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Análisis del Proyecto de Ley de “Modernización Tributaria”

13 de diciembre de 2018

El Gobierno del Presidente Piñera ingresó al Congreso el 23 de agosto de este año el


llamado “Proyecto de ley que moderniza la legislación tributaria”. Acorde al Ejecutivo, el
proyecto se estructura en 3 grandes áreas: 1) Medidas pro crecimiento; 2) Iniciativas
modernizadoras, de simplificación del sistema tributario y de seguridad jurídica; y 3)
Medidas transitorias.
Para analizar de manera profesional, constructiva y en su mérito esta iniciativa, el PDC
constituyó un grupo de trabajo técnico, integrado por economistas y abogados
tributaristas, militantes e independientes, el que está pronto a entregar su informe final a
la mesa y a la bancada parlamentaria del partido, incluyendo observaciones al proyecto y
contrapropuestas.
Este insumo, más la disposición que tenga Gobierno a buscar un acuerdo, permitirá
evaluar si es o no factible acercar posiciones.

CONTEXTO
Como contexto para el análisis, podemos sostener lo siguiente:
- Este no es un proyecto de mera “modernización tributaria”, por lo que su nombre
formal lleva a error. Tanto por su extensión (contiene 235 páginas de articulado y
modifica tantos artículos como la reforma tributaria del año 2014), como por las
materias que trata, este es un proyecto de Reforma Tributaria, y debe ser tratado
como tal.
- Hay elementos del proyecto que implican cambios estructurales al sistema tributario
y que fueron recién modificados en el año 2014 (como por ejemplo la integración y la
norma general anti elusión), por lo que se debe ser especialmente cuidadoso para
evaluar los efectos de los cambios de 2014, para identificar aquello que amerite
rectificarse y así encontrar esta vez un acuerdo que resulte más estable en el tiempo.
Esto es de especial importancia, considerando que no es positivo para la actividad
económica el estar generando incertidumbre tributaria de manera tan frecuente.
- Es indispensable contar con total transparencia de los datos para analizar los efectos
fiscales y distributivos de la reforma tributaria que propone el Gobierno.
Lamentablemente, a la fecha persisten serias dudas sobre el informe financiero del
proyecto de ley. Por ejemplo, no hay certeza sobre el efecto recaudatorio de la boleta
electrónica; a la vez que no se consiga la menor recaudación que implican medidas
como la nueva definición de gastos necesarios para producir la renta, y la obligación
de deducir el valor comercial del terreno en la venta de bienes para efectos del
cálculo del impuesto a pagar.

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- El análisis del sistema tributario debe basarse en los principios que se busquen lograr
como fin último, entendiendo que las distintas propuestas son instrumentos para ese
fin. Por tanto, como PDC hemos puesto el énfasis en los principios que queremos para
el sistema tributario chileno, y hemos señalado estar disponibles para evaluar los
instrumentos en su mérito. Ahora bien, en la medida en que no se cumplan los
principios prioritarios para el PDC en el proyecto de ley, no será posible llegar a
acuerdos.

PRINCIPIOS ORIENTADORES CON LOS QUE EL PDC ANALIZA EL PROYECTO DE REFORMA


TRIBUTARIA
El PDC ha definido cuatro principios orientadores para analizar el proyecto de Reforma
Tributaria. Estos son:
a. No reducir la recaudación fiscal permanente, para no debilitar la capacidad del
Estado de prestar servicios a los ciudadanos.
Cuando se realizó la reforma tributaria del año 2014, hubo un amplio consenso en que el
país debía aumentar su carga tributaria para poder avanzar hacia el desarrollo. Ello, por
cuanto el Estado debe responsablemente contar con recursos permanentes para financiar
servicios públicos muy relevantes para la ciudadanía, como lo son la salud, las pensiones,
la seguridad y la educación, entre otros. En todas estas materias hay demandas crecientes
de la ciudadanía que el Estado debe poder satisfacer, y para ello requiere contar con el
financiamiento estable que le genera el sistema tributario. Una disminución de la
recaudación fiscal erosionaría esta capacidad del Estado la que inevitablemente implicaría
recortar el gasto afectando primordialmente a las familias de menores recursos y también
a un gran sector de la clase media del país.
b. No empeorar la progresividad del sistema tributario, es decir, velar por que la
mayor carga tributaria la tengan quienes tienen mayores ingresos.
Otro elemento fundamental de la reforma tributaria del año 2014, sobre el cual también
hubo consenso, fue generar una mayor progresividad del sistema, esto es, que un mayor
peso de la caga tributaria cayese sobre los contribuyentes de mayores ingresos. Los
diagnósticos en ese momento mostraban que en Chile había no solo una recaudación
relativamente baja como porcentaje del PIB dado su nivel de desarrollo, sino que además
ésta tenía un peso particularmente alto de los impuestos indirectos (en especial del IVA)
versus el peso de los impuestos directos a la renta. Esto dejaba al sistema chileno como
muy poco progresivo en comparación con la mayoría de los sistemas tributarios de los
países de la OCDE. Por lo tanto, es muy importante que la presente reforma tributaria no
retroceda en este aspecto.
c. No debilitar la institucionalidad tributaria para perseguir la evasión y elusión.
La reforma de 2014 también puso un fuerte énfasis en combatir la evasión y la elusión,
con resultados importantes. En principio, nadie está explícitamente en contra de combatir
la evasión, pero en el caso de la elusión, en su momento fue un punto muy resistido por

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diversos sectores que tienden a considerarla como “algo lícito”. Para el PDC no hay dudas
al respecto: no se deben permitir las pillerías, por lo que se debe combatir tanto la evasión
como la elusión, por cuanto ellas no solo disminuyen la recaudación fiscal, sino que
además son fuentes de inequidad tributaria. Por tanto, es fundamental velar por que el
Servicio de Impuestos Internos no se vea debilitado en su capacidad para combatir la
evasión y la elusión.
d. Impactar positivamente en el crecimiento económico.
El crecimiento económico es un factor relevante para el desarrollo del país y, a la vez,
contribuye a aumentar la recaudación fiscal para poder financiar políticas públicas en
beneficio de los ciudadanos. Por lo tanto, también es relevante contar con un sistema
tributario que facilite el emprendimiento y que no genere distorsiones en la actividad
económica. Esto debe buscarse como algo permanente del sistema tributario, y no solo
con medidas transitorias. A la vez, es fundamental velar por que medidas que se
presentan como pro crecimiento no impliquen sacrificios desmedidos en los otros tres
principios que son especialmente relevantes para el PDC.

EVALUACIÓN DEL PROYECTO DE REFORMA TRIBUTARIA


Del análisis del proyecto de ley se desprende, en primer lugar, que éste modifica una
cantidad importante de materias. Si bien algunas son más estructurales y extensas que
otras, esta amplitud de temas genera una dificultad adicional para buscar un acuerdo
expedito sobre el proyecto, por cuanto se requiere analizar con detención cada una de
ellas. Así, una agrupación de los contenidos del proyecto de ley permite identificar las
siguientes 27 materias:
1. Sistema integrado total
2. Clausula PYME
3. Norma General Antielusión
4. Definición del concepto de gastos necesarios para producir la renta
5. Derechos del contribuyente
6. Defensoría del Contribuyente
7. Modificaciones al IVA
8. IVA en la construcción
9. Depreciaciones
10. Impuesto a servicios digitales
11. Modificación de impuestos verdes
12. Nuevas normas a las ganancias de capital
13. Nuevas normas sobre cumplimiento tributario

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14. Otras modificaciones en tributación de personas naturales
15. Modificaciones del impuesto a las donaciones
16. Modificación de impuesto a las herencias
17. Nuevas normas para inversionistas extranjeros
18. Registro de capitales en el exterior no declarados
19. Impuesto sustitutivo al FUT
20. Avenimiento en juicios pendientes
21. Obligatoriedad de uso de boleta electrónica
22. Operaciones de derivados
23. Declaración de diferencias en capital propio tributario
24. Digitalización de la relación del SII con el contribuyente
25. Facultad de tasación del SII y normas de reorganización
26. Tributación de fundaciones y corporaciones sin fines de lucro
27. Beneficios para zonas Extremas
Sin desmedro del análisis específico de cada medida que estará incluido en el informe final
del grupo de trabajo técnico próximo a presentarse, podemos adelantar algunas
conclusiones generales del análisis en función de los principios antes enunciados. En
particular:
- No hay certeza que el proyecto de ley cumpla con no reducir la recaudación tributaria
en régimen. Si bien el gobierno ha manifestado que su intención es que el proyecto
no disminuya la recaudación, y así lo señala su informe financiero, existen al menos
dos razones que generan alta incertidumbre al respecto:
o Por una parte, el 80% de lo que el proyecto recaudaría en régimen es por la mejor
fiscalización que haría el SII al implementar la boleta electrónica (equivalente a
US$1.181 millones anuales, según el gobierno). En ese sentido, mientras las
medidas que disminuyen la recaudación dependen más directamente de los
cambios legales que propone el proyecto (el sistema integrado total y el aumento
del crédito para construcción de viviendas), la principal medida para compensar
depende de la capacidad de fiscalización efectiva del SII.
o Adicionalmente, el informe financiero del gobierno derechamente no incluye la
menor recaudación que implican varias medidas incluidas en el proyecto. Las dos
más importantes son las referidas a la nueva definición de gastos necesarios para
producir la renta, y a la obligación de deducir el valor comercial del terreno en la
venta de bienes para efectos del cálculo del impuesto a pagar.
- En cuanto a la progresividad del sistema tributario, no hay certeza del efecto neto de
la reforma propuesta por el gobierno. Acorde al informe financiero, las principales
disminuciones de recaudación en régimen vienen por el lado del impuesto a la renta
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(por la integración total), las que supuestamente se verían compensadas
principalmente por la menor evasión de IVA y de impuesto a la renta que generaría la
boleta electrónica obligatoria, y por los impuestos al consumo de servicios de la
economía digital. El resultado neto de la combinación de las medidas propuestas
podría ser un sistema en el que la recaudación por impuestos al consumo (IVA y
otros) aumente su peso relativo, disminuyendo el peso relativo de la recaudación por
impuesto a la renta, haciendo probablemente el sistema más regresivo como un todo.
- En general el proyecto está planteado desde la perspectiva de los contribuyentes que
se verían enfrentados a un “SII arbitrario y abusivo”. Si bien puede haber casos de
contribuyentes que hayan vivido situaciones de este tipo, no hay antecedentes que
señalen que esta sea la situación generalizada en Chile, por lo que el PDC no avala esa
hipótesis. Partiendo de la base que el pago de impuestos no es algo voluntario, la
labor del SII es aplicar la ley tributaria, y nos parece que en general realiza su labor
adecuadamente. Al respecto, es bienvenido todo lo que implique prestar un mejor
servicio a los contribuyentes, incluyendo avanzar en la digitalización de la relación con
ellos y en disminuir la burocracia. Pero ello no debe entenderse como erosionar las
facultades fiscalizadoras del SII, lo que sucede con varios elementos del proyecto.
- El proyecto incluye algunas medidas pro crecimiento transitorias, como la
depreciación instantánea; otras que si bien son permanentes, no están bien
focalizadas, como aumentar el crédito para construcción de viviendas; y otras, que en
el pasado no han demostrado efectividad, como las franquicias para las zonas
extremas. Si bien el gobierno no la incluye dentro de las medidas pro crecimiento
propiamente tal, sino que dentro de las “iniciativas modernizadoras” del proyecto,
algunas organizaciones empresariales han argumentado la importancia para el
crecimiento de pasar a un sistema de integración total, por su potencial efecto de
incentivo a la inversión. Con todo, no hay evidencia empírica que vincule
directamente a la inversión con el sistema integrado y, de hecho, su efecto tributario
ocurre cuando se retiran las utilidades de la empresa y no cuando se dejan retenidas
en ellas para reinversión. Más aun, con la integración cae la diferencia de tasa de
impuestos entre invertir o retirar las utilidades. Por tanto, no parece ser la mejor
forma de incentivar la inversión.

CONCLUSIONES
El proyecto de reforma tributaria del gobierno, en sus condiciones actuales, no cumple
con las condiciones para poder apoyarlo, ya que no satisface los cuatro principios
priorizados por el PDC.
Para poder acercar posiciones, el gobierno debiera abrirse a lo siguiente:
- Generar transparencia total respecto de los efectos fiscales de todas las medidas
del proyecto, permitiendo que expertos independientes puedan replicar las cifras,
y verificar si el proyecto es efectivamente neutro en términos fiscales en régimen.

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- Generar transparencia total respecto de los efectos distributivos de todas las
medidas del proyecto, permitiendo que expertos independientes puedan replicar
las cifras, y verificar si el proyecto al menos mantiene la progresividad del sistema
tributario en régimen.
- Considerando que con la información disponible no hay certeza que el proyecto
mantenga la recaudación fiscal en régimen y que al menos mantenga la
progresividad del sistema tributario, y salvo que una vez que se transparente la
información se verifique lo contrario, el gobierno debe abrirse a incorporar al
proyecto medidas recaudatorias progresivas permanentes que compensen los
efectos de las otras iniciativas ya incluidas en el mismo.
- El proyecto no puede construirse sobre la hipótesis de un “SII arbitrario y abusivo”.
Por tanto, deben eliminarse del proyecto todas aquellas medidas que le resten
capacidad fiscalizadora al SII. Como contrapartida, deben fortalecerse los
Tribunales Tributarios y Aduaneros, de manera que puedan trabajar de manera
mucho más expedita y superar así el atochamiento de causas que tienen en la
actualidad.
- Si se quiere dar celeridad a la tramitación del proyecto, y no mantener abierta una
discusión tributaria que genera incertidumbre en los actores económicos y, por
tanto, afecta el crecimiento, el gobierno debiera reducir la cantidad de materias
del proyecto, priorizando las materias que considere más relevantes. Para ese
conjunto acotado de materias, será más fácil encontrar un punto de equilibrio en
el cual se cumplan los cuatro principios priorizados por el PDC.