos, dos recursos federais aplicados nos Municípios, com o objeti-
vo expresso de inibir a corrupção, pela dissuasão que resulta da possibilidade,
sempre presente, para o gestor, de ser ele o próximo sorteado para ser fiscalizado
também se enquadra nesses avanços. Esses tipos de medidas estão começando a
despertar e estimular a participação social, dos cidadãos, para a fiscalização e o
controle sobre os administradores do dinheiro público (CGU, 2010).
Registre-se que as leis que tratam das finanças públicas, em que pese o sig-
nificativo nível de desconhecimento da função do sistema de controle interno
na Administração Pública, sempre cuidaram do assunto. Verifica-se que a Lei
nº 4.320/1964, no título que trata do controle da execução orçamentária, dis-
põe sobre controle interno em seus arts. 76 a 80. Esta preocupação também
Organização do controle interno e externo na Administração Pública  217

está presente na Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) – Lei nº 101/2000 – em


especial no art. 59, que trata da fiscalização da gestão fiscal.3
Deficiências e limitações dos controles internos:

a) baixo nível de conhecimento e/ou desconhecimento das finalidades


do órgão de controle interno na administração;
b) desatenção e negligência dos servidores na execução das tarefas diá-
rias;
c) baixa qualificação de formação e/ou experiência para exercer a fun-
ção;
d) baixo nível de interesse no processo de educação continuada, por
meio da participação em cursos de qualificação, especialização, semi-
nários etc.;
e) dificuldades para detectar conluio de servidores nas fraudes e irregu-
laridades;
f) descaso ou omissão na denúncia de atos de impropriedades ou falta
de comunicação à administração para as providências;
g) baixo nível de interesse da administração em estruturar o controle in-
terno de modo a cumprir satisfatoriamente suas atribuições constitu-
cional e legal;
h) estruturação deficiente do órgão, em termos de recursos humanos e
tecnologia. Em geral a criação do órgão visa apenas o cumprimento
da lei ou para atender as recomendações do Tribunal de Contas, sem
o efetivo interesse no seu adequado funcionamento.

Controle externo na Administração Pública

A Constituição Federal de 1988 – art. 70 – estabelece que a fiscalização


contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta é exercida pelo Congresso Nacio-
nal, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada po-
der. Estabelece, também, que o controle externo, a cargo do Congresso Nacio-
nal, é exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual incumbe
uma série de competências exclusivas.
Ao tratar do controle externo, sustenta Meireles (1991, p. 564):

3 
MATIAS-PEREIRA, J. Manual de gestão pública contemporânea. 4. ed. São Paulo: Atlas, 2012a.
218  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“O controle que se realiza por órgão estranho à administração respon-


sável pelo ato controlado, como por exemplo, a apreciação das contas do
executivo e do Judiciário pelo Legislativo; a auditoria do Tribunal de Con-
tas sobre a efetivação de determinada despesa do Executivo; a anulação
de um ato do executivo por decisão do Judiciário.”

O controle externo a cargo do Congresso Nacional, conforme art. 71, inci-


sos IV a VI, da Constituição Federal, é desempenhado com o auxílio do Tribunal
de Contas da União, ao qual compete:

“IV – realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Sena-


do Federal, de Comissão técnica ou de inquérito, de inspeções e auditorias
de natureza contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimo-
nial, nas unidades administrativas dos Poderes Legislativo, Executivo e
Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V – fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo ca-
pital social a União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do
tratado constitutivo;
VI – fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a
Estado, ao Distrito Federal ou a Município.”

Jurisdição do Tribunal de Contas da União

Além das suas competências definidas pela Constituição Federal, também


foram aprovadas diversas leis específicas conferindo atribuições ao TCU: Lei de
Licitações e Contratos Administrativos (Lei nº 8.666/1993),4 Lei de Desestati-
zação (Lei nº 9.491/1997), Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar
nº 101/2000), edições anuais das leis de diretrizes orçamentárias e leis orça-
mentárias, Lei de Parceria Público-Privada (Lei nº 11.079/2004), Lei de Con-
tratação de Consórcios Públicos (Lei nº 11.107/2005), e o Regime Diferencia-
do de Contratações – RDC (Lei nº 12.462/2011).
Além disso, o Congresso Nacional edita decretos legislativos com deman-
das para a realização de fiscalização em obras custeadas com recursos públicos
federais, com determinação expressa de acompanhamento físico-financeiro,
por parte do TCU, da execução de contratos referentes a obras que constam do
orçamento da União.

Recorde-se que a regra geral sobre licitação está inserida no art. 37, inciso XXI, da Constituição
4 

Federal de 1988.
Organização do controle interno e externo na Administração Pública  219

O TCU tem jurisdição própria e privativa em todo o território nacional,


a qual abrange, entre outros, pessoa física ou jurídica, que utilize, arrecade,
guarde, gerencie bens e valores públicos federais; aqueles que causarem perda,
extravio ou outra irregularidade que resulte em dano ao erário; responsáveis
pela aplicação de recursos repassados pela União mediante convênio ou ins-
trumento congênere.

REGIME DIFERENCIADO DE CONTRATAÇÕES

O Governo Federal instituiu uma nova modalidade de licitação, o denomi-


nado Regime Diferenciado de Contratações (RDC), a fim de ampliar a eficiência­
nas contratações públicas e competividade, promover a troca de experiências e
tecnologia e incentivar a inovação tecnológica.

O RDC foi instituído pela Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, e regu-


lamentado pelo Decreto nº 7.581, de 11 de outubro de 2011, sendo aplicável
exclusivamente às licitações e contratos necessários à realização:

• dos Jogos Olímpicos e Paraolímpicos de 2016;


• da Copa das Confederações da Federação Internacional de Futebol As-
sociação – Fifa 2013;
• da Copa do Mundo Fifa 2014;
• de obras de infraestrutura e de contratação de serviços para os aeropor-
tos das capitais dos Estados da Federação distantes até 350 km (trezen-
tos e cinquenta quilômetros) das cidades sedes dos mundiais; e
• das ações integrantes do Programa de Aceleração do Crescimento
(PAC).

Por meio da Lei nº 12.722, de 3 de outubro de 2012, o Governo Federal


estendeu o uso do RDC para as licitações e contratos necessários à realização
de obras e serviços de engenharia no âmbito dos sistemas públicos de ensino.

Competência do Controle Externo

O controle externo é exercido pelo Poder Legislativo com o auxílio dos


Tribunais de Contas. É o exercício da função fiscalizadora dos representantes
do povo sobre a Administração Pública. A Constituição conferiu ao controle
externo uma ampla competência, exigindo, consequentemente, a adoção de
220  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

medidas de reestruturação de modo a dotar as Cortes de Contas de capaci-


dade operacional, celeridade e eficácia, imprescindível para assegurar uma
eficiente fiscalização dos atos da Administração Pública.

Competência dos Tribunais de Contas

As competências dos Tribunais de Contas estão especificadas no art. 71 da


CF. Em resumo, são elas:

a) Apreciar as contas prestadas anualmente pelos chefes do Poder Exe-


cutivo, mediante parecer prévio que deverá ser elaborado em 60 dias
a contar de seu recebimento, separadamente por poder e órgão refe-
ridos no art. 20 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
b) Julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por di-
nheiros, bens e valores públicos, e as contas daqueles que derem cau-
sa à perda, extravio ou a outra irregularidade que resulte em prejuízo
ao erário.
c) Apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de
pessoal, a qualquer título, exceto as nomeações para cargo de provi-
mento em comissão, na administração direta e indireta, incluídas as
fundações mantidas pelo Poder Público, bem como os atos de conces-
sões de aposentadorias, reformas e pensões.
d) Realizar inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira, orça-
mentária, operacional e patrimonial.
e) Fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União
mediante convênio, acordo, ajuste ou outros instrumentos congêne-
res, a Estado, ao Distrito Federal ou a Município.
f) Aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregu-
laridade de contas, as sanções previstas em lei.
g) Assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências ne-
cessárias ao exato cumprimento da lei, se verificada ilegalidade.
h) Representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos
apurados.
i) Alertar os Poderes ou órgãos quando constatar:
• que a realização da receita poderá não comportar o cumprimento das
metas de resultado primário ou nominal estabelecidas no Anexo de Me-
tas Fiscais;
• que o montante da despesa total com pessoal ultrapassou 90% do limi-
te previsto na Lei de Responsabilidade Fiscal;
Organização do controle interno e externo na Administração Pública  221

• que os montantes das dívidas consolidadas e mobiliárias, das operações


de crédito e da concessão de garantia excederam 90% dos respectivos
limites;
• que os gastos com inativos e pensionistas ultrapassaram o limite defi-
nido em lei;
• fatos que comprometam os custos ou os resultados dos programas ou
indícios de irregularidades na gestão orçamentária.

Prestações de Contas

A Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), no seu art. 56, define que as contas
prestadas pelos chefes do Poder Executivo incluirão, além das suas próprias, as
dos Presidentes dos órgãos dos Poderes Legislativo e Judiciário e do Chefe do
Ministério Público, referidas no art. 20 (da LRF), as quais receberão parecer
prévio, separadamente, do respectivo Tribunal de Contas.
O parecer sobre as contas dos Tribunais de Contas será proferido no prazo
previsto no art. 57 da LRF (60 dias) pela comissão mista permanente referida
no § 1º do art. 166 da Constituição ou equivalente das Casas Legislativas esta-
duais e municipais (§ 2º do art. 56 da LRF).
O controle das ações do Setor Público é efetuado por meio da realização de
auditorias por órgãos especializados: Auditorias Gerais e Tribunais de Contas.
Auditorias Gerais – têm a atribuição básica do exercício do controle inter-
no das entidades componentes da estrutura da Administração Pública, centra-
lizada e descentralizada, no âmbito dos três segmentos de governo: federal,
estadual e municipal.
Tribunais de Contas – são órgãos autônomos e de atuação independente,
vinculados aos Poderes Legislativos das esferas federal e estadual. Suas atribui-
ções estão estabelecidas constitucionalmente e são direcionadas para o contro-
le externo da administração, por meio do controle das atividades dos órgãos,
agentes e responsáveis pela movimentação dos recursos financeiros do setor
público. Veja os Quadros 25.1 e 25.2, apresentados a seguir.
222  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Quadro 25.1 Fontes do controle da Administração Pública –


poderes Legislativo/Executivo.

Legislativo Executivo

União •  Comissões do CN • CGU e demais controles internos


• TCU • 
Auditorias internas na administração
indireta

Estados e DF • Comissões das assembleias • Controladorias dos Estados e do Distrito


legislativas e da câmara Federal
distrital
Auditorias internas na administração
• 
• TCE indireta

Municípios • Comissões das câmaras de • Controladorias municipais


vereadores
Auditorias internas na administração
• 
• TCM indireta
Fonte:  TCU (2005).

Quadro 25.2 Fontes do controle da Administração Pública –


funções essenciais à justiça/controle social.

Funções Essenciais à Justiça Controle Social

União • MPU • Lei no 8.429/92 – Lei da


Improbidade Administrativa
• 
Consultorias jurídicas dos órgãos e
entidades da Administração Pública • Lei no 9.452/97 – Informar
direta e indireta às Câmaras de Vereadores
a realização de convênios
Estados e DF • MPE
• Lei no 9.755/98 – Lei das
• 
Consultorias jurídicas dos órgãos e Contas Públicas
entidades da Administração Pública
direta e indireta • Legislação de programas
de governo
Municípios Consultorias jurídicas dos órgãos e
• 
entidades da Administração Pública
direta e indireta
Fonte:  Tribunal de Contas da União – TCU (2005).

Legislação Básica dos Órgãos de Controle

• TCU – arts. 71/73 da Constituição Federal, Lei nº 8.443/1992;


• TCE – art. 31 da Constituição Federal, Constituições Estaduais e Lei Or-
gânica do DF;
Organização do controle interno e externo na Administração Pública  223

• CGU – art. 74 da Constituição Federal, Lei nº 10.180/2001;


• MP – arts. 127/130 da Constituição Federal, LC nº 75/1993.

Funções básicas exercidas pelo Controle

• Judicante ⇒ julgar contas (TCU e TCE).


• Sancionadora ⇒ aplicar sanção/penalidade (TCU e TCE).
• Corretiva ⇒ fixar prazo para correções e sustar ato irregular.
• Fiscalizadora ⇒ fiscalizar e apreciar/registrar atos de pessoal.
• Consultiva ⇒ responder consulta e elaborar parecer prévio.
• Ouvidoria ⇒ examinar denúncia e representação.
• Informativa ⇒ prestar informações aos Órgãos Legislativos e MP.
• Normativa ⇒ expedir normativos, fixar coeficientes etc.

Sujeitos do Controle

Conforme define a Constituição Federal, em seu art. 70, parágrafo único:

“Prestará contas qualquer pessoa física ou jurídica, pública ou privada,


que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e va-
lores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta,
assuma obrigações de natureza pecuniária.”

São órgãos da administração direta dos três poderes e do Ministério Públi-


co e entidades da administração indireta e fundacional, incluídas as empresas
controladas direta ou indiretamente:

• Agências reguladoras e concessionárias de serviços.


• Organizações sociais e entidades sob contrato de gestão.5
• Fundos constitucionais, de investimento e legais.

5 
O contrato de gestão é um instituto do direito administrativo-constitucional, ex vi do art. 37, §
8o, da Constituição da República, que deve visar proporcionar a transparência e a racionalidade
estatal. Por esse tipo de contrato se permite que a Administração Pública tenha uma maior liber-
dade de ação, com a flexibilização do regime jurídico-administrativo, com isso pode propiciar
que a Administração Pública se aproxime, na prestação dos serviços públicos, da mesma eficiên-
cia e eficácia das empresas do setor privado.
224  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

• União, Estados, DF, Municípios e particulares (recursos repassados).


• Gestores de bens/valores públicos federais.

Objetos do Controle

• Contas de gestores de recursos públicos e contas do governo.


• Gestão de recursos orçamentários e extraorçamentários.
• Atos/contratos administrativos (inclusive licitações).
• Aplicação de recursos descentralizados/repassados.
• Arrecadação e renúncia de receita.
• Transferências constitucionais e legais.
• Desestatizações (privatização, concessão, autorização).
• Atos de pessoal e declarações de bens/rendas.
• Programas de governo e políticas públicas.
• Cumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal.
• Obras públicas e patrimônio público.
26

Princípios do controle na
Administração Pública

“Quando ouço falar que um povo não está bastantemente


preparado para a democracia, pergunto se haverá algum
homem bastantemente preparado para ser déspota.”

Lord Bertrand A. W. Russel (1872-1970)

INTRODUÇÃO

O controle dos gastos públicos se orienta por uma série de princípios, de


acordo com as disposições legais que o instituem e o regem. Com a promulga-
ção da Constituição de 1988, inovações significativas foram introduzidas na
dinâmica e no conteúdo do controle dos atos que mediata ou imediatamente
geram despesas para os cofres públicos.
Posteriormente, com a implementação da reforma gerencial, promoveu-
-se mudanças nos paradigmas da administração pública brasileira, com a
adoção de conceitos e técnicas gerenciais, descartando, assim, os modelos
burocrático e patrimonialista. Essas mudanças também impactaram nos prin-
cípios de controle da administração pública. Assim, além dos princípios deli-
neados na Constituição Federal: da legalidade, impessoalidade, moralidade e
publicidade, a nova gestão pública passou a ser orientada também pelo prin-
cípio da eficiência, com ênfase alterada dos meios (procedimentos) para os
fins (resultados).
226  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

PRINCÍPIOS DE CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

Conforme delineados em diferentes dispositivos da Constituição Federal


de 1988, podemos identificar os seguintes tipos de controle, exercitados pelos
órgãos encarregados da fiscalização:
Princípio da Universalidade – Todos os gestores públicos estão submeti-
dos ao controle. Essa imposição das normas enquadra, do ponto de vista hie-
rárquico, desde os mais graduados aos mais inferiores na escala funcional: Pre-
sidente da República, Governadores de Estados, Prefeitos Municipais e demais
administradores e entidades que manipulam recursos públicos.
Princípio da Totalidade – A totalidade do patrimônio público – dinheiro,
bens e valores – está submetida ao controle.
Princípio da Legalidade – O controle deve ter uma estreita obediência
aos ditames legais que regem a sua atuação. Essas normas estão explicitadas
na Constituição Federal, e na Legislação Complementar e Ordinária, bem
como em normas regimentais, de âmbito federal, estadual ou municipal, con-
forme o caso. Esse princípio impõe ao controle que se sujeite às normas jurí-
dicas e não as extrapole, sob pena de invalidar-se sua ação controladora.
Princípio da Imparcialidade – As ações devem ser implementadas sem
que se permita intromissão de questões de ordem política no desenvolvimento
das atividades.
Princípio da Autonomia – Princípio essencial ao exercício do controle,
tanto para garantir a sua existência como para viabilizar o exercício de suas
atividades.
Princípio da Independência – O controle está obrigado a manter inde-
pendência em relação a todos os agentes políticos ou servidores públicos, qual-
quer que seja sua posição na escala hierárquica da Administração Pública.
Controle da Legalidade – O controle da legalidade refere-se à adequação
da despesa e dos procedimentos a ela inerentes com a legislação que rege a
matéria. Despesa legal ou regular é a que se submete estritamente aos termos
da lei, não divergindo desta em momento algum. Para a sua regular efetuação,
a despesa deve seguir os sucessivos estádios da autorização, liquidação e paga-
mento, em conformidade com as normas legais. Se em algum instante, ao efe-
tuar uma despesa, o administrador se afasta da lei, o gasto se tornará irregular,
e quanto maior for esse afastamento mais grave será a irregularidade.
Controle da Legitimidade – Para ser aceita como legítima, a despesa deve
ser orientada para a concretização do bem comum. Despesa ilegítima, pois, é
aquela que se afasta do fim último do Estado, que é o bem coletivo.
Controle da Economicidade – Esse princípio está relacionado ao exame
da despesa do ponto de vista da obtenção de resultado a custo adequado. Este
Princípios do controle na Administração Pública  227

não se refere apenas ao menor custo possível, visto que nem sempre o menor
custo é o que atende adequadamente à coletividade.
Controle da Moralidade – Os atos administrativos devem estar contidos
dentro da moralidade. A sua observância nesses atos é essencial para o per-
feito funcionamento da Administração Pública. Eles estão na mesma linha de
importância dos atos do controle da legalidade, legitimidade e economicidade.
Princípio da Eficiência – Para atender aos ditames da nova Administração
Pública que enfatiza o aspecto gerencial, a Emenda Constitucional nº 19 intro-
duziu no ordenamento jurídico brasileiro o princípio da eficiência ao alterar a
redação do art. 37 da Carta Política. O princípio da eficiência, em linhas gerais,
conforme assinala Di Pietro (2013), deve ser considerado sob dois aspectos: o
modo de atuação do agente público, buscando o melhor desempenho possível
de suas funções, com vistas aos melhores resultados; e o modo de organizar,
estruturar e disciplinar a Administração Pública, criando uma máquina eficien-
te para a prestação do serviço público.
Para alcançar os seus fins, o controle utiliza distintos instrumentos, como
demonstrações contábeis, financeiras, orçamentárias, patrimoniais, além de
procedimentos de natureza operacional. Essas medidas visam obter um amplo
conhecimento da gestão da coisa pública.
Supremacia do Interesse Público – O interesse público prevalece sobre
o individual, nos termos da Constituição e em decorrência da soberania do
Estado. Todos os atos que a Administração Pública praticar devem estar vol-
tados para o atendimento do interesse público. Acima dos interesses e das
vontades pessoais das autoridades e dos servidores públicos devem prevale-
cer os da coletividade.
A partir de uma visão sistêmica, veja a Figura 26.1, que trata dos enfoques
do controle.
228  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Enfoques do Controle
Aspectos de conformidade Aspectos de performance

Eficiência
Legalidade
Eficácia Boas
Práticas
Legitimidade Cumprimento de Metas

Conformidade Economicidade
Efetividade
Contábil-financeira
Qualidade
Procedimento
Custo

Fonte:  Matias-Pereira (2012b), com adaptações.


Figura 26.1  Enfoques do controle.
27

O poder de compra do Estado

Governança e ética na Administração Pública

Pode-se especular que o processo de desenvolvimento socioeconômico-am-


biental e o fortalecimento da democracia no Brasil dependem da boa governança
e da ética na Administração Pública. Por sua vez é sabido que a corrupção pos-
sui causas profundas e comuns, sendo a principal a perda dos valores do serviço
público e a identificação exclusiva do êxito pessoal e coletivo com o lucro a qual-
quer preço. Sendo um malefício amplo e grave, é preciso conhecer suas causas
e suas manifestações, avaliar seu alcance e adotar medidas para combatê-la. Na
prática, constata-se que nos últimos anos tanto a OECD (2000)1 como o Banco
Mundial (BIRD, 2000, p. 6)2 vêm desenvolvendo estímulos para que os países
enfrentem o problema da corrupção. Verifica-se, entretanto, que o fenômeno da
corrupção está sendo enfrentado com maior determinação política nos países de-
senvolvidos e em menor escala nos países em desenvolvimento.3

1 
OECD (2000), Trust in government: ethics measures in OECD countries. Paris: OECD. <www.
oecd.org>.
2 
World Bank (2000), Helping countries combat corruption: the role of the World Bank, BIRD,
Washington, D.C. O esforço desenvolvido pelo Banco Mundial contra a corrupção abrange qua-
tro áreas distintas: o controle da corrupção em projetos do Banco Mundial, o apoio a países
interessados em controlar a corrupção, a incorporação do critério “corrupção” em todos os pro-
gramas de empréstimo do banco e o apoio a iniciativas internacionais para controlar a corrupção
(BIRD, 2000:2).
3 
Constata-se, a partir de 1997, que o Banco Mundial passou a valorizar a boa governança do
setor público através da participação da sociedade civil. Essa instituição multilateral encara a
corrupção como um imposto regressivo, já que as pequenas empresas e os cidadãos mais pobres
230  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Assim, na medida em que aumentam a autonomia burocrática e o excesso


de poder discricionário dos agentes públicos, maiores são as possibilidades de
ocorrerem desvios e fraudes na Administração Pública. Baseado nesse cenário
é que se fez necessária a aprovação da Lei de Licitações no Brasil, para limitar
o poder discricionário dos gestores públicos e burocratas nos procedimentos
associados à possibilidade de fraude na licitação, evitando, assim, práticas cor-
ruptas na Administração Pública (MATIAS-PEREIRA, 2005).4

Regulamentação do Processo de
Licitação Pública no Brasil

No ordenamento jurídico do Brasil as normas definidoras do processo de


compras governamentais estão contidas na Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993.
A citada lei regulamenta o art. 37, inciso XXI, da Constituição Federal e insti-
tui normas para licitações e contratos da Administração Pública. Dessa forma,
a Constituição Federal impõe que a contratação de obras e serviços, locação
e alienação, bem como a aquisição de materiais no âmbito dos Poderes da
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, sejam ações reali-
zadas mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de con-
dições a todos os concorrentes.
Carvalho Filho (1998) define licitação como:

“O procedimento administrativo vinculado por meio do qual os entes da


Administração Pública e aqueles por ela controlados selecionam a melhor
proposta entre as oferecidas pelos vários interessados, com dois objetivos:
a celebração de contrato ou a obtenção de melhor trabalho técnico, artís-
tico ou científico.”

Por sua vez, os itens que compõem o processo de compras governamentais


no país são os seguintes (FERNANDES, 2003, p. 1-15):

Preparação – compreende a elaboração de documentos técnicos e


termos de referência que irão subsidiar o estabelecimento de especi-
ficações para o edital. O órgão está obrigado a designar um dirigente
responsável por cada processo de compra e é exigida uma reserva or-

precisariam dispor de uma parcela proporcionalmente maior da sua renda com propinas – que
deveriam ser universais. Nesse sentido, a corrupção contribuiria para o aumento da desigualda-
de da renda e comprometeria a universalização das políticas sociais.
4 
MATIAS-PEREIRA, J. Reforma do Estado e controle da corrupção no Brasil. Caderno de Pesqui-
sas em Administração. São Paulo, v. 12, no 2, p. 1-17, abr./jun. 2005.
O poder de compra do Estado  231

çamentária com indicação da respectiva rubrica. As ações, nessa eta-


pa, que são realizadas internamente no órgão, culminam com o edital
que contém a descrição pormenorizada do objeto da compra ou con-
tratação, dos requisitos para participação do fornecedor na licitação,
dos critérios de julgamento das propostas e de apresentação de recur-
sos pelos participantes, durante o processo.
Convocação – corresponde à fase de divulgação, por meio da publi-
cação de aviso, obrigatória na imprensa oficial. A tendência recente é
a de obrigatoriedade de publicação também na Internet.
Habilitação – consiste na verificação da capacidade do licitante em
participar do certame, atendendo aos requisitos estabelecidos no edi-
tal. Compreende o exame dos aspectos jurídicos e econômico-finan-
ceiros e fiscais da empresa.
Competição – é o evento público em que serão abertas, examinadas e
julgadas as propostas encaminhadas pelos licitantes. O julgamento re-
sulta na classificação das propostas, e a vencedora só terá efetividade
se o licitante também cumprir os requisitos de habilitação.
Contratação e execução – consiste na adjudicação – convocação do
licitante vencedor para celebração do contrato – e na execução, pro-
priamente dita, do objeto contratado, ou seja, na entrega do bem ad-
quirido ou na prestação do serviço contratado. O gestor de compras
emite um “ateste” de cumprimento do contrato e a respectiva ordem
de pagamento – denominada empenho – para, em seguida, proceder
à liquidação, na forma de crédito bancário.

O Processo Licitatório na Administração Pública

O processo de compras na Administração Pública está regulamentado pela


Lei de Licitações e demais legislações associadas, as quais estabelecem as mo-
dalidades que poderão ser empregadas no processo licitatório. O sistema de
licitações se apresenta como uma ferramenta essencial no esforço da Adminis-
tração Pública, direta e indireta, em promover reestruturações, preocupar-se
com os custos dos investimentos em infraestrutura, capacitação e treinamento,
modernização tecnológica e lançamento de novos produtos e serviços. Essas
ações buscam interagir com a estratégia de modernização do Estado brasileiro,
por meio da desburocratização e simplificação de processos.5

5 
Com a sanção da Lei nº 12.462, de 4 de agosto de 2011, o governo federal instituiu uma nova
modalidade de licitação, o Regime Diferenciado de Contratações (RDC), a fim de ampliar a
eficiên­cia nas contratações públicas e competividade, promover a troca de experiências e tecno-
logia e incentivar a inovação tecnológica.
232  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Nos últimos anos incorporou-se a esse sistema a modalidade de “Pregão


Eletrônico”, ou seja, o sistema “Licitações-e”. Entre as inúmeras vantagens
do referido sistema, podemos destacar a agilidade do processo licitatório, a
desburocratização, o aumento da competitividade e, principalmente, a re-
dução dos custos.
O objetivo da utilização da sistemática de compras governamentais por
meio do pregão eletrônico – licitação realizada pela Internet – é garantir
uma maior competição, eficiência, eficácia, efetividade, transparência e re-
dução de tempo e recursos nas aquisições de bens e serviços da empresa.
Para Carvalho (2002), a nova modalidade de licitação, o pregão eletrôni-
co, conta com um formato que favorece o acesso de todos e a transparência
de todo o processo, que é feito com a participação virtual dos interessados,
podendo ser acompanhado, em todas as suas etapas, por qualquer cidadão,
via Internet.

As Normas Legais do Processo Licitatório

O processo de compras na Administração Pública deve obedecer ao dispos-


to na Lei de Licitações, que deve ser seguida pelas organizações públicas em
suas atividades de aquisição de bens e contratações de serviços e obras, bus-
cando seguir os princípios legais de igualdade e eficiência.
Registre-se que a escolha da modalidade licitatória depende dos valores
envolvidos e do objeto a ser contratado. As modalidades definidas pela Lei no
8.666/1993 são descritas a seguir.

Concorrência

É adequada para contratações de grande vulto, aquisição ou alienação de


imóveis e para aquisições internacionais. A participação é aberta para qualquer
interessado que comprove possuir os requisitos mínimos de qualificação exigi-
dos no edital.

Tomada de preços

É adequada para contratações de médio vulto. A participação é limitada


aos interessados cadastrados ou que atendam a todas as condições exigidas
para cadastro até o terceiro dia anterior à data do recebimento das propostas,
observada a necessária qualificação.
O poder de compra do Estado  233

Convite

É adequado para contratações de menor vulto. Nessa modalidade não exis-


te edital, os fornecedores recebem a “carta-convite”. A participação é aberta
para interessados, cadastrados ou não, escolhidos ou convidados em número
mínimo de 3 (três).

Concurso

É utilizado para escolha de trabalho técnico, científico ou artístico, me-


diante a instituição de prêmios ou remuneração aos vencedores. A participação
é aberta para qualquer interessado.

Leilão

É utilizado para venda de bens móveis inservíveis ou de produtos legal-


mente apreendidos ou penhorados. A participação é aberta para qualquer inte-
ressado, vence quem oferecer o maior lance.

Tabela 27.1  Valores limites por modalidade.

Compras e Serviços Obras e Serviços de Engenharia

Convite Até R$ 80.000,00 Convite Até R$ 150.000,00

Tomada de Preço Até R$ 650.000,00 Tomada de Preço Até R$ 1.500.000,00

Concorrência Acima de R$ 650.000,00 Concorrência Acima de R$ 1.500.000,00

Fonte:  Lei no 8.666/1993.

Pregão

O sistema de compra por meio da modalidade de pregão foi criado pela Me-
dida Provisória no 2.026, de 4 de maio de 2000 (convertido na Lei no 10.520, de
17 de julho de 2002) e foi regulamentado pelo Decreto no 5.450, de 31 de maio
de 2005. Essa modalidade de licitação foi ampliada posteriomente para uso nas
esferas dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Desse modo, a dispu-
ta pelo fornecimento é feita por meio de propostas e lances em sessão pública
(presencial) ou por meio eletrônico. É pertinente ressaltar que a modalidade do
234  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

“pregão” passou a fazer parte das demais modalidades de licitação: concorrên-


cia, tomada de preços, convite, leilão, concursos e registro de preços.
Essa modalidade é orientada para a aquisição de bens e serviços comuns. A
relação de bens e serviços comuns que poderão ser adquiridos/contratados foi
estabelecida no Decreto no 5.450/2005. Consideram-se bens e serviços comuns
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente
definidos pelo edital, por meio de especificações usuais do mercado.

Tabela 27.2  Valores limites.

Obras e Serviços de Engenharia,


Bens e Serviços Comuns
Locações Imobiliárias e Alienações

Pregão Não há limite Pregão Não se aplica

Fonte:  Lei no 10.520/2002.

As propostas e lances no pregão são feitos em sessão pública, conduzidos


pelo pregoeiro e por sua equipe de apoio. Os valores ofertados decrescem a
cada rodada. Será proclamado vencedor o fornecedor que ofertar o material
ou serviço pelo menor valor.

Pregão Eletrônico

A utilização do portal eletrônico de compras governamentais, em que todo


o processo é automatizado desde a compra até o pagamento, é um modelo que
contribui para reduzir sensivelmente a corrupção. A principal vantagem é que
todo o processo é feito sem necessidade de contato físico com os fornecedores.
O pregão eletrônico pode ser aceito como a modalidade de licitação públi-
ca na qual os procedimentos do pregão presencial são adaptados à Tecnologia
da Informação, ou seja, é implementado por meio da Internet.
Nesse sentido, argumenta Niebuhr (2004, p. 43):

“A tecnologia da informação é o traço mais marcante da pós-modernidade,


que, já com bastante atraso, bate à porta da licitação pública por meio da
modalidade de pregão eletrônico. A principal função da tecnologia da infor-
mação é encurtar distâncias, aproximar as pessoas, facilitando a interação
do conhecimento e das informações. As informações na atualidade são di-
fundidas em tempo real, para todo o planeta, o que implica transformações
de monta no modo de agir dos atores econômicos, políticos e sociais.”
O poder de compra do Estado  235

Utilização das Novas Tecnologias


da Informação nos Negócios

A Internet apresenta-se como um dos principais componentes do conjun-


to da Tecnologia da Informação utilizado no mundo. Essa nova ferramenta é
responsável pelo surgimento de novas oportunidades de negócios, da elevação
da competição, e mudanças no comportamento e na comunicação empresarial.
Além disso, permite às organizações o desafio de concorrer no ambiente virtual.
A forma acirrada da competição beneficia os consumidores por meio da redu-
ção dos custos ou com a melhoria da qualidade dos serviços e produtos.
Nesse sentido, destaca Porter (2001) que: “A Internet por si só não repre-
senta uma fonte de vantagem competitiva. No entanto, a Internet é uma pode-
rosa ferramenta quando aliada às práticas tradicionais de negócios.”
Entre as novas categorias de negócios destaca-se o leilão eletrônico – e-
-auctioning. Esse processo de leilão – que foi redesenhado na Internet – surgiu
como uma forma de competição mais democrática, pois permite que os inte-
ressados no leilão, desde que estejam conectados à rede, possam dar o lance
para qualquer produto ofertado. Nesse contexto, surgiu, posteriomente, a mo-
dalidade de leilão reverso.
Leilão reverso é uma categoria de negócio eletrônico em que “os compra-
dores apresentam as suas necessidades de um produto ou um serviço e então
os fornecedores pré-qualificados dão lances e diferentemente dos leilões dire-
tos, os preços do leilão reverso se movimentam para baixo (KALAKOTA; RO-
BINSON, 2002)”.

O Sistema de Compras da Administração


Pública – Siasg/Comprasnet

A utilização do Sistema Integrado de Administração de Serviços Gerais


(Siasg) e do seu portal Comprasnet, na Internet – responsável pelo proces-
samento das contratações da Administração Pública Federal no Brasil – está
contribuindo de forma efetiva para disseminação internacional do comércio
eletrônico e de transformações na Administração Pública em conexão com os
projetos de governo eletrônico. Registre-se que outros tipos de transações ele-
trônicas também integram o ambiente em formação do governo eletrônico, no
qual estão inseridas as compras e as contratações governamentais. São elas: as
transações C2G (consumer-to-government), envolvendo governo e cidadão,
e as transações G2G (government-to-government), entre governo e governo.
As compras e as contratações da Administração Pública compreendem as
licitações, bem como inúmeras outras formas nas quais é dispensado, ou não é
obrigatório, o procedimento competitivo. Deve-se ressaltar que, mesmo nessas
rotinas e procedimentos estritos, devem ser observados os rituais definidos em
leis e normas.
236  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Disseminação das compras governamentais


em meio eletrônico

A realização e disseminação das compras governamentais em meio eletrôni-


co, no ambiente da Administração Pública, produzem efeitos benéficos no pro-
cesso de contratação, produzindo a redução de custos, e elevando o nível de
competição entre os fornecedores. As transações eletrônicas do tipo B2G (Busi-
ness-to-Government), por exemplo, estão contribuindo para acelerar a reestrutu-
ração nos mercados fornecedores governamentais, em especial por meio da re-
dução dos custos de transação peculiares ao fornecimento para governos.
Assim, as compras eletrônicas para os governos estão permitindo a dimi-
nuição de custos, o aumento da competição e do acesso, a redução de custos
administrativos e o fortalecimento da accountability em relação às transações
públicas. Observa-se, por sua vez, que é ainda limitada a disseminação de sis-
temas voltados para o tratamento de compras em grande escala pelos órgãos
de governo. O nível de desenvolvimento alcançado pelas ferramentas infor-
matizadas de mercado eletrônico (e-markets), orientadas para dar suporte
aos processos de compras governamentais, ainda permanece restrito às fases
de apresentação de propostas, não abrangendo todo o ciclo de obtenção de
produtos e serviços.

Sistema Licitações-e

O sistema de licitações-e – sistema de comércio eletrônico – é operado pelo


Banco do Brasil, que o disponibiliza, gratuitamente, ao setor público, para a
rea­lização de compras e contratações de serviços por meio da Internet. O sis-
tema está no portal do BB na Internet ou diretamente no endereço www.lici-
tacoes-e.com.br; conta com mais de 200 instituições compradoras, abrange
empresas públicas ou de economia mista, governos estaduais, governos muni-
cipais e tribunais.

Principais funcionalidades do Sistema Licitações-e

a) Disponibiliza opção para publicação dos editais.


b) Para realizar o download de edital anexo não é preciso estar cadastra-
do no sistema.
c) Segurança Bancária (criptografia 128 bits).
d) Rede de agências do BB para cadastramento das Pessoas Físicas, For-
necedores e Compradores – Segurança.
e) Suporte técnico.
f) Permite ao fornecedor consultar suas propostas já encaminhadas, mo-
O poder de compra do Estado  237

dificá-las, substituí-las ou mesmo cancelá-las, mesmo se estiver na


fase de recebimento de proposta.
g) Perfis diferenciados (coordenador, pregoeiro, apoio etc.).
h) Fase de abertura de propostas e classificação anterior à etapa de lan-
ces, com conhecimento dos proponentes exclusivamente pelo pre-
goeiro – melhor operacionalidade e autonomia ao pregoeiro, elimi-
nação de propostas com vícios, permitindo disputa de lances apenas
para as propostas válidas.
i) Possibilidade de cotação unitária e por lotes.
j) Abertura do chat para manifestação dos licitantes apenas após a etapa
de lances, conferindo maior agilidade e ordem ao certame.

É oportuno ressaltar que no processo de consolidação dos avanços al-


cançados na área de licitações deve-se priorizar a questão da integração dos
processos e sistemas de compras com os demais sistemas corporativos de
gestão. Essa integração se tornou possível com a utilização da Internet e das
novas tecnologias de informações. A criação de um sistema único e consis-
tente de compras visa facilitar as ações e atividades dos inúmeros agentes
envolvidos no processo.

Experiência internacional sobre compras


públicas por meio eletrônico

Em termos de experiência internacional sobre portal eletrônico de com-


pras públicas torna-se relevante ressaltar o caso da Coreia do Sul. Pode ser
aceito como o exemplo mais significativo no mundo atual, em que as compras
públicas, na sua quase totalidade, são feitas via Internet. Esse país tem um úni-
co portal para as aquisições oficiais de bens e serviços e as empresas podem
fazer ofertas para qualquer concorrência, de qualquer órgão público, com um
único registro. É considerado o maior portal de compras públicas do mundo,
recebendo, em média, 100 mil visitas por dia. A estruturação do sistema de
compras da Coreia do Sul permitiu uma economia de mais de US$ 10 bilhões
por ano, tornou o processo mais rápido e transparente e fez triplicar o número
de empresas que participam das licitações.
238  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte VII

Nesta Parte VII do livro – Capítulos 23 a 27 – tem-se como propósito deba-


ter os temas que tratam dos Fundamentos Constitucionais do Estado e de Con-
trole da Administração Pública no Brasil.

Exercícios referentes à Parte VII

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina,


elabore (preferencialmentte em grupos) uma síntese sobre os objetivos
fundamentais da República Federativa do Brasil, enfatizando os principais
conceitos jurídicos de Administração Pública. Debater em sala de aula.
2. Faça uma síntese dos aspectos mais relevantes sobre os conceitos Jurídicos
de Administração Pública. Debater o tema em sala de aula.
3. Elabore uma síntese sobre como a fiscalização contábil, financeira e or-
çamentária do Estado está disciplinada na Constituição Federal do Brasil.
Debater o tema em sala de aula.
4. Elabore uma síntese sobre o processo de controle interno e externo na Ad-
ministração Pública, destacando a competência e a jurisdição do Tribunal
de Contas da União e da Controladoria Geral da União. Debater o tema em
sala de aula.
5. Elabore uma síntese sobre a regulamentação do processo de licitação pú-
blica no Brasil. Debater o tema em sala de aula.
6. A utilização do portal eletrônico de compras governamentais – denomi-
nado pregão eletrônico – em que todo o processo é automatizado desde a
compra até o pagamento é aceito como uma inovação na Administração
Pública. Faça uma síntese explicando como esse modelo funciona e como
pode contribuir para reduzir sensivelmente a corrupção no Brasil. Debater
o tema em sala de aula.

Vamos debater na Parte VIII, a seguir, os temas que tratam da atividade fi-
nanceira do Estado.
Parte VIII

Atividade Financeira do Estado


28

Atividade financeira do Estado

“As finanças públicas se apresentam como ferramenta indispensável


para o funcionamento do Estado, além de assegurar a manutenção
da administração e dos serviços públicos, bem como para influenciar
a economia do país e corrigir seus desequilíbrios.”

(José Matias-Pereira, 2012)

A atividade econômica se caracteriza pela administração dos recursos es-


cassos da sociedade humana. Essa administração está apoiada nos seguintes
princípios:

(i) os interesses e necessidades do consumidor, que se manifestam na de-


manda por determinados produtos;
(ii) o lucro, que obriga o empresário a se guiar pela demanda dos consu-
midores; e
(iii) a autoridade, pela qual o governo impõe determinadas normas sobre
o que e para quem produzir. Como a atividade financeira é parte da
economia do Estado, sua extensão e importância são determinadas
pela forma como se integram em um sistema econômico as decisões
da autoridade e do mercado.

A atividade financeira do Estado diz respeito ao desempenho das ativida-


des políticas, sociais, econômicas, administrativas, entre outras, que consti-
tuem sua finalidade precípua. Consiste ainda em obter, criar, gerir e despender
242  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

o dinheiro indispensável às necessidades cuja satisfação está sob sua respon-


sabilidade ou transferidas a outras pessoas jurídicas de direito público. Assim,
é desenvolvida em quatro áreas: receita pública (obter), despesa pública (des-
pender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar), definidas a seguir:

• Receita pública – ingresso definitivo de recursos ao patrimônio público,


sem qualquer compromisso ou obrigatoriedade, aumentando as dispo-
nibilidades do tesouro. Subdivide-se em originárias (provenientes dos
bens e empresas comerciais ou industriais do Estado) e derivadas (ob-
tidas por meio do poder de coerção do Estado, como impostos, taxas,
contribuições etc.).
• Despesa Pública – conjunto de dispêndios do Estado ou de outra pessoa
de direito público para o funcionamento dos serviços públicos.
• Orçamento Público – ato que contém a aprovação prévia das receitas
e despesas públicas para um período determinado, que normalmen-
te é de um ano.
• Crédito Público – apresenta-se como um dos processos pelos quais o Es-
tado pode obter uma receita pública. Esta, por sua vez, caracteriza-se
como um empréstimo, o qual necessariamente deverá ser reembolsado.

Conceitos de Finanças Públicas

Ao termo “finanças públicas” são atribuídas diversas definições. Para Pigou


(1929, p. 31),1 as finanças públicas são “o processamento de receitas e despe-
sas determinadas pela organização do governo”. Dalton (1960, p. 3),2 por sua
vez, sustenta que finanças públicas constituem um desses assuntos que “se si-
tuam na linha divisória entre a economia e a política. Trata-se da despesa e da
renda dos poderes públicos, bem como da coordenação entre ambas, coorde-
nação que não visa, necessariamente, à igualdade, mas à relação aritmética
mais indicada, de acordo com as condições dadas”.
Assim, podemos conceituar finanças públicas como a atividade financeira
do Estado direcionada para a obtenção e o emprego dos meios materiais e de
serviços para a realização das necessidades da coletividade, de interesse geral,
satisfeitas por meio do processo do serviço público. Nesse sentido, as finanças
públicas se apresentam como ferramenta indispensável para o funcionamento
do Estado, além de assegurar a manutenção da administração e dos serviços
públicos, bem como para influenciar a economia do país e corrigir seus dese-
quilíbrios (MATIAS-PEREIRA, 2012b).

1 
PIGOU, Arthur C. A study in public finance. London: Macmillan, 1929.
2 
DALTON, Hugh. Princípios de finanças públicas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 1960.
Atividade financeira do Estado  243

Esse termo designa também o setor que controla a massa de dinheiro e de


crédito que o governo federal e seus órgãos subordinados movimentam em um
país. Abrange não só as operações relacionadas ao processo de obtenção, dis-
tribuição e utilização dos recursos financeiros do Estado, mas também a atua-
ção dos organismos públicos em setores da vida econômica.
A complexidade dos fenômenos financeiros de que se ocupa o tesouro é
manifestada quando são considerados os diversos aspectos que neles intervêm:
(i) o econômico, uma vez que existe uma administração de recursos materiais
escassos sujeitos a usos alternativos; (ii) o político-sociológico, visto que a polí-
tica financeira é fruto de uma decisão da autoridade que governa a vida de uma
sociedade; (iii) o jurídico, pelo qual as decisões se manifestam na forma de atos
legais; (iv) o ético, pois as receitas e despesas públicas atendem também a crité-
rios de uma distribuição mais justa da riqueza; e (v) o contábil, dado que as re-
ceitas e despesas públicas devem ser registradas e classificadas para determinar
os resultados dos movimentos de valores efetuados no setor público.
Origem do conceito moderno de finanças públicas – Duas escolas repre-
sentam a origem do conceito moderno de finanças públicas: a cameralista, vigen-
te na Administração Pública da Alemanha e da Áustria do século XVI ao XVIII; e
a clássica. O cameralismo, que pode ser considerado uma variante do mercan-
tilismo, centrava sua análise no terreno concreto da atividade financeira como
parte da economia do Estado, de que dependia o desenvolvimento da economia
nacional. Sua atenção se dirigiu fundamentalmente ao estudo dos meios pelos
quais se pode criar e administrar, a partir do patrimônio social, um patrimônio
do Estado. O orçamento, que resume o plano de receitas e despesas públicas, não
era considerado algo estranho à economia privada, mas, sim, como parcela do
patrimônio nacional disponível, necessário para a manutenção do Estado e para
sua ação dinamizadora da economia do país. As empresas públicas encontravam
sua justificação no fato de assumirem as funções necessárias para o desenvolvi-
mento nacional que as empresas privadas não podem ou não querem atender.
Os cameralistas justificavam os impostos, apoiados no princípio da produtivida-
de, em função dos efeitos benéficos gerados pela economia do Estado. A dívida
pública se definia na mútua confiança entre governo e povo e na mobilização de
forças produtivas da economia nacional. Os autores mais importantes dessa es-
cola foram Kasper Klock, Johann Joachim Becher e Josep von Sonnenfels.
Entre a teoria cameralista e as novas análises elaboradas pela economia
clássica, está a escola fisiocrática do século XVIII, representada, sobretudo, por
François Quesnay. Os fisiocratas propunham um único imposto territorial, uma
vez que, para eles, somente a agricultura gerava um produto realmente novo
ou produto líquido. As demais atividades apenas transformavam ou transpor-
tavam os produtos da terra.
A expressão economia clássica foi inventada por Karl Marx para referir-se à
escola econômica inglesa da segunda metade do século XVIII e da primeira do
século XIX, cujos principais representantes foram Adam Smith, David Ricardo,
Thomas Robert Malthus e John Stuart Mill. Contrariando o cameralismo, a es-
244  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

cola clássica se opôs à economia de Estado, que deveria ser reduzida aos limites
mínimos necessários para assegurar a execução das funções que a ela competem
(segurança nacional, ordem pública, educação e obras públicas). De acordo com
esse critério, que pode ser chamado de interferência mínima, propuseram ainda
outros dois, os quais se tornariam muito atuais nas últimas décadas do século
XX tanto nas formulações teóricas de algumas escolas, por exemplo, o moneta-
rismo (Milton Friedman), quanto na política econômica dos países de economia
liberal. Esses critérios são os de neutralidade econômica e de equilíbrio orça-
mentário. Obtém-se a neutralidade ao evitar toda ação que possa prejudicar o
desenvolvimento econômico, alcançável apenas pela livre competição. O equilí-
brio orçamentário evita o endividamento do Estado e torna possível, portanto, a
acumulação do capital, impulsionadora do desenvolvimento econômico.

Finanças Públicas e a Realização


das Necessidades Públicas

O Estado tem a responsabilidade de viabilizar o funcionamento dos servi-


ços públicos definidos como essenciais e que são demandados pela coletivida-
de. Para atingir esse objetivo, necessita de recursos financeiros, os quais são
obtidos por meio de várias fontes, a fim de promover os serviços indispensáveis
ao perfeito funcionamento das atividades estatais e ao bem comum da popu-
lação. O tamanho da participação do Estado na economia pode ser dimensio-
nado pela receita tributária bruta. No Brasil, essa receita oriunda da tributação
está na ordem de 35% do PIB ao ano. As principais funções do Estado são: saú-
de, educação, defesa nacional, policiamento, regulação, justiça e assistencialis-
mo. Estas podem ser divididas entre os diferentes níveis de governo: federal,
estadual e municipal. Para cumprir suas funções e atender as necessidades pú-
blicas, o Estado utiliza-se das finanças públicas.
As necessidades coletivas são satisfeitas por meio de serviços de interesse
geral, que são denominados públicos. Dessa forma, sempre que o Estado pres-
ta um serviço de interesse geral, mobilizando pessoas e bens para satisfazer às
necessidades coletivas, realiza serviço público. Assim, serviço público é todo
aquele imprescindível à coletividade e, como tal, declarado pelos poderes com-
petentes, cuja prestação está a cargo do Estado. Observe-se que, mesmo que
instituições privadas atuem em uma dessas áreas, o governo tem a obrigação
de colocar à disposição da população esses tipos de serviços.

Focos da Política Fiscal

O objeto precípuo das finanças públicas é o estudo da atividade fiscal, ou


seja, aquela desempenhada pelos poderes públicos com o propósito de obter e
Atividade financeira do Estado  245

aplicar recursos para o custeio dos serviços públicos. A política fiscal orienta-se
em duas direções:

• Política tributária – materializa-se na captação de recursos, para aten-


dimento das funções da Administração Pública, por meio de suas dis-
tintas esferas.
• Política orçamentária – refere-se especificamente aos gastos, ou seja,
aos atos e medidas relacionados à forma da aplicação dos recursos,
considerando a dimensão e a natureza das atribuições do Poder Públi-
co, bem como a capacidade e a disposição para seu financiamento pela
população.

Teoria das Finanças Públicas

A teoria das finanças públicas, de maneira geral, se apoia na existência das


falhas de mercado, que tornam necessários: a presença do governo, o estudo
das funções do governo, da teoria da tributação e do gasto público. As falhas
de mercado são fenômenos que impedem que a economia alcance o ótimo de
Pareto,3 ou seja, o estágio de welfare economics ou estado de bem-estar social
por meio do livre mercado, sem interferência do governo.
Os governos são necessários para regular o funcionamento de uma socie-
dade. Isso exige que se conheça e entenda as regras que regem o seu comporta-
mento. É importante ressaltar que o setor público diferencia-se do setor priva-
do, pois o setor privado tem como objetivo principal o lucro, enquanto o setor
público tem responsabilidades e compromissos com a sociedade, oferecendo
bem-estar social, saúde, segurança, infraestrutura, entre outros.
Muitos defendem a ideia de um sistema de livre mercado, uma economia
em que as firmas operem livremente; porém, a existência do governo é neces-
sária para guiar, corrigir e complementar o sistema de mercado que, sozinho,
não é capaz de desempenhar todas as funções econômicas. Ao pensar nessa si-
tuação, devemos lembrar do ótimo de Pareto. O ótimo de Pareto corresponde
à alocação de recursos que tem a propriedade de que ninguém pode melhorar
sua situação sem causar algum prejuízo a outros agentes. A ocorrência dessa
situação ótima depende de alguns pressupostos: a não existência de progresso
técnico, o funcionamento do modelo de concorrência perfeita e de informação
perfeita da parte dos agentes econômicos. No entanto, existem circunstâncias
conhecidas como falhas de mercado, que impedem que ocorra uma situação
ótima de Pareto, a saber: existência de bens públicos, falha de competição que
se reflete na existência de monopólios naturais, externalidades e mercados in-
completos, ocorrência de desemprego e inflação.

3 
PARETO, V. Manual de economia política. São Paulo: Nova Cultural, 1996.
246  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

A Existência de Bens Públicos

Os bens públicos são aqueles cujo consumo e/ou uso é indivisível. Há um


princípio da não exclusão no consumo desses bens, visto que é praticamente
impossível impedir que um determinado indivíduo usufrua de um bem públi-
co. Depois de produzido, o bem público irá beneficiar a todos os indivíduos,
independentemente do nível de participação e contribuição de cada indíviduo
para a concretização do mesmo. O princípio da não exclusão no consumo é
essencial para o funcionamento adequado do sistema de mercado. Fica evi-
denciado, assim, por que a tarefa de prover os bens públicos deve ser de res-
ponsabilidade do Estado, ou seja, o financiamento da produção desses bens
efetiva-se por meio da cobrança compulsória de impostos.

A Existência de Monopólios Naturais

Existem situações em que os custos de produção unitários de um produto


declinam conforme aumenta a quantidade produzida. Assim, dependendo do
tamanho do mercado consumidor dos bens desses setores, pode ser mais van-
tajoso haver apenas uma empresa produtora do bem em questão.

As Externalidades

Ocorrem quando a ação de um indivíduo ou de uma empresa afeta direta


ou indiretamente outros agentes do sistema econômico. Quando há benefício,
se caracterizam como externalidades positivas, caso contrário, como negati-
vas. A existência de externalidades justifica a intervenção do Estado, que pode
ocorrer por meio da produção direta ou da concessão de subsídios, de multas
ou impostos e da regulamentação.

Os Mercados Incompletos e a Ocorrência


de Desemprego e Inflação

O livre funcionamento do sistema de mercado não soluciona problemas


como a existência de altos níveis de desemprego e inflação. Em outras pala-
vras, o Estado age no sentido de implementar políticas que visem à manu-
tenção do funcionamento do sistema econômico o mais próximo possível do
pleno emprego e da estabilidade de preços, o que não ocorreria caso houves-
se o livre mercado.
Atividade financeira do Estado  247

As Razões para a Existência do Governo

A existência do governo é necessária para guiar, corrigir e complemen-


tar o sistema de mercado que, sozinho, não é capaz de desempenhar todas as
funções econômicas. O governo é um fato natural da evolução das sociedades
humanas, como forma de organizar e disciplinar melhor as relações entre as
pessoas. A existência de bens públicos e externalidades, por exemplo, dá ori-
gem a falhas no sistema de mercado, que levam à necessidade de soluções por
meio do setor público.

Os Objetivos da Política Fiscal e as Funções do Governo

A ação do governo por meio da política fiscal, conforme sustentam Mus-


grave e Musgrave (1980),4 abrange três funções básicas:
Função alocativa – fornecimento de bens públicos. O governo deve deter-
minar o tipo e a quantidade de bens públicos a serem ofertados e calcular o
nível de contribuição de cada consumidor. É importante notar que o financia-
mento da produção dos bens públicos depende da obtenção compulsória de
recursos, mediante cobrança de impostos.
Função distributiva – ajustes na distribuição de uma renda justa. Para isso, o
governo utiliza alguns instrumentos principais: as transferências, os impostos e
os subsídios. Os recursos captados devem promover uma redistribuição de renda
da parcela da população de renda mais alta para a de renda mais baixa.
Função estabilizadora – usar a política econômica visando a um alto nível
de emprego, à estabilidade dos preços e à obtenção de uma taxa apropriada de
crescimento econômico. A intervenção do governo pode ser importante no sen-
tido de proteger a economia de flutuações bruscas, caracterizadas por alto nível
de desemprego e/ou alto nível de inflação. Para isso, os principais instrumentos
macroeconômicos à disposição do governo são as políticas fiscal e monetária.

Instituições financeiras

As instituições do setor público, considerado sujeito da atividade financei-


ra, são fundamentalmente:

4 
MUSGRAVE, R.; MUSGRAVE, P. Finanças públicas: teoria e prática. Rio de Janeiro: Campus;
São Paulo: Editora Universidade Federal de São Paulo, 1980. A forma de classificação das fun-
ções fiscais do Estado, para Musgrave e Musgrave, se baseia nas informações de gastos contidas
no orçamento – o principal instrumento de ação estatal na economia. Veja, também, MATIAS-
-PEREIRA, J. Finanças públicas: foco na política fiscal, no planejamento e no orçamento. 6. ed.
São Paulo: Atlas, 2012.
248  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

• Os órgãos de Estado, investidos de autoridade, como o Poder Executi-


vo, o Poder Judiciário e o Poder Legislativo.
• Os fundos ou contas independentes ou extraorçamentárias, cujas re-
ceitas e despesas são administradas com certa autonomia, por exem-
plo, os fundos de seguridade social e as caixas de pensão dos funcio-
nários públicos.
• Os organismos auxiliares, constituídos por empresas cuja gestão obe-
dece à autoridade política. Estão à margem do mercado e sua fina-
lidade consiste em fornecer bens e serviços aos organismos estatais.
Podem ser citadas como exemplo as fábricas de munições ou os esta-
leiros da Marinha de Guerra.
• As empresas estatais, caracterizadas pela ausência de personalidade
jurídica independente e sua forte fiscalização. Os monopólios típicos
do Estado são exemplos representativos desses organismos.
• As empresas públicas ou mistas, com personalidade jurídica indepen-
dente e regidas tanto por princípios de autoridade como por princí-
pios de mercado – algumas empresas mineradoras e de exploração e
refino de petróleo, por exemplo.

Instituições públicas independentes. A fiscalização se limita a um controle


geral que assegura a consecução dos objetivos públicos programados, como é
o caso de muitas instituições de pesquisa, assistenciais etc.

Teoria da Tributação

Para poder arcar com as três funções descritas anteriormente, o governo


precisa gerar recursos. A principal fonte de receita do setor público é a arreca-
dação tributária. Para que um sistema tributário seja “ideal”, é importante que
sejam considerados:
Equidade – a distribuição do ônus tributário deve ser equitativa entre os di-
versos indivíduos de uma sociedade, ou seja, cada contribuinte deve contribuir
com uma parcela “justa” para cobrir os custos do governo.
Progressividade – é preciso tributar mais quem tem uma renda mais alta.
A ideia que justifica uma tributação progressiva é a de que quem recebe mais
renda deve pagar uma proporção maior de impostos em relação às pessoas de
renda mais baixa.
Neutralidade – os impostos devem ser tais que minimizem os possíveis im-
pactos negativos da tributação sobre a eficiência econômica. O objetivo da neu-
Atividade financeira do Estado  249

tralidade é que o sistema tributário não provoque uma distorção da alocação


de recursos, prejudicando, dessa forma, a eficiência do sistema.
Simplicidade – é necessário que o sistema tributário seja de fácil compreen­
são para o contribuinte e de fácil arrecadação para o governo. Esse conceito
relaciona-se à facilidade da operacionalização da cobrança do tributo.

As Bases da Justiça Fiscal

Pelo conceito da equidade, cada indivíduo precisa contribuir com uma


quantia “justa”; pelo conceito da progressividade, as alíquotas devem aumen-
tar à medida que são maiores os níveis de renda dos contribuintes; pelo concei-
to da neutralidade, a tributação não pode desestimular o consumo, produção e
investimento; e, por fim, pelo conceito da simplicidade, o cálculo, a cobrança
e a fiscalização relativos aos tributos devem ser simplificados a fim de reduzir
custos administrativos.
Impostos são tributos cobrados cujo valor arrecadado não tem um fim es-
pecífico. As contribuições são tributos cujos recursos devem ser legalmente
destinados a finalidades preestabelecidas. Taxas são tributos para manutenção
do funcionamento de um serviço dirigido a uma comunidade de indivíduos.
O Imposto de Renda, em que pesem as críticas da população, é uma tri-
butação direta muito eficaz e justa. Os dados históricos do IRPF evidenciam
características de progressividade ao longo do tempo. O IRPJ, entretanto, mos-
tra-se falho, na medida em que contribui para inibir a produção, o que tende
a causar perda de competitividade do produto nacional no mercado mundial.
Os impostos sobre o patrimônio, como o IPTU e o IPVA, são de fácil cobrança
e controle, e tendem a penalizar os indivíduos com maior poder aquisitivo. O
IPTU, por sua vez, mostra-se inadequado quando os inquilinos de um imóvel
pagam o imposto ou quando um estabelecimento comercial encarece seus pro-
dutos, incluindo os custos do referido imposto nos preços. O Imposto sobre as
Vendas, embora muito utilizado, não é o mais indicado por questões de pro-
gressividade. Além disso, os bens com maior número de etapas de produção
são mais tributados do que os demais.
Críticas comuns aos impostos “em cascata” ou “cumulativos” são: a conse-
quente inibição à integração vertical da produção e a perda de competitividade
no mercado externo. Isso reforça a importância atribuída ao Imposto sobre o
Valor Adicionado (IVA) em diversas economias no mundo. Tem como princi-
pais vantagens a neutralidade e a dificuldade de sonegação por concentrar a
tributação no atacado. No entanto, o referido imposto permaneceria infringin-
do o conceito da progressividade, como é o caso do ICMS.
250  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Gasto Público

A corrente de pensamento de cunho neoliberal defende de forma enfática


a necessidade da redução de gastos governamentais e redução do “tamanho”
do Estado. Os neoliberais reconhecem, entretanto, que a participação do Esta-
do na economia é essencial. Entre as funções essenciais desempenhadas pelo
Estado podemos destacar: saúde, educação, defesa, policiamento, justiça, se-
gurança jurídica na economia etc.
Observa-se que o fenômeno de crescente participação do gasto público no
PIB em todas as principais economias mundiais pode ser explicado pelo enve-
lhecimento da população e pelo processo de urbanização. É importante ressal-
tar que, em geral, a elevação do gasto público tem sido total ou parcialmente
compensada pelos governantes com elevação tributária.

Tipos de Finanças e Impostos

Normalmente, os diferentes Estados costumam ser dotados de no míni-


mo três classes ou níveis de finanças ou fazendas públicas: a estatal, gerida
pelo Ministério ou Secretaria da Fazenda no âmbito nacional; a departamen-
tal, estadual ou autônoma, gerida pelo departamento de fazenda do governo
estadual; e a municipal, gerida pelos municípios. Em muitos países existem
também outras fazendas de categoria intermediária. As diferentes áreas fazen-
dárias de um Estado arrecadam e administram, de acordo com sua responsabi-
lidade, alguns impostos em conformidade com o que é estabelecido por lei. Em
geral, o Estado nacional reserva para si determinados tributos e cede os demais
aos órgãos institucionalmente inferiores, ou seja, aos Estados e Municípios.
Os impostos – que representam a maior parcela de receitas da conta de
rendimento – são divididos em: diretos (aqueles que se originam no momento
em que a renda do sujeito passivo se produz ou distribui) e indiretos (quando
se taxa a renda no momento em que seus titulares adquirem algum bem).
Existem três tipos de cobranças, de forma genérica, denominadas tributos:
os impostos ou tributos exigidos sem contraprestação; as taxas, que constituem
uma contraprestação pela utilização de um serviço da administração; e as con-
tribuições especiais, tributos gerados pela obtenção de um lucro ou por um au-
mento de valor dos bens.

Formas de Tributação

A tributação pode ser direta ou indireta. Os impostos diretos incidem so-


bre o indivíduo e, por isso, estão associados à capacidade de pagamento de
Atividade financeira do Estado  251

cada contribuinte. Os impostos indiretos, por sua vez, incidem sobre ativida-
des ou objetos. As bases de incidência dos impostos são: a renda, o patrimô-
nio e o consumo.
Imposto de Renda – incide sobre todas as remunerações geradas no siste-
ma econômico, ou seja, salários, lucros, juros, dividendos e aluguéis, podendo
ser Imposto de Renda da Pessoa Física (IRPF) e Imposto de Renda da Pessoa
Jurídica (IRPJ). O IRPF é cobrado em base pessoal, com isenções e alíquotas
progressivas, determinadas pelas características individuais do contribuinte. O
IRPF apresenta as vantagens de se basear em uma medida abrangente da ca-
pacidade de pagamento e de permitir uma adaptação às características pessoais
do contribuinte, sendo, dessa maneira, o que mais se adapta aos princípios de
equidade e progressividade. O IRPJ incide sobre o lucro das empresas, poden-
do ser calculado com base no lucro real (o lucro é calculado pela diferença en-
tre as receitas e os custos da empresa), lucro presumido (baseia-se na aplicação
de uma alíquota sobre a receita bruta) e lucro arbitrado (aplica-se às empresas
que não apresentem os registros contábeis requeridos para a precisa apuração
do lucro sujeito à tributação).
Imposto sobre o Patrimônio – são cobrados regularmente em razão do sim-
ples ato de posse dos ativos durante um determinado período, como no caso do
IPTU e do IPVA. A cobrança pode se dar também no momento em que os ativos
mudam de propriedade. Para atender aos princípios de equidade e progressi-
vidade, o Imposto sobre Imóveis deve ser pago pelo proprietário do imóvel.
Imposto sobre as Vendas – os impostos sobre as vendas de mercadorias e
serviços são tributos indiretos, também conhecidos como impostos sobre con-
sumo. Por ser uma forma de tributação indireta, não discrimina as contribui-
ções de acordo com a capacidade de pagamento de cada indivíduo, ou seja,
possuem características de impostos regressivos. Esse tipo de imposto pode ser
classificado quanto à amplitude de sua base de incidência:

• Impostos que incidem rotineiramente sobre uma série de transações ou


aqueles cobrados sobre transações de compra e venda de determinadas
mercadorias e serviços.
• Referentes ao estágio do processo de produção e comercialização sobre
o qual incidem – podem ser cobrados no âmbito do produtor, do comér-
cio atacadista, do comércio varejista, ou em todas as etapas do ciclo.
• Referentes à forma de apuração da base para o cálculo do imposto – po-
dem ser calculados sobre o valor total da transação ou apenas sobre o
valor adicionado pelo contribuinte, em cada estágio da produção e da
distribuição.
252  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Impostos em Cascata

Os impostos que incidem sobre o valor total da transação em cada estágio


da produção e da distribuição, os denominados impostos em cascata, se apre-
sentam como uma forma de tributação inadequada, visto que prejudicam a
eficiência econômica. Esses impostos são responsáveis por distorcer os preços
relativos, além de estimular, às vezes desnecessariamente, a integração verti-
cal da produção, aumentando os custos. A competitividade do produto diante
dos produtos internacionais tende a diminuir, especialmente daqueles que têm
diversas etapas de produção e distribuição.

O Imposto sobre o Valor Adicionado e suas Vantagens

O Imposto sobre o Valor Adicionado (IVA) é considerado o modo mais efi-


ciente de tributação sobre vendas, principalmente por se tratar de um tributo
neutro. Não afeta a competitividade, pois o imposto é uma proporção constan-
te do valor adicionado em cada etapa da atividade econômica. As exportações
podem ser totalmente isentas e as importações tributadas da mesma forma que
a produção doméstica. Apresenta também uma maior dificuldade de evasão
nos estágios pré-varejistas e tem um caráter autofiscalizador.

A Existência de Dilemas (trade-offs)

Frequentemente verifica-se a dificuldade de aliar todos os conceitos da


teo­ria da tributação (equidade, progressividade, neutralidade e simplicidade),
pois a procura de um muitas vezes acaba sacrificando os outros. Por exemplo,
um imposto pode ser generalizado, o que o tornaria mais simples (simplici-
dade), entretanto, estaria cobrando de todo mundo, o que seria injusto e não
equitativo (equidade). Em outras palavras, o governo enfrenta alguns dilemas
(trade-offs) na escolha dos instrumentos da política tributária/fiscal.
29

Finanças públicas contemporâneas

As bases da teoria clássica

A escola clássica, surgida no final do século XVIII e início do século XIX


na Inglaterra, foi responsável pela criação das teorias econômicas que defen-
diam um Estado com poucas funções, ou Estado mínimo. Essa corrente de pen-
samento, fundada por Adam Smith, em 1780, nasce como marco referencial
da ciência econômica clássica, agregando contribuições de inúmeros teóricos,
como, por exemplo, Dave Hume, Malthus, Ricardo e Stuart Mill, Gossen, Wal-
ras, Menger e Jevons, precedendo Alfred Marshal, em 1890, na consolidação
da escola neoclássica. A diminuição da participação do Estado na atividade
econômica está baseada na ideia de que o mecanismo de mercado é mais efi-
ciente que qualquer planejamento estatal no processo de alocação de recursos.
Desde que algumas condições fossem satisfeitas, uma economia de mercado
asseguraria uma resposta altamente satisfatória para as questões econômicas
fundamentais. Dessa forma, o Estado teria poucas, mas importantes, funções a
desempenhar (MILLER, 1981).1
Na concepção liberal-clássica as funções do Estado devem se resumir a três
postulados básicos (ALVES DA SILVA, 1998):2

MILLER, R. L. Microeconomia: teoria, questões e aplicações. São Paulo: McGraw-Hill do Brasil,


1 

1981.
2 
ALVES DA SILVA, J. M. Sobre a intervenção do estado na economia. In: CARVALHO, F. M.;
ALVES DA SILVA, J. M.; VIEIRA, W. C. (Ed.). Crise e reestruturação econômica da América Latina.
Viçosa: UFV, 1998. p. 158-182.
254  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

a) o Estado deve limitar-se ao mínimo indispensável no exercício das


funções que justificam a sua existência perante a sociedade; quais
sejam, administrar a justiça, zelar pela segurança interna da po-
pulação e pela segurança externa da nação e providenciar certas
obras e instituições públicas quando a iniciativa privada não se
ocupar delas, na extensão requerida pela coletividade, por falta de
capacidade ou de interesse;
b) para custear o exercício das funções típicas do Estado, o Governo deve
elaborar e administrar um orçamento equilibrado e minimamente ne-
cessário; e,
c) as receitas fiscais devem provir preferencialmente de impostos, que
gravem o consumo corrente.

Os três postulados, no seu conjunto, sinalizam o entendimento da escola


clássica sobre o papel do Estado, aceito como “o mal necessário”. Observa-se,
por sua vez, que na maior parte do século XIX a concepção capitalista focada
no mercado era reforçada com as sucessivas revoluções industriais que contri-
buíam para fortalecer o capitalismo concorrencial, num cenário de estabilidade
monetária e de constantes progressos científicos. Esse cenário econômico res-
paldava as teorias liberais de pensadores como Smith e Ricardo, que pregavam
o Estado mínimo.

Contribuições de Adam Smith para as finanças públicas

As contribuições de Adam Smith (1776) no campo das finanças públicas


foram bastante significativas. Destacam-se, entre os seus estudos, as deno-
minadas “máximas” para a implantação de um sistema tributário eficiente
(SMITH, 1983).

• Primeira máxima: Trata da capacidade contributiva dos cidadãos – reza


que os súditos de cada Estado devem contribuir o máximo possível para
a manutenção do Governo, em proporção a suas respectivas capacida-
des, isto é, em proporção ao rendimento de que cada um desfruta, sob
a proteção do Estado (princípio da equidade). Para aquele autor, seria a
característica da justiça social, que todo sistema tributário deve buscar,
dividindo-a em equidade vertical – maior pagamento para aqueles que
estão em maiores condições de pagar – e equidade horizontal – trata-
mento igual para aqueles que possuem idêntica condição.
• Segunda máxima: Trata das regras para a fixação dos impostos – tem
como objetivo proteger os contribuintes contra as arbitrariedades do
Finanças públicas contemporâneas  255

Estado ou de seus representantes para coletar imposto. É também co-


nhecido como o princípio da certeza ou da segurança jurídica. Assim,
a partir da fixação de regras, os pagadores saberão quando pagar, de
que forma e em que quantidade. Terão, enfim, todas as informações.
Essa máxima é traduzida por alguns tributaristas modernos como res-
ponsabilidade política, que revela a clareza de quem paga, quando se
paga e o uso que se faz dos recursos arrecadados.
• Terceira máxima: Trata da facilidade para os contribuintes – prevê
que os tributos devem ser cobrados quando eles efetivamente dis-
põem de recursos para cumprir seus compromissos. Assim, o imposto
sobre a renda do trabalho deve ser cobrado junto com o recebimento
do salário, e não em período anterior. Para Smith, todo imposto deve
ser recolhido no momento e da maneira que, com maior probabilida-
de, forem mais convenientes para o contribuinte.
• Quarta máxima: Refere-se ao baixo custo do sistema tributário – todo
imposto deve ser planejado de tal maneira que retire e conserve fora
do bolso das pessoas o mínimo possível, além da soma que ele carreia
para os cofres do Estado. Para Smith, os tributos não devem ter custos
elevados de arrecadação; não devem desestimular a atividade econô-
mica; não devem ser facilmente sonegáveis; e não devem submeter os
contribuintes a fiscalizações desnecessárias que impliquem perda de
tempo e de recursos. Ou seja, o sistema tributário deve buscar racio-
nalidade administrativa suficiente para baixar tanto os custos diretos
da tributação – pagamento de pessoal, manutenção da máquina ar-
recadadora – quanto os custos indiretos – organização das empresas
para atender a todas as exigências tributárias do fisco.

As contribuições da Teoria Keynesiana

O período que vai do final do século XIX ao início do século XX pode ser
definido como uma fase de turbulência na economia mundial, com a deflagra-
ção de diversas crises que abalaram o sistema capitalista em desenvolvimen-
to. Esse cenário de instabilidade foi agravado pelos efeitos da Primeira Guerra
Mundial, provocando fortes desequilíbrios na economia mundial, que resulta-
ram na grande depressão dos anos 1930.
Diante de um quadro de incertezas na economia mundial pós-1930, coube
a John Maynard Keynes (1983)3 recomendar a intervenção do Estado na eco-
nomia para atenuar as flutuações e situações de insuficiência de demanda efe-

KEYNES, John M. 1936. Teoria geral do emprego, do juro e da moeda. São Paulo: Abril Cultural,
3 

1983. (Coleção Os Economistas).


256  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

tiva. O Governo, para o autor, frente a um quadro de declínio econômico, deve-


ria não só atuar sobre a oferta de moeda e taxa de juros, mas, principalmente,
elevar seus investimentos para a manutenção do pleno emprego. Assim, o Es-
tado deveria aumentar seus gastos em obras públicas, onde não haveria interes-
se do setor privado para gerar investimentos. Dessa forma, haveria socialização
dos investimentos com aumento do setor público em detrimento dos privados, e
uma reversão com a retomada do crescimento do investimento privado devido
as ações do governo. O Estado deveria, ainda, aplicar recursos em áreas que
atendessem aos interesses coletivos – como escolas, hospitais, parques etc. –,
que contribuiriam para elevar a renda nacional e o emprego, aumentando o
bem-estar da sociedade.
Observa-se, nesse contexto, que Keynes propunha, como condição necessá-
ria à própria sobrevivência do capitalismo, reformas que, por um lado, fariam
desaparecer as classes parasitárias detentoras do capital financeiro e, por outro
lado, submeteriam o rígido controle às demais frações da classe capitalista. Sua
ilusão, portanto, era de outra ordem, uma vez que ignorava o poder da classe
capitalista em defender seus direitos de propriedade e de expandir seus lucros
(MAGDOFF; SWEEZY, 1979).4
As teorias monetaristas, nas últimas décadas do século XX, passaram a
promover fortes críticas à excessiva relevância que o keynesianismo atribuiu
ao Estado e consideraram que essas distorções afetaram negativamente o livre
jogo da oferta e da procura. Sustentavam, também, que essas distorções con-
tribuíram para reduzir a competitividade e a eficiência das economias de livre
mercado. Essas análises motivaram profundas alterações nas políticas orça-
mentárias dos países, sem que se chegasse a negar o modelo keynesiano, que
continuou, em sua essência, vigente.

Debate recente sobre a política fiscal

A política de controle das contas públicas tem ocupado, nas últimas três
décadas, uma posição de destaque nos programas de ajuste na economia bra-
sileira. A crise fiscal que se abateu sobre os países da América Latina, no início
da década de 1980, exigiu que fossem feitos fortes ajustes na condução da po-
lítica econômica, que passou a priorizar o combate à inflação e a geração de
superávits primários. O sistema de controle da política fiscal e as regras de mo-
nitoramento dos programas de assistência financeira do FMI sofreram altera-
ções significativas nesse período. Essas mudanças foram decorrentes de alguns
fatos marcantes, em nível internacional, como, por exemplo, o encerramento
do acordo de Bretton Woods, as dificuldades de manter a política keynesiana

4 
MAGDOFF, H.; SWEEZY, P. O fim da prosperidade. Rio de Janeiro: Campus, 1979.
Finanças públicas contemporâneas  257

de pleno emprego, o aumento dos juros e as baixas taxas de crescimento da


economia mundial, entre outros. A crise fiscal e a expansão da relação dívi-
da/PIB nos países centrais, por sua vez, revelaram as enormes dificuldades de
manutenção da política do Estado do bem-estar (welfare state). A ascendência
da teoria das expectativas racionais contribuiu de maneira significativa para
mudar os rumos da avaliação da política fiscal. Assim, o enfoque da análise foi
transferido da manipulação da demanda agregada para a questão da sustenta-
bilidade da dívida pública.
O debate recente sobre a política fiscal, sustenta Lopreato (2006, p. 2-3),5
“ganhou novos contornos em relação ao que vigorava quando a visão keyne-
siana centralizava a discussão. Naquele tempo, a posição tradicional inseria-se
no quadro teórico dominado pelo debate entre a síntese neoclássica e os mone-
taristas. As discussões centravam-se, de um lado, nos efeitos do déficit público
sobre a inflação e o balanço de pagamentos (os chamados déficits gêmeos) e,
de outro, no impacto do gasto público na demanda agregada e nos investimen-
tos privados, em decorrência do crowding out. Atualmente, a análise trilhou ou-
tros caminhos, afastando-se da posição keynesiana e concentrando os esforços
na questão da sustentabilidade da dívida, na busca da credibilidade da política
econômica e na definição de regras fiscais de controle das contas públicas”.
Para diversos teóricos, como, por exemplo, Heller (1997),6 a predominân-
cia deste novo quadro de gestão macroeconômica refletiu na discussão sobre
o papel da política fiscal. O efeito perceptível é a utilização da política fiscal
como garantidora do espaço de valorização do capital nesta nova fase do ca-
pitalismo mundial, caracterizada pela abertura da conta de capital e pela cres-
cente volatilidade do movimento financeiro. Assim, a preocupação com o au-
mento do esforço fiscal, sinalizando a ausência do risco de default, tornou-se
dominante. Nesse contexto, a âncora fiscal passou a servir de fator de redução
do risco-país e do efeito contágio das crises internacionais, colocando-se como
peça central no esforço de ganhar a confiança dos investidores.
Para Mihaljek e Tissot (2003),7 o papel da política fiscal recebeu enorme
atenção nos países emergentes, inclusive no Brasil. O retorno ao mercado fi-
nanceiro internacional, após a crise da dívida dos anos 1980, elevou a cobran-
ça de controle das contas públicas. As mudanças na forma de inserção externa
desses países exigiam alterações na área fiscal. Essa situação era decorrente da
frouxidão dos controles de capital, das alterações na aversão ao risco dos in-

5 
LOPREATO, Francisco Luiz C. O papel da política fiscal: um exame da visão convencional. Texto
para Discussão. Campinas: IE/UNICAMP, no 119, fev. 2006, p. 2-3.
6 
HELLER, P. S. Fiscal policy management in an open capital regime. International Monetary Fund.
Fiscal Affairs Department, 1997. (IMF Working Paper 1997/20.)
7 
MIHALJEK, D.; TISSOT, B. Fiscal positions in emerging economies: central bank’s perspective.
In: FISCAL issues and central banking in emerging economies. 2003. (BIS Paper nº 20.)
258  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

vestidores e da rolagem da dívida pública a taxa de juros mais elevada, que se


colocou a partir do fim do sistema de juros seletivos imposto pela desregula-
mentação dos mercados financeiros nacionais.

Transformação recente das finanças pÚblicas no Brasil

O Estado, no cumprimento do seu papel de agente fiscal, deve atuar para


que sua despesa total seja adequada, ou seja, nem muito elevada nem muito
reduzida. O principal instrumento dessa política está em um orçamento que,
ao abrir mão do princípio de equilíbrio proposto pelos economistas clássicos,
seja capaz de atender à renda e ao gasto do país como um todo e não apenas às
finanças públicas. É necessário também que planifique as despesas em função
das necessidades da sociedade, em vez de fazê-lo exclusivamente para atender
aos recursos financeiros.
O processo de transformação recente das finanças públicas no Brasil tem
início a partir da crise da dívida externa, em 1982, quando o modelo de finan-
ciamento e organização do Estado nacional desenvolvimentista foi colocado
em xeque (LOUREIRO; ABRUCIO, 2004).8 O retorno à democracia, que am-
pliou o poder dos governadores como interlocutores do pacto político, e, dian-
te da liberdade de usarem a articulação financeira entre o tesouro, os bancos
estaduais e as empresas de alavancagem de recursos, contribuiu para fragilizar
o controle do endividamento público.
Esse cenário se tornou mais visível após a aprovação da nova Constituição,
em 1988, na qual se definiu um modelo fiscal em que Estados e Municípios pas-
saram a receber grande volume de recursos federais, tornaram-se autônomos
para gerirem suas finanças (autonomia aos Poderes Legislativo e Judiciário para
definir suas despesas e salários) e seu patrimônio, limitando consideravelmente
a margem de controle da União na condução de políticas de contenção fiscal.
Nesse sentido, argumenta Matias-Pereira (2012b) que a Constituição Fe-
deral, responsável pelo aprofundamento do processo de redemocratização do
país, ampliou de forma significativa o espaço para viabilizar o atendimento
das crescentes demandas sociais, que foram bastante reprimidas no período
dos governos militares. Por sua vez, inviabilizou a criação de uma cultura de
“responsabilidade federativa no campo fiscal”, na medida em que estimulou
os governos estaduais e municipais a passarem a aumentar os seus gastos de
forma descontrolada.

LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F. L. Política e reformas fiscais no Brasil recente. Revista de Eco-
8 

nomia Política, v. 24, nº 1, p. 50-72, 2004.


30

Contabilidade pública e controle


na Administração Pública

INTRODUÇÃO

A contabilidade pública vem assumindo nos últimos anos uma relevância


cada vez maior no Brasil, em decorrência da sua função de registrar e centrali-
zar as informações da Administração Pública, tornando-se, assim, um suporte
essencial para a tomada de decisão dos gestores governamentais. A contabili-
dade pública, por meio da utilização de distintas ferramentas, tem-se revelado
indispensável tanto para os entes federativos como para as instituições, em-
presas, organizações e indivíduos que demandam o poder público nessa área.1

SISTEMA DE CONTROLE NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA

O sistema de controle na Administração Pública, para atingir o seu pro-


pósito, utiliza diferentes instrumentos, tais como demonstrações contábeis,
financeiras, orçamentárias, patrimoniais, e também procedimentos de natu-
reza operacional, de modo a lhe dar pleno conhecimento da gestão da coisa
pública. O controle, autorizado pela Constituição, efetua diferentes tipos de
fiscalização, a saber:

1 
Encontra-se em processo de ajuste a contabilidade pública brasileira para a convergência aos
padrões internacionais. O objetivo é migrar do conceito orçamentário de despesa para o de custo
associado ao serviço prestado. Prevê-se que o novo sistema de contabilidade do país deverá estar
concluído em 2013.
260  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

• A contabilidade é a forma pela qual a administração promove o re-


gistro, controle e análise das diferentes operações de caráter orça-
mentário, financeiro e patrimonial, realizados ao longo do exercício
financeiro. É por meio da escrituração contábil que o administra-
dor pode medir a sua ação em termos financeiros, disponibilizando
os elementos para elaboração de sua prestação de contas, além de
fornecer as informações indispensáveis à tomada de decisões e ao
aperfeiçoamento da administração. Os órgãos de controle não es-
tão adstritos à mera verificação dos registros contábeis. Cabe a eles
a responsabilidade de retificação desses registros, quando errados,
para que as demonstrações fiquem isentas de falhas.
• A movimentação financeira realizada no exercício está espelhada no
balanço financeiro que engloba a receita e a despesa orçamentárias,
bem como os recebimentos e os pagamentos de natureza extraorça-
mentária, conjugados com os saldos em espécie, provenientes do exer-
cício anterior, e os que se transferem para o exercício seguinte.
• As receitas públicas são estimadas e as despesas, por sua vez, autoriza-
das na lei orçamentária. Mediante sua execução, o Poder Público arre-
cada os recursos de que necessita e promove os gastos visando à con-
secução do bem comum. Toda e qualquer despesa só pode ser efetuada
se estiver autorizada legalmente. O controle orçamentário diz respeito,
pois, à verificação da obediência ao princípio da legalidade, no que
tange à realização de despesas. O balanço orçamentário é aquele que,
demonstrando as receitas previstas e as despesas autorizadas em con-
fronto com as realizadas, concede ao controle o conhecimento do modo
como se deu a execução da lei orçamentária.
• Os registros patrimoniais se referem ao conhecimento dos elementos
que compõem o patrimônio público e que estão espelhados no balanço
patrimonial. Além disso, permitem o conhecimento dos bens de caráter
permanente, pertencentes à entidade pública, bem como os responsá-
veis por sua guarda e administração.

A Função e objetivos da Contabilidade


Pública ou Governamental

A contabilidade é uma ciência aplicada com metodologia especialmente


concebida para captar, registrar, acumular, resumir e interpretar fenômenos
que afetam situações patrimoniais, financeiras e econômicas de qualquer ente,
seja este pessoa física, jurídica, entidade de finalidades não lucrativas, empre-
sas, do direito privado ou público, tais como: Estados, Municípios, União, au-
tarquias e fundações, entre outros.
Contabilidade pública e controle na Administração Pública  261

A contabilidade é aceita, num sentido amplo, como uma ciência que estu-
da e pratica as funções de orientação e controle relativas aos atos e fatos ad-
ministrativos. Por sua vez, contabilidade pública ou governamental é definida
como uma especialização voltada para o estudo e análise dos atos e fatos que
ocorrem na Administração Pública (SILVA, 1996, p. 162).2
Segundo Angélico (1995, p. 107), a “contabilidade pública é a disciplina
que aplica, na Administração Pública, as técnicas de registros e apurações con-
tábeis em harmonia com as normas do direito financeiro”.
Para Andrade (2002, p. 27), a contabilidade pública é uma ciência que “re-
gistra, controla e estuda os atos e fatos administrativos e econômicos operados
no patrimônio público de uma entidade, possibilitando a geração de informa-
ções, variações e resultados sobre a composição deste, auferidos por sua admi-
nistração e pelos usuários”.
Matias-Pereira (2012b) define Contabilidade Pública como o ramo da
Ciên­cia Contábil que busca controlar o patrimônio público, visando evidenciar
as variações e os seus resultados, resultantes dos atos e fatos de natureza or-
çamentária, financeira e patrimonial nas entidades de administração pública.
Argumenta Martins Silva (2004) que a contabilidade governamental –
mais abrangente em sua conceituação do que é a contabilidade pública – é
uma especialização da ciência contábil que objetiva fornecer à administração
dados sobre:

• organização e execução dos orçamentos;


• normas para o registro das entradas de receita;
• normas para o registro de desembolsos da despesa;
• registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do
Estado;
• normas para a prestação de contas dos responsáveis por bens e valores;
• normas para a prestação de contas do governo;
• controle de custos e eficiência do setor público.

Objeto da contabilidade pública

É sabido que o objeto de qualquer contabilidade é o patrimônio. Assim, o


objeto da contabilidade pública é o patrimônio público, com exceção dos bens

2 
SILVA, Lino Martins da. Contabilidade governamental: um enfoque administrativo. 3. ed. São
Paulo: Atlas, 1996.
262  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

de domínio público, como rodovias, parques, ruas, praças, entre outras. A ex-
pressão patrimônio público designa os bens de natureza patrimonial vinculados
aos órgãos e instituições dos poderes públicos, como equipamentos, prédios,
veículos, máquinas etc., bem como os bens públicos de uso coletivo, disponibi-
lizados à sociedade ou que estão a seu serviço.
A contabilidade pública ou governamental tem como objeto de estudo a
administração direta e a indireta. O campo de aplicação da contabilidade pú-
blica é restrito à Administração Pública direta e indireta nos seus três níveis de
governos: federal, estaduais, municipais e suas respectivas autarquias, funda-
ções e/ou outras formas indiretas de administração.

Objetivos da contabilidade pública

Quanto aos objetivos, a contabilidade pública governamental (SILVA, 1996,


p. 163) visa ao fornecimento de informações ou dados à administração sobre:

a) organização e execução dos orçamentos;


b) normas para o registro das entradas de receita;
c) normas para o registro dos desembolsos da despesa;
d) registro, controle e acompanhamento das variações do patrimônio do
Estado;
e) normas para a prestação de contas dos responsáveis por bens e valores;
f) normas para a prestação de contas do governo; e
g) controle de custos e eficiência do setor público.

A contabilidade pública – como o ramo de especialização da contabilidade


geral, que efetua os registros de todo o conjunto de atos e fatos ocorridos no
âmbito da Administração Pública – tem como objetivo explicitar de maneira
fidedigna a situação orçamentária, financeira, patrimonial e as demonstrações
das variações patrimoniais ativas e passivas aos usuários da informação contá-
bil, em especial os gestores públicos no processo de tomada de decisões.

Contabilidade Aplicada à Administração Pública

A contabilidade aplicada à Administração Pública é regida pela Lei no


4.320, de 17 de março de 1964.3 A citada lei institui normas gerais do direito

3 
MACHADO JR., J. Teixeira; REIS, Heraldo da Costa. A Lei 4.320 comentada. 34. ed. Rio de
Janeiro: IBAM, 2012.
Contabilidade pública e controle na Administração Pública  263

financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos


Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, e pela Lei Complementar no 101,
de 4 de maio de 2000 (LRF), que estabelece normas de finanças públicas vol-
tadas para a responsabilidade na gestão fiscal.
De acordo com o art. 35 da Lei no 4.320/1964: “Pertencem ao exercício
financeiro: I – as receitas nele arrecadadas; II – as despesas nele legalmente
empenhadas.”
Com isso, os estudiosos da área concluíram que a contabilidade pública no
Brasil trabalha com o regime misto, ou seja, regime de caixa para registro das
receitas e o de competência para as despesas.
Os campos de aplicação da contabilidade pública são as entidades com
personalidade jurídica de direito público (União, Estados, Distrito Federal, Mu-
nicípios e autarquias) e as entidades de direito privado que sejam mantidas
com recursos do Erário Público (fundações e empresas públicas).

EVOLUÇÃO DA CONTABILIDADE PÚBLICA BRASILEIRA

A evolução da contabilidade pública brasileira nas últimas duas décadas


está evidenciada nas seguintes medidas e ações:

• criação do SIAFI no âmbito da Secretaria do Tesouro Nacional em 1987;


• unificação dos orçamentos pela Constituição Federal (CF, 1988);
• implantação do primeiro SIAFEM em 1992;
• aprovação de Lei de Licitações – Lei no 8.666, de 1993;
• aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal, em 2000;
• aprovação das primeiras Normas Brasileiras de Contabilidade Aplica-
das ao Setor Público – NBCASP – NBC T 16 (CFC, nov. 2008);
• realização de ações pelo Ministério da Fazenda para promover a con-
vergência da Contabilidade Aplicada ao Setor Público às Normas Inter-
nacionais de Contabilidade publicadas pela International Federation of
Accountants (IFAC) e às Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas
ao Setor Público (NBCASP), editadas pelo Conselho Federal de Conta-
bilidade (Portaria MF no 184/2008).

Registre-se que essas mudanças visando à convergência da Contabilidade


Aplicada ao Setor Público às Normas Internacionais de Contabilidade publicadas
pela IFAC e às NBCASPs representam uma profunda transformação no arcabou-
ço conceitual, nos procedimentos de escrituração e nas técnicas de evidenciação.
264  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Plano de Contas

O plano de contas nas entidades públicas de direito interno, como nas de-
mais entidades, é criado de acordo com as reais necessidades da entidade, mas
o sistema de contabilização dos atos e fatos ocorridos na Administração Públi-
ca é único em todas as esferas de governo. A escrituração das contas é feita por
meio de uma metodologia em que as contas são divididas em quatro sistemas:
Sistema Orçamentário, Financeiro, Patrimonial e de Compensação.
A Administração Pública federal, na atualidade, utiliza um Plano de Con-
tas Único (PCU) e suas operações são contabilizadas por meio de um sistema
informatizado desenvolvido e operado pelo Serviço Federal de Processamento
de Dados (SERPRO) com a supervisão do Ministério da Fazenda, denominado
Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI).
Esse sistema foi desenvolvido para o registro, processamento e controle da
execução orçamentária, financeira e contábil da União, mediante a utilização
de terminais remotos instalados em unidades gestoras e em suas repartições
sediadas nos vários Estados da Federação e no exterior. Um dos seus objetivos
é viabilizar a padronização dos métodos e rotinas de trabalho, gerando como
benefícios a ampla disseminação de conhecimentos, estabilidade dos procedi-
mentos e simplificação dos trabalhos. Para os Estados e Municípios foi desen-
volvido com os mesmos objetivos o sistema informatizado denominado Siste-
ma Integrado de Administração Financeira de Estado/Município (SIAFEM) – a
partir da experiência do SIAFI –, com vistas a apoiar a demanda da moderniza-
ção de procedimentos nos Estados e Municípios. Tal sistema já foi implantado
e opera em várias unidades da federação (SANCHES, 1997).
As contas do Plano de Contas Único da União estão estruturadas em sete
níveis de desdobramento, de codificação articulada para possibilitar a correta
apreciação da situação orçamentária, financeira e patrimonial da União. Esses
níveis são: 1o nível – Classe; 2o nível – Grupo; 3o nível – Subgrupo; 4o nível – Ele-
mento; 5o nível– Subelemento; 6o nível – Item; 7o nível – Subitem. Excetuados
os dois últimos, cujos códigos são expressos por dois dígitos, todos os demais
níveis o são por um só dígito. O desdobramento da conta contábil fica assim:
X.X.X.X.X.XX.XX (PIRES, 2002).

Operações Econômicas do Setor Público

A principal classificação de receitas e despesas públicas é a que diferencia


as seguintes categorias econômicas: conta de rendimento e conta de capital. A
conta de rendimento abrange, em seu capítulo de receitas, os lucros oriundos do
setor público por venda de bens e serviços de suas próprias instituições; as trans-
ferências correntes de unidades econômicas, distintas dos impostos, no interior
do país; as transferências recebidas do exterior; e os impostos que, esquematica-
Contabilidade pública e controle na Administração Pública  265

mente, podem incidir sobre a renda das pessoas e instituições sem fins lucrati-
vos, sobre a renda de empresas e sobre a produção e o consumo. Em seu capítulo
de despesas, a conta de rendimento inclui as despesas correntes em bens e servi-
ços; os juros da dívida pública; as subvenções a empresas e setores econômicos
em crise ou considerados necessários para a economia nacional; as transferên-
cias correntes às economias domésticas; as transferências correntes ao resto do
mundo; e a parcela residual que corresponde à poupança do setor público.
A conta de capital compreende, em seu capítulo de receitas, a poupança
do setor público, como parcela do ajuste da conta de rendimento; as transfe-
rências de capital, obtidas por empréstimos oriundos de economias domésticas
(famílias e indivíduos), empresas e do exterior, ou recebidas por outras vias
que não impostos e empréstimos; e os impostos sobre os fundos ou patrimô-
nios das economias domésticas e das empresas. Em seu capítulo de despesas,
compõem essa conta a formação bruta de capital fixo; o aumento dos estoques;
e os empréstimos e transferências de capital a economias domésticas, a empre-
sas e ao exterior.
Tanto a conta de rendimento quanto a de capital adotam a forma contábil,
de tal modo que o capítulo de despesas e poupança corresponde ao dever, e o
de receitas, ao haver. Consequentemente, tanto em renda como em capital, a
soma do total de despesas deve ser igual à das receitas.

Quadro-síntese da contabilidade pública

Contabilidade Pública – ramo da contabilidade que registra, controla e demonstra a


execução dos orçamentos, dos atos e fatos da fazenda pública, e o patrimônio público e
suas variações. Além de registrar todos os fatos contábeis – modificativos, permutativos
e mistos –, registra também os atos potenciais que o administrador pratica, que
eventualmente poderão alterar qualitativa e quantitativamente o patrimônio.
Foco da Contabilidade Pública – elaboração do balanço de resultados, que trata da
despesa e da receita, explicitando a forma como foi arrecadado o dinheiro e como ele foi
aplicado. Registra a previsão da receita e a fixação da despesa, estabelecidas no Orçamento
Público aprovado para o exercício, escritura a execução orçamentária da receita e da
despesa, promove a comparação entre a previsão e a realização das receitas e despesas,
controla as operações de crédito, a dívida ativa, os valores, os créditos e obrigações, revela
as variações patrimoniais e mostra o valor do patrimônio, entre outros.
Escopo da Contabilidade Pública – controle e gestão dos recursos públicos. Está
interessada em todos os atos praticados pelo administrador, sejam os de natureza
orçamentária ou administrativa, que poderão afetar o patrimônio no futuro.
Objeto da Contabilidade Pública – patrimônio e suas variações, e o orçamento e sua
execução (previsão e arrecadação da receita e a fixação e a execução da despesa).
266  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

Objetivo da Contabilidade Pública – fornecer aos gestores informações consistentes


para apoiar as tomadas de decisões, bem como aos órgãos de controle interno e externo
para o cumprimento da legislação, e às instituições governamentais e particulares para
fins estatísticos ou de interesse dessas instituições.
Legislação da Contabilidade Pública – Lei no 4.320, de 17 de março de 1964, que
instituiu normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e
balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. Denominada de Lei
de Orçamento ou de Finanças Públicas. Foi recepcionada como lei complementar.
Campo de Aplicação da Contabilidade Pública – o seu campo de aplicação é restrito à
administração, nos seus quatro níveis de governo: Federal, Estadual, Municipal e Distrito
Federal, bem como as suas Autarquias e Fundações.
A área de atuação da Contabilidade Aplicada à Administração Pública Federal, após a
criação do Sistema de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), em 1987,
começou a ampliar-se, alcançando as empresas públicas e diversas empresas de economia
mista que participam do Orçamento Fiscal e de Seguridade.
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) (Lei Complementar no 101/2000) – aumentou a
relevância e a visibilidade da Contabilidade Pública. Definiu a forma do Relatório Resumido
da Execução Orçamentária (o que compõe o relatório, como se publica essa informação).
Passou a exigir o relatório de gestão fiscal – no qual se demonstra se foram alcançadas as
metas e os limites estabelecidos na LRF; e se as receitas vinculadas têm a contabilização
de onde está evidenciado, o que já foi aplicado, e qual é o saldo.

Fonte:  Matias-Pereira (2012b), com adaptações.


Contabilidade pública e controle na Administração Pública  267

QUESTÕES PARA DISCUSSÃO

Parte VIII

Nesta Parte VIII do livro – Capítulos 28 a 30 –, tem-se como propósito de-


bater os temas que tratam da atividade financeira do Estado.

Exercícios referentes à Parte VIII

1. Após as leituras e os contatos com colegas e o professor da disciplina, e


tendo como referência que a atividade financeira do Estado diz respeito
ao desempenho das atividades políticas, sociais, econômicas, administra-
tivas, entre outras, que constituem sua finalidade precípua, faça uma sín-
tese sobre as suas quatro áreas: receita pública (obter), despesa pública
(despender), orçamento público (gerir) e crédito público (criar). Elaborar
preferencialmente em grupos. Debater em sala de aula.
2. A partir da leitura dos objetivos da política fiscal e as funções do governo,
faça uma síntese das três funções básicas do governo, exercidas por meio da
política fiscal (MUSGRAVE; MUSGRAVE, 1980). Debater em sala de aula.
3. Faça uma síntese dos aspectos mais relevantes sobre as formas de tributa-
ção. Debater o tema em sala de aula.
4. É sabido que as contribuições de Adam Smith (1776) no campo das finan-
ças públicas foram bastante significativas. Faça uma síntese dessas contri-
buições, destacando as denominadas “máximas” para a implantação de um
sistema tributário eficiente (SMITH, 1983).
5. O marginalismo no século XIX, o keynesianismo e o monetarismo no sé-
culo XX representaram novos enfoques da teoria econômica, com impli-
cações imediatas na teoria e na prática das finanças públicas. Elabore
uma síntese sobre a concepção da teoria keynesiana. Debater o tema em
sala de aula.
6. Elabore uma síntese sobre os conceitos, funções e objetivos da contabilida-
de pública. Debater o tema em sala de aula.
Parte IX

Desafios e Perspectivas
da Administração Pública
Contemporânea
31

Desafios e perspectivas
da Administração Pública
contemporânea

Considerações Finais

“Desenvolvimento sustentável é o desenvolvimento que satisfaz


às necessidades presentes, sem comprometer a capacidade das
gerações futuras de satisfazerem as suas próprias necessidades.”

(Our Common Future, ONU, Comissão Brundtland, 1987)

Observa-se que o sistema capitalista encontra-se em processo de transfor-


mação, em que se constata que uma parcela significativa do cenário institucio-
nal de duas décadas atrás está ruindo. O capitalismo financeiro mundial está
subjugando o capitalismo gerencial do século XX, tornando irreversível a im-
posição do mundial sobre o nacional, do especulador sobre o administrador e
do financista sobre o produtor. Das profundas mudanças socioeconômico-am-
bientais e políticas – aceleradas pelas mudanças de paradigmas no campo das
tecnologias da informação e comunicação – está nascendo um novo equilíbrio
de poder, no qual países como o Brasil, Rússia, Índia e China (BRICs) surgem
no cenário mundial como os novos motores da economia mundial. Essas alte-
rações, que estão ocorrendo num ambiente cada vez mais complexo e repleto
de desafios – com destaque para a desigualdade de renda, mudanças climáti-
cas e escassez de recursos naturais – estão repercutindo e exigindo uma nova
postura das instituições e dos gestores públicos.
272  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

O Papel do Estado Brasileiro no Novo Cenário Mundial

Nesse novo cenário mundial, o Brasil deverá desempenhar um papel cada


vez mais relevante, tanto nas questões que envolvem a sua presença na econo-
mia mundial como na proteção do meio ambiente. Por sua vez, essas mudan-
ças são acompanhadas de oportunidades, desafios e de incertezas. A superação
desses desafios, tendo como referência a necessidade de promover a inclusão,
reduzir a desigualdade e a instabilidade no crescimento econômico no Brasil,
exige o fortalecimento da Administração Pública e da boa governança. Essas
mudanças são essenciais para viabilizar a consolidação da parceria entre o se-
tor público, o setor privado e o terceiro setor.
Assim, os impactos das transformações socioeconômico-ambientais e polí-
ticas no mundo contemporâneo estão afetando e exigindo maior capacidade de
resposta do Estado – realizada por meio da Administração Pública – às deman-
das da sociedade. Assim, a sustentabilidade socioeconômico-ambiental passou
a fazer parte, de forma irreversível, da agenda política e econômica da quase
totalidade dos países no mundo, bem como dos organismos multilaterais, em
especial das Nações Unidas.1 Essa nova realidade decorre da constatação de
que a biosfera, em nível global, regional, nacional e local, está sendo subme-
tida a pressões insuportáveis e prejudiciais para o próprio desenvolvimento e
as condições de vida. A constatação de que está havendo mudança climática,
extinção de espécies e uma crescente população humana vivendo acima dos li-
mites dos recursos ambientais do planeta é fato que está colocando a economia
global e até mesmo a sobrevivência da humanidade em risco.2

Função do Estado no Mundo Contemporâneo

A função principal do Estado-nação no mundo contemporâneo é a de am-


pliar de forma sistemática as oportunidades individuais, institucionais e regio-
nais. Deve preocupar-se, também, em gerar estímulos para facilitar a incorpo-
ração de novas tecnologias e inovações no setor público que proporcionem as
condições exigidas para atender às demandas da sociedade contemporânea.

1 
Veja a esse respeito a Conferência da Terra – Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente
e Desenvolvimento, Rio de Janeiro (ONU, 1992); a Conferência de Joanesburgo (ONU, 2002),
que deram maior atenção às matérias relevantes à escala mundial; o Protocolo de Kyoto – trata-
do global para a diminuição da poluição causada pelo aquecimento da Terra, que tem validade
até 2012 –; e o Relatório da Comissão de Meio Ambiente da ONU – Painel Intergovernamental
sobre Mudança do Clima – IPCC (out. 2007).
2 
Veja MARTINEZ-ALIER, Joan. Introducción a la economia ecológica. Barcelona: Rubes, 1999;
e OLIVERES, Arcadi; MARTÍNEZ-ALIER, Joan. ¿Quién debe a quién?: deuda ecológica y deuda
externa. Barcelona: Icaria, 2003.
Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea  273

Levando em consideração esses aspectos, torna-se perceptível que a refor-


ma e a modernização do Estado devem ser entendidas como uma das princi-
pais prioridades na agenda política dos países, particularmente dos países em
desenvolvimento. Esses esforços visam permitir que os governantes, além de
atuarem com maior transparência na gestão pública, alcancem maior eficiên-
cia, eficácia e efetividade na qualidade dos serviços públicos ofertados à popu-
lação, criando um ambiente favorável para a inclusão social e o fortalecimento
da capacidade de formulação e implementação de políticas públicas (MATIAS-
-PEREIRA, 2010b). 

As mudanças nas relações entre a


Administração Pública e os usuários

As alterações nas relações entre a Administração Pública e seus usuários


são decorrentes, em geral, da crise gerada pelo atendimento deficiente ao ci-
dadão. Os usuários de serviços públicos, além de mostrarem um nível elevado
de insatisfação com a qualidade do atendimento, passaram a exigir, cada vez
mais, a prestação de serviços de qualidade. Assim, a prestação de serviços tor-
nou-se um fator bastante crítico para a Administração Pública na quase totali-
dade dos países no mundo. As razões para a crescente insatisfação com os ser-
viços prestados passam, entre outros problemas, pela ineficiência e ineficácia
do atendimento. Nesse contexto, a ausência de conhecimento e a resistência
à adoção das ferramentas necessárias para a melhoria do atendimento contri-
buem para dificultar qualquer mudança significativa nessa área.
Verifica-se que a Administração Pública busca encontrar soluções para es-
ses problemas trazendo o cidadão para o centro das suas atenções e preocupa-
ções. As mudanças em curso no setor público, que vêm sendo implementadas
por inúmeros países, em função das expectativas crescentes da sociedade, es-
tão concentradas no usuário. Dessa forma, parcela significativa dos problemas
trazidos à Administração Pública passa a ser resolvida com maior facilidade,
tendo como suporte as inovações tecnológicas que permitem a utilização de
inúmeras ferramentas para melhorar o atendimento. Assim, a intensificação
da utilização da informática, redes e softwares e das telecomunicações possibi-
lita as mudanças do modelo administrativo.

Medidas para Melhorar o Desempenho


da Administração Pública

A modernização da Administração Pública, num sentido amplo, deve bus-


car de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa
274  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

alcançar diversos objetivos, como, por exemplo: melhorar a qualidade da ofer-


ta de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da Admi-
nistração Pública, elevar a transparência e combater a corrupção, promover a
valorização do servidor público, entre outros (MATIAS-PEREIRA, 2013a).3
Merece atenção especial a formação de equipes de trabalho comprometi-
das com as instituições e com as missões primordiais do Estado, em especial,
com a prestação de serviços de qualidade à população e com a geração de estí-
mulos ao desenvolvimento econômico do país.
É importante, também, no funcionamento da Administração Pública no
Brasil o desenvolvimento de ações e práticas que envolvam de forma cres-
cente a participação direta dos cidadãos na formulação e implementação de
políticas públicas.4
A transformação na Administração Pública requer mudanças estruturais,
de regras e processos, e medidas efetivas para criar novos sistemas de valores.
O sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse
de cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos. Isso exige
que tanto a instituição como o servidor tenham uma postura mais flexível, cria-
tiva e empreendedora. Por sua vez, as diferenças de desempenho e de alcance
de resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública.
Nas ações para melhorar o desempenho da Administração Pública existem
diversos mecanismos que podem ser utilizados pelos governos para promover
essas mudanças. Entre esses instrumentos destacam-se o processo orçamentário,
o sistema de gestão de pessoal, o papel proativo do Estado (devolução, privati-
zação) e a transparência. De todos esses instrumentos o mais significativo para
assegurar a legitimidade do governo junto à população é a transparência.
Essas medidas, portanto, devem ter como propósito melhorar a qualida-
de da prestação do serviço público na perspectiva de quem o usa e possibilitar
o aprendizado social de cidadania. Administração Pública, por sua vez, tem
como objetivo principal a promoção da pessoa humana e do seu desenvolvi-
mento integral em liberdade. Para isso deve atuar de maneira eficiente, eficaz
e efetiva para viabilizar e garantir os direitos do cidadão que estão consagrados
na Constituição do Brasil.

3 
MATIAS-PEREIRA, José. Governança no setor público. São Paulo: Atlas, 2010. Veja, também,
MATIAS-PEREIRA, José. Governança pública e transparência no Brasil: evolução, dificuldades e
perspectivas. RAM, p. 1-17, jul. 2013.
4 
A transição da administração de negócios para a Administração Pública é conhecida como
New Public Management – NPM (Nova Gestão Pública – NGP). Esse processo de administração,
entre outras características, pressupõe que o grupo unificado de práticas, com origem no setor
privado, pode ser aplicado no setor público (POLLITT, 1990).
Desafios e perspectivas da Administração Pública contemporânea  275

Objetivos e Fundamentos da Reforma do Estado

A reforma do Estado não pode se restringir à reestruturação administrativa


e à busca do equilíbrio fiscal. Deve ter como objetivo principal a consolidação
do processo democrático, a estabilidade econômica e o desenvolvimento sus-
tentável com a justiça social. Assim, a priorização da reforma do Estado é uma
medida necessária para permitir que o governo possa atender de forma ade-
quada às demandas da sociedade. O atendimento dessas demandas exige que
o Estado se torne cada vez mais eficiente, eficaz e efetivo na prestação de servi-
ços públicos, com qualidade e menores custos para a sociedade. Nesse sentido,
o esforço para criar uma cultura empreendedora na Administração Pública se
apresenta como um fator-chave para a elevação da gestão pública no Brasil, em
termos de resultados e qualidade dos serviços públicos ofertados.

Construção de um Novo Paradigma de Gestão Pública

As rápidas mudanças em termos de acesso às informações, elevação do


nível de educação e de cidadania, entre outros, contribuem para aumentar a
pressão por uma gestão pública moderna. Por sua vez, a construção desse novo
paradigma de gestão pública empreendedora, orientada para resultados efeti-
vos, depende, em especial, do nível de qualificação profissional e remuneração
das carreiras de Estado, bem como de geração de estímulos para a formação de
novas lideranças no setor público. Esses atores devem estar motivados em di-
reção a objetivos comuns, tendo como referência o desejo de servir ao público.
Isso exige a vontade política dos governantes de priorizar a Administração Pú-
blica, por meio de investimentos em infraestrutura, máquinas e equipamentos,
bem como em capital humano, investindo fortemente no processo de seleção e
formação continuada de gestores públicos.

Fragilidades, Deficiências e Perspectivas


da Administração Pública no Brasil

A Administração Pública no Brasil, em que pese os avanços alcançados,


ainda apresenta significativas fragilidades, o que reflete na sua capacidade de
responder com qualidade e tempestividade aos desafios do século XXI, em es-
pecial às crescentes demandas da sociedade brasileira. Por sua vez, as deficiên-
cias da boa governança e da ética na Administração Pública estão contribuindo
para dificultar a elevação do grau da democracia e da cidadania no Brasil.
A modernização da Administração Pública, num sentido amplo, deve bus-
car de forma permanente a estruturação de um modelo de gestão que possa
alcançar os seus diversos objetivos, tendo como preocupação de fundo a ques-
276  Curso de Administração Pública  •  Matias-Pereira

tão da sustentabilidade, como, por exemplo: melhorar a qualidade da oferta


de serviços à população, aperfeiçoar o sistema de controle social da Adminis-
tração Pública, elevar a transparência e combater a corrupção, promover a va-
lorização do servidor público, entre outros.
O setor público, diferentemente do setor privado, não escolhe os seus clien-
tes, mas necessita melhorar os seus sistemas de planejamento para identificar
de forma clara as demandas e necessidades de cada segmento da população.
Essa transformação da Administração Pública requer mudanças estruturais, de
regras e processos, e medidas efetivas para criar novos sistemas de valores. O
sucesso desse novo modelo de gestão, deve-se ressaltar, passa pelo interesse de
cada organização e de cada servidor de atingir esses objetivos. Isso exige que
tanto a instituição como o servidor tenham uma postura mais flexível, criativa
e empreendedora. Por sua vez, as diferenças de desempenho e de alcance de
resultados precisam ser valorizadas na Administração Pública.
As discussões feitas ao longo deste livro – em termos teóricos e práticos –
evidenciam a complexidade e amplitude do tema “Governo e Administração
Pública”. Revelou-se nessas análises a importância da modernização do Esta-
do e da gestão pública no Brasil para responder aos desafios do século XXI.
Assim, acreditamos ter alcançado o nosso propósito de contribuir para apro-
fundar as discussões sobre os principais aspectos que estão relacionados à
modernização do Estado e da gestão pública, controle social e transparência,
e interfaces dos problemas socioeconômico-ambientais nas definições das po-
líticas públicas no Brasil.
Referências

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Bird, Sept. 2000.
Outros livros do autor
publicados pela Atlas

• Curso de administração estratégica

• Curso de gestão estratégica na


administração pública

• Curso de planejamento governamental

José Matias-Pereira é professor- • Economia brasileira


pesquisador associado do Progra-
• Finanças públicas: foco na política fiscal,
ma de Pós-Graduação em Contabi-
no planejamento e no orçamento público
lidade da Universidade de Brasília
(UnB). Economista e advogado, • Governança no setor público

doutor em Ciência Política pela


• Manual de administração pública
Faculdade de Ciências Políticas e
(E-book)
Sociologia da Universidade Com-
plutense de Madri, Espanha, e pós- • Manual de defesa
da concorrência do Brasil
-doutor em Administração pela
Faculdade de Economia, Adminis- • Manual de gestão pública contemporânea
tração e Contabilidade da Univer-
sidade de São Paulo (FEA/USP). • Manual de metodologia da pesquisa
científica

matias@unb.br
Autor também de Metodologia da pesquisa,
publicado pelo CEAD/UnB.
CURSO DE
ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
FOCO NAS INSTITUIÇÕES E AÇÕES GOVERNAMENTAIS

O tema abordado neste livro – Administração Pública – situa-se no campo da reflexão


política que busca investigar a relação de causalidade entre o poder político, o poder eco-
nômico e o poder social, instâncias paralelas de mando que, em geral, cristalizam-se em
sínteses instáveis. A complexidade e a amplitude do tema tratado exigem uma análise
mais aprofundada dos sistemas político, social e econômico, bem como das instituições e
ações governamentais.

O propósito deste livro – apoiado numa visão teórica e prática – é contribuir para aprofundar
o debate e a compreensão dos leitores sobre as questões centrais que envolvem a importân-
cia da modernização do Estado para elevar sua capacidade de ofertar serviços públicos de
qualidade à população. Assim, as discussões sobre a forma de tornar o Estado inteligente e a
gestão pública competente permeiam esses debates, além de outros temas relevantes como
o enfrentamento dos problemas socioeconômico-ambientais, o controle social, a transpa-
rência, o combate à corrupção e os novos desafios da administração pública no século XXI.

O autor sustenta no livro que o Estado, na busca de cumprir de forma adequada o seu papel,
em especial na implementação das políticas públicas, deve priorizar os interesses dos cida-
dãos, a partir da elevação da qualidade no nível da gestão e da transparência governamental.
Esse esforço leva o autor a argumentar, ao final, que a construção da cidadania e a consolida-
ção da democracia no Brasil exigem um Estado inteligente e uma gestão pública competen-
te, traduzidos na transparência e na qualidade dos serviços prestados à sociedade.

APLICAÇÃO

Livro-texto para a disciplina Administração Pública dos cursos de graduação e pós-graduação


em Administração, Economia e Contabilidade, Ciências Políticas, Sociologia e Direito. Lei-
tura complementar para as disciplinas Finanças Públicas, Políticas Públicas e Economia Política.