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Avances y retrocesos de las actividades extractivas.

Resistencias sociales, incentivos


económicos y dinámicas políticas. Lecciones desde Argentina

TRABAJO EN PROGRESO – POR FAVOR NO CITAR NI CIRCULAR

Dr. Lucas G. Christel (EPyG-UNSAM / CONICET)

lucaschristel@hotmail.com

Ambiente y Política

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

RESUMEN

Durante los últimos veinticinco años Latinoamérica fue un escenario favorable para la
explotación de los recursos naturales a merced del llamado “Commodities boom”. Sin embargo, en
este contexto regional próspero para las industrias extractivas, en ocasiones puntuales, las
resistencias sociales lograron restringir su avance.

En un escenario que muestra tendencias contrapuestas, de avances y restricciones, se advierte


que la literatura no ha trabajado en forma sistemática sobre la incidencia de la sociedad civil sobre
las trayectorias de las actividades extractivas. Así, esta investigación busca responder ¿Qué factores
determinan que las resistencias sociales puedan incidir – o no – en el avance de las actividades
extractivas en América Latina?

Ante esta brecha en la literatura, este trabajo persigue un objetivo doble: Por un lado, propone
un enfoque conceptual para responder la señalada pregunta de investigación. Por otro lado, a partir
del análisis comparativo de la minería a cielo abierto y el fracking en las provincias argentinas, se
testean los postulados teóricos y se demuestra que el avance o las restricciones a las actividades
extractivas se relaciona con las particularidades económicas y políticas y por cómo las mismas
configuran distintos niveles de “incentivos económicos” y de “preocupación por la conflictividad
social”.

1. INTRODUCCIÓN

Durante los últimos veinticinco años Latinoamérica fue un escenario favorable para la
explotación de los recursos naturales (Bebbington 2012, Bebbington y Bury 2013, Arsel,
Hogenboom, Broad y Cavanagh 2015, Pellegrini 2016, Cisneros, 2017). Pese a cierto acuerdo sobre
la limitada contribución al desarrollo, la escalada de las economías extractivas se incrementó en un
contexto de gobiernos progresistas (Svampa, 2013) fortaleciendo un neo-extractivismo progresista
(Gudynas, 2009).

Los estudios sobre el “boom de commoditties” en América Latina destacaron diversas


consecuencias políticas, económicas y socioambientales. El ciclo favorable de explotación de
recursos naturales en la región impulsó elfortalecimiento del gobiernos nacionales y el surgimiento
de populismo rentistas (Mazzuca, 2013);el surgimiento de un“consenso de commodities” (Svampa,
2013); el impulso a las políticas redistributivas y de reducción de la pobreza(Ocampo, 2008);; el
recrudecimiento de los debates sobre los modelos de desarrollo (Acosta,2009; Escobar, 2010) y el
tránsito hacia el postdesarrollo (Escobar, 2011); y múltiples resistencias sociales a las actividades
extractivas y las disputas por los recursos naturales(Svampa and Antonelli, 2009; Bebbington, 2013;
Arce, 2014).

Sin embargo, en este contexto regional altamente favorable para la explotación de recursos
naturales las resistencias sociales lograron restringir, en ocasiones puntuales, el avance de las
industrias extractivas en América Latina (Tambogrande, Peru; Cochabamba, Bolivia; Esquel,
Argentina; Intag, Ecuador; Cajamarca, Colombia, entre otros). Frente a un escenario que muestra
tendencias opuestas afirmo que, pese al desarrollo de un significativo cúmulo de trabajos
académicos, los procesos de avance o restricción de las actividades extractivas en latinoamérica no
han sido concebidos como el objeto central de estudio y menos aún desde una perspectiva
comparativa.

Ante esta brecha en la literatura y la relevancia del tema, este trabajo persigue un objetivo
doble: Por un lado, propone un enfoque conceptual para responder la pregunta de investigación. Por
otro lado, a partir del análisis del avance dispar de la minería a cielo abierto y el fracking en las
provincias argentinas, se testean los postulados teóricos y se demuestra que elavance o las
restricciones a las actividades extractivas se relaciona con las particularidades económicas y
políticas y por cómo las mismas configuran distintos niveles de “incentivos económicos” y de
“preocupación por la conflictividad social”.

La minería a cielo abierto1y el fracking2 son actividades relativamente recientes en Argentina


y sus trayectorias poseenciertos denominadores en común. En los años noventa se modificaron los
marcos normativos del sector minero en búsqueda de inversiones extranjeras 3 y la reforma de 1994
reconoció en la letra constitucional el dominio originario de las provincias sobre los recursos
naturales (art.124). Así, con la inauguración de Bajo La Alumbrera en Catamarca en 1997 y Cerro
Vanguardia en Santa Cruz en el año inmediatamente posterior la minería parecía encaminarse hacia
un desarrollo sin precedentes4.

Sin embargo, el escenario se modificó a partir del rechazo de Esquel, Chubut, a un nuevo
emprendimiento minero. En marzo de 2003, el 81% de población de dicha ciudad rechazó la
explotación minera en un referéndum municipal y meses después se sancionó la ley provincial nº
5.001/03 de prohibición minera a cielo abierto (Torunczyk, 2015). El llamado ‘efecto Esquel’
(Svampa and Antonelli, 2009) multiplicó las resistencias sociales contra la megaminería en
Argentina y, posteriormente, entre 2004 y 2011, otras ocho provincias sancionaron leyes de
prohibición de la actividad5.

1
La nueva minería metalífera, contrariamente a la explotación de socavón, requiere la dinamitación de grandes
extensiones de montaña y cerros -debido a la baja concentración y al estado de diseminación del mineral- para luego,
mediante la utilización de sustancias químicas y agua, separar la roca del metal (Moody 2007; Rodríguez Pardo 2009).
2
La fractura o estimulación hidráulica busca extraer petróleo o gas natural de un pozo ubicado en una formación de
roca con baja permeabilidad. Consiste en la perforación vertical y la posterior inyección a gran presión de agua (95%)
mezclada con arena (4,5%) y productos químicos o cocktail (0,5%). Este mecanismo produce fracturas que se
extienden hacia afuera del pozo, creando una red de fracturas horizontales interconectadas, que permite que el
hidrocarburo fluya desde los poros en la roca hasta el pozo de producción.Si bien este método comenzó a aplicarse en
la década de 1940 recién a partir de 1995 resultó técnica y económicamente viable (Instituto Argentino del Petróleo y
el Gas, 2013)
3
La ley clave del sector es el Régimen de Inversiones Mineras (nº24.196/93). La misma establece seguridad jurídica por
30 años y determina un máximo de 3 por ciento de regalías mineras para las provincias. Para un análisis del proceso
legislativo y un detalle de la norma ver: (Christel y Alvarez 2011).
4
A inicios de 1990 las exportaciones de minerales no superaban los U$D 35 millones, las inversiones ascendían a U$D
10 millones y la actividad representaba un 0,22 por ciento del Producto Bruto Interno (PBI) (Honorable Cámara
de Diputados de la Nación, 1993). Cerca de dos décadas después, en 2012 la producción nacional minera superó los
6.594 millones de dólares, las exportaciones alcanzaron los 5.412 millones de dólares y las inversiones extranjeras
ascendieron a 3.500 millones de la misma moneda (CAEM, 2013)).
5
Río Negro (2005 - derogada en 2011); Mendoza (2007); La Rioja (2007 - derogada en 2008); Tucumán (2007); La
Años después irrumpió en el país la explotación de hidrocarburos no convencionales (HNC)
mediante la técnica del fracking. En mayo de 2012, el país declaró de interés público nacional el
autoabastecimiento de hidrocarburos con la sanción de la sanción de la Ley de Soberanía
Hidrocarburífera (nº 26.741) y recuperó el control estatal de la empresa YPF. En un escenario de
declinación de pozos hidrocarburíferos convencionales, la gran apuesta del gobierno nacional fue la
explotación (HNC) a través de la fractura hidráulica. Sin embargo, este método de extracción
también generó firmes resistencias sociales y múltiples pedidos de restricción. Ante tales reclamos,
las provincias brindaron respuestas antagónicas: el avance de fracking por un lado y la prohibición
mediante leyes provinciales u ordenanzas locales por otro lado.6

La importancia de las particularidades económicas y políticas para la comprensión del avance


o el retroceso de las actividades extractivas se vincula estrictamente con una contradicción
inherente a la propia esencia del estado nación: su dependencia, al unísono, de la acumulación de
capital –fuente de recursos impositivos- y de la extracción la legitimidad democrática (Offe, 1992;
Polanyi, 2001). Partiendo de tal postulado, se afirma que dicha contradicción se multiplica en la
escala subnacional propia del sistema federal argentino y que el avance o las restricciones
subnacionales a la explotación de las actividades extractivas está determinado por las formas en las
cuales las características económicas y políticas de cada provincia y por configuran distintos niveles
de “incentivos económicos” y de “preocupación por la conflictividad social” de cada gobierno
provincial.

El trabajo analiza dos casos con resultados contrapuestos, la experiencia de Córdoba, que
prohibió la explotación de la minería a cielo abierto en 2007 (ley Nº 9.526) y la de Neuquén, que ha
avanzado con el fracking. A partir de una lectura comparada se demuestra que cuando los gobiernos
provinciales enfrentan bajos “incentivos económicos” para adoptar una actividad extractiva y una
alta “preocupación por la conflictividad social”, las resistencias sociales suelen lograr su objetivo.
Contrariamente, en escenarios que combinan un alto “incentivo económico” para avanzar con la
actividad extractiva y una baja “preocupación por la conflictividad social” por parte del gobierno
provincial, la actividad extractiva usualmente avanza pese a la existencia de resistencias sociales.

El corte temporal propuesto comprende el período 2003-2017, años en los cuales surgieron

Pampa (2007), Córdoba (2008); San Luis (2008) y Tierra del Fuego (2011). Si bien se refiere a ‘prohibición de la minería
a cielo abierto’, concretamente las normativas establecen la restricción de utilización de métodos de lixiviación y
productos químicos esenciales para su desarrollo y no una prohibición expresa, dado que esto último podría ser
considerado inconstitucional.
6
En 2017 Entre Ríos prohibió por ley el método de Fracking. Adicionalmente se han sancionado ordenanzas
municipales de restricción en localidades de siete provincias argentinas.
expresiones de rechazo a las actividades extractivas y acontecieron las distintas resoluciones
estatales que desencadenaron trayectorias disímiles en las provincias bajo análisis. La investigación
privilegia un enfoque metodológico cualitativo desde una perspectiva comparativa subnacional
(Snyder 2001) y con base en técnicas de process-tracing (Collier, Brady y Seawright 2010)se busca
explicar las principales características y diferencias significativas de los episodios bajo estudio. El
análisis de los casos se realizó base a entrevistas7 y fuentes secundarias tales como datos oficiales
provinciales y nacionales, notas periodísticas de medios locales y nacionales e informes de agencias
especializadas nacionales e internacionales.

El artículo se divide en tres apartados principales. La primera sección propone un


acercamiento teórico a las particularidades de las resistencias sociales y avanza con un dialogo entre
las literaturas de las políticas subnacionales y el federalismo político y fiscal para comprender el
impacto de las particularidades económicas y políticas sobre las posibilidades de incidencia de las
resistencias. La segunda sección reconstruye los casos de Córdoba y Neuquén a partir de mostrar
cómo se consolidan los distintos “incentivos económicos” y los diferentes niveles de “preocupación
por la conflictividad social” y el impacto de los mismos sobre la prohibición o promoción de las
actividades extractivas en el plano subnacional. Por último, en la sección final se recuperan los
principales hallazgos del trabajo y se abren nuevas líneas de investigación para pensar distintos
procesos de avance y retroceso de las actividades extractivas en América Latina.

2. RESISTENCIAS SOCIALES Y ESCENARIOS SUBNACIONALES


DIVERGENTES

Las resistencias sociales contra las actividades extractivas operan en un territorio delimitado y
enfrentan oportunidades y/o constricciones para la incidencia política moldeadas por puntuales
particularidades económicas y políticas. En los siguientes apartados se recuperan las características

7
Entre septiembre de 2011 y febrero de 2015 se entrevistaron personalmente a 19 informantes claves para la provincia
de Córdoba, incluyendo legisladores, funcionarios locales y provinciales e integrantes de asambleas y ONGs
ambientalistas. Para la reconstrucción del caso de Neuquén se privilegiaron fuentes secundarias y se realizaron dos
entrevistas telefónicas durante marzo de 2018.
centrales de las resistencias y se demuestra cómo se configuran los “incentivos económicos” y los
niveles de “preocupación por la conflictividad social” y porqué las peculiaridades del sistema
federal argentino generan escenarios disímiles para la incidencia política de los contendientes.

Propuesta conceptual para entender las resistencias sociales.

Los conceptos de acción colectiva (Tilly, 1978), las formas contenciosas o no convencionales
de acción política (Tarrow, 2011) o la protesta (della Porta y Diani, 2006) permiten comprender
apenas una arista de la oposición a las actividades extractivas. Las resistencias sociales, aparecen
como un espacio intermedio entre tales conceptos y la idea más amplia representada en un
movimiento social.

Aún pese a un uso dispar y polisémico del término, la literatura sobre resistencias presenta
cierto acuerdo sobre la ‘acción’ y la ‘oposición’ como dos de sus elementos más característicos
(Scott, 1985; Comaroff, 1985; Rubin, 1996; Hollander y Einwohner, 2004). Se propone una
definición de resistencias sociales de índole colectiva, carácter confrontativo e intencional y
observable tanto para los destinatarios como para terceros no involucrados en la contienda. Así, las
resistencias sociales son un conjunto de acciones directas y acciones mediadas por canales
institucionales, tendientes a un objetivo específico y llevadas a cabo en un espacio delimitado, que
una pluralidad de actores desarrolla en oposición a intereses estatales y/o privados. Esta propuesta
conceptual permite incorporar al análisis el accionar de una pluralidad de actores, establecer una
distinción central con la literatura de los movimientos sociales y, por último, enfatizar las
diferencias entre cada una de las experiencias estudiadas.

En primer lugar, los estudios sobre el rechazo al fracking y a las actividades extractivas en
Argentina mayormente se han centrado sobre las asambleas de ciudadanos autoconvocados como
los actores más movilizados en el conflicto (Svampa y Antonelli, 2009; Machado Araoz, 2009).
Contrariamente, focalizar en las acciones en lugar de los actores habilita dos cuestiones centrales.
Por un lado, analizar también las actuaciones intermitentes, esporádicas o menores de otros actores
involucrados en las resistencias que impulsados por razones diversas, persiguen un objetivo común
específico. Por otro lado, evita un análisis fuertemente centrado en la protesta y se avanza hacia la
comprensión de cómo las modalidades de acción combinan tanto modos contenciosos como
institucionalizados (Christel y Gutiérrez, 2017).
En segundo lugar, las resistencias sociales se distinguen del concepto de movimiento social
por tres cuestiones centrales: la especificidad del objetivo común, la delimitación territorial y la
ausencia de una identidad compartida. El objetivo de las resistencias presenta una particularidad
concreta y sumamente específica mientras que los movimientos sociales se involucran en conflictos
políticos y culturales amplios definidos en términos generales e incluso universales (Diani 2015).
Así, la persecución de la prohibición del fracking en Neuquén posee un grado de especificidad
mayor que la búsqueda del resguardo ecológico o la armonización de las relaciones entre el hombre
y la naturaleza, objetivos asociados, por ejemplo, al movimiento ambientalista. El espacio
delimitado, por su parte, da cuenta de un ámbito de acción de las resistencias sociales concentrado
geográficamente. La gran mayoría de las acciones de resistencia tienen lugar en un espacio físico
delimitado y su eventual éxito es igualmente espacialmente restringido. Ilustrando esta idea, la
prohibición de la minería en Córdoba impacta específicamente en territorio provincial cordobés, en
el cual tuvieron lugar la mayor parte de las acciones de resistencia. Contrariamente, el área de
acción de los movimientos sociales es mayormente nacional (Diani 2015) e incluso trasnacional
(Sikkink, 2005). Finalmente, la ausencia de una identidad compartida entre quienes emprenden
acciones de resistencia establece una distinción clave respecto de los movimientos sociales, cuyos
límites son definidos justamente por la identidad, elemento clave de los movimientos sociales
(Touraine 1987; Melucci 1991). Las resistencias están atravesadas por líneas argumentales (story-
lines) similares a las de las coaliciones discursivas (Hajer 2000) que si bien son específicas pueden
ser interpretadas de modos diferentes por los distintos actores. De esta manera, en las resistencias
logran coexistir grupos de base vinculados a la ecología política, pueblos originarios, ONG´s y/o
sectores empresariales inscriptos en lógicas productivistas. En línea con esta heterogeneidad amplia,
la pluralidad de los actores involucrados no necesariamente coordina estratégicamente sus acciones
sino que suelen operar con altos grados de autonomía, distanciando a las resistencias de la etiqueta
y la literatura más clásica sobre las coaliciones políticas (Sabatier, 1997).

En tercer lugar, las resistencias sociales, en su búsqueda de decisiones estatales que restrinjan
los proyectos extractivos –leyes, ordenanzas, decretos- suelen involucrarse en “procesos de
incidencia”. Dicho proceso es entendido como una serie de secuencias agregativas de resistencias
sociales que persiguen una decisión estatal determinada (Christel 2016) e implica instancias más
amplias que el mero momento de decisión estatal. Esta conceptualización facilita tres cuestiones
esenciales. Primero, favorece una observación más precisa de las dimensiones que componen dicho
proceso: ‘la acción directa’, ‘la vinculación con los actores económicos’ y ‘la vinculación con los
actores institucionales’.8Segundo, permite recuperar las particularidades de los casos donde las
resistencias no consiguen su objetivo. Tercero, mediante la etiqueta de mecanismos permite
identificar variaciones y configuraciones específicas entre las dimensiones que tiendan a resultados
similares.

Incentivos económicos y preocupación por la conflictividad social: El impacto de las


matrices económicas y el sistema político.

Las demandas de las resistencias sociales están estatalmente orientadas. Sin embargo, esto no
significa que el estado sea considerado únicamente como antagónico de las resistencias, sino que el
mismo opera a la vez como mediador y árbitro de la disputa (Amenta y Young 1999). Esta
centralidad estatal permite retomar una contradicción inherente al estado y a enfatizar la
importancia de la misma para el presente análisis. El estado, en tanto organización burocrática,
depende al mismo tiempo de la acumulación de capital como fuente de recursos impositivos y de la
extracción de “legitimidad democrática” en una sociedad atravesada por múltiples conflictos
sociales y políticos (Offe 1991; Polanyi 2001). En otras palabras, el estado se ve atravesado por la
contradicción entre las lógicas y los requerimientos de la acumulación de capital y de la
legitimación democrática y enfrenta el complejo desafío de responder a ambas a la vez. Así, de
acuerdo a las posibilidades de equilibrar o controlar los requerimientos de cada uno de las lógicas
implicadas, el escenario significativamente distinto y por tanto impactará diferenciadamente sobre
las dimensiones centrales del proceso de incidencia.

Ahora bien, en el caso particular del sistema federal argentino, y con las prerrogativas
provinciales sobre los recursos naturales, el foco analítico del trabajo debe ser subnacional. Esto
abre un abanico de posibilidades donde las trayectorias económicas y productivas de larga data y
procesos políticos específicos configuran escenarios provinciales divergentes para la incidencia
política. De tal manera, ante el avance de las actividades extractivas es esperable encontrar distintos
“incentivos económicos” y niveles variables de “preocupación por la conflictividad social” en cada
unidad subnacional.

Las características de los “incentivos económicos” para impulsar –o limitar- la explotación de


8
Estas dimensiones han sido seleccionadas en base a la importancia otorgada por la literatura y en estrecha relación
con los factores que explican el éxito de los contendientes. Para un mayor detalle de cada una de ellas ver (Christel,
2016).
actividades extractivas está moldeada por la matriz económica provincial. Esta última es fruto de la
interrelación del papel estatal en el manejo económico, la existencia de sectores productivos
asociados a procesos históricos, culturales y geográficos, el aporte de los mismos al total de bienes
y servicios producidos y las características propias del mercado laboral. La Argentina, al igual que
otros países latinoamericanos, se destaca por la heterogeneidad y la desigualdad de las estructuras
económicas regionales (Cao y Vaca 2006).Las cinco principales provincias explican cerca del 80
por ciento del producto bruto geográfico (PBG) y la asimetría entre las unidades subnacionales de
mayor y menor PBG per cápita, CABA y Formosa, es de 11.6 a 1, mientras que en países federales
más desarrollados como Estados Unidos o Canadá la diferencia suele ser de 2 a 1 (Gatto y
Cetrangolo 2003; Cao y Vaca 2006).

Adicionalmente, el federalismo fiscal argentino impacta diferencialmente sobre las dinámicas


económicas provinciales. Tradicionalmente, las coaliciones de provincias sobrerepresentadas en el
congreso nacional sostienen un sesgo favorable a sus intereses en los esquemas de distribución de
ingresos (Gibson y Calvo 2003). Así, provincias generalmente pequeñas, de escasa población y de
menor desarrollo económico, experimentan desequilibrios fiscales verticales, es decir, elevados
valores de transferencias nacionales sobre el porcentaje total de los ingresos provinciales (Tommasi,
Saiegh y Sanguinetti, 2001). Este desequilibrio favorece un rol privilegiado de los ejecutivos
provinciales como actor económico y empleador principal (Gibson 2013), su control sobre los
asuntos locales y la estabilidad de los partidos gobernantes (Suárez Cao 2011; Calvo y Murillo
2004). Contrariamente, en provincias donde los ingresos provienen mayormente de impuestos
ligados a la producción y el consumo local, el total de ingresos fiscales guarda mayor relación con
el dinamismo del sector económico privado. Esto configura una mayor dependencia estatal respecto
de las actividades económicas y de ciudadanos potencialmente autónomos, limitando parcialmente
el poder del estado y brindando condiciones a priori más favorables para una organización
ciudadana autónoma (McMann 2006; Gervasoni 2010).

El restante elemento clave para la comprensión del fenómeno bajo estudio es la preocupación
del ejecutivo por la conflictividad social. En palabras sencillas, se afirma que los gobernadores en
Argentina tienen niveles variables de preocupación por la conflictividad, asociados a la posibilidad
de ser más o menos vulnerables frente a la misma. Estas variaciones se corresponden con las
particularidades de los sistemas políticos provinciales.

El sistema político refiere a determinado conjunto de instituciones, grupos y procesos


políticos que guardan interdependencia recíproca entre sí y que incluye, de forma específica, al
estado, el régimen político, los actores-sujetos y la cultura política o estilo particular de relaciones
entre estos elementos (Garretón 1995). Distintos elementos como la institucionalidad de las reglas y
el nivel de competencia política hacen a los sistemas políticos más sensibles a las preferencias del
electorado (Altman y Pérez Liñan 1999) mientras que altos niveles de apertura de los sistemas
políticos ofrece mayores canales para que la población elabore y participe en las decisiones de
gobierno (Favella 2010).

En Argentina, el principio federalista que posibilita a las provincias tener sus propios arreglos
institucionales da como resultado diferentes sistemas electorales y una amplitud de sistemas
políticos locales (Cardarello 2011; Gibson 2013), con reglas y tradiciones político-partidarias
particulares (Calvo y Escolar 2005). Particularmente, a partir del año 1986 la mayoría de las
provincias impulsaron reformas constitucionales que impactaron sobre el juego democrático local.
Estas reformas favorecieron, entre otras cosas: la permanencia de gobernadores al habilitar la
reelección inmediata (Serrafero 2001), la concentración de poder (Carderello 2011), la estabilidad
de los partidos gobernantes al minimizar el riesgo de derrotas electorales (Calvo y Micozzi 2005) y,
por último, amplias mayorías legislativas, baja competencia efectiva y subrepresentación de la
oposición (Tula y de Luca 2001). En línea con estas advertencias, ciertos trabajos señalan los
distintos niveles de democracia subnacional (Gervasoni 2010) y la persistencia de prácticas y
situaciones autoritarias en las provincias argentinas (Behrend y Whitehead 2016).

El argumento central del trabajo, se afirma que según la combinación de la matriz económica
y del sistema político de cada unidad subnacional se configurarán distintos escenarios para la
incidencia política de las resistencias anti fracking. Estos escenarios estarán determinados, como se
viera, por el “incentivo económico” y por la “preocupación por la conflictividad social” de cada
gobierno provincial.

El incentivo económico se consolida a partir de tres elementos principales: La potencialidad


monetaria y las trayectorias previas del sector en discusión – en este caso la industria minera o
petrolera- ; la existencia de sectores económicos relevantes –tanto en su aporte fiscal como laboral-
que puedan verse afectados por el avance de las nuevas actividades extractivas y; finalmente e
íntimamente ligado al punto anterior, la oportunidad del gobierno provincial para financiarse o no
mediante fuentes de ingresos alternativas. Así, para determinar el tipo y el nivel del incentivo
económico es preciso analizar el tamaño y composición del PBG, las características de la
concentración de la canasta exportadora, las capacidades de generar ingresos tributarios de origen
provincial y los niveles de empleo estatal.
En tanto, la preocupación por el conflicto social está relacionada con las características de los
sistemas políticos y, puntualmente, con la competencia política y la concentración de poder del
partido gobernante –y de su jefe político-. Es esperable que sistemas políticos más plurales y
competitivos sean más sensibles a las preferencias del electorado, estén más atentos a su propia
subsistencia política y, por ende, se encuentren más preocupados frente a la posibilidad de escalada
de la conflictividad social. Contrariamente, sistemas políticos con alta concentración de poder del
ejecutivo provincial y baja competencia política, suelen mostrarse menos preocupados ante una
eventual escalada del conflicto social, pues cuentan con distintas herramientas para controlarlo y,
además, no deben destinar tantos esfuerzos para garantizar sus propias reelecciones y un
accountability vertical significativo. Para analizar los niveles de “preocupación por la conflictividad
social” es necesario estudiar las particulares combinaciones entrelas oportunidades para la
reelección del ejecutivo, las alternancias partidarias, as diferencias porcentuales entre lafórmula
ganadora y la primera mayoría ylas concentraciones legislativas.

Así, en contexto de resistencias sociales contra las actividades extractivas se identifican cuatro
escenarios alternativos. Primero, cuando los estados provinciales muestran alta “preocupación por
la conflictividad social” y tienen bajos “incentivos económicos” para adoptar una actividad
extractiva, es esperable que se avance con la prohibición o regulación estricta de la misma.
Segundo, frente a un alto nivel de “preocupaciónpor la conflictividad social” pero un elevado
“incentivo económico” para explotar la actividad se inaugurará una etapa de negociación o instancia
abierta que derivará, conflicto mediante, en avance o la restricción de la actividad. Tercero, en
escenarios que combinan una baja “preocupación por la conflictividad social” y un alto “estímulo
económico” para explotaruna actividad extractiva, podemos esperar el avance de esta última.
Finalmente, en contextos de baja “preocupación por la conflictividad social” y bajos “incentivos
económicos” para el gobierno subnacional, esperamos que se inauguren estados de indiferencia o
latencia del conflicto. El cuadro 1 sintetiza estos cuatro escenarios posibles:

CUADRO 1 – ESCENARIOS DE AVANCE O RESTRICCIÓN DE LAS ACTIVIDADES


EXTRACTIVAS
Conflictividad Social

Incentivos económicos
Altos Bajos

BajaAlta
Conflicto / Restricción
Avance
Negociación Latencia /
Actividades
Actividades
abierta
Fuente: Indiferencia
Extractivas
Elaboración propia
Extractivas

3. LA CONFORMACIÓN DE ESCENARIOS DISÍMILES. IMPACTOS


ECONOMICOS Y POLÍTICOS

La minería en Córdoba ha sido siempre una actividad marginal y secundaria –mayormente


piedras calizas, arenas y pérfidos- e incluso las propias autoridades provinciales entrevistadas
manifestaron el limitado potencial de la minería metalífera (Christel 2016) Adicionalmente el costo
económico de prohibir la actividad no atentó contra impuestos, puestos de trabajo o inversiones
pues solamente se habían llevado a cabo tareas menores de exploración y prospección. Por su parte,
en Neuquén la actividad petrolera es central para el esquema económico e impositivo. El sector
petrolero explica el 35% del total del PBG de la provincia (Dirección Provincial de Estadística y
Censos de la provincia de Neuquén, 2015), el 51% de las exportaciones totales y emplea a al 8,2%
de la población económicamente activa en la provincia (aproximadamente 13 mil puestos de
trabajo) (Dirección Nacional de Relaciones con las Provincias de 2013). El marcado peso del sector
hidrocarburífero en la matriz económica impacta en la dependencia impositiva del estado
provincial. En promedio, cerca del 30% de los ingresos corrientes provienen de regalías petroleras e
incluso han llegado a picos del 60% en el año 2002 (Pilatti, 2015).

En su faceta productiva, Córdoba ostenta el tercer Producto Bruto Geográfico (PGB) más
elevado del país y una marcada diversificación en sus canastas exportadoras (Christel 2016). Esto
repercute, por un lado, en una alta capacidad recaudatoria propia –por encima de la media nacional-
y menor dependencia de los ingresos corrientes provenientes de la coparticipación provincial. Por
otro lado, genera altos niveles de empleo privado y bajos valores de empleo estatal.
Adicionalmente, dentro de su particular composición del PBG y de sus ramas productivas, el
turismo en Córdoba es una actividad emblemática –alcanzando un valor cercano al 5,5 % el PBG
(Dirección General de Estadística y Censos 2015). Este sector, como se verá más adelante, posee
intereses contradictorios con el avance de la minería y, además, aporta tributos y fuentes laborales
significativas. Por su parte, y si bien el PBG neuquino se ubica entre los ocho más importantes de
las provincias argentinas, el elevado peso de la industria petrolera limita la importancia de sectores
económicos alternativos que puedan competir y/o mostrarse antagónica con las actividades
hidrocarburíferas. Por último, el escenario económico y productivo neuquino se complementa con
un alto porcentaje de empleo público. En 2015, se registró un total de 99 empleados públicos cada
mil habitantes, muy por encima de la media nacional ---, y con un incremento de 16% entre el 2003
y el 2015 (Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas, 2015).

En el ámbito político, Córdoba es una provincia con un sistema político competitivo, donde el
ejecutivo enfrenta reales chances de ser derrotado por la oposición y, por ende, se muestra más
atento a los reclamos sociales y a la conflictividad. Contrariamente, en Neuquén el partido
oficialista no ha perdido una sola elección a gobernador desde el retorno a la democracia y posee
una alta capacidad de controlar la dinámica política provincial. Esto consolida menores niveles de
preocupación por la conflictividad social y por los reclamos ciudadanos. En Argentina, las
provincias determinan los esquemas de reelección de sus gobernadores, pudiendo ir desde la
imposibilidad de reelección inmediata (Santa Fe; Mendoza) hasta la reelección indefinida (Santa
Cruz, Catamarca, Formosa). Tanto Córdoba como Neuquén limitan la reelección a dos mandatos
sucesivos. Pese a esta similitud, existen diferencias respecto de la competencia política y la
alternancia partidaria. Desde el retorno a la democracia en 1983, en Córdoba gobernaron los dos
grandes partidos nacionales –PJ y UCR- cambiando el signo partidario en una ocasión (1999) y con
una diferencia porcentual entre la fórmula ganadora y la segunda más votada relativamente ajustada
(9%). Contrariamente, en Neuquén el Movimiento Popular Neuquino (MPN) ha ganado todas las
elecciones post recuperación democrática, con una diferencia porcentual del 21% (1983-2015) con
sus inmediatos perseguidores.

Respecto a las dinámicas legislativas, en Córdoba, los altos índices de fragmentación en la


legislatura (0,62- período 1983-2015), con diversos sectores representados e ingreso de partidos
minoritarios, favorecen el tratamiento de una agenda amplia y de temáticas variadas no
necesariamente alineadas a los intereses oficialistas. Contrariamente, Neuquén presenta una alta
mayorías oficialistas en su legislatura, dando como resultante una menor fragmentación (0,52 –
período 1983-2015), una dinámica de trabajo en sintonía con el poder ejecutivo y menores
necesidades de negociación con las oposiciones partidarias.

Los casos de Córdoba y Neuquén

En Córdoba el conflicto comenzó en 2007 cuando se difundieron noticias de prospección


minera en el valle de Ongamira. Rápidamente, se conformaron distintas asambleas
socioambientales en varias localidades que emprendieron acciones de resistencia y se nuclearon en
la organización ¡Ongamira Despierta! Al tiempo, se conocieron las intenciones de la Comisión
Nacional de Energía Atómica (CNEA) para la explotación de uranio en Nono. Esto generó la
incorporación de distintos actores económicos a las acciones de resistencia y la conflictividad se
extendió por varias localidades del valle de Traslasierra.

Una efectiva y veloz vinculación con actores institucionales impulsó la sanción de 15


ordenanzas locales de prohibición minera y una presión social creciente. Seguidamente, ¡Ongamira
Despierta! le entregó un anteproyecto de ley de restricción minera al gobernador Schiaretti (Partido
Justicialista, PJ). El poder ejecutivo ofició de iniciador y luego de un proceso legislativo breve y
con una efectiva participación de los actores involucrados en las resistencias se sancionó la ley nº
9526/08 de prohibición de la minería metalífera y nuclear en la provincia de Córdoba.

En el año 2011 se dio a conocer el hallazgo de Vaca Muerta en la provincia de Neuquén. De


acuerdo a estimaciones de la Energy Information Administration (2013), el enorme potencial
permitiría multiplicar por diez las actuales reservas de Argentina. Ante estos anuncios, diversos
actores- comunidades mapuches, ongs ambientalistas, asambleas ciudadanas -expresaron su
preocupación ante las posibles consecuencias socioambientales de la actividad9.

Pese a cierto crecimiento de las protestas contra el fracking, en 2013 se firmó el primer
acuerdo entre la petrolera estatal YPF y Chevron para explotar el yacimiento Loma Campana,
ubicado en Vaca Muerta. El acuerdo, aseguraba una inversión inicial de U$S 3.000 millones y tenía
como objetivo perforar más de 1500 pozos no convencionales. La apuesta estratégica por el
fracking tomó más magnitud en un contexto de caída sostenida de la producción de gas y petróleo

9
Existe una fuerte crítica a la excesiva utilización agua; el empleo de aditivos químicos (necesarios para disolver la roca
a gran presión) que pueden ocasionar riesgos para la salud humana y afectar los cultivos o plantaciones cercanas;
aledañas: la posibilidad de que la fractura hidráulica genere micro sismos o temblores y la contaminación de aguas
subterráneas depositadas en acuíferos.
convencional en la provincia, las cuales cayeron un 48% y un 32% respectivamente entre los años
2004 y 2012 (Dirección Nacional de Relaciones Económicas con las Provincias, 2015).

Los distintos actores nucleados contra la actividad tuvieron grandes dificultades para
homogeneizar sus repertorios y coordinar sus acciones de resistencia y, a su vez, enfrentaron una
coalición de actores muy poderosa que promociona firmemente el fracking. Así, con el impulso de
los sectores petroleros y el apoyo de los distintos niveles de gobierno –local, provincial y nacional-
el fracking avanza lentamente por el territorio neuquino.

A continuación, y en forma breve y esquemática, se recuperan las características de las tres


dimensiones que componen el proceso de incidencia de las resistencias sociales, la acción directa, la
vinculación con actores económicos y la vinculación con los actores institucionales.

Acción directa

Las asambleas autoconvocadas u organizaciones de base fueron –y son- actores centrales de


las estrategias de resistencia y la acción directa ha sido una prioridad estratégica. En las primeras
acciones de resistencia coincidieron el expreso rechazo a la megaminería o el fracking y las formas
de movilización y protesta (marchas, cortes o bloqueos de caminos y actividades de difusión). Sin
embargo, a la hora de sostener la acción directa en el tiempo surgieron diferentes trayectorias.

En Córdoba, a partir del fuerte trabajo de difusión de la asamblea ¡Ongamira Despierta!, se


incorporaron diversos actores sociales y económicos y se endurecieron las acciones contenciosas.
Contrariamente, en Neuquén, los actores de las resistencias enfrentaron firmes intereses
compartidos entre el estado provincial y el sector petrolero. Esto dificultó tanto el avance como el
mantenimiento en el tiempo de la acción directa a tiempo que la fuerte presencia del estado
provincial como proveedor laboral desincentivó la acción directa. Una mayor dependencia de las
rentas provinciales, menores niveles de autonomía respecto del estado y un eventual riesgo laboral
ante los actos de protesta limitaron la incorporación a las resistencias.

Frente a la maximización de episodios de acción directa, en Córdoba se forzó una efectiva


vinculación con actores institucionales, inicialmente en el nivel local y luego a escala provincial.
Contrariamente, en Neuquén, frente al máximo episodio de rechazo al fracking, la respuesta del
ejecutivo provincial fue la represión de la protesta social. En agosto de 2013 la legislatura neuquina
aprobó un convenio entre la provincia e YPF para extender la explotación conjunta de la zona de
Loma Campana entre la empresa estatal y Chevron bajo la técnica de fracking. Frente a protestas y
expresiones de rechazo contra el acuerdo, la policía reprimió ferozmente a los manifestantes
reunidos frente a la legislatura. El día posterior a la represión el gobernador expresó: “La verdadera
soberanía es poder determinar nuestro futuro; lo que hicimos en la Legislatura fue defender la
democracia” Al tiempo que enfatizó “Es la inversión más importante en la historia de la república.
YPF sola no puede hacer la inversión y está buscando en todos los lugares del mundo, además el 85
por ciento de la economía argentina se mueve por gas y petróleo" (Clarin, 2013).

Vinculación con los actores económicos

En el caso de Córdoba actores del sector turístico se involucraron a título personal en las
iniciales acciones de resistencia. En forma adicional, durante los momentos previos al trámite
legislativo de la ley nº 9.526, hubo pronunciamientos institucionales de sectores turísticos y rurales
en la zona de Traslasierra que apoyaron el reclamo de prohibición minera. Este accionar fue
relevante en la sanción de ordenanzas de restricción dado su peso en las dinámicas productivas y su
influencia sobre los ejecutivos municipales y, adicionalmente favoreció el escalamiento de las
presiones locales hacia las arenas provinciales.

En Neuquén, la contracara del elevado peso del sector petrolero en las dinámicas económicas
fue la ausencia de actores económicos alternativos involucrados fuertemente en las acciones de
resistencias. Si bien algunos productores frutícolas intentaron rechazar el fracking, este sector
productivo no fue considerado relevante o en franca competencia con el fracking por el ejecutivo
provincial ni visto como una alternativa en términos de aporte al PBG.

Vinculación con los actores institucionales

La mayor preocupación por la conflictividad social de parte del gobierno cordobés impactó
sobre dos elementos centrales: Por un lado, el respeto a las autonomías locales y el mantenimiento
de las ordenanzas municipales de prohibición y, por otro lado, el impulso oficialista al proyecto de
ley de prohibición de la minería y la apertura de negociaciones con la oposición en la legislatura. En
primer lugar, la efectiva vinculación de los contendientes con el nivel municipal se tradujo en
ordenanzas locales de restricción minera. En Córdoba, se logró una veloz aprobación de más de 15
normas entre 2007 y 2008. El gobierno provincial respetó estas decisiones pese a que
constitucionalmente el derecho a legislar sobre los recursos nacionales le corresponde a dicho nivel.
En segundo lugar, el ejecutivo provincial tomó como propio un proyecto presentado por ¡Ongamira
Despierta! y actuó como iniciador del proyecto de ley en la legislatura. Posteriormente, y luego de
un amplio dialogo con la oposición y con actores sociales, se aprobó la ley nº 9.526 sin votos en
contra y con apenas una abstención en septiembre de 2007. Según las opiniones de legisladores
oficialistas y opositores e integrantes de las resistencias la aprobación de la ley se vio favorecida por
el cálculo electoralista del ejecutivo provincial y la búsqueda de rédito político en un momento de
bajo apoyo público (Christel 2016).

En Neuquén, las instancias de vinculación institucional fueron escasas y, al amparo del férreo
control del ejecutivo provincial sobre las dinámicas políticas, se evidenció un bajo nivel de
preocupación por la conflictividad social y la ausencia de instancias de negociación con otros
actores políticos. A nivel local, cuatro municipios de Neuquén sancionaron, entre 2013 y 2017,
ordenanzas de prohibición de Fracking ante las presiones de actores sociales. Las primeras tres -
Junín de los Andes, Aluminé y Zapala – no tuvieron efecto concreto e inmediato sobre la
explotación hidrocarburífera pues tuvieron carácter preventivo. En cambio, la ordenanza del
municipio de Vista Alegre, amenazó directamente una inversión de Petrobrás y el ingreso de U$D
16 millones en concepto de impuestos y derechos de explotación a las arcas provinciales.
Rápidamente, un fiscal de Estado solicitó a través de una medida cautelar declarar la nulidad de
dicha ordenanza por no tener competencia legal para regular la actividad hidrocarburífera.
Posteriormente el Tribunal Superior de Justicia dictó la inconstitucionalidad de la ordenanza al
considerar que “vulnera la atribución de competencias que la Constitución Provincial prevé en
materia de hidrocarburos”. Esta reversión de las decisiones locales, no implicó un costo político del
ejecutivo provincial ni la necesidad de instancias negociadas.

A nivel provincial, una legislatura bajo control oficialista, limitó las posibilidades de debatir
abiertamente la problemática del fracking y/o plantear la posibilidad de limitarlo. Así, el estado
provincial, de forma opuesta a lo sucedido en Córdoba, explicitó su apuesta estratégica por las
actividades extractivas y limitó –a escala local y provincial- cualquier cuestionamiento al avance
del fracking.

Breve mirada comparada a los casos

El análisis comparado muestra las trayectorias disímiles de las actividades extractivas en las
provincias argentinas. En el caso de Córdoba, se combinaron bajos incentivos económicos para
explotar la minería con la preocupación del ejecutivo ante un eventual crecimiento de la
conflictividad social. En este particular escenario, las acciones las acciones de resistencia y los
logros parciales a escala local favorecieron el posterior escalamiento hacia la arena provincial y
posteriormente una incidencia efectiva de las resistencias sociales en la restricción de la minería. En
la experiencia de Neuquén, la decisión estratégica de explotar el fracking limitó cualquier
posibilidad de incidir sobre su trayectoria. En un contexto de declinación de la producción de
hidrocarburos tradicionales y de un elevadísimo potencial del yacimiento Vaca Muerta, el ejecutivo
neuquino encuentra en la profundización del modelo extractivo una fuente demasiado tentadora de
recursos fiscales, impositivos y laborales. El alto incentivo económico se complementa por la
capacidad de sortear sin mayores preocupaciones una posible escalada de conflictividad social, y sin
que impliquen costos políticos o electorales el hecho de dar marcha atrás con las decisiones locales
o reprimir la protesta social. Este particular escenario limitó –y limita- las posibilidades de
incidencia de las resistencias sociales al fracking en Neuquén de restringir su trayectoria.

La provincia de Córdoba no ha tenido grandes incentivos económicos para avanzar con la


minería a cielo abierto. Esto se deprende de la particular combinación entre la limitada
potencialidad minera metalífera, la existencia del turismo como un sector relevante que se sintió en
riesgo frente a la gran minería y la capacidad del estado provincial de obtener rentas y recaudar
impuestos provenientes de otros actores económicos. Sumado a esto, un ejecutivo provincial
preocupado por la conflictividad social, debió respetar las presiones sociales en la escala local y se
vio forzado a abrir el diálogo amplio sobre la problemática minera y negociar con sectores políticos
de la oposición. Este escenario permitió una incidencia efectiva de las resistencias sociales en la
restricción de la minería.

Contrariamente, Neuquén ha tenido un alto nivel de incentivos económicos para avanzar con
el fracking. La presencia de un sector petrolero tradicional consolidado, tanto en su peso sobre el
PBG como en su aporte fiscal, la ausencia de sectores económicos que se muestren como
alternativos a la profundización de las actividades extractivas y las limitadas opciones para obtener
recursos impositivos de otras fuentes, consolidó un escenario de alto interés económico para el
gobierno provincial. En un contexto de declinación de la producción de hidrocarburos tradicionales
y de un elevadísimo potencial del yacimiento Vaca Muerta, el ejecutivo neuquino encuentra en la
profundización del modelo extractivo una fuente demasiado tentadora de recursos fiscales,
impositivos y laborales. El alto incentivo económico se complementa con la capacidad de sortear
sin mayores preocupaciones una posible escalada de conflictividad social y sin que el hecho de dar
marcha atrás con las decisiones locales o reprimir la protesta social impliquen costos políticos o
electorales. Este particular escenario limitó –y limita- las posibilidades de incidencia de las
resistencias sociales al fracking en Neuquén de restringir su trayectoria.

4. CONCLUSIONES

El avance de la minería a cielo abierto y hallazgo de HNC y su posible extracción a través de


la técnica frackinghan ampliado la frontera energética a nivel global e inauguraron fuertes
discusiones sobre sus implicancias ambientales. En Argentina, el gobierno nacional impulsó las
actividades extractivascomo política de estado provincias. Sin embargo, las respuestas de los
gobiernos subnacionales no resultaron uniformes y oscilaron entre el impulso y la restricción. Este
trabajo, demostró el impacto de los incentivos económicos y la preocupación por la conflictividad
social sobre las distintas trayectorias de la minería y la explotación del fracking en las provincias
argentinas.

En estos párrafos finales se enfatizan tres elementos centrales que se derivan de los hallazgos
de investigación y se vinculan a futuras líneas de trabajo. En primer lugar, se destaca el papel
determinante de las iniciales acciones de resistencia. Por supuesto que estas reacciones no alcanzan
por sí mismo para determinar el cese de las actividades extractivas, pero podríamos intuir que frente
a la ausencia de resistencias sociales aún en contextos de bajos incentivos económicos los
ejecutivos provinciales optarían por avanzar con distintas actividades extractivas y capturar algún
porcentaje de ingresos impositivos. Se espera que los aprendizajes derivados de esta investigación
puedan ser de utilidad para avanzar hacia un mayor entendimiento de cómo los contextos políticos y
económicos moldean los modos de resistencia y cómo se pueden combinar los modos contenciosos
con las formas institucionalizadas de participación en las problemáticas ambientales.

En segundo lugar, se subraya la importancia del juego relacional entre la matriz económica y
el sistema político. En otras palabras, en el complejo análisis de las conflictividades asociadas al
avance de las actividades extractivas, es preciso no solamente analizar ambas esferas sino prestar
atención a cómo se retroalimentan las mismas. Si bien estos elementos pueden parecer a priori
estables e incluso estructurales, las cuestiones económicas se encuentran a merced de fuertes
oscilaciones de precios internacionales –especialmente de commodities, surgimiento de nuevos
mercados y competidores, aparición de nuevas tecnologías y modalidades de explotación y cambios
drásticos en las políticas económicas y fiscales. En tanto, por su parte, el sistema político se muestra
permeable al cambio debido o a la ocurrencia periódica de elecciones que puedan afectar el
poder de los oficialismos, las atribuciones subnacionales para modificar sus propios procedimientos
políticos y electorales y los eventos aleatorios que actúen como ‘ventanas políticas’
(Kingdom1984). Así, en un contexto latinoamericano cambiante y dinámico, con fuerzas políticas
en ocasiones antagónicas y tendencias económicas variables, los hallazgos de investigación pueden
aportar al aprendizaje sobre cómo los cambios y las transformaciones contextuales generan
oportunidades y alternativas para contendientes específicos.

En tercer lugar, se destaca la potencialidad y flexibilidad de la propuesta conceptual basada en


los “incentivos económicos” y los niveles de “preocupación por la conflictividad social” como
“predictores” de las posibles trayectorias de los conflictos asociados a la explotación de recursos
naturales no renovables. Retomando las advertencias sobre la contradicción inherente del estado
(Offe 1992, Polanyi, 2001), enfatizamos que ningún estado – en sus distintos niveles- quedará
exento de las tensiones contrapuestas derivadas de su necesidad continua de recursos impositivos y
de su legitimidad democrática. Esto no se trata de un tema menor pues las diferencias en los
regímenes políticos –federales o unitarios- de América Latina permean continuamente las
posibilidades de comparar los procesos de rechazo a las actividades extractivas en distintos países
de la región. A priori podemos esperar que los entornos federales –Argentina, México, Brasil-
brinden mayores puntos de acceso al canal institucional y muestren mayor variabilidad de los
indicadores económicos y políticos del nivel subnacional. Sin embargo, esto no significa que los
estados unitarios no enfrenten tensiones derivadas de los procesos de acumulación del capital y de
la extracción de legitimidad democrática. Las formas en las cuales cada estado –en sus respectivos
niveles decisorios- logre procesar esas contradicciones, canalizarán las distintas trayectorias de las
problemáticas ambientales.En un contexto latinoamericano de crecimiento de la conflictividad
social y discusiones sobre el cuidado ambiental y los modelos de desarrollo imperantes los
aprendizajes derivados de este trabajo pueden ser de utilidad para el análisis de otros casos a nivel
latinoamericano –hidroeléctricas, petróleo convencional, litio, etc. De tal manera, las contribuciones
conceptuales de esta investigación pueden aportar a la profundización de los conocimientos de las
siempre complejas relaciones entre el estado, la economía y la sociedad civil.

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Lic. Guillermina Elias10

Resumen

Las relaciones bilaterales entre Argentina y Bolivia en materia de gestión de la cuenca del río
Bermejo y Grande de Tarija, han estado marcadas por sucesivos encuentros y desencuentros en lo
relativo a las relaciones diplomáticas en el seno de la Comisión Binacional, como así también en lo
que respecta a la gobernanza y la gestión integrada de la misma.

A pesar de los esfuerzos binacionales para atender los principales problemas socio-ambientales de
la Cuenca y sus impactos transfronterizos, y bajo el auspicio de fondos internacionales de
financiamiento para el medio ambiente, las políticas domésticas e internacionales no han sido
suficientes ni sostenidas en las últimas décadas, a partir de la formalización de la relación
binacional para el aprovechamiento múltiple de la Alta Cuenca del río Bermejo (1996), para
resolver cuestiones básicas, como así tampoco para poder referirse a una gobernanza “efectiva” del
agua en dicha cuenca transfronteriza.

El objetivo es presentar la gestión político-institucional de la cuenca transfronteriza compartida


entre Bolivia y Argentina y, en este marco, describir el funcionamiento y características del
mecanismo institucional y normativo de la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta
Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE).

Palabras clave: gobernanza, cuenca transfronteriza, gestión político-institucional, Comisión


Binacional.

10
Lic. en Relaciones Internacionales. Esp. en Gestión Ambiental Estratégica. Doctoranda en Relaciones Internacionales,
Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales. Univ. Nacional de Rosario. Becaria doctoral del Instituto
Argentino de Nivología, Glaciología y Ciencias Ambientales (IANIGLA) - CONICET Mendoza. E-mail:
guille.elias14@gmail.com
Introducción a las singularidades de la cuenca transfronteriza de los ríos Bermejo y Grande
de Tarija.

Resulta relevante presentar una introducción a las características de la cuenca transfronteriza objeto
de este artículo, dadas las particularidades de la misma que derivan en la necesidad de su gestión
integrada y conjunta por parte de Argentina y Bolivia.

La cuenca del río Bermejo y Grande de Tarija, ubicada en el extremo austral de Bolivia y en el
Norte de Argentina, es un área clave en el sistema hídrico y para el desarrollo de la Cuenca del
Plata. Sus aproximadamente 123.000 km2 abarca territorios del Departamento de Tarija en Bolivia,
y de las provincias argentinas de Chaco, Formosa, Jujuy y Salta; conectando dos ámbitos
geográficos de vital importancia geopolítica y económica: la Cordillera de los Andes y el sistema de
los ríos Paraguay-Paraná-del Plata, conformando un espacio de encuentro entre los pueblos
argentino y boliviano.

Es el único río que cruza completamente las vastas extensiones de las llanuras chaqueñas, actuando
como un corredor para la conexión de elementos bióticos de los Andes con el Chaco. Las
condiciones meteorológicas y topográficas radicalmente distintas a lo largo de la cuenca originan
una diversidad de bosques tropicales, valles húmedos y montañas desérticas en la Alta Cuenca, así
como bosques secos y húmedos en la Cuenca Baja. Existe una excepcional diversidad de hábitats a
lo largo del curso del río (Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río
Bermejo y el Río Grande de Tarija [COBINABE], 2010a: 13).

El 90% del territorio de la cuenca corresponde a Argentina y el 10% a Bolivia. Por sus
características geomorfológicas, se divide en Alta Cuenca (que ocupa territorio boliviano y
argentino) y Baja Cuenca (Argentina). La Alta Cuenca está definida por cuatro tributarios
principales del río Bermejo: el río Grande de Tarija, el río Alto Bermejo –que toma el nombre de
Bermejo luego de la Junta de San Antonio–, el río Pescado y el río San Francisco. En la Baja
Cuenca, el río Bermejo recibe las aguas de un número importante de ríos y arroyos (COBINABE,
2010b: 25) hasta su desembocadura en la Cuenca del Plata.
Destacan los índices de erosión en la cuenca y de transporte de sedimentos del río Bermejo, los que
se encuentran entre los más altos del mundo con más de 100 millones de toneladas anualmente
depositadas en el sistema Paraguay-Paraná-del Plata, representando un 80% del total transportado
por estos ríos. La mayor parte de estos sedimentos se generan en la Alta Cuenca, los cuales son
arrastrados aguas abajo en épocas de avenidas o flujos de inundación, modificando regularmente el
curso del río y dificultando un uso racional del agua, así como de otros recursos naturales.

La oferta de recursos naturales en la cuenca es significativa. Sin embargo, se observa un alto índice
de vulnerabilidad social y ambiental, en función de la variabilidad del clima y la distribución
geográfica de las lluvias (sequías, inundaciones y zonas bajo estrés hídrico) (COBINABE, 2010a:
14; Prieto y Rojas, 2015; Ferrero, 2015), factores que se han visto lenta, pero persistentemente
agravados por efectos del cambio climático. Estos problemas limitan y condicionan la calidad de
vida de la población en un medio natural que ya se encontraba en proceso de degradación por la
pérdida acelerada de sus recursos naturales, debido al mal uso del suelo y la destrucción del bosque
nativo (COBINABE, 2010a: 14).

La población de la cuenca se estima en 1,3 millones de habitantes, la mayoría de los cuales son
trabajadores rurales, pequeños agricultores y comunidades indígenas, identificadas por un alto
índice de pobreza (COBINABE, 2010a: 13).

Históricamente, estas características han generado conflictos entre diversos actores con diferentes
intereses en cuanto al uso y apropiación de los recursos naturales, desde la escala local hasta
aquellos que involucran a los países intervinientes en su gestión (Reboratti, 2009).

La Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río
Grande de Tarija: historia de encuentros y desencuentros.

En 1995, ante el nacimiento de un proceso de integración regional impulsado por MERCOSUR, y


luego de negociaciones conjuntas con el fin de lograr la integración fronteriza entre Argentina y
Bolivia para convertir la cuenca del río Bermejo en un espacio dinamizador del desarrollo en su
área de influencia, se creó la Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río
Bermejo y el Río Grande de Tarija (COBINABE) a través de la firma del Acuerdo para el
Aprovechamiento Múltiple de los Recursos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y Río Grande de
Tarija (Acuerdo de Orán) (COBINABE, 2010a). Ambos países ya se encontraban desarrollando un
Sistema de Información Hidrológica de la cuenca como actividad permanente de colecta de
información hidrometeorológica de la región.

De este modo, Argentina y Bolivia alentaron el propósito de concertar acciones de integración y


aprovechamiento equitativo y múltiple de la cuenca binacional, en vistas a consolidar lo que en ese
momento se definió como uno de los más eficaces instrumentos de integración física y desarrollo
regional.

El Acuerdo de Orán fue suscripto el 9 de junio de 1995 por los presidentes de ambos países en la
ciudad de San Ramón de la Nueva Orán, provincia de Salta, y posteriormente ratificado por los
países miembros, según lo dispuesto por la Ley 24.639 de la República Argentina y la Ley 1.711 del
Estado Plurinacional de Bolivia. Dicho Acuerdo es el instrumento legal que dio origen a la
COBINABE, estableciéndola como un mecanismo jurídico-técnico permanente, responsable de la
administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río Grande de Tarija, orientada a impulsar
el desarrollo sostenible de su zona de influencia, optimizar el aprovechamiento de sus recursos
naturales, generar puestos de trabajo, atraer inversiones y procurar la gestión racional y equitativa
de los recursos hídricos.

Específicamente, los objetivos del Acuerdo binacional son: a) Establecer un mecanismo jurídico-
técnico permanente, responsable de la administración de la Alta Cuenca del Río Bermejo y del Río
Grande de Tarija, que impulse el desarrollo sostenible de su zona de influencia, optimice el
aprovechamiento de sus recursos naturales, genere puestos de trabajo, atraiga inversiones y permita
la gestión racional y equitativa de los recursos hídricos. b) Perseguir el mejor aprovechamiento de
las aguas para satisfacer, entre otros, las necesidades de uso doméstico, producción de energía
eléctrica, riego, control de crecidas, explotación de la fauna íctica y usos industrial y recreativo. La
enunciación precedente no implica un orden de prioridad en los usos del agua. Al efectuar estos
aprovechamientos las Partes acordarán los modos de operación de las obras a realizar y adoptarán
las medidas necesarias tendientes a preservar la calidad de las aguas, prevenir la erosión y controlar
los procesos de sedimentación y las crecidas. c) Otorgar particular importancia a la participación de
capitales privados para el logro de este objeto, a cuyo efecto podrán aplicar el procedimiento que se
acuerde y que establecerá un sistema de concesión para la construcción, mantenimiento y
administración de los emprendimientos (Art. 1, Ley 24.639, 1996).
La COBINABE está constituida por dos delegados de cada Estado miembro: el Primer Delegado es
el representante de cada Ministerio de Relaciones Exteriores, con rango de Embajador quien preside
la respectiva delegación. Los segundos delegados son los que ocupan, respectivamente el cargo de
Director General Ejecutivo de la Oficina Técnica Nacional de los Ríos Pilcomayo y Bermejo de
Bolivia (OTNPB) y el Presidente del Directorio de la Comisión Regional del Río Bermejo de la
República Argentina (COREBE). Asimismo, a la Comisión Binacional se le reconoció estatus legal
internacional y autonomía de gestión técnica, administrativa y financiera (COBINABE, 2010a: 14).

La COREBE es un organismo interjurisdiccional, creado en 1981 por Acuerdo Federal suscripto por
el Gobierno Nacional y las Provincias de Jujuy, Chaco, Formosa, Salta, Santa Fe y Santiago del
Estero con el objeto de adoptar las decisiones políticas y ejercer las acciones necesarias para el
aprovechamiento integral, racional y múltiple de los recursos hídricos de la Cuenca del Río
Bermejo. Sus órganos de dirección y administración son el Consejo de Gobierno y el Directorio. Su
ámbito de actuación es la región de la cuenca argentina del río Bermejo la cual se localiza en el
norte del territorio argentino abarcando parte de las provincias de Jujuy, Salta, Formosa y Chaco. Es
la Secretaría Ejecutiva de la COBINABE (COREBE, 2018).

Por su parte, Bolivia también forma parte de la Comisión Trinacional para el Desarrollo de la
Cuenca del Río Pilcomayo, conformada por Argentina, Bolivia y Paraguay con el objetivo central
de lograr el aprovechamiento múltiple, racional y armónico de los recursos del río Pilcomayo.

Los gobiernos de la Argentina y de Bolivia contribuyen con sus recursos al presupuesto operativo
de la COBINABE la que actúa en representación de éstos, con autoridad suficiente para cumplir con
todas las actividades conducentes al cumplimiento de sus objetivos.

Finalmente, el 14 de septiembre de 2009 se suscribió el pendiente Acuerdo de Sede entre ambos


gobiernos y la COBINABE en La Paz, Bolivia, posibilitando a la Comisión en todo el territorio
argentino el pleno ejercicio de la capacidad jurídica otorgada por el Acuerdo de Orán (Presidencia
del Senado de la Nación, 2014).

Desde su creación, el accionar de la COBINABE atravesó distintas etapas, cada una de ellas con
visiones y objetivos propios, en función a los respectivos contextos políticos, sociales y
económicos. La visión política de los países miembros fue determinante en la construcción de
estrategias llevadas adelante por la Comisión Binacional, en especial entre 2000 y 2010.

En sus primeros años de funcionamiento, el principal objetivo de la COBINABE estuvo relacionado


con la construcción, explotación y administración de tres presas destinadas principalmente a la
generación hidroeléctrica y a la regulación del río Bermejo, ubicadas en la Alta Cuenca. Dichas
obras habían sido proyectadas años atrás mediante el Acuerdo para la Ejecución de Estudio de
Recursos Hídricos de la Alta Cuenca del Río Bermejo y Programación para su Desarrollo entre
Argentina y OEA (1970), por una parte, y el Acuerdo Adicional de Asistencia Técnica para la
Ejecución de un Estudio de los Recursos Hídricos de la Alta Cuenca del Río Bermejo entre Bolivia
y OEA (1972), por otra. En esta nueva etapa de acercamiento, estas presas fueron identificadas
manteniendo la referencia de los trabajos anteriores en los sitios del río Bermejo conocidos como
Las Pavas, Arrazayal y Cambarí. Esto fue receptado en protocolos complementarios suscriptos
oportunamente entre ambos gobiernos.

El hecho de contar con un Acuerdo binacional que otorgara un marco legal e institucional para la
cuenca fue un factor determinante para que, dos años después de su creación, se abriera un diálogo
entre la Comisión Binacional y la Organización de Estados Americanos (OEA), el Programa de las
Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) y el Fondo para el Medio Ambiente Mundial
(GEF, por sus siglas en inglés), con el objetivo de ampliar la visión estratégica respecto a la
sostenibilidad del desarrollo de la cuenca.

En este marco, los gobiernos de Argentina y de Bolivia coincidieron en la necesidad de establecer


un conjunto de acciones para atender los principales problemas ambientales y sus impactos
transfronterizos, impulsando la prevención y protección ambiental, el manejo de los recursos
naturales, el desarrollo institucional y la concientización y participación pública.

Estos esfuerzos mancomunados abrieron el proceso para la identificación, preparación y, luego,


ejecución del Programa Estratégico de Acción para la Cuenca Binacional del Río Bermejo (PEA
Bermejo) entre 1997 y 2009, con el apoyo internacional de OEA, PNUMA y GEF. Este proceso
resultó vital para reorientar el enfoque de trabajo de la Comisión Binacional, abriendo lentamente
una visión diferente sobre el desarrollo posible y deseable de la cuenca binacional (COBINABE,
2010a: 14-16).
En el marco del Programa Estratégico, el Programa de Gestión Integral de la Cuenca Binacional del
Río Bermejo (PROBER), y a partir del análisis técnico y de la interacción participativa, se
identificaron los mayores problemas ambientales de la cuenca, causantes de dicha conflictividad
socio-ambiental, entre los cuales destacan: degradación del suelo y procesos intensos de erosión y
desertificación; escasez y restricciones en el aprovechamiento de los recursos hídricos; degradación
de la calidad del agua; destrucción de hábitats, pérdida de biodiversidad y deterioro de recursos
bióticos; conflictos por inundaciones y otros desastres naturales; y deterioro de las condiciones de
vida de la población y pérdida de los valores culturales. Algunos de estos problemas ambientales se
manifiestan en relación con los recursos hídricos y con el territorio; al mismo tempo son, en parte,
consecuencia de las actividades humanas no sostenibles asociadas a las restricciones ambientales
que condicionan, a su vez, el desarrollo socio-económico (COBINABE, 2010b: 28).

En el periodo 2001-2006, las tres obras de las presas proyectadas ya en los ’70 y retomadas en el
PEA Bermejo, se suspendieron dada la crisis económica de Argentina y los ajustes de la nueva
administración de gobierno en Bolivia. Ante este escenario, los gobiernos de ambos países
reconsideraron la estrategia para el desarrollo de la cuenca, con una visión más amplia y adecuada a
la coyuntura. Superada la crisis, volvieron a definirse las líneas de la nueva relación bilateral dados
los importantes cambios políticos, sociales y económicos.

Finalmente, por factores fundamentalmente vinculados a la obtención de financiamiento de las tres


presas propuestas y acordadas, no se pudo concretar su realización.11

Posteriormente al fracaso en la concreción de las presas proyectadas, siguió un período de reflexión


en la búsqueda de nuevas alternativas, en un escenario energético diferente para la región de la
cuenca, en el que fueron conocidas nuevas y abundantes reservas de gas en territorio del
Departamento de Tarija. Con este escenario, la generación de hidroelectricidad cedió su prioridad
(COBINABE, 2010a: 14-16).

Luego de algunos años ausentes de encuentros de la Comisión Binacional, en 2016 Argentina y


Bolivia retomaron las negociaciones para avanzar en estudios complementarios y fuentes de

11
La alta tasa de sedimentos de la cuenca podría ser un factor limitante desde lo técnico para asegurar la vida útil de las presas.
financiamiento, de la mano del nombramiento de la Embajadora argentina María Cristina Guzmán.
En esta etapa, se está optando por priorizar a la presa Cambarí dada la importancia de la
hidroenergía para ambos países (Comité Intergubernamental Coordinador de los Países de la
Cuenca del Plata [CIC], 2016:75).

Sin embargo, a principios del corriente año, la Cancillería argentina exigió a sus pares bolivianos
datos de impacto ambiental sobre la construcción de la obra de Cambarí, tensando, en cierto modo,
la relación del Presidente Mauricio Macri con Evo Morales. Si bien en Argentina creen que el
proyecto de Cambarí será estratégico para ambos países para el riego (ampliación de fronteras
agropecuarias en aproximadamente un millón de hectáreas nuevas para cultivo), acceso al agua
potable para comunidades con los índices más altos de NBI, generación de energía hidroeléctrica,
navegabilidad del río Bermejo y la integración del Noroeste argentino; también creen que el actual
gobierno argentino debe contar con información precisa que hoy no tiene de parte de Bolivia, en
especial, en relación al impacto ambiental de la presa. También se llevó nuevamente a la agenda
binacional la actualización de la Red de Estaciones Hidrometeorológicas y Sistema de Alerta
Temprana sobre la Cuenca (medición de calidad de agua, nivel del río y cantidad de agua), así como
se destacó la importancia de la navegabilidad del río Bermejo para garantizar la salida de la
producción vía fluvial con el fin de reducir costos (Infobae, 2018).

Consideraciones finales

La cuenca de un río es el espacio donde aparecen las interdependencias hidrológicas, sociales,


medioambientales, económicas y políticas, donde la gestión y el desarrollo integrado de los recursos
hídricos y de los territorios resultan fundamentales, con especial atención a las singularidades socio-
ambientales y ecosistémicas.

La cooperación, además de ser un principio fundamental del Derecho Internacional de Aguas,


puede entenderse como elemento clave para implementar soluciones que permitan fomentar una
gobernanza efectiva de las cuencas compartidas. Tanto la cooperación, la gestión integrada, la
sostenibilidad y la participación son incluidos entre los principios específicos de e Derecho.

Los derechos y los deberes de los Estados parte de una cuenca compartida o un curso de agua
internacional, refieren a la utilización equitativa de las aguas, el deber de proteger las aguas de
daños significativos, las obligaciones procesales relativas al intercambio de información, consulta y
negociación, y la obligación emergente de proteger los ecosistemas de las cuencas compartidas
(Naciones Unidas, 1997: 5-7).

Los gobiernos de Argentina y Bolivia estuvieron de acuerdo en consolidar a la COBINABE como


un organismo binacional de integración en 1995, enfocado en el desarrollo económico sostenible de
la cuenca con “visión integral”. Sin embargo, las políticas públicas aún no han sido suficientes para
resolver cuestiones básicas para la población de la cuenca, en particular en la Alta Cuenca. Los
intentos binacionales de promoción de la cooperación en la gestión conjunta renovaron algunos
conflictos socio-ambientales históricos de la cuenca del Bermejo, entre los que se destacan: físico-
ambiental (sedimentos, cambios estacionales en geomorfología, aguas altas en verano debido al
régimen de precipitaciones, aludes) y social (acceso a agua potable, agricultura de subsistencia,
pueblos originarios muy pobres) en el manejo de la cuenca binacional.

La actual etapa de reencuentro binacional debe redundar en una nueva oportunidad para gobernar y
gestionar eficiente e integradamente esta cuenca desde el enfoque de “unidad de cuenca”, desde la
Alta a la Baja Cuenca de los ríos Bermejo y Grande de Tarija, y con el acompañamiento de procesos
participativos garantizados institucionalmente. El objetivo de obtener financiamiento para ejecutar
las obras de regulación y aprovechamiento hidráulico debiera considerar una orientación más clara
hacia el “uso múltiple” de las aguas, que redunde en beneficios sociales para las comunidades
locales con atención a los aspectos ambientales involucrados.

Cada cuenca es única y como tal precisa ser gestionada particularmente, teniendo en cuenta la
dinámica hidrológica y ambiental de la misma, escenarios de variabilidad climática, con el
acompañamiento de políticas largoplacistas superadoras del cambio (o no) en los gobiernos de los
Estados parte.

Bibliografía

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IIGHI/ISES-CONICET, PNUD. San Miguel de Tucumán.
Comisión Binacional para el Desarrollo de la Alta Cuenca del Río Bermejo y el Río Grande de
Tarija (COBINABE) (2010a). Memoria 1995-2009. Programa Estratégico de Acción para la
Cuenca Binacional del Río Bermejo. Buenos Aires.

COBINABE (2010b). Programa de Gestión Integral de la Cuenca Binacional del Río Bermejo
(PROBER). Lineamientos Generales. Buenos Aires. Comité Intergubernamental Coordinador de los
Países de la Cuenca del Plata (CIC) (2016). Hidroelectricidad y navegación en la Cuenca del Plata.
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Elias, Guillermina (2018). Una oportunidad para la gobernanza y la gestión de una cuenca
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(IRI), Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales, Univ. Nacional de La Plata (en prensa).

Ferrero et al. (2015). Tree-ring based reconstruction of Río Bermejo streamflow in subtropical
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Infobae (2018). La Argentina se quejó ante Bolivia por la construcción de una represa
hidroeléctrica. 31 de enero de 2018, Buenos Aires. Disponible en:
https://www.infobae.com/politica/2018/01/31/la-argentina-se-quejo-ante-bolivia-por-la-
construccion-de-una-represa-hidroelectrica/

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Bermejo y del Río Grande de Tarija: Creación de la Comisión Binacional, suscripto con la
República de Bolivia (1996). Buenos Aires.

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agua internacionales para fines distintos de la navegación. Nueva York.
Presidencia del Senado de la Nación (2014). Acuerdo de Sede entre el Gobierno de la República
Argentina y la Comisión Binacional para el Aprovechamiento de la Alta Cuenca del Río Bermejo y
Río Grande de Tarija. Buenos Aires.

Prieto, M. del R. and Rojas, F. (2015). Determination of droughts and high floods of the Bermejo
River (Argentina) based on documentary evidence (17th to 20th century). Journal of Hydrology
529. Elsevier, 676–683.

Reboratti, C. (2009). El Alto Bermejo: realidades y conflictos. La Colmena, Buenos Aires, 2da
edición.

Título: “Luchemos por el bosque. Coaliciones estado-sociedad en torno al proceso de


formulación de Ley de Bosques en Argentina (2002-2009)”.

Autor: Mg. Lucas M. Figueroa. (Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San
Martín-CONICET)

Email: lucasmfigueroa17@gmail.com
Área temática: 14. Ambiente y Política

Resumen:

Tras un extenso e intenso debate social e institucional, en noviembre de 2007 fue sancionada la Ley
de Bosques. Esta ley tiene dos particularidades que las diferencias de las demás sancionadas hasta el
momento, por un lado, por la cantidad de actores sociales y estatales que confrontaron en torno a los
alcances de la política en cuestión y, por otro lado, porque fue la única normativa en replicar los
instrumentos que fueron plasmados en la Ley General de Ambiente.

Partiendo de esas distinciones, este trabajo busca determinar ¿Cuáles son los factores que
determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en Argentina tras la reforma
constitucional de 1994? Aplicando la perspectiva micropolítica al caso, se entiende que las políticas
de regulación ambiental suelen ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las
coaliciones políticas estado-sociedad.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018”
Introducción

Los bosques nativos son ecosistemas forestales naturales compuestos predominantemente por
especies arbóreas nativas maduras, con diversas especies de flora y fauna asociadas, en conjunto
con el medio que las rodea —suelo, subsuelo, atmósfera, clima, recursos hídricos (FAO, 2010). De
este modo, los bosques nativos son importantes a raíz de su valiosa biodiversidad, pero también por
su valor social y económico. Entre los beneficios que estos brindan se destacan la contribución en la
regulación hídrica, la mejora de la calidad del aire, la fijación de emisiones de gases con efecto
invernadero, la diversificación y belleza del paisaje, la defensa de la identidad cultural, entre otros.
Pese a esos beneficios, la deforestación es un fenómeno de vieja data en Argentina. Si bien no
existen mediciones precisas, se estima que en menos de 100 años (1914-2002) se habría perdido
alrededor del 70% de la masa forestal del país (SAyDS, 2005:16).

Como lo demuestran diversos estudios internacionales y nacionales, durante los últimos 20 años, la
expansión de la frontera agrícola-ganadera aumentó considerablemente, al igual que la tasa de
deforestación (SAyDS, 2005; Banco Mundial, 2016). Este incremento está vinculado central pero
no exclusivamente con el cultivo de la soja, sobre todo en el noroeste del país. Frente a ese
escenario, el 27 de noviembre del año 2007 fue sancionada la Ley de Presupuestos Mínimos de
Protección Ambiental de los Bosques Nativos Nº 26.331 (a partir de ahora Ley de Bosques) con el
propósito de garantizar el enriquecimiento, la restauración, la conservación, el aprovechamiento y el
manejo sostenible de los bosques nativos de todo el país. Adicionalmente, se propuso proteger
directamente a las comunidades indígenas y campesinas que se nutren del bosque como sustento de
vida e identidad cultural.

La Ley de Bosques se inscribe en las denominadas “leyes de presupuestos mínimos”. En ese


sentido, la reforma constitucional de 1994 marcó un parte aguas en la formulación y gestión de las
políticas ambientales en Argentina. El artículo 41 de la Constitución reformada consagró “el
derecho al ambiente sano” a la vez que dispuso que el Congreso de la Nación debía sancionar leyes
de presupuestos (o estándares) mínimos de protección ambiental sin alterar las jurisdicciones
locales, mientras que las provincias tenían la obligación de sancionar leyes complementarias y
encargarse de su aplicación, según la distribución de competencias entre el Estado nacional y los
provinciales. Esto último guarda relación con el artículo 124 de la Constitución Nacional que
estableció el dominio originario de las provincias sobre los recursos naturales.
Hasta el momento han sido sancionadas un conjunto de leyes de presupuestos mínimos, dentro de
las cuales la Ley de Bosque se destaca las demás por dos motivos. Por un lado, desde la emergencia
del tema en la agenda social y, con mayor intensidad, durante el transcurso del debate legislativo se
sucedieron interacciones y discusiones controversiales entre actores estatales y sociales, quienes
tendieron a conformar dos coaliciones contrapuestas compuestas por actores del estado y la
sociedad: por una parte, la coalición proteccionista fue favorable a la protección ambiental y a las
poblaciones que habitan tradicionalmente los territorios en disputa (principalmente comunidades
indígenas y campesinas) y, por otra parte, la coalición productivista favorable al aprovechamiento
productivo de los recursos naturales y en defensa de las autonomías provinciales. En general, la
coalición proteccionista estuvo compuesta por legisladores nacionales, miembros de la Secretaría
de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) (hoy Ministerio de Ambiente y Desarrollo
Sustentable de la Nación –MayDS), académicos de diferentes universidades nacionales,
organizaciones socioambientales y ONG ambientalistas. Mientras que la coalición productivista fue
integrada por legisladores nacionales y asociaciones de productores y empresarios. Por otro lado, la
Ley de Bosques se destaca de las demás normativas sancionadas porque fue la única que incorporó
todos los instrumentos de gestión ambiental establecidos por la Ley General de Ambiente (N°
25.675/02).

Teniendo en cuenta estas particularidades, con el estudio en profundidad del proceso de formulación
de la Ley de Bosques se pretende echar luz al siguiente interrogante ¿Cuáles son los factores que
determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en Argentina tras la reforma
constitucional de 1994?

Esta ponencia sostiene que las políticas de regulación ambiental en el nivel nacional suelen ser
resultado de la conformación, interacción y enfrentamiento de coaliciones políticas estado-sociedad.

En resumen, la pluralidad de actores sociales (ONG ambientalistas, académicos, organizaciones


socioambientales, entre otros) que interpelaron a los actores institucionales, sumado a una fuerte
presencia de estos en los medios de comunicación, posibilitaron que el problema en torno a las
consecuencias ambientales y sociales de la deforestación sea incorporado a la agenda política.
Fundamentalmente en la arena legislativa se cristalizaron las dos coaliciones contrapuestas, por un
lado, la coalición proteccionista y, por el otro lado, la coalición productivista, ambas integradas por
una pluralidad de actores que establecieron vínculos informales en torno a un objetivo específico:
lograr o bloquear la sanción de la Ley de Bosques.
Además de las expuestas razones prácticas que hacen significativo el estudio de caso, el estudio de
la formulación de las leyes ambientales nacionales en Argentina tiene también relevancia son
teóricas. La primera motivación teórica es este caso permite determinar que la conformación,
interacción y confrontación de las coaliciones políticas estado-sociedad es el factor determinante
para explicar el resultado de una política ambiental (Gutiérrez, 2017). La segunda motivación
teórica es demostrar que en general los estudios que pretender analizar el alcance de las políticas
ambientales parten de una visión sesgada (la perspectiva macropolítica), porque sostienen que las
preferencias económicas del Estado son contrarias a la protección ambiental. En este trabajo se
aplica la perspectiva micropolítica (Gutiérrez, 2017) que sostiene que, por un lado, el Estado no es
un actor monolítico sino que está compuesto por múltiples burocracias que pueden entrar en
contradicción porque tienen intereses y preferencias diferentes. Por otro lado, esta perspectiva tiene
en cuenta los conflictos sociales distributivos que producen que los actores interactúen y generen
coaliciones para confrontar en torno a los alcances de la política ambiental.

El análisis realizado en este artículo se basa en fuentes documentales y hemerográficas, así como en
entrevistas y comunicaciones con actores estatales y sociales participantes de ambos procesos.
Además de la presente introducción, el resto del artículo está dividido en tres secciones y una
conclusión en la que se recapitula lo desarrollado en todo el trabajo y se plantean líneas de
investigación futuras.

Coaliciones estado-sociedad en relación a las políticas ambientales

Un buen punto de partida para comenzar esta sección es reconocer, en un sentido amplio, dos
perspectivas teóricas que se proponen analizar el alcance de las políticas ambientales: por un lado,
el enfoque macropolítico y, por otro lado, el enfoque micropolítico (Gutiérrez, 2017).

En líneas generales, los autores que integran el enfoque macropolítico parten del supuesto que
existe una contradicción entre el crecimiento económico y la protección ambiental. Aunque si
acercamos el lente hacia estos trabajos es posible identificar al menos dos tipos de explicaciones
que presentan diferencias en los mecanismos causales que derivan en el resultado (o supuesto) que
comparten. Por un lado, pueden mencionarse algunos estudios que sostienen que el desarrollo del
sistema capitalista es contrario a la preservación ambiental y que, por ese motivo, es esperable que
el Estado, entendido como un agente reproductor del capitalismo, se incline por garantizar la
acumulación del capital antes que la conservación del ambiente (v. g. Leff, 2008; Lowi, 2011; Roca
Jusmet, 2016). Como es observable en la caracterización de este modelo, la estructura sistémica (el
capitalismo) explica el comportamiento de los sujetos quienes cumplen una función en el sistema
que integran (en este caso, los funcionarios estatales). Por otro lado, otros trabajos dejan de lado las
causas funcionalistas y sostienen que el Estado se abastece económicamente de los impuestos a la
exportación de recursos naturales. Por ello, siempre se prioriza la explotación ambiental en
desmedro de su protección (Svampa y Viale, 2014; Reboratti, 2017). Si bien este modelo
explicativo incorpora el comportamiento estratégico de los actores estatales (elemento que comparte
este trabajo), el resultado sigue siendo el mismo: la incompatibilidad entre la protección ambiental y
el crecimiento económico.

Por su parte, los autores que se engloban en la perspectiva micropolítica destacan que los
argumentos expuestos por el enfoque macropolítico suelen caer en errores analíticos sobre los
cuales es importante detenernos. El primero de ellos está relacionado al abordaje de la estructura del
Estado y el segundo se refiere a los conflictos sociales distributivos que se plasman en un torno a
una política pública ambiental (Gutiérrez, 2017).

Puntualizando en el primero, los estudios citados parten de una visión unificada sobre las
estructuras del Estado, dando por entendido que es una unidad monolítica coherente en sus metas y
fines. De esta manera, no reparan en que el Estado está compuesto por múltiples burocracias que, a
su vez, muchas veces pueden entrar en conflicto porque persiguen objetivos y/o intereses distintos
que, en algunas ocasiones, pueden entrar en contradicción (Acuña y Vacchieri, 2007; Gutiérrez,
2017). Como sostiene Gutiérrez (2017), los conflictos entre las distintas organizaciones estatales
generan diversas tensiones, abriendo la posibilidad para distintas organizaciones de la sociedad civil
(movimientos sociales, organizaciones asamblearias, grupos empresariales, entre otros) puedan
ejercer influencia en los resultados de la política pública ambiental.

Existen al menos tres tipos de tensiones estatales que pueden presentarse en un país federal como
Argentina (Christel y Gutiérrez, 2017). La primera de ellas refiere a la tensión inter-burocrática. En
este caso, se plasma un enfrentamiento entre distintas agencias ejecutivas de un mismo nivel de
gobierno (por ejemplo, entre una organización ambiental y otra agropecuaria). La segunda es la
tensión horizontal que puede producirse entre los distintos poderes que integran el Estado:
ejecutivo, legislativo y judicial. La tercera es la tensión entre niveles de gobierno (nacional y
provincial). Este caso es el más complejo porque el enfrentamiento puede involucrar a los distintos
poderes de los distintos niveles de gobierno.

Como sostiene Gutiérrez (2017), el error analítico restante señalado en los estudios macropolíticos,
que parten de una mirada más amplia de las políticas ambientales y por eso menos detallada, es el
que se refiere a los conflictos distributivos que se presentan en ese tipo de políticas. Por un lado, las
consecuencias de la degradación ambiental (por ejemplo, producto de desmontes sin previsión o por
la contaminación de los ríos) suele afectar en términos directos a los ciudadanos con menores
recursos (Almendares, 2007; Martinez Allier, 2007; Schmidt, 2012; Eleisegui, 2013). Por otro lado,
las políticas públicas implican conflictos distributivos porque tienden a afectar a unos grupos más
que a otros (Ewald, 1997, Acuña y Vacchieri, 2007). En ese sentido, el costo de las políticas
públicas ambientales será mayor en algunos sujetos u organizaciones (por ejemplo, grupos
empresariales), mientras que los beneficios de estas políticas recaerán más en unos (por ejemplo, los
individuos que padecen la degradación ambiental) que en otros. No obstante, es necesario tener en
cuenta que estos conflictos distributivos no están presentes en el debate de todas las políticas
ambientales, por lo que resulta complejo establecer amplias generalizaciones. En todo caso, es
necesario prestar atención a cómo operan estas controversias en cada caso puntual.

En vista de los desarrollado, en este artículo se utiliza el enfoque micropolítico que, en resumen,
sostiene que para comprender los alcances de las políticas ambientales, 1) deben analizarse los
conflictos sociales distributivos que están presentes en torno a una política ambiental; y 2) hay que
entender al estado como un cuerpo con múltiples organismos que pueden tener objetivos e intereses
contrapuestos y no como una unidad monolítica. La combinación entre los conflictos distributivos y
las variaciones de objetivos e intereses al interior del Estado sumados a la intención de incidencia
de organizaciones de la sociedad civil en los resultados de las políticas ambientales posibilita la
conformación de las coaliciones políticas estado-sociedad de cuya interacción y enfrentamiento
resulta el alcance de la política ambiental.

Las coaliciones estado-sociedad son un tipo específico de acción colectiva que presentan cinco
características principales. En primer lugar, los actores (individuales o colectivos) integrantes
comparten un objetivo específico que los aglutina. En segundo lugar, su origen y sustentabilidad
temporal está determinada por acuerdos informales entre individuos u organizaciones (Abers y Von
Bullow, 2011). La interacción informal entre los actores (individuales o colectivos) facilita la
circulación de recursos importantes para la acción (información, cualificación profesional, recursos
económicos y técnicos, entre otros) (Diani, 2015). En tercer lugar, no es necesario que en todo
momento haya coordinación estratégica entre los actores integrantes, porque lo que produce sean
parte de una coalición es el objetivo específico compartido (Gutiérrez, 2017). En cuarto lugar, las
coaliciones políticas están envueltas en relaciones conflictivas, en ese sentido, confrontan con
oponentes a los que se los identifica claramente (Diani y Bison, 2010). Estos oponentes pueden ser
actores estatales, funcionarios religiosos, organizaciones empresariales, entre otros grupos cuyas
decisiones o acciones pueden afectar a una cantidad importante de individuos (Calderón, 1985; Tilly
y Wood, 2010). En último lugar, la formación de este tipo de acción colectiva suele ser de tipo
racional, instrumental y coyuntural. Como fue mencionado, las redes de actores que se materializan
en las coaliciones están enfocadas en torno a un objetivo específico común en un momento
determinado. Es ese objetivo lo que motiva las alianzas, la cooperación entre los integrantes y los
intercambios de recursos. Es por esa razón que las coaliciones pueden llegar a tener una corta
duración, ya que una vez logrado el objetivo esta suele disolverse (Diani y Bison, 2010; Diani,
2015).

Siguiendo las cinco características, se entiende por coaliciones estado-sociedad a un determinado


modo de acción colectiva integrado por actores estatales y sociales quienes comparten un objetivo
específico en un momento determinado. En función de ese objetivo, a través de lazos informales, en
ciertos momentos intercambian recursos (económicos, técnicos y de información) para aumentar las
posibilidades de incidencia. Partiendo de esta definición, en este trabajo se sostiene que la política
de regulación ambiental suele ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las
coaliciones estado-sociedad, tal como se espera demostrar en el análisis de caso que se presenta a
continuación.

Coaliciones estado-sociedad en torno al proceso de formulación de la Ley de Bosques

La Ley de Bosques está enmarcada institucionalmente en las denominadas “leyes de presupuestos


mínimos”. La reforma constitucional de 1994 le encomendó al Congreso de la Nación la obligación
de establecer “presupuestos” (o estándares) mínimos de protección ambiental con el objetivo de
garantizar el derecho al ambiente sano para las generaciones actuales y futuras. Aunque, en
consonancia con el artículo 124 de la Constitución nacional (el que reconoce el dominio originario
sobre los recursos naturales a las provincias), le reservó la facultad de implementar esos estándares
a las provincias. Poniendo en práctica el artículo 41, en 2002 fue sancionada la Ley General de
Ambiente (N° 25.675) que, entre otras cosas, estableció la definición de “presupuestos mínimos”12
y fijó los principios y herramientas que debían contener las leyes ambientales en el nivel nacional.
Desde el 2002 hasta la actualidad fueron sancionadas un conjunto de leyes de presupuestos

12
Se entiende por presupuesto mínimo, establecido en el artículo 41 de la Constitución Nacional, a toda norma que
concede una tutela ambiental uniforme o común para todo el territorio nacional, y tiene por objeto imponer
condiciones necesarias para asegurar la protección ambiental. En su contenido, debe prever las condiciones necesarias
para garantizar la dinámica de los sistemas ecológicos, mantener su capacidad de carga y, en general, asegurar la
preservación ambiental y el desarrollo sustentable (art. 6 Ley N° 25.675)
mínimos13, de las cuales una de ellas es la Ley de Bosques.

En diciembre de 2002, la Secretaría de Ambiente y Desarrollo Sustentable (SAyDS) (hoy Ministerio


de Ambiente y Desarrollo Sustentable –MAyDS-) publicó el “Primer Inventario Nacional de
Bosques Nativos” en el que se plasmó, por primera vez, la cantidad de hectáreas con bosques
nativos que quedaban en el territorio nacional (SAyDS, 2005). El resultado del informe arrojó que
persistían poco más de 33 millones de hectáreas. Esas cifras fueron recogidas por los diarios de
mayor tira a nivel nacional y llamaron la atención de una serie de actores estatales y sociales
quienes denunciaron, a partir de estimaciones, que en el país se habían perdido casi 100 millones de
hectáreas en menos de 100 años (1914-2002)14. Por parte de los actores estatales, Carlos Merenson,
titular de la SAyDS, el día de la presentación pública del informe alertó sobre las consecuencias
negativas de la perdida de los bosques nativos. Por parte de los actores sociales, se destacó el papel
de Greenpeace, Fundación Ambiente y Recursos Naturales y Fundación Vida Silvestre quienes se
unieron a las denuncias.

Además de compartir las denuncias por las consecuencias de los desmontes sin previsión, los
actores estatales y sociales compartían que la causa principal de la deforestación era la expansión de
la frontera agrícola-ganadera. Al mismo tiempo, las organizaciones sociales, con Greenpeace a la
cabeza, desarrollaron diversas estrategias con el objetivo de llamar la atención de los legisladores
nacionales para que sea sancionada una ley que protegiera a los bosques restantes. Dentro de esas
estrategias se destacaron: escraches a funcionarios públicos, ingresos en zonas en las que estaba por
producirse una deforestación, campañas públicas, reuniones con legisladores nacionales, entre otras.

En medio de reclamos frecuentes, a fines de 2004, Miguel Bonasso (Convergencia/CABA),


diputado nacional y presidente de la Comisión de Recursos Naturales y Conservación del Ambiente
Humano presentó una propuesta de declaración en la que solicitaba al poder ejecutivo nacional
suspender todo tipo de desmonte hasta la sanción de una normativa de presupuestos mínimos 15.

13
Ley de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de Residuos Industriales (N° 25.612/02); Ley
de Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión de PCBs (N° 25.670/02); Ley General de Ambiente
(N° 25.675/02); Ley de Presupuestos Mínimos de Protección para la Gestión Ambiental de Aguas (N° 25.688/03); Ley
de Presupuestos Mínimos de Protección para el Acceso a la Información Pública (N° 25.831/04); Ley de Presupuestos
Mínimos de Protección Ambiental para la Gestión Integral de Residuos Domiciliarios (N° 25.916/04); Ley de
Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental para el Control de las Actividades de Quema (N° 26.562/09); Ley de
Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial (N° 26.639/10).
14
Véase: http://www.lanacion.com.ar/459414-en-el-ultimo-siglo-la-argentina-perdio-dos-tercios-de-sus-bosques
(última visita 20 de mayo de 2018).
15
Miguel Bonasso fue un diputado que si bien no integró las filas del Frente para la Victoria (partido gobernante y de
mayoría en ambas cámaras legislativas) era cercano al Presidente de la Nación, Néstor Kirchner.
Dicha declaración fue aprobada en mayo de 2005 dando lugar al comienzo de la confrontación entre
las coaliciones estado-sociedad que duraría todo el proceso.

Por el lado de la coalición productivista, empresarios ligados al sector forestal y legisladores


nacionales de provincias con gran cantidad de bosques nativos (Salta, Formosa y Misiones)
comenzaron a atacar el intento de regulación. Por una parte, denunciaron un avasallamiento a la
autonomía provincial en el manejo de los recursos naturales, siguiendo al artículo 124 de la
Constitución nacional y, por otra parte, alertaron que una normativa de ese estilo frenaría el
progreso económico de provincias históricamente empobrecidas16. Por el lado de la coalición
proteccionista, desde Greenpeace y la SAyDS se argumentaba que la protección de los bosques
nativos sería posible a partir de la sanción de una normativa de presupuestos mínimos en línea de lo
establecido por el artículo 41 de la Constitución nacional.

Mientras tanto, la deforestación continuaba y los reclamos por parte de las organizaciones sociales
persistían. Como respuesta a ello, en mayo del 2006, el propio Miguel Bonasso presentó el proyecto
de la futura la Ley de Bosques. El propio autor hizo saber que “este proyecto no nace de una
elucubración de gabinete o del desvarío de asesores, sino que surge de la continua y constante
protesta de actores sociales” (cursivas propias) (HCDN, 2006: 79).

Entre los puntos más destacados del proyecto se encontraban: establecer el consentimiento formal
por escrito de las comunidades indígenas y campesinas para la autorización de todo proyecto de
desmonte; la inaplicación de la ley a las comunidades indígenas y campesinas que habitan en dentro
de las tierras con bosques nativos; la declaración de emergencia forestal en todo el territorio
nacional con la consecuente suspensión de todo tipo de proyecto de desmonte que este por
realizarse o se esté realizando hasta la sanción de una ley de presupuestos mínimos.

En lo que respecta al trámite legislativo, el proyecto fue girado hacia dos comisiones de la Cámara
de Diputados (Recursos Naturales y Ambiente Humano y Población y Desarrollo Humano).
Durante el debate intervinieron diputados integrantes de dichas comisiones, miembros de la SAyDS
y algunas organizaciones ambientalistas como Greenpeace y FVS. Con modificaciones al proyecto
inicial, en septiembre de 2006 se logró el dictamen de ambas comisiones y el 23 de noviembre
comenzó a tratarse en la Cámara de Diputados. La principal modificación que tuvo el proyecto fue
la incorporación de la obligación provincial de elaborar un ordenamiento territorial clasificando a
los bosques en tres categorías de conservación (roja, amarilla y verde), teniendo en cuenta diez

16
Véase: http://www.elterritorio.com.ar/nota4.aspx?c=6176082985450179 (última visita 10 de mayo de 2018).
criterios de sustentabilidad ambiental y tras realizar un proceso de audiencia pública. A su vez, se
mantuvo la declaración de emergencia forestal, pero se quitaron los artículos referidos a la cuestión
de los pueblos indígenas y campesinos (por pedido de los diputados de la coalición productivista).
Al parecer, la incorporación del ordenamiento territorial provino de un proyecto previo que había
elaborado Greenpeace. En octubre de 2006, junto a Miguel Bonasso, dicha organización ambiental
presentó públicamente un informe en el que recomienda una serie de lineamientos que debería
contener una normativa de presupuestos mínimos de protección ambiental de bosques nativos17.
Entre estos se destaca, la declaración de la emergencia forestal y la realización de un ordenamiento
territorial, teniendo en cuenta diez criterios ecológicos y sociales y tres categorías de conservación
(roja, amarilla y verde) (Greenpeace, 2006: 18-22). Además de los contactos directos con
legisladores nacionales, las ONG ambientalistas, principalmente Greenpeace, jugaron un papel
destacado al darle una visibilidad mediática constante cuando se retrasaba el tratamiento del
proyecto en las cámaras legislativas.

Lo cierto es que el 23 y el 29 de noviembre fue tratado en el recinto de la Cámara de Diputados. En


este momento daba el parecer que el proyecto sería aprobado dada la cercanía de Bonasso al
Presidente de la Nación, Néstor Kirchner (FPV). No obstante, los diputados del FPV de las
provincias de Salta, Formosa y Misiones (principales jurisdicciones con bosques nativos) rompieron
la disciplina partidaria y confrontaron con los diputados que estaban a favor de la regulación (Calvo
y Tow, 2009). En estos días, la arena de disputa de las coaliciones fue la cámara baja en la que los
diputados comenzaron a esgrimir algunos argumentos en defensa o ataque del proyecto que estaba
en debate. La coalición proteccionista se valió principalmente de dos argumentos. En primer lugar,
hizo referencia a las altas tasas de deforestación y a los efectos negativos que esta tenía en el
ambiente y en las comunidades indígenas y campesinas. Además, responsabilizó a la expansión de
la frontera agrícola-ganadera y a los empresarios ligados a dicho a sector como los principales
culpables. En segundo lugar, fueron varios los diputados que hicieron alusión a la competencia del
Estado nacional para sancionar una ley de presupuestos mínimos en esta área en relación al artículo
41 de la Constitución Nacional y a la Ley General de Ambiente. Contrariamente, los diputados que
integraron la coalición productivista sostenían que el proyecto que se estaba debatiendo vulneraba
la autonomía provincial al regular un área que entendían que era competencia de las provincias
según el artículo 124 de la Constitución Nacional. El 29 de noviembre el proyecto fue votado y
aprobado en una votación general. El mismo día se dispuso que el 6 de diciembre sería la votación
17
Véase: “Greenpeace presentó informe ´Desmontes S.A.´” (Greenpeace, 26/10/2006)
http://www.greenpeace.org/argentina/es/noticias/greenpeace-present-informe-d/
artículo por artículo, sin embargo, estratégicamente esto no ocurrió porque los diputados
representantes de las provincias del norte y del noreste no dieron el quórum para efectuar el
tratamiento.

Entre diciembre de 2006 y marzo de 2007, integrantes legislativos de ambas coaliciones


interactuaron y negociaron según sus objetivos. Los miembros de la coalición proteccionista
ansiaban que el proyecto de ley fuese votado de manera nominal, así podía ser enviado a la Cámara
de Senadores. En tanto, los miembros de la coalición productivista negociaron el avance del
proyecto, proponiendo ciertas modificaciones que implicaban la reducción de los estándares
ambientales que en un principio el proyecto tenía. Como muestra de ello, en febrero de 2006 hubo
una reunión entre Bonasso y el presidente del bloque de diputados de la fuerza política mayoritaria -
el Frente para la Victoria (FPV)-, Agustín Rossi (FPV/Santa Fe), en la que consensuaron ciertos
cambios para que el proyecto pueda ser tratado de forma nominal. Entre los cambios más relevantes
pueden mencionarse: la quita de la declaración de la emergencia forestal nacional, el plazo que las
provincias debían tener para la elaboración del Ordenamiento Territorial (un año desde la sanción
de la ley) y la exclusión de la moratoria de desmontes a los proyectos que habían sido aprobados
anteriormente a la sanción de la ley. Entonces, a partir del consenso logrado, el proyecto pudo tomar
estado parlamentario y fue discutido en el recinto en marzo de 2007.

En el ínterin, tanto actores sociales como estatales fortalecieron los vínculos generados y
manifestaron sus posturas con respecto al proyecto. Por una parte, desde la coalición proteccionista
se emitieron señales de alerta sobre lo que podría ocurrir de no aprobarse el proyecto. Asimismo,
enfocaron sus críticas en los legisladores nacionales que, según manifestaban, respondían a los
intereses de los poderes ejecutivos provinciales y de las empresas sojeras. Por su parte, la coalición
productivista denunció nuevamente el intento del avasallamiento a las autonomías provinciales y las
menores posibilidades de generar desarrollo en ciertas provincias si el proyecto era aprobado.

En la primera sesión ordinaria del 2007 (el 14 de marzo) fue debatido y votado el proyecto artículo
por artículo. Los argumentos esgrimidos por los diputados de una y otra coalición fueron los
mismos que en las sesiones anteriores. La novedad provino de ciertos pedidos de modificaciones al
proyecto por parte de legisladores de la coalición productivista. Es importante señalar que si bien no
fue incorporado ningún nuevo artículo en este momento, varias de las transformaciones que el
proyecto sufriría posteriormente en la Cámara de Senadores están relacionadas con estos pedidos.
Una de las solicitudes se vinculó con la necesidad de incorporar un fondo económico que compense
a las provincias por la conservación de los bosques nativos. La justificación esgrimida fue que los
productores debían tener algún incentivo que los motive para encarar la protección ambiental, de
ese modo, sería más fácil lograr una efectiva implementación de la ley. Otra propuesta de cambió se
relacionó con la necesidad de que la ley comience a ser aplicada a partir de la posesión de 10
hectáreas en defensa del desarrollo de pequeños productores. No obstante, a pesar del apoyo que
recibieron estas propuestas por una buena parte de los diputados, en la sesión Bonasso rechazó
ambos pedidos de modificación. Con respecto a la votación nominal, todos los artículos del
proyecto fueron aprobados a pesar de la resistencia manifiesta de los diputados de norte y noreste de
país.

Una vez arribado a la Cámara de Senadores, el proyecto fue girado hacia seis comisiones (Ambiente
y Desarrollo Sustentable; Legislación General; Presupuesto y Hacienda; Agricultura, Ganadería y
Pesca; Justicia y Asuntos Penales; Industria y Comercio) y el tratamiento en el recinto se demoró
hasta el mes de noviembre de 2007. Entre marzo y noviembre aumentó la preocupación de los
actores estatales y sociales que integraron la coalición productivista. Milagros Patrón Costas, por
entonces presidente de la Sociedad Rural de Salta, reclamó que “las consecuencias de esta ley, de
ser sancionada, llegarían a todos los salteños [porque] en Salta hay un 20% de la superficie
inutilizada que podrían ser aprovechadas por el agro”. Estos reclamos fueron elevados a los actores
estatales que participaban del debate controversial de las coaliciones políticas. La senadora Sonia
Escudero (FPV/Salta) mencionó que luego de haberse aprobado el proyecto en la Cámara de
Diputados “tuvo una reunión con el sector productor, que nos hizo conocer (a los senadores) su
inquietud por el proyecto […] (este) dice que hay que mantener intocable la superficie de bosques,
con lo que se pierde la vía para incorporar hectáreas en una zona donde las únicas salidas son el
agro y el turismo”18. Por parte del bando contrario se reclamó que el tratamiento en seis comisiones
tenía la intención de retrasar el debate del proyecto. La efectiva demora del tratamiento motivó
nuevas protestas sociales por parte de las ONG y reclamos de miembros de la SAYDS, en particular
su titular Romina Picolotti. No obstante, como es característico en las coaliciones políticas, los
actores de la coalición proteccionista actuaban de diferentes maneras y carecían de coordinación.
Mientras que Greenpeace tenía el objetivo de mantener el tema en la arena social a través de
escraches a senadores y funcionarios públicos19, Picolotti se pronunciaba públicamente a favor del
tratamiento y aprobación de la ley, a la vez que organizaba reuniones y negociaba con senadores y
otros actores de la coalición productivista. Como dijo Picolotti, el trabajo descoordinado generó

18
Véase: http://www.lanacion.com.ar/897662-oposicion-en-el-interior-a-una-ley-antidesmonte (última visita 12 de
mayo de 2018).
19
Véase: http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-86041-2007-06-04.html (última visita 20 de mayo de 2018).
problemas para la aprobación de la ley:

Yo creo que, en general, (el papel de las ONG) fue muy bueno. Pero creo que hubo dos momentos muy claves.
El primer momento, fue darle visibilidad mediática con mucha fuerza a este tema, y creo que esto fue fabuloso.
Y después hay otro momento, que es el momento de la negociación. Y, en ese momento, me parece que a las
organizaciones les costó un poco entender que estamos entrando en otro momento político. Y sí, cometieron
algunos errores que nos podría haber costado la ley. Por ejemplo, hubo algunos senadores que cuando
volvieron a sus provincias eran abucheados, les tiraban huevos, los seguían y era con los senadores con los que
yo estaba negociando (cursivas propias) (Romina Picolotti. Entrevista-Marzo 2017-CABA).

Al interior de la cámara alta, el tratamiento de la ley seguía dilatándose ante la falta de acuerdos
entre las coaliciones. Ni siquiera la aprobación de dos mociones de preferencias (6 de junio y 22 de
agosto) produjo el dictamen de las comisiones. Con el objetivo de acercar las posiciones contrarias,
la Comisión de Ambiente y Desarrollo Sustentable del Senado organizó, en agosto, “las jornadas
técnico-políticas sobre Protección del Bosque Nativo”. En estas participaron integrantes de ambas
coaliciones: la SAYDS, miembros del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA), ONG
ambientalistas representadas por Greenpeace, FVS y Fundación Ambiente y Recursos Naturales
(FARN), representantes del sector forestal, foresto-industrial, agrícola-ganadero, académicos
(ingenieros forestales, ecólogos, entre otros), miembros del INTA, entre otros actores. Al mismo
tiempo, Greenpeace junto con FVS lanzaron una junta de firmas para presionar a los senadores para
que tratasen el proyecto. En octubre, las mismas ONG organizaron un acto en las puertas del
Congreso de la Nación en el que dieron por terminada la junta de firmas que sumó más de un millón
y medio de adherentes y se las entregaron a los Senadores.

Ante el aumento de la presión social, el presidente del bloque mayoritario de la Cámara de


Senadores, Miguel Ángel Pichetto (FPV/Río Negro) anunció que las negociaciones habían
terminado y que el debate en el recinto sería el 14 de noviembre. Un día antes fue creada una
subcomisión integrada por seis senadores (Luz M. Sapag –Movimiento Popular
Neuquino/Neuquén- María Leguizamón –FPV/CABA- Gerardo Morales –UCR/Jujuy-; José María
Mayans -FPV/Formosa-; María Colombo -Fte. Cívico y Social/Catamarca- y Maurice Cross –
FPV/Misiones) quienes aprobaron el dictamen definitivo.

Producto de las negociaciones entre las coaliciones fueron incorporadas algunas modificaciones al
proyecto aprobado en Diputados. La incorporación más importante fue la creación de un fondo que
compense a las provincias y a los propietarios por proteger los bosques nativos. A su vez, se
estableció la inaplicabilidad de la ley a los propietarios de 10 hectáreas o menos. Como podemos
observar, ambas incorporaciones fueron viejos reclamos solicitados en forma insistente por
diputados representantes de la coalición productivista.

Efectivamente, el 14 y 21 de noviembre el proyecto fue tratado de manera general y nominal. La


discusión entre los senadores giró en torno a los argumentos que habían sido esgrimidos en la
Cámara de Diputados. Por el lado de la coalición productivista se denunció la vulneración de las
autonomías provinciales y se alertó que la aprobación de la ley significaría detener el desarrollo de
las provincias del norte del país. Por parte de la coalición proteccionista se justificó acerca de la
necesidad de proteger los bosques nativos ante el avance de la frontera agrícola-ganadera, a la vez
que se resaltó la competencia nacional para elaborar una ley de presupuestos mínimos. Con respecto
a la votación en general, el proyecto fue aprobado por unanimidad y en la votación nominal todos
los artículos fueron aprobados por amplia mayoría, lo que demostró un consenso entre las
coaliciones. El 27 de noviembre la normativa regresó a la cámara de origen con las modificaciones
efectuadas y fue aprobada sin discusiones con 133 votos afirmativos y 3 abstenciones. De esta
manera, la sanción de la Ley de Bosques fue lograda tras poco más de un año y medio de haberse
presentado en la Cámara de Diputados.

Para que la ley fuera sancionada con amplio consenso fue central la incorporación del Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. Es preciso recordar que
la incorporación de esta herramienta de compensación económica comenzó a ser solicitada a
comienzos del 2007 por parte de los diputados de la coalición productivista. Si bien Bonasso20 y las
ONG no estaban de acuerdo con la incorporación del Fondo, algunos integrantes de la coalición
proteccionista, como Picolotti, creía que este era necesario tanto para alcanzar la sanción de la ley
como para garantizar luego su efectividad en el momento de la implementación21. Más allá de estas
diferencias normativas, la sanción de la Ley de Bosques fue celebrada por los actores sociales y
estatales que formaron parte de la coalición proteccionista, demostrando que los resultados de la
política ambiental suele ser resultado de la confrontación de las coaliciones estado-sociedad.

Ahora bien, para que la Ley de Bosques pudiera ser implementada efectivamente restaba un paso: la
elaboración del decreto reglamentario por parte del Poder Ejecutivo de la Nación. La Ley de
Bosques estableció un plazo de 90 días para ello, no obstante, el tiempo se cumplió y el decreto

20
En una entrevista al diario Página 12 el día 17 de octubre de 2007, Bonasso aseguró que “la Nación tiene la potestad
de establecer presupuestos mínimos para la preservación de los bosques nativos sin la necesidad de establecer
compensaciones” (Página 12, 17/10/2007).
21
“Nosotros teníamos que dar [a los productores] una alternativa en donde la conservación también fuera un buen
negocio […] creo que en aquel momento estaba convencida que (el fondo) era la manera en la que nosotros podíamos
avanzar, no sólo para lograr la aprobación de la ley sino para después lograr su implementación” (Romina Picolotti,
Entrevista Marzo 2017-CABA).
reglamentario no había sido creado. Esta demora motivó nuevas acciones por parte de la coalición
proteccionista. Por una parte, denunciaban que el lobby agrícola-ganadero era el causante del
retraso y, por otra parte, alertaban que sin el decreto reglamentario las provincias no podían elaborar
los Ordenamientos Territoriales. Dos acontecimientos parecieran haber motivado la elaboración y la
firma del decreto reglamentario. En diciembre de 2008, la Corte Suprema de Justicia de la Nación
se declaró competente en un caso en la provincia de Salta en el que comunidades indígenas
denunciaron la autorización de desmontes sin autorización y la vulneración de sus derechos para
habitar en esas tierras (denominada causa Dino Salas). El fallo de la Corte obligó a detener los
desmontes en cuatro departamentos salteños y envió un mensaje político para que el gobierno
nacional pusiera en marcha la firma del reglamento y la implementación de la Ley de Bosques. El
evento restante está relacionado a unas severas inundaciones ocurridas en Salta, específicamente en
el departamento de Tartagal en febrero de 2009. Tanto Greenpeace, como Bonasso acusaron que
dicho acontecimiento fue producto de la creciente deforestación. Rápidamente, el reciente titular de
la SAYDS, Homero Bibiloni, negó la relación entre desmontes e inundaciones y se acusó que la
tardanza del reglamento fue producto de un mal manejo de Picolotti (quien había sido apartada de
su cargo en noviembre de 2007). Casi al mismo tiempo, el 13 de febrero de 2009 con bombos y
platillos, la Presidenta de la Nación Cristina Fernández de Kirchner en compañía de los miembros
de su Gabinete presentó, junto a un programa de infraestructura para el departamento de Tartagal, el
decreto reglamentario que ponía en práctica la implementación de la Ley de Bosques.

Elementos característicos de las coaliciones proteccionista y productivista

Tras haber narrado el proceso que derivó en la sanción y reglamentación de la Ley de Bosques, en
este apartado se caracteriza a la coalición proteccionista y productivista según los cinco elementos
teóricos necesarios para la conformación de las coaliciones estado-sociedad y se cierra con una
comparación entre ambas coaliciones en relación a los esos cinco elementos.

Como ya se vio, la conformación de una coalición que presionara a los actores del poder legislativo
para sancionar una normativa que protegiese a los bosques nativos fue germinando desde la
publicación del Inventario de los Bosques Nativos (diciembre de 2002). Desde ese momento y hasta
la aprobación por parte de la Cámara de Diputados de la Nación de la declaración de emergencia
forestal, fue posible observar que un conjunto de actores diversos (estatales y sociales) generaron
vínculos informales para reclamar por la elaboración de una normativa que protegiese a los bosques
nativos y a las comunidades indígenas y campesinas que se abastecían de estos como modo de vida
tradicional. Los actores estatales y sociales que protagonizaron la coalición proteccionista fueron:
los representantes de la SAYDS, principalmente su secretaria Romina Picolotti y algunos diputados
y senadores nacionales, fundamentalmente Miguel Bonasso. Por parte de los actores sociales,
Greenpeace fue quien encabezó los reclamos con distintas estrategias (institucionales y de protesta
social con el objetivo de llamar la atención de los medios de comunicación y los legisladores
nacionales).

En vistas de lo expuesto, el objetivo específico que generó el establecimiento de los vínculos


informales entre esta pluralidad de actores fue proactivo, este fue la protección y conservación de
los últimos bosques nativos que aún quedaban y la protección de los derechos de los pueblos
indígenas y campesinos. Por este motivo, estos actores confluyeron y confrontaron contra la
coalición productivista con el objetivo de sancionar la Ley de Bosques.

A su vez, el oponente principal de la coalición proteccionista fue la coalición productivista


integrada por los empresarios del sector agrícola y forestal, los representantes de los poderes
ejecutivos de las provincias del norte (principalmente, Salta, Formosa y Misiones) y los legisladores
nacionales de aquellas provincias. En resumen, la coalición proteccionista sostuvo que estos
confluyeron de manera reactiva ante la propuesta de sancionar una política de protección ambiental
de los bosques nativos.

Por último, la duración temporal de esta coalición, la que depende siempre de los intereses en
disputa, fue de cuatro años aproximadamente. Puede situarse su comienzo en el momento de la
aprobación de la Declaración de Emergencia Forestal por parte de la Cámara de Diputados de la
Nación hasta la firma, por parte de la Presidenta Cristina Fernández de Kirchner (FPV), del decreto
reglamentario de la ley en febrero de 2009.

Por su parte, los vínculos informales entre los actores estatales y sociales de la coalición
productivista fueron establecidos entre los diputados y senadores de las provincias norteñas con los
ejecutivos provinciales de dichas provincias y los empresarios ligados al sector agrícola y forestal.

Ahora bien, una vez que fue presentado el proyecto de la Ley de Bosques, quienes monopolizaron
las voces de la coalición productivista fueron tanto los diputados como los senadores representantes
de las provincias del norte y noreste del país (Salta, Santiago del Estero, Formosa, Chaco y
Misiones).

A lo largo del proceso de formulación de la Ley de Bosques pudieron determinarse dos objetivos
específicos que aglutinaron a los integrantes de la coalición productivista. El primer objetivo fue
bloquear el avance del proyecto en las cámaras legislativas mediante diversas estrategias. Entre
ellas, no dar el quórum para que el proyecto fuese tratado, como ocurrió en la Cámara de Diputados,
o lograr el giro del proyecto a una importante cantidad de comisiones con el objetivo de retrasar su
tratamiento, como ocurrió en la Cámara de Senadores. El segundo objetivo fue establecer
negociaciones con la coalición proteccionista para intentar reducir los estándares ambientales
dispuestos en el proyecto de ley y adecuarla lo más posible a sus intereses.

Los miembros de la coalición productivista señalaron como su oponente a la coalición


proteccionista integrada por las ONG ambientalistas, los diputados y senadores defensores del
proyecto de la Ley de Bosques y los miembros de la SAYDS. Brevemente, los argumentos se
dividían en dos, en primer lugar, entendían que los integrantes de la coalición proteccionista se
oponían al libre desarrollo de las provincias del norte del país y, en segundo lugar, los acusaron de
desafiar las autonomías provinciales en materia ambiental al intentar regular el manejo de los
bosques nativos en todo el país.

En relación a su duración temporal, esta coalición se mantuvo en ejercicio alrededor de cuatro


años. Al igual que la coalición anterior, su comienzo data desde el momento de la aprobación de la
declaración de emergencia forestal por parte de la Cámara de Diputados de la Nación hasta la firma
del decreto reglamentario de la Ley de Bosques, en febrero de noviembre del 2009.

En vistas de lo desarrollado a modo de resumen, el cuadro N° 1 muestra una comparación de las


características de la coalición proteccionista y la coalición productivista teniendo presente los
elementos teóricos para la conformación de las coaliciones políticas descriptas en el segundo
apartado.

Cuadro N° 1: Resumen comparativo de las coaliciones proteccionista y productivista conformadas


en relación al proceso de formulación de la Ley de Bosques teniendo en cuenta las características de
la conformación de las coaliciones políticas.

Coaliciones políticas
Proteccionista Productivista
onformación de las coaliciones políticas

SAYDS Diputados y senadores nacionales


Empresarios y productores agrícolas y
Diputados y Senadores forestales
nacionales Poderes ejecutivos provinciales
Actores miembros ONG ambientalistas

Detener la deforestación Extender la frontera agropecuaria


Objetivo(s)
englobante(s) Sancionar la Ley de Bosques Bloquear la sanción de la Ley de
Bosques
Oponentes Miembros de la coalición Miembros de la coalición
identificables productivista proteccionista
Alcance temporal 2005-2009 2005-2009
Fuente: Elaboración propia

Conclusiones

En esta ponencia se analizó el proceso de formulación de la Ley de Presupuestos Mínimos de


Protección Ambiental de los Bosques Nativos (N° 26.331, 2007) en Argentina para determinar
¿Cuáles son los factores que determinan los alcances de las políticas públicas ambientales en
Argentina tras la reforma constitucional de 1994?. Tras analizar todo el proceso, pudo concluirse
que el factor principal que determina el alcance de las políticas ambientales es la conformación,
interacción y confrontación entre dos coaliciones políticas: la coalición proteccionista y la coalición
productivista.

El motivo que originó la conformación de la coalición proteccionista fueron los vínculos informales
que se establecieron entre una pluralidad de actores, incluidos sociales y estatales, preocupados por
el aumento creciente de las tasas de deforestación y sus efectos negativos en términos ambientales y
sociales. Mientras, la coalición productivista tuvo sus orígenes en la conexión entre una gran
diversidad de actores sociales y estatales, quienes tenían la intensión de bloquear el avance de
normativa en cuestión.

A partir de la publicación del Inventario de los Bosques Nativos en 2002, los integrantes de la
coalición proteccionista interpelaron, a través de diversas estrategias, a los miembros del poder
legislativo de la nación, para que sancionasen una normativa que protegiera a los bosques nativos.
En relación a estas, hubo una combinación entre mecanismos característicos de la protesta social y
la participación institucional directa. Como parte de la estrategia contenciosa realizaron escraches a
los funcionarios que se oponían a una normativa de estas características, campañas públicas de
difusión, manifestaciones, entre otras. En relación a la participación institucional, el vínculo directo
que se generó entre las ONG ambientalistas y Miguel Bonasso fue central para la presentación del
pedido de declaración de emergencia forestal y, posteriormente, para la producción del proyecto de
la Ley de Bosques. Por lo tanto, se corroboró que estos actores realizaron una selección efectiva de
sus repertorios de acción para trasladar la problemática de las consecuencias ambientales y sociales
de la deforestación desde la agenda social a la agenda legislativa.

A partir de 2005, debido a la aprobación del pedido de declaración de emergencia forestal y de la


presentación del proyecto de la Ley de Bosques, los intereses de una y otra coalición se encontraron
y contrapusieron. La coalición proteccionista persiguió un objetivo proactivo: lograr la sanción de
una normativa de presupuestos mínimos que protegiera a los bosques nativos de todo el país y a las
comunidades indígenas y campesinas quienes se veían afectadas por el avance de la frontera
agrícola sobre sus territorios ancestrales. Mientras, la coalición productivista tuvo una actitud
reactiva con respecto al proyecto de ley, porque pretendían continuar con el aprovechamiento
productivo de los bosques nativos.

A partir de la contraposición de intereses, los actores de una y otra coalición confrontaron tanto en
el ámbito institucional (en las comisiones legislativas y en el recinto de la Cámara de Diputados y
Senadores) como en el ámbito social hasta la sanción de la Ley de Bosques en noviembre de 2007.
La aprobación de la ley determinó el triunfo de la coalición proteccionista en la confrontación de
las coaliciones. No obstante, la coalición productivista logró condicionar el avance del proyecto en
las cámaras legislativas y, de esa manera, le impuso cambios significativos que no estaban, en un
principio, en los planes iniciales de los integrantes de la coalición proteccionista¸ como el Fondo
Nacional para el Enriquecimiento y Conservación de los Bosques Nativos. Por lo tanto, este estudio
corrobora la hipótesis principal de este trabajo y demuestra que las políticas de regulación
ambiental suelen ser resultado de la conformación, interacción y confrontación de las coaliciones
políticas.

Este trabajo demostró que el enfoque micropolítico es más efectivo que el enfoque macropolítico
para analizar las políticas de regulación ambiental. En vistas de ello, es posible abrir distintas líneas
de investigaciones futuras. En una primera investigación podría aplicarse el enfoque micropolitico y
el marco teórico de las coaliciones estado-sociedad a un análisis de otras leyes de presupuestos
mínimos de protección ambiental sancionadas posteriormente a la Ley de Bosques. El objetivo
principal de esta propuesta sería profundizar el conocimiento sobre el avance de las políticas
ambientales en Argentina. Por ejemplo, podría estudiarse el proceso de formulación de la Ley de
Presupuestos Mínimos para la Preservación de los Glaciares y del Ambiente Periglacial (N° 26.639,
2010). En este caso, una mirada preliminar muestra un agrupamiento similar entre actores sociales y
estatales que confrontaron en relación a los alcances de la política ambiental.

Una segunda investigación futura podría centrarse en el análisis de los procesos de formulación de
las leyes de Ordenamiento Territorial de los Bosques Nativos en las distintas jurisdicciones
subnacionales para determinar si los actores participantes operan bajo las mismas dinámicas que a
nivel nacional. Para precisarlo, un buen punto de partida puede ser reconocer los actores estatales
claves de cada nivel de gobierno, como así también los actores sociales (empresarios, ONGs,
organizaciones de campesinos e indígenas, académicos, entre otros), y determinar sus cursos de
acción para impulsar o bloquear un OBTN más o menos proteccionista. En este caso sería
determinante hacer dialogar el marco teórico utilizado en esta tesis con la literatura especializada en
el federalismo y las relaciones intergubernamentales para estudiar la manera en que las distintas
provincias aplican las políticas ambientales que bajan diagramadas desde el Estado nacional.

Por último, es posible proponer una investigación futura que vaya más allá del estudio de las
políticas de protección ambiental. Aquí se plantea que el uso del marco teórico propuesto en esta
tesis podría ser utilizado para estudiar distintos procesos legislativos que produjeran debates
controversiales. Puesto que en un régimen de gobierno democrático el sistema político tiende a ser
plural, se espera que los actores (estatales y sociales) se movilicen constantemente y conformen
coaliciones estado-sociedad en relación a sus objetivos e intereses con el fin de elaborar o bloquear
distintos tipos de políticas públicas.

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Título de la ponencia: Fracking en Argentina. Los casos de Entre Ríos y Río Negro, entre el
avance y la restricción.

Nombre y Apellido: Novas, Mariano A. (Universidad Nacional de San Martín, Escuela de Política
y Gobierno). Marianonovas89@gmail.com

Área temática: Ambiente y política

Resumen

En un escenario de declinación de pozos hidrocarburíferos convencionales y crisis energética, el


Congreso de la Nación de la República Argentina sancionó en 2012 la Ley de Soberanía
Hidrocarburífera que declara de interés público nacional el logro del autoabastecimiento de
hidrocarburos. Para su cumplimiento, se establece como principio de la política hidrocarburífera la
integración del capital público y privado dirigida a la exploración y explotación de hidrocarburos no
convencionales (HNC). Sin embargo, la fractura hidráulica o fracking provoca importantes debates,
apoyos y/o resistencias socioeconómicas y ambientales que generan respuestas estatales diversas en
el ámbito subnacional ¿Qué factores nos permiten explicar las políticas públicas subnacionales
disímiles al fracking a pesar del gran impulso del estado nacional?
Este trabajo sostiene que las provincias (poseedoras del dominio originario de sus recursos) y
municipios se posicionaron de forma disímil frente al fracking en virtud de tres variables: 1)
coaliciones de actores que impulsan o se oponen al método, 2) grado de diversificación de la matriz
productiva provincial y en menor medida, 3) el grado de pluralidad del sistema político provincial
(permeable o no a las demandas sociales). En virtud de ello, este trabajo compara los casos de
Entre Ríos (prohibición del fracking) y de Río Negro (promoción).

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de
la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
INTRODUCCIÓN

El Congreso de la Nación declaró de interés público nacional el autoabastecimiento de


hidrocarburos con la sanción de la Ley de Soberanía Hidrocarburífera (Nº 26.741) en mayo de
2012. Dicha ley surgió en respuesta al escenario de declinación de pozos hidrocarburíferos
convencionales y por ende al aumento constante del déficit comercial (producto de la importación
de energía). Desde de ese entonces la gran apuesta de los ejecutivos nacionales fue el desarrollo y
explotación de hidrocarburos ubicados en yacimientos no convencionales mediante la técnica de
fracking o fractura hidráulica22. Sin embargo, este método de extracción generó firmes resistencias
sociales y múltiples pedidos de restricción debido a los posibles impactos ambientales y/o
socioeconómicos. A partir de este contexto es que surge la pregunta que guía este trabajo: ¿qué
factores nos permiten explicar las políticas públicas subnacionales disímiles en lo que respecta al
método de fractura hidráulica, a pesar del gran impulso del estado nacional? Adicionalmente
intento responder: ¿cómo se configuran las tensiones intraestatales y sociales al interior de cada
provincia?, ¿qué nos explica que en ciertas provincias o municipios prospere el reclamo de una
coalición contra el fracking y en otras no?
El argumento que guía este trabajo sostiene que las provincias (poseedoras del dominio originario
de sus recursos) y municipios se posicionan de forma disímil frente al método no convencional de
extracción de hidrocarburos en virtud de tres variables principales: 1) coaliciones de actores que
impulsan o se oponen al método, 2) grado de diversificación de la matriz productiva provincial y,
en menor medida, 3) el grado de pluralidad del sistema político provincial (permeable o no a las
demandas sociales). Es de esperar entonces que, dentro de una matriz económica provincial poco
diversificada y con altos incentivos económicos (regalías, riqueza del yacimiento, trayectoria
hidrocarburífera), prosperen los proyectos extractivos impulsados por la coalición en favor del
fracking. A su vez, si el sistema político subnacional resulta poco competitivo, disminuyen las
posibilidades de que la coalición opositora a la actividad consiga restringir la actividad mediante
canales democráticos. En resumen, diremos que el surgimiento y la capacidad de incidencia de las
coaliciones a favor y en contra del fracking se encuentra íntimamente vinculado principalmente
con las características de la matriz productiva subnacional y en menor medida con los aspectos del
sistema político.
El trabajo analiza dos casos con resultados contrapuestos, la experiencia de Entre Ríos, que prohibió
la técnica del fracking en 2017 (ley Nº 10.477) y la de Río Negro, que ha avanzado con proyectos
de exploración y explotación en yacimientos no convencionales a pesar de los cuestionamientos
sociales. A partir de una lectura comparada se demuestra que cuando los gobiernos provinciales
poseen bajos incentivos económicos para explorar yacimientos no convencionales y una alta
“preocupación por la conflictividad social”, las coaliciones de actores contrarias al fracking
prosperan con su reclamo y se prohíbe el método de fractura hidráulica. Contrariamente, en

22
La fractura o estimulación hidráulica busca extraer petróleo o gas natural de un pozo ubicado en una formación de
roca con baja permeabilidad. Consiste en la perforación vertical y la posterior inyección a gran presión de agua (95%)
mezclada con arena (4,5%) y productos químicos o cocktail (0,5%). Este mecanismo produce fracturas que se extienden
hacia afuera del pozo, creando una red de fracturas horizontales interconectadas, que permite que el hidrocarburo fluya
desde los poros en la roca hasta el pozo de producción. Si bien este método comenzó a aplicarse en la década de 1940
en Estados Unidos, recién a partir de 1995 resultó técnica y económicamente viable (Instituto Argentino del Petróleo y
el Gas 2013).
escenarios que combinan un alto “incentivo económico” para avanzar con la actividad y una baja
“preocupación por la conflictividad social” por parte del gobierno provincial, la coalición de actores
en favor de la actividad extractiva avanza.
El corte temporal propuesto comprende el período 2010 al 2017, años entre los cuales se informaron
de los primeros hallazgos de yacimientos no convencionales en las respectivas provincias, el
surgimiento de expresiones de rechazo a la actividad y las distintas resoluciones adoptadas. Para
ello utilicé un enfoque metodológico cualitativo desde una perspectiva comparada (Snyder 2001)
analizando datos oficiales (provinciales y nacionales), notas periodísticas de medios locales y
nacionales e informes de agencias especializadas tanto nacionales como internacionales.
El siguiente trabajo se divide en cinco secciones. En la primera de ellas realizo un breve análisis de
la literatura especializada donde defino las variables para los análisis de caso. Luego analizo el
surgimiento del método de fractura hidráulica y cómo la misma provocó una reconfiguración
geopolítica global. Posteriormente se estudian las principales políticas para el sector que adoptó el
estado nacional argentino durante el período de análisis (leyes, programas e inversiones). La
sección cuarta la dedico a los estudios de caso de Entre Ríos y Río Negro bajo tres variables:
coaliciones de actores, matriz económica y sistema político subnacional, las cuales, según mi
argumento, incidieron en la formulación de políticas de promoción o prohibición del método en el
plano subnacional. Finalmente, realizo consideraciones finales respecto a las preguntas iniciales de
este trabajo.
I. Panorama conceptual

No obstante la promoción del estado nacional, este tipo de emprendimientos extractivos provocan
múltiples tensiones al interior del sistema político generando respuestas diversas en el ámbito
subnacional. Esto se debe a que, si bien no son soberanas ni autosuficientes, las provincias poseen
la capacidad de regular actividades económicas, decidir cómo administrar regalías y cómo
administrar sus recursos naturales (Gibson 2004, Beherend y Bianchi 2017), dado el dominio
originario que les reconoce la Constitución Nacional reformada en el artículo 124 (Gutiérrez e
Isuani 2014). Esto permite que dentro de un mismo país exista una heterogeneidad de estructuras
productivas y una amplia variedad de sistemas políticos, con marcos legales diferentes. Por lo tanto,
es de esperar que cada nivel subnacional tenga una propia configuración de actores con igual
legitimidad para influir en la construcción de políticas públicas (Tamayo Saez 1997; Gutiérrez
2010, 2017). Inclusive, las pugnas dentro de la negociación de políticas públicas suelen trasladarse
al interior de la esfera estatal, entre actores con diferentes intereses y perspectivas, tal como se
expresa, por ejemplo, en las tensiones entre poderes (legislativo, ejecutivo o judicial), entre
ministerios y/o entre niveles de gobierno (Gutiérrez 2017).
En el proceso de formulación y ejecución de una política pública (como son las políticas vinculadas
con proyectos a gran escala de extracción de recursos naturales) es posible hallar, entonces,
coaliciones de actores con intereses y propósitos diversos que buscan incidir (tanto a favor como en
contra) a través de múltiples repertorios de acción (Carpenter 2001; Hochstetler y Keck 2007;
Gutiérrez 2010). Estas coaliciones suelen ser heterogéneas en su interior, conformadas por actores
sociales, económicos y políticos que se organizan para incidir sobre un asunto específico en las
agendas gubernamentales (Gutiérrez 2017).
Las coaliciones de actores que se oponen a proyectos extractivos se nuclean ante la percepción de
posibles impactos socioeconómicos y ambientales que pueden provocar los proyectos extractivistas
o de producción intensiva. En el caso argentino, el conocimiento de derechos constitucionales y
leyes ambientales posteriores a la reforma constitucional de 1994 moldea nuevos repertorios de
acción y argumentación tendientes a lograr nuevos marcos regulatorios (Delamata 2012). Estos
incentivos permiten a los actores involucrados combinar distintos tipos de acción que van desde la
participación institucionalizada hasta diferentes formas de acción contenciosa, como el litigio
judicial y la protesta social (Christel y Gutiérrez 2017). En la vereda de enfrente se encuentran
coaliciones a favor de las actividades extractivas. Unas y otras buscarán influir, sobre todo, en la
definición del marco regulatorio de la actividad, en un caso para prohibirla y en el otro para
promoverla y garantizar su estabilidad.
En este marco, podríamos localizar, en primer término, coaliciones contra el fracking que sostienen
que la implementación de dicha técnica socava derechos humanos internacionales y
constitucionales como la garantía de acceso al agua limpia y potable, el derecho a un ambiente sano,
el derecho a la salud, el derecho al acceso a la información, al consentimiento previo, libre e
informado y a la participación y el derecho de los pueblos originarios (convenio 169 de la OIT). Los
argumentos de estas coaliciones señalan que 1) la utilización de recursos hídricos, a los que se
agregan aditivos químicos y arena (que permiten disolver la roca a gran presión), resulta riesgosa
para la salud humana pero también podría afectar los cultivos o plantaciones aledañas. En
consecuencia, quedan dudas en torno al destino posterior y a la calidad del agua empleada. También
señalan que 2) la fractura hidráulica genera micro sismos o temblores, incluso puede provocar fallas
que contaminen aguas subterráneas depositadas en acuíferos, así como 3) contaminación
atmosférica (fuga de gas metano) y calentamiento global dado que consolida la matriz productiva
sustentada en hidrocarburos en detrimento de energías limpias. En contraposición, la visión a favor
del fracking rechaza los “mitos” supuestamente esgrimidos por los ambientalistas y, a partir de un
vocablo más técnico, sostiene que: 1) la estimulación hidráulica no constituye riesgos ambientales
dado que las reservas de shale se encuentran muy distantes de los acuíferos o napas; 2) sólo se
utiliza un 0,5% de productos químicos disueltos en agua, los cuales no representan ningún tipo de
riesgo para la salud humana; y 3) el fracking se presenta como una oportunidad histórica para
autoabastecerse energéticamente, que además cumple con los parámetros de seguridad ambiental23.
Estudios recientes muestran que la capacidad de incidencia de la resistencia a los proyectos
extractivos dependen de las particularidades del sistema político y de la matriz económica de cada
provincia, pudiendo afirmarse que dichas características moldean incluso la configuración de las
coaliciones a favor y en contra de una actividad concreta (Christel 2016). En lo relativo al sistema
político, el federalismo argentino posibilita a las provincias definir sus propios arreglos
institucionales, generando una amplitud de sistemas políticos locales (Cardarello 2011). Por lo
tanto, un análisis del nivel subnacional muestra que cada unidad posee un sistema político propio
que combina reglas y tradiciones político-partidarias particulares (Calvo y Escolar 2005). Desde
esta perspectiva cabría esperar que el grado de pluralidad o concentración del sistema político
incida tanto en la conformación de las coaliciones como en su capacidad de incidir en la política
pública (Christel 2016).

23
Ver “Sustentabilidad en recursos no convencionales”. Página oficial de YPF, disponible en
http://www.ypf.com/energiaypf/Paginas/cmass.html#sustentabilidad-no-convencionales. Fecha de consulta Septiembre
2017.
En lo que respecta a la matriz económica, puede observarse que en el ámbito subnacional también
existen condiciones o incentivos económicos para la formulación de políticas extractivistas o
ambientales. Por ejemplo un estado rentista se caracteriza por acceder a recursos fiscales
provenientes de rentas extraordinarias o regalías por la explotación de recursos naturales, lo que le
permite ejercer dominio social más fácilmente (Gervasoni 2010). Según Gervasoni (2010), estos
estados subnacionales poseen altos índices de empleo estatal, desarrollo de redes clientelares y
control sobre la prensa, escenario que condiciona las capacidades de movimientos opositores. Es de
esperar, entonces, que en una provincia con importante trayectoria hidrocarburífera previa, las
coaliciones opositoras al método de fractura hidráulica tengan menores posibilidades de incidir en
la negociación de la política pública. En contraposición, aquellas provincias que no disponen de
rentas extraordinarias por la explotación de recursos naturales dependen en mayor medida de
actores económicos provinciales dado que su presupuesto se encuentra más ligado a impuestos al
consumo y la producción (McMann 2006; Gervasoni 2010). Por lo tanto, se espera que el grado y el
tipo de diversificación de la matriz económica influyan en la conformación de coaliciones de
actores en favor o en contra de una actividad económica y en sus posibilidades de éxito.
En síntesis, es de esperar entonces que la conformación y capacidad de incidencia de coaliciones de
actores (tanto en favor como en contra de la actividad) arrojen resultados diversos en las tres
provincias bajo estudio. Esto se encuentra íntimamente relacionado a las características de la matriz
económica y del sistema político de cada ámbito subnacional. Si el sistema político subnacional
resulta amplio, plural y competitivo, y al mismo tiempo la matriz económica es diversificada y
escasamente dependiente de regalías petroleras, es de esperar entonces que las posibilidades de la
coalición opositora de restringir la actividad aumenten, obteniendo una respuesta estatal favorable.
Durante el periodo comprendido entre 2010 y 2017, se sucedieron políticas de promoción y
restricción al método del fracking tanto en municipios como en provincias de todo el país. Con el
propósito de reflejar las diversas respuestas en el ámbito subnacional propongo analizar a
continuación tres casos representativos del método de fracking en Argentina: Entre Ríos
(prohibición) y Río Negro (promoción) los cuales presentan matrices económicas y sistemas
políticos diferentes entre sí.
Entonces, retomando la pregunta que guía este trabajo sobre cuáles serían los factores que incidirían
en las políticas públicas subnacionales en torno a la explotación de HNC, propongo analizar el
sistema político y la matriz económica subnacional de las provincias y cómo ambos pueden influir
en la formación de actores a favor o en contra del fracking y en su capacidad de incidir en la política
pública.
A partir de los trabajos de Christel (2016) y de Polischuk y Quayaq (2013), este trabajo considerará
que el grado de pluralidad de un sistema político será mayor cuanto: 1) mayores sean las
alternancias de fuerzas políticas en el ejecutivo provincial, 2) mayor sea la competitividad entre
partidos políticos en elecciones a gobernador, es decir cuando sea menor la ventaja en puntos
porcentuales entre el partido oficialista y el opositor (ventaja oficialista), 3) mayor sea el número de
partidos con asientos legislativos, y 4) mayores sean los Índices de Fragmentación Legislativa. Para
analizar estas variables en el nivel subnacional este trabajo se centra en el período de 1983 a 2017 a
partir de los datos extraídos del Altas Electoral elaborado por Andy Tow24.
Por otra parte, y también en base al trabajo de Christel (2016), el grado de diversificación de la
matriz económica estará determinada por: 1) cuanto mayor sea la diversificación y el tamaño de
Producto Bruto Geográfico, 2) menor la concentración de la canasta exportadora, 3) más bajos los
valores de empleo estatal25 y 4) trayectoria hidrocarburífera subnacional es decir qué tan relevante
resulta la extracción de hidrocarburos en la composición del PBG, el tiempo histórico de la
actividad y el personal capacitado.
II. Surgimiento del fracking o fractura hidráulica

La matriz energética primaria global se caracteriza por una alta dependencia de los combustibles
fósiles no renovables (el 87% proviene de combustibles fósiles como petróleo, gas y carbón), la
declinación de los recursos convencionales26 y apenas una contribución marginal -cercana al 1%- de
energías renovables o limpias (World Energy Resources 2016).
En 2005, durante el gobierno de George W. Bush, el Congreso de los Estados Unidos sancionó la
Ley de Política Energética27 con el objetivo primordial de dar respuesta a su crisis y dependencia
energética. Una de las políticas establecidas fue la de brindar una serie de beneficios fiscales,
ambientales e impositivos a la industria petrolera para explotar HNC a través del método de fractura
hidráulica o fracking. La implementación de este paquete tecnológico, a lo largo de su territorio, le
permitió a los Estados Unidos incidir fuertemente en el escenario energético mundial. Por un lado,
posibilitó a las compañías petroleras radicadas en Estados Unidos explorar y explotar las reservas
de HNC, principalmente shale oil y shale gas28, ubicándose en menos de una década como el
primer país productor de petróleo, anteponiéndose incluso a Arabia Saudita en 2014 (actualmente,
Estados Unidos ha perforado más de un millón de pozos con el método fracking y su actividad
representa un 95% de la explotación no convencional a nivel mundial). Por otro lado, el desarrollo e
inversión en la técnica del fracking permitió a Estados Unidos mejorar, en pocos años, su seguridad
energética. En este momento la producción de shale oil representa el 50% de la producción total de
petróleo en Estados Unidos29. A partir de este escenario, la Organización de Países Exportadores de
Petróleo (OPEP, quienes producen conjuntamente más del 40% del petróleo crudo a nivel global30)

24
Atlas electoral de Andy Tow. Disponible en http://www.andytow.com/blog/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
25
La utilización de fondos públicos para generar empleo podría impactar en favor de la fuerza oficialista.
26
En una formación “convencional”, los fluidos se alojan en cavidades o poros de la roca reservorio y la facilidad con
que se extrae depende de la permeabilidad de la roca; cuanto mayor sea el tamaño del poro y más interconectadas estén
las cavidades entre sí, más fácil será de extraer. La técnica para extraer hidrocarburos convencionales es relativamente
sencilla y más económica que la explotación de hidrocarburos en yacimientos no convencionales.
27
Disponible en https://www.gpo.gov/fdsys/pkg/STATUTE-119/pdf/STATUTE-119-Pg594.pdf. Fecha de consulta
Agosto 2017.
28
El shale es un tipo de yacimiento no convencional que se caracteriza por ser un tipo de formación muy compacto e
impermeable. A su vez, los poros de la roca no están interconectados entre sí como sí ocurre con los yacimientos
convencionales. Su característica definitoria que no tiene suficiente permeabilidad para que el petróleo o el gas puedan
ser extraídos con métodos convencionales, lo cual hace necesario aplicar nuevas tecnologías. El nombre que
generalmente se aplica es shale oil o también esquisto y shale gas o lulitas. Se trata del mismo gas o petróleo que el
convencional, lo que cambia es la forma de extraerlo. Ver http://www.ypf.com/EnergiaYPF/Paginas/respuestas-sobre-
shale.html. Fecha de consulta Agosto 2017.
29
Energy information Administration, 2015. Disponible en https://www.eia.gov/todayinenergy/detail.php?id=25372.
Fecha de consulta Noviembre de 2017
30
Energy information Administration. Disponible en: https://www.eia.gov/finance/markets/crudeoil/supply-opec.php.
adoptó como principal estrategia competitiva en el mercado petrolero sostener su producción,
generando un exceso de oferta, con el objetivo de tornar poco atractiva la rentabilidad del fracking e
impedir que aumenten la producción aquellos países que se encuentran por fuera de la OPEP,
particularmente Estados Unidos, quien es el principal socio comercial e impulsor del fracking con
vistas al autoabastecimiento energético. Estas acciones, sumadas a contextos macroeconómicos
específicos, influyeron en la enorme volatilidad de los precios en la década de 2007-2017. Para dar
un breve panorama, según un informe realizado por la CEPAL el precio del barril de petróleo
alcanzó en 2008 los U$S 140 y al año siguiente reportó una importante caída a menos de U$S 40.
Con el paso de los años fue recuperando estabilidad, hasta alcanzar en 2014 un precio aproximado
de U$S 100, un valor que torna rentable el fracking. No obstante ello, en 2015 el precio volvió a
derrumbarse a U$S 50, precio que oscila en la actualidad entre U$S 50 y 60 (Arroyo y Cossio
2015)31.
Puede decirse entonces que la posibilidad de explotar los HNC (a pesar de sus mayores costos de
inversión, su menor rendimiento energético y su posible impacto ambiental) provocó una
reconfiguración geopolítica de los combustibles fósiles a nivel global por dos motivos centrales: por
un lado, porque provocó una expansión de la frontera hidrocarburífera y con ello el surgimiento de
nuevos actores poseedores de HNC32 (Mapa 1), y, por otro lado y como consecuencia de lo anterior,
porque el principal consumidor mundial, Estados Unidos, disminuyó considerablemente la
importación de hidrocarburos gracias al desarrollo de la técnica de fracking.
No obstante ello, en muchos países han surgido múltiples actores (vecinos, organizaciones no
gubernamentales, partidos políticos) que se oponen a la implementación del método dado los
riesgos socio-ambientales que representa. Por esta razón, en varios estados el fracking ha sido
prohibido o suspendido hasta tanto no exista evidencia científica sobre su real impacto. Ejemplos de
ello son Francia y Bulgaria, donde se encuentra prohibido, mientras que en Alemania existe una
moratoria que restringe la explotación. También existen prohibiciones en el nivel subnacional en
Estados Unidos y Canadá (Svampa y Viale 2014).
Los argumentos esgrimidos por los opositores al método fracking, como Oil Watch, Observatorio
Petróleo Sur o Food & Water Watch, se sustentan en los riesgos socio-ambientales que representa la
actividad: la utilización de recursos hídricos a los que se agregan aditivos químicos que resultan
riesgosos para la salud humana pero que también podrían afectar los cultivos o plantaciones
aledañas. Dentro de este cocktail químico33 están el naftaleno, el metano y el ácido fórmico, que en
caso de penetrar en un acuífero lo contaminaría de manera irreversible 34. En consecuencia, existen
riesgos en torno a la ubicación posterior del agua empleada o flow back y si la misma resulta
contaminada o no. Los críticos señalan que la fractura hidráulica genera micro sismos o temblores,
pudiendo provocar fallas que contaminen aguas subterráneas depositadas en acuíferos así como

Fecha de consulta Noviembre de 2017.


31
De forma similar sucedió con el gas que también tuvo vaivenes importantes en sus precios.
32
Los países que están por fuera de la OPEP y que actualmente impulsan el método fracking son principalmente Estados
Unidos, Canadá, Australia y Argentina.
33
A nivel global suele haber escasa información sobre la lista de productos químicos que se aplican en el método de
fractura hidráulica. Esto se debe fundamentalmente a una doble intención de las compañías petroleras: por un lado,
evitar difundir técnicas o procedimientos con derechos de propiedad intelectual o patentes y, por otro, evitar mayor
regulaciones en torno al impacto ambiental que producen.
34
Diario Página 12 6/02/2016. Disponible en https://www.pagina12.com.ar/diario/ciencia/19-289627-2016-01-06.html.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
contaminación atmosférica (fuga de gas metano). En términos económicos, la perforación
multidireccional y el bombeo constante implican un mayor suministro energético y, por ende,
mayores costos de inversión que tornan al método poco rentable si el precio internacional de los
commodities es bajo. Actualmente el costo de perforación vertical de un pozo en Argentina ronda
los U$S 7 millones y la perforación horizontal los U$S 10 millones35.

Mapa 5.1: Cuencas con formaciones de shale oil y shale gas a nivel global, 2013.

Fuente: Energy Information Administration, 2013.

III. Políticas de promoción en Argentina

La técnica del fracking produjo una impresionante expansión de la frontera energética global ya que
permitió y permite actualmente explotar yacimientos inaccesibles años atrás. Según los reportes
elaborados por la agencia gubernamental de energía estadounidense sobre los HNC a nivel global
(Energy Administration Information 2011, 2013), Argentina sería el segundo país del mundo con
mayores reservas de shale gas y el cuarto en lo que respecta al shale oil. Según aproximaciones
actuales, esta cifra representaría para el país contener 30 veces más recursos no convencionales que
convencionales,
Entre 2010 y 2011, la empresa Repsol-YPF comunicó, junto a la presidenta Cristina Fernández de
Kirchner, los primeros hallazgos de shale gas (Loma de la Lata) y de shale oil (Vaca Muerta),
ubicados en la Provincia de Neuquén36. Ambas presentaciones se realizaron en un período de crisis
energética, caída de reservas hidrocarburíferas, aumento de importación de gas y demanda
ascendente de energía; lo cual provocaba un gran déficit en la balanza comercial (Gil y Dutt 2016).
En este escenario, el poder ejecutivo envió al Congreso Nacional en 2012 el proyecto para

35
Diario el Cronista 17/4/2015. Disponible en https://www.cronista.com/economiapolitica/YPF-empezara-a-producir-
arena-para-bajar-un-10-el-costo-de-pozos-en-Vaca-Muerta-20150417-0070.html. Fecha de consulta Noviembre de
2017.
36
Ver https://www.repsol.com/es_es/corporacion/prensa/notas-de-prensa/ultimas-notas/07112011-mayor-
descubrimiento-argentina.aspx. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
expropiar el 51% de las acciones de YPF S.A y Repsol Gas S.A con el objetivo de alcanzar el
autoabastecimiento energético a partir de la explotación de recursos no convencionales (tal como
fue el objetivo en 2005 del gobierno de Estados Unidos).
En mayo de 2012, el Congreso de la Nación sancionó la Ley de Soberanía Hidrocarburífera (Ley
26.741/12)37 que declara “interés público nacional y objetivo prioritario de la República Argentina
el logro del autoabastecimiento de hidrocarburos”. Para cumplimiento de ese objetivo, se establece
como principio político la integración del capital público y privado, nacional e internacional, en
alianzas estratégicas dirigidas a la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no
convencionales (shale oil, shale y tight gas38) a fin de garantizar el crecimiento equitativo y
sustentable de las provincias. En consecuencia, el ejecutivo nacional diseñó, junto con la empresa
YPF, una estrategia conjunta de exploración y explotación de HNC con dos objetivos primordiales.
Por un lado, se propusieron poner en marcha el Plan Exploratorio Argentina, con el objetivo de
realizar prospecciones de frontera en provincias “no petroleras” o con escasa información
geológica. Para ello, se firmó un convenio con doce provincias en regiones no productivas (Buenos
Aires, Córdoba, Chaco, Entre Ríos, Santa Cruz, San Juan, Santa Fe, La Rioja, Salta, Misiones y
Tucumán) para realizar, entre 2012 y 2016, 250 pozos exploratorios. Durante la firma del convenio,
realizada en agosto de 2012, el CEO de YPF, M. Galuccio, sostuvo frente a gobernadores
provinciales39: “es un día histórico porque salimos a explorar como YPF exploraba en sus primeros
días”40. Por otro lado, se impulsaron proyectos en provincias donde había evidencias de yacimientos
no convencionales como por ejemplo Chubut, Río Negro y Neuquén; en palabras de la ex
mandataria Fernández de Kirchner: “queremos ir por todo, por el convencional y por el no
convencional, con toda la fuerza”41.
Cabe resaltar que la existencia de HNC en nuestro país no se concentra sólo en una provincia.
Como lo ilustra el mapa 2, las cuencas sedimentarias con potencial no convencional o donde se
hallaron estos recursos son: Cuenca Neuquina, San Jorge, Austral Magallanes, Tarija, Cretácica,
Cuyana y Chaco-Paraná (Di Sbroiavacca 2013); es decir que los HNC, como el shale oil, shale gas
o tight gas, pueden presentarse potencialmente en al menos 19 provincias.

Mapa 5.2: Posibles cuencas de shale gas y shale oil Argentina 2013

37
Ley de soberanía hidrocarburífera (Ley 26.741/12. Disponible en
http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/195000-199999/196894/norma.htm. Fecha de consulta Agosto de
2017.
38
Se denomina tight gas (gas apretado) a los yacimientos en los que el gas queda atrapado en un tipo de roca que no se
puede considerar reservorio al no tener permeabilidad y que, al igual que el shale, solo puede ser explotado mediante
fracking. Ver https://www.ypf.com/energiaypf/Novedades/Paginas/Que-son-los-yacimientos-no-convencionales.aspx.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
39
Los gobernadores que asistieron al evento fueron Urribarri (Entre Ríos), Insfrán (Formosa), Beder Herrera (La Rioja),
Closs (Misiones), Urtubey (Salta), Gioja (San Juan) Peralta (Santa Cruz) y Alperovich (Turcumán).
40
Ver http://www.lanacion.com.ar/1502002-la-petrolera-destinara-a-nueva-exploracion-us-277-millones. Fecha de
consulta Noviembre de 2017.
41
Discurso de C. Fernández de Kirchner en la inauguración del primer pozo no convencional en Chubut. Febrero de
2013. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=TjfxCRe-DaE. Fecha de consulta agosto de 2017.
Fuente: Energy Information Administration, 2013.

Así, en un escenario de déficit energético (producto de la caída de reservas hidrocarburíferas y


aumento de las importaciones de combustibles fósiles), el estado nacional impulsó políticas
tendientes a mejorar el abastecimiento energético a través de la exploración (en provincias no
petroleras) y explotación (en provincias petroleras) de HNC. Las políticas del poder ejecutivo
nacional a las que hago referencia son: la Resolución 1312/200842 que promueve la explotación de
gas y petróleo en las provincias a partir de un subsidio por parte del estado nacional, la expropiación
del 51% de las acciones de la principal empresa petrolera radicada en Argentina (2012), el plan
exploratorio en provincias petroleras y no petroleras (2012), el Decreto 929/201343 destinado a la
Promoción de Inversión para la explotación de Hidrocarburos tanto convencionales como no
convencionales (2013), la Ley Nº 17.319 que regula la exportación de hidrocarburos en base al
abastecimiento del mercado interno y el programa estímulo al petróleo crudo que consta en un plan
de subsidios a la industria petrolera (2015). En síntesis, el estado nacional, en el período bajo
estudio, diseñó políticas tendientes a controlar, direccionar y promover las actividades de la firma
YPF en territorios provinciales basándose en la explotación de HNC. En simultáneo, llevó a cabo
una estrategia que otorgó beneficios impositivos para incentivar a las multinacionales petroleras
para invertir en este tipo de yacimientos, como así también concedió subsidios con el fin de impedir
que la cotización internacional impacte negativamente en la producción y el empleo.

42
Resolución 1312/2008. Disponible en http://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/145000-
149999/148054/norma.htm. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
43
Régimen de Promoción de inversión para la explotación de Hidrocarburos, Julio de 2013. Decreto 929/2013.
Disponible enhttp://servicios.infoleg.gob.ar/infolegInternet/anexos/215000-219999/217314/norma.htm. Fecha de
consulta Agosto de 2017.
IV. Estudio de casos: Entre Ríos y Río Negro

Coaliciones de actores, matriz económica y sistema político en Entre Ríos

Según estimaciones de la Energy Information Administration (2011 y 2013) e informes presentados


por la firma YPF44, la provincia de Entre Ríos se encuentra encima de sedimentos geológicos que
podrían presentar reservas de hidrocarburos de tipo no convencional (shale oil y shale gas),
específicamente en la región norte de la provincia. Esos sedimentos forman parte de la denominada
cuenca Chaco-Paraná, que comprende cinco países (Argentina, Bolivia, Brasil, Paraguay y
Uruguay) y ocho provincias argentinas (Chaco, Corrientes, Entre Ríos, Formosa, Misiones, Santa
Fe, Córdoba y La Rioja). A su vez, Entre Ríos cuenta con una abundante disponibilidad de recursos
hídricos (superficiales y subterráneos) indispensables para el desarrollo de la actividad. Se calcula
que la provincia es una de las mejores posicionadas a nivel nacional en lo que respecta a la
disponibilidad de recursos hídricos por dos motivos centrales. Primero, porque, según un informe
de la FAO, cuenta con 41mil kilómetros de ríos y arroyos 45; esto se debe a que se encuentra
localizada en la cuenca Río de la Plata, la cual suministra el 85 % del agua superficial de nuestro
país46. Segundo, porque por debajo de la provincia se halla parte del Acuífero Guaraní, considerado
el tercer reservorio transfronterizo de agua dulce más importante a nivel global, que aflora en
distintas zonas conformando un sistema de humedales.
No obstante ello, la provincia carece de datos concretos respecto a la reservas de hidrocarburos del
subsuelo; sólo en 1961 se realizó un pozo exploratorio de escasa profundidad en el departamento de
Nogoyá. Por estos motivos, en enero de 2010, el vicepresidente de la firma YPF (Eskenazi) se
reunió con el por entonces gobernador Urribarri (FPV) con el fin de realizar cuatro pozos
exploratorios y trabajos de estudios sísmicos para evaluar el potencial hidrocarburífero provincial 47.
Este encuentro se realizó en el marco del programa “Un proyecto de futuro” con financiamiento de
YPF-Repsol, volcado principalmente a la búsqueda de reservas off-shore y de obtención de
información de provincias con escasa información geológica como Entre Ríos, Formosa o Chaco48.
Dicha iniciativa entusiasmó al gobernador Uribarri, quien sostuvo:
“en Entre Ríos es muy probable que haya petróleo y esa es una industria poderosa con unos
vectores de inversión y desarrollo tremendamente importantes. La industria petrolera debió
adaptarse a nuevos estándares ambientales en todo el mundo, así que descartamos eventualmente
cualquier tipo de problemas al respecto y hay decenas de ejemplos en el mundo donde zonas de
producción primaria que conviven perfectamente con desarrollos petroleros. Si le sumamos la
44
Informe institucional de YPF “Estrategia de gestión 2013-2017”, p.51. 2012. Disponible en
https://www.ypf.com/inversoresaccionistas/Lists/HechosRelevantes/30-08-
2012%20Presentaci%C3%B3n%20Plan%20Estrat%C3%A9gico.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
45
http://www.fao.org/fileadmin/user_upload/rlc/utf017arg/estudio/riegointegral/areasexistentes/Anexos/PROVINCIA_D
E_ENTRE_RIOS.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
46
La región que comprende la cuenca Río de la Plata posee una disponibilidad media anual de 22.000 m3/s. Ver
https://www.ina.gov.ar/pdf/Libro-Inundaciones-Urbanas-en-Argentina.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
47
Entrevista a Sergio Urribarri 2010. Disponible en: https://www.youtube.com/watch?v=9kWEBS4MlF4. Fecha de
consulta Noviembre de 2017.
48
YPF firmó acuerdos de exploración en tres provincias en 2010. Ver http://www.infobae.com/2010/02/09/499878-ypf-
firmo-acuerdos-exploracion-tres-provincias/. Fecha de consulta Septiembre de 2017.
industria petrolera a nuestra capacidad para producir agroalimentos, Entre Ríos sí que no tiene
techo en su economía y en su desarrollo humano. No quiero ni pensar lo que sería esta provincia si
pasamos a integrar el lote de provincias petroleras”49.
En el mismo sentido, Eskenazi afirmó tras el avance de las negociaciones que “estamos en
comunicación permanente con el gobernador Sergio Urribarri, que es ferviente impulsor de este
proceso que puede ser transformador para Entre Ríos. Sabemos que la provincia tiene potencial
pero esto no quiere decir que vamos a encontrar petróleo de un día para otro. Pero hay potencial,
se sabe que hay rasgos de petróleo y gas”50. En consonancia con esas declaraciones, el poder
ejecutivo provincial y los representantes de la firma celebraron el “Acuerdo de trabajo para el
desarrollo de proyectos exploratorios de hidrocarburos” el día 9 de enero de 2010.
Para 2012 los estudios de prospección habían finalizado dando como resultado dos zonas de posible
exploración de HNC en Entre Ríos: Zona Federación (la cual incluye a los departamentos de
Federación y Concordia), lindantes con la costa del Río Uruguay51 y Zona Paraná. Con esta
información, ese año, el gobernador impulsó, por un lado, la creación de un Fondo para el
Desarrollo Energético de Entre Ríos con “el propósito de financiar estudios, proyectos y obras de
exploración o explotación de hidrocarburos” y, por el otro, buscó asesoramiento legal y técnico de
la firma Schlumberger para avanzar en la explotación de HNC en la provincia.
Sin embargo, pronto comenzaron las presiones por parte de múltiples sectores: empresarios
turísticos, legisladores opositores y fundamentalmente organizaciones territoriales (ambientalistas,
profesionales y ciudadanía en general) que se opusieron a la propuesta del ejecutivo provincial.
Dentro de esta coalición de actores locales podemos destacar tres con perfiles disímiles como por
ejemplo la Fundación M´biguá, ciudadanía y justicia ambiental, conformada por profesionales y
especialistas, la que promueve el respeto por la legislación ambiental tanto nacional como
provincial, el Movimiento Entre Ríos Libre de Fracking, un espacio que nuclea partidos políticos
(Proyecto Sur, MST, Frente Amplio progresista, Unión Cívica Radical Entre Ríos, Partido Socialista
Auténtico, PCR), organizaciones agrarias como Federación Agraria de Entre Ríos y actores
académicos como el programa de extensión Por una nueva economía, humana y sustentable de la
Universidad Nacional de Entre Ríos, entre otros múltiples espacios52. Este Movimiento se presentó
en “estado de alerta para defender el ambiente sano y un movimiento económico sostenible con
energías alternativas” y se caracterizó principalmente por la protesta y la articulación con
representantes legislativos, como es el caso del bloque de diputados del Frente Amplio Progresista
que presentó en 2012 el primer proyecto para prohibir el fracking a nivel provincial53. Para ese

49
Noticias Entre Ríos, 6 de enero de 2010. Disponible en http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/la-provincia-firmar-con-
ypf-el-primer-convenio-de-exploracin-petrolera-21746.htm. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
YPF expande su negocio petrolero a Entre Ríos, 2010. Disponible en https://www.cronista.com/impresageneral/YPF-
expande-su-negocio-petrolero-a-Entre-Rios-20100106-0022.html. Fecha de consulta Septiembre de 2017.
YPF el primer convenio de exploración petrolera, 2010. Disponible en
http://www.diarioelargentino.com.ar/noticias/67931/La-provincia-firmar%C3%A1-con-YPF-el-primer-convenio-de-
exploraci%C3%B3n-petrolera. Fecha de consulta Septiembre 2017
50
Ver: http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/ypf-adelant-que-en-marzo-comenzar-la-exploracin-petrolera-en-entre-ros-
21755.htm. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
51
Disponible en http://noticias.entrerios.gov.ar/notas/zonas-de-federacin-y-paran-en-la-mira-de-ypf-para-las-primeras-
perforaciones-de-exploracin-32472.htm. Fecha de consulta Agosto de 2017.
52
Disponible en http://entrerioslibredefracking.blogspot.com.ar/p/integrantes.html. Fecha de consulta Agosto de 2017.
53
La diputada María Emma Bargagna (FAP) presentó en Septiembre de 2012 el primer proyecto para prohibir el
fracking en Entre Ríos. Tras perder estado parlamentario, el proyecto fue ingresado nuevamente a la agenda legislativa
entonces, la diputada provincial M. Bargagna (Frente Amplio Progresista) sostuvo: “por nuestra
geología y nuestra matriz productiva, por las condiciones sociales sobre las cuales se establece la
actividad de los entrerrianos, no se puede introducir el método de fractura hidráulica porque
afectaría la forma de vida y los recursos de los entrerrianos”54. Y por último, resulta importante
destacar aquellos foros y asambleas de vecinos que se movilizaron y exigieron restricciones al
fracking en el plano municipal estrictamente, como el Foro Artiguista Entrerriano 55, el Foro
Ambiental WajMapu (Chajarí), Grupo Ambiental Nogayasero, el Foro Regional contra el Fracking,
Asamblea Paraná Libre de Fracking, Asamblea Popular Ambiental Colón56, Asamblea Ciudadana
Ambiental de Concordia57 y la Asamblea Ambiental de Gualeguaychú, entre otros. Este accionar
provocó un efecto dominó o contagio en el nivel inferior de gobierno, consiguiendo la prohibición
del método a través de sucesivas Ordenanzas municipales que se sustentaron en normativas
ambientales de la Constitución Nacional y Provincial. En efecto entre 2013 y 2017 se contabilizaron
37 municipios, de los 78 existentes, que prohibieron la fractura hidráulica en el ejido municipal. La
mayor parte de las ordenanzas provinieron de los departamentos de Paraná, Concordia,
Gualeguaychú, Uruguay y Federación, donde se ubica la mitad de la población entrerriana y donde
prima la producción agropecuaria. Asimismo cabe señalar que las áreas consideradas por YPF de
exploración (zona Paraná y Federación) fueron las que mayor resistencia y activismo vecinal
generaron y, por ende, los departamentos con mayor cantidad de municipios contra el fracking. En
simultáneo con las movilizaciones de diversos actores, los espacios de debate y las Ordenanzas
municipales, en 2013 la Justicia entrerriana dio curso a un amparo ambiental contra el fracking, tras
un pedido realizado por organizaciones sociales y políticas 58. Este conjunto de iniciativas desde
distintos espacios de acción diluyeron las aspiraciones exploratorias de Urribarri y de la compañía
petrolera interesada. Finalmente, tras triunfar en las elecciones provinciales de 2015, el gobernador
Bordet (PJ) dio un importante giro respecto a su antecesor y afirmó, en su discurso inaugural en la
asamblea legislativa, que:
“El agua está llamada a ser el recurso más importante para el futuro. Más importante que los
hidrocarburos y vamos a definir justamente una política para preservar este recurso. Por eso
tenemos bien en claro que hay cuestiones que son incompatibles con nuestros sistemas productivos
y nuestros recursos naturales que también alientan la promoción del turismo. Por eso nosotros
decimos con claridad que en el cuidado de nuestros recursos no vamos a promover durante nuestra
gestión exploraciones no convencionales de petróleo. Decimos con claridad que no queremos
fracking en Entre Ríos por estos cuatro años”59.

en 2015 tras el cambio de autoridades ejecutivas. Un año después obtuvo media sanción de diputados (Julio de 2016) y
finalmente aprobada en 2017.
54
Ver: http://www.informedigital.com.ar/secciones/general/58834-reclaman-que-se-declare-a-entre-rios-territorio-libre-
de-fracking.htm. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
55
Ver: http://actividadentrerios.blogspot.com.ar/2014/08/con-artigas-contra-el-fracking-y-el.html. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
56
Se definen como una asamblea ambiental que lucha mediante acciones concretas por la preservación de los bienes
comunes naturales, contra el saqueo, la contaminación, la exranjerización de la tierra en favor del desarrollo sustentable.
Ver: http://asambleaambientalruta135.blogspot.com.ar/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
57
Se definen como “vecinos autoconvocados que luchan por el agua y la vida de los entrerrianos”. Facebook de
Asamblea Ciudadana de Concordia.
58
Ver: http://www.eldiaonline.com/la-justicia-entrerriana-dio-curso-al-amparo-contra-el-fracking/
Fecha de consulta Octubre de 2017.
59
Ver: https://www.entrerios.gov.ar/noticias/galeria/discurso-completo.pdf. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
En línea con esas declaraciones, en 2016 el poder ejecutivo envío un proyecto a la cámara de
diputados que finalmente fue fusionado con el proyecto presentado en dos oportunidades (2012 y
2015) por la diputada Bergagna (FAP), siendo aprobado por unanimidad en la cámara de diputados
el 26 de abril de 2017. Esta Ley (Nº 10.477/17) prohíbe, en su artículo primero, “la prospección,
exploración y explotación de hidrocarburos por métodos no convencionales, incluyendo la técnica
de fractura hidráulica”. Al mismo tiempo, obliga al poder ejecutivo a “promover acciones que
garanticen la protección de las aguas pluviales, superficiales y subterráneas, incluyendo el Acuífero
Guaraní” e invita a provincias que comparten este acuífero a legislar en favor de su protección. De
esta manera, el caso de Entre Ríos nos refleja cómo la coalición de actores contra el fracking logró
desarrollar múltiples mecanismos de acción en distintos niveles y poderes (Ordenanzas municipales,
recurso de amparo, proyectos de ley en la cámara de diputados) que imposibilitaron el desarrollo de
la técnica en la provincia.
Sistema Político de Entre Ríos
Desde el retorno a la democracia en 1983 hasta la actualidad, en Entre Ríos se llevaron a cabo 9
elecciones para poder ejecutivo y legislativo (diputados y senadores). Es posible reconocer a lo
largo de estos 34 años dos etapas bien definidas en este sistema político. La primera de ellas
comprende de 1983 a 2003 y se caracterizó principalmente por la vigencia la Constitución
provincial de 1933, la cual impedía al poder ejecutivo ser reelecto tras cumplir un mandato de
cuatro años (art. 120). Dicho diseño institucional hizo posible cierta alternancia entre partidos y
líderes de dos fuerzas políticas, nos referimos a la Unión Cívica Radical (UCR) y el Partido
Justicialista (PJ). En total, durante ese período se contabilizaron tres alternancias entre estas fuerzas
políticas, es decir donde el partido opositor logró superar en los sufragios a la fuerza oficialista. La
primera ocurrió en 1987 cuando el PJ logró derrotar a la UCR; la segunda en 1999 cuando Montiel,
líder de la UCR triunfó por sobre el PJ y finalmente en 2003 cuando el PJ retornó al poder
ejecutivo. Hasta 2003 las fuerzas políticas no lograron superarse entre sí por amplios márgenes de
votos, lo cual refleja un escenario de mayor competencia entre partidos. No obstante ello, a partir de
2003 es posible reconocer una nueva etapa por dos características centrales. Por un lado, el declino
electoral constante de la UCR hizo posible que el PJ se afianzara en el poder ejecutivo hasta la
actualidad, obteniendo importantes ventajas electorales como la de 2011, cuando alcanzó una
diferencia de 37% de los votos respecto a la alianza radical (Lenarduzzi 2013). Por otro lado, la
continuidad del PJ en el poder fue favorecida por la reforma constitucional de 2008 que posibilitó la
reelección del gobernador por un mandato de cuatro años más.
Por su parte, el poder legislativo entrerriano contiene dos cámaras, la cámara de diputados y la de
senadores (actualmente compuestas, tras la reforma constitucional de 2008, por 34 y 17 integrantes
respectivamente, las cuales se renuevan totalmente en cada sufragio). Dado el diseño institucional,
“los diputados serán elegidos en distrito único, por un sistema de representación proporcional; pero
que asegure al partido mayoritario la mayoría absoluta de la representación60” y su candidatura se
encuentra adherida a la del candidato a gobernador, lo cual aumenta las posibilidades de que la
mayoría de las bancas respondan al signo político del gobernador triunfante (Lenarduzzi 2013).
Esto se refleja en los resultados de todas las elecciones desde 1983 a 2015, donde el partido ganador
obtuvo más del 50% de los asientos legislativos (15 sobre 28 hasta 2007, y 18 o más sobre 35 tras la
reforma constitucional). Por su parte, los senadores “serán elegidos a razón de uno por cada

60
Artículo 91 de la Constitución de Entre Ríos.
departamento y a simple pluralidad de votos61”. Este esquema permitió, por ejemplo, que en la
elección de 2011, cuando el oficialismo (FPV-PJ) alcanzó la reelección tras una holgada victoria de
37 puntos respecto de su contendiente, el oficialismo obtuviese la totalidad de la cámara.
A partir de los datos extraídos del Atlas Electoral de Andy Tow, la Tabla refleja el Número Efectivo
de Partidos (NEP)62 y el Índice de Fragmentación legislativa (IFl)63 tanto en la cámara de diputados
como en la de senadores. El promedio de NEP de la cámara de diputados provincial en el período
1983-2015 es de 2,30 y para la cámara de senadores es de 1,71; mientras que el Índice de
Fragmentación es de 0,56 en diputados y 0,38 en senadores. A la luz de estos datos es posible
describir a la cámara de diputados como más representativa y plural que el senado. No obstante,
ambas cámaras reflejan la tendencia hacia un bipartidismo provincial con escasa relevancia de
partidos alternativos y por ende una escasa fragmentación legislativa.
Matriz económica entrerriana
Entre Ríos posee un sistema productivo enfocado principalmente a las actividades agrícolas-
ganaderas y a la elaboración de productos alimenticios. Actualmente estas ramas productivas tienen
un significativo peso no sólo en la composición del PBG, (alrededor de un 30% del total) sino
también en su canasta exportadora. Como muestra de esto último, las exportaciones provinciales
provienen de diversos complejos productivos de importancia: la industria avícola (24%), la soja,
(18%), los cereales (maíz, arroz y trigo con 17% total), las frutas y cítricos (5%), el complejo
ganadero (3%) y la industria forestal (2%). Adicionalmente, el sector turístico entrerriano resulta
relevante no sólo a nivel provincial, donde genera el 3% del empleo privado, sino también a nivel
nacional dado que se ubica entre las principales provincias con mayor oferta en alojamientos y
plazas disponibles. Esta diversidad productiva de Entre Ríos repercute en altos niveles de empleo
privado y en el aporte clave de sectores como la industria avícola y las actividades agropecuarias las
cuales emplean al 19% y 13% de la PEA entrerriana respectivamente (MTEySS 2018). En lo
referido al empleo público, la provincia contaba en 2015, según datos del Ministerio de Hacienda y
Finanzas Públicas64, con 59 empleados públicos cada mil habitantes, lo cual la ubica en un nivel
intermedio en lo referido al empleo público subnacional si lo comparamos con el resto de las
provincias, teniendo presente que el promedio entre todas las provincias alcanzó ese año los 66
empleados públicos cada mil habitantes.
En resumen, Entre Ríos posee una gran diversidad productiva y no tiene antecedentes de
explotación de hidrocarburos a diferencia de Río Negro. Esta particularidad nos muestra dos
cuestiones centrales. Por un lado, la provincia cuenta con sectores económicos diversos de gran
relevancia que pueden entrar en tensión e incompatibilidad con el fracking. Por otro lado, el
gobierno tiene menores incentivos para avanzar con una actividad socialmente rechazada al poseer
fuentes alternativas de recaudación ligadas a estos sectores productivos significativos.

61
Artículo 90 de la Constitución de Entre Ríos.
62
Fórmula elaborada por Laakso y Taagepera (1979) que nos permite calcular la cantidad efectiva de fuerzas políticas
relevantes dentro de un cuerpo legislativo.
63
Índice elaborado por Douglas W. Rae, cuyo rango varía entre 0 (situación hipotética que indicaría que todos los
votantes se inclinarían por el mismo partido, o que todos los escaños pertenecen al mismo partido) y 1 (cuyo significado
sería el inverso).
64
Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Disponible en
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
Coaliciones de actores, matriz económica y sistema político en Río Negro
La provincia de Río Negro no estuvo exenta de la increíble expansión de la frontera
hidrocarburífera que provocaron los no convencionales. En este sentido, tras el impulso del estado
nacional a partir de 2008 bajo el programa Gas Plus65, el departamento General Roca, el más
poblado de la provincia, despertó el interés de múltiples compañías petroleras para explotar tight
gas, dado que su subsuelo contiene lo que se denomina la cola de Vaca Muerta, esto es, una capa
geológica no muy extensa que pertenece a la cuenca neuquina la cual posee grandes reservas de gas
no convencional. En efecto, a partir de 2010 se sucedieron múltiples inversiones exploratorias y
extractivas que comenzaron a pujar contra la principal actividad económica no sólo del
departamento sino también de la provincia: la producción frutícola.
Argentina tiene una posición relevante en el mercado internacional de peras y manzanas dado su
carácter de contra estación en relación al hemisferio norte, concentrando su producción
principalmente en el Alto Valle del Río Negro, que comprende las provincias de Neuquén y Río
Negro, donde se produce un 78 % del total nacional. No obstante ello, esta economía regional se
encuentra en una etapa crítica debido a dos factores fundamentales: la fuerte presión tributaria que
impide que la actividad resulte rentable para los productores y un aumento en la competitividad de
los mercados externos debido al auge de nuevos actores como Chile y Sudáfrica. En este contexto
desfavorable, pequeños y medianos productores se vieron obligados a rematar o alquilar chacras,
antes dedicadas a la producción de peras y manzanas, para a realizar actividades extractivas,
fundamentalmente para exploración de tight gas. En el corto plazo, la explotación gasífera provocó
la pérdida de tierras productivas, la tala de los cultivos y daños ambientales (mal manejo de pastillas
radioactivas, tratamiento indebido de residuos petroleros, fuga de agua salada de un pozo no
convencional sobre plantaciones y explosiones nocturnas).
En este escenario, vecinos autoconvocados, docentes, productores frutícolas, partidos políticos y
sindicatos se manifestaron en contra del avance del fracking en la región. Así fue como en 2012 el
municipio de Cinco Saltos resultó ser el primer municipio a nivel nacional en declararse libre de
fracking tras aprobar la Ordenanza municipal 1049/2012. Al respecto, el referente de la Asamblea
Permanente del Comahue por el Agua sostuvo: “demostramos que la comunidad puede decidir qué
futuro quiere y cómo desea vivir, y no dejar esas decisiones en manos de gobiernos ni de
empresas”66. A ello le siguieron 11 ordenanzas municipales más en toda la provincia que prohíben
el método de fractura hidráulica en el ejido municipal basándose en la Ley General del Ambiente y
los riesgos socio-económicos que implica la actividad. A continuación analizaremos brevemente el
caso de Allen que nos permitirá caracterizar los actores en pugna respecto al método de fractura
hidráulica.
Durante 2013, en la localidad de Allen (conocida también como la capital nacional de la pera y la
manzana), se sucedieron repetidas protestas en la municipalidad y la recolección de firmas por parte
de vecinos (Asamblea por el Agua, Asamblea del Valle Medio), sindicatos (docentes UNTER o
ATE), productores (Cámara de Fruticultores de Allen67, Federación Agraria), partidos políticos y
comerciantes con el objetivo de detener las operaciones de exploración de tight gas en los campos

65
Es un programa que incentiva la producción de gas a partir de un subsidio por parte del estado nacional.
66
Diario Página 12, 10/02/2013. Disponible en https://www.pagina12.com.ar/diario/sociedad/3-211533-2013-01-
10.html. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
67
Diario Río Negro, 21/8/2013. http://www.rionegro.com.ar/region/productores-de-allen-debaten-sobre-fracking-
HORN_1235384. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
aledaños a las producciones de frutas.
El propósito central de esta coalición de actores fue defender la economía regional frente al fracking
el cual representa serios riesgos socioambientales y económicos. Para ello se sustentan en el artículo
5º de la carta orgánica municipal que sostiene que el municipio deberá “asegurar en todas sus
formas el derecho de los habitantes a disfrutar de un medio ambiente adecuado para el desarrollo
del ser humano, preservando su salud, manteniendo y protegiendo el sistema ecológico y el paisaje,
mediante el uso racional de los recursos naturales, considerando a la tierra, el agua y el aire,
patrimonio común del Municipio, regulando el uso propio y el del resto de la comunidad, adoptando
medidas apropiadas para evitar la contaminación”68. Por ello, tras sucesivas movilizaciones y
debates, el Concejo Deliberante de Allen prohibió por unanimidad el método fracking en el ejido de
la comuna, mediante la Ordenanza Municipal Nº 046/2013, “con fundamento en el principio
precautorio establecido en la Ley General del Ambiente Nº 25.675/02, que dispone prohibir dentro
del ejido de la ciudad de Allen la utilización del método de fractura hidráulica, fracking y/o
estimulación hidráulica”69.
No obstante ello, días después el Gobernador Weretilneck sentenció ante la prensa el destino
próximo de la ordenanza: “estamos de acuerdo en que los vecinos se preocupen y se ocupen del
medio ambiente, pero dejamos en claro que la materia de hidrocarburos y gas y la materia de medio
ambiente son facultad exclusiva del gobierno de la provincia. Los municipios no pueden legislar
sobre ninguna de las dos materias70”. Meses después, el ejecutivo provincial presentó un recurso de
amparo ante el Tribunal Superior de Justicia de Río Negro, quien determinó luego la nulidad de la
ordenanza alegando que el dominio sobre los hidrocarburos es potestad de la provincia: “la medida
dispuesta por la Municipalidad de Allen interfiere de modo ostensible con el ejercicio de
competencias propias de la Provincia, en materia de administración y regulación de la actividad de
explotación de los recursos hidrocarburíferos existentes en todo el territorio provincial”71. De esta
manera las exploraciones continuaron a pesar del malestar de los vecinos. Un año después, M.
Galuccio (entonces CEO de YPF) afirmaba en una videoconferencia con la ex mandataria C.
Fernández que “desde aquí (Allen) perforamos pozos que van debajo de los ríos y las granjas y
podemos hacer que la fruticultura y el negocio petrolero o la producción de gas vayan
conjuntamente de la mano”72.
En consecuencia, la coalición de actores a favor del fracking (ejecutivo nacional, provincial y
empresas petroleras) considera posible y compatible la extracción de gas no convencional y la
producción frutícola en el Alto valle a través del discurso de oportunidad histórica y manejo
responsable por parte de las firmas petroleras; en palabras del gobernador se trata de una
convivencia entre sistemas productivos que se benefician mutuamente “ningún productor arrendaría
una hectárea de su chacra para hacer gas y petróleo si eso significara la pérdida de su producción y

68
Carta orgánica del Municipio de Allen. Disponible en http://magistradosrn.org.ar/wp-
content/uploads/2014/04/Allen.pdf. Fecha de consulta noviembre de 2017.
69
Diario Río Negro, 23/8/2013. http://www.rionegro.com.ar/region/tras-una-manifestacion-el-deliberante-de-allen-
prohibe-el-fracking-AORN_1236601. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
70
Observatorio Petróleo Sur 26/8/2013. http://www.opsur.org.ar/blog/2013/08/26/goberador-de-rio-negro-no-hay-
fracking-en-la-provincia/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
71
Diario Río Negro, 27/11/2013. Disponible en http://www.rionegro.com.ar/region/que-dice-el-fallo-YPRN_1387842.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
72
Videoconferencia de Cristina Kirchner 14/5/2015. Disponible en https://www.youtube.com/watch?v=9cpl_jJCloU.
Fecha de consulta Noviembre de 2017.
la baja de rangos de calidad. El productor está observando que puede generar dinero extra a su
producción que le garantice inclusive la modernización de su chacra”73. Por otra parte, la coalición
contra el fracking denuncia que el gobernador aspira a una transformación en la matriz productiva
en pos de la expansión de proyectos extractivos; por consiguiente exigen políticas concretas para
apaliar la crisis del sector frutícola al tiempo que demandan medidas para restringir las actividades
extractivas dentro del ejido municipal debido a los impactos ambientales. En este sentido, si bien
esta coalición logró que el nivel inferior de gobierno declarase varias Ordenanzas municipales que
impiden el fracking, 3 de ellas fueron derogadas; la primera de ellas fue la de Cinco Saltos, vetada
por su intendenta en 2013 con el aval del gobernador, mientras que las de Allen y Fernández Oro
fueron consideradas inconstitucionales por el Tribunal Superior de Justicia provincial en 2013 y
2017, respectivamente. A pesar de ello resulta importante destacar que los productores y vecinos de
distintas localidades continuaron apelando a sus concejos deliberantes para detener o impedir
proyectos exploratorios en zonas productivas. En consecuencia, desde 2013 a la fecha casi un tercio
de los municipios rionegrinos se declaró en contra del fracking (12 de 39). Todo ello en un contexto
de fuerte promoción por parte del estado nacional y provincial y a pesar de los fallos judiciales
adversos. Así mismo, los departamentos más activos contra el fracking (Avellaneda y General
Roca) son aquellos donde se concentra la producción frutícola y casi la totalidad de las
ordenanzas74.
A la luz de estos casos es posible señalar que, en Río Negro, el peso de la coalición en favor del
fracking ha sido más determinante a pesar de la fuerte resistencia de actores diversos que, si bien
impulsaron Ordenanzas en el nivel inferior de gobierno, no lograron detener efectivamente el
desarrollo de nuevos proyectos. Por el contrario, el avance de pozos de extracción continúa
avanzando hoy sobre campos antes abocados a la producción frutícola.
Tras haber realizado un breve recorrido sobre la composición y los resultados obtenidos por las
coaliciones tanto en favor como en contra del método del fracking durante 2010 y 2017, analizo a
continuación el sistema político y la matriz económica subnacional para observar si las mismas
inciden o no en el éxito o fracaso de una coalición de actores sobre una política pública vinculada a
recursos naturales.
Sistema político en Río Negro
La provincia de Río Negro estuvo gobernada principalmente, desde el retorno a la democracia, por
la Unión Cívica Radical (UCR), la que triunfó de forma constante y consecutiva en siete sufragios,
alcanzado la reelección de su fórmula ejecutiva en tres oportunidades (Massaccesi 1991, Verani
1995 y Saiz 2007). En 1991 esta fuerza obtuvo la ventaja oficialista más holgada respecto a su
contendiente (PJ) por 20 puntos porcentuales. Sin embargo, en 2011 se observa la primera
alternancia en el poder ejecutivo tras el triunfo electoral de la Alianza Frente para la Victoria que
consiguió la gobernación tras 28 años de primacía radical. En efecto, es posible identificar dos
períodos: uno entre 1983 y 2011 donde la UCR se mantuvo de forma ininterrumpida al mando del
ejecutivo provincial a pesar de las derrotas de la UCR nacional y otro que surge en 2011 tras
triunfar por primera vez el PJ-FPV en los sufragios.
73
Ver: http://www.rionegro.com.ar/region/weretilneck-defendio-la-convivencia-entre-fracking-las-chacras-y-los-
vecinos-BX1176102. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
74
Cinco Saltos, Villa Regina, Allen y Fernández Oro se ubican en el Departamento de General Roca. Mientras que
Choele Choel, Chimpay, Lamarque, Pomona, Belisle y Beltrán se hallan en Departamento Avellaneda. Por último,
también se declararon municipio libre de fracking General Conesa y Viedma.
Según el artículo 123 de la Constitución provincial de Río Negro, el poder legislativo (unicameral)
se compone de 46 legisladores, 24 corresponden a representantes regionales (3 por cada una de las
regiones) y 22 son electos por representación poblacional tomando a la provincia como un distrito
único. El total de los legisladores se renueva totalmente tras cumplirse el período de cuatro años con
la posibilidad de ser reelectos. De los datos tomados del Atlas Electoral de Andy Tow 75, se
desprende que, desde el retorno democrático hasta la actualidad, siempre el oficialismo ha
conseguido ocupar la mayoría de las bancas, siendo la elección de 2011 la que mayor cantidad de
asientos legislativos consiguió una fuerza política con el 69%.
La Tabla 3 presenta los datos referidos al Número Efectivo de Partidos y el Índice de
Fragmentación del poder legislativo rionegrino. El promedio total del NEP entre 1983-2015 es de
2,21 y el IFL 0,54 lo cual refleja una tendencia a la representación de 2 partidos en la unicameral
UCR y PJ, con una baja fragmentación en el cuerpo legislativo.
Matriz económica rionegrina
La Provincia de Río Negro cuenta con una diversidad económica baja si tenemos presente que sólo
dos complejos productivos concentran el 86% de las exportaciones provinciales. En primer lugar se
encuentra el complejo frutícola que abarca el 75% de los productos exportados por la provincia,
siendo las peras (50%) y manzanas (18%) las frutas más exportadas (MECON 2015c). En segundo
lugar, aunque en muy menor medida, se registra la exportación de productos vinculados al rubro de
hidrocarburos (11%). En lo referido al Producto Bruto Geográfico, Río Negro alcanzó en 2014 un
total de 43 mil millones de pesos, compuesto en un 22% por el sector primario, un 11% por el sector
secundario y un 67% por el sector terciario.
Respecto al sector hidrocarburífero, la provincia representa (tomando datos de 2013) sólo el 4% y el
7,5% de la producción total de gas y petróleo del país, respectivamente (Dirección Nacional de
Relaciones Económicas con las Provincias 2015a). Es decir que no tiene una posición relevante en
el suministro energético nacional. A su vez, si se la compara con su vecina Neuquén, el volumen de
reservas comprobadas de gas es diez veces menor y de petróleo al menos cuatro veces más
reducida76. Entonces si bien no es posible decir que posee una trayectoria hidrocarburífera sólida, sí
presenta una baja actividad extractiva de hidrocarburos desde la década de 1970. En efecto, según
un informe elaborado por la FAO (2015) entre 1992 y 2013, las regalías y cánones de exploración
representarían en promedio el 10% de los ingresos totales provinciales (cifra que se encuentra lejana
del 27% que representa actualmente el sector para el estado neuquino pero es de todos modos
significativa para las arcas provinciales). En este sentido, en 2014 la legislatura provincial aprobó el
proyecto enviado por el ejecutivo que se propone prorrogar por diez años las concesiones petroleras
de cuatro empresas (Petrobras, Tecpetrol, YPF-YSUR y Entre Lomas) que producen el 90% del gas
y el 75% del petróleo de la provincia por una inversión total de U$S 3 mil millones, con el
propósito de aumentar la extracción de los mismos77. Para 2016, la provincia consiguió un record
histórico respecto a los ingresos por regalías hidrocarburíferas, alcanzando los 200 millones de

75
Atlas electoral de Andy Tow. Disponible en http://www.andytow.com/blog/. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
76
Instituto Nacional de Estadísticas y Censos, 2015. Reservas comprobadas de petróleo por cuencas. Total del país.
Años 2011-2015. Disponible en
https://www.indec.gov.ar/nivel4_default.asp?id_tema_1=3&id_tema_2=36&id_tema_3=91. Fecha de consulta
Noviembre de 2017.
77
Diario La Nación 14/12/2014. Disponible en http://www.lanacion.com.ar/1752319-rio-negro-prorrogo-concesiones-
petroleras-por-diez-anos. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
pesos que se depositaron en el tesoro provincial sólo en concepto del mes de julio, proviniendo del
yacimiento Estación Fernández Oro (que comprende las localidades de Allen y Fernández Oro) el
60% de las regalías gasíferas78.
En términos de empleabilidad, el sector hidrocarburífero en la provincia sólo emplea a mil personas,
lo que corresponde al 1,4% del total del empleo provincial, mientras que las actividades
agropecuarias emplean al 24% de la población económicamente activa. Por su parte en lo referido a
la administración pública, Río Negro es la séptima provincia con más empleados públicos por
habitante, llegando, según el Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas 79 a 80 empleados públicos
cada mil habitantes, lo cual representa el 47% de los puestos formales en el sector privado (FAO
2015).
Datos comparados
El análisis comparado muestra las trayectorias disímiles de la explotación del fracking en las
provincias argentinas. La provincia de Entre Ríos no ha tenido grandes incentivos económicos para
avanzar con el fracking. Esto se desprende de la particular combinación entre la eventual
potencialidad de un sector económico inexistente, la presencia de actores agrícolas y turísticos
relevantes que se sintieron en riesgo frente al fracking y la capacidad del estado provincial de
obtener rentas y recaudar impuestos provenientes de otros actores económicos. Sumado a esto, un
ejecutivo provincial preocupado por la conflictividad social, debió respetar las presiones sociales en
la escala local y se vio forzado a abrir el diálogo sobre la problemática y acercar posiciones con
sectores políticos de la oposición. Este escenario permitió entonces una incidencia efectiva de las
resistencias sociales en la restricción de la fractura hidráulica en la provincia.
Contrariamente, Río Negro ha tenido un alto nivel de incentivos económicos para avanzar con el
fracking. Por un lado porque se conoce la existencia y el potencial energético de Vaca Muerta, lo
cual atrajo importantes inversiones extranjeras y nacionales en la zona del Alto Valle. En segundo
lugar porque el complejo frutícola se encuentra en crisis hace varios años, lo cual disminuye
considerablemente su capacidad de expansión territorial o tracción en las decisiones del gobierno
provincial. Entonces, si bien existieron acciones de resistencia que impulsaron la prohibición del
fracking en más de 11 municipios, el ejecutivo provincial tuvo un bajo nivel de preocupación por la
conflictividad social y decidió obstruir o apelar las ordenanzas municipales y continuar con la
explotación en yacimientos no convencionales a través de la técnica de fracking.
Retomando la pregunta inicial sobre qué factores nos permitirían explicar las políticas públicas
subnacionales disímiles en lo que respecta al método de fractura hidráulica, a pesar del gran
impulso del estado nacional podríamos decir lo siguiente.
Las variables vinculadas al sistema político subnacional no nos arrojan diferencias sustanciales
entre ambos casos. Por un lado los datos referidos al Número efectivo de partidos e Índice de
fragmentación legislativa nos demuestran que la composición de las cámaras se asemeja bastante y
lo mismo ocurre con la variable “ventaja oficialista”. La única diferencia en lo referido al sistema
político es la alternancia de partidos en el ejecutivo provincial donde Entre Ríos tiene ventaja sobre

78
Secretaría de Estado de Energía 24/8/2016. Disponible en
http://www.energia.rionegro.gov.ar/index.php?contID=31587. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
79
Ministerio de Hacienda y Finanzas Públicas. Disponible en
http://www2.mecon.gov.ar/hacienda/dncfp/provincial/gasto_medio.php. Fecha de consulta Noviembre de 2017.
Río Negro dado que posee 3 alternancias políticas en la gobernación a diferencia de Río Negro
donde solo ha habido 1 sola alternancia.
Promedio de Número Efectivo de Partidos (NEP) e Índice de Fragmentación Legislativa (IFL)
para Entre Ríos y Río Negro en el período 1983-2015.
NEP IFL
Diputados Senado Diputados Senado
Entre Ríos 2,30 1,71 0,56 0,38
Río Negro 2,21 0,54
Fuente: Elaboración propia a partir de los datos extraídos del Atlas Electoral de Andy Tow.

No obstante, las variables económicas sí nos permiten observar una relación positiva entre la
diversidad de la matriz económica subnacional, por un lado, y la configuración y capacidad de
incidencia de las coaliciones de actores, por el otro. En efecto, Entre Ríos carece por completo de
trayectoria hidrocarburífera y evidencia una mayor diversidad de la matriz económica, presentando
una multiplicidad de actores económicos de relevancia que se oponen al fracking. A su vez posee
bajos incentivos económicos para avanzar con la actividad debido a la escasa relevancia del
yacimiento en términos concretos, lo que hace esperar que aumenten las posibilidades de incidencia
de la coalición contraria a la actividad. En contraposición, Río Negro representa un caso de mayor
tensión ya que si bien posee una matriz económica volcada principalmente a la producción y
exportación de frutas, posee una trayectoria hidrocarburífera intermedia que comenzó a expandirse
en los últimos años a partir del descubrimiento de yacimientos no convencionales. En otras
palabras, el descubrimiento de Vaca Muerta y el conocimiento efectivo de yacimientos de shale gas
en territorio provincial generaron enormes incentivos económicos para la provincia. En efecto, ante
un escenario de crisis del sector frutícola, mayor demanda interna de gas y auge de proyectos
extractivos, la coalición promotora del fracking consiguió avanzar sobre tierras productivas a pesar
del fuerte rechazo social.

V. Concusiones
El hallazgo de yacimientos no convencionales y su posible extracción a través de la técnica fracking
no sólo ha ampliado la frontera energética a nivel global a comienzos de este siglo sino que también
ha generado un intenso debate en torno a su posible impacto ambiental. En Argentina, el estado
nacional impulsó a partir del año 2010 proyectos de exploración y extracción de hidrocarburos en
múltiples provincias mediante el fracking. Sin embargo, las respuestas de los gobiernos
subnacionales no resultaron uniformes y oscilaron entre el impulso y la restricción.
Como advertíamos en un comienzo, es posible distinguir dos coaliciones estado-sociedad que
confrontan entre sí respecto a la implementación o no del fracking en las dos provincias en cuestión:
por un lado, aquella que se inclina por advertir los riesgos socio-ambientales que produce la
actividad y que busca restringir la actividad y, por el otro, la coalición promotora que considera al
fracking como una oportunidad histórica para lograr el autoabastecimiento energético y conseguir
beneficios económicos. Cabe destacar también que las coaliciones no son idénticas al interior de
cada provincia ni son estáticas. En Entre Ríos la coalición en favor del fracking estuvo liderada en
un comienzo por el ejecutivo provincial, la firma Repsol-YPF y el estado nacional. Mientras que la
coalición contraria fue integrada por vecinos, productores rurales, ambientalistas, partidos políticos
y organizaciones de profesionales, los cuales lograron la sanción de 37 ordenanzas de prohibición
en el nivel municipal de gobierno y tiempo después la sanción de una ley provincial que prohibió la
actividad en todo el territorio provincial. Por su parte, en el caso de Río Negro prevaleció la
coalición a favor del fracking a pesar del reclamo de productores frutícolas, vecinos, sindicatos,
docentes y partidos políticos que si bien consiguieron aprobar más de 12 ordenanzas municipales no
prosperaron con su reclamo.
A la luz de los casos examinados, es posible afirmar que la matriz económica subnacional moldea
tanto la configuración como la capacidad de incidencia de las coaliciones de actores en las políticas
de recursos naturales. En efecto las variables económicas estudiadas nos demuestran que, en una
provincia con larga trayectoria hidrocarburífera, una canasta exportadora concentrada, altos niveles
de empleo estatal y, por ende, un Producto Bruto Geográfico dependiente de regalías
hidrocarburíferas como sucede en el caso de Río Negro, las posibilidades de que la coalición a favor
del fracking prospere son altas. Por su parte, las variables del sistema político analizadas no resultan
concluyentes para la pregunta que guía este trabajo pero sí pueden aportar a nuestra comprensión.
Para finalizar, en lo que respecta al nivel inferior de gobierno, los municipios, es posible advertir
dos aspectos relevantes que se vinculan y se desprenden del análisis de las variables económicas y
políticas. Por un lado, los casos muestran que las 49 ordenanzas impulsadas en las dos provincias
bajo estudio se hallan íntimamente relacionadas a la economía vigente en cada localidad, sea esta
producción frutícola, turismo o producción agropecuaria; en consecuencia los actores vinculados a
las mismas se opusieron a la llegada del fracking por un temor ambiental pero también económico.
En términos políticos, es posible señalar que los municipios resultaron ser el canal democrático más
accesible y rápido para manifestar la desaprobación de las coaliciones contra el fracking. Sin
embargo, dichas ordenanzas restrictivas dependen en gran medida de la decisión política del
ejecutivo provincial que puede, tal como demuestran los casos de Allen, Fernández Oro (Río
Negro), considerarlas inconstitucionales y recurrir al poder judicial provincial para que se expida
sobre la competencia del municipio para regular recursos naturales.
En conclusión, las diferencias entre las provincias respecto al peso de las coaliciones de actores que
promueven o pretenden restringir el fracking se explican con mayor fuerza a través de las variables
económicas analizadas previamente. Las mismas demuestran que son determinantes no sólo en la
conformación de las coaliciones de actores provinciales sino también en su capacidad de incidencia.
Cuadro 2. Variables económicas y políticas de Entre Ríos y Río Negro
Entre Ríos Rio Negro

Tamaño y composición del PBG en Agricultura y Ganadería (21%), Comercio (20%), Hidrocarburos (15%),
pesos 2014 Comercio (18%), Industria Administración Pública (11%),
manufacturera (17%), Actividades Transporte (9%), Agricultura (5%)
inmobiliarias (8%), Transporte (6%),
Construcción (5%), Adm. Pública (5%)
43.349.274 millones81
80
124.974.570 millones

Exportaciones 2014 en millones de U$S 1.533 607

80
Producto Bruto Provincial 2015. Dirección General de Estadística y Censos. Provincia de Entre Ríos. Disponible en
http://www.entrerios.gov.ar/dgec/wp-content/uploads/2017/03/PBP_base_2004.pdf. Fecha de consulta Noviembre
de 2017.
81
Producto Bruto Geográfico Río Negro, 2009-2013. Los valores refieren al último dato disponible de 2013.
Principales complejos productivos de Avícola (23%), Soja (20%), Cereal Frutícola (75%) y Petrolero (11%)
exportación (18%), frutícola (5%), Ganadero (3%),
forestal (2%)
Total: 86%
Total: 69%

Trayectoria hidrocarburífera Nula Intermedia

Empleo público cada mil habitantes 59 80

Alternancia de fuerzas políticas entre 3 1


1983-2015

Promedio de la ventaja oficialista durante 11,3 9,5


1983-2015

Promedio NEP 1983-2015 2,30 Congreso 2,21


1,71 Senado

Promedio IEL 1983-2015 0,56 Congreso 0,54


0,38 Senado

Municipios Prohibieron el fracking 37 de 78 Prohibieron el fracking 12 de 39


municipios. municipios

Ley Provincial que prohíbe el fracking Si No

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“PARTICIPACIÓN CIUDADANA EN POLÍTICAS AMBIENTALES LOCALES - CASO DE


ORDENANZA Nº 12.415/15 DE CORDOBA.”

Autor: MATIAS EMANUEL ROLDÁN.


Carrera: Licenciatura en Gestión Pública (alumno)

Mail: mer.consultoriambiental@gmail.com, 1733194@ucc.edu.ar,

Institución: FACULTAD DE CIENCIAS POLÍTICAS Y RELACIONES


INTERNACIONALES - UNIVERSIDAD CATÓLICA DE CÓRDOBA.

Área temática: 14- AMBIENTE Y POLÍTICA

RESUMEN
Se presenta el proceso que la Ordenanza 12415/15 “Programa de Consumo Responsable de Bolsas
Camiseta”, transitó entre los años 2012 y 2016, siendo la primera ordenanza que empleó un proceso
de discusión y participación ciudadana, en torno a una normativa ambiental local.
En el año 2012 surge una propuesta que apuntaba a la disminución de consumo de bolsas plásticas
mediante un proyecto de ordenanza. Dicho proyecto apuntaba al armado de una normativa bajo un
proceso de análisis, diseño, presentación, participación y evaluación similar al de las políticas
públicas (Wayne Parsons, 2007).
Esto marcó un antes y después en el armado de ordenanzas o políticas que involucran temáticas
ambientales, donde se prioriza la participación ciudadana, tanto en el armado del proyecto
normativo, como en la posterior reglamentación.
El presente trabajo pretende abarcar, de una forma resumida, los 5 años de gestión sobre este
proyecto, enfocado en el espacio de participación multisectorial y en los resultados de dicho
espacio, como una metodología a implementar a futuro en la gestión pública.
Como resultado del proyecto, se generó la disminución de un 86%82 del consumo de bolsas
camiseta en Córdoba y su posterior réplica en otras ciudades del país.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso


Internacional sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de
2018.”

82
Cifra obtenida del análisis de consumo de bolsas plásticas por la Cámara de Supermercados y Autoservicios de
Córdoba - CASAC en el año 2016, año de implementación del proyecto, post reglamentación de la ordenanza 12415.
Del Autor

MATIAS EMANUEL ROLDAN, 31 años.


Egresado de la Tecnicatura en Gestión Ambiental (2013) y egresado como Administrador de
Empresas (2016) del Colegio Universitario IES 21.
Diplomado en Planificación y Desarrollo Sustentable de la UNC. (2017)
Egresado del Programa de Gobernabilidad, Gerencia Política y Gestión Pública de la Universidad
Católica de Córdoba y la George Washington University, junto al Instituto Federal de Gobierno de
la UCC. (2017)
Actualmente alumno de la Licenciatura en Gestión Pública, de la Facultad de Ciencias Políticas y
Relaciones Internacionales de la Universidad Católica de Córdoba.
Palabras Clave
Bolsas Plásticas, Políticas Públicas, Políticas Públicas Ambientales, Participación Ciudadana,
Políticas Ambientales Participativas.

Introducción

Desde el año 2009, tanto la provincia como la ciudad de Córdoba, fueron pioneras en la
implementación de un marco legal, que pretendió dar prohibición al uso de bolsas plásticas
llamadas “camiseta”. Sin embargo, ambas normativas coincidieron en haber sido formuladas en un
espacio y una forma totalmente “restringida de la vida pública” (Wilson, 1887; Denhardt, 1993) con
escaso conocimiento de su viabilidad de implementación. Esto llevó al fracaso casi instantáneo de
dicho marco legal, sin contar que carecían ambas, de una definición técnica y analítica, del
“problema”.

Este marco legal ineficiente no generó otra cosa que la imposibilidad de su aplicación, y la no
resolución de un problema ambiental: la circulación de bolsas plásticas en la ciudad; el uso de
bolsas no degradables en el territorio provincial. La principal complicación que se sumó a este
marco legal de inexistente implementación fue una ausencia de un análisis serio que determine una
problemática real. Esto llevó a que, durante más de 3 años, las normativas fueran incumplidas tanto
por la autoridad de aplicación, como por los abarcados por ellas.

Teniendo el marco legal como objeto de análisis (en principio), surge en el año 2012 un proyecto de
normativa acotado al territorio municipal. Este proyecto de ordenanza, acompañado de una línea de
base, análisis y definición de problemática, intenta ser aquel encuadre técnico/administrativo/legal
que se buscaba implementar años atrás. Iniciado como un trabajo práctico académico de un alumno
de una tecnicatura, el proyecto de ordenanza del que hablará el presente trabajo, transitó 5 años de
gestión multisectorial y procesos de consenso. Así fue como, en 2017, el proyecto ya convertido en
marco legal no solo disminuyó en más del 80% el consumo de bolsas, sino que dio pie a incorporar
el proceso de armado de una política pública, para el diseño, discusión e implementación de
ordenanzas que aborden Problemáticas Ambientales Urbanas - PAU.

Ponencia

Desde el año 2000 en adelante, a nivel mundial, en especial en América Latina, las ciudades en
crecimiento se han encontrado con dificultades al intentar resolver problemas directamente
asociados al aumento de su ejido, población y presión sobre los sistemas ambientales con los que
coexiste, denominadas Problemáticas Ambientales Urbanas o PAU83. Por lo general las ciudades
conviven con las PAU desde su nacimiento, pero con el evolucionar de su complejidad, los
gobiernos locales deben encarar posturas de gestión no tradicionales para poder hacer frente a estos
“nuevos” desafíos.
Actualmente se habla sobre estos desafíos desde la Reunión temática de Hábitat III sobre áreas

83
Problemáticas Ambientales Urbanas - PAU: es un concepto propio que define aquellas problemáticas que
habitualmente se desprenden de la existencia de grandes aglomeraciones de personas en ciudades de más de 500.000
habitantes. Representan a temáticas esenciales para la subsistencia de dichas ciudades como ser: GIRSU, ESPACIOS
VERDES, CONSUMO DE RECURSOS, CONTAMINACIÓN ATMOSFÉRICA E INFRAESTRUCTURA SANITARIA.
metropolitanas (2016) donde se expresa:

Ahora más que nunca, los desafíos que enfrentan las ciudades de todo el mundo en materia
de planificación urbana, que incluyen el transporte, la revitalización urbana [...] la protección del
medio ambiente, el agua, el aire, la energía, el saneamiento y el cambio climático, rebasan las
demarcaciones locales. (p.3)

No obstante, dicho documento, el concepto de PAU, en una ciudad como Córdoba, viene siendo un
desafío - obstáculo de una gestión local eficiente- desde hace ya varias décadas (al menos, en lo que
refiere por ejemplo a la gestión de residuos y temas anexos).

Con casi 1.400.000 habitantes y 576km² de ejido, Córdoba es claramente una ciudad
Metropolitana, pero no se percibe como tal. O al menos no desde su gobierno o de la mayoría de sus
habitantes. Esta falta de percepción trae aparejados distintos problemas, asociados con la
complejidad que una ciudad así tiene para poder resolver sus problemáticas, en especial las PAU. s

Si bien este trabajo no plantea el análisis de políticas públicas, o el análisis del proceso de armado
de políticas públicas ambientales, pretende traer a colación lo transitado durante el armado de una
ordenanza. Proceso que resultó en un mix entre una política pública tradicional y de “nueva gestión
pública” (Hood, 1991), con tintes de participación ciudadana involucramiento de privados.
Dicho proceso abarcó la temática del consumo responsable bolsas plásticas, también llamadas
“camiseta “, dentro de la ciudad de Córdoba, impulsado principalmente por un actor del sector
comercial, como lo es la cámara de supermercados y autoservicios de Córdoba.
Pero antes de entrar de lleno al proceso me gustaría aclarar previamente el concepto de política
pública, para lo cual tomaré el concepto de Velázquez, (2009), que expresa:

Política pública es un proceso integrador de decisiones, acciones, inacciones, acuerdos e


instrumentos, adelantado por autoridades públicas con la participación eventual de los
particulares, y encaminado a solucionar o prevenir una situación definida como problemática. La
política pública hace parte de un ambiente determinado del cual se nutre y al cual pretende
modificar o mantener. (p.156).

Tal como el autor lo plantea, el concepto de política pública puede dividirse en tres ejes concretos:
a) el eje de ejecución, involucra decisiones, acciones e inacciones, acuerdos e instrumentos, b) el
eje de planificación y participación, que involucra ser un proceso adelantado por las autoridades con
eventual participación de particulares, c) el eje de la problemática, que involucra el objetivo de la
política pública, ya sea reactivo o proactivo como también la definición de la problemática que
buscar atracar.
En este caso, el marco normativo que regulaba el consumo de bolsas desde el año 2009 había
incumplido con todos estos elementos.

A modo de aclaración, es comprensible que el concepto de política pública que se citó


anteriormente presente un alto grado de dificultad para implementarse en una ciudad tan grande
como lo es Córdoba. No obstante, la ordenanza 12415 demostró que si es posible realizar dicho
proceso. De hecho, dicha ordenanza y dicho proceso de participación fueron tomados como
ejemplos por distintas ciudades de la provincia y el país para replicar el mismo marco normativo en
otras realidades.
Proyecto de Ordenanza
En el año 2012 y bajo la Consigna de un trabajo práctico sobre delimitación de problemáticas
ambientales urbanas de la ciudad de Córdoba, se decide de encarar el análisis del marco legal que
regula el consumo de bolsas plásticas en la ciudad. El resultado que arroja el análisis es simple: ni
la ordenanza ni la ley provincial se cumplen, por vacíos legales, ineficiencia de la administración
pública, e incluso desconocimiento de la existencia de la misma normativa por parte de los
empleados públicos.

Derivado de este análisis, relativamente simple, pero a la vez tan negativo, se decidió optar por
proponer un proyecto de ordenanza que pueda cumplimentar con los objetivos del actual marco
legal no implementado. Pero surge aquí el primer gran problema: precisamente la falta de la
delimitación de un problema concreto.
A modo de anécdota, se aclara que hubo una reunión con la autora del marco legal, quién dejó claro
la ausencia total de asesoría técnica para diagramar el problema y posterior diseño de la política
pública. Es decir, la normativa de ese tiempo no buscaba resolver ningún problema, ya que no había
sido propuesto ninguno, sino simplemente, se buscaba la prohibición del uso de un elemento
concreto: la bolsa.

Habiendo comprendido que el principal elemento para un correcto diseño de una política pública,
como lo es la definición del problema, no estaba dado, se propone realizar el análisis de la realidad,
de una forma acotada, para delimitar el mismo. La tesis inicial: el problema es la bolsa plástica; la
tesis final: el problema es el consumo desmedido por parte de los ciudadanos. Sin intención de
entrar en detalle sobre este cambio de tesis, se aclara tiene que ver con el posterior estudio de
percepción que presentaré en esta ponencia.

Volviendo brevemente a uno de los componentes principales del concepto de política pública, como
lo son los acuerdos, se aclara que las propuestas de análisis de problemas, percepción y posterior
modelo de política pública, desde un inicio fueron presentados al actor protagonista de la
problemática: los supermercadistas.
Si creyó óptimo esta estrategia de intervención, ya que, de haber algún interesado en trabajar la
problemática, ya sea para disminuir el consumo o como referente de datos, éstos serían los
supermercados representados en Córdoba por la Cámara de Supermercado y Autoservicios -
CASAC.

Durante todo el proceso de armado de la política pública ambiental CASAC fue, sin miedo a
exagerar, el principal impulsor y negociador en la arena público/privada, como también el único
generador de datos a la fecha, sobre el consumo de bolsas (teniendo en cuenta que la bolsa se
introdujo al mercado argentino los años 80 y que, hasta la fecha de inicio del proyecto, el municipio
de la ciudad jamás había relevado el dato de consumo de bolsas plásticas.)
En concreto, de ese impulso y negociación que la cámara lograba, se pudo generar el primer
documento escrito que contaba con tres aspectos fundamentales: 1) una línea de base con el
consumo de bolsas plásticas en la ciudad de Córdoba, por parte de todas las cadenas de
supermercados, 2) un análisis de percepción social sobre la problemática del consumo de bolsa
plástica, 3) un modelo de ordenanza diseñada y diagramada en base a experiencias exitosas a lo
largo del país sobre la temática.

Es decir, entre finales del 2012 y principios del 2013, los supermercados de la ciudad de Córdoba,
percibidos como actor y protagonista, se acercaban a la gestión municipal con un análisis de
problema, un relevamiento de datos, un planteamiento de objetivos, y una agenda de trabajo que
involucra tanto el sector público como la sociedad civil, para intentar solucionar la problemática
analizada: el consumo desmedido de bolsas camisetas por parte de los vecinos. He ahí el llamado
“proyecto de ordenanza sobre bolsas plásticas”.
Cabe aclarar que dicho proyecto sólo buscaba el visto bueno para ser presentado y aprobado en el
órgano deliberante correspondiente, es decir, el diseño y propuesta de la política pública, habían
sido generados íntegramente por privados.

De más está decir que, si bien el proyecto involucraba programas de educación ambiental,
propuestas tomadas y diagramadas desde la percepción social (con una encuesta hecha a casi 1000
vecinos de la ciudad sobre alternativas al consumo de bolsas plásticas) incluso hasta plazo y monto
de multas, fue rechazado en forma casi inmediata por los representantes políticos y técnicos del
municipio. El argumento era simple, debían ellos hacer ese trabajo, y no quedaría bien que la
ordenanza se aprobara sin siquiera ellos haber percibido el tema como un problema público.

Y aquí otro de los componentes del concepto de política pública: las acciones e inacciones. Si bien
las áreas técnicas del municipio, luego de este primer avance comenzaron a trabajar, durante el
proceso del armado de la política pública, sus primeros pasos siempre fueron a la sombra del
armado de políticas públicas de modo tradicional. Es decir, desde una estructura jerárquica con
claros objetivos políticos, o al menos, sin tener tanto en cuenta los recursos de la Administración
pública disponían para su implementación.

Línea de Base
Conociendo que es de suma importancia el análisis y definición del problema, ya que esto será el
motor principal de la política pública, previo a la presentación de proyecto de ordenanza, se
dedicaron aproximadamente 14 meses para la investigación, relevamiento y procesamiento de dato,
que permitieran especificar un problema concreto y una forma cuantificable de resolverlo.
Tal como se expresó anteriormente, el problema era el consumo desmedido o irresponsable de
bolsas camiseta por parte de los clientes de los supermercados, dato que se concluyó en base
observaciones que se hicieron a campo.

Sin detallar mucho, durante aproximadamente 3 meses a casi 1000 personas, en distintas áreas de la
ciudad, se les realizó una encuesta de percepción sobre la problemática del consumo de bolsas
plásticas, elemento directamente relacionado con la gestión integral de residuos sólidos urbanos.
Los resultados que arrojó dicha encuesta fueron:
i) el desconocimiento general de la cantidad de consumo de bolsas plásticas que hacían los clientes,
ii) el 99% de las bolsas obtenidas en un supermercado eran utilizadas para la contención de residuos
en hogar,
iii) el consumo desmedido estaba relacionado con una percepción (errónea) sobre que la bolsa
entregada en supermercado “no tenía costo” y por ende servía como producto “gratis” de
contención de desechos,
iv) los clientes estaban al tanto de la contaminación visual que la bolsa plástica genera, no obstante,
aducen que ni el estado local ni en supermercado desalentaba su consumo excesivo o promovían
otras alternativas,
v) en la mayoría de los casos se desconocía absolutamente el marco legal de restricción de consumo
de bolsas plásticas a la fecha, tanto en clientes, como en funcionarios públicos; no así en
supermercados.
Este análisis permitió determinar a grandes rasgos cuáles eran las causas de la problemática y
principalmente las líneas de acción potenciales a desarrollar en el proyecto de ordenanza. Pero esto
no fue todo lo que se generó, a su vez se hizo un análisis de consumo de bolsas plásticas
contabilizando la cantidad de este elemento que se entregaba por mes en los locales adheridos a
CASAC, obteniendo así las primeras cifras en la ciudad de Córdoba sobre la cantidad de bolsa
entregadas a los vecinos.
Durante el primer año de relevamiento, 2012, se estimó que, en la ciudad de Córdoba a los vecinos
clientes de supermercados, se les entregaba aproximadamente entre 15.000.000 y 18.000.000 de
bolsas al mes, dependiendo el aumento por estación del año. (Ver Imagen 1 - Datos de Consumo 2012)

Es decir, previo a cualquier propuesta administrativa y apuntes de resolución o promoción de


alternativas de una problemática, se optó puntualmente por analizar los datos duros de la realidad de
dicha problemática, para luego poder generar propuestas de soluciones eficientes, encaminándonos
así, a la resolución del problema tal como lo plantea el concepto de política pública.

Esta generación de datos arrojó un producto alarmante y terminó de despertar el interés por parte de
la gestión del gobierno local para determinar al tema como problema público. Fundamentado la
importancia del proyecto desde la disminución de la contaminación ambiental, la responsabilidad
civil; el cuidado ambiental por parte del municipio, las empresas y los vecinos; la incorporación de
hábitos sustentables dentro de la comunidad cordobesa se logró, a fines del 2013, que ellos
analizarán la propuesta realizada y se comprometieran a realizarle observaciones. Dicho proceso
llevó aproximadamente un año.

Datos de Consumo 2012

“Se debe tener en cuenta que, en la Ciudad de Córdoba, el consumo de bolsas camiseta
por parte de los supermercados es de aproximadamente un 35% siendo responsable del 65%
restante, comercios de rubro general, despensas, kioscos, farmacias, etc.
Es decir, que estimativamente, en la ciudad, circulan unas 43.714.285,71 bolsas
camiseta por mes, llevando la suma anual a casi 524 mil millones de Bolsas al año,
524.571.428,57 para ser exactos.” (Roldán, 2012. p8)
Respuesta Municipal

Habiendo transitado el año 2013 e iniciado en 2014 se obtiene respuesta por parte del municipio
sobre su intención de avanzar en el proyecto hacia la resolución de la problemática del consumo
excesivo de bolsas plásticas en la ciudad de Córdoba. No obstante, se genera una oportunidad para
poder trabajar en forma integral sobre el tema: se propone a la municipalidad poder contactar para
el diseño final a asociaciones civiles.
Si bien El Ejecutivo no estaba para nada acostumbrada hacer esto, los mandos técnicos aceptaron la
propuesta e incluso generaron la apertura del espacio para la discusión y el consenso del proyecto
de ordenanza.

Esta apertura dio lugar a un escenario concreto llamado ECCA (Espacio de Construcción de
Ciudadanía Ambiental) a donde fuimos invitados a participar, de la cámara de supermercados, en
conjunto con las asociaciones civiles a quién habíamos invitado. También se suma la cámara de
industrias plásticas nacionales y provinciales, un actor técnico objetivo como el INTI, dirección de
Educación municipal, redes de organizaciones, y otras reparticiones que tenían que ver con la
problemática ambiental.

Es decir, se había podido generar el caldo de cultivo para un proceso concreto y sólido del diseño y
armado de una política pública, que apunta a resolver concretamente la problemática presentada.
Dicho proceso fue el único utilizado para trabajar cualquier tema, y si bien llevo arduas horas de
trabajo que se extendieron por casi 12 meses, quedó para la historia. A grandes rasgos y sin buscarlo
directamente, podríamos decir que habíamos alcanzado de incorporar todos los componentes de una
política pública, en un plazo de casi tres años, a este proceso de propuestas, contrapropuestas y
negociaciones, que se acababa de iniciar, con todos los actores citados.

Proceso Participativo

El proceso participativo partió de una premisa concreta, a modo de requisito obligatorio que la
gestión municipal dejó en claro: los avances, observación y correcciones que se hicieron, en primer
lugar, al proyecto de ordenanza y una vez aprobada a la resolución y reglamentación, deberían salir
por consenso.
Si bien este requisito complicaba las gestiones de negociación, sobre todo para algunos actores que
se veían perjudicados con la propuesta inicial de disminución de consumo, sirvió como herramienta
para mediar temperamento, objetivos individuales e intereses por encima del bien común.

Casi sin darnos cuenta, durante la segunda mitad del 2014 y la primera mitad del 2015, transitamos
un año de duras negociaciones y avances lentos, pero que culminaría con la presentación y posterior
aprobación del proyecto de ordenanza, llamado a continuación, ordenanza 12415. Habíamos
cumplido el primero de los objetivos, que era el tener una norma actualizada, eficiente y aplicable.
Pero se nos había sumado una carga importante en torno a las negociaciones, espacios y
experiencias, que hacen al diagrama de las políticas públicas, y, que, sin darnos cuenta, marcaba un
antes y un después en la metodología de trabajo posible de diseño de políticas públicas, que
tuvieran en cuenta PAUs, en la ciudad de Córdoba.

Finalizando el 2015 con la ordenanza circulando y el proceso de reglamentación en pleno


desarrollo, el espacio ECCA comenzaba a mostrar una consolidación más que interesante con
respecto a las participaciones de sus miembros, la impronta de sus actividades dentro de la gestión
municipal, y los claros resultados positivos que brindaba esta metodología de trabajo participativa,
analítica, de consenso y acciones.

A modo de ampliación, durante la reunión, representantes de los distintos actores debatimos y


discutimos el articulado ordenanza, en cuanto objetivos, redacción y acciones posibles a realizar
una vez implementada, para luego ir avanzando con el articulado siguiente hasta lograr un consenso
pormenorizado de todo el documento. Lo mismo se repitió con el proceso de reglamentación de la
Norma que, quizás tuvo un ritmo distinto, más ágil en el análisis normativo por la experiencia
obtenida la interior, pero mucho más discutido y duro en el consenso, por los intereses individuales
que se remarcaban. Cabe destacar que sorprendió la autonomía del Estado local representado por
sus técnicos en dicho proceso.

A modo ilustrativo, se presenta en la Imagen 2, algunos de los registros fotográficos del ECCA
durante el proceso de armado de la reglamentación de la Ordenanza 12415.

Imagen 2 - Registro ECCA

Experiencia ECCA

Reconociendo que el espacio de construcción de ciudadanía ambiental del municipio de Córdoba


fue un primer paso exitoso para intentar implementar el armado y diseño de políticas públicas
participativas, a la luz del conocimiento que hoy sirve de comparación, se puede decir que: de haber
seguido con la práctica, a la fecha el municipio de Córdoba podría haber sido pionero en la
generación de distintas políticas públicas propuestas desde, con y para la sociedad en general.

La metodología de trabajo es relativamente simple, el espacio de construcción de ciudadanía


ambiental, ECCA, funcionaba como una arena de negociación donde el municipio, representado por
sus mandos técnicos, oficiaba de árbitro. En el caso de los supermercados, ellos presentaban las
propuestas iniciales básicas junto con las cifras que servirían de línea de base. En una suerte de
contrapartida, la cámara del plástico a nivel provincial y nacional refutaban dicha información, ya
que eran los principales interesados en realizar modificaciones a la propuesta hecha por los
supermercados.
Por otro lado, las asociaciones civiles cumplían un rol de revisor y evaluador de las propuestas y
cambios realizados por los actores anteriormente citados. A su vez, el INTI cumplía rol de
observador objetivo e imparcial ante los intereses de supermercadistas o empresarios la industria
plástica.

Es decir, independientemente de quién generó el análisis dentro del espacio, el municipio no dio
lugar a una puja de poderes individuales, sino, centralizó la discusión de propuestas, observaciones
e intereses, con un solo objetivo: el dar resolución al problema público planteado. Resumiendo,
realizó el proceso de una política pública pura.
Aquí a donde nos detenemos a pensar por un momento qué, si bien el proceso de negociación y
consenso se extendió casi dos años y medio, el costo/ beneficio de haber logrado en ese tiempo, una
ordenanza que logró responder de lleno al problema público del consumo excesivo de bolsas,
habiendo consensuado todos los actores, el contenido de esa Norma, y habiendo generado un valor
agregado a la creación de una ordenanza, el proceso puede ser depurado, mejorado e implementado
como práctica habitual del armado de ordenanza políticas públicas que traten PAUs dentro del
municipio.

Si bien, de alguna forma el ideal es que toda política pública sea participativa, que todo diagramado
de política general- ordenanzas o leyes- debería ser bajo un análisis de problema público,
generación de datos, línea de base y posterior análisis de actores involucrados, sabemos que la
realidad no siempre puede presentar dicho escenario. Ya sea porque el problema público es de fácil
resolución, o de una complejidad altísima; o porque el municipio no tiene los recursos para
desarrollar espacios de trabajo como el ECCA, el ideal de armado de políticas públicas, la mayoría
de las veces es complicado de alcanzar.
No obstante, desde esta ponencia se cree que, con el desarrollo de una metodología básica de
gestión interna burocrática, todo gobierno local puede asegurar cumplir mínimamente con los
requisitos del concepto de política pública anteriormente visto, asegurando así el involucramiento
de distintos actores, la participación ciudadana, y de búsqueda directa de eficiencia para cumplir
con la resolución de problemas.

Sin intenciones de asemejar este proceso vivido a laboratorios de innovación o participación


ciudadana, como tenemos en nuestra Patagonia Argentina, en caso de Chubut, se cree que es muy
importante comenzar a generar espacios de participación ciudadana, en especial en la descripción
y selección de temática susceptibles de ser identificadas como problemas públicos, generando así
instancias de cogobierno, mejora de gobernanza, y hacia una nueva gobernanza, especial con
temática que involucran en el medioambiente o PAUs.
De esta forma, la gestión local se asegura de involucrar a todos los actores interesados y afectados
sobre distintas temáticas, tanto a la definición del problema, su alcance, sus variables etcétera, como
también a la incorporación de información con la que quizás no cuente y pueda ser facilitada por
actores privados o de la sociedad civil, siempre en pos de la resolución de problemas públicos hace
un bienestar común.

Si bien cada gobierno local tiene sus características, económicas, demográficas, geográficas,
ambientales, socio culturales, el procedimiento normativo que se plantea a continuación, pretende
poder ser aplicado en todos los gobiernos locales con mínimas modificaciones.

Proyecto de Ordenanza - Políticas Ambientales Participativas

Lejos de querer generar un manual de Procedimientos o un marco legal que restrinja el accionar
burocrático en gobiernos locales, esta propuesta simplemente busca presentar las acciones
realizadas durante el proceso de armado de ordenanza de bolsas plásticas en Córdoba, a modo de
ejemplo para que pueda ser replicada En otras temáticas por otros gobiernos.

Tomando como ejemplo los procesos de armado de política pública de Corzo (2013) y Tamayo
(1997), junto a el proceso real que vivió el proyecto de ordenanza de bolsas plásticas, se presenta la
imagen número 3 como posible procedimiento de armado de políticas públicas sustentables o
ambientales:

Identificación del problema: tal como lo plantea la bibliografía más tradicional, el esquema de
armado de políticas públicas como los de Parson o Laswell, inician desde la identificación de la
problemática o problema, ya sea tomándolo como un insumo hacia el proceso de armado de
problemática pública o como problema público en sí. Esta etapa puede ser realizada por el gobierno
local y su aparato burocrático o propiciar su realización por parte de la sociedad civil o privado, tal
como pasó con el ejemplo de bolsas plásticas. Las ventajas de abrir el juego a la determinación de
un problema público, es la de asegurar la certeza de datos, de intereses, y de actores que puede
circunscribir a dicha problemática. La desventaja de esto es obviamente la necesidad de tiempo y
recursos sobre todo de comunicación para poder llevarlo a cabo, sin contar la capacitación que la
sociedad civil debe tener para diagramar eficientemente este proceso de selección de un problema,
como también el riesgo que se corre de generar expectativas en terceros sobre lo que ellos creen que
es un problema público y en realidad no lo es para la gestión local.
propuesta de solución: propuestas de alternativas, posterior selección de alternativas, diseño de
proyecto e indicadores. A diferencia del resto de la bibliografía tradicional sobre el proceso de
políticas públicas, lo que se vivió en el ejemplo de la ordenanza de bolsas plásticas fue que, al no
significar para el gobierno local un problema público el consumo excesivo de bolsas plásticas, se
optó inicialmente por una propuesta de alternativa, previo a la instalación en agenda de la temática.
Si bien es un caso muy puntual, en cuanto a las PAU, hay ejemplos en que la única forma de
apuntar a resolver el problema es inicialmente seleccionar la alternativa, diseñar el proyecto y
posteriormente instalarlo en agenda, a partir de la visibilización del problema. Las ventajas de para
el municipio, implican en relativos ahorros de costo sobre el diseño armado y selección de
alternativas. La desventaja, puede estar asociada a un desconocimiento del tema, que puede dejar
en evidencia una falta de contacto entre la gestión municipal y la sociedad, sin contar la entrega de
una cuota de poder que hace la gestión local al grupo de la sociedad civil, que se acerca con una
idea diagramada y pensada, lista para implementar, a lo cual se puede sumar un desconocimiento de
la sociedad civil sobre el funcionamiento burocrático.
Instalación del tema en la agenda pública: visibilizar la problemática desde la propuesta y el
análisis del problema, realizado por la sociedad civil o el privado, generará en la gestión municipal
una presión externa que puede evitar, reforzando el punto 1 (Identificación del Problema). Si bien la
visibilización del problema es más una estrategia que la sociedad civil o el privado tiene para
generar algún tipo de permeabilidad hacia el municipio, puede servir como ventaja para legitimar o
mejorar la imagen pública, el gobierno deberá estar abierto a observaciones o instalaciones de temas
sociales en la agenda pública política.
En este caso, hay dos posibilidades de actuar, que dependerán, en mayor o menor medida de los
recursos, experiencia, capacitaciones y apertura, que tenga la gestión local. Estamos hablando de la
intervención y participación ciudadana entre el ingreso de una alternativa pensada para la
resolución del problema y el armado concreto del documento legal que buscar a resolverlo. Yo lo
llamo interacción neta de la política pública. Tomamos de ejemplo el proceso de la ordenanza
12415, una vez fue presentado el proyecto y la municipalidad dio el visto bueno para empezar a
tratar el documento, previo eso, citó a todos los actores involucrados para determinar si estos
contemplaban la misma percepción sobre el problema planteado por la cámara es supermercados. A
posterior, solicitó las propuestas o alternativas, distintas o similares, que cada uno de los actores
podía tener a partir de lo propuesto por los supermercados, que habían iniciado el proceso
presentando su propia alternativa. Es aquí donde la participación neta de cada uno de los actores
tiene mayor relevancia dentro del proceso, ya que cada uno, previo a trabajar una alternativa de
distintas visiones, tiene igual posibilidad que los demás, para presentar alternativas contingentes.
Este paso presenta más desventajas desde el punto de vista de recursos y de tiempo qué ventajas
desde el punto de vista económico o de eficiencia. No obstante, es el punto que más legitimidad y
mejora de imagen genera, hacia la gestión pública municipal. El ser convocados como vecinos,
centros vecinales, clubes, asociaciones, privados, agrupaciones, ONG, para presentar propuestas
concretas a un problema social, genera un valor agregado y una imagen positiva de la gestión
municipal que de otra forma sería muy complicado generar. Aunque esto cueste que el proceso se
extienda en el tiempo para asegurar la participación de todos los actores invitados. Ahora bien, si el
municipio no contara con los recursos o la apertura necesaria para llevar a cabo esta instancia, se
pasaría directamente al punto número 5.
sobre la elección de las alternativas ejecutar la creación de la legislación: es decir, el municipio
o el actor involucrado en forma principal deciden cuál es la alternativa a trabajar, salteando el punto
anterior, y se procede participativamente a diagrama el documento legal que se convertirá, a
posterior, en el marco normativo. En el caso del proyecto de ordenanza 12415, y su posterior
reglamentación, ésta fue la etapa más extensa en el tiempo del proyecto, sin contar la demora que
hubo para empezar a contactar los actores, y que hizo de eje central el espacio ECCA, donde se
buscaba el consenso sobre el articulado. Las ventajas son simples, se logró una ordenanza por
consenso generando así un apoyo entre todos los actores del proceso Nuevamente las desventajas
apuntan principalmente al tiempo y la eficiencia.
Control de la política pública: no está de más aclarar que posterior al diseño del marco normativo
es obvio que se espera que la política se implemente y se siga, de lo contrario no habría objetivo
para generar el marco legal, si no es, ponerlo en marcha. Al igual que la bibliografía tradicional
sobre el diseño de políticas públicas presenta, posterior a la implementación de una política pública,
la herramienta más importante es la evaluación de esta. Aquí se nos presenta una dicotomía
interesante, ya que, en el caso de la ordenanza de bolsas plásticas, el control y evaluación de la
política pública, lo realiza la municipalidad en cierto contacto con la cámara de supermercados,
quién es la que centraliza la información que cada cadena comercial genera en cuanto al consumo
mensual de bolsas plásticas. Los demás actores: cámara del plástico provincia, cámara del plástico
nación, INTI, sociedad civil, ONG, otros departamentos municipales, no participan del control y
evaluación de la política pública.
Si por un lado evaluaremos la posibilidad de controlar y verificar el cumplimiento y el
alcance de los objetivos de la política pública, por medio de la percepción y análisis de todos
los actores involucrados en su armado, se cae de maduro que el índice de ineficiencia y el
gasto de recursos por parte de cada uno de los factores sería mucho más perjudicial que
delegar el control de la política pública algunos pocos. No obstante, el espíritu de
participación queda fuera de este punto.
Si por otro lado evaluamos la posibilidad de que el control de la política pública es
solamente de la gestión municipal, ganaríamos en eficiencia y tiempo lo que se pierde en
objetividad o apertura, excepto que tengamos implementadas acciones de gobierno abierto o
datos abiertos que permitan mostrar a la sociedad aquella información relevada los
controles, sin embargo, esa propuesta excede esta ponencia.

De esta forma se puede decir que se llevó a cabo el proceso participativo del armado de la
Ordenanza 12415 sobre consumo responsable de bolsas plásticas en Córdoba que terminó dando
como resultado una ordenanza modelo. Con una reducción de más del 85% en el consumo de bolsas
en Córdoba, con un 90% de su cuerpo consensuado, con un transitar de casi 5 años entre análisis de
consumo, percepción y negociaciones entre sectores de poder, la metodología de trabajo demostró
ser un proceso mejorable en muchos aspectos, pero aún sin hacerlo, es seguro que presentará
resultados satisfactorios, independientemente de la estructura organizacional.

Conclusión
La presente ponencia pretende ser un modelo de éxito sobre la implementación de la participación
ciudadana en procesos de armado de políticas públicas, que busquen abordar las Problemáticas
Ambientales Urbanas (PAU). El caso de la Ordenanza 12415 sobre bolsas plásticas, elemento
directamente relacionado a la gestión integral de residuos sólidos urbanos, es un ejemplo de que si
es posible.

La determinación de un problema “público” por parte de la sociedad civil presenta desventajas


visibles, asociadas a la “pérdida de poder de decisión” sobre la delimitación del accionar de la
gestión municipal, como también puede generar distintos escenarios de discusión sin conclusiones
concretas o exacerbadas por percepciones erróneas. No obstante, el caso en cuestión si es ejemplo
de una apertura de la gestión municipal, para incorporar temáticas.

En cuanto a la línea de base, tanto la gestión municipal como la sociedad civil, independientemente
a la determinación del problema público, deben asegurarse de generar los indicadores e información
necesaria, para poder alimentar el análisis de la problemática. Si bien puede haber desventajas sobre
los tiempos y recursos necesarios, este punto presenta más beneficios que contraindicaciones,
asociados los primeros, a un ingreso de datos hacia la gestión municipal (y el espacio de
participación) que puede enriquecer dicho proceso.

En cuanto a los espacios de participación persé, se sostiene que son indispensables para poder
abarcar la complejidad de las problemáticas y propuestas. Necesita de un gobierno local con espalda
y capacitado para difundirlos y sostenerlos, sabiendo que implican un gran beneficio para la imagen
pública y sobre todo, para la efectividad de la planificación e implementación de las políticas
públicas.

Por último, si se rescata algo por encima del proceso empírico/político, es la importancia y
factibilidad de generar proyectos de políticas públicas desde la sociedad civil, independientemente
del nivel de apertura del gobierno local. Obviamente si el municipio es reacio a la recepción de ese
tipo de propuestas, los proyectos pueden caer en saco roto. No obstante, retomando el concepto de
complejidad que una ciudad como Córdoba (como muchas otras ciudades del País) no hay hoy
gobierno local que pueda negarse a incorporar propuestas por parte de organizaciones o
agrupaciones, que apunten a la mejora de la calidad de vida de los vecinos.

A modo de reflexión, se sostiene que es de suma importancia que los gobiernos comiencen a
generar espacios y mecanismos de participación ciudadana en el diagrama, diseño e
implementación de políticas públicas o herramientas normativas, que apunten principalmente a
tratar temas ambientales. Las normativas que apunten al tratamiento de las PAUs suelen ser
susceptibles de una evaluación muy crítica por parte de la sociedad, que puede ser sorteada o
disminuida con procesos de participación en el armado de estas, no solo asegurando la pluralidad de
percepciones, sino también, generando el ejercicio de la participación activa y responsable.

Bibliografía

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años de progreso”, en El estudio de las políticas, Luis Aguilar Villanueva (comp.), Ed.
Miguel Ángel Porrúa, México.

Laswell, H. (1992) “La orientación hacia las políticas” y “La concepción emergente
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Meny, Yves y Thoenig, Jean-Claude (1992) Las políticas públicas, Barcelona: Editorial
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Parsons, Wayne (2007) Políticas públicas: una introducción a la teoría y la práctica


del análisis de políticas públicas. México: FLACSO.

Reunión temática de Hábitat III sobre áreas metropolitanas - Indonesia (2016).Naciones Unidas.
Traducido.

Roldan, Matias Emanuel. (2012). Informe proyecto ordenanza de bolsas plásticas. Cámara de
Supermercados y Autoservicios de Córdoba / Municipalidad de Córdoba.

Velazques Gavilanes, Raul. (2009) Hacia una nueva definición del concepto “política pública”.
Mexico.

Políticas Basura
Eduardo Francisco Verón
franciscoveron@live.com.ar
Escuela de Política y Gobierno, Universidad Nacional de San Martín
Ambiente y política.
Resumen:

Las políticas públicas referidas a los residuos son descartables. Esto significa que los diferentes
niveles de gobierno diseñan e implementan políticas de corto y mediano plazo que al poco tiempo
son suplantadas por otra.

En el presente trabajo se realiza un recorrido histórico sobre cómo surgió la preocupación ambiental
en el mundo y cómo repercutió ese fenómeno en la Argentina. Una vez contextualizado el momento
histórico se analizan las políticas que se fueron desarrollando en el país a nivel nacional, provincial
y municipal.

En el análisis de las políticas públicas se visualiza un gran énfasis en la preocupación ambiental, sin
embargo, cuando se inserta la cuestión social se produce una reflexión mayor en la población
destinataria de las políticas. Analizando una política pública socio-ambiental en un municipio clave
en la temática de los residuos por su cercanía al relleno sanitario más grande del país se pretende
dar cuenta de la importancia del enfoque social en las políticas ambientales.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia, organizado
por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de
septiembre de 2018.”

Introducción

La cuestión de los residuos ha encontrado lugar en las agendas gubernamentales hace varias
décadas. Esto se debe a la contaminación que estos producen en los suelos, en el aire y en el agua y
la consiguiente repercusión negativa en la sociedad.

Los problemas que acarrean los residuos fueron analizados por la Organización de las Naciones
Unidas (ONU). A partir de ello los diferentes niveles de gobierno en el país (nacional, provincial y
municipal) diseñaron e implementaron diversas políticas con el objetivo de minimizar la cantidad
de basura producida para amortiguar los daños al medio ambiente y mejorar la calidad de vida de
los recuperadores.

A los efectos de encuadrar las características de las políticas locales, se trazará en primer lugar un
itinerario genérico de las decisiones tomadas a nivel global.

Con posterioridad se describirá cómo se fueron desarrollando las diversas políticas a nivel nacional
en relación a los residuos, planteando su surgimiento y las limitaciones que encontraron.

En el partido de General San Martín, provincia de Buenos Aires, la problemática de la


contaminación de los residuos ha encontrado mayor agudeza ya que perjudica directamente a la
población que habita el partido, en particular, a los vecinos de la localidad de José León Suárez
quienes viven rodeados de grandes montañas de basura, plantas de separación de residuos y
negocios de compra-venta de cartones, metales y otros materiales. A diferencia de otros lugares en
donde se desarrollaron movimientos NIMBY (Walsh, 2003) que significa “Not in my back yard”
(No en mi patio trasero), en José León Suárez no existió un repudio vecinal en contra de la
instalación del basural en 1978 (Álvarez, 2012: 13); ni en el momento de su creación (se trataba de
un gobierno autoritario) y tampoco en los tiempos posteriores de democracia debido a que los
residuos comenzaron a ser la salida económica de cientos de familias que buscaban sobrevivir
habiendo sido expulsados de la sociedad, ya sea recolectando basura o incorporándose a las plantas
de separación.

En particular, el trabajo presente se detendrá en una política implementada por el municipio de


General San Martín que comenzó en septiembre del 2013 con la intención de trabajar la
concientización, la clasificación y el reciclado de residuos, mediante el programa “Separar,
Reciclar, Crecer” que se lleva adelante en 100 instituciones educativas del municipio.

Este análisis intenta abordar la temática de los residuos, desde las perspectivas social y educativa,
las cuales son ejes fundamentales de la política llevada adelante por el municipio.

Se incluye asimismo una descripción territorial de José León Suárez por ser ésta la localidad más
afectada ambiental y socialmente debido a la cercanía que presenta el basural de la CEAMSE.

El debate sobre el medio ambiente a nivel mundial

A nivel global, la cuestión del medio ambiente empezó a ser tema de agenda a partir de 1972
cuando la ONU dedicó una Cumbre a la temática ambiental (Grinberg, 1999). Esta llevó el nombre
de Conferencia de Naciones Unidas sobre Ambiente Humano (CNUAH) y tuvo lugar en Estocolmo.
A partir de entonces se han llevado adelante conferencias, foros, programas, estudios y
recomendaciones a todos los países, con el fin de estudiar las causas que provocan el cambio
climático y los problemas ambientales que comenzaron a percibirse con preocupación a mitad del
siglo XX.

Esta primera conferencia ambiental dejó como resultado la Declaración de Estocolmo sobre
Ambiente Humano. Allí se vertían algunos principios y recomendaciones que apuntaban a la
concientización apelando a la responsabilidad de la población y a su relación con el medio que la
rodea, en particular acentuando este pedido a los gobiernos (sobre todo a los más desarrollados)
para que dirijan sus esfuerzos hacia la planificación e implementación de acciones que preserven el
aire, el agua, la fauna, la flora y todo lo que conforma el ecosistema. También solicitaba disminuir
las acciones que traen como consecuencia la contaminación, la destrucción de la biodiversidad, la
explotación de recursos naturales y el daño ambiental.

Esta Cumbre tuvo como resultado una importante repercusión en la opinión pública y derivó en
acciones de los Estados, que con una mayor concientización, promovieron legislaciones
encaminadas a proteger el medio ambiente. Asimismo la ONU creó instituciones para el estudio y la
promoción de programas ambientales. El más relevante es el Programa de Naciones Unidas para el
Medio Ambiente (PNUMA) que tiene como misión promover actividades para su cuidado,
informando y capacitando a las naciones para mejorar la vida de sus habitantes.

En los años que siguieron a la CNUAH, la preocupación por las problemáticas ecológicas enraizó
en parte de la sociedad (Grinberg, 1999: 18), debido a la difusión otorgada por los medios de
comunicación y las reglamentaciones que diseñaron los Estados. Esto se logró pese a los limitados
recursos otorgados por el organismo internacional ya que tales políticas estaban sujetas a
contribuciones voluntarias de gobiernos, agencias y organizaciones mundiales, (caso contrario de la
UNESCO, la OMS o la FAO) (Grinberg, 1999:62). Si bien se logró instalar la preocupación a nivel
público, no se habilitó una satisfactoria implementación de las políticas propuestas en el Plan de
Acción anunciadas en la Declaración de Nairobi de 1982, en donde se congregaron representantes
de 105 gobiernos para evaluar el primer decenio de acción luego de la CNUAH.

En 1992 se realizó en Río de Janeiro la Cumbre de las Naciones Unidas sobre Medio Ambiente y
Desarrollo –popularmente conocida como la Cumbre de la Tierra-. Allí se intentaba evaluar los 20
años de gestión ambiental promovida por la ONU y debatir sobre la relación “desarrollo-ambiente”.
Este fue justamente el punto fuerte de discusión entre los representantes de las naciones, ya que
veían incompatible “respetar los límites de la naturaleza, preservándola y a su vez propagar
ilimitadamente el depredador estilo de vida del mundo occidental desarrollado” (Grinberg, 1999:
125). Más puntualmente, el gran debate fue entre los países en desarrollo-a los cuales se les
recomendaba limitar su accionar sobre el medio con el objetivo de proteger el ambiente- y los
desarrollados, quienes justificaban sus acciones en pos del avance tecnológico, fuentes de trabajo e
innovación científica y por lo cual no estaban dispuestos a frenar la marcha. Una de las muestras de
este desacuerdo fue la no firma del presidente Bush al Convenio sobre Biodiversidad. No obstante
esta conferencia no quedó solo en el debate sino que se produjeron acciones importantes para llevar
adelante acciones concretas en los años posteriores, como fue el caso de la firma del Programa 21 (o
Agenda 21) el cual propone 40 problemáticas para trabajar a nivel mundial.

Años más tarde, en 1998, se formuló la declaración del protocolo de Kioto en el marco de las
Naciones Unidas sobre el cambio climático y el nuevo paradigma ambiental. La problemática sobre
el medio ambiente entró así con mayor fuerza en las agendas de los poderes públicos para la
creación de políticas que colaboren con la sustentabilidad del medio ambiente. El convenio
formulado en esta cumbre fue uno de los más importantes a nivel mundial, por los objetivos
cuantitativos que se proponía, por la adhesión de gran cantidad de Estados que firmaron el acuerdo
y por las políticas concretas que se desarrollaron en los países, provincias, municipios y
departamentos para dar cumplimiento a esta declaración.

Posición de los diversos países en 2011 respecto del Protocolo de Kioto


Firmado y ratificado (Anexo I y II). Firmado y ratificado. Firmado pero con ratificación
rechazada

. Abandonó. No posicionado.

.Fuente: es.wikipedia.org

En el año 2002 se realizó la Cumbre sobre el Desarrollo Sostenible en Johannesburgo (Sudáfrica)


con la intención de iniciar un plan de acción que concrete los objetivos puestos en el programa 21,
en particular, la mejora de la calidad de vida de los ciudadanos y la conservación de los recursos
naturales, poniendo el foco en la solidaridad internacional y en las próximas generaciones.

En tanto en el año 2012 se realizó Río +20, la cuarta Cumbre sobre Desarrollo Sostenible, en donde
los debates oficiales se centraron en dos temas principales: construir una economía verde y -en
forma paralela- atenuar los efectos de la pobreza en la población. Para lograr dichos objetivos, se
propuso trabajar en la concientización y difusión de la protección ambiental, poniendo gran énfasis
en la educación, como una de las herramientas para que las políticas tengan anclaje y resultados
satisfactorios en las sociedades. Es por ello que el Plan de Acción Mundial sobre la Educación para
el Desarrollo Sostenible, que surgió en la Conferencia realizada en Japón en 2014, se materializó en
objetivos y en ámbitos específicos para actuar de modo que las poblaciones tengan la oportunidad
de adquirir conocimientos, competencias, valores y actitudes que les permitan contribuir al
desarrollo sostenible.

Como consecuencia de la Cumbre de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible, el PNUMA


desarrolló una guía con estrategias para la acción de políticas sobre los residuos sólidos, la cual se
centra en una descripción de la gestión sobre estos y propone directrices para el avance en cuanto al
aprovechamiento de los residuos social, económica y ambientalmente, promoviendo que este tipo
de políticas se realicen a nivel nacional, ya que de este modo se podrían destinar más recursos a la
actividad, realizar proyectos que abarquen mayor superficie de territorio e incrementar la visibilidad
e interés de la problemática.

El medio ambiente en la agenda gubernamental a nivel nacional en Argentina

Con la creciente preocupación de la sociedad sobre el medio ambiente a nivel mundial y su


repercusión en la agenda pública nacional, Argentina ha sancionado leyes de gran importancia en
cuanto a la cuestión ambiental, además de la creación de organismos para ocuparse de distintos
aspectos en la protección de los recursos naturales.

Apenas terminada la CNUAH, Argentina creó en 1973 la Secretaría de Recursos Naturales y


Ambiente Humano. Aunque tuvo poca actividad por su disolución en 1976 con el golpe de Estado,
se puede destacar la vanguardista actitud del país para generar acciones ambientales y poner en
marcha lo resuelto en Estocolmo.

Ya en los años 90, con Menem en la presidencia, se reinauguró la Secretaría de Recursos Naturales
y Medio Ambiente mediante el decreto 2419. Aunque esta acción se interpretó como un esfuerzo
del gobierno por ajustarse a la agenda de organismos internacionales y así conseguir préstamos más
que una verdadera preocupación por los recursos naturales y el medio ambiente. Esto es coincidente
con el paradigma vigente en esos años respecto a la mercantilización de los residuos, que priorizaba
los mecanismos del mercado frente a la intervención estatal o la participación de la sociedad civil
(Gutiérrez - Isuani, 2013).

En este contexto tuvo lugar la creación del Consejo Federal de Medio Ambiente (COFEMA) en
1990 que fue reconocido en 1993 por medio del Pacto Federal Ambiental. Este fue considerado un
gran avance entre las políticas ambientales, ya que dio paso a la creación de un organismo que
coordine y elabore políticas ambientales de manera federal, teniendo como principales objetivos:
considerar la concertación de intereses de los distintos sectores de la sociedad entre sí, y de éstos
con la administración pública (art. 9 del COFEMA); promover la educación ambiental (art. 15 del
COFEMA); informar a la población con datos sobre diferentes parámetros ambientales (art. 17 del
COFEMA) y establecer un sistema federal ambiental (art. 23 del COFEMA).

La normativa más importante en esos años fue la inclusión del derecho a un ambiente sano en el
artículo 41 de la Constitución Nacional Argentina de 1994, estableciendo al nivel nacional normas
generales respecto al ambiente y a nivel provincial la implementación de políticas concretas para el
cumplimiento de las legislaciones.

A partir de ese momento y hasta el 2001, no hubo importantes avances respecto a las leyes de
temática ambiental; recién en el 2002 se puede destacar la Ley General del Ambiente N°25.675.
Esta ley establece los presupuestos mínimos para la creación de una gestión sustentable y adecuada
del ambiente, entre los cuales son destacables los puntos referentes al fomento de la participación
social en la toma de decisiones, la promoción de cambios de conductas sociales por medio de la
educación ambiental, la solidaridad con generaciones futuras y la coordinación interjurisdiccional.
Ejes que los gobiernos provinciales y municipales deberían tomar para gestionar sus políticas
ambientales.

De esta ley que abarca grandes aspectos referidos al medio ambiente, los recursos naturales y la
diversidad biológica, se desprenden: la ley 25831/2003 que establece un régimen de Libre Acceso a
la Información Pública Ambiental para que todos puedan solicitar e informarse sobre cuestiones
ambientales y requerir al Estado en todos sus niveles la información; y la ley 25.916/2004 sobre la
Gestión Integral de Residuos Domiciliarios, que apunta a establecer los presupuestos mínimos para
el tratamiento y la regulación normativa referida a la temática de los residuos sólidos urbanos. En
esta última cabe destacar el artículo 25, que establece las funciones de la autoridad de aplicación;
promover programas de educación ambiental y de concientización social; activar los instrumentos
económicos y jurídicos y fomentar la participación de la población en la reducción, reutilización y
reciclaje de residuos.

En el año 2006 –bajo la ley 26.168- se creó la Autoridad de la Cuenca Matanza Riachuelo
(ACUMAR), cuya área de competencia es interjurisdiccional (ya que comprende dentro de sí varios
distritos84 y niveles gubernamentales) y su función es coordinar acciones para el saneamiento de la
cuenca Matanza-Riachuelo.

Ya culminando la primera década del siglo XXI, en Argentina comienzan a surgir demandas
sociales que solicitan la sanción de leyes para proteger los recursos naturales. De aquí es que surge
la ley 26331 del 2008 estableciendo los Presupuestos Mínimos de Protección Ambiental de los
Bosques Nativos y la ley 26639 del 2010 que determina un Régimen de Presupuestos Mínimos

84
Parte de la Ciudad de Buenos Aires, Almirante Brown, Avellaneda, Cañuelas, Esteban Echeverría, Ezeiza, General Las Heras, La Matanza, Lanús,
Lomas de Zamora, Marcos Paz, Merlo ySan Vicente.
para la Preservación de los Glaciares y el Ambiente Periglacial.

Acciones ambientales en la provincia de Buenos Aires

En la provincia de Buenos Aires, a partir de la sanción de la Constitución Provincial en 1994, se


estableció el derecho a gozar de un ambiente sano (artículo 28). Desde entonces la provincia asume
el compromiso de asegurar una gestión ambiental para preservar, recuperar y mejorar los recursos
naturales. Con posterioridad se aprueba la ley provincial 11.723 en 1995 para la protección,
conservación, mejoramiento y restauración de los recursos naturales y del ambiente en general. Esta
ley es de las más importantes que existe a nivel provincial ya que legisla sobre varios ejes de trabajo
como los derechos y deberes de los ciudadanos en materia ambiental, los instrumentos a utilizar
para la evaluación y medición de los impactos de la contaminación, la educación y comunicación
respecto a contenidos ecológicos. Más allá de estas disposiciones generales, la ley cuenta con otras
específicas -referidas al agua, el suelo, la atmósfera, la energía, la fauna, la flora y en los incisos 65
y 66- la cuestión de los residuos. Y es precisamente en este punto donde se especifica la delegación
a los municipios de las tareas de minimización, recolección y recuperación.

En 2006 se sancionó la ley 13.592 de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos fijándose los
mecanismos, que deben ser implementados por los municipios para garantizar un correcto
tratamiento de los residuos desde su generación hasta su disposición final. Se apunta a reducir en
forma progresiva la cantidad de desperdicios que se generan por día y establecer métodos de
procesamiento de residuos compatibles con el cuidado y la protección del medio ambiente. El
artículo 3 establece como principio de la política de gestión integral “la valorización de los residuos
sólidos urbanos” entendiéndose por valorización a los métodos y procesamiento de reutilización y
reciclaje en sus formas química, física, biológica, mecánica y energética.

Más allá de estas normativas que contemplan la cuestión ambiental, en la praxis el gobierno de la
provincia de Buenos Aires poco accionó en forma efectiva la constitución de un ambiente más
saludable. Esto se puede evidenciar, por un lado, en la delegación que la provincia realizó hacia los
municipios de las tareas concretas respecto a las políticas ambientales85. Con escaso seguimiento de
las operaciones y articulación entre los ministerios provinciales y las secretarías y direcciones
municipales. Y por otro lado, en el bajo rango al que fue llevado el equipo encargado del medio
ambiente en el nivel provincial.

85
Como deja establecido la ley 11.723, título III, capítulo VII, inciso 66.
Hasta el 2011 el mencionado equipo estuvo a cargo del Organismo Provincial para el Desarrollo
Sostenible (OPDS), dependiendo de la jefatura de gabinete, ya que se tenía la idea que esta cuestión
era transversal a todos los ministerios; sin embargo con el decreto 11 del 2011 se creó la Secretaria
de Espacio Público que contenía dentro de sí al OPSD reduciendo así su presupuesto, jerarquía y
competencias.

Es a partir de este momento que los municipios, como nivel de gobierno más cercano a la
población, tomaron la tarea de implementar políticas regladas por los niveles superiores.

Dentro de la provincia de Buenos Aires hay algunos distritos que se destacan por ciertas acciones
llevadas adelante en materia ambiental -como es el caso de La Plata, Brandsen, San Miguel, San
Isidro y Malvinas Argentinas- teniendo experiencia de recolección diferenciada86. Esta consiste en
la organización de dos servicios de recolección; uno para la BOLSA VERDE y otro para los
residuos que no se recuperan. Así, la ciudad cuenta con una recolección especial para las bolsas
verdes en días y horarios determinados en los que el camión recolector llevará la bolsa verde con
residuos inorgánicos a las plantas de separación –cooperativas de clasificación de RSU–, y no al
relleno.

Estas acciones mostraron “baja incidencia del volumen de residuos recuperados en el total de
residuos generados, que van desde el 0,19% al 3,66%, excepto La Plata que logró recuperar el
22%” (Gutiérrez, 2014: 38).

Por otro lado, municipios como Ituzaingó y La Matanza desarrollaron estrategias para la
reutilización y el reciclado de residuos a través de organizaciones y cooperativas que se nuclean
para capacitarse y revalorizar los desechos a la par que hacen un trabajo de concientización y
educación en escuelas, industrias y organizaciones (Gutiérrez, 2014: 76).

Cabe destacar el caso de Morón que entre su política ambiental incluye ambos procesos, tanto el de
la recolección diferenciada como la reutilización y el reciclado del mismo, siendo un caso
excepcional en el AMBA.

A pesar de estas acciones municipales -que sirven para trabajar la conciencia ambiental- no se
observan resultados relevantes. Como se sabe, la provincia de Buenos Aires consta de 135

86
Cabe aclarar que en el caso de Brandsen, La Plata, Morón y San Miguel la recolección diferenciada es domiciliaria y en el caso de Malvinas
Argentinas y San Isidro es a partir de contenedores en diferentes puntos del municipio.
municipios, de los cuales 24 conforman el conurbano, que es el área ambientalmente más
vulnerados por la falta de urbanización que presenta, la cantidad de habitantes que tiene y las
falencias educativas, económicas y de salubridad que las afectan. A raíz de estas graves
problemáticas estructurales, los gobiernos municipales consideran secundario la implementación de
políticas ambientales.

Dentro del Área Metropolitana de Buenos Aires (AMBA) pocos son los distritos destacables en
políticas ambientales eficaces. Salvo la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y La Plata 87, en los
demás gobiernos locales no se implementan programas ambientales o lo hacen pero como prueba
piloto y luego lo cancelan; en otros casos son muy incipientes y no llegan a tener una verdadera
repercusión en cuanto a la mitigación del problema. Esta situación tiene como consecuencia una
mayor cantidad de residuos llevados al relleno sanitario de la Coordinadora Ecológica Área
Metropolitana Sociedad del Estado (CEAMSE).

La CEAMSE, ¿La disposición final de los residuos?

El relleno que actualmente funciona es el Norte III y se encuentra al límite con el barrio de José
León Suárez, una de las 27 localidades pertenecientes al partido de General San Martín en la
provincia de Buenos Aires. Se ubica en el extremo norte del Partido, siendo una de las que mayor
cantidad de villas de emergencias88 aglutina (Cravino, 2008: 10).

Mapa de la localidad de José León Suárez y sus alrededores

87
Entrevista a España Verrastro, especialista en políticas ambientales en el área del AMBA.

88
La defino como ocupaciones irregulares de tierra urbana vacante con diferentes grados de precariedad.
Fuente: Map Data 2015

Este barrio se caracteriza por contar con el centro de disposición final de residuos más grande de
Latinoamérica. La CEAMSE fue fundada en 1978 con la promulgación de la Ley 9111, bajo el
gobierno dictatorial de Jorge Rafael Videla, que establecía unificar el sistema de recolección y
disposición final de los residuos del conurbano bonaerense y de la Ciudad de Buenos Aires.

La CEAMSE nació de la idea del ingeniero Guillermo Laura quien había presentado un trabajo
titulado: “El cinturón ecológico”, en junio de 1975 en el Concurso sobre Ingeniería Ambiental,
Contaminación del aire y del agua, ruidos molestos, etc. Allí proponía la creación de un cinturón
ecológico que sirviera al área metropolitana para proveer de parquización y forestación de los
terrenos que se encuentran a orillas de la cuenca del Reconquista.

En un primer momento esta política pública estaba destinada a sanear la problemática ambiental que
acarreaban las incineradoras, ya que el humo expulsado provocaba problemas respiratorios y daños
ambientales (Alvarez, 2012: 9). Pero por otro lado, tenía el objetivo de erradicar las villas de
Capital, las cuales eran asociadas a raíz del trabajo de recolección que efectuaban sus habitantes
como estrategia de supervivencia (Suárez, 2004).

A medida que los años fueron pasando y los suelos bajos se fueron rellenando con los residuos que
se producían en el área metropolitana, los espacios que quedaban para el relleno eran cada vez
menores y no se visualizaba alguna política alterna, ya que las potenciales localizaciones
propuestas por las autoridades contaban con la rotunda oposición de los vecinos quienes
argumentaban sufrimiento ambiental, además de reproducción de la desigualdad (Auyero y
Swinstun, 2006: 147).

Parte de José León Suárez bordea la autopista del camino Buen Ayre siendo esta la que separa a la
localidad de las tierras perteneciente a la CEAMSE. Es por tal cercanía entre la población suarense
y la CEAMSE que existe un estrecho vínculo entre ambos actores.

Niño suarense en un puente que se encuentra entre el basural y el camino Buen Ayre

. Fuente: Fotografía de Julieta Vitale

Con frecuencia este vínculo residía en un conflicto permanente ya que la población -


desesperada por obtener recursos de los residuos- mantenía una lucha constante con la policía que
los reprimía si los hallaban revolviendo la basura (Alvarez, 2012: 24). Tal situación se mantuvo
hasta el trágico episodio de la muerte de Diego Duarte el 15 de marzo del 2004 en el Relleno Norte
III de la CEAMSE. Duarte de 15 años, para no ser reprimido por la policía, se refugió debajo de
unos cartones y fue aplastado por un cargamento de basura a pesar del aviso de Federico, hermano
de Diego, a los operadores y al supervisor. La policía no realizó ningún esfuerzo para socorrer al
joven (Dujovne Ortiz 2010; Alvarez 2012).
A partir de allí se llegó a un acuerdo entre la CEAMSE, la policía y “los quemeros” 89, consistente
en dejarlos pasar al predio por unas horas en la tarde para recolectar residuos que les pudieran servir
para el consumo o la venta (Carreño 2010: 77; Alvarez 2012: 31; Mantiñán 2013: 59).

Adam Guevara90, un vecino suarense, observó con preocupación el conflicto existente entre el
personal de seguridad de la CEAMSE y los quemeros, ya que el acceso al predio se hallaba
restringido al uso público y ellos pugnaban por ingresar para recolectar los elementos para su
subsistencia, generándose permanentes enfrentamientos.

Por otro lado, reparó en la escasa eficacia del sistema que llevaban adelante sus vecinos consistente
en ir a la quema, recolectar la mayor cantidad de elementos posibles y luego en sus casas separarlos
para venderlos a algún comercio de compra-venta de material. Guevara pensó que si se organizaran
los beneficios serían mayores, ya que en vez de venderlos a negocios minoristas que pagaban poco,
con lo que juntaban todos (que para ese entonces eran alrededor de 200 vecinos) podrían venderlo a
un mayorista quien pagaría un precio más alto por kilo tanto de metal, como plástico, cartón, etc.
Pero para ello necesitaban un lugar físico en donde efectuar la separación. La organización se pudo
conformar entre 2003 y 2004, después de numerosos pedidos a diferentes autoridades de los niveles
municipal, provincial y nacional91. Es así como nació la asociación “Las piletas” (ubicada en el
asentamiento que se encuentra entre los barrios de Lanzone e Independencia, en la localidad de José
León Suárez) que fue considerada como la primera de las cooperativas de origen social.

En la actualidad funcionan nueve plantas sociales de separación92, dos plantas privadas y también
otras informales del tipo familiar. Son galpones, en algunos casos muy amplios, en otros no tanto,
en donde camiones de residuos vuelcan su contenido diariamente en diferentes horarios. A pesar de
la presencia de olores repugnantes, de suelos salpicados por los líquidos residuales 93, y la constante
proliferación de gérmenes y bacterias, los trabajadores desempeñan su labor sin la presión del

89
Se denomina así a las personas que van al basural de la CEAMSE a recolectar materiales que le sirven para su posterior consumo o venta.

90
Fundador de la primer planta social de separación de residuos “Las Piletas” en el 2004

91
Entrevista a Adam Guevara, noviembre 2013

92
Las Piletas, Socorrer Trabajar Construir, Esperanza del libertador, Piletas II Independencia, Lanzone Recicla, Todos Reciclados, Tren Blanco, 8 de
mayo y 3 de mayo.

93
Observación realizada en las Plantas: Las Piletas, SocTraCon, Lanzone Recicla y 8 de Mayo en junio del 2014.
permanente acoso policial.

La rutina de los recuperadores es la siguiente. El camión llega a la planta y vuelca su contenido en


una cinta transportadora y los cooperativistas se ubican alrededor dividiéndose el trabajo. Los
primeros deben ir rompiendo las bolsas que comienzan a ser transportadas por la cinta, los demás
deben tomar el material que se les haya asignado –cartón, papel, plástico, hierro, nylon- y
depositarlo en un bolsón que tienen a su costado. El material que no es tomado por los
cooperativistas cae en el bolsón de basura al terminar el camino de la cinta.

Estas organizaciones surgidas para paliar la cuestión social de pobreza y desocupación que
presentaban los quemeros se constituyen “bajo formas de socorro al pobre que limitan entre la
integración, con la estigmatización de sus habitantes enviándolos hacia el “polo negativo” de una
identidad descalificada” (Althabe, 1993. Citado en Merklen 2010).

Las diversas cooperativas que se establecieron en los territorios en su mayoría presentan falencias
de infraestructura ya que son construcciones no terminadas o de materiales con una notable
visualización de precariedad (además de las condiciones en la que los recuperadores trabajan, con
pocos resguardos sobre su salud). De tal modo estas circunstancias hacen que las cooperativas, en
vez de operar como espacios integradores, con frecuencia resultan instrumentos de estigmatización
social. Es así como las acciones que se establecen con la idea de solucionar provisoriamente la gran
cantidad de problemáticas que se presentan en el territorio se transforman -en definitivas- a raíz del
límite impuesto por la falta de recursos, capacitación y /o planificación. Esto sucede porque, como
menciona Merklen, “Las solidaridades locales no producen prácticamente ningún recurso. Ella más
bien distribuyen y hacen circular medios que las organizaciones barriales recuperan fuera”
(Merklen, 2010: 155).

El trabajo que los recuperadores realizan no es reconocido como tal por gran parte de la sociedad e
incluso por el mismo Estado, Alvarez describe la situación de los recuperadores como una actividad
en condiciones infralegales ya que no los ampara el derecho laboral ni se respetan las normas de
seguridad e higiene en la producción además de no estar registrados ni pagar cargas sociales
(Alvarez, 2012; 95).

Quemeros recolectando material en el relleno norte III de la CEAMSE


Fuente: www.contaminacioncero.com

El hecho de modificar una política ambiental a raíz de la constatación de su ineficacia no es nuevo


en la historia de los residuos, sino al contrario, sigue una lógica casi rutinaria en el tratamiento del
tema.

Cynthia Shammah (2009) ha realizado un recorrido histórico, tomando como referencia las
investigaciones de Francisco Suárez (1998) y Eduardo Bidondo (2004) que demuestra la deficiencia
de una política sustentable sobre la gestión de residuos.

En un primer momento que puede ubicarse entre los años 1600 y 1856, se apuntó a arrojar los
residuos fuera del ámbito urbano. Los arroyos Maldonado, Medrano y Cildañez que cruzaban la
ciudad delimitaban los espacios para la disposición. En un segundo periodo que podemos ubicar
entre 1856 y 1903 se comenzaron a concentrar los residuos en un lugar específico para evitar la
propagación de enfermedades. La gestión municipal de la ciudad comenzó a barrerlos, recolectarlos
y trasladarlos. En un tercer contexto histórico que Suárez y Bidondo ubican entre 1903 y 1977 se
implementó la política de incineradoras que quemasen los residuos. Pero esta actividad era
sumamente dañina ya que expulsaba los gases contaminados al aire repercutiendo negativamente
para con el medio ambiente. Es más, la contaminación que provocaban las incineradoras era mayor
ya que creaba nuevas toxinas que no estaban en los desechos originales, como lo es la dioxina, uno
de los contaminantes artificiales más tóxicos que se conocen (Leonard, 2011: 278).Ya entrando en
los últimos años del siglo XX, se dio paso a la creación de la CEAMSE que ha ido reglamentando
los diferentes momentos por los que pasa el ciclo de la basura: la recolección, la minimización y la
disposición final, realizando políticas propias de un Estado Regulador que, como detallan Majone y
La Spina (1993), son de diseño, reglamentación de sanciones, adopción y aplicación de reglas de
conducta.

La reglamentación ha ido variando según los diferentes gobiernos a lo largo de los años, ya que la
capacidad institucional -como lo detallan Oszlak y Felder (1997)- se fue modificando según las
corrientes que iban encontrando anclaje en nuestro país; rasgos autoritarios en cuanto al
sometimiento de los distritos ante la CEAMSE durante el golpe de Estado; luego, con la llegada de
la corriente neo-liberal, tendencias mercantilizantes manifestadas en el tratamiento de los residuos
como objeto utilitario, sin un interés social y ambiental expresado en políticas sustentables.

Desde 1977 a la actualidad, aunque han cambiado los regímenes de gobierno y los partidos
políticos, la técnica de relleno sanitario ha permanecido vigente arribándose a la situación actual en
la cual han sido prácticamente cubiertos todos los suelos disponibles.

La técnica de relleno empleada actualmente consiste en depositar los desechos sólidos en el suelo,
los cuales se esparcen y compactan reduciéndolos al menor volumen posible, para que así ocupen
un área pequeña. Luego se cubren con una capa de tierra y se compactan nuevamente. Este método
era oportuno cuando se trataba de tierras en zonas bajas e inundables pero una vez que las áreas
destinadas se cubrieron, el método quedó sin justificación, comenzando entonces a formarse
montañas de basuras incontenibles.

Además de la saturación de los rellenos, es importante saber que por más que estos hayan sido bien
construidos, se filtra líquido de las lluvias, por ejemplo, en el interior de las cámaras, que se mezcla
con la basura y da como resultado el lixiviano, que se filtra en el suelo y contamina el agua
superficial y las reservas subterráneas (Leonard, 2011: 273).

Ilustración que muestra el proceso del relleno sanitario


Fuente: abnercastillo.blogspot.com.ar

Más allá del relleno sanitario, la Coordinadora Ecológica lleva adelante acciones para sacar
provecho de los residuos. En una entrevista realizada a un supervisor del sector III de la CEAMSE
se sostuvo que desde el año 2005 se está implementando un sistema para la extracción de gas
metano y exiliado (aprobado por el protocolo de Kioto) producto de la descomposición anaeróbica
que surge de la fracción orgánica de los residuos, gas captado por caños que lo derivan a la central
térmica para la generación de energía eléctrica (Noticias CEAMSE, 2012).

Para un mayor aprovechamiento de los residuos, en el año 2012 se instaló la Planta de Tratamiento
Mecánico Biológico destinada al procesamiento de Residuos Sólidos Urbanos. En este caso se
combinan procesos mecánicos y biológicos (Noticias CEAMSE, 2012). La etapa mecánica reside en
la separación de residuos secos y húmedos de forma manual por parte de los recuperadores
contratados por la empresa para - una vez discriminados- ser clasificados en papel, plástico y vidrio
para su posterior enfardado y comercialización. La etapa biológica consiste en el tratamiento de los
residuos húmedos en los biorreactores, donde son encapsulados herméticamente durante 21 días,
obteniéndose por un lado una reducción del 25% del peso y por el otro la producción de materia
orgánica estabilizada (es decir que no emite ni gases ni líquidos contaminantes) que se utilizará para
cubrir los residuos (CEAMSE:2012)

Es pertinente aclarar que esta planta de separación cuenta con un importante equipo de protección
sanitaria para sus trabajadores.
La CEAMSE también se ocupa de la regulación de los residuos, ya que como Empresa del Estado le
compete legislar sobre aquellas industrias que producen externalidades sociales, económicas y
ambientales (Muñoz, 1996). La tarea debería llevarse adelante por medio de entes reguladores,
acompañada de marcos normativos tendientes a asegurar la minimización de estas externalidades.

Las consecuencias de la falta de un seguimiento estricto a los comercios e industrias provocan que
al basural lleguen camiones que descargan residuos procedentes de supermercados y fábricas en los
cuales se pueden encontrar alimentos, electrodomésticos, juguetes, etc. (Alvarez, 2012: 43). Esta
cuestión deja en descubierto en primer lugar la falencia de regulación que permite a las industrias y
empresas desechar material sin discriminación previa, además de generar una la lucha interna entre
los quemeros y de ellos con el personal de seguridad (Alvarez, 2012: 31). La falta de control genera
aún peores consecuencias ya que es común encontrar que los quemeros vendan a comercios del
barrio mercadería que traen del relleno. Se supo de la existencia de una cooperativa informal que se
había convertido en una especie de supermercado en donde se vendía gran cantidad y variedad de
productos proveniente del basural94. Estos productos, en su mayoría, no estaban vencidos pero eran
desechados por fallas en los envoltorios95 y las empresas cobraban seguro por ellos.

San Martín, el basural del área metropolitana

La relación de trabajo entre el Gobierno de la provincia de Buenos Aires y el municipio de General


San Martín se centra meramente en una articulación rutinaria con el Organismo Provincial de
Desarrollo Sustentable limitada a habilitaciones industriales sin registrar un trabajo programático,
es decir un vínculo real entre ministerios y secretarías para el diseño, ejecución y financiamiento de
proyectos o programas (Gutiérrez y Merlinsky, 2016: 86).

Esta ausencia de articulación sorprende por tratarse -el municipio de General San Martín-de uno de
los territorios claves para abordar en forma decisiva e integral la cuestión ambiental debido a la
localización del depósito más grande de residuos del país; la gran concentración de industrias que
residen en el distrito; la presencia del río Reconquista con la contaminación que conlleva y la
instalación de numerosas villas de emergencia y asentamientos que se ubican en zonas bajas,
inundables y sin servicios cloacales y de agua corriente.

94
Investigación y observación propia, realizada durante el periodo de mayo 2013 a marzo 2015.

95
El envase que los recubre están al revés o desteñidos, rotos, abollados, etc.
Para tratar este gran conjunto de problemáticas, la gestión del intendente Gabriel Katopodis ha
tomado la decisión de crear la Dirección de Políticas Ambientales. La cual lleva adelante las tareas
de: controlar la contaminación provocadas por industrias de 1ra categoría; emitir certificados de
Aptitud Ambiental de 1ra categoría; medir los ruidos molestos provocados por industrias y trabajar
la cuestión de educación ambiental (llevando adelante las campañas de tecnologías en desuso,
recolección de tapitas para el hospital Diego Thompson y promoción de la construcción de
ecoladrillos y organización de eventos ambientales como el día del Agua y el Día del Medio
Ambiente).

Es de destacar que una de las actividades más relevantes de la Secretaría es el programa “Separar,
Reciclar, Crecer”; que a continuación se analizará utilizando el ciclo de políticas públicas propuesto
por Tamayo Sáez (1997), observándose que está en línea respecto a los objetivos educativos,
concientizadores, participativos, sostenibles y comunicacionales con las normativas internacionales,
nacionales y provinciales.

El ciclo de las políticas públicas suele comenzar con la detección de un problema social (Tamayo
Sáez, 1997), que en este caso es la falta de concientización ciudadana en cuanto a la importancia de
separar los residuos.

Programa “Separar, Reciclar, Crecer”

El programa “Separar, Reciclar, Crecer” surge a partir del 2008 de la mano de Teresa Pérez, una
activista ambiental, y de Carlos Duarte, estudiante de Análisis Ambiental, quienes diseñaron un
programa de Voluntariado Universitario con el objetivo de crear un espacio verde en el que se
promoviera el cuidado ecológico utilizando un predio de la Universidad Nacional de San Martín. El
proyecto fue aceptado y se creó el Bosque Urbano, un espacio frente a la Universidad sobre la calle
Irigoyen, en el que priman la vegetación, el cultivo y las actividades en relación con la naturaleza y
su preservación. Este bosque es un importante pulmón para la zona y, aunque pequeño, es centro de
variadas actividades en favor del cuidado ambiental.

A partir de la creación del mencionado espacio, en el 2009 se firmó un convenio entre la UNSAM y
el municipio de General San Martín (bajo la gestión del intendente Ivoskus) por el cual se diseñó y
puso en marcha la campaña de Educación Ambiental y Separación en Origen de Residuos, ya con
la incorporación de Sabrina Fernández, trabajadora social. Esto derivó en una prueba piloto del
programa “San Martín Recicla, Educación ambiental y Separación en Origen” de la mano del
municipio y de la UNSAM, en alianza con las cooperativas de trabajo Eco-Mayo, 7 de noviembre y
Juntos Somos Más. Las acciones se apoyaron en tres pilares: Educación Ambiental, San Martín
Separa y San Martín Recicla (Dell´Anno, 2013; 15) que tuvieron como objetivo inculcar en los
vecinos un hábito de reciclaje a través de la recolección y provisión de bolsas, el involucramiento
de los ciudadanos tratando que desde sus domicilios realicen la separación de residuos y así facilitar
la tarea a los recuperadores y la reducción del material destinado a disposición final.

Este programa encontró su fin a fines del 2011 cuando asumió un intendente perteneciente a otra
fuerza política (Gabriel Katopodis) sumado a las limitaciones presupuestarías y la necesidad de una
profesionalización y sustentabilidad del programa96 (Dell´Anno, 2013: 31).Sin embargo la
experiencia ha arrojado como resultado una base de concientización sobre un sector de la
población.

En el cuadro que se muestra a continuación se puede observar el aumento de la cantidad de residuos


que los vecinos han separado año tras año. Haciéndose un análisis comparativo se observar en el
mes de julio de tres años consecutivos (2009, 2010 y 2011) cómo el volumen de residuos separados
se ha incrementado notablemente. Esto demuestra la buena recepción por parte de los vecinos de la
política concientizadora.

Villa Maipú (Toneladas de residuos separados recolectados)

Meses/Año 2009 2010 2011

96
Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015
Enero - 15,52 15,12

Febrero - 15,14 13,40

Marzo - 18,28 23,14

Abril - 16,24 27,07

Mayo - 18,24 35,02

Junio - 14,72 32,20

Julio 4,92 19,14 22,80

Agosto 10,64 16,26 30,68

Septiembre 10,16 15,48 -

Octubre 11,72 10,80 -

Noviembre 12,22 13,58 -

Diciembre 9,56 12,88 -

Total Anual 59,22 186,28 197,33

Fuente: Tesis de grado “Gestión de los residuos sólidos urbanos en el municipio de General San
Martín (2009-2011)” Norma Dell´Anno.

En el ciclo de las políticas públicas (Tamayo Sáez, 1997) el segundo momento corresponde a la
búsqueda de alternativas para la solución del problema en cuestión. En lo que respecta a la falta de
concientización social97 y ambiental98, se propuso en el año 2009 desde la Universidad Nacional de
San Martín un proyecto para llevar adelante en cuatro barrios99 una prueba piloto que consistía en

97
La falta de conocimiento de cómo repercute negativamente la no separación en origen de residuos a los recuperadores y habitantes cercanos al
basural.

98
La falta de conocimiento de cómo repercute negativamente la no separación en origen de residuos al medio ambiente.

99
Villa Maipú, Villa Ballester Este, San Andrés Oeste y Villa Ballester Oeste
instalar entre los habitantes el hábito del reciclaje (Dell´Anno, 2013: 3). Es así como vecinos de 108
manzanas de Villa Maipú, 100 manzanas de Villa Ballester y 100 de San Andrés 100 debían abocarse
a la separación de residuos en origen entre reciclables y no reciclables. Los reciclables debían ser
dispuestos en la calle en días y horarios determinados, desde donde serían recogidos por camiones
“especiales” que los llevarían a plantas de separación.

Según Teresa Pérez el presupuesto y financiamiento del programa era escaso, éste solo servía para
cubrir el costo de las bolsas de residuos, los cestos de cartón, la folletería, contenedores para los
puntos verdes y una contraprestación económica a dos pasantes de la Universidad y a las dos
diseñadoras del programa. Lo más gravoso correspondía al camión que debía realizar el recorrido
de recolección ya que Covelia cobraba $48000 por un recorrido de entre 100 y 120 manzanas dos
veces a la semana. Por tal motivo el programa “San Martín recicla” dejó de funcionar frente a la
imposibilidad de replicarlo en todo el territorio del distrito.

Esta limitación presupuestaría, sumada a la asunción del nuevo intendente Katopodis y su


discrepante visión respecto a la problemática de los residuos (poniendo énfasis en el trabajo sobre la
población estudiantil) resultó en la implementación -en septiembre del 2013- de un nuevo
programa denominado “Separar, Reciclar, Crecer”. Por tal razón la actual política concientizadora
tiene como población destinataria alumnos de jardines de infantes, estudiantes primarios y
secundarios y el objetivo de “multiplicar el mensaje de la minimización, separación y reciclado
involucrando a todo su entorno” tal como lo planteó el intendente en el material entregado a los
chicos que participan del programa.

Se busca la tecnificación de la política pública por medio de actividades lúdicas y talleres con la
intención de fomentar la separación en origen101, conductas que luego serían extendidas hacia los
hogares por los mismos estudiantes.

Es así como surge la idea de ubicar cestos diferenciados de residuos en las escuelas y jardines de
infantes del municipio para promover el hábito de clasificar a los más pequeños, además de 10
oficinas descentralizadas y 14 puntos verdes (en la actualidad), con la instalación de contenedores
para trasladar los residuos reciclables.

100
Cifras extraídas de la tesina de grado, Norma Dell´Anno, 2013

101
Esto es separar los residuos según el material que lo compone en el domicilio.
El siguiente momento del ciclo de las políticas públicas, reside en la implementación del programa
correspondiente. En este caso consiste en llevar a las escuelas una propuesta de taller -eligiéndose
generalmente 5to grado de la educación primaria y 5to año de las escuelas secundarias 102- en donde
se ofrece una charla de concientización sobre la repercusión ambiental y social de los residuos en el
partido, para que luego los propios chicos realicen afiches, armen los cestos y se conviertan en los
promotores de separación de materiales.

El programa “Separar, Reciclar, Crecer” comenzó trabajando sobre 58 establecimientos educativos,


y actualmente abarca a 100, observándose diversos comportamientos.

“Hay escuelas en las que la concientización es realmente alta por lo que llenan varios contenedores
semanales”. Informó Teresa Pérez. En estos casos el interés de los alumnos es fuertemente
acompañado por los docentes y directivos.

En otras escuelas el programa, por falta de un seguimiento focalizado, no tuvo continuidad y ya no


se utilizan los cestos.

Por otro lado, no todas las escuelas aceptaron el programa: la EGB N°49 y EGB N°37 expresaron
su oposición para incorporar los cestos enviados desde el municipio debido a una previa experiencia
desafortunada con una ONG que nunca retiró los residuos que la escuela había separado.

Las bolsas de material reciclado son retiradas de las escuelas, jardines y puntos verdes por un
camión que pertenecía al corralón III, pero que desde el 9 de marzo del 2015 pasó a depender de la
Dirección de Política Ambiental dirigido por Cecilia Cardini. Gracias a esta modificación, el
programa goza de mayor autonomía para poder decidir los horarios y el circuito del transporte, ya
que antes de esta decisión, la misma unidad se utilizaba para diversas actividades y eso dificultaba
la frecuencia de recolección que pretendía el programa (cubrir alrededor de 20 escuelas por día).

Al principio el Programa enviaba el material reciclable aplantas informales103de separación que


tenían la particularidad de estar constituidas totalmente por fuera de acuerdos con la CEAMSE, las
cuales se encontraban en domicilios o locales baldíos en donde un grupo de familiares o amigos
juntaban residuos, chatarra y volquetes para rescatar aquello que le sirviese.

102
No eligen el último año el curso anterior, para que el programa tenga permanencia en el tiempo.

103
Entrevista a Teresa Pérez, Noviembre 2013 y Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015
Estos residuos traído de las escuelas significó para los recuperadores un crecimiento importante a
nivel económico, ya que les llegaba mercadería que no tienen que pagar, prácticamente separada, en
donde todo el material era comercializable y se encontraba seco y limpio. Esta planta encontró su
fin en el 2015 luego de varias denuncias de los vecinos por el gran foco contaminante que
significaba para el barrio esa planta informal.

Sabrina Fernández, actual responsable del programa, explicó que los residuos ya no son llevados a
esas plantas informales, debido a que los vecinos mostraron su disconformidad con respecto a la
presencia de un “basural” tan próximo a sus viviendas. Es así que en la actualidad los camiones que
recolectan las bolsas de material reciclable de las escuelas se dirigen a las plantas de origen social
que pertenecen a la CEAMSE y es Marcela Pozzuoli, titular del Departamento de Reciclaje de la
Coordinadora Ecológica, quien se ocupa de designar los camiones a las plantas.

Gracias a la formalización del sistema se pudo obtener información sobre la cantidad de material
aportado por el Programa, arrojando un resultado de 449,8 toneladas de material reciclable hasta
febrero del 2017, lo cual es un importante logro desde diversas perspectivas. Se trata de 116
toneladas de material que vuelven a tener una vida útil y no deben ser enterradas; también es
beneficioso para los recuperadores quienes mejoran condiciones de trabajo al recibir un camión con
material limpio y seco. Desde el punto de vista económico también manifiesta sus beneficios, ya
que el material que se envía desde las escuelas no es recolectado por el camión privado y eso hace
que el municipio no tenga que pagar por enterrar los residuos en el relleno (aunque cabe destacar
que este beneficio es el menos importante ya que el precio por entierro de tonelada es de $60
aprox.104).

Continuando con la evolución del ciclo de las políticas públicas, en lo que respecta al seguimiento,
se advierten irregularidades, ya que el control y la sustentabilidad del programa dependen de la
misma comunidad educativa. Pero paradójicamente en oportunidades esto se vuelve un acierto
como es el caso del Jardín de infantes. N°921 en José León Suárez, en donde una auxiliar realiza un
trabajo de concientización con los padres incluyendo estadísticas de cuáles son los residuos más
cotidianos depositados en el establecimiento105.

En este caso se estiman las cualidades del modelo bottom-up en el que el éxito de la política no

104
Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

105
Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015
depende tanto del plan generado desde el centro, sino más bien de la adaptación que este haya
tenido en el establecimiento en donde se implanta (Tamayo Sáez, 1997). Pero en el caso contrario,
al quedar la política a discreción de las comunidades educativas, suele ocurrir que los auxiliares y
directivos deciden no utilizar los cestos. Por ejemplo, según el estudio que realizamos en la
EEMN° 21 “Túpac Amarú II”, a los estudiantes se les proponía separar los residuos en varios
cestos, poniendo por separado papel y cartón, plástico, latas, telgopor, vidrio. Esta idea de
separación resulta escasamente operativa, ya que exige una alta responsabilidad y formación de los
estudiantes, razón por la cual no tuvo éxito en términos de sustentabilidad.

Sabrina Fernández comentó que el programa establecía los lineamientos generales, centrados en la
provisión de los cestos y la charla concientizadora sobre la cuestión social, y luego quedaba a
discreción de cada establecimiento las formas de implementación. Y justamente es en ese nivel
donde ocurren las fallas más importantes como también los aciertos relevantes. Es por ello que a
partir de una evaluación realizada por el equipo de “Separar, reciclar, crecer” tuvieron la idea de
buscar referentes ambientales en cada escuela, para que sean estos quienes realicen el seguimiento
de la política106 y así poder mejorar los déficits y compartir los logros del programa.

Es oportuno realizar un análisis sobre la adhesión que ha tenido la Gestión por Resultados del
Desarrollo107 ya que en este programa puede observarse una inclinación hacia un cambio social a
raíz de la acción del Estado (López, Moreno, 2010: 6).

De tal modo observandose que en las escuelas en las que se brindaron los talleres y se entregaron
los materiales y la capacitación estuvo presente, hubo predisposición para promocionar la actividad
tanto a otros cursos, como así también a sus casas108, incluyendo el correcto mantenimiento de los
instrumentos utilizados como los cestos de cartones que en los colegios persisten a pesar de su
fragilidad109. Asimismo se logró instalar una mirada social sobre la separación de residuos.

Sabrina Fernández, refiriéndose a la instancia de seguimiento y evaluación del programa, comenta


acerca de algunos cambios que realizó a partir de la idea inicial. Modificó la exclusividad de los

106
Entrevista a Sabrina Fernández, Marzo 2015

107
Modelo que propone la administración de los recursos públicos centrada en el cumplimiento de las acciones estratégicas definidas en el plan de
gobierno, en un período de tiempo determinado
108
Según Focus Group realizado a estudiantes y entrevista a Sabrina Fernández

109
Según entrevista realizada a Teresa Pérez
primitivos talleres por escuelas complementándolas con jornadas abiertas a toda la comunidad y
desplazó el foco de atención al sistema de recolección privilegiando y discriminando la frecuencia
del retiro de los materiales en consonancia con el volumen de residuos por escuela.

Uno de los establecimientos que participa del programa “Separar, Reciclar, Crecer” es la Escuela de
Educación Media N°21 "Túpac Amarú II" ubicada en la localidad de Villa Ballester que participó
del programa. Con el objetivo de evaluar la percepción del estudiantado, se entrevistó a los alumnos
y se advirtió el compromiso de algunos docentes para que los estudiantes otorguen relevancia a la
separación de residuos (por ejemplo en el caso de algunas materias de comunicación visual donde
se elaboró material vinculado al tema para difundir en todo el establecimiento).

Para observar la percepción del Programa por parte del estudiantado en la escuela, se realizó una
entrevista de tipo focus group compuesto por 10 estudiantes de entre 15 a 18 años, mitad varones y
mitad mujeres, con los cuales se debatió sobre las causas, el desarrollo y las consecuencias del
programa.

Según los testimonios de las profesoras, auxiliares y de los mismos estudiantes, el programa tuvo
buen arraigo ya que se comenzaron a separar los residuos con rapidez al aparecer los cestos
diferenciados. Aunque según comentó la alumna Gabriela Díaz "a veces no sé en cual tacho van
algunas cosas, entonces se lo doy a un compañero para que él lo ponga en el que corresponde".
Estas palabras dejaron entrever el interés y compromiso por realizar una separación responsable y
no azarosa. Es así como al ahondar sobre esta cuestión de la responsabilidad, se llega a la
conclusión de lo acertado de la medida en lo que respecta a ubicar dos tipos de cestos; uno para los
no reciclables y otros para los reciclables (designados a su vez en cinco categorías). De tal modo,
quienes deseen colaborar con el medio ambiente y los recuperadores tienen la posibilidad de
realizar una separación diferenciada. En este sentido Teresa Pérez menciona una buena
predisposición por parte de los estudiantes ya que los cestos, de cartón, se mantienen en excelente
estado y esto se debe al correcto uso que hacen los estudiantes depositando solo elementos limpios
y secos, ya que si fuese lo contrario los cestos se deteriorarían.

La alumna Lucia Diebra dijo que si bien desconocía la importancia y el objetivo del programa no
tuvo dificultades en comenzar a separar los residuos ya que lo calificó como una actividad "fácil".

De los diez alumnos entrevistados, ocho no sabían con exactitud hacia dónde se dirigían los
residuos que en sus escuelas separaban. Cuando se describió a las plantas de separación y el trabajo
que hacen los recuperadores, como así también la importancia que significa para ellos tener material
preclasificado y de esa manera disminuir el tiempo para poder separar mayor cantidad de productos,
los estudiantes se mostraron sorprendidos y con mayor ánimo para discriminar los residuos.

La vicedirectora del establecimiento, Gabriela Mc Maney, manifestó que en el programa encontró


una falla en el sistema de recolección ya que hay semanas en las que el camión no pasa y por lo
tanto se acumulan los residuos, lo cual resulta negativo para los directivos y auxiliares ya que se
puede producir incubación de virus además de restar espacio físico a la escuela.

Un año después, en noviembre del año2014, al regresar al establecimiento para observar cómo
seguía el programa y qué arraigo había encontrado en la escuela y en los estudiantes.

Los cestos no estaban en los patios. Al preguntar a auxiliares, preceptores, bibliotecaria,


vicedirectora y alumnos dieron diversas respuestas: mientras que algunos decían que no recordaban
haberlo visto en todo el año, otros comentaban su ausencia luego de las vacaciones de invierno (mes
de Julio). Se pudo concluir que cuando comenzó el año los cestos estaban pero debido al traslado de
profesores que promovían la cuestión ambiental y el cambio de escuela de varios estudiantes que
eran los “promotores” del programa (quienes habían participado de los talleres en el 2013 de
“Separar, Reciclar, Crecer”) no se encontraron propulsores en el 2014. Por tal razón los cestos
fueron utilizados como recipientes de cualquier residuo, incluyendo sucios y mojados, razón por la
cual el deterioro se hizo imparable, y en el receso de mitad de año los auxiliares junto con los
directivos decidieron no continuar con el programa debido a la falta de seguimiento desde la
municipalidad, la irregularidad de la recolección y la ausencia de voluntad por parte de estudiantes
y docentes de transformarse en propulsores del programa.

Con respecto a la evaluación acerca de las conductas o hábitos de separación de residuos adquiridos
durante los meses que efectivamente duró el programa, los jóvenes comentaron110 que a partir de la
charla sobre los residuos, su destino, la presencia de los cestos y la promoción por parte de algunos
docentes comenzaron a tomar conciencia y el hábito de la separación en la escuela. Sin embargo les
fue difícil replicar esto en sus hogares, por varios motivos: en primer lugar por tener solo un cesto
en sus casas en donde depositan todos los desechos (orgánico e inorgánico) pero más allá de esa
limitación, la cuestión más compleja era que aunque implementasen cestos diferenciados, luego el
camión de residuos lo recolectaría sin discriminación. Se informó sobre la existencia de Puntos
Verdes, sitios en los que se podrían acercar sus residuos a sabiendas de las dificultades de

110
Focus Group en EEMN°21 “Túpac Amarú II”, noviembre 2014
implementación.

En lo que respecta a las consecuencias sociales que acarrean las políticas sobre tratamiento de
residuos, es fundamental la observación del rol que juegan las empresas. Son estas las que generan
gran cantidad de externalidades negativas entendidas como “los costes sociales de la actividad no
incluidos en el precio de los bienes o de los servicios, pero absorbidos por los no propietarios”
(Perrow, 1992: 28). En particular estos costos sociales pueden observarse en la contaminación que
sufren los suelos a partir del contacto con elementos inorgánicos provenientes de los envoltorios.
Tales costos se trasladan a las partidas de presupuestos municipales que se destinan al barrido de vía
pública y tratamiento final de residuos, entre otros gastos de la secretaría de Obras y Servicios
Públicos.

Cuadro de metas

Código Denominaci Código Denominaci Ejecutado Estimado Programado


ón ón
2013 2014 2015

37 Barrido de 53 Cuadras 639,306.00 1,212,331.00 1,430,140.00


vía pública

51 Tratamiento 46 Toneladas 86,726.74 172,065.00 538,716.00


final de
residuos

Fuente: Boletín municipal foja N°226. Registro de Decretos Ejercicio 2014

Este cuadro muestra cómo aumentan de manera potencial las toneladas que van a tratamiento final
de residuos. En el 2013 se ejecutaron 86.726,74 toneladas, se estima que en el año 2014 fueron
172.065 toneladas destinadas al tratamiento final y el 2015 dejó 538.716 toneladas enterradas en
los suelos de la CEAMSE. Se observa con preocupación la forma en que año tras año aumenta la
cantidad de lo ejecutado y asimismo la enorme variabilidad con respecto a lo estimado. O sea que se
está ante el siguiente escenario: si bien por un lado el Municipio plantea un programa en las
escuelas sobre la concientización del reciclado, crea la Dirección de Políticas Ambientales y
promueve por medio de propagandas la idea de municipio sustentable, por otro lado prevé enviar
451.989,26 toneladas más que lo ejecutado en el 2013.

Estas cuestiones se deben a una pluricausalidad:

En primer lugar por la falta de regulación a nivel nacional y provincial en cuanto a la producción de
envases es la génesis del laissez-faire en la cantidad y calidad de los mismos, “dejando la factura
sin pagar a la siguiente generación” (Caonon, 1983).111

En segundo lugar por la ausencia de políticas eficaces de concientización sobre la población civil en
lo que respecta a la separación de residuos112.

En tercer lugar por la naturaleza del enfoque de las políticas concientizadoras que hacen hincapié en
cuestiones de estética urbana o meramente ecológicas y dejan de lado un abordaje sustancial como
lo es el elevado costo social que acarrea la invisibilización de los recuperadores de residuos,
expuestos a incalculables riesgos sanitarios.

Conclusiones

Existe evidentemente un paralelismo simbólico entre las políticas públicas vinculadas al medio
ambiente y los residuos como tales. Las políticas públicas vigentes han sido pensadas,
implementadas y “desechadas” en razón de no haber demostrado su sustentabilidad. A raíz de este
proceso experimentan una lógica similar a la de los productos: Se diseñan, se utilizan y se desechan.
Es fácilmente comprobable la reproducción del circuito: en un principio se alentó a la población a
depositar los residuos en los límites urbanos, cuando ésta se expandió se desistió de la medida. Con
posterioridad se reglamentó la cuestión de la incineración. Los gases tóxicos provenientes de la
misma hicieron que no se considerara viable la operación. Luego se promovieron los rellenos
sanitarios sin prever que la superficie destinada se agotaría en un tiempo acotado. Finalmente se

111
Sin embargo es importante destacar algunos avances que se han logrado en los últimos años en cuanto a esta cuestión, como el “Taller Nacional
sobre envases, embalajes y sus residuos” en septiembre del 2003, la comisión ad-hoc de septiembre del 2003 a diciembre del 2004 para la
elaboración de proyecto de Ley de Envases y sus residuos, los proyectos de Ley emitidos por DiPerna (S-348/12), Filmus (S-2575/11), Giustiniani (S-
1777/12), Menem (S-1383/11) y la aprobación de la ley en el congreso sobre envases en el 2014.

112
Para justificar esta carencia se argumenta desde el municipio la enorme dificultad que significaría impulsar la adquisición de nuevos hábitos
sobre una vasta población adulta. Es por ello que se trabaja exhaustivamente sobre el estudiantado.
apeló a la recolección diferenciada sin considerar los costos correspondientes y la contemplación de
plazos extendidos en el tiempo (al tratarse de la modificación de hábitos culturales), razón por la
cual se redujo notablemente la incidencia sobre el control ambiental.

En el presente informe se analizó la secuencia de decisiones políticas vinculadas al manejo de la


cuestión ambiental y el tratamiento de los residuos a nivel global, nacional, provincial y municipal y
sus consiguientes repercusiones económicas y sociales. Paradójicamente tales políticas han
convertido a la localidad de José León Suárez en un territorio fuertemente atravesado por la
estigmatización social, la insalubridad y la contaminación.

A nivel global las decisiones que ha tomado la ONU por medio de las diversas Cumbres –que
tuvieron lugar desde 1972- avalaron un mayor desarrollo de los países centrales e impusieron un
freno a los periféricos, argumentando –en este último caso- externalidades negativas para con el
ambiente, desconociendo la incidencia en la catástrofe ambiental por parte de los países
desarrollados. De esta forma se produce un trato desigual entre los Estados, perjudicando una vez
más a los de menores recursos.

A nivel nacional, se debe mencionar la ausencia de una política integral de Estado referida a la
producción, separación y tratamiento de los residuos sólidos urbanos, entendiendo por Políticas de
Estado el otorgamiento prioritario de recursos financieros, estratégicos y humanos y la
consideración de plazos largos de implementación en todo el territorio. Frente a la existencia de
políticas parciales y esporádicas –surgidas al calor de variables ideológicas y partidarias- se
dificulta la culturalización de una política sustentable e integral.

Es por esta cuestión que se cree menester trabajar en el diseño de una Política Integral de residuos
que contemple todos los momentos relacionados con su producción, separación y tratamiento.

Para ello es fundamental implementar a nivel nacional:

En primer lugar la creación de un marco regulatorio y un ente regulador.

En segundo lugar la promoción de la Carrera de Administradores Gubernamentales Ambientales


para que los administradores públicos se capaciten y actualicen en forma permanente los avances en
materia de gestión ambiental y apliquen sus conocimientos en el ámbito del organismo en el que
desempeñan (Cuello, 2013: 39)

En tercer lugar el desarrollo de las capacidades del Estado en todas sus dimensiones: institucional,
técnica, administrativa y política (Grindle 1997, citado en Bertranou, 2001). Institucional por la
necesidad de garantizar la fijación de normas como también la presunción de un relativo amparo
organizacional que dote a la política de una base de sostenibilidad; la capacidad técnica que sirva
para un análisis integral, multidisciplinario y profesionalizado en todos los momentos de la política,
desde el diseño, implementación y seguimiento, para así lograr resultados eficientes; la capacidad
administrativa, para que la política pública cuente con los recursos humanos y materiales necesarios
y por último la capacidad política, para que la acción pública encuentre arraigo entre los
gobernantes (sin importar el signo político) y la sociedad.

A nivel provincial, el desarrollo de las políticas ambientales es dispar, ya que cada territorio elabora,
implementa y gestiona sus propias acciones sujetas a los recursos económicos e institucionales que
posee. De tal manera las provincias con mayores dificultades ambientales, frente a la imposibilidad
de obtener los recursos necesarios, profundizan sus problemáticas sanitarias y estigmatizadoras.

Es por este motivo que se observa oportuno que los ministerios provinciales de Educación trabajen
en la puesta en marcha de políticas vinculadas a la educación ambiental tomando en particular las
problemáticas socio-ambientales que afecten particularmente a su territorio.

En cuanto a la CEAMSE como organismo que debe regular los mecanismos de “protección” al
medio ambiente, se pueden objetar fuertemente dos aspectos fundamentales: por un lado la visión
de corto/mediano plazo con el cual realiza las acciones respecto a los residuos, como por ejemplo
el caso de la continuidad de la técnica de relleno sanitario que se lleva adelante hace 40 años sin
visualizar y/o ejecutar otra acción de relevancia respecto a la disposición final. Por otra parte las
falencias visibles en la falta de normativas o la existencia de las mismas solo en forma residual,
puesto que aquellas pautas que se establecieron como aspectos formales, en la realidad no afectan a
los controlados (Thwaites Rey y López, 2003).

A nivel municipal, el partido de General San Martín es un caso paradigmático de un territorio


cruzado por diversas decisiones políticas que dejaron como resultado un distrito signado por
problemas socio-ambientales de gran envergadura. La fundación de la CEAMSE en 1977 ocasionó
la consiguiente formación de villas de emergencia que se aglutinaron – en su mayoría- en busca de
sobrevivir a partir del basural, sin un proyecto rector por parte del Estado en cuanto a urbanización
e instalación de servicios básicos (agua, cloacas, pavimentación, salud, etc.) además de un
abandono e invisibilización de los trabajadores de los centros de separación de residuos, que se
desempeñan en condiciones insalubres y no son tenidos en cuenta a la hora de realizar campañas de
sensibilización en la sociedad civil.
Es por ello que se sostiene la necesidad de promoción y desarrollo de incentivos y sanciones como
herramientas para llevar adelante la internalización de la actividad de separación en origen.

Respecto a las plantas de separación, observándose la precariedad en la que se sostienen, se cree


necesario que sean ayudadas a través de financiamiento, préstamos, capacitación y recursos
materiales por los diferentes niveles de gobierno, ya que la acción que llevan adelante producen
externalidades positivas para el medio ambiente, porque logran recuperar material que de otro
modo, sería enterrado en los rellenos ocasionando mayor contaminación en los suelos, aire y agua.
Y se habla de diferentes niveles de gobierno debido a que la cuestión de la contaminación es un
tema que compete por reglamentaciones y documentos emitidos a todos los niveles ya que “los
problemas ambientales tienden a no respetar las divisiones jurisdiccionales” (Gutiérrez, 2011: 122).

Esta invisibilidad que se opera sobre “el lugar adonde van los residuos que tiramos” y sobre las
personas que trabajan con los materiales que desechamos es importante que sea repensada (ya que
como sociedad no estamos siendo concientizados de forma completa), es decir que no nos proveen
información para conocer de manera profunda las consecuencias negativas que trae el problema de
los residuos. En esta línea se observa que quienes realizan las campañas no están mostrando a los
auténticos perjudicados sociales que son los recuperadores (una de las principales externalidades
que resultan de los residuos). Este enfoque, centrado en la invisibilidad, que prioriza la
preocupación ambiental y estética por sobre la cuestión social, se relaciona con la idea que plantean
Wacquant (2010) y Mantiñán (2013) acerca de la marginalidad a la que son sometidos los barrios
de la periferia. Tradicionalmente asociados a cuestiones negativas tales como la pobreza, la
delincuencia y la ilegalidad, difundir el trabajo solidario y eficaz de los recuperadores.

Estos costos sociales son enfrentados por los recuperadores de la siguiente manera:

En primer lugar la estigmatización de la que son objeto debido a la condición de territorio


“periférico” en el cual se encuentran asentadas las plantas (la localidad de José León Suárez),
caracterización que coincide con la realizada por Wacquant (2010) donde a los habitantes se los
relaciona estrechamente con la pobreza y el delito. A esta situación se le suma la cuestión ambiental,
113
ya que al limitar el basural con la localidad se extienden, como lo advirtió el Dr. Pablo Ferrer,
las cuestiones adversas a la que están expuestos los suarenses por vivir en un territorio contaminado
(Alvarez, 2012: 101).

113
Entrevista al Dr. Pablo Ferrer, Marzo 2007. (Citado en Alvarez 2012)
Por otro lado, la percepción de vulnerabilidad que tienen algunos de los recuperadores sobre su
propio trabajo y la ausencia de una valoración explícita por parte de campañas que así lo
signifiquen, aumenta la marginalidad e invisibilización.

Se sostiene que la promoción de acciones de concientización social, con adecuada información


sobre el destino y el proceso que reciben los residuos por parte de los recuperadores, generaría una
carga concientizadora extra que ayudaría a otorgar mayor jerarquía a la tarea de la separación en
origen y de esta forma a visibilizar el trabajo llevado adelante.

En lo que respecta a los Programas implementados por el municipio, si bien se puede considerar
como esbozo y antecedente el Programa “San Martín Recicla”, el informe se ha dedicado al análisis
en profundidad del “Separar, Reciclar, Crecer” evaluando la transcendente importancia de la
problemática socio-ambiental adjudicada.

Resaltándose la característica vanguardista del Programa en cuanto al enfoque social que se incluye
en los talleres brindados por el equipo y presente en el material utilizado para el trabajo de
concientización y sensibilización que se realiza con la comunidad educativa; las estrategias
desplegadas para ir solucionando las diversas fallas que se van presentando en la implementación;
la labor llevada adelante en conjunto con otras áreas del municipio como la Dirección de
Educación, la Subsecretaría de Difusión y el área de Higiene Urbana perteneciente a la Secretaría de
Obras Públicas y en particular la sustentabilidad del Programa, ya que la creación de la Dirección
de Políticas Ambientales hace que el mismo se encuentre “protegido” por un marco institucional.

Sin embargo, se observan algunas falencias:

La no implementación de talleres en la totalidad de escuelas con el objetivo de ampliar la cobertura


a todo el distrito.

La escasa operatividad de la diagramación del Programa en lo que respecta a la frecuencia con la


que se imparten los talleres. Tenemos por caso a la EEMNº 21 “Tupac Amarú II” en la que se
previeron talleres para el año 2013 pero se evaluó (erróneamente a juzgar por los resultados) que el
trabajo de concientización sería sostenible por sí solo en el tiempo.

La disposición de un solo camión para la recolección del material en 100 instituciones, lo que
vuelve irregular y escaso el servicio con los consiguientes riesgos sanitarios que genera la
acumulación de basura en los establecimientos por un lado, y la frustración y pérdida de recursos
económicos en los recuperadores, por el otro.
Asimismo se recomienda realizar un proceso de mayor visibilización de los recuperadores,
haciéndolos parte activa del Programa en el brindado del taller y en los anuncios concientizadores
cubriendo de esta manera dos carencias, como lo son la falta de personal para los talleres y la
promoción activa del trabajo llevado adelante por ellos.

Es así como se plantea el actual escenario centrado en la desigualdad ambiental entre quienes viven
prácticamente alojados sobre la basura y quienes se hallan lejos de los focos de contaminación.

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Entrevistas:

Adam Guevara: Noviembre 2013.

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Sabrina Fernández y Cecilia Cardini de la Dirección de Política Ambiental de la municipalidad de


General San Martín: Marzo 2015.

Teresa Pérez, diseñadora del programa “San Martín Recicla” y Separar, Reciclar, Crecer”:
Noviembre 2013.

Estudiantes de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Noviembre 2013 y Noviembre 2014.

Bibliotecaria y auxiliares de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Diciembre 2014.

Gabriela Mac Maney, Vicedirectora de la EEMN 21 “Túpac Amarú II”: Febrero 2015.

Recuperadores de planta informal de residuos: Noviembre 2013.

Estudiantes del programa de Finalización de Estudios Secundarios, Sede San Andrés. Abril 2015.

España Verrastro, candidata al Doctorado en Ciencia Política en la Escuela de Política y Gobierno


de la UNSAM, especialista en políticas ambientales en el conurbano bonaerense: Noviembre 2015
Trabajo en industrias
contaminantes
Autor: Vieira Gravina Alejandro Andrés
Correo Electrónico: alejandrovieira13@hotmail.com
Institución: Universidad Nacional de San Martín (UNSAM) – Buenos Aires
Área Temática: Ambiente y política

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre la Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales
de la Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018

Abstract

Esta investigación se centra en las condiciones laborales en las industrias contaminantes y sus
efectos en la salud del personal y su contratación laboral, entendiéndolas como aquellas que
impactan negativamente en el ambiente y por condiciones de trabajo, como el conjunto de riesgos
laborales a los que están expuestos los obreros, y las formas de contratación laboral que estas
empresas escogen.

Se ha desarrollado mucho los riesgos sociales y las consecuencias ambientales que producen las
industrias contaminantes, especialmente, petroquímicas, curtiembres y mineras. Pero no tanto la
situación de sus empleados y su contratación, debido a esta área de vacancia, el estudio será
exploratorio: indagará el estado de la cuestión para desarrollarla examinando los efectos en la salud
del personal y la forma de contratación laboral de estos establecimientos.

El estudio se concentrará en el Gran Buenos Aires por tener la mayor concentración de estas
empresas. La ley bonaerense 11.459 establece tres categorías graduales de industrias según su
nocividad al humano y al ambiente. Se realizaran tres entrevistas a empleados de las industrias Fate,
Rousselot y Murallon, las dos primeras son categoría tres y la última dos, se optó de esta forma para
comparar entre multinacionales y una PYME menos contaminante.
Palabras clave: Ambiente, contaminación, salud, ley bonaerense 11.459, ambiente de trabajo.

Introducción

Existe muchas formas de pensar como sanear y proteger el medio ambiente, en este trabajo se
sostiene que está directamente ligado con la producción económica y que los principales afectados
por su deterioro no es solo el mismo ambiente y la población aledaña, sino también los trabajadores
de las industrias contaminantes. (Reboratti 2000)
Pese a que las condiciones laborales en estos establecimientos sean fundamentales para el
saneamiento y cuidado ambiental y el mejoramiento de la calidad de vida de los obreros y la
población aledaña, la literatura ha abordado muy poco el tema. Aprovechando esta área de vacancia,
propongo un estudio al respecto que además de indagar las condiciones laborales en estos
establecimientos, se pregunte si los mayores niveles de contaminación de estas industrias tienen
algún efecto sobre la forma en que son contratados los trabajadores. Para clasificar las industrias
contaminantes situadas en el conurbano bonaerense utilizo la ley provincial n° 11.459/1993 de
radicación industrial, en su capítulo 3 las determina de categoría 1, 2 o 3, según los efectos
negativos que produzca al ambiente, es decir la contaminación producida. Para captar las
condiciones laborales y su posible influencia en la contratación laboral, se realizaran entrevistas
presenciales a de Fate y Rousselot, categoría 3 y Murallon, categoría 2.
Debido a la falta de literatura sobre el tema y que la investigación la realizo solo, este trabajo será
exploratorio, por tanto su objetivo no será dar una descripción acabada sobre las condiciones
laborales en estos establecimientos, ni dar una respuesta definitiva sobre si tiene o no incidencia en
la contratación laboral; sino que examinará el tema, sentando bases para un estudio posterior que
busque una descripción o explicación en profundidad.
El trabajo está organizado de la siguiente forma: a continuación se desarrollará sobre las industrias
contaminantes, luego se diferenciara el ambiente del ambiente de trabajo, se darán los ejes que
guiaron las entrevistas, el análisis de los casos y por último se dará una pequeña conclusión.

Industrias contaminantes

Es dificil dar una definición específica ya que todos los establecimientos generan su contaminación,
es muy fácil identificar una petroquímica que no cumple con la legislación ambiental, pero todas las
actividades productivas contaminan, algunas más, otros menos, pero ninguna está exenta: un campo
de trigo ha eliminado varias especies que habitaban ese suelo, desertificándolo a largo plazo, y si
tenemos en cuenta los pesticidas y agroquímicos aplicados podría reducirse desertificarse en menos
tiempo; asimismo un hogar también produce su cuota de contaminación al simplemente, por
ejemplo arrojar el aceite por el sistema cloacal.
Sin embargo, en este trabajo se definirá a las industrias contaminantes como aquellos
establecimientos que al modificar alguna materia prima tienen un impacto negativo en el ambiente,
ya sea emisión de gases tóxicos o efluentes regulados a las cloacas.
La provincia de Buenos Aires cuenta con la ley de radicación industrial desde el 21/10/1993, con el
fin de regular sus externalidades al ambiente. En su artículo 3 las industrias contaminantes
clasificadas. Ley 11.459/1993 por “la índole del material que manipulen, elaboren o almacenen, a la
calidad o cantidad de sus efluentes, al ambiente circundante y a las características de su
funcionamiento e instalaciones”, siendo las de primer categoría las inocuas para el ambiente, las de
segunda incomodos por generar molestias a la salud e higiene a la población y ambiente, y de tercer
categoría aquellas que su funcionamiento es gravemente peligroso para el ambiente y la población.
Tres casos de estas industrias en Buenos Aires son: la fábrica de gelatinas Rousselot, ubicada en el
partido de Hurlingham, clasificada como categoría 3; la pequeña fábrica de pintura Murallon,
situada en Lanús, clasificada como categoría 2; y por último la fábrica de Neumáticos Fate, sito en
San Fernando, categoría 3.
Antes de desarrollar las entrevistas realizadas es importante hacer ciertas consideraciones sobre el
ambiente y ambiente de trabajo.

Ambiente y ambiente de trabajo

El ambiente, es aquel escenario en el que una persona o un grupo desarrolla sus actividades, este
escenario está conformado por diversos elementos (luz solar, agua, humedad ambiental) en diversas
formas y animales de todos los tamaños, también por otros elementos más “artificiales” como
vehículos, asfalto, industrias; si bien el ambiente es un solo y complejo sistema de interrelaciones
que algunos llaman biosfera (aquellas capas inferiores de la atmosfera, las superiores de la litosfera
y la superficie del planeta), pueden diferenciarse múltiples con fines metodológicos, así es legítimo
hablar del ambiente de cierta área, de cierto animal, y desde luego, del ambiente laboral de tal
persona.
Es importante tener en cuenta que esta es una definición antropológica del ambiente, es decir
centrado en el hombre, así sería difícil hablar de ambiente en aquellos lugares que no habita pero
que es fundamental para la biosfera como los polos norte y sur. Existe una segunda definición de
ambiente, según la cual este nos provee recursos que son apropiados por el hombre, para como diría
John Locke, sacarlos de su estado natural y agregarles un valor extra mediante la modificación que
le aplica el hombre a través su trabajo, así la naturaleza nos provee de cierta cantidad de tierra que
nos suministra de unos pocos frutos, pero si el hombre aplica su trabajo para sacar esa tierra del
estado natural podrá aumentar enormemente la producción de esa tierra, es decir, eliminar la maleza
y cultivar la planta deseada. Muchos años más tarde se tomaría conciencia de que modificar el
ambiente no era gratuito, sino que causaba ciertas externalidades, ciertos efectos negativos e
indeseados que eran absorbidos por el ambiente: siguiendo con el ejemplo de la agricultura, la
extensión del cultivo por esa porción de tierra, al largo plazo agota la humedad y minerales del
suelo y termina generando desertificación en el terreno. Así se plantea al ambiente como dador de
recursos, pero también como receptor. (Reboratti 2000)
Se utilizara la definición antropológica de ambiente, ya que este estudio se centra en los
trabajadores de estas industrias y a que muchos de los conceptos aquí utilizados abrevan en esta
definición.
La actividad industrial siempre fue la actividad productiva más nociva para el ambiente y por lo
tanto para la salud del hombre (después de la guerra, pero esta no es una actividad productiva)
(Reboratti 2000), sus efectos sobre los hombres a causa de la contaminación (entendida como
efectos negativos producidos al ambiente por ejemplo: emisión de gases tóxicos) no son siempre
inmediatos y fáciles de detectar, lo cual dificulta hallar la industria responsable. Durante muchos
años se consideró a la contaminación como un mal necesario que era compensado por la circulación
de dinero y los puestos de trabajo, sin embargo los movimientos sociales han ejercido presión al
Estado para que controle las emisiones de estos establecimientos; su éxito fue relativo porque ya sea
por incapacidad para controlar o falta de voluntad del Estado, la mayoría de las industrias se
deshacen de sus residuos sin tratamiento alguno, ya sean gaseosos, líquidos o solidos; lo cual afecta
severamente las condiciones de vida de la población, en especial la aledaña y de sus trabajadores,
por citar solo un caso, un estudio realizado por la ACUMAR (ente autónomo y autárquico estatal
encargado de sanear el riachuelo, evitar futuras contaminaciones y mejorar la calidad de vida de la
población) revelo en 2012 que el 50% niños de Villa Inflamable (barrio al margen de la
desembocadura del Riachuelo) tiene niveles de plomo en sangre más elevados que los aceptados por
la OMS, este caso también es un buen ejemplo de cuán dificultosa puede ser la búsqueda de la
industria responsable.
Si recortamos el metodológicamente el ambiente aledaño a una industria contaminante podemos
encontrarnos con un barrio que no sufre ninguna externalidad, porque la industria es de categoría 1
según dicha ley, y por lo tanto es inocua a la población. En el caso de que sean industrias categoría
3, la suerte de la zona aledaña puede ser muy diferente: volviendo al caso de Villa Inflamable, según
la ACUMAR, en las emanaciones de las chimeneas de Shell, puede haber bajas cuotas de azufre,
sulfhídrico, monóxido de carbono y óxido de nitrógeno, los cuales son tóxicos y pueden provocar
graves afecciones respiratorias, como muchos pobladores sufren; por otro lado, los grandes
camiones que entran al polo petroquímico hacen temblar las precarias casas del barrio, que se
sostienen en un suelo altamente contaminado (con elementos como plomo) (Aizen 2014) por Shell e
incontables industrias más, ocasionando el ya mencionado plomo en sangre.
En cuanto a los trabajadores, es fundamental conocer el ambiente de trabajo que tienen para
entender que externalidades negativas le puede estar ocasionando la contaminación de su lugar de
trabajo (ejemplo: gases tóxicos de una fábrica de pintura – enfermedades respiratorias). Se lo define
como el espacio físico delimitado por el establecimiento en el que trabaja un ser humano y a su vez
por el entorno que lo rodea cuando circula desde su hogar a este (Gaeta, 2015), es inseparable del
concepto de ambiente, ya que la contaminación de uno inevitablemente terminara afectando al otro.
El concepto de ambiente laboral es una evolución del clásico concepto de seguridad e higiene
industrial, más preocupado por la prevención de accidentes en el entorno laboral; a uno más amplio
que toma en cuenta más peligros a prevenir, como por ejemplo daño psicológico u otros físicos que
pueda recibir el obrero por beber agua contaminada por su industria empleadora. (Pérez Amorós,
2010)
La evolución se desarrolla principalmente en dos aspectos: 1 el cambio conceptual del bien a
proteger (primero la seguridad e higiene, luego la salud laboral y por último el ambiente de trabajo),
y 2 se deja de confiar la regulación de la protección al intervencionismo estatal, y comienzan a tener
mayor participación los empresarios y trabajadores.
Este cambio va de la mano con empezar a concebir la salud de una forma más completa, definida
por la OMS como “un estado de completo bienestar físico, mental y social y no solo la ausencia de
enfermedades o afecciones”.
Esta evolución se da en dos partes, cada una marcada por un convenio de la OIT: La primera con el
148/1977, según el autor con este se pasa de la tutela de la seguridad e higiene al cuidado por la
salud laboral, (no ratificado en Argentina), el convenio tiene tres novedades: 1 deja de preocuparse
específicamente por la higiene para preocuparse por la salud, asi el ruido no solo se lo considera
como peligroso para la audición, sino para la integridad del trabajador (aún no en términos de la
OMS); 2 son ampliados la cantidad de riesgos a tener en cuenta, no solo evitar accidentes o
incendios, sino también los riesgos producto de la contaminación, el ruido y las vibraciones; 3 el
convenio no atañe a ciertas industrias en particular, como en convenios anteriores, sino que aborda a
todas.
En cuanto a la regulación de la protección, se defiende la idea de que los trabajadores o sus
representantes pueden realizar propuestas y recurrir a las instancias pertinentes con el fin de evitar
los riesgos producto de la contaminación del aire, las vibraciones y el ruido; además tienen la
obligación de cumplir las consignas de seguridad y deben recibir formación al respecto. Los
trabajadores deben recibir un examen médico previo a la contratación por la empresa y luego
periódicamente, según determine un inspector competente que defina los límites de exposición a la
contaminación, vibraciones y ruido. En síntesis, podemos ver como la regulación de la protección
deja de ser monopolio de la autoridad estatal, personificada en el inspector, sino que comienza a ser
compartida por los trabajadores de las industrias contaminantes.
Si bien el convenio anterior ya contenía una advertencia sobre la contaminación en el trabajo, con el
convenio 155/1981 de la OIT se dará, la segunda parte de la evolución conceptual mencionada: el
cambio de la tutela de la salud laboral al ambiente de trabajo. Ya en su título “sobre seguridad y
salud de los trabajadores y medio ambiente de trabajo” podemos ver claramente como se concibe a
cada uno de la mano con el otro, en el cual descuidar uno sería descuidar los demás. El convenio
establece los principios básicos y la metodología para mejorar la integridad psicofísica de los
trabajadores, analizando el convenio vemos 4 puntos a destacar: 1 aplica a todas las ramas de la
industria (incluida la administración pública), 2 aplica a todos los trabajadores incluyendo el
personal doméstico, 3 amplía la definición de lugar de trabajo a aquellos sitios a los que deben
permanecer o deben acudir por razón de su labor y se hayan controlados por el empleador y por lo
tanto también la de ambiente de trabajo, 4 utiliza el concepto de salud como integridad psicofísica
y no como ausencia de afecciones; por último pero no menos importante, exige que la seguridad y
salud de los trabajadores y ambiente de trabajo deben ser objeto de exámenes periódicos, por los
inspectores correspondientes, a fin de identificar riesgos para la salud y el ambiente y resolverlos.
(Gaeta, 2015)
Resulta importante destacar que en el artículo 5 enumera “esferas de acción” sobre las cuales los
diferentes países deberían llevar sus políticas en cuanto a la seguridad, salud y ambiente de trabajo,
las esferas son 5: 1 según la OIT (1981) “diseño, ensayo, elección, reemplazo, instalación,
disposición, utilización y mantenimiento de los componentes materiales del trabajo (lugares de
trabajo, medio ambiente de trabajo, herramientas, maquinaria y equipo; sustancias y agentes
químicos, biológicos y físicos; operaciones y procesos)”; 2 las relaciones entre los componentes del
trabajo y los obreros, y adaptación de la maquinaria, carga horaria y de la organización del trabajo a
las capacidades de los operarios; 3 formación y motivación para la concientización y prevención; 4
cooperación y comunicación entre los empresarios, y los trabajadores y los funcionarios estatales,
para una mejor protección del ambiente de trabajo; y por último, 5 la protección de los trabajadores
contra medidas disciplinarias por los reclamos efectuados.
El convenio repite la necesidad del inspector que establezca límites de exposición y los exámenes
médicos previos y durante el trabajo.
Concluyendo, podemos ver la transformación del concepto de seguridad e higiene al de ambiente de
trabajo, es decir de la preocupación por la prevención de accidentes a la preocupación por el
cuidado del espacio físico en el que se desarrolla la actividad laboral y por el cual se dirige a este
establecimiento. Además la protección de la sanidad de este ambiente deja de ser únicamente del
Estado, ahora habrá un diálogo permanente entre empleadores, obreros y Estado, el cual impondrá
límites de exposición, exámenes médicos periódicos y deberá proteger a los obreros de medidas
disciplinarias de los empleadores por haberles hecho una denuncia por incumplimiento.

Metodología

Se realizaron entrevistas a empleados de dichas industrias y se tomó la categoría expresada en el


certificado de aptitud ambiental. Así tenemos a Jorge en la fábrica de gelatina “Rousselot”
(categoría 3), a Rubén en la pequeña fábrica de pintura (categoría 2) y por último a Maximiliano en
la fábrica de neumáticos Fate (categoría 3)114.

Las preguntas semi-estructuradas que guiaron las entrevistas fueron las siguientes:
1 - ¿Qué puesto tiene? ¿Qué hace habitualmente? ¿Cuál es la actividad de la empresa?
2- ¿Hace cuánto trabaja ahí? ¿Cuántos años suelen trabajar los obreros en esa empresa? ¿Cuántos
años tiene ahí el más antiguo?
3 - ¿Notaste algún cambio en tu salud? ¿Y tus compañeros? ¿Fueron informados sobre los posibles
riesgos? ¿Y la población aledaña? ¿Cómo era el entorno a la fábrica?
4 - ¿Cómo fueron contratados? ¿Hicieron alguna acción colectiva?

114

Los nombres de los entrevistados no son reales


5 - ¿Conoce el certificado de aptitud ambiental dispuesto por la ley bonaerense 11.459?

Análisis de casos

Fábrica de gelatinas Rousselot, categoría 3

Jorge trabajo en el departamento de control de calidad desde que ingreso en octubre 2015, hasta
julio 2018 porque la planta cerró a causa de una denuncia de los vecinos por contaminación.
El ambiente que rodea a la fábrica sufría de constantes ruidos y especialmente malos olores, por dos
causas: la planta de tratamiento de efluentes y los cueros bovinos que esperaban apilados a ser
utilizados, eran depositados en galpones no sellados, por lo tanto emitían constantemente mal olor.
Según nuestra definición antropológica de ambiente podemos considerarlos como contaminantes
por afectar la vida de las personas, esta afección no debe tomarse a la ligera ya que puede y puede
causar graves afecciones a la salud entendida como completo bienestar, dificulta la vida social en
este ambiente, atrae insectos transmisores de enfermedades, ocasiona problemas pulmonares. Si
bien el reclamo de los vecinos logro que el cuero bovino ingrese solo de noche, no basto para
terminar con la contaminación.
La empresa adopto un diálogo constante con los vecinos, para mejorar su imagen, a través de dos
medios: 1 una línea telefónica directa con el departamento de seguridad e higiene que recibiría las
quejas y luego las discutiría diariamente en una reunión con los obreros sobre cómo mejorarlas, y 2
mediante reuniones semanales o quincenales (no recordaba exactamente el entrevistado) con los
vecinos, para discutir sobre el funcionamiento de la planta y la contaminación.
El cuero y los efluentes podrían haber sido los contaminantes menos peligrosos, ya que utilizaba
sustancias como amoníaco, ácido clorhídrico e hidróxido de sodio; sin embargo contaban con
tanques sellados que impedían pérdidas y no requerían trabajo manual en ningún momento sobre
estos elementos, sino que era controlado a través de válvulas y computadoras. Es importante tener
en cuenta que Rousselot es una firma multinacional, por lo tanto tiene una ventaja importante frente
a otras empresas, posee tecnología más avanzada y puede conseguir créditos en el exterior con
mucha más facilidad.
El ambiente de trabajo se mezcla con el anterior porque la mayoría de los obreros vivían cerca; sin
embargo dentro de la fábrica el entrevistado no revelo grandes contaminantes, el empleado más
antiguo tenía 26 años allí y no tiene ningún problema en la salud que sea atribuible a la industria
(según el entrevistado), esto se debe a, como mencione anteriormente, la carencia de exposición a
materiales nocivos (ácidos, amoníaco) gracias a la tecnología avanzada que posee, excepto cuando
debían mover el cuero pero lo hacían con una pala mecánica, es decir no había contacto.
Sin embargo hay otros contaminantes que son más intrínsecos de la producción: los olores y los
sonidos, estos últimos fueron caracterizados como “muy fuertes” pero contaban con tapones que les
protegiera parcialmente de los perjuicios, en cambio los barbijos no eran utilizados, lo cual puede
significar problemas a la salud a largo plazo.
En cuanto al convenio 155/1981, lo vemos cristalizado en los siguientes puntos: En el cumplimiento
también de las inspecciones por parte del Estado, el municipio exigió cambios en la infraestructura
que según la gerencia eran inviables, Jorge cree que el municipio quería cerrar la fábrica, La OPDS
realizo un estudio de impacto ambiental para emitir el certificado de aptitud (solo lo tuvieron
digitalizado, motivo por el cual estaban en infracción) y le exigía otros papeles (no especificados)
que no pudo conseguir “por motivos burocráticos”, a raíz de la falta de certificados tuvieron una
inspección de la policía química que clausuró la producción en fábrica por 45 días
aproximadamente.
Como mencione anteriormente se realizaban reuniones diarias entre el departamento de seguridad e
higiene con los obreros para discutir sobre las quejas de los vecinos y como solucionarlas, también
se mostraban proyectos para disminuir los olores y ruidos, muchos trabajadores eran a su vez
vecinos y pedían un cambio en el almacenamiento del cuero. Vemos cierta comunicación entre los
trabajadores y los gerentes sobre la contaminación, e incluso entre la gerencia y los vecinos, es decir
la descentralización del monopolio estatal del control a estas empresas, sin embargo no cambió los
efectos que producía al ambiente.
Los trabajadores recibieron concientización respecto a los riesgos laborales del trabajo con
capacitaciones trimestrales por el departamento de seguridad e higiene y la disponibilidad de
protectores (casco, tapones).
Si bien se esperaba que una industria altamente contaminante como esta tuviese una contratación
laboral poco estable (en negro, monotributo, contrato por 6 meses), ya que la insalubridad de su
ambiente de trabajo empeore la salud del personal y por ende su rendimiento; este no es el caso de
Rousselot, paradójicamente su ambiente fue descrito de manera más salubre que los otros casos y
por ende la sospecha que se tenía no se vio confirmada: de los 140 empleados, el 100% estaba
contratado en blanco y por tiempo indeterminado; según Jorge, en su área había empleados de entre
2 y 6 años de antigüedad, pero en la sección de producción había trabajadores con una antigüedad
mayor, de entre 15 y 20 años.

Fábrica de pinturas Murallon, categoría 2

Rubén trabaja solo en el laboratorio de esta pequeña empresa, su labor consiste en el control de
calidad del producto, ocupa este puesto desde que ingreso a principios del 2016.
El ambiente que rodea a la fábrica sufre de contaminación por varias fuentes. La primera de ella es
la presencia de sustancias utilizadas en la producción de pintura, como el xileno, aguarrás y
aromáticos pesados en el aire; si bien hay que tener en cuenta que se trata de una pequeña fábrica,
de unos 15 empleados en planta que producen 90.000 litros por mes (Sinteplast 350.000 litros) estos
elementos pueden provocar problemas respiratorios a largo plazo. También el agua de la fábrica
suele estar contaminada, ya que suele ocurrir que el agua con la que se limpia los tanques que
almacenan la pintura, es enviada a una fosa, cuando comienza a llenarse, es muy común que se
rompa el medidor y acabe desbordando, filtrando el agua con restos de pintura por el suelo. Rubén
también conto que los pisos están rotos y por allí también podría llegar a filtrarse residuos
contaminantes.
Otra fuente comentada por el entrevistado son los fuertes, pero intermitentes ruidos.
Existió en el pasado quejas de los vecinos debido a malos olores y liberar efluentes (agua residual
de la producción) en la red cloacal, si bien Rubén no sabe cómo terminaron esas quejas, si sabe que
en la actualidad ya no hay conflicto entre los vecinos y la industria, y está casi seguro de que no hay
reunión entre la gerencia y estos, ni una línea telefónica para quejarse a la empresa por su
contaminación (a diferencia de Rousselot); la empresa busca evitar cualquier roce con la población,
según el entrevistado “incluso antes de tener problemas, por ejemplo, una vez se nos cayó una
carga, descargando los camiones (…) pero el accionar es rápido, siempre hay bastante
compañerismo en el sentido en que, che salgamos todos a limpiar (…) lavando de afuera para
adentro, (…) y ahí limpiamos entre todos los trabajadores de la planta”.
En este segundo caso, debido a la proximidad de las residencias de la mayoría de los trabajadores,
el ambiente circundante esta inevitablemente mezclado con el de trabajo.
Los trabajadores respiran mucho más de cerca que cualquiera la fuente que contiene las sustancias
toxicas (aromáticos, estabilizantes, secantes de resina), lo cual necesariamente los afecta antes que a
los vecinos; por otro lado, cuando deben desagotar la desbordada fosa que contiene el agua con
restos de pintura, absorben por las vías respiratorias y por la piel estas sustancias contaminantes.
También hay que destacar los efectos perniciosos que pueden tener las vibraciones (ejemplo,
desgaste meniscos de la rodilla) y los fuertes ruidos (mareo, sordera). Un peligro muy grande al que
están expuestos los trabajadores, son las goteras del techo porque el agua cae sobre un tablero
eléctrico, cuando esto ocurre, los trabajadores cortan la electricidad por iniciativa propia.
Para cumplir con los análisis de suelo, agua y aire pedidos por la OPDS, la empresa contrata un
técnico en seguridad e higiene, lo cual inevitablemente sesga los resultados, ya que la empresa
podría pedirle que los realice los estudios días de menos trabajo y por ende menos contaminación.
Según Rubén, cuando la empresa tenía una inspección, solo tomaban sus propias mediciones si
tenían sospechas algún contaminante por encima de los valores permitidos; además si no avisan el
día que harán la inspección, la empresa puede optar por no recibirlos y pedirles que venga otro día,
opción tomada en días que temen una multa.
El empleado más antiguo, el colorista, si bien es un hombre jubilado, presenta problemas
respiratorios; sin embargo, la empresa nunca recibió quejas de sus empleados por las afecciones que
les produce su trabajo, esto puede deberse a que la mayoría de estos son hombres que han formado
una familia y siempre que es posible alargan la jornada para tener una mejor remuneración.
El convenio 155/81 podemos visualizarlo en algunos aspectos: El examen pre-ocupacional y la
exigencia de la aseguradora de estudios médicos anuales para tener un seguimiento de su evolución
con los contaminantes, sin embargo el entrevistado desconocía la existencia de afecciones físicas
atribuibles únicamente a su trabajo. También podemos ver materializados los límites a los
contaminantes en los inspectores de la OPDS, ACUMAR, Municipalidad, etc., aunque como
mencione anteriormente, estos solicitan los análisis de suelo, aire y agua, que fueron hechos en días
elegidos por la empresa y realizan los propios solo en caso de sospechar una infracción. Murallon
cada 4 meses les brinda capacitación a los obreros sobre seguridad e higiene en su ambiente de
trabajo, estas son pedidas por las inspecciones, sin embargo los empleados no utilizan las orejeras y
barbijo durante el trabajo, solo los guantes.
A diferencia de Rousselot, no se realizaban reuniones entre la gerencia y los obreros para
concientizar sobre los contaminantes de la planta y poner metas para reducirlas, según el
entrevistado todo diálogo se da con representantes sindicales y este nunca había reclamado por la
reducción de contaminantes, cambios en el tratamiento de estos, reducción de la jornada a 6 horas
declarándolo trabajo insalubre. Tampoco se da diálogo con los vecinos, no se estableció una línea
telefónica para que los vecinos emitan sus quejas ni reuniones con algún representante de la
empresa. Esta opta por evitar cualquier roce posible, lo cual lo hace con éxito ya que no tienen
alguna denuncia en su contra como Rousselot, no tienen quejas de los vecinos directamente a los
gerentes ni por teléfono.
En cuanto a la contratación, la planta tiene casi 15 obreros, a pesar de las sustancias perniciosas
para la salud, todos se encuentran en blanco con contrato por tiempo indeterminado y la mayoría de
ellos tiene entre 20 y 30 años de antigüedad; respecto a los 10 corredores, no estaba seguro, pero
según sus comentarios se cree que estaban con monotributo. Rubén dice que no hubo juicios
laborales desde que el empezó, pero desconoce anteriormente y que si bien algunos (como el
mencionado colorista) tienen algún problema, pueden deberse a muchas causas; tampoco tuvo
tampoco quejas de los trabajadores, sino que incluso siempre se mostraron dispuestos a alargar la
jornada laboral.

Fábrica de neumáticos Fate, categoría 3

Maximiliano trabaja en el sector de armado de cubiertas para camión, 8 horas por día y hace 5 años
y 7 meses, su sector no tiene contacto con la mayor parte de los contaminantes que hacen de Fate
una industria contaminante categoría 3, sin embargo los datos que revelo son muy valiosos.
El ambiente que rodea esta fábrica es, al igual que las otras dos industrias, una antigua zona
industrial que con el fin del ISI se fue convirtiendo de a poco en una zona residencial en la cual
persisten aún varias fábricas.
La fábrica trabaja con muchos contaminantes que están catalogados como residuos especiales, la
diversidad de materiales abarca varias categorías de estos residuos (Y13, 8, 1, 9, 31, etcétera), es
importante mencionar que gracias a la página de la OPDS115 se puede constar que estos residuos
han recibido el tratamiento adecuado y por ende su potencial pernicioso para el ambiente
circundante se redujo bruscamente.
Sin embargo estos no son los únicos contaminantes, el entrevistado revelo que los ruidos de las
máquinas y el olor a caucho en la planta son muy fuertes, se sienten fuera de la planta (y es
importante tener en cuenta que la industria está activa las 24 horas, por lo tanto son constantes), los
cuales son considerados contaminantes por perturbar la vida de los vecinos. Maximiliano revelo que

115

Organismo para el desarrollo sustentable.


http://sistemas.opds.gba.gov.ar/Establecimientos/Manifiesto/CERTIFICADOS/ConsultaCertificados.php
la gerencia no mantiene reuniones periódicas con la población y también que los vecinos no suelen
quejarse por la contaminación, la empresa cuenta con un sector de medio ambiente al cual se puede
acceder por teléfono para quejarse y preguntar por los certificados ambientales de la empresa. En
síntesis, si bien no hay dudas de que es una industria contaminante, lo hace a un nivel mucho más
bajo de lo que podría hacerlo y a eso se deba la ausencia de conflictividad y reuniones con el barrio.
El ambiente de trabajo en este caso, obviamente también se combina con el anterior mencionado,
sin embargo no tanto como en Murallon y Rousselot porque esta cuenta con 2400 empleados que
residen en muy diversas zonas, Maximiliano vive a más de 50 cuadras.
Dentro de la fábrica se presentan olores fuertes, principalmente al caucho procesado del neumático
y también fuertes ruidos y vibraciones, estos primeros son objeto de mediciones del técnico de
seguridad e higiene del sector.
Sin embargo Maximiliano al principio de la entrevista caracterizo a su trabajo como “pesado”,
debido a que cada vez que termina una cubierta, debe subirla a un carro con unas poleas, el cual
debe ser llenado con tres ruedas, pero debe ser empujado por el obrero hasta otro sector de la
fábrica: cada cubierta pesa 60 kilos y el carro otros 20, por lo tanto termina llevando casi 200 kilos,
unas 30 veces por jornada. Según él, es muy común en los obreros los problemas en las
articulaciones, en parte debido a las vibraciones y en parte a las pesadas cargas (Maximiliano
comento estar yendo a kinesiología por una lumbalgia producida por esta actividad). También son
muy comunes los accidentes laborales, algunos de los cuales han sido muy graves, Maximiliano
recuerda que en marzo una maquina aplastó un compañero de su sector, dejándolo al borde de la
muerte, al momento de la entrevista (julio), aún no había podido reincorporarse.
El entrevistado comento que en las reuniones con el delegado sindical se plantean los accidentes
laborales y las pesadas como temas a tratar con la gerencia, el día siguiente al grave accidente
comentado, Maximiliano junto a todo su sector se movilizaron por cuenta propia para visitarlo al
hospital y luego se realizó un paro de 96 horas.
Es importante mencionar que los obreros cuentan con varios protectores como tapones que les
resguardan de la contaminación del ruido, a su vez también está señalizado la necesidad de utilizar
protectores según el sector y están a disponibilidad una camilla; cuando ocurre un accidente suena
una alarma en toda la fábrica (“debería sonar” decía Maximiliano). Los trabajadores reciben
capacitación sobre los riesgos laborales presentes y pueden quejarse al técnico en seguridad e
higiene por las pesadas cargas o los sonidos; sin embargo no tienen reuniones con la gerencia por
las condiciones laborales, esta solo se reúne con el sindicato y este les transmite la sesión a los
trabajadores.
Por lo tanto aquí podemos ver visibilizado en dos aspectos el convenio 155/1981: capacitación de
los obreros sobre los riesgos laborales que corren y el diálogo (aunque muy defectuoso según el
entrevistado) entre los representantes de los trabajadores y la gerencia para discutir sobre el
ambiente laboral; también Maximiliano comenta que ocasionalmente el técnico en seguridad e
higiene mide los decibeles del sector, asimismo la empresa recibió varias inspecciones para
constatar el tratamiento de los residuos, aunque no sabe mucho al respecto porque los trabajadores
no pueden interferir, la página web de la OPDS revela numerosos certificados que constan los
tratamientos adecuados.
A pesar de los frecuentes accidentes y las afecciones a la salud que puede provocar los
contaminantes, los 2400 obreros que tiene Fate en su planta de San Fernando el 100% está en
blanco y con contrato por tiempo indeterminado, habiendo muchos con más de 10 años de
antigüedad y uno con aproximadamente 35 (no recordaba Maximiliano), en este caso tampoco se
confirmaría la hipótesis mencionada sobre la insalubridad del ambiente de trabajo y la inestabilidad
del personal.

Conclusión

Fate y Rousselot no solo tienen en común la categoría 3, sino que ambas son multinacionales, lo
cual las diferencia enormemente de una pequeña empresa de 25 empleados como Murallon. Para
empezar las PYME por lo general no tienen acceso a créditos por fuera del país, las multinacionales
no solo pueden endeudarse en el exterior sino que también puede endeudarse con la planta original
(también llamada planta madre); estas empresas suelen estar más adelantadas tecnológicamente, no
solo por las facilidades para el crédito, sino porque cuando se asentan en un país suelen traer
tecnología que empieza a ser obsoleta en la planta madre pero en el país receptor es una novedad, lo
cual les permite ocupar el mercado con mucha facilidad y convertirse en monopolio si no hay
legislación que lo impida; aquí se destaca otra diferencia con las PYME, pueden utilizar la
influencia de su embajada, traer abogados prestigiosos o hacer lobby para tener una legislación más
favorable o estar exentos de algún impuesto.
La disponibilidad de liquidez y el rédito económico de la planta, les permite tener un sector
encargado de las externalidades al ambiente sin perder mucho del beneficio económico, por lo tanto
están en mejores condiciones para el tratamiento de efluentes, moderar las emisiones de la
chimeneas y principalmente cumplir con los certificados ambientales pedidos por el Estado. Esta es
una de las diferencias de estas dos multinacionales, la página de la OPDS revela la carencia de
certificados de Rousselot; si comparamos con Fate, esta tiene sobre muchos materiales utilizados en
la producción, en el otro caso, en el año 2018 solo tiene sobre “Lodos del tratamiento de aguas
residuales urbanas”.
Según el entrevistado, el municipio le impuso una serie de requerimientos muy larga para que la
empresa no pueda afrontarlos y deba cerrar, esta es otra diferencia, en Rousselot el municipio tenía
la voluntad de terminar con su actividad, los requisitos que le exigían era “inviables” según la
gerencia.
Por otra parte, los incumplimientos legales de la planta, los fuertes ruidos y principalmente los
malos olores por no invertir en un mejor depósito para los cueros, terminaron trayendo alta
conflictividad con los vecinos de la zona, el entrevistado no sabe cuándo inicio, pero desde que él
trabaja en la fábrica estaba la denuncia de los vecinos por contaminación. En cambio, Maximiliano
comentaba que la empresa no recibía quejas de los vecinos (a pesar de los olores y ruidos) y la
mencionada página web indica los correctos tratamientos de los materiales.
En cuanto a nuestra empresa categoría 2, Murallón, es importante tener en cuenta que es una PYME
y por lo tanto su personal es mucho más reducido, en esta fábrica de pintura hay en total 25
empleados si contamos a los 10 vendedores. Es una pequeña empresa a diferencia Rousselot y Fate
que son multinacionales, lo cual les hace más dificultoso cumplir con los certificados impuestos
porque las PYME por lo general carecen de la posibilidad de crédito externo, suelen tener
tecnología más atrasada y en caso de inconvenientes con el Estado no pueden contar con la
protección de la embajada o abogados muy prestigiosos; así se les hace necesariamente más difícil
ocupar un lugar central en el mercado. Rubén comentaba los problemas económicos que tenía la
empresa para arreglar los problemas edilicios que conllevan graves peligros para los obreros y el
ambiente, como las goteras, el piso roto y la pileta que desborda agua con restos de pintura. De
estos inconvenientes suelen estar libres las multinacionales por sus elevadas ganancias.
Como dije al inicio, este estudio es exploratorio, y como tal no brindo respuestas definitivas sino
que comenzó a examinar una cuestión poco abordada por la literatura, las condiciones laborales en
las industrias contaminantes y si tiene alguna influencia en la contratación laboral. Respecto a esto
último, una de las pocas cosas en común que tenían las tres fábricas era que pese al ambiente
laboral contaminado, su personal estaba en blanco, y por tiempo indeterminado (a excepción de los
vendedores de Murallon).
Sin embargo es importante en un futuro continuar la investigación sobre la cuestión para que el
ambiente de trabajo sea lo más sano posible y el ambiente en si reciba las menores externalidades
posibles, para que así se pueda disfrutar de una vida saludable y un ambiente no comprometido a
largo plazo.

Bibliografía

1 – Reboratti, Carlos (2000). Ambiente y sociedad. Buenos Aires, Argentina: Editorial Ariel.
2 – Aizen, Marina (2014). Contaminados. Buenos Aires, Argentina: Editorial Debate
3 – Gaeta, Patricia (08/2015). Los convenios de la OIT y la necesidad de redefinir el “medio
ambiente de trabajo”. Revista Derecho del trabajo, Número 8, páginas 1544 – 1561.
4 – Pérez Amorós, Francisco (01/2010). Derecho del trabajo y medio ambiente: unas notas
introductorias. Revista Gaceta laboral, Número 16, páginas 93 – 128.
5 – Convenio OIT 155/1981
6 – Ley provincial 11.459/1993
IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES AMBIENTALES EN LOS EOT, PBOT Y POT
EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016

Autor 1: Johan Sebastian Villalba Hernández116, sebastianvillalba98@hotmail.com.

Autor 2: Daniel Alejandro Restrepo López117, danylopez_19@hotmail.com

Autor 3: Danyela Ximena Tabares Muñoz118, xime.24t@gmail.com


116
Estudiante VI Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP)
117
Administrador Público Territorial (ESAP), Abogado (Universidad Libre – Seccional Pereira).
Autor 4: Cesar Augusto Álvarez Bermúdez119, 308cesar@gmail.com

Autor 5: John Alejandro Pulgarín Franco120, john.pulgarin728@esap.gov.co

ESCUELA SUPERIOR DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA ESAP

AMBIENTE Y POLÍTICA

RESUMEN

La aprobación de los instrumentos de planeación territorial debe obedecer a la articulación de las


acciones interinstitucionales que den garantía de desarrollo sostenible y sustentable del territorio,
armonizando el modelo de desarrollo económico, expansión urbana y rural, con las políticas de
preservación de los recursos naturales.

De esta manera, la ley de ordenamiento territorial (Ley 388 del 1997) en su art 10 establece las
determinantes ambientales como normas de superior jerarquía, las cuales subordinan las decisiones
adoptadas en los instrumentos de Ordenamiento Territorial y que, en términos ambientales, regulan
la planificación y el uso adecuado de los recursos naturales presentes en el territorio. La gestión,
protección y conservación del recurso hídrico como elemento natural no renovable y esencial para
la vida constituye un factor transversal en las determinantes ambientales, lo cual debe considerarse
por las Corporaciones Autónomas, los concejos municipales, alcaldías y demás entidades
encargadas al momento de planear el territorio, elemento que constituye el objeto central de la
presente investigación.

TRABAJO PREPARADO PARA SU PRESENTACIÓN EN EL XIII CONGRESO NACIONAL Y VI CONGRESO


INTERNACIONAL SOBRE DEMOCRACIA, ORGANIZADO POR LA FACULTAD DE CIENCIA POLÍTICA Y
RELACIONES INTERNACIONALES DE LA UNIVERSIDAD NACIONAL DE ROSARIO. ROSARIO, 10 AL 13
DE SEPTIEMBRE DE 2018.

Introducción
Colombia como Estado Social de Derecho por medio de sus instituciones gubernamentales,

118
Estudiante III Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP), Estudiante licenciatura en Comunicación e
Informática Educativa.
119
Estudiante VI Semestre de Administración Pública Territorial (ESAP). Ingeniero Industrial (Universidad Tecnológica de
Pereira UTP).
120
Administrador Público (ESAP). Maestrante en Alta Dirección Pública (Instituto Universitario de Investigación Ortega y
Gasset IUIOG – Universidad Internacional Menéndez Pelayo UIMP). Co-investigador ESAP.
académicas, cívicas, sociales, entre otras, está en procura de garantizar la dignidad humana,
promover la prosperidad general y asegurar la efectividad de los derechos establecidos en sus
normas. En la ley 388 de 1997, los municipios adquieren la responsabilidad de formular un Plan de
Ordenamiento Territorial (POT) y se prescribe en su artículo 10 la necesidad de reconocer los
determinantes ambientales como normas de superior jerarquía y elemento primordial para la puesta
en marcha del ordenamiento territorial, que armonicen las relaciones entre la sociedad y el territorio
permitiendo la satisfacción de las necesidades de la población sin comprometer la capacidad de las
generaciones futuras para satisfacer sus propias necesidades; es decir, generar un verdadero
desarrollo sostenible.
La aprobación de los instrumentos de planeación territorial debe obedecer a la articulación de
las acciones interinstitucionales que den garantía de desarrollo conjunto y sostenible, armonizando
políticas de preservación de los recursos naturales, desarrollo económico y urbano. En este sentido,
el agua como recurso natural no renovable y fundamental para la vida, debe ser objeto de especial
atención, protección y conservación; por lo que en los POT, las entidades gubernamentales y las
Corporaciones Autónomas Regionales (CAR) deben ser coherentes desde las necesidades locales
para la administración de los recursos hídricos.
Es por esto, que la identificación de las determinantes ambientales expedidas por las CAR e
incorporadas en los POT, se convierten en elementos de capital importancia para el avance en
materia de gestión y administración de los recursos naturales. En este sentido, el problema de
investigación tiene en cuenta las determinantes ambientales con énfasis en los recursos hídricos en
la conformación de los POT, PBOT y EOT para el departamento de Risaralda y Quindío, ya que la
gestión, protección y conservación del recurso hídrico en los departamentos objeto de estudio puede
verse comprometida debido a que no todos los municipios han actualizado sus POT, lo que implica
que dichos instrumentos no contengan en su totalidad las determinantes ambientales lo cual puede
tener efectos negativos en la planificación del recurso hídrico en los territorios.
La investigación es de amplia pertinencia social para dicho territorio, toda vez que el agua
como recurso natural no renovable y fundamental para la supervivencia de los seres humanos debe
ser un factor preponderante en el momento de la elaboración de cada uno de los instrumentos de
planeación, sumado a esto, los pocos estudios académicos realizados en esta materia le dan
pertinencia a la presente investigación.

Marcos de referencia
El proceso de Ordenamiento Territorial OT en América Latina inicia desde la planificación
económica a mediados del siglo XX como resultado de la crisis económica de los años 30 y la
segunda guerra mundial en el año 1939; ambos sucesos, trajeron como resultado una importante
crisis en el modelo de exportaciones de materias primas que se consideraba como el eje económico
de los países latinoamericanos hasta le fecha. Como resultado de este proceso, se implementa un
modelo de desarrollo económico con base en la sustitución de importaciones que incentiva la
explotación de los recursos naturales y el desarrollo industrial en la región, el cual generó una serie
de problemáticas relacionadas con la expansión poco planificada de centros urbanos, crecimiento
demográfico y el deterioro ambiental causado por la explotación indiscriminada de los recursos
naturales y la actividad industrial. Como respuesta a dichas problemáticas, entre las décadas de los
60 y 80 se ponen en marcha instrumentos de planificación urbana y ambiental, los cuales buscaban
armonizar las políticas de desarrollo económico con las dinámicas urbanas y ambientales presentes
en el territorio.
En 1984 la carta europea define el ordenamiento territorial como:
La expresión espacial de una política económica, social, cultural y ecológica de
cualquier sociedad. Al mismo tiempo es una disciplina científica, un proceder
administrativo y por ende una acción política. Actúa como una práctica interdisciplinaria
en el orden científico, con base en una estrategia para un desarrollo y orden equilibrado.
(Hernández, 2010 citando a Carta europea, 1984, p.99)
A nivel internacional como tendencia, se suele afirmar la existencia de dos modelos de OT,
por una parte, está el modelo alemán (Raumordnung) y de otra el modelo francés (Aménagenent du
territorie), desde el modelo alemán se entiende el concepto de OT como:
La planificación del territorio sin tener en cuenta sus posibles vinculaciones con la
planificación económica, cultural, de los recursos naturales. Massiris (1999) alude a este
enfoque en casos como Alemania, Austria, Suiza, Holanda, Italia, España y Portugal, donde
se da “la planificación física a escala regional, subregional y local, con énfasis en el uso y
ocupación del territorio, a partir de la coordinación de los aspectos territoriales de las
políticas sectoriales y la coordinación del planeamiento urbanístico municipal […] el
francés (Aménagenent du territorie), desvinculado del urbanismo y que busca el
aprovechamiento global del territorio y sus recursos naturales. En este modelo, Massiris
(1999) se refiere como el de la “planificación territorial integral vinculada estrechamente a
la planificación económica y social, con el objeto de garantizar el equilibrio en el
desarrollo regional, son los casos de Francia y el Reino Unido, entre otros. (Valencia, 2009,
p. 143)
De acuerdo con Hernández (2010, citando a Andrade, 1994, p. 99) el ordenamiento territorial
se concibe como:
Un instrumento del Estado para el logro de la eficiencia, la consolidación de la
democracia y la descentralización, respetando las autonomías locales y velando por la
unidad nacional. [...] estas metas deben lograrse mediante la distribución armónica de la
población, el desarrollo social, económico y político, con el uso de los recursos naturales y
la protección del ser humano y el medio ambiente.
De esta manera, se desarrolla internacionalmente el concepto de OT y los Estados adoptan
modelos diferentes de acuerdo con sus necesidades y características territoriales. Colombia adopta
un modelo de OT con la promulgación del decreto ley 1333 de 1986, la ley 9 de 1989, ley 60 de
1993, ley 136 de 1994 y ley 388 de 1997, ley orgánica 1454 de 2011 entre otras leyes, decretos y
resoluciones, las cuales permitieron concebir el ordenamiento territorial como:
Conjunto de acciones político-administrativas y de planificación física concertadas,
emprendidas por los municipios o distritos y áreas metropolitanas, para orientar el
desarrollo del territorio bajo su jurisdicción y regular la utilización, transformación y
ocupación del espacio, de acuerdo con las estrategias de desarrollo socioeconómico y en
armonía con el medio ambiente y las tradiciones históricas y culturales. (Ley 388, 1997, art.
5)
Ahora bien, el tema del OT en Colombia y sus funciones encuentran un sustento
constitucional-normativo que ha servido para fortalecerlo, lo cual garantiza a la entidad territorial
un buen desempeño en materia de planeación a nivel municipal a través de los POT, planificación
que engloba su dimensión física, espacial, social, económica, y ambiental lo que determina que el
ordenamiento territorial esté bajo los preceptos de sostenibilidad ambiental y el desarrollo en todos
sus componentes.
Adicionalmente, los POT en su elaboración son instrumentos que en su proceso de
formulación debe contar con la articulación de principios rectores que se circunscribe a la
participación ciudadana, a buscar la competitividad del territorio, a la equidad, a la sostenibilidad,
por ello, el resultado de la materialización de estos principios dará una construcción colectiva en
donde el modelo territorial local, regional y nacional sea sostenible, coherente y articulado.
Actualmente en Colombia, ha tomado importancia el OT que considere las características
ambientales y socioculturales que permite la construcción de un proyecto colectivo, es así pues que
el principio que materializa esta idea de OT es la de la participación de los actores relevantes,
puesto que al hacerlo en su etapa de formulación se logrará conocer a dichos grupos sociales en
razón a sus problemáticas como comunidad, sus razones de ser como etnia o grupo social; el
resultado de esto es que se abandonará la realidad presente en muchos de los procesos de
formulación de POT.
Con base en las concepciones de desarrollo sostenible y la fuerte influencia de las
Conferencias de Rio y de Johannesburgo, Colombia genera normatividad encaminada a incluir el
componente ambiental en los procesos de desarrollo del territorio nacional y subnacional; para ello,
expide la Ley 388 de 1997 de ordenamiento territorial y la ley 1454 de 2011, Ley Orgánica de
Ordenamiento Territorial LOOT. El componente hídrico además es integrado a las directrices y a los
instrumentos de planificación territorial, los cuales se han convertido en uno de los mejores
ejemplos de los avances jurídicos en materia de ordenamiento territorial en Colombia, tarea hecha
desde la concepción de instrumento para alcanzar mejores condiciones de calidad de vida de las
poblaciones y la dimensión del desarrollo sostenible, puesto que se debe considerar que el agua es
un eje articulador entre la capacidad ambiental del territorio y las visiones de desarrollo que se
gestan desde las dimensiones sociales, políticas y económicas; al respecto, la UNESCO en el
Informe sobre los Recursos Hídricos en el Mundo del 2015 establece que “El agua es la base del
desarrollo sostenible. La reducción de la pobreza, el crecimiento económico y la sostenibilidad
ambiental se sustentan en los recursos hídricos y en la gama de servicios que proporcionan”.
(UNESCO, 2015, p.4).
Dourojeanni (1994) determina que para una gestión armónica de los recursos hídricos es
necesario:
I ) ante todo, reconocer que una cuenca hidrológica o hidrogeología, constituye una
unidad II) considerar y preservar esta unidad es condición esencial para dar satisfacción
optima a la demanda de agua de los diferentes usuario, III) definir objetivos específicos y
apropiados a cada ámbito o territorio, y ejecutar las obras y acciones requeridas para
alcanzar tales objetivos, IV) aceptar que todos los usuario tiene un legítimo derecho al agua
y que, en consecuencias, cada uno de ellos tiene en forma equivalente limitaciones para su
uso propio. (Dourojeanni, 1994, p. 114)
La incorporación efectiva del componente ambiental en el OT colombiano obedece a un
conjunto de Determinantes Ambientales las cuales son definidas por la Corporación Autónoma
Regional del Quindío (CRQ) como “el conjunto de directrices, orientaciones, conceptos y normas
que permiten el adecuado reconocimiento del Componente Ambiental en los Planes de
Ordenamiento Territorial.” (CRQ, 2011, p.7). Lo que tiene sustento en el artículo 10 de la Ley 388
de 1997 el cual prescribe:
En la elaboración y adopción de sus planes de ordenamiento territorial los municipios
y distritos deberán tener en cuenta las determinantes, que constituyen normas de superior
jerarquía, en sus propios ámbitos de competencia, de acuerdo con la Constitución y las
leyes. (Ley 388, 1997, art. 10).
El conocimiento del territorio es indispensable para cumplir con lo mandado por la ley 388 de
1997 en razón a que en la elaboración y adopción de los POT de orden territorial los municipios y
los distritos deben tener en cuenta los determinantes en sus diferentes componentes estructural,
urbano o rural; por ejemplo, el componente estructural manda a que se considere todas las medidas
para la protección del medio ambiente, conservación de los recursos naturales y defensa del paisaje
así como el señalamiento de áreas de reserva y conservación y de protección del patrimonio
histórico, cultural, arquitectónico y ambiental, también sobre la delimitación de las áreas de
conservación y protección de los recursos naturales.
Sumado a esto, en el numeral 1 del literal (a) del mismo artículo, le confiere a las normas
emitidas por parte de las instituciones que integran el Sistema Nacional Ambiental SINA carácter de
determinante ambiental, con lo cual, a nivel del departamento de Risaralda y Quindío se cuentan
con las resoluciones 1796 de 2009 de la CARDER y 720 de 2010 de la CRQ que rigen el OT de los
municipios de estos departamentos y establecen las pautas para integrar el componente ambiental en
sus instrumentos de planificación, a fin de garantizar la buena gestión y administración de los
recursos naturales propios de cada región y servir de guía en los usos y cuidados de los suelos y
recursos naturales dentro de la jurisdicción correspondiente.
Por otro lado, la discusión queda abierta de acuerdo con lo que determina Dourojeanni (1994)
sobre la gestión del agua y la cuentas en américa latina, al considerar que el desarrollo territorial
debe propender por un desarrollo sustentable, pero frente a este punto se presente la dicotomía de la
armonía y el conflicto, puesto que se enfrentan las variables de crecimiento económico y la
degradación de los recursos naturales. Por otra parte, Hernández (2010, p.103 citando a Massiris,
2000) expresa “el conflicto se da entre las posibilidades de conservar los recursos y condiciones
ambientales, y continuar con un modelo de producción económico cuyos costos de producción no
contemplan los costos ambientales de estas actividades”.
Al respecto (Dourojeanni, 1994, p. 112) considera:
Por otro lado, la sustentabilidad del desarrollo solo es una idea o una aspiración
abstracta su el concepto no se asocia tanto a objetivos claros para alcanzar dentro de un
territorio definido -que contiene los elementos y recursos naturales necesarios para la
subsistencia de la especie humana- como a los procesos de gestión para alcanzar dichos
objetivos. Las políticas de intensión (politics) deberán transformarse en políticas de
ejecución (policies) y es precisamente aquí donde surgen los mayores desafíos.
Metodología y método
La investigación es de carácter cualitativo debido al tipo de información y de variables que
serán manejadas en la investigación, al respecto Strauss & Corbin (2002, p. 19) definen este tipo de
investigación como “cualquier tipo de investigación que produce hallazgos a los que no se llega por
medio de procedimientos estadísticos u otros medios de cuantificación” a lo cual adiciona Mejía
(2004, p. 278) que “La investigación cualitativa es el procedimiento metodológico que utiliza
palabras, textos, discursos, dibujos, gráficos e imágenes para comprender la vida social por medio
de significados y desde una perspectiva holística, pues se trata de entender el conjunto de cualidades
interrelacionadas que caracterizan a un determinado fenómeno” además de ello, la investigación es
de tipo exploratoria, que como señala Cazau (2006, p. 26) tiene por objeto:
Examinar o explorar un tema o problema de investigación poco estudiado o que no ha
sido abordado nunca antes. Por lo tanto, sirve para familiarizarse con fenómenos
relativamente desconocidos, poco estudiados o novedosos, permitiendo identificar
conceptos o variables promisorias, e incluso identificar relaciones potenciales entre ellas.
Teniendo claro que no existen estudios relacionados con identificar la inclusión de los
determinantes ambientales con énfasis en el recurso hídrico en los POT, PBOT y EOT según sea la
clasificación de los municipios de estudio, debe considerarse que la investigación se aborda desde
un enfoque exploratorio.
Así mismo, en los municipios de estudios se realizaron entrevistas semiestructuradas con
tomadores de decisión (Autoridades), funcionarios y contratistas que aportaron a la investigación,
con el propósito de recopilar información relevante, dado que como lo plantea Gallardo & Moreno
(1999)
La entrevista con fines de investigación puede ser entendida como la conversación que
sostienen dos personas, celebrada por iniciativa del entrevistador con la finalidad
específica de obtener alguna información importante para la indagación que realiza. La
entrevista es, entonces, un acto de interacción personal, espontáneo o inducido, libre o
forzado, entre dos personas (entrevistador y entrevistado) entre las cuales se efectúa un
intercambio de comunicación cruzada a través de la cual el entrevistador transmite interés,
motivación y confianza; el entrevistado devuelve a cambio información personal en forma
de descripción, interpretación o evaluación. (Gallardo & Moreno, 1999, p. 68)
También esto contribuyó a que se tuviera la opinión de expertos, definido por Escobar &
Cuervo (2008, p. 29) como “una opinión informada de personas con trayectoria en el tema, que son
reconocidas por otros como expertos cualificados en éste, y que pueden dar información, evidencia,
juicios y valoraciones con personas de distintas disciplinas y reconocidas en el ámbito académico”
este panel ayudó en la confrontación de fuentes.
Método
Primera Etapa: Inicialmente se llevó a cabo una profundización de las fuentes secundarias
de información, a través de la búsqueda de contenido bibliográfico en libros, artículos científicos,
entre otros. Posteriormente esta información fue leída y analizada con el fin de ampliar el sustento
teórico de la investigación y abordar el problema central desde una óptica más clara.
Segunda Etapa: Se elaboraron los instrumentos necesarios para la recolección de
información primaria entre los cuales se pueden encontrar el diseño de entrevistas
semiestructuradas, derechos de petición y tutelas si es el caso. Posteriormente se diseñó un plan de
trabajo en el cual se determinó las visitas a los diferentes municipios y las CAR que son objeto de
estudio donde se recolectó información secundaria para la investigación.
Tercera Etapa: En esta fase se llevó a cabo el levantamiento de información primaria
mediante entrevistas semiestructuradas a funcionarios o personas que aportaron a la investigación
desde su idoneidad y experiencia necesaria para los propósitos de estudio, para ello, se llevó a cabo
una investigación primaria en la cual se buscaron los perfiles de cada uno de los funcionarios
presentes en las secretarías de planeación de los municipios de la investigación, de igual forma los
funcionarios de las CAR, y demás instancias que tienen relación directa con la actualización e
implementación de los planes de ordenamiento territorial de acuerdo a los lineamientos ambientales
inmersos en los determinantes.
Cuarta Etapa: Se llevó a cabo la selección y sistematización de la información obtenida
mediante matrices, categorizaciones y cuadros comparativos. La información fue sistematizada en
programas como Word y Excel.
Quinta Etapa: La información sistematizada se analizó por parte de los investigadores donde
se determinó su impacto y pertinencia con el estudio.

Sexta Etapa: Se realizaron informes los cuales contemplaron los análisis realizados
anteriormente a través de las fichas para la presentación de informes.
Séptima Etapa: En esta etapa se elaboró el presente informe final el cual contiene los
resultados arrojados por la investigación realizada.
Etapa Final: Se divide en tres elementos
1) Presentación de la investigación mediante el informe final.
2) Elaboración de artículo de investigación en el que se expondrán los resultados y el
análisis de la investigación.
3) Socialización de la investigación a través de los medios contemplados por el
semillero investigador.

Resultados y discusión

Departamento de Risaralda
Con relación a la investigación “Identificación de Determinantes Ambientales en los EOT,
PBOT y POT en Risaralda y Quindío 2008-2016” se obtuvieron los siguientes resultados:
La tabla 1 tiene como objetivo mostrar de manera porcentual los POT actualizados y
desactualizados para los municipios objeto de estudio del departamento de Risaralda.
Tabla 1. Identificación de municipios actualizados y no actualizados en grado porcentual para el
departamento de Risaralda
Instrumentos de
Frecuencia
Ordenamiento Municipios
relativa
Territorial
Desactualizados 9 64%
Actualizados 5 36%
Total 14
Fuente: Elaboración propia
El gráfico 1 muestra de manera porcentual los municipios en el departamento de Risaralda
con POT actualizados y desactualizados.
Gráfica 1. Instrumentos de planeación de ordenamiento territorial actualizados para los municipios
en Risaralda

GRÁFICA POT RISARALDA

POT
36% DESACTUALIZA
DOS
64%
POT
ACTUALIZADOS

Fuente: Elaboración propia


La tabla 2 esquematiza las características generales de los municipios objeto de estudio en
Risaralda; además, se indican los POMCH, POMCA, actos administrativos y resolución de emitidas
por la Corporación Autónoma Regional de Risaralda (CARDER) en materia de Determinantes
Ambientales.

Tabla 2. Formato de identificación y análisis territorial de Risaralda


IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES HÍDRICAS EN LOS POT, PBOT Y EOT EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016.

TIPO DE INSTRUMENTO DE CUENCA


ORDENAMIENTO POMCH O CON LA
AUTORID
TERRITORIAL POMCA QUE QUE SE
MUNICIPI AD DETERMINAN
CUBRE LA ORDENA
O ACTO AMBIENT TE
POBLACI CATEGOR EXTENSI POT/PBOT/E ZONA DE EL
ADMINISTRATI AL
ON IA (2015) ON (km^2) OT UBICACIÓN TERRITOR
VO
IO
Resolución 1796 del 2009

RIO OTUN -
POMCA RIO
Acuerdo 038 del RIO LA
PEREIRA 472.023 1 702 POT OTUN - RIO LA
2016 VIEJA - RIO
VIEJA
CARDER

CONSOTA
POMCA RIO
TOTUI - RIO RIO TOTUI
Acuerdo 002 del
LA CELIA 8.584 6 107 EOT RISARALDA - RIO
2012
(POR MONOS
APROBAR)
RIO TOTUI
- rio
Acuerdo 012 del POMCH RIO MONOS -
BALBOA 6.331 6 138 EOT
2009 TOTUI RIO
CAÑAVERA
L
POMCA RIO
RISARALDA
RIO
Decreto 025 del (EN PROCESO
GUATICA 15.261 6 114 EOT RISARALD
2014 DE
A
FORMULACION
)
POMCA RIO
Decreto 061 del
RISARALDA RIO CAUCA
2000 ( revisión
LA (EN PROCESO - RIO
32.114 6 38 PBOT acuerdo 041 del
VIRGINIA DE RISARALD
2008 - acuerdo
FORMULACION A
017 del 2013)
)

Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada

De acuerdo a la Resolución 1796 de 2009 expedida por la CARDER por la cual se adoptan
Determinantes Ambientales para el Ordenamiento Territorial de los Municipios del Departamento
de Risaralda, se pueden identificar doce (12) determinantes que regulan el accionar institucional en
torno al tema ambiental, las cuales se presentan a continuación:
La Determinante 1. Armonización de los instrumentos de planificación y gestión
ambiental.
La Determinante 2. Suelos de protección.
La Determinantes 3. Gestión integral del recurso hídrico
La Determinante 4. Gestión integral del riesgo
La Determinante 5. Gestión integral de residuos sólidos.
La Determinante 6. Clasificación del suelo
La Determinante 7. Ordenamiento del suelo rural.
El Determinante 8. Espacio público.
El Determinante 9. Calidad del aire, emisión de contaminantes y ruido
El Determinante 10. Minería
El Determinante 11. Territorios indígenas y comunidades negras.
El Determinante 12. Referentes Subregionales para los municipios de Pereira,
Dosquebradas, Santa Rosa y la Virginia.

El 33,33% de las determinantes (4 de 12), contienen elementos determinantes relacionados


con la gestión, protección y conservación del recurso hídrico, las cuales se clasificaron de la tabla 3
indica el porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los POT,
PBOT y EOT de los municipios de Risaralda.

Tabla 3. Porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los


instrumentos de planificación territorial en Risaralda

Porcentaje de inclusión de Municipios


Elementos
Elementos
hídricos
hídricos
Determinante determinant La
determinant Balboa Guática La Celia Pereira
Ambiental es para Virginia
es para
todos los
municipios
municipios
# 1:
Armonización
de los
instrumentos
2 - 100% 100% 0% 100% 50%
de
planificación
y gestión
ambiental
1 para
# 2: Suelos de municipios
protección que
áreas de desarrollan
6 100% 100% 100% 100% 50%
conservación explotación
y protección minera de
ambiental material de
arrastre
1 para el
recurso
# 3: Gestión
hídrico
integral del
6 subterráneo 100% 83% 33% 33% 50%
recurso
en el
hídrico
municipio de
Pereira
# 8: Espacio
2 100% 100% 100% 100% 100%
público
Promedio de cumplimiento 100% 96% 58% 83% 63%
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada
La incorporación del componente ambiental en los instrumentos de planificación evidencia el
papel que desempeña la CARDER en cuanto a su revisión y concertación con el ente territorial;
pero más allá de ello, debe considerarse de acuerdo a la información suministrada por parte de cada
uno de los municipios de estudio, se evidencian vacíos en cuanto a la incorporación total de los
elementos presentes en las determinantes ambientales emitidas por la CARDER y que se pueden
evidenciar a continuación:

Municipio de Balboa
Pese a la incorporación total de los elementos relacionados con el recurso hídrico en las
determinantes ambientales, la identificación de fuentes alternas de abastecimiento de agua presente
en la determinante #3 ‘Gestión integral del recurso hídrico’ no es clara y se presenta de manera muy
somera en medio del EOT; al respecto, solo se menciona que para satisfacer las demandas futuras
de agua en el municipio una alternativa plausible es la priorización de las microcuencas y las aguas
subterráneas almacenadas en el valle aluvial del río Risaralda, lo cual evidentemente no
corresponde a una identificación profunda de las fuentes alternativas de abastecimiento de agua
para dar respuesta a una futura problemática de alto impacto en el municipio.
Municipio de Guática
El cumplimiento total del 96% en los aspectos hídricos de las determinantes ambientales, se
presentó debido a que se no se identificaron las fuentes alternativas de abastecimiento de agua para
el municipio presentes en la determinante #3 ‘Gestión integral del recurso hídrico’, además de no
contar con una sectorización hidrográfica clara, donde se reconozcan las cuencas, sub-cuencas y
microcuencas que hacen parte del municipio de acuerdo a la sectorización hidrográfica del
departamento.
Municipio de la Celia
Inicialmente, debe considerarse que a través del acuerdo 002 del 22 de abril del año 2012, se
hace una modificación excepcional de norma urbanística al EOT del municipio de la Celia,
modificando el acuerdo 009 del año 2000; la naturaleza de esta modificación, trajo consigo un
conjunto de vacíos respecto a la incorporación de las determinantes ambientales emitidas por la
CARDER debido a que no se incorporaron elementos naturales de forma integral. Específicamente,
en la determinante ambiental #1 ‘Armonización de los instrumentos de planificación y gestión
ambiental’ no se tiene en cuenta el lineamiento de la Gestión Integral del Recurso Hídrico presente
en el Plan De Gestión Ambiental Regional – PGAR; adicional a esto, no menciona el POMCA del
rio Totuí y del rÍo Risaralda (en construcción) en ningún apartado del EOT, lo que expresa la no
inclusión de los lineamientos relacionados con el ordenamiento de cuencas hidrográficas.
Respecto de la determinante ambiental #3 ‘Gestión Integral del Recurso Hídrico’ el EOT no
contiene una sectorización hidrográfica ni el mapa donde se reconozcan las cuencas, sub-cuencas y
microcuencas que abastecen los acueductos de las cabeceras urbanas y los centros poblados de los
corregimientos y veredas del municipio; además, no se reconocen las recomendaciones sobre aguas
subterráneas que determinó el estudio CARDER-Canadá sobre Ordenamiento de la Cuenca del Río
Risaralda en el año 1996.
Un aspecto a resaltar en cuanto a las gestiones realizadas por parte del municipio en términos
de la protección del recurso hídrico, se evidencia en la construcción y entrada en operación de la
planta de tratamiento de aguas residuales que trata entre el 70% y 80% de las aguas residuales
generadas en el casco urbano del municipio.
Municipio de Pereira
Este municipio cuenta con el único POT de segunda generación en el departamento, lo cual
contribuye de manera sustancial a la incorporación de las determinantes ambientales expedidas por
la autoridad ambiental y por consiguiente los elementos relacionados con el recurso hídrico. Pese a
las grandes bondades, el amplio y claro desarrollo que se le da al componente ambiental en el POT,
aspectos como la sectorización hidrográfica no se encuentra presente ni el mapa de las cuencas y
microcuencas que abastecen los acueductos de las cabeceras urbanas y los centros poblados de los
corregimientos y veredas del municipio lo cual es un aspecto que llama la atención en este
instrumento de planificación desarrollado en IV libros.
Municipio de la Virginia
El ajuste realizado en el año 2009 al PBOT ‘Por el cual se adopta el ajuste al plan básico de
ordenamiento territorial, para facilitar el desarrollo y construcción de vivienda de interés social y
vivienda de interés prioritaria en predios urbanos en el municipio de la Virginia’ si bien contaba con
las directrices en términos esencialmente de desarrollo urbano, se incluyeron un conjunto de
lineamientos de amplia importancia en términos ambientales sin incluir de manera directa los
lineamientos de las determinantes ambientales emitidas por la CARDER; los elementos más
importantes son los siguientes: Determina áreas de especial importancia ecosistémica para la
protección del recurso hídrico, establece predios para la protección del recurso hídrico adquiridos
por los municipios, el departamento y la CARDER, determina planes de reforestación de la Cuenca
del Río Totui y compra de predios, desarrolla una sectorización hidrográfica identificando sus
principales ríos y quebradas e integra en el espacio público el componente ambiental como
ordenador primario del mismo. Todos estos elementos, entre algunos otros, permiten que el
municipio de la Virginia en su PBOT contenga lineamientos de las determinantes ambientales de
manera transversal, específicamente en términos del recurso hídrico.

Departamento del Quindío


La tabla 4 tiene como objetivo mostrar de manera porcentual los municipios en el
departamento de Risaralda con POT actualizados y desactualizados.
Tabla 4. Identificación de municipios actualizados y no actualizados en grado porcentual para el
departamento del Quindío
Instrumentos de
Frecuencia
Ordenamiento Municipios
relativa
Territorial
Desactualizados 9 75%
Actualizados 3 25%
Total 12
Fuente: Elaboración propia
El gráfico 2 muestra de manera porcentual los municipios en el departamento de Quindío con
POT actualizados y desactualizados.
Gráfica 2. Instrumentos de planeación de ordenamiento territorial actualizados para los municipios
del Quindío

GRÁFICA POT
QUINDIO
POT
23% DESACTUALIZA
DOS
77% POT
ACTUALIZADOS

Fuente: Elaboración propia

La tabla 5 esquematiza las características generales de los municipios objeto de estudio en


Quindío, además, se indican los POMCH, POMCA, actos administrativos y resolución de
determinantes ambientales.

Tabla 5. Formato de identificación y análisis territorial


IDENTIFICACIÓN DE DETERMINANTES HÍDRICAS EN LOS POT, PBOT Y EOT EN RISARALDA Y QUINDÍO 2008-2016.

TIPO DE INSTRUMENTO DE
AUTORID POMCH O CUENCA CON
ORDENAMIENTO TERRITORIAL
AD POMCA QUE LA QUE SE
MUNICIPIO DETERMINANTE
ACTO AMBIENT CUBRE LA ZONA ORDENA EL
CATEGORI EXTENSIO
POBLACION POT/PBOT/EOT ADMINISTRATIV AL DE UBICACIÓN TERRITORIO
A (2015) N (km^2)
O
RIO
QUINDI
O - RIO
ESPEJO -
POMCH
Acuerdo 019 RIO
ARMENIA 298.197 1 115 PBOT RIO LA
del 2009 ROBLE -
VIEJA
QUEBRA
DA

Resolución 720 de 2010


CRISTAL
ES

CRQ
POMCH
Acuerdo 014
CALARCA 77.988 5 208 PBOT RIO LA
del 2009
VIEJA
POMCH
MONTENE
Acuerdo 007 RIO
41.434 6 141 PBOT RIO LA
GRO
del 2011 ROBLE
VIEJA
Acuerdo 015
del 2000 ( POMCH
RIO
CORDOBA 5.294 6 90 EOT revisión RIO LA
VERDE
acuerdo 01 VIEJA
del 2015)
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada

Las determinantes ambientales emitidas por la Corporación Autónoma del Quindío CRQ
adoptadas por la resolución 720 del 2010 contienen 7 determinantes ambientales para ser incluidas
en el ordenamiento territorial de los municipios del departamento del Quindío:
Determinante ambiental para la articulación de los planes de ordenamiento territorial
con la planificación ambiental regional.
Directrices para el análisis del entorno regional.
Determinantes para la gestión ambiental
Determinantes ambientales para el ordenamiento rural
Determinante de minería.
Determinantes ambientales para el ordenamiento urbano.
Determinante ambiental para la protección del espacio público y el paisaje
De manera transversal, se pudo identificar elementos relacionados con la gestión, protección y
conservación del recurso hídrico presentes en 6 de las 7 determinantes ambientales emitidas por la
CRQ, las cuales deben ser adoptas por cada uno de los municipios del Quindío en sus instrumentos
de planificación territorial y que se condensan en los siguientes componentes:
Plan De Gestión Ambiental Regional (PGAR)
Plan De Ordenación Y Manejo De La Cuenca Del Río La Vieja
Unidad De Manejo De Cuenca - UMC
POMCH
Suelo De Expansión Urbana
Espacio Público
La tabla 8 indica el porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico
en los POT, PBOT y EOT de los municipios de Quindío.

Tabla 6. Porcentaje de inclusión de determinantes ambientales con enfoque hídrico en los


instrumentos de planificación territorial en el Quindío

Porcentaje de cumplimiento de Municipios


Elementos
hídricos
Determina Armenia Calarcá Córdoba Montenegro
ntes para
Municipio
Determinante ambiental para la
articulación de los planes de
3 50% 0% 0% 0%
ordenamiento territorial con la
planificación ambiental regional.

Directrices para el análisis del


2 100% 0% 0% 100%
entorno regional.

Determinantes para la gestión


1 100% 0% 0% 100%
ambiental
Determinantes ambientales para el
2 100% 50% 50% 100%
ordenamiento rural

Determinantes ambientales para el


1 100% 100% 0% 100%
ordenamiento urbano.

Determinante ambiental para la


protección del espacio público y el 2 100% 100% 0% 100%
paisaje
Promedio de cumplimiento 92% 42% 8% 83%
Fuente: Elaboración propia a partir de la información compilada
Con base en la anterior tabla se pueden evidenciar los promedios de cumplimiento que tienen
cada uno de los municipios de estudio en cuanto a los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales expedidas por la CRQ.
Hay que mencionar además que cada municipio presenta aspectos en particular y que
requieren de manera explícita las observaciones encontradas en materia de determinantes
ambientales con enfoque hídrico producto de la revisión realizada previamente:
Municipio de Armenia
Este municipio cuenta con la particularidad de ser el primero en adoptar un POT de segunda
generación en el país, lo cual puede presentar vacíos en una estructura definida y en orden
secuencial de las determinantes ambientales con enfoque hídrico, esto podría obedecer a ser el
pionero en segunda generación; es de anotar que este POT fue realizado antes de la expedición de
las determinantes ambientales por parte de la CRQ, por lo tanto, estos elementos no se encuentran
prescritos en el instrumento de planificación territorial como se puede observar claramente en otros
planes de ordenamiento territorial mucho más actuales.
Al momento de revisar cada determinante se encuentran que estas están de manera
transversal, en particular la primera determinante ambiental ‘Articulación de los planes de
ordenamiento territorial con la planificación ambiental regional’ se evidencia que el componente
relacionado a la gestión del recurso hídrico perteneciente al PGAR no se encuentra de manera
directa en medio del instrumento de planeación; el POT, cuenta con estrategias y directrices que
transversalizan los objetivos de la gestión integral del recurso hídrico, lo cual le imprime
características de cumplimiento aunque no se prescriba dentro del POT.
La ciudad de Armenia tiene un promedio de cumplimiento del 92% en materia de
determinantes ambientales con enfoque hídrico emitida por la CRQ según la resolución 720 del
2010.
Calarcá
El municipio presenta un promedio de cumplimiento del 42% debido a que la información
suministrada correspondía únicamente al acuerdo municipal sin los documentos técnicos de
respaldo. En el acuerdo municipal 014 del 2009 por el cual se revisa y ajusta el PBOT del
municipio se incluyen parcialmente las determinantes ambientales y los lineamientos relacionados
al recurso hídrico. En cuanto al PGAR, el acuerdo municipal no hace referencia a este; sumado a
esto, no se hacen referencias a elementos importantes en materia ambiental como el POMCH y la
Unidad de manejo de Cuenca de acuerdo a las cuencas hídricas de su territorio como el rio Quindío.
Córdoba
El promedio de cumplimiento del municipio en materia del recurso hídrico es del 8%; hecho
que se debe a la falta de actualización, revisión y adopción de un EOT. El municipio de córdoba
realizó un ajuste al EOT en el año 2015, específicamente en aspectos relacionados con la adición de
predios al perímetro urbano para la construcción de viviendas de interés prioritario. Actualmente, el
municipio de Córdoba está adelantando el proceso de adopción de un nuevo EOT; sin embargo, fue
devuelto en el proceso de revisión de la CRQ en el mes de agosto del 2016 por no cumplir con el
componente de gestión del riesgo que establece el decreto 1807 del 2014.
El EOT que se encuentra vigente es del año 2000, por lo tanto no cumple con las
determinantes ambientales con enfoque hídrico emitido por las CAR, este no contiene un PGAR, su
territorio se ordena según la cuenca del rio verde; así mismo, no incluye POMCH, Unidad de
Manejo de Cuenca y zonas de protección del recurso hídrico.
Montenegro
El promedio de cumplimiento del municipio de Montenegro es del 83%, esto se debe a que no
incluyeron en el acuerdo municipal 007 del 2011 el PGAR como elemento determinante para la
articulación de los planes de ordenamiento territorial con la planificación ambiental regional; es de
anotar que este no es incluido pero establece un tiempo para la adopción del PGAR y estipula como
responsable a la administración municipal de presentar un proyecto de acuerdo que lo contenga;
este municipio realizó un ajuste que contiene elementos determinantes en materia del recurso
hídrico.

Conclusiones y recomendaciones
En el desarrollo de la investigación “identificación de las determinantes ambientales con
enfoque hídrico en los POT, PBOT y EOT de los municipios de Risaralda y Quindío 2008-
2016” se concluye lo siguiente:
Durante la revisión a los Instrumentos de Planificación en el departamento de Risaralda se
obtuvo que el 64% de los POT están desactualizado; esto equivale a 9 de 14 municipios del
departamento, es decir que tan solo 5 se encuentran actualizados.
Durante la revisión a los Instrumentos de Planificación en el departamento del Quindío, el
75% de los POT se encuentran desactualizados; esto equivale a 9 de 12 municipios del
departamento; es decir, tan solo un 3 se encuentra actualizado.
El 33% de las determinantes ambientales expedidas por la CARDER contienen el
componente hídrico de forma transversal; es decir, cuatro (4) de doce (12) determinantes.
El 86% de las determinantes ambientales expedidas por la CRQ contienen el componente
hídrico de forme transversal; es decir, siete (7) de seis (6) determinantes.
Los porcentajes de inclusión en los POT de los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales emitidas por la CRQ para los municipios objeto de estudio en el
Quindío son: Armenia 92%, Montenegro 83% y Calarcá 42%.
Los porcentajes de inclusión en los POT de los elementos hídricos presentes en las
determinantes ambientales emitidas por la CARDER para los municipios objeto de estudio
en Risaralda son: Pereira 83%, Balboa 100%, Guática 96%, la Celia 58% y la Virginia 63%.
La expansión urbana no planificada en algunos municipios producto de la no actualización
de los POT está generando afectaciones en las cuencas y microcuencas, debido a la sobre
demanda del recurso hídrico.
Se evidencia desconocimiento de las determinantes ambientales con énfasis en recurso
hídrico por parte de algunos funcionarios encargados de planeación y del tema ambiental en
los municipios, y cómo deben ser implementadas éstas cuando no están incluidas en el POT.
Se presentan diferentes interpretaciones respecto a lo que establece la ley 388 de 1997 en el
Artículo 10 al considerar las Determinantes Ambientales como normas de superior jerarquía,
las cuales deben ser incorporados en los POT; por un lado, para algunos funcionario la
inclusión de estas determinantes deben presentarse de manera literal en los POT, por otro
lado se considera que no es necesaria la inclusión de manera taxativa en dichos instrumentos
de planeación, debido a que estos elementos pueden encontrarse de manera transversal.
El modelo de desarrollo territorial de algunos municipios no corresponde a la vocación del
territorio, esto evidencia la falta de planeación acentuadas a los principios rectores de la
elaboración de los POT.
Aunque se reconocen las cuencas hídricas como unidad para la gestión del recurso hídrico
de acuerdo al decreto 1640 del 2012, las divisiones político-administrativas de los territorios
complican la gestión de dichas cuencas debido a la utilización local del recurso.
Algunos municipios no cuentan con recursos económicos suficientes que les permita realizar
estudios técnicos necesarios para la actualización de los POT.
Se identificó que no existe un plan de manejo de microcuencas elaborado por parte de las
corporaciones autónomas. Esto puede contribuir a que no se gestione, proteja y conserve de
manera adecuada el recurso hídrico.
No hay fácil acceso a documentos básicos como los planes de ordenamiento territorial en las
plataformas web de algunos entes territoriales.
Al considerar las determinantes ambientales expedidas por la autoridad competente en la
formulación, adopción, actualización de estos instrumentos de planeación, se aporta
directamente a la tecnificación de estas herramientas al control social y político que puede
ejercer la sociedad en general.
Colombia en la actualidad no cuenta con una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que
cumpla con las características de esta clase de leyes, ni tampoco con las necesidades que
suscita el ordenamiento territorial del país de acuerdo a sus características, sentencia C-421
de 2012 emitida por la Corte Constitucional.
A partir de los resultados, discusión y conclusiones; es posible recomendar a los municipios
la elaboración de los EOT, PBOT y POT de segunda generación, entendidos estos como los
nuevos documentos que orienten el ordenamiento del territorio en el corto, mediano y largo
plazo; si bien, gran parte de los municipios manifiestan no tener la cantidad de recursos para
la elaboración de los nuevos documentos, es allí donde se debe invocar el principio de
concurrencia para que el departamento, las CAR como entidades del orden nacional y los
establecimientos universitarios que hagan presencia en la región, establezcan convenios de
cooperación para adelantar actividades tendientes a la generación de los planes de
ordenamiento territorial.
En segundo lugar, se debe recomendar a los municipios tomar como directriz para el
ordenamiento de su municipio, las determinantes ambientales expedidas por la CAR, así
como ordenar su territorio a partir de la cuenca hídrica principal que se haya determinado de
acuerdo con el Plan de Ordenación y Manejo de la Cuenca Hídrica POMCH o POMCA.
En tercer lugar, las CAR deben realizar un estricto seguimiento a los planes de ordenamiento
territorial a partir de su elaboración, ejecución y actualización; esto mediante un control
estandarizado a partir de las determinantes ambientales y el Plan de Gestión Ambiental
Regional PGAR, propendiendo por una gestión ambiental integral, asimismo deben empezar
a formular planes de manejo de las microcuencas y áreas de protección de cada uno de los
municipios, integrándola de manera que facilite la toma de decisiones por parte de las
entidades territoriales.
En cuarto lugar, los concejos de los municipios deben tener en cuenta la responsabilidad que
recae en ellos al ordenar el territorio, ya que a partir de la sentencia C-035 de 2016 toda
actividad minera a realizar en el territorio debe ser compatible con lo establecido en los
planes de ordenamiento territorial, en el entendido de que las principales afectaciones al
recurso hídrico están asociada a la minería.
En quinto lugar, más que recomendación, constituye un deber de las administración pública
hacer pública toda la información relacionada con el ordenamiento territorial de los
municipios, publicando los actos administrativos que adoptan los planes de ordenamiento
territorial, así como los diferentes estudios técnicos que lo componen; en el caso de las CAR
también se debe propender por mantener pública la información relacionada, ya sean
agendas ambientales municipales, diagnósticos de riesgos y las determinantes ambientales;
lo cual permitirá que exista un control por parte de la ciudadanía.

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acceso: 17 de octubre del 2016.
Quemar basura:
un proyecto de impacto social y político regresivo.
Raúl N.Alvarez121.
Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional sobre Democracia,
organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.Area temática: 14.Ambiente y Política.
Introducción.
El 26 de Marzo de 2018 el Gobierno de la CABA presentó públicamente una iniciativa para
restablecer la incineración de residuos122. Y logró avanzar eficazmente en el trámite legislativo,
logrando el 3 de Mayo de 2018 la sanción de una reforma a la ley 1854 de basura cero123,
estableciendo la permisión de esta técnica, en tanto se oriente a la valorización energética.
La noticia atravesó los grades medios sin mayores cuestionamientos, dado que fue hábilmente
manejada por el gobierno, suministrando un mínimo de información acerca de su contenido técnico,
y soslayando las consecuencias potencialmente negativas de la propuesta.
Frente a esta avanzada gubernamental, desde los sectores ambientalistas y del lado de los
recuperadores, se comenzaron a esgrimir una serie de argumentos en contra124. La ciencia política
cuenta con una serie de elementos conceptuales que permiten hacer un aporte en este sentido. Se

121
Abogado (UBA), Licenciado en Ciencia Política (UBA), Profesor en Docencia Superior (UTN). Magister en Ciencia
Política (UNSAM). Jefe de Trabajos Prácticos de la materia “Teoría del Estado” en la Facultad de Derecho, UBA.
lacasilladeraul@yahoo.com.ar
122
“La Ciudad presentó un proyecto oficial para incinerar basura”. La Nación. 27 de Marzo de 2018.
123
“La legislatura porteña aprobó la ley para incinerar la basura”. La Nación. 3 de Mayo de 2018.
124
Una de las argumentaciones más completas se puede encontrar en un documento de FARN (Fundación Ambiente y
Recursos Naturales) “INCINERACIÓN DE BASURA CON RECUPERACIÓN DE ENERGÍA: Una tecnología
cara, sucia, y a contramano del manejo sustentable de los recursos.”
trata de poner el foco en las implicancias sociales, políticas y económicas que puede acarrear llevar
a la práctica semejante plan125.
A partir de la irrupción generalizada del fenómeno cartonero en la segunda mitad de la década de
1990, en Argentina, desde las ciencias sociales en general y desde la ciencia política en particular,
se han producido importantes aportes, generando una masa de conocimiento crítico enfrentado al
conocimiento técnico, procedente de las ciencias duras, que por entonces estaba comprometido con
la idea de enterramiento “sanitario” de basura. Como ámbito de expresión de esa labor puede
señalarse la revista académica “Recicloscopio”, coordinada por Suárez y Schamber, en la que se
dio cabida a un conjunto de cientistas sociales que intentaron dar sustento cognitivo al paradigma de
la recuperación.
En este trabajo, pretendo partir de ese bagaje conceptual crítico para analizar las posibles
implicancias de la naciente política de incineración, a la que considero “regresiva”. Es cierto que
desde el ámbito científico calificar de “regresiva” a una política es sumamente discutible. Aún
dando por superada la cuestión del compromiso social del conocimiento, el par conceptual
progresivo/ regresivo puede llevarnos a un debate cuyo origen nos remontaría hasta el iluminismo.
No es ese el objeto de este trabajo, por lo cual me voy a limitar a caracterizar, a los efectos de esta
ponencia, como regresivas, a aquellas tendencias que producen un aumento de la desigualdad social
y/o son desfavorables para la sustentabilidad ambiental.

La incineración contamina el medio ambiente y daña la salud de la población.


Este es sin duda el principal argumento contra la incineración. Su afirmación corresponde a las
ciencias duras, un tipo de conocimiento ajeno a las ciencias sociales, razón por la cual lo voy a
dejar de lado en este trabajo, para ceñirme a cuestiones que si bien son secundarias, adquieren una
importante relevancia social y política.

La incineración en la historia de la basura porteña.


El intento de quemar los desechos acompaña buena parte de la historia de la Ciudad de Buenos
Aires, desde 1858 hasta 1977 (Prignano, 1998: 103) Es la narración de un fracaso persistente,
poblado de olores nauseabundos y de polución ambiental. La particularidad de nuestros residuos,
signada por el clima húmedo y la abundancia de restos alimentarios, tornaba difícil la combustión
de los mismos. Cada geografía genera un residuo peculiar. La basura porteña tiene esa
característica. Este proceso se cierra en 1977, cuando el gobierno de la dictadura militar adopta una
iniciativa que pretende ser “purificadora”, y cambia el método de tratamiento de los residuos,
pasando de la incineración por al relleno sanitario.
La presentación oficial del nuevo proyecto de incineración soslaya este antecedente, cuando debió
comenzar por explicar cuál es la novedad tecnológica que justifica retomar una modalidad de
tratamiento históricamente fracasada en esta región.

No se exhibe ninguna ecuación energética.


Se pretende quemar basura para producir cierta cantidad de energía. Pero la basura no es
combustible por sí misma. Se requiere del aporte inicial de otras energías y/o combustibles para
encenderla. La pregunta es si la cantidad de energía que se gasta es mayor o menor que la energía

125
Ha de tenerse presente que el camino hacia la puesta en marcha del proyecto de incineración de residuos es
bastante dificultoso. La sentencia dictada por la Jueza en lo Contencioso Administrativo de la Ciudad, Dra. Elena
Liberatori, es una muestra de ello. (“La justicia suspendió la incineración de residuos en la Ciudad”, Lapoliticaonline, 30
de Junio de 2018). Pero los obstáculos probablemente sean aún mayores si se pretende instalar dichos incineradores
en el territorio de la Provincia de Buenos Aires (“Instalarán dos plantas de incineración en Provincia y una en Ciudad”,
Lapoliticaonline, 21 de abril de 2018).
que se recupera. Debe agregarse en esta cuenta que cada objeto materialmente recuperable implica
un ahorro potencial de energía que se pierde si éste se incinera. Es decir que la ecuación energética,
para ser favorable, requiere que la sumatoria Energía /combustible inicial , más la pérdida del
ahorro de energía por la no recuperación, sean de un valor menor que la energía que se genere.
Ninguna de estas cifras fue explicitada durante la presentación del proyecto ni durante la aprobación
del trámite legislativo. Es poco probable que el actual gobierno desconozca esta cuantificación, por
lo que habría que sospechar que la ecuación energética es negativa. De ser así, que la incineración
gaste más energía de la que consume, la energía resultante de la incineración no sería una
“valorización” sino más bien una “desvalorización” energética. Lo que la deja fuera del marco de la
legalidad trazada por la propia reforma legislativa reciente.

Quita recursos a los cartoneros.


El circuito de recuperación de residuos, está conformado por dos sectores: los recuperadores
urbanos, conocidos coloquialmente en Argentina como “cartoneros” o más tradicionalmente como
“cirujas”, y las organizaciones de recuperadores, que pueden tener la forma de cooperativas, plantas
de reciclaje, centros de separación, galpones de acopio, etc. En la última década y media, bajo el
amparo de la llamada “GIRSU” (Política de gestión de residuos sólidos urbanos) se han constituido
como un sector económico con actividad y peso propio. ¿Qué materiales separa y recupera?
Aquellos que las condiciones económicas (de mercado más subsidios incluidos) los tornan rentables
para la venta. Específicamente, este sector requiere: cartón, papel, plásticos, vidrio y metales. Los
llamados residuos secos. La porción húmeda/ orgánica de residuos solo excepcionalmente es objeto
de trabajo del sector recuperador, dado que el costo de su procesamiento supera holgadamente los
posibles precios de venta, y hasta ahora no existen subsidios estatales que lo hagan viable. Salvo
intentos experimentales o testimoniales, los residuos orgánicos tienen como destino el relleno
sanitario.
¿Qué tipo de basura van a quemar los incineradores que se pretenden instalar? Siguiendo el
razonamiento de la ecuación energética esbozado más arriba, una política de incineración va a
tender a preferir los residuos secos combustibles: cartón, papel, plásticos. Sólo la madera no
compite con la actividad recuperadora. De modo que va a haber que realizar una opción: o los
residuos secos combustibles se destinan al circuito de recuperación, o se destinan al proceso de
incineración. En este punto, ambas actividades compiten, son antagónicas.

La incineración favorece la concentración de riqueza.


El tipo de organización económica de las empresas incineradoras y del sector recuperador son muy
distintos. El capital fijo a instalar para el funcionamiento de un incinerador tiene un altísimo
requerimiento de capital inicial. Está conformado por grandes capitales, dotados de tecnologías muy
innovadoras –que por ahora desconocemos- con un bajo nivel de empleo de mano de obra. En
cambio el sector recuperador, sea en su fracción de cartoneros individuales o de colectivos de
recuperadores organizados, requiere de una baja dotación de capital inicial, mínima tecnología,
mucha mano de obra y trabajo humano intensivo.
De modo que una actividad recuperadora exitosa sostiene ingresos de sectores sociales populares,
ubicados en la base de la estructura socioeconómica. En tanto que la ganancia de las empresas
incineradoras tenderían a mejorar la ganancia del capital más concentrado.

Requieren recursos del Estado.


De acuerdo a la información obtenida de ejemplos de incineradores en funcionamiento en otros
países, la incineración requiere de un elevado nivel de subsidio estatal para ser viable. También la
recuperación de residuos requiere de subsidios estatales para subsistir. De modo que el Estado va a
tener que optar por una y otra política de subsidios.
Esto no es nuevo. La basura por definición es un pasivo. Tanto económico como ambiental. Si un
objeto es descartado como residuo es porque el generador lo considera de un valor económico de
uso negativo y por eso se lo desapropia, tanto material como simbólicamente. Hasta ahora, en el
AMBA, el Estado se ha hecho cargo de ese pasivo mediante el servicio de recolección y
enterramiento de basura. Básicamente a través de CEAMSE. Por eso es lógico que esta empresa sea
gravosa para el sector público en su conjunto. La lógica capitalista de apropiación de ganancias y
socialización de pérdidas hace que la basura no sea un negocio sino para quien la genera en gran
escala: las industrias capitalistas. Para el resto, es todo pérdida y solo con un subsidio del Estado
puede funcionar. Por eso lo calificamos de Estado Capitalista, porque al hacerse cargo del pasivo
que representan los residuos, está sosteniendo la apropiación privada capitalista de plusvalor
(Alvarez, 2012:105).
Puesto en esta situación, el Estado tiene que decidir hacia donde dirige sus recursos para neutralizar
ese pasivo que es la basura. Pero de una forma u otra, siempre va a tener que destinar recursos.
Puede optar por volcarlos en la cima de la estructura económica, como es el caso de las empresas
incineradoras, o puede asignarlos como subsidios a las organizaciones recuperadoras y a los
cartoneros individuales, ubicados en la base de la estructura de clases. En el primer caso favorece la
concentración de ingresos. En el segundo, tiene un efecto distributivo considerable.

Desalienta las tres R


Desde hace cerca de dos décadas, en Argentina se ha difundido la consigna de “las tres R”: reducir,
reciclar y reutilizar. Esta propuesta se basaba en la idea de que la basura, tal como estaba siendo
generada y enterrada, era un problema ambiental a enfrentar. Pero si se encontrara una solución
“mágica” que permitiera hacer desaparecer este problema. ¿Para qué nos preocuparíamos de reducir
la cantidad de residuos, de reciclarlos o de reutilizarlos? Las innumerables campañas llevadas
adelante por el Estado, las organizaciones privadas y las instituciones educativas llamando a
reconsiderar la relación de las personas con la basura perdería todo sentido. Al contrario, generando
basura podríamos contribuir a producir energía sin tener que alterar en nada nuestros hábitos de
vida.

Contraviene la política GIRSU.


A partir de la generalización del cirujeo a fines de la década de 1990, y de los reclamos ciudadanos
que ponen en crisis el método del relleno sanitario, se modificaron los principios de política pública
respecto de la basura, dando un lugar tendencialmente central a la reducción y recuperación de
residuos. Es decir que la actividad cartonera y las organizaciones de recuperadores adquierieron un
lugar supuestamente prioritario. A esta modalidad se la llamó “Gestión Integral de Resíduos Sólidos
Urbanos” (GIRSU) (Gutiérrez, 2015:3). Es la respuesta estatal a la demanda cartonera de acceso al
material, y a la demanda eco-ambiental ciudadana. Esto supone considerar al residuo como un
recurso más que como un pasivo. Recuperar y reducir en lugar de dejar los residuos enterrados.
La iniciativa de la incineración recientemente legalizada en CABA contraría completamente estos
principios. Altera el sentido del trato de la basura, desde la generación inicial misma. Cambia la
lógica de funcionamiento y la representación simbólica de la basura.

Contraviene la concepción de una economía circular.


Una concepción ambientalmente sustentable de la economía implica pasar de una concepción lineal
a una circular. De acuerdo a la primera, la visión tradicional del industrialismo capitalista, la
naturaleza provee recursos de los que el hombre se apropia para transformarlos en producto,
generando como efecto secundario un residuo. Que puede ser líquido, sólido o gaseoso. En la
últimas décadas este residuo ha adquirido la calificación general de “contaminación”. Para evitar la
contaminación, se propone una economía “circular”, que idealmente significa que todo producto de
un proceso de producción, sea mercancía o residuos, debe servir de insumo a otro proceso de
producción. La idea de economía circular es un tanto incompleta dado que no explicita el origen
del problema. La propiedad privada de los medios de producción impone una lógica de ganancia
privada capitalista y deriva a través del Estado y el ambiente común la socialización de pasivos
económicos y ecológicos. Reconociendo la raíz capitalista de la economía lineal, la idea de
economía circular sintetiza bastante bien la crisis ambiental generada por la industrialización.
El método de la incineración puede ubicarse entonces como una vía de salida de residuos (gaseosos,
sólidos y líquidos). Que genera a su vez residuos de incineración que son de mayor peligrosidad
que los residuos domiciliarios crudos y especiales asimilables. El incinerador no genera circularidad
sino que esconde, desparrama y globaliza la contaminación.

Genera un remanente de residuos sólidos peligrosos.


Según la información disponible, incineradores semejantes a los que se propone instalar, generan
tres tipos de nuevos residuos: gaseosos (tratados en el primer punto), líquidos, y sólidos. Estos
últimos, mal llamados “cenizas”, son los restos de basura no quemada, que son descartados como
residuo del residuo. Por la composición química resultante, y por ser el residuo de un proceso de
tratamiento de basura, este residuo del residuo corresponde calificarlo como “peligroso” (o especial
en la Provincia de Buenos Aires). Según estimaciones practicadas en otros países, estos alcanzarían
alrededor del 20 % total del volumen incinerado. Es decir que la incineración reduce el problema
del volumen de RSU a enterrar, pero incrementa exponencialmente el volumen de Residuos
peligrosos a disponer. Esto es particularmente gravoso, si se tiene en cuenta que este residuo del
residuo requiere un nuevo tratamiento y solo puede ser dispuesto en rellenos de seguridad.

Fomenta la irresponsabilidad ciudadana, torna innecesaria la conciencia cívica ambiental


El incinerador alimenta la fantasía de “eliminación” del problema de los residuos. Esta ficción va a
revertir la interpelación ambiental sobre la conciencia ciudadana. Hasta hoy, el ciudadano común, el
generador individual de residuos de consumo, frente a cada objeto, antes de “tirarlo a la basura”,
podía pensar: “¿Cómo voy a tirar esto que contamina y algún cartonero lo podría aprovechar?
Mejor lo limpio, lo separo, y que lo recuperen”. Con la presencia “mágica” del incinerador esa
interpelación queda desvirtuada: “¿Para qué voy a hacer el sacrificio de separarlo, si tirándolo a la
basura el incinerador lo hace desaparecen y además contribuyo a la generación de energía?”.
El artificio del incinerador fomenta la irresponsabilidad del ciudadano consumidor, lo estimula a ser
un individualista no colaborador con la recuperación solidaria de materiales. Modela
simbólicamente un tipo de ciudadanía descomprometida y volcada al consumo descontrolado.

Oculta la responsabilidad de la industria capitalista en la generación de residuos.


La basura puede verse y tratarse como un conjunto de objetos descartados en relaciones de
producción y de consumo, de cuya gestión se hace cargo el Estado. Pero desde las ciencias sociales
se puede ofrecer una mirada crítica de ese problema, no conformándose con pensar la basura como
una cosa, sino analizándola como una relación. Así vista, la basura es el reverso de la mercancía.
Cuando un objeto tiene valor de uso positivo, se lo considera mercancía, y es apropiado por un
propietario individual que usa y goza de él. Cuando para él ha perdido valor de uso, y su valor de
cambio es inferior al esfuerzo que le implica venderlo en el mercado, el propietario va a considerar
a ese objeto con un valor negativo y se lo va a desapropiar, generando así lo que llamamos residuo o
basura. Así como la propiedad de la mercancía es una relación social entre el propietario, que puede
gozar de la misma, y los no propietarios, obligados a abstenerse y reconocer en el propietario la
exclusividad; del mismo modo, la basura funciona, por medio de los objetos descartados, como una
relación de “des-apropiación”. El propietario (apropiador) privado, en vez de cargar con el disvalor
de los objetos, los deriva al área pública, los socializa. Y hace responsable al Estado, o al colectivo
social, de los efectos negativos (ambientales y económicos) de los objetos que descarta. Esto
funciona así tanto en la esfera de la producción de bienes, como en la de la circulación y consumo.
En las sociedades capitalistas de masas, los consumidores individuales tienen pocas alternativas
para elegir objetos de consumo por fuera de los circuitos masivos establecidos. Y en el diseño de la
mercancía que consumen, está implícita la forma de descartar el resto/residuo disvalioso. Por
ejemplo, una persona compra una botella de agua mineral, consume el agua y se ve obligado a
descartar el envase. De modo que la basura en las sociedades capitalistas de masas, es generada por
la industria, tanto en forma directa (residuos industriales) como indirecta (residuos de comercio,
servicios y de consumidores privados).
La basura vista como relación social, siempre reenvía a la responsabilidad del capital industrial,
generador directo o indirecto de residuos.
Podemos ahora redefinir críticamente la basura: es una relación social (desigual) de desapropiación,
por la que algunos pocos generan restos materiales y acumulan ganancia (basurizadores); y una
inmensa mayoría del colectivo social (basurizados) que deben sufrir las consecuencias negativas de
los restos materiales desapropiados por los primeros. Desde la perspectiva crítica de la basura, el
antagonismo social se da entre basurizadores/ y basurizados. O dicho en términos ambientales más
generales: entre contaminadores y contaminados.
¿Cómo se descubre, denuncia y verifica esta relación de basurización?: “siguiendo a las cosas” y
“siguiendo a las personas” (Schamber, 2008:12). Es decir, retrotrayéndose en el entramado de
relaciones sociales que la basura ha ido mediando.
El carácter perverso de la incineración consiste en que al eliminar corpóreamente la basura, torna
imposible la estrategia crítica de seguir la red de relaciones sociales en la que se generó. Por
ejemplo: en la basura porteña el 4,44 % del volumen de residuos son pañales descartados (FIUBA-
CEAMSE, 2011:44) . Mientras las empresas pañaleras se embolsan la ganancia de su negocio, el
conjunto social debe pagar el costo del tratamiento de su residuo. Pero si el pañal pudiera ser
quemado, el resto material desaparece, la marca del capital se borra, la desigualdad se mantiene y
la relación basurizador/ basurizados se reproduce intacta.
A través de la incineración, la responsabilidad del capital en la generación de basura “se hace
humo” en el doble sentido de la expresión. Pero no desaparece, sino que tan solo se oculta.
Transforma el problema de esa masa visible de objetos, llamados basura, en contaminación del aire,
en gases de efectos nocivos, en líquidos contaminados, y en restos insuficientemente quemados, en
las que la huella de la plusvalía capitalista ya no resulta fácilmente detectable.

Sostiene el fetichismo de la mercancía y del consumo.


Por fetichismo de la mercancía (Marx, 2008: 87) entiendo el hecho de que los valores de cambio de
las mercancías aparecen como una pura relación entre cosas, cuando en esencia son la corporización
física de una relación desigual entre personas. El objeto oculta la relación de desigualdad que lo
genera. Tanto si se encuentra en el campo positivo de valor, como mercancía, como en el campo de
valor negativo, que lo hace desechable como basura. Basura y mercancía son dos expresiones del
capital, a ambos lados del punto cero de valor de cambio. Ese juego supuestamente mágico y
equilibrado entre oferta y demanda, solo puede sostenerse si cada actor económico puede desechar
en la esfera pública/ social/ambiental, el residuo negativo de su actividad. De modo que la basura,
con su existencia sostiene el funcionamiento fetichizado de la mercancía.
Luego, lo propio de la sociedad capitalista es generalizar al resto de la vida social ese
funcionamiento fetichizado. El ocultamiento de relaciones desiguales detrás de entidades
corporizadas se traslada al Estado, a la cultura, a la vida familiar y a toda la existencia cotidiana de
las personas. A esto lo llamamos alienación, que es la situación social de quien desarrolla su vida
social como si fuera propia, cuando en verdad está siendo sujeto a un poder impersonal que lo lleva
a comportarse –inconscientemente- de un modo funcional a la lógica del capital. Una de las esferas
a las que se traslada es a la del consumo. La llamada “sociedad de consumo” es un tipo de sociedad
capitalista en la que las personas que sufren la alienación del fetichismo capitalista, se vuelcan al
consumo como modo sustituto de encontrar cierto grado de satisfacción, de modo tal que quede
oculto el desencuentro consigo mismo, el cercenamiento de su autodesarrollo y la obturación de
toda perspectiva humanizadora y emancipatoria. El consumo en las sociedades opulentas (Marcuse,
1966: 9) funciona como una suerte de “cadena de la felicidad” insaciable por definición. Pero deja
un resto material que denuncia esa lógica insostenible: la basura, la contaminación.
En la medida que la incineración hace desaparecer el residuo negativo del fetichismo de la
mercancía y del consumo, borra la huella que debería seguir el ciudadano crítico que pretenda
entender la sociedad en la que vive para transformarla. La incineración despista al intérprete,
enceguece al reconstructor de sentidos. Y en definitiva favorece la reproducción de la lógica
capitalista de la mercancía y la basura.

Desalienta la participación social.


En los últimos años, la sociedad argentina fue paulatinamente avanzando en una suerte de re-
educación ambiental. De a poco fue comprendiendo la conveniencia ecológica de responsabilizarse
cada uno por sus residuos. El ciudadano individual fue adquiriendo –de modo imperfecto pero
perceptible- los hábitos de reducir, reutilizar y reciclar. Pero ese “cambio de conciencia”, esa
responsabilización ciudadana, no es solo un problema ético individual, sino que adquiere una
dimensión social dentro de contexto de conflictos socio-ambientales. Lo que produce conciencia no
es el cambio en la toma de posición individual. Sino más bien la puesta a la vista de los
antagonismos socio-ambientales dominantes que atraviesan a nuestra sociedad. El conflicto por la
instalación de las pasteras en el Río Uruguay es un buen ejemplo de ello. Y se trata de un conflicto
específicamente capitalista, dado que es el capital el que pone a la sociedad en la contradicción
contaminadores/contaminados. Solo después de quedar en claro esa perspectiva colectiva del
conflicto ambiental, los ciudadanos individuales toman conciencia de su responsabilidad ecológica
y adoptan conductas contributivas como reducir , reutilizar y reciclar basura. Y la conciencia
colectiva del conflicto ambiental no se procesa de manera pasiva sino mediante la activación social.
Las decenas de asambleas ambientales en el interior del país demuestran que es la participación del
conjunto de la sociedad la que deja a la vista estos conflictos.
La incineración, en cambio, apaga todo este proceso de movilización y concientización ambiental.
No solo es un procedimiento contaminante, nocivo para la salud, sino que generaría una falsa
percepción de inexistencia de conflicto ambiental. Si el residuo no está, el conflicto (pareciera que)
no existe. Entonces la ciudadanía no necesitaría movilizarse ni adquirir ninguna conciencia
ambiental. Y la lógica del capital puede seguir desenvolviéndose sin otro obstáculo que un futuro
colapso ambiental.

Obstaculiza el desarrollo económico desde los sectores más postergados


Como sostuve más arriba, el manejo de la basura es un campo de valor negativo dentro de la lógica
mercantil. Es siempre un pasivo, una pérdida, que la lógica capitalista carga sobre los hombros del
Estado (capitalista). El Estado gestiona a pérdida la basura para que el capital acumule ganancia. De
ahí que todo el proceso de tratamiento de la basura, en su conjunto, no pueda desenvolverse sino
con el aporte estatal. Esos fondos públicos, bajo la forma de gasto directo, o de subsidio, el Estado
puede destinarlos a sectores sociales más concentrados, con baja incidencia de mano de obra, o a
sectores sociales más bajos, marginales, pero con una presencia masiva de mano de obra intensiva.
Los recuperadores solventan buena parte de su actividad de subsistencia, gracias a la ayuda estatal.
No es un subsidio para no trabajar, sino al contrario. Sin subsidio no podrían trabajar, porque no les
rendiría, debido al carácter económicamente disvalioso de la basura.
En la medida que el Estado destine recursos a la incineración, deja de estimular la recuperación,
desarticulando el tejido económico que se viene generando en torno a la actividad de los
recuperadores, tanto individuales como organizados.

La recuperación valoriza, la incineración des-valoriza.


La primera afirmación de este título es problemática en un doble sentido: por la lógica de estratos
sociales desiguales en que se desenvuelve, y por la tendencia a la recuperabilidad decreciente de los
residuos.
La sociedad argentina es una sociedad dividida en clases, fracciones y segmentos de clase. A
aquellos colectivos que acceden a los beneficios del mercado, los llamo clases integradas:
esquemáticamente, habría una clase alta, con distintas fracciones de clase, unos sectores medios, y
una clase baja o trabajadora. Por debajo de estas clases integradas están los sectores sociales
marginales. Que es una diversidad de individuos y grupos, cuyo común denominador es el de ser
supernumerarios al mercado de trabajo (Nun , 2001: 110). En Latinoamérica , los marginales son
tantos, que su presencia la no influye en la tendencia a la baja del salario.
La basura funciona dentro de esa “escala” social, dado el distinto grado de utilidad (valor de uso)
que un mismo objeto puede tener según el nivel en que se lo considere. Objetos y materiales que
para la industria son descartables porque no le sirven o no le resultan rentables, en el contexto de la
marginalidad son bienes valiosos y aprovechables. Por ejemplo, un cargamento de descarte de
maderas de embalajes de una terminal automotriz, puede servir como materiales de construcción
para familias sin techo. O también objetos de consumo. Ropas pasadas de moda que descartan
personas de sectores medios, seguramente sirven de abrigo a familias sin techo y personas en
situación de calle.
El punto de llegada de este razonamiento es que la recuperación valoriza, no porque los objetos
sobre los que versa tengan o no valor en sí mismos, sino porque la lógica desigual de la sociedad
capitalista hace que cuando más arriba en la estructura social se encuentre el generador, más
restrictivo es el valor que se asigna a estos objetos. O dicho más simplemente: la basura funciona en
una estructura de desigualdad congénita. De modo que la actividad recuperadora contrarresta,
aunque sea en parte, la desigualdad social.
Pero hay una segunda cuestión por la que la idea de recuperación valorizadora resulta
problemática. Propongo pensarla en términos de “tendencia a la recuperabildad decreciente de los
residuos”. La lógica primaria del capital lleva a que todo objeto que no da ganancia se descarte
como basura. El crecimiento de la actividad recuperadora encuentra, con mayor o menor ayuda
estatal, en esos residuos, una alternativa económicamente sostenible. Se forman así nuevas
relaciones de circulación, nuevos circuitos, de materiales recuperados. En la medida que estos
canales de recuperación quedan demarcados, aparece algún empresario, o la propia empresa
generadora, que toma nota de esta “oportunidad” y lo transforma en un negocio privado. De modo
que lo que hasta entonces se desechaba como residuo de un proceso industrial, pasa a derivarse
como materia prima de otro proceso de producción secundario.
Y lo mismo ocurre con el cirujeo individual en pequeña escala. En la medida que se muestra como
una estrategia de supervivencia viable, la actividad se reproduce y tiende a generalizar entre la
población marginal.
Lo paradójico es que el crecimiento de la actividad recuperadora, individual u organizada genera
que el resto de basura remanente, que es el que se destina a las plantas de separación de residuos,
sea cada vez menos rico, es decir que la basura que les llega sea cada vez más degradada, menos
valiosa, menos aprovechable, a valores de mercado. En este sentido es que sostengo que la propia
actividad recuperadora produce una tendencia a la disminución de la recuperabilidad de los
residuos, con la consiguiente necesidad de sostenimiento estatal para mantenerse viable.
Sea como fuere, porque genera mercancía o porque reduce la cantidad de basura, la actividad
recuperadora valoriza, en el sentido de que rescata valor de uso y hace renacer el valor de cambio
de estos materiales y objetos. En tanto que la incineración solo puede limitarse a eliminar esos
objetos suscptibles de valorización.

En definitiva, reproduce la desigualdad social.


El impacto de la incineración sobre la estructura social es regresivo dado que implica volcar
recursos del Estado sobre empresas capitalistas de alto contenido tecnológico y baja absorción de
mano de obra; en tanto que resta recursos (vía subsidios y gasto) destinados a los sectores sociales
más bajos. El impacto ambiental negativo (contaminación, afectación a la salud de la población,
aumento de los residuos peligrosos), en el mediano o largo plazo, va a tener que ser asumido por el
conjunto de la sociedad, a través del Estado, que dotado de un sistema recaudatorio regresivo,
descarga el esfuerzo económico nuevamente sobre los sectores subalternos.

Conclusión:
Como punto de llegada, sea por razones ambientales, por razones políticas, por motivos culturales o
por sus efectos socioeconómicos, los efectos de la posible implementación de la incineración de
residuos es un proyecto regresivo, dado que aumenta la desigualdad y daña el medio ambiente.
El camino para tratar la basura no es “hacerla humo”, no se trata de “desaparecer” basura, como
pretendía la última dictadura. Una ciudadanía responsable, en una sociedad que aspire a ser libre e
igualitaria, debe hacerse cargo de sus residuos. Debe introyectar la resignificación de la basura.
Debe ir más allá del asco que suscita y de la disgregación que conlleva. Una sociedad responsable
debe volver sobre sus pasos, en todo sentido, en lo que a generación de basura se refiere. Encontrar
los causantes, los responsables de esta relación. Para eso es indispensable luchar contra los
contaminadores para quitarlos de su posición social dominante. Y de ese modo revertir la relación
social que produce basura.

Bibliografía:

Alvarez, Raúl Néstor. “La basura es lo más rico que hay. Relaciones políticas en el terreno de la
bausra. El caso de los quemeros y los emprendimientos sociales en el relleno Norte III del
CEAMSE”. Editorial Dunken. Bueno Aires, año 2012.-
FARN (Fundación Ambiente y Recursos Naturales). INCINERACIÓN DE BASURA CON RECUPERACIÓN DE
ENERGÍA: Una tecnología cara, sucia, y a contramano del manejo sustentable de los recursos. En
https://farn.org.ar/archives/24944
FIUBA- CEAMSE (Facultad de Ingeniería de la Universidad de Buenos Aires – Coordinadora
Ecológica Area Metropolitana Sociedad del Estado) ESTUDIO DE CALIDAD DE LOS RESIDUOS
SÓLIDOS DEL AREA METROPOLITANA DE BUENOS AIRES VERANO 2010/2011.
Gutiérrez, Ricardo A.. “¿Hacia un nuevo modelo? Avances en la Gestión Integral de Residuos
Sólidos Urbanos en la Región Metropolitana de Buenos Aires”. Ponencia presentada en el VII
Congreso Latinoamericano de Ciencia Política. ALACIP. Lima, año 2015.-
Marcuse, Hebert. “El individuo en la gran sociedad” (1966). Recopilado en “Ensayos sobre cultura
y política”. Editorial Planeta- Agostini, Barcelona, 1986.
Marx, Karl. “El Capital. Tomo I.Vol 1)”. Siglo XXI Editores. Buenos Aires, Año 2008.
Nun, José. “Sobre el concepto de masa marginal”. En “Marginalidad y exclusión social”, Buenos
Aires, Fondo de Cultura Económica, 2001
Prignano, Angelo O. “Crónica de la basura porteña Del fogón indígena al Cinturón Ecológico”.
Junta de Estudios Históricos de San José de Flores. Buenos Aires, año 1998.
Schamber, Pablo J. “De los desechos a las mercancías. Una etnografía de los cartoneros”. SB
editorial. Buenos Aires, año 2008.
Suárez, Francisco M. y Schamber, Pablo J. “Recicloscopio I a IV. Miradas sobre dinámicas de
gestión de residuos y organizaciones de recuperadores.” Universidad Nacional de Lanús y
Ediciones Universidad Nacional de General Sarmiento. , años 2007, 2011, 2011 y 2015.

ANTROPOCENTRISMO VS BIOCENTRISMO: LAS RELACIONES DE PODER


HUMANO-NATURALEZA DESDE UNA PERSPECTIVA NORMATIVA EN COLOMBIA.

Ángela María Prada Cadavid. aprada25@hotmail.com.


Universidad Católica Luis Amigó- Politécnico Grancolombiano
Área Temática: Ambiente y Política

Resumen:

Las reflexiones propuestas nacen desde la reconstrucción teórica y analítica de los enfoques
filosóficos antropocéntricos y biocéntricos que orientan las disposiciones normativas en Colombia
en materia ambiental desde las que se gestan y constituyen las relaciones de poder entre el hombre
y la naturaleza.
Para sustentar este enfoque se presentará en el desarrollo de esta propuesta un primer acápite en el
que se examinarán los postulados antropocéntricos de carácter utilitaristas en los que se soportan la
legislación internacional y nacional; En un segundo acápite se considerarán las transformaciones de
los principios y causas del Derecho ambiental desde una visión biocentrista; Por último se
analizarán las relaciones de poder que respaldan las relaciones políticas del hombre hacia la
naturaleza desde la perspectiva antropocéntrica como la biocéntrica para dilucidar la postura
política del modelo jurídico ambiental en Colombia, y el camino a seguir en la construcción de
nuevo derecho ambiental en el país.

Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario.
Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.
Una compasión sin límites hacia todos los seres vivientes es la prenda más firme y segura de la
conducta moral. Esto no exige ninguna casuística. Puede estarse seguro de que quien esté lleno de
ella no ofenderá a nadie, no usurpará los derechos de nadie, no hará daño a nadie; antes al
contrario, será indulgente con cada cual, perdonará a cada uno, socorrerá a todos en la medida de
sus fuerzas, y todas sus acciones llevarán el sello de la justicia y del amor a los hombres.

Arthur Schopenhauer

1. INTRODUCCIÓN
El acelerado agotamiento de los recursos vitales para el mantenimiento de la vida, ha generado una
conciencia ecológica en el hombre durante el siglo XX, despertando en él diversas inquietudes
sobre la manera de conservar el ambiente que han desembocado en acciones concretas desde lo
económico, lo social, y lo político.
En este último aspecto, la respuesta de la comunidad política mundial ha sido la conformación de
diversas conferencias126 y una serie de instrumentos jurídicos internacionales, cuyo fin es la
configuración de un derecho ambiental común, enfocado en buscar alternativas que permitan el
equilibrio entre el desarrollo humano y la naturaleza.
Este derecho ambiental internacional, sirve como marco normativo de los derechos ambientales
internos en cada Estado, quienes a través de la ratificación les dan el carácter de leyes dentro de sus
ordenamientos jurídicos. En Colombia, se han ratificado diversas disposiciones127, que en su
conjunto conforman el sistema legislativo ambiental, cuyos criterios teleológicos son de carácter
sanitario, ya que se considera a la naturaleza como lo plantea Gómez Villa (2006) necesaria para
garantizar la salud y el bienestar de las personas.
La premisa jurídica general que sustenta la necesidad de proteger el ambiente se establece en el
reconocimiento de éste como: un derecho fundamental inherente a la humanidad para garantizar sus
necesidades; un patrimonio colectivo; un servicio sanitario; un bien que se podrá usar, gozar y
disponer ejerciendo el derecho de dominio limitado por el interés colectivo, que lleva a presentar
como perspectiva jurídica que el hombre no es una parte de la biósfera, sino que es la biósfera
misma, ya que es a través de él que ambiente adquiere relevancia en la norma. Esta visión es
estructurada desde horizontes antropocéntricos, de carácter utilitaristas que establecen como centro
y fin de las políticas conservacionistas a los hombres, para los cuales la naturaleza es un medio.

126
Ver por ejemplo el club de Roma y Estocolmo, la Cumbre de Rio, Convención Marco de las Naciones Unidas sobre
el Cambio Climático, Convención de Basilea, Conferencia de París, entre otras, y de ellas sus respectivos acuerdos
internacionales.
127
Entre otras: Declaración de Río; Convenio de Diversidad Biológica, Convenio de las Naciones Unidas de Lucha
contra la Desertificación y la Sequía –UNCCD; Unión Internacional para la Protección de las Obtenciones Vegetales –
UPOV; Convención Relativa a los Humedales de Importancia Internacional Especialmente como Hábitat de Aves
Acuáticas – RAMSAR; Convenio Internacional sobre comercio de especies amenazadas de fauna y flora silvestres –
CITES; Convenio de Cartagena sobre la Protección y el Desarrollo del Medio Marino en la Región del Caribe;
Convenio de Viena para la Protección de la Capa de Ozono; Protocolo de Montreal; Protocolo sobre Áreas y Fauna
Especialmente Protegidas en la Región del Gran Caribe – SPAW; Convenio Marco de Cambio Climático; Foro de las
Naciones Unidas sobre Bosques – UNFF; Protocolo de Kyoto; Tratado de Cooperación Amazónica –TCA; Acuerdo de
París;
Sin embargo, hoy en día ha existido una necesidad imperiosa de desvirtuar esta premisa
antropocéntrica, en la medida en que a través de ella no se ha logrado detener las afectaciones al
ambiente, y muy por el contrario se han aumentado los conflictos por el control y el
aprovechamiento los recursos naturales, que son vitales y escasos, lo que hace altamente atractivo
su dominio. Es por ello que la comunidad internacional ha variado un poco sus discursos,
generando algunas declaraciones en las que se hace un llamado a un cambio de abordaje respecto a
la naturaleza y a nuestra relación con ella.
Dichas declaraciones han sido vislumbradas en Colombia desde la Jurisprudencia Constitucional,
planteada en el hecho evidente que la naturaleza reclama su lugar privilegiado en el mundo, no
como medio sino como un fin en sí mismo. Es así que se ha debido reconocer alternativas jurídicas
que plantean diversas maneras de percibir nuestra relación con otras especies, fundamentadas
en preceptos biocéntricos y ecocéntricos, en los que no prima la dialéctica del dominio sino de
convivencia y la coexistencia.
Y es sobre esta panorámica en la cual se estructura esta ponencia, la cual se desarrollará en cuatro
momentos: un primer instante que abordará el antropocentrismo en materia ambiental; un segundo
que presentará los enfoques del biocentrismo; un tercer acápite que analizará las relaciones de poder
desarrolladas desde lo antropocéntrico y lo biocéntrico, y la perspectiva ecocéntrica en Colombia; y
un último momento que presentará algunas reflexiones finales.
ANTROPOCENTRISMO JURÍDICO Y LA ESENCIA DE LAS NORMAS AMBIENTALES
La palabra antropocentrismo proviene del griego ἄνθρωπος (anthropos), que significa relativo a lo
humano, y el latín centrum, que establece lo que es el núcleo de algo, en este sentido el concepto
antropocentrismo se refiere a la ubicación (no geoespacial) del hombre como centro y medida de
todas las cosas128.
La visión antropocéntrica se construye desde ópticas filosóficas, antropológicas y teológicas,
desarrolladas principalmente en la Edad Media, en donde se consideraba al ser humano como la
creación perfecta y la más importante y compleja criatura de la naturaleza, dicha condición dispuso
al hombre no solo como centro, sino como lo planetaria Nietzsche (1986) una eterna verdad que
conlleva a que sea la variable fija de todo cuanto existe, la médula del todo.
Cómo centro y fin le corresponde al hombre determinar y decidir el mantenimiento y desarrollo de
la vida en el planeta tierra, sin embargo, como lo evidencia Shopenhauer (1998), en la naturaleza
humana el egoísmo carece de límites, es por ello que el deseo primario del hombre es conservar su
existencia y librarse de todo dolor y/o privación, buscando la mayor suma de goces posibles y
reclamando todo para sí.
En esta medida, siendo el principio y fin de todo cuanto existe, pero a su vez deseando y
reclamando todo para sí, el ser humano requiere buscar elementos que le garanticen su satisfacción
y le eviten la privación, teniendo que generar mecanismos que le permitan como lo establecen los
utilitaristas129 buscar su felicidad desde lo bueno, lo útil y lo placentero, es decir, que todo aquello
que está y sucede en el mundo con el hombre estará mediado por la utilidad que represente para el
ser humano, entonces, entre más útiles sean, más importantes serán.
Desde este fundamento, la naturaleza opera como un elemento muy útil, ya que desde los recursos
que provee, el hombre puede saciarse, no solo de forma individual sino también colectiva. Por este
motivo el ser humano crea con la naturaleza una relación de función-beneficio, en la que se

128
PROTÁGORAS DE ABDERA: “El hombre es la medida de todas las cosas, de las que existen en cuanto existen y
de las que no son en cuanto no son”. En: CALVO T. (1986). De los Sofistas a Platón. Política y Pensamiento”. Madrid:
Cincel.

129
Por ejemplo Jeremías Bentham.
maximiza el interés por los recursos que provee en relación con la satisfacción de los intereses130
que garantizan, así, entre más ventajas brindan los recursos naturales respecto a los deseos, mayor
valor se les otorga.
Bajo esta relación, el ser humano adquiere el compromiso de protección del ambiente para
garantizar la continuidad de su especie sobre las demás en situaciones de comodidad, llevando a la
necesidad de actuar con responsabilidad respecto a la naturaleza, obrando, como lo plantea Jonas
(1995), de tal modo que los efectos sus acciones sean compatibles con la permanencia de una vida
humana auténtica en la tierra, teniendo que limitar el uso indiscriminado de los recursos. En esta
lógica, se requiere regular la relación hombre-naturaleza, ya que como medio útil para garantizar las
necesidades se demanda generar límites en la conducta humana para no agotarlos, para evitar el
conflicto por su dominio y permitir su disfrute por un amplio número de personas.
Estas regulaciones se orientan bajo una corriente antropocéntrica de carácter utilitarista, ya que
desde los componentes normativos ambientales, se reconoce intrínsecamente que el ser humano es
quien tiene un valor o dignidad inherente, y el resto son cosas que adquieren valor o reconocimiento
en tanto representan un beneficio, por este motivo la norma ambiental reconoce y defiende a la
naturaleza, ya que sin ella no hay aseguramiento de continuidad de la especie humana en el planeta,
ni garantía del bienestar de las personas, siendo entonces el ambiente un medio para y no un sujeto
relevante en el derecho.
En el escenario internacional, algunas de las políticas ambientales se fundamentan en criterios
principalmente antropocentristas de carácter utilitarista, en tanto se orientan por la salvaguarda
preferencial de la preservación de la vida humana, siendo su medida y fin (Cifuentes, 2002).
Esta perspectiva antropocéntrica se funda en las primeras manifestaciones políticas y legales que
recogen la protección del ambiente, el Digesto y el Código Civil Romano (entre el 529 y el 533
a.C), reconocen como lo plantea Gonzales Villa (2006) la necesidad de proteger la naturaleza por el
servicio que le presta al hombre, además remarcan la necesidad de regular la acción humana porque
la falta de norma puede repercutir en los derechos al acceso y disfrute a la naturaleza de terceros
(otros humanos). También en Roma se le da el carácter de bienes de uso público a los recursos
naturales, cuya finalidad es la satisfacción del interés social colectivo, perpetuando en la base de la
legislación romana un antropocentrismo jurídico en materia ambiental en la medida que remarcan la
idea de naturaleza como objeto útil para los intereses humanos.
Posteriormente a partir de la Declaración Universal de los Derechos Humanos realizada en 1948, se
le reconoce la categoría de derecho fundamental al medio ambiente sano, derecho que desarrolla en
su programa político la obligación de los Estados de garantizar su preservación en condiciones
idóneas para con ello hacer efectiva la seguridad social y cultural, y la salud de las personas, en
otras palabras, la conservación del ambiente y del equilibrio natural adquiere de nuevo relevancia
jurídica en tanto a través de ella se garantiza la vida en condiciones de dignidad.
Con la firma en Ginebra de la Convención sobre Pesca y Conservación de los Recursos Vivos de la
Alta Mar (Naciones Unidas, 1958), se hace el llamado a los Estados firmantes para que tomen las
medidas necesarias para obtener un rendimiento óptimo y constante de los recursos marinos, con la
finalidad de proveer bienes para la seguridad alimentaria y demás necesidades de la población
humana, en ningún momento la finalidad de esta Convención es la protección de otras formas de
vida.

Éste antropocentrismo es ratificado durante la declaración de Estocolmo, que en su inciso quinto


establece que “de todas las cosas del mundo, los seres humanos son lo más valioso (Naciones

130
Se utiliza el concepto interés y no necesidad porque no siempre se ven relacionadas las necesidades reales con los
intereses humanos, véase por ejemplo: el interés por el oro vs la necesidad por el agua, en la que muchas veces prima el
primero sobre el segundo.
Unidas, 1972) (Subrayados fuera del texto). El hombre es reconocido de nuevo como el centro de
los asuntos importantes en materia ambiental.

Posteriormente la Comisión Mundial de Medio Ambiente y Desarrollo de Naciones Unidas


(Comisión Brundtland), reconoce en el texto Nuestro Futuro Común la dependencia de todas las
especies a una misma biósfera para el sustento de la vida, y aparentemente aquí se empieza a
dibujar relaciones de dependencia más que de autoridad como se veía claramente en las
declaraciones internacionales anteriores, sin embargo no fue así, porque el informe Brundtland
planta los cimientos para una nueva teleología política y jurídica en materia ambiental, el desarrollo
sostenible, que soporta un antropocentrismo moderado, en tanto insta a los Estados a tomar medidas
para garantizar la conservación de la especie humana en el presente y proyectada hacia los
derechos de conservación y aprovechamiento de los recursos naturales de las generaciones futuras,
por extensión se protege el ambiente, pero la finalidad sigue siendo la especie humana.
Partiendo de estos presupuestos, en 1992 se lleva a cabo la Declaración de Río sobre el Medio
Ambiente y el Desarrollo, en la que se despliega el desarrollo sostenible enunciado en la Comisión
Brundtland, en esta Declaración se sustenta el respeto de los intereses de todos y la protección de la
integridad del sistema ambiental con relación al desarrollo mundial, a partir del reconocimiento de
los seres humanos como el centro de las preocupaciones ambientales, encaminando los esfuerzos
internacionales para la conservación de los recursos naturales para garantizar las necesidades
humanas y estructurando la protección de la integridad del sistema ambiental como un bien de uso
público necesario para la conservación de la humanidad. No se puede negar que aunque en dicha
conferencia se sigue sustentando un enfoque antropocentrista de carácter utilitarista, en la medida
en que se resalta la primacía de los intereses humanos, en esta también se abre un nuevo horizonte,
establecido desde la búsqueda del equilibrio del sistema natural con las necesidades humanas vistas
desde la armonía entre desarrollo económico y ambiente, que da sutilmente un reconocimiento a
otras formas de vida y a ser plataforma para presentar otras propuestas desde las que más que
garantizar la vida humana presente y futura se pretenda una armonía entre la especies que conviven
en el planeta tierra.
Por último se debe advertir que existen otros instrumentos jurídicos internacionales que siguen
fundamentando el desarrollo sostenible, y nuevas miradas del derecho ambiental internacional, que
no han sido presentados en este texto, pero que de manera moderada siguen dando prevalencia
jurídica a la vida y la dignidad humana como núcleo de protección del derecho, desconociendo los
derechos inherentes de las demás especies.

En Colombia, a partir de 1991, se le da al ambiente un amplio reconocimiento normativo de rango


constitucional131, articulando a la norma de normas los principios y reglas estipulados por los
tratados internacionales ratificados sobre la materia, y generando los fundamentos esenciales para el
planteamiento de las políticas ambientales, donde la naturaleza es un requisito básico para el
cumplimiento y desarrollo de los fines de Estado. Esta situación llevó a denominar a la Constitución
de 1991 “la Constitución Ecológica o “la Constitución verde”132

En sus planteamientos reposa también una perspectiva antropocéntrica, en la que se reconoce la


relevancia jurídica de la naturaleza a partir de la garantía que la misma brinda a la vida en
condiciones de dignidad de la especie humana, muestra de ello es el artículo 79 en el que se da la
categoría de derecho, de todas la personas, al ambiente sano, es decir, el ambiente es un derecho

131
Son 34 artículos que regulan el tema ambiental, que consagran una serie de principios, mandatos y obligaciones
enfocados en: (i) proteger de forma integral el medio ambiente y (ii) garantizar un modelo de desarrollo sostenible.
132
Ver las sentencias: T-411 de 1992 C-671 de 2001, C-595 de 2010, C-632 de 2011 y C-123 de 2014.
humano. El artículo 80 de la Constitución, plantea la obligación para el Estado de planificar el
manejo y aprovechamiento de los recursos a fin de garantizar el desarrollo sostenible, el bien
común, la salud y la dignidad humana. Posteriormente, en el artículo 334 determina como garantía
del mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes la preservación del medio ambiente sano,
obligando al Estado a direccionar la explotación, uso, utilización y consumo de los recursos
naturales con el fin de preservar la vida humana133.

Además de la Constitución, la ley 99 de 1993, que fundamenta la política ambiental colombiana,


sostiene en su artículo primero que la biodiversidad del país, por ser patrimonio nacional y de
interés de la humanidad, deberá ser protegida prioritariamente y aprovechada en forma sostenible”
(Núm.2), también reconoce al paisaje como patrimonio común, y como bien se debe proteger (Núm.
8). En dichas disposiciones se itera los fundamentos antropocéntricos constitucionales, ya que a
partir de dichos principios se determina el valor de la naturaleza por los servicios ambientales que le
brindan a la humanidad134.

Aunado a la normativa ambiental, la Corte Constitucional, también en su jurisprudencia presenta


algunos planteos antropocéntricos en la manera en cómo se interpreta el ambiente y su función en el
Estado Colombiano, muestra de ello es la sentencia T-411 de 1992135, en la que se prioriza al ser
humano como el centro y la única razón de ser del sistema legal, y se conceptualiza a los recursos
naturales como objetos al servicio de las necesidades humanas. En la sentencia T-254 de 1993,
donde se discute sobre la libertad económica, determina el órgano jurisdiccional que “(…) la
preservación del ambiente ocupa una posición privilegiada, por ser un elemento vital para la
supervivencia de la humanidad” (subrayas fuera del texto), dejando clara la función de los
ecosistemas y la necesidad de protegerlos.

En el año 2010, mediante Sentencia C-666, determina la Corte que “(…) el concepto de medio
ambiente que contempla la Constitución de 1991 es un concepto complejo, en donde se involucran
los distintos elementos que se conjugan para conformar el entorno en el que se desarrolla la vida de
los seres humanos” (Colombia, 2010a), allí la Corte asume la necesidad de comprender y
conceptualizar el ambiente a partir del criterio de entorno, es decir, de aquel conjunto de
condiciones extrínsecas que rodean al hombre y en el cual desarrolla su vida, dándole a la
biodiversidad la condición de escenario.
Por último, en la sentencia C-449 de 2015, la Corte explica que la defensa del medio ambiente sano
se constituye en tanto se considera: un principio compuesto por las riquezas naturales de la
Nación que le corresponde al Estado proteger, y un derecho constitucional (fundamental y
colectivo). Aquí se sigue estableciendo a la naturaleza como un patrimonio o riqueza y un derecho
humano que se debe preservar para los seres humanos, aún no se reconoce a la biodiversidad y a las
especies que la componen con valor diferenciado y autónomo.
2. BIOCENTRISMO JURÍDICO, LA APERTURA A NUEVAS RELACIONES ENTRE EL
HOMBRE Y LA NATURALEZA

133
Si bien es cierto, son más los artículos en los que se hace evidente esta perspectiva antropocéntrica, solo se enuncian
estos tres por la mención expresa de la relación protección ambiente garantía de la vida humana.
134
También existen diversas disposiciones ambientales que soportan esta perspectiva antropocéntrica pero que para
fines de ejemplo y por su importancia normativa en materia ambiental se presenta solo la ley 99 de 1993.
135
Este caso se discute el manejo de los desechos de un molino (cascarilla de arroz que es incinerada) que produce
grandes cantidades de ceniza que al ser liberadas al ambiente afectan las vías respiratorias de los habitantes aledaños al
molino. El Alcalde de Granada ordenó el sellamiento, pero el juez de tutela dispone la reapertura ponderando los
derechos económicos de la empresa sobre los el derecho al ambiente sano de los habitantes.
En 1858 Charles Darwin determinó que “el hombre es una especie más dentro del universo”
(González Villa, 2006), declaración que develaba la situación de la humanidad en el mundo, en
tanto al ser uno más ya no se constituye como medida, centro o verdad. A su vez la antropología
acota al acaecimiento de esta posición privilegiada de la humanidad, desde el desarrollo del espacio
antropológico136, en el que propone que al determinar el contexto donde el hombre interactúa, se
reconocen otras realidades compuestas por entidades no antropológicas con las cuales se convive y
se relaciona, llevando a que el espacio se perciba de manera bidimensional hombre-naturaleza
(García Sierra, 2012), y no solo unidimensional humano y humano.
En el siglo XX, Arne Naess, plantea que el bienestar y desarrollo de la vida humana y no-humana
sobre la tierra son valores en sí (en: Ferri, 1992), dándole a la vida una dimensión universal desde la
que se configuran nuevas relaciones entre el hombre y la naturaleza. Estas relaciones como lo
plantea Bibiloni (2005), ya no se presentan bajo la pretendida prerrogativa de reyes de la creación,
sino por el contrario, al reconocimiento de nuestra sujeción a las reglas de la naturaleza, es decir, a
una posición de súbditos condicionados a las leyes de ésta.
A partir de posiciones como estas, surgieron movimientos internacionales que reclamaban otro
tratamiento con relación a la protección del ambiente en la que se reconozca una existencia común
de diversas especies, a esta propuesta se le denominará biocentrismo. Desde el biocentrismo se hace
necesario reconsiderar la visión del ser humano como un sujeto que posee una posición privilegiada
que le permite el dominio y la disposición de los componentes biológicos, separándolo del medio
natural, ya que dicha percepción ha desembocado en producir un menoscabo en el más fundamental
de los derechos, el derecho a la vida, y un detrimento irreparable de la dignidad, incluso la humana
(Aceves, 2007), logrando fines contrarios a los que inicialmente se pretendían desde el
antropocentrismo.
Es por ello que el derecho ambiental, reconsiderando estos asuntos, requirió establecer que su
función ya no es la regulación de las conductas humanas para garantizar el acceso paritario de los
hombres a los recursos naturales, sino regular una serie de deberes que se deben pagar por
anticipado para disfrutar de los privilegios que la naturaleza nos brinda como seres vivos,
fundamentados desde el respeto y conservación de los ecosistemas como entidades independientes
que requieren de una especial protección y conservación, lo que conllevaría a dar una nueva
orientación en la normativa ambiental.
En esta línea, la comunidad jurídica internacional, ha determinado nuevos sustentos normativos que
buscan avalar la vida en general en la tierra para garantizar la preservación de todas las especies,
evidencia de ello es la Convención para la protección de la flora y fauna y las bellezas escénicas de
América137, en la que se declara de forma expresa la necesidad de proteger y conservar en su medio
ambiente natural, ejemplares de todas las especies y géneros para evitar su extinción por cualquier
medio al alcance del hombre, demostrando con esta afirmación un movimiento estructural de los
fines de las políticas conservacionistas, en las que se empieza a dar un valor intrínseco a la
biodiversidad más allá de la utilidad que presten a la persona humana.
También en la Carta de la Tierra, se exhorta a los Estados a tomar una actitud de deferencia y
estimación frente al valor taxativo de vida, en tanto todos en el planeta poseen un destino común y
conforman la comunidad de la vida. Esta comunidad trae consigo el respeto, el cuidado y la
solidaridad con todos los organismos vivientes, en tanto poseen un valor inherente. A pesar que la
Carta de la Tierra es un documento de carácter pedagógico y se configura más como un
compromiso moral que como una obligación jurídica, deja en evidencia las ambigüedades
presentadas en el ámbito político y jurídico para dar apertura a ideologías que ponderan la vida,
como la biocentrista, ya que por una parte da cuenta del cambio en el discurso político
136
Este espacio antropológico es desarrollado desde el idealismo hegeliano, el materialismo histórico y cultural.
137
Esta Convención no fue ratificada por Colombia.
internacional, en el que se empieza a dar un reconocimiento a la naturaleza por sí y no por los fines
del hombre, pero también, por otro lado, muestra que aún es difícil salirse del criterio
antropocentrista, dificultando el reconocimiento de la vida y la dignidad como valores universales.
En esta medida el camino por recorrer en el ámbito internacional aún es largo y el panorama no es
claro.
Por su parte en Colombia, se han dado algunos avances en materia biocéntrica desde la normativa
ambiental, leyes como la 84 de 1989 y la ley 1774 de 2016, establecen la obligación del Estado de
proteger a los animales, como seres sintientes, de todo sufrimiento y/o dolor causados directa o in-
directamente por el hombre, dándole la facultad de castigar con penas que van incluso hasta la pri-
vación de la libertad por causar daño injustificado. En estas disposiciones aunque no se reconocen a
los animales como sujetos de derechos plenos, si se abre la posibilidad a no establecerlos como co-
sas o bienes en sentido estricto, sino a identificarlos en un nuevo contexto jurídico, el de ser sintien-
te, al que se le reconoce el derecho a vivir sin dolor, registrando un modelo de garantías a una espe-
cie distinta a la humana en el ordenamiento jurídico nacional138.

Por su parte la Corte Constitucional, en la Sentencia T-254 de 1993, determina que el Estado debe
velar no solo por el uso, aprovechamiento y conservación de los recursos naturales, sino además por
el equilibrio de los ecosistemas y la protección de la diversidad biológica y cultural, de la cual el
hombre es parte. Aquí la Corte no solo reconoce que la función del Estado va más allá de la garantía
de la vida humana, sino además expresamente determina al hombre como parte de la naturaleza y
no como centro y objeto de la protección ambiental, consolidando relaciones de convivencia que
deben ser direccionadas por la normativa nacional. En la sentencia C-339 de 2002, en la cual se
revisa el código de minas vigente para la fecha, la Corte reivindica concepciones más globales y
solidarias de la responsabilidad humana, en las que se reconocen paritarios deberes del hombre con
sus generaciones futuras y con la naturaleza.

En el año 2010, en la Sentencia C- 666, establece la Corte Constitucional que el ambiente debe
protegerse per se y no, simplemente, por la utilidad o necesidad que brinda a la vida humana,
superando la noción utilitarista, para asumir una postura de respeto y cuidado. Para la Corte en esta
sentencia toda forma de vida es única y merece ser respetada, cualquiera que sea su utilidad para el
hombre, llevando a reconocer a los demás seres vivos por su valor intrínseco, y a guiar la conducta
del hombre en este sentido. Por último en la sentencia T-622 de 2016, determina la Corte que
corresponde al Estado establecer los parametros generales de la relación entre el ser humano y su
entorno vital, con el fin de prevenir y controlar los factores de deterioro ambiental. En esta ocasión, se
ve remarcada la relación de convivencia más que dominio, y la orientación proteccionista del ambiente
como un valor en sí mismo y un deber general de las personas, no sólo con ellas, ni con las
generaciones futuras sino con otras especies.

138
Se reconoce aún esta perspectiva como biocéntrica y no como ecocéntrica, en tanto la categoría jurídica de ser
sintiente mantiene que entre el hombre y el animal existe una relación de convivencia y no de coexistencia que
implicaría darles la categoría de sujetos de derechos plenos, toda vez que los animales en Colombia solo tienen
derechos de no sentir dolor infringido por un ser humano de manera injustificada, pero no se le reconocen otras
garantías jurídicas. Para sustentar esta idea ver la sentencia donde se niega la tutela al canino “negro” que reclama su
derecho a la vida y a la salud, soportado en el argumento jurídico que los animales no tienen derechos fundamentales y
por tanto no puede ejercer la acción de tutela para protegerlos. También se puede ver la Sentencia donde se le niega el
Habeas Corpus al Oso de Anteojos “chucho”, al cual le niegan el derecho por considerar que el Habeas Corpus es un
derecho exclusivo de los seres humanos.
3. ANTROPOCENTRISMO VS BIOCENTRISMO, PERSPECTIVA AMBIENTAL EN CO-
LOMBIA.
Una vez establecidas estas dos corrientes sobre las que fluyen las discusiones proteccionistas de las
políticas ambientales internacionales, y a su vez la normativa ambiental en Colombia, se
presentaran algunos análisis respecto a las relaciones de poder desarrolladas en los vínculos
hombre-naturaleza desde las corrientes antropocéntrica y biocéntrica, y se hará un esbozo de la
postura jurídica que da el marco de acción a las políticas ambientales en Colombia en la actualidad.
Las relaciones de poder entre el hombre y la naturaleza desde lo antropocéntrico, se establecen a
través de nexos de dominio, y la función del Estado es garantizar el acceso a los recursos naturales.
Estos nexos de dominio se presentan porque los seres humanos dependen en gran medida de la
naturaleza para satisfacer sus necesidades e intereses, por lo tanto el control de los recursos
naturales les permitirá cumplir con sus exigencias y les garantizará su supervivencia. En estas
relaciones las personas buscan monopolizar dichos recursos, y dan paso a su instinto egoísta de
satisfacción y placer, ponderando sus derechos respecto a los de los demás.
Como todos desean lo mismo, pero no pueden obtenerlo en el mismo tiempo y medida, le
reconocen al Estado la administración del ambiente, quién se encargará de colectivizarlo,
reconociéndolo como bienes y servicios necesarios para garantizar la vida y la dignidad humana en
general, constituyendo estas garantías como el centro de las políticas y las normas ambientales, y
logrando mantener un equilibrio de poderes respecto al usufructo de los mismos. Esta
colectivización lleva a que el Estado se encargue de proteger los recursos para el disfrute de todas
las personas, pero además los administre para obtener su máximo beneficio, ya sea porque garantiza
el acceso a estos, o porque los explota para obtener recursos económicos que le permitan satisfacer
otras necesidades, en una perspectiva u otra el Estado siempre está en función de las personas,
siendo éste su fin último
Desde otro punto de vista se encuentra el biocentrismo, en el que las relaciones hombre- naturaleza
se construyen desde la convivencia entre todas las especies, que comparten un objetivo común, el
mantenimiento de la vida, y la función del Estado es crear las condiciones para que dicha
convivencia se desarrolle de manera armónica y consecuente con las necesidades que cada una de
las especies tienen al interior de los ecosistemas a los que pertenecen.
Ésta relación de convivencia se presenta en tanto el hombre asume una conciencia ecológica de ser
parte del mundo y no el mundo mismo. Dicha conciencia se forja a partir del reconocimiento de su
paridad con otras especies, que al igual que él poseen vida, lo humano y no humano se conectan y
deben convivir para garantizar su pervivencia en el planeta tierra.
Aquí las relaciones de poder no se desarrollan desde la autoridad sino desde la solidaridad, en la que
se consagra el reconocimiento intrínseco de la naturaleza y un deber ético universal. El
reconocimiento intrínseco de la naturaleza trasciende de la visión antropocéntrica en la que es un
bien o servicio para reconocerle el valor inherente por ser la vida misma, el hombre es parte de la
naturaleza y como parte adquiere el valor que esta le otorga, por ello en su relación se reconoce
como una especie más que interactúa con otras en su hábitat. Respecto al deber ético, éste se
compone desde la obligación de protección de los recursos naturales como elementos esenciales
para todos los habitantes del planeta, sin importar si son humanos o no, en esta medida el individuo
debe hacer un consumo equitativo y prudente con el fin de mantener el equilibrio natural, y evitar el
trato prepotente, displicente e irresponsable con el ambiente. El Estado, la política y las normas se
orientan entonces desde la dialéctica del deber y no desde el tener.
Esta dialéctica del deber compuesta desde la solidaridad, exige que la especie humana se haga cargo
y asuma la responsabilidad y el cumplimiento de ciertas obligaciones, que se traducen para el
Estado ya no desde la lógica del administrador sino desde la función de protector de la integridad de
dichos recursos desde la que se garantice una convivencia pacífica y armónica para todos los seres
vivos. El ambiente entonces ya no es exclusivamente un derecho humano, sino un deber para la
humanidad. Es así que a los ordenamientos jurídicos les corresponde contemplar unas normativas
en las que se establezca la conservación del ambiente como una obligación expresa y exigible, para
ello se encargará de limitar libertades de acción, atribuirá nuevas cargas y responsabilidades para el
cuidado y custodia de la naturaleza, y generará efectos punitivos para cumplir con estas
disposiciones.
Una vez analizadas estas perspectivas, en Colombia, a pesar que ambas se encuentran implícitas en
las políticas y la normativa ambiental cómo se demostró con anterioridad, se ha estado
desarrollando, principalmente en la jurisprudencia, un nuevo enfoque de la relación hombre-
naturaleza, este enfoque es el ecocentrismo desde el cual ya no sólo se reconoce relaciones de
convivencia sino de coexistencia, que implica un avance respecto a que ya no solo es habitar un
mismo espacio, sino convivir sin anularse y reconocerse desde su dignidad.
Ello lleva al reconocimiento de otras especies no humanas como sujetos de derechos, es decir, una
entidad subjetiva a la que se le reconoce ciertas atribuciones y por tal el Estado le debe garantizar
determinadas prerrogativas, en esta medida, se hace efectivo el reconocimiento de igualdad entre el
hombre y las demás especies, dejando sin fundamentos la primacía de la humanidad. El derecho
entonces se encarga de reconocer el catálogo de derechos de los recursos naturales, y las
obligaciones expresas que se adquieren con ellas.
Este enfoque ha sido planteado por la Corte Constitucional en la Sentencia C-595 de 2010 y la
sentencia T 080 de 2015, donde reconocen que en la actualidad la naturaleza ya no se concibe
únicamente como ambiente y entorno humano, sino como sujeto de derechos propios que deben ser
protegidos y garantizados, en consecuencia cada vez que se hace una intervención antrópica a algún
ecosistema debe existir compensación o restitución aplicada de manera expresa a la naturaleza por
las afectaciones causadas, llevándolas a la mínima expresión de perjuicios. Situación iterada en la
sentencia C-632 de 2011, donde la Corte plantea que la tierra no pertenece al hombre, muy por el
contrario el hombre pertenece a la tierra como cualquier otra especie, en consecuencia, la naturaleza
es un sujeto de derechos que deben ser reconocidos por el Estado y ejercidos por sus representantes
legales, que pueden ser las comunidades que la habitan o que tienen una especial relación con ella,
o a quien el Estado designe.
En la sentencia C-389 de 2016, la Corte Constitucional desarrolla el concepto ecocentrismo de
carácter antrópico que impera en Colombia desde el que se debe buscar un equilibrio entre el
crecimiento económico, el bienestar social y la protección ambiental, superando la desmedida
homomensura y teniendo en cuenta al ambiente dentro del ideal de progreso y desarrollo.
En estas sentencias la Corte Constitucional realizó un despliegue teórico de las orientaciones
filosóficas que tiene lo ambiental desde la perspectiva ecocentrista, donde se declara a la naturaleza
como sujeto de derecho, en abstracto, a la cual se le debe dar protección más allá de la utilidad o el
interés humano, pero fue en el año 2016 y 2018, en el que la Corte Constitucional y la Corte
Suprema de Justicia respectivamente, dieron la categoría de sujetos de derecho a un recurso en
concreto, evidenciando el camino a seguir de las políticas y normas ambientales en el país.
En la sentencia T-622 de 2016, la Corte Constitucional reconoce al río Atrato como sujeto de derecho,
instando a las autoridades estatales a que garanticen “la salvaguarda y protección efectiva de la
naturaleza, las culturas y formas de vida asociadas a ella, y la biodiversidad, no por la simple
utilidad material, genética o productiva que estos puedan representar para el ser humano, sino
porque al tratarse de una entidad viviente compuesta por otras múltiples formas de vida y
representaciones culturales, es un sujeto de derechos individualizable” (Colombia, 2016) que
conlleva a la disposición de un nuevo imperativo de protección integral y de respeto a otras formas
de vida con plenitud de derechos.
Por último la sentencia STC4360-2018 de la Corte Suprema de Justicia, reconoce a la Amazonía
como sujeto de derechos, por ser un ecosistema vital para el devenir global, y lo declara como
titular de los derechos de protección, conservación, mantenimiento y restauración, que deben ser
llevadas a cabo por el Estado y las entidades territoriales que la integran, constituyéndose no como
deberes morales, sino como obligaciones jurídicas expresas, con un sujeto en concreto.

Así las cosas con esta nueva perspectiva se reconocen el respeto por la vida, la igualdad y la
dignidad de seres no-humanos, abriendo posibilidades para ser sujetos de especial protección en
paridad con la especie humana.

4. REFLEXIONES FINALES

El camino trazado desde las perspectivas biocéntricas y ecocéntricas abren la posibilidad de


establecer nuevas trasposiciones y movimientos jurídicos en materia ambiental hacia la generación
de acciones concretas que desdibujen por completo los criterios antropocentristas contenidos en
gran cantidad de los dispositivos jurídicos, que han generado el efecto contrario de lo que
pretendían, es decir, que en vez de generar una conciencia ambiental que conlleve a acciones
individuales, colectivas e interinstitucionales en pro de la garantía de protección del ambiente, lo
que han logrado es un desenfrenado abuso de los recursos, cuyos efectos ha sido nefastos.

Así, más allá de las discusiones de quién debe ser o no el centro de las acciones de las políticas y la
normativa ambiental, lo que se debe en todo caso es ponderar el respeto de la vida como valor y
derecho universal, entendiendo esta universalidad en sentido estricto, como todo aquello que ostenta
vida en el planeta.

Ya se han abierto espacios concretos donde desde lo jurídico se da apertura a mecanismos


específicos de reconocimiento y protección, tales como la categoría de sujetos de derechos a
ecosistemas y/o especies concretas, pero aún resultan cortos para la recuperación de los espacios
vitales y de quienes hacen parte de ellos, se debe entonces seguir ahondando en estas u otras
alternativas que reviertan la ecuación y garanticen la integridad de este hogar común.

Por otro lado, sigue quedando una deuda, ya no en el ámbito político ni jurídico sino en lo cultural,
para generar nuevos contextos de relación entre la naturaleza y el hombre, sobre el cual se requiere
reflexionar y que debe ser materia de nuevas discusiones.

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Besana, Patricio Bruno
Doctor en Ciencia Política
Escuela de Política y Gobierno (EPyG/UNSAM)
CONICET
patriciobesana@hotmail.com
Ambiente y Política

Apuntes etnográficos sobre la cuestión ambiental y el rol de los punteros en asentamientos


informales del Conurbano Bonaerense

1. Resumen

Durante los últimos 30 años, la población que reside en asentamientos informales del Conurbano
Bonaerense experimentó un crecimiento de una magnitud nunca antes vista. Factores de distinta
índole someten a esta población a condiciones de extrema pobreza y de alta degradación ambiental,
dos problemáticas que se refuerzan mutuamente. Entre dicho factores, se encuentra el acceso
deficitario a servicios públicos. Mientras en los barrios más acomodados de la Ciudad de Buenos
Aires la provisión de servicios públicos es garantizada íntegramente por el estado – ya sea por sí
mismo o a través de empresas privadas-, en los asentamientos del Conurbano el estado delega gran
parte de dicha provisión en los propios vecinos.
A partir de un estudio que combina trabajo de campo etnográfico con otras herramientas de
recolección de datos, el presente se centra en un mecanismo de acceso a bienes y servicios públicos
en asentamientos informales que ha sido subestimado por gran parte de la literatura especializada.
Concretamente, este trabajo analiza la provisión de bienes y servicios públicos por parte de punteros
políticos. A modo de ilustración, se narra la historia de dos punteros que persiguen la prestación de
dichos servicios en un mismo asentamiento del Conurbano Bonaerense.

Introducción

Durante tres cuartas partes del siglo XX, los indicadores socio-económicos de la Argentina fueron
muy superiores a los del resto de América Latina (Fundación Konrad Adenauer 2007). Los bajos
niveles de pobreza que presentaba el país, hicieron de ésta una problemática marginal dentro de la
agenda política (Rapoport et al. 2004). Tras la reestructuración del estado nacional, llevada a cabo
por el gobierno militar que tomó el poder entre 1976 y 1983, la pobreza adquirió otras dimensiones.
El grave deterioro de las condiciones materiales de vida de la mayoría de los argentinos durante ese
período se profundizó a lo largo de la década de los 1990 (vg. Alonso 2000; Cavarozzi y Garretón
1989). El fin del período de industrialización por sustitución de importaciones, la destrucción del
aparato productivo y la desregulación del mercado laboral e inmobiliario impactaron brutalmente
sobre las posibilidades de los sectores de clase media y baja para acceder a una vivienda digna
(Cravino 2009). Desde entonces, los asentamientos informales139 del Conurbano Bonaerense se
convirtieron, poco a poco, en la forma preponderante y definitiva de acceso a la vivienda urbana por
parte de sectores populares (Ibídem).
El creciente deterioro de la condiciones de vida de los sectores populares y la importancia relativa
que adquirió la población que reside en asentamientos informales no pasaron desapercibidos para la

139
Indica el fenómeno de las ocupaciones ilegales de tierras en general, incluyendo a sus diferentes tipologías: villas y
asentamientos informales.
academia. De la década de 1980 en adelante, los asentamientos informales y quienes viven en ellos
fueron objeto de estudios sobre clientelismo político, movimientos sociales, formas de organización
comunitaria, sociología urbana, estudios sobre desigualdad y pobreza, entre otros (Forni 2002,
Levitsky 2003, Svampa y Pereyra 2005, Pirez 2006). Llamativamente, la cuestión ambiental en
asentamientos informales del Conurbano Bonaerense tuvo un desarrollo muy menor dentro de la
academia. Con excepción de trabajos que se ocuparon de las consecuencias que tuvo el fallo de la
causa Mendoza en asentamientos de la Cuenca Matanza-Riachuelo (Merlinsky 2013), que centraron
su atención en la emergencia del fenómeno cartonero (Schamber 2008), o que analizaron la
prestación del servicio de agua potable en barrios populares (Catenazzi 2009), son pocos los
estudios que abordaron empíricamente la cuestión ambiental en asentamientos informales del
Conurbano Bonaerense.
Pese a ello, los asentamientos informales presentan características ambientales adversas como
resultado de la lógica de mercado que impera en el acceso a la tierra y a la vivienda urbana. Quienes
no tienen suficiente poder adquisitivo para resolver sus necesidades habitacionales por medio del
mercado inmobiliario, se asientan en tierras sin valor comercial, usualmente expuestas a
inundaciones y a otros riesgos ambientales (Besana, Grinberg y Gutiérrez 2015; Besana 2014;
Merlinsky 2013; Gutiérrez 2012). Entre los factores que agravan las condiciones ambientales de los
asentamientos informales se encuentra la falta o inadecuada provisión de bienes y servicios
públicos, tales como: agua potable, cloacas, barrido, limpieza, recolección de residuos, energía
eléctrica, gas, entre otros (Besana 2016, Techo 2016). Mientras en los barrios más acomodados de la
Ciudad Autónoma de Buenos Aires la provisión de servicios públicos es garantizada íntegramente
por el estado – ya sea por sí mismo o a través de empresas privadas-, en los asentamientos del
Conurbano el estado delega gran parte de dicha provisión en los propios vecinos (Besana, Grinberg
y Gutiérrez 2015). Frente a dicho escenario, este trabajo busca hacer un aporte sobre la cuestión
ambiental en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. En particular, se analiza una de
las formas en que vecinos de asentamientos informales del Conurbano afrontan problemas
relacionados con riesgos ambientales o acceden a bienes y servicios públicos mediante tareas que
desarrollan punteros políticos.
Que sean punteros políticos quienes procuran mejorar la situación ambiental de sus barrios pone en
entredicho algunos fundamentos teóricos de dos literaturas muy distintas. La primera, abocada al
estudio del clientelismo político, considera que los punteros se encargan exclusivamente de
concretar intercambios discrecionales de bienes privados por apoyo político entre sus jefes o
patrones políticos y sus clientes (vg. Stokes et al. 2013). Desde esta perspectiva, la prestación de
bienes y servicios públicos –incluyendo el acceso a un ambiente sano- no es una opción para llevar
a cabo dicho intercambio, sencillamente porque no se pueden entregar a quienes están dispuestos a
prestar su apoyo político a cambio y excluir de su goce a quienes no lo están. A diferencia de un
bien privado –como ser la entrega de dinero- es muy difícil impedir que alguien acceda a un bien
público –como ser el servicio de red de agua potable- cuando éste se presta en su barrio.
Por su parte, la ecología política, en su versión más simplificada, es una escuela de pensamiento que
tiende a pensar que la lógica de acumulación del capital es contraria a la protección de ambiental y
que el estado y los partidos políticos -junto a las empresas privadas- siempre actúan a favor de la
primera (Acselrad 2006). Desde esta perspectiva, los punteros -en tanto agentes partidarios-
representan los intereses de partidos políticos y/o del estado y, por tanto, no persiguen la prestación
de bienes comunes (denominación que se utiliza habitualmente en la literatura para referirse a lo
que aquí llama bienes y servicios públicos- Swyngedouw 2004).
Contrariamente a lo postulado por ambas literaturas, aquí se argumenta que punteros a menudo
persiguen bienes y servicios públicos a razón de dos características empíricas que les son comunes.
La primera, que los punteros suelen ser vecinos de sus clientes (Zarazaga 2014). Por tanto, sus
clientes, el resto de sus vecinos y los mismos punteros viven bajo condiciones ambientales
similares. Esta característica implica que si los punteros quieren acceder a bienes y servicios
públicos en sus barrios de residencia inevitablemente deben aceptar que el resto de sus vecinos –
sean o no sus clientes- también accedan a ellos. El segundo elemento común a los punteros es que,
además de vecinos, son agentes partidarios. En tanto tales, los punteros mantienen relaciones con su
clientela para obtener de ella apoyo político y tienen vínculos con agentes y funcionarios de la
esfera pública y de los partidos políticos que representan para obtener de ellos bienes y servicios
(Stokes et al 2013). Es decir, los punteros saben cómo movilizar a su clientela a favor o en contra de
una causa o candidato y cómo obtener bienes y servicios de la esfera del estado o de las estructuras
partidarias para favorecer a su clientela y/o a sí mismos. En síntesis, según lo expuesto, la mayoría
de los punteros sufren por la falta de bienes y servicios públicos tanto como sus vecinos pero, a
diferencia de ellos, cuentan con un know how que les hace más fácil perseguirlos. Por ello, a
menudo, persiguen la prestación de bienes y servicios públicos que –como tales- no pueden ser
intercambiados discrecionalmente por apoyo político.
En el presente trabajo, narro dos historias de punteros que persiguieron bienes y servicios públicos
en un mismo asentamiento en períodos de tiempo distintos. El primero de ellos se vale de sus
vínculos políticos con distintos actores estatales y/o partidarios para lograr la provisión de agua
potable en el asentamiento Santa María140. La segunda, por el contrario, lidera una serie de protestas
ante la falta de respuesta de su propia fuerza política frente a las inundaciones regulares que sufre
dicho barrio. Esta última, además, ilustra cómo una puntera puede estar dispuesta a liderar protestas
y a asumir los costos políticos por ello.
El diseño de investigación que dio como resultado el presente trabajo se basó, principalmente, en la
realización de trabajo de campo etnográfico, entre 2011 y 2015, en el asentamiento Santa María del
Conurbano Bonaerense. Este fue complementado por la realización de una encuesta a 220 vecinos
de Santa María sobre la prestación y calidad de bienes y servicios públicos, entrevistas semi-
estructuradas a funcionarios públicos y vecinos de Santa María, etnografías virtuales y análisis de
documentos públicos e históricos. Dadas las precauciones que requiere un análisis etnográfico, este
trabajo no pretende demostrar la veracidad del argumento sugerido. Más bien, procura proponer un
argumento que ayuda a visibilizar experiencias similares y que puede ser sometido a una evaluación
más sistemática.
El resto del trabajo se organiza de la siguiente manera: a continuación, sigue un apartado que brinda
mayor información sobre el incremento de la población residente en asentamientos informales del
Conurbano Bonaerense y sobre la cuestión ambiental en dichos barrios. Este apartado incluye,
además, datos de primera mano sobre el asentamiento Santa María. Tras este apartado, se
desarrollan las historias de los punteros Báez y Dalla. El último apartado, está dedicado
íntegramente a la comparación de ambos casos y a la realización de una serie de reflexiones finales.

2. Población y ambiente en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense.

De principios de los 80’s en adelante, la población que reside en asentamientos


informales del país no paró de aumentar. En la provincia de Buenos Aires creció
ininterrumpidamente entre 1981 y 2007, alcanzando un incremento del 220 % sobre un
incremento de la población total de tan sólo el 35 % (Cravino 2009). De ese modo, los
habitantes de asentamientos informales pasaron de representar un 4,3% a un 10,1% del
total de la provincia (Ibídem). Actualmente se calcula que 1 de cada 10 habitantes del país

140
Los nombres propios del asentamiento y de quienes participan de los relatos que siguen han sido modificados con
objeto de proteger su identidad.
viven en asentamientos informales y que el 61% de ellos lo hace en asentamientos de la
provincia de Buenos Aires (Techo 2016).
Como fuera señalado, factores de distinta índole someten a dicha población a condiciones
de extrema pobreza y de alta degradación ambiental, dos problemáticas que se refuerzan
mutuamente (Merlinsky 2013). Por un lado, el escaso poder adquisitivo de vastos sectores
populares los obliga a localizarse en tierras con poco o nulo valor comercial, mayormente
en áreas inundables y/o expuestas a riesgos ambientales tales como: contaminación por
vuelcos industriales, descargas cloacales, basurales “a cielo abierto”, cursos de agua
degradados, entre otros (Curutchet et al. 2012). Por otro lado, la falta o inadecuada
provisión de servicios de agua potable y cloacas, barrido, limpieza y recolección de
residuos, energía eléctrica, gas, etc., se convierte en un agravante de las condiciones
ambientales que ya de por sí presentan los asentamientos (Besana et al. 2015). Al
respecto, se estima que sólo el 12% de la población que reside en asentamientos
informales bonaerenses cuenta con conexiones formales de agua potable de red, un 5,2%
es servida por redes cloacales y un 44,4% por redes de energía eléctrica (Techo 2016).
En este último caso, el mayor problema consiste en la mala calidad del servicio y los
riesgos que eso implica (Techo 2016).
Dichos datos son complementarios a los obtenidos por otros estudios que muestran cómo
el acceso a servicios públicos aumenta si se incluyen en la estadística canales de acceso
informales a los mismos (Besana 2016; Curutchet, Grinberg y Gutiérrez 2012). Una
encuesta que data de 2011 realizada a 220 vecinos de Santa María muestra cómo estos
acceden a distintos servicios públicos aunque en condiciones de informalidad y de gran
precariedad. Según datos arrojados por la misma encuesta, el acceso a servicios de
electricidad, recolección de basura y agua corriente es alto (99%, 90,4% y 87,6%
respectivamente), aunque precario. Según los encuestados, dichos servicios se
encuentran entre los mayores problemas que deben sortear a diario (ver Gráfico 1). Por
ejemplo, solo para el caso del servicio de energía eléctrica: un 77% de los encuestados
señaló que la electricidad se corta con frecuencia; entre ellos, el 87% manifestó que los
cortes se producen en invierno como mínimo una vez por semana y el 82% mencionó que
duran más de 3 o 4 horas; finalmente, un 14% reconoció haber sufrido lesiones
relacionadas con las instalaciones eléctricas. La basura, en todas sus dimensiones,
también ha sido señalada por los vecinos como uno de los principales problemas que
aquejan al barrio (ver Gráfico 1). Finalmente, el acceso al agua corriente sigue las mismas
pautas que los anteriores servicios.
Gráfico 1. Principales problemas del barrio según los entrevistados

Porcentajes
20
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0

Porcentajes

Fuente: Elaboración propia con datos de la Encuesta de Consumo Energético 2011 financiada por
la Fundación Bariloche en el marco del proyecto PIP 11220090100079141

Para cuando se realizó la encuesta, sólo en unas pocas cuadras del barrio la conexión de las casas a
la red de agua fue realizada por la empresa, las restantes fueron abastecidas mediante un precario
sistema de mangueras plásticas que tendieron los propios vecinos. Ni la red de agua tendida por la
empresa, ni el sistema de mangueras plásticas que abastece a gran parte del barrio hubiera sido
posible sin el esfuerzo de un reconocido puntero llamado Báez. Como podrá observarse en el
siguiente apartado, Báez fue el principal responsable “en traer” a la empresa de agua al barrio y en
organizar a los vecinos para que el servicio alcance al conjunto de las casas.

3. Provisión de servicios públicos por parte de punteros: el caso de Báez y el servicio de


agua en Santa María

Emplazado sobre terrenos que originalmente fueran bañados y totorales, Santa María se encuentra
ubicado sobre el valle de inundación del Río Reconquista, el segundo más contaminado de la
Argentina (Defensor del Pueblo de la Nación et al. 2007). Según el testimonio de viejos moradores,
el barrio nace a mediados de la década de 1960, aunque experimenta un fuerte crecimiento
poblacional tras la crisis hiperinflacionario que sufrió el país en 1989. Por entonces, cada uno de los
nuevos pobladores que arribaba a Santa María rellenaba y elevaba el suelo donde iba a residir para
evitar sufrir inundaciones. A principios de los 90, dichas características del suelo hacían que fuese
casi imposible para los vecinos del barrio acceder a fuentes naturales de agua en buen estado.
Aunque, para ese entonces, Báez ya había ganado cierta reputación como puntero del intendente
peronista Pardo (1987-1991), su máximo esplendor lo lograría durante el período 1991-1999. Las
buenas vinculaciones de Báez con áreas del estado en ese período, sobre todo a nivel local y

141
Agradezco a Ricardo A. Gutiérrez, Silvia Grinberg y Gustavo Curutchet, en tanto directores del proyecto, por
permitirme los datos que ayudé a elaborar.
provincial, tuvieron mucho que ver con ello. En el plano local, Pardo fue sucedido por otro
peronista –Blanco- que gobernó el distrito por dos mandatos (1991-1999). Durante esos mismos
años, Pardo comandó un importante ministerio provincial. Pese a rencillas previas, entre 1991 y
1999, Blanco y Pardo formaron parte de un mismo frente bajo la órbita del entonces gobernador
Eduardo Duhalde –ex vicepresidente de la Nación durante parte de la primera gestión de Carlos
Menem. Tras su paso por la vicepresidencia de la Nación, Duhalde conservó una fuerte influencia
en algunas carteras del estado nacional. Además, contaba con una gran cantidad de recursos
económicos que, en parte, fueron destinados a la ejecución de obras públicas en distritos afines. A
su vez, muchas de esas obras eran ejecutadas por el ministerio que comandaba Pardo. En numerosas
ocasiones, Báez reconoció cuánto lo ayudo “el entramado político” Duhalde-Pardo-Blanco, así
como la “anuencia del entonces presidente Menem”.
Dos de los cuatro hitos que Báez reconoce como fundamentales se lograron durante la gestión
municipal de Pardo, y los dos definitivos con el entramado Duhalde-Pardo-Blanco. El primero de
los cuatro consta de la obtención de parte de los materiales que servirían para desarrollar la
extensión de la red de agua y el segundo supone la apertura de una calle a lo largo de Santa María
que permitió el ingreso de la maquinaria necesaria para el trazado e instalación de una cañería
central. En ambos casos la colaboración de Báez con Pardo fue fundamental. Según el relato del
propio Báez, no lograron la obtención del conjunto de los materiales y la extensión de la red de
agua potable en ese entonces, por la situación económica que afrontaba el país y –
fundamentalmente- porque el gobierno nacional y provincial se encontraba en manos de otro
partido político:
“Veníamos haciendo gestiones para el agua con [Raúl Ricardo] Alfonsín de presidente en
1987 […] eran radicales, no nos iban a regalar nada, pero acordamos que si comprábamos
los materiales ellos hacían la instalación […] con la crisis hiperinflacionaria no se hizo,
tenían otras prioridades y no les convenía beneficiarnos a nosotros que éramos de la contra”
El tercer hito fue fruto de una serie de negociaciones que confirmaron la instalación de la cañería
central, tras años de dilaciones. Para entonces, se habían producido varios cambios. El peronismo
había ganado el gobierno nacional y el provincial y la empresa de agua potable había cambiado de
manos, pasando del estado nacional a un grupo de inversores privados. El primer cambio benefició
a Báez, así como a otros tantos punteros peronistas. El segundo -lejos de las expectativas- no
perjudicó su iniciativa, sino que le fue favorable, aunque sólo gracias a los fondos públicos
utilizados para comprar a la empresa los materiales faltantes. También ayudó la mediación personal
de Blanco y el apoyo que obtuvo Báez de otro puntero de confianza del propio intendente en una
ardua negociación con la empresa. Así, lo cuenta Báez:
“Cuando Meném privatizó, la empresa de agua sólo quería plata […] Pardo y Blanco lo
convencieron a Duhalde de que la pusiera […] y lo terminamos negociando Cracco [puntero
de confianza de Blanco] que ya tenía experiencia y yo […]”
Mientras la vinculación de Báez con distintas figuras y áreas del entramado público le permitió
lograr los tres hitos mencionados, “la otra parte del trabajo” la concretó con el último hito -basado
en el zanjeo del frente de las casas del barrio y en el excavado de un pozo donde cupiera la cañería
central:
“La otra parte del trabajo fue caminar y hablar con los vecinos para que hagan el zanjeo de
su frente. […] El pozo de la cañería lo hacíamos con fondos municipales, para eso firmaron
veinte hombres, […] El problema fue que algún vivo del municipio arregló que la empresa
viniera el lunes y esto lo comenzamos un viernes, ¡¿Quién trabaja el domingo?! Al final le
pague la comida a los muchachos y se prendieron […] Pero los muchachos pensaban que
iban a cobrar el lunes […] voy el lunes a la mañana y todos me dicen «no trabajamos porque
queremos cobrar» […] tuve que llamar a Blanco para que les pagaran ese mismo día, Blanco
me quería matar pero al final del día cobraron. No obstante, me pararon la obra dos horas y
me empecé a preocupar […] Entonces empieza la problemática, porque ya venían los
muchachos de la empresa […] Empecé a salir y a hablar con los vecinos para que me den
una mano ¡Ahí ya tenía a los de la empresa empezando y había que zanjear las cuadras
siguientes! No sabés cómo me puse, les gritaba cuadra por cuadra y bastante enojado: «si no
hacen el zanjeo no tienen agua» […] y ahí fueron más los que tomaron conciencia y
finalmente lo hicimos a las corridas; fue un trabajo brutal.”
Tras la instalación de la cañería, se desprendieron redes de mangueras que abastecieron al resto de
las calles y pasillos de Santa María. También esto corrió por cuenta de Báez. Si el mérito de las
acciones previas a la extensión de la red correspondió a la colaboración de Báez con funcionarios
públicos, “la otra parte de su trabajo” supuso su colaboración con sus vecinos en la propia extensión
de la red. Su mérito en dichas acciones es reconocido por vecinos y punteros de todos los colores
políticos:
La Cala: […] “a Báez eso hay que reconocérselo, sin él este barrio no hubiese tenido agua
por mucho tiempo.”
Lili: “Sí, él [se refiere a Báez] siempre estuvo metido con el tema del agua, la instalación fue
un lio… todavía me acuerdo de que todos tuvimos que trabajar esos días […] tuvimos que
cavar, yo era chiquita y me acuerdo.”
Aunque Báez ya no es el puntero que fuera, hasta hace menos de dos años seguía siendo la primera
referencia cuando algo ponía en peligro la prestación del servicio de agua potable en Santa María.
Incluso retirado de su actividad política, en dos ocasiones encontré a Báez desarrollando tareas
relativas a la manutención del agua. En ambas ocasiones no había coordinado con él una cita,
nuestro encuentro fue casual. En cada uno de ellas Báez repetirá la misma frase: “porque si yo no
estoy, vienen los muchachos de la empresa y se van porque tienen miedo de entrar al barrio”.
El caso de Báez no parece un hecho aislado, en la sede de la propia empresa de agua un alto
funcionario ratificará la importancia de sujetos como Báez a la hora de desarrollar obras en otros
asentamientos, casi con las mismas palabras que usó el anterior: “con ellos los empleados se sienten
seguros”.
Por su parte, cuando se le pregunta a Báez por qué tanto empeño en la provisión de agua potable,
éste responde:
“Yo siempre viví acá en el barrio y no se puede vivir sin agua […] yo podía ir a bañarme a
lo de un compañero del partido fuera del barrio y aún así sufría la falta de agua ¿Te imaginás
el resto de la gente? […] Además, estaban todos los chiquitos enfermos, sucios […] Me
acuerdo que cuando inauguramos la cañería central, Blanco me decía «espera que ya llegan
los periodistas a sacar fotos» y yo le dije «¿Para qué quiero fotos? ¡Yo quiero el agua!»”
Tal como lo indica la cita anterior, cuándo se le pregunta a Báez por qué prestar el agua potable,
éste refiere a su condición de vecino de Santa María. Dicha pregunta fue repetida a Báez en diez
ocasiones, todas sus respuestas incluyeron invariablemente su propio sufrimiento y el del resto de
sus vecinos.
Además del agua potable, Báez participó de la provisión de otros bienes y servicios públicos, tal
como la edificación de la primera escuela pública de la zona. A lo largo de su extensa carrera, Báez
combinó la provisión de bienes y servicios públicos con el intercambio de otros servicios por apoyo
político. Ha hecho lo primero sin perjuicio de lo segundo. Sin embargo, éste no es el caso de todos
los punteros. En ocasiones, algunos de ellos se enfrentan al dilema de tener que elegir entre
satisfacer sus intereses como vecinos a costa de sufrir castigos o poner en peligro su carrera política.
El caso que sigue ilustra este punto.

4. “Antes que nada vecina”: el caso de Dalla y las protestas por las constantes inundacio-
nes
El 2 de abril de 2013 un temporal provocó numerosas pérdidas en la periferia de Buenos Aires.
Quienes residen en “el fondo” del distrito donde se localiza Santa María se encontraron entre los
más afectados por las tormentas, dada su cercanía a un arroyo que se desbordó y arrastró consigo
descargas cloacales y basura arrojada en él. En Santa María, una de las afectadas fue Dalla. Además
de vecina, Dalla es empleada municipal. Durante las elecciones realizadas en el año 2011, Dalla
trabajó afanosamente con objeto de conseguir votos para el candidato a intendente que resultó
electo. Tras dicha victoria, Dalla obtuvo su empleo público. Desde su nuevo cargo, su principal
tarea continúa siendo generar apoyo político para el intendente- pese a que dicha tarea no figura
entre sus responsabilidades formales.
La carrera política de Dalla comenzó diez años antes, cuando integraba una organización de
desocupados –comúnmente conocidas como “piqueteras” en Argentina. Como integrante de esa
misma organización, Dalla cumplió un rol fundamental en una protesta para evitar la cancelación de
un programa que alimentaba a los niños que acudían a una escuela barrial. Desde entonces, se ha
ganado el aprecio de varios vecinos del fondo de Santa María y de barrios lindantes.
Junto a ellos, Dalla acudió a una reunión de un espacio de participación que se desarrollaba
quincenalmente en Santa María. Dicho espacio -vinculado a un programa nacional denominado
“Ahí en el barrio” (Ministerio de Desarrollo Social 2015)- se plantea como una instancia de
participación democrática donde lo vecinos proponen y buscan soluciones para sus problemas.
Justamente, en búsqueda de soluciones para afrontar las pérdidas provocadas por el temporal,
centenas de vecinos colmaron la capacidad del lugar donde se desarrollaba la reunión. Dadas las
circunstancias, ésta se desarrolló en un clima de evidente nerviosismo y culminó con la promesa de
Alejandro –coordinador del espacio en Santa María- de que los afectados verían “su situación
solucionada para la siguiente semana”. Mientras muchos vecinos se aprestaban a ceder sus datos en
busca de la solución prometida, tal como se les había indicado, Dalla hizo gala de su carácter de
referente arengando a los más alicaídos: “¡Vamos che! ¡¿Cuándo nos falló Cristina [Fernández de
Kirchner- por entonces presidenta de la nación]?! ¡¿Cuándo el intendente?!”.
Dos días después de la reunión, un anuncio de la presidenta Cristina Fernández de Kirchner parecía
darle la razón a Dalla, en él comunicaba la aprobación e inminente reglamentación de un decreto de
necesidad y urgencia que otorgaría ayudas y beneficios económicos a los damnificados por el
temporal (Administración Nacional de Seguridad Social, de aquí en más ANSES- 2013).
En el plano local, integrantes de otro espacio de participación denominado Prácticas–en este caso,
dependiente del gobierno provincial- intercambiaban correos electrónicos sobre la situación del
barrio y las medidas que se podían tomar a la espera de “las soluciones y medidas prometidas”. Este
intercambio fue el prologo de una controversia que se desarrolló durante la siguiente reunión de ese
espacio, sobre las responsabilidades del gobierno nacional a la hora brindar de respuestas
estructurales al problema de las inundaciones. Pese a que un grupo de docentes y personal de salud
de establecimientos públicos de la zona se manifestaron a favor de reclamar soluciones estructurales
mediante la elaboración de una carta o la realización de protestas, al finalizar la reunión prevaleció
la postura de dos funcionarios del Ministerio de Desarrollo Social de Nación que pugnaban por
esperar las ayudas prometidas y por contener y encauzar el reclamo por vías institucionales. Su
discurso apelaba a la memoria emotiva, a la pertenencia partidaria y a la buena imagen que la
presidenta y el municipio tenían para la mayoría de los vecinos hasta ese momento. Sin embargo,
los vecinos se manifestaron de formas que daban cuenta de la fragilidad del acuerdo alcanzado. Así
se expresaba Dalla:
“Yo pienso que esta mesa está con la gente del barrio. Acá estamos un montón de vecinos,
todos queremos hacer algo para mejorar nuestra situación… porque es desesperante… se
nos enferman los chicos, perdemos lo poco que tenemos y esto va a seguir pasando […]
Nosotros esperamos, porque tenemos confianza en la presidenta y en el intendente, pero es
triste ver cómo tiran abajo cualquier otra acción propuesta para el bienestar de los vecinos
[…] si no hay soluciones algo vamos a hacer ¿Porque saben qué? Yo también soy empleada
pública y si hiciera una protesta tendría problemas con el intendente, pero antes que nada
soy vecina”
Una días más tarde, para sorpresa de propios y extraños, el decreto que reglamentaba las ayudas a
damnificados no incluyó a Santa María entre las zonas beneficiadas (ANSES 2013). Sin los
beneficios que suponía el decreto, a los vecinos sólo les restaba acudir al “Ahí en el barrio” a la
espera de la solución prometida por Alejandro. El día de la reunión los vecinos se amontonaron en
la puerta del lugar donde se realizaba, pero tampoco obtuvieron allí la respuesta que esperaban. A
cambio, recibieron un mensaje en sus celulares: “Estimados, por razones de fuerza mayor se
suspende la reunión programada para el día de hoy. No así la próxima reunión programada para el
miércoles 23 a las 11hrs.”
La escena que siguió fue de una gran confusión. En ese momento Dalla se encontraba en una
situación difícil: si optaba por liderar alguna protesta o reclamo su empleo podría verse
comprometido, si no lo hacía su situación particular y la del resto de sus vecinos continuaría siendo
“desesperante”.
Dalla no tardó mucho en resolver dicha situación, como ella misma se encargó de señalar “antes
que empleada pública es vecina”; por tanto, al día siguiente encabezó un corte de ruta de seis horas
junto a un centenar de vecinos y a personal docente. El corte se organizó con la discreción
suficiente para que los integrantes del Prácticas se enterasen ex post, “porque si no les llenan la
cabeza a los vecinos y se me empiezan a caer y después chau, pagas los platos rotos y no conseguís
nada.” No obstante, la estrategia pergeñada por Dalla también incluyó la elaboración de un petitorio
y una junta de firmas de vecinos. El petitorio, para el que recibió ayuda de una abogada, apelaba a
un discurso de derechos que reclamaba, además de los beneficios contemplados en el decreto que
reglamentaba la ayuda, la elaboración de obras estructurales que solucionen las inundaciones en
Santa María (ver fragmento de carta).
Imagen 1. Fragmento de carta en reclamo de beneficios y obras para inundados

Fuente: Copia del original142

A diferencia de las protestas que fueron comunicadas ex post, el petitorio fue socializado
inmediatamente y por diversos medios con el fin de recolectar la mayor cantidad de adhesiones
antes de ser entregado en la siguiente reunión del “Ahí en el barrio” y en dependencias públicas
municipales y nacionales.
Las acciones lideradas por Dalla pronto tomaron una gran notoriedad, esto benefició a los vecinos -
incluyendo a Dalla- que, a los pocos días, comenzaron a ser relevados por empleados públicos y a
percibir las mismas ayudas que los afectados por las inundaciones incluidos en el decreto de
necesidad y urgencia. Nuevamente, dicha situación dividió aguas entre funcionarios públicos sobre
los pasos a seguir. Los siguientes correos grafican las posiciones finales de los integrantes del
Prácticas ante la entrega del petitorio en la reunión del Ahí, el 23 de abril de 2013.

142
Algunas referencias fueron tachadas con objeto de proteger la identidad de los individuos involucrados
Imagen 2. Controversias vía correos electrónicos

Fuente: Captura de pantalla143

Por su parte, Dalla sostuvo su posición hasta las últimas consecuencias. Antes de concurrir a la
reunión del Ahí se encargó de juntar las últimas adhesiones a las cartas, de sacarles copias y de
pasar a buscar por sus domicilios, uno por uno, a los vecinos que habían comprometido su
asistencia. Pese a ello, la convocatoria de la reunión fue menor a la esperada, brindándole a
Alejandro la posibilidad de desestimar reclamos estructurales.
Finalmente, el saldo fue agridulce: por un lado, los vecinos obtuvieron los mismos beneficios que
otorgó el decreto a quienes reconocía como afectados, por otro lado, no se realizó obra estructural
alguna. Dalla, por su parte, fue duramente sancionada con una suspensión sin goce de sueldo por un
período de tres meses. Pese a ello, continuó trabajando para el intendente y pagó con creces la
confianza que este depositó en ella, encargándose de que obtenga apoyo de los vecinos en las
elecciones ejecutivas de 2015 que lo ratificaron en su cargo al frente del gobierno municipal.

5. Reflexiones finales

143
Algunas referencias fueron eliminadas con objeto de proteger la identidad de los individuos involucrados
A lo largo del presente se hizo hincapié en la cuestión ambiental de los asentamientos informales
del Conurbano Bonaerense, se señaló que éstos presentan características ambientales adversas como
resultado de la lógica de mercado que impera en el acceso a la tierra y a la vivienda urbana y se
prestó particular atención a una de las formas en que vecinos de asentamientos acceden a bienes y
servicios públicos o afrontan problemas relacionados con riesgos ambientales mediante la agencia
de punteros políticos.
Aquí se sostuvo que los punteros persiguen bienes y servicios públicos más de lo que suele creerse
a razón de dos características empíricas que les son comunes: 1) que en su mayoría son vecinos de
sus clientes y, por tanto, sufren tanto como ellos las condiciones ambientales de sus barrios y 2) que,
además de vecinos, son agentes partidarios y, como tales, saben cómo movilizar a su clientela y
cómo obtener bienes y servicios de la esfera del estado o de las estructuras partidarias . En pocas
palabras, los punteros sufren por la falta de bienes y servicios públicos tanto como sus vecinos pero,
a diferencia de ellos, cuentan con un know how que les hace más fácil perseguirlos. Por ello, a
menudo, persiguen la prestación de bienes y servicios públicos que –como tales- no pueden ser
intercambiados discrecionalmente por apoyo político.
Para dar cuenta de la cuestión ambiental en asentamientos del Conurbano se presentaron datos de
fuentes secundarias y datos generados en el asentamiento analizado. Los primeros mostraron que
los vecinos de asentamientos informales acceden por vías formales a bienes y servicios públicos en
porcentajes muy bajos. Los segundos mostraron que dichos porcentajes se incrementan cuando se
incorporan en las estadísticas mecanismos informales de acceso a bienes y servicios públicos, aún
cuando la calidad de los mismos deja mucho que desear.
Luego, las historias de dos punteros de Santa María ilustraron uno de los mecanismos informales de
acceso a bienes y servicios públicos en asentamientos informales del Conurbano Bonaerense. La
primera historia mostró cómo Báez se valió de sus vínculos políticos con distintos actores estatales
y/o partidarios para lograr la provisión de agua potable a mediados de la década de los 1990. La
segunda historia mostró, en cambio, como Dalla lideró una serie de protestas en 2013 ante la falta
de respuesta de su propia fuerza política frente a un fuerte temporal.
La historia de Báez ilustra cómo las propias conexiones políticas que distinguen a los punteros
como mediadores entre el partido y/o el estado, por un lado, y el barrio, por el otro, -lejos de
obstaculizar- pueden servir de recursos a la hora de conseguir y negociar la obtención de bienes y
servicios públicos. Presumiblemente, cuanto más importantes esas conexiones, más posibilidades
tendrá un puntero de obtener dicha prestación.
En esa misma línea, las dificultades sufridas por Báez cuando una fuerza política distinta a la suya
ocupaba la presidencia nacional y disputaba poder con el ejecutivo provincial, parecieron verse un
tanto más allanadas cuando el peronismo obtuvo para sí los ejecutivos de ambos niveles de
gobierno. Esto podría indicar que formar parte del oficialismo no es un detalle menor para que un
puntero obtenga la provisión de bienes y servicios públicos.
Por su parte, el caso de Dalla sugiere que pertenecer a la fuerza oficialista no es necesariamente
garantía de éxito. Su historia muestra cómo la puntera debió revelarse contra la misma para obtener
alguna respuesta a sus demandas. La historia de Dalla, muestra, incluso, cómo un puntero puede
apelar a la protesta social y al apoyo de sus vecinos como principal recurso para perseguir bienes y
servicios públicos.
Ambas muestran dos tipos de estrategias distintas desarrolladas por punteros para perseguir bienes y
servicios que no pueden ser intercambiados discrecionalmente por apoyo político. Mientras en el
caso de Báez prevalece la cooperación con actores estatales, en el de Dalla prevalece la
confrontación con ellos. No obstante, la estrategia de Dalla merece algunas observaciones extra.
Dalla no aparenta optar por la confrontación sino hasta comprobar que no era posible apelar con
éxito a una estrategia más cooperativa. Además, es importante no perder de vista que Dalla también
contó con la colaboración de algunos funcionarios públicos para desarrollar sus protestas (docentes
de escuelas de la zona, personal médico, entre otros). Por su parte, el caso de Báez tampoco se agota
en su colaboración con funcionarios públicos, los vecinos de Santa María también aportaron lo suyo
a la hora de instalar la cañería central que luego abasteció de agua potable a todo el barrio.
Como puede observarse, ambos casos muestran cómo la presunción de la ecología política de que la
lucha por bienes comunes tiene de un lado a actores de la sociedad civil y del otro al estado,
partidos políticos y empresas es simplemente falaz. En primer lugar, porque la propia figura del
puntero supone una doble pertenencia: por un lado, a un colectivo de la sociedad civil como lo son
los vecinos de asentamientos informales y, por otro lado, a un partido político y a la estructura del
estado cuando éste es gobierno. En segundo lugar, porque tanto Dalla como Báez contaron con la
colaboración de funcionarios públicos y vecinos para conseguir sus cometidos.
También ambos casos ponen en evidencia algo relativamente ausente en los trabajos sobre
clientelismo político: el trabajo y esfuerzo que efectivamente conlleva la tarea de los punteros para
conseguir los bienes que persiguen. A menudo, la imagen del puntero o mediador hace pensar en un
actor estático, que sólo cuida que el intercambio discrecional entre apoyo político y favores se lleve
a cabo. No obstante, en los relatos protagonizados por Báez y Dalla puede observarse que el trabajo
de los punteros requiere de una verdadera mediación de su parte -de un doble trabajo destinado a
vincularse con autoridades y funcionarios públicos, por un lado, y con vecinos, por el otro. En todo
momento, Báez y Dalla vencen dificultades y se ocupan de que todo suceda: ya sea negociar o
confrontar con autoridades, traer la empresa de agua potable al barrio, establecer alianzas con
empleados públicos locales, convencer a vecinos de que presten su ayuda, convocarlos a que
realicen labores, a que participen de protestas, etc; todas las responsabilidades recaen,
principalmente, sobre ellos. En síntesis, en ambas estrategias se observa el doble trabajo que debe
encarar el puntero en tanto mediador entre los recursos que obtiene del partido y/o el estado y las
necesidades del barrio. No obstante, mientras Báez pudo beneficiarse de la prestación de agua
potable en Santa María como vecino y como agente partidario, Dalla debió enfrentarse al dilema de
tener que priorizar su identidad o interés político partidario y sufrir consecuencias negativas como
vecina, o viceversa. Esto último muestra que la posición de los punteros no siempre es cómoda.
Características inherentes al rol de puntero en tanto vecino y agente partidario, hacen de éste un
actor expuesto, a menudo, a situaciones e incentivos contradictorios.
En líneas generales, y más allá de la discusión teórica con otras literaturas, este trabajo muestra
cuán necesario es encarar estudios sobre la cuestión ambiental en asentamientos informales y cuán
poco sabemos al respecto. El mecanismo de acceso a bienes y servicios públicos aquí señalado,
probablemente, no deja de ser solo una de las formas en que vecinos de asentamientos procuran
satisfacer sus necesidades diarias. Sin embargo, la literatura académica sobre ambiente parece
desconocer, en gran medida, ésta y otras formas en que sectores populares urbanos acceden a bienes
que necesitan para (sobre)vivir. Desde un punto de vista teórico, esto no deja de ser llamativo,
teniendo en cuenta que a lo largo y a lo ancho del mundo, e incluso en América Latina, son varias
las literaturas que hacen de los vínculos entre pobreza y ambiente su objeto de estudio. Desde un
punto práctico, el desconocimiento sobre el tema también es preocupante, teniendo en cuenta la
importancia cuantitativa y cualitativa que adquirieron desde el retorno de la democracia las
ocupaciones informales de tierras.

6. Referencias bibliográficas

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Nuevas tecnologías del siglo XXI: riesgo ambiental e intereses en pugna.
Estudios de caso en municipios de Mendoza, Ciudad de Buenos Aires y Santa Fe

Ponencia preparada para el XIII Congreso Nacional y VI Internacional sobre Democracia “Los
escenarios democráticos del siglo XXI. Disrupción, fragmentación, nacionalismo, populismo y
nuevos actores globales”, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones
Internacionales de la Universidad Nacional de Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Dra. Mirta Geary


Consejo de Investigaciones de la Universidad Nacional de Rosario (CIUNR). Facultad de Ciencia
Política y Relaciones Internacionales. Universidad Nacional de Rosario (UNR)
Correo electrónico: mirtadinageary@gmail.com

Dra. María Belén Levatino


Centro de Estudios de Políticas Ambientales y Cambio Climático de la Facultad de Ciencias
Políticas y Sociales Universidad Nacional de Cuyo (UNCUYO)
Correo electrónico: belenlevatino@yahoo.com.ar

Dra. Mariana Saidón


Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas (CONICET), Universidad de Buenos
Aires (UBA) y Centro de Estudios de Estado y Sociedad (CEDES)
Correo electrónico: msaidon@yahoo.com

Abstract
El estudio aborda, de manera exploratoria, la problemática del riesgo ambiental asociado a nuevas
tecnologías. Situándonos a fines del siglo pasado y principios del presente, nos preguntamos: ¿cómo
los diferentes actores de las comunidades locales perciben los riesgos ambientales asociados a
nuevas tecnologías, cuáles son sus argumentos, y qué acciones realizan al respecto?
La metodología que empleamos se centra en un estudio comparativo de tres casos: la termo-
valorización/incineración de los residuos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el fracking en
los municipios del centro y el sur de Mendoza, y el uso de agrotóxicos en Rafaela (Provincia de
Santa Fe).
Los resultados evidencian que los argumentos, intereses y capacidades de los diferentes grupos
están asociados con aspectos ambientales, sociales, económicos, e institucionales, lo que repercute
en visualizar que los riesgos operan dentro de un sistema integral y multidimensional, que debe ser
estudiado y abordado políticamente como tal.
1. Introducción
Los problemas en la gestión pública, las restricciones presupuestarias y/o intereses económicos de
ciertos grupos, muchas veces han tendido a impulsar la implementación de nuevas tecnologías para
superarlos. Sin embargo, distintos casos evidencian que, cuando se trata de temas ambientales, estas
nuevas tecnologías son resistidas por algunos actores, y promovidas por otros.
Este estudio aborda, de manera exploratoria, la problemática del riesgo ambiental, asociado a
nuevas tecnologías, en torno a tres interrogantes: ¿cómo los diferentes actores de las comunidades
locales perciben los riesgos ambientales asociados a nuevas tecnologías? ¿Cuáles son sus
argumentos? ¿Qué acciones realizan al respecto?
La metodología que empleamos se centra en un estudio comparativo de tres casos, en donde la
cuestión se visualiza a través de distintos asuntos que se han convertido en temas candentes 144: la
termo-valorización/incineración de los residuos en la Ciudad Autónoma de Buenos Aires, el
fracking en los municipios del centro y el sur de Mendoza, y el uso de agrotóxicos en Rafaela
(Provincia de Santa Fe). Para estudiar los casos, realizamos entrevistas, análisis de sesiones
legislativas, y revisamos documentos institucionales y noticias periodísticas.
Para abordar conceptualmente el tema de estudio, consideraremos dos visiones diferentes sobre los
modos en que se definen los problemas de agenda ambiental: la Modernización Ecológica y la
Ecología Política. Dentro del primer enfoque, se conciben los problemas ambientales como pasibles de resolverse a
partir de soluciones técnicas y prevalecen los instrumentos teóricos sustentados en la economía convencional, que suele orientar las decisiones
políticas (Huber, 2000; Jänicke, 1990; Mol, 2002; Seippel, 2000). En esta concepción es común encontrar, junto con la
categoría de “gestión ambiental”, expresiones asociadas a la “eficiencia técnica” y al uso innovaciones tecnológicas que permitirían reducir los
niveles de contaminación, como posibles soluciones a los problemas ambientales. En la visión de la Ecología Política, se enfatizan en las relaciones
de poder, poniendo el acento en la naturaleza conflictiva de la cuestión ambiental (Geary, 2014; Zhouri, 2005). Este abordaje sostiene que
un enfoque exclusivamente técnico y financiero despolitiza los temas, por lo que propone pensar la política ambiental con criterios que vayan más allá
de ello (Barkin, 2002; Leff, 1998; Martínez Alier, 2000).

En cuanto al concepto de riesgo, el mismo se ha trabajado históricamente desde una perspectiva


técnico-científica o racionalista, en términos de cálculo de probabilidades. Más recientemente, las
ciencias sociales han venido abordando el riesgo como fenómeno socio-cultural, definiéndolo por
“…estándares culturales de vida tolerable, lo que significa que los riesgos aluden a una relación
interdisciplinaria: el conocimiento del saber técnico aunado a percepciones y normas culturales”
(Cohen 2007: 213). En el mismo sentido, Lezama (2008: 18-19) sostiene que “…las normas
culturales generan la mirada y la sensibilidad social, crean de hecho el problema ambiental como tal y lo
llevan al plan de la conciencia, la protesta y la reivindicación. Las normas culturales y la voluntad de
percibir determinados problemas son factores decisivos para el surgimiento de una conciencia sobre la
existencia de situaciones de riesgo y para el establecimiento de aquello que una sociedad define como el
daño aceptable o inaceptable para ella...”.
Beck (2008), en La Sociedad del Riesgo, considera que el proceso de modernización se vuelve
reflexivo, se toma a sí mismo como tema y problema. Así, “…las cuestiones del desarrollo y de la
aplicación de tecnologías (en el ámbito de la naturaleza, la sociedad y la personalidad) son
sustituidas por cuestiones de la «gestión» política y científica (…) de los riesgos de tecnologías a
aplicar actual o potencialmente…” (2008:20). Sobre la referencia a la temporalidad de los
impactos ambientales de la tecnología sostiene que “…los riesgos no se agotan en consecuencias y
daños que ya han tenido lugar, sino que contienen un componente futuro. El mismo se asienta al
mismo tiempo en la prolongación al futuro de los daños que son visibles como en una pérdida

144
Berdondini (2016: 70) habla de leyes candentes, donde “…los debates expresan la politicidad del par público-
privado, jugándose no sólo lo común y lo general, lo visible y manifiesto, sino la inclusión y apertura propia del
espacio democrático”. Si bien la autora incursiona en el debate de leyes candentes como la Ley de Matrimonio
Igualitario, nuestros temas candentes se refieren al debate coyuntural acerca de la contaminación y el principio de no
regresión que atraviesan, en nuestro trabajo, los diferentes casos de nuevas tecnologías.
general de confianza o en un supuesto acerca de un “fortalecimiento del miedo” (2008:48).
A su vez, asumiendo al riesgo ambiental como construcción social, Skill y Grinberg (2013)
proponen agrupar los riesgos ambientales en dos posturas: la pragmática y la precautoria. Cada una
de ellas involucra a actores que sostienen argumentos para su soporte. La primera radica en la
defensa del uso correcto de las nuevas tecnologías (NT), argumentando que si las NT son utilizadas
de manera correcta (o “sustentable”) los riesgos para el ambiente son controlables. Para el caso de
la segunda postura, los actores que la defienden argumentan que estas NT están estrechamente
ligadas al concepto de sociedad del riesgo, desde una perspectiva compleja, que identifica el
problema técnico que le es inherente y, además, focaliza en “lo social”.
Por su parte, Azuela (2006: 27) indaga sobre el rol del de las instituciones jurídicas en la selección
de los riesgos, concepto que define como “…el mecanismo por el cual se reduce la complejidad de
imágenes sobre la naturaleza que están presentes en la experiencia subjetiva, y se produce un
conjunto de percepciones compartidas por diferentes sectores sociales en torno al problema
ambiental”. Esta definición de los riesgos se materializa en el campo del derecho mediante las
luchas de dos tipos de actores: los visionarios y los pragmáticos. Los primeros, se caracterizan por
considerar lo ambiental como parte de una visión más amplia de la sociedad y la naturaleza; apoyar
iniciativas de gestión ambiental, en la medida de que estén articuladas a un cambio social general;
rechazar la fragmentación institucional y del conocimiento y sospechar del establishment científico.
En tanto que la posición pragmática se asocia a una visión acotada de la cuestión ambiental;
pondera las iniciativas de gestión ambiental de acuerdo con sus efectos prácticos; tolera la
fragmentación y acepta como válido el discurso de la ciencia, tomando como simplemente ciertas
las soluciones tecnológicas. Sobre esta base, el autor, apoyándose en el estudio del derecho
ambiental mexicano –al que considera que se encuentra más cerca de una postura pragmática que
visionaria-, explica que el peligro del pragmatismo extremo es que se llegue a una pérdida de
sentido general, incluyendo la cuestión ambiental. En tanto, el riesgo de la postura visionaria es el
de caer en el autoritarismo, en tanto se presenta como moralmente superior, excluyendo a quienes
no están de acuerdo.
Considerando lo anterior, hay quienes, con una postura pragmática, adoptan conductas que implican
riesgos que afectan a grupos de actores, entre los cuales algunos reclamarán por conductas
precautorias. Entonces, “…distinguir entre quienes adoptan las decisiones sobre los riesgos y
quienes tienen que afrontar las consecuencias de las decisiones de otros (el peligro) se convierte en
parte medular del análisis. La decisión sobre el riesgo reactiva a la esfera política, se busca el
nuevo espacio de lo político. El Estado-Nación deja de ser el actor universal y las decisiones de
diversos actores, la conformación de valores diferenciados y la multiplicidad de agencias, se
convierten en pivotes de esta nueva realidad. (…). El problema de la vulnerabilidad se coloca en el
centro de la discusión…” (Cohen 2007: 215).
Al respecto, entendemos que la vulnerabilidad de ciertos actores ante el riesgo que implican ciertas
decisiones es visibilizada, frecuentemente a través de demandas. Sin embargo, sólo algunas
demandas, a partir de la iniciativa de actores, estratégicamente situados, logran incorporarse en la
agenda de problemas socialmente vigentes como asuntos urgentes (Oszlak, 1976).
Por otra parte, el plano legal busca contener posibles situaciones problemáticas socio-ambientales,
de cara a la emergencia de posibles innovaciones. Como marco general, la Constitución Nacional
establece la sanción de leyes de presupuestos mínimos en materia ambiental (art. 41), y el recono-
cimiento de los mecanismos judiciales para la defensa de los derechos ambientales (art. 43). Al res-
pecto, se destacan dos principios relevantes, que entran en juego ante la emergencia de nuevas tec-
nologías que disparan nuevos debates acerca del riesgo ambiental.
Por un lado, el principio de progresividad, definido a nivel nacional por la Ley General de Ambien-
te, N° 25.675 (art. 4), prescribe que "…los objetivos ambientales deberán ser logrados en forma
gradual, a través de metas interinas y finales, proyectadas en un cronograma temporal que facilite
la adecuación correspondiente a las actividades relacionadas con esos objetivos". Por otra parte,
sobre la base del derecho internacional, al que adhiere la Constitución Nacional (art. 75), la progre-
sividad alude a que la protección ambiental debe ser cada vez mayor: no puede disminuir con el
paso del tiempo.
El otro es el principio precautorio -asociado a la postura precautoria. De acuerdo con la Teoría de
Escenarios, “…actuar como si lo peor fuera a suceder, implica la necesidad de la precaución, el
escenario más racional frente a la constante incertidumbre y riesgo. El principio precautorio fun-
ciona dentro de este nuevo marco de toma de decisiones como la mejor forma de cautela. Así, se
pretende que el principio adquiera valoración social, adoptarlo como ley y derecho y como un fac-
tor de las decisiones de la vida pública (...). Se trata de evaluar consecuencias negativas, efectos
cuantitativos, cualitativos e irreversibles. La toma de decisiones plantea una constante evaluación
del riesgo que genera políticas de gestión: ya no puede existir una gestión de separación de varia-
bles, que supuestamente conduce a la objetividad, sino la constante evaluación-gestión, una inter-
pretación-evaluación donde hay valores políticos y sociales, evaluación que conduce a una deci-
sión de protección, revisión de instrumentos y usos técnico-industriales” (Cohen 2007: 220). En el
ordenamiento legal vigente, el riesgo se convierte en un insumo para el funcionamiento del princi-
pio precautorio, entrelazando el derecho con lo incierto y controversial, asociado a posibles proble-
máticas socio-ambientales (Berros, 2102).
Sin embargo, frente a este marco legal, tanto las normas ambientales, como los principios políticos
que se desprenden de ellas, suelen presentar ambigüedades, ya que la norma jurídica no puede abar-
car la cantidad de situaciones que se generan en la vida real (Mahoney y Thelen, 2010). Ante este
escenario, los actores aprovechan los puntos grises de las instrucciones ambientales para la repre-
sentación de sus intereses.

2. Marco histórico-conceptual sobre tres “nuevas tecnologías”


La quema de residuos es una práctica que se ha dado en el mundo a lo largo de gran parte de la
historia de la humanidad. Sin embargo, recién en 1874 se construyó la primera planta incineradora
de residuos urbanos, en Inglaterra, para enfrentar la epidemia del Cólera. En la Ciudad Autónoma
de Buenos Aires (CABA) comenzó la incineración de residuos de manera sistematizada, como
política pública, hacia 1900. Sin embargo, en los años 1970s, este formato de gestión evidenció
altos niveles de contaminación atmosférica y de consumo de combustible, dando lugar a nuevas
alternativas de gestión de los residuos que se pusieron en práctica. Asimismo, en 2001, Argentina
firmó junto a otros 90 países el Convenio de Estocolmo, un acuerdo internacional para eliminar del
planeta las dioxinas, compuestos tóxicos, especialmente emitidos por los incineradores de residuos
(Greenpeace, 2010). Sin embargo, recientemente, ha resurgido en CABA la idea de retomar estas
tecnologías de gestión, aunque reorientadas hacia la termo-valorización energética (WTE, por sus
siglas en inglés), proponiendo la conversión de residuos en energía, en forma de electricidad, calor,
o a través de la elaboración de productos combustibles (como metano, metanol, etanol o
combustibles sintéticos).
La historia en el uso y transformación de los agroquímicos en la agricultura puede entenderse a
partir de las grandes hambrunas ocurridas en Europa en los siglos XVIII y XIX. A su vez, hechos
similares en el siglo XX condujeron a los gobiernos de los países industrializados -en colaboración
con empresas transnacionales- a invertir en la investigación química y fitotécnica, con el propósito
de disminuir la baja producción de la agricultura. Así, a partir de la década del 60 se fue
estructurando, a nivel internacional, una política agrícola liderada por el Banco Mundial, a través
del Grupo Consultivo sobre Investigación Agrícola Internacional (GCIAI) y sus Centros
Internacionales, los cuales iniciaron un programa para solucionar los problemas del hambre en el
mundo, con un nuevo modelo productivo, donde los agroquímicos fueron protagonistas 145. También
a nivel internacional, la Asociación de Proveedores Agrícolas (APA) los considera avances
tecnológicos en beneficio de la agricultura146, en tanto su principal uso radica en prevenir o
controlar plagas de origen animal o vegetal durante la producción, almacenamiento, transporte y
distribución de productos agrícolas. La Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación,
FAO (1990)147, entiende que el término “incluye las sustancias destinadas a utilizarse como
reguladoras del crecimiento de las plantas, defoliantes, desecantes, agentes para reducir la
densidad de fruta o agentes para evitar la caída prematura de la fruta, y las sustancias aplicadas a
los cultivos antes o después de la cosecha para proteger el producto contra la deterioración
durante el almacenamiento y transporte”. Sin embargo, actualmente, los agroquímicos son
conocidos como fitosanitarios o plaguicidas, cuyo uso y regulación están en debate. En este
contexto, sus definiciones devienen con matices o diferentes orientaciones. También en este caso
resulta relevante a nivel internacional el Convenio de Estocolmo.
Entre mediados y fines de la década de 1970, la extracción de hidrocarburos no convencionales,
tanto en el plano internacional, como nacional, comenzó a diseñarse y probarse la técnica de
fractura hidráulica masiva como mecanismo para disminuir los costos del petróleo 148. Sin embargo,
recién en 1998, con el desarrollo de lo que se conoció en inglés como slickwaterfracking, fue
posible pensar en una explotación técnica y económicamente viable (Pérez Roig, 2012:15). Hoy en
día, se conoce como “fracking” al proceso de fractura hidráulica del subsuelo para extraer
hidrocarburos, principalmente gas y petróleo. Al gas extraído se le denomina “gas pizarra”, “gas de
esquisto” y “gas no convencional”, y, en inglés, “shale gas”. El proceso de fracking consiste en
“realizar una perforación vertical a una profundidad comprendida entre 1000 y 5000 metros, en
función de las características geológicas del terreno, que, posteriormente, en el fondo de la misma,
se perfora en sentido horizontal o inclinado. A continuación, se introduce una gran cantidad de
fluido (agua a presión, arena y compuestos químicos), con lo que se consigue una presión muy
elevada que es capaz de fragmentar las rocas y liberar el hidrocarburo presente en el subsuelo. Al
mismo tiempo, pueden efectuarse pequeñas detonaciones subterráneas para favorecer el proceso de
fractura” (Úbeda, 2013: 81).

3. “Termo-valorización”/“incineración” de residuos en la Ciudad de Buenos Aires


Luego de la fuerte interpelación hacia la tecnología de la incineración, ocurrida en los años 1970s,
el sistema que ha dominado la gestión de residuos domiciliarios, en el ámbito de CABA, es el
enterramiento en rellenos sanitarios de la CEAMSE (Coordinación Ecológica Área Metropolitana
Sociedad del Estado), organismo estatal manejado por los gobiernos de CABA y la Provincia de
Buenos Aires149. CABA envía sus residuos a un relleno que está al borde del colapso. Esto, a la vez,

145
www.fao.org/fileadmin/user_upload/training_material/docs/Agroecologia.pdf.
146
apa.com.sv/cual-es-la-diferencia-entre-un-producto-agroquimico-o-un-plaguicida/
147
El artículo 2° del Código Internacional de Conducta para la Distribución y Utilización de Plaguicidas (FAO, 1990)
www.fao.org/docrep/W1604S/w1604s04.htm.
148
Los peligros ambientales de esta técnica dependen de la determinación de otros tipos de riesgos, por ejemplo, en
algunos países afectados por tensiones geopolíticas, en los cuales el riesgo de la dependencia energética es considerado
más serio que el riesgo del impacto ambiental es común que se imponga el uso de la tecnología por sobre el cuidado del
ambiente (Freier y Schaj, 2016).
149
La CEAMSE se creó mediante un acuerdo entre el gobierno provincial (Decreto-Ley N° 8782/77, N° 8981/78 y N°
9111/78) y la -entonces- Municipalidad de Buenos Aires (Ordenanza Nº 33691/77).
se contextualiza por vecinos, organizaciones sociales y ambientalistas que vienen realizando
reclamos y denuncias por la contaminación ocasionada por los rellenos de la región; por una alta
incidencia en el presupuesto público local del sistema de gestión (sobre todo en cuanto a
recolección, pero también en enterramiento); y por distintos problemas políticos vinculados al
sistema de recolección, a demandas de trabajadores, demandas de recuperadores, y con relación a la
derivación de residuos desde CABA, hacia territorio provincial, en donde se ubica el relleno (La
Nación 14/7/2012; La Nación 1/12/2012; Gutiérrez 2015).
Ahora bien, tanto la incineración como el enterramiento de los residuos en rellenos comparten una
mirada de Economía Lineal, que asume un sistema productivo que genera un remanente de
residuos, que debe hacerse desaparecer, y que no se piensa de manera integral junto con el resto de
los componentes del sistema. Sin embargo, en paralelo, ha surgido un nuevo enfoque, que interpela
al de la Economía Lineal y coexiste con su mirada y dominio en cuanto a la gestión: el de la
Economía Circular y la Gestión Integral de los Residuos Sólidos Urbanos (GIRSU). Este enfoque
propone una gestión orientada a disminuir la generación de residuos y reducir el potencial
contaminante de la disposición final de aquellos que se generan, reintroducirlos en el sistema
ecológico de manera armónica con la naturaleza, y en el sistema económico, como insumos para la
producción (Lapolíticaonline, 24/7/2018), en pos de proteger el ambiente (local y global) y la salud
de la población. Para ello, plantea reducir, reutilizar y reciclar los residuos. Diversos países y
ciudades del mundo han venido orientando sus políticas hacia la GIRSU y la Economía Circular,
progresivamente150.
Con cierta orientación hacia este nuevo enfoque, en 2002, en CABA, la Ley N°992 estableció la
recolección diferenciada de residuos, aunque poniendo el foco en priorizar la inclusión de los
recuperadores urbanos en la recolección y el transporte. En 2004, la Ley Nacional de Gestión de
Residuos Domiciliarios, Nº 25.916, estableció los presupuestos mínimos de protección ambiental
para la gestión integral, fortaleciendo la orientación hacia el enfoque GIRSU. En la misma línea, en
2005, la Ley de Gestión Integral de Residuos Sólidos Urbanos, N°1.854, Ley “Basura Cero”, de
CABA, fijó plazos y metas para la reducción del enterramiento de residuos provenientes de la
ciudad, con relación al año 2004 (un 30% para el 2010, un 50% hacia 2012 y un 75% para el
2017). Esta norma (art. 6), “…prohíbe para el año 2020 la disposición final de materiales tanto
reciclables como aprovechables”. A su vez, prohíbe la combustión de residuos (art. 7), hasta lograr
una reducción en la disposición final del 75% (art. 54).
En este marco contextual y normativo, el gobierno de CABA ha desarrollado distintas políticas
orientadas hacia la GIRSU, que fueron cobrando fuerza progresivamente a partir de 2003. En la
actualidad funciona un formato de recolección diferenciada de residuos, complementado por un
conjunto de Centros Verdes para su clasificación. La recolección de los residuos húmedos se
adjudicó a empresas privadas. A la vez, mediante un acuerdo, se adjudicó la recolección de
materiales secos, puerta a puerta, a nueve cooperativas de recuperadores, así como la administración
de los Centros Verdes, y de algunos Puntos Verdes. Los recuperadores manejan ingresos
provenientes de la venta de materiales clasificados, así como un pago periódico, acordado con el
gobierno de la ciudad. A la vez, el gobierno, entre otras cosas, se comprometió a implementar
servicios de transporte y a financiar la construcción de centros verdes. A la par, se han
instrumentado distintos dispositivos tecnológicos. En el Centro de Reciclaje de la Ciudad, ubicado
en CABA, funcionan cinco plantas de tratamiento: de áridos, orgánicos, de restos forestales, PET
(tereftalato de polietileno) y una de clasificación MRF (Material Recycling Facility, según sus
siglas en inglés). A la vez, también trata los residuos de CABA una planta de Tratamiento

150
Entre las primeras normas GIRSU se destacan la Directiva 75/442 de la Comunidad Económica Europea (1975) y la
Ley de Conservación y Recuperación de Recursos de Estados Unidos (1976).
Mecánico-Biológico de residuos domiciliarios (MBT, por sus siglas en inglés) 151 en territorio
provincial, en terrenos de la CEAMSE y existe otra en proceso de construcción dentro de la ciudad
(Gutiérrez 2015 y entrevistas a funcionarios locales). Con todo esto, la Ciudad, hacia 2017, redujo
el enterramiento en un 26% (de 1.492.867 tn. a 1.101.203 tn.), respecto de 2004152.
Pese a estos cambios en las políticas de residuos en CABA, y a ciertos logros relativos, en
comparación con otros municipios de la región metropolitana, los alcances del modelo GIRSU
presentan limitaciones y la inclusión social que se ha conseguido con relación a los recuperadores,
también. La disminución en el enterramiento de residuos dista de lograr las metas fijadas por la Ley
de Basura Cero. A la vez, los alcances en cuanto a GIRSU de la tecnología MBT, tal como se está
implementando, son discutidos (i.e. Saidón y Verrastro, 2017). También persiste un número
importante de recuperadores informales, no cooperativizados, y excluido de las políticas de gestión
de residuos, mientras que los cooperativizados reclaman por mayores medidas de inclusión
(Schammah y Saidón, 2018).
Con todo esto, empezaron a surgir propuestas de nuevas alternativas tecnológicas para gestionar los
residuos de CABA.
En marzo de 2018, el Poder Ejecutivo local presentó un proyecto de ley a la legislatura, para modi-
ficar la Ley N° 1.854153, habilitando la incineración de los residuos, si se realizaba con tecnologías
WTE. El proyecto también relajó las metas y objetivos para reducir el envío de residuos a relleno
(La Nación, 27/3/2018; Infobae 27/3/2018)154. Los fundamentos del proyecto refieren a la necesidad
de instrumentar nuevas tecnologías para mejorar la eficiencia en la gestión de los residuos. Asimis-
mo, aluden a otras experiencias internacionales (en Francia, España, Japón, China, Canadá, etc.),
como sostén.
Al contar el oficialismo con mayoría absoluta en el poder legislativo, el proyecto fue aprobado. Sin
embargo, esta propuesta abrió un ríspido debate y distintos actores que se oponían a su aplicación
presentaron argumentos, y realizaron movilizaciones y demandas.
En el debate se destacan dos posturas contrapuestas. Un grupo de actores (funcionarios del gobierno
local, legisladores oficialistas, directivos de la CEAMSE, ciertas industrias y potenciales inversores
en nuevas plantas de tratamiento de residuos), defensores del proyecto, inscriben a las plantas WTE
como tecnología de Economía Circular, con enfoque GIRSU. Sostienen que con los residuos se
genera un nuevo producto, energía, y que algunos residuos remanentes del proceso son reciclables
(por ejemplo, los metales separables de las cenizas). El otro grupo (diversas ONG ambientalistas -
destacándose los casos de Greenpeace, Avina, FARN y la Coalizción Ciudadana Anti-Incineración-,
recuperadores organizados, algunos legisladores opositores, algunos académicos, la Cámara
Argentina de Reciclado de Plástico –CAIRPLAS- y empresas asociadas), que se opone al proyecto,
alega la necesidad de promover una GIRSU con inclusión social de recuperadores, pero remarcando
un orden jerárquico que va desde reducir la generación, hacia estimular la reutilización y el
reciclado de residuos, por sobre toda forma de disposición final. Ahora bien, en una posición más
moderada, muchas veces, ciertos actores detractores de la WTE por momentos adoptan posiciones
más negociadoras, y dejan entrever que aceptarían la combustión, si se garantizan logros
importantes en cuanto a GIRSU con inclusión social como requisito, ubicando a la combustión en

151
Se trata de plantas que realizan una separación manual y mecánica de residuos (que, al menos por el momento,
llegan mezclados), con otra instancia de bioestabilización (En www.ceamse.gov.ar/plantas-de-tmb/, y entrevistas a
personal CEAMSE).
152
Según cálculos elaborados en base a datos publicados en distintos momentos por la CEAMSE en su sitio web:
http://www.ceamse.gov.ar/estadisticas/.
153
EX2017-27133108-MGEYA-DGTNT.
154
Las metas propuestas son un 50% para 2021, un 65% para 2025 y un 80% para 2030, sobre la base de los niveles de
2012 (2,2 millones de toneladas).
último orden de jerarquía, considerándola como disposición final para el rechazo del proceso de
gestión de residuos (i.e. Nueva Ciudad, 3/5/2018).
El grupo que defiende la implementación de plantas WTE generalmente alude a que lo previsto por
la Ley Basura Cero no es una opción realista en el corto plazo, en tanto los volúmenes de
recuperación de residuos aún son escasos, se acerca el final de la vida útil de los rellenos y el gasto
en gestión de residuos viene aumentando (Clarín, 30/6/2008a). Postulan que aún la población no
separa adecuadamente sus residuos, no está disponible la tecnología para reciclar el total de los
mismos, o los mercados para comprarlos. A la vez, un argumento de índole ambiental sostiene que
la utilización de tecnologías WTE “modernas” permitiría generar emisiones “limpias”, aludiendo a
experiencias internacionales con altos estándares de emisiones. El oficialismo local también apuntó
a la eficiencia de la tecnología WTE y a responder a las necesidades energéticas del país (La
Nación, 19/7/2018). Cierto sector del empresariado que busca invertir en nuevos proyectos también
ha avalado la adopción de este nuevo formato tecnológico. Frecuentemente, se trata de quienes ya
han invertido en otros formatos de nuevas tecnologías para tratar los residuos de la ciudad. La
construcción de una nueva planta WTE promete un negocio en un plazo no muy lejano, y
administrar una gran cantidad de residuos. Empresarios de la industria de productos alimenticios
también aludieron a problemas técnicos vinculados al posible diseño de envases reciclables, que
vulneren la protección de las condiciones de salubridad, alegando que las tecnologías WTE sería
una solución técnicamente factible a este problema. La CEAMSE, por su parte, en la presentación
del proyecto de ley en la Comisión de Ambiente de la Legislatura, fue protagonista, esgrimiendo,
sin embargo, escuetos argumentos técnicos en favor del mismo.
Por su parte, el grupo que se opone a la adopción de las WTE, desde el plano ambiental, ha
rechazado esta nueva tecnología, explicando que emite sustancias tóxicas (La Nación, 27/3/2018).
Desde la FARN se alegó que se emitirían toxinas al aire y otras que deberían ser ubicadas en sitios
adecuados para recibir materiales peligrosos, resultando riesgoso para la salud la población y muy
costoso. Expertos del ámbito internacional también aseveraron que estos contaminantes son muy
difíciles de controlar, dado su tamaño (Lapolíticaonline, 24/7/2018; Nueva Ciudad 3/5/2018). Según
Greenpeace (2010), además, los métodos de monitoreo frecuentemente utilizados no controlan
todas las emisiones tóxicas155. Otro argumento refiere a que, para el sistema ecológico, procesar
este tipo de residuos resulta dificultoso. Se sostuvo desde Greenpeace que, si bien una tecnología
“moderna” de WTE permitiría emisiones más “limpias”, de todos modos se generarían emisiones
que contribuyen al cambio climático, uno de los problemas ambientales globales más críticos, y
sobre el cual el gobierno nacional ha adoptado compromisos recientemente (Tiempo Argentino,
28/4/2018). En este sentido, a nivel internacional, la Agencia de Protección Ambiental
Norteamericana ha informado que la incineración se compara desfavorablemente con el carbón y el
gas natural (Treehugger, 30/8/2016). De acuerdo con un medio de comunicación, la incineración se
está abandonando en el mundo por cuestiones ambientales, remarcando que en 2017 la Comisión
Europea publicó su posición, instando a los países a priorizar las políticas de reducción y reciclado
de residuos y a desalentar el uso de la incineración, en pos de la sostenibilidad (Página 12,
19/4/2018).
Organizaciones ambientalistas, junto con otras de recuperadores urbanos y expertos, también han
subrayado el incumplimiento de la Ley Basura Cero, sosteniendo que debe garantizarse la GIRSU,
fortaleciendo la recolección diferenciada, la separación en origen y los sistemas de clasificación
(Clarín, 30/6/2008b; La Nación, 27/3/2018). Asimismo, sostuvieron que la “valorización
155
Las mediciones “…no reflejan (…) el verdadero funcionamiento de las plantas durante todo el año. Tampoco tiene
en cuenta los momentos críticos, por ejemplo, cuando se apagan o prenden motores o cuando existen fallas (…).
Aunque existen métodos para monitorear, por ejemplo dioxinas en forma casi continua, se utilizan en pocos países”
(Greenpeace, 2010).
energética” dista de ser una política GIRSU, en tanto sería la opción que menor valor genera en
términos de Economía Circular, pues quemaría los residuos, a la vez que la energía que se genera es
no renovable (La Nación, 19/7/2018 y sesiones de Legislatura). Al respecto, desde FARN se
sostuvo que el gobierno no hizo los esfuerzos necesarios para lograr las metas porque “…hay una
concepción de que la tecnología lo soluciona todo y no me tengo que ocupar de la gestión”. Pero
“…no hay tecnología que solucione nada por sí misma” (Nueva Ciudad, 3/5/2018).
A la vez, distintas voces del grupo opositor al proyecto sostuvieron que la instalación de grandes
plantas WTE implicaría transportar residuos a través de amplias distancias, generando ineficiencia
energética y mayores emisiones, si se contrasta con la idea de tratar los residuos en plantas de
recuperación a nivel local y a pequeña escala. Además, en sus procesos, la incineración consume
energía, por lo que conviene realizar un balance energético para evaluarla. Por otra parte, alegaron
que la producción de energía podría generar una nueva dependencia energética (Lapolíticaonline,
24/7/2018; Tiempo Argentino, 28/4/2018; Greenpece España, 2009).
También este grupo sostuvo que se trata de inversiones caras y a largo plazo, cuestionando si hemos
realizado una evaluación minuciosa inter-temporal antes de avanzar en ese sentido (Infobae,
14/5/2018). Al respecto, distintos medios de comunicación publicaron que el gobierno preveía
instalar plantas a un costo millonario, generando nueva deuda pública, mientras que con un 4 por
ciento de ese presupuesto se podrían financiar 40 Centros Verdes, orientados hacia la GIRSU
(Página 12, 19/4/2018; Nueva Ciudad, 3/5/2018). Según lo manifestó una legisladora opositora
“…el Gobierno de la Ciudad destina sólo un 10 por ciento del total del presupuesto de gestión de
los residuos al sistema de reciclado” (Página 12, 19/4/2018). En igual línea, desde Greenpeace
(2010) afirmaron que “…la búsqueda de soluciones “mágicas” (…) sólo desvía recursos que
podrían destinarse a sistemas de gestión de RSU seguros desde el punto de vista ambiental, social y
económico”.
Asimismo, diversos actores han cuestionado que el proyecto no ha enunciado claramente qué tipo
de materiales se quemarían y bajo qué criterios y que tampoco se debatió en profundidad si esto
generaría problemas de índole social, económica y/o ambiental.
En el plano social, se sostuvo que las plantas WTE amenazan la actividad de los recuperadores
urbanos, en tanto estas necesitan alimentarse con altas cantidades de residuos de manera continua y
a gran escala. Bajo estos argumentos, organizaciones cartoneras se movilizaron, con la consigna
“No a la incineración, sí al reciclado. Sin cartoneros no hay Basura Cero”. También en el plano
social (laboral), expertos del ámbito internacional explicaron que el trabajo con residuos separados en
origen suele ser más seguro y limpio que el realizado con los que llegan mezclados y la operación en
un ambiente con cenizas (Lapolíticaonline, 24/7/2018). A esto se añade el argumento respecto de que
el reciclado de residuos, en comparación, puede generar nuevas cadenas de valor y empleo, a través
de la generación de nuevos insumos y nuevos mercados. Por otra parte, desde organizaciones de
recuperadores, se sostuvo que, seguramente, las plantas WTE se ubicarían en territorios en los que
viven los sectores más vulnerables (en la Ciudad y la Provincia) , generando mayores inequidades.
Existe otro argumento, de índole institucional, que sostiene que el estado tiene escasos
conocimientos y capacidades para controlar el desenvolvimiento de las WTE. Hay estudios que
refieren a que muchos países instalaron mecanismos de incineración no regulados, generando gran
cantidad de toxinas (TheHuffington Post Canada, 9/2/2014). Desde FARN remarcaron: “…ellos
te dicen ‘en Europa funciona, acá también´. Pero funciona de otra forma. Con otros controles. Si
hablamos de controles en Argentina, y más controles ambientales, yo me agarraría la cabeza…”
(Nueva Ciudad, 3/5/2018). En esta línea, se ha argumentado que ni la CEAMSE, ni el empresariado
asociado, han sido transparentes, ni participativos en cuanto a la gestión de residuos, como para
confiar en que esta vez sería distinto. Además, se subrayó que para algunas empresas extranjeras
puede resultar un negocio vendernos tecnologías, dado que en la Argentina los controles y análisis
son menos estrictos. A nivel institucional, organizaciones de recuperadores también reclamaron que,
lanzando el proyecto de ley, el gobierno local no respetó un acuerdo previo al que habían llegado,
en tanto el avance con la propuesta de incineración fue secreto, no discutido (Tiempo Argentino,
28/4/2018).
Por otra parte, se arguyó que el hecho que la experiencia de gestión con WTE se de en países
desarrollados no garantiza per se que el modelo sea exitoso. Complementando esto, se sostuvo que
en muchos de esos países se implementó la incineración junto con fuertes políticas GIRSU, las
cuales se antepusieron en términos de prioridad. Solo la fracción de residuos que (transitoriamente)
no podía recuperarse, se convertía en energía (La Nación, 19/7/2018; Treehugger, 4/1/2014)156.
Asimismo, se sostuvo que allí existen discusiones al respecto y que la mayoría considera que se
debe avanzar hacia el reciclado, y en detrimento de la incineración (Energy News Network,
17/10/2013). Desde FARN se aseveró que “Europa hoy en día está yendo para atrás en eso,
además de que tiene un elevadísimo nivel de reciclado…” (Nueva Ciudad, 3/5/2018).
A la par, académicos resaltaron que el gran tema será la resistencia ciudadana a la instalación de
plantas de incineración, tal como ha pasado con los rellenos. "…por eso los residuos van a Campo
de Mayo, porque funciona como un territorio donde no hay resistencia ciudadana" (Infobae,
14/5/2018).
Por su parte, ante el proyecto de ley presentado por el ejecutivo, instituciones académicas y ambien-
talistas realizaron eventos de discusión, comunicados y listas de adhesiones, publicando posiciona-
mientos en contra de las tecnologías WTE. Asimismo, las cooperativas de recuperadores se movili-
zaron. En paralelo, en las redes sociales, surgían denuncias por parte de este grupo de actores, acer-
ca de que el gobierno había elaborado un listado de periodistas “abordables”, para lograr avales en
su proyecto.
A pesar de la complejidad del tema y de los argumentos esgrimidos, el proyecto de ley tuvo un fu-
gaz debate en dos sesiones de la Comisión de Ambiente del ámbito legislativo, con limitada partici-
pación de académicos y miembros de organizaciones, y en donde legisladores oficialistas y oposito-
res brindaron consideraciones a favor y en contra de la WTE. Al respecto, una referente de una
cooperativa indicó que “…la mayoría de legisladores no saben nada del tema” (Tiempo Argentino,
28/4/2018). En este sentido, algunos legisladores se mostraron más predispuestos que otros, en el
lapso entre sesiones, para informarse sobre el tema.
Finalmente, el proyecto de ley fue aprobado en mayo de 2018, para convertirse en Ley, N° 5.966,
con el voto favorable de legisladores oficialistas, con mayoría. Previamente, estos introdujeron es-
tándares tecnológicos (art. 8): cumplir condiciones de eficiencia energética y límites para las emi-
siones, según Directivas del Parlamento Europeo y del Consejo Europeo, y que la gestión de los
residuos de la combustión se realice según las normas vigentes, en particular las cenizas volantes
deben ser consideradas como residuos peligrosos. A la vez (art. 10), incorporaron un Sistema de
Información Pública para el monitoreo de las emisiones generadas por la combustión.
Ante esto, a la par de nuevos reclamos, un conjunto de organizaciones presentaron un recurso de
amparo a la justicia157. Fundamentaron en el mismo que la ley violaba el principio de progresividad
de las leyes “…y no establece las garantías necesarias para no violar otras leyes, entre ellas, la de

156
https://sweden.se/nature/the-swedish-recycling-revolution/.
157
Presentaron el recurso de amparo la Federación de Cooperativas de Reciclado Limitada, Cooperativa El Ceibo,
Cooperativa de Trabajo El Álamo, Cooperativa de Trabajo las Madreselvas, Cooperativa de Trabajo Reciclando Trabajo
y Dignidad, Cooperativa del Sur, FARN, la Asociación por la Justicia Ambiental y Greenpeace, con el patrocinio del
equipo del Observatorio del Derecho a la Ciudad. También acompañaron la Federación de Cartoneros, Carreros y
Recicladores (Faccyr), Avina y la Asociación por la Justicia Ambiental.
Residuos Peligros y la de Residuos Patológicos (…) y va contra la ley de Basura Cero…”. Se ar-
gumentó también que la ley se aprobó bajo el procedimiento de simple lectura, sin participación
ciudadana. En cambio, se sostuvo, debería haberse realizado bajo doble lectura, con audiencia pú-
blica (Página 12, 2/6/2018).
Tras el amparo, en junio de 2018, un fallo de la justicia local158 suspendió la implementación de la
nueva ley, con una medida cautelar, argumentando que era necesario un debate más profundo, que
se violaba la Constitución de la Ciudad que establece la doble lectura para cuestiones de índole
ambiental y que no se respetó el requisito de mayoría especial (de 40 votos). El fallo también
aseveró que en Europa, citada como ejemplo en el proyecto de ley, la tecnología WTE no es
considerada “…como un proceso aislado, sino como parte de un sistema integral…”. También
alegó que existe la obligación constitucional incumplida de dictar un Código Ambiental en CABA,
el cual debería contener el conjunto de disposiciones que regulen la calidad ambiental, orientado a
la sustentabilidad y el control de situaciones de riesgo.
El gobierno local apeló el fallo. Este es el estado de situación al momento de cerrar este estudio.

4. La instalación de los agrotóxicos en la Provincia de Santa Fe


Rafaela abarca, junto con el Centro y Sur de la Provincia de Santa Fe, la denominada “Pampa
Gringa” (Muzlera, 2009). El Departamento de Castellanos es la cabecera de este municipio, en
donde predomina la actividad agrícola, que ocupa alrededor del 58% de su superficie159. Al igual
que en el resto de las localidades de la región, el monocultivo de la soja fue reemplazando al del
trigo y a otros cultivos que permitían la rotación del suelo, como así también, a otras actividades
como la ganadería o la industria láctea160. Al ser Rafaela productora de soja a gran escala, el uso
intensivo de Glifosato161 para la fumigación de los campos es un tema candente, porque genera la
disputa por los usos del territorio, básicamente ante el desplazamiento de los límites para
incrementar la superficie sembrada.
Ahora bien, pese al avance del mencionado paquete tecnológico sobre el territorio, han ido
creciendo los argumentos acerca de la naturaleza tóxica de los agroquímicos usados en el campo
argentino, así como de la presencia de estos pesticidas en los alimentos que llegan a las ciudades
(Elsegui, 2017). Al respecto, se destacan dos cuestiones que preocupan a la sociedad rafaelina, y
que están en discusión en la agenda política, en relación a los agroquímicos: la primera es el debate
acerca de la frontera agronómica, la cual está reñida a través de ordenanzas locales y proyectos de
reforma de una “ley madre”, la histórica ley provincial (N°11273) del año 1995. La segunda
corresponde al problema del destino final de los envases de agroquímicos. En este trabajo
centramos nuestro interés en la primera cuestión. En cuanto a ello, el tema central del conflicto es la
distancia de aplicación del Glifosato, que podría afectar a las personas que habitan o circulan por
zonas rurales, o en su cercanía. Al respecto, las comunas y municipios de la provincia tienen
autonomía (por Ley provincial N° 11273) para fijar, a través de sus concejos deliberantes, sus

158
Este fallo estuvo a cargo de la Dra. Liberatori, Juzgado N°1, en lo Contencioso y Administrativo de la Ciudad.
Expte. N° 12519-2018/0. En http://observatoriociudad.org/?s=biblioteca_externa_a&n=75.
159
Según un asesor del municipio entrevistado a mediados de 2017, “…hemos llegado a tener un 85% de superficie
cultivada con soja en todo el departamento Castellanos”. En efecto, en 2017 el departamento aportó más de 900 mil
toneladas al total nacional de la cosecha. En https://diariolaopinion.com.ar/noticia/185747/aporte-de-la-soja.
160
Con la sojización, y la llamada siembra directa, la productividad y rendimiento se garantizarían a partir del uso del
paquete tecnológico, que incluye la venta de las semillas al productor o arrendatario de la tierra.
161
El Glifosato es un herbicida que inhibe una enzima presente en las plantas, para eliminarlas. La soja con
manipulación transgénica consta de un gen que le permite crecer, resistiendo al Glifosato (Eleisegui 2017).
fronteras agronómicas, que en este caso de estudio es de 200 metros162.
Se trata entonces de una disputa por el uso de los territorios, en donde vemos que municipios y
comunas demarcan “zonas de protección”163. Vemos que esto da lugar a dos alianzas de actores:
defensores de la promoción de agroquímicos, y detractores.
Los actores que defienden el uso de los agrotóxicos -amparados bajo los argumentos de que los
mismos son inocuos para la salud y el ambiente- se “alimentan” de una cierta cultura de producción,
similar a un convencimiento. Con relación a ello, un diputado opositor sostuvo que se han
conformado alianzas, armadas sobre la base de sostener al menos dos cuestiones: “…en primer
lugar, mantener el statu quo, y en segundo lugar, definir y concentrar el poder económico sobre la
base de la renta de la tierra (…) Este contexto ha generado muchísima presión hacia la política,
fundamentalmente hacia los dirigentes de los pueblos chicos, que creen que como viven de la
producción tienen que sostener ese modelo”. Al respecto, mantener el statu quo refiere a en no
modificar las leyes que permiten ampliar la frontera agronómica.
Dentro de este grupo de defensores de los agroquímicos, existen diversos actores con poder. En este
abanico se destacan el pool de productores, cuyo elemento central es la renta de la tierra. Estos son
quienes han venido pugnando por mantener el modelo productivo basado en el monocultivo, y la
aplicación de agroquímicos. Se encuentran también los laboratorios, los agrónomos, y el lobby de la
empresa Monsanto, que tiene repercusiones locales y es profundamente incidente en los
aerofumigadores164. Los laboratorios productores de agroquímicos, especialmente esto se da en el
caso del Glifosato, han sostenido que éstos no tienen efectos nocivos para la salud. A la vez, la
empresa Monsanto, productora de Glifosato, ha sido protagonista de variados escándalos en los
Estados Unidos, a partir de auditorías promovidas por la Agencia de Protección Ambiental
Estadounidense (EPA, por sus siglas en inglés), debido a denuncias por pericias no fiables, así como
de informes adulterados por laboratorios cómplices de la firma.
También se suman otros actores con fuerte peso político a nivel local, que han generado lobbies, y
cuyo juego político apunta a varios tableros, a veces como opositor y otras como cooperador, como
por ejemplo, la Sociedad Rural Argentina, mencionada como actor capaz de incidir en el Concejo
Municipal, cuando se discute el tema de los agroquímicos165.
Aludiendo a este grupo de actores, que promueve el sostén del statu quo, la organización

162
Es necesario contar con una ley nacional de presupuestos mínimos acerca del uso y aplicación de los agroquímicos,
ya que solamente contamos con la ley Nacional de Fitosanitarios Nº27279/16, reglamentada el 20/2/18, que sólo trata la
gestión de envases vacíos de agroquímicos. La Ley Provincial N° 11273/95 define 500 m. como frontera para las
fumigaciones, un límite bastante “considerable” ambientalmente según algunos ambientalistas, pero en la práctica es
escasamente aplicada. En Rafaela rige la ordenanza N°3600/03, que establece la frontera de 200 metros.
http://digesto.conceraf.com/opciones/Ordenanzas-
ver.aspx?i=382&fd=26/10/2001&fh=25/11/2017&cat=0&nro=3600&txt=-y
http://digesto.conceraf.com/opciones/Ordenanzas-
ver.aspx?i=382&fd=26/10/2001&fh=25/11/2017&cat=0&nro=3600&txt=-y El Concejo de Rafaela debate la norma de
agrotóxicos y los limites agronómicos http://radiorafaela.com/2018/03/19/el-concejo-debate-la-norma-de-agrotoxicos-
y-los-limites-agronomicos/, http://politicadesantafe.com/rafaela-discuten-la-ordenanza-de-limites-agronomicos
163
Véase Barros (2014:96), quien vincula esta disputa por el territorio (fumigable o no) con el “principio de regresión
normativa en materia de agro tóxicos”.
164
Según el relato de una militante de una ONG ambientalista.
165
En entrevista a una funcionaria de larga trayectoria política en el municipio. Véase al respecto
www.pagina12.com.ar/edicion-impresa/03-12-2017 y https://diariolaopinion.com.ar/noticia/113302/un-nuevo-mandato-
para-calcha-en-la-sociedad-rural-de-rafaela
Recientemente, en 2018, la Sociedad Rural Argentina fue un actor convocante para el Encuentro Agroecológico
organizado por el municipio y la Sociedad Rural de Rafaela, donde uno de los temas era el destino final de los envases
de agroquímicos. En https://diariolaopinion.com.ar/noticia/219499/jornada-tecnica-en-alternativas-de-produccion-
agroecologica y http://rafaela-sustentable.com.ar/sitio/noticias/4922-rafaela-interesada-en-la-agroecologia.html.
ambientalista “Paren de Fumigar”, ha denunciado también a legisladores santafesinos dueños de
campos. En la misma línea se han ubicado las declaraciones de diputados opositores: “…En la
Provincia de Santa Fe debe haber no menos de entre 15 y 20 diputados que tienen intereses
creados, debido a su condición de propietarios rurales y también por sus contactos con el negocio
de los agroquímicos”166. Si tenemos en cuenta que la provincia cuenta con 50 diputados, en
términos cuantitativos, los votos de estos legisladores tienen un fuerte peso político y, en cierta
medida, pueden actuar como poder corporativo. Esto nos permite pensar que la definición
ideológica los convierte en jugadores con poder de veto (Tsebelis, 2006), con intereses creados y
con capacidad para establecer la agenda política.
En cuanto a aquellos grupos y organizaciones que trabajan para que cesen las fumigaciones, éstos
sostienen que afectan a las personas y sus alimentos. Se destacan quienes se acercan y trabajan de
forma conjunta con los legisladores.
Parte de ellos son grupos de vecinos autoconvocados –aludiendo a la toma de conciencia de su
realidad territorial y de sus derechos–, que participan y se reúnen bajo la forma de asambleas
populares, y anualmente, muchos de ellos participan bajo el modelo UAC (Unión de Asambleas
Ciudadanas)167. Las asambleas y los grupos de vecinos funcionan permanentemente en la provincia
bajo el lema de “Asambleas Populares por una Santa Fe sin venenos” y se reúnen con otras
organizaciones, debido a que, según una ambientalista: “…siempre está presente la problemática de
fumigación de la provincia”. En general, se denuncian los efectos en la salud y el ambiente de los
hoy llamados “agrotóxicos”168.
Otros actores relevantes, detractores del paquete tecnológico de los agroquímicos son el Centro de
Protección de la Naturaleza (CE PRO NAT169), y el Grupo de Reflexión Rural (GRR), que impulsa
la organización a partir de la propuesta de realizar un mapeo de los pueblos afectados por el uso de
agrotóxicos en poblaciones urbanas, apuntando a la búsqueda de datos (análisis de agua y suelo,
cantidad de enfermos), para probar los efectos nocivos del uso de los agrotóxicos170. Se suman
numerosas redes: Red de Abogadxs de Pueblos Fumigados, Red de médicos de pueblos fumigados,
Médicos ruralistas y epidemiólogos (Aradas y Carrancio, 2010), el Taller Ecologista de la ciudad de
Rosario, “El Paraná no se toca” y la Organización “Proteger”, así como la Red de acción en
plaguicidas y sus alternativas para América Latina (RAPAL).
Este grupo de actores adopta una postura precautoria, considerando que el cambio es posible,
partiendo no sólo de la discusión de la realidad productiva de la Argentina y de cómo sería posible
cambiarla, aplicando algunos principios ambientales elementales y en materia de desarrollo de la
vida humana. Al mismo tiempo, ha sostenido la postura de no regresividad, en el sentido de no
retroceder legalmente en cuanto a logros ambientales alcanzados.

166
El diputado Busatto (FPV) responsabilizó ante vecinos autoconvocados de San Jorge, María Juana y Sastre a los
legisladores que tienen intereses en el campo. "Los puedo decir con nombre y apellidos: senadores y diputados que
tienen campos o empresas vinculadas a los agroquímicos". www.lacapital.com.ar/la-region/admiten-que-hay-presiones-
demorar-la-ley-agroquimicos-n1625612.html.
167
Las asambleas ciudadanas surgen en 2002, como inicio de la resistencia de vecinos del sur del país, bajo la consigna
del No a la Mina, contra el modelo extractivista. Estas, luego, se replicaron en todo el país, ajustándose a sus reclamos
particulares. En:
www.elgritoargentino.com.ar/index.php?option=com_content&view=article&id=151:reportaje-a-javier-rodriguez-
pardo-la-destructiva-politica-de-las-grandes-corporaciones&catid=31:reportajes&Itemid=8.
168
Al respecto, en el año 2006 se fundó el Grupo de Madres de Ituzaingó- Anexo Córdoba. A partir de ese momento, el
mismo ha sido innovador en materia de campañas de concientización.
http://agencia.farco.org.ar/noticias-la-organización-madres-de-ituzaingo-cumpkle-15-anos-de-lucha-contra-las-
fumigaciones/
169
CE PRO NAT fue fundada en 1977, en la ciudad de Santa Fe,
170
http://parendefumigarnosconagrotoxicos.blogspot.com/p/blog-page_29.html?m=1.
En el sistema científico se identifica una heterogeneidad de posicionamientos acerca del uso de los
agrotóxicos (Berros, 2014). A la vez que algunos expertos han venido apoyando su uso y desarrollo,
otros se han asociado a algunas organizaciones para desplegar diferentes estrategias para socializar
su conocimiento adquirido, con poblaciones afectadas. Este ejercicio se suele ubicar bajo el
concepto de “epidemiología popular”, en donde una conjunción de saberes disponibles “…permite
visualizar la complejidad que subyace a esta problemática y afirmar la necesidad de construir
sofisticados espacios para la evaluación y decisión respecto de sus riesgos” (2014:100).
A la vez, en la Provincia de Santa Fe, el Ministerio de Salud no participa en la aprobación de los
plaguicidas de uso agrícola, y quien regula la Ley Provincial de Fitosanitarios es el Ministerio de la
Producción (Souza Casadinho, 2017). Asimismo, si bien el estado provincial parece haber estado
ausente en esta materia, algunas agencias estatales han mostrado diferencias considerables,
poniendo a disposición datos, sobre todo estadísticos, para estudiar los casos de pueblos fumigados.
Por ejemplo, la Agencia de Control del Cáncer de la Provincia de Santa Fe, creada en 2015.
Históricamente, si bien los agroquímicos ya estaban presentes en la región, esta transformación
cobró fuerza, primero, en 1995, cuando el gobierno de la Provincia de Santa Fe aprobó la Ley de
Fitosanitarios, Nº 11273/95. En su reglamentación, Decreto Provincial Nº0552/97, se ajustó el uso y
excepciones de los agrotóxicos y sus modalidades de aplicación. A la vez, en marzo de 1996, la
Secretaría de Agricultura de la Nación firmó una Resolución, N°167, que autorizó “…la producción
y comercialización de la semilla y los productos y subproductos derivados de ella, provenientes de
la soja tolerante al herbicida Glifosato”, afirmando que la introducción de la soja transgénica
reduciría el consumo de agroquímicos.
Sin embargo, diferentes formas organizadas comenzaron a aportar conocimiento e información a
partir de testimonios, cuestionando la utilización de este nuevo paquete tecnológico. Incluso,
algunas organizaciones promovieron acciones judiciales contra empresas de agronegocios 171 que,
ante la falta de control por parte de los organismos ad-hoc, explicaban, generaban situaciones de
peligro para la salud de los trabajadores y de la población cercana.
Una “organización madre”, el CE PRO NAT, junto a otras organizaciones, lanzó en 2006 la
campaña “Paren de Fumigarnos”. La misma fue ganando espacio, y cobrando fuerza con el paso del
tiempo. En 2009, CE PRO NAT actuó como demandante de un histórico fallo, San Jorge, a raíz de
casos reiterados de enfermedades en la zona en cuestión (campos de un particular), contra el
Municipio de San Jorge, siendo que, a partir de ello, en 2012, por primera vez, se determinó que los
productores debían demostrar que la aplicación de los agroquímicos no perjudica la vida humana.
Entre distintas denuncias ambientales contra la utilización de agroquímicos, comenzaron a
destacarse, a la par, diversos estudios científicos (Souza Casadinho, 2009). Los trabajos del Dr.
Andrés Carrasco172, investigador del Consejo Nacional de Investigaciones Científicas y Técnicas
(CONICET), y otros vinculados, tomaron estado público. En abril de 2009, este científico denunció
en una entrevista periodística los efectos del Glifosato, sosteniendo que las pruebas asociadas a su
utilización corroboraron que “…se produjo disminución de tamaño embrionario, serias
alteraciones cefálicas con reducción de ojos y oídos, alteraciones en la diferenciación neuronal
temprana con pérdida de células neuronales primarias”. Así, derribaba el mito de la inocuidad de
uno de los pilares del agro-modelo argentino. Tres días después, la Asociación de Abogados
Ambientalistas de Argentina presentó un amparo ante la Corte Suprema de Justicia, solicitando la
prohibición del uso y venta de los productos referidos, hasta que no se investigaran sus efectos en la

171
Tal es el caso de Petroquímica en Puerto Gral San Martín (a través de abogados voluntarios). Información provista
por un activista de organización ambientalista, en abril de 2018.
172
www.laizquierdadiario.com/El-candidato-de-CFK-que-margino-del-Conicet-a-Andres-Carrasco-investigador-sobre-
el-glifosato.
salud y el ambiente. A esto se sumó que el Ministerio de Defensa prohibió la siembra de soja en sus
campos, alertando sobre los efectos de los agroquímicos. Luego, el antecedente de Carrasco
también serviría de base de argumentación para diferentes controversias (Fallo Agroquímico de San
Jorge en la Pcia de Sta Fe, 11/6/2009; Lucha de las Madres de Ituzaingó; demandas presentadas por
ONGs; etc.).
La reacción de los laboratorios no se hizo esperar e iniciaron una feroz campaña de desprestigio y
amenazas, tanto desde CASAFE (Cámara de Sanidad Agropecuaria y Fertilizantes), como desde el
Ministerio de Ciencia, Tecnología e Innovación de la Nación. En efecto, el Ministro Nacional
descalificó los estudios, en foros vinculados a los agronegocios.
Con todo esto, en Rafaela, las protestas y debates entre actores (tanto sociales, como políticos y
económicos) fueron adquiriendo vigor, y visibilidad. Asimismo, la organización de aquellos que
resisten la implementación de los agroquímicos se ha ido consolidando. Hoy, “Paren de
Fumigarnos” reúne a asambleas, organizaciones y/o referentes de cerca de 100 localidades de la
provincia, y trabaja activamente con legisladores provinciales “anti statu quo”. Gran parte de
quienes resisten la nueva tecnología ha apuntado hacia los gobiernos locales, concejos municipales,
legislaturas provinciales y juzgados regionales, impulsadas por diversos grupos y organizaciones,
pretendiendo cambiar lo instituido, específicamente, modificando la normativa vigente. En este
sentido, se apuntó tanto a las ordenanzas locales, como a la “ley madre” provincial que, hasta ahora,
pese a los numerosos intentos de distintos legisladores, no se consiguió modificar, siendo que en
general, los proyectos de reforma han terminado perdiendo estado parlamentario173.
Finalmente, en estos momentos, y sobre la base del concepto de soberanía alimentaria,
organizaciones agrarias, representativas de la agricultura familiar y campesina, conjuntamente con
legisladores opositores, han convocado a una audiencia pública en la Cámara de Diputados de la
Nación, para discutir una Ley Nacional de Semillas, para “retornar” el derecho de los productores al

173
Los proyectos de reforma corresponden a los años 2010, 2014, 2015, 2017 y 2018.
En 2010, el diputado oficialista, Pablo Javkin, del Frente Progresista Cívico y Social de Santa Fe al presentar el
proyecto expresó: “…hoy se fumiga sobre escuelas rurales, lagunas, humedales y no está prohibido. Se quiere cargar
sobre la provincia la responsabilidad que tiene la Nación, que es la que califica según el grado de toxicidad de los
productos”, para aclarar que el Glifosato es -según Senasa- “…de los más inocuos” .La oposición define que el
proyecto “busca maquillar el problema que ocasionan los agroquímicos ante las denuncias que tiene el gobierno de
organizaciones no gubernamentales, ambientalistas, médicos y vecinos sobre los efectos en la salud de la población”.
www.ellitoral.com/index.php/diarios/2010/07/02/politica/POLI-04.html. En 2014 se destaca el Proyecto Ley de
Agroecología: presentado por Carlos Del Frade y Mercedes Meier, ambos del Frente Social y Popular, junto con otro
Proyecto para modificación de la Ley 11723, perdiendo estado parlamentario en 2018.
http://diputadossocialistas.org/wp-content/uploads/2016/11/Proyecto-de-Ley-sobre-Agroecolog%C3%ADa.pdf.
En 2015 se presentó el proyecto de Ley provincial de la legisladora socialista Bertero, orientada a llevar la frontera
agronómica a los 100m, siempre que haya barrera forestal. Esto generó una fuerte polémica durante 2 años. El proyecto
obtuvo media sanción. Los ambientalistas acusaron de “genocidio” a los legisladores: “Es una ley regresiva”, dijo el
diputado Tessa. El proyecto perdió estado parlamentario en el senado en 2017. www.unosantafe.com.ar/santafe/paso-al-
senado-la-nueva-regulacion-agroquimicos-n863279.html, www.lacapital.com.ar/la-region/la-ley-bertero-el-uso-
agroquimicos-quedo-fuera-carrera-legislativa-n1386494.html.
En 2017, el diputado provincial por el Frente Social y Popular, Carlos Del Frade, presentó un proyecto para modificar
de la Ley provincial de Agroquímicos. En la presentación estuvo acompañado por Carlos Manessi, precandidato a
concejal por la ciudad de Santa Fe e integrante de la Campaña ‘Paren de Fumigarnos‘, autores del proyecto conjunto de
dos fuerzas políticas diferentes, que integran una coalición para avanzar en contra del modelo
www.ellitoral.com/index.php/id_um/149522-del-frade-presento-un-nuevo-proyecto-de-ley-de-agroquimicos-legislatura-
provincial.html.
En 2018 se presentó un proyecto de ley provincial de carácter unificado (Del Frade (Frente Social y Popular) / Busatto
(Frente para la Victoria), producto del trabajo de ambos legisladores, sobre la base de un proyecto anterior. Actualmente
se está tratando en la Comisión de Salud.
http://oficinavirtual.diputadossantafe.gov.ar/diputados/doc/sesiones/diario/409.pdf
uso propio de la semilla. El Premio Nobel de la Paz, Pérez Ezquivel, respalda y promueve esta
movilización denunciando que “…una nueva amenaza de las corporaciones agro-biotecnológicas
se cierne ante la sociedad: la modificación de la legislación vigente en materia de semillas”174.

5. Los riesgos de la fractura hidráulica para extracción de petróleo en Mendoza


Los principales antecedentes nacionales del caso lo constituyen la Ley N° 26.741/12 y el Decreto
N° 929/13, que establecieron uno de los pilares de la política hidrocarburífera argentina: “…la
integración del capital público y privado, nacional e internacional, en alianzas estratégicas
dirigidas a la exploración y explotación de hidrocarburos convencionales y no convencionales”
(Pérez Roig, 2012: 113). Estas normas constituyeron el marco legal al acuerdo de la empresa
nacional YPF (Yacimientos Petrolíferos Fiscales, S.A.) con la petrolera norteamericana Chevron,
para explotar dos áreas de la formación Vaca Muerta175, en Neuquén, el cual generó una fuerte
reacción de la oposición176, defensores de Derechos Humanos y ambientalistas, entre los cuales se
destaca el Premio Nobel de la Paz, Adolfo Pérez Esquivel y representantes de las comunidades
mapuches (Los Andes, 4/11/2013).
Los detractores de esta técnica argumentan los siguientes riesgos ambientales: “…la contaminación
de agua subterránea por acción de los fluidos utilizados para las fracturas, a raíz de roturas en los
encamisados o filtraciones; la contaminación de la tierra y agua superficial (y potencialmente
aguas subterráneas), debido a derrames de los compuestos utilizados en las fracturas, y de las
aguas contaminadas que regresan a la superficie una vez concluido el proceso; el sobreconsumo y
agotamiento de fuentes de agua; el tratamiento de las aguas residuales; - los impactos sobre la
tierra y el paisaje; los impactos derivados de la etapa de construcción de las locaciones, como
pueden ser la contaminación sonora durante la perforación de los pozos, el venteo de gases no
aprovechables, e impactos por el tráfico de vehículos” (Pérez Roig, 2012: 115). A esto se agrega el
incumplimiento del Acuerdo de París, ya que “…entre las muchas formas de colaborar para
mitigar los efectos del calentamiento global la primera es definitivamente el abandono de la quema
de combustibles fósiles para generar energía y para el transporte” (Los Andes, 7/4/2018).
En contraposición, los sectores que promueven la explotación de petróleo no convencional
sostienen que es posible controlar el riesgo ambiental, en función de los siguientes argumentos: la
utilización de agua que es captada de cursos de la superficie representa un porcentaje mínimo de su
caudal, muy por debajo de los volúmenes utilizados por el riego o por el consumo humano; la
disposición final de las aguas utilizadas es manejada de diversas maneras durante todo el proceso,
incluyendo la reutilización, el tratamiento en instalaciones propias y el almacenamiento en tanques
o piletas para volver a usar; las posibilidades de contaminación son nulas, ya que en nuestro país las
formaciones del shale se encuentran lejos de los acuíferos; existe una tradición de producción
petrolera de más de cien años en la Argentina y regulaciones para garantizar que la industria
minimice los impactos ambientales.
En julio de 2013 se debatieron en la legislatura mendocina las implicancias de este pacto y del
método de extracción del petróleo. El entonces legislador Tadeo García Zalazar, Unión Cívica
174
Se trata de un anteproyecto para la reforma de la Ley de Semillas y Creaciones Fitogenéticas (Ley N° 20.247/73),
que está siendo impulsado por intereses concentrados del agronegocio.
http://www.adolfoperezesquivel.org/?p=3593.
175
Vaca Muerta es una formación sedimentaria 30 mil kilómetros cuadrados de superficie, que se extiende por el sureste
de Neuquén y el centro de La Pampa y llega a Mendoza, en donde hay tres empresas operando. Es del tamaño de
Bélgica, más grande que provincias como Tucumán o Misiones, constituyéndose en el tercer reservorio de gas no
convencional del planeta.
176
Desde Mendoza, la Unión Cívica Radical (UCR), en ese entonces oposición, calificó al acuerdo como una
“…medida de corto plazo, típica de los gobiernos populistas" (Los Andes, 17/7/2013).
Radical (UCR), presentó un proyecto de ley para suspender -de manera preventiva- la aplicación del
fracking en Mendoza por 24 meses, hasta que la provincia tuviera un marco jurídico para regularlo
(Los Andes, 25/7/2013).
Asimismo, desde que comenzó el conflicto hasta la actualidad, los gobiernos locales de Alvear, San
Carlos, Luján, Tunuyán y Tupungato sancionaron ordenanzas que declaran sus territorios libres de
fracking, a propuesta de los grupos ambientalistas congregados dentro de la asamblea por el agua.
La presión de estos sectores se hizo sentir, al punto tal que el entonces el Secretario de Ambiente y
Desarrollo Sustentable de Mendoza, Marcos Zandomeni, declaró a los medios que en su provincia
no existen proyectos de extracción de petróleo no convencional (Los Andes, 20/8/2013). Sin
embargo, en febrero de 2015, se supo que la justicia suspendió, por segunda vez la audiencia
pública para la puesta en marcha del proyecto de exploración y explotación petrolera por fractura
hidráulica en el área denominada “Área Anexo VIII Río Diamante. OIL m&s S.A.”, en las cuencas
de los Ríos Diamante y Atuel (Los Andes, 5/2/2015)177.
A mediados de enero de 2017, el Presidente, Mauricio Macri, anunció un acuerdo con el gobierno
de Neuquén y con las empresas que operan en la formación Vaca Muerta en el cual se estimaba la
llegada de inversiones por U$S 5 mil millones para ese año (Los Andes, 15/1/2017). Esta noticia se
hizo sentir en Mendoza, cuyo gobierno empezó a trabajar en aras de atraer inversiones a su
territorio. Tanto fue así que, en julio de ese año, autorizó a la Empresa El Trébol la realización de
pruebas en el área de Puesto Rojas, un yacimiento de Malargüe, que forma parte de la cuenca Vaca
Muerta. Al respecto, el referente ambientalista Eduardo Sosa declaró a los medios: “El Gobierno
aprobó el fracking en 5 días y sin tener ningún estudio técnico. Se hizo totalmente en secreto, tan en
secreto que yo -siendo jefe de gabinete de la secretaría de Ambiente- no me enteré que el secretario
de Ambiente y la directora de Protección Ambiental habían ido a presenciar la primera fractura
hidráulica que se hizo en la zona el 26 de julio del 2017. No le dijeron a nadie, y salió publicada la
aprobación de esa acción en el Boletín Oficial el 31 de julio del 2017” (Los Andes, 26/4/2018).
En agosto de 2017, la FARN presentó un recurso de amparo contra la Dirección de Protección
Ambiental, gobierno provincial, por la inconstitucionalidad de dos resoluciones de este organismo,
que autorizaban a explorar y explotar petróleo mediante el fracking en cuatro pozos situados en
cercanías del humedal de la Laguna Llancanelo. También, el titular de la Federación Argentina de
Espeleología, Carlos Benedetto, identificado dentro del espacio político que lidera Cristina
Fernández de Kirchner, presentó otro recurso de amparo por el mismo hecho. El argumento para el
rechazo de este último amparo fue que por esta medida no podía frenar un hecho que se había
realizado. En palabras de la magistrada: “El Gobierno ha acreditado que el trabajo que se realizó
en Puesto Rojas ha concluido. La fractura hidráulica (fracking) se hizo y se cerró”. En respuesta
ante los resultados del fallo, Carlos Benedetto señaló que parece que “…hay un modus operandi
raro, por no decir sospechoso”. Y agregó, a renglón seguido que, “…por más que la jueza
dictamine que este planteamiento queda en abstracto, el delito continúa”, para finalmente anticipar
que, de ser necesario, “…vamos a recurrir a la Corte Interamericana de Derechos” (Los Andes,
19/8/2017). En la audiencia de conciliación, la Fiscalía de Estado marcó la necesidad de contar con
una herramienta legal para autorizar la explotación de los hidrocarburos mediante el método no
convencional y dentro del gobierno decidieron avanzar en la redacción de un decreto que sería
puesto a consideración en una audiencia pública como parte de un procedimiento de evaluación de

177
Con relación a la anterior suspensión de audiencia pública (julio de 2013), la empresa jamás respondió lo exigido por
el Departamento de Protección Ambiental acerca de aclarar las incongruencias por las que fue suspendida en aquella
oportunidad. Sin embargo, la misma autoridad de aplicación dio lugar un año y medio más tarde a la petición de la
empresa para una nueva fecha de realización de audiencia pública.
impacto ambiental178.
En diciembre de 2017 se realizó en el municipio de Malargüe la audiencia pública para la
exploración y explotación de hidrocarburos no convencionales en el Puesto Rojas179. Entre los
actores presentes se destacan dos grupos. Por un lado, los que apoyan el proyecto, entre los cuales
se destacan -más allá de los funcionarios del gobierno provincial y municipal- representantes del
rectorado de la Universidad Nacional de Cuyo, referentes de asociaciones como Aderpe o el CEM y
el Instituto Argentino de Petróleo y Gas. Por otro lado, los ambientalistas y referentes de Oikos y
FARN, que dejaron en claro la postura indeclinable de no otorgar “licencia social” al fracking por el
peligro latente de contaminación. También representantes de las organizaciones políticas, como
Marcelo Romano, del Partido Intransigente (Los Andes, 28/12/2017).
Durante el Carrusel de la Fiesta de la Vendimia de 2018, se realizó, como hace 12 años, una
contramarcha anti-minera, convocada por las asambleas por el Agua Pura de todos los
departamentos de Mendoza. Esta vez el reclamo fue en contra del fracking y, puntualmente, las
personas que llegaron desde el Valle de Uco (municipios de Tupungato, Tunuyán y San Carlos)
marcharon contra las fumigaciones aéreas, otro tema que generó polémica durante el 2017 (Los
Andes, 3/3/2018).
En abril de ese año se publicó el Decreto N° 248/18, mediante el cual se detallan los procesos
administrativos y los controles para la extracción petróleo por el método no convencional, para lo
cual se tuvieron en consideración la reglamentación de Neuquén, Chubut y Santa Cruz.
Sin embargo, en ese momento, dos hechos causaron el alerta de los sectores ambientalistas contra
esta actividad, que se canalizaron en protestas en las calles y rutas de los municipios. El primero es
una denuncia de contaminación realizada por un representante de la agrupación ecologista
Ecoleaks, quien expresó: “Lo que muestran los informes es que hay evidencia de contaminación en
los pozos de pruebas pilotos en el cerro Pencal. Se trata de contaminación elevada con
hidrocarburos. Sin embargo, luego pasaron otros informes que no daban contaminación”. En
coincidencia, Eduardo Sosa afirmó que “…el sistema de control está pensado para que, en caso de
un derrame, sea la empresa involucrada la que deba comunicar el incidente, y el órgano de control
se entera solo si la empresa decide denunciarlo” (Los Andes, 21/3/2018). El otro acontecimiento
relevante fue la viralización de un audio de Whatsapp en el cual se puede escuchar a una mujer
diciendo: "…Mendoza necesita petróleo para hacer energía, porque hay una saturación energética
mundial, entonces sacrifican determinados lugares, determinados espacios del mundo para buscar
esa energía y a cambio te dan energía, invierten en energía para llevarse pero también para
Argentina y se llevan muchísima guita (…) El circuito está armado, la planificación está hecha,
Mendoza es un pueblo sacrificable (…) Nadie nos va a ayudar si Mendoza no se levanta y sale a
reclamar, no va a haber vuelta atrás. Tenemos que activarnos lo antes posible". La respuesta oficial
estuvo a cargo del Subsecretario de Energía de la provincia, Emilio Guiñazú, quien expresó: "…El
que lo hizo sabe lo que está haciendo y busca términos que a la gente le suenan, y saca verdades a
medias, y las envuelve en una teoría conspirativa de un grado de ridiculez tremendo (…) No hay
ninguna posibilidad de que tal plan exista, el fracking es una técnica de explotación petrolera
perfectamente legal y, en Mendoza, se han agregado cláusulas legales para trabajar con el mayor
cuidado ambiental" (Los Andes, 25/4/2018). Además del mencionado audio comenzaron a circular
fotos, videos y hasta una petición de Greenpeace juntando firmas para decirle “No a la fracturación
hidráulica”.

178
Técnicamente, será el tercer decreto que regula a la actividad hidrocarburífera de Mendoza, en este caso no
convencional. Complementa al 437/93 y al 170/08, reglamentario de la Ley N° 5961 de Ambiente.
179
Asistieron al centro de Congresos y Exposiciones de Malargüe 400 personas y el auditorio se repartió entre una
mayoría de presentes a favor del proyecto y no más de 25 en contra (Los Andes, 29/12/2018).
La firma del decreto y las manifestaciones en su contra mostraron internas, tanto en el oficialismo,
como en la oposición, ya que se hicieron sentir las demandas de los actores identificados por los
territorios en donde la actividad tiene un consenso, como el de Malargüe, o en donde priman las
objeciones a la licencia social, como en General Alvear y los municipios del Valle de Uco, tanto en
el ámbito legislativo, como a nivel del ejecutivo. Por ejemplo, el jefe comunal de General Alvear,
Walther Marcolini (UCR), tras la masiva movilización, llamó a las asambleas a profundizar el
debate para que sea “serio”, pero despojado de “posturas extremas”, declarando: “Alvear es libre de
fracking y lo que hizo la provincia es reglamentar una actividad que se realiza hace muchos años,
poniendo controles ambientales” (Los Andes, 24/4/2018). El intendente Jorge Difonso (Partido
Demócrata) expresó que “la ordenanza 1.431/13 declara a San Carlos ‘libre de fracking’ (…) Entre
las áreas nuevas licitadas, no hay ninguna en San Carlos. Pero mantenemos nuestra postura”, con
relación a mantener una postura precautoria (Los Andes, 24/4/2018). Las contradicciones entre las
normativas municipales y provinciales dan cuenta del rol de los intendentes como fuertes actores
con poder de veto.
En respuesta a las demandas de los sectores ambientalistas, el gobernador de Mendoza, Alfredo
Cornejo, declaró: “…no se puede perder la oportunidad de explotar petróleo no convencional” –
que a su vez generaría también gas- y ponderó los beneficios económicos que tendrá la provincia
con la explotación de Vaca Muerta desde el departamento de Malargüe. De hecho, sostuvo que el
ingreso de regalías “…sería muy superior al de Mendoza, que viene en caída desde hace 5 años”
(Los Andes, 25/4/2018). En apoyo al gobernador Tadeo García Zalazar (UCR) - Intendente de
Godoy Cruz- expresó: “La Ley de Hidrocarburos promulgada en 2014 por Cristina Fernández de
Kirchner estableció un plazo de 35 años para las concesiones de explotación no convencional sin
una normativa que regulara el impacto ambiental de la actividad. En Mendoza, con la
reglamentación del Decreto 248/18 que estableció un protocolo de funcionamiento, la provincia se
transformó en el primer distrito del país en otorgar una regulación ambiental a una actividad que
se ejercía sin ningún tipo de control desde su aprobación, algo que reclamábamos desde que se
sancionó esa norma nacional” (Los Andes, 2/5/2018). En la misma sintonía, Humberto
Mingorance, Secretario de Ambiente de Mendoza, expresó en diferentes ocasiones: “La ley
nacional establece que las provincias pueden llevar procesos de estimulación hidráulica, pero no
había reglamentación en el país para llevar adelante este proceso con estándares ambientales”
(Los Andes, 10/03/2018). “Todo lo hacemos en el marco de la ley, reglamentando una actividad
histórica. El fracking no tiene más o menos riesgo que cualquier otra actividad industrial. Es una
actividad más que tendrá sus rigurosos controles” (Los Andes, 26/4/2018).
El estado de situación al momento de presentar la ponencia se caracteriza por la vigencia del
mencionado Decreto N° 248/18, aún la justicia no se expidió sobre uno de los recursos de
amparo presentados. A su vez, el estado provincial adjudicó seis áreas petroleras a las
Empresas Aconcagua, YPF y El Trébol para desarrollar explotaciones en los Malargüe, Luján
de Cuyo y Tupungato. Por su parte, las Asambleas por el Agua Pura están desarrollando
diferentes actividades dentro del territorio provincial para difundir sus argumentos en contra
de la explotación de hidrocarburos por el método no convencional.

6. Reflexiones finales
La implementación de nuevas tecnologías genera riesgos ambientales, que interpretamos desde una
perspectiva socio-cultural. Sobre esta base, hemos identificado diversas percepciones y acciones,
adoptadas por distintos grupos de actores, que se ponen en juego con distintos niveles de conocimiento
sobre estos nuevos “paquetes tecnológicos” –que involucran nuevas máquinas, insumos, y formas de
gestión.
Estas nuevas tecnologías, de valoración energética de residuos, fracking y utilización de agroquímicos,
en el caso argentino, se insertan en un modelo económico cuya base de sustento son los altos niveles de
consumo, lo cual implica una importante utilización de combustibles, y una significativa generación de
residuos. Las tres nuevas tecnologías que abordamos en este trabajo, que son temas candentes,
permiten abastecer a un modelo económico específico, apoyado fuertemente en el agro, y hacen el
juego a políticas gubernamentales promotoras de empleo y producción, vía incremento de la
productividad, producción, exportaciones y/o consumo. Este modelo cierra, además, con la
promoción por parte de distintos ámbitos políticos respecto del ingreso de inversiones al país, por lo
que estimula la adopción de nuevas tecnologías a través de acuerdos que, según hemos visto,
frecuentemente ocurren previos viajes al exterior por parte de ciertos funcionarios, para conocer
nuevas tecnologías, y en donde el destino a conocer queda generalmente a discreción de su
promotor.
En general, a su vez, se trata de tecnologías que requieren una etapa inicial de investigación y
desarrollo y, entonces, se aplican con grandes inversiones. A la vez, incentivan procesos productivos
intensivos, y suelen existir economías de escala, es decir, el aumento de la productividad está
asociado a un incremento del tamaño de la explotación. Todo esto deriva en altos montos de
instalación, con frecuentes tomas de créditos, compromisos de explotación a largo plazo y alta
utilización de insumos.
Con relación a esto existen ciertos grupos de actores que suelen ser defensores de la puesta en marcha
de estas nuevas tecnologías, y otros detractores.
Entre los promotores de la adopción de estas nuevas tecnologías detectamos grandes compañías
trasnacionales que las promocionan para venderlas. Estas corporaciones suelen identificar territorios
con disponibilidad de tierras, de gas no convencional, de residuos, para producir nuevos negocios.
Detrás de ello, está en juego el concepto de “explotación” de estos recursos, para generar valor
económico. Por otra parte, estas corporaciones detentan saberes y poder. Por ejemplo, suelen tener
fuerte incidencia sobre los medios de comunicación, a través de grandes pautas publicitarias. A la
par, se observan grandes corporaciones privadas, y también públicas, asociadas algunas entre sí, que
buscan invertir a nivel doméstico en estas nuevas tecnologías, también como negocio. Estas se
vinculan, a la vez, a cámaras y asociaciones que defienden sus intereses.
Asimismo, algunos organismos públicos, aludiendo a garantizar el relativo éxito del modelo
económico –en nombre de la generación de empleo, del crecimiento económico, del equilibrio de
las cuentas externas y/o de la reducción de la dependencia energética-, suelen promover este tipo de
tecnologías. Se advirtió también la presencia de algunos actores políticos con intereses económicos,
al estar vinculados a ciertos negocios, así como la generación de alianzas para mantener el poder
político y económico.
La postura que adoptan estos defensores de las nuevas tecnologías en sus discursos suele ser pragmáti-
ca, en tanto aluden al “realismo” y a la “factibilidad” (económica y técnica) en cuanto a las posibi-
lidades de gestión e implementación, según las especificidades de nuestro contexto. Los argumentos
también giran en torno a la posibilidad de una mayor productividad - mayor rendimiento por unidad
territorial, o en términos de tiempos de gestión, asociado a un objetivo financiero: la “rentabilidad”
de privados y/o la mejora de las cuentas públicas. También, en algunos casos, rescatan la reutiliza-
ción de ciertos insumos (como los residuos), que suelen catalogar de “renovables”.
La retórica de este grupo de actores también refiere a estas innovaciones tecnológicas como “bue-
nas prácticas”, que se asocian a la idea de modernización y progreso, conceptos que surgen en la
Era de la Razón-, y se asocian a un desarrollo científico-tecnológico capaz de producir tecnologías
“limpias”. La idea de “nuevas” tecnologías remite a “modernidad”, en donde este atributo de nuevo o
moderno suele presentarse como positivo en sí mismo.
Conjugando todo esto, se alude a posibilidades técnicas ‘modernas’ que, a diferencia de los casos co-
nocidos del pasado, ahora garantizarían niveles de contaminación aceptables y minimizarían los ries-
gos ambientales y para la salud, prometiendo rigurosos controles. Asimismo, en defensa de este discur-
so, sostienen que quienes se oponen a las nuevas tecnologías se apoyan en estudios “poco científicos”,
“poco serios”, que en muchos casos atribuyen enfermedades a cierta tecnología, cuando múltiples po-
sibles factores causales, arduos de independizar, se ponen en juego a la vez sobre la población. Tam-
bién, expresan la irracionalidad de no admitir estas actividades, cuando están en práctica otras que
serían, incluso, más contaminantes.
Por otra parte, existe una suerte de falacia que sostienen estos actores, en tanto tecnologías que
provienen de países desarrollados se validan de manera automática.
Quienes promueven estas nuevas tecnologías, a la vez, adhieren al principio de progresividad, en lo
que refiere a propiciar la gradualidad de los objetivos ambientales, a fin de no afectar fuertemente, y
de manera no planificada, la actividad económica.
Entre los detractores de las nuevas tecnologías se agrupan principalmente algunas organizaciones
sociales (formales o nucleadas ad hoc), algunos profesionales del ámbito de la salud,
organizaciones ambientalistas y ciertos sectores políticos, usualmente opositores. Estos actores
suelen rechazar la adopción de las nuevas tecnologías con una postura visionaria, sosteniendo que
estas activan distintos riesgos ambientales, en donde los mismos pueden clasificarse en: ecológicos y
sobre la salud; socio-económicos e institucionales.
En cuanto a los riesgos sobre el ambiente y la salud, cuestiones que resaltan en nuestros tres casos
de estudio son el temor con relación a cuáles son los insumos que se utilizan; qué características
tienen; cómo son los procesos y, por ende, qué ocurrirá con los residuos remanentes al final de estos
procesos. Al respecto, algunos recurren al reclamo de la licencia social por riesgos ambientales,
refieren a distintos riesgos de los contaminantes (a nivel local y global) y de la sobreexplotación de
los recursos, a la escasa posibilidad del sistema ecológico para absorber los residuos, y a una serie
de enfermedades vinculadas a los mismos. En este sentido, en los tres casos, advertimos una mirada
(explícita o latente) de Economía Circular, versus el enfoque de Economía Lineal. Una mirada
integral y sistémica, en detrimento de aquella otra, fragmentada y simplista.
En cuanto al riesgo socio-económico, se subraya la competencia de estas nuevas tecnologías con
sectores que desarrollan actividades económicas –en muchos casos cooperativas- en sus respectivos
territorios (por ejemplo, tamberos en los campos de Santa Fe, cartoneros en la Ciudad de Buenos
Aires, vitivinicultura o turismo, en Mendoza). En este sentido, estas nuevas tecnologías a gran
escala, manejadas por corporaciones poderosas, generarían una suerte de competencia, que muchas
veces resulta asimétrica, contra productores locales, lo cual, a la vez, afectaría a otros sectores que
dependen de ellos. Esto destruiría cadenas de valor y fuentes de empleo, a la vez que
frecuentemente se trata de poblaciones vulnerables con mayor riesgo de ser vulneradas. En términos
económicos, también se subraya una dependencia externa que suele derivarse de la implementación
de los nuevos paquetes tecnológicos, que requieren de la provisión de insumos y maquinaria por
parte de grandes corporaciones transnacionales y, a la vez, en dos de los casos, los precios
internacionales (por ejemplo, de los combustibles y de la soja), determina el relativo éxito
económico de las actividades y la posibilidad del advenimiento de shocks externos y, por ende,
sobre la economía en general.
En el plano institucional se cuestionan las capacidades estatales. Por una parte, en términos de co-
nocimientos se alude a la (in)capacidad del sector público de prever los riesgos de la implementa-
ción de nuevas tecnologías y los requerimientos consecuentes en términos de monitoreo. Se denun-
cian casos en donde emergen problemas a partir de la delegación de estas funciones a entidades
externas asociadas a estos negocios. A la vez, se cuestiona la capacidad financiera del estado para
monitorear y su capacidad de enforcement (lograr la ejecución de lo pautado, por ejemplo) Se pone
en tela de juicio, también, la capacidad y voluntad de los gobiernos de generar transparencia y parti-
cipación social. Al respecto, se denuncian los breves lapsos de aprobación de los proyectos y la falta
de debates profundos, multidimensionales, y que consideren horizontes de largo plazo. También se
denuncian proyectos que se cierran en secreto, camuflados por aparentes espacios de participación
ciudadana.
Estos actores promueven acciones precautorias para evitar todos esos riesgos, en lugar de que las
pruebas de los efectos negativos se presenten luego de implementadas las nuevas tecnologías. Esta
postura precautoria se orienta a minimizar los riesgos y, en esta línea, hemos observado campañas, con
slogans llamativos, que se orientan a prohibir/frenar (el fracking, la incineración, la utilización de
ciertos agroquímicos), para defender derechos que consideran, no deben vulnerarse180. Se alude a
evitar promesas inmediatas, con riesgos en plazos inciertos.
Desde este sector, también se adhiere al principio de progresividad, pero en su interpretación de no
retroceder en cuanto a logros alcanzados (ya no de gradualidad), en materia de protección ambiental y
social.
Con relación a sostener las nuevas tecnologías bajo el argumento de que han sido aplicadas en
países desarrollados, quienes las resisten sostienen que en aquellos países también existen debates,
y que las condiciones en las que se aplican no son las mismas que en la Argentina, por lo que se
requiere otro tipo de análisis para valorar cada alternativa. En el plano social, la cuestión resulta
más compleja, en tanto los casos presentan características regionales específicas y la necesidad de
innovar, se sostiene, es mayor. A la vez, arguyen que las capacidades institucionales de controlar
ciertos riesgos tampoco son las mismas entre países desarrollados y municipios argentinos. El
argumento de fondo es que el contexto resulta relevante.
Detractores de las nuevas tecnologías también alegan que las mismas no son en sí mismas buenas,
“mágicas”, por ser nuevas.
Vemos como positivo que en ciertos casos la normativa internacional (estándares de distintos países
y convenios a los que Argentina adhirió) ha servido de ejemplo y guía para pautar estándares
ambientales mínimos -que en muchas ocasiones están certificados por normas de calidad a las que
se someten las empresas como la ISO 14000. Sin embargo, en los distintos casos, quienes resisten
las nuevas tecnologías aluden a que se promocionan nuevas normas, que se proponen aprobar sin
requisitos de evaluación de análisis comparativo entre tecnologías (análisis Costo-Beneficio o
Multicriterio), tal como, en cambio, sí tiende a hacerlo la normativa en el mundo desarrollado.
A la vez, quienes resisten las nuevas tecnologías reclaman que existen vacíos y contradicciones en
la normativa, para prevenir y controlar situaciones de riesgo. Si bien algunos casos cuentan con
leyes nacionales que establecen presupuestos mínimos, en todos ellos vemos que, de existir, estas
son incompletas y/o resultan necesarias leyes complementarias que definan un horizonte claro de
acción. También observamos vacíos legales en los niveles locales y pujas por modificar la
normativa existente. Generalmente, detractores reclaman estándares ambientales y, en algunos
casos, normas que promuevan la inclusión social. En este plano, vemos que los promotores de
nuevas tecnologías también impulsan sus propios modelos normativos, en tanto argumentan que
algunas propuestas son poco realistas, incumplibles. Se asevera que a mayores estándares y
precaución, existen mayores costos, lo cual volvería inviable ciertas actividades privadas y públicas.
Frente a esto, detractores de nuevas tecnologías han presentado recursos judiciales, que
generalmente apelan a fallas ocurridas en los procedimientos para aprobar nuevas leyes o

180
Nos llama la atención en este ámbito las luchas de las madres (de Ituzaingó, de las Torres) que, con sus historias
familiares de vida, se organizan para generar conciencia y realizar reclamos.
resoluciones permisivas, a la inconstitucionalidad de las mismas, y a principios violados (de no
regresión). Incluso, en algunos casos se ha esbozado que se piensa en apelar a instituciones
jurídicas del ámbito internacional.
Cuando no hay negociación, ni el peso de las demandas inclina la balanza hacia un lado, el vacío
legal continúa y quienes detentan el poder de facto parecen imponer la incorporación de las nuevas
tecnologías –frecuentemente a través de decretos ejecutivos-, sin instituciones fuertes que las guíen.
Sin embargo, en este ámbito judicial encontramos algunos registros de que quienes adoptan una
postura precautoria han encontrado cierto espacio de negociación.
Al respecto, si bien al comenzar nuestro trabajo asumíamos que detectaríamos una escisión entre
actores que se ubican en una postura pragmática y una precautoria, hemos notado cierto punto de
encuentro, en donde múltiples precautorios estarían dispuestos a aceptar las innovaciones tecnológicas
de los pragmáticos, si se garantizan ciertos estándares, que permitan disminuir los riesgos socio-
ambientales, en los ámbitos que buscan proteger. Así, observamos un tablero con posturas
intermedias o los mismos actores que no son estáticos, sino que van mutando y adoptando nuevas
posturas. Algunos, con una fuerte identidad en favor o en contra de las nuevas tecnologías se
permiten negociar. A la vez, en el ámbito de la política se advierten casos de funcionarios y
legisladores que pasan de ser oficialistas, a ser opositores, y vice-versa, que suelen denunciar
proyectos que antes apoyaban y vice-versa. Como en otros ámbitos, los legisladores suelen
acompañar a los poderes ejecutivos, siendo que detectamos una fuerte tendencia a que miembros
del ámbito político se vuelvan promotores de las nuevas tecnologías al ser oficialistas, o al estar
asociados a los nuevos negocios, y a ser denunciantes, cuando son opositores. Entre estos últimos,
suelen ser comunes los pedidos de informes hacia los poderes ejecutivos, los cuales se caracterizan
por ser poco rigurosos en sus preguntas y, frecuentemente, por no ser respondidos por sus
receptores.
Entre aquellos que abren paso al camino del diálogo o la negociación, un posible punto de
encuentro tiene que ver con definir el cómo de la implementación, en cómo esta manera de
implementar puede impactar socioeconómicamente y ambientalmente, cómo se controlaría y con
qué capacidades. La complejidad de la problemática del riesgo ambiental abre múltiples espacios
posibles para el debate.
La justicia, sin embargo, también ha servido para generar nuevos formatos institucionales que
logran sacar a las nuevas tecnologías de la ilegalidad, o en otras ocasiones, no ha actuado como
poder de veto frente a sus avances, aunque ha rechazado los amparos de las organizaciones sociales
demandantes, en algunas ocasiones.
En otro plano, las disputas acerca de las nuevas tecnologías no se resuelven a nivel partidario, sino
más bien territorial. Existen territorios que acuerdan y otros que disienten, mayoritariamente, en la
aplicación de las mismas. Existen territorios liberados, sin demandas, que habilitan a los promotores
de las nuevas tecnologías a accionar con mayor discrecionalidad. En otros se dirimen los posibles usos
del territorio. A la vez, existe cierta percepción entre vecinos y organizaciones que los nuclean
respecto de que las nuevas tecnologías afectarían relativamente más a quienes residen en las
inmediaciones de su aplicación, por lo que en estos territorios se tiende a resistir más su
implementación y emerge la idea de regular distancias. En cierta disidencia, académicos de
organizaciones ambientalistas suelen reparar en los efectos nocivos que son generales, considerando
la integralidad del sistema ecológico. Por lo pronto, de todos modos, la resistencia ciudadana
resulta, con todo esto, mayor en aquellos territorios más poblados y organizados. Así, los inversores
tienden a buscar territorios menos resistidos, más desprotegidos.
También detectamos indicios de que cuando existen deficiencias en términos de capacidades
técnicas para examinar las nuevas propuestas tecnológicas, las demandas informales suelen
prevalecer por sobre las formales.
Por su parte, no todos los académicos y expertos son promotores o detractores de las nuevas
tecnologías. Detectamos un sector científico/técnico no homogéneo. Algunos se advierten como
asociados a los nuevos negocios y otros primordialmente cuestionadores de sus potenciales
consecuencias. También observamos que las multinacionales, defensoras de las nuevas tecnologías,
suelen tener a la mano capacidades para financiar expertos, extranjeros, con gran formación, y con
ese poder de “venir de afuera”. En contraposición, el apoyo de expertos hacia quienes resisten la
adopción de nuevas tecnologías, tiende a ser más nacional y voluntarista.
El sector público, frecuentemente también es heterogéneo, y como argumentamos, también
dinámico. Se observa tironeado por unos y otros actores, así como por unas y otras fuentes de
conocimientos, que generalmente, en conjunto, exceden sus capacidades. El sector privado se
moderniza más aceleradamente que el público y suele ganarle en la carrera argumentativa, ante la
disidencia. Advertimos que algunas jurisdicciones fundamentales, como las áreas de salud, parecen
haber estado bastante ausentes en muchos debates, dando cuenta de la ausencia de análisis
integrales de las problemáticas.
Una cuestión que surge como tema significativo para el debate son los costos ambientales y
socioeconómicos de las grandes escalas de los proyectos –asociados a la vez a cierta eficiencia
económica-, versus la idea de ir hacia lo local y hacia las pequeñas escalas (con menores costos
económicos y ambientales en transporte o mayor conciencia de la ciudadanía, por ejemplo, o
generación de empleo con la figura del promotor ambiental), lo cual merece un estudio aparte para
ahondar en este sentido.
Con todo esto, de cara al futuro diseño de políticas, surge que el papel del estado resulta fundamental
en la definición del riesgo. Subrayamos que tanto en el ámbito internacional, como en el doméstico,
existen experiencias exitosas y fallidas de donde se puede aprender. Destacamos la necesidad de
fortalecer instancias de generación de capacidades para evaluar opciones y monitorear las que se
adopten. Resulta necesario realizar evaluaciones que contrasten los aspectos sociales, ambientales,
económicos y financieros de las nuevas tecnologías, con otras alternativas de gestión, en el contexto
específico de los casos. También, sería deseable que estos análisis comparativos se abran y discutan
entre múltiples actores, de manera participativa, y transparente. Emerge también como relevante la
necesidad de crear entes autárquicos con mirada de largo plazo –considerando la mirada
generalmente cortoplacista de los poderes legislativos y ejecutivos- para la planificación y el
control, conformado por representantes de distintos sectores. En este sentido, la justicia es un actor
que últimamente ha sido citado en el ámbito internacional como posible mediador con las
generaciones venideras, en donde además de juzgar hechos pasados, existen antecedentes (externos
a nuestros casos de estudio) en donde ha generado prescripciones a futuro, adoptando una postura
precautoria.
En términos generales, los resultados evidencian que los argumentos de los diferentes grupos –
asociados a su vez a identidades, intereses, capacidades y relaciones de poder particulares- se
vinculan a múltiples dimensiones, lo que repercute en visualizar que los riesgos tecnológicos operan
dentro de un sistema integral -social, económico, ecológico, político e institucional-, que debe ser
estudiado y abordado políticamente como tal, buscando sinergias entre estos distintas dimensiones.
En este sentido, resulta crucial el trabajo interdisciplinario e interjurisdiccional, en el ámbito de la
política pública.

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Zhouri, A. (2005): “Desenvolvimiento, sustentabilidade e conflitos socio-ambientais”, En: Zhouri,
Andrea et al. (org.) A insustentável leveza da política ambiental. Belo Horizonte, Auténtica
Ediciones.
“La experiencia de Rafaela como aporte a la definición política de temas ambientales locales”

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”

Autores:
Dra. Mirta Geary (Consejo de Investigaciones de la UNR- Facultad de Ciencia Política y RRII-
UNR)-e-mail: mirtadinageary@gmail.com
Lic. Alejandro Castagno (CEDeT Rosario- Facultad de Ciencia Política y RRII-UNR) mail:
alecastagno@gmail.com
Vladimir Moskat (Taller Ecologista - Facultad de Ciencias Exactas, Ingeniería y Agrimensura -
UNR). e-mail: mirkomoskat2017@gmail.com

Área Temática: Política y Ambiente

Resumen:
Este trabajo se inserta en el marco de una investigación colectiva de alcance nacional
particularmente situada en el tema de los avances en GIRSU de diferentes municipios. Uno de los
casos que muestra un avance significativo en relación a la política de la región es el de la ciudad de
Rafaela. A partir de nuestro trabajo de campo visualizamos una particularidad sobre las modalidades
y variadas formas políticas en que determinados actores fueron implementando y resolviendo las
problemáticas en materia de gestión de residuos e identificando las demandas pendientes a partir de
la interlocución con los diferentes actores locales. El estudio está centrado en el periodo que va
desde el año 2003 hasta el año 2017, en el cual nos interrogamos acerca del rol significativo del
conocimiento experto, la relación con la política y el saber ambiental que deviene de actores e
instituciones claves locales y regionales, tales como las universidades, los asesores externos, las
organizaciones ambientales y cooperativas de recuperadores de residuos en la dinámica de
interrelación/interpelación con el gobierno local. En este sentido nos detenemos para analizar el tipo
de influencia e incidencia que adquieren cada uno de ellos en la arena política local.
Introducción
Las ciudades son consideradas las protagonistas clave del mundo del siglo XXI y por ello debe
tenerse en cuenta su accionar a la hora de pensar la cuestión ambiental. El desarrollo de las urbes se
ha transformado en una problemática global que está estrechamente relacionada en cómo impactan
sobre el ambiente, especialmente teniendo en cuenta problemáticas tales como la disposición de
residuos, contaminación por vehículos, fábricas, entre otros. Reconociendo este rol preponderante
observamos que en los últimos años, impulsados por iniciativas de programas institucionales y de
organismos no gubernamentales, numerosos municipios intermedios y pequeñas localidades han
implementado una serie de experiencias de políticas locales tendientes a avanzar en la temática
ambiental.
El caso del municipio de Rafaela se presenta como un avance destacado en materia de
sustentabilidad donde se centra la preocupación en la solución del problema de la generación y
disposición de residuos, en el marco de un proyecto de planificación estratégica, que se fue
fortaleciendo con el correr de los años, incorporando temas de relevancia política tales como la
formación de cooperativas de recuperadores y la responsabilidad de los Grandes Generadores de
residuos.
Este trabajo se inserta en el marco de una investigación colectiva de alcance nacional
particularmente situada en el tema de los avances en GIRSU de diferentes municipios. 181 Uno de
los casos que muestra un avance significativo en relación a la política de la región es el de la ciudad
de Rafaela. A partir de nuestro trabajo de campo visualizamos una particularidad sobre las
modalidades y variadas formas políticas en que determinados actores fueron implementando y
resolviendo las problemáticas en materia de gestión de residuos e identificando las demandas
pendientes a partir de la interlocución con los diferentes actores locales. El estudio está centrado en
el periodo que va desde el año 2003 hasta el año 2017. Sobre el mismo nos interrogamos acerca del
rol significativo del conocimiento experto, la relación con la política y el saber ambiental que
deviene de actores e instituciones claves locales y regionales: universidades, asesores externos,
organizaciones ambientales, cooperativas de recuperadores de residuos, empresas. En este escenario
nos detenemos en el análisis del tipo de influencia e incidencia que adquieren cada uno de ellos en
la arena política local.

Asumimos que en el caso de Rafaela, la historia de la región y el ser ciudad de inmigrantes, de su


colonización a partir de la distribución de la tierra bajo el criterio de pequeñas parcelas, permitió
generar una cultura de trabajo particular, y distintiva del resto de otras ciudades de la Región de
Santa Fe182. Los pobladores rafaelinos construyeron una cultura caracterizada por un arraigo
especial al trabajo y una marcada inclinación por el progreso y el ahorro. A la par, esto concibió una
filosofía de vida propia que le permitió al ciudadano común, ser partícipe de un proyecto político,
cuyo soporte base fue pensar Rafaela como ciudad modelo, lo que dio por llamarse “la Perla del
Oeste”.

181
“¿Hacia un nuevo modelo? Avances en la gestión integral de residuos sólidos urbanos en
Argentina” El proyecto tiene el objetivo de analizar los avances en la aplicación del modelo GIRSU
establecido por la normativa ambiental en distritos seleccionados de Santa Fe, Mendoza y la Región
Metropolitana de Buenos Aires, con el propósito último de extraer lecciones que permitan formular
recomendaciones para una mejor gestión de los RSU a lo largo del país.

182
Entrevista a ex funcionarios (políticos con cargos en el estado local y en el estado provincial,
intendentes, concejales y escritores –historiadores de la ciudad)
Cuenta a la hora de referirnos al sistema político rafaelino, la calidad y permanencia de
funcionarios, así como el tipo de liderazgos políticos locales que actuaron como soporte para la
continuidad y mejoramiento de las políticas públicas. En relación a la hora de precisar sobre
carreras políticas y liderazgos locales, quienes llegan a intendente tienen ambiciones políticas,
estrategias y consideran que este escalón debe tener alguna proyección, tanto a nivel local, como
provincial, y quizás a escala nacional. Asimismo sus trayectorias devienen generalmente de cargos
previos en los cuales se inician sin formación como políticos, y luego continúan con reelección, a
veces con alternancias y otras con cargos a nivel provincial y/o nacional. Como bien identifica
Freidemberg (2011:161): “Como cualquier otra persona, los políticos tienen motivaciones que los
llevan a efectuar cálculos y estrategias a seguir, al decidir su ingreso en el mundo de la vida
política. Estos cálculos definirán su carrera, desde el inicio hasta su finalización, donde diversos
factores cobran relevancia: tanto contextuales (institucionales) como personales (individuales)” .
Sin embargo, “…a diferencia de lo que ocurre en otras ocupaciones, los políticos tienen que tomar
decisiones periódicamente acerca de cómo van a desarrollar su carrera...” (Botero 2011:167)
Vemos que, comparativamente, en el caso de Rafaela, lo que es común a los mandatos locales se
presenta a partir del año 1995183, donde, todos los intendentes tuvieron un segundo mandato, es
decir fueron reelegidos. Si bien cada uno tuvo su impronta, los vincula la pertenencia a la misma
fuerza política: el Partido Justicialista.

A la hora de hablar sobre los tipos de liderazgos y carreras políticas de la ciudad de Rafaela la tesis
doctoral de Tonon (2011184) considera que la intendencia que asumió en el año 1991 se destaca
como “..... una nueva forma de gestión y promoción de políticas que apuntaban a fortalecer el
desarrollo local, estos nuevos grupos consiguieron transmitir un liderazgo personal al peronismo
rafaelino, que resultó altamente fortalecido….” (2011:341) .Esta nueva modalidad de carrera
política, aparece como fundante en los inicios del mandato de Omar Perotti. La autora considera
que este “formato “sería replicado en las posteriores intendencias de Ricardo Peirone.
Nuestro análisis nos permite observar que esta modalidad de carrera política se mantendrá
nuevamente con Perotti (2003- 2011) y Luis Castellano. Asimismo, a nivel local, se logró ejecutar
un mecanismo de sucesión que plasmó una forma de mantener el poder y la circulación de políticos,

183
Anteriormente, del año 1983 a 1991, estuvo como intendente Rodolfo Muriel,perteneciente al
partido Vecinalista. Su extensa gestión terminó con una intervención provincial en 1990, de la mano
de Jorge Fernández, hasta que en 1991 es electo Omar Perotti.
184
El estudio abarca las siguientes administraciones : Muriel (83-91) y Perotti (91-95)
funcionarios y expertos.
En este recorrido de los gobiernos municipales vemos que los asesores externos y técnicos jugaron
un papel destacado en materia de conocimiento experto, cuya presencia/ausencia es analizada por
una funcionaria de alto rango y trayectoria a partir del concepto de masa crítica185. Se destaca en
este concepto la inclusión de instituciones capacitadoras en términos tecnico-cientificos tales como
las delegaciones de universidades, las cuales fueron radicadas con posterioridad.
Según Morresi y Vommaro (2011) lo que distingue a los expertos de los académicos es su
posibilidad “...funcionar como sujetos capaces no sólo de presentar las credenciales universitarias
propias del mundo académico...sino de movilizar ese capital simbólico de forma tal de legitimar sus
discursos, sus visiones del mundo y sus recomendaciones específicas fuera del ámbito académico y
científico” (2011:18) .También señala que esto permite diferenciar a los expertos de los tecnócratas.
Las condiciones aludidas facilitaron la continuación y consolidación de la línea de proyecto político
municipal en materia de política ambiental. Con el tiempo, y de la mano de aquellos liderazgos
políticos, fue posible incorporar la presencia de técnicos y expertos externos, quienes aportaron
conocimientos específicos, básicamente a partir de experiencias en otros municipios, que incidieron
en el proyecto, por fuera de las propias capacidades estatales burocráticas. Actualmente la ciudad
referencial es Curitiba, experiencia compartida a través de la red de ciudades. El conocimiento de
estos casos de ciudad modelo permitieron a los funcionarios, evaluar las experiencias en curso y
futuras de la ciudad tales como los casos de las cooperativas de recicladores y la política de Grandes
Generadores, temáticas en la cuales los técnicos y expertos, compararon índices de la política
ambiental en curso. De esta manera, observamos que los líderes políticos, a través del conocimiento
experto situado, pueden alternar sus cargos políticos en diferentes escalas, manteniendo la presencia
y continuidad de la agenda de política ambiental.
En el marco del avance en materia de política ambiental del municipio de Rafaela nos detenemos a
analizar el proceso de constitución y funcionamiento que protagonizan un grupo de cooperativas de
recuperadores de la localidad de Rafaela. Nuestro interés por el análisis de este caso radica en que
se trata de una de las pocas experiencias del país donde se logra una articulación de las cooperativas
con el gobierno local.
Partiremos nuestro análisis dando cuenta de la noción de saber ambiental para encuadrar la relación
y acción de estas organizaciones colectivas como una práctica que contribuye a nutrir de nuevos
saberes que integran lo ambiental, lo técnico y lo social. También se destacan las formas
autogestivas dentro de la economía social como experiencias que buscan dotar a las personas de
herramientas colectivas y democráticas en pos de asegurar la reproducción de sus necesidades,
intereses e integración social.186 Más adelante nos detenemos en los aspectos que refieren tanto al
185
La funcionaria se refiere al concepto de masa crítica como conocimiento experto,profesionales y
funcionarios. En sus palabras esto daba lugar a administraciones carentes de volumen de recursos
humanos. Según la entrevistada esta masa crítica estaba ausente a los inicios de las carreras políticas
que estamos aludiendo , debido en parte a la inexistencia de universidades en el ámbito local y por
lo tanto esos recursos debían “ser buscados” a otra escala, fundamentalmente internacional
(Barcelona, Porto Alegre, Curitiba).
186
Las práctica que caracteriza a la economía social ”...produce sociedad y no sólo utilidades
económicas, porque genera valores de uso para satisfacer necesidades de los mismos productores o
de sus comunidades – generalmente de base territorial, étnica, social o cultural – y no está orientada
por la ganancia y la acumulación de capital sin límites» y contribuye «a asegurar la reproducción
con calidad creciente de la vida de sus miembros y sus comunidades de pertenencia…”(Coraggio,
2002: 286).
contexto y factores de surgimiento de las cooperativas, el rol del Estado y cómo fue la integración
de las mismas. Por último profundizaremos con el testimonio de algunas integrantes de las
cooperativas en los beneficios y limitaciones que se presentan bajo esta modalidad de trabajo.
Dentro del análisis de la política ambiental de la localidad cabe mencionar que la ciudad de Rafaela
posee un importante entramado empresarial en el que se destacan la industria, el comercio, los
servicios, la construcción y la actividad agropecuaria187. Se puede estimar que de los residuos
dispuestos en el relleno sanitario de la ciudad, en torno al 70% proviene de industrias, comercios y
servicios, lo que da cuenta de la relevancia del sector188.
Las empresas de Rafaela tienen una larga historia de trabajo en común a partir de la creación de
entidades que las aglutinan, principalmente el Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región
(CCIRR) fundado en 1932189. En ese contexto, en los últimos 20 años, han tenido un rol importante
en los procesos de planificación estratégica, con un peso gravitante en la toma de decisiones
político-económicas a nivel del municipio. A modo de ejemplo el CCIRR cada año participa
sistemáticamente en el debate y actualización de las normativas tributarias en el marco del Concejo
Municipal.190
Como otro interrogante de nuestro trabajo nos proponemos analizar el tipo de vínculo que se ha
desarrollado entre el sector empresarial y la Municipalidad de Rafaela en lo concerniente al manejo
de residuos, preguntándonos qué participación e incidencia han tenido las empresas en los procesos
de discusión de la política pública respectiva, en lo que atañe a su responsabilidad como Grandes
Generadores de residuos. También indagamos la evolución de las políticas públicas referidas al
sector en relación a la separación y reciclado de residuos. Finalmente evaluamos los resultados de la
responsabilidad empresarial en materia ambiental a la hora de gestionar sus residuos
Por lo tanto contemplaremos la gestión de residuos dando cuenta de la misma partiendo de un
enfoque integral, que se nutre de los aportes de distintas disciplinas y conocimientos, no sólo en

187
Plan Estratégico para el Desarrollo Económico y Social de Rafaela - Rafaela Productiva 2020 -
Documento Resultados y Conclusiones de Ejes y Desafíos 2020
https://rafaelaproductiva.com.ar/download/multimedia.archivo.aed80d74bf0bb4ea.50726573656
e746163696f6e2066696e616c20525020323032302041412e706466.pdf
188
Una funcionaria de la ciudad detalló, según se cita en una nota periodística de 2017, que, “del
100% de los residuos que se generan en Rafaela, el 31% son sólidos domiciliarios y, el resto,
corresponde a actividades privadas, empresas, comercios, bares, restaurantes , clínicas y
supermercados”.
https://diariolaopinion.com.ar/noticia/178454/presentaron-a-los-ediles-la-ordenanza-de-
generadores-especiales-de-residuos
189
http://ccirr.com.ar/sitio/Seccion.aspx?i=1
190
https://www.mininterior.gob.ar/planificacion/pdf/planes-loc/SANTAFE/Plan-Estrategico-
Rafaela.pdf
Un concejal del oficialismo entrevistado en 2017 expresó que el CCIRR “tiene una fuerte inserción
en lo político a nivel provincial, a nivel nacional”. Otro concejal de la oposición, entrevistado en el
mismo momento, expresó que el CCIRR es una institución “muy activa, muy militante de sus
causas” y que todos los fines de año se reúnen con los concejales para discutir la actualización de
las ordenanzas tributarias.
clave de un problema técnico-administrativo. Esencialmente las ciudades que deben encarar esta
temática deberán hacerlo a partir de reconocer la complejidad de la misma y enfocarlo como lo que
es, un problema político ambiental.

La experiencia de las cooperativas de recuperadores de la ciudad de Rafaela. El saber


ambiental y el factor asociativo en las cooperativas de recuperadores
Al trabajar en torno a la noción de ambiente, a lo ambiental, lo hacemos aludiendo a un objeto
complejo, integrado por dimensiones varias, que dan cuenta tanto de lo natural, la técnica y lo
correspondiente a lo social. Además debemos sumarle a lo que entendemos por ambiental lo
referido a la noción de complejidad que caracteriza al mismo. Esto se traduce en el poder entender
este campo/ mundo de actuación, en la respectiva confluencia de intereses y racionalidades de los
actores sociales, organizaciones e instituciones que participan en la realidad social (Alimonda,
2002; Gutiérrez, 2014; Leff, 1998; Morin ,1994). De manera que el saber ambiental, que se nutre
de todas estas consideraciones, se nos presenta como un conjunto de saberes teóricos, técnicos y
estratégicos, que no rehúyen de integrar nuestra mirada y comprensión de la realidad. A partir de
estos saberes es que podemos articular/ evidenciar una heterogeneidad de experiencias que tienen
lugar en un determinado tiempo y espacio, para dar un paso más en la gestación de proyectos
alternativos con nuevos principios y valores. Por lo tanto, como lo define claramente Leff (1998),
este saber en torno a lo que entendemos por ambiental se nutre de los procesos políticos, culturales
y sociales que buscan en torno a diferentes realidades de concreción realizar transformaciones entre
las relaciones que se dan entre la sociedad y la naturaleza.
El campo de las políticas ambientales de los últimos años y específicamente dentro de escalas
locales se ha presentado como una problemática de sumo interés, como preocupación. Esto se
correspondería como detallan Gutiérrez e Isuani (2014) con una tercera fase del ambientalismo
argentino (2003-2013) donde parecieran confluir el ambientalismo social y el estatal. Por medio de
la habilitación de nuevas institucionalidades ambientales, en la década del noventa principalmente y
aún más cercanas en el tiempo, actores de la sociedad civil encontraron la posibilidad de
involucrarse, preocuparse, exigir en torno a la cuestión ambiental en un papel más relevante. Dentro
de las mismas la gestión de los residuos representa tanto un desafío como oportunidad de encarar
proyectos que incluyan desde una dimensión productiva (el emplazamiento de proyectos de
reconversión / reutilización de materiales) como social (a través del trabajo de cooperativas de
recuperadores). En nuestro caso tomaremos para nuestro análisis, uno de los proyectos alternativos
que nutren al saber ambiental y que podemos encontrar en las experiencias que giran en torno a las
cooperativas de recuperadores.
La conformación en organizaciones asociativas, en este caso a través de cooperativas, ha sido
utilizada por parte de los colectivos de recuperadores en pos de una estrategia comunitaria para la
mejora de sus condiciones socio-laborales y de legitimación como sujeto trabajador. Analizando
más detalladamente la cuestión de su figura, en lo formal se puede entender a la asociatividad como
una herramienta de los sujetos en pos de mejorar sus capacidades y accesibilidad al trabajo, en
donde se ponen en juego un cúmulo de saberes técnicos como capacidades y relaciones para poder
resolver problemáticas comunes. (Bonelli, 2011). Fue así que la principal necesidad para resolver
por parte de las personas era su situación laboral de manera de poder acceder a ingresos que les
permitan sobrevivir a ellos y a sus familias. El factor principal en torno al cual se organizaron estas
formas asociativas se centraron en el trabajo, en la idea de poder acceder al mismo, y mantenerlo a
través de la forma de cooperativas.
¿Pero en qué aspectos radica la importancia de la asociatividad y la autogestión? Algunas
aproximaciones a esta respuesta pueden dilucidarse en torno al concepto de autogestión; es muy
clara la definición que nos acerca Orlando Nuñez S. (2007) que la refiere como: "... el libre
ejercicio de la participación democrática de los individuos al interior de las unidades económicas o
de cualquier otra índole. Es el control de los excedentes generados en cualquier espacio
económico, donde se participa productivamente y creativamente" (2007:114). Estas formas que se
habilitan desde el campo de la economía social son prácticas de ejercicio democrático, que se
habilitan para nuestros espacios de vida, aquellos que buscan ser dominados exclusivamente por las
relaciones de mercado. Al hablar de asociatividad/ autogestión estamos resaltando rasgos no
capitalistas que priorizan no separar el trabajo en relación a la propiedad/gestión de los medios de
producción, una valorización de los lazos interpersonales que se constituyan en parte de las
relaciones sociales de producción. Retomando los planteos realizados por Bonelli (2011), es
importante destacar que la figura de la cooperativa también pone a los grupos de recolectores en una
situación de tensión por sus propias características. Partiendo de una realidad en donde podemos
encontrar una dimensión económica, regida mayoritariamente en su relación con el mercado y otra
realidad en torno a lo organizacional, basado en la conformación de sus miembros y asociados. Por
lo tanto estamos frente a iniciativas colectivas, en donde a pesar de tener un proyecto que se inserta
y actúa en el mercado, el eje de las mismas busca centrarse en las personas y no exclusivamente en
el capital. De allí nos recordará el autor la importancia de pensar a estas figuras en su articulación
con un actor de importancia como el Estado y la identificación de las cooperativas como
proveedores de un servicio para la comunidad.
Por lo tanto, bajo esta modalidad, los recuperadores se presentan como un sujeto interesante para su
análisis desde su inscripción en torno a la concepción de saber ambiental y configuradas bajo la
figura de un accionar colectivo por medio del asociativismo. Entender su organización,
subjetividades, y relación con el entorno, contribuirá a poder avanzar en una comprensión más
integral de la gestión ambiental local.

Conformación de las cooperativas de recuperadores en la ciudad de Rafaela


El comienzo del funcionamiento de las cooperativas en la ciudad de Rafaela está íntimamente
ligada con un hecho que tuvo lugar en el año 2003. En esta fecha el gobierno municipal determinó
el cierre definitivo del viejo basural a cielo abierto, y los residuos de Rafaela comenzaron a
transportarse mayoritariamente a un relleno sanitario (RS) ubicado en las inmediaciones del
municipio. El intendente Peirone (1995-1999 y 1999-2003) tomó la decisión política y a su vez
contó con el apoyo unánime del concejo Municipal para la construcción del relleno, que incluía el
inicio de la recolección diferenciada, experiencia que comenzó con algunos barrios para luego
extenderse a la mayoría de la ciudad. En el predio del basural vivían unas 30 familias, a quienes el
municipio les propuso que continuasen con sus actividades de recuperación en el nuevo RS, que
disponía de un espacio para futuras plantas de recupero, dentro del llamado Complejo Ambiental.
Así se dio marcha al largo proceso de conformación de las cooperativas , las dos primeras
conformadas en el año 2006 y una tercera para el año 2009 , que se integraron legalmente a través
del apoyo del estado municipal (Geary, Levatino, Saidón, 2017). Es importante volver a remarcar el
hecho de que las cooperativas de trabajo, tal el caso de los recuperadores de residuos en Rafaela,
surgieron como una forma de dar respuesta a las necesidades sociales de la época. Durante los
primeros años de trabajo la recuperación que se realizaba por parte de los trabajadores era manual,
pero a partir de julio de 2005 los residuos comenzaron a procesarse en una Planta de Recupero
mecanizada. En cuanto a las condiciones de trabajo previo a este cambio las cooperativistas
entrevistadas191 hacen referencia a las condiciones de precariedad, ya quetrabajaban con una cama
elástica, con bolsones a los lados. En los inicios solo había un galpón y trabajaban en el exterior con

191
Las entrevistas utilizadas para este trabajo son parte de la investigación colectiva de alcance
nacional particularmente situada en el tema de los avances en GIRSU de diferentes municipios, que
ya hemos mencionado al inicio de este trabajo.
sombrillas. La situación actual es muy diferente, así lo definen los integrantes de la Cooperativa
Frente para el Trabajo: “Lo podemos llamar un basural de lujo. Ni aire acondicionado tengo en mi
casa como tengo en el basural. Ni freezer tengo en mi casa, tengo una heladera chiquita.”
Un factor importante para la incorporación de la planta de recupero mecanizada fue el hecho que la
recolección diferenciada se extendió hacia el año 2005 a todo el ejido urbano y, según datos del
propio municipio, más del 80% de los hogares se sumaron a este sistema. Hacia el año 2009 las tres
cooperativas quedaron legalmente constituidas, insertándose en el ámbito de la Subsecretaría de
Economía Social.192Aquí es importante destacar cómo, por parte del Estado local, se empieza a
reconocer el rol clave del recuperador urbano en el circuito integral de los residuos. Al mismo
tiempo se fortalece por medio del trabajo de las cooperativas el proceso de reciclaje y la reinserción
de los materiales al mercado.
Sin embargo hacia el año 2011 el funcionamiento de las cooperativas no satisfacía las necesidades
de los recuperadores y sus familias.Los mismos se organizaron en piquetes a la entrada del Relleno
Sanitario y exigían la presencia del intendente, Luis Castellano, quien definió la inclusión de las
mismas en el área de la Subsecretaría de Economía Social y Empleo. En esta área193se conformó un
equipo para trabajar articuladamente integrado porun contador, una licenciada en empresas y una
tutora de las cooperativas. Este acompañamiento del Estado significó, según lo manifestó una
funcionaria de esa agencia, un cambio sustancial para el desarrollo y verdadera consolidación de las
cooperativas. La condición legal y jurídica les permitió adquirir conocimiento de sus derechos y
capacitación: aprender a controlar y pesar lo que venden, así como la legalización de los
revendedores del material recuperado. La forma organizativa básica se dio a través de una
coordinadora/trabajadora, entre el estado y los cooperativistas. Sobre el inicio de este tipo de
acompañamiento los propios cooperativistas resaltan el rol del Estado local, comentan los
integrantes de Frente para el Trabajo: “Ellos siempre están en lo bueno y en lo malo. Hasta
problemas familiares, del trabajo siempre contamos con ellos. Ellos nos sacan a flote.”
Como podemos observar el desarrollo de la experiencia de las cooperativas en Rafaela atravesó
diferentes momentos que no excluyeron situaciones conflictivas. Desde sus orígenes ligados a una
situación complicada a nivel social –económico de la realidad imperante a la lucha por mejores
condiciones de trabajo. Sin embargo tanto por el objetivo de los propios cooperativistas como la
fuerte decisión política, el proceso de consolidación de las plantas de recupero dentro del relleno
sanitario, y luego complejo ambiental, fue una política mantenida y sostenida a lo largo del tiempo
en la ciudad de Rafaela.
Características y organización del trabajo de las cooperativas
El trabajo de las cooperativas de recuperadores de Rafaela, como así también de otras cooperativas
requiere un gran esfuerzo en cuanto a la organización interna de las mismas y sus miembros. Sin
duda una de las principales preocupaciones gira en torno a cómo colectivamente se definen
cuestiones tales como las jornadas y condiciones de trabajo. Es por ello interesante a través de los
testimonios de diversos cooperativistas reconstruir algunos de estos elementos que hacen a la tarea
diaria de funcionamiento del trabajo en el Complejo Ambiental.
Comenzaremos refiriéndonos a la composición de las dos cooperativas que trabajan actualmente en
la planta de recupero. En la proporción de integrantes, en la cooperativa La Esperanza
encontramos un total de 24 personas, 12 hombres y 12 mujeres en total. Existe una cierta división
del trabajo en base a las condiciones físicas donde los hombres trabajan en el sector de las prensas y
en la tolva. Además otro cooperativista en los bolsones donde cae el material. En un principio las
mujeres también estaban capacitadas para trabajar en la prensa, pero actualmente lo hacen

192
(Geary, Levatino, Saidón, 2017)
193
Siendo Subsecretaría Evangelina Garrapa (primera intendencia de Luis Catellano-2011-2015)
principalmente en la cinta, aunque los hombres también participan de este trabajo. En cuanto a la
Cooperativa Frente para el Trabajo actualmente sus integrantes cuentan un total de 25 personas, 8
hombres y 17 mujeres.
En el relleno sanitario se encuentra trabajando también una tercera cooperativa más pequeña
(alrededor de 10 personas) llamada “3 R”. La misma surge luego de que un grupo de personas
siguieron recolectando materiales dentro del viejo basural que estaba cerrado por parte del
municipio pero algunos privados seguían llevando residuos. Cuando el Estado local logra controlar
esta situación surge el reclamo por parte de las personas que trabajaban allí. Se consigue la
constitución de los mismos en una cooperativa para trabajar sobre la recolección de patio (restos de
electrodomésticos, metales, motores en el relleno sanitario). Cuando no hay suficiente materia
prima de este tipo, algunos camiones que recuperan otros materiales son “volcados” para ellos. Es
importante mencionar que, comparativamente las condiciones de esta cooperativa, distan de ser
parejas con las otras dos, ya que por ejemplo estas trabajan al aire libre por fuera de la planta de
recupero sin cinta, solo contando con una prensa.
Volviendo a la situación de la CooperativaFrente para el Trabajo sus integrantes mencionan que
las condiciones mejoraron a partir del trabajo en el complejo y asociativamente con los
cooperativistas. Destacan la mayor calidad en cuanto a lo que entra de residuos, el aumento en el
volumen que ingresa al complejo y la situación de que las fábricas locales envían mayor cantidad de
materiales recuperables194.
“Nosotros queremos mucho a nuestro lugar de trabajo, es mi casa, en el relleno me pasaría las
24hs, a mí me encanta trabajar ahí. A Veces los hago trabajar a ellos más de lo normal, pero es
algo que te gusta y lo haces. Mira yo me emociono cuando hablo de mi trabajo, me encanta, mi
familia se enoja porque yo quisiera estar en el trabajo.”
Enfocándonos en torno a las características de la jornada de trabajo en la Planta de Recupero los
integrantes de la Cooperativa LaEsperanza detallan:
“13.30 salimos del corralón en el colectivo, llegamos 13.45 allá. Arrancamos hasta la 16.30 hora
de descanso hasta las 17. Seguimos hasta las 19. Y a las 19.30 nos viene a buscar el colectivo. A las
19 se corta para limpiar y nos vamos. De lunes a sábados. Los sábados vamos de mañana. Esto es
porque la cooperativa de la mañana está haciendo una hora más por día, entonces para igualar las
horas, nosotros vamos los sábados a la mañana.”
Es interesante observar como una de las cooperativas organiza el trabajo a través de una planilla
semanal, donde se asignan las diferentes funciones respondiendo a la idea del trabajo rotativo.
Como bien lo detalla una de las cooperativistas de La Esperanza:“los vamos rotando, la prensa, la
cinta se va rotando, por el tema cansancio. En la tolva se va cambiando por semana, van dos
hombres y a la otra semana se cambia. En los bolsones también se cambia, por semana va un
hombre ahí. Van rotando. Igualmente las mujeres nosotras hacemos el trabajo en la cinta y el
trabajo afuera. Viste que están las bolsitas afuera, nosotros lo hacemos manualmente, vienen
contenedores y los trabajamos manualmente. Porque no todo pasa por la cinta. Un día un grupo,
de cualquier persona va a la cinta, ese grupo mañana va afuera, vamos cambiando, y la gente ya
está acostumbrada. Lo vamos manejando con planillas”.
Podemos comprobar que en torno a las cooperativas de recicladores también la organización del
trabajo responde a la diversidad de materiales a reciclar. Por lo tanto cada persona que está en una
de las bocas de la cinta tiene encargado un tipo de material. Las dos integrantes de la cooperativa
que están adelante sacan nylon de primera y vidrio. Por si alguno de estos materiales pasa de largo

194
A su vez, destacan avances en materia de seguridad e higiene, los cooperativistas también mencionan un avance, cuentan con
protección, elementos de seguridad para el trabajo con los materiales como barbijos y guantes. A la hora de hablar de esta cuestión
los cooperativistas de La Esperanza comentan la existencia de matafuegos, el uso de guantes de látex y tela. Además tienen
incorporado el uso de ropa de trabajo, fajas por igual para hombres y mujeres. Además se produjo una mejora en las cuestiones
edilicias y de confort, cuentan con un comedor, banco, mesa, aire acondicionado, cocina y un freezer.
por la velocidad de la cinta, el resto de los compañeros tienen tachos para ir alzando el material y no
perderlo. Relacionado con las características de este trabajo, a la hora de contratar una persona
nueva en la cooperativa se la pone a trabajar en la cinta. Los cooperativistas dicen que “la mejor
manera de conocer lo que vos clasificas es estando en esa función, para reconocer los materiales. Se
les da tres meses de prueba a esas personas, para ver si siente cómoda o si se evalúa que hace
correctamente el trabajo”. Se comenta que la mayoría de las personas a prueba terminan quedando,
ya que “le agarran la mano enseguida”.
Una arista relevante para adentrarnos en el trabajo de los recuperadores resulta ser la cuestión de los
tipos de materiales con los que suelen trabajar más, donde se mencionan principalmente botellas
de plástico, cartón. Luego viene lo que refiere a archivo, tetra, vidrio, entre otros. A la hora de
hablar de la calidad de los materiales que reciben, esto suele ser fluctuante. Hay barrios que
brindan muy buena calidad de residuos, los que ya tienen muy incorporados la cuestión de la
separación. Pero también están otros barrios que no lo hacen de la misma manera y es necesario que
tomen conciencia de ello para facilitar el trabajo de las cooperativas. Como bien lo refiere una de
las cooperativistas de La Esperanza: “Hay veces que viene bien y a veces no tanto. Hay barrios que
lo hacen excelente, hay barrios que ya lo tienen incorporado. Pero hay barrios que no lo hacen,
que la gente tome conciencia de eso es importante para nosotros porque nos facilita a nosotros.
Porque todo eso va por la cinta y es pesado a veces, va tierra, va hoja. Entonces nosotros con una
mano tenemos y con la otra sacas. Y tenes que ayudar a tu compañero de enfrente y el otro te ayuda
a vos.” Continuando en torno al tema los cooperativistas también remarcan que por temporadas la
calidad puede ser muy buena, en parte eso se debe a que la Municipalidad realiza una campaña
continua de concientización. Pero si este tipo de acción merma un poco la gente se descuida y se
nota en la calidad de la basura. Es interesante escuchar como una propuesta esgrimida por parte de
los clasificadores resulta ser la iniciativa de que la gente pueda visitar el lugar, que conozcan a la
gente que trabaja allí. Comentan que desconocen la labor que se realiza en el relleno sanitario. En
torno a esta situación agregan integrantes de La Esperanza:
“Nosotros tenemos gente que nos visita, las escuelas, empresarios que van a ver los materiales,
gente que les interesa el lugar. Pero también la gente que hace a la basura es la gente común. Que
esa es la gente que tira. Es la gente común. Va mucha gente a visitarnos, también es importante que
vaya gente que quiere ir a conocer. Yo a veces hablo con gente que ni sabe que está el relleno.” A
esta tarea de conocimiento/difusión contribuye la Municipalidad a través de la distribución de
folletos, grafica, la organización de charlas, notas televisivas, radio. Pero como comentaba la
cooperativista “pero hasta que vos no lo ves, no lo haces”. Otra acción importante resulta de
organizar visitas de las escuelas locales para recorrer las instalaciones y un museo que se encuentra
en el predio relacionado con la temática de los residuos.
Toma de decisiones, formas participativas y relación con el gobierno local
Como mencionamos al principio de este apartado, otros puntos interesantes de análisis en torno a
las cooperativas que trabajan en el complejo ambiental de Rafaela están ligados a la toma de
decisiones, las formas participativas en su interior y cómo se relacionan con otros actores, por ej.: el
Estado Municipal.
Comenzando por la forma de la toma de decisiones, la realización de reuniones por parte de la
cooperativa Frente para el Trabajo, se llevan a cabo en el R.S, en general “cuando hay situaciones
o pasa algo”. Ahí se reúnen los asociados y el concejo de administración de las cooperativas. La
elección de autoridades se realiza cada 3 años, la actual composición del concejo lleva algo más de
un año frente al mismo. Es interesante la situación de una de las dos integrantes entrevistadas que
forman parte del concejo, donde a pesar de no contar con muchos conocimientos de contaduría al
principio se fue dedicando y especializando en el tema. Como ella refiere el principal motivo de su
elección fue la confianza.
En relación al desafío que implica además de trabajar y tomar decisiones en el concejo las
cooperativistas de La Esperanza consideran:
“Nosotros cuando entramos al concejo, cuando tenemos votaciones y entra gente nueva tenemos un
gran apoyo. La gente nos votó y ahora nos queda a nosotros de este lado aprender a tratar de
conformar a ellos. A veces cuando sos nuevo en el concejo y tenes tanto trabajo. Tenes que mandar
a tanta gente, somos 24 personas, tenes que tener un lugar limpio, que estén bien, que no falte esto,
tenes que estar un poquito en cada lado. Tenemos el barrido que es otro horario, también tenemos
eso. Nosotros nos ves así pero progresamos. En 2 años pudimos aprender un montón y yo estoy re
contenta.”
A la hora de comentar sobre cómo la cooperativa se organiza o realizan las reuniones, refieren a
que en el concejo casi siempre toman las decisiones. El mismo se encuentra conformado por el
tesorero, secretaria, presidente y síndico. En cuanto a los temas más frecuentes se presentan las
relaciones interpersonales o faltas. Como lo detallan los mismos cooperativistas de La Esperanza:
“El tema que siempre sale es la gente no está conforme que si uno falta, si se enferma, cosas o
problemas mínimos. Gente que está enferma y que lleva un certificado, y los otros tienen que
trabajar para pagarles. Nosotros le pagamos un 50% porque es lo que corresponde. Son los tema
típicos, si hay algún problemita, un roce entre algunas personas, lo tratamos de solucionar ahí, lo
hablamos. Que no se haga un problemón. “
“Cuando trabajas en cooperativas y más cuando es por producción, te afecta si no tenes mucha
gente trabajando, no están en sus lugares. Si no está tenés que poner a otra persona. Hicimos una
reunión, se habló, todo eso. Cosas que se pueden solucionar allá, lo hacemos allá. Y la gente nos
respeta.”
Un punto interesante a observar es cómo se da la coordinación y relación entre las dos
cooperativas para un mejor funcionamiento de las mismas. La premisa a la que se refieren
ambas en torno a esta cuestión es a la idea de “compartir”, como en el caso de que hay que poner a
una persona para trabajar en el galpón se la pone a medias entre las cooperativas, ya que el trabajo
lo realizará para las dos. Lo mismo sucede en relación al tema de las cargas, en el caso de que una
cooperativa no pueda completar un camión la otra puede colocar un fardo de ellos. Cada una de las
cooperativas factura lo suyo, pero comparten el camión en esas circunstancias, lo importante es que
el camión nunca vaya con poco material comentan las referentes.
Una de las últimas aristas que nos interesa abordar es aquella que da cuenta de cómo estas
cooperativas ven y experimentan sus intercambios, relación diaria con el Municipio, organismos
que entran en contacto directo con su labor. Sin duda se nos presenta como un actor clave en este
sentido las acciones desarrolladas por la Subsecretaría de Empleo y Economía Social (el área en
donde se encuentran enmarcadas las cooperativas y brindan asistencia a las mismas) como el
Instituto de Desarrollo Sustentable de Rafaela (encargado del funcionamiento del Programa Rafaela
+ Sustentable). En relación a la ayuda brindada desde la gente del Instituto integrantes de la
Cooperativa La Esperanza comentan: “La gente siempre está predispuesta. Bueno vos decís
nosotros somos laburantes así nomás, pero viste ellos gente con estudio entienden más, nos ayuda.
Ellos tratan de decir no solo hagan esto sino que nosotros aprendamos.”
A la hora de hablar de las relaciones de las cooperativas con otros organismos la cooperativa de
Frente para el Trabajo también menciona específicamente al “Instituto de Medioambiente”
refiriéndose al IDSR. Las principales acciones que se le reconocen son la de ir a verificar al R.S,
controlar el funcionamiento y ayuda con los materiales de limpieza. En cuanto a la relación con la
Subsecretaría de Economía Social y Empleo los integrantes de La Esperanza refieren como muy
buena, de confianza, de aconsejarlos. Refieren que “a pesar de consultarles, los de la Secretaria
nunca les dicen las cosas que tienen que hacer, ellos toman las decisiones porque ellos son los
responsables”.
Luego de analizar los distintos aspectos del funcionamiento de las cooperativas consideramos que
desde la conformación de las mismas se encuentran recorriendo un camino de maduración que
atraviesa por momentos tanto de incertidumbre como de fortalecimiento, que hace a la naturaleza de
las mismas. Los procesos decisorios, las votaciones, conformación de consejo, hacen al “poder
sostenerse” en el tiempo a estas experiencias. En cuanto al apoyo y acompañamiento estatal las
cooperativas reconocen el importante rol que ejerce el Municipio desde los inicios, como al
desempeño de las acciones diarias de las mismas. Sin embargo también se hace necesaria la
discusión en torno a avanzar en la autonomía de las cooperativas a la hora de emprender sus
acciones y relaciones con otros actores sociales, como puede ser el caso de las empresas radicadas
en la ciudad.

El rol de las empresas en la construcción de la política ambiental


La presencia de las empresas en la discusión de las políticas públicas rafaelinas de manera
institucionalizada se remonta al año 1996 cuando comienzan a desarrollarse instancias de
participación en el marco del diseño del Plan Estratégico para Rafaela. Más de veinte años después
el Intendente de Rafaela, entrevistado en junio de 2018, expresó que para el gobierno de la ciudad
es “muy natural estar gestionando junto con las empresas”, “que las cosas que llevamos adelante las
hagamos en forma consensuada con el sector privado”, “difícilmente alguien pueda venir acá (…) y
coordinar algunas cuestiones, por ejemplo ambientales, (…) sin por lo menos discutirlo, dialogarlo,
corregirlo, porque es como que ya se ha hecho un hábito.”
Según el Censo Industrial 2012 en la ciudad hay 496 empresas industriales. A su vez, un consultor
de la Municipalidad entrevistado en mayo de 2017, menciona que además del sector industrial, hay
en la ciudad más de 1500 comercios.
Como se indicó en la introducción, el Centro Comercial e Industrial de Rafaela y la Región
(CCIRR) es una institución de peso que ha aglutinado a empresas y comercios de la ciudad y que ha
mediado en la relación con la Municipalidad representando los intereses de las empresas. Sin
embargo esto debe matizarse en lo siguiente: la representatividad del CCIRR no alcanza a todas las
industrias y comercios de Rafaela, sino principalmente a los más grandes. Un concejal entrevistado
en 2017, menciona por ejemplo que menos del 10% de los comercios forman parte del CCIRR.
Externalización de costos ambientales
Respecto a las cuestiones ambientales, se puede hablar de una situación histórica de escasa
preocupación en las empresas por lo ambiental, observándose diversos casos de conflictos
ambientales, por ejemplo en relación a la contaminación de cursos de agua de la región a causa de
industrias de la ciudad de Rafaela. Hacia el 2001, al menos diez industrias de la ciudad estaban
siendo cuestionadas por la contaminación que generaban, llegando en varios casos a instancias
judiciales. Esto involucraba a empresas alimenticias, curtiembres, una aceitera, una de
galvanoplastia, entre otras.195
Se puede agregar la situación en relación a la disposición final de residuos sólidos. A fines de los
80’, un grupo de empresas pidió autorización a la Municipalidad para ir a volcar sus residuos al
“basural municipal”. Así se sancionó una ordenanza en 1988 que autorizaba a ocho empresas
(alimenticias, curtiembres, una aceitera, entre otras) a llevar sus residuos a este lugar, sin cargo
alguno, por el plazo de 15 años. En 1999 una ordenanza ratifica esta situación pero establece una
regulación general que sin embargo sigue permitiendo a las empresas de la ciudad verter sus
residuos en el basural municipal, previa autorización del Departamento Ejecutivo Municipal y
mediando el pago de una tasa196. Un tercer aspecto y que continuará hasta la actualidad es el vertido

195
https://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2001/01/26/regionales/REGI-01.html
https://diariolaopinion.com.ar/noticia/39442/los-rivales-de-union
196
Las ordenanzas mencionadas son las 2271/1988 y 3243/1999
irregular de residuos en la periferia de la ciudad y también en los municipios de alrededor.
En el ámbito de la economía, se denomina externalidad a un efecto externo generado por un
determinado actor social, tal como una empresa, que puede ser positivo o negativo, y por el cual
otros actores se benefician o perjudican (Pengue, 2008). Cuando se habla de externalidades
ambientales generalmente se hace referencia a efectos o impactos negativos de los cuales el actor
que los genera no se hace cargo.
Tomando en cuenta este concepto, podemos describir a esta situación histórica en términos de una
alta externalización de costos ambientales que las empresas realizaban hacia toda la sociedad y la
Municipalidad de Rafaela en particular. Estos últimos se perjudicaban en las cuentas públicas, en el
empeoramiento de la calidad ambiental y de la salud.
Una aproximación voluntarista
Cierto involucramiento explícito en la cuestión ambiental se dará a partir del 2007, momento en que
las empresas empiezan a poner en marcha algunas iniciativas de carácter más bien voluntario. En
ese año se conforma una Comisión de Responsabilidad Social Empresarial dentro del CCIRR, que
incluyó, entre sus ejes de trabajo, la cuestión ambiental197. En 2009 el CCIRR firma el Pacto Global
de Naciones Unidas, acción que es emulada por varias empresas a partir de entonces 198. El Pacto
Global es una iniciativa por la que las empresas firmantes se comprometen a respetar diez
principios vinculados con derechos humanos, estándares laborales, medio ambiente y
anticorrupción.
En cuanto a la cuestión específica de los residuos sólidos urbanos, en 2009 se establece un Acuerdo
de Colaboración Voluntaria, firmado entre la Municipalidad, el CCIRR y 9 empresas de la ciudad,
principalmente supermercados. Por este acuerdo, “las partes firmantes se comprometen a realizar
las acciones conjuntas necesarias que contribuyan a reducir la producción de residuos urbanos,
aplicando las estrategias consensuadas que fomenten la mejora de los hábitos de consumo y
promuevan la participación ciudadana en la clasificación de residuos domiciliarios, con el objeto de
optimizar los procesos de recolección diferenciada y la disposición final de los deshechos”199. Es
interesante notar que ninguna de las empresas que anteriormente habían enfrentado conflictos
ambientales o que se habían beneficiado por verter sus residuos sin costo en el basural municipal,
aparece como firmante de este Acuerdo.
En 2011 un informe de uno de los principales supermercados de Rafaela menciona que “el
Municipio tiene 40 acuerdos voluntarios de responsabilidad ambiental en los cuales, las empresas se
comprometen no sólo a difundir la recolección diferenciada interna y externamente sino también a
poner en marcha acciones de minimización de residuos”200

http://rafaela-sustentable.com.ar/files/multimedias/46.doc
197
En el marco del Plan Estratégico del CCIRR
198
Cormorán SA (2011)
http://ccirr.com.ar/Sitio/Seccion.aspx?i=9
Entrevista a referente de uno de los principales supermercados de Rafaela, Junio de 2018.
199
Decreto 30.829/2009. Publicado en Boletín oficial del 8 de agosto de 2009.

http://www.rafaela.gov.ar/File.aspx?n=vHFStBjtr3oOz7TwMiBVLiDhZ%7C%7C4yKVYFJS7faktc
5c0=&t=Bolet%EDn%20Oficial%2008-Agosto%20de%202009
200
El informe cita como fuente a Marta Engler (Secretaria de Servicios, Espacios Públicos y Medio
Ambiente) y Sergio Amaya (Coordinador del Programa “Creando Conciencia”).
Este enfoque basado en acuerdos voluntarios se fue evidenciando cómo limitado. Por un lado se
debe notar que la cantidad de empresas mencionadas es apenas una pequeña parte de todas las que
se estima que hay en la ciudad: circunscribiéndonos a las industrias hacia 2012 había 496 empresas
industriales censadas. Pero por otro no permitió articular las iniciativas de separación de residuos de
las empresas con la política pública que venía llevando la Municipalidad: según el Censo Industrial
2012 el 71% de las 496 empresas industriales relevadas manifestaba clasificar sus residuos y el 22%
afirmaba que comerciaba algunos residuos como subproductos. Aunque quizás el primer porcentaje
pueda ser puesto en duda, contrasta con el hecho de que las cooperativas de clasificación hasta ese
entonces básicamente trabajaban con residuos domiciliarios. Estos residuos clasificados por las
empresas no llegaban a las cooperativas, sino posiblemente a acopiadores o empresas que les daban
alguna utilidad. Probablemente esto originó una serie de cambios en la aproximación que desde la
política pública se empezó a intentar para abordar el manejo de los residuos que realizan las
empresas de Rafaela.

Una segunda aproximación: incentivos y más acuerdos


Uno de los instrumentos normativos de la ciudad de Rafaela son las denominadas Ordenanzas
Tributarias. Ya se había comentado que la Municipalidad había regulado desde 1999 que las
empresas podían llevar sus residuos al basural municipal (a partir de 2003 al Relleno Sanitario,
luego Complejo Ambiental), previo el pago de una tasa. Las Ordenanzas Tributarias, entre otras
cosas, establecen lo que las empresas deben pagar por este envío de sus residuos. Estas ordenanzas
se sancionan año a año actualizando así los montos y criterios aplicados.
En el año 2013 se introduce una novedad que consiste en que la tasa a pagar es distinta según si los
residuos que envían las empresas están sin clasificar (y por ende su destino es la disposición final en
la celda del relleno sanitario) o si se trata de residuos recuperables que están clasificados (que
pueden tratarse en la planta de recupero). La tasa para residuos sin clasificar era en ese entonces de
casi el doble que la tasa para residuos clasificados201. Más aún, esta proporción entre ambos tipos de
tasas fue aumentando en los años siguientes. Esto introdujo claramente un incentivo para que las
empresas separen sus residuos.
Hacia el 2014 y 2015 la Municipalidad empieza a mantener reuniones con algunas empresas
grandes de la ciudad (principalmente supermercados y alimenticias) con el fin de lograr que separen
los materiales reciclables y los deriven a la Planta de Recupero dentro del Complejo Ambiental de
Rafaela202. Posiblemente esto tuvo que ver más que con lograr poner en marcha estrategias de
separación de residuos que en varios casos ya funcionaban, con que estos materiales en vez de
venderse o entregarse a acopiadores de la ciudad, que se envíen a la planta. Un acopiador,
entrevistado en 2017, relató cómo en el 2014 perdió a varias empresas que hasta entonces le
entregaban a él los materiales reciclables.
Quizás como forma de reforzar esta articulación, en 2015 se firma un nuevo acuerdo entre la
Municipalidad, el CCIRR y 39 empresas e instituciones de la ciudad (el 90% empresas). Por este
acuerdo, denominado Acuerdo de Compromiso Ambiental, más amplio y específico respecto al
acuerdo de 2009, las empresas e instituciones firmantes se comprometen, entre otras cosas, a
desarrollar acciones para promover internamente la separación de los residuos que generan y a
entregar los residuos recuperables a los servicios de recolección especiales que desarrolle la
Municipalidad.203

201
Ordenanza 4569
202
https://www.ellitoral.com/index.php/diarios/2015/01/21/regionales/REGI-05.html
203
Decreto 42.105/2015
Sin embargo, nuevamente esta segunda aproximación no ofreció los resultados esperados para
articular las acciones de las empresas con la política municipal. Un consultor, entrevistado en mayo
de 2017 señaló que el sector privado “es la gran asignatura pendiente de esta ciudad” en materia de
separación y valorización de los residuos que generan. Según él sólo separaban sus residuos 8 o 9
empresas. Señalaba: “Tenemos mucha relación con el sector empresarial pero todo pasa por el
voluntarismo y la responsabilidad social cooperativa/colaborativa”.
Esta conclusión tiene dos partes. Por un lado las empresas que separaban y entregaban lo separado a
los programas municipales eran muy pocas, aunque se trataba de empresas de una alta generación
de residuos. Pero seguía habiendo muchas otras que separaban sus residuos derivándolos a otros
circuitos. Por ejemplo, el acopiador mencionado anteriormente, recibía en 2017 una cantidad de
residuos de un orden similar a la de los materiales reciclables que separaban las empresas para el
municipio. La otra parte tiene que ver con la problemática de vertido irregular de residuos en la
periferia de la ciudad o incluso fuera de la ciudad. Esta cuestión, de larga data, seguía apareciendo
regularmente en notas de prensa y fue mencionada por varios de los entrevistados en la
investigación.
Tercera aproximación: una nueva normativa
En abril de 2016, en el Primer encuentro de trabajo del Consejo Ambiental del recientemente creado
Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela, en el cual estuvieron presentes varios referentes
de la ciudad, entre ellos del CCIRR, los representantes del Instituto presentaron para su discusión
un proyecto de ordenanza de grandes generadores. El mismo pretendía resolver la problemática de
vertidos irregulares de residuos y establecer las pautas que deben seguir las empresas consideradas
como gran generador, entre ellas la de separar sus residuos en origen.204
A partir de entonces, se mantuvieron 13 encuentros más a lo largo de 2016 y parte de 2017 para
discutir esta propuesta de normativa con las empresas. En abril de 2017 el proyecto se ingresó
formalmente al Concejo Municipal tras algunas modificaciones discutidas en los encuentros
mencionados. Entre las modificaciones se encuentra la del cambio de nombre, ya que en vez de
hablar de grandes generadores, se pasó a hablar de generadores especiales.205
Este proyecto, con algunas modificaciones adicionales, se aprobó en diciembre de 2017 como la
Ordenanza 4928. Es interesante destacar que el proyecto fue acompañado por los diferentes sectores
políticos del Concejo Municipal. La normativa define como generador especial a aquel que genera
más de 0,75m3 por día de residuos y les impone determinadas obligaciones y responsabilidades.
Prohíbe que los mismos dispongan sus residuos en la vía pública y los obliga a separarlos en
recuperables y no recuperables. Establece que deben responsabilizarse por el traslado de los
residuos al sitio de disposición final o tratamiento (realizado por sí mismos o por terceros).206
La directora del Instituto para el Desarrollo Sustentable de Rafaela, entrevistada en Junio de 2018
expresó que la discusión del proyecto fue larga y compleja, pero que se logró cerrar porque hubo

http://rafaela-sustentable.com.ar/files/multimedias/35.pdf
204
https://www.rafaela.gob.ar/File.aspx?n=bw6nThi7YEwqSoil%7C%7CkQmz5EIsYFDrnG7uv3A8vO
pEyw=&t=N%BA77%20-%2014%20de%20Abril
205
https://diariolaopinion.com.ar/noticia/178454/presentaron-a-los-ediles-la-ordenanza-de-
generadores-especiales-de-residuos
El cambio de nombre está en sintonía con la terminología de la ley 25.916 que habla de
“generadores especiales”
206
http://rafaela-sustentable.com.ar/files/multimedias/4930.pdf
una fuerte decisión de los privados de asumir el compromiso y entender la normativa. Es interesante
lo reflejado en una entrevista por un referente de uno de los principales supermercados de la ciudad,
quien afirmó que desde la empresa tienen una preocupación genuina por los impactos ambientales
de su actividad. Pero también enfatizó que las acciones positivas que la empresa realiza tienen una
repercusión inmediata en las opiniones expresadas por los clientes, así como resaltó la importancia
de incentivos económicos desde la órbita de la política pública, dando cuenta de la relevancia de
incentivos de diverso tipo para lograr mejorar la gestión ambiental de las empresas.
Volviendo a la normativa, dentro del sector empresario hubo un sector, liderado por la Cámara de
Supermercados, que la impulsó fuertemente y otro sector, principalmente de empresas chicas que
planteaban reparos. El principal punto de discusión era cuál era el volumen mínimo de generación
de residuos que se tomaba para encuadrar a una empresa o comercio como generador especial de
residuos. Mientras el municipio inicialmente proponía un valor de medio metro cúbico diario (0,5
m3/día), algunas empresas reclamaban que sea de 1 m3/día. Finalmente se adoptó el valor
intermedio de 0,75 m3/día.207
No estamos en condiciones de adelantar cuál será el resultado de esta nueva normativa, pero sin
duda que constituye una aproximación más consistente y exigente hacia las empresas, tanto en
términos de lograr una gestión responsable de sus residuos, evitando la externalización de costos
ambientales, como de lograr buenos niveles de separación y de vincular más fuertemente las
estrategias de separación con la política pública de la ciudad.

Reflexiones finales
Como pudimos ir analizando, las experiencias de las cooperativas de recolectores de Rafaela nos
brindan un interesante conjunto de dimensiones de análisis. La perspectiva de los recuperadores de
poder contar con un trabajo en buenas condiciones y una remuneración acorde a la labor se hace
evidente en un primer momento. Pero a esta situación, si se quiere inicial, se le van incorporando
cuestiones que hacen a la subjetividad- identidad de los sujetos involucrados. Podemos esbozar que
la conversión al trabajo cooperativo acarreó un aumento de la satisfacción en el trabajo y la
autoestima de los recuperadores. Algunos indicadores de estas situaciones pueden visualizarse en
los vínculos de reciprocidades y acompañamiento en el esfuerzo productivo como en conocimiento
acumulado en la experiencia del trabajo.
La labor realizada por los cooperativistas puede ser considerada como una práctica y principio
educativo además de económico-social, cuyo horizonte es la creación de otra cultura de trabajo
enfocada en avanzar con relaciones económicas más justas y en pos del cuidado del medio
ambiente. Estos grupos van incorporando una noción de trabajo colectivo, que se integra además
con conocimientos de un saber colectivo en torno a lo ambiental. De esta forma se ve cada vez más
el desarrollo de la importancia de concientizar en la temática a la ciudadanía y exigiendo acciones
por parte del Estado.
En simultáneo se corresponde el desafío hacia dentro de las propias cooperativas de organizar su
trabajo, hacerse cada vez más eficientes e incorporar mejoras para poder realizar las tareas en torno
a la clasificación de residuos. En la misma línea, frente a los desafíos que se enfrentan las
cooperativas de trabajadores, comprobamos que resultan importantes los tipos de relaciones que se
generan con los diferentes actores del territorio, campo político, etc.
La relevancia de este tipo de acciones reside en la posibilidad de vislumbrar en momentos de crisis,
como la del capitalismo y el medio ambiente, otro tipo de experiencias económicas capaces de
asegurar una mayor sustentabilidad, justicia y democracia de las personas. De allí radica la

207
Entrevistas a la directora del Instituto de Desarrollo Sustentable de Rafaela y a referente de uno de los principales
supermercados de Rafaela (Junio de 2018)
necesidad de mantener y fortalecer dentro de la gestión ambiental local este tipo de cooperativas de
recuperadores, como tan bien lo sintetiza Leff (1998 ): “La gestión ambiental local parte del saber
ambiental de las comunidades, donde se funde la conciencia de su medio, el saber sobre las
propiedades y las formas de manejo sustentable de sus recursos, con sus formaciones simbólicas y
el sentido de sus prácticas sociales, donde se integran diversos procesos en el intercambio de
saberes sobre el ambiente”(p131)
Respecto a la política pública desarrollada en relación al rol de las empresas como generadoras de
residuos, podemos observar un cambio en el abordaje, de instrumentos que descansan en la acción
voluntaria de las empresas a otros que fortalecen el papel regulador del Estado. En este camino las
empresas pasan de una situación de alta externalización de costos hacia la Municipalidad y la
sociedad en general a ir asumiendo en un proceso gradual mayores responsabilidades internalizando
algunos de estos costos.
Este proceso se da en un marco de negociaciones y tensiones entre los distintos actores, en el que se
ponen en juego diversos intereses. Las empresas más grandes, que empiezan a tener poco margen
para eludir sus responsabilidades o en algunos casos ya las están asumiendo, buscan extender esta
internalización a las empresas más chicas, las que abogan por evitarlo. Los contados acopiadores de
residuos que hay en la ciudad, si bien no parecen ser parte de estas discusiones, se ven perjudicados
por cuanto empiezan a perder materiales que algunas empresas ya empiezan a derivar a los sistemas
dispuestos por la Municipalidad. El interés de las empresas ya sea de continuar con circuitos
propios de manejo de residuos o directamente de desligarse de los residuos al menor costo, se
contrapone con el objetivo que se va trazando la Municipalidad de regular mejor estos residuos de
manera de no generar daños ambientales, responsabilizar a las empresas por separarlos y poder
derivar los materiales reciclables a las cooperativas para fortalecer su funcionamiento.
A pesar de los intereses a veces contrapuestos entre los diferentes actores, se logra avanzar en un
proceso de negociación, particularmente entre el sector empresarial, la Municipalidad y el Concejo,
en el que los actores no expresan solamente sus intereses específicos sino que aparece el interés
colectivo mediando en esa conversación. La ordenanza de Generadores Especiales, aprobada en
diciembre de 2017, es el principal resultado de este proceso.

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vos: análisis del caso Rafaela (1991-1999)
Ponencia
ANÁLISIS DE LAS POLÍTICAS DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL PARA
CONTROLAR LOS CONFLICTOS SOCIO-AMBIENTALES A PARTIR DEL USO DE LOS
RECURSOS NATURALES

John Alejandro Pulgarín Franco, alejopf_92@hotmail.com, Escuela Superior de Administración


Pública.
César Augusto Alvárez Bermudez, 308cesar@gmail.com, Escuela Superior de Administración
Pública
Johan Sebastián Villalba Hernández, sebastianvillalbahernandez@gmail.com, Escuela Superior de
Administración Pública

ÁREA TEMÁTICA: Ambiente y Política

RESUMEN
La ponencia “Análisis de las políticas de ordenamiento territorial para controlar los conflictos
socio-ambientales, a partir del uso de los recursos naturales”, tiene como pregunta de investigación
¿Hasta qué punto las políticas de ordenamiento territorial controlan los conflictos socio-
ambientales, a partir del uso de los recursos naturales en Quindío y Risaralda?
Los objetivos se están desarrollando bajo un método comparativo de tipo descriptivo-cualitativo, a
través del contraste de variables de investigación independientes, como los recursos naturales; la
variables intervinientes, como las políticas de ordenamiento territorial; las variables dependientes
como los conflictos socio-ambientales.
La comparación busca el punto crítico que lleva casos similares a resultados distintos. Se espera,
que el punto crítico diferenciador entres los casos de estudio corresponde a las políticas de
ordenamiento territorial, que lleva usos comunes de los recursos naturales en los municipios a
conflictos socio-ambientales distintos.
Finalmente, se demuestra la importancia que tiene el ordenamiento territorial como la respuesta
desde la administración pública para orientar el uso correcto del suelo y con ello evitar usos no
adecuados que afecten el patrimonio ecológico y ambiental, los cuales generan situaciones de
conflictividad socio-ambiental.

INTRODUCCIÓN
La ecorregión del Eje Cafetero enfrenta tres transformaciones coyunturales que se manifiestan en
conflictos socioambientales durante el uso de los recursos naturales.
En primer lugar, se ha generado un cambio en el uso del suelo por la migración sin planificación de
la producción de café a otras actividades económicas, como la minería, la ganadería, la explotación
de madera, el turismo o hacia otros cultivos. La crisis del precio del café modificó la producción de
cultivos en Quindío y Risaralda. Este cambio describe la sobreextracción del recurso y la amenaza
de la biodiversidad en flora y fauna. Por lo tanto, es un riesgo contra el Paisaje Cultural Cafetero.
Segundo, el cambio climático, conocido en Colombia como Fenómeno del Niño y Fenómeno de la
Niña, alteró la temperatura en las cordilleras central y occidental de Los Andes, que circunscriben a
los departamentos de Quindío y Risaralda. Por lo tanto, cambió la capacidad de la tierra para
generar ciertos cultivos. Además, aumentó la evaporación de las fuentes hídricas y la resequedad del
suelo. Este fenómeno natural, acompañado del mal uso de los recursos naturales, amenaza con
disminuir los bosques y los ríos.
Por último, el Eje Cafetero se perfila como una región receptora de reinsertados de los grupos
guerrilleros. Así como también, se proyecta como una zona de acogida para campesinos que quieren
volver a producir en actividades agropecuarias. Esta migración interna implica mayor explotación
de la tierra. Por lo tanto, el postconflicto se presenta como un desafío para conservar el balance
entre la explotación del recurso natural y la protección del medio ambiente.
Las tres coyunturas mencionadas, demandan políticas de ordenamiento territorial que administren el
recurso natural, conservando el equilibrio entre el sustento económico de los habitantes y la
estabilidad de los ecosistemas.
Los procesos de planeación del desarrollo y el ordenamiento territorial, pese a los esfuerzos
institucionales y de inversión, son precarios en la medida que no se solucionan las problemáticas
que afectan los recursos naturales y por lo contrario inciden en la generación de conflictos
ambientales. Para lo cual se hace necesario que se avance en aspectos previsivos y la investigación
local, las cuales permitirán respuestas pragmáticas desde la administración pública en lo
subnacional.

El ordenamiento del territorio como política pública responderá en el corto plazo a un escenario de
posconflicto, propendiendo por la construcción de una paz estable y duradera, manteniendo el
equilibrio social y ecológico, evitando la generación de conflictos socio ambientales que afectan la
calidad de vida de las comunidades y el desarrollo sostenible.

Por lo tanto, surge la pregunta: ¿Hasta qué punto las políticas de ordenamiento territorial controlan
los conflictos socio-ambientales, a partir del uso de los recursos naturales en Quindío y Risaralda?

REVISIÓN DE LA LITERATURA
Uso de recursos naturales
Los recursos naturales son usados a partir de instituciones (Ostrom, 2009). Hay dos tipos de
instituciones, instituciones formales, es decir, las normas escritas, como las leyes, decretos o
acuerdos. Por otro lado, están las instituciones informales, que corresponden a normas no escritas,
como la cultura, los hábitos de comportamiento, o las preferencias pro-sociales y preferencias pro-
ambientales, que identifican la actitud del individuo frente a la sociedad y frente al medio ambiente.
Tanto instituciones formales, como instituciones informales, son instituciones en uso, porque se
evidencian en la intervención del individuo sobre los recursos naturales.
Según el think-tank TEEB (The Economics of Ecosystems and Biodiversity) (2017), los usos de los
recursos naturales se clasifican en alimentación, materia prima, agua potable, medicamentos,
recreación y deporte, turismo, transporte, arte y paisaje cultural y espiritualidad.
A su vez, el uso de recursos naturales depende de la característica de los actores, las propiedades de
las transacciones sobre el recurso natural, los derechos de propiedad y la estructura de gobernanza
que administra el recurso (Hagedorn, 2002).

Ordenamiento territorial
Sobre ordenamiento territorial, el trabajo del ILPES-CEPAL (2012), en el que hace referencia que
en las agendas nacionales de desarrollo territorial en América Latina y el Caribe, se contempla
como uno de los elementos, el ordenamiento territorial, que está en búsqueda de “lograr un
aprovechamiento sostenible de los recursos naturales y del patrimonio cultural, basado en planes de
ordenamiento territorial más integrales. Esto se ha expresado en la creación de nuevas instituciones
ambientales y en la proliferación de planes regionales o locales de ordenamiento territorial” (p.
104).
Asimismo, se encuentra lo desarrollado por el PNUD (2014), quienes señalan que el ordenamiento
territorial orienta el uso del territorio en varios aspectos biofísicos, económicos, sociales y políticos;
no obstante, gran parte de estos avances se dan desde el orden central y la participación comunitaria
ha quedado limitada sólo a los aspectos de entrega de información y diagnósticos, sumado a la
necesidad de armonizar las visiones de este. De la misma manera mencionan que existen unos retos
de cara al posacuerdo, para lo cual señalan que “El Ordenamiento Ambiental del Territorio aporta al
Ordenamiento Territorial elementos sobre la estructura y dinámica de los ecosistemas para prevenir
su deterior y garantizar la prestación de servicios ecosistémicos” (p. 28).
También se encuentra lo señalado por la Universidad Nacional de Colombia (UN), el Instituto de
Estudios Urbanos (IEU) y Ministerio de Vivienda, Ciudad y Territorio (MVCT) (2017):
Entre 2000 y 2017 más de 900 municipios incrementaron su población urbana (cabeceras
municipales), siendo relevante que 680 lo hicieron en un porcentaje menor al 50 % y 195
entre el 50 y el 100 % (…). Sin embargo, 187 municipios del país disminuyeron su
población urbana en porcentajes inferiores o iguales al 50%. Esta situación permite afirmar
que gran parte de los habitantes del país pasaron de estar en una zona rural a localizarse en
centros urbanos cada vez más poblados (alrededor del 81 % del territorio nacional aumentó
la población en cabeceras municipales). (p. 21).
El texto trata sobre las herramientas existentes para el desarrollo urbano y territorial desde los
aspectos normativos, y cómo los POT deben determinar su estructura de acuerdo con estos
requerimientos normativos. Asimismo detalla los principios constitucionales y legales para la
formulación y revisión de los POT, los contenidos que debe tener en cuenta los actores territoriales
y los instrumentos de gestión del suelo tendientes al reparto equitativo de las cargas y beneficios del
ordenamiento territorial, además de los instrumentos de financiación para obtener los recursos
económicos para desarrollar los proyectos plasmados en los planes de desarrollo y ordenamiento
territorial.

Conflictos socioambientales
Los conflictos socioambientales son movilizaciones de la comunidad local, que pueden incluir
apoyo de organizaciones nacionales o internacionales relacionados por la afectación del medio
ambiente por actividades económicas, obras de infraestructura o disposición de residuos (Martínez
& Temper, 2017).
Los conflictos socio-ambientales se clasifican en tres grandes tipologías: conflictos por extracción
de materiales y energía, por transporte de materiales y por generación de residuos y contaminación,
como se explica a continuación (Martínez, 2009):
Los conflictos por extracción de materiales y energía son generados a partir de la contaminación
directa del suelo, el agua y el aire, debido a los procesos relacionados con la extracción del recurso
natural (Martínez, 2013). Algunas de las actividades que se degeneran a través de este conflicto con
las relacionadas con la minería y la explotación petrolera; el cultivo de plantas depredadoras,
utilizadas para el procesamiento de papel, como el pino y el eucalipto, la aplicación de químicos,
como pesticidas o transgénicos que afectan la calidad del suelo, la construcción de represas y
canales que deforman el cauce de las fuentes hídricas y la sobreexplotación a través de la pesca y
los monocultivos.

Los conflictos surgidos a partir del transporte de materiales son típicos en el desplazamiento de
mercancías, como materias primas a partir de recursos naturales (Martínez, 2009). También se
generan durante la construcción de infraestructura como puentes, carreteras, túneles, represas,
canales, viviendas, oleoductos y gasoductos, terminales terrestres y aeropuertos, puertos fluviales,
puertos secos o ferrocarriles. Los conflictos ambientales se materializan cuando estas actividades
relacionadas con el transporte de mercancías generan desechos que contaminan el ambiente.
También hay conflicto socioambiental por transporte, cuando la construcción de una obra de
infraestructura implica el desplazamiento involuntario de nativos, como campesinos o comunidades
indígenas (Martínez, 2013). Todas estas acciones llevan a un deterioro del ambiente.

El tercer tipo de conflicto socioambiental está representado por la obtención de residuos y la


contaminación (Martínez, 2009). Es decir, tienen relación con el consumo de materiales y energía.
Por ejemplo, emisiones de carbono, lluvia ácida, consumo de productos transgénicos y generación
de basura, entre otros.

Sobre conflictos socioambientales, la investigación de Ramos, Muñoz y Pérez (2017), en el que


relacionan los conflictos sociales latentes en Colombia, y la incidencia de los conflictos
socioambientales a partir del ingreso y permisividad del gobierno nacional frente a las actividades
extractivas que afectan los procesos sociales y ambientales de los territorios. Concluyendo que la
nueva gobernanza de los recursos naturales invita a que:
Se produzcan cambios jurídicos e institucionales, un acceso equitativo a los recursos como
prioridad de las políticas públicas, la exigencia de realizar evaluaciones de impacto ambiental y
social junto con el aumento de las oportunidades y los requisitos de participación pública y el
acceso abierto a los mecanismos de resolución (p. 57).
En relación con los conflictos asociados al uso del suelo rural se tiene el estudio realizado por el
UPRA (2016) donde se esboza los principales conflictos asociados con el uso del suelo rural y su
impacto en los procesos productivos. Dentro de los hallazgos se encuentran la identificación de
conflictos asociados a: procesos de urbanización, ambiente, infraestructura, minas e hidrocarburos,
turismo y territorios étnicos. Señalando que estos conflictos son propiciados por las débiles
definiciones relacionadas con el ordenamiento territorial rural contenida en los POT en el
componente rural. La no consideración de actividades agropecuarias como determinantes de
superior jerarquía. Expansión urbana en detrimento de las áreas rurales. Desarticulación normativa
sectorial y del ordenamiento territorial y ambiental. Para lo cual se proponen lineamientos
encaminados a un proceso de ajuste y desarrollo que permitan asertividad en los procesos de
planeación y ordenamiento del territorio rural encaminado a la mitigación de los conflictos por uso
del suelo, garantizando el aprovechamiento sostenible y permitiendo un equilibrio en la convivencia
de la población, la producción agropecuaria y la conservación del patrimonio natural.
Sobre recursos naturales y conflictos socioambientales, se encuentra el estudio realizado por Díaz et
al (2016); valorando los dividendos ambientales de la paz en Colombia, a partir de la riqueza
natural y los beneficios sociales que generan, determinando cuáles fueron los impactos ambientales
del conflicto y cuáles son las ganancias ambientales con la firma del Acuerdo de paz. “En
Colombia, las dinámicas asociadas al conflicto han generado considerables impactos ambientales
relacionados con la deforestación y la contaminación de fuentes hídricas y del suelo” (Díaz et al,
2016, p. 29) No obstante, en este trabajo se omiten los conflictos socio-ambientales producto de las
categorías definidas por Martínez (2009, 2013) y Martínez y Temper (2017).
La evaluación ambiental realizada por la OCDE (2014) señala el crecimiento económico que ha
tenido el país pese a que sigue siendo uno de los países más desiguales del mundo, además de la
presión a los ecosistemas producto de procesos extractivos, deforestación, contaminación,
ampliación de la ganadería extensiva y el crecimiento urbanístico. Asimismo enfatizan que:

El conflicto armado interno ha socavado el imperio de la ley, exacerbado una serie de


presiones ambientales (principalmente como resultado de la minería ilegal, los cultivos
ilícitos para la producción de drogas y la deforestación) y restringido tanto el acceso a las
áreas protegidas como a la gestión de los recursos naturales. (OCDE, 2014, p. 13).
Asimismo se encuentran los informes de la Contraloría General de la República CGR (2012, 2013,
2015, 2016), en el que se hace valoración del estado de los recursos naturales y del ambiente,
contemplando aspectos relacionados con su explotación, conservación y restauración del patrimonio
natural, con los cuales se busca valorar los costos de los servicios ambientales y cómo estos deben
ser preservados para garantizar las condiciones de buen vivir de las comunidades, y cuáles son los
costos que asume el Estado ante las afectaciones ambientales.

DISEÑO METODOLÓGICO
La investigación sigue un método comparativo de tipo descriptivo-cualitativo (Hernández, 2009).
Analizará las políticas de ordenamiento territorial a través de estudios de caso en los municipios de
Salento, Circasia y Filandia en el departamento de Quindío y Pereira y Santa Rosa de Cabal en el
departamento de Risaralda. El contraste entre los casos de estudio tomará como variables de
investigación a comparar el uso de recursos naturales, como variable independiente; las políticas de
ordenamiento territorial como variable interviniente y los conflictos socio-ambientales como
variable dependiente. La comparación buscará el punto crítico que lleva casos similares a resultados
distintos. Se espera, que el punto crítico diferenciador entres los casos de estudio corresponde a las
políticas de ordenamiento territorial, que lleva usos comunes de los recursos naturales en los
municipios a conflictos socio-ambientales distintos. Por lo tanto, la investigación aplicará un
método inductivo: el estudio de los casos particulares conducirá a una comparación general de la
unidad de análisis, que corresponde a cada municipio. Así mismo el método permitirá desarrollar
los procesos de análisis y síntesis. Cada caso estudiado será analizado, para luego realizar una
síntesis a través de la comparación general de los municipios abordados.

VARIABLE VARIABLE
VARIABLE INTERVINIENTE
INDEPENDIENTE DEPENDIENTE
Políticas de ordenamiento
Uso de los recursos naturales Conflictos socioambientales
territorial
SUB – VARIABLES
 Alimentación  Movilización de comu-
 Materia prima nidad local.
 Agua potable  Conflictos por extrac-
ción de materiales y ener-
 Medicamentos
 Instrumentos gía.
 Recreación y deporte
 Metas  Conflictos por trans-
 Turismo
porte de materiales.
 Transporte
 Conflictos por residuos
 Arte y paisaje cultural
y contaminación.
 Espiritualidad
Fuente: elaboración propia, basado en Hagedorn, 2002; Ostrom, 2009; TEEB, 2017; Martínez &
Temper, 2017

RESULTADOS PRINCIPALES
Los hallazgos principales muestran una coincidencia en la mayoría de los conflictos socio-
ambientales para los casos de Filandia, Salento y Circasia en el departamento del Quindío; Santa
Rosa y Pereira en el departamento de Risaralda. Estos municipios pertenecen al área delimitada
dentro de la Declaración del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano como Patrimonio Cultural de la
Humanidad por parte de la UNESCO.
Imagen 1. Paisaje Cultural Cafetero Colombiano

Filandia
Los tipos de conflicto observados en Filandia son monocultivos, transporte de energía, minería,
ganadería extensiva, entorno construido, recreación turística, conflictos de la conservación de la
biodiversidad. Esta diversidad de conflictos es contradictoria con la intención del municipio de
posicionarse en el mercado turístico con prácticas de turismo sostenible.
Imagen 2. Filandia

Los recursos naturales afectados, son principalmente el suelo, la biodiversidad, el agua, el bosque,
el aire y los recursos minerales. Se denota que Filandia es un municipio rico en recursos naturales.
Es uno de los municipios con mayor atractivo para el turismo verde internacional.
Los casos evidenciados sobre conflicto socio-ambientales particulares fueron el trazado eléctrico
con torres de alta tensión; las plantaciones forestales industriales; la explotación minera; el
incremento del turismo; la ampliación de la frontera agropecuaria y el crecimiento urbanístico.
Salento
Los conflictos socio-ambientales observados en Salento son de diversos tipos. Tienen características
similares al caso de Filandia, por ser también un municipio posicionado como turismo verde.
Algunos de los conflictos detallados son monocultivos, minería, ganadería extensiva, expansión
urbanística, entorno construido, recreación turística.
Los recursos naturales afectados son suelo, biodiversidad, agua, bosque, aire y recursos minerales.
Por lo tanto, se pone en riesgo la permanencia del municipio como atractivo para el turismo de
naturaleza.
Imagen 3. Salento
Entre los casos más representativos se encuentran las plantaciones forestales industriales; la
explotación minera; el Incremento del turismo; Ampliación de la frontera agropecuaria;
Crecimiento urbanístico.
Circasia
Los tipos de conflicto evidenciados son monocultivos, transporte de energía, ganadería extensiva,
expansión urbanística, entorno construido, recreación turístico, conflictos de la conservación de la
biodiversidad. Circasia sufre la ampliación del entorno construido por la cercanía a la capital del
departamento, al punto de ser casi un barrio de la ciudad principal.
Imagen 4. Circasia

El recurso natural principal afectado por el conflicto corresponde al capital natural compuesto por
suelo, biodiversidad, agua, bosque y aire. Circasia contiene gran extensión forestal y tiene facilidad
de acceso a las zonas rurales. Por lo tanto, padece de conflictos por extracción y transporte de
materia prima.
Los casos puntuales evidenciados son plantaciones forestales industriales; Incremento del turismo;
Ampliación de la frontera agropecuaria y Crecimiento urbanístico.
Santa Rosa de Cabal
La tipología del conflicto descrita en Santa Rosa de Cabal es configurada por monocultivos,
minería, ganadería extensiva, expansión urbanística, entorno construido y recreación turística.
Aunque de manera formal, Santa Rosa no pertenece al Área Metropolitana de Pereira, en la práctica
sí presenta una cercanía en infraestructura y en la población flotante entre las dos ciudades.

Imagen 5. Santa Rosa

Los recursos naturales más afectados son suelo, biodiversidad, agua, bosque, aire, recursos
minerales. En particular, Santa Rosa se ve amenazada en la explotación del recurso hídrico y por la
deforestación.
Algunos casos de conflictos socioambientales se pueden detallar con las plantaciones forestales
industriales; Explotación minera; Incremento del turismo; Ampliación de la frontera agropecuaria y
crecimiento urbanístico.
Pereira
Pereira es la capital del departamento. Padece de conflictos por extracción, transporte y desechos de
materiales. Es un municipio caracterizado por la explotación de recursos naturales por su vocación
cafetera y el complemento con otro tipo de cultivos.
Imagen 6. Pereira
Los principales conflictos observados son monocultivos, transporte de energía, ganadería extensiva,
expansión urbanística, entorno construido, recreación turística, conflictos de la conservación de la
biodiversidad. Esta diversidad de conflictos es propia de una ciudad en crecimiento en su
infraestructura y población.
Los principales recursos naturales afectados son suelo, biodiversidad, agua, bosque, aire y recursos
minerales. Pereira a pesar de ser una ciudad intermedia en crecimiento hace parte de la Declaratoria
del Paisaje Cultural Cafetero Colombiano.
Los tipos de conflictos evidenciados son el trazado eléctrico torres de alta tensión; Plantaciones
forestales industriales; Explotación minera; Incremento del turismo; Ampliación de la frontera
agropecuaria; Crecimiento urbanístico.
La siguiente tabla presenta una comparación y síntesis de la información analizada.
Tabla 1. Casos de estudio
Tipología del conflicto
Municipio Recurso natural Casos
socio-ambiental
Trazado eléctrico torres
Monocultivos, transpor- de alta tensión.
te de energía, minería, Plantaciones forestales
ganadería extensiva, Suelo, biodiversidad, industriales.
Filandia entorno construido, re- agua, bosque, aire, re- Explotación minera.
creación turística, con- cursos minerales. Incremento del turismo.
flictos de la conserva- Ampliación de la fronte-
ción de la biodiversidad. ra agropecuaria.
Crecimiento urbanístico.
Trazado eléctrico torres
de alta tensión.
Monocultivos, minería, Plantaciones forestales
ganadería extensiva, Suelo, biodiversidad, industriales.
Salento expansión urbanística, agua, bosque, aire, re- Explotación minera.
entorno construido, re- cursos minerales. Incremento del turismo.
creación turística. Ampliación de la fronte-
ra agropecuaria.
Crecimiento urbanístico.
Monocultivos, transpor- Trazado eléctrico torres
te de energía, ganadería de alta tensión.
extensiva, expansión Suelo, biodiversidad, Plantaciones forestales
Circasia
urbanística, entorno agua, bosque, aire. industriales.
construido, recreación Incremento del turismo.
turístico, conflictos de la Ampliación de la fronte-
conservación de la bio- ra agropecuaria.
diversidad. Crecimiento urbanístico.
Trazado eléctrico torres
de alta tensión.
Monocultivos, transpor-
Plantaciones forestales
te de energía, minería,
Suelo, biodiversidad, industriales.
Santa Rosa de ganadería extensiva,
agua, bosque, aire, re- Explotación minera.
Cabal expansión urbanística,
cursos minerales. Incremento del turismo.
entorno construido, re-
Ampliación de la fronte-
creación turístico.
ra agropecuaria.
Crecimiento urbanístico.
Trazado eléctrico torres
Monocultivos, transpor-
de alta tensión.
te de energía, ganadería
Plantaciones forestales
extensiva, expansión
Suelo, biodiversidad, industriales.
urbanística, entorno
Pereira agua, bosque, aire, re- Explotación minera.
construido, recreación
cursos minerales. Incremento del turismo.
turístico, conflictos de la
Ampliación de la fronte-
conservación de la bio-
ra agropecuaria.
diversidad.
Crecimiento urbanístico.
Fuente: Elaboración propia a partir de la tipología de conflictos socio-ambientales del
Environmental Justice Atlas.

CONCLUSIONES
Los cinco municipios se encuentran en la zona delimitada como Paisaje Cultural Cafetero
Colombiano. Por lo tanto, cuentan con recursos naturales similares. Así mismo, sufren conflictos
socio ambientales comunes por compartir los mismos usos de los recursos.
Todos los municipios estudiados tienen interés en posicionarse como centros turísticos. Esta es una
amenaza por el riesgo de superar la capacidad del territorio. Por lo tanto, se pasa a un abuso de los
recursos naturales y a su sobreexplotación.
Otro aspecto en común es la cercanía entre los municipios y su conexión a través de vías de
infraestructura. Esta condición facilita la población flotante y la intervención de distintos actores
entre los municipios abordados. Esta realidad de paso a los conflictos por extracción y transporte de
materia prima.
La deforestación y la contaminación del agua son impactos sobre el medio debido a los conflictos
socio ambientales. El suelo, el bosque y el agua se encuentran entre los recursos más afectados.
Al pertenecer a dos departamentos que comparten historia y cultura, la aplicación de las políticas de
ordenamiento territorial son similares. El medio ambiente es protegido a través de normas, cuyo
cumplimiento es monitoreado por las corporaciones autónomas regionales CRQ para el caso del
departamento del Quindío, al que pertenecen Salento, Filandia y Circasia; y Carder para el caso de
Risaralda, departamento al que pertenecen Santa Rosa y Pereira.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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Conceptual Framework. En: Environmental Cooperation and Institutional Change: Theories and
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de octubre de 2017 en http://www.teebweb.org/resources/ecosystem-services/
Título de la ponencia:

“De la cuna a la cuna”


Acciones para combatir los efectos ambientales de la Obsolescencia Pro-
gramada

Lic. María Andrea Sáez


andreasaez2035@gmail.com
Facultad de Ciencias Políticas y Sociales.
Universidad Nacional de Cuyo

Área temática: Ambiente y Política

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.”
Resumen

El consumismo es el motor del modo de producción capitalista, para fomentarlo utiliza distintos
instrumentos, tales como la Obsolescencia Programada (OP), que determina el periodo de utilidad
de aparatos eléctricos y electrónicos, sin pensar en el destino final de los mismos.

La investigación se centra en un nuevo paradigma ambiental, llamado “de la cuna a la cuna”, que
representa la idea de cambiar desde una sociedad enfocada en la generación de residuos, por otra,
cuya finalidad sea la generación de recursos. Esto sería, un producto pensado para que una vez
realizado su primer consumo, se convierta en materia prima secundaria de un nuevo proceso
productivo.

El objetivo central implica indagar sobre la existencia de productos que cumplan con estos
requisitos. Y conocer las acciones que realizan los sectores de la sociedad para combatir la OP.

Se analiza el sector público y la legislación internacional; el privado, a través del surgimiento de


las empresas B y las nuevas filosofías de diseño. Finalmente, el tercer sector a partir de
movimiento Sin Obsolescencia Programada (SOP)

La metodología de investigación es cualitativa con un tipo de estudio descriptivo que permite


analizar la nueva teoría ambiental y su incidencia en aspectos políticos, sociales, institucionales,
legislativos, etc.
“La política no debe adaptarse a la racionalidad humana,
sino a la naturaleza humana”.
Edmund Burke
“Reflexiones sobre la revolución en Francia”

El consumismo y la Obsolescencia Programada

El consumismo es lo que hace funcionar el motor del modo de producción capitalista. Es entendido
como la adquisición o compra desmedida, sin conciencia de sus efectos y consecuencias. Esta
práctica, se asocia con la supuesta obtención de la satisfacción personal e incluso, de la felicidad.
Puede referirse tanto a la acumulación, compra o consumo de bienes y servicios considerados no
esenciales, como al sistema político y económico, que promueven la adquisición como signo de
estatus y prestigio dentro de la sociedad.

Pero, ¿Por qué ocurre esto? qué nos lleva a comprar tanto? La principal causa que induce a la
gente a consumir, es la falta de identidad propia al no conocer sus necesidades esenciales. Por su
puesto que existen factores influyentes, como la imitación de personajes de televisión u otros
estereotipos, que generan un ídolo o un modelo a seguir. La publicidad en algunas ocasiones
consigue convencer al público de que un gasto es necesario, cuando antes se consideraba un lujo.
Se genera así, una predisposición social para “usar y tirar”. Se suma a esto último, la baja calidad
de muchos productos, que conllevan un período de vida relativamente bajo, los cuales son
atractivos por su bajo costo, pero a largo plazo cuestan más caros y son más dañinos para el
planeta.

Esto conlleva varias consecuencias, pero aquí nos centraremos en las relacionadas a la temática
ambiental, que se puede analizar desde distintos niveles:

A nivel global, el consumismo es dañino para el equilibrio ecológico en su totalidad, por lo que es
necesario tomar consciencia y visibilizar en la sociedad, que los procesos de producción, en su gran
mayoría, generan contaminación. Esta afirmación no significa estar en contra el desarrollo
económico, sino que apunta a establecer políticas ambientales eficaces, que generen una sociedad
civil alerta, movilizada y participativa.

A nivel regional, desde el punto de vista económico, la preferencia de productos innecesarios o


fácilmente sustituibles de una población, que son producidos en otra región, ayuda a desequilibrar
la balanza comercial entre las regiones. Desde el punto de vista político, cada elección a la hora de
consumir, es política. La periodista española Yolanda Domínguez, publicó un artículo en el
Huffington Post208, donde ejemplifica claramente la temática: “Cuando compramos naranjas en la
frutería del barrio, hacemos política. Cuando compramos alimentos de temporada, hacemos
política, ya que esto hace que se importen menos productos y se reduzca la emisión de carbono
derivada del transporte (huella de carbono). Elegir productos no envasados evitará la producción
de plástico y con ello la contaminación medioambiental. Hasta consumir menos puede convertirse

208
Domínguez Yolanda, “Consumir es política”, Huffington Post, versión digital: http://www.huffingtonpost.es/yolanda-
dominguez/consumir-es-politica_b_14463142.html?utm_hp_ref=spain
en un acto político... La decisión de comprar es lo más parecido a apoyar a un partido político.
Acudimos a las urnas una vez cada 4 años y compramos unos 10 productos/servicios al día: esto
significa que podemos decidir cambiar las cosas unas 3.650 veces al año”.

“Más allá de la oferta 2x1 y de la etiqueta del precio, hay informaciones que nos ayudan a saber
qué es lo que estamos comprando: si es un producto local o importado, si beneficia a un pequeño
comercio o a una multinacional, incluso cuánto contamina, entre otros datos… "Si empezáramos a
analizarlo todo no compraríamos nada", apuntan los que se quieren quitar la responsabilidad de
encima. Pero en realidad no se trata de no comprar, sino de comprar mejor. Por supuesto, la
máxima responsabilidad reside en los políticos y en las empresas, pero reconozcamos al menos
que somos unos pésimos consumidores cuando sólo valoramos el precio y no exigimos productos
más éticos”. (Domínguez, 2017)

Finalmente, ésto nos conduce al último nivel de análisis, el personal, frente al cual debemos
preguntarnos ¿Somos conscientes de la contaminación que producimos en lo cotidiano? Por día,
una persona genera 1 kilogramo de basura, e incluso algunos países desarrollados como Estados
Unidos, llegan hasta los 2 kgs. Debido al consumo desmedido, hasta se han formado islas de
plástico en los océanos. Cuál sería la solución frente a esta problemática ambiental? Sin duda, son
necesarias decisiones políticas de protección sobre los recursos y principalmente, educación
ambiental para que las próximas generaciones no cometan los errores de ésta época. ¿Qué está en
nuestras manos? La decisión de desechar objetos que pueden ser reutilizados o reciclados, ya sea
por nosotros o por otros.

Pero a veces, la decisión no depende sólo del consumidor, sino más bien de quien fabricó algo que
se rompe en un periodo muy corto. Son productos programados para ser obsoletos.

Se denomina Obsolescencia Programada (OP) a la determinación o programación del fin de la vida


útil de un producto o servicio, de modo que, tras un período de tiempo calculado de antemano,
por el fabricante o por la empresa durante la fase de diseño, éste se torne obsoleto, no funcional,
inútil o inservible. Básicamente, una técnica que se aplica a los productos para que se rompan
solos y haya que comprar otros. (Packard, 1960:10)

Los productos tecnológicos son los objetos en los que se evidencia con mayor magnitud, ya que
casi todos los componentes de computadoras y celulares, en lugar de ser duraderos y reparables,
son descartables. La gente que se dedica a arreglar aparatos tecnológicos encuentra dificultades
como por ejemplo, unidades selladas imposibles de desarmar y rearmar, otras que siguen un
proceso automatizado que, al reproducirlo manualmente con fines de reparación, generan un
costo de mano de obra mayor que el de un producto nuevo, o bien, directamente, imposibilidad de
conseguir repuestos, ya sea porque nunca han salido a la venta como tales o porque dejaron de
fabricarse según el calendario de OP que siguió la unidad.(Calle, 2015: 4)

Se infiere que de la OP devienen varias consecuencias económicas, socioambientales, culturales,


etc. En el terreno medioambiental, que es el que a nosotros nos interesa, la principal consecuencia
es generar tantos residuos, mal llamados “basura”. En la mayoría de los RAEE (Residuos de
Aparatos Eléctricos y Electrónicos) se puede aprovechar gran parte de los materiales. Cabe
destacar que muchos de estos residuos tienen partes de plástico; en los que su descomposición al
aire libre varía entre 100 y 1000 años. Otra gran preocupación, está en los materiales como el
plomo y el cadmio, ya que la contaminación producida es muy grave para las personas. Por
ejemplo, un monitor puede contener hasta 3 kg. de plomo.

Lo más grave es, ¿dónde termina toda la “basura electrónica”? La gran parte, acaba desechada en
zonas de África, China o la India. Técnicamente, existe normativa internacional que prohíbe enviar
RAEE a estos sitios, pero desde los países “desarrollados” se camufla bajo “ayuda al desarrollo” o
“donaciones", aduciendo que esos aparatos los ayudarán, pero lo cierto es que van todos rotos.
(Calle, 2015: 5)

Nuevo Paradigma: “Cradle to cradle” (De la Cuna a la Cuna)

Frente a la problemática planteada, nace éste paradigma que representa la idea de cambiar una
sociedad enfocada a la generación de residuos, por otra, cuya finalidad sea la generación de
recursos. Es necesario entonces, una nueva mentalidad para que cada producto sea diseñado para
cumplir un itinerario que vaya de la "cuna a la cuna". Esto sería, un producto pensado para que
una vez realizado el primer consumo, se convierta en una materia prima secundaria de un nuevo
proceso productivo.

Se trata entonces de complementar el natural metabolismo biológico, con un nuevo estilo de


metabolismo industrial, cuya misión sería posibilitar el ciclo: producto-materia prima secundaria-
producto. Esto permitiría un uso eficiente de los recursos naturales de manera sustentable, y
reducir los impactos sobre el ambiente global. El primer paso en esa dirección es promover el
“eco-diseño”, o sea concebir el producto desde su inicio como parte integrante de una cadena que
cumpla con un ciclo circular.

En este proceso de transición hacia esa nueva sociedad que anhelamos, la responsabilidad de los
productores en el inicio del ciclo, debe acompañarse con un consumo sostenible, adecuadas
políticas, y eficiente sistema de gestión integral de los residuos.

¿Qué significa “de la cuna a la cuna”?

La denominación se origina en los años 70, concretamente de 1976, cuando el arquitecto Walter R.
Stahel, en el informe “El potencial de sustitución de la mano de obra por la energía”, habló de la
necesidad de una economía circular209, y de cuál podría ser su impacto en la creación de empleo,

209
La Economía Circular, según la Organización de Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO), para la cual el
concepto va más allá de la producción y el consumo de bienes y servicios exclusivamente: “busca soluciones justas basadas en las
necesidades, los recursos y las capacidades locales, creando mercados equitativos y sostenibles. Busca fortalecer los circuitos
alimentarios cortos con un menor número de intermediarios, aumentando los ingresos de los productores de alimentos y
manteniendo un precio justo para los consumidores. Las economías circulares, también tienen en consideración la función de la
diversidad como característica de los sistemas resilientes y productivos.”
En:http://www.fao.org/agroecology/knowledge/10-elements/circular-
economy/es/?page=5&ipp=5&tx_dynalist_pi1%5Bpar%5D=YToxOntzOjE6IkwiO3M6MToiMiI7fQ%3D%3D
la competitividad económica, el ahorro de recursos y la prevención de residuos.

En 1994, Stahel realizó otro informe: “Estrategias Económicas de Durabilidad: prolongación de la


vida útil de los productos como estrategia de prevención de residuos” y demostró que los actores
económicos en una economía circular, pueden lograr una mayor rentabilidad que sus
competidores en una economía lineal (recurso, producción y desecho). (Stahel, 1994)

En 1989, en otro informe dirigido al Ministerio de Medio Ambiente de Baden-Württemberg, de


Alemania, Stahel demostró las ventajas competitivas de los productos de larga duración en una
economía circular y el impacto que, en comparación con el reciclaje, podría tener un diseño
industrial más conforme con la idea de ciclo.

Tiempo después, en el año 2002, el químico alemán, Michael Braungart y el arquitecto


estadounidense, William McDonough, refinaron el concepto y lo redefinieron como una nueva
manera de pensar a la hora de hacer las cosas, y publicaron el libro Cradle to Cradle: Remaking the
Way We Make Things (traducido al español con el título “De la cuna a la cuna: Rediseñando la
forma en que hacemos las cosas”, que se convirtió en la punta de lanza, en materia de diseño
sostenible y sustentable.

De acuerdo a estos autores, los productos deben concebirse de manera inteligente y con la
intención de que su final sea como el de un elemento natural que, cuando muere, inicia un nuevo
ciclo de vida, pues en la naturaleza no se pierde nada sino que todo se transforma y reutiliza. En
palabras de McDonough: “Hay que rediseñar las cosas pensando en el uso presente y futuro de los
materiales. Una parte de ellos retornará a la biósfera, otra parte se quedará necesariamente en la
tecnósfera. Los nutrientes tecnológicos, como el plástico, el cristal o lo metales, se tienen que
reutilizar. Los nutrientes biológicos, como la madera, el algodón o el corcho son compostables y
pueden volver a la tierra.” (Braungart y McDonough, 2002)

Este nuevo paradigma, propone que los seres humanos pueden aprender de la naturaleza de
manera efectiva, sana, enriquecedora y agradable. Consideran que los diseñadores son clave para
la innovación y el “de la cuna a la cuna” es el camino. Los autores aseguran que no necesitamos
lujo, sino calidad y que el buen diseño puede ser “menos caro pero mantener buenas cualidades”.

Diseñar según los principios de este nuevo paradigma, supone como ha indicado McDonough,
empezar separando los materiales por su metabolismo, seguir con un plan de “gestión de
nutrientes”, o lo que es lo mismo, determinar qué se hará con dichos materiales después de su
uso. Asegurarse de que estén fabricados con energías renovables, minimizar el empleo del agua y
que ésta pueda reutilizarse y, finalmente, asegurarse de que los productos se fabriquen con
criterios de responsabilidad social. Un proceso de diseño “de la cuna a la cuna”, garantiza que
todos los materiales que se empleen podrían reutilizarse, retornar al ciclo industrial o volver a la
tierra sin contaminar.

"De la cuna a la cuna", plantea que es tiempo para los seres humanos, de jugar un papel
constructivo en la naturaleza y atajar los problemas desde su mismo origen, trabajando para que
desde el propio diseño y concepción de cualquier producto se tengan en cuenta todas las fases de
su ciclo de vida (extracción, procesamiento, utilización, reutilización, reciclaje y disposición final)
de manera que el balance de gastos y aporte de materias primas y energía, sea positivo.

Para esto, abogan por edificios que, al igual que los árboles, produzcan más energía de la que
consumen y depuren sus propias aguas residuales, por industrias que generen como efluente agua
potable y productos que, una vez finalizada su vida útil, no se conviertan en basura inútil, sino que
puedan ser devueltos al suelo para que se descompongan y se conviertan en alimentos para
plantas y animales, y en nutrientes para la tierra; o, en el caso contrario, que puedan ser
reincorporados a los ciclos industriales para proporcionar materias primas de alta calidad para
nuevos productos.

Para ayudar a las empresas a ser más sostenibles, McDonough y Braungart crearon la Certificación
C2C210, que evalúa y garantiza que los productos cumplan los parámetros establecidos de ir “de la
cuna a la cuna”. Entre las empresas que han conseguido esta certificación están Nike, Philips y
Kodak, entre otras.

El concepto “de la cuna a la cuna” implica diseñar pensando en el uso presente y futuro de los
materiales, y en los últimos diez años, un número creciente de profesionales se ha interesado por
este nuevo enfoque. Se podría decir que se ha convertido en una tendencia, como apuntaba el
escritor, arquitecto y diseñador, Merel Kokhuis en la revista de diseño Frame 211, para quien ese
interés es el resultado de una reacción ante el calentamiento global, y un paso natural para
aquellos diseñadores que están buscando nuevas ideas.

Pero, cabe preguntarnos, cuál es el accionar los distintos sectores de la sociedad frente a ésta
problemática socioambiental? Existen mecanismos de regulación normativa que pongan un freno a
la OP desde su origen? Cuáles son los países que están a la vanguardia de la sustentabilidad?

El primer sector: el Estado. Legislación Internacional

En Europa, desde el sector público ha comenzado un ciclo de creación de nuevas leyes que buscan
mitigar los daños ambientales derivados del accionar humano. En el año 2013, el Comité
Económico y Social Europeo, CESE, decidió elaborar un dictamen de iniciativa llamado: “Por un
consumo más sostenible: la duración de la vida de los productos industriales y la información al
consumidor para recuperar la confianza”, donde se estableció que la OP debe tener fin212.

El CESE aboga por la prohibición total de los productos cuyos defectos se calculan para provocar el
fin de la vida útil del aparato. Estos casos, contados pero flagrantes, como el repercutido por los
medios de comunicación de determinadas impresoras concebidas para dejar de funcionar al cabo
de un cierto número de utilizaciones, no pueden sino provocar en los ciudadanos desconfianza
respecto de las empresas. (Libaert, 2013: 3)

210
Se puede consultar la Certificación C2C (Cradle to Cradle Products Innovation Institute) Instituto de Innovation De la Cuna a la
Cuna, en: http://www.c2ccertified.org/
211
http://store.frameweb.com/magazines/frame/
212
https://eur-lex.europa.eu/legal-content/ES/TXT/PDF/?uri=CELEX:52013IE1904&from=ES
Un país ha dado un paso al frente: la Asamblea Francesa aprobó, dentro de la Ley de Transición
Energética, multas de hasta 300.000 Euros y penas de cárcel de hasta dos años para los fabricantes
que programen la muerte de sus productos. La norma, no sólo es relevante por las sanciones que
establece, sino porque es la primera vez que una legislación reconoce la existencia de la OP. “Estas
técnicas pueden incluir la introducción deliberada de un defecto, una debilidad, una parada
programada, una limitación técnica, incompatibilidad u obstáculos para su reparación”, explica la
ley. Sólo hubo un intento normativo anterior en 2011, en Bélgica, cuando el Senado aprobó una
resolución que pedía al Gobierno que prohibiera esta práctica, pero nunca llegó a elaborarse una
ley 213.

La norma francesa recoge todas las variantes de OP, pero su aplicación no es fácil, ¿cómo
demostrar que se ha introducido un defecto “deliberadamente”? La industria siempre ha negado
esa “premeditación”, pese a que es evidente que los electrodomésticos han acortado su vida útil
en las últimas décadas. Un reciente estudio encargado en Francia por el Centro Europeo del
Consumidor recopila varias muestras. Por ejemplo, los antiguos televisores de tubos podían durar
hasta 15 años, mientras que los actuales no pasan de 10. “Y ocho de cada 10 lavadoras tienen
cubetas de plástico, en vez de acero inoxidable, que pueden romperse con el golpe de una
moneda”, prosigue el estudio. Los fabricantes insisten en que el acortamiento no es deliberado,
sino que se debe a la exigencia de que los productos sean más eficientes y más baratos.

El dictamen del CESE, explica: “Si tiráramos menos cosas a la basura, tendríamos que reparar más y
se crearían miles de empleos”, afirma Jean-Pierre Haber, expositor de la normativa francesa, para
rebatir el argumento de que la renovación es necesaria para mantener la economía. (Libaert, 2013:
3)

El dictamen propone también medidas para combatir esta práctica no solo desde la prohibición,
“más allá de que pueda haber un chip maquiavélico programado para que un aparato deje de
funcionar, algo que sucede en contadas ocasiones, proponemos tres líneas de acción. Por un lado,
que las empresas faciliten la reparación. En segundo lugar, campañas de sensibilización para
combatir la obsolescencia estética; es decir, la constante renovación de productos sin desgastar,
sobre todo ropa y teléfonos, al dictado de las modas. Y por último, la implantación de un sistema
de etiquetado de durabilidad para que el consumidor pueda decidir si prefiere un producto barato
u otro más caro pero más duradero”, explica Carlos Trías Pintó, presidente de la Comisión
Consultiva de Transformaciones Industriales del CESE, el grupo que elaboró el dictamen.

Otro país destacable es Suecia, ya que el parlamento, redujo el IVA (Impuesto al Valor Agregado)
para las reparaciones de bicicletas, ropa y calzado, de 25% a 12%. En cuanto a la reparación de
electrodomésticos, los suecos tienen la posibilidad de la devolución del 50% del coste de mano de
obra de la reparación214.

213
https://gestoresderesiduos.org/noticias/francia-y-la-ue-planean-leyes-para-combatir-y-castigar-la-obsolescencia-programada
214
http://ecoinventos.com/suecia-declara-la-guerra-al-consumismo/
El segundo sector: el privado. Las Empresas B y las nuevas filosofías del
diseño

Algunas empresas ya han comenzado a diseñar estrategias de marketing sustentable o verde, que
tienen en cuenta al medio ambiente. Éstas se hacen llamar “empresas B”, ya que redefinen el
sentido del éxito empresarial, usando la fuerza del mercado para dar solución a los problemas
socioambientales. Esto presupone el desarrollo e implementación de nuevas tecnologías que no
afecten la calidad de vida de las personas, ni el ambiente.

Existen ya muchos ejemplos de productos diseñados con la filosofía “de la cuna a la cuna”:
bolígrafos y alfombras hechos con material 100% reciclado y reciclable, pañales biodegradables,
zapatillas y sillas, construidos con material reciclado y que se pueden desmontar al final de su vida
útil para separar los materiales biodegradables de los otros que pueden ser reciclados para cerrar
el ciclo y volver a empezar. Tal cual como lo hace el ciclo de la naturaleza.

Uno de los ejemplos más curiosos es una tienda de campaña (carpa) hecha de cartón reutilizado,
con pequeñas plantas en su cubierta, diseñada específicamente para durar el tiempo de un festival
de música y luego descomponerse, concebida para atacar la problemática del gran número de
tiendas baratas abandonadas por los participantes al finalizar los festivales215. Actualmente, es
común que en ciertos festivales de música donde asisten multitudes de personas, se utilicen
cientos de carpas y vasos, que terminado el recital, pasan a ser “basura”, y frente a esto, algunas
empresas B, han diseñado productos que van “de la cuna a la cuna”. Los vasos son de un material
biodegradable e incluso tienen una semilla en su interior, que al terminar en la tierra, siembra la
posibilidad de hacer crecer un árbol o una planta.

Las empresas B, comienzan a tener en cuenta el ambiente dentro de sus estrategias de negocios.
Esto se debe, no solamente a las presiones legales y sociales, sino también a la comprensión que
una empresa es un sistema abierto y, por lo tanto, se encuentra en un proceso de intercambio
continuo y recíproco con el medio ambiente. (Bur, 2013)

La herramienta utilizada por este tipo de empresas, es el marketing sustentable, definido como el
“proceso de gestión integral que tiene como objetivo identificar, anticipar y satisfacer las
demandas de los clientes y de la sociedad de una forma rentable y sustentable. Cabe señalar que
las empresas deben satisfacer las necesidades sociales siempre y cuando no comprometan la
existencia de los recursos naturales en el presente y para el futuro. Por lo tanto, es necesario
administrar su uso y explotación y favorecer el desarrollo sustentable”. (Peattie,1995)

Existen otros términos que se utilizan en lugar de marketing sustentable, pero se refieren al mismo
concepto; entre otros, podemos mencionar los siguientes: marketing ecológico (Kinnear y Taylor,
1973), marketing verde (Ottman, 1993) y marketing ambiental (Coddington, 1993).

Un claro ejemplo de empresas B, es OEP Electrics, creada por Benito Muros, una empresa
tecnológica y ecológica, que ofrece productos alternativos, necesarios para la vida cotidiana

215
https://twenergy.com/a/de-la-cuna-a-la-cuna-cradle-to-cradle-283
(productos de iluminación) sin obsolescencia programada. De esta manera encaran la lucha contra
la contaminación y los desechos. Crean elementos que no sean caducos y que no provoquen
residuos que van a parar a zonas de países en vías de desarrollo. Es una empresa iniciada desde
España, para ser promovida en países Sudamericanos, como así también en Estados Unidos.

Benito Muros, también ha sido el creador de la Asociación Contra la Obsolescencia Programada


SOP (Sin Obsolescencia Programada). Este empresario saltó a la fama por crear la “bombilla
eterna”, que tuvo su primera presentación oficial en 2012 en un concurso de la Generalitat de
Cataluña. Desde entonces, Muros y su equipo, han seguido perfeccionando sus focos, que ha pesar
de que siempre afirmaron ser eternos, se han ido renovando y mejorando con el tiempo.

A pesar de todo Benito Muros declaraba en una entrevista en Vice216 que no ha trabajado tanto
solo para vender bombillas:

“Lo hice para llamar la atención y decirle al mundo que las cosas pueden hacerse de otra manera,
sin engañar a nadie y sin destruir el planeta utilizando materias primas de forma innecesaria, sin
emitir CO2 innecesariamente y sin consumir de forma constante cosas innecesarias.
(…) Mi objetivo es reunir a todos los movimientos sociales, porque si nos damos cuenta y miramos
a nuestro alrededor podemos ver la realidad. Cada uno de los movimientos sociales que existen
luchan sólo por lo que les afecta. Pero en realidad lo que afecta a todo el mundo es el modelo
basado en el crecimiento permanente, que favorece la corrupción política y la concentración de
riqueza, cada vez en menos manos. Los bancos, las grandes fortunas y las multinacionales ya
controlan las materias primas, los precios, la deuda pública, etc.”
Es importante advertir que los productos desechables solo benefician a las empresas y
multinacionales. Muros hace hincapié en cómo están organizadas las empresas para decidir sobre
la vida y el consumo de los ciudadanos. Ha intentado, y lo sigue haciendo, incentivar esta nueva
movida de objetos no caducos. Propone que den un paso adelante las empresas que ya lo hayan
hecho “mal en épocas anteriores” y desea empujarlas hacia el modelo de conciencia social y
sustentabilidad con productos duraderos y ecológicos. Propone que la organización debe estar en
manos de los ciudadanos, que exijan a los políticos que respondan sus necesidades.

El tercer sector: las organizaciones sociales

Finalmente, y recapitulando frente a la pregunta: ¿cuál es el accionar de los distintos sectores de la


sociedad frente a la problemática ambiental?, decidimos analizar los tres actores intervinientes: el
Estado, las empresas y ahora, la comunidad organizada.

Ahora, como sabemos, Europa está a la vanguardia en esta cosmovisión ambientalista y ya existen
“cafés para reparar” (repair cafés), donde un día de la semana, el local se encuentra abierto para
que asista la gente con sus aparatos dañados y ahí conocen técnicos, ingenieros y gente con
conocimientos en el tema, y mientras toman un café tratan de arreglarlo, sin costo alguno. Cabe

216
Recuperado el 29/06/2017 de:
https://www.vice.com/es/article/7ba57a/benito-muros-quiere-cambiar-el-mundo-ha-comenzado-por-las-bombillas
destacar, que Rusia ha sido el primer país en desarrollar un software libre (de open access), que se
puede descargar desde cualquier lugar en el mundo, y permite arreglar aparatos electrónicos
desde la comodidad del hogar 217.

Los “Repair Cafés” son espacios de reparación colectiva; el primero abrió en Ámsterdam en 2009 y
actualmente hay 973, distribuidos en los cinco continentes. Las Restart Parties, (fiestas de reinicio)
muy similares, se enfocan en productos electrónicos. Una comunidad digital muy activa comparte
casi 19.000 tutoriales abiertos en la wiki del sitio IFixit218 ("yo lo arreglo").

Para estas comunidades, reparar es también una acción política. Es un acto de resistencia contra la
sociedad de consumo, la OP y, en última instancia, el capitalismo, que empuja a comprar, tirar y
volver a comprar sin pensar en las consecuencias ambientales, ni en las económicas del consumo.
En Estados Unidos, The Repair Association219 exige en el Congreso el derecho legal de reparar y
busca cómo obligar a todas las industrias a vender repuestos.

Los Movimientos SOP (Sin Obsolescencia Programada)


Sumada a la organización social, en la última década han surgido varios movimientos en contra de
la OP, hay algunos casos que son dignos de mostrar:

Como por ejemplo, los hermanos Neistat, los cineastas que en el año 2003, realizaron un
cortometraje de denuncia sobre la corta vida útil de las baterías del iPod 220. Fue una campaña
informando que las baterías del Ipod de Apple no duraban más de dieciocho meses y no había
manera de cambiar la batería, porque no se vendían repuestos. Las repercusiones, llevaron el caso
a tribunales, donde la justicia obligó a Apple a crear un servicio de venta de baterías de repuesto
para los Ipods y aumentar la duración de la garantía a veinticuatro meses. Muy pocas veces han
llegado casos como este a los tribunales; la OP pareciera haber sido asumida como un mal
necesario para estimular el consumo. Por suerte, actualmente cada vez son más las voces que
recuerdan, que la necesidad de mantener una tasa mínima de renovación de productos, no
significa que haya que aceptar abusos.

Otro ejemplo es Mike Anane, periodista y activista medioambiental, oriundo de Ghana, quien creó
una base de datos con etiquetas y contactos de todas las industrias que mandan los residuos
tecnológicos a Ghana, para poder así denunciar a todas estas empresas221.

Warner Philips, un caso muy particular, ya que es descendiente de los fabricantes de los primeros
focos con OP. En cártel Phoebus, décadas atrás, disminuía la cantidad de horas de los focos, y en
contraparte este nieto Phillips, ha sido el creador de los focos L.E.D, los más sustentables hoy en el
mercado, que tiene una duración de veinticinco años.

217
Información de la revista “Russia beyond the headlines” En:
https://es.rbth.com/articles/2012/05/07/el_software_ruso_irrumpe_en_el_mercado_17055
218
https://es.ifixit.com/ “El Manual de Reparación Gratuito”.
219
https://repair.org/
220
El video dura 3 min y se puede ver en el siguiente link. https://www.youtube.com/watch?v=SuTcavAzopg
221
http://svtc.org/uncategorized/mike-anane-interview/
Michael Braungart, el químico coautor del libro ”De la cuna a la cuna”, ayudó a rediseñar el
proceso de fabricación de una fábrica de tejidos de Suiza, creando una sustancia biodegradable
para la fabricación de tejidos. Es el fundador de la Agencia para el Fomento de la Protección
Ambiental (EPEA) en Alemania.

Koopera, es un centro de reparación de un grupo de cooperativas sin ánimo de lucro del norte de
España, que fomentan la inserción sociolaboral de personas en situación de exclusión social.
Realizan actividades de servicios ambientales, reutilización y reciclaje, consumo sostenible,
formación, atención a personas y todo lo que pueda ayudar a cumplir el objetivo organizacional 222.

Otro caso destacable es la Asociación de Recuperadores de Economía Social y Solidaria223


(AERESS), en España, constituida en 1994, es la organización más activa, que agrupa a entidades
como Koopera, y el colectivo ecologista Amigos de la Tierra224. Ambas, junto con Ecologistas en
Acción225, presentaron un texto de alegaciones a la nueva ley de RAEE del país, en el que piden la
prohibición de la OP y otras medidas como el alargamiento de las garantías, el apoyo a las redes de
reparación y, sobre todo, que se asegure que un 5% de los residuos puedan ser preparados para su
reutilización. “Esto implica, por ejemplo, que en los puntos limpios se puedan colocar sin romper
los aparatos que se desechan, porque muchos se vuelven inservibles al tener que lanzarlos al
fondo de un contenedor”, explican en AERESS.

El Club de Reparadores226, es el caso argentino de los movimientos SOP. Es un evento itinerante de


reparación colectiva que lleva seis ediciones y va por más. La madre del proyecto, Marina Pla,
expresa en la convocatoria a cada evento: "es una celebración de la reparación, para aprender o
enseñar a arreglar objetos y combatir la cultura de lo descartable. Acercate con aparatos
eléctricos, ropa, marroquinería, zapatos, carpintería, bicicletas y objetos que estén rotos, gastados,
o les falte el coso del cosito". Ya sucedió tres veces, en el Parque Lezama, en el FabLab Bariloche y
en el Club Cultural Matienzo. “Siempre es una fiesta, porque nunca falta un roto para un
descosido”, comenta Melina Scioli, otra de las organizadoras, en su página de Facebook.

Pla, rescata el concepto del kintsugi japonés, una reparación que aumenta el valor y alaba la
belleza de la cicatriz. "Nos interesaba resignificar la reparación, alejarla de algo engorroso o ajeno y
asociarla con la sustentabilidad, la responsabilidad por nuestras cosas y nuestro consumo".

Melina y en Marina, estas mujeres iniciadoras del movimiento SOP en Argentina, son diseñadoras
y socias en Artículo 41227, un proyecto de comunicación para la sustentabilidad que difunde los
derechos ambientales consagrados en la Constitución Nacional. "Venimos de trabajar en temas de
reciclaje, preocupadas por las cosas que tiramos; buscando cómo reducir los residuos, llegamos a
la idea de reparar para extender la vida útil", cuenta Marina228.

222
http://www.koopera.org/
223
http://www.aeress.org/
224
https://www.tierra.org/
225
https://ecologistasenaccion.org/
226
https://www.facebook.com/ClubDeReparadores/
227
http://www.articulo41.com.ar/
228
Basch, M. (2017) Para la revista digital “Brando” © Copyright - S.A. La Nación
Alivia conocer todas estas acciones que nos conducen a un nuevo paradigma sistémico ambiental,
dejando de lado el vetusto antropocentrismo que nos imperó durante siglos, bajo el ala de un
modo de producción capital. Se debe repensar la definición de “crecimiento económico” actual,
está surgiendo la necesidad de crear conceptos nuevos de riqueza y prosperidad, que permitan
mejorar los niveles de satisfacción de la Sociedad en general, mediante el cambio de los estilos de
vida. Estamos en transición. Claramente, no todo depende de la economía, sino que también
nosotros, como Sociedad, somos parte del cambio.

Conclusión

Para finalizar, con esta investigación nos hemos podido interiorizar sobre las distintas acciones para
combatir los efectos socioambientales de la OP. Nuestro objetivo como sociedad debe ser “volver a
la tierra”, por la relación intrínseca con el concepto "de la cuna a la cuna" cuyos pilares están
enraizados en la imitación a la naturaleza, o mejor dicho, con la conexión con ella.

Cabe evidenciar, que algunas personas predican que sería mejor si el ser humano no estuviera en
el planeta contaminando y extinguiendo especies diariamente, sin embargo, desde este punto de
vista es muy difícil ser creativo y propositivo. Ahora bien sabemos que existen tecnologías que
permiten el ecodiseño de procesos y productos, de tal modo que el consumo no sea dañino para el
planeta, como sucede en los ecosistemas desde el principio de los tiempos.

Si bien los tres sectores de la sociedad cumplen un rol destacado en el sistema, entendemos que el
papel principal lo tiene el ciudadano común. Cuando aplicamos en nuestro día a día, las consignas
de reducir, reutilizar y reciclar, se limita el impacto negativo sobre el ambiente y es más lenta su
degradación. Entonces, ¿por qué no pensar que nuestras acciones diarias, en lugar de ser
simplemente menos perniciosas, pueden ser positivas para el planeta?

Tanto desde el sector público, como del privado y las organizaciones sociales, han habido esfuerzos
para asentar la idea de que “ser ecologista” no era una moda, sino realmente una necesidad, y una
responsabilidad de todos. Adherimos a la afirmación del libro “El reciclaje en Argentina y Chile”
que expresa: “Es necesaria, la concepción de una nueva conciencia respecto a lo ambiental,
instando a la alternativa del reciclaje, para que todos los actores sociales puedan hacerse co-
responsables de la gestión ambiental desde sus lugares específicos. Y para esto, consideramos
relevante el rol del Estado, como motor y ejecutor de una fuerte política en la fiscalización, sanción
y por último, en la educación y promoción de la sociedad”. (Baglio, Galaz, Gamboa, Carrasco: 2009)

Para finalizar, después de ver las acciones que son posibles de realizar para emprender el camino
hacia un nuevo paradigma, nos da esperanza saber que si existe una búsqueda por la mejora
constante y no sólo a nivel personal, sino para la sociedad en su conjunto. McDonough, con su
teoría “de la cuna a la cuna”: proponía crear una cultura de “comunidad y conectividad” porque
hoy en día compartir perspectivas puede actuar como una fuerza para la innovación. La base de
todo, sería impulsar las comunicaciones abiertas entre colegas, clientes, fabricantes, consumidores
y usuarios para unir las consideraciones sostenibles a largo plazo con la responsabilidad ética, y
restablecer las relaciones integrales entre procesos naturales y actividad humana.(McDonough:
1992)

"Arregla un objeto
Mientras lo haces
también arreglas algo dentro de ti
Piensa en una herida en tu vida o en el mundo
Pide que sea curada mientras arreglas el objeto".
Poema “Los Deseos” Yoko Ono, 2014

Bibliografía

1. Baglio, Galaz, Gamboa, Carrasco (2009) “El reciclaje en Argentina y Chile” Cátedra Virtual
para la Integración Latinoamericana. UNCuyo. En biblioteca digital:
http://bdigital.uncu.edu.ar/objetos_digitales/3027/baglio.pdf

2. Braungart, M.; McDonough, W. (2005) “Cradle to cradle. Rediseñando la forma en que ha-
cemos las cosas”. Ed: McGraw-Hill. Madrid.

3. Bur, A. (2013) “Marketing sustentable. Utilización del marketing sustentable en la industria


textil y de la indumentaria. Cuadernos del Centro de Estudios en Diseño y Comunicación.
Ensayo nº45. Ciudad Autónoma de Buenos Aires. versión On-line ISSN 1853-3523

4. Calle, A. (2015) “Obsolescencia Programada”. En: http://adrianistan.eu/obsolescencia-


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5. Coddington, W. (1993). Environmental marketing: positive strategies for reaching the green
consumer. New York: McGraw- Hill.

6. Domínguez Yolanda, “Consumir es política”, Huffington Post, versión digital:


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TÍTULO
CONFLICTOS SOCIOAMBIENTALES EN MÉXICO Y SUS IMPLICACIONES.
AUTORES:
Samantha Dessire Contreras Zarraga
Samzaco96@gmail.com
Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) Ciudad de México.
Dora Leidi Avila Botello
Avila.Leidi.1994@hotmail.com
Universidad Autónoma Metropolitana (UAM) Ciudad de México.

ARÉA TEMATICA:
Ambiente y Política.

“Trabajo preparado para su presentación en el XIII Congreso Nacional y VI Congreso Internacional


sobre Democracia, organizado por la Facultad de Ciencia Política y Relaciones Internacionales de la
Universidad Nacional de Rosario. Rosario, 10 al 13 de septiembre de 2018.

Conflictos Sociambientales en México y sus Implicaciones

Resumen:
En las últimas décadas los conflictos sociales en torno al ambiente, el territorio, sus bienes,
servicios y su significación, han ido ganando protagonismo y visibilidad pública entre los procesos
de disputa social en México229. Desde su inicio, la minería ejerció influencia decisiva durante la
época colonial y el siglo XIX, y por tanto en la actividad económica del país. Sin embargo, la
importancia del sector minero no radica en la magnitud de la producción económica, o de las
transacciones que de ella derivan, sino en su papel como disputa desde posiciones de poder. El
interés de este trabajo es exponer los problemas sociambientales que han surgido de la minería en
México durante el periodo de 2008 al 2017. Retoma el contexto socio histórico para entender los
estudios del conflicto minero en el país, fundamentalmente desde su conquista hasta nuestros días.

229
María Fernanda Paz y Michael Risdell (coord.)(2014; Conflictos, conflictividades y movilizaciones socioambientales en México:
problemas comunes, lecturas diversas. México. UNAM/Miguel Ángel Porrúa.
El objetivo es ubicar cuáles son los actores que están disputando la hegemonía y control sobre el
territorio, qué fuerza e importancia tienen, cuáles son sus motivaciones e intereses, cuáles son sus
redes de alianza y confrontación y cuáles son las tendencias dominantes que inciden en el territorio.
Abstract:
Over the last decade social conflicts around the environment, territory, goods and services and their
meaning, have gained protagonist and public spotlight amongst various process of social struggle in
México. From the beginning, mining works as key influencer in colonial times, back in the XIX
century. Furthermore in the overall economic activity of the country. However, the significance of
the mining sector does not rely on the magnitude of economic production or transactions correlated
to the previous mentioned rather more in its role in power struggle. This article pretends to expose
and analyze the social-environmental problems related to mining from 2008 to 2018. Social and
historical context functions as starting point to comprehend mining conflicts from colonial times to
modern days. The aim is to locate which are the key actors fighting control over territory, how
strong and important are they, which are their alliance and confrontation network and the trends
dominating territory.
Antecedentes históricos de la minería en México
La minería ha sido tradicionalmente una actividad reconocida desde hace varios años y de capital
importancia para la economía de México. Durante el siglo XV, en América la riqueza de los
yacimientos de plata y minerales comenzó a ser el principal atractivo para satisfacer las ansias de
riqueza de los conquistadores de la Nueva España. En sus inicios, la minería era una actividad
realizada a pequeña escala y tenía como principal objetivo la elaboración de objetos santuarios
dedicados al culto religioso (Sanchez:2002p.25). Luego entonces, con la llegada de los españoles, la
minería se convirtió en un proceso de despojo llevando a la población indígena que era esclavizada
a pagar tributo a sus nobles y caciques. Estos minerales (oro y plata) se obtenían de las obras
mineras en Amatepec, Sultepec, Temascaltepec y Zaucalpan (estado de México); Taco y Zumpango
(Guerrero); Tlalpujahua (Michoacàn); Fresnillo; Mazapil, Sombrerete y Zacatecas (Zacatecas);
Santa Bàrbara (Chihuahua); Pachuca (Hidalgo); Guanajuato y en la Sierra de Querétaro (Canet y
Camprubí, 2006). Además, se practicaba la exploración de piedras preciosas como jades, jaspes,
ágatas y turquesas, así como otras rocas como la absidiana con la que los antiguos exploradores
fabricaban morteros, percutores y puntas de flechas (Langenscheidt, 1988). La producción de plata
a gran escala en la Nueva España provocó que una gran cantidad de la población indígena fuera
explotada y expuesta a laborar en pésimas condiciones.
Con el tiempo, el régimen de propiedad y gestión de los recursos minerales sufrió diversas
variaciones que tuvo tres momentos históricos importantes: en el Porfiriato (1876-1911) se
estableció que los recursos del subsuelo —como los minerales y los hidrocarburos— eran propiedad
del dueño del terreno superficial. Esto se tradujo en que, durante dicha época, la explotación de
estos recursos la realizaran, principalmente, empresas privadas extranjeras. No es hasta 1917, como
resultado de la Revolución Mexicana, que se estableció en la nueva Constitución —creada ese
mismo año— el dominio directo, inalienable e imprescriptible de la Nación sobre todos los recursos
naturales del subsuelo (Jiménez, 2008).
En el siglo XX, el gobierno mexicano comenzó a adoptar políticas neoliberales para comenzar a
instalar en el país mega-proyectos de capital extranjero que permitieran obtener grandes ganancias
para el país. Desde entonces, los proyectos minero extranjeros han sido manejados por grandes
consorcios extranjeros en Estados Unidos, Australia, y sobre todo en Canadá, y cuyo principal
objetivo es obtener las más altas ganancias en periodos cortos de tiempo, agotando en apenas unos
años los yacimientos mineros.
Problemas socioambientales en México
A partir de la problematización sociohistórica de la actividad minera y su coyuntura socio
ambiental, diversos autores mexicanos se han dado a la tarea de plantear diversas perspectivas de
los conflictos socioambientales en Mèxico, desde asuntos de territorio, conformación de nuevos
actores, el cambio climático y sus incidencias con la actividad económica. En el siguiente apartado
trataré de yuxtaponer las discusiones de los autores en torno a las conformaciones y configuraciones
de las problemáticas socioambientales.
Algunos autores, nos hablan del el territorio como focalizador de las posibles problemàticas
relacionadas a la coyuntura socio ambiental, el territorio presenta diversas aristas en las cuales se
desarrolla la cuestión, la disputa por el mismo territorio, dentro de este mismo la afectación
ecológica (Paz Salinas,2012), la supervivencia aunada a un contexto continuo de transformaciones
de índole económica, ecológica y en un plano paralelo la significación y el simbolismo territorial,
contenidos dentro de lo socio cultural y político. Como parte de esta configuración los autores no
sòlo colocan la problemàtica dentro de estas dimensiones territoriales sino que las correlaciona en
su parte antropológica, de afectaciòn, procesos de conflicto y de no conflicto. Así, el territorio es
definido de la siguiente forma; un espacio apropiado y construido material, social y
culturalmente por distintos actores, un espacio que contiene vínculos de pertenencia y apego
y desde donde toman forma los proyectos de vida, por la cual ejercen o se enfrentan a
relaciones de dominio y control (Rodríguez et al.,2010). Por lo anterior, sabemos que el
territorio se posiciona como eje central de la transformación del actor social y las problemáticas
sociales.
Pero, ¿cómo y de qué forma contiene los procesos sociales, el territorio? Simmel plantea que el
conflicto es una forma de interacción que requiere de la presencia de dos o más personas opuestas,
el conflicto difiere del problema y es inherente a la norma social. El conflicto es necesario para
denotar las luchas entre grupos sociales y para atestiguar las transformaciones que va teniendo la
vida social; el conflicto es entonces una respuesta de orden natural a la disputa de recursos y el
mantenimiento de la memoria simbólica del espacio, el espacio social se vuelve el canal conductor
de la disputa. La actividad económica que genera el conflicto transgrede la supervivencia social,
cultural y económica de las comunidad. ejemplos claros como la comunidad Wixárika y su
relación simbólica y memorial con la tierra o Zacatecas espacio que se ha convertido en tierra de
nadie, a raíz de la superexplotaciòn del recurso germinando una creciente migraciòn y detrimento
de la actividad económica del estado.
Hay diversas discusiones de los autores y aunque definen que el territorio es el motor principal del
conflicto, más que el motor el territorio es un contenedor, entonces desglosamos las tensiones
contenidas dentro del territorio. Entorno a la supervivencia de los recursos ecológicos y la disputa y
tensión entorno a ellos María Fernanda Paz define que hay:
“Conflictos asociados a la falta de normatividad, a ciertas decisiones de gestión pública, y están
directamente relacionados a proyectos de inversión de capital extensión en la ocupación de
territorio (desarrollos mineros, turísticos, generación de nuevas energías, eólicas, hídrica y térmica,
carreteras y proyectos de urbanización).(Paz Salinas,2012) Que merman en la disponibilidad y
conservación de los recursos naturales (aportación propia)
Ahora podemos constatar que los conflictos están correlacionados y no son ajenos unos de otros, la
simbolización de los recursos naturales de un territorio desembocan en la preservación de estos
mismos. En las disputas de sobrevivencia de los grupos sociales y la organización política donde se
sitúa la actividad minera. Para tal caso, Francisco Panico y Claudio Garibay caracterizan nos dicen
que: 1.Los conflictos son determinados por la práctica territorial distinta a nivel material como
simbólico. 2 el repertorio de tradiciones consolidadas, (territorialismo), el marco de conflicto se
modifica en consecuencia de la acción. 3. los significados socioculturales se trasladan al conflicto y
adquieren nuevos significados 4. la redefinición del espacio, se lleva a cabo a lo largo de un
proceso histórico, que suma conflictos. (Panico ; Garibay en Salinas 2012)
La contención de material simbólico es abundante en sus dimensiones socioculturales y políticas.
La tierra deja de ser sólo eso, y se vuelve elemento fundamental de configuraciones socioculturales.
La cultura es un proceso de socialización que externaliza las memorias colectivas de los grupos y de
esta manera los grupos se identifican a través de la misma. Los componentes de esta son subjetivos,
ya que atañe a los sujetos y estos componentes evolucionan y se transforman con el tiempo.
Retomando a Raymond Williams la sociedad no es una realidad finalizada sino un proceso en
constante movimiento en el cual los individuos influyen y son influidos. Entonces a través del
territorio, sus conflictos y sus disputas estos mismos reiteran el simbolismo al que está vinculado el
territorio. El territorio funge como procesador del orden social, las comunidades reproducen a
través de esto sus esferas también sociales y políticas. El espacio social definido tanto por
relaciones de producción como relaciones sociales de reproducción sé cuestiona mediante
representaciones simbólicas llenos de significados signos y lenguaje (Lefebvre y Santos, 1996)
Ahora bajo esta contextualización entre en el juego, el rol de la actividad económica sus
implicaciones económicas, sociales y su vinculación jurídica. Aunado al rol cultural la actividad
económica juega con los simbolismos y lenguajes de las conexiones territoriales.
En estás redes (redes territoriales), el presente es el futuro hecho pasado o de la promesa minera, y
el advenimiento prometido no ha sido utópico sino escatológico: la catástrofe. Sus núcleos
de significación simbolizan el tiempo del fin: agotamiento del agua, contaminación de los
bienes comunes, pérdida de biodiversidad, desapropiación del territorio, destrucción del
paisaje, fragmentación de los lazos de sociabilidad, pérdida de economías regionales,
disciplinamiento de cuerpos, control social, etcétera (Alejandra, 2004; 32).
Hay una coyuntura entre el enclave minero, el Estado - y su promoción del crecimiento y la
ciudadanía en general. ¿Qué tan conscientes estamos siendo de los conflicto contenidos en el
territorio y las redes territoriales, en sus implicaciones? Retomando a Maristella Svampa hay una
responsabilidad compartida que promueve dentro de las conflictividades los actores a tener , una
visión de desarrollo y una visión de sostenibilidad. Tensiones de sostenibilidad que son
demostradas a través de las dispustas y el agotamiento de recursos naturales y culturales.
Problemas sociambientales (2008 al 2017)
En México, los casos de conflictos socioambientales relacionados con la actividad minera están
asociados a : (a) las prestaciones y en las condiciones de seguridad e higiene; (b) preocupaciones
ambientales y en materia de salud; (c) conflictos relacionados con los derechos territoriales; (d)
conflictos asociados con derechos humanos;(e) a la falta en el cumplimiento de las Políticas de
Responsabilidad Social; y a una combinación de las citadas causas sumada a la lucha por mayores
beneficios económicos (Sadee Hazin, 2013; Temper et al., 2015; OCMAL, 2018). En esta sección
se detallan los conflictos socioambinetales que se identificaron en el periodo de 2008 a 2017. Estos
conflictos fueron seleccionados por su impacto socioambiental en las zonas mineras y con los
pobladores de las comunidades.
Conflicto sociambiental en Molango
El conflicto sociambiental que a continuación se detalla incluye la fase de apertura y exploración de
la empresa minera, los actores involucrados en el proceso de extracción y el conflicto sociambiental
que se ha presentado en la zona minera, así como las comunidades afectadas por esta actividad. La
práctica minera en el Estado de Hidalgo, impulsada por la empresa Autlán representa uno de los
depósitos de mineral manganeso más importante del Norte y Centroamérica. Se trata de una
empresa mexicana perteneciente al Grupo Ferrominero (GFM) y que ocupa el décimo lugar en la
producción mundial. Los mayores yacimientos están en el distrito de Molango de Escamilla está en
Hidalgo, lindando con Puebla y Veracruz. El mapa 1 detalla la ubicación del municipio de Molango,
Hidalgo, en donde se localiza la empresa minera Autlán.
Mapa 1. Municipio de Molango, Hidalgo y planta minera.
Fuente:
EJAtlas,
Mapping
Enviromental
Justice
Desde 1960,
la Minera Autlán comenzó a
desarrollar la infraestructura básica para explorar el yacimiento de carbonato de magnesio en la
zona minera de Molango, en el estado de Hidalgo. De 1964 a 1968, la empresa minera comienza: la
exploración con barrenación a diamante; la construcción de una presa, redes de agua, drenaje y
electricidad; el establecimiento de una colonia con 224 casas habitación, escuela, hospital y otros
servicios; la habilitación de una zona industrial, carreteras, un gasoducto, así como la instalación de
un horno rotatorio de calcinación y nodulización horizontal. En la segunda mitad de los noventas, se
consolida el Sistema Integral de Extracción y Acarreo en la Unidad Molango; tiene lugar el inicio
de la explotación del tajo abierto de Naopa en Molango y se instala una planta de Aluminotermia
adyacente a Tamós para la producción de ferroaleaciones especiales (EJAtlas Justice, 2013).
Durante muchos años, la empresa minera siguió extrayendo 500 mil toneladas de carbonatos de
manganeso anuales, siendo la entidad extractiva de manganeso más importante de México y
Norteamérica. Sin embargo, el manganeso que se ha explotado desde hace décadas también ha sido
causa de importantes estragos en el medio ambiente y en la salud de los hambinatnes de las
comunidades cernacas a la zona minera.
En el 2015, el conflicto socioambiental dio mayor visibilidad cuando a causa de la explotación de
magnesio el río Nonoalco, en el municio e Xochicoatlán fue contaminando. Al respecto, el
subdelegado de la comunidad, aseguró que desde hace cinco años, de manera irresponsable, Autlán
ha vertido a un río que abastece a la comunidad líquido contaminado con manganeso proveniente de
un tanque asentador para tratamiento de agua. Explicó que el tanque es para filtrar el manganeso y
llevar el agua contaminada por una tubería hasta una fosa. No obstante, el ducto tiene fisuras y se
han formado encharcamientos de agua contaminada que termina en el cauce (La Jornada, 2015).
Asimismo, en el caso especifico de Molango, desde hace muchos años y hasta la actualidad
continúan las protestas intermitentes contra la Compañía Minera Autlan por la minería de
manganeso que ha causado daños ambientales y a la salud de los pobladores. En las comunidades
de Noapa, Chinconcoac y Tolago sus habitantes han reportado sintomas como dolores de cabeza,
garganta, ojos, rodillas, así como diarreas, gripes y pérdida de memoria. Los habitantes de estas
comunidades también han reportado casos de cancer. Estudios realizados durante 20 años por
científicos del INSP y de los institutos nacionales de Neurología y de Enfermedades Respiratorias
en las localidades de Chiconcoac y Tolago, y de la mina a cielo abierto de Tezintla,
respectivamente, encontraron en la sangre de los habitantes concentraciones de manganeso
superiores en 2.5 microgramos/litro, el máximo tolerable, que les ocasionan alteraciones en el
sistema nervioso central ( La Jornada, 2015). De acuerdo con la Agencia para Sustancias Tóxicas y
es Registro de Enfermedades (ATSDR) el manganeso es un elemento que es escencial para la
supervivencia de los humanos en pequeñas concentraciones, sin embargo, puede causar toxicidad
cuando está presente en elevadas concentraciones en los humanos. Las personas que son expuestas
a niveles de maganeso muy altos por largo tiempo sufren de perturbaciones mentales, emocionales
y exhiben movimientos lentos y falta de coordinación.
Al respecto, "La empresa tiene una posición escéptica (ante estudios que revelan los efectos de la
intoxicación por manganeso), no cree que esté causando problemas o que tenga alguna culpa", pero
la evidencia es contundente, dijo a Tierramérica ya en 2008 el jefe de Salud Ambiental del Centro
de Investigación en Salud Poblacional del estatal Instituto Nacional de Salud Pública (INSP),
Horacio Riojas. Recientemente (2016) la Red de Derechos Humanos TDT dio a conocer que la
comunidad de Jalamelco del distrito de Molango, ratificó su rechazo a la presencia de la Compañía
Minera Autlán en su territorio. En una carta dirigida a la Semarnat, las personas de esta comunidad
señalaron a la minera como responsable de prácticas que ponen en riesgo la convivencia, afectan al
medio ambiente y provocan daños en el entorno.
Conflicto sociambiental en Zautla
Desde 1930 Zautla ha sido una zona minera, las explotaciones mineras de aquel entonces se
realizaban de manera subterránea y se extraía menos cantidades de minerales que en la actualidad.
Zautla es un municipio que integra el estado de Puebla y se encuentra al noroeste de Puebla de
Zaragoza. Una buena parte de su población es indigena y su actividad economica es la agricultura.
La práctica minera en el municipio de Zautla, impulsada por la empresa china JDC Minerals, S.A de
C.V representa uno de los casos de conflictos socioambiental descatados por la resistencia contra la
suspensión del proyecto minero de explotación de oro, plata, cobre y niquel y el desalojo de la
Sierra Norte de Puebla . El mapa 2 detalla la ubicación del municipio de Zautla, en donde se
econtraba la empresa minera.
Mapa 2. Municipio de Zautla y pobladores exigiendo la expulsión de la mina.

Fuente:
EJAtlas,
Mapping Enviromental Justice
El conflicto sociambiental en esta zona se presento en el año 2012 cuando los habitates
(académicos, comunidades y organizaciones civiles) de Zautla comenzaron a expresar su
descontento a la empresa minera, por considerar que la exploración de una mina tiene diversas
implicaciones, entre ellas: la contaminación de rios, suelo y aire; b) las afectaciones a la cedena
montañosa con que cuenta el municipio y a las especies que la habitan; c) la calidad del agua y aire
sufren cambios y c) las costumbres y estilo de vida de la població cambian. Ese mismo año se
realizaron asambleas comunitarias y manifestaciones continuamente exigiendo el cierre de la mina.
En una de las asamblea también se decidió la destitución del presidente auxiliar y juez de paz
suplentes por apoyar a la empresa minera y se escuchó la voz de los vecinos afectados por la fase
de exploración. Por el contrario, la empresa minera aseguraba contar con firmas de conformidad de
80% de los pobladores (La Jornada, 2012).
A finales del 2012, la asamblea continuo en resistencia exigiendo el cierre de la mina. La jornada
asamblearia comenzó con una marcha de unos tres kilómetros, desde Tlamanca hasta el cerro La
Lupe, y en ella se ratificó la decisión de la junta auxiliar de bloquear el camino que conducía a la
mina. Fue la propia policía municipal quien cerró el camino, instalando unos postes metálicos con
una cadena (La Jornada, 2012). Este hecho motivo a que la Secretaria de Sustentabilidad Ambiental
y Ordenamiento Territorial (SSAOT) apoyara a los habitantes de las comunidades en ratificar los
impactos inmediatos que la empresa provocaría si continuara en la fase de explotación de la mina.

Con el tiempo, los habitantes de las 32 comunas del municipio (más de 6,000 personas) acudieron a
una asamblea general, donde ratificaron la decisión de la asamblea del 3 de noviembre; de cerrar la
mina. Según el periódico la Jornada “La asamblea acordó en forma unánime, a mano alzada, que el
presidente municipal, Víctor Manuel Iglesias Parra, negara a la empresa el permiso que requiere
para operar” . La jornada asamblearia comenzó con una marcha de unos tres kilómetros, desde
Tlamanca hasta el cerro La Lupe, y en ella se ratificó la decisión de la junta auxiliar de bloquear el
camino que conducía a la mina. Fue la propia policía municipal quien cerró el camino, instalando
unos postes metálicos con una cadena (La Jornada, 2012). Finalmente, la empresa china JDC
Minerals, S.A de C.V decidio suspender el proyecto minero que se tenia planeado para la zona.
Estamos frente a un suceso en el que la participación y colaboración de los diferentes grupos
sociales se convirtio en un ejemplo de exitoso de resistencia.

Conflicto sociambiental en Salaverna


La comunidad de Salaverna, perteneciente al municipio de Mazapil se encuentra ubicado en la
región noroeste del Estado de Zacatecas. Desde 1972 la minera Frisco-Tayahua inicio sus
operaciones en el municipio de Mazapil, se trata de una una mina subterranea que se encarga de la
extracción de plata-plomo, zinc y cobre, subsidiaria por Grupo Carso. En 1998, la mayoría de las
acciones fueron adquiridas por Carlos Slim y el grupo Frisco, hecho que incrementó la
conflictividad en el área. El mapa 3 detalla la ubicación del municipio de Mazapil, Zacatecas en
donde se localiza la empresa minera Frisco- Tayahua.
Mapa 3. Municipio de Mzapil, Zacatecas y planta minera.

Fuente: EJAtlas,
Mapping
Enviromental Justice
A principios del 2003, la empresa Frisco comenzó el proceso de reubicación de la población lejos
del yacimiento minero que pretendia explotar. La logica de empresa fue el acercamiento directo con
los pobladores de las comunidades cercanas a la mina, con el objetivo de negociar la propiedad de
su territorio. Posteriormente, la población rechazo el interes de la empresa por rehubicar sus hogares
y mostro descontento por el trabajo de la mineria a cielo abierto. En 2004 se incia el proceso
organizativo que culmino con la creación de la Asociación de Posesionarios formado por ejidatarios
para defenderse de la empresa. La Asociación comenzó pidiendo una reubicación justa; es decir una
casa con las mismas dimensiones, cuartos, baños, patios y el terreno equivalente al que estaban
acostumbrados en Salaverna, una indemnización económica justa y trabajo. Esta Asociación sigue
en pie de lucha y es identificada como la gente del “pueblo que no quiso morir”. Pese a las
protestas, se reubicaron dos grupos de familias, un primer grupo reubicado que luchó desde el
2010; y otro que cedió a principios de 2012 (La Jornada, 2015).
En el 2010, el conflicto continuo cuando la empresa da apertura a el proyecto “Calcosita-Salaverna
S.A de C.V”, llamadado por el Gobierno del Estado “Centro Urbanistico de Nueva Salaverna”.
Según el investigador Uribe (2015), “Tiempo atrás la relación entre comunidad y mina era menos
desproporcional: la empresa se preocupaba un poco más por sus empleados y buscaba dar trabajo a
todos los habitantes. Ahora con la llegada de Frisco y su lógica plenamente capitalista, se ha
trastocado el imaginario organizativo de la comunidad, anteponiendo el individualismo y la
competencia entre unos y otros” (La Jornada, 2015). Actuamente las denuncias por el
abastecimiento de agua en los hogares, la cochecha de agricultura y falta de crianza de ganado, son
el principal problema. En cuanto al desalojo de las viviendas, la Comisión de Derechos Humanos
del Estado de Zacatecas (CDHEZ) reporto quejas por la presunta violación a los derechos humanos
de los pobladores de la comunidad de Mazapil, Zacatecas.
Conflicto sociambiental en Guanajuato.
Historicamente, el Estado de Guanajuato es uno de los distritos mineros màs prolifecos de Mèxico,
con una producción de plata y oro desde el siglo XVI. Desde 2005 la empresa minera Great Panther
tiene una participación activa en San Ignacio que se encuentra aproximadamente a ocho kilometros
al oeste de la ciudad de Guanajuato. El mapa 4 detalla la ubicación en donde se localiza la empresa
canadiense Great Pather en el estado de Guanajuato.
Mapa 4. Guanajuato, zona minera.
Fuente: EJAtlas, Mapping Enviromental Justice
En conflicto socioambiental en Guanajuato comenzó en 2014 cuando la empresa Great Parther
comenzó a explotar la mina El Rosario afectando el recurso agua en las presas La Soledad. La
Purísima y La Esperanza. La cuenca por la cual discurren las aguas que finalmente se embalsan en
la presa de La Purísima es eminentemente minera y en ella existen más de cincuenta presas de jales,
que aportan contaminantes que se sedimentan en la presa (La Jornada, 2014). De acuerdo con el
presidente del Consejo Directivo de Guanajuato: “los metales pesados con los que se estaría
contaminando la presa son el hierro, el manganeso y el selenio; comentó asimismo que, de haber un
desplome de una presa de jales, la contaminación que se generaría en la presa de La Purísima podría
ser muy grande, lo que se podría prever con un estudio sobre las presas de jales, checando que
tengan los drenes correctos y monitoreando además su estabilidad. A las presas que se forman con
los desperdicios de las minas se les llama "jales", y que éstos son lodos, por lo general compuestos
de arenas muy finas y muy inestables, por lo que llegan a derrumbarse. Los lodos o jales se
amontonan y se llegan a formar grandes volúmenes que con el tiempo adquieren consistencia. En la
comunidad El Cedro se depositaron miles de toneladas de lodos de las minas, por lo que está quedó
rodeada de jales. (Fuente: Correo, el Diario del Estado de Guanajuato, junio de 2008).
Durante ese mismo año (2014) el conflicto permaneció, luego de que los pobladores de Guanajuato
ingresaran a la Hacienda de Bustos con el propósito de ver al representante legal de la mina y poder
recuperar el territorio minero. Sin embargo, directivos y empleados de la empresa canadiense Great
Panther se manifestaron afuera del Palacio de Gobierno para exigir a las autoridades el desalojo de
los cooperativistas y familiares de los socios fundadores de la Sociedad Minero Metalúrgica Santa
Fe quienes estaban en contra de la empresa minera. Fueron unas 80 personas las que acudieron
cerca del mediodía al Palacio de Gobierno, con algunas pancartas, y pidieron la intervención del
gobierno estatal para poner fin a la ocupación que los cooperativistas mantienen desde el domingo
en la planta de Bustos (Proceso, 2014)

Conclusiones
A lo largo de este trabajo vimos que la actividad minera ha jugado un papel importante en la historia
del crecimiento económico para México. Sin embargo, los beneficios generados por el impulso
económico de esta práctica han estado acompañados de numerosos conflictos sociambientales
asociados a los problemas del territorio, vinculados en muchos casos a la falta de consulta con los
pobladores de las zonas mineras. Como resultado de los conflictos estudiados, se constato que en
todos los casos las preocupaciones ambientales y en materia de salud siguen predominando, sin
descartar los conflictos relacionados las preocupaciones por los derechos humanos y la falta de
cumplimiento de las empresas mineras para el cumplimiento de las políticas de responsabilidad
social y ambiental. Esto, entre otros aspectos, lleva a que la protección ambiental y el bienestar de
los pobladores no sean elementos centrales para las empresas mineras y especialmente para las
autoridades responsables en materia ambiental. Para tales casos, es necesario el involucramiento de
todos los actores involucrados en la minería, un primer paso es mejorar la comunicación entre
comunidades, empresas y gobiernos. El gobierno debe poner mecanismos adecuados para garantizar
la participación de los pobladores y en la toma de decisiones; así como el derecho a la consulta y el
monitoreo libre sobre sus tierras, territorios y ecosistemas.

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