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Curso: Noções de Direito Administrativo p/ INSS (todos os cargos)
Professor: Cyonil Borges
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Curso Teórico de Direito Administrativo
Profº. Cyonil Borges
AULA DEMONSTRATIVA
SUMÁRIO PÁGINA
1. Apresentação 2
2. Cronograma e Programa 2e3
3. Metodologia e Orientações 4e5
4. Teoria 6 a 52
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Profº. Cyonil Borges www.estrategiaconcursos.com.br 1
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APRESENTAÇÃO
Concursandos de todo o Brasil,
O concurso do INSS está na Praça. O concurso de acesso aos
quadros do INSS (a famosa Autarquia da União) é sempre uma boa
oportunidade, todavia é bem concorrido, por ser esperado no mundo
concursístico.
Nos dias atuais, o nível dos candidatos costuma ser bem elevado,
por isso é condição sine qua non para o sucesso uma ótima preparação
por meio de cursos direcionados. Enfim, é ideal definir a estratégia, e
que seja cirúrgica.
Voilà! Aqui no sítio do curso on-line estratégia você vai encontrar
os melhores Professores e, por conseguinte, os melhores materiais do
Brasil. Espero preparar verdadeiras tropas de elite.
Vencida esta consideração preliminar, vou falar um “cadinho” de
mim. Durante um “tempinho” fui da Marinha (oito anos). Cansado de
“empurrar” água nos navios da Petrobras, decidi estudar para concursos
públicos. À época, eu centrava meus estudos na Receita Federal e nada
de sair o “mardito” edital, daí fiz o concurso do TCU.
Voilà! Ingressei “ainda menino” no TCU, tendo exercido por mais de
11 anos a digna função de Auditor. Porém, decidi voltar ao Rio de Janeiro,
e, atualmente, sou Auditor Fiscal do Rio de Janeiro. Nada mudou!
Continuo Auditor do Estado, trabalhando na tentativa de melhorar, a cada
novo dia, o andamento da coisa pública.
Atuo como Professor de Direito Administrativo e de Direito
Constitucional em cursos preparatórios em São Paulo.
Sou autor dos livros Resposta Certa (editora Saraiva), Licitações e
Contratos (editora Campus) e, mais recentemente, Questões
Discursivas de Direito Administrativo (licitações, controle externo,
finanças, controle da Administração e outros temas), este, diga-se de
passagem, nos concursos em que se exija prova discursiva! 
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A participação nos fóruns, nas salas de aula, nos concursos em

geral, é sempre uma experiência extremamente gratificante, uma vez que
nos dá a oportunidade do contato com pessoas dos mais diversos lugares
do Brasil, todos agregados em torno do objetivo comum: a sonhada e
sempre alcançada aprovação no concurso público.
PROGRAMA E CRONOGRAMA
Abaixo, a distribuição do nosso curso (todas as aulas já estão

disponíveis):
Aula 00 - Conceitos de Estado e Administração Pública. Origem,

Conceitos e fontes do Direito Administrativo.
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Aula 01 – Atos Administrativos.
Aula 02 - Poderes da Administração.
Aula 03 - Organização administrativa da União.
Aula 04 - Agentes Públicos (aspectos constitucionais).
Aula 05 - Agentes Públicos (Lei 8.112, de 1990).
Aula 06 - Serviços Públicos.
Aula 07 - Responsabilidade Civil do Estado.
Aula 08 - Controle da Administração.
Aula 09 - Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992).
Aula 10 - Licitações Públicas (Lei 8.666, de 1993).
Aula 11 - Contratos Administrativos.
Aula 12 - Pregão (Lei 10.520, de 2002).
Aula 13 – Lista de Questões da FUNRIO, com comentários.
Observação: a banca FUNRIO é uma ilustre desconhecida no cenário

Nacional. Provavelmente, a contratação pelo INSS deveu-se ao valor da
contratação. Atualmente, alguns órgãos e entidades públicos fazem
cotação de preço entre boas organizadoras, e a banca FUNRIO deve ter
lançado a menor cotação. Afinal, a rigor, o concurso, pelo Cespe, seria o
melhor para nós concursandos. Em todo caso, ao longo da aula, intercalei
questões das mais diversas bancas, e postei questões de fixação de FCC
(banca mais parecida com FUNRIO). Perceba, por fim, que teremos a aula
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13 com muitos exercícios só de FUNRIO. Nesse caso, peço que só faça a

lista de exercícios depois de vencer os vários toques teóricos.
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METODOLOGIA
Passando à metodologia a ser adotada no presente curso, informo
que ela está baseada, essencialmente, em três pilares:
I) Objetividade: procuro tratar dos assuntos de forma direta, sem
“pirotecnias jurídicas", buscando o que há de mais importante para ser
destacado em cada questão, sem, obviamente, perder de vista os pontos
cruciais (mais cobrados em concurso) de tão rica disciplina que é o Direito
Administrativo;
II) Concisão: este curso visa ser claro e preciso, sem incorrer na
prolixidade tão comum dos estudos acadêmicos, a qual, apesar de ser
importante nas discussões doutrinárias, muitas vezes acaba por afastar o
aluno do foco pretendido, qual seja: a indicação da posição correta que
está sendo adotada pela FUNRIO; e
III) Abordagem da matéria sem perda de conteúdo: ressalto que a
objetividade e a concisão almejadas não foram pensadas com sacrifico do
conteúdo necessário.
ORIENTAÇÕES FINAIS1
A seguir, gostaria de tecer breves considerações a respeito da
experiência como professor de cursos preparatórios, somada à própria
trajetória como concursando.
Não há um método único para a aprovação em concurso. Não existe
uma “receita de bolo” infalível que possa ser utilizada por todas as
pessoas. Também não há como pré-determinar de forma generalizada um
número de horas mínimo ou máximo por dia que o aluno deve se dedicar
aos estudos, como se fosse a “chave do sucesso”. Não se pode dizer,
ainda, que está certo ou errado estudar somente uma matéria (ou mais
de uma) numa semana. Em síntese, o segredo é: crie a sua própria
estratégia.
Claro que, a partir de experiência própria, como estudante e,
sobretudo, como colaborador na preparação de alunos para concursos,
principalmente os realizados pela Esaf, Cespe e FCC, cheguei a algumas
conclusões:
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1. Planejamento: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos.

No ciclo, independentemente do número de horas de estudo que for
definido para cada dia da semana, o importante é estudar TODOS os dias,
ainda que apenas meia hora. Aqui vale o ditado de que o “hábito faz o
monge”. Pode ser uma matéria de cada vez, mais de uma, ou todas numa
semana. Mas é preciso, fundamentalmente, uma rotina, um método, algo
padronizado. Costumo dizer aos candidatos que, independentemente do
concurso, são sempre três os requisitos para a aprovação –
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As dicas são sintéticas, fruto de minha experiência colhida no magistério, especialmente em minhas turmas
de Tribunal de Contas da União, que tive o prazer de orientar nos ciclos de estudo no ano 2003 em Brasília.
Para um maior aprofundamento, recomendo a excelente e criativa obra do autor Alexandre Meirelles.
Simplesmente adorável.
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PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e

DISPOSIÇÃO (cumprir o planejado, com todo afinco possível);
2. Seu projeto pode durar seis meses, um ano, ou mais anos.
De todo modo, o caminho será mais curto se você não perder o foco no
concurso desejado. Costumo afirmar aos colegas que não esmoreçam,
continuem entusiasmados, avançando sobre a matéria, pois como já diz
um velho almirante fuzileiro naval, “um corpo que não vibra é um
esqueleto que se arrasta”, ou seja, se você não quer ser um esqueleto se
arrastando sobre a disciplina então vibre com cada tópico novo que você
aprende de cada matéria que irá cair na sua prova;
3. Não escolha cursinhos preparatórios por grife. Informe-se
sobre as qualidades dos professores, analisando se atendem às suas
necessidades. Verifique com ex-alunos do curso que pretende fazer se as
aulas estão em sintonia fina com o que há de mais recente na
jurisprudência dos Tribunais Superiores;
4. Tenha fé, o candidato a concurso público deve ter fé, deve crer
que no “dia D” fará a sua melhor prova, deve crer que durante a sua
preparação não medirá esforços para estudar todos os itens do edital e,
principalmente, deve crer que é capaz de ocupar aquele tão sonhado
cargo público.
Outra coisa, jamais acredite nas “LENDAS” que são contadas nos
corredores dos cursinhos de que “Fulano de tal” passou no concurso sem
estudar porque é muito inteligente. Não caia nessa. Passar em concurso
exige: DISCIPLINA e DEDICAÇÃO. Não há glória sem sofrimento, mesmo
para o “Fulano de tal” (o Sr. Inteligência).
Assim, tenho a certeza de que imbuído desse ânimo de confiança
ficará mais fácil para assimilarmos os conceitos constantes dos tópicos
sobre Direito Administrativo.
Bom, passemos à “aula-demo”. Espero que “se deliciem” com o
assunto.
Abraço a todos,
Cyonil Borges.
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Parte 1 – Noções gerais
1.1. Estado: conceito, elementos, classificação
Essa primeira aula é bastante conceitual, porém, não é suficiente para

nos angustiar. Vamos “passear” um pouco nas linhas introdutórias do
Direito Constitucional, para garantirmos a completa compreensão dos
detalhes do nosso querido Direito Administrativo.
De fato, o conceito de Estado não é fixo no tempo e sequer no espaço. O

próprio signo “Estado” é recente, aparecendo, com o sentido que ora se
utiliza, pela primeira vez na obra “O Príncipe”, de Maquiavel (séc. XVI).
Apesar disso, alguns elementos – ditos constitutivos – costumam ser
constantes: o humano, o geográfico, e o político-administrativo. Com
outras palavras, e respeitadas as posições doutrinárias divergentes,
a figura do Estado só se faz presente a partir da constituição, nessa
ordem, por um povo, por um território, e por um governo soberano.
Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:
POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA.
TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA.
GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável

pela organização do Estado, afinal não há Estado real sem soberania!
Ao lado desses, há bons autores que acrescentam o elemento

finalidade como informador do Estado, verdadeiro elemento teleológico
– leia-se: finalístico, como nosso José Afonso da Silva. Isso porque não
se pode pensar a figura do Estado sem um projeto para o futuro. A leitura
do art. 3º do texto constitucional esclarece bem esse sentido, ao ilustrar
as normas constitucionais programáticas.
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Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos acima são

INDISSOCIÁVEIS, ou seja, precisam “andar juntos” para que se chegue
à noção conceitual que se tem, atualmente, de Estado.
Um breve exemplo permite-nos chegar a tal conclusão: imaginemos um

Estado sem um governo soberano, ou cuja soberania não é reconhecida
pelos demais Estados. Imaginou?
Nessa hipótese, o que teremos não é um Estado, mas problemas, como

no caso do “Estado” palestino frente a Israel.
Como Israel não reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, há

o entendimento de que tem legitimidade para, por exemplo, prender
ministros e outras autoridades palestinas, se descumprirem leis
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israelenses, dentro da “Faixa de Gaza”. Faixa essa entendida por Israel

como parte de seu território, e, portanto, lugar de aplicação de suas leis.
Se ainda não caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da

Atlântida! Se considerássemos a descoberta desta ilha perdida, mesmo
assim não poderíamos encaixá-la na qualidade de Estado, pois, no lugar
de POVO, encontraríamos POLVO, o qual não nos parece ser elemento
constitutivo do Estado!
Além disso, registre-se que a uniformidade linguística não é elemento

de formação dos Estados, apesar de excelente para que se dê identidade
a um povo e facilite a formação de um grande Estado.
Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a

integração bastante facilitada por conta da presença de um único idioma,
o português. De outro lado, há países em que se fala mais de um idioma
e nem por isso deixam de ser vistos como Estado. Exemplos disso,
apenas para ilustrar, a Bélgica, Suíça e Canadá. Não precisa nem dizer
que há países da África com variados dialetos, e, nem por isso, deixam de
ser considerados Estados.
Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado é

formado pelos elementos POVO, TERRITÓRIO E GOVERNO SOBERANO.
Mas por que aqui no Brasil existe União, Estados, Distrito Federal
e Municípios? O que esse ‘pessoal’ todo é? E os Territórios, como se
situam?
Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que

diversas são as formas de Estado, a depender da época, do território, e
de razões históricas.
Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a

Confederação, o Estado Unitário, e o Estado Federal. Na
Confederação, há a reunião de Estados Soberanos. No Estado Unitário
(puro e impuro) existe um único centro de poder, responsável por
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todas as atribuições políticas, por exemplo: a França. Já no Estado

Federal, há diferentes polos de poder, os quais atuam de forma
autônoma entre si, por exemplo: o Brasil.
Retornemos ao quesito (mas por que aqui no Brasil existe União, Estados,
Distrito Federal e Municípios?).
Vamos à resposta.
A União, os Estados-membros, o Distrito Federal e os Municípios
são as pessoas integrantes da Federação, ou seja, são entes
políticos/federados componentes da Federação Brasileira. São pessoas
jurídicas de direito público INTERNO. A Federação é a FORMA DE
ESTADO, portanto, adotada aqui no Brasil.
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E os Territórios?
Já os territórios não são, hoje, entes federados, detendo competência
exclusivamente administrativa, e, bem por isso, não sendo considerados
entes federados pela CF/1988. Os territórios são definidos
doutrinariamente como autarquias da União (as ditas autarquias
territoriais), afinal a capacidade de autogoverno é inexistente, isso
porque o Presidente da República é responsável pela nomeação do
Governador do Território depois da sabatina pelo Senado Federal. Sobre o
tema, vejamos o art. 84, inc. XIV, da CF/1988 (competência exclusiva do
Presidente da República):
nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do

Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores, os
Governadores de Territórios, o Procurador-Geral da República, o
presidente e os diretores do banco central e outros servidores,
quando determinado em lei.
Dizem as boas línguas que nossa forma Federativa é espelho do sistema

norte-americano. Essa afirmação é só metade verdadeira. Não é bem um
espelho, isso porque a Federação Brasileira foi formada por
desagregação (movimento centrífugo, segregador), diferentemente do
sistema norte-americano (centrípeto ou agregador).
Trocando em miúdos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em

Confederação (desde 1776), os quais largaram a soberania para
aglutinarem-se em torno da Federação (isso em 1787). Note:
movimento da periferia para o centro - agregação. Já no Brasil,
tínhamos um Estado Unitário, e por desagregação (efeito segregador)
foi criada a Federação (CF/1891), atribuindo-se aos Estados-membros
mera autonomia, sendo a República Federativa a guardiã do atributo da
soberania.
O Federalismo está ligado, essencialmente, à distribuição interna de poder

por diferentes centros políticos. Todos os entes federativos são
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autônomos, ou seja, podem criar suas próprias normas (legislar), mas

não são soberanos ou independentes. Como sobredito, a soberania
é atributo da República Federativa do Estado Democrático de
Direito Brasil, atributo que significa, em breves palavras, o
reconhecimento que o Estado Brasileiro tem frente aos demais Estados
Soberanos. Vejamos o art. 18 da Constituição Federal:
A organização político-administrativa da República

Federativa do Brasil compreende a União, os Estados, o
Distrito Federal e os Municípios, todos autônomos, nos
termos desta Constituição.
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Os destaques não constam do texto original. Todos aqueles que integram

a Federação são entes políticos ou federados, com capacidade de
tríplice autonomia (legislar, administrar e se autogovernar). Para José
dos Santos, autonomia, no sentido técnico-político, significa ter a
entidade integrante da federação capacidade de auto-organização,
autogoverno e autoadministração. No primeiro caso, a entidade pode
criar seu diploma constitutivo; no segundo, pode organizar seu
governo e eleger seus dirigentes; no terceiro, pode ela organizar
seus próprios serviços.
Esses traços, por exemplo, diferenciam as pessoas políticas das

entidades da Administração Indireta (autarquias, fundações públicas,
sociedades de economia mista e empresas públicas), pois essas são
pessoas jurídicas exclusivamente administrativas.
Por exemplo: o Banco Central – como autarquia – não edita leis –

autolegislação; a Caixa Econômica – como empresa pública – não
elege governador, prefeito, ou Presidente – autogoverno.
Pois bem. Autônomo deriva de AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras -

donde deriva, também, o termo “normas”). Assim, dizer que os entes
federativos são autônomos significa dizer que podem estabelecer as
próprias regras, ou seja, legislam, produzindo normas próprias.
Linhas acima, houve a citação de que o Estado Brasileiro é República

Federativa e Estado Democrático de Direito. Dois novos conceitos para
agruparmos ao rol já existente: o que é República? O que é ser de Direito
e Democrático?
O que é República? Na visão do autor José Afonso, a República (a coisa

do povo para o povo) é forma de governo, ao lado da Monarquia, mas
desta distinta, referindo-se à maneira como se dá a instituição do poder
na sociedade e como se dá a relação entre governantes e governados.
Responde à questão de quem deve exercer o poder e como este se
exerce. 00000000000
Obviamente, o exercício de tal poder não é vitalício. No vigente

ordenamento republicano e democrático brasileiro, por exemplo, os
cargos políticos de chefia do Poder Executivo, além de eletivos, não são
exercidos nem ocupados em caráter permanente, por serem os
mandatos temporários e seus ocupantes, transitórios.
Em síntese, podem ser apresentadas as seguintes características da

forma de governo - República:
 Legitimidade popular dos Chefes dos Executivos

(Presidente, Governadores, e Prefeitos) e das Casas
Legislativas;
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 Temporariedade dos mandatos eletivos (contraponto da

vitaliciedade monárquica);
 Prestação de contas pelos gestores públicos.
Antes de tratarmos de Estado de Direito, cabe registrar que, no direito

internacional, apenas a República Federativa do Brasil tem
competência para a formalização de tratados, dela não dispondo a
União, os Estados-membros ou os Municípios. Nesse particular, o
Presidente da República não subscreve os tratados como Chefe de
Governo, mas como Chefe de Estado.
O que é Estado de Direito?

Para respondermos ao quesito, vejamos, inicialmente, o que diz art. 1º da
Constituição Federal de 1988:
A República Federativa do Brasil, formada pela união

indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem
como fundamentos: (...).
Do trecho, pode ser destacado “Estado de Direito”, que,

abreviadamente, pode ser assim traduzida: O Estado cria as leis (em
sentido amplo – a norma) para que a todos sejam impostas, inclusive a
si mesmo. O Estado não se afasta de cumprir a norma que cria, dado
que, como diria um educador famoso: educar é dar exemplo.
De que valeria o Estado criar a norma para vê-la cumprida por todos, se
não fosse o Estado o primeiro cumpridor?
A ideia de Estado de Direito baseia-se na imposição de “freios” à atividade

do próprio Estado. A Lei diz respeito à vontade geral, a qual, obviamente,
significa a vontade do povo, a contenção do Estado pelo povo, e não
o inverso (parágrafo único do art. 1º - “todo poder emana do povo,
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que o exerce por meio de representantes eleitos ou diretamente,

nos termos desta Constituição”).
Com efeito, o Estado de Direito surgiu, essencialmente, para fazer frente

ao Estado Absolutista, cujo poder – de base divina e contratualista por
vezes – centrava-se na figura do soberano (rei, príncipe). No Estado de
Direito a contenção do poder é feita pela lei. Aplica-se a fórmula
ocidentalizada do “rule of law” (o Estado é que cria as regras, mas a estas
deve se sujeitar).
De se destacar que esse “primado da lei” no Estado de Direito gera uma

presunção para todo e qualquer ato que provenha do Estado: a
presunção de legitimidade dos atos estatais.
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De fato, se o Estado é de Direito e, assim, pressupõe-se que cumpra a

lei, todo e qualquer ato proveniente do Estado é produzido,
presumidamente, de acordo com a ordem jurídica, é legítimo,
portanto.
Nesse instante alguns amigos devem estar pensando: então todos os

atos do Estado, não só os administrativos, possuem a característica
da presunção de legitimidade? Resposta: SIM! Mas, então, por serem
presumidos legítimos, tornam-se inquestionáveis? Resposta: NÃO!
A presunção de legitimidade é uma presunção relativa (ou juris tantum,

para aqueles que gostam de latim), ou seja, pode ser questionada, com a
necessidade de produção de provas invertida em desfavor dos
administrados.
Isso ocorre porque o Estado, ao fim, é composto por seres humanos. Por
exemplo, o servidor da Receita Federal é o Estado quando atua, assim
como boa parte dos amigos leitores também o serão, logo depois dos
respectivos concursos e do derradeiro ato de posse.
Sabemos que servidores são seres falíveis. Logo, os atos falhos dos
agentes públicos, porventura produzidos nessa qualidade, podem ser
questionados por terceiros, uma vez que tais atos contam com
presunção relativa de legitimidade.
E você se pergunta: em que o conceito de Estado de Direito importa para

o Direito Administrativo? A resposta é: em tudo! Isso porque o Direito
Administrativo nasceu com o Estado de Direito. Como sinaliza Dirley
Cunha, é o Direito, ao qual o Estado passou a se submeter, que regula as
relações entre a Administração Pública e os administrados, assegurando a
correta e legítima gestão do interesse público e garantindo os direitos dos
administrados.
Por fim, o que vem a ser Estado Democrático? A Constituição, ao

mencionar Estado Democrático de Direito, deixa evidente que não se
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trata de reunião meramente formal de elementos, e que os termos

Democrático e Direito, portanto, têm alcances diferenciados, sendo a
democracia mais abrangente do que o direito.
Por exemplo: o Estado da Venezuela é de Direito? Acredito que sim,

o problema é saber como são feitas tais leis, será que com a real
participação dos cidadãos ou meramente semântica ou formal.
Exatamente por isso que nosso texto constitucional se preocupou em

inserir expressamente o termo Democrático, para afastar, de vez, a
ideia de que a Constituição é meramente garantia (negativa ou
liberdade, como é o caso da Norte-americana), assumindo o
compromisso formal de evolução para a ideia de Constituição Dirigente
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(leia-se: preocupada com os direitos sociais – de 2ª geração – e não

tão-somente os de 1ª geração – civis e políticos).
Parte II – Origens históricas do Direito Administrativo; conceito;

objeto; e fontes do Direito Administrativo.
2.1. Considerações gerais
No tópico anterior, aprendemos que o Estado Brasileiro tem FOrma de

GOverno a REPÚBLICA e Forma de Estado a FEderação.
Vamos agora, distinguir as três principais funções do Estado: legislar,

julgar, e administrar, as quais, inclusive, dão origem aos “Poderes”
constituídos, tal qual escrito na Constituição (art. 2º):
“São Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o

Legislativo, o Executivo e o Judiciário”.
Diversos pensadores, modernos e clássicos, ocuparam-se da abordagem

de quais e quantas seriam as principais funções a serem desempenhadas
pelo Estado. Apenas para citar alguns mais conhecidos, Aristóteles,
Hobbes, Locke e Rosseau, com textos bastante difundidos no campo da
filosofia jurídica.
Contudo, modernamente, o autor mais influente e discutido a respeito da

repartição das atividades de Estado é, muito provavelmente, Charles-
Louis de Secondat, o Barão de Montesquieu.
No seu clássico “O Espírito das Leis”, Montesquieu registrou que as

missões fundamentais do Estado, de legislar (função legislativa: criar o
Direito novo), de julgar (função judicial ou jurisdicional: aplicar o Direito
aos casos conflituosos, solucionando-os em definitivo) e de administrar
(função administrativa ou executiva: usar a norma jurídica criada, para,
aplicando-a, dar atendimento às demandas concretas da coletividade)
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deveriam ser exercidas por órgãos diferentes, independentes.
Desse modo, quem julgasse, não administraria; quem administrasse, não

legislaria, e assim sucessivamente. Esta ideia rodeia quase todo o direito
ocidental moderno, tal como no Brasil, que, como dito, consagra essa
“tripartição” de poderes no art. 2º da CF/1988.
Acontece que, tecnicamente, a abordagem inicial de Montesquieu não

falava de “Poderes”, mas sim de órgãos distintos, exercentes do
Poder. Decorre daí o entendimento de que o Poder é UNO, havendo
apenas uma distribuição funcional – aquilo que os constitucionalistas
chamam de princípio da especialização.
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De fato, o Poder do Estado, que é um só, indivisível, é exercido em

diversas frentes. A divisão do Poder entre órgãos diferentes possibilita aos
órgãos constitucionalmente estabelecidos controlar-se entre si,
constituindo o que se reconhece na doutrina constitucionalista como
sistema de “Freios e Contrapesos” (ou checks and balances, para os
mais chegados à língua inglesa).
Todavia, diferentemente da tripartição de Montesquieu (considerada

rígida), o exercício dos Poderes no Brasil dá-se por precipuidade
(preponderância, especialização) de função, enfim, não há
exclusividade. Tome-se como exemplo a ordem jurídica brasileira.
Vejamos, a seguir, a representação gráfica da tripartição brasileira, como
não poderia deixar de ser, “em forma de pizza”:
Portanto, no Brasil, a função administrativa de Estado é exercida,

essencialmente, pelo Poder Executivo. Contudo, não há como se negar
que a mesma função é desempenhada por todos os demais Poderes. A
questão seria identificar a quem é outorgada a função de forma típica ou
atipicamente. Vejamos. 00000000000
A missão típica do Poder Judiciário é aplicar o direito aos casos

litigiosos que lhes sejam submetidos. Contudo, atipicamente, o mesmo
Poder pode deflagrar o processo legislativo, quando encaminha
normas para apreciação do Poder Legislativo.
Da mesma forma, o Judiciário faz licitações (administração de compras,

obras, serviços) e concursos públicos para seleção de servidores
(administração de pessoas), no que o Judiciário está, de maneira atípica,
exercendo funções administrativas.
Essa mesma função – administrativa – pode ser percebida com relação ao

Poder Legislativo, o qual também exerce atipicamente funções
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administrativas, quando abre procedimentos administrativos e realiza

concursos públicos para acesso aos cargos públicos. O Legislativo também
desempenha a atividade jurisdicional quando, por exemplo, o Senado
processa e julga o Presidente da República nos crimes de
responsabilidade (inc. I do art. 52 da Constituição Federal).
O Poder Executivo, cuja missão típica é a atividade administrativa,

também exerce, atipicamente, a missão legislativa. O melhor exemplo
disso é a possibilidade de edição por parte de seu chefe de medidas
provisórias, que, no caso federal, é o Presidente da República, medidas
estas que possuem força de lei desde sua edição (art. 62 da CF/1988).
Em havendo previsão na Constituição dos Estados e nas Leis
Orgânicas, tanto os Governadores como os Prefeitos ficam autorizados a
editarem medidas provisórias.
Contudo, ao Poder Executivo não é dado o exercício da atividade

jurisdicional (em seu sentido estrito), com o sentido que esta deve
ser vista, ou seja, com força de definitividade. Ainda que o Executivo
adote decisões em processos administrativos de sua competência, estas
não constituirão coisa julgada material ou definitiva, em sentido
estrito, como a decisão proveniente do Judiciário.
Por isso, podem seus atos ser levados à apreciação do órgão judiciário
competente, em razão do princípio da inafastabilidade de jurisdição,
contido no inc. XXXV do art. 5º da Constituição Federal. Transcreva-se: a
lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito. Obviamente, essa apreciação judicial não é ilimitada,
conforme se verá no devido momento.
Mas, de antemão, adiante-se: há limites para apreciação de atos

administrativos pelo Poder Judiciário, como o “mérito” da decisão
administrativa, que não pode ser “invadido” pelos órgãos judiciais.
A Jurisdição é quase que monopolizada pelo Poder Judiciário e apenas

em casos excepcionais pode ser exercida pelo Legislativo. Essa é a
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posição da doutrina majoritária e que devemos levar para a prova.

Há quem defenda que o Poder Executivo exerce atividade jurisdicional,
porém sem definitividade (sem o colorido jurisdicional), como é o caso
do autor Diogo Figueiredo, que, no entanto, tem sido voz vencida,
tratando-se, é claro, de concursos públicos, porque, como sobredito, o
Executivo não exerce atividade jurisdicional em sentido formal.
Mas, Professor, o Poder Executivo não julga?!

Não há duvida que a questão é tormentosa. No mundo dos concursos,
não há verdades absolutas. E, nesse ponto, há forte divergência
doutrinária, de modo que as bancas não deveriam formular quesitos
dessa natureza. Entretanto, a organizadora Cespe já formulou diversos
itens sobre a atividade judicante a ser levada a efeito pelo Poder
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Executivo. Normalmente, estes itens se referem às funções exercidas

pelas Comissões de Processo Administrativo Disciplinar. A banca
considera, nesses casos, o conceito material de jurisdição,
fundamentado pela resolução das lides (conflitos) e não o conceito
formal de jurisdição, em que se exige a formação da coisa julgada
material (traço da definitividade).
2.2. Direito: ramos e sub-ramos
Se lhe perguntassem: com que pé acordou hoje? Provavelmente,

responderia: com o pé direito. Se lhe perguntassem: você entregaria a
mão de sua filha para um traficante de drogas? Obviamente não, afinal
não é um homem direito. Fácil verificar, portanto, que o conceito da
palavra direito tem estreita ligação com retidão, estar certo, conduta
irrepreensível.
Em nosso mundo jurídico não é diferente. O Direito comparece, em

parte, como conjunto de normas norteadoras da conduta humana. Leia-
se: impostas obrigatoriamente – coativamente, coercitivamente – pelo
Estado.
Aprendemos que o Direito é uma ciência UNA, por ser indivisível,

maciça, monolítica. Porém, o que seria da vida dos Professores de Direito
se tivessem que conhecer toda a ciência jurídica? Simplesmente não
seria! A ciência jurídica é bastante complexa e difusa, logo, para facilitar
que o ser humano cresça, e, antes de morrer, reproduza, o direito foi
dividido em ramos, logicamente, por questão meramente didática,
sendo encontrados os ramos: público, privado e social.
O autor Celso Antônio ensina que o Direito Privado é governado pela

autonomia de vontade, isto é, as partes elegem as finalidades que
desejam alcançar, servindo-se para tanto dos meios que elejam, desde
que, obviamente, tais finalidades ou meios não esbarrem no Direito.
De modo distinto, o Direito Público se ocupa de interesses da

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sociedade como um todo, interesses públicos, cujo atendimento não

é um problema pessoal de quem os esteja a curar, mas um
dever/encargo/múnus público inescusável. Assim não há espaço para a
autonomia da vontade, que é substituída pela ideia de função, de dever
de atendimento do interesse público.
O ramo da ordem social é sui generis, afinal é citado por literatura

especializada. É um ramo responsável pelos Direitos concernentes
aos hipossuficientes, como é o caso do Direito Acidentário e
Assistencial. A citação ao referido ramo é apenas demonstrativa, isso
porque, até hoje, constitui tema raro em concursos públicos.
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Como sub-ramos do Direito Privado, há o Direito Civil e o Comercial,

sendo este, parcialmente, positivado no próprio Código Civil. São sub-
ramos em que o predomínio é o interesse individual. Resgatando
Orlando Gomes, o Direito Privado pode ser entendido como aquele que
regula as relações entre os homens, tendo em vista o interesse particular
dos indivíduos, ou a ordem privada (Direito Civil e Comercial).
Já o Direito Público se encarrega da disciplina dos interesses coletividade,

do interesse público e social, competindo-lhe a organização do Estado
(por exemplo: o Direito Constitucional); a atividade financeira
(arrecadatória) do Estado (por exemplo: o Direito Tributário); a disciplina
da hierarquia entre seus órgãos, das relações com seus servidores (como
é o caso do Direito Administrativo).
Nessa passagem, percebemos, claramente, que o Direito Administrativo é

sub-ramo do direito público interno, uma vez que regula as relações
em que predominam os interesses do Estado, em posição de
verticalidade, de supremacia, e porque em pelo menos um dos polos
da relação disciplinada por ele está a Administração Pública.
Por fim, cabe alertar que essa dicotomia (público e privado) é meramente
didática. Por exemplo: há normas do direito privado que defendem
interesses públicos (por exemplo: direito de família), o chamado
dirigismo estatal; por outro lado, existem normas de direito
administrativo para a defesa de interesses dos particulares (leia-
se: dos administrados), como são as normas de segurança e os
direitos fundamentais.
Fixação
2011/Cespe
Julgue o próximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e às

fontes do direito administrativo.
Segundo a doutrina administrativista, o direito administrativo é o

00000000000
ramo do direito privado que tem por objeto os órgãos, os agentes e

as pessoas jurídicas administrativas que integram a administração
pública, a atividade jurídica não contenciosa que esta exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.
Comentários:
O Direito Administrativo é exteriorizado, por exemplo, pelo Poder de Polícia do

Estado. A relação entre a Administração e o Administrado, nesse caso, é de
verticalidade. Não há, portanto, consensualidade. A unilateralidade é marca do
Direito Público, daí a incorreção do quesito.
Gabarito: ERRADO.
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2.3. Origem do Direito Administrativo
Como ilustre a autora Maria Sylvia Zanella Di Pietro aponta, a formação

do Direito Administrativo como ramo autônomo, dotado de princípios e
objeto próprios, teve início, juntamente com o direito constitucional e
outros ramos do direito público, a partir do momento em que começou a
desenvolver-se – já na fase do Estado Moderno – o conceito de Estado
de Direito, estruturado sobre o princípio da legalidade (em
decorrência do qual até mesmo os governantes se submetem à lei, em
especial à lei fundamental que é a Constituição) e sobre o princípio da
separação de poderes, que tem por objetivo assegurar a proteção dos
direitos individuais, não apenas nas relações entre particulares, mas
também entre estes e o Estado.
O Direito Administrativo Brasileiro certamente não “brotou” antes do

Direito Romano, do Germânico, do Francês, do Italiano, o que, de certa
forma, é para ser visto com bons olhos. O que é mais fácil: criticar um
livro de um grande autor ou fazer um livro de igual quilate? Criticar,
obviamente, porque podemos aprimorá-lo e não simplesmente partir do
zero.
Com o Direito Administrativo Brasileiro não foi diferente, pois, tendo as

contribuições dos diversos direitos nacionais (francês, inglês, italiano,
alemão, e outros), o nosso Direito pode captar os traços positivos e
reproduzi-los de acordo com a nossa realidade histórica.
Dos direitos nacionais, provavelmente, foi do francês (de base

romanística), berço do direito administrativo, que o nosso sistema se
fartou. São exemplos de contribuições francesas:
- Responsabilidade civil objetiva do Estado: existente, entre

nós, desde a Constituição de 1946. É encontrada, atualmente, no
§6º do art. 37 da CF/1988, traduzida na ideia de que o Estado será
responsável pelos atos lícitos ou ilícitos dos agentes;
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- Presença de cláusulas exorbitantes nos contratos

administrativos: cláusulas que garantem a posição de
supremacia do Estado sobre os particulares, como, por
exemplo, o Estado ficar sem pagar pelos serviços e o contratado ter
a obrigação de executá-los;
- Inserção do princípio da moralidade administrativa de forma

expressa no texto da Constituição;
- Regime legal dos servidores (Lei 8.112/1990, na esfera

federal): com a finalidade de se evitar o sistema de despojos
(“spoil system”), que, com a entrada de novo Governante, todo o
corpo de servidores era despojado para a colocação de novos
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agraciados.
É bem verdade que existem outras contribuições, todavia, tendo em conta

o objetivo deste curso (concursos públicos), penso ser suficiente essa
apresentação. E mais: nas provas, as ilustres bancas organizadoras
insistem em cobrar a contribuição advinda de fora da França!
Vejamos.
Na França, as decisões administrativas são definitivas, ou seja, não

cabe a reapreciação pelo Poder Judiciário. É o que a doutrina
denomina contencioso administrativo. Portanto, na França, não temos
apenas uma jurisdição, mas sim duas: a administrativa e a judiciária.
Nesse contexto, as decisões geradas pelo Estado-administrador são
definitivas e, assim, não sindicáveis pelo Poder Judiciário
Então responda: no Brasil, será que existe a separação das autoridades

administrativa e judiciária? Será que as decisões adotadas por um
Ministério ou por Tribunais de Contas não poderão ser
sindicáveis/controláveis pelo Poder Judiciário?
A resposta é simples. No entanto, primeiro passemos à leitura do

art. 5º, XXXV, da CF/1988:
Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer

natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros
residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à
igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou

ameaça a direito;
A partir da leitura do texto, desvendamos que não vigora entre nós a

existência de duas jurisdições (como na França) – o sistema
contencioso; houve para a formação do nosso sistema de jurisdição a
contribuição do sistema inglês, em que a definitividade é traço formal
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do Judiciário (sistema de jurisdição UNA ou ÚNICA).
Em conclusão, as decisões adotadas pelas instâncias administrativas

(ressalvado o mérito administrativo) podem ser sindicadas (princípio da
sindicabilidade) pelo Poder Judiciário.
Mas, Professor, e o tal contencioso administrativo? Não existe no

Brasil, afinal já ouvi Professor de Direito Tributário mencionando,
expressamente, sobre contencioso administrativo Tributário?
Abaixo explico detalhadamente. Vejamos.
Essa tal coisa julgada é estudada, mais enfaticamente, nas aulas de

Direito Processual, e, quando muito, em Direito Constitucional. A razão é
lógica. É porque o instituto é típico da função jurisdicional, naturalmente a
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responsável por dar definitividade às decisões, pela pacificação social. O

juiz, nas lides (demandas, litígios), atua de forma imparcial, não sendo
parte no processo, em si. Portanto, a relação estabelecida nos
contenciosos judiciais costuma ser trilateral (de um lado as partes – autor
e réu, e, em outro, o juiz). Daí não ser criticável a formação de coisa
julgada.
Por outro lado, os litígios que surgem no interior do Estado-
administrador (da Administração Pública) têm de um lado o
administrado (particulares ou servidores, conforme o caso), e de outro a
própria Administração. Curioso, não é verdade? A Administração é
parte na relação, agindo, por conseguinte, de forma parcial. E, por isso, a
doutrina registra que a decisão administrativa não pode ser
definitiva, afinal ninguém pode ser juiz e parte ao mesmo tempo. Abre-
se, dessa forma, a possibilidade de o prejudicado “bater às portas” do
Poder Judiciário para suscitar a revisão da decisão.
Legal, mas não existe coisa julgada?
Existe sim! Com um pequeno detalhe. A expressão coisa julgada, no
Direito Administrativo, não tem o mesmo sentido que no Direito
Judiciário. Ela significa apenas que a decisão se tomou irretratável
pela própria Administração, ensina Maria Sylvia.
Dois exemplos podem ser citados de coisa julgada administrativa. A
primeira situação é a de exaurimento (esgotamento) da via
administrativa, quando não há mais recursos cabíveis. A segunda, e
será mais a “batida” em nossas aulas, são os atos irrevogáveis. Por
exemplo: os atos vinculados – os praticados dentro dos limites da lei, sem
qualquer flexibilidade – são, de regra, irrevogáveis, fazendo coisa julgada
administrativa.
Também existe litígio (contenda, contencioso) na esfera administrativo.

Cite-se, por exemplo, o processo administrativo tributário, em que a
Fazenda forma contencioso com o particular, na qualidade de contribuinte
ou responsável. Para compreendermos melhor a existência do contencioso
no Direito Administrativo Brasileiro (inconfundível, reforço, com o
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contencioso do modelo Francês), é imperioso que tracemos algumas

considerações sobre os institutos da preclusão e coisa julgada
administrativa.
Como registra Marçal Justen Filho, os institutos da coisa julgada e
preclusão, apesar de deterem pontos em comum, não se identificam de
modo perfeito.
A preclusão administrativa consiste na restrição a uma faculdade

processual originariamente assegurada ao sujeito, em virtude dos eventos
verificados ao longo do processo administrativo. Há três formas de
preclusão: temporal, consumativa e lógica. A temporal, como o nome já
denuncia, é a perda da faculdade em face do decurso do prazo, como, por
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exemplo, deixar de interpor o recurso no prazo legal. A consumativa,

por sua vez, dá-se pela exaustão da prerrogativa uma vez exercida,
como, por exemplo, a impossibilidade de o administrativo rever o
conteúdo da proposta apresentada em procedimento de licitação. Por fim,
a preclusão lógica dá-se quando o administrado, por ato omissivo ou
comissivo, adota posição incompatível com outra dentro do procedimento,
como, por exemplo, o prazo decadencial para impugnar o Edital de
Licitação.
Para o autor, a coisa julgada formal administrativa é o efeito jurídico

acarretado pelo encerramento de um procedimento administrativo, em
virtude do qual se torna vedado rever a decisão nele adotada sem a
instauração de um procedimento específico e distinto.
Antes de avançarmos, é oportuna a distinção entre a coisa julgada

material e formal.
A coisa julgada material acarreta a impossibilidade (imutabilidade)
de as decisões serem revistas no próprio processo objeto da decisão,
bem assim, em outros processos em que haja identidade de partes,
causa de pedir e pedido. E, bem por isso, conclui-se que não há, como
regra, no Brasil, a formação de coisa julgada administrativa em sua
acepção material, afinal as decisões administrativas podem ser sindicáveis
pelo Poder Judiciário.
A coisa julgada formal, por sua vez, é a impossibilidade de a

sentença ser alterada dentro do próprio processo. E é nesse
contexto que podemos concluir pela existência de coisa julgada
administrativa.
Como registra Carvalho Filho, a coisa julgada administrativa é a situação

jurídica pela qual determinada decisão firmada pela Administração não
mais pode ser modificada na via administrativa. A irretrabilidade, pois, se
dá apenas nas instâncias da Administração, ou seja, a definitividade da
decisão administrativa é relativa, isso porque o administrado poderá
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socorrer-se do Poder Judiciário, e este poderá decidir em sentido contrário

ao decidido pela Administração.
Ficamos assim: a coisa julgada administrativa ocorre apenas dentro

da Administração Pública, ora porque a decisão tornou-se irrecorrível
(a Lei de Processo Administrativo Federal - Lei 9.784, de 1999, fala em,
no máximo, três instâncias), ora porque se está diante de atos
irrevogáveis.
Perfeito Professor. E se a decisão da Administração for ilegal? Isso
vai ficar de graça?
Opa. Agora mudou de figura! Em casos de ilegalidade, permanece o
Poder Judiciário livre para a apreciação do ato, à vista do princípio
00000000000 - DEMO
da inafastabilidade da tutela jurisdicional (sistema de jurisdição

uma). E a Administração também deve rever o ato, com aplicação do
princípio da autotutela administrativa, com o detalhe de que só pode
fazer isso enquanto não houver a prescrição/decadência. Sobre o tema,
vejamos o disposto no art. 54 da Lei 9.784, de 1999:
Art. 54. O direito da Administração de anular os atos
administrativos de que decorram efeitos favoráveis para os
destinatários decai em cinco anos, contados da data em que foram
praticados, salvo comprovada má-fé.
§ 1o No caso de efeitos patrimoniais contínuos, o prazo de
decadência contar-se-á da percepção do primeiro pagamento.
§ 2o Considera-se exercício do direito de anular qualquer medida de
autoridade administrativa que importe impugnação à validade do
ato.
Entendeu essa história de coisa julgada? Então “mata” as
questões abaixo.
QUESTÃO 44
Fixação
(2005/FUNIVERSA/PREF.TO – TCI) Quanto à Coisa Julgada
Administrativa, analise as assertivas abaixo:
I - É uma preclusão de efeitos internos, e tem o alcance da coisa
julgada judicial, porque o ato jurisdicional da Administração deixa
de ser um simples ato administrativo decisório.
II - O que ocorre nas decisões administrativas finais atinge e afeta
direitos de terceiros.
III - Não se limita ao caso apreciado e nem se extingue com o
encerramento deste, pela permanência de seus efeitos.
(A) Apenas I é verdadeira.
(B) Apenas I e II são verdadeiras. 00000000000
(C) Apenas III é verdadeira.

(D) Apenas I e III são verdadeiras.
(E) Todas são falsas.2
(2007/CESPE/TJ-PI/Juiz) A jurisprudência e a doutrina

majoritária admitem a coisa julgada administrativa, o que impede a
2
Item I FALSO (a decisão não tem o mesmo alcance, isso porque só geram efeitos internos, podendo o
particular socorrer-se ao Judiciário). Item II FALSO (os efeitos da decisão são internos, logo não afetarão a
terceiros). Item III FALSO (limita-se ao caso concreto, sem que estenda seus efeitos fora do processo).
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reapreciação administrativa da matéria decidida, mesmo na

hipótese de ilegalidade (CERTO/ERRADO).3
(2009/CESPE/TCE-AC) A Em face do princípio da

indeclinabilidade da jurisdição (CF, art. 5º, inciso XXXV), não se
admite a existência da chamada coisa julgada administrativa, uma
vez que sempre é dado ao jurisdicionado recorrer ao Poder
Judiciário contra ato da administração. (CERTO/ERRADO).4
(2009/CESPE – TCE-ES – Procurador) A decisão do TCU faz

coisa julgada administrativa, não cabendo ao Poder Judiciário
examiná-la e julgá-la. (CERTO/ERRADO)5
(2010/FCC – TCM/PA – Técnico) A expressão coisa julgada

administrativa significa que a decisão tornou-se irretratável pela
própria Administração, não impedindo que seja apreciada pelo
Poder Judiciário se causar lesão ou ameaça de lesão
(Certo/Errado)6.
Que tal passarmos, agora, sobre a instância administrativa de

curso forçado?
Apesar de “as portas” do Poder Judiciário permanecerem abertas à tutela

das ameaças e lesões a direito, é oportuno salientar que, por vezes, o
particular deve, primeiramente, vencer a esfera administrativa. É o que a
doutrina chama de instância administrativa de curso forçado.
Então, há ou não necessidade de exaurimento das vias administrativas
para “batermos às portas” do Judiciário? Será a instância administrativa
de curso forçado regra ou exceção? Vejamos.
O Brasil adota o sistema inglês, de jurisdição una, para controle judicial
de atos jurídicos. No entanto, a adoção da jurisdição una não impede
00000000000
que a Administração Pública instaure processos administrativos visando

tomar as decisões dessa natureza. Com o detalhe de que tais decisões
não serão dotadas da definitividade típica das decisões judiciais, em razão
da unicidade (ou inafastabilidade) da jurisdição do Poder Judiciário.
3
ERRADO. Em caso de ilegalidade, o Poder Judiciário, se provocado, poderá rever os atos. E, como sobredito,
enquanto não houver a decadência do direito, deve a Administração também suscitar a nulidade do ato.
4
ERRADO. Ao menos para parte da doutrina, existe, no Brasil, a coisa julgada administrativa, mas, como vimos,
não tem o mesmo colorido da coisa julgada na atividade jurisdicional.
5
ERRADO. O TCU é órgão administrativo, logo suas decisões são administrativas. E, como não vigora o
contencioso no modelo francês entre nós, as decisões do Tribunal de Contas são sim sindicáveis (controláveis),
em parte, perante o Poder Judiciário.
6
O item está CERTO.
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No máximo, como pré-falado, a formação de coisa julgada é

administrativa (formal, não definitiva), entenda: a matéria torna-
se irrecorrível para a própria Administração, que fica proibida de
rever o ato administrativo, porém, não o Judiciário.
Pergunta instigante diz respeito ao momento em que um eventual
interessado pode socorrer-se do Judiciário, já tendo sido instaurado um
processo administrativo.
A regra é que a qualquer instante uma matéria pode ser levada à
apreciação judicial, ainda que já instaurado ou já decidido o
processo administrativo. Isso se dá em razão da unicidade de
jurisdição, própria do Poder Judiciário. Mas a questão merece
temperamentos...
Fixação
2012/TRT 10R – Cespe
Estará em conformidade com a CF lei que condicione o acesso ao
Poder Judiciário ao esgotamento das vias administrativas, pois a CF
autorizou a existência da jurisdição condicionada ou instância
administrativa de cunho forçado.
Comentários:
Como sobredito, a CF não autorizou a instância administrativa de curso forçado.
Na atual CF, há apenas uma exceção, e diz respeito à Justiça Desportiva.
Gabarito: ERRADO.
Por exceção, há situações em que só depois de esgotada a

instância administrativa, um assunto poderia ser levado à apreciação
de um juiz. Os casos “clássicos” para fins de concurso público são:
I) Processos administrativos referentes à Justiça
Desportiva. Com relação a essa, o Judiciário só aceitará ações
judiciais referentes a competições desportivas depois de se
esgotarem as instâncias desportivas (§1º do art. 217 da CF, de
1988); 00000000000
II) Reclamação a ser interposta perante o STF em razão do

descumprimento do teor da Súmula Vinculante. Vejamos o §1º
do art. 7º da Lei 11.417/2006:
Art. 7o Da decisão judicial ou do ato administrativo que contrariar
enunciado de súmula vinculante, negar-lhe vigência ou aplicá-lo
indevidamente caberá reclamação ao Supremo Tribunal Federal,
sem prejuízo dos recursos ou outros meios admissíveis de
impugnação.
§ 1o Contra omissão ou ato da administração pública, o uso da
reclamação só será admitido após esgotamento das vias
administrativas.
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III) Art. 5º, I, da Lei 12.016, de 2009 (nova Lei do Mandado de

Segurança), dispôs-se que o MS não é cabível se houver recurso
administrativo com efeito suspensivo, independentemente de
caução;
IV) Súmula Vinculante 24 - Não se tipifica crime material
contra a ordem tributária, previsto no art. 1º, incisos I a IV, da Lei
nº 8.137/90, antes do lançamento definitivo do tributo. A atividade
de lançamento é privativa da autoridade tributária, sendo, portanto,
atribuição administrativa. Há a necessidade de exaurimento da
via administrativa, para a tipificação de crime material contra a
ordem tributária;
V) Por reforço, acrescente-se que há doutrinadores que defendem
ser o juízo arbitral (a arbitragem) e o habeas data formas de
esgotamento prévio ou de condição de acesso ao Judiciário.
O argumento é bastante razoável, sendo forçoso reconhecê-lo, isso
porque, em havendo a presença de cláusula compromissória
(leia-se: acordo prévio entre as partes de que futuros conflitos
seriam resolvidos nas câmaras de arbitragem), as partes devem
levar a resolução dos conflitos surgidos primeiro para o árbitro,
responsável por dizer o direito entre as partes (leia-se: de forma
extrajudicial).
Quanto ao habeas data, a organizadora FCC, em prova de Direito
Constitucional, para APO-SP, considerou o instrumento como
instância administrativa de curso forçado. Talvez devido ao teor da
Súmula 2 do STJ, em que se exige a negativa da via administrativa,
como condição de acesso ao Poder Judiciário. É bem provável que
outras organizadoras tendam a seguir idêntico raciocínio.
2.4. Codificação
Acaba de ser lançado o primeiro Código Administrativo no Brasil! Os

amigos foram ao lançamento? Aconteceu no salão nobre da livraria
Cultura. Código com 200 mil folhas, sistematizando, de forma metódica,
00000000000
do tipo livro esquematizado, toda a legislação de mais de cinco mil

Municípios, 26 Estados, DF e União.
Brincadeirinha! O Direito Administrativo ressente-se de codificação

legal. No entanto, ao vasculharmos os manuais de Direito Administrativo,
percebemos três correntes a favor ou contra a reunião de forma
harmônica das normas administrativas, assim distribuídas:
1ª – O Direito Administrativo não pode ser codificado: em sendo o

Direito Administrativo bastante dinâmico, seus defensores apontam para
o perigo de petrificar o direito, tornando-o inerte às evoluções, às
transformações do mundo, como ocorrido com o Código Civil de 1916
alterado, tão-somente, em 2002;
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2ª – O Direito Administrativo deve ser codificado totalmente:

segundo seus defensores, haveria facilitação na compreensão e aplicação
das normas, garantindo-se aos administrados maior segurança jurídica;
3ª – O Direito Administrativo é passível de codificação parcial: das

correntes, essa parece ser a menos extremada, não defende a
inexistência de qualquer código ou a existência de um código totalizante.
São exemplos de codificações parciais: Código de Águas; Código
Florestal; Lei 8.112/1990; Lei 9.784/1999 (Lei de Processo Federal); Lei
8.745/1995 (Lei de Concessões de Serviços Públicos).
2.5. Conceito e Objeto do Direito Administrativo
A definição de Direito Administrativo não é das tarefas a mais fácil, isso

porque, a cada livro consultado, temos um leque considerável de opções,
o que demonstra certa imprecisão em torno do conceito e objeto do
Direito Administrativo.
Ao longo da história do Direito Administrativo, vários foram os critérios
utilizados na tentativa de esmiuçá-lo, de detalhá-lo. Se lhe perguntam,
hoje: o critério para a definição do Direito Administrativo do início do séc.
XIX é igual ao do início do séc. XX ou do séc. XXI? Com outras palavras,
os critérios utilizados em distintos países e datas podem ser aplicados
indistintamente nos dias atuais? Em razão do próprio dinamismo e
evolução do Direito Administrativo, a resposta é um sonoro não.
De todo modo, vamos juntos estudar alguns dos critérios existentes, para
a definição do Direito Administrativo:
1º – Legalista, exegético, empírico, caótico, ou francês
Com a revolução francesa, e império da burguesia, houve grande
preocupação de se consolidar, codificar, o direito que andava espalhado
pela natureza em papel (leia-se: positivação do direito natural em
normas), com a finalidade, entre outras, de se garantir aos cidadãos
maior segurança em suas liberdades e, sobretudo, propriedades.
00000000000
Nessa época, o Direito Administrativo teve por objeto a interpretação

das normas jurídicas administrativas e atos complementares (leia-
se: direito positivo). Assim, estruturou-se a partir da interpretação de
textos legais, proporcionada pelos Tribunais Administrativos.
Crítica: a palavra direito não pode (não deve) se resumir a um
amontoado de leis. O direito não deve se resumir à interpretação
de leis e de regulamentos administrativos. Muito mais que leis, o
Direito Administrativo deve levar em consideração a carga valorativa
dos princípios, sem falar da doutrina, da jurisprudência, e dos
costumes.
Pensemos juntos: há um cartaz na entrada do metrô que diz – “proibido
entrada com cães”; outro na entrada de um Parque que diz –
00000000000 - DEMO
“proibido entrada com veículos automotores”. De acordo com o

critério exegético (legalista), a solução seria de se admitir a entrada com
cobras (são répteis) e baleias (são mamíferos, mas não são cães) e a de
não autorizar a entrada da ambulância, a fim de socorrer pessoas dentro
do Parque, por exemplo. Porém, nos dias atuais, isso não seria possível,
tendo, por exemplo, o princípio da razoabilidade.
Fixação
(2007/ESAF – Procurador do DF) Na evolução histórica do
Direito Administrativo, encontramos a Escola Exegética, que tinha
por objeto a interpretação das leis administrativas, a qual também
defendia o postulado da carga normativa dos princípios aplicáveis à
atividade da Administração Pública. (CERTO/ERRADO)
Comentários:
O Direito Administrativo não se resume a um amontoado de leis, ao lado das quais o
intérprete deve levar em consideração a carga normativa dos princípios. E, na verdade,
veremos que a ofensa a princípios é, costumeiramente, mais grave do que o descumprimento
das leis, porque, induvidosamente, os princípios contam com função normogenética (servem
para construir e balizar as leis, alicerçando-nas).
Gabarito: ERRADO.
CESPE - PMP (INSS)/2010

Acerca do direito administrativo, julgue o item a seguir.
Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em
determinado país, em dado momento. (Certo/Errado)
Comentários:
Segundo o critério exegético ou Francês, o Direito Administrativo resume-se a um amontoado
de leis. A interpretação, à época, desprezou a carga normativa dos princípios.
Gabarito: CERTO.
2º – Do Poder Executivo ou Italiano

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Segundo seus defensores o Direito Administrativo é conjunto de princípios

regentes da organização e das atividades do Poder Executivo, incluídas as
entidades da Administração Indireta (autarquias e fundações, por
exemplo).
A crítica é bem simples. O Direito Administrativo não se resume à
disciplina do Poder Executivo, afinal, todos os Poderes
administram, embora, para alguns, isso constitua missão atípica. E
mais: no Poder Executivo, nem tudo é objeto do Direito Administrativo,
como são as funções de governo, regidas que são pelo Direito
Constitucional.
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Fixação
(2006/Cespe – TCE-AC – Analista) O direito administrativo pode
ser conceituado de acordo com vários critérios. Desses, o que
prepondera, para a melhor doutrina, é o critério do Poder Executivo,
segundo o qual o direito administrativo é o conjunto de regras e
princípios jurídicos que disciplina a organização e a atividade desse
poder. (Certo/Errado)
Comentários:
O critério que prepondera é o da Administração Pública. O critério do Poder Executivo não é
totalmente aplicável porque, no Brasil, a separação de poderes é moderada, permitindo-se
que, ao lado de uma função típica, haja ou possa haver o exercício de uma atípica. No caso,
todos os Poderes estruturais do Estado administram.
Gabarito: ERRADO.
3º – Relações jurídicas
Para seus defensores, o Direito Administrativo é responsável pelo
relacionamento da Administração Pública com os administrados.
O critério é válido, porém, não é imune de críticas. O que fazer com o
Direito Tributário, Penal, Eleitoral, Processual, e outros, que mantêm
relação com os administrados? Enfim, não é o Direito Administrativo o
único, entre os ramos, a manter relação com os administrados.
Fixação
(2009/Cespe – AGU) Pelo critério teleológico, o Direito
Administrativo é considerado como o conjunto de normas que
regem as relações entre a administração e os administrados. Tal
critério leva em conta, necessariamente, o caráter residual ou
negativo do Direito Administrativo. (Certo/Errado)
Comentários:
A banca misturou três critérios. O que estabelece as normas entre o administração e a
00000000000
Administração é o critério das relações jurídicas. Por sua vez, o direito administrativo
enquanto atividade distinta da judicante e legiferante é o critério negativista ou residual.
Gabarito: ERRADO.
4º – Do serviço público
Essa escola de pensamento inspirou-se, basicamente, na jurisprudência
do conselho de Estado francês, mais precisamente quando do julgamento
da responsabilidade civil do Estado (atropelamento de menina – Agnès
Blanco – por prestadora de serviços públicos).
Para seus defensores, o Direito Administrativo regula a instituição, a
organização, e o funcionamento dos serviços públicos, bem como a
prestação aos administrados. Enfim, todas as atividades do Estado se
resumem a serviços públicos.
00000000000 - DEMO
A definição do que é serviço público encontrou terreno fértil,

especialmente na França do séc. XIX, tendo tal critério contado com
fortes defensores, entre eles: Leon Duguit e Gaston Jèze.
No entanto, tais autores diferiram quanto ao alcance do serviço público,
como objeto do Direito Administrativo: Duguit (sentido amplo) e Jèze
(sentido estrito).
Para Duguit, serviços públicos incluem todas as atividades Estatais,
de direito constitucional a atividade econômica (sentido amplo),
deixando, portanto, de distinguir a atividade jurídica do Estado e a
atividade material, a ser prestada aos cidadãos.
Já Jèze considerou serviço público tão-somente a atividade material
do Estado (leia-se: aquela de dentro para fora, com a finalidade de
satisfação das necessidades coletivas) (sentido estrito), cercada de
prerrogativas de direito público, excluindo, portanto, os serviços
administrativos (internos) e os serviços industriais e comerciais
(predominantemente privados).
No entanto, essa escola encontra severas críticas, isso porque, ao lado
dos serviços públicos, o Estado realizava, por exemplo, Poder de Polícia, o
qual, como é de conhecimento, é uma atividade eminentemente negativa,
daí inconfundível com os serviços públicos (atividade positiva do Estado).
Fixação
(2007/ESAF – Procurador do DF) Na evolução do conceito de Direito
Administrativo, surge a Escola do Serviço Público, que se
desenvolveu em torno de duas concepções. Na concepção de Leon
Duguit, o Serviço Público deveria ser entendido em sentido estrito,
abrangendo toda a atividade material, submetida a regime
exorbitante do direito comum, desenvolvida pelo Estado para a
satisfação de necessidades da coletividade. (Certo/Errado).7
Comentários:
A concepção restrita é de Gaston Jèze e não Duguit. Pura maldade da banca.
00000000000
Gabarito: ERRADO.
5º – Teleológico
Também chamado de finalista, segundo o qual o Direito Administrativo é
um conjunto harmônico de princípios que disciplinam a atividade do
Estado para o alcance de seus fins.
O critério é válido, mas, assim como o das relações jurídicas, não é isento
de críticas. O que são os fins do Estado? Não há uma resposta precisa,
matemática, para o que sejam finalidades do Estado. Na verdade, o
Direito Administração não se destina propriamente aos fins do Estado,
mas sim ao atendimento dos interesses da coletividade.
00000000000 - DEMO
Na visão de Dirley Cunha, não é o Direito Administrativo que estabelece

os fins do Estado. É a Constituição que fixa esses fins, notadamente
quando o texto constitucional apresenta-se como Constituição dirigente,
composta por normas que estabelecem fins, metas, programas e
diretrizes vinculantes e obrigatórias para o Estado. Cumpre tão-somente
ao Direito Administrativo realizá-los, com as características de ser
concreta, direta e imediata a sua atuação.
6º Da hierarquia orgânica
Bem curtinho: o Direito Administrativo rege os órgãos inferiores do
Estado, enquanto o Direito Constitucional estuda os órgãos superiores.
O critério é parcialmente válido, porque, igualmente, recebe críticas,
vejamos: a Presidência da Republica é objeto de estudo do Direito
Administrativo e não é órgão inferior, mas sim independente e
indispensável à estrutura do Estado (leia-se: órgão superior).
(2006/Esaf – AFC/CGU) O Direito Administrativo é

considerado como sendo o conjunto harmonioso de normas e
princípios, que regem o exercício das funções
administrativas estatais e
a) os órgãos inferiores, que as desempenham.
b) os órgãos dos Poderes Públicos.
c) os poderes dos órgãos públicos.
d) as competências dos órgãos públicos.
e) as garantias individuais.8
7º – Residual
Também denominado de negativista. As funções do Estado são em
número de três: judicial, legislativa, e administrativa. Assim, o que não é
00000000000
judicial, não é legislativo, só pode ser (por sobra, residualmente)

administrativo. Com outras palavras, o Direito Administrativo é ramo do
direito público que disciplina todas as atividades estatais que não sejam
judiciais ou legislativas.
Não é um critério isento de críticas. A primeira é que as definições
servem para dizer o que as coisas são e não o que não são. A
segunda é que dentro do Poder Executivo nem tudo é regulamentado
pelo Direito Administrativo, exemplo disso é a atividade política,
disciplinada essencialmente pelo Direito Constitucional.
Apesar da crítica, o critério residual ou negativista é relevante para
encontrarmos o objeto do Direito Administrativo. Para a doutrina, O
8
Letra A.
00000000000 - DEMO
Estado sobrevive sem leis e sem juízes, mas um Estado sem

Administração é anarquia. Nesse contexto, a Administração é, entre as
funções estatais, a mais compreensiva (abrangente).
8º – Da Administração Pública
De acordo com esse critério, o Direito Administrativo constitui o ramo do
direito que rege a Administração Pública como forma de atividade; define
suas pessoas administrativas, organização e agentes; regula, enfim, os
seus direitos e obrigações, umas com as outras e com os particulares, por
ocasião do desempenho da atividade administrativa.
Ainda que se possa criticar o conceito, pode-se afirmar que no direito
brasileiro, hoje, é o mais aceito pela doutrina, utilizado por autores de
peso para traçar a definição de Direito Administrativo.
A expressão Administração Pública pode assumir sentidos diversos,
conforme o contexto em que esteja inserida. A expressão Administração
Pública pode assumir sentidos diversos, conforme o contexto em que
esteja inserida. Vejamos:
Administração Pública
Sentido
AMPLO RESTRITO
Subjetivo, Orgânico Órgãos Apenas órgãos

e Formal Governamentais administrativos
e
Administrativos
Objetivo, Material Funções políticas Apenas funções

ou Funcional e administrativas
administrativas
00000000000
Perceba que o termo “Administração Pública” envolve, em sentido amplo,

além dos órgãos e funções administrativas, os órgãos e funções políticas.
Que tal separarmos, desde logo, as funções políticas (de Governo) das
funções administrativas?
As funções administrativas são complementares às leis. São realizadas
de forma, basicamente, vinculada, visando o atendimento concreto e
direto do interesse da coletividade. O “concreto” é ponto distintivo da
função legislativa, tipicamente abstrata. O “direto” tem como contraponto
a função judicante, em que o exercício dá-se por provocação do particular
(princípio da inércia ou demanda).
00000000000 - DEMO
Já as funções do Governo são as realizadas pela alta cúpula da

Administração. São de extração constitucional, como, por exemplo, o ato
de declaração de Guerra pelo chefe do Executivo Federal. São chamadas
também de funções políticas, em que os traços marcantes são: a
coordenação, a direção, o planejamento. São os núcleos do Estado,
marcados pela maior discricionariedade, definidores das políticas públicas.
Acrescente-se que as funções políticas ou de governo concentram-se,
primariamente, nos Poderes Executivo e Legislativo. Isso mesmo.
“Primariamente”. Afinal, no Brasil, segundo o STF, o Judiciário, ainda que
indiretamente, pode contribuir para a implementação de políticas
públicas.
Fixação
(2010/ESAF – CVM – Analista – outras áreas) Partindo-se do
pressuposto de que a função política ou de governo difere da função
administrativa, é correto afirmar que estão relacionadas(os) à função
política, exceto:
a) comando
b) coordenação
c) execução
d) direção
e) planejamento
Comentários:
A função de execução é realizada pelas camadas mais técnicas da Administração Pública. Os
órgãos políticos traçam as diretrizes, mas a execução fica por conta dos órgãos
administrativos.
Gabarito: alternativa C.
Retomando o nosso quadro-resumo, perceba que a Administração Pública
pode assumir o sentido subjetivo e o objetivo.
Em um primeiro sentido, subjetivo, orgânico ou formal, a expressão
diz respeito aos sujeitos, aos entes que exercem a atividade
administrativa (pessoas jurídicas, órgãos e agentes públicos). Para
identificar o aspecto orgânico, suficiente a seguinte pergunta: quem
exerce a atividade?
00000000000
Já o sentido objetivo, material ou funcional designa a natureza da

atividade, as funções exercidas pelos entes, caracterizando, portanto, a
própria função administrativa, exercida predominantemente pelo
Poder Executivo. Pergunta chave, para identificação do sentido: qual a
atividade (função) exercida?
No Brasil, se levássemos em consideração apenas o critério
subjetivo, incidiríamos no critério do Poder Executivo ou Italiano, ou
seja, na corrente que defende que apenas o Executivo é quem
administrativa. Com o critério objetivo ou funcional, supera-se o
aspecto meramente formal, levando-se em conta o conteúdo do ato, de
tal sorte a abranger, inclusive, os atos praticados por particulares que
00000000000 - DEMO
façam as vezes do Estado, como, por exemplo, as concessionárias de

serviços públicos.
Apesar de ser óbvio para os(as) amigos(as), vale reforçar: não é tão-só
o Poder Executivo que edita atos administrativos. Todos os
Poderes editam atos administrativos quando, por exemplo, abrem
sindicância, efetuam aquisição de bens, nomeiam um funcionário ou,
mesmo, concedem férias.
A diferença básica é que compete tipicamente ao Poder Executivo
administrar, ao passo que os outros Poderes, ao exercerem
atividades administrativas, encontram-se no desempenho de
atribuições atípicas.
Registre-se, ainda, que o Poder Executivo exerce, além da sua típica
função administrativa, as funções de governo, que não constituem
objeto de estudo do Direito Administrativo.
O Direito Administrativo, portanto, rege toda e qualquer atividade de
administração, provenha esta do Executivo, do Legislativo ou do
Judiciário. Isso porque o ato administrativo não se desnatura pelo só fato
de ser aplicado no âmbito do Legislativo ou do Judiciário, desde que seus
órgãos estejam atuando como administradores de seus serviços, de seus
bens, ou de seu pessoal.
Assim, no sentido subjetivo (ou formal ou orgânico, que são vocábulos
sinônimos), a expressão Administração Pública abrange órgãos,
entidades ou agentes, que tenham por papel desempenhar tarefas
administrativas do Estado.
Em reforço: para encontrarmos o sentido subjetivo de
Administração Pública, basta perguntar: quem exerce a função? Já
para o sentido material, vale a pergunta: quais são as atividades
exercidas?
Fixação
ESAF – AFRFB/2005
Em seu sentido subjetivo, o estudo da Administração Pública abrange:

00000000000
a) a atividade administrativa.
b) o poder de polícia administrativa.
c) as entidades e órgãos que exercem as funções administrativas.
d) o serviço público.
e) a intervenção do Estado nas atividades privadas.9
CESPE – OTI (ABIN)/2010
9
A resposta é letra C. Subjetivo é sujeito. Sujeito é aquele que pratica. No caso, os órgãos, agentes e as
pessoas administrativas.
00000000000 - DEMO
No que concerne à administração pública, julgue o item a seguir.
A administração pública é caracterizada, do ponto de vista objetivo, pela própria

atividade administrativa exercida pelo Estado, por meio de seus agentes e
órgãos.10
CESPE – AUFC/2011
Julgue o próximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e às fontes do direito

administrativo.
O direito administrativo tem como objeto atividades de administração pública em

sentido formal e material, englobando, inclusive, atividades exercidas por
particulares, não integrantes da administração pública, no exercício de delegação
de serviços públicos.11
CESPE – PPF/1997
Considerando as noções de Estado, governo e administração pública, julgue o

item a seguir.
Em um sentido formal, a expressão administração pública pode ser entendida

como o conjunto dos órgãos e entidades voltados à realização dos objetivos
governamentais: de um ponto de vista material, pode ser compreendida como o
conjunto das funções que constituem os serviços públicos. 12
INSTITUTO CIDADES – DP AM/2011
De acordo com a doutrina nacional, os órgãos e agentes públicos estão

compreendidos no sentido de Administração Publica:
a) subjetivo
b) objetivo
c) de atividade administrativa
d) de atividade política
e) de atividade política e administrativa 13

00000000000
Vejamos o sentido assumido pela expressão Administração Pública,

quando vista de maneira objetiva (ou material ou funcional).
Na visão objetiva, administração pública consiste nas atividades
levadas a efeito pelos órgãos e agentes incumbidos de atender as
necessidades da coletividade. Nesse contexto, a expressão deve ser
grafada mesmo com iniciais minúsculas, por se tratar efetivamente da
atividade administrativa, a qual, ao lado da legislativa e da judiciária,
forma uma das funções tripartite do Estado.
10
O item está CERTO.
11
O item está CERTO.
12
O item está CERTO.
13
Gabarito: letra A.
00000000000 - DEMO
Sob o ponto de vista material, a administração pública abarca as

seguintes atividades finalísticas: fomento, polícia administrativa,
serviço público e intervenção. A seguir, breves explicações:
I – fomento: refere-se à atividade administrativa de incentivo à iniciativa
privada de utilidade ou interesse público, tais como o financiamento em
condições especiais, as desapropriações que beneficiem entidades
privadas desprovidas do intuito do lucro e que executem atividades
úteis à coletividade.
II – polícia administrativa: abrange as atividades administrativas
restritivas ao exercício de direitos individuais, tendo em vista o interesse
de toda coletividade ou do Estado. Não se trata, aqui, das polícias civil,
federal e militar, que são órgãos da Administração Pública, e, por
consequência, compõem a Administração Pública, mas no sentido
subjetivo (ainda que exerçam atividades de polícia administrativa).
III – serviço público: diz respeito às atividades executadas direta ou
indiretamente pela Administração Pública e em regime
predominantemente de direito público, em atendimento às necessidades
coletivas.
IV – intervenção: é entendida como sendo a regulamentação e
fiscalização da atividade econômica de natureza privada (art. 174 da
CF/1988), bem assim a atuação do Estado diretamente na ordem
econômica (art. 173 da CF/1988). Como regra, essa atuação dá-se por
intermédio de empresas públicas e de sociedades de economia mista,
instituídas e mantidas pelo Estado.
Quanto à intervenção, há crítica doutrinária acerca do alcance da
função administrativa. Como sobredito, a intervenção pode ser indireta ou
direta.
A forma indireta de intervenção é a realizada, por exemplo, pelo Banco
Central (pessoa jurídica de Direito Público), em atividade tipicamente
regulatória, marcada predominantemente por normas de Direito Público.
É o que prevê o art. 174 da CF, de 1988 (atividades de regulamentação e
fiscalização do setor econômico, como, por exemplo, tendente ao
00000000000
combate da formação de cartéis e trustes).

A direta, por sua vez, efetua-se por entidades empresariais do Estado,
em concorrência com outras empresas do setor, regidas, portanto,
predominantemente por normas de Direito Privado. Para Maria Sylvia, por
exemplo, a atividade que o Estado exerce a título de intervenção direta na
ordem econômica não é assumida pelo Estado como atividade pública, e,
bem por isso, não deveria ser considerada função administrativa.
CESPE – AJ – TRE RJ/2012

Julgue o item que se segue, relativo ao direito administrativo.
O estudo da administração pública, do ponto de vista subjetivo, abrange a
maneira como o Estado participa das atividades econômicas privadas.
00000000000 - DEMO
Comentários:
A intervenção no domínio econômico é atividade. Atividade é critério objetivo e não
subjetivo.
Gabarito: ERRADO.
As atividades, acima listadas, são atividades finalísticas (vistas de
dentro para fora - Administração Extroversa). No entanto não podemos
esquecer que nem todo o Direito Administrativo é o que enxergamos ou
sentimos, já que há também outras atividades, sobremaneira
importantes, que, no entanto, ocorrem no interior do Estado, como as
atividades meio (Administração Introversa ou instrumental). Exemplos
de função instrumental, meio, interna à Administração, são as finanças
públicas e a nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de
concurso público.
Entendeu essa história de sentido objetivo interno, atividade-
meio? Administração Pública Introversa? Vamos detalhar um
pouco mais.
Se as relações administrativas são firmadas entre o Estado e os
particulares, a Administração é Extroversa, exemplo, como vimos, do
Poder de Polícia. Agora, se os atos são praticados no interior da estrutura
administrativa, a Administração é Instrumental, é Introversa, como, por
exemplo, a criação de novos órgãos ou pessoas jurídicas.
Para Diogo de Figueiredo, enquanto a Administração Pública
Extroversa é finalística, dado que ela é atribuída especificamente a cada
ente político, obedecendo a uma partilha constitucional de competências,
a Administração Pública Introversa é instrumental, visto que é
atribuída genericamente a todos os entes, para que possam atingir
aqueles objetivos.
Fixação
(2003/Esaf – Procurador da Fazenda Nacional) Assinale, entre os atos

abaixo, aquele que não pode ser considerado como de manifestação da atividade
finalística da Administração Pública, em seu sentido material.
00000000000
a) Concessão para exploração de serviço público de transporte coletivo urbano.

b) Desapropriação para a construção de uma unidade escolar.
c) Interdição de um estabelecimento comercial em razão de violação a normas de
posturas municipais.
d) Nomeação de um servidor público, aprovado em virtude de concurso público.
e) Concessão de benefício fiscal para a implantação de uma nova indústria em
determinado Estado-federado.
Comentários:
Perceba que a banca foi expressa: não é atividade finalística! São finalísticas: serviço público
(como a prestação de serviços por concessionárias), poder de polícia (exemplo da interdição
de estabelecimento), fomento (como a desapropriação de terreno para fins de utilidade
pública), e intervenção.
00000000000 - DEMO
Gabarito: alternativa D.
Por fim, ao lado dos critérios subjetivo (conjunto de órgãos) e material
(conjunto de funções) de Administração Pública, Hely Lopes destaca o
sentido operacional. Para o autor, em sentido operacional, a
Administração Pública é o desempenho perene e sistemático, legal e
técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele assumidos em
benefício da coletividade.
Fixação
CESPE – PJ (MPE PI)/2012
Em sentido objetivo, direito administrativo é definido como o conjunto de normas
jurídicas que regulam os órgãos da administração. (Certo/Errado) 14
Sob o aspecto material, define-se administração pública como o desempenho

perene e sistemático, legal e técnico, dos serviços próprios do Estado ou por ele
assumidos em benefício da coletividade. (Certo/Errado) 15
Por fim, vejamos o conceito de Direito Administrativo apresentado por

Maria Sylvia:
Ramo do direito público que tem por objeto os órgãos, agentes e

pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração
Pública, a atividade jurídica não contenciosa que exerce e os
bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de natureza
pública.
Fixação
CESPE – AL (CAM DEP)/2012
Julgue o item abaixo, relativo ao conceito de direito administrativo.
De acordo com o critério da administração pública, o direito administrativo é o
ramo do direito público que regula a atividade jurídica contenciosa e não
00000000000
contenciosa do Estado, bem como a constituição de seus órgãos e meios de

atuação.16
Comentários:
A atividade é não contenciosa. No Brasil, por vigorar o modelo inglês de jurisdição, afastou-
se o contencioso administrativo no modelo Francês, em que há uma dualidade de jurisdição
(judicial e administrativa).
Gabarito: ERRADO.
14
O item está ERRADO.
15
O item está ERRADO. Trata-se de sentido operacional.
16
00000000000 - DEMO
Definição de
Critério Direito Críticas
Administrativo
Direito Administrativo não deve

Direito Administrativo
Legalista, se resumir à interpretação de
teve por objeto a
exegético, leis e de regulamentos
interpretação das
administrativos, devendo
empírico, normas jurídicas
considerar a carga valorativa
caótico, ou administrativas e
dos princípios, sem falar da
francês atos
doutrina, da jurisprudência, e
complementares
dos costumes
Atividades estatais de
Administração Pública são
principalmente, mas não
Objeto de estudo é a exclusivamente, realizadas pelo
Do Poder
atividade Executivo. Outras atividades
Executivo ou
desempenhada pelo levadas a efeito pelo Executivo são
Italiano
Poder Executivo regidas por outros ramos do
direito (ex.: Constitucional, Civil,
Empresarial).
Outros ramos também regem a

Regem as relações
Relações relação entre o Estado e os
entre a Administração
Jurídicas administrados (Direitos
e os administrados
Tributário, Penal, Eleitoral)
Sentido Amplo: Direito

Administrativo abrangeria assuntos
Direito Administrativo abordados por outros ramos do
estudaria as Direito (ex.: Constitucional).
Serviço
atividades Sentido Restrito: Abrangeria
Público
entendidas como 00000000000
atividades industriais e comerciais
serviço público prestadas pelo Estado, fugindo ao
objeto do estudo do Direito
Administrativo
Regulam a atividade
Imprecisão acerca das finalidades
do Estado para o
Teleológico do Estado, abrangendo a atividade
cumprimento de
legislativa do Estado
seus fins
00000000000 - DEMO
Critério é parcialmente válido

Direito Administrativo
rege os órgãos Ex.: Presidência da Republica é
Hierarquia inferiores do Estado, objeto de estudo do Direito
Orgânica enquanto o Direito Administrativo e não é órgão
Constitucional estuda inferior, mas sim independente e
os órgãos superiores indispensável à estrutura do Estado
(leia-se: órgão superior).
Não define o Direito

Exclui as atividades Administrativo. Dentro do Poder
Negativista do Estado de Executivo nem tudo é regido pelo
ou residual legislação e de Direito Administrativo (Ex.:
jurisdição Atividade Política – Direito
Constitucional)
Ramo do direito que

rege a
Administração
Pública como forma
de atividade; define
suas pessoas
administrativas,
Da organização e
Critério mais aceito pela
Administração agentes; regula,
Doutrina
Pública enfim, os seus direitos
e obrigações, umas
com as outras e com
os particulares, por
ocasião do
desempenho da
atividade
administrativa
00000000000
Antes de apresentarmos um conceito para a função administrativa, é

oportuno esclarecer que o critério da Administração Pública, em sentido
objetivo, divide-se em objetivo-material e objetivo-formal. Vamos
com calma ver isso.
Aprendemos que o aspecto subjetivo ou orgânico refere-se aos
sujeitos que exercem a função administrativa. Se levado ao pé-da-letra,
cairíamos no critério do Poder Executivo (ou Italiano), no sentido de que,
formalmente, é o Executivo que administrativa.
Acontece que mesmo agentes não pertencentes aos quadros da
Administração Pública podem desempenhar atividades administrativas,
tais como os delegatários de serviço público (concessionários e
permissionários), quando ganha relevo o critério objetivo ou
00000000000 - DEMO
funcional, para enquadrá-los na disciplina administrativa, devido ao

conteúdo do ato.
O critério objetivo que leva em consideração o conteúdo do ato praticado
divide-se, como dito, em objetivo-material e objetivo-formal.
De acordo com o objetivo-material, são levados em consideração os
elementos intrínsecos das funções dos Poderes, nessa ordem:
- Legislativo: responsável pela edição de leis, essas dotadas de
generalidade e de abstração (elementos intrínsecos);
- Judiciário: definição de litígios, pacificando-os (elemento intrínseco
– resolução dos litígios);
- Executivo: cabe-lhe a satisfação dos interesses coletivos.
Agora, segundo o objetivo-formal, as funções do Estado são
determinadas pelas características essenciais, típicas, pelo tratamento
normativo que lhe corresponda, nessa ordem:
- Legislativo: as leis são originárias, contam com o atributo da
novidade;
- Judiciário: a resolução dos litígios é dotada de definitividade;
- Executivo: a atividade administrativa caracterizar-se-ia por se
desenvolver em razão de comandos infralegais, e, em alguns
excepcionais, infraconstitucionais.
Critério Objetivo
Poderes da Material Formal

República (Conteúdo em si) (regime jurídico)
Produção de atos Produção de atos

Poder Executivo com efeitos complementares
concretos às leis
Produção de atos
00000000000
Poder
gerais e NOVIDADE
Legislativo
abstratos
Resolução de
Poder Judiciário DEFINITIVIDADE
litígios
Dessa maneira, pode-se afirmar que um conceito válido para a função

administrativa é o que a define como a função que o Estado, ou aquele
que lhe faça às vezes, exerce na intimidade de uma estrutura e regimes
hierárquicos e que, no sistema constitucional brasileiro, se caracteriza
pelo fato de ser desempenhada mediante comportamentos infralegais ou,
excepcionalmente, infraconstitucionais vinculados, submissos ao controle
de legalidade pelo Poder Judiciário.
00000000000 - DEMO
Esse conceito – de Celso Antônio Bandeira de Mello – descreve bem a

função administrativa do Estado, com alguns destaques:
I) A função administrativa é levada a efeito pelo Estado ou por
aquele que lhe faça às vezes. Nem todas as atividades de
administração pública serão, necessariamente, realizadas pelo Estado.
Exemplo disso é a prestação de serviços públicos, muitas vezes
desempenhados por particulares (concessionários, permissionários e
autorizatários, por exemplo), que fazem às vezes do Estado, uma vez
que, ao fim, seria incumbência do Poder Público a prestação de tais
serviços, em razão do disposto no art. 175 da CF/88;
II) Há toda uma hierarquia posta no desempenho da atividade
administrativa. De fato, há chefes e subordinados responsáveis pelo
desempenho da atividade administrativa. A presença da hierarquia é traço
inerente à Administração. Sem hierarquia, não teríamos administração,
mas desorganização...
Antecipe-se, desde logo, que não há hierarquia (no sentido de
subordinação) no exercício de atividades tipicamente legislativas
(produzir as leis) ou judiciais (julgar). Na visão da doutrina majoritária, só
há hierarquia, em sentido estrito, no desempenho de atividades
tipicamente administrativas;
III) A atividade administrativa pública é
infralegal/infraconstitucional (excepcionalmente, no último caso).
Tem razão o examinador, quando diz que, EM REGRA, a atividade de
administração pública é infralegal, ou seja, abaixo e conforme a lei.
Com efeito, a Administração Pública deve dar cumprimento à intenção
contida na lei (mens legis), a qual é o instrumento estabelecedor do
interesse público. Se tivéssemos que posicionar a atividade administrativa
dentro da clássica “Pirâmide de Kelsen”, seria no terceiro patamar, ou
seja, dos atos secundários, tão-somente complementares à lei, no
sentido de que não criam direitos e obrigações, mas apenas destrincham,
esmiúçam, detalham, o comando das normas primárias.
Por exceção, a Administração Pública dá cumprimento direto à
00000000000
Constituição. Daí os amigos devem estar pensando: como isso pode

acontecer? Então a Administração simplesmente desconsidera a
Constituição? Respondemos que não! É que, em nossa ordem
normativa, temos a LEIS, que “materializam” a vontade contida na
Constituição.
Todavia, por vezes, a própria Constituição estabelece, de forma expressa,
a conduta a ser adotada pela Administração. Embora seja fato raro, pode
ocorrer, como é o caso dos chamados Decretos Autônomos, editados com
base no inc. VI do art. 84 da Constituição Federal.
Se a ficha ainda não caiu, sugere-se um pouco de paciência, pois serão
tratadas das condutas administrativas, vinculadas ou discricionárias, as
00000000000 - DEMO
quais devem estar sempre conforme a lei, com maior ou menor grau de
liberdade.
IV) Os atos da Administração Pública estão sujeitos a controle
judicial. Isso é decorrência do princípio da inafastabilidade de jurisdição
ou da jurisdição única, contido no inc. XXXV do art. 5º da CF/1988: a lei
não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito.
Notem que nem mesmo sequer a lei exclui da apreciação judicial atos que
importem lesão, efetiva ou potencial, de direitos. Não é por que um ato
provém da Administração que será excluído da apreciação do Judiciário. É
claro que, para o Judiciário pronunciar-se, haverá de ser cumprido o rito
necessário.
Explique-se: em regra, para um tribunal ou juiz apreciar e pronunciar-se
sobre alguma questão, haverá de ocorrer a necessária provocação,
ou seja, o órgão judicial deverá ser demandado. Isso é o que se
conhece no processo civil por “inércia processual” (princípio da inércia ou
da demanda): para que o judiciário se “movimente”, é necessário que
alguém provoque sua atuação.
Todavia, a própria Administração pode fazer controle de seus atos,
em razão do princípio da autotutela. Nesse último caso, é
desnecessária a provocação, dado que a atuação pode ocorrer de ofício.
Fixação
(2007/Esaf – PGFN-adaptada) A expressão Administração Pública, em sentido
formal, designa a natureza da atividade exercida pelos referidos entes, sendo a
própria função administrativa; e, no sentido material, designa os entes que
exercem a atividade administrativa, compreendendo pessoas jurídicas, órgãos e
agentes públicos incumbidos de exercer uma das funções em que se triparte a
atividade estatal: a função administrativa. (Certo/Errado) 17
CESPE - AUFC/Apoio Técnico e Administrativo/Clínica Médica/2009

No tocante ao conceito e ao objeto do direito administrativo, julgue o próximo
item.
O direito administrativo, como ramo autônomo, tem como finalidade disciplinar as
relações entre as diversas pessoas e órgãos do Estado, bem como entre este e os
00000000000
administrados.18
2.6. Fontes ou formas de expressão
Ainda que óbvio, o Direito Administrativo, na condição de ciência, nasce

de algum lugar. É exatamente esse o sentido da palavra “fontes”, as
quais funcionam como o “ponto de partida” do Direito. Para parte da
literatura, o mais técnico é, no lugar de fontes, denominarmos as
17
ERRADO. Sentido formal é sinônimo para orgânico ou subjetivo, logo se refere a quem realiza as funções.
Perceba que a banca, portanto, só fez inverter os conceitos, chamando de subjetivo, o que, na realidade, é
sentido OBJETIVO da Administração Pública.
18
O item está CERTO.
00000000000 - DEMO
manifestações do Direito Administrativo como “formas de

expressão”.
Nesse contexto, no estudo do Direito Administrativo, encontramos,
comumente, as seguintes formas de expressão:
I) lei;
II) jurisprudência;
III) doutrina;
IV) costumes;
V) princípios.
Abaixo, vamos “passear” pelas fontes do Direito Administrativo.
I) Leis
A lei é considerada a primordial entre as fontes do Direito
Administrativo Brasileiro, geradora e extintiva de direitos e obrigações,
impondo-se tanto à conduta dos particulares, quanto à ação estatal. Por
convivermos em Estado de Direito, as leis obrigam, sobretudo, o próprio
Legislador, e os aplicadores (Judiciário e Executivo). Para Aragão, grande
parte das leis atuais de Direito Administrativo são “leis-quadro” ou “leis-
moldura”, pois, no lugar de pormenorizar o tema, incorporam menções a
princípios, finalidades e valores, deixando amplo campo de decisão a
cargos dos administradores.
Enquanto fonte, a lei tem um sentido amplo (lato sensu), abrangendo
todas as normas produzidas pelo Estado que digam respeito, de
alguma maneira, à atividade administrativa. Com efeito, a lei abrange
desde a maior de todas - a Constituição Federal -, passando por leis
complementares, ordinárias, delegadas, medidas provisórias e outras
normas com força de lei, como tratados internacionais. No conceito
amplo, devem ser considerados, também, os regulamentos, as
resoluções, os regimentos e as instruções.
A lei costuma ser corretamente indicada como fonte escrita e primária
00000000000
para o Direito Administrativo. Porém, é necessário registrar que a

expressão “primária” é aplicável para os veículos normativos aptos a criar
e extinguir direitos e obrigações. Incluem-se, na espécie, a Constituição
Federal e as leis em sentido estrito, como, por exemplo, leis
complementares e ordinárias (art. 59 da CF, de 1988).
Ao lado das normas primárias, há outras normas infralegais, também
fontes escritas do Direito Administrativo, contudo, secundárias, como é
o caso dos Regulamentos e Instruções Normativas.
Fixação
(2006/Esaf – TRF) A primordial fonte formal do Direito Administrativo no
Brasil é:
a) a lei.
b) a doutrina.
00000000000 - DEMO
c) a jurisprudência.
d) os costumes.
e) o vade-mécum.19
(2009/CESPE/AUFC-TCU/Medicina) No tocante ao conceito e ao objeto do

direito administrativo, julgue o próximo item. A CF, as leis complementares e
ordinárias, os tratados internacionais e os regulamentos são exemplos de fontes
do direito administrativo20.
Professor, perfeito! Mas o que são as leis em sentido formal? E as

leis em sentido material? É um assunto relativamente simples.
Vejamos.
As leis em sentido formal são os atos normativos editados de acordo
com o devido processo legislativo constitucional, ou seja, são os atos
editados pelas Casas Legislativas, tenham ou não generalidade ou de
abstração. Por exemplo: uma lei de concessão de pensão aos pais de
determinado militar falecido, por exemplo, não possui os atributos da
generalidade e da abstração. Com outras palavras, tem a forma de lei,
mas o conteúdo não é necessariamente de lei, constituindo no que a
doutrina reconhece como leis com efeitos concretos.
Para compreender o que quer significar “conteúdo de lei”, façamos
uma breve pausa para a explicação dos conceitos de generalidade e
abstração.
A generalidade implica atingir todas as pessoas situadas em uma
mesma situação jurídica, tanto em relação a um grupo amplo (por
exemplo: Código Penal - os maiores de 18 anos), como um grupo mais
restrito (por exemplo: a Lei Federal 8.112/1990 - servidores públicos
civis federais das Pessoas Jurídicas de Direito Público).
Já a abstração significa que a lei não se esgota com uma única
aplicação. Por exemplo: o Código Civil é dotado de generalidade, pois,
como regra, atinge todas as pessoas. No entanto, o fato de a pessoa
celebrar um contrato de compra-e-venda não impede que possa,
futuramente, promover outro contrato da idêntica espécie, a norma não
se exaure com uma única aplicação. Outro exemplo: em 2012, TÍCIO
00000000000
pagou R$15.000,00 de Imposto de Renda, relativo ao ano calendário

2011, logo, no ano de 2013, não haverá necessidade de novo
pagamento de imposto? É isso mesmo? NÃO! Como a Lei é abstrata,
a cada novo fato gerador, haverá nova incidência, e, com ele, a obrigação
tributária correspondente.
Diante disso, pergunta-se: o edital de concurso público é genérico e
abstrato? Dotado de generalidade sim, mas, pelo fato de se esgotar com
uma única aplicação, não é dotado de abstração.
Já as leis em sentido material são todas aquelas editadas pelo Estado,
contando com os atributos típicos das Leis, ou seja, com generalidade,
19
Letra A.
20
Gabarito: CERTO.
00000000000 - DEMO
abstração e obrigatoriedade (imperatividade), não importando se

editadas ou não pelo Poder Legislativo. Nesse caso, o que importa é o
conteúdo (a matéria).
Enquanto as leis formais são necessariamente editadas pelo Poder
Legislativo dentro do processo próprio de elaboração legislativa, as leis
materiais podem prescindir desse processo. Enquanto as leis formais
possuem ou não conteúdo de lei, oportunidade que também poderão
acumular o sentido material (leis formais e materiais), as leis
materiais necessariamente detêm os qualificativos de uma lei, podendo
ser exclusivamente materiais, sem sequer ter passado pelo órgão
legislativo.
Vamos tornar o aprendizado um pouco mais prático, passando a um
exemplo.
Com o advento da EC 32/2001, houve a reinserção no ordenamento
jurídico do Decreto Autônomo (Reserva da Administração), ato de
competência do chefe do Executivo, como estabelece o inc. VI do art. 84
da CF/1988.
Conforme doutrina majoritária, o referido ato normativo inovará no
ordenamento jurídico, sem que, no entanto, tenha percorrido o
devido processo legislativo, isto é, sem a participação do
Congresso Nacional. Isso mesmo. É Decreto, expedido pelo chefe do
Executivo, e com caráter inovador!
Por advir unicamente do Executivo, conclui-se que o Decreto Autônomo
não é lei em sentido formal, tendo em vista não ter passado pelo crivo
do Poder Legislativo. Porém, é lei em sentido material, por conter os
atributos da generalidade, abstração, normatividade, no que diz respeito
à hipótese constitucional de “organização da Administração Pública”.
Essa linha de raciocínio é válida para qualquer ato normativo produzido
por qualquer órgão público de quaisquer dos Poderes do Estado, que
tenha generalidade e abstração e não esteja sujeito ao devido processo
legislativo, como, por exemplo, o Regimento Interno dos Tribunais e as
Resoluções do CNJ (leis em sentido material, contudo, não em seu
00000000000
aspecto formal).
Acrescente-se que os Regimentos dos Tribunais e as Resoluções do CNJ
são atos normativos que extraem o fundamento de validade diretamente
da Constituição Federal. Portanto, são atos com carga normativa
suficiente para, inclusive, o controle concentrado de constitucionalidade
pelos Tribunais do Judiciário (STF e TJs, conforme o caso). São
classificados como atos materialmente legais, haja vista a presença
dos atributos próprios das leis (generalidade, abstração e normatividade),
porém não formais, pois tais atos não “nasceram” das Casas Legislativas
(as Donas “da forma”).
Macetinho
Se a competência para a edição do ato é típica do órgão, o ato será
00000000000 - DEMO
FORMAL; se a competência for atípica, teremos um ato

MATERIAL. Por exemplo:
- a lei ordinária é competência típica ou atípica do Poder Legislativo?
Típica, logo temos uma lei em sentido formal;
- a medida provisória é competência típica ou atípica do Poder
Executivo? Atípica, logo, estamos diante de lei em sentido
material;
- o ato administrativo editado pelo Poder Executivo decorre de
competência típica ou atípica? Típica, logo, ato administrativo
formal;
- o ato administrativo editado pelo Poder Legislativo, competência
típica ou atípica? Atípica, logo, ato administrativo em sentido
material;
- a sentença editada pelo Senado Federal, nos crimes de
responsabilidade, é função típica ou atípica? Atípica, logo, estamos
diante de uma sentença em sentido material.
Fixação
A distinção entre a lei formal e a lei material está na presença ou não do seguinte
elemento:
a) generalidade
b) novidade
c) imperatividade
d) abstração
e) normatividade
Comentários:
Item A – INCORRETO. A generalidade pode estar presente tanto nas leis
formais, como nas materiais. Exemplo: Decreto Regulamentar editado de
acordo com competência privativa do Chefe do Executivo (inc. IV do art. 84 da
CF/1988). Tem generalidade e abstração, porém é apenas lei em sentido
material (não passou pelo Legislativo). Lei de Crimes Hediondos. É Lei
editada pelo Legislativo, enfim, lei em sentido formal, dotada de
00000000000
generalidade e abstração. Portanto, a generalidade não é um traço de

distinção, regra geral.
Item B – CORRETO. Para se concluir que esta é a resposta correta, deve-se
levar em consideração a regra, quer dizer, leis em sentido formal têm o atributo
da ORIGINARIEDADE (novidade); são as NORMAS PRIMÁRIAS, embora nem
sempre sejam genéricas e abstratas (nesse caso, são chamadas de leis em
sentido exclusivamente formal); já as leis em sentido material
(reconhecidas como atos SECUNDÁRIOS) não passam pelo crivo do órgão
legislativo, apesar de contarem com os atributos da generalidade e da abstração.
É o que a doutrina reconhece como leis em sentido exclusivamente material.
Por exemplo, os decretos regulamentares são genéricos e abstratos, porém, NÃO
INOVAM.
A presente questão serve para fixação do entendimento da banca, mas não quer
dizer que sua formulação esteja impecável. Entretanto, caiu assim no concurso,
e, então, transforma-se em verdade absoluta.
00000000000 - DEMO
Veja a problemática: os Decretos Autônomos (inc. IV do art. 84 da CF/1988) são

leis em sentido exclusivamente material e são normas originárias (leia-se:
primárias). As leis delegadas são leis em sentido exclusivamente materiais e são
normas originárias.
Item C – INCORRETO. As leis formais e as materiais são dotadas de
imperatividade, por isso, não temos aí um traço distintivo.
Item D – INCORRETO. As leis em sentido material detêm abstração, já as
normas formais podem ou não ter a abstração, assim, nem sempre a
abstração será um traço distintivo.
Item E – INCORRETO. As normas, sejam primárias, sejam secundárias
gozam de normatividade.
Gabarito: item B.
Por fim, concernentemente às leis, um ‘alerta’, no

sentido de tranquilizar os amigos. Alguns editais estão fazendo
referência expressa a tratados internacionais, regulamentos, resoluções,
instruções e outros veículos normativos. Nesse instante, sinceramente,
não há motivo para aprofundarmos os conceitos de todos os instrumentos
normativos editáveis pelo Estado-legislador ou Estado-administrador, isso
porque muitos deles são atos administrativos, e, por conseguinte, devem
ser trabalhados quando do estudo dos atos da Administração.
Em todo caso, para não deixar lacuna no curso de vocês, serão
reproduzidos a seguir breves conceitos dos tratados internacionais,
reservando à aula específica o tratamento das demais fontes.
Os tratados ou acordos ou protocolos internacionais são
incorporados, de regra, ao ordenamento jurídico brasileiro com o status
de lei ordinária. A competência para a celebração é exclusiva do
presidente da República, na qualidade de chefe de Estado. Se geradores
de encargos ou compromissos, caberá a aprovação, com exclusividade,
pelo Congresso Nacional. Uma vez aprovado pela Casa Legislativa, haverá
o depósito do instrumento ou adesão a este, e, por fim, promulgação por
Decreto presidencial. Os efeitos internos surgem, efetivamente, a partir
da publicação do referido Decreto.
Mas, Professor, tais acordos internacionais podem ser
00000000000
fontes do Direito Administrativo? Claro que sim! Por exemplo: o

Decreto 5.687, de 2006, promulgou a Convenção das Nações Unidas
contra a Corrupção.
Fixação
CESPE - AUFC/Apoio Técnico e Administrativo/Clínica Médica/2009
No tocante ao conceito e ao objeto do direito administrativo, julgue o próximo

item.
A CF, as leis complementares e ordinárias, os tratados internacionais e os

regulamentos são exemplos de fontes do direito administrativo. (Certo/Errado)
00000000000 - DEMO
Comentários:
As fontes podem ser primárias e secundárias. As primeiras são as leis, em sentido
estrito, e a CF, de 1988, que são criadoras do Direito, inovam no ordenamento
jurídico. As secundárias, por sua vez, embora fontes, não são originárias, são
regulamentadoras das leis preexistentes, como, por exemplo, os regulamentos.
Gabarito: CERTO.
Retomemos às demais fontes.
II) Jurisprudência
A jurisprudência é um conjunto de decisões judiciais reiteradas num
mesmo sentido, a respeito de uma matéria. Dessa forma, não se pode
considerar “jurisprudência” uma decisão judicial isolada, a qual, no
máximo, constitui um caso paradigmático, referencial, indicativo de uma
situação concreta submetida à apreciação de um juiz ou Tribunal. Por
exemplo: é reiterado o entendimento do STF de que o candidato
aprovado, dentro do número de vagas previsto no Edital, tem direito
subjetivo à nomeação. É nesse sentido, portanto, a jurisprudência
daquela Corte.
Apesar da menção à jurisprudência como sendo resultante de decisões
judiciais, órgãos administrativos também podem produzir sua
própria jurisprudência. Por exemplo: o inc. II do art. 71 da CF/1988
garante ao Tribunal de Contas da União - TCU julgar as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos, e as contas daqueles que derem causa à perda, extravio ou
outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário. O Tribunal de
Contas desempenha atividade jurisdicional administrativo, e, nesse
contexto, produz uma série de decisões, com a emissão, inclusive, de
Súmulas, enfim, forma jurisprudência, a despeito de sua natureza
administrativa.
Importante detalhe para a prova é que a jurisprudência no Brasil não
possui, de regra, força vinculante, mas apenas força moral.
Diferentemente do sistema norte-americano, em que as decisões
proferidas pelas instâncias superiores vinculam as inferiores, para os
00000000000
casos idênticos (sistema do stare decisis), no Brasil, a atividade

jurisprudencial está apta a criação de normas para os casos concretos
levados à sua apreciação, sem a pretensão de vincular as futuras decisões
dos juízes ou Tribunais.
De fato, os magistrados brasileiros podem interpretar as informações que

constam dos processos judiciais que lhes são submetidos com maior
amplitude que os americanos, em razão do que se chama no Brasil de
princípio do livre convencimento por parte do magistrado. Contudo, duas
observações são feitas quanto à atividade jurisdicional, apesar de não ser
objeto de estudo de nossa matéria:
a) o livre convencimento do Juiz encontra limites, visto que deve se ater
aos fins pretendidos pela norma. Nesse sentido, assim determina a Lei de
00000000000 - DEMO
Introdução às normas do Direito Brasileiro - LIDB: Na aplicação da lei, o

juiz atenderá aos fins sociais a que ela se dirige e às exigências do bem
comum. Assim, a liberdade de interpretar por parte do magistrado não se
converte em arbítrio, pois encontra limites;
b) há algumas decisões advindas do Judiciário que vincularão tanto a
atuação Poder Judiciário, quanto a própria Administração Pública. Nesse
contexto, destacam-se, dentre outras, às Súmulas Vinculantes,
constantes do sistema jurídico nacional a partir da Emenda Constitucional
45/2004, conhecida como a Reforma do Judiciário (ver art. 103-A, CF, de
1988), e as ações abstratas a cargo do STF, como, por exemplo, ADI,
ADC e ADPF.
Quanto ao caráter não vinculante, antecipe-se que, na Lei 9.784, de 1999
(Lei de Processo Administrativo Federal), inc. VII do art. 50, há a
exigência de motivação do ato administrativo que deixar de aplicar
jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres,
laudos, propostas e relatórios oficiais. Note-se que, apesar da ausência de
caráter vinculante, é dever de o administrador público tornar público os
motivos que o levaram a discordar de jurisprudência já pacificada.
Abra-se um parêntese para esclarecer que nem toda decisão é
formalizada por meio de Súmula. É muito comum o aluno perguntar ao
Professor: essa decisão citada está em que Súmula? As Súmulas são,
em verdade, uma síntese formalizada da jurisprudência já pacificada. Algo
do tipo: “quanto ao assunto em análise, o Tribunal não tem mais dúvida!”
Por fim, esclareça-se que a jurisprudência é fonte não escrita do
Direito Administrativo, impondo-se pela força moral que possui junto à
sociedade. E, como esclarece a literatura, a doutrina tende a globalizar-se
e ver o mundo jurídico de forma generalizada (universalizar-se), e a
jurisprudência particulariza-se, uma vez que sempre estará diante de um
determinado caso. Segundo Hely Lopes, enquanto a doutrina tende a
universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-se, pela
contínua adaptação da lei e dos princípios teóricos ao caso concreto.
Fixação 00000000000
CESPE – DPF/2004
No que se refere a fontes e princípios do direito administrativo, julgue o item

seguinte.
A jurisprudência é fonte do direito administrativo, mas não vincula as decisões

administrativas, apesar de o direito administrativo se ressentir de codificação
legal.21
Fixação
21
O item está CERTO.
00000000000 - DEMO
(2008/Cespe – TCE/AC – Cargo 1) Assinale a opção correta quanto às fontes

do direito administrativo brasileiro
a) Os regulamentos e regimentos dos órgãos da administração pública são fontes
primárias do direito administrativo brasileiro.
b) São fontes principais do direito administrativo a doutrina, a jurisprudência e os
regimentos internos dos órgãos administrativos.
c) A jurisprudência dos tribunais de justiça, como fonte do direito administrativo,
não obriga a administração pública federal.
d) A partir da Constituição de 1988, vigora no Brasil o princípio norte-americano
do stare decisis, segundo o qual a decisão judicial superior vincula as instâncias
inferiores para os casos idênticos.
Comentários:
A jurisprudência, de regra, é destituída de caráter vinculante. O erro da letra A é que regulamentos

são atos secundários. Na letra B, doutrina e regimentos são fontes secundárias. Na letra D, não vigora
o stare decisis.
Fixação
(2011/FCC - TRE PE) No que concerne às fontes de Direito Administrativo, é
correto afirmar que:
(A) uma das características da jurisprudência é seu universalismo, ou seja,
enquanto a doutrina tende a nacionalizar-se, a jurisprudência tende a
universalizar-se.
(B) embora não influa na elaboração das leis, a doutrina exerce papel
fundamental apenas nas decisões contenciosas, ordenando, assim, o próprio
Direito Administrativo.
(C) tanto a Constituição Federal como a lei em sentido estrito constituem fontes
primárias do Direito Administrativo.
(D) tendo em vista a relevância jurídica da jurisprudência, ela sempre obriga a
Administração Pública.
(E) o costume não é considerado fonte do Direito Administrativo.
00000000000
00000000000 - DEMO
Comentários:
São primárias apenas a CF e as leis em sentido estrito. Os demais atos são infralegais são
fontes secundárias, exemplo dos decretos regulamentares expedidos pelo chefe do Executivo.
Na letra A, a banca inverteu os conceitos. Na letra B, a doutrina é muito importante para a
elaboração das leis. Na letra D, a jurisprudência costuma não ter efeito vinculante. Na letra E,
costumes são fontes secundárias.
III) Doutrina
A doutrina significa o conjunto dos trabalhos dos estudiosos a respeito
do Direito Administrativo, ou seja, os livros, os artigos, os pareceres,
elaborados por estudiosos desse ramo jurídico. Tais trabalhos fornecem,
muitas vezes, bases para textos legais, sentenças, acórdãos e
interpretações, sendo responsável, de certa maneira, pela unificação das
interpretações. Conforme Aragão, a doutrina compõe uma massa crítica
capaz de analisar a legislação e os institutos jurídicos, indicando pontos
falhos e formas de aperfeiçoamento do Direito Administrativo.
No entanto, a doutrina é fonte escrita e mediata (secundária) para o
Direito Administrativo, não gerando direitos para os particulares, mas
contribuindo para a formação do nosso ramo jurídico. Assim, opiniões
doutrinárias que sejam desconexas com as leis não podem ser
consideradas como fontes para o Direito Administrativo. Entre as leis e a
doutrina deve prevalecer o conteúdo das leis. A doutrina, contrária
às leis, pode servir para clarear a ideia do legislador no caminho de
aperfeiçoamento das leis.
Mais uma vez, cabe um parêntese para registrar que, no estudo do
Direito Constitucional, deparamo-nos com a possibilidade de o chefe do
Executivo, no caso concreto, deixar de aplicar a lei porque
inconstitucional. Logo a afirmação de que opiniões doutrinárias, em
dissonância com as leis, não devem ser admitidas deve ser lida
levando-se em consideração a existência de exceções. Para os nobres
amigos concurseiros isso, claro, demandará a análise do item, no
contexto da prova, para concluir pela correção ou não da assertiva.
IV) Costumes 00000000000
Os costumes são os comportamentos reiterados e tidos por

obrigatórios pela consciência popular. No que respeita ao Direito
Administrativo, o costume é de pouca relevância, à vista do princípio da
legalidade.
No entanto, ainda que de somenos importância, o costume constitui, sim,
fonte para o Direito Administrativo, sendo aplicado quando da
deficiência da legislação, sempre segundo a lei (ou secundum legem,
para os amigos mais chegados ao latim) e para o preenchimento de vácuo
legislativo (praeter legem - “assunto não regulado pela lei”) e nunca
contra a lei (ou contra legem). Por exemplo:
>> As Universidades Federais, com base no costume, concediam a
seus Professores a licença sabática. A considerar a ausência de previsão
00000000000 - DEMO
legal (Lei Federal 8.112, de 1990), o Tribunal de Contas da União (TCU)

determinou o cancelamento do direito, por não serem admitidos costumes
contra legem;
>> O Código de Águas define terrenos de marinha como aqueles que,
banhados pelas águas do mar ou dos rios navegáveis, vão até a distância
de 33 metros para a parte da terra, contadas desde o ponto em que
chega a preamar média de 1831. Na ausência da demarcação da preamar
média de 1831, utilizou-se, por costume, a “linha de jundu” (vegetação
rasteira que marca o fim das praias).
Esclareça-se, por relevante, que os costumes não se confundem com as
chamadas praxes administrativas. Para a caracterização dos costumes,
é necessária a presença de dois requisitos: o objetivo (hábito
continuado) e subjetivo (deve gerar para os destinatários a convicção de
ser obrigatório).
Já as praxes não contam com o aspecto subjetivo, pois são práticas
reiteradas dentro da Administração, usadas pelos agentes públicos na
resolução de casos concretos, portanto, desconhecidas dos cidadãos em
geral, diferentemente dos costumes, espalhados na sociedade. Por
exemplo: em caso de revelia (não comparecimento do servidor indiciado),
é praxe a Administração nomear, para a defesa, servidor formado
em Direito, embora a Lei Federal 8.112, de 1990, não exija, em qualquer
dos dispositivos, a formação jurídica como requisito indispensável.
Para a doutrina, os costumes e as praxes são fontes inorganizadas
(leia-se: não escritas) do Direito Administrativo. Com outras palavras,
não como fontes formais, escritas, mas, sim, substanciais ou
materiais. Em síntese: tanto as praxes como os costumes não podem
ser reconhecidos como fontes formais do Direito Administrativo.
Fixação
(2006/Cespe – TCE-AC – Analista) O costume não se confunde
com a chamada praxe administrativa. Aquele exige
cumulativamente os requisitos objetivo (uso continuado) e subjetivo
00000000000
(convicção generalizada de sua obrigatoriedade), ao passo que

nesta ocorre apenas o requisito objetivo. No entanto, ambos não
são reconhecidos como fontes formais do direito administrativo,
conforme a doutrina majoritária.22
(2009/Cespe – MCT/FINEP – Cargo 1) O costume e a praxe

administrativa são fontes inorganizadas do direito administrativo,
que só indiretamente influenciam na produção do direito positivo.
(Certo/Errado)23
CESPE – AUFC/2011
22
CERTO. Excelente questão.
23
CERTO.
00000000000 - DEMO
Julgue o próximo item, que se refere ao conceito, ao objeto e às

fontes do direito administrativo.
Os costumes sociais também podem ser considerados fonte do
direito administrativo, sendo classificados como fonte direta, pois
influenciam a produção legislativa ou a jurisprudência.
(Certo/Errado)24
V) Princípios
Alguns editais de concursos públicos mencionam, expressamente, os
princípios como fontes do Direito Administrativo.
Os princípios são os vetores fundamentais que inspiram todo o modo de a

Administração se conduzir. São de natureza pré-normativa, ou seja,
preexistem, inclusive, à produção das leis, e, bem por isso, contam com a
função normogenética.
No entanto, para Alexandre de Santos Aragão, os princípios, embora

dotados de carga normativa, não podem ser considerados, por si próprios,
fontes do Direito Administrativo. Por exemplo: a moralidade
administrativa está prevista no caput do art. 37 da CF, de 1988. A fonte,
portanto, é a CF, e o princípio está nela contido.
ENCERRAMENTO
Tivemos, ao longo da aula, mais de 20 questões de fixação. Vou manter

esse padrão, ou, ainda, número superior. Nunca inferior a 20
questões!
Espero por todos vocês no curso teórico.
Abraço forte a todos, excelente semana e bons estudos!
Cyonil Borges.
00000000000
24
O item está ERRADO. Os costumes são fontes mediatas, indiretas, secundárias do Direito Administrativo.
00000000000 - DEMO

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Aula 08 - Controle da Administração.

Aula 09 - Lei de Improbidade Administrativa (Lei 8.429, de 1992).

Aula 10 - Licitações Públicas (Lei 8.666, de 1993).

Aula 11 - Contratos Administrativos.

Aula 12 - Pregão (Lei 10.520, de 2002).

Aula 13 – Lista de Questões da FUNRIO, com comentários.

Observação: a banca FUNRIO é uma ilustre desconhecida no cenário

13 com muitos exercícios só de FUNRIO. Nesse caso, peço que só faça a

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1. Planejamento: é preciso que se estabeleça um ciclo de estudos.

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PLANEJAMENTO (a tal da rotina), DISCIPLINA (cumprir o planejado) e

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Parte 1 – Noções gerais

1.1. Estado: conceito, elementos, classificação

Essa primeira aula é bastante conceitual, porém, não é suficiente para

De fato, o conceito de Estado não é fixo no tempo e sequer no espaço. O

Sinteticamente, cada um desses pode assim ser definido:

POVO é elemento humano, a base DEMOGRÁFICA.

TERRITÓRIO são os limites do Estado, sua base GEOGRÁFICA.

GOVERNO SOBERANO diz respeito ao elemento condutor, responsável

Ao lado desses, há bons autores que acrescentam o elemento

Muitos autores fazem questão de destacar que os elementos acima são

Um breve exemplo permite-nos chegar a tal conclusão: imaginemos um

Nessa hipótese, o que teremos não é um Estado, mas problemas, como

Como Israel não reconhece, de regra, a soberania do Estado palestino, há

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israelenses, dentro da “Faixa de Gaza”. Faixa essa entendida por Israel

Se ainda não caiu a ficha, pensa rapidamente se existe o Estado da

Além disso, registre-se que a uniformidade linguística não é elemento

Nosso país, por exemplo, é de grande extensão territorial, sendo a

Nesse instante, alguns dos leitores logo pensam: entendi! O Estado é

Antes de responder a tal quesito, o concursando deve ter mente que

Entre as formas de organização do poder político, destacam-se: a

todas as atribuições políticas, por exemplo: a França. Já no Estado

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nomear, após aprovação pelo Senado Federal, os Ministros do

Dizem as boas línguas que nossa forma Federativa é espelho do sistema

Trocando em miúdos, nos EUA, havia Estados Soberanos, reunidos em

O Federalismo está ligado, essencialmente, à distribuição interna de poder

autônomos, ou seja, podem criar suas próprias normas (legislar), mas

A organização político-administrativa da República

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Os destaques não constam do texto original. Todos aqueles que integram

Esses traços, por exemplo, diferenciam as pessoas políticas das

Por exemplo: o Banco Central – como autarquia – não edita leis –

Pois bem. Autônomo deriva de AUTOS (próprio), mais NOMOS (regras -

Linhas acima, houve a citação de que o Estado Brasileiro é República