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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO

SOBRE EDUCAÇÃO E GESTÃO ESCOLAR

APOSTILA
2017
Sumário

Unidade I

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO DO NEOLIBERALISMO...............6


A IDEOLOGIA E A EDUCAÇÃO.....................................................................................6
A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL...........................................7
A EDUCAÇÃO NEOLIBERAL.........................................................................................9

Unidade II

AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO – UM BREVE CONCEITO...................12

Unidade III

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER..................................14

AS QUESTÓES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE PRODUÇÃO


DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANÁLISE DAS POLÍTICAS
EDUCACIONAIS..........................................................................................................16

POLÍTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCURA DE SEU CONCEITO


E SUA METODOLOGIA...............................................................................................21

Unidade IV

AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL - Contextualização Histórica.......30

Unidade V

PAPEL DO ESTADO E A EDUCAÇÃO COMO DIREITO..........................................39

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

UNIDADE VI

AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO NO BRASIL......................................48

UNIDADE VII

O PLANO NACIONAL DE EDUCAÇÃO - JORGE BARCELLOS............................58

UNIDADE VIII

FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO - O PROBLEMA DA CORRUPÇÃO............68

UNIDADE IX

A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA.....................................................84

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Apresentação Institucional

Esta apostila contém excertos de textos e pesquisa do Prof. Antonio Martins de Almeida Filho da
Faculdade Kuriós do Ceará-CE.

As políticas públicas, particularmente as de caráter social, são mediatizadas pelas lutas, pressões e confli-
tos entre elas. Assim, não são estáticas ou fruto de iniciativas abstratas, mas estrategicamente emprega-
das no decurso dos conflitos sociais expressando, em grande medida, a capacidade administrativa e
gerencial para implementar decisões de governo. (...)Ao longo da história, a educação redefine seu perfil
reprodutor/inovador da sociabilidade humana. Adapta-se aos modos de formação técnica e comporta-
mental adequados à produção e reprodução das formas particulares de organização do trabalho e da vida.

Eneida Shiroma

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Unidade 01 teoria de Manheim dizendo que “o que transforma uma


crença em ideologia não é sua validade ou falta de
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO CONTEXTO NEOLIBERAL- validade, mas unicamente sua capacidade de controlar os
ISMO comportamentos em determinada situação”.

A conjuntura das políticas educacionais no Brasil ainda A compreensão de ideologia como expressão de interesses
demonstra sua centralidade na hegemonia das ideias e “falsificação da realidade” com vistas ao controle social,
liberais sobre a sociedade, como reflexo do forte avanço do permite a conclusão, do ponto de vista marxista, de que a
capital sobre a organização dos trabalhadores na década de estrutura social dominante constitui “aparelhos ideológi-
1990. A intervenção de mecanismos internacionais como o cos” em forma de superestrutura, mantendo a opressão.
FMI e o Banco Mundial, aliada à subserviência do governo Segundo Louís Althusser a escola é o principal aparelho
brasileiro à economia mundial, repercute de maneira ideológico da sociedade e, em seu entendimento, como a
decisiva sobre a educação. Em contrapartida, a crise do estrutura determina a superestrutura, não é possível
capitalismo em nível mundial, em especial do pensamento qualquer mudança social a partir da educação. Moacir
neoliberal, revela, cada vez mais, as contradições e limites Gadotti considera a posição de Althusser bastante equivo-
da estrutura dominante. A estratégia liberal continua a cada do ponto de vista da emancipação humana, pois gera
mesma: colocar a educação como prioridade, apresentan- uma situação de passividade e impotência, o que revela um
do-a como alternativa de “ascensão social” e de “democra- caráter ideológico de sua própria teoria, já que
tização das oportunidades”. Por outro lado, a escola conti-
nua sendo um espaço com grande potencial de reflexão “a subserviência da omissão interessa mais à dominação do
crítica da realidade, com incidência sobre a cultura das que o combate a favor dela”. Para Gadotti, “se aceitarmos a
pessoas. O ato educativo contribui na acumulação subjeti- análise de Althusser, certamente a educação enquanto
va de forças contrárias à dominação, apesar da exclusão sistema ou subsistema é um aparelho ideológico em
social, característica do descaso com as políticas públicas qualquer sistema político. Mas se aceitarmos que ela é
na maioria dos governos. também ato, práxis, então as coisas se complicam. Não
podemos reduzir a educação, a complexidade do fenômeno
O propósito do presente texto é apresentar, em síntese, as educativo apenas às suas ligações com o sistema”.
principais características da educação no contexto neolib-

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eral do Brasil, numa tentativa de contribuir com o debate De certa forma, Gramsci é que dá um novo rumo ao
de conjuntura acerca das políticas educacionais. Neste conceito de ideologia e, com isso, fornece valiosas
sentido, iniciamos a discussão com uma breve reflexão contribuições para a construção da educação voltada para a
sobre a ideologia na educação, para, em seguida, apresen- transformação social. Um dos conceitos fundamentais
tar a dimensão da crise do capitalismo e do pensamento adotados por Gramsci é o de hegemonia que, segundo ele,
liberal, concluindo com as principais políticas oficiais que se dá por consenso e/ou coerção. Na sociedade dividida em
vêm sendo propostas para a educação. classes, temos uma constante luta pela hegemonia política
e a ideologia assume o caráter de convencimento, o
1.1 A IDEOLOGIA E A EDUCAÇÃO primeiro recurso utilizado para a dominação. Do ponto de
vista dos oprimidos, o embate ideológico contra a hegemo-
A relação da ideologia com a educação foi bastante polêmi- nia burguesa se dá em todos os espaços em que esta se
ca ao longo da história. Embora o termo tenha sido primei- reproduz, como por exemplo, a escola.
ramente utilizado em 1801, é com o advento do marxismo
que a ideologia assume uma maior importância para o Temos então, uma luta de posição na escola, colocando a
pensamento humano. Conforme Marilena Chauí, o marxis- política, luta pelo poder, como o centro da ação pedagógi-
mo entende a ideologia como “um instrumento de domi- ca.
nação de classe e, como tal, sua origem é a existência da
divisão da sociedade em classes contraditórias e em luta”. A educação, portanto, é um espaço social de disputa da
Além disso, a utilização do termo confunde-se com o hegemonia; é uma prática social construída a partir das
significado de crenças e ilusões que se incorporam no relações sociais que vão sendo estabelecidas; é uma
senso comum das pessoas. “A ideologia é ilusão, isto é, “contraideologia”. Nesta perspectiva, é importante situar a
abstração e inversão da realidade, ela permanece sempre posição do educador na sociedade, contribuindo para
no plano imediato do aparecer social. (...) A aparência social manter a opressão ou se colocando em contraposição a ela.
não é algo falso e errado, mas é o modo como o processo Se o educador é um trabalhador em educação, parece
social aparece para a consciência direta dos homens”. coerente que este seja aliado das lutas dos trabalhadores
enquanto classe, visto que as suas conquistas sociais,
Diferente da maioria dos marxistas, para os quais a ideolo- aparentemente mais imediatas, também dependem de
gia consiste na expressão de interesses de uma classe vitórias maiores no campo social. Nessa perspectiva, é
social, para Karl Manheim o que define a ideologia é o seu coerente que a posição do educador seja em favor dos
poder de persuasão, sua “capacidade de controlar e dirigir oprimidos, não por uma questão de caridade, mas de
o comportamento dos homens”. Nicola Abagnano, reforça a identidade de classe, já que a luta maior é a mesma. Qual é

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a função do educador como intelectual comprometido com ta João Machado, a economia mundial que se mantinha
a transformação social? num crescimento de 4% na década de 1960, chegou ao
final da década de 1990 com apenas 1%. O custo social,
Gramsci afirma que o povo sente, mas nem sempre por sua vez, é catastrófico:
compreende e sabe; o intelectual sabe, mas nem sempre
compreende e muito menos sente. Por isso, o trabalho a) a diferença entre países ricos e pobres têm aumentado
intelectual é similar a um cimento, a partir do qual as em 110 vezes, desde a 2ª. Guerra Mundial até a década de
pessoas se unem em grupos e constroem alternativas de 1990;
mudança. Mas isso não é nada fácil: assumir a condição de b) aumenta consideravelmente a distância entre ricos e
intelectuais orgânicos dos trabalhadores significa lutar pobres dentro dos países;
contra o contexto dominante que se apresenta e visualizar c) a crise ecológica vem sendo agravada, com a poluição
perspectivas de superação coletiva sem exclusão. Entender das águas e diversos recursos naturais essenciais à
bem a realidade parece ser o primeiro passo no desafio da produção. Há uma clara incompatibilidade entre a ordem
construção de uma nova perspectiva social. Que realidade burguesa e a noção de progresso civilizatório.
é essa que se apresenta para a educação? De maneira mais conjuntural as principais características
são as seguintes:
1.2 A CRISE DO CAPITALISMO E DA IDEOLOGIA LIBERAL a) crise do trabalho assalariado, com acentuada precar-
ização nas relações de trabalho;
O atual contexto traz algumas novidades e um conjunto de b) mito da irreversibilidade da globalização, com forte
elementos já presentes há muito tempo no capitalismo, carga de fatalismo;
ambos tentando se articular coerentemente, embora as c) mundo unitário sem identidade, trazendo à tona a
contradições estejam cada vez mais explícitas. Em termos fragmentação, também no que se refere ao conhecimento;
de estrutura social, vigora a manutenção da sociedade d) retorno de “velhas utopias”, principalmente na política,
burguesa, com suas características básicas: economia e religião;
e) despolitização das relações sociais;
a) trabalho como mercadoria; f) acento na competitividade com a perspectiva de que
b) propriedade privada; alguns se salvam já que não dá para todos.
c) controle do excedente econômico;
d) mercado como centro da sociedade; Nessa realidade está inserida a educação, como um espaço
e) apartheid, exclusão da maioria; de disputa de projetos antagônicos: liberal X democráti-
f) escola dividida para cada tipo social. co-popular. Por um lado, o caos da ditadura do mercado
como regulador das relações humanas e, por outro, a tenta-
Porém, a novidade, em termos estruturais, é que a ordem tiva de manter a democracia como valor universal e a
burguesa está sem alternativa, ou seja, o capitalismo prova solidariedade como base da utopia socialista.
sua ineficácia generalizada e a crise apresentada revela seu
caráter endógeno, ou seja, o capitalismo demonstra explici- 1.3 A EDUCAÇÃO NEOLIBERAL
tamente ser o gerador de seus próprios problemas. Se o
mercado é a causa da crise e se boa parte das soluções Do ponto de vista liberal, a educação ocupa um lugar
apresentadas para enfrentar esta crise prevê a ampliação central na sociedade e, por isso, precisa ser incentivada. De
do espaço do mercado na sociedade, a tendência é que os acordo com o Banco Mundial são duas as tarefas relevantes
problemas sejam agravados. ao capital que estão colocadas para a educação:

O fracasso do capitalismo se comprova internamente, a) ampliar o mercado consumidor, apostando na educação


principalmente nos países mais pobres. Além disso, o auge como geradora de trabalho, consumo e cidadania (incluir
do neoliberalismo da década de 1990 mostra suas mais pessoas como consumidoras);
limitações e começa a ser rejeitado em todo o mundo. b) gerar estabilidade política nos países com a subordi-
Entretanto, os neoliberais, embora a maioria não se assuma nação dos processos educativos aos interesses da repro-
como tal, usam a estratégia de atacar quem se propõe a dução das relações sociais capitalistas (garantir governabi-
explicitar o que ficou evidente: “Além do ataque à esquer- lidade).
da, como que responsabilizando os outros pelo seu próprio
fracasso, alguns liberais têm se manifestado através de Para quem duvida da priorização da educação nos países
artigos na imprensa, afirmando que as pessoas ‘de forma pobres, observe o seguinte trecho do vice-presidente do
pobre e maniqueísta culpam o neoliberalismo e o FMI pela Banco Mundial: “Para nós, não há maior prioridade na
miséria brasileira’. Ora, será que a culpa seria do PT, da CUT, América Latina do que a educação. Entre 1987 e 1992
do MST, da intelectualidade e do povo brasileiro? ” nosso programa anual de empréstimos para a educação na
América Latina e o Caribe aumentou de 85 para 780
Nem mesmo crescimento econômico, suposta virtude da milhões de dólares, e antecipamos outro aumento para
qual os intelectuais burgueses ainda se vangloriavam, o 1000 milhões em 1994”. Porém, não vamos nos iludir
capitalismo consegue proporcionar. Conforme o economis- pensando que a grande tarefa dos mecanismos internacio-

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nais a serviço do capital é financiar a educação. Conforme durante a última década.


análise de Sérgio Haddad, o principal meio de intervenção
é a pressão sobre países devedores e a imposição de suas Em função dessa conjuntura política desfavorável, podem-
“assessorias”: “A contribuição mais importante do Banco os afirmar que, em termos genéricos, as maiores alterações
Mundial deve ser seu trabalho de assessoria, concebido que ultimamente tem sido previstas estão chegando às
para ajudar os governos a desenvolver políticas educativas escolas e, muitas vezes, tem sido aceitas sem maiores
adequadas às especificidades de seus países. (...) O Banco discussões a seu respeito, impedindo uma efetiva
Mundial é a principal fonte de assessoramento da política contraposição. Por isso, vamos apresentar, em grandes
educativa, e outras agências seguem cada vez mais sua eixos, o que mais claramente podemos apontar como
liderança”. consequências do neoliberalismo na educação:

É evidente que a preocupação do capital não é gratuita. 1- Menos recursos, por dois motivos principais:
Existe uma coerência do discurso liberal sobre a educação a) diminuição da arrecadação (através de isenções, incenti-
no sentido de entendê-la como “definidora da competitivi- vos, sonegação...);
dade entre as nações” e por se constituir numa condição de b) não aplicação dos recursos e descumprimento de leis;
empregabilidade em períodos de crise econômica. Como 2- Prioridade no Ensino Fundamental, como responsabili-
para os liberais está dado o fato de que todos não conse- dade dos Estados e Municípios (a Educação Infantil é
guirão “vencer”, importa então impregnar a cultura do delegada aos municípios);
povo com a ideologia da competição e valorizar os poucos 3 - O rápido e barato é apresentado como critério de
que conseguem se adaptar à lógica excludente, o que é eficiência;
considerado um “incentivo à livre iniciativa e ao desen- 4 - Formação menos abrangente e mais profissionalizante;
volvimento da criatividade”. Mas, e o que fazer com os 5 – A maior marca da subordinação profissionalizante é a
“perdedores”? Conforme o Prof. Roberto Lehrer (UFRJ), o reforma do ensino médio e profissionalizante; 6- Privat-
próprio Banco Mundial tem declarado explicitamente que ização do ensino;
“as pessoas pobres precisam ser ajudadas, senão ficarão 7- Municipalização e “escolarização” do ensino, com o
zangadas”. Estado repassando adiante sua responsabilidade (os custos
são repassados às Prefeituras e às próprias escolas);
Essa interpretação é precisa com o que o próprio Banco tem 8- Aceleração da aprovação para desocupar vagas, tendo o

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apresentado oficialmente como preocupação nos países agravante da menor qualidade;
pobres: “a pobreza urbana será o problema mais impor- 9- Aumento de matrículas, como jogo de marketing (são
tante e mais explosivo do próximo século do ponto de vista feitas apenas mais inscrições, pois não há estrutura efetiva
político”. para novas vagas);
10- A sociedade civil deve adotar os “órfãos” do Estado
Os reflexos diretos esperados pelo grande capital a partir (por exemplo, o programa “Amigos da Escola”). Se as
de sua intervenção nas políticas educacionais dos países pessoas não tiverem acesso à escola a culpa é colocada na
pobres, em linhas gerais, são os seguintes: sociedade que “não se organizou”, isentando, assim, gover-
no de sua responsabilidade com a educação;
a) garantir governabilidade (condições para o desenvolvi- 11- O Ensino Médio dividido entre educação regular e
mento dos negócios) e segurança nos países “perdedores”; profissionalizante, com a tendência de priorizar este
b) quebrar a inércia que mantém o atraso nos países do último: “mais ‘mão-de-obra’ e menos consciência crítica”;.
chamado “Terceiro Mundo”; 12- A autonomia é apenas administrativa. As avaliações,
c) construir um caráter internacionalista das políticas livros didáticos, currículos, programas, conteúdos, cursos
públicas com a ação direta e o controle dos Estados Unidos; de formação, critérios de “controle” e fiscalização, continu-
d) estabelecer um corte significativo na produção do am dirigidos e centralizados. Mas, no que se refere à parte
conhecimento nesses países; financeira (como infraestrutura, merenda, transporte),
e) incentivar a exclusão de disciplinas científicas, priorizan- passa a ser descentralizada;
do o ensino elementar e profissionalizante. Mas, é evidente 13- Produtividade e eficiência empresarial (máximo resul-
que parte do resultado esperado por parte de quem tado com o menor custo): não interessa o conhecimento
encaminha as políticas educacionais de forma global fica crítico;
frustrada por que sua eficácia depende muito da aceitação 14- Nova linguagem, com a utilização de termos neolib-
ou não de lideranças políticas locais e, principalmente, dos erais na educação;
educadores. 15 - Modismo da qualidade total (no estilo das empresas
privadas) na escola pública, a partir de 1980; 16- Os PCNs
A interferência de oposições locais ao projeto neoliberal na (Parâmetros Curriculares Nacionais) são ambíguos
educação é o que de mais decisivo se possui na atual (possuem 2 visões contraditórias),
conjuntura em termos de resistência e, se a crítica for pois se, por um lado, aparece uma preocupação com as
consistente, este será um passo significativo em direção à questões sociais, com a presença dos temas transversais
construção de um outro rumo, apesar do “massacre como proposta pedagógica e a participação de intelectuais
ideológico” a que os trabalhadores têm sido submetidos progressistas, por outro, há todo um caráter de adequação

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ao sistema de qualidade total e a retirada do Estado. É • No caso das mudanças climáticas, é dever do Estado
importante recordar que os PCNs surgiram já no início do indicar alternativas que diminuam as consequências que
1º. mandato de FHC, quando foi reunido um grupo de elas trarão à população do Brasil, em especial para a mais
intelectuais da Espanha, Chile, Argentina, Bolívia e outros pobre, que será mais atingida;
países que já tinham realizado suas reformas neoliberais, • Com relação aos indicadores educacionais o estado tem
para iniciar esse processo no Brasil. A parte considerada desenvolvido diversas ações, ou políticas públicas, quais
progressista não funciona, já que a proposta não vem sejam: reduzir o índice de analfabetismo, melhorar a apren-
acompanhada de políticas que assegurem sua efetiva dizagem dos alunos, criar programas e projetos de capaci-
implantação, ficando na dependência das instâncias da tação e formação de professores, incentivo à frequência
sociedade civil e dos próprios professores. dos alunos, leis que favoreçam o cumprimento das metas,
17- Mudança do termo “igualdade social” para “equidade dentre outras
social”, ou seja, não há mais a preocupação com a igualdade • Com relação à violência e combate às drogas diversos
como direito de todos, mas somente a “amenização” da programas e projetos foram implementados: segundo
desigualdade; tempo na escola, escola de tempo integral, projetos e
18 - Privatização das Universidades; oficinas para alunos, Programa primeiro emprego, Projo-
19 – Nova LDB (Lei de Diretrizes e Bases da Educação vem, escolas profissionalizantes, dentre outros.
Nacional) determinando as competências da federação, • Com relação à saúde da população, temos: Programas de
transferindo responsabilidades aos Estados e Municípios; Vacinação em massa, Saúde da Mulher, Saúde do homem,
20 - Parcerias com a sociedade civil (empresas privadas e Programas para idosos, distribuição de medicamentos,
organizações sociais). Programas de aleitamento materno, doação de órgãos,
doação de sangue, programas preventivos, programas de
Diante da análise anterior, a atuação coerente e social- controle à natalidade, Programas de combate às doenças,
mente comprometida na educação parece cada vez mais pragas, epidemias, O SUS, PSF, Exames especializados,
difícil, tendo em vista que a causa dos problemas está ambulâncias, dentre outros;
longe e, ao mesmo tempo, dispersa em ações locais. A • Voltado para a agricultura: Agricultura Familiar, Programa
tarefa de educar, em nosso tempo, implica em conseguir Safra, Distribuição de sementes selecionadas, Vacinação
pensar e agir localmente e globalmente, o que carece da para combate às doenças, em especial à aftosa, dentre
interação coletiva dos educadores e, segundo Philippe outros.
Perrenoud, da Universidade de Genebra, “o professor que
não se preparar para intervir na discussão global, não é um Porém, não resta dúvida que diversas forças sociais
ator coletivo”. Além disso, a produção teórica só tem senti- integram o Estado. Elas representam agentes com posições
do se for feita sobre a prática, com vistas a transformá-la. muitas vezes antagônicas. Também é preciso ter claro que
Portanto, para que haja condições efetivas de construir as decisões acabam por privilegiar determinados setores,
uma escola transformadora, numa sociedade transforma- nem sempre voltadas à maioria da população brasileira.
dora, é necessária a predisposição dos educadores também Analisar ações em escalas diferentes de gestão permite
pela transformação de sua ação educativa e “a prática identificar oportunidades, prioridades e lacunas. Além
reflexiva deve deixar de ser um mero discurso ou tema de disso, ela possibilita ter uma visão ampla das ações gover-
seminário, ela objetiva a tomada de consciência e organi- namentais em situações distintas da realidade brasileira
zação da prática”. que, além de complexa, apresenta enorme diversidade
natural, social, política e econômica que gera pressões nos
diversos níveis de gestão. As forças políticas devem ser
UNIDADE II identificadas para compreender os reais objetivos das
medidas aplicadas relacionadas às mudanças climáticas no
Brasil
AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO – UM BREVE
CONCEITO A temática do aquecimento global ganhou corpo no mundo
desde a década de 1980. Na década seguinte, surgiram
Políticas públicas são definidas como o conjunto de ações convenções internacionais para regulamentar emissões de
desencadeadas pelo Estado, no caso brasileiro, nas escalas gases de efeito estufa e, principalmente, apontar causas e
federal, estadual e municipal, com vistas ao bem coletivo. efeitos das alterações climáticas. O Brasil teve um papel
Elas podem ser desenvolvidas em parcerias com organi- destacado nas negociações internacionais. Porém, interna-
zações não governamentais e, como se verifica mais recen- mente as políticas públicas relacionadas ao tema ainda
temente, com a iniciativa privada. deixam a desejar.

Cabe ao Estado propor ações preventivas diante de As Políticas Públicas podem ser compreendidas como um
situações de risco à sociedade por meio de políticas públi- sistema (conjunto de elementos que se interligam, com
cas. O contratualismo gera esta expectativa, ainda mais na vistas ao cumprimento de um fim: o bem-comum da popu-
América Latina, marcada por práticas populistas no século lação a quem se destinam), ou mesmo como um processo,
XX. Vejamos alguns exemplos: pois tem ritos e passos, encadeados, objetivando uma

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finalidade. Estes normalmente estão associados à passos is? Que tipo de metodologias utiliza, segue o campo vasto
importantes como a sua concepção, a negociação de inter- das Ciências Humanas em geral, ou da Pedagogia, em
locutores úteis ao desenvolvimento (técnicos, patroci- particular? Qual é a bibliografia de base para seu estudo? A
nadores, associações da sociedade civil e demais parceiros resposta a esta ou a todas a perguntas é uma só: variada.
institucionais), a pesquisa de soluções aplicáveis, uma Partamos da última questão. Sua bibliografia comum
agenda de consultas públicas (que é uma fase importante envolve desde textos sobre gestão escolar (Paro,Veiga),
do processo de legitimação do programa no espaço público Currículo escolar (Cunha, Moreira), Profissionais da
democrático), a eleição de opções razoáveis e aptas para o Educação (Alves, Codo), ou seja, todos os estudos do campo
atingimento da finalidade, a orçamentação e busca de de investigação pedagógica necessários para dar conta da
meios ou parceiros para o suporte dos programas, realidade escolar. Nesse processo, também utiliza os
oportunidade em que se fixam os objetivos e as metas de principais estudos no campo da política ao marxismo. De
avaliação. Finalmente, a implementação direta e/ou fato, como outras disciplinas, a disciplina de Políticas
associada, durante o prazo estimado e combinado com os Educacionais não é uma disciplina tradicional: é frequente-
gestores e financiadores, o monitoramento (acompanham- mente interdisciplinar, o que é de certa forma,
ento e reajustamento de linhas - refinamento) e a sua desagradável no campo da Pedagogia.
avaliação final, com dados objetivamente mensuráveis. Qual é a metodologia da disciplina de Políticas Educaciona-
Os atores políticos são as partes envolvidas nos conflitos. is? Tenho certo desconforto para defini-la, pois aparente-
Esses atores ao atuarem em conjunto após o estabeleci- mente, não parece ter nenhuma metodologia distinta ou
mento de um projeto a ser desenvolvido onde as estão forma ou análise que reivindique como sua. Estatística?
claras as necessidade e obrigações das partes chegam a um Etnometodológica? Antropológica? Política propriamente
estágio de harmonia que viabiliza a política pública. dita? Receio que a disciplina de Políticas Educacionais não
passe de uma bricolage, (O termo bricolagem (português
brasileiro) ou bricolage/bricolagem (português europeu)
UNIDADE III [1] têm ambas origens que vem do francês bricolage, é
usado nas atividades em que você mesmo realiza para seu
próprio uso ou consumo, evitando deste modo, o emprego
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER - de um serviço profissional.) uma prática fragmentária a
Por Jorge Barcellos partir de questões que são colocadas de diversos contextos

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(sala de aula, ação governamental, opinião pública) atual-
A política é coisa séria demais para ser deixada com os izada constantemente pelas vivências dos alunos no interi-
políticos. Charles De Gaulle or da escola. Serve-se da legislação como uma desculpa,
Qual a primeira parte da política? A educação. A segunda? A pois seu foco central é a ação governamental.
educação.
E a terceira? A educação. Jules Michelet No campo da educação e os efeitos que pode oferecer nas
1.1 POLÍTICAS EDUCACIONAIS COMO CAMPO DE SABER vivências e experiências da realidade de ensino.
O campo da disciplina de Políticas Educacionais está exper- Por isso, retomar a questão das Políticas Educacionais
imentando uma expansão. Dentro da fragmentada configu- como disciplina é um trabalho difícil. Uma disciplina sem
ração da Pedagogia, suza promessa é analisar, de forma respostas prontas, que utiliza a análise de textos, obser-
explicita, os interesses sociais e políticos diversos nas vação, entrevistas, exegese de legislação, para oferecer
ações governamentais. insights e conhecimentos distintos para cada Analista de
No entanto, o hábito de associarmos a disciplina de Políti- Políticas Educacionais. O que não significa que sua história
cas Educacionais à Estrutura e Funcionamento de Ensino, e não esteja sendo escrita neste preciso momento. Não há
o fato de quase as tratarmos como idênticas, levou-nos a essencialmente, uma definição última para a disciplina de
não discutir suficientemente sobre sua história, possíveis Políticas Educacionais, ela não é uma única coisa. Trata das
definições, teoria, metodologia e suas afinidades com os ações governamentais na realidade escolar, na problemáti-
demais campos da Pedagogia. Seu programa envolve ca da infância e da adolescência e os recursos e
tópicos sobre a organização do Sistema Nacional de contradições dos investimentos públicos. No entanto é um
Educação, formas de financiamento, além do estudo de leis investimento fundamental do campo da Pedagogia, pois
básicas como a Lei de Diretrizes e Bases da Educação propõe de imediato, soluções e alternativas estratégicas às
Nacional (LDBEN). No entanto, a disciplina de Políticas ações do Estado em muitos contextos pré-definidos. Por
Educacionais pode ser identificada parcialmente a estes isso, a disciplina de Políticas Educacionais precisa continu-
domínios de interesse, uma vez que dificilmente podere- ar a ser exercida de forma aberta, a partir dos dados da
mos limitar nestes tópicos o que os campos das Políticas realidade de ensino. Isto por que ainda que seja um termo
Educacionais podem tratar no futuro. conveniente para uma série de investigações, a disciplina
Proponho que busquemos compreender o campo das de Políticas Educacionais tem o compromisso com o desve-
Políticas Educacionais através das estratégias usadas pelas lamento das relações de poder no interior do sistema de
demais disciplinas, reivindicando territórios, objetos e ensino.
paradigmas teóricos. Afinal, qual é o campo particular de Uma questão bastante ampla é encontrada logo que aden-
objetos a que se dedica o Analista de Políticas Educaciona- tramos nos problemas de Políticas Educacionais: o que é

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

afinal, o poder? Com certeza um efeito do poder político a disciplina de Políticas Educacionais visa reconstruir o
repercussão da legislação no interior da escola, mas as projeto educacional do Estado e os possíveis diálogos/con-
formas de organização e resistência escolar (Paul Willis, frontos com a sociedade civil no desempenho das tarefas
Peter MacLaren), as maneiras pelas quais na vida cotidiana educacionais. Ao investigar as relações entre política e
administra seus afazeres (Paula Carvalho), as formas das educação no Brasil, recupera a dinâmica histórica, a análise
relações subjetivas impostas aos alunos, professores e de conjuntura, priorizando os dilemas que envolvem a
direção (Wanderley Codo), tudo enfim não pode ser consid- centralização e descentralização das políticas educaciona-
erado efeito do poder no campo das Políticas Educacionais is, as condições da escola pública e da escola privada, até,
(Foucault)? Nós, professores e professoras da disciplina de se possível, as condições para a emergência de uma
Políticas Educacionais precisamos fazer uma autorreflexão educação politicamente orientada no contexto da democ-
a respeito, para compreendermos as razões de sua ratização do acesso à educação. Portanto, mais do que uma
expansão na Universidade seu significado na necessária análise pormenorizada da Lei 9.394, de 20 de dezembro de
busca conjunta da construção de uma ciência (ciência?). 1996, a disciplina discute os problemas da educação, a
Para iniciar o processo de discussão, parto da afirmação um responsabilidade do governo, da sociedade, dos profes-
tanto óbvia de que a disciplina de Políticas Educacionais é sores numa abordagem crítica, envolvendo uma experiên-
um campo interdisciplinar que atua na tensão da Política e cia de trabalho de campo.
da Educação. Naturalmente, por ser interdisciplinar, não é Portanto, coloca em segundo plano toda uma discussão
uma coisa nem outra, é uma terceira, o que envolve um dominante das disciplinas de Estrutura, como o que as leis
trabalho sério sobre as condições que uma modifica a aponta para os “fins da educação brasileira”, ou “a
outra. Envolve uma concepção política de escola, por que a educação nas constituições federal e estadual”, para se
concebe como o lugar privilegiado de ação de um projeto dedicar aos elementos que caracterizam os diversos proje-
político governamental no poder; por outro, envolve uma tos políticos em confronto no sistema de ensino.
concepção antropológica da escola, por que a concebe 1.2 AS QUESTÓES FUNDAMENTAIS DO PROCESSO DE
como lugar de apropriação, ressignificação e resistência PRODUÇÃO DO CONHECIMENTO NO CAMPO DE ANÁLISE
constante. Portanto, seu compromisso é com as práticas DAS POLÍTICAS EDUCACIONAIS
políticas e culturais no interior da escola. 1.2.1 Métodos, técnicas e teoria
Por outro lado, envolve uma prioritariamente a abordagem Para iniciar um estudo qualquer de Políticas Educacionais,
da ação governamental no campo da educação. Não existe é preciso determinar o tipo de objeto ou campo teórico que
política educacional isolada das ações de Brasília e das o constitui. No campo da Ciência Política e da Educação, a
decisões da Secretaria Estadual de Educação. O que o partir do qual nasce o objeto das Políticas Educacionais,
governo faz modifica em muito a realidade educacional. temos campos mais ou menos sistemáticos, construídos
Não apenas o governo federal, mas os governos estaduais e pela aproximação das duas Ciências, cujos métodos e técni-
municipais, em suas decisões sobre recursos e em suas cas moldam-se para dar ao Analista de Políticas Educacio-
políticas de pessoal que faz com que o Estado seja um lugar nais indicadores através dos quais possa interrogar os fatos
de investigação constante. Portanto, seu compromisso da realidade que deseja investigar, procurando por suas
também é com o desvelamento dos diversos projetos características e regularidade, desnudando as aparências
políticos destinados a escola, não apenas de nível federal, que tomam ao observador direto. No objeto teórico, ou
mas também a nível local. simplesmente, campo teórico das Políticas Educacionais,
Quanto a distinção das congêneres Estrutura e Funciona- encontramos as relações sociais básicas que servem de
mento de Ensino Fundamental e Médio, é preciso lembrar referência para que se situe as diversas ações das esferas
que a última foi oriunda da obrigatoriedade instalada pela de governo.
Resolução 9, de 10 de outubro de 1969, do Conselho Toda análise de Políticas Educacionais exige também um
Federal de Educação, onde a disciplina de Estrutura e método. O pesquisador, ao ler nos jornais as diversas
Funcionamento de Ensino fez parte de um conjunto de notícias sobre a educação (municipal, estadual ou federal),
disciplinas pedagógicas que, junto com Psicologia da ou qualquer outra forma de acesso a informação das ações
Educação, Didática e Prática de Ensino - ou Estágio Supervi- governamentais, necessita de um modo concreto de inves-
sionado – ainda vigoram nos cursos de Pedagogia. Sua tigar os fatos políticos. É a mesma exigência que se faz nas
perspectiva era a de garantir a formação pedagógica demais ciências e que permite que seja utilizada de forma
necessária a todos os cursos de licenciatura, e deveria ter correta um determinado conjunto de conceitos (global-
ao menos 1/8 de horas do curso. Conforme Strehl&Réquia, ização, educação integral, etc). A clareza do método de
“dedica-se ao estudo da organicidade estrutural e funcion- investigação é necessária por que permite avançar em
al do ensino fundamental e médio, em nível macro e profundidade de análise das práticas educacionais que se
microssociológico, a partir de fundamentos filosóficos, pretende explicar, os interesses subterrâneos contidos nas
legais, técnicos e administrativos”. diversas ações governamentais. Da mesma forma, o
16 método é necessário na exposição dos resultados de uma
16 investigação. É, portanto, o momento intermediário exigido
A diferença entre uma e outra, está no fato de que enquan- para a compreensão de um fenômeno de ordem da política
to aquela realizava o estudo dos documentos legais, de sua educacional.
operacionalização no sistema de ensino e nas escolas, a Se a investigação de temas de políticas educacionais exige

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

um método, o saber o que fazer a cada investida frente à e “teoria” no campo de análise das políticas educacionais, é
realidade (documentos, discursos, dados de pesquisa), uma divisão artificial e didática que tem o mérito de
também exige técnicas adequadas. Como deve se compor- permitir iniciar o aluno nos procedimentos de construção
tar o analista de políticas educacionais frente aos dados da do conhecimento de um campo que supere a fragmentação
realidade? A resposta ao como fazer é dada pelo domínio da realidade. De qualquer forma, sempre é preciso lembrar
das técnicas, ou seja, a forma mais correta de investigar um a dificuldade de reconstruir um processo, o da produção do
determinado problema. Por exemplo, a investigação sobre conhecimento das políticas educacionais, que é indivisível.
políticas de adoção do livro didático, podem envolver 1.2.2 A construção do conhecimento em Políticas Educacio-
como técnica de pesquisa, uma avaliação qualitativa e nais
quantitativa dos diversos livros didáticos possíveis a serem A tarefa do Analista de Políticas Educacionais consiste em
adotados. De fato, esta técnica foi utilizada pelo MEC no dar sentido as ações governamentais no campo educativo,
momento da avaliação dos defeitos de vários livros didáti- pois sem isto seria impossível uma visão crítica da ação do
cos que Estado. A primeira etapa do conhecimento de Políticas
17 Educacionais está na recepção das informações que nos
17 chegam pelos mais diferentes veículos e das mais difer-
estavam sendo oferecidos pelos professores. Após a entes formas de comunicação, seja pelo jornal, rádio,
utilização desta técnica pelo Ministério da Educação, vários televisão, ou mesmo, se somos professores, diretamente
livros foram retirados de catálogo. Obedecendo as etapas pelo contato cotidiano com a realidade de ensino. Estas
de um método de investigação, melhor chance teremos de informações retiradas da experiência prática da vida, das
alcançar um objetivo, de acordo com as técnicas empregas. percepções iniciais sobre as ações governamentais no
Enquanto que o método implica ao Analista de Políticas campo da educação, são o material a partir do qual a
Educacionais debruçar-se sobre o modo concreto de disciplina de Políticas Educacionais aproveita-se para
conduzir uma investigação, a metodologia implica um levantar seu edifício teórico. Acaso poderíamos definir o
conjunto de instrumentos e operações metódicas caráter neoliberal do governo FHC, se não houvéssemos
necessárias a produção do conhecimento científico do observado, pelo período de seis anos, suas ações no campo
campo das Políticas Educacionais. É, portanto, parte do das políticas sociais, educacionais e econômicas? Para
processo que corresponde a produção e aplicação de uma poder definir o governo FHC dentro de uma política mais
explicação (teoria) a um determinado fato de política geral a sua visão particular do lugar da educação, é

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


educacional. Não se deve considerá-los isoladamente: a necessário reunir indicações, identificar o que há de
análise de uma política educacional qualquer exige teoria comum entre a política neoliberal de FHC e outras (europe-
(Política e Educacional), métodos e as técnicas (das ias, americana), identificando o que há de comum e assim
Ciências Sociais) intercaladas. Como em qualquer trabalho classificá-lo.
científico, o método de investigação da realidade educacio- É claro que para julgar corretamente a adequação de uma
nal e a teoria político-educacional que lhe serve de apoio política a uma determinada teoria não bastam dados super-
constituem uma unidade na explicação da realidade. A ficiais da realidade (aqueles obtidos no noticiário político
realidade das ações governamentais no campo da da televisão).
educação é o ponto de partida e chegada do analista de
políticas educacionais. Ponto de partida, onde o discurso Por mais importante que seja o papel da informação
dos atores envolvidos (Presidente, Ministros, Secretários preliminar, o conhecimento das políticas educacionais
de Educação) é a aparência que cobre a substância. Sua exige que se penetre mais fundo na essência da ação
compreensão depende da subjetividade do Analista de governamental. Muitas vezes o fenômeno que o obser-
Político- Educacional. Este é o ponto de chegada, por que vador percebe não revela objetivos importantes das coisas.
quando se chega aos reais objetivos de uma ação governa- Um exemplo importante disso é o fato de que observamos
mental no campo da educação, transformamos em conheci- o esforço governamental em dotar as escolas de recursos
mento dados da realidade (conjuntura política) através da de informática, mesmo quando escolas não possuem
mediação do instrumental teórico e metodológico que o professor. O fato, no entanto, não revela por si os laços
campo da análise das Políticas Educacionais já elaborou. existentes entre órgãos de governo e a indústria de
Assim, no campo das políticas educacionais, também não informática, uma das indústrias que mais cresce no país. E
pode haver dissociação do método e da teoria. O Analista nenhuma palavra temos dos órgãos oficiais sobre os lucros
de Políticas Educacionais inicia seu trabalho organizando que advém as indústrias que são privilegiadas nos proces-
seu pensamento para analisar as ações concretas do campo sos de licitação.
educativo (método) com uma concepção desta sociedade O objetivo de uma discussão epistemológica na disciplina
expressa por um sistema de conceitos (neoliberalismo, de Políticas Educacionais é o de habilitar a prática de um
tecnicismo, etc). claro conhecimento sobre a essência dos fenômenos políti-
Seguindo tais passos, a análise desemboca num conheci- cos, da natureza da educação em geral, buscando o conhec-
mento “científico” das políticas educacionais – as aspas imento das regularidades presentes nas ações governa-
para lembrar que mesmo a discussão da exigência de mentais. Quando vemos as notícias no campo das Políticas
cientificidade é ainda uma questão polêmica das Humani- Educacionais, não separamos as características impor-
dades. Se existe uma separação entre “método”, “técnicas” tantes das acidentais. Na imensidão de fatos relativos às

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

ações governamentais no campo educativo, é necessário (negação dos direitos individuais do cidadão,
que o pensamento se mova pelo raciocínio até um outro 19
nível capaz de apreender as características fundamentais 19
do processo educativo. Que caminho deve fazer o Analista apagamento das obrigações do Estado), pouco compreen-
de Políticas Educacionais para alcançar este nível de deremos do significado das atitudes do governo.
conhecimento? Vejamos um exemplo. Os jornais inicial- O preço deste entendimento em profundidade é a simplifi-
mente louvaram a decisão do MEC em dotar alunos das cação da realidade. De fato, quando acompanhamos a
escolas de dicionários. Em qualquer disciplina, o dicionário distância o que se passa nos corredores do Palácio do
é um instrumento de trabalho indispensável, assinalam os Planalto, ou no interior do Ministério da Educação – pois de
educadores. Aparentemente, MEC e o magistério estão de fato, não estamos lá – estamos tendo um contato aproxima-
pleno acordo com a medida. Exceto pelo fato que, recente- tivo com a realidade. Em qualquer discussão de Política
mente, foi descoberto que dicionários de qualidade Educacional, os argumentos em avaliação e os interesses
duvidosa estavam na lista dos oferecidos pelo MEC. A em conflito são bem mais complexos que nossos conceitos
análise crítica decorre de um trabalho intelectual de que podem compreender, mas apenas pelo nosso esforço teóri-
exige que seja analisado em detalhe as condições reais de co poderemos dar uma resposta satisfatória, não ao gover-
efetivação de uma política educacional, ou, para assim no, mas a sociedade que tem sido sujeitada a tais ações. A
dizer, suas condições materiais de execução. importância de concentrarmo-nos na busca de palavras
É lógico que uma crítica como este, produto do trabalho chaves conceituais, que permitam investigar uma série de
intelectual, não esgota as possibilidades da ação política; fenômenos, é que através deles podemos apreender os
antes, realiza-se a crítica a partir de um distanciamento nexos e as relações num determinado campo político.
exigido durante o processo de produção do conhecimento. Através dos conceitos que utiliza o Analista de Políticas
Ao depararmo-nos com uma medida política, o problema Educacionais, um conjunto de ações governamentais deixa
ulterior consiste em conhecer seus efeitos e o modo real de de aparecer como algo caótico e sem interesse, para
sua execução. Só este conhecimento permite ao Analista de revelar-se como uma ação intencional.
Políticas Educacionais atuar sobre as ações governamen- No campo de definição das Políticas Educacionais como
tais, bem como modifica o conhecimento preliminar que se campo de saber, os conceitos tornam-se fundamentais para
tem destas mesmas ações através dos veículos de comuni- revelar a estrutura interna das ações do Estado, ou aquilo
cação. Esse movimento, comum no conhecimento de que funciona com sua causa ou natureza. Se pudermos
qualquer objeto em geral, presente no campo de análise compreender as causas que geram determinada ação
das políticas educacionais em particular, chama-se governamental, estaremos dando um passo adiante para
abstração de um fenômeno. compreender as regularidades da ação política, conheci-
“Abstração é o esforço lógico para destacar as característi- mento que permite, ao mesmo tempo uma crítica, e a possi-
cas essenciais de um objeto”(Petersen). Não se trata de bilidade de construção de um novo discurso (Marilena
incentivar ao Analista de Políticas Educacionais especular Chauí). Frente a um determinado problema, como por
sobre determinadas ações do Estado. exemplo, a Bolsa-Escola, todo analista terá uma teoria, ou
Antes, é sugerir a importância de seguir rigorosamente o seja, uma articulação de conceitos que permite explicar sua
concreto, extrair dele os atributos, as características essen- função e que dá uma explicação correta, ainda que
ciais que definem o caráter de determinadas ações do provisória, do fenômeno. Pode ser uma teoria que
Estado. O resultado desse processo é a criação de justifique sua existência, do ponto de vista de uma política
conceitos, expressões verbais que caracterizam determina- eficaz de combate a ignorância. Ou pode ser uma teoria que
da ação política, que permite o estabelecimento de víncu- critique sua existência, por acreditar que outras formas de
los entre diversas práticas políticas entre si. O conceito, ou atuação sobre a infância são necessárias e prioritárias. Não
uma interpretação conceitual, atravessa as ações políticas importa neste momento seu valor. É obvio do ponto de
em seu amplo espectro. Por exemplo, a discussão sobre o vista de uma analista comprometido com a mudança social
papel que deve ter o Governo Federal na manutenção das que esta posição é importante. Mas o ponto que queremos
universidades públicas, e sua aceitação, e até mesmo aqui salientar é que nesse momento, o que está sendo
incentivo, de um sistema privado de ensino, pode revelar destacado é a mediação que fazemos com determinado
uma política mais ampla de privatização do ensino público. fato da realidade. É preciso usar conceitos para representar
No caso, privatização do ensino é o conceito. Nele, estariam e apreender os tipos de relações básicas (não apenas políti-
em segundo plano os detalhes da discussão sobre esta ou cas, mas sociais) presentes na realidade onde a ação gover-
aquela universidade que cobra ou não taxas de seus alunos, namental interfere. Ao final dessa interferência na
fixando-se no que é essencial de determinada política. Os realidade, a explicação do Analista só esgota seu poder
conceitos que usamos para explicar determinadas ações do explicativo quando se choca com algum aspecto desconhe-
Estado são formas puras, quer dizer, permitem uma visão cido. O Analista teoriza sobre as ações que vê o governo
abrangente dos processos políticos aos quais se referem. empreender. Ele as simplifica para dar sentido, e por isso,
No caso, podemos encontrar elementos do processo de em suas especificidades, o novo pode surpreender.
privatização do ensino em tempos tão diferentes quanto o Com certeza, não se quer que por exemplo, o aluno saia por
governo FHC ou a ala conservadora da Igreja Católica da aí utilizando, por exemplo, o jargão marxista ou qualquer
década de 60. Sem compreender os efeitos desse processo outro jargão para analisar as políticas de FHC, por exemplo.

11
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

A utilização mecânica é condenável, por que nega a Humanas no conhecimento da realidade político-educacio-
referência ao concreto, ao particular, as ações de um gover- nal que se propõe a investigar? Há procedimentos genéri-
no específico. O pesquisador estará enganado se, por cos que são auxiliares importantes na aproximação da
algum motivo, distanciar-se da realidade. Ele não pode análise das políticas públicas e que devem ter a especifici-
dar-se esse privilegio, por que a realidade política está em dade da investigação concreta. Primeiro, qualquer ação
permanente transformação. Inclusive do ponto de vista dos política no campo educacional deve ser remetida ao campo
gestores das políticas públicas no campo educativo. das totalidade das ações sociais; qualquer ação política no
Observe por exemplo, a evolução do conceito de pré-esco- campo educacional deve caber no campo de um marco
la nos documentos legais. Inexistente até os anos 50, passa teórico especifico, qual seja, da Teoria Educacional Critica,
a ser considerado nos anos 80 e 90. Ou seja, mesmo que o tal como aponta Tomaz Tadeu da Silva, em vários estudos;
campo teórico de um determinado fenômeno possa ser qualquer ação política no campo educacional deve ser
circunscrito pelo pesquisador, de fato o método de investi- capaz de ser explicado por hipóteses do pesquisador. Por
gação exige que nossas teóricas enfrentem a realidade exemplo, a problemática do Plano Nacional de Educação,
para descobrir o conteúdo objetivo da ação política. Precis- recentemente aprovado pelo Congresso Nacional e publi-
amos estar atentos por que é frequente agirmos mecanica- cado pelo Presidente da República, aponta para a
mente, quer por que transforma-nos em oposição ao gover- problemática da definição de uma linha de ação governa-
no, quer em seu defensor. mental de longo prazo no campo educativo. Este objeto,
1.2.3 O método do Analista de Políticas educacionais como que parece isolado, produto deste governo, quando inves-
atividade de utilização da Teoria Pedagógica Crítica para tigado, revela-se como algo ligado a projetos anteriores de
descobrir o conteúdo objetivo das ações governamentais. educação, ainda da década de 50, e que na verdade
Talvez por que, após anos de exclusão pelo governo, os constituem elementos orgânicos de uma totalidade políti-
cientistas sociais acostumaram-se a “ficar com um pé atrás” ca. Assim, o objeto Plano Nacional de Educação (a Lei) vai se
a toda medida do Estado, há sempre o risco de que definindo, vai se tornando compreensível, na medida em
esqueçamos de que cada que o Analista de Políticas Educacionais consegue desco-
20 brir a sua relação com problemas fundamentais que
20 constituem a forma como a política educacional se
problema ou campo específico de atuação do governo na estabeleceu em nosso pais e a forma como o atual projeto
educação exige, para ser investigado, um conjunto de se vincula a projetos anteriores, parte do esforço que deve-

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


procedimentos específicos. Eles vão da observação propri- mos ter em recuperar a totalidade. Os laços que o PNE tem
amente dita (da realidade escolar, das atitudes daqueles com projetos que o antecederam, com o projeto elaborado
que ocupam lugar de mando na máquina do Estado), pela sociedade civil, as consequências da derrota desta
análise dos tópicos pertinentes, descrição das relações proposta para a sociedade, os significados da vitória do
explicativas do fenômeno, medida pela teoria do pesquisa- projeto governamental para educação, tudo enfim, são as
dor, sínteses e conclusões. Assim, a utilização da teoria – e partes que compõem a totalidade do processo das Políticas
é preciso familiarizar-se com as teorias das Ciências Sociais Educacionais em análise. Os procedimentos de investi-
em geral – é um procedimento comum a investigação das gação que permitem ir passo a passo, detalhando este
Políticas Educacionais. processo e são exploratórios, através das formulações
No entanto, para tristeza dos pesquisadores, não existe um teóricas disponíveis, do raciocínio e da reflexão do pesqui-
modelo predefinido sobre o qual a investigação sobre a sador cujo objetivo é revelar informações que não eram
natureza das Políticas Educacionais possa ser moldada, e evidentes e que permitem que vá se construindo o signifi-
nem ao menos, uma garantia de que o conhecimento cado real que tem o PNE tal como é consolidado atual-
obtido tenha perpetuidade. Noutras palavras, dado o mente pelo governo.
caráter conjuntural do fenômeno político, também é Assim, o recurso a uma teoria geral é indispensável como
conjuntural a interpretação que o Analista de Políticas uma primeira aproximação, mas o Analista de Políticas
Educacionais pode oferecer. A cada governo que se sucede Educacionais deve considerar as especificidades de cada
no tempo (a nível federal, estadual, municipal), um novo ação governamental concreta, que exigem um sistema de
projeto de educação é colocado em ação. Essa descontinui- categorias que permita penetrar na estrutura específica da
dade - ainda que possam ser verificadas tendências a longo ação política que se deseja investigar. Nesse sentido, o
prazo, como aumento do número de matrículas, etc – vai marco teórico é um elemento que pode auxiliar enorme-
marcar para sempre a natureza do objeto de investigação. mente, pois é a formulação teórica específica que permite
Isto não é paradoxal, se pensarmos que também as teorias entender uma situação política concreta. Não se trata de
sociais que servem de base para a análise da realidade outra teoria ou outra metodologia: é própria teoria de
educacional também sofrem modificações ao longo do apoio original modificada pela realidade, é o corpo teórico
tempo. Mas a descontinuidade implica que o Analista de da política e da educação já elaborado pelo Analista de
Políticas Educacionais utilize um método que permita Políticas Educacionais e que tem a finalidade de servir de
acompanhar as transformações da realidade, e que, portan- fio condutor para que descobrir, a partir de traços gerais,
to, pouca chance terá de ser aplicado em outra investi- novas propriedades e características das ações governa-
gação. mentais. Por exemplo, se concebemos a educação no
Como o pode ser utilizado o campo teórico das Ciências campo da teoria da globalização, a percepção das influên-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

cias do Banco Mundial na Educação Brasileira leva a Investigar Políticas Educacionais é caminhar no conheci-
construção de um marco teórico novo no qual o conceito de mento da ação política dirigido por nossas hipóteses.
subordinação política da educação nacional pode ser 1.3 POLÍTICAS EDUCACIONAIS: UMA DISCIPLINA A PROCU-
central à análise. É o ponto de enlace entre o objeto teórico RA DE SEU CONCEITO E SUA METODOLOGIA
das políticas educacionais e o material de estudo. A defesa da existência da disciplina de Políticas Educacio-
Permanentemente em desenvolvimento, a adequação nais como um ramo autônomo da Pedagogia exige um
teoria-realidade, que permite sua construção é constante e trabalho de reflexão teórica e sistematização. Devemos
resultado das exigências explicativas do objeto em estudo. levar em conta além das questões teóricas, metodológicas
No caso, o conceito de subordinação política expressa as e técnicas, que ela deve começar pela definição de alguns
relações fundamentais de nosso processo de dependência conceitos fundamentais inspirados na realidade escolar,
educacional, deve ser completado por conceitos de menor princípios pedagógicos e dispositivos legais
alcance por meio dos quais vai ser expressa as característi- 22
cas específicas do processo de intervenção do Banco 22
Mundial na educação. que inspiram não apenas documentos legais como a Lei de
A lógica desta investigação de Políticas Educacionais deve Diretrizes e bases da Educação Nacional, mas toda uma
servir tanto para as micropolíticas, quanto para as micropo- abordagem da área.
líticas (Foucault). Ou seja, tanto para os procedimentos a 1.3.1 O conceito de política:
nível governamental geral, quanto para aqueles que se O conceito moderno de política não se detém apenas no
efetuam no cotidiano escolar. Por exemplo, no caso do sentido objetivo, “ciência do governo dos povos; direção
trabalho de campo solicitado pela disciplina, faltando um de um estado e determinação das formas de sua organi-
marco teórico, um campo de investigação conceitual, os zação; conjunto dos negócios do estado, maneira de os
dados que a investigação, consubstanciados no Relatório conduzir” (Koogan Larousse). Sua origem relaciona-se aos
da Realidade Escolar, consistirão em amplas generalidades, clássicos da política, como Montesquieu, e antes dele,
quando não assistemáticos, aparentes e ecléticos. No caso Aristóteles, que detiveram-se na análise dos regimes políti-
da investigação proposta pela disciplina, o diário de campo cos e constituíram a tradição de estudos políticos moder-
é o método que permite o registro ao longo do tempo e nos. A partir dos anos 60 recebeu uma contribuição dos
suas anotações, a técnica que permite reunir as infor- estudos de Michel Foucault, que apontaram novas
mações aparentemente desconexas da realidade. A leitura dimensões para o exercício do poder e foram utilizadas
dos textos indicados em aula, e principalmente, os relativos pelos educadores em suas pesquisas, a partir dos anos 80.
ao projeto político-pedagógico, permitirá a construção de No campo da educação, trata-se de incluir as análises do
um campo teórico no qual esses dados farão algum sentido conceito de poder, central na Sociologia Critica da
– o marco teórico. Com o material selecionado, redigir será Educação e na Teoria Educacional Crítica. Trata-se da
nada menos do que fazer o esforço de abstração que vai evolução da própria análise que permite o conceito de
buscar as relações que fazem com que a escola seja o que poder, que passa do Estado, como apontam não apenas os
ela é, quer dizer, quais as relações essenciais que permitem clássicos, mas também os estudos marxistas, para análises
sua existência. Elas podem ser no campo da teoria política onde o poder é concebido como descentralizado, horizon-
(Reis), da lógica do cotidiano (Mafessoli ou Lefebvre) e tal e difuso. Nessa perspectiva, estudos pós-estruturalistas
permite ver conexões da política educacional que antes de em educação inspiram-se em Foucault para analisar os
um aprofundamento não seriam percebidas. diferentes poderes disciplinares na escola, onde a lei é
Assim, a pesquisa em Políticas Educacionais exige a apenas um deles.
construção, ao mesmo tempo, de seu marco teórico de Para Mafessoli, em A transfiguração do político, “o político
análise, o mapa de seu objeto, as relações que o vinculam pertence a categoria das coisas que perduram em todas as
com a totalidade social. Finalmente, ele permite também épocas sendo, ao mesmo tempo, sempre diferentes“.
que sejam elaboradas as hipóteses de trabalho, que sejam Concebendo a maneira de Simmel a política como uma
especificadas as relações da teoria com as políticas educa- forma, uma instância na sua acepção mais forte, que deter-
cionais em estudo. mina a vida social, ou seja, limita- a, constrange-a e
Em Políticas Educacionais, hipótese é uma formulação que permite-lhe existir”. Sua preocupação é revelar a dimensão
explica uma ação política. Implica afirmar a existência de imaginal do político, enquanto dimensão mental, que vive
uma relação entre fenômenos políticos diversos ou seus um drama de um lado do social, em sua vitalidade e desor-
componentes, e que esta relação é importante para a expli- dem fundadora, e de outro, o Estado, em suas diversas
cação da ação política. É uma suposição do Analista de formas de organização e razões.
Políticas Educacionais, referido a um conjunto de fatos Nessa concepção de política, não estão incluídas apenas as
concretos e suposições explicativas fundadas numa teoria. leis: estão também as formas como os homens relacio-
Seja tomando a ação governamental como foco, ou a nam-se entre si no seu cumprimento. Coações cotidianas,
atitude de um diretor de escola noutro, o que se vê é uma hostilidades, animosidades, litanias, agregações sociais,
tentativa de explicação a ser verificada sobre um tema já tudo enfim que ocorre no dia a dia da escola compõem um
existente. Contribui para os rumos da investigação, pois plano político, antes chamado apenas de política das
encaminha a seleção dos dados, evitando perda de rumos relações humanas, que interessa ao educador. Julien
na pesquisa, permitindo uma análise dos dados orientada. Freund, em Sociologia do Conflito definiu o político como

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

“instância por excelência do desdobramento, da gestão e campo educativo ou ainda, como a disciplina que se propõe
da solução dos conflitos.” Na educação, na escola, nas a analisar e dar sentido ao conjunto de normas reguladoras
relações entre professores e alunos, nada escapa da inter- entre o Estado e a sociedade no campo educacional. A
mediação política, pois o poder, está, em maior ou menor Política Educacional gesta-se de “cima “para baixo” quando
grau, presidindo as relações sociais. No momento em que a é objetivo explícito de governo, base constitucional e
política parece perder todo o sentido específico, é preciso corresponde a um projeto de gestão do Estado brasileiro.
lembrar que é devido a própria sociabilidade, que Por outro, professores, diretores e alunos são também
conforme o momento, se rege por regras explícitas (o que agentes de realização de Políticas Educacionais. A defesa e
diz a Lei) e implícitas (o que pensam os indivíduos). explicitação de determinadas correntes de educação, a
1.3.2 O conceito de educação dominância de determinadas perspectivas de ensino, a
De uma forma geral, a educação é vista como “ação de posição de organizações não governamentais frente as
desenvolver as faculdades psíquicas, intelectuais e morais: ações do Estado, tudo enfim faz parte do campo de análise
a educação da juventude. Resultado dessa ação. Conheci- das Políticas Educacionais. Elas realizam-se plenamente no
mento e prática dos hábitos sociais” (Koogan- Laurosse). cotidiano da escola, nos diferentes graus de ensino.
J.J.Rousseau, em Emílio, defendia uma educação suave Diríamos, assim, que há duas políticas educacionais: uma,
“não combatas seus desejos com dureza, não sufoques sua de “cima para baixo”, que faz com que um corpo de leis seja
imaginação, guia-a para que ela não crie monstros”. Incluí- assimilado, discutido e incorporado no meio escolar, e
da nos dispositivos constitucionais brasileiro, é “ direito de outro, “de baixo para cima” e que corresponde a uma
todos e dever do Estado e da família, promovida e incen- reapropriação, uma elaboração especifica, de cada institu-
tivada com a colaboração da sociedade, visando ao pleno ição e dos profissionais da escola. Entre ambos, um movi-
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para a cidadania e mento circular e em espiral: não é pouco comum o governo
sua qualificação para o trabalho. “O caminho que vai da ter de ceder ou realizar contraofensiva às iniciativas e
educação como direito a sua regulamentação nos diversos desejos da sociedade civil no campo educativo.
regimes políticos tem importância por que “as leis da Como disciplina autônoma dos cursos de Pedagogia de
educação são as que recebemos em primeiro lugar. E como nossas universidades, Políticas Educacionais é uma
elas nos preparam para a condição de cidadãos. ” A disciplina em construção. Introduzida pelas sucessivas
definição, dada por Montesquieu, diferenciava-as apenas reformas dos currículos de nossas universidades, corre-
quanto a espécie de governo. Nas monarquias, tem como sponde a um estágio avançado de análise e interpretação

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


23 da realidade político-educacional. Resultado natural da
23 evolução da análise dos problemas educacionais contem-
objeto a honra, no despotismo, o temor e nas repúblicas, a porâneos, da ampliação dos estudos e pesquisas produzi-
virtude. das pelos Programas de Pós-graduação em Educação e
De uma forma geral, os educadores dividem-se entre os Política de norte a sul do pais, revela- se como disciplina
críticos de uma educação bancária, a partir dos estudos de cada vez sofisticada e com métodos e análises de investi-
Paulo Freire que denunciaram os métodos tradicionais de gação. Dedicando-se nos atores educativos, na partici-
ensino baseados na transmissão mecânica de informações pação dos agentes governamentais na gestão das políticas
para estudantes passivos, à libertadora, na qual as da educação, e na organização dos diversos setores organi-
atividades educacionais estão ligadas a um projeto político zados da sociedade ligados a educação (sindicatos), tem
amplo contra a opressão e a dominação e popular, na qual apresentado resultados importantes para a luta pela
os grupos sociais subalternos são estimulados a participar democratização da educação no Brasil.
a uma participação mais ativa. Fundamental para a existên- Seu papel ainda é maior por que ao valorizar a ação da
cia da sociedade e sua harmonia, a educação, em qualquer cultura do meio escolar, do sistema de crenças, valores e
perspectiva de abordagem é fator decisivo de avanço ideias que orientam os professores e profissionais de
social, garantindo a formação do homem, da ciência, da ensino (além de é claro, dos agentes de governo) na gestão
tecnologia, e contribuindo para a elevação do nível de um das tarefas educacionais, apresenta dimensões novas para
povo. a formulação de políticas educacionais. O enfoque da
De uma certa forma, tanto para a Educação quanto para a “escola como lugar político-cultural” marca a reflexão
Política, o campo das Constituições, dos códigos e das leis é contemporânea da disciplina de Políticas Educacionais,
um campo importante, pois eles fixam as linhas gerais da onde os dispositivos legais são percebidos na relação com
organização social que oferecem subsídios para os confli- a cultura da escola. A análise institucional tradicional não é
tos e as formas de educação das crianças e jovens. Mas não descartada porque a escola é dessas instituições sólidas e
o único. Tanto para a Educação quanto para a Política, a lei sérias que cria suas próprias regras de convívio e reação as
impõe determinadas formas de conduta para os indivíduos atitudes governamentais. Finalmente, a utilização do
e possui limitações quando confrontada com a realidade. método estruturalista em parte de seus estudos, predomi-
1.3.3 As Políticas Educacionais: nante nas Ciências Sociais, não deixa de privilegiar a
Na tentativa de esboçar uma definição de Políticas Educa- análise dos determinantes das estruturas políticas do Brasil
cional, já apontamos a importância de considerá-la como contemporâneo, seja das estruturas socioeconômicas ou a
ramo intermediário entre a Pedagogia e a Ciência Política situação de dependência do país.
especializada na análise dos projetos governamentais no 30

14
POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

30 mecanismos de fiscalização das escolas oficiais e particu-


UNIDADE IV lares. Somente são preservados os exames preparatórios
1. AS POLÍTICAS EDUCACIONAIS NO BRASIL da época do Império. Passam a existir então os "Exames de
1.1 Contextualização Histórica – Por Jorge Barcellos madureza", exames preparatórios para o ensino superior
A partir da Revolução de 1930 e a chegada de Getúlio que conferiam o grau de Bacharel em Ciências e letras.
Vargas ao Poder enquanto revolucionário e representante Realizado em várias seções disciplinas, segundo Mattos é
das propostas de mudança da Nação Brasileira, o Estado bem mais rigoroso que os exames preparatórios que confe-
torna-se o articulador central da política educacional riam apenas certificados de estudos secundários. Também
brasileira. Após revolução que levou Vargas ao poder, até foi o momento em que ocorreu a equiparação das escolas
937 permaneceu a tradição de relegar o ensino elementar estaduais ao Ginásio Nacional. Aos poucos, o Estado alarga
aos Estados e Municípios. Quanto ao ensino secundário, a suas atribuições em matéria de ensino, inaugurando um
política educacional assumia competência exclusiva. Em processo de uniformização pedagógica, do ensino privado,
1931, Francisco Campos, então Ministro da Educação e que havia se expandido e organizado no Brasil.
Saúde, propõe a Reforma do Ensino Secundário, ampliando A mudança que a implementação da seriação também foi
o monopólio estatal do acesso ao ensino superior. Trata- importante por que superou a possibilidade de se prestar
va-se da política de "equiparação", política de oficialização exames para qualquer série. Ainda que permaneçam limita-
de escolas públicas e privadas que exigia a equivalência de dos a criação e manutenção de estabelecimentos públicos,
todos os cursos com o Colégio Pedro II. Foi o primeiro refer- a união interfere pedagogicamente no ensino secundário
encial normativo para o setor da educação secundária, público e privado, tornando homogêneos os currículos.
levando as últimas consequências a normatividade que já Este quadro não é modificado
vinha se realizando ao longo da república. 31
São reformas superiores as previstas para a educação pela 31
Aliança Liberal. Francisco Campos era ex-Secretário da pela Constituição de 1934, e durante o Governo Provisório,
Instrução Pública de Minas Gerais. A reforma incluiu ainda Francisco Campos buscará pela educação, atrair setores
o ensino profissional e a formação específica de magistério. católicos, com a introdução do ensino religioso nas escolas
Quanto ao terceiro grau, Francisco Campos criou novas públicas. Pode-se ter uma ideia do significado da medida
áreas de saber universitário, mas assumindo um comprom- frente ao caráter laico da tradição republicana, reforçado
isso com a educação secundária. Ele estabelece a imple- pelo Escolanovismo, movimento de renovação dos ideais
mentação definitiva do sistema seriado, o estabelecimento educacionais que chega ao Brasil à época.
da política de equiparação das escolas e a criação de um 1.2 As políticas educacionais na década de 1930
sistema federal de regulamentação, fiscalização e orien- Em 1924, havia sido criada a Associação Brasileira de
tação pedagógica das escolas equiparadas. A importância Educação. Em 1931, sua IV Conferência revela que o gover-
da ênfase adotada está no fato de que desde 1891, com no não conseguiu produzir um consenso entre os educa-
Benjamin Constant, o ensino secundário era um mero dores nacionais. O governo provisório não possui uma
preparativo para o ensino superior. O ensino seriado dá política de educação, e as disputas acirram-se entre laicos e
uma finalidade própria ao ensino secundário. A respeito, religiosos.. NO ano seguinte, em março de 1931, será lança-
assinala Marlos Bessa Mendes da Rocha, em "Educação do o "Manifesto dos Pioneiros", cuja ampla repercussão
Conformada: a política pública de educação (1930-1945) terá repercussão na Constituinte. Ele tem a formulação das
"Com a reforma Campos, ao contrário, o conteúdo da crítica "bases e diretrizes" para a educação nacional, com o objeti-
pedagógica exercida e as medidas administrativas tomadas vo de superar o estado fragmentário das antigas reformas,
justificam-se inteiramente como voltadas para o ensino influenciando principalmente a escola pública. Segundo
secundário. Nesse sentido, aboliu-se em definitivo os Rocha, "pretende-se superar o isolamento da escola em
"exames de preparatório", mecanismo utilizado pela União relação ao meio social, fazendo-a transbordar dos seus
nas reformas anteriores (exceto pela Reforma Rivadávia, de muros, levando-a a articular-se com outras instituições
1915) no controle do acesso ao 3o. grau. Exigir-se-á, a sociais”. Diz Shiroma
partir de então, que o acesso ao superior somente se faça "Apresentava ideias consensuais como a proposta de um
pelo cumprimento, por completo, do sistema seriado. A programa de reconstrução educacional em âmbito nacional
preparação às Faculdades não será, entretanto, a sua única e o principio da escola pública, leiga, obrigatória e gratuita
finalidade, pois o que se quer é que a seriação forme a e do ensino comum para os dois sexos (co- educação)
personalidade do aluno, além de sua habilitação geral para A proposta reconhece o relativismo da educação, defende
a escolha profissional" uma concepção de vida e mundo, que são também marca-
A Reforma Rivadávia havia vigorado de 1911 a 1915, das pela origem de classe social. A educação tem agora
formulada pela Lei Orgânica do Ensino Superior e Funda- uma consciência histórica, afastando-se dos interesses de
mental da República. Elaborada pelo Ministro Rivadávia classe social, dos privilegiados, para ser a base para a
Correia, aboliu por completo qualquer interferência da organização da sociedade. Nasce a ideia de uma escola de
União sobre os estabelecimentos de ensino e sobre os qualidade, guiada pelo princípio de igualdade e acesso a
exames de acesso, como assinala Marlos Rocha. A reforma todos os indivíduos. O Manifesto também defende um
de 1931, ao contrário, se faz com o comprometimento da ideal humano, solidário, cooperativo, baseado em
União com a rede de escolas secundárias, através de atividades criativas na produção. Compromete-se também

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

com o respeito a individualidade humana. O indivíduo tem, A Constituinte de 1934 atribuiu ao Conselho Nacional de
portanto, direito a educação, função pública por excelên- Educação a tarefa de elaborar o Plano Nacional de
cia. Educação. A proposta dura pouco. A repressão generalizada
Nasce a ideia de escola única, escola comum para todos, da ditadura varguistas faz com que os ideais liberais sejam
acessível em todos os seus graus para todos os cidadãos. combatidos. Para Rocha, é difícil estabelecer as regras e as
Deve ser uma função única, onde suas partes apresen- especificidades do debate de 33-34, pois os posicionamen-
tam-se integradas. Precisa ser autônoma o suficiente para tos, em geral, são carentes de visão de conjunto ou as
não depender em suas funções dos diversos governos, e os vezes, até incoerentes. A Constituinte, por exemplo,
bens oriundos da sua organização devem pertencer aos discute a questão da participação da União nos diversos
próprios sujeitos (descentralização). Uma escola adaptada ramos e níveis de ensino, que do anteprojeto governamen-
as necessidades dos alunos, reorganizada de forma dinâmi- tal, sofre um Substitutivo na Comissão Constitucional. A
ca em contato com a comunidade. Para os pioneiros, crítica paulista, principalmente, era de que era um projeto
somente um "Plano de Reconstrução Nacional", é capaz de centralista para a educação, permitindo a interferência da
possibilitar a construção de uma educação unitária, da União em toda as esferas de ensino. Rio Grande do Sul e
escola primária a universidade. Como aponta Rocha "para Minas Gerais, ao contrário, se posicionam junto ao governo:
os pioneiros, a educação é fonte de energia criadora, de o ensino secundário, por exemplo, deve continuar submis-
solidariedade social e de cooperação". Os educadores, so ao governo central.
portanto, situam-se politicamente fazendo a crítica da A Constituinte também discute o tema do direito à
escola tradicional, trazendo dois princípios modernos: o da educação. Primeiro, sobre o aspecto da afirmação jurídica
universalidade do acesso educacional e o princípio da do direito do cidadão. Em segundo lugar, pela previsão de
individualização pedagógica. Seu significado foi impor- recursos para a garantia desse direito e, finalmente, o da
tante (1932-1937), no período que antecede a imposição obrigatoriedade escolar, que define, de quem é o dever
do regime autoritário que se seguirá, pois, frente a um público. Nasce a ideia da educação como "direito público
estado que se faz interventor social, reconhece o princípio subjetivo" um avanço, se considerarmos o fato de que
liberal de preservar autonomia da individualidade. Rocha menciona que o anteprojeto governamental nada
O ideário reformista superestimava a importância da refor- falava – exceto em "favorecer o desenvolvimento das artes,
ma da educação para reforma da sociedade. Típico do ciência e ensino" o Substitutivo Constitucional, somente
espírito salvacionista, origina-se quando em 1930 foi dizia que "a todos facilitará o Estado a educação necessária

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


criado o Ministério dos Negócios da Educação e Saúde “Ou ainda, cabe ao Estado a obrigação de dar os meios, e ao
Pública pelo Governo Provisório. O objetivo é criar a cidadão, a obrigação de reclamar os meios. Assinala Rocha
educação necessária a modernização do pais. Eneida Shiro- "Apesar dos renovadores conseguirem finalmente afirmar
ma, em Política Educacional, assinala uma série de Decre- na Constituição o direito a educação, ele sai suficiente-
tos que efetivou as chamadas Reformas Francisco Campos. mente mutilado para que nada obrigue o Estado a um
Em 11 de abril de 1931, é criado o Conselho Nacional de investimento maciço em educação pública. Ao contrário de
Educação e organizado o ensino superior no Brasil, adotan- toda e expectativa dos renovadores, o que ali se abriu foi
do-se o regime universitário. Em 18 de abril de 1931, o uma imensa brecha para o que Anísio Teixeira chamará
Decreto 19.890, dispõe sobre a organização do ensino mais tarde de "publicização do privado’ referindo-se ao
secundário e ao final de junho do mesmo ano, o Decreto processo de elevação do interesse privado ao plano do
20.158, organiza o ensino comercial. A reforma Francisco interesse público".
Campos tutela o ensino nacional. A constituinte põe também em debate a questão da ação
Entre os sujeitos com os quais o governo entrará em atrito, supletiva da união. OS renovadores queriam que a União
encontra-se a igreja. Conforme Shiroma: agisse em prol da educação onde se fizesse necessário,
"Para a Igreja, a educação moral do povo brasileiro deveria inclusive e principalmente, naquelas regiões carentes de
ser de sua exclusiva competência. Tratava-se, para os recursos. Inspirados na experiência americana, os renova-
católicos, de um esforço político, patriota, uma vez que dores propõem a ideia dos Conselhos de Educação, como
colaborando para a pureza dos costumes, estaria formando forma de realizar essa ação. Autônomos, segundo justifica-
homens úteis e conscientes, com os conhecimentos tiva da ABE na sugestão para um Plano Nacional de
necessários aos bons cidadãos" Educação, "é preciso não esquecer a consideração muito
O esforço valeu a pena. Em 1931, dentre as medidas importantemente de que, num e noutro caso, os órgãos
assinaladas, o Governo Provisório inclui o ensino de políticos são sujeitos a mudanças demasiados frequentes.
religião nas escolas do pais. Ë facultativo. Somente, após, A constituinte também propõe tratar da aplicação dos
com o Manifesto dos Pioneiros, a igreja verá seu poder ser recursos públicos em educação, de forma a garantir a obrig-
afetado por setores intelectuais e educadores que emer- atoriedade escolar básica. As constituições anteriores
gem de um processo de industrialização. Entre as razões haviam se eximido desta questão, e agora, o debate se faz
com que fazem o sucesso dos pioneiros, está o fato de que em índices orçamentários para a União, Estados e
cada vez mais, são seus ideólogos que ocuparam cargos na Municípios referidos a educação. Discute-se critérios para
burocracia estatal, atuando politicamente. Vargas e distribuição desses meios, inclusive, bolsas de estudos em
Francisco Campos agiram buscando conciliar as divergên- instituições privadas, caso o sistema público não tenha
cias. condições. Isso fazia parte do reconhecimento da educação

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

como direito social. Os renovadores, portanto, não tem, ao privados de ensino"


contrário do que se poderia pensar, comprometimento com A Constituição foi promulgada em julho de 1934 e a
a ideia de dirigir verba pública para a educação pública. repressão faria letra morta as propostas liberais e as garan-
Rocha, encontra a explicação em Anísio Teixeira, quando tias constitucionais em nome a perseguir ao comunista. O
diz: atendimento manteve-se deficitário, ainda que tenham
“Antes de 1930, os colégios particulares do Brasil eram aumentado o número de matriculas. Havia uma distância
realmente particulares e resistiam vivamente a qualquer entre a intenção de saneamento escolar.
intromissão do Estado. Os de nível secundário pensariam A implantação do Estado Novo em 1937, redefiniu o papel
em tudo, menos em pedir recursos ao Estado. Zelavam, da educação no projeto nacionalista. A nova constituição
sobremodo, pela sua independência e serviam a uma dedicou-lhe menos espaço, garantindo-lhe apenas como
pequena classe média relativamente abastada e a pobres estratégia de resolver a "questão social" e combater o
orgulhosos, que sofriam sua pobreza, mas não desejavam comunismo. O estado privilegiava um ensino específico
esmolas, que tanto seriam consideradas as bolsas e para as classes menos favorecidas, primeiro dever do
auxílios" estado a ser cumprido com industrias e sindicatos. A escola
Por isso é que não ocorreu uma grande disputa pela verba se transformava em lugar de discriminação social. A políti-
pública, inclusive, pelos setores ca educacional era o lugar da ordenação moral e civil,
33 adestramento, obediência, formação da fora de trabalho
33 para a modernização.
majoritários da igreja católica. Mas há a brecha constitucio- 1.2 As políticas educacionais do Estado Novo
nal para que ela se instale e ao longo do tempo, o princípio A política educacional do Estado Novo no ensino básico,
de subimento público será a regra de financiamento do segundo Rocha, não é puro arbítrio do regime. Ele herda o
aluno carente no sistema privado. Seu auge se dará no fundamento político estabelecido pela dimensão do
Estado Novo. direito público de educação. Estão presentes, de uma
A relação entre católicos e conservadores não era de forma desfigurada o, os sujeitos sociais civis no interior do
oposição. De fato, assumiram posições conciliativas quanto estado. A preocupação é com a modernidade, e para isso,
a aprovação do ensino religioso de caráter facultativo nas uma preocupação muito grande com o ensino primário,
escolas públicas, de acordo com a confissão religiosa, bem através de rede de escolarização e aportes financeiros, com
como a questão da intervenção do Estado na educação, a critérios para sua distribuição, serão pensados. O Estado
que a igreja era favorável, apesar de ser uma posição centraliza, regula e fiscaliza: seu conservadorismo
moderna. Sua exigência era apenas da participação da revela-se na relutância da união numa aplicação intensa de
família na educação. Apesar de ser criada no meio de verbas: o discurso de nacionalização é intenso, mas a
posições majoritariamente conservadoras (São Paulo, participação é irrisória.
Minas e Rio Grande do Sul) a Constituinte abre espaços Entre a Constituinte de 1934 a instalação do Estado Novo, a
para o moderno representado pelos pioneiros, devido ao ação da política dos renovadores foi organizada pela ABE. A
novo momento que vive o país após a Revolução de 1930. constituição havia aprovado princípios caros aos renova-
Além disso, os pioneiros tiveram sucesso em demonstrar a dores, mas no espaço de luta, outros princípios foram
coesão de seus princípios doutrinários e de forjar alianças desvirtuados, fazendo-se uma defesa das prerrogativas da
entre educadores e políticos. Foram eles que qualificaram a União no ensino secundário, por exemplo. Em meados de
definição de quem educa e de quem diz o como educar. 1935, com a promulgação da Lei de Segurança Nacional,
Para a primeira, a resposta é a centralizada do poder públi- inicia o fechamento político, e com esse a
co em todos os níveis e ramos de ensino, aprovada a nível 34
de diretrizes de autoridade e fiscalização. Os pioneiros 34
tinham consciência da necessidade de modernização do repressão deste ano. O movimento renovador é atingido e
Estado. Os limites eram dados pelo contexto da época. No Anísio Teixeira, um dos principiais lideres renovadores e
Caso dos Conselhos de Educação, como órgãos públicos de Secretario de Instrução Publica no Distrito Federal, demiti-
regulamentação e ensino, cede, num contexto centraliza- do. O debate é cerceado
dor, sendo aprovado um Conselho restrito, extinguindo o Em 1942, o então ministro Gustavo Capanema, implemen-
agente civil democratizador, o estado centraliza e termina tou uma série de medidas que tomaram o nome de Leis
por restringir o público ao governo, e com ele, o controle da Orgânicas do Ensino, que flexibilizaram e ampliaram as
escola particular, em equivalência com as escolas públicas. reformas Francisco Campos. Foram aprovadas a Lei Orgâni-
Para Rocha ca do Ensino Industrial (1942), a Lei Orgânica do Ensino
"São dois, portanto, os sentidos básicos do arreglo jurídi- Secundário(1942) o Serviço Nacional de Aprendizagem
co-político constituído naquela legislatura: 1. Afirmação de Industrial SENAI (1942), a Lei Orgânica do Ensino Comercial
uma modernidade educacional pelo primado do púbico, (1943), a Lei Orgânica do Ensino Primário e Normal (1946)
mas que se faz fundamentalmente pela exacerbação da e a Lei Orgânica do Ensino Agrícola (1946). Essa legislação
regulação e fiscalização do Estado, antes que pelo papel de completa o processo político dado pela criação do
promovedor da universalização do acesso por meios públi- ministério dos Negócios da Educação e Saúde Pública e
cos; 2. Ambiguidade na definição do direito público a possibilitaram a consolidação de diretrizes em todos os
educação, igualizando direitos aos sistemas públicos e níveis. As reformas de Campos, só atentaram para o ensino

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

comercial. Contemplando todos os níveis de ensino, entre- Entre as razões, está o fato da nova conjuntura política dos
tanto, havia dualismos que fazia com que não houvesse anos 40. O Governo Vargas busca mobilização social em
diretrizes comuns gerais a todos os ramos e níveis de apoio ao governo, consolidando em 1945, quando é edita-
ensino, as camadas mais favorecidas buscavam o ensino do o Ato Adicional, uma portaria ministerial concede
secundário e superior e as mais pobres, as escolas aumento de 25% para os professores da rede privada, ato
primárias e uma rápida formação para o trabalho. O SENAI inédito, para os profissionais sujeitos a CLT, através de
foi um sistema paralelo ao oficial, o estado reconhecia sua portaria. Gustavo Capanema revelava o comprometimento
incapacidade em prover a formação profissional em larga de sua atuação com medidas de apoio popular. O patronato
escala. Para os empresários, era o luar ideal para a de ensino reage, buscando compensações e os alunos, o
formação dos valores do industrialismo e por isso foi não repasse as mensalidades. Daí o financiamento indireto,
mantido pelos fiados da Confederação Nacional da através da suspensão de impostos e da concessão de
Industria. Aos poucos, já em 1948, o SENAI desiste da tarefa empréstimos, que colaboram no déficit orçamentário a
que lhe é proposta, reivindicando para a escola primaria a longo prazo.
tarefa de formação do operariado. É por isso que ao longo Segundo Rocha:
dos anos abandona os cursos e atividades vinculados a "Abriu-se, dessa forma, a nível de educação média, espe-
formação de mão de obra para dedicar-se a formação espe- cialmente a de tipo secundário, o processo que aqui chama-
cializada de nível técnico. A remodelação sofrida no pós 64 mos de cartorização do ensino privado. Ele é decorrente
devolverá ao Estado a tarefa. das opções fundas do Estado corporativo-autoritário,
Com a Constituição de 1946, do Estado Novo, é defendida a aliadas que foram da preservação conservadora de uma
liberdade e educação dos brasileiros. Conforme Shiroma, política de investimento educacional do Estado, que fora
"era assegurada como direito de todos e os poderes públi- apanágio dos anos anteriores a 1940"
cos foram obrigados a garantir, na forma da lei, educação Os anos 40 encerram-se com o surgimento de um novo
em todos os níveis". Clemente Mariano nomeia uma sujeito civil na realidade educacional, o empresariado de
comissão de especialistas com o objetivo de propor uma ensino. Seu vínculo estatal está marcado pela sua origem,
reforma geral da educação nacional, que em 1948 é no momento em que foi dada ao ensino privado a dimensão
apresentado ao Congresso Nacional e levará a promul- de ensino público. A intervenção do estado na educação
gação, em 1961, da Lei de Diretrizes e Bases da Educação privada se dará pela possibilidade de financiamento e
nacional (Lei 4024/61). Segundo Shiroma, será a vitória das gestão escolar sob critérios públicos. Contudo, nos gover-

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


forças conservadoras e privatistas e que trará sérios nos posteriores, desaparece a questão da gestão, perman-
prejuízos quanto a distribuição de recursos públicos e ecendo apenas o financiamento. "Ou seja, o que vale para o
ampliação das oportunidades educacionais. financiamento, não vale para a intervenção, o que eviden-
O ensino secundário durante o estado novo, contudo, foi temente é um reconhecimento de fato, à revelia da lei, do
diferente. Segundo Rocha caráter empresarial de tais estabelecimentos", diz Rocha, p.
"Tratou-se de um ensino de cunho ideológico, valorativa- 169.
mente autoritário, centralista na sua formulação e controle, Durante 13 anos, o Movimento em Defesa da Escola Públi-
regulamentado estrito dos conteúdos e das regas de ca, iniciado na USP, com nomes como Florestan Fernandes,
ensino, fiscalizador burocrático formalistas desses conteú- Fernando Azevedo, Anísio Teixeira, Lourenço Filho, ocupam
dos e regras, homogeneizados do ensino em âmbito nacio- as discussões do projeto em tramitação no Congresso
nal nos níveis e tipos de ensino, segmentador dos cursos, nacional. Em 1959 é inclusive divulgado novo manifesto
dificultado equivalências e passagens de um curso a outro. assinado por 189 intelectuais, educadores, endereçado ao
” governo e ao povo. A nova geração discutia os aspectos
Para Rocha, a questão de "como educar" e "quem educa" sociais da educação e a defesa da escola pública. A
mantém-se sobre o estabelecimento de relações de tipo aprovação da LDB de 1961, conservadora, revela a
cartorial, beneficiando uma parte da iniciativa privada. A submissão a iniciativa privada, prevendo ajuda financeira
expansão da iniciativa privada na educação, nos anos 40, é de forma indiscriminada ao mercado e a igreja.
fruto da política de equivalência entre ensino público e 1.4 As políticas Educacionais do Estado Militar
privado, que "trouxe ares de qualificação pública a um O contexto político é agitado pela guerra fria e pela
conjunto de novas escolas privadas’. A política de equiva- efervescência cultural e política. Surgem os chamados
lência substitui a ausência de uma política de expansão da movimentos de educação popular, que nos anos 60, serão
rede pública de ensino médio. A política para o ensino realizados pelos Centros Populares de Culturas, (CPCs) da
básico procurou comprometer verbas pública dos estados Une, que levavam peças políticas a portas de fabricas e
e municípios, já para o nível secundário não há preocu- sindicatos. Também surgem os movimentos de Cultura
pação com a expansão da rede. É consequência do fato de Popular em Pernambuco e Rio Grande do Norte, com
que o setor renovador não foi defensor do estatismo do programa de alfabetização de Paulo Freire. A igreja
como educar, mas da livre criação educacional sustentada divide-se tem-se a emergência de forças progressistas. A
com verba pública. Por outro lado, os que defendem a alfabetização das massas tinha então o objetivo de colabo-
iniciativa privada não tem contradições com o controle rar na conscientização popular e aumentar o número de
estatal, e de fato, expandem-se quando o Estado o regula, eleitores, por que o voto não era facultado aos analfabetos.
dando-lhe equivalência e disputa de verba pública. O tema foi exaustivamente estudado por José Wiillinton

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Germano, em "Estado Militar e Educação no educação pública e gratuita, negando, na prática, o discurso
Brasil"(1964-1985). Para Germano, o estado militar preci- de valorização da educação escolar e concorrendo decisiv-
sou da adesão de uma parte dos intelectuais, camadas amente para a corrupção e privatização do ensino, transfor-
médias e massas populares. A ambiguidade de seu discurso mando em negócio redondo e subsidiado pelo Estado.
e prática é que enquanto apelava a democracia e a Dessa forma, o Regime delega e incentiva a participação do
liberdade, a golpeava, enquanto declarava-se a favor da setor privado na expansão do sistema educacional e
erradicação da miséria, colabora para aumentar os índices desqualifica a escola pública de 1o. e 2o. graus, sobretudo"
de pobreza pela concentração de renda. Nesse sentido, Boa parte das reformas de ensino militares foram balizadas
insere-se o discurso favorável a erradicação do analfabetis- por recomendações de agências internacionais e relatórios
mo e a expansão da educação escolar, proposto pelos vinculados aos estados unidos, como o Relatório Atcon e o
militares, enquanto reprimiam severamente professores e Relatório Meira Mattos do Ministério da Educação Nacional.
diminuíam as verbas do Orçamento para a educação. A Incorporava-se compromissos da Carta de Punta Del Leste
política educacional faz parte do contexto em que o Estado (1961) e do Plano Decenal da Educação da Aliança para o
assume cunho ditatorial voltado para os interesses do Progresso. Eram os acordos MEC-USAID que tinham nos
capital. intelectuais orgânicos do regime, como o Instituto de
As reformas do ensino superior (1968) e ensino primário e Pesquisas E Estudos Sociais e o Instituto Brasileiro de Ação
médio (1971) são realizadas sem a participação da socie- Democrática, as bases de apoio para o regime. Suas reflex-
dade civil, com a intenção de desmobilizar os eventuais ões serviram também para uma perspectiva economicista
movimentos sociais. A política educacional se transforma em educação, confirmada pelo Plano Decenal de 1967. O
em "estratégia de hegemonia", veículo necessário para a planejamento da educação torna-se coisa de economistas.
obtenção do consenso. O Estado militar esbarra no limite Em 1964, várias leis são aprovadas entre elas a regulação a
de escassez de verbas para a educa’[cão publica, já que está participação estudantil e o salário educação. Dois anos
empregando os recursos disponíveis para a acumulação do depois, é suspensa as atividades da UNE e a representação
capital. Seu interesse pela educação se manifesta pela estudantil nas universidades federais. Entre 1967 e 69, é
repressão aos professores e alunos indesejáveis ao regime, organizado o funcionamento do ensino superior: reitores
pelo controle político e ideológico do ensino, eliminan- podem enquadram o movimento estudantil na legislação
do-se a crítica. O regime tinha como princípios um antico- pertinente, organiza-se o funcionamento universitário e
munismo exacerbado, anti-intelectuais que levava a proíbe-se a manifestação política na universidade. No
negação da razão e o campo do ensino fundamental e médio, é criado o Mobral
36 em 1967, Movimento Brasileiro de Alfabetização e as
36 diretrizes e bases para o ensino de 1o. e 20 graus (Lei
terrorismo cultural. 5692/71) que será reformada pela lei7044, em 1982. A
Finalmente Germano, a política educacional do Regime Constituição de 1967 faz um retrocesso, não prevento
Militar vai se pautar pela economia da educação de cunho percentuais mínimos a serem despendidos pelo poder
liberal. É elaborada a "teoria do capital humano", subordi- público. Segundo Shiroma, havia dois objetivos básicos do
nando diretamente educação a produção – é o êxtase da governo militar durante o milagre econômico brasileiro:
aplicação de princípios da economia à educação. O II Plano "O primeiro era o de assegurar a ampliação da oferta do
Setorial da Educação, Cultura e Desporto (1974-1979), é ensino fundamental para garantir a formação e qualificação
exemplo disso. Germano assinala que em síntese, foram os mínimas a inserção e amplos setores das classes
seguintes os eixos de sua política educacional: trabalhadoras em um processo produtivo ainda pouco
" 1) Controle político e ideológico da educação escolar em exigente. O segundo, o de criar as condições para a
todos os níveis. Tal controle, no entanto, não ocorre da formação de uma mão de obra qualificada para os escalões
forma linear, porém, é estabelecido conforme a correlação mais altos da administração pública e da indústria e que
de forças existentes nas diferentes conjunturas históricas viesse a favorecer o processo de importação tecnológica e
da época. Em decorrência, o Estado militar e ditatorial não de modernização que se pretendia para o país"
consegue exercer o controle total e completo da educação. Formulada no auge do regime militar, a reforma do ensino
A perda de controle acontece, sobretudo, em conjunturas superior visou conter as mobilizações estudantis e a
em que as forças oposicionistas conseguem ampliar o seu resistência à ditadura existem nas universidades. De fato,
espaço de atuação política. Daí os elementos de "restau- lideranças estudantis, intelectuais haviam se engajado na
ração" e de "renovação" contidos nas reformas educaciona- luta armada contra a ditadura... A ditadura visava restaurar
is; a passagem da centralização das decisões e do planeja- a ordem e ambiguamente, nos termos de Germano,
mento, com base no saber da tecnocracia, aos apelos "emprego desmedido da repressão política, mas, igual-
"participacionistas" das classes subalternas. 2) Estabeleci- mente, da assimilação (desfigurada) de princípios avança-
mento de uma relação direta e imediata, segundo a "teoria dos que haviam sido colocados por segmentos e experiên-
do capital humano" entre educação e produção capitalista cias de caráter reformador". Por exemplo, a lei 5540/68
e que aparece de forma mais evidente na reforma do extingue a cátedra, introduz o regime de tempo integração
ensino de 2o. grau, através da pretensa profissionalização e de dedicação exclusiva aos professores, cria a estrutura
.3) incentivo a pesquisa vinculada a acumulação de capital. departamental, divide o curso de graduação em duas
4) Descomprometimento com o financiamento da partes, básico e profissional, e cria o sistema de crédito por

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

disciplina, a semestralidade e o vestibular. Mas, contudo, é cas do MEC.


a lei que implementa a indissociabilidade entre ensino, O primeiro governo civil depois do regime militar de 1964,
pesquisa e extensão e escolhido por um Colégio Eleitoral denomina- se Nova
37 República. Para Sofia Lerche Vieira, em "Política Educacion-
37 al em Tempos de Transição". Para Vieira, os documentos do
fortaleceu a pós-graduação. Outro exemplo é a lei 569271, governo Sarney fazem um "amplo inventário dos históricos
que introduz mudanças no ensino, sem colocar em disputa problemas da educação, mas tendem a oferecer poucas
os defensores da escola pública e laica, e a igreja, como alternativas inovadoras a sua superação". Os documentos,
ocorreu em 1936 e 46 e 61. assinala, pautam entre suas prioridades estratégias de
Foi ampliada a obrigatoriedade escolar para oito anos, com flexibilidade, mobilização social e articulação com a socie-
a fusão do primário e ginásio, eliminando-se o excludente dade com o objetivo de valorizar projetos de valorização
exame de admissão ao ginásio, antiga reivindicação dos do magistério de educação básica, ampliação de oportuni-
educadores atendida pela ditadura. Finalmente, a implan- dades de acesso à escola e assistência ao aluno carente. A
tação do salário educação (Lei 4420/64), cumpriu o papel ele veio somar-se as diretrizes tiradas no dia 18 de setem-
de fonte de recursos, numa época em que o governo gastou bro de 1985, o chamado "Dia D da Educação", que discrimi-
menos de 3% do orçamento com educação. Delineia-se nou uma série de preocupações governamentais, principal-
uma escola ampla que necessitava investimentos, e o mente quanto ao aumento do número de escolas, de
governo limita-se a formular projetos de gabinete e favore- melhor qualidade e participação da comunidade. Com o
cer favores e dependências. A educação se transforma em PND da Nova República, estabelece
negócio, empresas privadas envolvem-se cada vez mais "o compromisso de oferecer escola pública a todas as
com a educação, aproveitando incentivos e subsídios. crianças de 7 a 14 anos. É objetivo, ainda, garantir a
1.5 A política educacional da Nova República permanência dos alunos na escola durante todo o período
No segundo período (1975-1985), com a crise econômica e da educação fundamental. Ao final do plano, 25 milhões de
política, a política educacional proposta pelo governo crianças estarão sendo atendidas"
busca a correção das desigualdades no plano do discurso, A prioridade é explicita a educação básica. Passados dois
enquanto na pratica continuou os mecanismos de exclusão anos, o foco da política educacional se desloca do executi-
da escola. 60% da população é excluída da escola, conde- vo para o legislativo, onde está sendo votada a nova Consti-
nada a viver em condições miseráveis devido a contração tuição. Dois anos depois, a Reunião de Jomtien, realizada

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de renda consequência do projeto de construção do "Brasil na Tailândia, assinala que, educação para todos é, para
potência’. A prioridade do estado é o mercado, a acumu- crianças de 7 a 14 anos, ou, portanto, não exatamente
lação de capital e não a educação. Os raros projetos volta- todos.
dos para educação tinham vícios estruturais, e os recursos Segue-se Fernando Collor de Mello, para um mandato de
perdiam-se no meio da burocracia. Exemplos são os cinco anos. Para Vieira, seu governo inaugura a fase da
programas e ações para as populações mais pobres do "educação espetáculo", propondo o Programa nacional de
Norte. A questão social passa a substituir o discurso da Alfabetização para a Cidadania – PNAC. Como os governos
segurança nacional. A educação passa a colaborar com o anteriores, firma a concepção de uma educação como eixo
projeto desenvolvimentistas tecnocrático, atenuando as importante para o desenvolvimento, sem fazer na prática
contradições do modelo econômico. Programas como Polo grandes avanças. Exceção é a aprovação do Estatuto da
Nordeste, Edurrural, Programas de Ações Socioeducativas e Criança e do Adolescente, que não nasce por movimento
Culturais para as Populações Carentes do Meio Urbano dos educadores, mas que tem, contudo, um capítulo sobre
(PRODASEC, e do Meio RURAL (PRONASEC), além do o direito a educação. Collor concebe projetos de grande
programa de Educação Pré-Escolar, no entender de Shiro- visibilidade, como a construção de Ciacs, que unem
ma, constituem exemplos do modelo de gestão das coisas educação e saúde. São projetos que não apresente uma
da educação, e que vai perdurar por até hoje: a pulveri- proposta coerente com o novo papel da educação desejada
zação de recursos no campo da Educação, perda de recur- no contexto neoliberal. Para Mello & Silva, citado por
sos nos entraves burocráticos, dificuldades impostas pelas Vieira, o governo Collor seria marcado
muitas instancias administrativas. Para Shiroma, "poucos "por ausência de centralidade da educação na agenda
recursos alcançavam as necessitadas escolas das regiões governamental – inteiramente tomada pela administração
ou localidades a que se dirigiam". O estilo centralizador de da economia de curto prazo; falta de um projeto educacion-
controle das fontes de financiamento, o clientelismo na al e por consequência organizada das ações e programas de
distribuição dos recursos, o atendimento de prerrogativas governo; centralização de recursos, decisões associadas a
do Banco Mundial. um discurso cuja tônica, era contraditoriamente, a da
Com a Anistia, e a atuação de diversas entidades, como a descentralização e falta de prioridades claramente defini-
SBPC, forma-se um consenso sobre a necessidade de um das"
novo projeto educacional, organiza-se o Fórum de O governo Itamar Franco introduzirá no cenário político
Secretários Estaduais de Educação, que via a se transformar Fernando Henrique Cardoso, responsável pela adoção do
no Conselho Nacional de Secretários de Educação Plano Real, caracterizado pela contenção dos gastos públi-
(CONSED), cujo objetivo é a defesa da educação pública, cos, aceleração da privatização que terá efeitos imediatos
através da participação dos estados na definição das políti- no campo do financiamento da educação. No Ministério da

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Educação, assume Murilo Hingel, que acreditava na univer- das grandes inovações dos revolucionários ingleses de
sidade pública e preocupava-se com o professor e a 1640. Entre tais direitos estava o de não ser obrigado a
educação das crianças. Grandes mobilizações surgem com acusar a si próprio, o de não pagar impostos que não
os debates para a elaboração do Plano Decenal de fossem votados por seus deputados, o de ter voz na políti-
Educação para todos (1993), que se desdobrará em planos ca.
educacionais de estados e municípios, e a realização da O arremate da revolução inglesa iniciada em 1640 se dá em
Conferencia Nacional de Educação para Todos, (1994). 1688, quando é deposto o rei Jaime II. Guilherme e Maria,
Abre-se o governo para ouvir a sociedade, somente. O resto que sucedem a ele, aceitam o 'Bill of Rights', que é o nome
continua a velha estrutura tradicional de planejamento inglês do que conhecemos, nas línguas latinas, como
governamental. 'declaração de direitos'.
A grande novidade é que o MEC passa a prestar contas de 'Bill', em inglês, é mais ou menos o que chamamos um
suas ações. Seus relatórios apontam que o foco principal é projeto de lei - antes, portanto, de ser sancionado pelo
o ensino fundamental, principalmente com o Programa poder executivo. No caso, recebe esse nome por ser um
nacional de Atenção Integral a criança e adolescente texto legal plenamente válido, mas cuja validade não
(PRONAICA), que junto com as ações de assistência ao deriva da assinatura do rei. Isso quer dizer que os direitos
estudante, que junto com a Fundação de Assistência ao existem e vigoram, não porque um rei (ou mesmo uma
Estudante, será central na nova estratégia. O governo assembleia) assim o quis, mas porque naturalmente todos
afirma-se com compromissos com o Plano Decenal, a os humanos têm tais direitos. A assembleia seja ela à
questão do magistério. Plano Decenal, menina dos olhos do francesa de 1789 ou a da ONU de 1948, apenas declara os
governo Itamar, enfrentou os mesmos problemas de direitos, ela não os cria.
descontinuidade administrativa dos governos anteriores. A Constituição brasileira de 1988, tão difamada pelos
Para Vieira autoritários, segue essa (boa) lição: pela primeira vez em
"Nos tempos de transição, a política educacional coloca nossa história, os direitos humanos precedem o funciona-
todas as suas energias sobre o ensino fundamental. Trata- mento dos poderes de Estado. Ela ensina que o Estado está
se de uma opção dura que a médio e longo prazos compro- a serviço dos cidadãos, que nas Cartas anteriores apareci-
mete o ingresso do país na direção da sociedade do conhe- am depois dos três poderes, como um acréscimo, detalhe
cimento" ou mesmo estorvo. E também por isso a Constituição deu
caráter pétreo aos artigos sobre os direitos: se a Constitu-
UNIDADE V inte apenas os declarou, se não os criou (porque estão
1. PAPEL DO ESTADO E A EDUCAÇÃO COMO DIREITO - Por acima da vontade humana), isto implica que eles não
Jorge Barcellos podem ser abolidos.
A existência de um direito, seja em sentido forte ou fraco, Mas voltemos à história. Em 1689, a Inglaterra promulga
implica sempre a existência de um sistema normativo, seu 'Bill of Rights'. Vai passar um século antes de surgirem
onde por ”existência” devem entender-se tanto o mero dois outros. Em 1789, a Assembleia que acaba de se
fator exterior de um direito histórico ou vigente quanto o declarar constituinte, na França, vota a Declaração dos
reconhecimento de um conjunto de normas como guia da Direitos do Homem e do Cidadão - não mais, porém, de um
própria ação. A figura do direito tem como correlato a figura único povo, mas agora da humanidade inteira.
da obrigação. Norberto Bobbio 40
1.1 Direitos Humanos: uma ideia que nasceu há 300 anos 40
Segundo Renato Janine Ribeiro, não havia direitos 1.2 Direitos passam a universais
humanos na Grécia. Isso pode soar estranho, até porque Esta, aliás, é a grande característica da Revolução Francesa
Atenas ainda hoje aparece como um momento alto, de 1789, nisso mais audaz que a Inglesa de 1688 ou mesmo
insuperado, do regime político democrático. Mas o fato é a Americana de 1776: nenhum direito é invocado pelos
que a democracia, pelo menos entre os Antigos, não incluía franceses como sendo apenas nacional. Todos os direitos
o que chamamos direitos humanos - e que são uma são do cidadão e do homem como universais. Valem para
invenção moderna. qualquer povo. E mesmo que a própria França demore em
A Inglaterra, hoje sinônima de calma resolução dos confli- estendê-los, por exemplo, aos negros escravos, uma
tos, já se viu tomada por guerras civis; e foi por ocasião de dinâmica se instaura que terminará suscitando suas revol-
uma delas, entre 1640 e 1660, que se tornou comum à tas (por exemplo, no Haiti) e sua liberdade.
alusão aos direitos do 'freeborn Englishman', o inglês Em 1791, os Estados Unidos aprovam sua declaração. Os
nascido livre ou livre por nascença. Haveria uma série de constituintes de 1787, liderados pelos federalistas, deram
direitos que todo inglês teria, só por nascer. maior importância à mecânica dos três poderes que aos
Insistamos na questão do nascimento: é o que explica o direitos humanos. Mas Thomas Jefferson, mais democrático
termo 'direitos naturais'. Natural é o que temos por que eles, propôs que a adesão à Carta viesse junto com uma
nascença. Direitos naturais são os que temos antes de série de emendas reconhecendo direitos aos indivíduos.
qualquer decisão governamental ou política - sem precisar- São as dez primeiras emendas à Constituição americana,
mos da boa vontade do Estado ou de quem quer que seja. conhecidas como Bill of Rights.
Os direitos humanos surgem, na modernidade, como direit- Quando estudamos os direitos humanos, são estes os três
os naturais. Basta o inglês nascer, para tê- los. Essa é uma textos-chaves iniciais, aos quais se soma, em 1948, a

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Declaração da Assembleia Geral da ONU. Vemos que eles E assim pode ser que o arremate dos direitos humanos seja,
se foram expandindo, a partir, porém, de uma ideia inicial e para além do homem, uma declaração de direitos dos
decisiva. Esta era (e é) que os direitos humanos estão acima animais e até da natureza. Haverá melhor sinal de que essa
de qualquer poder de Estado. Por isso, é uma ideia antiposi- ideia, 300 anos depois de irromper, continua fecunda
tivista. 1.3 O direito à educação como uma obrigação do Estado
Positivismo, em direito, não significa a mesma coisa que No capítulo 3 de Educação, Estado e Poder (Brasiliense,
nas ciências. Chama-se de 'positivismo jurídico' a tese de 1987), Fábio Konder Comparato refere-se a importância de
que uma lei vale porque foi decretada (ou posta, ou afirma- retornarmos as origens do pensamento político para
da) pela autoridade legítima. Só haveria direitos ou compreendermos o lugar das leis em educação. Comparato
obrigações com base num poder. Mas a tese dos direitos retoma o argumento de Montesquieu, para quem havia
humanos supõe, justamente, que acima de qualquer poder basicamente três tipos de regimes políticos: o republicano,
existente já vigem direitos inegáveis, irredutíveis. o monárquico e o despótico. No primeiro, a soberania,
Este é o cerne da ideia de direitos humanos, e vê-se qual a poder político supremo, pertence ao povo; no monárquico,
sua conclusão lógica: que os governos não podem violar a quem governa, com base em leis fixas e estáveis, e no
tais direitos impunemente, e - se o fizerem - devem pagar ultimo, apenas um governo, sem leis, seguindo apenas a
por isso. Cedo ou tarde, precisaremos assim ter uma sua vontade.
jurisdição supranacional que julgue e puna criminosos que Para Montesquieu, o elemento chave do regime republica-
só têm em seu favor, como Pinochet ou Saddam Hussein, o no é a virtude, qualidade política que significa amor à igual-
fato de terem cometido crimes em tão larga escala que dade. É o amor a igualdade de todos, universal, completa.
escapam - por um tempo - ao castigo merecido. Logo após a exposição sobre os regimes políticos, Montes-
As declarações clássicas são, porém, acusadas frequente- quieu trata das leis da educação, fundamentais em
mente de dar força demais aos direitos do indivíduo - e do qualquer regime político “as leis da educação são as que
proprietário - e de desprezar os grupos de trabalhadores recebemos em primeiro lugar. E como elas nos preparam
sem propriedade. É verdade. Nelas, a ênfase está na defesa, para a condição de cidadãos, cada família em particular
contra o poder estatal, da propriedade, numa definição de deve ser governada em consonância com a grande família
direitos civis e políticos que nem sempre pretende abrang- que engloba todas. Se o povo em geral tem um princípio, as
er toda a humanidade. A declaração inglesa exclui dos partes que o compõem, ou seja, as famílias tê-la-ão
direitos os estrangeiros, a americana os escravos, à france- também. As leis da educação serão, pois, diferentes em

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


sa (a mais universalizante) encontra seu limite na recusa, cada expedia de governo” E acrescenta: “É no governo
em 1791, de uma declaração dos direitos das mulheres: republicano que há necessidade de toda força da
Olympe de Gouges, sua proponente, foi guilhotinada em educação”. A educação, para Montesquieu é visada, pois ela
1793. deve inspirar o cidadão o amor às leis. Ela é compreendida
Mas o importante não é as limitações dessas declarações - como uma instituição política, um elemento de organização
e sim suas potencialidades. Nos últimos três séculos, uma do Estado. Herda a concepção de Platão, presente no livro 4
consciência de direitos aumentou, limitando o Poder. Os da República, onde atribui grande importância a educação
direitos se ampliaram, incluindo os direitos sociais, que se na organização do Estado: os guardiões do estado precisa-
distinguem da 'primeira geração' de direitos por beneficiar vam ser formados, e isto era tarefa da educação. “Se nós
grupos e não indivíduos, trabalhadores e não proprietários. não construirmos nossa sociedade ideal com base na
Recentemente, surgiram os direitos difusos, dos quais o função educacional, tudo estará perdido”, diz Sócrates.
grande exemplo são os relativos ao meio-ambiente, que Em Montesquieu, a relação Estado e Educação se aprofun-
não têm titulares precisos, perfeitamente definidos, mas dam: não é possível organizar a republica sem educação
beneficiam a todos. Isso é irônico, porque o direito ao ar republicana. Não é possível desenvolver uma educação
puro protege até os próprios poluidores, porque eles igualitária num regime que não seja igualitário. As leis da
precisam, para viver, da mesma atmosfera que estão degra- educação são as que recebemos em primeiro lugar e nos
dando. preparam para a condição de educação, diferente de
Talvez o grande salto por se dar seja para os direitos dos instrução, mera transmissão de conhecimento. A educação
animais ou da natureza em geral. Esta questão é curiosa. A forma para a cidadania
tradição jurídica ocidental moderna entende que direitos 1.4 O Conteúdo político da educação nacional
pertencem a seres humanos. Se assim for, a razão de se Elias de Oliveira Motta, em Direito Educacional e Educação
preservar a Mata Atlântica ou o mico-leão dourado estaria no século XXI, assinala que desde a constituição de 1988,
no interesse (ou direito) dos homens a um meio-ambiente determinados valores foram inscritos para inspirarem toda
equilibrado, biodiversificado etc. Mas basta isso? Quando e qualquer análise sobre legislação brasileira. Na verdade,
defendo uma espécie em extinção, a base de minha ação constituem o campo de fundamento da República Federati-
estará em meus interesses - ou no direito dessa própria va do Brasil e seus objetivos fundamentais. Conforme
espécie a viver? Cada vez mais filósofos, juristas - e aparecem no seu preâmbulo, são os seguintes “instituir um
41 Estado Democrático, destinado a assegurar o exercício dos
41 direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o
praticamente todos os ecologistas - entendem dessa última bem-estar, o desenvolvimento, a igualdade e a justiça
forma. como valores supremos”.

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

Longe de uma concepção neutra da educação, nesse a possibilidade de intervenção foi introduzida pela Consti-
processo ela tem um conteúdo político, determinado pelos tuição de 1969, mas agora, seu objetivo é garantir que o
direitos fundamentais que deve reencarnar. Ela tem caráter percentual mínimo exigido pela Constituição de receita de
político por que, nos termos do artigo 1o, expressa a sober- cada município seja gasto com educação. Como a Constitu-
ania, cidadania, dignidade da pessoa humana, os valores ição não previa intervenção nos estados, a Emenda 14, de
sociais do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo 1996, resolveu o problema.
político. A educação é política por que permite a Estabelecer e manter programas de educação infantil e
construção de uma sociedade livre, justa e solidária, garan- ensino fundamental é a missão primordial das municipali-
tindo o desenvolvimento nacional, e tem como objetivo dades brasileiras, segundo a Constituição. Instituições
colaborar na erradicação da pobreza e na redução das educacionais não podem sofrer com a imposição de impos-
desigualdades sociais. São princípios válidos para todas as tos sobre o patrimônio, renda e serviços, quando sem fins
áreas, definidos na Constituição, e que devem ser aplicados lucrativos desde a Constituição de 1934. O objetivo é
na Educação. incentivar a iniciativa privada a prestar serviços na área
educacional ainda que várias instituições usem essa
1.5 A educação como direito social estratégia para aumentar os ganhos de seus mantenedores.
A Constituição de 1988 estabelece, em seu artigo 6o a O que falta é uma rígida fiscalização por parte do Estado.
Educação como um direito social. É uma herança das modi- O apoio da lei ao investimento em pesquisa, criação de
ficações introduzidas nos dispositivos constitucionais dos tecnologia é uma das novidades da atual constituição,
Estados liberais ao longo do tempo, que sofreram a influên- ainda que não tenha melhorado o investimento geral em
cia da divulgação da Declaração Universal dos Direitos do termos percentuais, que corresponde a apenas 0,7 % do
Homem. Sofrendo pressões populares, os políticos de cada PIB brasileiro, enquanto que outros países desenvolvidos
pais começaram a incluir dispositivos voltados para a investem cerca de 3,0%.
questão social, buscando garantir a igualdade de todos Nesse aspecto, considerando que uma das metas do
perante a lei. A educação é valorizada no campo dos direit- Ministério da Educação é colocar um aparelho de televisão,
os sociais, decorrência direta dos direitos de igualdade e de com antena especial videocassete, mais um computador
liberdade, prestações do Estado proporcionada para os ligado em rede em cada escola com mais de cem alunos,
cidadãos com o objetivo de diminuir as desigualdades percebe-se que a necessidade de investimento em tecno-
sociais. logia por parte do estado. A esse respeito, na própria
No Brasil, a instrução pública foi objeto de garantia individ- constituição refere-se a importância de que redes de
ual desde a Constituição do Império (1824), que previa televisão, que envolvem alta tecnologia, dedicarem-se a
gratuidade no nível primário para todos só cidadãos, o que tarefas e finalidades educativas.
veio a se manter nas diversas constituições brasileiras até a 43
Constituição de 1988. Ao assegurarem a educação como 43
um direito de todos, os Constituintes geraram um dever Desde a Emenda Constitucional número 1, de 1969, a
correspondente ao Estado de prove-la, sem descartar, educação’ é conceituada como direito de todos e dever do
contudo, a família e a colaboração da sociedade. O Estado estado e da família. Reconhecida sua importância na
toma a si o direito de legislar sobre matéria educacional, e constituição do Estado Brasileiro, revelou o reconhecimen-
os pais de escolher o tipo de educação que desejam para to já consolidado nas Constituições de países mais adianta-
seus filhos. dos do mundo. De certa forma, também corresponderão
1.6 Competências para legislar em Educação atendimento das sugestões da Organização das Nações
Como o Brasil é uma federação de Estado, somente a União Unidas, relativas a Declaração dos Direitos do Homem, de
cabe fazer leis gerais para a Educação. Isso permite 1948. Este era o projeto de Anísio Teixeira, reafirmar os
estabelecer uma hierarquia entre as leis, definidas pelo princípios escolanovistas que conceituam a educação
Congresso Nacional e pelo Ministério da Educação. Aos como atributo fundamental na formação da pessoa
estados e municípios cabe legislar de forma complementar, humana. É, portanto, aceitação da tendência mundial de
derivada e supletiva, desde que respeitadas as leis nacio- valorização do ensino regular e da educação permanente,
nais. transformada em serviço publica essencial sob a respons-
É obrigação de todos às esferas de organização do Estado abilidade do Estado.
(federal, estadual e municipal) proporcionar os meios de O direito a educação evoluiu nas Constituições brasileiras,
acesso à educação, como assegura o Art. 23. Competência mas os diversos governos brasileiros foram ineficientes
comum, dividida entre os poderes da seguinte forma: a para sua eficiente execução. Evoluiu por que já em termos
federação organiza o sistema federal de ensino superior e internacionais, constava da Declaração de 1948, ratificada
colabora técnica e financeiramente com os demais na Conferência Mundial de Educação para todos, de 1990.
sistemas, os estados administram o ensino médio e funda- Em 1994, na Declaração de Salamanca, novamente foi
mental e os municípios o ensino fundamental e a educação reafirmado esse direito. NO Brasil, como dever do estado e
infantil. Leis estaduais não poderão contrariar leis federais da família, deve ser dada no lar e na escola. NO lar não cabe
na organização do ensino, podendo a federação intervir intromissão do Estado, exceto nos termos previstos no
(como expresso no artigo 34da Constituição) nos diversos Estatuto da Criança e do Adolescente ou na legislação
estados que não satisfazerem esta prerrogativa. É claro que posterior de proteção à criança. A ideia da importância dos

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

pais na educação dos filhos é também reforçada pelo psicológicos, filosóficos, antropológicos e sociais, o
Código Civil. Segundo Alceu Amoroso Lima “A educação da trabalho também é visado por que envolve o desenvolvi-
prole é dever primordial da família e seu direito natural. mento integral do homem.
A vida social, porém, pelas suas dificuldades, exige que a A constituição, especialmente nos artigos 205 e 206,
família seja auxiliada em sua tarefa formadora das novas estabelece finalidades e princípios para a educação que
gerações. Daí nasce a escola como instituição necessária, constituem a base das políticas educacionais de Estado em
que tem a sua importância como grupo autônomo, assegu- nosso pais. São sete princípios:
rada pelas exigências da vida em comum. A escola é o 1) o direito de aprender mediante o acesso e permanência
grupo natural, por acidente, podemos dizer, pois nasce não na escola em igualdade de condições, é regido pelo
naturalmente, como a família ou o Estado, mas como princípio maior da igualdade, presente no artigo 5o. da
instituição voluntária especializada, se bem que exigida, Constituição. Ninguém pode sofrer discriminação de
pela finalidade natural da família. A escola, portanto, qualquer espécie, em sofrer nada que posa prejudicar sua
completa a família e é a segunda célula social, pois via a permanência nos estudos. Permanência significa, segundo
propagação natural dela. Tudo o que separa, portanto, Pinto Pereira, em Curso de Direito Constitucional, que
essas duas instituições e nocivo ao bem comum. E tudo o “ninguém será excluído da escola, a não ser por motivo
que tornar cada vez mais solidária as suas atividades grave, apurado em sindicância ou processo administrativo,
distintas, mas nunca separadas, é benéfico e necessário ao com ampla defesa. Aos portadores de deficiências também
bem comum “ não se vedará o acesso, nem se interrompera a permanên-
O papel do estado na ação educativa inicia-se com sua cia”. A exceção desta regra é somente para os portadores
obrigação de construir, organizar e manter escolas, propor- de moléstias transmissíveis, para os quais se impõe
cionando a democratização e a gratuidade do ensino, espe- isolamento, para preservar a saúde dos demais. Aids, no
cialmente no nível constitucional da obrigatoriedade, bem entanto, não é motivo de isolamento.
como zelar pelo respeito às leis do ensino, pela avaliação 2) a liberdade de ensinar, pesquisar e divulgar o pensamen-
das instituições e pelo desenvolvimento do nível de quali- to, a arte e o saber, como princípios a uma continuidade e
dade do ensino. A colaboração da sociedade é prevista para complementação dos direitos humanos, são consequência
suprir as deficiências do estado. A livre iniciativa tem do direito à liberdade. Liberdade de ensinar, autonomia da
importância para garantir vagas e oferecer alternativas as escola, liberdade de categoria e livre atuação para empre-
famílias para escola das escolas. sas privadas respeitam, totalmente, o principio inalienável

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


O princípio maior que norteia a constituição é a crença no da liberdade.
homem e nas suas possibilidades de desenvolvimento. Seu 3) O pluralismo de ideias e concepções pedagógicas,
sentido é humanista, visa a formação integral da pessoa, defendido pela Constituição engloba o pluralismo de
pois não há pleno desenvolvimento sem desenvolvimento instituições e sua liberdade de ensinar. O espírito
político, preparação para o exercício da cidadania. Ela democrático, que possibilita, apesar de suas contradições a
deverá ser evidenciada em todos os conteúdos programáti- existência de ensino público e privado, só o faz para garan-
cos de cada matéria, disciplina ou atividade do currículo tir liberdade de escolha em relação a educação, seja na
escolar, visando a conscientizar o aluno em relação a suas qualidade ou na metodologia, ou custos.
responsabilidades de cidadão, aos seus direitos civis e 4) a exigência da gratuidade nos estabelecimentos de
políticos para atingir sua maturidade. Como afirma José Estado, visam garantir a educação como direito de todos. A
Cretela Jr, em Comentários a Constituição Brasileira de gratuidade deve ser progressiva, o que avança em relação
1988: ”Cidadania é a capacidade política, idoneidade, as prerrogativas estabelecidas nas Constituições anteri-
possibilidade ou aptidão para o exercício dos direitos ores, que só determinavam para o nível primário ou dos
ativos (eleger) e passivos (ser eleito, ou, pelo menos, ser sete aos quatorze anos.
candidato as eleições), participante, pois do sufrágio e da Para José Afonso da Silva, em seu Curso de Direito Consti-
vida democrática. (...) Em sentido estrito, cidadania é o tucional, significa que “onde o ensino oficial, em qualquer
status de nacional, acrescido dos direitos políticos, em nível, já é gratuito não poderá passar a ser pago. Onde é
sentido estrito, isto é, o poder de participar do processo pago, se for fundamental, deverá passar imediatamente a
eleitoral, antes de tudo pelo voto”. Em consequência, ser oferecido gratuitamente, e se for médio, a entidade
cidadania é status vinculado a regime político, em vigor, em pública mantenedora deverá tomar providencias no senti-
dado momento histórico. do de que, progressivamente, se transforme em gratuito”.
O pressuposto político educacional presente no projeto Há uma enorme polêmica neste campo entre os defensores
nacional é de que a escola deve desenvolver o espírito do ensino público gratuito e os que defendem a gratuidade
crítico, combatendo preconceitos e cultivando a tolerância apenas para os que não podem comprovadamente pagar.
e o amor a liberdade. Não apenas voltada para o mundo 5) a valorização dos profissionais de ensino, principal-
político, mas também para o mundo do trabalho, desde a mente os professores, com planos de carreira e piso salarial
década de 80a preparação para o trabalho tem sido um dos profissional, bem como regime jurídico único dos estabe-
objetos da política educacional. Voltada para lecimentos mantidos pela união é outra característica atual
44 . Reforça que o ingresso no magistério ‘público só é
44 possível mediante concursos de provas e títulos
o desenvolvimento de planos que envolvam aspectos 6) a gestão democrática exclusivamente nas escolas públi-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

cas, consolida na lei algumas experiências de gestão a 17anos nunca frequentam a escola, e que de cada cinco
democrática já existente em muitos municípios brasileiros, crianças que entram na primeira série, apenas uma chega
cujas secretarias municipais de educação já possuíam, quer ao final do primeiro grau, porcentagem igual a de
conselhos consultivos, quer conselhos deliberativos, para Blangadesh”.
avaliar e discutir questões referentes a qualidade de Portanto, estamos diante de um projeto democrático de
ensino. Na década de 70 tornaram-se conhecidas as educação que não foi acompanhado de políticas de finan-
experiências de Maranguape (CE), Piracicaba (SP) e Lages ciamento na área de educação infantil, nem de recursos
(SC). humanos especializados para atuar na área. Partindo-se do
7) Ainda que o padrão de qualidade seja uma garantia e pressuposto que o direito constitucional, há a possibili-
princípio constitucional, pouco se fez em vários municípios dade de exigir-se, de maneira garantido, aquilo que as
para efetivá-lo, em virtude do corte de verbas e arrochos normas de direito atribuem a alguém como próprio, o não
salariais. A qualidade de ensino depende diretamente de oferecimento do ensino obrigatório e gratuidade, importa a
bons salários e treinamento. responsabilidade da autoridade competente, nas esferas
1.7 O dever do estado com a educação de poder competentes. O próprio Código Penal Brasileiro,
no seu artigo 246, estabelece pena de detenção, de quinze
No artigo 208, são garantidas uma série de responsabili- dias a um mês, ou multa, a quem “deixar, sem justa causa,
dades do estado com a educação que resumem os serviços de prover a instrução primaria de filho em idade escolar”.
que devem ser prestados a sociedade e que o cidadão tem Para isso, diversos promotores de justiça já sugeriram a
o direito de exigir do poder público. Como deveres do importância de efetuar recenseamento sobre alunos evadi-
Estado, possibilitam maior eficácia aos direitos públicos dos para o Ministério público, para que possam serem
subjetivo. Uma formula encontrada, por exemplo, para instaurados inquéritos policiais.
assegurar a efetiva obrigação do Estado para com o ensino 1.8 A fragilidade do direito a educação: 1 milhão de
fundamental foi assegurar” inclusive, sua oferta gratuita crianças está fora da escola
para os que a ele não tiverem acesso na própria idade”. Cerca de 130 milhões de crianças em idade escolar (21%
Para os demais níveis, especialmente o superior, a lei do total) estão sem estudar hoje em todo o mundo. No
estabelece “progressiva extensão da obrigatoriedade e Brasil, elas chegam a 1,12 milhão, cerca de 5% das crianças
gratuidade”, principalmente, no caso de nível superior, entre 7 anos e 14 anos. Esses dados fazem parte do
aqueles que comprovarem capacidade, pela aprovação em relatório "Situação Mundial da Infância 1999", que será
processos seletivos, tais como vestibulares. divulgado hoje pelo UNICEF (Fundo das Nações Unidas para
A questão do ensino pago x ensino gratuito vem desde o a Infância).
império, ainda que a primeira constituição republica O relatório de 1999 dá ênfase à educação e faz uma
tenha-se omitido nessa matéria, ela retorna na Constitu- avaliação de como os países vêm cumprindo as seis metas
ição de 1934, 37, e 46 como “o ensino oficial ulterior ao traçadas durante a Conferência Mundial sobre Educação
primário sê-lo-á (gratuito) para quantos provarem a falta ou para Todos, realizada em março de 90, na Tailândia. Segun-
insuficiência de recursos”. Esse conflito aparentemente do o UNICEF, a meta em que o Brasil se saiu melhor foi a de
recebeu uma nova ênfase na Constituição de 1988, pró-en- universalizar o acesso ao ensino. O fortalecimento das
sino gratuito. Luiz Alberto David Araújo, em A proteção parcerias entre governo e sociedade
constitucional das pessoas portadoras de Deficiência, 46
assinalou que “a educação é direito de todos, portadores 46
ou não de eficiência. As pessoas portadoras de deficiência civil para aperfeiçoar a educação no país também foi
têm direito a educação, a cultura, como forma de aprimora- elogiado pelo UNICEF.
mento intelectual, por se tratar de um bem derivado do Mas o relatório alerta para a necessidade de o Brasil ainda
direito à vida” E continua: “O dever do Estado de prestar ter de melhorar muito a qualidade do ensino nas escolas
educação, portanto, passa, obrigatoriamente, pelo forneci- públicas. Dados do censo escolar de 98 apontam que
mento de educação especial as pessoas portadoras de 96,5% das crianças brasileiras entre 7 anos e 14 anos estão
deficiência”. matriculadas regularmente. Essa meta só precisaria ser
A renovação também se deu no campo da educação infan- alcançada em 2003.De 94 a 98, o total de crianças matricu-
til, por que o que era até o momento era previsto no campo ladas no ensino fundamental cresceu 11,8%, atingindo
da assistência médica e alimentar, e somente com a Consti- 35,8 milhões de alunos neste ano.
tuição de 1988, juntamente com o Estatuto da Criança e do A redução no número de crianças entre 7 anos e 14 anos
Adolescente, deu condições de cidadania a criança neste que estavam fora da escola no Brasil ocorreu sobretudo a
pais, portanto, um princípio norteador para as novas políti- partir de 1996. Naquele ano, ainda havia 3,5 milhões de
cas educacionais. Entretanto, Para Sônia Kramer, em Políti- crianças fora da escola. O crescimento das matrículas no
cas de atendimento a criança de 0 a 6 anos no Brasil, ensino médio foi ainda maior do que no fundamental. Nos
“embora sejamos a oitava economia do mundo ocidental, últimos quatro anos, houve um aumento de 37,3%. De
nossa taxa de mortalidade de menores de 5 anos é mais acordo com o UNICEF, o desafio de aumentar o número de
alta do que a da Mongólia e do Paraguai, e mais do que o crianças matriculadas em escolas -até chegar a 100% do
dobro da Argentina, Guiana ou Panamá. No que diz respeito total- vai ficar mais difícil para o Brasil a partir de agora.
a educação, sabemos que mais de 7 milhões e crianças de 5 Isso porque as crianças e adolescentes que continuam sem

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

estudar fazem parte de grupos mais difíceis de serem aprendem apenas o essencial. Além disso, as turmas são
trabalhados. São crianças portadoras de deficiências, que menores (com no máximo 25 alunos) para que o professor
vivem nas ruas, que trabalham ou que estão detidas em possa dar atendimento individualizado.
instituições por terem cometido infrações. Para que voltem As primeiras classes de aceleração foram implantadas no
à escola é preciso que o governo desenvolva ações volta- Maranhão em 1996, antes mesmo da aprovação da LDB (Lei
das especificamente para esses grupos -programas de de Diretrizes e Bases da Educação), que tornou legal a
erradicação do trabalho infantil, por exemplo. possibilidade de aceleração de estudos para alunos atrasa-
Dos cerca de 6 milhões de brasileiros até 19 anos que são dos. Hoje, o número de alunos do ensino fundamental
portadores de deficiência, apenas 5% (334,5 mil) estão matriculados em classes de aceleração no país já ultrapassa
matriculados em escolas que oferecem atendimento espe- 1,18 milhão, e só o Rio Grande do Sul não implantou
cializado. Os demais estão sem estudar ou frequentando mecanismos que permitem aos alunos atrasados recuperar
escolas que não atendem a suas necessidades. o tempo perdido.
1.9 Os excluídos da educação: repetência, interrupção, e Os gaúchos ficaram de fora porque têm a menor taxa de
atraso escolar defasagem entre a idade e a série dos alunos no país. Os
Para Daniela Falcão, da Sucursal de Brasília do Jornal Folha mineiros são os campeões: 39% dos 1,18 milhão de
de dos 35,8 milhões de alunos matriculados no ensino estudantes matriculados em classe de aceleração neste
fundamental do Brasil este ano, 16,7 milhões (46,6%) já ano são de Minas Gerais. Além dos Estados, a Secretaria de
repetiram o ano pelo menos uma vez, segundo dados do Educação Fundamental do Ministério da Educação assinou
MEC (Ministério da Educação) obtidos pela Folha. Os convênios para a implantação das classes de aceleração em
números incluem as redes de ensino público e privado. 787 municípios, gastando R$ 40 milhões de seu orçamento.
Desse total de repetentes, 8,5 milhões já deveriam estar no A verba repassada pelo ministério serve para treinar os
ensino médio (antigo 2º grau) porque completaram 14 professores que vão dar aulas nas classes de aceleração e
anos -idade com que, em tese, deve-se concluir a 8ª série. para confeccionar material didático próprio.
Esses alunos, chamados de "fora da idade", não estão nas
séries que deveriam por três motivos: reprovações sucessi- UNIDADE VI
vas, interrupção nos estudos e demora em entrar na escola. 1. AS POLÍTICAS PÚBLICAS EM EDUCAÇÃO NO BRASIL
As altas taxas de reprovação no ensino fundamental têm o 1.1 Aspectos Históricos da Implantação do Plano Nacional
efeito de uma bomba-relógio, fazendo com que o número de Educação – No Brasil

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


de alunos fora da idade estoure no 2º grau. Em 98, mais da Desde a chegada do primeiro governador-geral, em 1549,
metade (53,6%) dos 6,9 milhões de alunos matriculados trazendo os primeiros jesuítas, até a expulsão deles pelo
nas escolas do ensino médio haviam completado 18 anos. marquês de Pombal, em 1759, a Companhia de Jesus domi-
Ou seja, já deveriam ter concluído a educação básica e estar nou o cenário educacional brasileiro. Com suas escolas de
matriculados em universidades, cursos de aperfeiçoamen- primeiras letras, seus colégios e seminários, os jesuítas
to profissional ou trabalhando. exerceram amplo trabalho de catequese dos nativos e de
Os Estados do Norte e, sobretudo, do Nordeste são os que educação dos brancos que aqui aportaram ou nasceram,
concentram maior número de alunos atrasados. A taxa de principalmente, mas não exclusivamente, aqueles de class-
defasagem entre aluno e série nos nove Estados nordesti- es mais abastadas.
nos é de 64,2%, bastante acima da média nacional, de Fica fora do objetivo desta notícia descrever e avaliar o
46,7%. O Rio Grande do Sul é o Estado com menor número trabalho e a importância da educação jesuítica no tempo do
de alunos fora da idade, com uma taxa de defasagem de Brasil colonial. O que interessa aqui é apenas registrar que,
22,6%. Em seguida, aparecem São Paulo, Santa Catarina, nesse período, a educação não foi um problema que emer-
Paraná e Distrito Federal. gisse como um assunto nacional, não obstante tenha sido
O grande número de alunos fora da idade é apontado pelo um dos ingredientes das tensões permanentes entre a
MEC como o principal obstáculo a ser vencido por Estados Ordem e a Coroa Portuguesa e cuja solução levou à
e municípios nos próximos quatro anos. “O primeiro expulsão dos jesuítas em 1759.
desafio foi matricular todas as crianças na escola. Agora A expulsão dos jesuítas criou um vazio escolar. Conforme
que já estamos quase lá, temos de nos preocupar em mostra Maria de Lourdes Mariotto Haidar, a insuficiência de
corrigir o fluxo para que não haja mais alunos atrasados. recursos e a escassez de mestres que substituíssem os
Essa deve ser a prioridade tanto dos Estados quanto dos jesuítas desarticularam o trabalho educativo no País, com
municípios", diz Iara Prado, secretária de Educação Funda- repercussões que se estenderam por décadas, alcançando
mental do MEC. o período imperial. Nessas condições, os efeitos da reforma
47 que Pombal realizou na educação portuguesa foram, no
47 Brasil, sobretudo negativos.
Por enquanto, só há uma receita para reduzir a defasagem Com a vinda da Família Real, já no início do século XIX, a
entre a idade do aluno e a série que cursa: a implantação educação brasileira recebeu um grande impulso no que diz
das classes de aceleração, em que alunos atrasados apren- respeito ao ensino superior necessário para a formação de
dem os conteúdos de várias séries em apenas um ano. Para quadros, mas a educação popular permaneceu relegada a
que isso aconteça, em vez de trabalhar todo o conteúdo de um segundo plano. Conforme Mariotto:
uma série regular, os alunos das classes de aceleração “O quadro geral da instrução pública no Império, enriqueci-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

do com a criação dos cursos superiores, não se alterou alterou o quadro existente no final do Império.
significativamente, entretanto, quanto aos estudos primári- É verdade que a República, nos seus inícios, foi pródiga em
os e médios, algumas escolas de primeiras letras e um reformas – Benjamin Constant (1890), Epitácio Pessoa
punhado de aulas avulsas no velho estilo das aulas régias (1901), Rivadávia Correia (1911), Carlos Maximiliano
constituíram todo o saldo positivo do período que sucedeu (1915) –, mas foi preciso esperar até a década de 20 para
à Independência e que precedeu à reforma constitucional que, realmente, o debate educacional ganhasse um espaço
de 1834. social mais amplo. Foi nesse período que a questão educa-
Essa reforma (Ato Adicional de 1834) descentralizou as cional deixou de ser apenas tema de reflexões isoladas e de
responsabilidades da educação popular, deixando-as às discussões parlamentares para ser percebida como proble-
províncias e reservando à Corte a competência sobre os ma nacional, isto é, como problema afeto ao próprio desti-
ensinos médio e superior. Mas as províncias, pouco aquin- no da nacionalidade. Foi o que disse J. Nagle quando escre-
hoadas na arrecadação de impostos, quase nada puderam veu: “O que distingue a última década da Primeira Repúbli-
fazer em matéria de educação popular; e durante a segun- ca das que a antecederam foi justamente isso: a preocu-
da fase do Império, o que permaneceu foi um completo pação bastante rigorosa em pensar e modificar os padrões
descaso nessa área: ainda que tenham havido algumas de ensino e cultura das instituições escolares, nas difer-
iniciativas interessantes, como a da criação das escolas entes modalidades e nos diferentes níveis.
normais, elas acabaram perecendo. Os quadros social, político e econômico dessa década, com
Nesse período, o quadro geral foi sempre o mesmo: escas- a continuidade significativa das correntes imigratórias, a
sez de escolas e de mestres no ensino primário. Com urbanização, as insatisfações políticas represadas desde a
relação ao ensino médio, exclusivamente propedêutico ao Proclamação da República e a intensificação das tensões
ensino superior, prevaleceram as aulas avulsas apenas entre a industrialização nascente e as crises do comércio
acessíveis às classes abastadas. É verdade que houve cafeeiro foram altamente propícios para que a questão
tentativas notáveis de estruturação de cursos regulares educacional se impusesse como de interesse coletivo e de
com propósitos amplamente formativos e não apenas salvação nacional. Aliás, foi nesses termos que os diversos
preparatórios. O Colégio Pedro II, os liceus da Bahia e de movimentos sociais que então apareceram – ligados ou não
Pernambuco e algumas outras poucas escolas são exemplo aos partidos políticos – passaram a se preocupar com a
desse esforço, mas isso não foi suficiente para alteração do escola popular, a sua reforma e a sua disseminação. Várias
quadro geral. Mais para o final do Império, até mesmo as tentativas reformistas ocorreram em diferentes estados;
escolas acabaram afetadas pela mentalidade vigente, que foi nesse período que se iniciou uma efetiva profissional-
via nos estudos de grau médio apenas uma preparação para ização do magistério e que novos métodos e modelos
o ensino superior. Não faltaram, contudo, principalmente pedagógicos começaram a ser mais amplamente discutidos
na segunda metade do século, tentativas de e introduzidos nas escolas. Essa efervescência dos assun-
49 tos educacionais, esse “entusiasmo pela educação”,
49 conforme a expressão usada por J. Nagle, gerou uma
reforma, mas a tendência de multiplicação das aulas “atitude que se desenvolveu nas correntes de ideias e
avulsas e dos exames parcelados prevaleceu e apenas nas movimentos político-sociais e que consistia em atribuir
vésperas da República houve esforços no sentido de modi- importância cada vez maior ao tema da instrução, nos seus
ficação desse quadro. diversos níveis e tipos”.
É preciso evitar, porém, que essa sumaríssima descrição 1.2 A Ideia de um Plano de Educação
induza a ideia de que, durante o Império, não tenham Segundo Celso Lafer, a primeira experiência de planeja-
havido alguns homens notáveis capazes de perceber e mento governamental no Brasil foi a executada pelo gover-
denunciar a situação de penúria e descaminho dos ensinos no Kubitschek com o seu Plano de Metas (1956/61). Antes
primário e secundário. Entretanto, essa efervescência do disso, os chamados planos que se sucederam desde 1940
pensamento educacional muito pouco ultrapassou o terre- foram, segundo Lafer, “antes propostas, diagnósticos e
no das ideias e dos debates parlamentares. tentativas de racionalização do orçamento”.
A Proclamação da República, embora tenha alterado, em O mesmo autor sugere que na análise do processo de
alguns pontos, substantivamente a ordenação legal da planejamento convém distinguir “três fases: a decisão de
educação brasileira, pouco modificou o quadro vigente. planejar, o plano em si e a implantação do plano: A primeira
Conforme disse Fernando de Azevedo: “À parte do laicismo, e a última são essencialmente políticas. Apenas a segunda
a infiltração das ideias positivistas e o movimento renova- é um assunto estritamente técnico”.
dor de São Paulo, limitado ao ensino primário e normal e 50
sob a influência das técnicas pedagógicas americanas, 50
todos os outros fatos relativos à educação e à cultura No caso do planejamento educacional, essa distinção é
acusavam, no último decênio do século XIX, a sobrevivên- interessante, porque, como veremos, a ideia de um plano
cia das tradições do regime imperial. nacional de educação antecedeu, em muito, as primeiras
O positivismo de Benjamin Constant, embora radical nas tentativas de formulação de um plano. Foi preciso um
reformulações propostas, teve pouca duração em seus longo período de maturação para que se formulasse
efeitos. Nem mesmo a ampla autonomia concedida aos explicitamente a necessidade nacional de uma política de
estados em matéria de ensino secundário e superior educação e de um plano para implementá-la. Como vimos,

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

brevemente, na década de 1920 a questão educacional indivíduo à sua educação integral, cabe evidentemente ao
amadureceu e chegou à percepção coletiva da educação Estado a organização dos meios de o tornar efetivo, por um
como um problema nacional. plano geral de educação...’
1.2.1 Manifesto dos Pioneiros ‘A estrutura do plano educacional corresponde, na
A Revolução de 1930 foi o desfecho “natural” das crises hierarquia de suas instituições escolares (...) aos quatro
políticas e econômicas que agitaram com intensidade grandes períodos que apresenta o desenvolvimento
crescente a década de 1920. Compôs-se, então, o quadro natural do ser humano. É uma reforma integral da organi-
histórico propício à transformação da educação no Brasil zação e dos métodos de toda educação nacional (...)’
em um efetivo problema nacional. Além da profunda crise ‘Não alimentamos, de certo, ilusões sobre as dificuldades
internacional que afetara também o Brasil, a urbanização de toda a ordem que apresenta um plano de reconstrução
crescente foi um elemento decisivo para a percepção educacional de tão grande alcance e de tão vastas
coletiva da educação como meio importante para uma proporções. (...) O próprio espirito que o informa de uma
ascensão social cada vez mais difícil. Em 1932, um grupo de nova política educacional, com sentido unitário e de bases
educadores e homens de cultura conseguiu captar na sua científicas (...) tornará esse plano suspeito aos olhos dos
inteireza esse anseio coletivo e lançou um manifesto ao que, sob o pretexto e em nome do nacionalismo, persistem
povo e ao governo que ficou conhecido como “Manifesto em manter a educação, no terreno de uma política empíri-
dos Pioneiros da Educação Nova”, com redação de Fernan- ca, à margem das correntes renovadoras de seu tempo".
do de Azevedo e a assinatura de 25 homens e mulheres da Esses trechos mostram claramente que o “Manifesto” era
elite intelectual brasileira. Trata-se de um documento que ao mesmo tempo uma denúncia, a formulação de uma
extravasa o “entusiasmo pela educação” e o “otimismo política educacional e a exigência de um “plano científico”
pedagógico” que J. Nagle detectara na década de 1920. para executá-la, livrando a ação educativa do empirismo e
A importância do “Manifesto” tem sido, algumas vezes, da descontinuidade. O documento teve grande reper-
minimizada pela arrogância dos patrulheiros ideológicos, cussão e motivou uma campanha que repercutiu na Assem-
mas é fora de dúvida que se trata de um documento que bleia Constituinte de 1934, que “... acolheu a ideia de um
constitui marco histórico na educação brasileira, por várias plano nacional de educação, a ser fixado pela União,
razões. Dentre elas, sobreleva o fato de que se trata da atribuiu aos Estados e ao Distrito Federal a competência
mais nítida e expressiva tomada de consciência da para organizar e manter sistemas educativos nos territórios
educação como um problema nacional. Além disso, o “Man- respectivos, respeitadas as diretrizes estabelecidas pela

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


ifesto” continha um diagnóstico e era um indicador de União, estabeleceu os montantes mínimos de recursos a
rumos. É claro que, pelos seus próprios propósitos, o serem aplicados pelo governo federal, pelos Estados e
diagnóstico e o traçado de rumos foram expressos em uma pelos municípios na manutenção e no desenvolvimento
linguagem genérica. Mas não caberia outra forma num dos sistemas educativos e (...) atribuiu ao Conselho Nacion-
documento político cujo objetivo era provocar sentimentos al de Educação a tarefa de elaborar o plano nacional de
e atitudes e mobilizar para a ação. Levando em conta a educação e ordenou aos Estados e ao Distrito Federal que
importância desse documento, convém transcrever alguns estabelecessem conselhos de educação e departamentos
dos seus trechos: autônomos de administração do ensino".
“Na hierarquia dos problemas nacionais, nenhum sobrele- Como se pode notar, os propósitos do “Manifesto” foram
va em importância e gravidade ao da educação. Nem alcançados no que diz respeito à incorporação ao texto
mesmo os de caráter econômico lhe podem disputar a constitucional de 34 de suas mais importantes reivindi-
primazia nos planos de reconstrução nacional. (...) todos os cações. Aliás, como veremos, todas as constituições poste-
nossos esforços, sem unidade de plano e sem espírito de riores, com exceção da Carta de 37, incorporaram, implícita
continuidade, não lograram ainda criar um sistema de ou explicitamente, a ideia de um Plano Nacional de
organização escolar, à altura das necessidades do país. Educação.
Tudo fragmentário e desarticulado. 1.2.2 A Primeira Tentativa de Plano Nacional de Educação
‘Onde se tem de procurar a causa principal desse estado De acordo com a Constituição de 34, o Conselho Nacional
antes de organização do que de desorganização do aparel- de Educação elaborou e enviou, em maio de 37, à Presidên-
ho escolar, é na falta, em quase todos os planos e iniciati- cia da República, um anteprojeto do Plano de Educação
vas, da determinação dos fins da educação (aspecto filosóf- Nacional. Com a sobrevinda do Estado Novo, o anteprojeto
ico e social) e da aplicação (aspecto técnico) dos métodos nem chegou a ser discutido. Na verdade, não merecia
científicos aos problemas da educação. (...). Os trabalhos melhor destino.
científicos no ramo da educação já nos faziam sentir, em Ainda que a ideia de plano nacional de educação fosse
toda a sua força reconstrutora, o axioma de que se pode ser fruto das posições do “Manifesto” e das campanhas que se
tão cientifico no estudo e na resolução dos problemas seguiram, o Plano de 1937 era a mais completa negação
educativos, como nos da engenharia e das finanças. (...). Em das teses defendidas pelos educadores ligados àqueles
lugar dessas reformas parciais, que se sucederam, na sua movimentos. Excessivamente centralizador, o anteprojeto
quase totalidade, na estreita crônica de tentativas empíri- pretendia ordenar em minúcias irrealistas toda a educação
cas, o nosso programa concretiza uma nova política educa- nacional. Tudo ficava regulamentado no Plano, desde o
cional, que nos preparará, por etapas a grande reforma... ensino pré-primário ao ensino superior, passando pelo
‘Assentado o princípio do direito biológico de cada ensino de adultos e de profissional em todas as modali-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

dades e níveis. Os currículos todos eram estabelecidos e do R. Moreira, pode-se dizer “...que o setor de educação
até mesmo o número de provas, os critérios de avaliação, entrou no conjunto do Plano de Metas pressionado pela
etc. compreensão de que a falta de recursos humanos qualifica-
Contudo, para os objetivos deste trabalho, é importante dos poderia ser um dos pontos de estrangulamento do
chamar a atenção para os dois primeiros artigos dos 504 desenvolvimento industrial previsto".
que compuseram o Plano de 1937: Mesmo que a Constituição de 1946 não tivesse feito
• Art. 1o – O Plano Nacional de Educação, código da referência expressa à formulação de um Plano Nacional de
educação nacional, é o conjunto de princípios e normas Educação, essa exigência acabou surgindo na Lei no 4.024
adotados por esta lei para servirem de base à organização e de 1961 (Diretrizes e Bases da Educação Nacional). A
funcionamento das instituições educativas, escolares e propósito desta lei, é interessante notar que o anteprojeto
extraescolares, mantidas no território nacional pelos pode- original, preparado por uma comissão especial, que teve
res públicos ou por particulares. como relator o professor Almeida Jr., um dos signatários do
• Art. 2o – Este Plano só poderá ser revisto após vigência de “Manifesto” de 1932, não fez menção a planos de
dez anos. 11 educação. Mais ainda, na sua resposta ao Parecer Capane-
Nesses artigos, há três pontos que convém destacar porque ma, Almeida Jr. fez referência elogiosa ao fato de que na
eles revelam uma concepção de plano que persistiu, pelo Constituinte de 46 tivesse sido abandonada a ideia de um
menos em parte, em iniciativas e leis posteriores: plano nacional. Mas, embora não constasse do anteprojeto
a. O Plano de educação identifica-se com as diretrizes da original, a exigência de um plano foi incluída no terceiro
educação nacional. substitutivo da Comissão de Educação e Cultura, que afinal
b. O Plano deve ser fixado por lei. transformou-se na Lei no 4.024/61. Nesse ponto, convém
c. O Plano só pode ser revisto após uma vigência prolonga- observar que, com relação a vários aspectos, o substitutivo
da. transformado em lei era muito menos interessante do que
O primeiro ponto foi abandonado pela Constituição de o anteprojeto original.
1946, que nem mesmo se referiu ao Atente-se, por exemplo, para a própria concepção do que
52 deveria ser uma Lei de Diretrizes e Bases da Educação
52 Nacional. Segundo o Relatório Geral da Comissão que
plano de educação, mas estabeleceu a necessidade de elaborou o anteprojeto: “Diretriz” é linha de orientação,
fixação de diretrizes e bases da educação nacional. Essa norma de conduta, “Base” é a superfície de apoio, funda-
fixação, em 1961, pela Lei no 4.024, incumbiu o Conselho mento. Aquela indica a direção geral a seguir, não as
Federal de Educação de elaborar o Plano de Educação para minudências do caminho. Esta significa o alicerce do
os recursos dos ensinos primário, médio e superior agrupa- edifício, não o próprio edifício que sobre o alicerce está
dos nos respectivos fundos nacionais. Houve aí uma impor- construído. Assim entendidos os termos, a Lei de Diretrizes
tante modificação na ideia do Plano de 1937: diretrizes não e Bases conterá tão-só os preceitos genéricos e fundamen-
são planos e, nessas condições, plano vem a ser simples tais".
esquema distributivo de recursos. Esse entendimento de Se essa concepção tivesse prevalecido, a LDB seria
plano prevaleceu em todos os planos nacionais posteri- somente uma fixação de princípios gerais de educação
ores. brasileira. E, por serem gerais, esses princípios permitiriam
A ideia de que o plano devia ser fixado por lei prosperou de a elaboração, em níveis estaduais, de políticas de educação
certo modo e nunca mais foi inteiramente abandonada. O também de “rumos gerais” e, por isso mesmo, capazes de
seu primeiro retorno ocorreu em 1967, quando o Ministério se afeiçoarem às características de cada estado sem deixar
da Educação promoveu os Encontros Nacionais de Planeja- de integrar-se numa política nacional. Aliás, a obediência
mento da Educação, cujo objetivo era discutir um antepro- ao princípio federativo era o propósito da comissão relato-
jeto de lei fixando o Plano Nacional de Educação. ra do anteprojeto, quando disse que “... o que fica claro é
Houve outras resistências, além da de São Paulo, e a inicia- que a função de organizar o respectivo sistema de ensino
tiva não teve seguimento. Porém, a Constituição Federal de cabe privativamente a cada Estado, e que a lei federal de
1988 retomou a ideia de que o Plano de Educação deve ser Diretrizes e Bases, se interferir
estabelecido por lei (art. 53
214) e a de São Paulo (1989) seguiu lhe os passos (art. 53
241). nessa matéria, violará a Constituição".
1.3 Diretrizes e Bases da Educação Nacional No quadro dessa concepção, que lamentavelmente não
Após o anteprojeto de plano de 1937, a ideia de um Plano prevaleceu, as relações entre os conceitos de política
Nacional de Educação permaneceu sem efeito até 1962, educacional e de plano de educação seriam conciliáveis
quando foi elaborado e efetivamente instituído o primeiro não apenas de um ponto de vista lógico, como também
plano nacional governamental. Embora Lafer entenda que numa perspectiva de integração da ação governamental na
o governo Kubitschek empreendeu, pela primeira vez, um área da educação.
planejamento global de governo, com relação à educação Porém, se a LDB afinal aprovada (Lei no 4.024/61) distan-
não houve nada, nesse período, que correspondesse aos ciou-se muito da clareza e da sensatez do anteprojeto
reclamos anteriores de um Plano Nacional de Educação. No original, a lei que a sucedeu e substituiu em parte (Lei no
Plano de Metas, a educação era a meta número 30 e, segun- 5.692/71) agravou sobremodo a situação eliminando

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

qualquer possibilidade de instituição de políticas e planos elaborados, parcialmente executados, revistos e abando-
de educação como instrumentos efetivos de um desen- nados reflete não apenas os males gerais da administração
volvimento desejável da educação brasileira. A Lei no pública brasileira, como também o fato de que na
5.692 aproximou-se muito, nas suas minudências regimen- educação, pela razão de ela nunca ter sido realmente
tais, do natimorto Plano de Educação Nacional de 1937. prioritária para os governos, as coordenadas da ação gover-
Nada tem a ver com uma Lei de Diretrizes e Bases concebi- namental no setor ficavam bloqueadas ou dificultadas pela
da em termos de princípios gerais e consagrou novamente falta de uma integração ministerial.
a ideia de plano como distribuição de recursos. Em consequência disso e de outras razões, sobretudo
1.4 Plano Nacional de Educação de 1962 e suas Revisões políticas, o panorama da experiência brasileira de planeja-
Como já vimos, a exigência de um plano foi afinal incluída mento educacional é, na opinião de Moreira e de outros
no texto da Lei no 4.024, mas, na fórmula aprovada, suprim- autores, um quadro claro de descontinuidade administrati-
iu-se o termo “nacional” porque ele “não se coadunaria, va, que, no fundo, fez dessa experiência um conjunto
certamente, com as teses de descentralização e liberdade fragmentário e algumas vezes incoerente de iniciativas
do ensino que acabaram por se impor, em larga medida, na governamentais que nunca foram mais do que esquemas
referida lei". Contudo, o primeiro plano feito na sua vigên- distributivos de recursos. É claro que distribuição de recur-
cia estabeleceu o adjetivo. Esse foi, de fato, o primeiro sos pressupõe opções e, portanto, de certo modo, uma
Plano Nacional de Educação, porque o de 1937 não política de educação. Mas não no sentido das aspirações do
ultrapassou a fase de anteprojeto. A comparação entre os “Manifesto dos Pioneiros”, isto é, de estabelecimento claro
dois é interessante porque exibe uma alteração conceitual de princípios e rumos da educação nacional.
importante. O Plano de 1937 pretendia ser uma ordenação 1.6 A Crença numa “Ciência” do Planejamento
legal da educação brasileira e não apenas uma operação Essa crença se funda na ideia de que o desenvolvimento da
distributiva dos recursos a serem aplicados à educação. ciência é um simples resultado da aplicação na investi-
Aliás, nele a distribuição de recursos ficava fora do que se gação de métodos adequados. Todavia, hoje, historiadores
chamou Plano de Educação Nacional e era atribuição do e filósofos da ciência veem com extrema cautela e até
órgão que seria o Conselho Nacional de Educação. desconfiança a afirmação de que o desenvolvimento da
O Plano de 1962, elaborado já na vigência da primeira Lei ciência seja simples efeito da aplicação de métodos gerais
de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, tinha outro identificáveis, codificáveis e por isso mesmo trans-
caráter. Era basicamente um conjunto de metas quantitati- missíveis. É claro que há muitos métodos para fazer muitas

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


vas e qualitativas a serem alcançadas num prazo de oito coisas em ciência, mas os avanços significativos da ciência
anos. É claro que elas representavam opções políticas para ocorreram, sobretudo pela produção de novas teorias e seu
os rumos da educação pública brasileira em todos os níveis, livre exame pelas comunidades científicas. Não há, porém,
mas opções cujas coordenadas já estavam estabelecidas na métodos para inventar teorias interessantes: o caldo de
LDB. No fundo, entre os Planos de 1937 e 1962, a diferença cultura onde elas surgem é antes o saber substantivo
básica estava na própria concepção de plano, que, no disponível num certo momento e a permanente discussão
primeiro, se traduzia numa ordenação até nos pormenores deste saber do que o emprego mecânico de rotinas
da educação brasileira, enquanto o segundo apenas metodológicas. Histórica e filosoficamente, é falsa a ideia
estabelecia determinados critérios para os esforços articu- de que há um conjunto de procedimentos de aplicação
lados da União, dos estados e dos municípios na aplicação universal (método científico) e que o desenvolvimento da
dos recursos destinados à educação. ciência é fruto da sua aplicação sistemática.
O Plano de 1962 sofreu uma revisão em 1965. Esta revisão O significado do termo “planejamento” é muito ambíguo,
– a primeira feita após a Revolução de 1964 – teve um mas no seu uso trivial ele compreende a ideia de que, sem
caráter fortemente descentralizador e incluiu normas um mínimo de conhecimento das condições existentes
tendentes a estimular a elaboração dos planos estaduais. numa determinada situação e sem um esforço de previsão
Uma razão importante para a revisão de 1965 foi também a das alterações possíveis dessa situação, nenhuma ação de
instituição em 1964 (Lei nº 4.440) do salário-educação, mudança será eficaz e eficiente ainda que haja clareza a
que aumentou substancialmente os recursos destinados ao respeito dos objetivos dessa ação. Nesse sentido trivial,
Fundo Nacional do Ensino Primário. Em 1966, houve ainda qualquer indivíduo razoavelmente equilibrado é um plane-
uma nova revisão, que se chamou Plano Complementar de jador. Mas, quando pressupomos que haja uma “ciência do
Educação, que introduziu importantes alterações na planejamento”, então, de certo modo, os reparos que
distribuição dos recursos federais, indicativas de uma fizemos à ideia que se tem de uma metodologia científica
mudança de rumos na política nacional: o restabelecimento de aplicação universal, valem também para o campo do
de vultosos recursos para a educação de analfabetos com planejamento. Não há uma ciência do planejamento e nem
mais de 10 anos e a instituição de ginásios orientados para mesmo métodos de planejamento gerais e abstratos que
o trabalho. possam ser aplicados à variedade de situações sociais
1.5 Planos de Educação Posteriores independentemente de considerações de natureza políti-
Após a iniciativa pioneira de 1962 e suas revisões, ca, histórica, cultural, econômica, etc. É claro que para
sucedem-se, em trinta anos, cerca de dez planos. Num situações específicas, há uma ampla variedade de técnicas
exaustivo estudo do que foi feito nessa área até 1989, de planejamento que podem ser eficazes e eficientes, do
Roberto Moreira conclui que essa sucessão de planos mesmo modo que há tecnologias científicas para algumas

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

parcelas do trabalho científico. Mas entre isso e a admissão planos devem servir. A propósito, convém lembrar que, já
de que há um saber geral sobre planejamento e que o em 1968, dizíamos que “O estabelecimento de um plano de
domínio desse saber torna indivíduos aptos a “planejar em educação implica, preliminarmente, a definição de uma
geral” há uma grande distância. política educacional (...) Nesses termos, um plano de
1.7 A Autonomia do Conceito de Plano de Educação educação se define como um conjunto de medidas de
Ao longo desta exposição, ainda não fizemos uma tentativa natureza técnica, administrativa e financeira – a serem
maior de clarificação dos significados de termos como executadas num certo prazo – e selecionadas e escalona-
política de educação e plano de educação. das a partir de uma política educacional. Esse conceito de
Mas nas rápidas descrições já feitas, percebe-se que houve plano tem a sua principal vantagem no fato de pôr em
uma variação conceitual deles desde o “Manifesto”. Neste relevo o que é realmente imprescindível: a definição de
preconizava-se uma política de educação para os diversos uma política educacional.".
níveis de ensino e um planejamento científico que conduz- Essa manifestação foi feita a propósito do esforço que
isse a educação brasileira nos rumos assinalados. estava sendo desenvolvido, à época, pelo Ministério da
No Plano de 1937, essa concepção se alterou e a ideia de Educação para fixar, por lei, um novo plano de educação.
plano compreendeu uma política de educação que se Iniciativas nesse sentido pressupõem a autonomia da ideia
traduzia numa ordenação legal de toda a educação brasilei- de plano com relação à ideia de política educacional. Tal
ra. pressuposição é falsa e essa falsidade é expressão da
A comissão que preparou o anteprojeto da primeira Lei de crença de que há uma ciência do planejamento e que por
Diretrizes e Bases nem mesmo isso a boa condução dos negócios públicos deve se fundar
55 na sua aplicação.
55 Nessas condições, a maneira pela qual o assunto foi tratado
se referiu a planos e a preocupação foi a indicação de nas Constituições federal e estadual sugere uma aceitação
rumos para a educação, isto é, a fixação de uma política ingênua de autonomia do conceito de plano que pode gerar
geral de educação. Na discussão do anteprojeto, a ideia de confusões antes do que favorecer uma racionalização de
plano se introduziu, mas a própria lei não tratou maior- esforços, que é o propósito básico de todo o planejamento.
mente do assunto e deixou a sua elaboração para o Consel- 1.8 A Eliminação de Obstáculos ao Planejamento
ho Federal de Educação. Como já vimos, a descontinuidade administrativa tem sido
O primeiro plano – o de 1962 – e suas revisões foram apontada como a causa principal do malogro parcial ou
planos de metas distributivas de recursos coerentes com os total de planos de educação no Brasil. Já o “Manifesto”
rumos estabelecidos na Lei no 4.024. Nos demais planos denunciava o caráter fragmentário da ação governamental,
que se sucederam permaneceu essa característica do plano atribuindo-o à inexistência de planos. Mas é claro que a
como esforço distributivo de recursos e, vez por outra, este simples existência de planos, por si só, não assegura a
esforço vinculou-se a estímulos para uma alteração de continuidade da ação governamental, que fica na
rumos em alguns aspectos da política educacional de certo dependência de condições de estabilidade política e
modo implicada pelos dispositivos da LDB vigente. administrativa. Ora, às vezes, nem no âmbito de um mesmo
Com a promulgação de uma nova Lei de Diretrizes e Bases governo é possível reunir essas condições de estabilidade.
em 1971, houve alterações radicais na política educacion- Em 1962, em trabalho apresentado numa Conferência
al. As mais profundas foram a fusão dos antigos ensinos Internacional das Nações Unidas, na Suíça, Jayme Abreu,
primário e ginasial num curso único de oito anos e a reorga- numa comunicação sobre os obstáculos ao planejamento
nização de todo o ensino de 2º grau (antigo colegial) para educacional, apontou, dentre outros, os seguintes: “...
dar-lhe feição terminal profissionalizante. Não é aqui dificuldades resultantes de instabilidade política” e “...
oportuno avaliar essas mudanças de rumo da política dificuldades da parte dos staffs administrativos tradiciona-
educacional, mas apenas assinalar que os planos de is e da opinião pública".
educação subsequentes se ajustaram em maior ou menor 56
grau a essas mudanças. 56
O ponto a que queremos chegar é o seguinte: em todas as É interessante observar que, nesse trabalho, as afirmações
experiências brasileiras de planejamento, os planos, bem de Abreu não se fundavam na experiência brasileira de
ou mal, ligavam-se à política de educação expressa ou planejamento educacional (o primeiro plano estava sendo
pressuposta nos textos das Leis de Diretrizes e Bases. Nas proposto), mas deviam refletir alegações que vinham
atuais Constituições federal e estadual, a obrigatoriedade sendo repetidas em encontros internacionais de especial-
do plano – a ser instituído por lei – ganha uma autonomia istas em planejamento. Numa outra reunião internacional,
que sugere uma nova alteração conceitual do termo. A Gabriel Betancur Mejia disse que “... uma das causas que
Constituição federal faz referência a alguns rumos gerais mais influem na lentidão do avanço educativo é a instabili-
da ação pública em educação e a estadual diz que na elabo- dade pessoal, dos planos e dos programas".
ração do plano devem ser “considerados diagnósticos e De outra parte, não devemos simplificar excessivamente as
necessidades apontados nos Planos Municipais de coisas e considerar, invariavelmente, a descontinuidade
Educação”. administrativa como um mal a ser eliminado. Eventual-
Contudo, essas vagas referências não chegam a se constitu- mente, o prejuízo maior poderia estar na continuidade.
ir numa indicação clara da política de educação a que esses Além disso, é necessário lembrar que o anseio de racionali-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

dade, que motiva as tentativas de supressão da descon- democrática apenas poderá fixar diretrizes gerais, deixan-
tinuidade e de outros obstáculos ao planejamento, pode do tudo o mais, que é a vida das escolas, ser decidido por
ter o seu preço no estabelecimento de restrições a elas próprias, respeitada a orientação contida nas diretriz-
mecanismos ou condições essenciais da própria vida es. Quando o problema é posto nesses termos evita-se o
democrática. A instabilidade da hegemonia dos agrupa- dilema antes referido. A autonomia das escolas tem seu
mentos políticos é uma dessas condições essenciais e a fundamento na exigência ética de que a ação educativa não
descontinuidade da ação administrativa pode ser, muitas se reduza ao mero cumprimento de horários e de execução
vezes, simples decorrência inevitável das vicissitudes da de tarefas determinadas por órgãos exteriores à institu-
prática da democracia. Nessas condições, a eliminação da ição. A ação educativa, tanto na sua dimensão individual
descontinuidade pode ser não-desejável, porque implicar- como coletiva, requer uma consciência clara dos objetivos
ia restrições políticas indesejáveis. educacionais e dos valores a eles ligados. Sem essa
Aliás, F. Hayeck, já em 1944, fazia uma advertência nesse consciência não é possível definir responsabilidades num
sentido, quando disse que “cresce a convicção de que, para sentido ético e social. Analogias entre escolas e empresas
se realizar um planejamento eficaz, a gestão econômica poderão obscurecer esse aspecto fundamental da
deve ser afastada da área política e confiada a especialistas educação.
– funcionários permanentes ou organismos autônomos e Eventualmente, escolas às quais se permita a autonomia de
independentes". decisão e de ação poderão encontrar dificuldades para
Ao fazer essa advertência, Hayeck tinha diante dos olhos a atingir níveis de desempenho exteriormente fixados. Isso
ascensão nazifascista como também opiniões de pensa- não tem maior importância. Hipotéticos níveis de eficiência
dores políticos de esquerda, como Harold Laski, que, alguns que seriam alcançáveis se houvesse uma orientação rígida
anos antes, dissera, a respeito da situação inglesa: “É e centralizada não podem justificar, da parte de órgãos
sabido que o atual mecanismo parlamentar é bastante centrais, tentativas de intervenção e de correção. Já dizia
inadequado à aprovação de um volumoso corpo de leis Bacon que a verdade brotará mais facilmente do erro do
complexas. O Governo, na verdade, basicamente admitiu que da confusão. É preciso deixar que as escolas corrijam
isto ao implementar suas medidas econômicas e tarifárias, os seus próprios erros, quando for o caso, mas não convém
não por meio de um debate pormenorizado na Câmara dos que aqueles que educam fiquem confundidos e inseguros a
Comuns, mas por um sistema de delegação de função legis- respeito de suas intransferíveis responsabilidades na ação
lativa". educativa.

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


Chegamos assim a uma questão delicada, isto é, as Pode ser que a autonomia da escola seja – como disse R.
crescentes exigências de um planejamento eficaz e King Hall – apenas uma “... ficção desejável, mas também é
eficiente podem ter um preço insuportável para uma vida um objetivo da democracia – extremamente útil, altamente
social e política ordenada segundo valores mais altos. desejável e possivelmente essencial. ”
1.9 Planos Gerais de Educação e Autonomia das Escolas 58
Como vimos no subitem anterior, eventualmente o êxito do 58
planejamento pode ter como contrapartida alguma forma ducação”. A definição é Nacional, desde o final de 1997. A
de restrição às condições da vida política democrática. Essa vitória da proposta governamental está relacionado aos
situação pode, num determinado momento, apresentar-se processos políticos na tramitação da LDB e da política
como um verdadeiro dilema, porque ou corremos riscos educacional na área construída pelo governo FHC nesses
com relação ao sucesso do planejamento ou restringimos anos. Propostas divergentes para a educação para os próxi-
as discussões e decisões sobre o plano que se quer. Ora, um mos dez anos estiveram em debate e, do ponto de vista
dilema, num sentido estritamente retórico, delineia-se desta Unidade, cabe questionar as diferenças entre uma e
quando a escolha de qualquer das alternativas tem efeitos outra proposta, nos termos das metas de gestão democráti-
desagradáveis. ca, expansão do ensino e melhoria da qualidade.
É indiscutível que em muitas situações de planejamento, a O Plano Nacional da Educação em vigor é uma proposta
eficácia e a eficiência de um plano são quase incompatíveis vencedora que tem duração de 10 anos. Em seu artigo
com uma ampla discussão e deliberação sobre o próprio. 2o.impõe o prazo de dois anos para os Estados, o Distrito
Também é indiscutível que para problemas desse tipo, Federal e os Municípios para elaborarem seus planos dece-
quando eles surgem na esfera governamental, não há nais correspondentes. A lei determina seu acompanhamen-
nenhuma solução geral. to pelo Poder Legislativo, através das Comissões de
Nessas condições, convém evitar que o problema apareça Educação, Cultura e Desportos da Câmara dos Deputados e
no campo da Administração Pública do Ensino. Talvez isso da Comissão de Educação do Senado Federal. Não é no
seja possível se houver uma clara distinção entre os difer- entanto, o primeiro Plano de Educação que conheceu o
entes níveis de atuação que são inerentes à administração país.
de uma rede pública de escolas. Um plano de educação Demerval Saviani remonta a ideia de Plano Nacional de
pública deverá levar em conta esse fato e ajustar-se a ele, Educação às iniciativas da década de 1930 contida nos
distinguindo os níveis que devem permanecer vinculados a “Manifesto dos Pioneiros da Educação Nova”, onde já
decisões centrais daqueles outros, de caráter propriamente aparecia a ideia de “sistema educacional”, isto é, a organi-
pedagógico, que dizem respeito à própria vida da escola. zação lógica, co erente e eficaz do conjunto das atividades
Para este último caso, uma política de educação realmente educativas levadas a efeito numa sociedade determinada

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

ou, mais especificamente, num determinado país”. Como uma reavaliação estratégica do Ministério da Educação na
nas demais políticas sociais, trata-se da aplicação da racio- organização dos poderes, e que passa a ser subordinado ao
nalidade científica no campo da educação, reforçada pela Ministério do Planejamento. Ora, como se sabe, este
Constituição Brasileira de 1934 e cuja responsabilidade de ministério não é rico em educadores, e sim em economistas
sua elaboração caberia ao Conselho Nacional de Educação. para os quais, nem sempre os objetivos da educação são
Criado em 1931, reorganizado em 1937 sob a orientação considerados prioritários em termos de planejamento
do Ministro Gustavo Capanema para elaborar o Plano global. Esta tendência é clara na Lei 5.692/71, ao definir em
Nacional de Educação, chamado “Código da Educação seu artigo 53 que “O planejamento setorial da educação
Nacional”, o Conselho Nacional de Educação sofreu com a deverá atender as diretrizes e normas do plano-geral do
ação do Estado Novo que encerra a pretensão do governo governo, de modo que a programação dos órgãos da
em criar um Plano Nacional. Para Dermeval Savianni: educação superior do Ministério da Educação e Cultura se
“enquanto para os educadores alinhados com o movimento integre harmonicamente nesse plano geral”
de introdução da racionalidade cientifica na Política Educa- No campo da educação, os planos correspondentes aos
cional, para Getúlio Vargas e Gustavo Capanema o Plano se Planos Nacionais de Desenvolvimento denominavam-se
convertia em instrumento destinado a revestir de racionali- Planos Setoriais de Educação e Cultura. Ora o plano é o
dade o controle político-ideológico exercido através da instrumento para introduzir a racionalidade cientifica na
política educacional”. educação, ora é um instrumento da racionalidade
A ambição de Capanema era redefinir o arcabouço da tecnocrática. Com a nova República, elaborou-se o Plano
educação nacional através da promulgação de uma lei geral Educação Para Todos, projeto que o Governo Tancredo
de ensino – um Código de Educação Nacional – que Neves pretendia pôr em ação. Substituído pelo I Plano
construísse a base da ação de governo no âmbito educacio- Nacional de Desenvolvimento da Nova República
nal. Isto envolveria promulgar um Código Nacional de (1986-1989), terminou por repassar aos estados recursos
59 de forma clientelista. Para Acácia Kunzer
59 “Passou-se desta forma, de uma estratégia de formulação
Educação, Leis Orgânicas do Ensino (Municípios), e estraté- de políticas, planejamento e gestão tecnocrática, concen-
gias de orientação e controle das atividades de ensino, nas trada no topo da pirâmide no governo autoritário, para o
instituições particulares e públicas. Entretanto, nenhuma polo oposto, da fragmentação e descontrole, justificado
das reformulações legais foi implementada. No período pela descentralização, mais imposto e mantido por
que se seguiu, entre 1946 e 1964, a contradição de base do mecanismos autoritários”
processo educativo centrou-se entre A entrada na década de 1990 é marcada pela elaboração
“as forças que se aglutinaram sob a bandeira do nacionalis- pelo MEC do Plano Decenal de Educação para Todos.
mo desenvolvimentista que atribuíam ao Estado a tarefa de Elaborado em 1993 destinou-se a diagnosticar a situação
planejar o desenvolvimento do país libertando-o da do ensino fundamental no Brasil e delinear estratégias para
dependência externa, e aquelas que defendiam a iniciativa “universalização da Educação fundamental e erradicação
privada se contrapondo a ingerência do Estado na econo- do analfabetismo”. O documento tomou como base a
mia e aquilo que taxavam de monopólio estatal do ensino” Declaração Mundial sobre Educação para Todos, proclama-
Santiago Dantas era o porta-voz da primeira tendência na da na reunião de março de 1990 na Tailândia. Como outros
Câmara dos Deputados, defendendo no debate que se projetos do governo, ao longo do tempo, não saiu do papel.
travou por ocasião da primeira LDB a necessidade de criar A apresentação de dois planos ao Congresso Nacional, um
um sistema de ensino voltado para as necessidades nacio- do governo e outro da sociedade civil, evidenciou o acirra-
nais. Entretanto, ao longo dos debates, prevaleceu a mento do conflito entre duas propostas de educação – a
tendência privatiza, que defendia a liberdade de ensino e o proposta liberal corporativa e a proposta democrática de
direito da família de escolher a educação dos filhos e não a massas. Assinala Neves
obrigação do estado em oferecer educação nacional “nossa ”Esses embates sucessivos, quer no âmbito da tramitação
primeira LDB ficou reduzida a instrumento de distribuição no Congresso da nova LDB, quer na definição da política
de recursos para diferentes níveis de ensino. De fato, educacional na aparelhagem estatal e na sociedade civil
pretendia-se que o plano garantisse acesso das escolas neste final de século, podem ser divididos em dois momen-
particulares, em especial, as católicas, aos recursos públi- tos: um que vai da promulgação da Constituição de
cos destinados à educação”, assinalam Dermerval Savianni. 60
A primeira referência a ideia de Plano Nacional no contexto 60
do autoritarismo aparece na primeira LDB, em seu art. 92, 1988 até a eleição do sociólogo Fernando Henrique Cardo-
que determina que o Conselho Federal de Educação so para a Presidência da República em 1994 e outro que vai
elabore o Plano de Educação referente a cada fundo de da sua posse até o envio ao Congresso Nacional desses dois
financiamento de ensino. “Nesse caso o conceito de Planos”. De fato, a Constituição previa a necessidade de um
“Plano” já assume o significado estrito de forma de plano Nacional de Educação que fosse plurianual e
aplicação de determinado montante de recursos finan- promovesse a articulação do ensino em todos os seus
ceiros, assinala Saviani. Para o autor, é importante acom- níveis. O projeto deveria possibilitar a articulação das três
panhar que o planejamento educacional aos poucos será esferas de poder para a erradicação do analfabetismo, a
transferido dos educadores para os tecnocratas e será feita universalização do atendimento escolar e melhoria da

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

qualidade de ensino. Não era uma solução muito viável, por jaquetões da política. Seu estandarte de auto divulgação,
que deixava para um futuro impreciso a definição de um fincado mais no solo da indignação moral que no da racio-
projeto global de educação. Durante a Constituinte, o nalidade política, era o do combate aos servidores públicos
Fórum Nacional em Defesa da Escola Pública construiu um com proventos faustosos. Prometia acabar com os salários
projeto educacional e democrático de massas, que foi robustecidos por manhas burocráticas. Acabar com o nepo-
encaminhado pela primeira vez pelo Deputado Otávio tismo que pendurava apaziguados de políticos na máquina
Elísio (PMDB/MG), o projeto de lei 1258. Nesse projeto de do estado. Ele ia botar relógio de ponto e fazer todo mundo
diretrizes e bases, o deputado dizia em seu artigo 80, que trabalhar. Fernando Collor de Mello foi eleito governador
seria privativo do Congresso Nacional a elaboração do aos 37 anos por que construiria essa mensagem contra uma
PNE.”A escolha do congresso procurava, certamente, garan- casta de privilegiados, os marajás. E por que soube
tirão processo da elaboração do PNE, ao menos, o mesmo propagá-la na campanha eleitoral e, antes dela, no jornal,
nível de participação política conquistado pela sociedade nas rádios e na televisão de sua família”.
no decorrer do processo constituinte, no momento em que Com sua eleição, e as medidas e estratégias que tomou nos
este Congresso teve ampliada suas prerrogativas consti- anos iniciais de seu governo, colaborou na formação da
tucionais” Ou seja, em suas origens, a proposta de um PNE base política na qual Itamar, e principalmente, Fernando
na década de noventa estava ligada a ampla participação Collor de Mello irão se apoiar: o prussianismo, governo
da sociedade, educadores e responsáveis pela gestão forte em detrimento do parlamento, a tendência a
pública da educação, por meio da Câmara de Educação da 61
Câmara Federal. De fato, á época, existia um amplo censo 61
sobre o patamar mínimo de escolarização, reivindicação provocar um desequilíbrio de poder em favor do Estado; a
não apenas do campo liberal corporativo, como também do instalação de mecanismos transformistas, tentando obter
campo democrático de massas. cooperação e favores clientelistas para o governo e formas
O fórum em defesa da escola pública, consolidado a partir de populismo na qual o presidente tenta um vínculo entre
do encaminhamento da LDB, mas também preocupado com o líder e a massa atomizada, sem os partidos. A herança
os princípios a serem definidos para o PNE, foi assimilado será plenamente adotada por FHC: a adoção de mecanis-
pelo Fórum Nacional de Educação, criado como instancia mos para aprovação junto ao poder legislativo de suas
obrigatória do Sistema Nacional de Educação para a formu- medidas, fará do governo Collor de Mello o grande profes-
lação da política educacional. “O fórum seria promovido e sor dos governos neoliberais. Collor inicia, portanto, um

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


coordenado, conjuntamente, pelas Comissões de Educação processo de desmobilização dos trabalhadores em
do Congresso nacional, pelo Ministério da Educação e do educação que terá efeitos terríveis com relação a definição
Desporto, pelo Conselho Nacional de Educação, e integrado do Plano nacional de Educação, de forma particular, como
por representação de cinco membros especialmente as políticas gerais de educação. O impeachment e o gover-
eleitos para tal fim, pelo plenário das entidades especifica- no Itamar Franco foram apenas um intervalo neste proces-
mente Definidas. “ so. ”
Era um amplo fórum composto por colegiados normativos “A política e o político como expressão do conflito vão
dos sistemas de ensino dos estados, entidades nacionais de sumindo do universo de uma fatia considerável da popu-
secretários de educação, dirigentes municipais, reitores, lação, aprisionada pela ideologia da via única para a
universidades, professores de educação básica, sindicatos solução dos problemas nacionais, a via “pós-moderni-
de professores, e trabalhadores em educação, além de zante” das soluções neoliberais”
representantes de várias áreas correlatas a educação. Desmobilizando os trabalhadores de educação, empregan-
Compunham, portanto, uma ampla base social e represen- do mecanismos de coerção e às vezes, obtenção do consen-
tação da sociedade no espaço público de definição das so dos profissionais a proposta neoliberal na agudização do
políticas de educação. Para Lucia Neves, foi o momento que confronto, duas propostas foram apresentadas ao Congres-
mais a sociedade constitui-se em um processo de ociden- so no final de 1997. Esboça-se um novo quadro, no qual a
talização, no qual ampliou-se a sociabilidade política na gestão democrática de massas da educação cede espaço ao
constituição de um momento consensual para o Estado – Conselho Nacional de Educação e ao Ministério da
momento de ocidentalização do Estado, na concepção Educação, a articulação entre os sistemas de ensino da
Gramsciana. união, dos estados e dos municípios. O efeito é calculado:
A reversão deste processo deu-se com a eleição de Fernan- desmobilizar o fórum nacional e com ele, esvaziar um
do Collor de Melo, com o Projeto “Brasil Novo”. Primeiro mecanismo popular de definição da política educacional. O
projeto neoliberal da redemocratização, procurou estimu- PNE passa a ser elaborado pelo MEC em consonância com o
lar a reorientação privatista da sociedade, de forma geral, e CNE. Ao Congresso Nacional cabe apenas a aprovação da lei
da educação, de forma particular. Trata-se de pôr um freio a do Executivo. “No que diz respeito a limitação dos marcos
participação democrática da sociedade na definição do seu da democracia política nos anos de 1990, tão grave quanto
projeto de educação. A respeito do caráter de Fernando a exclusão de uma instancia autônoma e definidora de
Collor de Mello, assinala Mário Sergio Conti em Notícias do política educacional, foi a transferência da tomada das
Planalto decisões do âmbito do Congresso para o Executivo
“O objetivo era ser conhecido pelos brasileiros. Conhecido Central”, segundo Neves.
com o jovem enérgico que não participava das jogadas dos A função é rapidamente assimilada pelo governo FHC: o

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

projeto de Darcy Ribeiro já inclui, entre suas prerrogativas, ideia de um projeto geral perde espaço para soluções
a determinação a União, Estados e municípios na elabo- tópicas para a educação do trabalhador, desvinculadas de
ração do PNE, que deve ser feito em sintonia com a uma política educacional abrangente quanto as condições
Declaração Mundial sobre Educação para Todos, redirecio- de ensino da população, contribuindo para diluir o poder
nando as prioridades do PNE estabelecidas pela constitu- de mobilização do conjunto dos trabalhadores em
ição, reforçada pela versão final da LDB. Ou seja, para educação. Fez parte desse processo, a submissão do novo
Neves, “a redefinição de prioridades educacionais na Conselho Nacional de Educação as prerrogativas de FHC,
direção dos objetivos dos organismos internacionais só se através da lei 9.131, de 24 de novembro de 1995, quando
efetiva sistematicamente no governo FHC.” De fato, o perdeu toda sua autonomia e transformou-se “em órgão
Plano Decenal de Educação para Todos do Governo Itamar colaborador do Ministério da Educação na formulação e na
Franco, representou um acordo entre as instancias ‘dos avaliação da política nacional de educação”, condição que
trabalhadores em educação e o mercado. A ampla partici- lhe caberá na execução do novo PNE.
pação popular não significou o abandono da natureza O estreitamento do espaço de negociação pelo PNE dá-se
neoliberal do plano, apenas o sucesso, num primeiro quando FHC desconsidera a discussão travada no Congres-
momento, do pacto social, concomitante a discussão da so Nacional sobre o PNE. O governo, ao conquistar a
LDB. Não era um programa suficiente: sua pretensão era submissão do CNE, revela-se dotado de amplos poderes na
apenas com a educação básica, prioridade de Itamar Franco definição da política educacional. A nova LDB faz o golpe
naquele momento. A respeito conclui Neves de misericórdia, ao eliminar o Fórum Nacional de Educação,
“De fato, o Plano Decenal de Educação para todos não se órgão de articulação da sociedade, transformando o MEC
constituiu em mais uma etapa da discussão que vinha se no único autor da PNE. Para Horta:
travando na sociedade brasileira desde meados dos anos “O Plano Nacional de Educação previsto na LDB não se
1980. Ele se consubstanciou, na verdade, no resultado de confunde com o Plano Nacional de Educação previsto na
um acordo selado pelo Brasil em nível internacional, sob a Constituição de 1988. A constituição prevê o estabeleci-
orientação da ONU. Suas diretrizes fazem parte de uma mento de um plano de educação visando a articulação e ao
estratégia global de educação com a finalidade de satisfaz- desenvolvimento do ensino em seus diversos níveis,
er as necessidades básicas de aprendizagem dirigidas a enquanto que o Plano de Educação previsto na LDB se
nova fase de desenvolvimento mundial, dos povos dos refere, sem dúvida, a educação básica, como se pode dedu-
países subdesenvolvidos, e principalmente, das popu- zir da referência a Declaração Mundial sobre Educação para
lações que vivem em situação de pobreza e de pobreza Todos. Nesta perspectiva, o Congresso Nacional continua
extrema”. com o dever constitucional de aprovar um Plano Nacional
Lucia Neves critica o apoio dado pela CUT e CNTE ao Plano de Educação e, por conseguinte, com a competência legal
Decenal por que revelam o desconhecimento da ideia de desencadear o processo de sua elaboração”
subjacente de Pacto Social como estratégia de negociação, Enquanto que o MEC elabora sua proposta de Plano Nacion-
a prioridade da educação básica e a luta pela defesa de um al de Educação e encaminhou ao Congresso Nacional, incor-
piso salarial nacional para as categorias. O acordo foi porando contribuições do Plano Decenal de Educação, o
selado durante a realização da Conferencia Nacional de Congresso Nacional acolheu uma proposta de Plano Nacio-
Educação para Todos, em Brasília, em 1994, “portanto, a nal elaborada pela sociedade civil. É o último suspiro
dois meses da sucessão presidencial, quando as pesquisas contra a deslegitimação, por parte do governo, da proposta
de opinião já definiam claramente a preferência do eleito- dos trabalhadores autônomos para o PNE. Mas o contexto é
rado em relação ao candidato continuísta e sua proposta frágil para as organizações de trabalhadores em educação.
neoliberal de governo”. No dia 15 de outubro de 1994, dia O governo FHC conta com um consentimento maior da
dos professores, é firmado o Pacto pela Valorização do população em geral, e amplo espaço de divulgação de suas
Magistério e Qualidade de Educação, que fixou o piso políticas nos meios de comunicação de massa.
salarial do magistério em R$ 300,00, a ser implementado A primeira diferença, aponta Neves, reside na forma de
gradualmente em todo o país, assinado no dia 19, pelo participação da sociedade civil. O governo consulta a socie-
ministro da Educação Murilo Hingel. Um ano após o Pacto, dade civil, enquanto o da sociedade civil é referendado
FHC firma em 2 de setembro de 1995, um novo acordo, que pelos participantes do II Congresso Nacional de Educação,
resulta no Manifesto pela Educação, que defende a criação que define coletivamente, diretrizes e metas da educação
de um fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental escolar. A segunda diferença está nos objetivos. O plano do
e Valorização do Magistério, e numa tacada, exclui a possib- governo é um “instrumento capaz de fortalecer e impul-
ilidade de criação de um piso nacional unificado. A sionar as mudanças já desenhadas pelas atuais políticas
mudança nas regras agrava a desmobilização, como assina- educacionais. Na proposta do PNE da sociedade, esse plano
la Neves, e permite a FHC a redirecionar os objetivos para a se constitui em referencial de atuação política que tenha
constituição de um Plano Nacional de Educação. A estraté- como pressupostos: Educação, Democracia e Qualidade. “
gia é utilizar mecanismos autoritários para a gestão de Para Neves, finalmente, a principal diferença está no fato
iniciativas educacionais junto a iniciativa privada, e, garan- de que no plano da sociedade, as entidades empresariais
tir mecanismos de consentimento popular, através dos que só participaram efetivamente do plano do governo
programas Comunidade Solidária e, recentemente, com estiveram excluídas, cedendo espaço as organizações de
Amigos da Escola, parceria com as Organizações Globo. A trabalhadores em educação.

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

A proposta elaborada pela sociedade níveis fundamental e médio da


A proposta da sociedade civil foi uma proposta vencida. educação básica e a organização profissional e sindical, dos
Durante três anos, debateram-se no Congresso Nacional trabalhadores em educação,
um projeto que representou ampla parcela da sociedade e entre outras metas”
que não pode ser esquecida. Em sua formulação partici- O PNE da sociedade também difere-se em relação a
param 13 prefeituras comandadas por partidos de esquer- expansão da oferta escolar para a
da, a Secretaria de Educação de Belo Horizonte, a UNDIME, formação do trabalho da atual e próxima geração de
entidades representativas dos trabalhadores em educação, trabalhadores nos níveis fundamental e
os organismos construídos em defesa da escola pública, médio. Como afirma Neves, “propugna a correção do dese-
entidades quilíbrio gerado por repetências
63 sucessivas, entre os anos de permanência do aluno na
63 escola e a duração do próximo nível de
estudantis, CUT, MST e Anped, organizando uma visão de ensino”. A proposta da sociedade deseja, de fato, a
mundo e de educação que encaminhou-se permanência do caráter integral do ensino
para o confronto no Congresso Nacional. médio, além de propor atingir 50% da faixa etária entre
A proposta da sociedade diferenciava-se da proposta do zero e três anos (educação infantil) e 100%
governo em forma e conteúdo. na faixa de quatro a seis anos (pré-escolar). Propõe
Primeiro por que sua proposta de gestão democrática da também para que cerca de 40% da população da
educação prevê a participação autônoma faixa etária entre 18 e 24 anos seja atendida pelo sistema
dos diferentes órgãos de estado e das entidades da socie- público do ensino superior. Os críticos
dade civil na definição e na implementação apontam que uma contradição notável é propor para a
das políticas educacionais. Deseja participação paritária e educação profissional, ao mesmo tempo que
autônoma da comunidade escolar e da abre para a discussão de um novo projeto, metas e diretriz-
sociedade organizada, reivindicando a revogação os instru- es para a expansão e o
mentos legais que impedem o redirecionamento da oferta de formação profissional e que
funcionamento da organização democrática do sistema as vezes, se confundem com a proposta
escolar, especialmente as leis que governamental.
disciplina a escolha dos dirigentes universitários, a que cria O projeto social do PNE democrático de massas tem por

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


o Conselho Nacional de Educação e a finalidade integrar o Brasil de forma
Portaria que dispõe sobre a escolha de dirigentes de soberana a nova ordem internacional do trabalho. Além
escolas técnicas e profissionais. A revogação da disso, propõe a socialização da riqueza
nova LDB e do FUNDEF estavam entre suas reivindicações. produzida e do saber coletivamente construído em práticas
Conforme Neves, o plano propugna: democráticas de massa. A educação
a. realizar eleições diretas e paritárias de dirigentes das é vista na produção coletiva do conhecimento que
unidades escolares e contribua para a qualificação social do pais,
universitárias, com a participação de todos, de acordo com a construção de uma sociabilidade emancipatória, rejeitan-
seu projeto políticopedagógico do toda a base da política educacional
e administrativo, amplamente divulgado aos interessados; neoliberal. ”As propostas do PNE da sociedade para a
b. a criação do Fórum Nacional de Educação, de Fóruns escola em sua totalidade se dirigem,
Estaduais e Municipais com inversamente, para a formação de profissionais/cidadãos
atribuições deliberativas, de acompanhamento e avaliação críticos e competentes que participem
das políticas educacionais e de ativa e criativamente do mundo do trabalho e da
implementação do PNE, com a participação democrática de construção coletiva de uma sociedade livre e
representantes da justa”. Sua preocupação é com a escolarização básica de
sociedade civil organizada e da sociedade política (com zero a 18 anos de caráter integral para
garantia de autonomia, orçamento todos, em ações educacionais de caráter presencial. No
e infra estrutura) entanto, não há uma rejeição a priori do
c. realizar, a cada dois anos, eleições em níveis nacional 64
estadual e municipal dos 64
conselhos de educação, precedidas de conferencias, em mercado, por que o projeto da sociedade propõe uma
cada um dos níveis. compatibilização entre uma educação de
d. Criar, no prazo de três anos, os Conselhos Escolares qualidade e necessidade do trabalho. O projeto da socie-
deliberativos, como instrumentos de dade não abre mão para isso, de
construção coletiva e democrática das propostas políti- garantir a formação dos profissionais da educação em
co-pedagógicas; universidades, de modo vinculado à
e. Construir os Conselhos Paritários (trabalhadores, gover- pesquisa, extensão e ensino, rejeitando qualquer proposta
nos e empresários) para gestão das de formação de centros universitários.
agências de formação de profissionais A proposta que buscava a construção de uma qualidade
f. Garantir e incentivar as organizações estudantis nos social construída de dentro para

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

fora foi uma proposta vencida no interior do congresso 5. acompanhamento da execução do PNE pelo Poder Legis-
nacional. A razão é a forma de intromissão do lativo: como o artigo 49, X, em seus
Executivo nos assuntos legislativos, a partir de sua base artigos 70 e 74 determina o papel fiscalizador da Câmara e
aliada. As características da proposta do do Senado, o PNE aplica a
governo, aprovada, são o objeto da próxima aula. determinação a sua execução. O que significa um papel
A divergência de interpretações entre os diferentes planos ativo para as Comissões de
pode ser observada pelos Educação do Senado e da Câmara Federal.
argumentos de defesa e crítica. Na defesa realizada por 6. Envolve a sociedade como um todo: para Didonet, o fato
Para Vidal Didonet, Assessor Especial da de que a educação é uma
Comissão de Educação da Câmara Federal para o Plano responsabilidade do estado e da sociedade, convém para
Nacional de Educação, seu autor dar liberdade a iniciativa privada,
enumera seis características que marcam a relevância do “respeitada certas condições”. Prevê, portanto, “a partici-
plano. Elas são o que o distinguem pação e no acompanhamento e na
de todos os outros planos já elaborados e podem ser avaliação, entre outras, das entidades da comunidade
sintetizados no que segue: educacional”.
1. aprovação pelo poder legislativo: Para Didonet, o fato de A caracterização realiza Ivan Valente em “Para um balanço
ser aprovado pelo Poder Legislativo do PNE” é totalmente
(Câmara dos Deputados e Senado Federal) amplia seu grau distinta. Professor, deputado federal pelo PT de são Paulo,
de legitimidade social. encabeçou a apresentação do PL
Reconhece a bem da verdade que, “embora o produto final 4155/98, que apresentou o PNE da Sociedade Brasileira a
das propostas ali discutidas Câmara dos Deputados. A posição de
dependa da correlação de forças existentes nas duas Casas Valente é a da critica ao atual plano. Para ele, o Plano
Legislativas, em que grupos reduziu-se de uma tarefa de Estado às razões
hegemônicos logram aprovar o que desejam, a experiência de governo, submisso as exigências do OMC, FMI e Banco
tem demonstrado que a Mundial. A proposta da sociedade havia
negociação possibilita avanços”. sido elaborada coletivamente em II Congressos nacionais
2. cumpre um mandato constitucional legal: ainda que de Educação, entre 1996 e 1997, em Belo Horizonte, com
desde a Constituição de 1934 cerca de cinco mil pessoas, cada um, de todo o país. Ele
previsse o PNE, somente após 66 anos ele é cumprindo, entrou em tramitação no dia 10 de fevereiro de 1998. No
atendendo os preceitos da dia seguinte, o governo desengaveta seu projeto e
Constituição Federal e LDB, que determinaram a aprovação apresenta-o ao plano, sendo anexado ao PNE em discussão.
do PNE por lei. Assim, o PNE “A proposta governamental foi elaborada à moda
aprovado pressupõe que a iniciativa deva ser fundada na tecnocrática, com restrita audiência social e política, de
iniciativa social, e não da modo a garantir o essencial da política do Banco Mundial,
criatividade dos políticos. Sob este aspecto, observar, agência que, como foi anteriormente assinalado em dando
adiante, argumento de Ivan Valente. a tônica do elenco de medidas implementadas, para todos
3. vigência por uma década: Para Didonet, é importe o fato os níveis em modalidades e ensino, nestes anos de
de que o PNE coloca o compromisso predomínio no MEC da coligação (PSDB, PFL, PMDB e outras
para uma década. A razão é o fato da descontinuidade dos siglas), que sustenta o Executivo Federal”
projetos e programas nos Para Ivan Valente, o problema do projeto governamental
sucessivos governos. ”Dez anos é um horizonte de tempo era manter a política educacional caracterizada no central-
equilibrado para fixar metas e ismo exacerbado da esfera federal, que assume para si a
garantir resultados capazes de mudar um quadro educacio- formulação e gestão da política educacional e a política de
nal Isso não significa que no empurrar para a sociedade, aquilo que deveria ser sua
fim dos dez anos todos os problemas tenham sido resolvi- prerrogativa, a manutenção e desenvolvimento do ensino.
dos” assinala Didonet. 1. Um dos problemas que o PNE da sociedade enfrentou é
4. abrangência dos níveis e modalidades de ensino e das que o governo contava com ampla maioria na Câmara dos
áreas da administração educacional. Deputados e no Senado. Foi então mobilizado a base
Contra o tratamento da educação em segmentos governista na discussão do PNE, foi indicado Nelson
estanques, como o feito durante Marchesan (PSDB/RS) que elaborou o substitutivo à
décadas, seguindo a Constituição, o PNE determina a proposta da sociedade. Segundo Valente, “tratou-se de
harmonização das políticas, no abreviar a participação social no debate no Congresso,
campo de ‘planejamento, na destinação de recursos e fazendo preponderar nas audiências públicas os convites
definição de prioridades. “Ter em um para autoridades e técnicos vinculados a posições oficiais”.
único documento a visão diagnóstica da educação, do Ao contrário da posição otimista de Didonet, Valente
nascimento à pós-graduação, aponta uma série de características do PNE que o identifi-
permite uma analise compreensiva da problemática educa- cam a proposta neoliberal em educação:
cional brasileira, das 2. o PNE é uma proposta Frankenstein: ela simula uma
interrelações entre os níveis de ensino”. tentativa de diálogo entre o projeto produzido no interior

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

do movimento social, no que se refere à extensa parte de Quanto à educação básica, o PNE afirma a política atual do
diagnóstico da situação da educação nacional, com a as MEC. Sua tônica é, segundo Valente, “a centralização da
metas impostas pela política neoliberal de FHC. gestão da educação e “obstaculização” das possibilidades
3. detalhismo nas prerrogativas governamentais e general- de exercício da autonomia das escolas”. O exemplo disso é
ismo ambíguo nas medidas de interesse social: para a atuação de Paulo Renato de Souza com relação ao Bolsa
Valente, o governo é preciso na centralização da política, Escola. O referido programa, exemplo de atuação no campo
como salienta na meta 8, onde prevê prazos para formu- do ensino fundamental, oferecendo míseros R$ 15,00, é
lação de projetos pedagógicos embasados nas diretrizes e totalmente capitalizado como batalha no processo de
nos parâmetros curriculares nacionais. Ao mesmo tempo, disputa do candidato à Presidência, passando ao largo da
não define prazos na meta 20, que prevê a eliminação dos discussão de ampliar o volume de recursos.
dois turnos diurnos das escolas. O ensino médio também é vítima da tensão da central-
4. retrocesso frente à Constituição Federal: na adoção dos ização e proposta de gestão não democrática. Sorrateira-
comandos dos objetivos gerais do PNE, onde não faz mente estimula a privatização disfarçada do ensino públi-
referência a erradicação do analfabetismo e universal- co, como na meta 13 “criar mecanismos, como conselhos
ização do atendimento escola, previstas na Constituição, ou equivalentes, para incentivar a participação da comuni-
que ou não são referidas, ou passam a ser tomadas como dade na gestão, manutenção e melhoria das condições de
“elevação geral do nível de escolaridade” tornando, como funcionamento da escola”, que pode incluir desde iniciati-
assinala o autor, “opaco o conteúdo do comando institucio- vas como “amigos da escola”, a propriamente, sua privat-
nal”. ização. O PNE enuncia, mas não tem como assegurar univer-
5. adoção da estratégia de ajuste estrutural imposto pelo salização do atendimento do ensino em todos os níveis.
FMI: utilizando o argumento o MEC e dos representantes do O ensino superior foi à seção que mais recebeu vetos
Banco Mundial de que “o Brasil não gasta pouco em diretos do presidente, o que transforma o projeto de
educação, ele gasta mal”, o projeto trabalha com a lógica de “metas” em lista de intenções. A política em curso é intervir
contenção ou corte dos gastos públicos na prestação dos diretamente nas universidades, como o que ocorreu no
serviços educacionais. Esmagador número de vetos do Caso da UFRJ, e assumir uma política de privatização no
presidente foi, justamente, na questão dos recursos finan- ensino superior. São estabelecidas umas séries de medidas
ceiros. sem a correspondente indicação de meios que fazem ser
6. Toma a política realizada pelo MEC como PNE: o substitu- “letra morta” as políticas para o nível superior, tanto no que

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


tivo Marchezan, apresentado e aprovado pelo Congresso, se refere à oferta deste nível de ensino (meta 1), a
substitui ardilosamente a instauração de um Sistema nacio- formação de profissionais (meta 16). Restam, portanto,
nal de Educação por um Sistema Nacional de Avaliação, apenas os dispositivos constitucionais aprovados que
este sim, com instrumento central da política nacional de substituem os vetos e significam a legitimação da política
educação. atual do MEC: “cursos sequenciais, sistema interativo de
7. Rejeita as teses centrais da proposta do PNE –Sociedade: educação à distância, o ”provão” como ponta-de-lança da
este reivindica escola pública, gratuita, democrática, de avaliação institucional, instituição de diferentes níveis de
qualidade para todos. Para Valente, esta proposta requeria “autonomia” para as chamadas instituições não universi-
“(a) aumentos substanciosos do gasto público; b) univer- tárias – os “Centros Universitários”, por exemplo, etc.”
salizar a educação básica e ampliar e democratizar o ensino Valente analisa ainda outras modalidades de ensino como
superior público; c) implementar um Sistema Nacional de educação de jovens e adultos, educação tecnológica e
Educação; d) gestão efetivamente democrática da formação profissional, além da educação especial. Talvez o
educação “. argumento central de sua análise esteja mais adiante, na
66 seção em que analisa o que FHC veta e que faria do PNE um
66 plano.
O PNE aprovado, portanto, possui características legais que De fato, a mensagem no. 9, de 9/1/2001, que comunica os
o fazem um instrumento de políticas públicas, e ideológi- vetos ao parlamento, assinalam que foram determinadas
cas, que o fazem um instrumento de execução – por falta ou pela área econômica do governo, através do Ministério do
omissão – das políticas do FMI e do Banco Mundial. Planejamento e da Fazenda, e não do Ministério da
Do ponto de vista da Educação Infantil, o Estado e a União Educação. É uma outra forma de dizer que seguiram as
com a manutenção do ensino fundamental, já que é, a rigor, impões do FMI e do Banco Mundial, que subordina, de
obrigação municipal, ainda que o Art. 211, parágrafo 1o, e imediato, a política educacional (e também as políticas
em especial, o Art. 30, inciso VI ordenam a política de coop- sociais, como vimos), a política econômica do governo. Não
eração “técnica e “financeira”” com os municípios. Para há nenhuma justificativa pedagógica nos vetos.
Valente, isto se confirma quando o PNE “reconhece, de São vetados, sucessivamente, a ampliação do Programa de
modo indireto, o impacto sucateador do FUNDEF sobre esta Renda Mínima, quatros questões relativas ao nível superi-
fase da educação básica, ao constatar uma redução de 200 or, magistério de educação básica, e Financiamento da
mil matriculas, na chamada educação pré-escolar”. O PNE Educação. O ensino superior teve vetado as metas que
deixa de enumerar metas para apontar intenções , sem dispunham de ampliação de vagas, da criação do Fundo de
enumerar competências, meios , prazos e responsáveis Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Superior, a
pela execução dos comandos aprovados. ampliação do crédito educativo e do financiamento da

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

pesquisa. Foi vetada a meta que definia a implantação de Mundial, a privatização é um complemento, que deve finan-
planos de carreira e novos níveis de remuneração para ciar a educação profissional e o
profissionais de educação básica e finalmente, foram treinamento. Para o nível superior, a privatização é a regra,
vetados metas de financiamento: aumento do PIB investido a fim de assegurar, "em todas as
em educação, aumento dos valores mínimos por regiões", a sustentação fiscal da educação superior.
67 É o Banco Mundial que impõe a política de monitoramento
67 de insumos e resultados da
aluno e a polêmica questão da exclusão do pagamento de educação, buscando o cumprimento de "Padrões e rendi-
aposentados e pensionistas do ensino, que seriam pagãos mento" e "resultados" na educação. O
com recursos do Tesouro Nacional. Como assinala Valente, autor aponta que, no mesmo documento, "a educação
FHC “vetou tudo o que o aproximava de um plano”. básica deve ser fornecida gratuitamente,
A argumentação de base dos vetos é a submissão a Lei de mas a educação secundária e a educação superior devem
Responsabilidade Fiscal. Como se sabe, ela estabelece ser sujeitas ao pagamento de taxas.
como primeiro objetivo da administração pública a Se as taxas da educação superior são conservadas baixas,
contensão de gastos para pagar a dívida. Ela proíbe os há possibilidade do estabelecimento
governantes de planejarem seu futuro, já que planos para de um i posto de educação para graduados", diz o autor. A
dez anos (como o PNE) devem se submeter a as Leis de política do banco mundial para
Diretrizes Orçamentárias, e Plano Plurianual de Investi- educação e clara: paulatinamente incluir a educação paga,
mentos de duração de até quatro anos. Como assinala através de esquemas de empréstimos aos
Valente, “é uma lei feita para criminalizar governantes que beneficiados.
contrariem os interesses do capital financeiro(...) fiel aos De fato, a justificativa do banco para exigir políticas para a
cânones do neoliberalismo, [que] não admite outros planos educação nos diversos países
que não sejam aqueles elaborados pelas grandes corpo- do terceiro mundo, está no fato de que sua participação
rações e grupos econômicos, tratados como “mercado”. como fonte de recursos elevou-se na última
A comparação, portanto, do PNE atualmente em vigor, com década. Participando do financiamento de 2,2% dos gastos
o PNE vencido, o da sociedade brasileira, ‘’e importante mundiais de educação, o Banco subiu sua
para revelar o espírito do legislador, o lugar da questão participação de 10%, em 1980, para 27% e em 1990 corre-
educacional nas políticas de governo. Ela não contempla, spondeu a 62% do financiamento total
apesar de seus méritos, reivindicações de setores sociais. concedido por todas as agências multilaterais de educação.
“É uma espécie de” salvo conduto para que o governo Os países dependem do suporte que o
continue implementando a política que já vinha praticando banco dá para os gastos de educação e por essa razão, é
“. muito influente junto a governantes e outros
financiadores.
UNIDADE VIII 1.2 O perfil atual do financiamento da educação no Brasil
1. FINANCIAMENTO DA EDUCAÇÃO - O problema da A principal fonte do financiamento da educação no Brasil
corrupção dada pela Constituição Federal de
Eu estaria disposto a tentar entender a economia se 1988 é a receita de impostos. No artigo 212 , a redação é
me convencessem de que alguém entende. Luis clara: "A União aplicará, anualmente, nunca
Fernando Veríssimo menos de dezoito, e os Estados, o Distrito Federal e os
1.1 O banco mundial e o financiamento da educação no Municípios, 25% - vinte e cinco por cento, no
Brasil mínimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
Lauglo aponta que o Relatório sobre políticas do Banco proveniente de transferências, na
Mundial para o ano de 1995, manutenção e desenvolvimento de ensino". Cada nível de
intitulado "Prioridades e Estratégias para a Educação", governo deve deduzir aquela parcela da
revela que, a par uma série de elevados receita que transfere para outro nível e acrescer aquela que
objetivos contidos no documento, como a defesa da recebe.
educação como um direito e meio para A Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional assinala
melhorar as condições de vida, para o autor , a inclusão da em seu art. 69 que os índices
expressão "orientação ao cliente" é mínimos são aqueles assinalados pelas respectivas Leis
expressão chave. Para o autor, "todo o processo tenderá orgânicas dos Estados ou municípios,
para o tipo de abordagem e para as ou seja, possibilita a ampliação do percentual mínimo para
prioridades que o banco quer que prevaleçam(...) a estraté- a Educação. Poderão se contabilizados
gias é induzi-lo a desenvolver os para efeito de cumprimento dos índices constitucionais os
projetos na direção que o banco, em sua sabedoria, recursos públicos destinados a escolas
estabeleceu". Entre as prerrogativas do 69
banco, estão a educação básica fornecidas para escolas de 69
ensino básico, onde devem ser privadas, comunitárias, confessionais ou filantrópicas,
destacadas disciplinas como matemática, ciências e habili- desde que comprovadamente não lucrativas e que
dades em comunicação. Para o Banco apliquem seus excedentes em educação. Elas ficam obriga-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

das a prestar contas ao poder público, e não podem gerada no interior do Ministério da Educação devido ao
distribuir resultados, dividendos, bonificações, partici- desvio das verbas do Fundo e seus efeitos nas políticas
pações ou parcela de seu patrimônio sob nenhuma forma. educacionais. O tema foi escolhido por que permite
Como a LDB entende de forma ampla o que seja escola explorar o grau de responsabilidade das diversas instâncias
comunitária – aquela entidade que tem na direção repre- na construção da corrupção em prática no campo educacio-
sentantes da comunidade – confessionais, que além de nal. Este estudo reconstrói a história dos esquemas de
representantes da comunidade, professam ideologia corrupção que vieram à tona em 1999 e que envolveram
religiosa, e filantrópicas, as definidas por lei, na verdade governo, estados e municípios. Sua principal constatação é
adotou conceitos amplos que permitirem diversas institu- a dificuldade do ministério público em encontrar, identifi-
ições pleitearem verbas públicas. Não pouco comum a car e punir os responsáveis pela corrupção. A pergunta
existências de instituições privadas que colocam de forma central é: estaria o Fundef colaborando na formação de
inócua, representantes da comunidade, já que a lei não uma nova estrutura educacional corrupta?
define seu peso na participação nem sua forma de escolha. Sustento que para conhecermos o campo das políticas
Pelo Artigo 213 da Constituição, ainda há mais duas possib- educacionais recentes, os educadores, ou os professores da
ilidades de uso de recursos vinculados a educação, em respectiva disciplina, devem conhecer o fenômeno da
atividades universitárias de pesquisa e extensão e nos corrupção. Aliás, um tema tão importante quanto o do
gastos com bolsas de estudo para o ensino fundamental e Plano Nacional de Educação, ou a própria Lei de
médio, para aqueles que demonstrem insuficiência de 70
recursos, desde que haja vagas nos cursos 70
1.3 A corrupção na educação: o caso do FUNDEF, 1999 Diretrizes e Bases da Educação Nacional, presentes no
Cresce no meio educacional a tendência a considerar a programa da disciplina de Políticas Educacionais da Unisi-
insuficiência de atendimento do estado na educação um nos, deveria ser o da Corrupção em Educação. Um simples
problema devido a corrupção. O efeito das políticas educa- levantamento das notícias de jornal, como a que fazemos
cionais em nosso país passaria pela corrupção na aplicação neste estudo, nos mostra que a corrupção é a questão de
dos recursos. O esquema de corrupção consiste em emitir política educacional por excelência, discuti-la deveria ser
notas fiscais frias para justificar gastos, permite que o tema de nossas aulas por que somente desta forma, aban-
dinheiro dos contribuintes, repassado pela União aos donaríamos a visão que apenas a crítica e constata de
municípios, financie campanhas eleitorais ou acabe sendo forma episódica, para enfrentar conceitualmente o proble-

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


embolsado pelo administrador, por exemplo. A fraude ma que engata a Ética e a Política no campo educacional.
cresceu nos últimos anos com a municipalização dos Nosso sistema educacional está adotando costumes
serviços de saúde e educação, cujas verbas são os princi- corruptos e isso, por definição, é uma questão política, que
pais alvos de administrações corruptas exige que pensemos a Política Educacional no campo do
Ao longo de 1999, essa tese foi amplamente divulgada. afeto e não apenas razão.
Responsabiliza-se o Ministério da Educação por tudo de Para Renato Janine Ribeiro, a possibilidade da corrupção
corrupção no meio educacional. No entanto, a tese a ser está na própria ideia de Estado. Retomando Montesquieu,
defendida – e comum aos estudiosos do tema Ribeiro aponta que na fundação da ideia de natureza da
– é que de que não há corrupção sem uma cultura da república, manteve-se a ideia monárquica de que um erro
corrupção, que prospera por que em vários níveis, todos moral pode dar certo na prática. O espaço do erro é garanti-
aceitam e consideram legítimo estar a margem da lei. A do na sociedade por que ela mesma se constitui e se
corrupção tem raízes profundas na sociedade brasileira: mantém pela luta e não pela harmonia, "dificilmente
surpreende que revele raízes no campo educacional tão haverá algo a que poderíamos chamar o Bem". Nesse senti-
tarde. E também – tese também a ser defendida – pior do do, a república moderna admite o erro moral, desde que
que a malversação dos recursos, é o prejuízo ético moral não seja excessivo, permitindo uma mentalidade de
para a sociedade que tais práticas representam. tolerância à corrupção, problema não só do Brasil, mas de
Na medida em que os instrumentos legais, principalmente países do primeiro mundo.
os que criam a ideia de sistema educacional no país e Para Ribeiro, no entanto,
articulam todos os níveis de poder, deixam margem à "Daí que a corrupção tenha lugar, quase por definição,
corrupção, vemos que ela corrói todas as relações sociais. justamente onde se exige muito: no único governo que,
Não apenas estruturas de poder local, mas também as para viver, requer a virtude dos súditos. Assim, se a democ-
relações sociais imediatas. É preciso revelar portanto que racia cobra muito de nós (pede que superemos pela virtude
nos dediquemos a estudar a cadeia de corrupção na área de nossa natureza egoísta, parcial), o risco nela é que a
educação. Como aponta Renato Janine Ribeiro, "é pensar a corrupção inscreva o despotismo, isto é, a morte da coisa
res pública como fruto da ação coletiva e não como o resul- pública em seu seio".
tado de uma autoridade ante a qual os cidadãos se reduziri- Portanto, o problema é colocarmo-nos a questão de se a
am a meros súditos passivos" corrupção não está se tornando a "alma do negócio" na
Neste estudo procuramos acompanhar a evolução dos educação. Fatal ao regime democrático de gestão das
acontecimentos do caso do FUNDEF. As fontes de pesquisa coisas da educação, é a engenharia política da aplicação
são as diversas reportagens Do Jornal Folha de São Paulo, dos recursos que faz com que interesses privados entrem
publicadas no ano de 1999 onde acompanhamos a crise em conflito com interesses públicos, por uma complexa

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

rede de canais de poder, influência e tráfico. "Se a educativas. Utilizando fragmentos coletados em jornais,
corrupção não ameaça a ditadura, mas, ao contrário, até a nossa preocupação é expor de uma forma rigorosa, mas não
alimenta, quando ministrada a democracia ela pode ser rígida, a realidade social da corrupção na educação, e como
fatal". se aparecem as primeiras reconstruções sobre desvio de
1.4 As estratégias da corrupção do FUNDEF dinheiro na educação. São, numa palavra, estratégias, ou
O Fundef tem a finalidade de redistribuir entre cada Estado dispositivos que permitem a possibilidade de construção
e seus municípios recursos para o ensino fundamental. As de um saber sobre o fluxo do fundo, e a possibilidade de
origens das receitas provém do Fundo de Participação dos transformação, por cada sujeito, estrutura ou poder, para
Municípios (13,2%), Fundo de Participação dos Estados ( extrair dele, aumento da sua força. Dispositivo, para
11,6%), ICMS ( 63,8%), IPI exportação ( 1,7%) e Ressarci- Foucault, é:
mento pela desoneração das exportações -lei Kandir ( "através deste termo tento demarcar, em primeiro lugar,
3,7%). O caminho do dinheiro é complexo, mas merece um conjunto decididamente heterogêneo que engloba
também atenção. A cada mês, 15% do que os Estados e discursos, instituições, organizações arquitetônicas,
municípios arrecadam com as cinco fontes de receita que decisões regulamentares, leis, medidas administrativas,
compõem o Fundef é automaticamente repassado para o enunciados científicos, proposições filosóficas, morais,
fundo único. A partir do total arrecadado, o dinheiro é filantrópicas. Dispositivo é a rede que se pode estabelecer
dividido entre o Estado e os municípios com base no entre esses elementos. Em segundo lugar, entre esses
número de alunos matriculados no ensino fundamental. elementos, discursivos ou não, existe um tipo de jogo, ou
Cada Estado e município tem uma conta corrente no Banco seja, mudanças de posição, modificações de funções, que
do Brasil específica para receber os depósitos referentes também podem ser muito diferentes. Em terceiro lugar,
ao fundo. Os depósitos são feitos três vezes ao mês (dias entendo dispositivo como um tipo de formação que, em um
10, 20 e 30) determinado momento histórico, teve como função princi-
Feito o depósito, o dinheiro pode ser usado segundo os pal responder a uma urgência. O dispositivo tem, portanto,
critérios estabelecidos na lei: 1) 60% para pagamento de uma função estratégica dominante"
salário dos professores. Desse total, uma parte pode ser Podemos encontrar na sociedade brasileira uma rede de
aplicada, até 2001, para capacitar professores leigos e 2) dispositivos políticos responsáveis pela estruturação da
40% em ações para manutenção e desenvolvimento do corrupção, que perpassam a estrutura social. Tomando de
ensino fundamental (construção e reforma de escolas, empréstimo a conceituação de poder de Foucault,
compra de material didático e equipamentos, capacitação compreendemos a corrupção na educação como a forma
de professores, serviços diversos e pagamento de que perpassam a estrutura social, numa rede de dispositi-
inativos). A prestação de contas deve ser feita periodica- vos (estratégias) de poder que se exercem cotidianamente.
mente. Os Estados e municípios enviam, aos tribunais de Se a corrupção for, como pensamos, um efeito de poder
conta, relatórios detalhando como o dinheiro foi aplicado. poderemos pensar junto com Foucault que "há possibili-
A fiscalização é feita pelos tribunais de conta. Também dade de resistência. Jamais somos aprisionados elo poder;
existem, nos municípios, nos Estados e em nível federal, podemos sempre modificar sua dominação segundo uma
conselhos para acompanhar se os recursos estão sendo estratégia precisa" De uma certa maneira, a corrupção
aplicados corretamente. exemplificaria esse jogo de saber, poder e verdade
O sistema serve para garantir dinheiro para a educação. Os institucionais. Vejamos algumas estratégias utilizadas.
recursos saem diretamente de fundos a que Estados e 1.5 A estratégia das diferentes interpretações da lei
municípios teriam direito - tirados do bolo geral do ICMS e As primeiras notícias a darem conta de corrupção nas
do IPI, por exemplo - e são redistribuídos para uso exclu- contas da educação começaram a surgir em março de 1999,
sivo no ensino. O problema é que a verba do fundo repre- quando Marta Avancini, publicou na Folha de São Paulo,
senta uma enxurrada de recursos para muitas prefeituras uma matéria onde revelava que as contas de 98 incluíam
vem sendo desviada por uma infinidade de pequenos ralos despesas "ilegais". O caso era o seguinte. A Prefeitura de
municipais que só agora começam a ser descobertos. Por São Paulo incluiu, em sua prestação de contas na área de
enquanto, o quanto dos R$ 14 bilhões anuais do Fundef educação de 98, despesas com itens que não poderiam ser
que deixam de ser aplicado como se deve, é uma incógnita. incluídos como gastos no setor. A Lei Orgânica do
Só no segundo semestre de 1999, o MEC recebeu 271 Município de São Paulo determina que a prefeitura tem de
denúncias de desvio ou mau uso dos recursos, envolvendo aplicar 30% do que arrecada com educação. Como a prefei-
173 municípios. Em Santa Brígida (BA), por exemplo, há tura declarou ter gasto, em 98, R$ 1,4 milhão com
professoras que dão aulas ao ar livre por falta de escolas educação, teria contribuído com 30,26% da arrecadação.
adequadas. A prefeitura diz que o dinheiro do Fundef é Mas esse percentual inclui despesas com "assistência" e
insuficiente, mas há suspeita de irregularidades na folha de "cultura", o que é irregular, segundo a Constituição Federal.
pagamento da educação na cidade. Isso significa que o dinheiro tinha de ser aplicado, por
Como é possível que recursos dessa ordem possam ser exemplo, em construção de escolas, no pagamento dos
desviados de sua finalidade? Existe uma infinidade de salários dos professores, capacitação e treinamento foi
fatores envolvidos, mas indicamos alguns que levantamos desviado. Primeira estratégia: a malversação da verba
a partir da imprensa e que nos parecem indicar estratégias pública surge do conflito de interpretações da lei. Vejamos
de poder e subjetividade presentes nas organizações como ocorreu neste caso. À época, para os especialistas da

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

área "é claro que assistência social e cultura colaboram na panhamento mais próximo dos municípios", segundo Maria
educação, mas elas não podem ser incluídas na prestação Helena Guimarães, presidente do Inep (Instituto Nacional
de contas do setor. A inclusão desses gastos na prestação de Estudos e Pesquisas Educacionais).
de contas é irregular", defendia o advogado Adib Os Estados tinham interesse em colaborar com o MEC na
72 fiscalização porque, com o Fundef, eles são obrigados a
72 transferir dinheiro para os municípios em que o gasto por
Salomão, especializado em educação. A conclusão é clara: a aluno é inferior a R$ 315. Se essas prefeituras informam ter
prefeitura aplicou em educação menos que os 30% previs- mais alunos do que o real, a "perda" dos Estados é maior.
tos na lei. Por outro lado, o secretário das Finanças do Em 1998, por exemplo, a descoberta das 148,3 mil matrícu-
município, José Antônio de Freitas interpretou a lei a sua las fantasmas evitou que os cinco Estados auditados repas-
maneira. Para ele, a Lei de Diretrizes e Bases da Educação sassem R$ 30 milhões aos municípios que fraudaram infor-
Nacional permitem que ele use os recursos como descrito mações.
na prestação de contas. Seriam gastos com cultura, mas O MEC economizou R$ 16 milhões - parte da complemen-
dinheiro repassado ao departamento de Bibliotecas Infan- tação federal que iria para essas cidades – naquele ano
to-Juvenis e Bibliotecas Públicas, que têm grande número onde só houve fiscalização "in loco" (diretamente nas
de estudantes entre seus frequentadores. A verba para escolas) em 70 dos 385 municípios auditados. Nos demais,
assistência se refere a "convênios de cunho sócioeducacio- o controle foi feito com a apresentação dos diários de
nal, que abrangem crianças na faixa de 7 a 14 anos, portan- classe e das fichas de matrícula. Em que pese as justificati-
to, a mesma do 1º grau". Assim, os administradores, nas vas do MEC, deliberadamente o governo opta por atuar em
brechas da lei, fazem prestações de contas que mascaram outra frente de trabalho, desviando-se claramente do que a
as origens de recursos, fonte de confusão nos tetos sociedade civil apontava como malversação de verbas.
mínimos de aplicação. Também na época, o estudo realiza- 1.6 A estratégia da morosidade
do pelo vereador Nelson Proença (PSDB-SP) mostrou que Observando as notícias de jornal, a segunda estratégia da
as irregularidades da prestação de contas se deram porque corrupção se baseia na morosidade do Estado, que diz lento
não incluiu receitas adicionais, como a cota do salário para cumprir as exigências necessárias para o repasse de
educação (algo em torno de R$ 34 milhões). verbas. Nada mais indica a corrupção de um Estado do que
1.6 A estratégia do "por outra coisa no lugar" a aparente tranquilidade com que aceita
Apesar de as fraudes do FUNDEF começarem a aparecer por 73

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


todo o país, ao final do mês de março, o MEC anunciava a 73
imprensa que, junto com os Estados iria combater as não ter condições de cumprir prazos. Senão vejamos. No
fraudes. Era esperado portanto, que o MEC iniciasse um mês de abril, novas denúncias chegam aos jornais: verba de
processo direto sobre as denúncias. Um indicador da US$ 500 mi a ensino profissionalizante está parada desde
corrupção do estado é a capacidade de "por outra coisa no outubro de 98, US$ 500 milhões do Proep - programa
lugar" naquilo que lhe é exigido (pela sociedade, pela federal para reformar o ensino profissionalizante e ampliar
imprensa). Não foi nos desvios do FUNDEF que o governo a oferta de vagas - estão à disposição dos governos estadu-
inicialmente se dedicou, mas nas fraudes no Censo ais. Mas só seis Estados (São Paulo, Ceará, Rio Grande do
Escolar-99, que começaria a ser respondido por 215 mil Sul, Minas Gerais, Bahia e Goiás) apresentaram projetos
diretores de escolas públicas e privadas de educação mostrando o que pretendem fazer com o dinheiro,
básica do país no ano de 1999. A razão disto é que o gover- condição obrigatória para que a verba fosse repassada.
no afirmava então que em 98, uma auditoria realizada pelo Dos seis, apenas São Paulo, Ceará e Rio Grande do Sul
MEC descobriu 148,3 mil alunos fantasmas no ensino acabaram recebendo recursos para tirar seus projetos do
fundamental, todos da rede municipal. Era verdade. As papel, quase dois anos após o BID (Banco Interamericano
prefeituras "lucravam" ao declarar que atendem a mais de Desenvolvimento) e o MEC terem assinado o acordo de
alunos do que o real porque a maioria dos recursos federais empréstimo do Proep. Os US$ 500 milhões do Proep
- como os da merenda escolar, livro didático e Fundef colocados à disposição dos Estados são financiados pelo
(fundo de valorização do magistério) - são repassados aos BID e pela União, sem a exigência de contrapartida finan-
municípios proporcionalmente ao número de alunos ceira dos governos estaduais. Para receber o dinheiro do
matriculados no ensino fundamental. Assim, quanto mais acordo com o BID, basta que os Estados apresentem proje-
alunos a rede municipal declarar, mais dinheiro as prefeitu- tos com o número de alunos que precisam ser formados,
ras receberão. levantamento da rede de escolas profissionalizantes que já
Um dos indicadores do governo estava no fato de que em existe e um plano apontando onde serão construídas ou
1998 auditou 385 municípios em cinco Estados do Norte e reformadas as unidades beneficiadas.
Nordeste e constatou que o crescimento da matrícula ficou À época, eram exigências semelhantes às feitas pelo
muito acima da média regional. Como o MEC não tem Ministério da Saúde para liberar os R$ 250 milhões para
condições de fiscalizar todos os 5.506 municípios brasile- melhoria de prontos-socorros e maternidades. O coorde-
iros, pretendia contar com a ajuda dos Estados. A imprensa nador do Proep à época, Raul do Valle, afirmava que um dos
publicou a justificativa: "Não temos condições de fiscalizar motivos da lentidão dos Estados foi a mudança de governo.
as informações prestadas por todas as escolas. Por isso, "Muitos Estados em que o governador não foi reeleito
vamos visitar os Estados e pedir que eles façam um acom- tiveram de começar do zero. Outros já tinham projetos

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

quase prontos do governador anterior, mas pediram prazo ra e remuneração do magistério, conforme determina a
para fazer modificações', registram as reportagens publica- legislação. O relatório do TCM constatou, ainda, segundo
das na Folha de São Paulo. Landim, que as prefeituras desrespeitaram uma norma do
Como os US$ 500 milhões do Proep poderiam ser gastos Fundef, a qual determina que 60% dos recursos de cada
em seis anos, Valle afirmava que mesmo os Estados mais município devem ser gastos na remuneração do magistério.
lentos poderiam receber recursos. "Mas quem for eficiente A prefeitura de Pacajus (46 km ao sul de Fortaleza), por
vai receber mais. "Os governos estaduais podiam perder exemplo, foi acusada de gastar verbas do Fundef na
dinheiro para escolas técnicas federais e organizações contratação de bandas de forró e de superfaturar contratos
comunitárias que lidam com ensino profissionalizante, que com uma firma que fazia a reciclagem de professores do
também têm direito à verba "Distribuiremos as verbas de município. O prefeito de Pacajus, José Wilson Chaves (PPB),
acordo com a demanda de cada Estado e com os projetos negou as acusações. A época, Bruno disse que havia fortes
apresentados. Se as organizações comunitárias forem mais indícios da existência de uma "máfia" de entidades de
eficientes que os governos estaduais, pode haver remane- qualificação de professores, as quais são contratadas a
jamento de recursos." "peso de ouro" pelas prefeituras. A repercussão é imediata,
Além dos US$ 500 milhões do Proep, os Estados tinham a e em vários estados, emergem comissões de inquérito para
partir de agosto de 1999 mais US$ 500 milhões do Promed investigar os desvios de verbas. O Estado, num primeiro
(Programa de Reforma do Ensino Médio) para melhorar a momento, exime-se de investigar.
qualidade da educação e ampliar a oferta de vagas. O valor 1.8 A estratégia do uso de brechas
total do Promed era de US$ 1 bilhão. Mas, ao contrário do A razão da corrupção: os prefeitos driblam a questão fiscal
Proep, o Promed exigia a contrapartida financeira dos e acham brechas na lei. No calhamaço de denúncias relati-
Estados. O BID emprestava à União US$ 500 milhões e os vas ao Fundef recebidas pelo MEC, a mais comum é de
Estados tinham de arcar com o restante. atraso do salário dos professores (27%). É um bom indício
A falta de dinheiro para investir no ensino médio sempre de que há problemas no uso do dinheiro, pois o fundo tem
foi uma das principais reclamações feitas pelos governos um sistema de depósito automático que torna todo atraso
estaduais ao MEC. Como têm de destinar 15% de suas inexplicável. O dinheiro cai na conta de prefeituras e
receitas para o Fundef (fundo de valorização do Estados três vezes por mês; se não vai parar na mão do
magistério), os secretários da Educação se queixavam de professor é porque foi desviado para outro fim.
que não sobrava quase nada para o antigo 2º grau. Só que, Outra queixa recorrente: o uso indevido do dinheiro.
até então, apenas Bahia, São Paulo, Ceará e Distrito Federal Também nesse caso, há exemplo _mau exemplo_ na cidade
apresentavam seus planos iniciais, que ainda precisavam baiana de Santa Brígida. O município está sendo investiga-
ser revisados e aprovados pelo MEC para que o dinheiro do por ter incluído, de modo aparentemente irregular, pelo
pudesse ser repassado a partir de agosto. Para Estados que menos cinco funcionários na folha de pagamento da área
necessitavam de recursos, a morosidade na administração da educação. É o caso de Josilene do Carmo dos Anjos, que
só é concebível quando, paradoxalmente, e numa estraté- é registrada como professora, com salário líquido de R$
gia corrupta, não interessa o acesso aos recursos. 217,24, mas trabalha na delegacia de polícia.
1.7 A estratégia de "deixar os Estados investigar" A administração de Santa Brígida atribui as irregularidades
Como o governo é moroso em iniciar suas investigações, e a enganos. "A funcionária da delegacia pode ter sido trans-
não raro, substitui e ocupa o espaço com outras atividades, ferida de outra área e acabou sendo mantida na folha da
termina que os Estados tomem a iniciativa. Em abril, a educação", diz a prefeita Rosália Rodrigues França (PTB).
notícia de que o Ceará instaurou CPI para apurar "fundão" Ela admite que não foi gasta verba alguma na casa da
inicia uma série de iniciativas semelhantes em vários professora Valmira. "Na hora de fazer a prestação de
estados. NO caso, a Assembleia Legislativa do Ceará instau- contas, o contador deve ter atribuído a essa escola uma
rou uma CPI (Comissão Parlamentar de Inquérito) para verba aplicada em outra. Mas garanto que o material foi
apurar supostas irregularidades na aplicação de verbas do usado em alguma escola", diz.
Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Para a escola de Juazeirão, outro bairro rural do município,
Educação e Valorização do Magistério) no Estado. o dinheiro não foi. Ali, 32 alunos assistem aulas embaixo de
No ano de 1988, o Fundef investiu R$ 864 milhões no uma árvore, com a lousa enganchada no tronco, por falta de
sistema educacional público do Ceará. A instauração da CPI espaço na "classe" de 9 metros quadrados. "Não me impor-
foi pedida pelo deputado Artur Bruno (PT), que se baseou to com as galinhas e os cachorros que circulam durante a
em denúncias enviadas ao seu gabinete. aula. As crianças estão aprendendo", afirma a professora
Evaneide Cordeiro da Silva.
O presidente da Assembleia, Wellington Landim (PSDB), No Ceará, a principal irregularidade já detectada pela CPI
solicitou que o Tribunal de Contas dos Municípios fizesse foi a contratação de cursos que deveriam habilitar profes-
uma auditoria nos municípios denunciados e constatou sores _mas não habilitam. Nas palavras do relator da CPI,
irregularidades nas contas de 16 prefeituras. Segundo deputado Artur Bruno (PT), foi criada no Estado uma "máfia
Landim, o relatório do TCM constatou que as prefeituras da capacitação". A partir de 2001, o MEC não vai mais toler-
aplicaram recursos do Fundef em outras áreas da adminis- ar que professores leigos continuem dando aulas. A lei
tração que não a educacional, pagaram despesas sem a autoriza o gasto de parte do fundo na habilitação desses
necessária licitação e não implantaram um plano de carrei- profissionais, mas o dinheiro acaba indo para outro tipo de

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

curso. A Prefeitura de Cascavel (53 km ao sul de Fortaleza) cionais, mas o endereço da nota fiscal não existe. Também
gastou no ano passado R$ 714 mil da verba do Fundef em ninguém atendeu, em dois dias diferentes, em outro
três cursos que, legalmente, não servem para habilitar. endereço da empresa que aparece na lista telefônica. A
Segundo a Secretaria da Educação do Estado, o município Capacity levou R$ 157.200 pela elaboração de projetos
tinha 42 professores leigos, o que significa que a pseudo- educacionais. A empresa funciona em uma sala de 10
habilitação custou R$ 17 mil por profissional. metros quadrados, localizada na garagem da residência de
A prefeitura tem estatística diferente. O secretário interino Péricles Lessa, diretor da empresa, em Fortaleza. Quando a
da Educação, João Bosco Nesres, diz que não há mais Agência Folha esteve na sede da Capacity, uma mulher
professores leigos na rede de ensino de Cascavel e que os atendeu e disse que iria chamar o diretor. Ninguém mais
cursos não deveriam "habilitar", mas "capacitar". Aí começa apareceu ou telefonou à reportagem em resposta aos
uma discussão que pode acabar numa irregularidade de R$ recados deixados. A empresa Fácil, que ganhou R$
20 milhões. Para Artur Bruno, relator da CPI, há uma impre- 13.704,00 para capacitar secretárias de escolas, diz que
cisão na lei do emitiu nota com endereço do motel Ideal, no centro de
75 Fortaleza, por um problema de impresso. "Já funcionamos
75 naquele endereço", explica Reinaldo Teixeira, diretor da
Fundef _um artigo permite gastar em habilitação de profes- empresa. "Foi um erro grave não ter feito bloco de notas
sores leigos e outro em capacitação de forma genérica. A novo."
CPI já apurou que há pelo menos 13 empresas especializa- 1.9 A estratégia da fiscalização deficiente
das nesse filão, e seu relator estima em R$ 20 milhões o Com frequência as irregularidades envolvendo o Fundef
possível desvio. têm uma parceira comum: a fiscalização deficiente da
Para o secretário da Educação do Ceará, Antenor Naspolini, prestação de contas. A lei do Fundef previu conselhos para
a legislação é dúbia, mas a maioria dos erros ocorre por acompanhar como os recursos são gastos, mas o controle
simples má-fé. A secretaria fez cursos ensinando prefeitos tem patinado neste momento de implantação. Pesquisa do
a usar os recursos do fundo e criou programa para habilitar MEC indica que só 80% dos municípios têm conselhos
leigos, mas constatou que muitos preferiram contratar constituídos, o que transforma os outros 20% em fonte de
empresas não autorizadas. No caso de Cascavel, as carac- preocupação. Basta dizer que um deles era a cidade de São
terísticas de um dos cursos contratados mostram que, Paulo, onde a prefeitura há anos é acusada de não aplicar o
mesmo que o objetivo fosse capacitar, o dinheiro estaria que deve em educação. A cidade recebeu recursos desde o

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


longe de ter sido bem empregado. A empresa IAM/Fugesp ano passado, mas só criou seu conselho de fiscalização há
recebeu R$ 339 mil para dar seu curso Pro - cidadão, que pouco mais de dois meses.
promete noções de psicologia e combate às drogas, por Da cidade baiana de Cícero Dantas (350 km de Salvador), o
exemplo. O curso foi contratado para 120 pessoas, mas há Tribunal de Contas recebeu uma prestação de contas infor-
apenas 61 alunos matriculados e só 25 comparecem. mando que a escola Egídio Gonçalves de Souza havia sido
Pelo menos uma aluna é professora de escola particular, reformada no
não pública, o que é irregular. As aulas acontecem no 76
refeitório de uma escola, em que as cadeiras de alunos 76
dividem 50 metros quadrados com mesas de refeição. O ano passado. Ocorre que as obras só começaram agora em
diretor-executivo da empresa é Sérgio Rodrigues Lima, que setembro _em pleno período letivo, o que
até o início deste ano trabalhava como advogado da prefei- obriga os alunos a ocupar duas salas improvisadas em um
tura. parque de vaquejada. No local, falta
O superintendente da IAM/Fugesp, Baltazar Pereira Júnior, cozinha para preparar a merenda, feita no prédio de outra
afirma que quem deve ser questionada pela contratação escola a 50 metros dali. A água que as
dos cursos é a prefeitura. "Fomos contratados para capaci- 40 crianças bebem e que é usada no banheiro também é
tar professores e fizemos isso com competência", diz. retirada da escola ao lado, transportada
O desperdício de dinheiro em Cascavel salta à vista quando em baldes pela zeladora.
comparado com o gastou a Prefeitura de Santana do Acaraú O assessor da Secretaria Municipal da Educação Antônio
(CE) para dar formação a seus 43 professores leigos. Carlos Passos Soares admite que
Gastou-se lá, por professor, menos de 10% do que em o que foi chamado de reforma não passou de "uma mão de
Cascavel _R$ R$ 1.120 contra os R$ 17 mil de Cascavel. A tinta e uns reparos no telhado". Mas diz
Prefeitura de Caucaia (região metropolitana de Fortaleza) que _agora, sim_ a prefeitura vai construir as cinco novas
gastou pelo menos R$ 519 mil com cursos custeados pela salas. Só uma falha na fiscalização
verba do Fundef em 1998. Em sua avaliação, contratou três local explica casos como o do funcionário Bruno de Queirós
empresas com o "melhor corpo de técnicos" e preços Oliveira. Ele aparece na folha de
menores. pagamento de 99 da área de educação da Prefeitura de
Uma delas emitiu nota fiscal com o endereço de um motel, Serrinha (BA), com cargo de vice-diretor
outra deu nota com endereço inexistente e a terceira e salário de R$ 73,60. O problema é que Bruno tem 16 anos.
funciona em uma garagem residencial. Nenhuma das três O secretário da Educação e da
tem autorização legal para habilitar os leigos. Cultura da cidade, Elso Pimentel de Lima, diz que pode ter
O Instituto Educare faturou R$ 37 mil por projetos educa- havido irregularidades no uso do

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

dinheiro do fundo, mas que "essa é uma questão velha". tinham piso abaixo do limite mínimo
"Fizemos concurso para corrigir as nacional atual de R$ 315. Os municípios também
distorções e exoneramos 700 não-concursados. Esse receberam uma injeção de recursos:
menino deve ter sido incluído no grupo", 2.73 cidades tiveram acréscimo de receitas da ordem de R$
acredita Lima. 2 bilhões _46% desse total foram para
Esse caso está sendo investigado pelo Ministério Público as cidades do Nordeste.
Federal, como tantos outros que O ministro diz ainda que o próprio MEC está criando
conseguem driblar a fiscalização do município, mas caem condições para receber as denúncias e
na malha fina da promotoria ou dos para que elas sejam analisadas _depois de passarem por
Tribunais de Contas. No Rio Grande do Norte, o prefeito de uma avaliação prévia, são encaminhadasao Ministério
Alexandria, José Bernardino de Sena Público ou aos tribunais de contas.
(PMDB), foi denunciado pelo Ministério Público e afastado Ele considera ainda que as investigações sobre as suspeitas
pela Justiça na quinta-feira acusado de de desvios de dinheiro do Fundef são consequência de um
colocar recursos do Fundef em sua própria conta corrente. novo espírito que está se criando no Brasil: o de fiscal-
Outro prefeito afastado, Túlio de Paiva ização da aplicação dos recursos públicos. "Implantamos
(PMDB), de Rio do Fogo, foi denunciado duas vezes pelo MP, políticas que permitem que o livro didático e a merenda
sob acusação de pagar contas normais cheguem às escolas. Com isso, as pessoas percebem que
do município com recursos do fundo. algo está sendo feito e que há uma mudança, uma preocu-
Em Minas, é o próprio governo do Estado que deve expli- pação maior com a educação. Em cima disso, veio o Fundef
cações. O Executivo é acusado de, e uma grande campanha de divulgação e conscientização.
no final do ano passado, não ter repassado R$ 43 milhões a As pessoas começam a querer saber o que está acontecen-
741 municípios do Estado que do no seu município e se mobilizam."
municipalizaram o ensino fundamental. 1.11 A sociedade indignada: inicia a disseminação das CPIs
Os municípios ganharam os alunos, mas não a verba corre- As CPIs chamam a atenção para o fato de que os Estados
spondente. CPI que investiga o uso de fazem uso irregular do fundão. Depois do Ceará, Espírito
recursos de fundos estatais apurou que o dinheiro do Santo e Mato Grosso do Sul têm problemas de uso indevido
Fundef foi para o caixa único da Secretaria de recursos do Fundef em 98 para pagar funcionários não
Estadual da Fazenda e acabou sendo utilizado para outras ligados ao ensino fundamental, o que é proibido por lei. As
finalidades. Azeredo diz que, em seu denúncias foram feitas Brasília por representantes dos
governo, foram investidos 46% da receita estadual em Conselhos Estaduais de Acompanhamento e Controle
educação. E sustenta que o repasse para as Social do Fundef, responsáveis por fiscalizar a aplicação
prefeituras não era obrigatório por lei. dos recursos do fundo.
1.10 A estratégia da minimização da importância É proibido usar recursos do Fundef para pagar servidores
Novamente, a reação do governo é minimizar os efeitos dos públicos ou mesmo para pagar servidores da Educação não
casos de corrupção. Os casos de ligados ao ensino fundamental. Não foi o que aconteceu no
supostos desvios de recursos do Fundef são isolados e não Espírito Santo. Cerca de R$ 27 milhões dos R$ 209 milhões
invalidam seus efeitos positivos, que deveriam ter sido aplicados no ensino fundamental em
avalia o ministro Paulo Renato Souza (Educação)."A 98 "desapareceram" das contas do Fundef. A rede de
apreciação geral do fundo, baseada em corrupção é tamanha que os R$ 27 milhões foram desvia-
estudos feitos pela Fipe (Fundação Instituto de Pesquisas dos para pagar servidores de outras secretarias, com aval
Econômicas), é positiva. Na maioria dos do Tribunal de Contas do Estado.
Estados os recursos estão sendo bem aplicados. Mas é claro Em Mato Grosso do Sul ocorreu problema semelhante:
que não se pode esperar que não 98% dos R$ 82 milhões de recursos do Fundef que deveri-
haja casos de mau uso ou desvio", diz ele, que baseia sua am ter sido aplicados na rede estadual de ensino funda-
avaliação nas denúncias que vêm mental em 98 foram usados para pagar pessoal. "Só
chegando à Diretoria de Acompanhamento do Fundef. "São sobraram 2% para investir na capacitação de professores e
271 denúncias em um universo de 5.506 na melhoria das condições físicas das escolas", reclama
municípios." Francineide Alves Pereira, representante dos funcionários
O ministro diz esperar que, se as denúncias de irregulari- da Secretaria da Educação no conselho de fiscalização, em
dades em fase de matéria do Jornal Folha de São Paulo. Em Mato Grosso do
investigação se comprovarem, os responsáveis sejam Sul, o dinheiro do Fundef não foi desviado para outras
punidos. "O Fundef é um grande êxito áreas, mas o problema é que foi usado para pagar servi-
como política para melhorar a qualidade do ensino. Se as dores técnico- administrativos da Secretaria da Educação
denúncias forem comprovadas, é preciso não ligados ao ensino fundamental.
que haja punição. "O balanço do primeiro ano de vigência Outro problema grave é que toda a folha de pagamento de
do Fundef, divulgado em março, revela professores aposentados também foi paga com recursos
que houve aumento da remuneração dos professores provenientes do Fundef. Nem a emenda constitucional 14
(12,9% em média no país) e do valor per nem a lei que regulamentou o Fundef vedam o uso de
capita gasto por aluno _39% dos municípios brasileiros recursos do fundo para pagar aposentados, mas TCES de

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

vários Estados têm dado recomendação contrária e o fato MEC iria questionar na Justiça a liminar obtida por Diade-
começa a ser investigado pelas CPIs. ma. "A assessoria jurídica do ministério já está estudando
1.12 A reação dos municípios e estados com a Advocacia Geral da União a melhor maneira de
Da mesma forma, o município de Santo André (SP) conse- derrubar a liminar." Declarou aos jornais na época. Diade-
guiu uma liminar desobrigando a prefeitura de repassar ma perdia dinheiro para o Estado porque tem arrecadação
15% de sua arrecadação com impostos para o Fundef alta e poucos alunos matriculados na rede municipal. Dos
(Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino 67.688 alunos da rede pública de ensino fundamental de
Fundamental e de Valorização do Magistério). A decisão Diadema, apenas 866 estudavam em escolas municipais
elevou para quatro o número de municípios que estiveram em 98, contra 66.688 matriculados na rede estadual.
isentos do repasse em 1999: Santo André (SP), Diadema Como o dinheiro do Fundef é distribuído a Estados e
(SP), Ribeirão Pires (SP) e Recife (PE). Rio Grande da Serra municípios de acordo com o número de alunos matricula-
(SP), que também entrou com pedido, ainda aguardava dos no ensino fundamental, Diadema recebia muito menos
parecer da Justiça. do que contribui. Mesmo com a obrigação de destinar ao
Segundo Selma Rocha, secretária de Educação e Formação Fundef parte de seus recursos, a prefeitura dispõe de sete
Profissional de Santo André, o argumento utilizado pela vezes mais verba para gastar com cada aluno do ensino
prefeitura do município foi o mesmo dos outros: a inconsti- fundamental do que o Estado. Enquanto cada aluno da rede
tucionalidade da emenda 14, que criou o fundo. Ficou claro municipal teve à disposição em 98 R$ 7.000, cada um da
a toda a nação que as Prefeituras de São Paulo não usam rede estadual ficou com R$ 900.Com a desobrigação do
toda a verba do Fundef. Em pelo menos três municípios de Fundef, a Prefeitura de Diadema terá R$ 22,5 mil anuais
São Paulo, parte dos recursos do Fundef (Fundo de para gastar com cada um de seus 866 alunos do ensino
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e fundamental. "Isso não faz sentido, estão querendo criar
de Valorização do Magistério) está sendo guardada em um apartheid na rede de ensino de Diadema. Em vez de
contas bancárias. Como o gasto com a remuneração dos questionar o Fundef na Justiça, o prefeito deveria assumir
professores não atinge os 60% dos recursos repassados, as escolas estaduais, já que a educação fundamental é
como determina a lei que criou o fundo, há uma sobra de obrigação do município", diz Ulysses Semeghini, coorde-
dinheiro. Em Adamantina são cerca de R$ 450 mil parados. nador do Fundef a imprensa na época. Com a liminar obtida
Em Junqueirópolis são R$ 300 mil. As duas prefeituras por Diadema, já são duas as prefeituras que conseguiram
alegam que o dinheiro está depositado em uma conta na Justiça a suspensão da contribuição ao Fundef. Em abril,

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bancária por um motivo simples: eles temem que o Estado a Prefeitura de Recife entrou com ação cautelar na 5ª Vara
solicite o dinheiro de volta. Federal pedindo a suspensão do repasse mensal de R$ 900
78 mil que era obrigada a fazer ao Fundef e obteve liminar. O
78 MEC tentou derrubar essa liminar pelo menos quatro vezes,
A confusão é gerada pelo primeiro decreto de municipal- mas fracassou em todas.
ização (40.889), de dezembro de 97, que não obrigava os Nas duas ações contra o fundo que chegaram ao Supremo
municípios a pagar aos professores provenientes do Tribunal Federal, movidas pelos partidos de oposição e
Estado. Dessa forma, esses docentes continuaram a receber pelo governador do Rio de Janeiro, Anthony Garotinho, as
do governo estadual. Segundo a assessoria da Secretaria da liminares foram negadas. Em ambos os casos, o mérito da
Educação de São Paulo, os municípios não teriam de questão ainda não foi julgado.
devolver o excedente ao Estado. Em 98, um novo decreto 1.14 A reação das demais instituições sociais
(43.072), que passou a valer apenas para os novos convê- O governo começa a sofrer pressões. Uma decisão do Tribu-
nios, obrigou os municípios a pagar aos professores da rede nal de Contas da União, divulgada ontem, obriga o MEC
estadual. (Ministério da Educação) a rever os critérios que vêm sendo
De acordo com números da própria prefeitura, mesmo que adotados para distribuir os recursos do Fundef (Fundo de
o município tenha de pagar os professores do Estado, ainda Desenvolvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e
vão sobrar R$ 75 mil. O que já daria um abono de R$ 2.000 de Valorização do Magistério). De acordo com a decisão do
por professor. Em Porto Feliz, onde também existe uma tribunal, o valor dos repasses terá de levar em conta dois
sobra de dinheiro, os professores ainda não receberam o critérios que não vêm sendo considerados: a estimativa de
abono porque ainda não foi aprovado o projeto de lei que matrículas novas, computadas no início do ano letivo, e o
regulamentaria essa gratificação. pagamento de valores diferenciados para estudantes da 1ª
1.13 O FUNDEF chega aos tribunais à 4ª série e da 5ª à 8ª. Os dois critérios constam da legis-
Em agosto, as crises do Fundef chegam a justiça. A Prefeitu- lação que criou e
ra de Diadema (SP) obteve liminar isentando-a de repassar 79
sua cota mensal ao fundão (como é conhecido o Fundef, 79
fundo de valorização do magistério). Diadema destinou R$ regulamentou o Fundef.
13,9 milhões ao fundo em 98 e recebeu de volta R$ 585 O ministro Humberto Souto, relator do processo, determi-
mil. Ou seja, teve um "prejuízo" de R$ 13,4 milhões, que nou prazo de 15 dias _a contar da data da notificação_ para
foram repassados à Secretaria Estadual da Educação e a que o MEC comece a definir critérios para incluir esses
outras prefeituras paulistas. critérios no cálculo dos repasses. Até o final da tarde de
O ministro Paulo Renato Souza (Educação) afirmou que o ontem, o MEC não havia sido informado oficialmente da

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decisão, segundo a assessoria de imprensa. A Folha tentou de acompanhamento do Fundef, do Ministério da Educação
contatar o diretor de Acompanhamento do Fundef, Ulysses (MEC), até ontem ele não havia sido notificado da liminar.
Cidade Semeghini, mas ele não foi encontrado. "O MEC vai analisar e ver que atitude tomará", disse. Hoje,
A decisão foi tomada a partir de uma contestação apresen- oito Estados recebem complemento da União para alcançar
tada ao tribunal pela prefeitura de Bariri (342 km de São o valor de R$ 315.E outros oito Estados, de acordo com
Paulo), cujo caso ilustra o que pode estar ocorrendo em Semeghini, devem ter valor mínimo entre R$ 315 e R$ 400,
outras cidades do país. O município tem 565 alunos matric- e exigiram complemento da União se o valor fosse o estipu-
ulados na rede municipal, mas recebe repasses sobre 474 lado pela lei.
matrículas _ou seja, o cálculo não leva em conta 91 O grande número de ‘denúncias levou a Comissão de
matrículas e por isso a cidade perde receita. Souto também Educação, Cultura e Desporto da Câmara dos Deputados
determinou a revisão da portaria que fixou o coeficiente de instala hoje uma subcomissão para apurar denúncias de
participação no Fundef para este ano o que significa, na irregularidades envolvendo mau uso e desvio de recursos
prática, que o governo poderá ter de compensar eventuais do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do
perdas dos Estados e municípios. Ensino Fundamental e de Valorização do Magistério) em
Nos estados, a reação continua. A Assembleia Legislativa todos os Estados. O pedido para a constituição da
aprovou a criação de uma CPI para investigar as contas do subcomissão foi feito pelos deputados Gilmar Machado
governo estadual na área da Educação. Segundo estudos do (PT-MG) Walter Pinheiro (PT-BA), com base em denúncias
deputado Cesar Callegari (PSB), que foi o autor do pedido, contidas em reportagens publicadas pela Folha em setem-
mais de R$ 5,5 bilhões deixaram de ser aplicados pela bro, que apontavam irregularidades em São Paulo, Ceará e
secretaria desde 1995.Se isso ficar comprovado, o governo Bahia.
estaria deixando de cumprir a legislação, que obriga o Reportagem da Folha mostrou que, de julho para cá, o
Estado a aplicar pelo menos 30% da arrecadação em Ministério da Educação recebeu 487 denúncias de irregu-
Educação. Callegari afirma que três pontos serão os princi- laridades envolvendo o Fundef em 24 Estados, em um total
pais alvos da investigação. O primeiro seria a inclusão do de 266 cidades. A primeira providência da subcomissão
gasto com profissionais inativos no Orçamento que, segun- será levar ao TCU (Tribunal de Contas da União) um plano
do o parlamentar, só em 1999 foi de R$ 1,9 bilhão. O outro para a realização de auditorias. O deputado Machado
ponto é que o governo deixaria de considerar a parte do sugere que, a cada três meses e sem aviso prévio aos
ICMS, relacionada a juros, multas e atrasos, como verbas municípios, os tribunais de contas dos Estados realizem por
que devem ser repartidas. Por último, o deputado aponta as amostragem devassas nas contas do Fundef.
transferências de impostos pelo governo federal, de 95, 96 A Câmara dos Deputados vai investigar o desvio de verbas
e 97, que não entraram nas contas da Educação. públicas em cidades de todo o país por meio da emissão de
Callegari alega também que, na prestação de contas, não notas fiscais frias. Levantamento feito pela Agência Folha
estão sendo colocados os recursos do Fundef (Fundo de em 20 Estados, publicado em 28 de novembro, mostrou
Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e como funciona a indústria de fraudes que sustenta a
de Valorização do Magistério) e do salário-educação como corrupção nas prefeituras. As investigações ficarão a cargo
valores adicionais. De acordo com o deputado Lobbe Neto da Comissão de Fiscalização Financeira e Controle (CFFC)
(PMDB), presidente da Comissão de Educação na Assem- da Câmara. O presidente da comissão, deputado Delfim
bleia, a CPI deverá ser instalada já na próxima semana. O Netto (PPB-SP), disse que o assunto entra em pauta nesta
secretário do Planejamento de São Paulo, André Franco semana. Na reunião de hoje da CFFC, o deputado João Paulo
Montoro Filho, disse que os recursos estão sendo devida- Cunha (PT-SP) apresentará um requerimento solicitando a
mente aplicados e que os inativos, de fato, têm sido coloca- documentação das prefeituras citadas pela reportagem da
dos na conta da Educação. "Entendo que esse é um gasto da Agência Folha.
Educação", disse. Ele afirma ainda que fará os devidos No município de Palmas (TO), procuradores investigam o
esclarecimentos, mas que não deverão ser comprovadas desaparecimento de R$ 1,1 milhão de dois convênios com
irregularidades. "Nós temos investidos os 30%, tanto que o os ministérios da Saúde e da Educação. O ex-prefeito
Tribunal de Contas e a própria Assembleia têm aprovado", Edwino Raimundo Schultz, da cidade de Chapadão do Sul
afirma. (MS), é acusado de usar empresas fantasmas para desviar
Liminar concedida na última quinta-feira, pela juíza federal R$ 500 mil (o equivalente à receita mensal do município)
Raquel Fernandez Perrini, proíbe que o valor mínimo per de 1997 a maio último. No Espírito Santo, a Procuradoria da
capita por aluno do ensino fundamental seja inferior ao República denuncia um esquema que ficou conhecido pelo
definido pela lei que criou o Fundef (Fundo de Desenvolvi- jargão "política da rapinagem". Nesta modalidade de
mento do Ensino Fundamental e de Valorização do fraude, prefeitos seriam eleitos e depois usariam notas
Magistério) em 2000.A ação civil pública, movida pelo frias para justificar gastos inexistentes e reembolsar os
Ministério Público Federal, tinha como objetivo evitar que financiadores da campanha. No Ceará, uma CPI instalada na
o governo descumprisse a lei, como ocorreu este ano. Pela Assembleia Legislativa apura o sumiço de cerca de R$ 800
lei, o valor per capita neste ano deveria ter ficado em torno mil do Fundef em quatro prefeituras.
de R$ 430. O valor efetivo, determinado por um decreto, foi 1.15 O que não é dito na política educacional: O MEC como
de R$ 315 - o mesmo de 1998. agente corruptor
Segundo Ulisses Semeghini, coordenador do departamento O MEC começou a enfrentar oposição e críticas na investi-

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gação. Secretários estaduais e municipais da Educação distribuídas proporcionalmente ao número de alunos


acusam o MEC de estar desrespeitando duas determi- atendidos pelas escolas estaduais e municipais.
nações da lei que criou o Fundef (fundo de valorização do O Fundef é composto de um bolo de receitas estaduais e
magistério). Segundo eles, o MEC descumpriu a lei ao fixar municipais, complementado pelo governo federal. O valor
o piso mínimo por aluno para 99 em R$ 315 - abaixo do este ano é de R$ 14,1 bilhões.
valor definido pela lei, que seria de pelo menos R$ 420. Os Além de crianças, estão matriculando também adultos, para
secretários dizem também que o valor repassado aos engrossar matrículas. Eles são retirados dos supletivos dos
Estados para custear alunos portadores de deficiências Estados e municípios. A maioria tem mais de 19 anos de
deveria ser superior. Atualmente, o valor repassado é idade. O inchaço ocorreu exatamente após a criação do
idêntico para todos os alunos do ensino fundamental, Fundef, em 1996, com os prefeitos saindo à caça de
inclusive os deficientes. matrículas. De 1998 até este ano, foram aproximadamente
O atendimento aos alunos portadores de deficiências foi mais 120 mil novos alunos com seis anos de idade, pulando
apontado como uma das áreas em que o Brasil menos de 451 mil para 571 mil. A idade para entrada no ensino
avançou na última década, durante encontro encerrado fundamental (ex-primário e ginásio) é de 7 anos até, teori-
ontem em Brasília para avaliar o cumprimento das metas da camente, 14 anos.
Conferência de Jomtien (Tailândia).Em 98, 430,3 mil alunos Em 1996, já havia 342 mil. Desde então, o salto foi de
portadores de deficiência receberam atendimento em 66,8%, numa avalanche que explica por que as matrículas
escolas especializadas ou em classes especiais nas escolas da pré-escola (4 a 6 anos de idade) caem bruscamente em
regulares. Apenas 46,8% desses alunos foram atendidos todo o país _de 1997 a 1998, a redução foi de 200 mil. A
pela rede pública. Estima-se que haja no país cerca de 6 expansão é mais veloz no Nordeste, atingindo, desde 1996,
milhões de crianças e adolescentes de até 19 anos com 138%. Saltou de 99 mil alunos com seis anos, matriculados
algum tipo de deficiência. Ou seja, apenas 7,2% receberam no ensino fundamental, para 238 mil. Na Bahia, no período,
atendimento especializado no ano passado. o salto foi de 63 mil para 94 mil. Não há, assim, critério
Para Éfrem Maranhão, presidente do Consed (Conselho pedagógico. A criança é usada para fazer número e tirar
Nacional de Secretários de Educação), se o valor repassado verba do Fundef.
para custear alunos portadores de deficiências fosse maior, O censo mostra que, em muitos Estados, cai o número de
o número de crianças atendidas cresceria bastante. alunos de supletivos. Em Minas caiu de 223 mil em 1996
"Para as escolas públicas conseguirem atender adequada- para os 48 mil deste ano; desses 48 mil, 32 mil são de

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


mente os alunos deficientes é preciso haver investimentos. estabelecimentos privados. Ou seja, nos cursos públicos
Sozinhos, Estados e municípios não vão conseguir fazer quase não sobrou ninguém. Tanto o Piauí como a Bahia
isso", afirmou Maranhão. Segundo a secretária de Educação apresentam este mesmo movimento. Em 1996, havia 92
Especial do MEC, Marilene Ribeiro dos Santos, o ministro mil e, agora, 9.000. No Piauí, caiu de 94 mil para 22 mil. O
Paulo Renato Souza está estudando mecanismos para próprio Ministério da Educação reconhece, em documento,
garantir que os alunos portadores de deficiência recebam a burla. Em um texto a ser apresentado, em Paris, na
recursos adicionais a partir do ano que vem. O que é estran- reunião da Unesco sobre educação, é apontada a trans-
ho nesta discussão é que em nenhum momento o MEC foi ferência de alunos.
considerado como agente fomentador da Com esse movimento, segundo o documento ministerial, os
81 municípios estariam desmontando ou enfraquecendo a
81 pré-escola _ um período considerado por especialistas
corrupção ao descumprir, como a pontavam outros órgãos, como vital para o desenvolvimento emocional e intelectual
o que prezava a lei. de uma criança. Em um trecho, o documento afirma:
A discussão sobre o valor do piso mínimo, entretanto, está "O próprio fato de o Fundef incentivar a ampliação do
longe de ter solução. A lei estabelece que o piso deve ser ensino fundamental, garantindo recursos vinculados,
calculado dividindo a previsão de arrecadação pelo parece ter desestimulado os municípios, principais
número de matrículas no ensino fundamental. Por esse responsáveis pela pré-escola, a continuarem a investir
cálculo, o piso para 99 deveria ser de, no mínimo, R$ 420. nesse nível de ensino. Isto é particularmente verdadeiro
Entretanto o MEC estabeleceu por decreto que o piso seria para os municípios que não cumpriam a determinação
de R$ 315, mesmo valor de 98. Paulo Renato afirma que a constitucional de investimento no ensino fundamental e
interpretação do MEC é diferente da de Estados e aplicavam a maioria dos recursos destinados à educação na
municípios. No entanto, ele não explicou qual é sua inter- manutenção de creches e pré-escolas. Esses municípios
pretação. perderam recursos na redistribuição do Fundef e estão
1.16 O prejuízo das crianças dedicando maior atenção ao ensino fundamental, como
Um dos efeitos graves da corrupção na educação é que as forma de recuperá-lo".
crianças se transformaram em objeto de barganha. Em um Diante das milhares de matrículas de crianças com seis
truque para obter mais verbas, prefeitos estão matriculan- anos, o Conselho Nacional de Educação preferiu aceitar o
do crianças com menos de 7 anos de idade e jovens com truque, determinando apenas que as cidades comprovem
mais de 19 anos de idade no ensino fundamental. As verbas que 95% dos alunos de 7 a 14 anos estão matriculados. Na
do Fundef (Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do prática, a burla foi aceita e legitimada, apesar do indício de
Ensino Fundamental e de Valorização do magistério) são fraude e falta de conteúdo pedagógico. A jogada dos

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EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

prefeitos é mais um ingrediente das carências da educação Pelas contas da Prefeitura de Santa Brígida, a professora
infantil no país _creches e pré-escolas. Valmira não teria do que reclamar. Oficialmente, ela
82 trabalha em uma escola que recebeu reforma recente no
82 valor de R$ 1.640. Tudo ficção. Esse dinheiro jamais foi
Estima-se que, para uma população de 12 milhões de aplicado para melhorar a infraestrutura desse grupo de
pessoas de zero a três anos de idade, cerca de 800 mil alunos. A lousa continua apoiada sobre as duas vigas que
usufruam das creches, atualmente. Relatórios preparados sustentam a cobertura da varanda. As crianças continuam
pelo governo indicam que a situação é de carência geral. escrevendo sobre pedaços de compensado e sentadas em
Faltam professores qualificados, parques para brincadeira, cadeiras improvisadas. "O pior é o vento, que atrapalha e
bibliotecas e também água, esgoto e eletricidade. enche tudo de poeira", diz a professora Valmira.
Numa autocrítica, o documento do MEC a ser apresentado O caso de Santa Brígida serve para ilustrar os desvios que
em Paris afirma: "Embora municipalização tenha um senti- vêm ocorrendo com o dinheiro do Fundef (Fundo de Desen-
do positivo, indicando a tendência geral do sistema de se volvimento e Manutenção do Ensino Fundamental e de
adaptar às recentes normas legais, é preciso reconhecer Valorização do Magistério), um fundo para educação criado
que o governo federal se ausentou mais do que devia da pelo governo federal para melhorar salários e infraestrutu-
área da pré-escola, que conta com poucos estímulos e ra do ensino fundamental (o antigo 1º grau) no país todo,
parcos recursos do poder central". AO final do ano o em funcionamento desde 1998.Na Bahia, 63 cidades são
Ministério da Educação já tinha recebido 487 denúncias de investigadas pelo Ministério Público Federal. No Ceará,
irregularidades com verbas municipalizadas em 266 Comissão Parlamentar de Inquérito apura suspeitas de
cidades brasileiras nos últimos cinco meses. O relatório irregularidade em 106 dos 184 municípios do Estado. No
sobre as fraudes no Fundef (Fundo de Manutenção e Rio Grande do Norte, quatro prefeitos foram afastados em
Desenvolvimento do Ensino Fundamental e de Valorização conexão com mau uso de verbas do Fundef e outros 21
do Magistério) _que começou a ser feito em julho último_ estão na mira. Já se comprovou irregularidades em Igaci e
mostra que elas atingem 24 Estados. Viçosa, em Alagoas, e outros oito municípios desse Estado
No Ceará, o Tribunal de Contas dos Municípios encontrou são investigados.
notas frias no valor de R$ 391 mil nas contas da Prefeitura 1.17 O prejuízo a moral e a ética social
de Parambu, R$ 318 mil nas de Quiterianópolis, R$ 71 mil A análise dos casos de corrupção no Fundef nos mostram
nas de Solonópolis e R$ 20 mil nas de Novo Oriente. As que a degradação da coisa pública no campo educacional é
notas haviam sido emitidas por empresas fantasmas do uma das características da política educacional. Mas, contu-
esquema do coronel reformado da Polícia Militar José do, a experiência do FUNDEF mostra que diferente dos
Viriato Correia Lima. Prefeituras do Piauí e Maranhão antigos, nossa corrupção não está na degradação da coisa
também se beneficiavam do esquema. Em Goiás, pelo pública pela usura dos costumes. Estamos nos acostuman-
menos 43 prefeituras são suspeitas de desviar recursos do a ver os casos de corrupção do Fundef como o mau trato
públicos usando notas frias das empresas fantasmas do dinheiro público. Evidentemente, o que queremos
Papelaria Papirus, Star-Med e Pro-Med _as duas últimas mostrar é que esquecemos que, esta malversação dos
usadas na fraude com recursos do SUS (Sistema Único de fundos da educação também é causada por uma
Saúde). Todas as 11 prefeituras de Tocantins sob investi- degradação moral, dos costumes. Ë preciso que funcionári-
gação da Procuradoria da República são suspeitas de desvi- os sejam subornados, sejam corrompidos. Se alguns dos
ar tanto verbas do Fundef como do SUS. Em São Paulo, a traços da democracia antiga servem para a atual, é o fato de
administração de Mirassol é acusada de sumir com R$ que nesta, é a que mais se exige dos cidadãos. Precisamos
135,8 mil destinados à educação. Técnicos dos tribunais de exigir das autoridades competentes um maior grau de
contas ouvidos pela Agência Folha afirmam que é pratica- autodisciplina, em uma palavra, precisamos mais de admin-
mente impossível descobrir o uso de notas fiscais frias na istradores virtuosos.
prestação de contas dos municípios relativa ao uso das Por outro lado, esperamos que o caso Fundef mostre como
verbas de saúde e educação. "Por força da lei, as prestações o desgaste também vem do fato de que a coisa pública é
de contas podem ser simplesmente feitas com um balan- vista como propriedade privada. Cada governante, apropri-
cete, sem as notas, que ficam no município, arquivadas em ando-se dos recursos educacionais para si, para os objeti-
local apropriado, por até cinco anos, para possibilitar uma vos que vê como prioritários, concebe o público como
checagem, caso haja suspeita de alguma coisa errada", privado. "A corrupção acaba identificada com uma
afirmou Jerônimo Leite, secretário-geral do Tribunal de desonestidade qualquer. Perde-se de vista seu sentido de
Contas do Maranhão. desagregação do espaço público, como coisa bem pior que
O problema é que ao minimizarem os efeitos, o governo o prejuízo causado ao particular. Esquece-se seu efeito
esquece os grandes prejudicados, as crianças. Todas as multiplicador do mal – melhor dizendo, seu efeito divisor
tardes, de terça a sábado, a professora Valmira Santana desse bem que seria ávida social"(Ribeiro, p. 177.).
Santos dá aulas para um grupo de 20 crianças baianas na A discussão assim colocada, onde a corrupção na educação
varanda da casa dela. São três cômodos de taipa, sem água se torna equivalente ao crime comum, onde o político é
nem luz, no meio da caatinga e a mais de 470 quilômetros equivalente do "ladrão", o deslocamento grave é que
de Salvador. "Como não tem escola, ensino os meninos perdemos o senso do público como algo superior ao priva-
aqui mesmo", conta Valmira. "A gente trabalha como pode". do. A corrupção nas contas do Fundef não é um assalto

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

comum. Precisamos dar-lhe o sentido político. Para além de Na LDB, a educação é concebida como processo de
um furto, é um ataque a coisa pública, que é mais do que formação abrangente, inclusive o de formação de cidadania
economia. A corrupção é um problema não pelo valo e o trabalho como princípio educativo, portanto, não restri-
monetário que desvia, mas pelo nível das relações sociais ta às instituições de ensino. Aqui, reside a possibilidade de
que revela. se contemplar a legislação educacional como a legislação
Ribeiro aponta que é preciso "recuperar o sentido próprio que recolhe todas os atos e fatos jurídicos que tratam da
da coisa pública. É preciso devolver aos costumes, aos educação como direito social do cidadão e direito público
mores, o lugar central que ocupam numa sociedade repub- subjetivo dos educandos do ensino fundamental.
licana ou democrática. Vencer a corrupção não é simples- Já nas suas raízes conceituais, etimológicas e históricas as
mente assegurar o bom trato do dinheiro público: é garantir palavras legislação e educação não tinham sentido unívo-
o respeito ao outro, a qualquer outro. (p.179). co, isto é, já traziam na sua formação histórica o caráter da
1.18 Conclusão polissemia.
Portanto, é preciso ampliar a noção que está por trás das Em Roma, legislação tanto podia significar o conjunto de
diversas investigações sobre o Fundef. De fato, não apenas leis específicas de uma matéria ou negócio como a lei no
uma boa política fiscal, parlamentar é necessária, por que seu sentido mais abrangente. Hoje, a situação não mudou
não é um problema que se resuma aos recursos educacio- muito: quando nos referimos à legislação tanto no sentido
nais. Não se trata apenas de introduzir punição e justiça, estreito como no sentido largo, por extensão.
mas em questionarmos como estão nossos costumes. Assim, a expressão legislação educacional me revela um
Como a sociedade se articula ao Estado. O erro é conjunto de normas legais sobre a matéria educacional. Se
priorizarmos de um lado, os funcionários públicos ou falo legislação educacional brasileira, refiro-me às leis que
administradores como Estado, de um lado, e o sistema de modo geral formam o ordenamento cultural do país
educacional, como contribuinte lesado, de outro. Os admin- Com a palavra educação, teremos situação semelhante. Ora
istradores desse patrimônio também são cidadãos. A a palavra educação refere-se aos processos de formação
corrupção na educação é mais do que do dinheiro, é dos escolar, dentro e fora dos estabelecimentos de ensino, ora
costumes. tem conceito restrito à educação escolar que se dá unica-
84 mente nos estabelecimentos de ensino. Daí, falar-se, em
84 outros tempos, em legislação de ensino e em legislação da
UNIDADE IX educação.

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


1. A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA Então, entendamos o seguinte: a legislação da educação
O que é Legislação Educacional? Legislação da educação é pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis
a mesma coisa de legislação de ensino? A legislação educa- referentes à educação, seja ela estritamente voltada ao
cional é disciplina da Pedagogia ou do Direito? Qual o lugar ensino ou às questões à matéria educacional, como, por
da Legislação Educacional no âmbito das Ciências jurídi- exemplo, a profissão de professor, a democratização de
cas? ensino ou as mensalidades escolares.
Estas são questões que exigem mais do que respostas Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação
pontuais e prontas, mas um exercício de desvelamento nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de
conceptual de legislação e educação. As palavras legis- alguma forma cogitar o uso das expressões legislação
lação e educação nos fazem remontar à Roma Clássica, educacional e legislação de ensino.
especialmente ao Direito Romano. Derivada do latim legis- Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou
latio, a palavra legislação quer dizer, literalmente, ato de legislação da educação
legislar, isto é, o direito de fazer, preceituar ou decretar 85
leis. A legislação é, pois, o ato de estabelecer leis através 85
do poder legislativo. estaremos nos referindo à legislação que trata da educação
Também derivada do latim, a palavra educação vem de escolar, nos níveis de educação (básica e superior).
educare, e com esta raiz, quer dizer, ato de amamentar. Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer-
Também há que diga que educação teria origem também na indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação
raiz latina educere, que pode ser traduzida como ato de infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação
conduzir, de levar adiante o educando. Atualmente, as superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da
tendências pedagógicas acolhem esta segunda etimologia. educação básica ou à legislação da educação superior.
Assim, quando digo legislação da educação, posso estar me Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e
referindo à instrução ou aos processos de formação que se ensino médio, que formam à educação básica, posso
dão não apenas nos estabelecimentos de ensino como utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
também em outras ambiências culturais como a família, a legislação do ensino médio.
igreja, o sindicato, entre outros. Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
A atual compreensão de legislação da educação, no âmbito como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
da LDB, considerada como a lei magna da educação, é a de um complexo de leis cujo destinatário é o homem
educação escolar, mas não restrita à concepção de trabalhador ou o homem consumidor.
instrução, voltada somente à transmissão de conhecimento É este o sentido de legislação como legis data. A legislação
nos estabelecimentos de ensino. se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor- dinheiro público. Evidentemente, o que queremos mostrar
ga popular. é que esquecemos que, esta malversação dos fundos da
A legislação educacional, como nos parece sugerir, é uma educação também é causada por uma degradação moral,
disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa- dos costumes. Ë preciso que funcionários sejam suborna-
mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin- dos, sejam corrompidos. Se alguns dos traços da democra-
ar dirá que ela é central na Pedagogia quando no estudo da cia antiga servem para a atual, é o fato de que nesta, é a que
organização escolar. mais se exige dos cidadãos. Precisamos exigir das autori-
Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo dades competentes um maior grau de autodisciplina, em
de equidade, diríamos que a legislação educacional é até uma palavra, precisamos mais de administradores virtuo-
final do século XX a única forma de Direito Educacional que sos.
conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento Por outro lado, esperamos que o caso Fundef mostre como
da educação brasileira. o desgaste também vem do fato de que a coisa pública é
Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida vista como propriedade privada. Cada governante, apropri-
como a soma de regras instituídas regular e historicamente ando-se dos recursos educacionais para si, para os objeti-
a respeito da educação. Todas as normas educacionais, vos que vê como prioritários, concebe o público como
legais e infralegais, leis e regulamentos, com instrução privado. "A corrupção acaba identificada com uma
jurídica, relativas ao setor educacional, na contemporanei- desonestidade qualquer. Perde-se de vista seu sentido de
dade e no passado, são de interesse da legislação educacio- desagregação do espaço público, como coisa bem pior que
nal. o prejuízo causado ao particular. Esquece-se seu efeito
Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter multiplicador do mal – melhor dizendo, seu efeito divisor
uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da desse bem que seria ávida social"(Ribeiro, p. 177.).
educação, que brotam das constituições nacionais, como a A discussão assim colocada, onde a corrupção na educação
Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena- se torna equivalente ao crime comum, onde o político é
mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso equivalente do "ladrão", o deslocamento grave é que
Nacional e sancionadas pelo Presidente da República. perdemos o senso do público como algo superior ao priva-
Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden- do. A corrupção nas contas do Fundef não é um assalto
ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as comum. Precisamos dar-lhe o sentido político. Para além de
resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da um furto, é um ataque a coisa pública, que é mais do que
administração superior da educação brasileira. economia. A corrupção é um problema não pelo valo
Para este trabalho, vai nos interessar o sentido da Legis- monetário que desvia, mas pelo nível das relações sociais
lação Educacional como ação do Estado sobre a educação, que revela.
vista, pelo Estado-gestor, como política social. A legislação Ribeiro aponta que é preciso "recuperar o sentido próprio
educacional é, portanto, base da sustentação da estrutura da coisa pública. É preciso devolver aos costumes, aos
político-jurídica da educação. mores, o lugar central que ocupam numa sociedade repub-
1.1 As Duas Faces da Legislação Educacional licana ou democrática. Vencer a corrupção não é simples-
A legislação Educacional possui duas naturezas: uma mente assegurar o bom trato do dinheiro público: é garantir
reguladora e uma regulamentadora. o respeito ao outro, a qualquer outro. (p.179).
A partir de seu caráter, podemos derivar sua tipologia. 1.18 Conclusão
Dizemos que a legislação é reguladora, quando se manifes- Portanto, é preciso ampliar a noção que está por trás das
ta através de leis, sejam federais, estaduais ou municipais. diversas investigações sobre o Fundef. De fato, não apenas
As normas constitucionais que tratam da educação são as uma boa política fiscal, parlamentar é necessária, por que
fontes primárias da regulação e organização da educação não é um problema que se resuma aos recursos educacio-
nacional, pois, por elas, definem-se as competências nais. Não se trata apenas de introduzir punição e justiça,
constitucionais e atribuições administrativas da União, dos mas em questionarmos como estão nossos costumes.
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Abaixo das Como a sociedade se articula ao Estado. O erro é
normas constitucionais, temos as leis federais, ordinárias priorizarmos de um lado, os funcionários públicos ou
ou complementares, que regulam o sistema nacional de administradores como Estado, de um lado, e o sistema
educação. educacional, como contribuinte lesado, de outro. Os admin-
A legislação reguladora estabelece, pois, a regra geral, a istradores desse patrimônio também são cidadãos. A
norma jurídica fundamental. Daí, o processo regulatório corrupção na educação é mais do que do dinheiro, é dos
voltar-se sempre aos princípios gerais e à disposição da costumes.
educação como direito, seja social ou público subjetivo. 84
O principal traço da regulação é sua força de regular, isto é, 84
poder, regularmente, ou no campo educacional é uma das UNIDADE IX
características da política educacional. Mas, contudo, a 1. A LEGISLAÇÃO EDUCACIONAL BRASILEIRA
experiência do FUNDEF mostra que diferente dos antigos, O que é Legislação Educacional? Legislação da educação é
nossa corrupção não está na degradação da coisa pública a mesma coisa de legislação de ensino? A legislação educa-
pela usura dos costumes. Estamos nos acostumando a ver cional é disciplina da Pedagogia ou do Direito? Qual o lugar
os casos de corrupção do Fundef como o mau trato do da Legislação Educacional no âmbito das Ciências jurídi-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

cas? ensino ou as mensalidades escolares.


Estas são questões que exigem mais do que respostas Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação
pontuais e prontas, mas um exercício de desvelamento nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de
conceptual de legislação e educação. As palavras legis- alguma forma cogitar o uso das expressões legislação
lação e educação nos fazem remontar à Roma Clássica, educacional e legislação de ensino.
especialmente ao Direito Romano. Derivada do latim legis- Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou
latio, a palavra legislação quer dizer, literalmente, ato de legislação da educação
legislar, isto é, o direito de fazer, preceituar ou decretar 85
leis. A legislação é, pois, o ato de estabelecer leis através 85
do poder legislativo. estaremos nos referindo à legislação que trata da educação
Também derivada do latim, a palavra educação vem de escolar, nos níveis de educação (básica e superior).
educare, e com esta raiz, quer dizer, ato de amamentar. Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer-
Também há que diga que educação teria origem também na indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação
raiz latina educere, que pode ser traduzida como ato de infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação
conduzir, de levar adiante o educando. Atualmente, as superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da
tendências pedagógicas acolhem esta segunda etimologia. educação básica ou à legislação da educação superior.
Assim, quando digo legislação da educação, posso estar me Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e
referindo à instrução ou aos processos de formação que se ensino médio, que formam à educação básica, posso
dão não apenas nos estabelecimentos de ensino como utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
também em outras ambiências culturais como a família, a legislação do ensino médio.
igreja, o sindicato, entre outros. Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
A atual compreensão de legislação da educação, no âmbito como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
da LDB, considerada como a lei magna da educação, é a de um complexo de leis cujo destinatário é o homem
educação escolar, mas não restrita à concepção de trabalhador ou o homem consumidor.
instrução, voltada somente à transmissão de conhecimento É este o sentido de legislação como legis data. A legislação
nos estabelecimentos de ensino. se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou
Na LDB, a educação é concebida como processo de ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor-
formação abrangente, inclusive o de formação de cidadania ga popular.

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


e o trabalho como princípio educativo, portanto, não restri- A legislação educacional, como nos parece sugerir, é uma
ta às instituições de ensino. Aqui, reside a possibilidade de disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa-
se contemplar a legislação educacional como a legislação mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin-
que recolhe todas os atos e fatos jurídicos que tratam da ar dirá que ela é central na Pedagogia quando no estudo da
educação como direito social do cidadão e direito público organização escolar.
subjetivo dos educandos do ensino fundamental. Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo
Já nas suas raízes conceituais, etimológicas e históricas as de equidade, diríamos que a legislação educacional é até
palavras legislação e educação não tinham sentido unívo- final do século XX a única forma de Direito Educacional que
co, isto é, já traziam na sua formação histórica o caráter da conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento
polissemia. da educação brasileira.
Em Roma, legislação tanto podia significar o conjunto de Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida
leis específicas de uma matéria ou negócio como a lei no como a soma de regras instituídas regular e historicamente
seu sentido mais abrangente. Hoje, a situação não mudou a respeito da educação. Todas as normas educacionais,
muito: quando nos referimos à legislação tanto no sentido legais e infralegais, leis e regulamentos, com instrução
estreito como no sentido largo, por extensão. jurídica, relativas ao setor educacional, na contemporanei-
Assim, a expressão legislação educacional me revela um dade e no passado, são de interesse da legislação educacio-
conjunto de normas legais sobre a matéria educacional. Se nal.
falo legislação educacional brasileira, refiro-me às leis que Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter
de modo geral formam o ordenamento cultural do país uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da
Com a palavra educação, teremos situação semelhante. Ora educação, que brotam das constituições nacionais, como a
a palavra educação refere-se aos processos de formação Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena-
escolar, dentro e fora dos estabelecimentos de ensino, ora mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso
tem conceito restrito à educação escolar que se dá unica- Nacional e sancionadas pelo Presidente da República.
mente nos estabelecimentos de ensino. Daí, falar-se, em Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden-
outros tempos, em legislação de ensino e em legislação da ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as
educação. resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da
Então, entendamos o seguinte: a legislação da educação administração superior da educação brasileira.
pode ser considerada como o corpo ou conjunto de leis Para este trabalho, vai nos interessar o sentido da Legis-
referentes à educação, seja ela estritamente voltada ao lação Educacional como ação do Estado sobre a educação,
ensino ou às questões à matéria educacional, como, por vista, pelo Estado-gestor, como política social. A legislação
exemplo, a profissão de professor, a democratização de educacional é, portanto, base da sustentação da estrutura

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

político-jurídica da educação. Direito Educacional no âmbito das Ciências. Afinal, o


1.1 As Duas Faces da Legislação Educacional Direito da Educação deve estar no elenco das disciplinas
A legislação Educacional possui duas naturezas: uma das Ciências Jurídicas ou das Ciências da Educação.
reguladora e uma regulamentadora. Na sua fase de Legislação, o Direito Educacional avançou de
A partir de seu caráter, podemos derivar sua tipologia. um lado, estruturou e fez funcionar o sistema educacional,
Dizemos que a legislação é reguladora, quando se manifes- mas, do outro, do ponto de vista teórico, passou a ter um
ta através de leis, sejam federais, estaduais ou municipais. caráter reducionista, apropriou-se do discurso ou teoria
As normas constitucionais que tratam da educação são as educacional e não avançou na construção jurídica e
fontes primárias da regulação e organização da educação doutrinária da Educação.
nacional, pois, por elas, definem-se as competências Não foi por falta de produção legislativa. Pelo contrário, a
constitucionais e atribuições administrativas da União, dos tradição legislativa da Educação, inaugurada por Pombal,
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios. Abaixo das na Colônia e expressivamente produzida após a Constitu-
normas constitucionais, temos as leis federais, ordinárias ição de 1824 não apenas confirmou a tradição ibérica do
ou complementares, que regulam o sistema nacional de direito escrito, descritivo e receptivo, mas assinalou o grau
educação. de dependência das normas educacionais à sociedade
A legislação reguladora estabelece, pois, a regra geral, a política.
norma jurídica fundamental. Daí, o processo regulatório Mas, na medida em que o constitucionalismo moderno foi
voltar-se sempre aos princípios gerais e à disposição da ampliando as dimensões normativas da Constituição, isto é,
educação como direito, seja social ou público subjetivo. introduzindo, no seu texto, a matéria educacional, alargou,
O principal traço da regulação é sua força de regular, isto é, materialmente, o conteúdo da Lei Fundamental do Estado,
poder, regularmente, ou que pode traduzido também pela a ponto de não termos dúvida de que, se de um lado não
democraticamente, estabelecer regras gerais de Direito ou saímos da fase de Legislação, no plano do Direito Educacio-
normas gerais criadores de Direito. nal, alcançamos plenamente um Direito Constitucional da
Quando dizemos que a educação é direito social ou que o Educação, com definição e repartição equilibrada das
acesso ao ensino fundamental é direito público subjetivo, a competências constitucionais relativas à Educação.
imperatividade normativa reside na origem da fonte de Acreditamos, que no século XXI, chagaremos a um modelo
direito, a Constituição, seja Federal, Estadual ou Municipal. de sistematização das normas educacionais para em outro
Por isso, uma vez aprovadas, as leis devem ser respeitadas momento vislumbramos um estágio de Direito da Educação
e cumpridas. em que movimentos sociais em favor do Direito à Educação
A legislação regulamentadora, ao contrário da legislação estejam sob a égide da doutrina e da jurisprudência na
reguladora não é descritiva, mas prescritiva, volta-se à Educação.
própria práxis da educação. O Direito Educacional é, ainda, um “órfão acadêmico”, isto
Os decretos presidenciais, as portarias ministeriais e inter- é, quem está desenvolvendo reflexão na Pós-Graduação
ministeriais, as resoluções e pareceres dos órgãos do em Direito puxa a reflexão para o jurídico e os que estão, do
Ministério da Educação, como o Conselho Nacional da outro lado, o da Educação, puxam o Direito Educação para a
Educação ou o Fundo de Desenvolvimento da Educação teoria educacional.
como serão executadas as regras jurídicas ou das Confesso que me vem dúvida com relação ao lugar do
disposições legais contidas no processo de regulação da Direito Educacional (o da Educação
educação nacional. 87
A regulamentação não cria direito porque limita-se a 87
instituir normas sobre a execução da lei, tomando as Escolar) no campo das ciências: aproxima-se mais das
providências indispensáveis para o funcionamento dos Ciências Jurídicas ou das Ciências da Educação? A meu ver,
serviços educacionais. deve ser disciplina na Educação. Portanto, devemos desen-
Diríamos, em substância, que a estrutura político-jurídica volver uma reflexão com a intervenção da abordagem
da educação contida na Constituição Federal e nas Leis jurídica.
Federais regulam a estrutura político-jurídica da educação 1.3 A LDB à Luz do Direito Constitucional Positivo
enquanto os decretos, as portarias, as resoluções, os Com este comentário à LDB, com fundamento teórico no
pareceres, as instruções, enfim, prescrevem a forma de Direito Constitucional Positivo, sistematizamos as normas
funcionamento do serviço educacional. legais da Lei 9.394/96, através de cinco categorias estru-
1.2 O Direito Educacional no Brasil turantes das constituições escritas, modelo apresentado
O Direito Educacional, no Brasil, ainda está na sua fase de pelo constitucionalista José Afonso da Silva (1995).
Legislação do Ensino. Não alcançamos, ainda, uma fase Com este procedimento, não apenas localizamos as normas
propriamente dita do Direito, isto é, a de ter o Direito legais, mas as qualifico juridicamente, através de uma
Educacional como corpo doutrinário, com análise e objeto intercessão interdisciplinar que considero inovadora,
bem definidos. relevante não apenas para a Histórica da Educação bem
Este pequeno comentário à LDB é uma contribuição teórica como a definição do objeto do Direito Educacional, no
à sistematização do Direito Educacional, na fase de Legis- Brasil.
lação, para tentarmos chegar a uma reflexão mais Minha inclinação, como educador, por uma abordagem
doutrinária e com perspectiva de se definir o lugar do jurídica frente às normas educacionais, vem do reconheci-

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

mento que não se conhece uma lei ordinária sem uma base 88
jurídica. 88
No meu entender, as fontes legais citadas em boa parte das histórica, e à medida em que o Estado Federal, entendido
referências da historiografia educacional ou ensaios de como criação jurídico- positivo, torna-se mais interven-
legislação de ensino, na maioria das vezes, estão destituí- cionista e social e assume novas finalidades no campo da
das de uma exegese jurídica, o que torna a leitura da política social.
Educação no plano do ordenamento jurídico do país 1.4 Aspectos Jurídicos da LDB
bastante restrita. A análise de conteúdo é, assim, limitada. Em se tratando se sistematização normativa, o que pode ser
Não quero defender intransigentemente a abordagem aplicado à Constituição Federal pode-se, também, aplicar à
jurídica no estudo das normas educacional, mas julgo ser Lei de Diretrizes e Bases da Educação (LDB), promulgada
um procedimento metodológico bastante completo e em 1996.
capaz de oferecer suficientemente, para o estágio em que Para ilustrar, poderia usar do mesmo expediente para
se encontra o Direito Educacional, uma visão de totalidade descrever as normas educacionais na LDB, conforme tabela
dos fatos jurídicos de uma época ou regime político. abaixo:
O entendimento da LDB passa necessariamente pela a. Normas orgânicas - A Lei 9.394/96, a LDB na linguagem
compreensão do texto constitucional de 1988, sua matriz, e dos educadores, contém normas que regulam a organi-
da evolução constitucional no Brasil. zação e funcionamento do Estado. Estas normas concen-
Estou certo de que a estrutura é, efetivamente, “uma tram-se, predominante nos Títulos IV - (Da Organização da
ordenação reveladora do modo de ser dos elementos que a Educação Nacional, do art. 8o a 16), VI - (Dos Profissionais
integram” (HORTA: 1995, p. 219). Na medida que, por da Educação, Art. 61 a
exemplo, estruturo a educação como norma constitucional, 67) e VII - Dos Recursos Financeiros (Art. 68 a Art. 77);
este conhecimento permite fixar as características, as b. Normas limitativas - A LDB traz normas que consubstan-
formas e as modalidades com que a norma se apresenta no ciam o elenco dos direitos e garantias fundamentais,
ordenamento jurídico do País. limitando a ação dos poderes estatais e dão a tônica do
A Constituição de 1824, por exemplo, não se registrou Estado de Direito. É norma limitativa o Art. 7o, do Título III -
nenhuma norma educacional na categoria Elementos Do Direito à Educação e do Dever de Educar;
Sócioideológicos, concluímos que a estrutura normativa c. Normas sócio - ideológicas - A LDB consubstancia normas
reflete o modelo de constitucionalismo predominante no que revelam o caráter de compromisso liberal/neoliberal

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


Século XIX. do Estado com a sociedade. Estão estas normas inscritas no
Sabemos que o Constitucionalismo Clássico, dos séculos Título III - Do Direito à Educação e do Dever de Educar (Art.
XVIII e XIX, a matéria constitucional se exauria na organi- 4o, 6o e 7o) e Título II - Dos Princípios e Fins da Educação
zação dos Poderes do Estado e na Declaração dos Direitos e nacional (Art. 2o e Art. 3o) e Título V - Dos Níveis e das
Garantias Individuais. Assim, a sociedade política imperial modalidades de educação e ensino (Art. 21 a art. 60);
não vai identificar a matéria educacional nem ordená-la em d. Normas de estabilização da lei - A LDB traz artigos que
um conjunto de regras constitucionais reguladoras da asseguram, juridicamente, o acesso ao ensino fundamental
atividade educacional. (Art. 5º ), a defesa da aplicação dos recursos financeiros
No entanto, a Constituição para a construção do Direito (Art. 69, §6o) e o ingresso de docente exclusivamente por
Constitucional da Educação é de suma importância: no concurso público de provas e títulos nas instituições de
texto constitucional já recolhemos fragmentos de normas ensino, premunindo os meios e técnicas contra sua
educacionais que, mais tarde, passarão a integrar o conjun- infringência, a não ser nos termos nela própria estatuídos.
to sistemático da ordem educacional no âmbito das Consti- São os seguintes remédios constitucionais previstos:
tuições Nacionais. direito de petição, Ação popular contra crime de respons-
As normas jurídicas relativas à Educação contidas na abilidade, Mandato de segurança individual;
Constituição de 1824 são regras antecipadoras do direito à e. Normas formais de aplicabilidade imediata - A LDB
educação e das normas de princípio educacional (a gratu- estatui regras de aplicação imediata da Lei. Estão presentes
idade do ensino). predominantemente nas disposições transitórias (Art. 867
Foi a partir da estrutura das normas educacionais, no a 92) e no Art. 1o, preâmbulo da Lei.
âmbito das Constituições brasileiras, que vimos a validade 1.5 A LDB e a Organização Escolar
de se aplicar uma teoria de estruturação normativa carac- LDB, Direito Educacional e organização escolar caminham
terizar a matéria educacional como fato jurídico gerador de juntos, lado a lado. Com a nova a LDB, a educação é vista
eficácia jurídica, isto é, de práxis social. como um processo, que se dá em várias ambiências, mani-
A investigação leva-nos a crer que somente com uma festo em níveis, etapas e modalidades.
abordagem jurídica temos condições de ver o grau de A LDB bifurca a educação escolar assim:
expansividade ou incidência da matéria educacional no a. educação básica e
ordenamento constitucional do País, na proporção em que b. educação superior.
as cinco categorias de elementos constitucionais(orgânic- A educação básica é divida, por sua vez, em etapas (e não
os, limitativos, Sócioideológicos, estabilização constitucio- em subníveis) desta forma:
nal e formais de aplicabilidade) vão se integrando nas 1. Educação Infantil, Primeira etapa;
Constituições Nacionais, no decorrer de sua evolução 2. Ensino Fundamental, Segunda etapa e

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

3. Ensino Médio, terceira etapa ou etapa final. Entre as lação do ensino estaria num plano a que chama de políticas
modalidades, podemos citar: educacionais, que, segundo o autor, envolve a relação
a. educação especial (destaque-se que esta é a única entre Estado, educação e sociedade.
modalidade de ensino que perpassa todos Entende-se o plano de políticas educacionais como o plano
os níveis e etapas da educação Básica); que diz respeito aos projetos educacionais das diversas
b. educação profissional e educação de jovens e adultos, classes sociais, com destaque para os projetos das classes
mas poderíamos lembrar, ainda, dominantes de diversas classes sociais, uma vez controla-
c. educação indígena e doras do estado, implementam tais projetos na medida em
d. educação a distância. que ditam as leis e as normas educacionais e, na medida em
A educação superior, por seu turno, dividida em cursos que negociam tais normas e leis com as classes não domi-
sequenciais, graduação, extensão e pós- graduação. nantes.
Como disse, anteriormente, no Brasil, o Direito Educacional Cremos que o principal referencial teórico para os estudos
ainda está na sua fase de Legislação do Ensino e, a rigor, de direto educacional está no âmbito do Direito Consti-
não chegou a fase de direito, isto é, sob a égide da tucional Positivo, especialmente nas formulações teóricas
Jurisprudência e da Doutrina. Pode-se constatar a assertiva de constitucionalizas como José Afonso da Silva e Raul
pelo próprio registro da legislação no âmbito da História da Machado Horta, especialmente o primeiro, por haver
Educação Brasileira. construído uma teorização de estruturação das normas
Tomemos, por exemplo, obras como historiográficas como constitucionais cujas categorias permitem, uma vez aplica-
as Otaíza romanelli, Maria Luísa Ribeiro, Chiridalli, que ao das à legislação do ensino, a análise e a sistematização das
relatarem sobre os fatos históricos da educação brasileira, normas
apresentam a legislação apenas como reflexo das 90
correlações de força política que dominam, em determina- 90
do momento da história nacional, a estrutura de poder. educacionais.
As normas ou determinantes jurídicos são atuantes no No Brasil, somente a partir dos anos 90 é que legislação
sistema escolar brasileiro e respondem pela maior parte da educacional passa ter mais eficácia e eficiência na adminis-
organização e funcionamento do sistema escolar brasileiro. tração pública. Acredito mesmo que não houve, a rigor, no
O êxito ou fracasso da organização escolar está condiciona- Brasil, até meados dos anos 90, uma sistematização mais
do aos determinantes jurídicos da sociedade. Se isso é rigorosa das normas educacionais, a menos que se entenda
verdade, as incursões dos educadores e historiógrafos da por sistematização apenas uma indexação da legislação do
educação brasileira pelo campo do Direito Educacional são ensino.
uma necessidade premente. A sistematização vai além da classificação normativa, impli-
No tocante ao Direito Constitucional, a maior contribuição ca em sinalizar princípios que regem o ordenamento
das obras de História da Educação Brasileira está na indexa- educacional do País, sem os quais não há como ultrapassar
ção das fontes legais e do registro de mudanças ocorridas a fase de legislação do ensino e alcançar a fase do direito
na estrutura do sistema educativo decorrentes das consti- educacional propriamente dita que, por sua vez, implica em
tuições, leis constitucionais e da legislação do ensino, um corpo doutrinário.
especialmente decretos, portarias e pareceres. A teorização de José Afonso da Silva traz a perspectiva de
No entanto, não se constrói o Direito Educacional, dentro não apenas mapear as normas educacionais no âmbito das
de uma perspectiva mais doutrinária, apenas com uma Constituições, das Leis Constitucionais, Leis Complementa-
indexação legislação, de caráter alfabético ou cronológico, res e Ordinárias, seja a nível da União ou dos Estados, mas
mas com a doutrina ou construção jurídica das fontes de mostrar como elas, no arcabouço jurídico, estão coorde-
legais, isto é, qualificando juridicamente as normas legais nadas entre si. Em substância, a sistematização das normas
para alcance prática efetivamente eficaz educacionais com fins de construção jurídica do Direito
Em substância, as leis não devem ser apenas registradas Educacional tem como maior exigência uma qualificação
como fatos políticos, mas interpretados à luz da técnica jurídica das normas.
jurídica capaz de revelar a virtualidade da regulação da Um dado importante e central na relação Estado e
sociedade. Educação, certamente é a definição de competências e
Entre as obras que organizam a legislação do ensino na incumbências dos entes federativos, inclusive, para fazer
medida em que as mudanças vão corrente na estrutura do valer o reordenamento do Estado Federal brasileiro que
sistema educativo, estão História da Educação no Brasil, de reconhece a União, os Estados, os Municípios e o Distrito
Otaíza de Oliveira Romaneli, que, inclusive, oferece, na Federal como entes federativos.
bibliografia de seu trabalho, um índex de documentos Ora, quanto mais qualificamos juridicamente as normas
legislativos seguindo um critério cronológico (1983, p. legais relativas à Educação, mas determinamos o grau de
265-267). A legislação, no decorrer da obra historiográfica, responsabilidade social das entidades intergovernamen-
é apontada pela autora como fator atuante na evolução do tais e sua capacidade de produção ou criação legislativa.
sistema educacional brasileiro, mas imposto pelas facções Daí a sistematização, sob a ótica do Direito Constitucional,
políticas à organização do ensino (ROMANELLI: 1983, contribuir para a definição das competências constitucio-
P.127). nais da Educação na medida em que vai definindo os
Na História da Educação, de Paulo Ghiraldelli Jr. a legis- atores-agentes ou coadjuvantes nos processos educativos

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POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE
EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR

previstos na legislação do ensino. resoluções e pareceres dos órgãos ministeriais ou da


A legislação da educação pode ser considerada como o administração superior da educação brasileira.
corpo ou conjunto de leis referentes à educação, seja ela Para este comentário à LDB, vai nos interessar o sentido da
estritamente voltada ao ensino ou às questões à matéria Legislação Educacional como ação do Estado sobre a
educacional, como, por exemplo, a profissão de professor, a educação, vista, pelo Estado-gestor, como política social. A
democratização de ensino ou as mensalidades escolares. legislação educacional é, portanto, base da sustentação da
Ainda assim, a partir da nova ordem geral da educação estrutura político-jurídica da educação.
nacional, decorrente da Lei 9.394/96, poderíamos de REFERÊNCIAS
alguma forma cogitar o uso das expressões legislação AZANHA, J. M. P. Planos e Políticas de Educação no Brasil.
educacional e legislação de ensino. Alguns pontos de reflexão. In: Estrutura e Funcionamento
Quanto utilizarmos a expressão legislação educacional ou da Educação Básica. São Paulo: Ed. Pioneira, 2001.
legislação da educação estaremos nos referindo à legis- BRASIL. Constituição: República Federativa do Brasil.
lação que trata da educação escolar, nos níveis de Capítulo III e Atos das Disposições Transitórias com a Incor-
educação (básica e superior). poração da Emenda 14. Brasília: Senado Federal, Centro
Quando dizemos legislação educacional estamos nos refer- Gráfico, 1988.
indo, portanto, de forma geral, à educação básica (educação . Ministério da Educação. Lei de Diretrizes e Bases da
infantil, ensino fundamental e ensino médio) e à educação Educação Nacional. Lei Nº 9.394/96. São Paulo: Ed. Saraiva,
superior. Daí, posso referir-me apenas à legislação da 1998.
educação básica ou à legislação da educação superior. GADOTI & Colaboradores. Perspectivas Atuais da Educação.
Se desejo referir-me aos níveis de ensino fundamental e Porto Alegre: Ed. Artmed, 2000.
ensino médio, que formam à educação básica, posso
utilizar a expressão legislação do ensino fundamental ou
legislação do ensino médio.
Certo é que a legislação educacional pode ser, pois, tomada
como corpo ou conjunto de leis referentes à educação. É
um complexo de leis cujo destinatário é o homem
trabalhador ou o homem consumidor.
É este o sentido de legislação como legis data. A legislação

POLÍTICAS PÚBLICAS E LEGISLAÇÃO SOBRE EDUCAÇÃO EM GESTÃO ESCOLAR


se revela, sobretudo, em regulamentos ditos orgânicos ou
ordenados, expedidos pelos magistrados em face da outor-
ga popular.
A legislação educacional, como nos parece sugerir, é uma
disciplina de imediato interesse do Direito ou mais precisa-
mente do Direito Educacional. Mas um olhar interdisciplin-
ar dirá que ela é
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central na Pedagogia quando no estudo da organização
escolar.
Por não termos alcançado, ainda, uma fase de pleno gozo
de equidade, diríamos que a legislação educacional é até
final do século XX a única forma de Direito Educacional que
conhecemos e vivenciamos na estrutura e funcionamento
da educação brasileira.
Desta forma, a legislação educacional pode ser entendida
como a soma de regras instituídas regular e historicamente
a respeito da educação.
Todas as normas educacionais, legais e infralegais, leis e
regulamentos, com instrução jurídica, relativas ao setor
educacional, na contemporaneidade e no passado, são de
interesse da legislação educacional.
Vemos, deste modo, que a legislação educacional pode ter
uma acepção ampla, isto é, pode significar as leis da
educação, que brotam das constituições nacionais, como a
Constituição Federal, considerada a Lei Maior do ordena-
mento jurídico do país, às leis aprovadas pelo Congresso
Nacional e sancionadas pelo Presidente da República.
Pode, também, a legislação abranger os decretos presiden-
ciais, as portarias ministeriais e interministeriais, as

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