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1 INTRODUÇÃO

2 ENTENDO AS PRÁTICAS DE MUTILAÇÃO GENITAL FEMININA

As práticas de Mutilação Genital Feminina são definidas pela Organização


Mundial da Saúde (1998) como “todos os procedimentos que envolvem a remoção
parcial ou total da genitália externa feminina ou que danifiquem os órgãos genitais
femininos por razões culturais ou razões não terapêuticas” (p. xxx). As diversas
comunidades que praticam a MGF usam diferentes termos e definições intrínsecas. Na
linguagem árabe, o termo que melhor define a prática é “tahur”, o qual traduz-se por
“purificação”, sugerindo que os rituais permitem a limpeza das mulheres. Em outras
comunidades, o MGF é nomeado como “assunna”, que significa “tradição” (BOYLE,
XX).
A decorrência dessas práticas é maior nos Estados centrais do continente
africano e Oriente Médio, todavia, afirma-se que estas também ocorrem em países da
Europa e Estados Unidos, devido à continuidade da prática por grupos de imigrantes
(UNICEF,XX; OMS, XX). No continente africano e Oriente médio, estima-se que mais
de 125 milhões de garotas e mulheres passaram por ritos de circuncisão. Os
procedimentos concentram sua atuação em meninas de 4 a 15 anos de idade. Dados da
UNICEF (xx) ilustram que a prática da MGF é quase absoluta nos Estados da Somália,
Djibouti e Egito, com predominância de 90 por cento da população feminina.
As origens da MGF ainda são desconhecidas, mas sabe-se que eram práticas
realizadas entre as tribos residentes na Costa Ocidental do Mar Vermelho. Algumas
explicações históricas do costume residem nas crenças Faraônicas da bissexualidade dos
deuses e na crença de que os mortais refletiam suas mesmas características. Nesse
sentido, todos os indivíduos possuíam uma alma masculina e feminina e, para um
desenvolvimento saudável de ambos os gêneros, era necessária a circuncisão da alma
masculina da mulher (o clitóris) e a alma feminina do homem (o prepúcio). As práticas
de circuncisão eram vistas, portanto, como rituais essenciais de passagem em que os
meninos se tornavam homens e as meninas mulheres (BOYLE, XX).
Apesar de tais explicações, deve-se compreender que as práticas da MGF
tornaram-se parte de uma tradição e continuidade cultural em muitas comunidades. De
acordo com Bicchieri (xx), a prática da MGF é considerada uma norma social, a qual é
reproduzida dentro do contexto de um grupo étnico ou religioso. Assim sendo, a
descontinuidade desses costumes de forma individual torna-se custosa, uma vez que
existe uma obrigação social que condiz com o princípio difundido e aceito pelo grupo.
Ao se opor a tal norma, as famílias e mulheres podem sofrer a exclusão social, a crítica,
ridicularização e a dificuldade de encontrar maridos para suas filhas. Nesse contexto, é
importante salientar o papel das mães que tomam responsabilidade ao circuncidar suas
filhas, na expectativa de sua aceitação dentro das comunidades. Os homens também
possuem um papel importante na perpetuação das práticas, insistindo que suas esposas
sejam circuncidadas. Em algumas regiões, os familiares que não condicionam suas
filhas às práticas de circuncisão são considerados como pais despreparados ou
irresponsáveis (BOYLE, XX).
Em abril de 1997, a Organização Mundial da Saúde (OMS), o Fundo das Nações
Unidas para a Infância (UNICEF) e o Fundo de População das Nações Unidas
(UNFPA) definiram quatro tipos diferentes de práticas da MGF. O tipo I ocorre com a
remoção do prepúcio, com ou sem a retirada do clitóris (clitordectomia); no tipo II
acontece a excisão do clitóris com a excisão parcial ou total do lábio inferior, com ou
sem a remoção do lábio superior; o tipo III é a prática mais extrema, conhecida como
“infibulação” em que ocorre a excisão do clitóris, do lábio superior e inferior, seguido
pela costura das bordas da vulva deixando apenas um pequeno espaço para os fluidos
urinários e menstruais; o tipo IV agrega práticas não classificadas acima, como a
perfuração ou incisão do clitóris ou lábios; introdução de substancias corrosivas ou
ervas na vagina para causar hemorragia ou estreitá-la, bem como qualquer outro
procedimento que se encaixe na definição de MGF.

Desde 1950, a prática da Mutilação Genital Feminina vem sendo um tema de


constante debate em diversas áreas e grupos da Sociedade Internacional. Organizações
Internacionais, Não governamentais, Grupos Feministas e de profissionais da Saúde
Pública passaram a se concentrar nas consequências sociais, psicológicas e de saúde que
a MGF pode acarretar, trazendo o debate ao âmbito internacional, advogando pela sua
descontinuidade nos Estados nacionais.

3 O DEBATE SOBRE AS CONSEQUÊNCIAS DA MGF E SUAS


JUSTIFICATIVAS NOS CAMPOS DO MOVIMENTO FEMINISTA, DA SAÚDE DA
MULHER E DOS DIREITOS HUMANOS.

Na visão crítica do feminismo radical, as práticas de Mutilação Genital Feminina


se encaixam nas definidas “práticas culturais nocivas”, particulares a certas culturas não
Ocidentais que prejudicam ou colocam as mulheres em situações desvantajosas. A FGM
é definida por Bermen (1997) como uma prática de tortura e mutilação, a qual se
designa para perpetuar a dominação masculina sobre a feminina. Para muitas correntes
do movimento feminista, esse costume mantém um sistema patriarcal que oprime a
mulher, caracterizado pelo poder e dominação. Nesse sentido, a MGF utiliza o gênero e
a sexualidade para subordinar as mulheres aos homens (KANYWANI, xx).
No mesmo sentido, Morrison (2008) afirma que o clitóris não é parte do
processo reprodutivo do corpo feminino, mas um local de prazer. Assim, sua remoção
não compromete a reprodutividade da mulher, mas busca eliminar o prazer feminino. O
clitóris tem um poder simbólico de ameaça no corpo da mulher, o qual deve ser
removido para segurança e dominação do homem. Assim explica a autora:
In these ideological structures modesty is the outward display of an
internalized repudiation of excess. Desire, and the sites that constitute the
performance of desire on the female body, whether genital or otherwise, are
construed as outside/unregulated and uncontrolled through the economy of
this ideological regime, and are therefore read as an excess that must be
policed by men (over women) and women (over themselves) .

Apesar de existirem diversos debates que discutam a apropriação de alguns


movimentos feministas Ocidentais em um tema tão específico a distintos contextos
sociais, nota-se que autoras como Fran Hosken, Mary Daly e Gloria Steinem foram
importantes na promoção da discussão do MGF como uma prática a ser combatida a
nível internacional. Em 1970, ocorreu a mobilização desses grupos na intenção de
mobilizar o sistema internacional contra as práticas de circuncisão feminina. Em 1979,
as práticas obtiveram a atenção da ONU e foram criados subcomitês para que fossem
estudadas e debatidas com os governos nacionais (BOYLE, XX). A Conferência
Mundial da Mulher – ocorridas em 1975 (Cidade do México), 1980 (Copenhagen),
1985 (Nairobi) e 1995 (Beijing) – foram um ponto de partida para a construção do
debate e mobilização internacional nos assuntos de práticas nocivas as mulheres e
crianças.
The 1995 Report of the World Summit for Social Development held in
Copenhagen makes specific provisions for the rights of women (Commitment
5) and of the girl child (Commitment 6) (123). It also specifically refers to
female genital mutilation, reinforcing the ICPD language condemning the
practice. In keeping with this, Commitment 6(y) calls for increased
international support and cooperation ‘for education and health programmes
based on respect for human dignity and focused on the protection of women
and children, especially against exploitation, trafficking and harmful
practices, such as child prostitution, female genital mutilation and child
marriages’ (ORGANIZAÇÃO MUNDIAL DA SAÚDE, 1998, p. 54)
Inicialmente, a comunidade internacional esteve cautelosa ao tratar temas da
MGF como de preocupação internacional. Apesar de o debate ter surgido antes de 1950,
as agências internacionais, comunidades de especialistas e organizações passaram a
atuar de forma mais intensa apenas após 1980. Para muitos atores, as práticas de
circuncisão eram consideradas como problemas culturais muito específicos e de caráter
privado aos Estados nacionais e comunidades locais. Assim, durante muito tempo, a
MGF não era compreendida como uma prática que violava o direito de milhões de
mulheres e crianças, a qual deveria ser debatida e combatida pela comunidade
internacional.
Apesar da força da retórica feminista na última década dos anos 70, nota-se que
a intervenção de Organizações Internacionais na descontinuidade das práticas da MGF,
ocorreu pelo caminho da saúde pública, baseando-se em argumentos científicos sobre o
impacto das práticas na saúde da mulher. Em 1979, a OMS e a ONU advogavam o fim
das práticas da MGF, tendo como ação conjunta a promoção do Comitê Inter-Africano
de Práticas Tradicionais que Afetam a Saúde de Mulheres e Crianças, em 1984
(BOYLE, XX).
Salienta-se que a universalidade de problemas relacionados à saúde da mulher
eram incontestes e possíveis de se exigir a todos Estados nacionais. Assim, o discurso
de profissionais da saúde pública foi reformulado e incorporado por muitas
Organizações Internacionais e grupos feministas, tendo em vista que a saúde tende a ser
neutra e apolítica (BOYLE, XX):
In sum, radical feminists prompted the international community to take
action against FGC. Realizing that they must act but unwilling to embrace the
caustic feminist discourse, community leaders had difficulty developing their
own justification for intervention. Science, in the form of medicine, became a
seemingly neutral basis for invoking the human rights frame and intervening
in national politics (BOYLE, XX, p.50).

No que tange ao discurso relativo as consequências para a saúde de mulheres e


crianças, percebe-se que a MGF não possui nenhum benefício. A prática coloca a vida
de muitas mulheres e crianças em risco e, ao não ser realizada por profissionais, os
executores da MGF, utilizam ferramentas não esterilizadas e não tem conhecimento da
anatomia feminina. Nesse sentido, a remoção ou lesão de partes do órgão genital pode
trazer consequências para a saúde geniturinária de mulheres e crianças.
Complicações comuns em curto prazo podem ocorrem em todos os tipos de
práticas circuncisão (I, II e III), as quais englobam: dores fortes, hemorragia, infecções
locais, abscesso, úlcera, cicatrização tardia, tétano e gangrena. Ademais, a ocorrência de
um sangramento menor prolongado pode levar a anemia e afetar no crescimento das
garotas. As complicações em longo prazo estão intimamente relacionadas às práticas de
infibulação, devido a interferência da drenagem de urina e fluídos menstruais. Possíveis
complicações envolvem a infecção pélvica crônica, dismenorréia e, possivelmente, a
infertilidade. Infecções do canal urinário podem levar a pedras urinárias e danos renais.
Ademais, a formação de quelóides pode desfigurar a genitália feminina e causar a
ansiedade e o constrangimento nas mulheres, devido às formas incomuns que seu órgão
reprodutor toma. Além disso, há graves riscos e complicações durante o parto nas
mulheres que passaram pela prática de infibulação, principalmente em regiões onde o
serviço de saúde pública é limitado. Se a desinfubulação1 não ocorrer, a saída da cabeça
do feto pode ser obstruída e contrações fortes podem levar a laceração perineal 2. Por
outro lado, se as contrações forem muito fracas e a saída da cabeça do feto for
demorada, a morte do bebê pode ocorrer e a necrose do septo entre a vagina e a bexiga
pode causar fístula vesicovaginal3 (Toubia, 1995). Os riscos à saúde física de mulheres
e meninas não são os únicos fatores agravantes que ocorrem com as práticas de MGF, as
experiências de circuncisão também podem deixar marcas psicológicas nas mulheres e
criar problemas de saúde mental (OMS, xx).
Até 1990 os argumentos médicos em prol das práticas anti-MGF, foram a base
para a intervenção internacional tendo como apoio diversas Organizações
Internacionais, Organizações não-governamentais, grupos de profissionais e
movimentos feministas, como a OMS, UNICEF, UNFPA, UNDP, Sociedade Obstetra e
Ginecológica Sudanesa, Federação Internacional de Planejamento Familiar,
Organização Internacional de Ginecologistas, Médicos Sem Fronteiras, dentre outros
(BOYLE, XX). No entanto, apesar da clara efetividade da coalizão na conscientização
das consequências negativas das práticas de circuncisão à saúde das mulheres e
crianças, esse teve a contraprodução na ocorrência de medicalização das práticas de
MGF.

1
A desinfibulação refere-se à prática de reverter a infubulação. Nesse procedimento, abre-se ou
“descostura-se” a abertura vaginal selada.
2
Laceração perineal é um rompimento não intencional da pele e outras estruturas dos tecidos moles que,
nas mulheres, separam a vagina do ânus. As lacerações perineais ocorrem principalmente em mulheres
como resultado do parto vaginal, que estica o períneo, causando fissuras
3
A fístula vesicovaginal é uma comunicação anormal entre a bexiga e a vagina, sendo o tipo mais comum
de fístula do trato urinário
A medicalização da MGF é definida como uma situação em que as práticas de
circuncisão são praticadas por profissionais da saúde, seja em clínicas públicas ou
privadas. A medicalização também engloba o fornecimento de ferramentas esterilizadas
e mais adequadas para a realização das práticas de circuncisão (SHELL-DUNCAN,
NJUI, MOORE, 2017). Observa-se que a adoção de formas mais apropriadas de efetuar
as práticas da MGF, não advogava pelo seu fim, mas buscava a diminuição de riscos à
saúde das mulheres, como afirmam os autores:
One form of medicalization involves replacing traditional cutting instruments
with sterile, disposable razors (Shell-Duncan, 2000; Shell-Duncan et al.,
2010). Years ago in countries such as Kenya, Sudan and Somalia traditional
circumcisers or traditional birth attendants were at times provided with
surgical supplies such as anesthesia and prophylactic antibiotics (Gruenbaum,
1982; van der Kwaak, 1992; Shell-Duncan et al., 2000). Quite
controversially, in several settings training programs for midwives or
traditional birth attendants were expanded to include training on performing
FGM/C, (UN, 1991 on Djibouti; van der Kwaak, 1991 and Valderrama, 2002
on Somalia apud. SHELL-DUNCAN, NJUI, MOORE, 2017, pxx).

No fim dos anos 90, o debate sobre a descontinuidade de todas as formas da


MGF, levou a repudiação, por OIs, ONGs e grupos não estatais, da medicalização das
práticas de circuncisão. Muitos ativistas se opuseram publicamente as práticas de
medicalização da MGF e foram acompanhadas por organizações de profissionais da
medicina por todo o mundo, como a Federação Internacional de Ginecologia e
Obstetras, a qual em sua resolução de 1994 deliberou uma resolução se opondo a
qualquer forma de MGF. Em 1995, a declaração conjunta da OMS, UNICEF, UNFPA
e UNDP criticou os anteriores esforços de erradicar a MGF por meio do discurso
médico – tendo em vista a continuidade das práticas por outros meios – e concluiu que
ações futuras deveriam ser focadas nos direitos humanos e direitos das mulheres
(SHELL-DUNCAN, NJUI, MOORE, 2007; SEROUR, 2013, BOYLE, xx).
A partir de 1990, a mobilização contra as práticas da MGF voltam-se ao campo
dos Direitos Humanos das Mulheres, tendo como principal escopo jurídico internacional
a Convenção para a Eliminação de Todas as formas de Discriminação contra a Mulher
(CEDAW, sigla em inglês). Durante os anos 50, 60 e 70, os movimentos feministas
lograram o reconhecimento de debates que se preocupavam com questões de gênero e
direitos humanos. Assim, o crescimento de debates no que tange os Direitos da Mulher
marcou também preocupações com as práticas das circuncisões genitais femininas. Em
1979 a CEDAW ofereceu uma base legal para a repudiação de práticas discriminatórias
contra as mulheres. Em seu 5 Artigo, se prevê que os governos:
(…) take appropriate measures to modify the social and cultural patterns of
conduct of men and women, with a view to achieving the elimination of
prejudices and customary and all other practices which are based on the idea
of the inferiority or the superiority of either of the sexes or on stereotyped
roles for men and women (Convention on the Elimination of All Forms of
Discrimination against Women, 1982).

Nesse sentido, a CEDAW assume que as práticas que subordinam as mulheres


aos homens encorajam a subjugação da mulher na sociedade, destruindo assim os
direitos humanos da mulher no que concerne a igualdade de gênero e não descriminação
– citando práticas como o casamento forçado, ataques ácidos e a mutilação genital
feminina. Nesse sentido, de acordo com a Convenção, a mulher tem o direito a saúde,
salientando que algumas práticas perpetuadas pela cultura e tradição são prejudiciais a
saúde e desenvolvimento de mulheres e crianças (CEDAW, 1981; UNITED NATIONS
HUMAN RIGHTS, 2014).
Com mais de 40 sessões – de 1982 a 2008 – a CEDAW advoga pelo
comprometimento dos Estados na luta em prol dos direitos da mulher. Em junho de
2002, 170 países ratificaram a Convenção de modo que esta se tornou o símbolo dos
direitos humanos da mulher – Women Rights are Human Rights. Nesse sentido, um
número crescente de instrumentos regionais foram criados a partir da Convenção para a
mobilização internacional contra o MGF, como a African Charter on Human Rights and
People’s Rights (1998), o Charter on the Rights and Welfare of the African Child
(1990), Protocol of the African Union on the Rights of Women in Africa (2003), bem
como o Committee on the Elimination of Discrimination against Women, na ONU.
Desse modo, na metade da década de 1990, o discurso feminista sobre a importância de
se garantir os direitos humanos as mulheres promoveu a atuação internacional conjunta
contra as práticas de MGF. (BOYLE,xx; UNITED NATIONS HUMAN RIGHTS,
2014; GIZ, XX).
Atualmente, pode-se afirmar a existência de uma aliança global em prol da
descontinuidade de práticas da Mutilação Genital Feminina. Tendo alguns princípios e
crenças sido difundidos internacionalmente, vários grupos da comunidade internacional
advogam pelo seu fim. De modo sucinto pode-se citar4: The Egyptian Society For The
Prevention Of Harmful Practices To Woman And Child (Egito); Ghanaian Association
For Women’s Welfare (Gana); National Association On Traditional Practices Affecting
The Health Of Women, Girls And Children (Libéria); Inter-African Committee On

4
A lista completa está disponível no link: < http://www.fgm-c.info/ong-map>
Harmful Practices; Iac Somaliland; Sudan National Committee On Traditional
Practices; Taskforce For Effective Prevention Of FGM (Alemanha); Federation Of
Somali Associations In The Netherlands; Dignité Féminine (Benin); Anti-FGC Mothers’
Association (Etiópia); Global Alliance Against Female Genital Mutilation (França)
(ALLIANCE GLOBALE CONTRE LES MUTILATIONS GÉNITALES FÉMININES,
s.d)

4 AS COALIZÕES DE MILITÂNCIA ANTI-MGF: BUSCANDO UMA


COMPREENSÃO TEÓRICA.
O subtópico anterior deve servir de escopo para que se possa compreender a
formação de uma aliança no âmbito internacional que advoga em prol da
descontinuidade das práticas de Mutilação Genital Feminina. Nesse sentido, dentro de
um escopo conceitual que busque melhor evidenciar o que são essas alianças, podem-se
destacar as definições de “Coalizão de Militância” de Sebatier (xx) e de Redes
Transnacionais de Militância de Keck e Sikkink (1998)
Apesar de concentrar seu objeto de análise na mudança de políticas públicas no
ambiente doméstico do Estado, Sebatier (xx) evidencia a existência de um subsistema
político5, composto de atores que advém de organizações públicas, privadas e de vários
níveis do governo e sociedade – como jornalistas, pesquisadores, analistas políticos,
entre outros. Esses grupos possuem alguns sistemas de crenças que podem ser
compreendidos com prioridade de valores, percepções de relacionamentos causais,
visões de mundo, crenças de princípio, etc. Esses sistemas de crenças compartilhadas
pelos diferentes atores tornam-se valores prioritários, de modo que há uma convergência
na sua promoção por meio de mudanças em determinadas políticas públicas. Assim,
para Sebatier, a melhor forma de denominar a agregação desses atores é como uma
“Coalizão de Militância”, como afirma:
After considering several alternatives, I have concluded that the most useful
means of aggregating actors in order to understand policy change over fairly
long periods of time is by 'advocacy coalitions'. These are people from a
variety of positions (elected and agency officials, interest group leaders,
researchers) who share a particular belief system -- i.e. a set of basic values,
causal assumptions, and problem perceptions -- and who show a non-trivial
degree of coordinated activity over time (SEBATIER, XX, p.)

5
Para Sebatier (xx), um subsistema político pode ser compreendido como a interação entre atores de
diferentes instituições interessados em uma área política
Segundo Sebatier, a principal “cola” na manutenção de uma coalizão de
militância são as crenças compartilhadas. Essas crenças compõem o núcleo de
princípios e valores, os quais são muito resistentes à mudança. Assim, não há nessa
compreensão a admissão de que os atores engajem na mudança por interesses pessoais,
mas crenças ideacionais. Dito isso, salienta-se que as Coalizões de Militância buscam
refletir suas crenças em programas de políticas públicas.
Apesar de a presente análise ter um objeto muito mais amplo no que tange a
descontinuidade de práticas da MGF, isto é, não foca-se em um caso específico, pode-se
notar uma relação entre Organizações Internacionais, Organizações não
governamentais, grupos de pesquisadores, profissionais da medicina, movimentos
feministas, movimentos de Direitos Humanos e a mídia em prol do fim dessas práticas,
compondo, portanto, uma coalizão de militância de cunho transnacional. Na mesma
linha de argumentação, Lift (xx) assume que as Coalizões de Militância de Sebatier
podem ser compreendidas por meio da expansão de sua atuação a nível internacional. O
autor assume que em muitas questões domésticas, não se pode separar o âmbito
internacional do nacional. Assim, a internacionalização e a globalização são fatores que
influenciam, em vários aspectos, a construção da política em si.. Para o autor, passa a
ser coerente, portanto, expandir a Coalizão de Militância de Sebatier para a arena
global, dado que os atores locais e regionais estão constantemente envolvidos em
processos globais, formulando suas crenças dentro de um contexto social que inclui a
globalização e internacionalização.
Dito isso, como exposto no tópico anterior, podem ser destacados vários
elementos que corroboram para a argumentação da existência de uma Coalizão de
Militância, uma vez que os valores e crenças compartilhadas entre os grupos envolvidos
na descontinuidade das práticas da MGF elucidam questões ideacionais e não de
interesse racional privado. Nesse sentido na coalizão anti-MGF, advoga-se,
principalmente, a respeito da garantia de Direitos Humanos à Mulher, sobre o fim de
uma relação de subjugação que as práticas tradicionais condicionam as mulheres e
crianças aos homens e a uma cultura sexista e acerca das consequências para a saúde
mental e corporal das mulheres que passaram por práticas de MGF.
Nota-se que a tarefa principal das coalizões de militância é de traduzir suas
crenças em políticas públicas. Assim, o sistema de crenças tende a conduzir a direção
que uma coalizão de militância guiará os projetos governamentais a serem implantados.
Em relação as políticas públicas propostas pela Coalizão de Militância em prol da
descontinuidade da MGF, pode-se notar iniciativas na defesa da promoção de políticas
que busquem modificar o comportamento das comunidades e governos em torno da
MGF. Tendo em vista que a circuncisão feminina é compreendida como uma prática
cultural, sua eliminação requere a compreensão dos valores e crenças que esta possui
dentro das comunidades praticadas. Assim, as políticas de intervenções devem fornecer
informações sobre a prática, preparar políticas de educação e campanhas de
conscientização sobre as consequências físicas e mentais da MGF. Além de campanhas
de educação e conscientização social, as coalizões buscam intervenções legais nos
Estados nacionais – legislação anti-MGF. Essas legislações, apesar de não mudarem as
crenças no âmbito cultural e religioso, promovem o oferecimento de proteção do Estado
às mulheres e, em alguns casos, podem desencorajar as práticas de circuncisão – Egito e
Burkina Faso são exemplos da existência de leis anti-MGF (OMS, s.d).
Compreendendo a evolução e interação de atores não-estatais, organizações
internacionais e estados nacionais, Keck e Sikkink (xx) introduzem o conceito de Redes
de Militância Transnacional (RMT). De acordo com os autores, essas redes são
compostas de diferentes atores, como pesquisadores e cientistas, atores econômicos e
firmas, redes de ativistas que buscam promover suas ideias de princípios e valores, entre
outros. As RMT tornam-se contribuintes chaves para a promoção e convergência de
normas culturais e sociais no âmbito interno e internacional, se estabelecendo como um
elo entre o âmbito externo e interno, de modo a fornecerem as oportunidades de diálogo
em mudança de políticas nos Estados nacionais.
Ao se basearem em crenças de princípios e valores ideacionais essas redes
militância buscam mudanças nas interações institucionais e bases de princípios, sendo
importantes atores nas mudanças internacionais. Nessa composição de pensamento,
também se pode relacionar os movimentos anti-MGF como Redes de Militância
Transnacional, dado sua atuação preponderantemente nos mecanismos e organizações
internacionais para promover a mudança:
A transnational advocacy network includes those actors working
internationally on an issue, who are bound together by shared values, a
common discourse, and dense exchanges of information and services. Such
networks are most prevalent in issue areas characterized by high value
content and informational uncertainty, although the value-content of an issue
is both a prerequisite and a result of network activity. At the core of the
relationship is information exchange. What is novel in these networks is the
ability of non-traditional international actors to mobilize information
strategically to help create new issues and categories, and to persuade,
pressurize, and gain leverage over much more powerful organizations and
governments
O papel dos ativistas internacionais é relevante nessa abordagem, uma vez que
buscam transformar a natureza do debate, tornando-se “players” importantes no jogo
político (KECK, SIKKINK, xx). Posto isto, pode-se afirmar que o debate feminista e
seu histórico temporal na tentativa de agregar o tema da MGF como uma questão a ser
debatida e combatida em âmbito internacional coincide com essa perspectiva, como
exposto anteriormente.
Outro ponto relevante a ser destacado é o papel do “framing” que as RMT
possuem ao promover um problema na arena internacional. Para alcançar a mobilização
de diversas camadas sociais, grupos de profissionais e organizações, as Coalizões
devem expor o problema de modo a atrair a atenção e encorajar a ação dos demais
atores; By framing, we mean ‘conscious strategic efforts by groups of people to fashion
shared understandings of the world and of themselves that legitimate and motivate
collective action’ (McAdam et al., 1996, p. 6 apud. Sikking…). O papel do framing é,
portanto, essencial na mobilização de apoio a causa e valores defendidos. No subtópico
anterior, foi possível notar a mudança de framing no discurso anti-MGF: Em 1979, a
Coalização de Militância/RMT acreditou que não fosse adequado tratar a Mutilação
Genital Feminina sobre justificativas feministas, visto que a mobilização de grandes
Organizações Internacionais e Estados consideravam o tema como uma questão privada
dos Estados e de cunho cultural. Assim, a mudança de “framing” para consequências
médicas à saúde da mulher foi abordada de modo a atrair à atenção e obter o apoio a
causa, tendo em vista que a medicina é neutra e apolítica.
A existência de um discurso essencialmente pró-direitos da mulher no que tange
sua igualdade dentro da sociedade e sua saúde física e mental permite, portanto, que se
assinale a existência de uma Coalizão que milita para o fim das práticas de mutilação
genital feminina. Ao defender a descontinuidade de tais práticas, pode-se perceber a
influencia que os valores do campo ideacional tiveram na ascensão das justificativas.
Não só existe a aglomeração de distintos grupos internacionais e domésticos de muitos
Estados envolvidos no fim das práticas que prejudicam a saúde feminina, como não se
pode notar interesses privados em sua promoção, apenas interesses no campo de crenças
de princípios e valores compartilhados por essa Coalizão de Militância Transnacional.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS
Compreendidas como práticas culturais que envolvem a remoção total ou parcial
da genitália feminina, a MGF tornou-se alvo da mobilização internacional para sua
descontinuidade em países do continente africano e oriente médio. Compreendida como
uma norma social, a MGF é reproduzida no contexto de muitas comunidades e dificulta
sua recusa individual pelas famílias e garotas envolvidas, uma vez que ser circuncidada
é, em muitas realidades, sinônimo de pureza, limpeza e respeito a regras de
comportamento que privilegiam o papel do homem dentro do matrimonio.
Desde 1950, as práticas são alvo de grupos feministas que atentam para o fim da
promoção de valores sexistas que subjugam a mulher em função do homem. Segundo
algumas críticas feministas, as práticas MGF perpetuam o sistema patriarcal de
dominação e poder do homem, privando as mulheres da igualdade de gênero dentro de
suas sociedades. Inicialmente, houve uma grande resistência da comunidade
internacional em aceitar os princípios feministas de igualdade de gênero no debate sobre
a MGF e é, apenas na Conferencia de copenhagem, que se iniciaram os debates e
aceitação de organizações, grupos de profissionais e da mídia em torno do tema. No fim
da década de 70, que nota-se a formação de uma Coalizão de Militancia em prol da
descontinuidade das práticas, com um “framing” voltado para as consequências médicas
a saúde da mulher. Todavia, a existência da medicalização das práticas de MGF, levou a
se reformular a defesa do fim dos rituais de circuncisão no fim dos anos 90. É nesse
período temporal em que se reformulam as justificativas para o fim das práticas de
MGF com o discurso dos Direitos Humanos para as mulheres, debate que teve seu
marco decisivo na Convenção para a Eliminação de todas as Formas de
Descriminalização contra a Mulher 9CEDAW0. O debate sobre o fim da
descontinuidade das práticas na CEDAW foi incisivo e, em 2002, 170 países ratificaram
a convenção comprometendo-se com sua descontinuidade.
Seja na definição de Coalizão de Militância de Sebatier ou na Rede
Transnacional de militância de Sikkink, pode-se afirmar que o movimento global anti-
MGF caracteriza-se como um sistema de crenças compartilhadas, valores e visões de
mundo que veem as práticas de circuncisão feminina como danosas à saúde física,
mental e aos direitos da mulher na sociedade. O envolvimento de diversos atores como
Organizações Internacionais (ONU, OMS); organizações não-governamentais (Anisitia
Internacional; African Women’s Oganization; Daughters of Eve); grupos de
profissionais da medicina (Medicos Sem Fronteiras; International Organization of
Obstetrics); mídia, pesquisadores e movimentos feministas, pode elucidar a existência
de princípios defendidos com valores ideacionais a serem promovidos nos Estados em
que a prática ainda é recorrente. A defesa de políticas que possam promover a
descontinuidade dessas práticas propõem o investimento em campanhas de educação e
de compreensão das consequências da MGF nas escolas. Ademais, busca-se promoção
pelos Estados nacionais da criminalização de tais práticas, para que haja um escopo
legal – de modo que não ocorra a medicalização da MGF.
O presente ensaio buscou orientar-se em uma análise “macro” sobre a
construção da Coalizão de Militância em prol a descontinuidade das práticas de MGF,
salientando os valores e crenças embutidos nos grupos que a defendem. Futuras
pesquisas de Estudo de Caso e Process Tracing sobre as Coalizões de Militância no
impacto de políticas anti-MGF, podem abordar as proposições de Risse-Kappen (xx), de
modo a se analisar as diferenças nas estruturas domésticas institucionais do Estado e a
força da sociedade civil no recebimento (aceitação-apoio) da descontinuidade das
práticas de circuncisão. A organização no nível social dos Estados nacionais pode
permitir de forma mais ampla a implantação de políticas mais incisivas para o fim das
práticas de mutilação. Quanto mais legitimidade tenham os atores transnacionais de
militância no âmbito interno, maior fortificação na promoção dos de seus valores e
crenças, tornando-se estes o que o autor chama de “empreendedores morais
transnacionais”.

REFERENCIAS BIBLIOGRÁFICAS
interventions work or do not work is what we will now explore. The Foundation. Anti-
FGM Legislation One of the most controversial aspects of FGM elimination is passing anti-FGM
legislation. Respondents mentioned that the advantages of anti-FGM legislation is that it
provides an official legal platform for project activities, offers legal protection to women and
ultimately discourages excisers and families fearing prosecution. Burkano Faso and Egypt are
two examples of countries where the anti-FGM law is in place. However, where countries have
had anti-FGM legislation, enforcement of these has been poor. Furthermore, some of these
laws consist of loop holes allowing the medicalisation of the act, as is the case in Egypt. Due to
law enforcement, the practice may go underground which could lead to more severe or fatal
complications. Therefore, an effective approach may include the enactment of a law which
works side-by-side with community education. Mainstreaming Anti-FGM programmes
Sustainability of anti-FGM interventions relies on mainstreaming them particularly into
relevant government ministerial programmes such health and education. The effectiveness of
this was made evident by the country assessments. For example, in Burkina Faso, the National
Committee has already piloted training for teachers as well as the incorporation of FGM into
the natural sciences curriculum within schools. The data from the review showed mixed results
as to the success of mainstreaming, due mainly to the difficulty in engaging governments. As a
result, certain projects have not been able to harbour long term sustainability. Coordinated
work between NGOs and Governments The country assessment had found an impressive array
of efforts between NGOs, governmental institutions, donors and funding organisations to
coordinate activities and facilitate exchange of information and resources. Invitations would
usually be sent to all agencies if one of these had a policy-related training activity or research
dissemination workshop. For example, fifty percent of survey respondents stated that when
developing messages for their programmes they had involved staff from other agencies.
However the review had found that collaborative efforts were impeded by competition for
funding, disapproval of each others` strategies and personality differences. These obstacles
should not however discourage anti-FGM groups from collaborating to build on each other’s
strengths.

Coalitions seek to translate their beliefs into public policies (programs). While pressures for
compromise generally result in governmental programs incorporating elements advocated by
different coalitions, the 1970 Federal Clean Air Amendments incorporated to an unusual
degree most elements of the belief system of the Clean Air Coalition. In any decentralized
system, however, different coalitions may be in control of various governmental units. For
example, the Economic Efficiency Coalition was apparently more powerful in Sun Belt states
during most of the 1970s than at the national level. In fact, one of the basic strategies of any
coalition is to manipulate the assignment of program responsibilities so that governmental
units which it controls have the most authority (Schattschneider, 1960).

While belief systems will determine the direction in which an advocacy coalition (or any other
political actor) will seek to move governmental programs, its ability to do so will be critically
dependent upon its resources. These include such things as money, expertise, number of
supporters, and legal authority. With respect to the last, this framework acknowledges one of
the central features of institutional models -- namely, that rules create authority (power) -- but
views these rules as the product of competition among advocacy coalitions and views
institutional members as providing resources to different coalitions. The resources of various
coalitions change, of course, over time. Some of this is intentional. In fact, most coalitions seek
to augment their budgets, recruit new members (especially those with legal authority,
expertise, or money) place their members in positions of authority, and employ the variety of
other means long identified by interest group theorists (Truman 1951, Berry 1977). But there is
also substantial evidence that some coalitions have a more difficult time maintaining an
effective presence over time than others.

WHO, 2014

UNFPA and UNICEF are ramping up their efforts now to end the practice. Last October, they
held a conference in Rome, Italy, to review the results of four years of FGM abandonment
programmes in 17 countries and discuss their strategy for the next five years. According to
Diop, the key findings of the conference were that human rights-based education programmes
should be continued, legislation against FGM should be enforced and funding both locally and
nationally for initiatives to end FGM should be increased. According to Diop and others
working to end FGM, cooperation between countries will be crucial in ending the practice.

This is merely a capsule summary of an enormously complicated story. But it contains many of
the key elements which anyone familiar with policymaking in the U.S. will instantly recognize:
the importance of problem perception; shifts in elite and public opinion concerning the
salience of various problems; periodic struggles over the proper locus of governmental
authority; incomplete attainment of legally-prescribed goals; and an iterative process of policy
formulation, problematic implementation, and struggles over reformulation.

And it expands his interest into the effects of policy-oriented learning on the broader process
of policy change by analyzing the manner in which elites from different advocacy coalitions
gradually alter their belief systems over time, partially as a result of formal policy analyses and
trial and error learning

The framework has at least three basic premises: first, that understanding the process of policy
change -- and the role of policy-oriented learning therein -- requires a time perspective of a
decade or more. Second, that the most useful way to think about policy change over such a
timespan is through a focus on 'policy subsystems,' i.e. the interaction of actors from different
institutions interested in a policy area. Third, that public policies (or programs) can be
conceptualized in the same manner as belief systems, i.e. as sets of value priorities and causal
assumptions about how to realize them.

The literature on policy implementation also points to the need for utilizing timeframes of a
decade or more, both in order to complete at least one
formulation/implementation/reformulation cycle and to obtain a reasonably accurate portrait
of program success and failure (Mazmanian and Sabatier, 1983). Numerous studies have
shown that ambitious programs which appeared after a few years to be abject failures
received more favorable evaluations when seen in a longer timeframe; conversely, initial
successes may evaporate over time (Bernstein 1955, Kirst and Jung 1982, Hogwood and Peters
1982)

The framework's second basic premise is that the most useful aggregate unit of analysis for
understanding policy change in modern industrial societies is not any specific governmental
institution but rather a policy subsystem, i.e. those actors from a variety of public and
private organizations who are actively concerned with a policy problem or issue such as air
pollution control, mental health, or surface transportation. Following a number of recent
authors, this framework argues that our conception of policy subsystems should be
broadened from traditional notions of 'iron triangles' -- limited to administrative agencies,
legislative committees, and interest groups at a single level of government -- to include
actors at various levels of government active in policy formulation and implementation, as
well as journalists, researchers, and policy analysts who play important roles in the
generation, dissemination, and evalution of policy ideas (Heclo 1978, Dunleavy 1981,
Milward and Wamsley 1984, Sharpe 1984).

The third important premise is that public policies/programs incorporate implicit theories
about how to achieve their objectives (Pressman and 132 Wildavsky 1973, Majone 1980) and
thus can be conceptuafized in much the same way as belief systems. They involve value
priorities, perceptions of important causal relationships, perceptions of world states (including
the magnitude of the problem), perceptions of the efficacy of policy instruments, etc.
Assuming that people get involved in politics at least in part to translate their beliefs into
public policy, this ability to map beliefs and policies on the same 'canvas' provides a vehicle for
assessing the influence of various actors on public policy over time.

Within the subsystem, it is assumed that actors can be aggregated into a number of advocacy
coalitions composed of people from various organizations who share a set of normative and
causal beliefs and who often act in concert. At any particular point in time, each coalition
adopts a strategy(s) envisaging one or more institutional innovations which it feels will further
its policy objectives. Conflicting strategies from various coalitions are normally mediated by a
third group of actors, here termed 'policy brokers,' whose principal concern is to find some
reasonable compromise which will reduce intense conflict. The end result is one or more
governmental programs, which in turn produce policy outputs at the operational level (e.g.
agency permit decisions). These outputs -- mediated by a number of other factors -- result in a
variety of impacts on targeted problem parameters (e.g. ambient air quality), as well as side
effects.
On the basis of perceptions of the adequacy of governmental decisions and/or the resultant
impacts, as well as new information arising from search processes and external dynamics, each
advocacy coalition may revise its beliefs and/or alter its strategy. The latter may involve the
seeking of major institutional revisions at the collective choice level, more minor revisions at
the operational level, or even going outside the subsystem by seeking changes in the dominant
electoral coalition at the systematic level. 2 Within the general process of policy change, this
framework has a particular interest in policy-oriented learning. Following Heclo (1974: 306),
policyoriented learning refers to relatively enduring alterations of thought or behavioral
intentions which result from experience and which are concerned with the attainment (or
revision) of policy objectives. Policy-oriented learning involves the internal feedback loops
depicted in Fig. 1, perceptions concerning external dynamics, and increased knowledge of the
state of problem parameters and the factors affecting them. The integration of this knowledge
with the basic values and causal assumptions comprising the core beliefs of advocacy
coalitions is the focus of policy learning. The framework assumes that such learning is
instrumental, i.e. that members of various coalitions seek to better understand the world in
order to further their policy objectives. They will resist information suggesting that their basic
beliefs may be invalid and/or unattainable, and they will use formal policy analyses primarily to
buttress and elaborate those beliefs (or attack their opponents'). Within this assumption of the
prevalence of advocacy analysis, the framework identifies several factors which may
nevertheless facilitate learning across advocacy coalitions. S

Policy decisions and impacts from other subsystems. Subsystems are only partially
autonomous. In fact, the decisions and impacts from other policy sectors are one of the
principal dynamic elements affecting specific subsystems

Thus it has long been recognized that political elites actively concerned with a specific problem
or policy area tend to form relatively autonomous subsystems (Griffith 1961, Fritschler 1975,
Dodd and Schott 1979, Hamm 1983). But traditional notions of 'whirlpool' and 'iron triangles'
suffer because they are generally limited to interest groups, administrative agencies, and
legislative committees at a single level of government. They need to be expanded to include
journalists, analysts, researchers, and others who play important roles in the generation,
dissemination, and evaluation of policy ideas, as well as actors at other levels of government
who play important roles in policy formulation and implementation (Heclo 1978, Wamsley
1983, Kingdon 1984, Sabatier and Pelkey 1987)

the analyst must also be willing to identify potential (latent) actors who would become active if
they had the appropiate information. 3 The latter approach is important for understanding the
role of technical information in policy change over time.

Atores no Subsistema: midia, profissionais, ongs, ois, acadêmicos, feministas.

Whatever their origins, subsystems normally contain a large and diverse set of actors. For
example, the U.S. air pollution control subsystem includes the following: 1. The Environmental
Protection Agency 2. Relevant Congressional committees 3. Portions of peer agencies such as
the Department of Energy which are frequently involved in pollution control policy 4. Polluting
corporations, their trade associations, unions, and, occasionally, consumer associations 5. The
manufacturers of pollution control equipment 6. Environmental and public health groups 7.
State and local pollution control agencies 8. Research institutes and consulting firms with a
strong interest in air pollution 9. Important journalists who frequently cover the issue 10. On
some issues such as acid rain, actors in other countries

After considering several alternatives, I have concluded that the most useful means of
aggregating actors in order to understand policy change over fairly long periods of time is by
'advocacy coalitions'. These are people from a variety of positions (elected and agency
officials, interest group leaders, researchers) who share a particular belief system -- i.e. a set
of basic values, causal assumptions, and problem perceptions -- and who show a non-trivial
degree of coordinated activity over time.

In most subsystems, the number of politically-significant advocacy coalitions will be quite


small. In quiescent subsystems there may only be a single coalition. In most cases, however,
there will be 2--4 important coalitions -- the number being limited by all the factors which push
actors to coalesce if they are to form effective coalitions (Jenkins-Smith, personal
communication; Kingdon 1984). If one's opponents pool their resources under a common
position, to remain without allies is to invite defeat; but allies create all sorts of pressures for
common positions, which tend to harden over time. This hardening of positions is
strengthened by the importance of organizational actors (whose positions are usually slow to
change) and by the tendency to perceive one's opponents as being more hostile and powerful
than they probably are (Sabatier et al. 1987). This argument suggests, then, that there will be
greater fragmentation of beliefs in recently-formed subsystems than in more established ones.
Since most subsystems have existed for decades, however, one would expect the number of
coalitions in each to be relatively small.

HÁ NECESSIDADE DE SE LISTAR AS CRENÇAS DA ADVOCACY COALTION

- DIREITOS DA MULHER

-DIREITO A SAUDE

- TRATAMENTO IGUALITARIO

- QUAIS POLITICAS DEVEM SER PROMOVIIDAS (EDUCAÇÃO E TRABALHO CONJUNTO COM AS


COMUNIDADES)

assume que as crenças compartilhadas entre os atores que a compõem

The concept of an 'advocacy coalition' assumes that it is shared beliefs which provide the
principal 'glue' of politics. Moreover, as shall be discussed shortly, it is assumed that people's
'core' beliefs are quite resistant to change.

Thus the framework explicitly rejects the view that actors are primarily motivated by their
short-term self-interest and thus that 'coalitions of convenience' of highly varying composition
will dominate policy-making over time.
Coalitions seek to translate their beliefs into public policies (programs). While pressures for
compromise generally result in governmental programs incorporating elements advocated by
different coalitions, the 1970 Federal Clean Air Amendments incorporated to an unusual
degree most elements of the belief system of the Clean Air Coalition. In any decentralized
system, however, different coalitions may be in control of various governmental units. For
example, the Economic Efficiency Coalition was apparently more powerful in Sun Belt states
during most of the 1970s than at the national level. In fact, one of the basic strategies of any
coalition is to manipulate the assignment of program responsibilities so that governmental
units which it controls have the most authority (Schattschneider, 1960).

While belief systems will determine the direction in which an advocacy coalition (or any other
political actor) will seek to move governmental programs, its ability to do so will be critically
dependent upon its resources. These include such things as money, expertise, number of
supporters, and legal authority. With respect to the last, this framework acknowledges one of
the central features of institutional models -- namely, that rules create authority (power) -- but
views these rules as the product of competition among advocacy coalitions and views
institutional members as providing resources to different coalitions. The resources of various
coalitions change, of course, over time. Some of this is intentional. In fact, most coalitions seek
to augment their budgets, recruit new members (especially those with legal authority,
expertise, or money) place their members in positions of authority, and employ the variety of
other means long identified by interest group theorists (Truman 1951, Berry 1977). But there is
also substantial evidence that some coalitions have a more difficult time maintaining an
effective presence over time than others.

Third, because subsystems are composed of policy elites rather than the general public, there
are strong grounds for assuming that most actors will have relatively complex and internally
consistent belief systems in the policy area(s) of interest to them (Wilker and Milbrath 1972,
Cobb 1973, Axelrod 1976, Putnam 1976: 87--93, Buttel and Flinn 1978).

As can be seen, Table 1 outlines three structural categories a Deep Core of fundamental
normative and ontological axioms which define a person's underlying personal philosophy, a
Near (Policy) Core of basic strategies and policy positions for achieving Deep Core beliefs in the
policy area/subsystem in question, and a set of Secondary Aspects comprising a multitude of
instrumental decisions and information searches necessary to implement the Policy Core in the
specific policy area. The three structural categories are arranged in order of decreasing
resistance to change, i.e. the Deep Core being much more resistant than the Secondary
Aspects.

It would be absurd to assume that all members of an advocacy coalition have precisely the
same belief system. But, based upon Converse's (1964) premise that abstract beliefs are more
salient and more resistant to change than more specific ones, most members of a coalition will
presumably show substantial agreement on the Policy Core issues outlined in Table 1 which
need to be addressed by any belief system. In addition, positions on these issues will be slower
to change than those concerning the Secondary

Policy change within a subsystem can be understood as the product of two processes: First,
the efforts of advocacy coalitions within the subsystem to translate the policy cores and the
secondary aspects of their belief systems into governmental programs. While most programs
will involve some compromise among coalitions, there will usually be a dominant coalition and
one or more minority coalitions (Wamsley, 1983). Each will seek to realize its objectives over
time through increasing its political resources and through police-oriented learning (to be
discussed in the next section). The second process is one of external perturbation, i.e. the
effects of systemic events -- changes in socio-economic conditions, outputs from other
subsystems, and changes in the system-wide governing coalition -- on the resources and
constraints of subsystem actors. The framework argues, however, that the policy core of an
advocacy coalition is quite resistant to change over time.

Exogenous events, a loss of political resources, opponents' activities, or a variety of other


factors may force proponents to revise their belief systems by incorporating some new
elements, e.g. aspects of opponents' beliefs. But every effort will be made to restrict change to
the secondary aspects, thus keeping one's core intact.

Policy-oriented learning, then, is an ongoing process of search and adaption motivated by the
desire to realize core policy beliefs. When confronted with constraints or opportunities, actors
attempt to respond in a manner which is consistent with their core. Although exogenous
events or opponents' activities may eventually force the reexamination of core beliefs, the
pain of doing so means that most learning occurs in the secondary aspects of a belief system
and/or governmental program

This brings us to the distinction between 'leaming within a belief system' versus 'learning
across belief systems.' The former is relatively unproblematic: Members of an advocacy
coalition are always seeking to improve their understanding of variable states and causal
relationships which are consistent with their Policy Core. Likewise, they find it easy to convince
each other that attacks on their core programs are based on invalid understandings of the
world. When two cores conflict, however, the tendency is for each coalition to talk past the
other and thus for a 'dialogue of the deaf' to persist until external conditions dramatically alter
the power balance within the subsystem

lift

The advocacy coalition framework (ACF) developed by Sabatier and Jenkins-Smith usefully
moves the study of public policy beyond the traditional and overly mechanical "stages"
approach. With its emphasis both on shared beliefs as the glue of politics and on the advocacy
use of knowledge and analysis within policy subsystems, the ACF is especially applicable to the
study of environmental policy. Yet the ACF has been developed and generally applied within a
disciplinary context that views policy formation as an essentially domestic-level process
occurring within states. According to the ACF, policy shifts are the result of changes external to
the policy subsystem, including "dynamic system events" at the international level (Sabatier &
Jenkins-Smith, 1993, pp. 22-23). This article argues that the twin phenomena of economic
globalization and the internationalization of environmental affairs are blurring the distinction
between at least some policy subsystems and the international arena

Because this case is an easy one for my argument that some advocacy coalitions can be
understood as operating "along the domestic-foreign frontier" (Rosenau, 1997). this article
should be interpreted more as a heuristic test case and a bridge-building exercise rather than
as any attempt to present a conclusive argument for tht universal internationalization of the
ACF. Nonetheless, the apparently inexorable process of globalization suggests that the number
of policy issues requiring an expanded conceptualization of the ACF may be rising. Indeed.
Canada's shift from an activist climate change position a decade ago to a more cautious one by
1997 can be explained in part by economic globalization. the effects of which are felt acutely
at the provincial level. While a varied literature in international relations has focused on the
linkages between domestic and foreign affairs. I draw from James Rosenau's notion of "the
frontier" to highlight the convergence, rather than simply the mutual interplay. between
traditionally separated levels of politics. In the 1970s and 1980s, "second image" and "second
image reversed" literatures explored. respectively. the domestic causes of foreign policy and
the international sources of domestic policy (Gourevitch, 1978; Katzenstein. 1983). More
recently. the twolevel games approach proposes an interactive model by viewing national
negotiators as constrained simultaneously by domestic and international factors (Evans,
Jacobson, & Putnam, 1993; Putnam, 1988). All of these approaches, however, presume the
fundamental domestic/foreign divide.

Advocacy coalitions within a policy subsystem consist of "actors from a variety of public and
private institutions at all levels of govenunent who share a set of basic beliefs (policy goals plus
causal and other perceptions) and who seek to manipUlate the rules. budgets. and personnel
of governmental instibltions in order to achieve these goals over time" (Sabatier & Jenkins-
Smith. 1993. p. 5). Because core beliefs. the "glue" that holds together advocacy coalitions. do
not change easily. the ACF is more a theory of continuity than a theory of change (Mintrom &
Vergari. 1996). Policy outcomes are constrained by "stable system parameters." which can
include social structures and constitutional rules. Policy change over time is a function of
events outside the subsystem. which could include international. socioeconomic. scientific. or
electoral shifts. Policyoriented learning across coalitions. in which one or both· coalitions alter
their core beliefs. is facilitated by: (a) a moderate level of conflict. (b) an issue that is tractable
analytically. and (c) the presence of a professionalized forum in which experts from competing
coalitions must justify their claims before their peers (Sabatier & Jenkins-Smith. 1993. pp. 48-
55)

While the rigid separation of national and international affairs is problematic for a host of
issues, it is especially so in the realm of global ecology. Increasingly, local environmental
problems (desertification, air and water pollution) demand global strategies, and global
environmental problems (loss of biodiversity, climate change, ozone depletion) demand local
action (Dyer, 1994). Over the past three decades, the environmental policy agenda has been
globalized and internationalized, moving from local and regional air quality issues in the 1970s
to global problems like ozone depletion and climate change requiring international
cooperation. The twin dynamics of globalization and internationalization are driving an ever-
wider range of policy questions. Globalization is a technological and economic process driven
by the information revolution, capital mobility, flexible worldwide production, and growing
ecological interdependence. Internationalization, which is both prior to and stimulated by
globalization, refers to "a process by which various aspects of policy or policy making are
influenced by factors outside national territorial boundaries" (Doern, Pal, & Tomlin, 1996, p. 3).
While these two dynamics do characterize contemporary environmental trends, they also
connote a sense of integration that needs to be tempered by a recognition that these forces
also enhance the salience of various subnational actors. Roland Robertson's term,
"glocalization," captures the mutually reinforcing character of globalizing and localizing trends,
while Rosenau's term, "fragmegration," suggests "the simultaneity and interaction of the
fragmenting and integrating dynamics that are giving rise to new spheres of authority and
transforming the old spheres" (Robertson, 1995; Rosenau, 1997, p. 38). Thus, traditional
boundaries become more porous as the unitary sovereign state of international relations-
perhaps always something of an ideal type-is pulled from within and without, even as the
policy process, traditionally considered a domestic affair, involves a wider range of actors
within and beyond the state. Policymaking and implementation increasingly are occurring
along the domestic-foreign "frontier."

Consequently, it makes sense to expand the ACF, which has contributed to our understanding
of domestic policy processes, into the global arena There are several advantages in doing so.
First, such a move is consistent with the fact that local and regional actors often view
themselves as deeply embedded in global processes, formulating their beliefs within a social
context that includes the globalization of production and the radically increased mobility of
capital and goods. Second, given this embeddedness of actors across the political spectrum in
global social, economic1 and environmental processes, policy coalitions are, to a greater
extent than ever, transnational in character. For instance, local utilities, labor unions, and
municipalities may find themselves actively engaged in policy debates on global warming
because of their beliefs about the impact of globalization on their material welfare. Finally,
although adopting a wider understanding of the policy system does not exactly endogenize
international sources of policy change (which thereby would enable the ACF to offer an
explanation of change as well as continuity), this broader understanding at least does have the
effect of making those sources of change more visible and more comprehensible in terms of
the self-understandings of the policy actors themselves.

cairney

Coalitions also engage in a form of learning to adapt to the beliefs of another coalition,
particularly when its views become “too important to ignore” (Jenkins-Smith and Sabatier
1993b: 43). However, they do not simply accept the arguments of other coalitions and adopt
their preferred policies. Learning is a political process and “not a disinterested search for
‘truth’” (Jenkins-Smith and Sabatier 1993b: 45; Sabatier 1988: 151). Information on the
success of policy is limited and subject to framing by each coalition. In some cases, there are
commonly accepted ways to measure policy performance. In others, it is a battle of ideas
which takes place in the context of a tendency of coalitions to “exaggerate the influence and
maliciousness of opponents” (Weible 2007: 99). Technical information is often used “primarily
in an ‘advocacy’ fashion” (Jenkins-Smith and Sabatier 1993b: 45; Sabatier 1988: 152) and a
dominant coalition can successfully challenge the data supporting policy change for years
(Sabatier 1998: 104). This process generally does not produce major changes in policy or the
balance of power between coalitions. Rather, coalitions interpret and frame new information
in line with their core and policy beliefs. In most cases, learning follows the routine monitoring
of policy implementation, as members consider how policy contributes to positive or
unintended outcomes and whether their beliefs regarding the best way to solve the policy
problem are challenged or supported by the evidence.

Keck, sikkink

Advocacy networks are significant transnationally, regionally and domestically. They may be
key contributors to a convergence of social and cultural norms able to support processes of
regional and international integration. By building new links among actors in civil societies,
states and international organizations, they multiply the opportunities for dialogue and
exchange. In issue areas such as the environment and human rights, they also make
international resources available to new actors in domestic political and social struggles. By
thus blurring the boundaries between a state’s relations with its own nationals and the
recourse both citizens and states have to the international system, advocacy works are helping
to transform the practice of national sovereignty

Activists in networks try not only to influence policy outcomes, but to transform the terms and
nature of the debate. They are not always successful in their efforts, but they are increasingly
important players in policy debates at the regional and international level.
Simultaneously principled and strategic actors, transnational advocacy networks ‘frame’ issues
to make them comprehensible to target audiences, to attract attention and encourage action,
and to ‘fit’ with favourable institutional venues.

). Network actors bring new ideas, norms and discourses into policy debates, and serve as
sources of information and testimony. Norms ‘describe collective expectations for the proper
behaviour of actors with a given identity’ (Katzenstein, 1996, p. 5; see also Klotz, 1995;
Finnemore, 1996). Shared norms often provide the foundation for more formal institutional
processes of regional integration. In so far as networks promote norm convergence or
harmonization at the regional and international levels, they are essential to the social and
cultural aspects of integration. They also promote norm implementation, by pressuring target
actors to adopt new policies, and by monitoring compliance with regional and international
standards.

We thus believe, with Finnemore, that ‘States are embedded in dense networks of
transnational and international social relations that shape their perceptions of the world and
their role in that world. States are socialized to want certain things by the international society
in which they and the people in them live’ (Finnemore, 1996, p. 2). Networks are
communicative structures. To influence discourse, procedures and policy, transnational
advocacy networks may become part of larger policy communities that group actors from a
variety of institutional and value positions. Transnational advocacy networks may also be
understood as political spaces, in which differently situated actors negotiate – formally or
informally – the social, cultural and political meanings of their joint enterprises. In both of
these ways, transnational networks can be key vehicles for the cultural and social negotiations
underpinning processes of regional integration. We refer to transnational networks (rather
than coalitions, movements, or civil society) to evoke the structured and structuring dimension
in the actions of these complex agents. By importing the network concept from sociology and
applying it transnationally, we bridge the increasingly artificial divide between international
relations and comparative politics.

The networks we study participate simultaneously in domestic and international politics,


drawing upon a variety of resources, as if they were part of an international society. However,
they use these resources strategically to affect a world of states and international
organizations constructed by states. Both these dimensions are essential.

Policy networks also form around issues where information plays a key role, and around issues
where the value of the ‘commodity’ is not easily measured. In spite of differences between the
domestic and international realms, the network concept travels well because it stresses the
fluid and open relations among committed and knowledgeable actors working in specialized
issue areas. We call them advocacy networks because advocates plead the causes of others or
defend a cause or proposition; they are standins for persons or ideas. Advocacy captures what
is unique about these transnational networks – they are organized to promote causes,
principled ideas and norms, and often involve individuals advocating policy changes that
cannot be easily linked to their ‘interests’
Groups in a network share values and frequently exchange information and services. The flow
of information among actors in the network reveals a dense web of connections among these
groups, both formal and informal. The movement of funds and services is especially notable
between foundations and NGOs, but some NGOs provide services such as training for other
NGOs in the same, and sometimes other, advocacy networks. Personnel also circulate within
and among networks

It is no accident that ‘rights’ claims may be the prototypical language of advocacy networks.
Governments are the primary ‘guarantors’ of rights, but also among their primary violators.
When a government violates or refuses to recognize rights, individuals and domestic groups
often have no recourse within domestic political or judicial arenas. They may seek
international connections to express their concerns and even to protect their lives. Many
transnational advocacy networks link activists in developed countries with others in or from
less developed countries. These kinds of linkages are most commonly intended to affect the
behaviour of states. When the links between state and domestic actors are severed, domestic
NGOs may directly seek international allies to try to bring pressure on their states from
outside. This is the ‘boomerang’ pattern of influence characteristic of transnational networks
where the target of their activity is to change a state’s behaviour.

Risse-kappen

The transnational coalitions podem ser distinguidas de acordo com o grau de sua
institucionalização. Para qualificar, a coalização transnacional tem q ocorrer em um período
regular de tempo. As alianças transnacionais operam na base de de regras implícitas e
explicitas, baseadas no entendimento informal e acordos formais

Não se quer dizer que as coalizões transnacionais sempre são sucedidas sobre multinacionais
econômicas. Mas elas challenge a proposição do grau de institucionalização

A maior proposição de risse, é que as diferenças nas estruturas domésticas determinam a


variação no impacto político de atores transnacionais.

A habilidade de influenciar mudanças depende na construção da coalizão doméstica nas redes


políticas e no grau q essas coalizões compartilham as causas dos atores transnacionais.

A estrutura do sistema internacional não determina apenas as políticas do estado. Nem


mesmo as hard-headed realistas claim que a política externa dos estados é apenas uma função
para a distribuição internacional do poder.

As estruturas internacionais não se consistem apenas de poder hierárquicos. As RI são


reguladas por indtituiç~oes. As instituições internacionais tem efeitos substanciais nas praticas
dos governos, nas poiticas e definições de interesses e preferências. A autonomia do estado e
o controle governamental sobre políticas são afetadas pelo grau do envolvimento do estado
em estruturas internacionais de governança. Enquando diferenças nas estruturas domesticas
afetam a autonomia do estado ‘’de baixo’’, variações nas instituições internacionais devem
iguamente influenciar as capacidades do estado ‘’de cima’’, já que ambas representam
estrutura de governança.

As instituições internacionais são esperadas a facilitar o acesso dos atores transnacionais ao


processo de policy-making. Regimes interncionais e organizações ssao mais prováveis de
aumentar a disponivilidade dos canais em que os atores transnacionais podem target governos
nacionais no intuito de influenciar as políticas.

Os atores transnacionais tem dois impactos:as demandas das coalização transnacional de


mudança nas políticas nacionais podem ser legitimadas e fortificadas pelos respectivos
regimes e norma, em cada caso essas alianças seriam ‘’empreendedores morais
transnacionais”. Quando o discurso domestico é formulado pelas normas do regime
internacional é faço ter uma promoção de aliança com os atores transnacionais para q estes
encomtrem parceiros de coalização. Se os atores transnacionai se opõem as respectivas
normas e regras, eles estão em desvangem em suas tentativas de formar uma ‘’winning’’
coalizão domestica.

É verdade que quase todas TNA são originadas da cultura ocidental e dão suporte aos
valores e normais das políticas ocidentais e liberais. As TNA ocidentais tem sucesso porque
suas ideias são conformadas com os valores e as normas dos mais poderosos estados no
mundo. Mas tbm pode ser que esses estados são poderosos pq as TNA promovem e espelha
suas ideias. Assim, a dominância ocidental no mundo seria uma função não apenas do
material e capacidades ocidentais mas do poder persuasivo de ideias liberais ocidental ao
serem espalhadas por atores transnacionais.

Uma proposição do autor é que o acesso das TNA é mais fácil quanto mais fraco forem as
instituições políticas e mais forte for a sociedade.
5 CONSIDERAÇÕES FINAIS

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