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En este módulo se revisan las tareas previas más relevantes al inicio de la supervisión,
además se presentan los procedimientos y mejores prácticas para organizar la gestión
de contratos APP, aportando ejemplos y recomendaciones para llevarlas a cabo de
forma adecuada, información que se complementa con el siguiente módulo dedicado al
manual de gestión de un contrato APP.
La Administración suele ejercer sus funciones durante la fase de gestión a través de uno
o varios de los siguientes entes:
1. Autoridad concedente: ostenta las competencias objeto del contrato, es titular
de la infraestructura o servicio y responsable último de su correcta gestión. Suele
liderar la gestión del contrato por parte de la Administración.
2. Agencia o Unidad APP: ente más o menos autónomo que apoya en la gestión del
contrato (funcionando como órgano consultivo) o ejerce alguna función
directamente. En ocasiones lleva a cabo la gestión del contrato en nombre de la
Administración concedente.
3. Órgano supervisor: conformado por representantes de uno o varios organismos
y entes públicos y con responsabilidades de aprobación y/o autorización.
4. Entidad de apoyo a la financiación. ente encargado de aportar financiación
pública a los proyectos, garantías de pago de las obligaciones adquiridas u otro
tipo de mecanismos para facilitar la financiación de las APP. Suele ser el
responsable del presupuesto de la Hacienda pública y puede tener
responsabilidades de aprobación y/o autorización.
Adicionalmente, se designarán distintos entes u órganos para la resolución de conflictos
en las diferentes instancias administrativas, judiciales o de arbitraje. También suele
existir algún órgano responsable de la fiscalización de la labor de la Administración.
Veamos, a modo de ejemplo, el marco institucional simplificado de los contratos APP en
varios países de referencia en la región. En cada caso, se especifica el ente responsable,
así como otros entes públicos involucrados.
1
Gobierno de la Unión, el Estado, el Distrito Federal o el municipio. Informa periódicamente al Comitê
Gestor de Parceria Público-Privada.
2
Área de Asesoría Económica (ASSEC) del Ministerio de Planificación, con funciones de difusión de
información y apoyo al CG PPP y a la Autoridad concedente para el desarrollo integral de los proyectos
APP. La mayoría de los Estados tienen unidades PPP con funciones similares.
3
Creado por Ley (artículo 14 de la Ley de PPP). Compuesto por representantes del Ministerio de
Planeamiento, del Ministerio de Hacienda y de la Presidencia de la República. Aprueba el plan de gestión,
lleva a cabo un control semestral de la supervisión e informa anualmente al Tribunal de Cuentas
4
Designado por la Coordinación de Concesiones de Obras Públicas. Debe contar con concepto favorable
del Ministerio del ramo y de la Dirección Nacional de Planeación, o de los organismos territoriales
equivalentes.
5
Forma parte del Ministerio de Obras Públicas y no tiene un funcionamiento independiente, pese a que se
le han asignado algunas funciones concretas.
6
En el caso del Ministerio de transportes, la Dirección general de concesiones de Transportes
7
Como OSITRAN, OSINERG u OSIPTEL
8
Agencia de Promoción de la Inversión Privada
9
Dirección General de Asuntos Socio-Ambientales
10
Organismo adscrito al Ministerio de Hacienda y Crédito Público. Debe contar con el visto bueno del
11
Integrado por el Ministro de Obras Públicas como presidente, un consejero y cuatro académicos.
12
Integrado por tres profesionales universitarios, de los que al menos dos serán abogados.
13
Integrado por cinco profesionales independientes de reconocido prestigio, dos abogados, dos ingenieros
y un especialista en ciencias económicas o financieras.
14
Integrado por tres expertos, uno elegido por cada parte y el tercero por estos últimos.
15
Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP en lo relativo a la propiedad inmobiliaria
federal, los avalúos y las responsabilidades de los servidores públicos
16
Fiscaliza la labor del MOP a lo largo de todo el contrato.
17
Responsable de la aplicación y la interpretación de la ley APP.
compromiso Desincorpor
s fiscales ación
Lógicamente, cuantos más organismos haya involucrados más compleja será la gestión
del contrato. La conformación del equipo de gestión debe definir las bases para una
adecuada coordinación entre instituciones. Para más información revisa el siguiente
documento, si quieres profundizar te invitamos a inscribirte al curso “Introducción a la
Gestión de los Contratos de Asociaciones Público Privadas”.
• Reequilibrio económico-financiero
• Secuestro y/o terminación anticipada
El resultado de este análisis debería ser una definición clara y precisa de los
responsables designados en cada uno de los organismos competentes en lo relativo a
la supervisión del contrato y la aprobación o valoración de hitos o eventos.
Por ejemplo, un organismo que deba emitir un informe vinculante sobre la ejecución de
las obras previo a la puesta en operación de la infraestructura, o un organismo que deba
aprobar las modificaciones del contrato. Los primeros deberían, en buena lógica,
integrarse en el equipo de gestión, con el nivel de dedicación que corresponda. Los
segundos estarían, de esta forma, identificados tanto por el equipo de gestión como en
el propio organismo competente, lo que sin duda redunda en simplificar la gestión
operativa y reducir los plazos asociados.
No es fácil definir el dimensionamiento del equipo de supervisión, los perfiles que deben
componerlo ni la forma de organización más adecuada. Todo ello dependerá de las
características de cada proyecto y de su institucionalidad. Lógicamente por tamaño, por
complejidad técnica y por complejidad del contrato, no es lo mismo:
Sea cual sea el tamaño y la complejidad del proyecto, siempre es recomendable contar
con un responsable de la gestión del contrato, al que podemos denominar Supervisor
del contrato, que debería participar o al menos estar al corriente de todas las
actividades y decisiones asociadas a la gestión de la APP.
Independientemente del tamaño del equipo y de cómo se organice, este debería contar
con:
Apoyo técnico Realizar la supervisión técnica del proyecto durante las fases
de construcción y operación.
Definir de forma temprana el equipo de gestión del proyecto tiene otras ventajas, como
por ejemplo:
1. Permite integrar los costes de supervisión en el análisis del proyecto.
2. Ayuda a definir de forma más clara y precisa las relaciones entre las partes.
3. Garantiza una continuidad de interlocución con el privado entre las fases
precontractuales y contractuales
Las fases contractuales de los proyectos APP suelen durar varias décadas. La definición
del equipo de gestión no puede ser, por tanto, una tarea estática, por el contrario, la
gestión del equipo deberá ser dinámica, incluyendo una política activa de gestión del
conocimiento, así como medidas continuas de formación, promoción y remplazo,
integradas en la política de personal del ente u organismo (uno o varios) en el que se
integre el equipo de gestión.
1.4 Resultados
Como resultado de la definición del equipo de gestión del contrato deberían alcanzarse
los siguientes resultados, que se revisarán y actualizarán de forma periódica:
Tema 2. Programación
Una de las primeras tareas del responsable o Supervisor del contrato debería ser la
programación de actividades e hitos del proyecto, preferiblemente antes del inicio de
sus tareas de supervisión. Se trata de un paso previo imprescindible para una correcta
gestión operativa del contrato.
Entre las actividades propias del supervisor del contrato que deberían ser objeto de
programación se suelen encontrar las siguientes:
1. Adjudicación provisional
2. Validación del cumplimiento de las condiciones precedentes
3. Firma del contrato
4. Validación del cierre financiero
5. Validación de los diseños definitivos
6. Puesta a disposición de los terrenos
7. Licencias ambientales
8. Otras licencias
9. Autorización de inicio de la construcción
10. Actividades de supervisión de la ejecución
11. Autorización de puesta en operación
12. Actividades de supervisión de la operación
13. Actividades de supervisión del mantenimiento
14. Aprobación de las reinversiones
15. Recepción de la infraestructura al vencimiento del contrato
Para llevar a cabo la programación de la supervisión del contrato se seguirán los mismos
pasos que para programar cualquier tarea asociada a la gestión de un proyecto, es decir:
2. Secuenciar las actividades Puede ser una tarea compleja, para la que suele
entre sí y en relación con las utilizarse el Método de Diagramación por
actividades llevadas a cabo Preferencia, en el que se establecen cuatro tipos de
por terceros relaciones entre las actividades:
• Inicio a inicio (SS). Una actividad no se
puede iniciar hasta que no se ha iniciado
otra. Por ejemplo, la actividad supervisión
de la ejecución no puede iniciarse hasta que
no se inicia la actividad ejecución de las
obras.
• Inicio a final (SF). Una actividad no puede
finalizarse hasta que no se inicia otra
actividad. Por ejemplo, la actividad gestión
de la operación no puede finalizarse hasta
que no se inicia la actividad reversión de la
infraestructura.
• Final a inicio (FS). Una actividad no puede
iniciarse hasta que no se ha terminado otra.
Por ejemplo, la actividad pago de
remuneración no se inicia hasta que no
finaliza la actividad revisión de los
indicadores.
• Final a final (FF). Una actividad no puede
finalizarse hasta que no se ha finalizado otra.
Por ejemplo, la actividad ejecución de las
obras no finaliza hasta que no finaliza la
actividad revisión final de las obras.
Adicionalmente será necesario distinguir entre
tipos de dependencia, por ejemplo, obligatorias o
discrecionales, internas o externas...
Por último, las relaciones no siempre suponen la
identificación de fechas, sino que pueden conllevar
un cierto desfase. Por ejemplo, existe una relación
FS entre la actividad ejecución de las obras y la
3. Asignar una duración a las Esta se deberá estimar a partir de esta información
actividades en base a los disponible (plazos fijados, datos históricos) y las
plazos contractuales y a los características del proyecto (complejidad,
recursos disponibles experiencia de los actores, entorno...). La
estimación no siempre es sencilla, y suele ser
conveniente definir distintos escenarios, por
ejemplo, un escenario más probable, uno optimista
y uno pesimista.
Lógicamente no tiene
demasiado sentido recoger, en
un calendario de base mensual
un pago por disponibilidad de
carácter mensual. Sin embargo sí
tendría sentido recoger el primer
pago y cualquier evento que
afectase a la cuantía del pago,
como la entrada en operación de
la segunda fase del proyecto.
Para saber más se recomienda la siguiente lectura: Project Management Institute, “Guía
de los Fundamentos para la Dirección de Proyectos PMPBoK”
2.3 Resultados
3.1 Comunicación
Tema 4. Archivo
BIM se puede definir como una metodología de trabajo colaborativa para la creación y
gestión de un proyecto de construcción que permite centralizar toda la información del
proyecto en un modelo de información digital creado por todos sus agentes. De acuerdo
con IFC Bulding Smart, asociación internacional colaborativa dedicada a definir
estándares abiertos de interoperabilidad sobre BIM.
Mediante esta metodología se puede crear una representación digital de la
infraestructura física y de sus características funcionales que sirve como repositorio de
información geométrica, temporal, económica, ambiental y operativa del proyecto.
• La documentación contractual
• Las especificaciones técnicas
• Los diseños
• El mantenimiento
• Las reinversiones
• El control de ejecución y operación
• Las comunicaciones
• Los informes
• Las incidencias
• Las penalizaciones
• Los pagos
• Las modificaciones de todo ello a lo largo del tiempo.
Existen otros países de la región, como Uruguay, que se está planteando introducir la
herramienta para el seguimiento de sus proyectos APP.