MÁRCIA OLIVEIRA KAUFFMANN LEIVAS

INDICADORES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA CARIOCA

EM NOVAS FORMULAÇÕES DE SUSTENTABILIDADE
URBANA:

contribuição para o desenvolvimento de indicador de ocupação

sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH).

Tese apresentada ao Curso de Doutorado do Programa de

Pós-Graduação em Planejamento Urbano e Regional do
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro – IPPUR/ UFRJ,
como parte dos requisitos necessários à obtenção do grau
de Doutor em Planejamento Urbano e Regional.

Orientador: Prof. Dr. Mauro Kleiman - IPPUR/ UFRJ.

Rio de Janeiro
2011
K21i Kauffmann Leivas, Márcia Oliveira.
Indicadores na legislação urbanística carioca em novas
formulações de sustentabilidade urbana : contribuição para
o desenvolvimento de indicador de ocupação sustentável
da bacia hidrográfica (IOS-BH) / Márcia Oliveira
Kauffmann Leivas. – 2011.
303 f. : il. ; 30 cm.

Orientador: Mauro Kleiman.

Tese (doutorado) – Universidade Federal do Rio de
Janeiro, Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e
Regional, 2011.
Bibliografia: f. 277-303.

1. Planejamento urbano – Aspectos ambientais.

2. Sustentabilidade – Rio de Janeiro (RJ). 3. Direito
urbanístico. 4. Bacias hidrográficas. I. Kleiman, Mauro.
II. Universidade Federal do Rio de Janeiro. Instituto de
Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional. III. Título.

CDD: 333.7
 MÁRCIA OLIVEIRA KAUFFMANN LEIVAS

INDICADORES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA CARIOCA

EM NOVAS FORMULAÇÕES DE SUSTENTABILIDADE
URBANA:
contribuição para o desenvolvimento de indicador de ocupação
sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH).

Tese submetida ao corpo docente do Instituto de

Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da
Universidade Federal do Rio de Janeiro –
IPPUR/UFRJ, como parte dos requisitos necessários à
obtenção do grau de Doutor em Planejamento Urbano
e Regional.

Aprovado em: 13 de dezembro de 2011.

BANCA EXAMINADORA

__________________________________
Prof.Dr. Mauro Kleiman – Orientador
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro – IPPUR/ UFRJ

__________________________________
Prof.ª Dr.ª Hipólita Siqueira de Oliveira
Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro – IPPUR/ UFRJ

__________________________________
Prof.ª Luciene Pimentel da Silva, Ph.D.
Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental da Faculdade de Engenharia
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro - PEAMB/UERJ

__________________________________
Prof. Dr. Nilton Bahlis dos Santos
Programa de Pós-Graduação em Informação, Comunicação e Saúde da Fundação
Oswaldo Cruz – PPGICS/ FIOCRUZ

__________________________________
Prof.ª Dr.ª Viviani de Moraes Freitas Ribeiro
Instituto Estadual do Ambiente – INEA
 Aos pioneiros;
À coragem; às avós Euphrázia, Júlia, Sylvina, Aracy e Eneida tia (in memorian);
À solidariedade; a Marcello meu pai (in memorian);

Aos perseverantes;

Ao futuro nos jovens de esperança;

À Sylvia minha filha;

À luta, silenciosa ou não, por alegres dias e

Cidades, não abaladas, cujos rios tragam vida e que
Reflitam a sustentabilidade, com a ajuda de Deus.
 AGRADECIMENTOS

A Deus, socorro bem presente na tribulação, providência imprescindível

ao cumprimento desta etapa;

À inspiração nos exemplos das muitas e preciosas vidas que se empenham

por melhores dias e melhores cidades;

Aos amigos e familiares, ao apoio, orações e palavras de incentivo;

Aos colegas da Câmara Municipal do Rio de Janeiro: da Biblioteca, da Comissão de

Assuntos Urbanos, da Diretoria de Comissões, da Divisão Gráfica, do Gabinete do
Vereador Luiz Antonio Guaraná, do Gabinete do Vereador Chiquinho Brazão,
a todos que de alguma forma ajudaram na realização deste trabalho;

Ao Vereador Luiz Antonio Guaraná e ao Vereador Chiquinho Brazão,

à compreensão e apoio ao cumprimento desta tarefa;

Aos professores e colegas da Turma 2006 pelas trocas de experiências,

informações e convívio enriquecedor;

Aos funcionários do IPPUR/UFRJ pela assistência prestada;

Aos professores Hermes Magalhães Tavares e Luciene Pimentel da Silva, membros

da banca de qualificação do doutorado, pelas valiosas contribuições
ao aprimoramento do trabalho desenvolvido;

Aos professores Hipólita Siqueira de Oliveira, Luciene Pimentel da Silva,

Nilton Bahlis dos Santos e Viviani de Moraes Freitas Ribeiro
por aceitarem o convite à participação da banca de defesa de tese;

Ao professor Mauro Kleiman, orientador e amigo, cuja paciência nas sugestões,

competência nas contribuições e incentivo constante, foram fundamentais
à superação deste desafio;

Agradeço.
“Há um rio cujas correntes alegram a cidade de Deus,
O santuário das moradas do Altíssimo.
Deus está no meio dela; não será abalada:
Deus a ajudará ao romper da manhã.”
(Salmos 46:4;5)
 RESUMO

O presente trabalho discute a compreensão dos processos de expansão e

planejamento urbanos, como perspectivas potenciais para novas formulações de
sustentabilidade urbana e seus indicadores, com ênfase e suporte no pensamento
de Henri Lefebvre. Aplica-se à cidade do Rio de Janeiro, exemplo relevante, por seu
sítio ambiental exuberante e sua história de desenvolvimento, repleta de tensões
urbanas e sócio-ambientais e de contradições no complexo arcabouço jurídico-
urbanístico. Esta legislação reflete inclusive a transição incompleta entre o
planejamento racional-funcionalista e o planejamento estratégico, que, revistos,
coexistem desde 1992. Esta dinâmica favorece o estudo da tensão dialética entre
pólos opostos: entre a introdução de novos indicadores de sustentabilidade urbana
incluindo a adoção de nova unidade de planejamento (a bacia hidrográfica) e um
paradigma de planejamento (zoneamento) que entende a cidade por partes. Neste
contexto insere-se o IOS-BH, como recurso à identificação da intensificação da
ocupação urbana face à sustentabilidade. Este novo indicador, facilmente
incorporado à legislação urbanística, agrega os parâmetros: impermeabilização do
solo e qualidade das águas, disponibilidade de áreas verdes e densidade de
habitantes, relacionados à gestão dos recursos hídricos, urbanos e ambientais. O
IOS-BH encontra-se aplicado em estudo de caso na região da Barra da Tijuca, área
de expansão da cidade e ainda passível de recuperação urbano-ambiental. A tese
apresenta contribuição para a aplicação da sustentabilidade ao território; revisão das
formas de planejar a cidade; adoção de nova matriz de planejamento urbano e
ambiental integrado aos recursos hídricos e; principalmente para fundamentações
teóricas de indicadores e indicadores urbanos de sustentabilidade.

Palavras-chave: Indicadores Urbanos. Legislação Urbanística. Planos de Bacias

Hidrográficas Urbanas. Sustentabilidade Urbana.
 ABSTRACT

This thesis discusses the processes of urban expansion and planning, as

potential prospects for new formulations of urban sustainability and its indicators, with
emphasis and support on the thoughts of Henri Lefebvre. The studies were applied to
the city of Rio de Janeiro, relevant example for its location, its exuberant
environmental and its history of development, full of tensions between urban and
socio-environmental issues and contradictions in the complex urban legislation.
These laws also reflect the incomplete transition between the rational-functionalist
planning and strategic planning, which, both revised, are coexisting since 1992. This
dynamic favors the study of the dialectical tension between opposites: the
introduction of new urban sustainability indicators including the adoption of new
planning unit (watershed) and a paradigm of planning (zoning) which understands
the city for parts. In this context, inserts the IOS-BH as a resource to identify the
intensification of urban occupation against the sustainability. This new indicator,
easily incorporated into urban legislation, adds the parameters: landscape
imperviousness index and water quality; free green areas and demographic density,
related to water, urban and environmental resources management. The IOS-BH is
applied on a study case in Barra da Tijuca, an expansion area of the city that is still
capable of urban-environmental recovery. This thesis contributes to the
implementation of sustainability on territory; to review the ways to plan the city; to the
adoption of a new urban, environmental and water resources integrated planning unit
and mainly, to debate theoretical foundations of indicators and of urban sustainability
indicators.

Keywords: Urban Indicators. Urban Planning Legislation. Urban Watershed

Management Plans. Urban Sustainability.
LISTA DE FIGURAS
FIGURA 1.1.1 – Síntese da Evolução do Urbanismo........................................................................29
FIGURA 2.2.3.1 – Indicadores de Sustentabilidade no Contexto do Desenvolvimento
Sustentável.........................................................................................................................................111
FIGURA 2.2.3.2 - Certificação de Materiais e Edifícios Sustentáveis: Alguns Exemplos no
Brasil...................................................................................................................................................125
FIGURA 2.3.2.1 - Evolução da Instalação de Comitês de Bacia Hidrográfica no
Brasil...................................................................................................................................................144
FIGURA 2.3.2.2 - Principais Características e Ações Realizadas pelos Comitês Interestaduais
no Ano de 2010..................................................................................................................................145
FIGURA 2.3.2.3 - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos............................146
FIGURA 3.2.2.1 - Limites da Área de Planejamento - AP4 e da Bacia de
Jacarepaguá.......................................................................................................................................211
FIGURA 3.2.2.2 – Mapa 1 do Município do Rio de Janeiro - Divisões Administrativas até
2008.....................................................................................................................................................212
FIGURA 3.2.2.3 – Mapa 2 do Município do Rio de Janeiro – Divisões Administrativas - Plano
Diretor de 2011...................................................................................................................................213
FIGURA 3.2.2.4 – Mapa 3 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em 12 Regiões de Planos
Estratégicos Regionais.....................................................................................................................213
FIGURA 3.2.2.5 – Mapa 4 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em 4 Macro-zonas de
Ocupação Urbana..............................................................................................................................214
FIGURA 3.2.2.6 – Mapa 5 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em Bacias e Sub-bacias
Hidrográficas......................................................................................................................................215
FIGURA 3.3.1 - Mapa de Densidades Construídas por Quadras do Município do Rio de Janeiro
– 2000..................................................................................................................................................234
FIGURA 3.3.2 - Densidade Construída por Quadras......................................................................235
FIGURA 3.3.3 – Intervalos dos Valores de IAT Utilizados.............................................................235
FIGURA 3.3.4 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – IAT nas áreas passíveis de outorga onerosa no Plano Diretor – Substitutivo
Nº3/2006..............................................................................................................................................237
FIGURA 3.3.5 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – IAT nas áreas passíveis de outorga onerosa no Plano Diretor – LC
111/2011..............................................................................................................................................237
FIGURA 3.3.6 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – IAT máximos permitidos no Decreto 322/76..................................................................238
FIGURA 3.3.7 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – AT máximos permitidos no Plano Diretor – LC 16/1992...............................................238
FIGURA 3.3.8 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – IAT máximos permitidos no Plano Diretor–Substitutivo Nº3/2006..............................239
FIGURA 3.3.9 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do
Terreno – IAT máximos permitidos no Plano Diretor–– LC 111/2011...........................................239
FIGURA 3.4.1 - Planta de Localização dos Terrenos 1 e 2 do Estudo de Caso...........................242
FIGURA 3.5.4.1 - Jardins Suspensos e Telhados Verdes: Exemplos...........................................260
FIGURA 4.1 – Processo de Construção do IOS-BH........................................................................264
FIGURA 4.2 – Constituição Teórica do IOS-BH..............................................................................268
FIGURA 4.3 – Constituição Empírica do IOS-BH............................................................................272

LISTA DE QUADROS
QUADRO 1.1.1.1 – Pesquisa por Palavras-Chave............................................................................35
QUADRO 1.2.2.1 – Atos Normativos..................................................................................................63
QUADRO 2.1.1.1 – Comparação de Expectativas.............................................................................82
QUADRO 2.1.1.2 – Desenvolvimento Sustentável – Síntese Histórica...........................................85
QUADRO 2.2.2.1 – Definições de Indicadores: Síntese.................................................................100
QUADRO 2.2.2.2 – Indicadores e Sistemas de Indicadores de Sustentabilidade: Vantagens e
Limites................................................................................................................................................103
QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e Sustentabilidade Urbana:
Exemplos............................................................................................................................................112
QUADRO 2.2.3.2 – Contribuições à Sustentabilidade e Sustentabilidade Urbana:
Iniciativas...........................................................................................................................................120
QUADRO 2.2.3.3 - Iniciativas de Selos Ecológicos no Mundo......................................................123
QUADRO 2.3.1.1 – A Água e o Desenvolvimento Sustentável – Principais Eventos..................135
QUADRO 2.3.1.2 - Síntese do Sistema de Gestão da Água na Europa........................................139
QUADRO 2.3.1.3 – Rede Internacional de Organizações de Bacias Hidrográficas – Principais
Eventos...............................................................................................................................................140
QUADRO 2.3.1.4 - Sistema de Gestão da Água na América Latina (Síntese)..............................141
QUADRO 2.4.2.1 – Principais Instrumentos de Regulação Urbana no Brasil..............................165
QUADRO 2.4.2.2 – Relação dos Principais Instrumentos de Planejamento................................171
QUADRO 2.4.2.3 – Disponibilidade dos Instrumentos de Planejamento nos Municípios
Brasileiros em 2001...........................................................................................................................172
QUADRO 3.1.1 - Rio de Janeiro: Expansões e Intervenções........................................................190
QUADRO 3.2.1.1 – Constituição Federal de 1988: Aspectos de Recursos Hídricos, Urbanos e
Ambientais.........................................................................................................................................192
QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH), Urbanos (URB) e
Ambientais (MA) com a Legislação Federal....................................................................................194
QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH), Urbanos (URB) e
Ambientais (MA) com a Legislação Estadual.................................................................................201
QUADRO 3.2.1.4 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos, Urbanos e Ambientais na Lei
Orgânica e no Plano Diretor do Município do Rio de Janeiro.......................................................208
QUADRO 3.2.2.1 – Principal Legislação de Uso do Solo – Rio de Janeiro..................................217
QUADRO 3.2.2.2 – Legislação que Altera o Decreto 322 de 03/03/1976 – Regulamento do
Zoneamento do Município do Rio de Janeiro.................................................................................219
QUADRO 3.2.2.3 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Barra da Tijuca – RJ........................221
QUADRO 3.2.2.4 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Copacabana – RJ.............................224
QUADRO 3.2.2.5 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Lagoa- RJ..........................................226
QUADRO 3.3.1 - Proposições para Alteração de Gabaritos..........................................................229
QUADRO 3.3.2 - Proposições para Sustar Operações Interligadas.............................................232
QUADRO 3.4.1 – Características dos Terrenos 1 e 2 do Estudo de Caso...................................242
QUADRO 3.4.2 – Parâmetros no Decreto 3.046 de 27.04.1981(Subzona A–18)...........................243
QUADRO 3.4.3 - Parâmetros no Decreto 11.990 de 24.03.1993 – ZOC 1......................................243
QUADRO 3.4.4 - Estudo Comparativo de Viabilidades de Ocupação dos Terrenos 1 e 2 do
Estudo de Caso..................................................................................................................................244
QUADRO 3.5.2.1- Taxas de Impactação em Bacias Baseadas em Superfícies
Impermeabilizadas.............................................................................................................................247
QUADRO 3.5.2.2 – Parâmetros do IOS-BH......................................................................................252
QUADRO 3.5.3.1 – Aplicação do IOS-BH.........................................................................................254

LISTA DE SIGLAS
A-BH - Área da Bacia ou Sub-Bacia Hidrográfica
AEI - Áreas de Especial Interesse
AEIT - Área de Especial Interesse Turístico
ALERJ – Assembléia Legislativa do Estado do Rio de Janeiro
ANA – Agência Nacional das Águas
APA - Área de Proteção Ambiental
APAC – Área de Proteção do Ambiente Cultural
APARU - Área de Proteção Ambiental e Recuperação Urbana
APA – Área de Proteção Ambiental
APP - Área de Preservação Permanente
AP - Área de Planejamento
AT - Área do Terreno
ATE - Área Total Edificada
AV – Área Verde ou Livre
BAWB - Business as an Agent of World Benefit
BCN – Balanço Contábil das Nações
BCV - Bogotá Cómo Vamos
BID – Banco Interamericano de Desenvolvimento
BIP 40 - Baromêtre des Inegalités et de la Pauvreté
BIRD – Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento - Banco Mundial
BIRD – Banco Mundial
BNH - Banco Nacional da Habitação
BS - Barometer of Sustainability ou Barômetro da Sustentabilidade
CB - Centro de Bairro
CDS-ONU - Comissão de Desenvolvimento Sustentável das Nações Unidas
CEBDS - Conselho Empresarial Brasileiro para o Desenvolvimento Sustentável
CECA – Comissão Estadual de Controle Ambiental
CEEIBH - Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas
CEEIVAP - Comitê Executivo de Estudos Integrados do Paraíba do Sul
CEIVAP - Comitê de Integração do Rio Paraíba do Sul
CEPAL - Comissão Econômica para a América Latina e o Caribe
CERES - Coalition for Environmentally Responsible Economies
CERN – Conselho Estadual de Recursos Hídricos
CEROI - Cities Environment Reports on the Internet
CGQUA - Coordenação Geral de Controle e Qualidade Ambiental
CIESP - Centro das Indústrias do Estado de São Paulo
CIPAM - Comitê de Integração de Políticas Ambientais
CMMAD – Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento.
CMPEPS - La Commission sur la Mesure des Performances Économiques et du Progrès Social
CMRJ - Câmara Municipal do Rio de Janeiro
CNDU- Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano
CNPU - Comissão Nacional das Regiões Metropolitanas Política Urbana
CNRH - Conselho Nacional de Recursos Hídricos
COMPUR - Conselho de Política Urbana
CONAMA - Conselho Nacional do Meio Ambiente
CRU - Coordenadoria de Regularização Urbanística
CSI - Center for Sustainable Innovation
CSN - Chesapeake Stormwater Network
CWA - Clean Water Act
DDUBI – Desenho e Desenvolvimento Urbano de Baixo Impacto
DIQUA – Diretoria de Qualidade Ambiental
DJSI - Dow Jones Sustainability Index
DMA/FIESP – Departamento de Meio Ambiente da Federação das Indústrias do Estado de São Paulo
DPSIR - driving–force–pressures–state–impact–responses
DS – Dashboard of Sustainability ou Painel de Sustentabilidade
DSR - driving-force–stress–response
ECO92 (ou RIO92) - Conferência Mundial Sobre Ecologia e Desenvolvimento de 1992
EEA - European Environment Agency
EF – Ecological Footprint
EIA - Estudo de Impacto Ambiental
EPI – Environmental Performance Index
ESI – Environmental Sustainability Index
EVI – Environmental Vulnerability Index
FAIR - Forúm Pour d’Autres Indicateurs de Richesse
FDM – Fondation Danielle Mitterrand
FEA/USP - Faculdade de Economia, Administração e Contabilidade da Universidade de São Paulo
FECAM - Fundo Especial de Controle Ambiental
FEEMA - Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente
FGV – Fundação Getúlio Vargas
FIB – Felicidade Interna Bruta
FIEP – Federação das Indústrias do Estado do Paraná
FIOCRUZ - Fundação Oswaldo Cruz
FLONAS - Florestas Nacionais
FNDF - Fundo Nacional de Desenvolvimento Florestal
Funbio – Fundo Brasileiro para a Biodiversidade
FUNDRHI - Fundo Estadual de Recursos Hídricos
GEO – Global Environmental Outlook
GFAL - Global Forum América Latina
GHG – Greenhouse Gas
GNH – Gross National Happiness
GOE - Gerência de Operações Especiais
GPI - Genuine Progress Indicator
GRI - Global Reporting Initiative
GS – Genuine Savings
GSI – Genuine Saving Indicator
HDI - Human Development Index
HPI – Happy Planet Index
IAA – Índice de Aproveitamento da Área
IAT – Índice de Aproveitamento do Terreno
IBAMA – Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis
IBASE - Instituto Brasileiro de Análises Sociais e Econômicas
IBES – Índice de Bem-Estar Econômico Sustentável
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
ICA – Indicadores de Condição Ambiental da Indústria
ICLEI - International Council for Local Environmental Initiatives
ICONS - Conferência Internacional de Indicadores de Desenvolvimento Sustentável e Qualidade de
Vida
IDA – Indicadores de Desempenho Ambiental da Indústria
IDG – Indicadores de Desempenho de Gestão
IDG – Índice de Desenvolvimento Ajustado ao Gênero
IDH – Índice de Desenvolvimento Humano
IDH Ambiental – Índice de Desenvolvimento Humano Ambiental
IDH-M - Índice de Desenvolvimento Humano Municipal
IDO - Indicadores de Desempenho Operacionais
IDRC – The International Development Research Centre
IDS - Indicadores de Desenvolvimento Sustentável
IE - Instituto de Economia
IEF – Instituto Estadual de Florestas
IEWB – Index of Economic Well-Being
IISD - International Institute for Sustainable Development (Instituto de Desenvolvimento Sustentável)
INBO - International Network of Basin Organizations
INEA - Instituto Estadual do Ambiente
IOS-BH - Indicador de Ocupação Sustentável da Bacia Hidrográfica
IPCY - Instituto de Pesquisas da Civilização Yoko
IPD - Instituto Paraná Desenvolvimento
IPEA - Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IPEN/USP - Instituto de Pesquisas em Energia Nuclear da Universidade de São Paulo
IPG – Indicador de Progresso Genuíno
IPH - Índice de Pobreza Humana
IPHAN - Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
IPLANRIO - Instituto Municipal de Informática
IPP - Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos
IPPUR/ UFRJ - Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional da Universidade Federal do
Rio de Janeiro
IPRS – Índice Paulista de Responsabilidade Social
IPT - Instituto de Pesquisas Tecnológicas do Estado de São Paulo
IQM - Índice de Qualidade dos Municípios
IQM-C - Índice de Qualidade dos Municípios – Carências
IQM-SF - Índice de Qualidade dos Municípios -Sustentabilidade Fiscal
IQM-V - Índice de Qualidade dos Municípios - Verde
ISA - Índice de Sustentabilidade Ambiental
ISA – UTL - Instituto Superior de Agronomia da Universidade Técnica de Lisboa
ISE - Índice de Sustentabilidade Empresarial
ISEA - Institute of Social and Ethical Accountability
ISEW - Index of Sustainable Economic Welfare
ISH – Index Social Health
IUCN - The World Conservation Union
IUNC - International Union for Conservation of Nature and Natural Resources
LC – Lei Complementar
LID - Low Impact Development
LIUDD – Low Impact Urban Design and Development
LOM – Lei Orgânica do Município do Rio de Janeiro
LPI – Living Planet Index ou Índice Planeta Vivo
LUOS - Lei de Uso e Ocupação do Solo
MDGs - Metas de Desenvolvimento do Milênio
MDL – Mecanismo de Desenvolvimento Limpo
MEP – Monitoring Environmental Progress
MEW – Measured Economic Welfare
MEWS – Medida de Bem-Estar Econômico Sustentável
MMA – Ministério do Meio Ambiente
MPG – Medida de Participação segundo o Gênero
MPV – Medida Provisória
MUNIC - Pesquisa de Informações Básicas Municipais
NEF – New Economics Foundation
NEPO - Núcleo Estudos de População
NEPP – Núcleo de Estudos de Políticas Públicas
NPDES - National Pollutant Discharge Elimination System
NRTTE – National Round Table on the Environment and Economy
OECD – Organization for Economic Co-Operation and Development
OMS - Organização Mundial de Saúde
OMVS/SOGED – Organisation pour la Mise en Valeur du Fleve Sénégal / Société de Gestion et
d’Exploitation du Barrage de Diama
ONU – Organização das Nações Unidas
ORBIS – Observatório Regional Base de Indicadores de Sustentabilidade
PAA – Projeto Aprovado de Alinhamento
PADES - Pólos de Atração de Investimentos e Desenvolvimento Sustentável
PAL – Projeto Aprovado de Loteamento
PA – Projeto de Alinhamento
PCRJ – Prefeitura da Cidade do Rio de Janeiro
PDL – Projetos de Decreto Legislativo
PEAMB/UERJ - Programa de Pós-Graduação em Engenharia Ambiental da Faculdade de Engenharia
da Universidade do Estado do Rio de Janeiro
PER – pressão-estado-resposta
PEU – Projeto de Estruturação Urbana
PIB - Produto Interno Bruto
PL – Projeto de Lei
PLANASA - Plano Nacional de Saneamento
PLC - Projeto de Lei Complementar
PMCMV - Programa Minha Casa, Minha Vida
PMSP – Prefeitura Municipal de São Paulo
PNF - Programa Nacional de Florestas
PNRH - Política Nacional de Recursos Hídricos
PNUMA - Programa das Nações Unidas para o Meio Ambiente
POCON - Programa de Auto-controle
PPGICS – Programa de Pós-Graduação em Informação, Comunicação e Saúde da FIOCRUZ
PPP - Parceria Público-Privada
PROCAM/USP - Programa de Pós-Graduação em Ciência Ambiental da Universidade de São Paulo
PRODES - Programa de Despoluição de Bacias Hidrográficas
PROPAR - Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas
PSR - pressure–state–response
PUBRIO - Plano Urbanístico Básico da Cidade do Rio de Janeiro
RAMME - Regulamento de Assentamento de Máquinas, Motores e Equipamentos
RA - Região Administrativa
RCE – Regulamento de Construções e Edificações
RCI – Responsible Competitiveness Index
RESEAUX ACCT – Redes da Associação Canadense para a Comercialização de Tecnologias
RIMA – Relatório de Impacto Ambiental
RIO+10 - Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável
RIOURBE - Empresa Municipal de Urbanização
RLF - Regulamento de Licenciamento e Fiscalização
RPT – Regulamento de Parcelamento da Terra
RSE - Indicadores Ethos de Responsabilidade Social Empresarial
RZ – Regulamento de Zoneamento
SMO - Secretaria Municipal de Obras
SADEC - Southern African Development Community
SDC - Sustainable Development Commission
SEA - Secretaria de Estado do Ambiente
Fundação SEADE – Fundação Sistema Estadual de Análise de Dados
SEAE - Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos
SEMA - Secretaria Especial de Meio Ambiente
SEPA - Scottish Environment Protection Agency
SERFHAU - Serviço Federal de Habitação e Urbanismo
SERLA - Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas
SESI - Serviço Social da Indústria
SF – Social Footprint
SFB - Serviço Florestal Brasileiro
SIMARH - Sistema de Monitoramento Ambiental e dos Recursos Naturais por Satélite
SISNAMA - Sistema Nacional do Meio Ambiente
SMAC - Secretaria Extraordinária de Meio Ambiente
SMH - Secretaria Municipal de Habitação
SMU - Secretaria Municipal de Urbanismo
SNGRH - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos
SOPAC - Comissão de Geociência Aplicada do Pacífico Sul
SRH – Secretaria de Recursos Hídricos
SUDS - Sustainable Urban Drainage Systems
SVMA - Secretaria Municipal do Verde e do Meio Ambiente Prefeitura do Município de São Paulo
TI – Taxa de Impermeabilização do Solo
TNC – The Nature Conservancy
TO – Taxa de Ocupação
TVA -Tennessee Valley Authority
UC - Unidade de Conservação
UEPs – Unidades Especiais de Planejamento
UK – United Kingdom Government
UNCED - Conferência da ONU em Meio Ambiente e Desenvolvimento
UNCSD - United Nations Conference on Sustainable Development
UNDP - United Nations Development Programme
DEMSD/DDSMS – Division for Environment Management and Social Development of the United
Nations Department for Development Support and Management Services
UNEP – United Nations Environment Programme
UNESCO - United Nations Educational Scientific and Cultural Organization
UNICAMP – Universidade de Campinas
USP- Universidade de São Paulo
WB - Word Bank
WBCSD - World Business Council for Sustainable Development
WN – The Well-Being of Nations
WSUD - Water Sensitive Urban Design
WWAP– World Water Assessment Programme
WWDR - Water Sensitive Design and Development Techniques
WWF - World Wildlife Fund
ZCVS - Zona de Conservação da Vida Silvestre
ZE – Zona Especial
ZEE - Zoneamento Ecológico-Econômico
ZOC – Zona de Ocupação Condicionada
 SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO .................................................................................................... 20

CAPÍTULO 1. APORTE TEÓRICO E METODOLÓGICO ......................................... 23

1.1. PRÓLOGO .......................................................................................................... 23
1.2. SISTEMATIZAÇÃO CONCEITUAL .................................................................... 44
1.2.1. Principais Questões ..................................................................................... .47
1.2.2. Palavras-Chave mais Utilizadas ................................................................... 54
1.3. TRÍADES TEÓRICAS......................................................................................... 64
1.4. INTERAÇÃO DIALÉTICA: APLICAÇÃO E PROCESSO .................................... 67
1.4.1. Bacias Hidrográficas como Espaço Social ................................................. 67
1.4.2. Indicadores na Legislação Urbanística: Movimentos ................................ 73
1.4.2.1. Quantidade e Qualidade............................................................................... 73
1.4.2.2. Termo Médio. ............................................................................................... 73
1.4.2.3. Superação .................................................................................................... 73
1.5. PROCEDIMENTOS DE PESQUISA .............................................................. .....77

CAPÍTULO 2. SUSTENTABILIDADE: FORMULAÇÕES E FERRAMENTAS ......... 81

2.1. SUSTENTABILIDADE ........................................................................................ 81
2.1.1. Antecedentes ao Conceito de Sustentabilidade ......................................... 81
2.1.2. Evolução do Conceito ................................................................................... 86
2.2. INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE ........................................................ 94
2.2.1. Introdução ...................................................................................................... 94
2.2.2. Principais Aspectos, Características e Limites dos Indicadores .............. 99
2.2.3. Histórico dos Indicadores .......................................................................... 104
2.3. SUSTENTABILIDADE URBANA: A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE
DE GESTÃO............................................................................................................ 126
2.3.1. Contexto Internacional................................................................................ 135
2.3.2. Contexto Brasileiro ..................................................................................... 142
2.4. OCUPAÇÃO URBANA: PROCESSOS E INSTRUMENTOS ............................ 153
2.4.1. Intervenções na Cidade Capitalista ........................................................... 153
2.4.2. Recursos do Planejamento Urbano ........................................................... 159
2.5. REFLEXÕES E TENSÕES ............................................................................... 173
CAPÍTULO 3. CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA CARIOCA E
CONTRIBUIÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DO IOS-BH ............................. 176
3.1. RIO DE JANEIRO: EXPANSÕES E INTERVENÇÕES ..................................... 176
3.2. ARCABOUÇO JURÍDICO URBANÍSTICO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO 191
3.2.1. Interfaces dos Aspectos de Recursos Hídricos, Urbanos e Ambientais 192
3.2.2. Legislação de Uso do Solo do Rio de Janeiro .......................................... 210
3.3. INDICADORES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DO RIO DE JANEIRO ....... 228
3.4. ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA: CASO DE ESTUDO NA
BARRA DA TIJUCA – RIO DE JANEIRO ................................................................. 241
3.5. MEDIAÇÃO E SUPERAÇÃO: IOS-BH .............................................................. 245
3.5.1. Formulação .................................................................................................. 245
3.5.2. Composição ................................................................................................. 246
3.5.3. Aplicação ..................................................................................................... 253
3.5.4. Discussão .................................................................................................... 255

CAPÍTULO 4. A MODO DE CONCLUSÃO: ASSIM CAMINHA A

SUSTENTABILIDADE? .......................................................................................... 261

REFERÊNCIAS....................................................................................................... 277
 20

APRESENTAÇÃO
Em favor da memória dos meus entes queridos e da de tantos outros
imigrantes, desbravadores e guerreiros que, silenciosamente ou não, têm construído
e sonhado nossas cidades, registro algumas indignações e motivações para o
presente estudo.

A chácara de propriedade da nossa família, nos arredores do Rio, como todas

as outras, já foi loteada há bastante tempo. O riacho ao fundo, agora é uma vala
fétida de escoamento de esgoto, cercada por favela. À direita construíram um
viaduto, hoje ocupado em baixo por moradores de rua. O casarão foi transformado
parcialmente em cortiço e em oficina mecânica, o restante está em ruínas. O bairro
não é mais exclusivamente residencial. A chácara, próxima à outra propriedade
nossa (um agradável sobrado ao estilo da arquitetura eclético, também hoje
completamente descaracterizado), onde comprávamos leite de cabra para o meu
irmão, é atualmente uma “comunidade”, mais uma região de violência e conflitos,
alvo de tentativas “pacificadoras”. As calçadas, palcos das nossas brincadeiras e das
conversas de fim de tarde, passeios de bicicleta nas noites de verão, assistem
impotentes e desertas, ao seu emparedamento cada vez mais alto e mais eficaz na
separação entre a casa e a rua. O pequeno comércio de bairro deu lugar a um
imenso e seguro shopping center igual ao de tantas metrópoles.

Metrópole, pois é: o Rio se tornou uma grande metrópole, no entendimento de

alguns autores, ou megalópole como preferem outros. O centro da cidade, e também
os antigos bairros são cada vez mais transformados, adensados, super povoados,
em tapetes pavimentados, em prejuízo das áreas verdes e da população mais pobre.
As contradições urbanas são mais evidentes e acirradas, tanto no acesso aos
serviços de infra-estrutura, como nas conseqüências das formas de ocupação e
apropriação da cidade. As inundações são constantes, o calor aumenta, as
construções se somam, se multiplicam. A legislação urbanística já mudou tanto!
Vários Projetos Aprovados de Alinhamento (PAAs), Projetos Aprovados de
Loteamentos (PALs), Projetos de Estruturação Urbana (PEUs), decretos e leis,
alteram e são alterados. Os parâmetros, os índices, taxas, indicadores são
cotidianamente metamorfoseados, qualitativa e quantitativamente, objetos de
emendas e mais emendas à legislação urbanística. Esta, uma colcha de retalhos
 21

urbanos que vão sendo costurados, recortados, substituídos, reformados, enfim,

segundo uma lógica complexa que atende a interesses, muitas vezes, velados.

Tantos projetos de intervenção urbana já foram realizados como alvos do

planejamento racional-funcionalista, do estratégico e quem sabe de quantos outros
que se foram e ainda virão. Tudo isto corre, a reboque e sem êxito para a maioria da
população, na tentativa de resolver ou melhorar os inúmeros e crescentes problemas
urbanos contemporâneos. Alguns autores falam da crise, do fim do modernismo, do
capitalismo, outros acreditam que estamos na era pós-moderna, pós-capitalista, ou
que se anuncia um novo tempo e, portanto novas cidades, novos parâmetros. A
busca da qualidade de vida e do desenvolvimento sustentável tem sido objeto de
preocupação de muitos e este é, ainda, acredito um terreno pouco explorado ou
entendido, principalmente se relacionado ao território, à cidade.

A atividade profissional de arquiteta e urbanista e, em especial na assessoria

técnica à Comissão de Assuntos Urbanos da Câmara Municipal do Rio de Janeiro,
realizada desde o ano 2001, me permitiu estranhar cada vez mais estas formas de
desenvolvimento das cidades e isto que chamamos de processo de planejamento
urbano.

Neste cenário, questiono especialmente os parâmetros na legislação

urbanística do Rio de Janeiro (alguns, em especial a taxa de impermeabilização do
solo, já objetos de estudo no meu mestrado), cidade exemplarmente rica e complexa
por seus atributos naturais, urbanísticos e sociais. Considero prioritariamente o
período a partir de 1992, quando se intensifica o debate acerca da sustentabilidade,
com a Conferência Mundial Sobre Ecologia e Desenvolvimento de 1992 - ECO92.
Inicia-se neste ano também a implantação do modelo estratégico de planejamento,
paralelamente à aprovação do Plano Diretor Decenal da cidade, aos moldes
funcionalistas. Procuro refletir sobre a forma de relacionamento dos indicadores com
as formas de planejar, com a unidade de planejamento, se guardam
correspondência direta com estas áreas, com as bacias hidrográficas, por exemplo.
Como podem ou se podem traduzir a tensão dialética entre o todo (a bacia
hidrográfica) e as partes (as zonas). Pretendo verificar de que forma eles são
calculados, como têm sido modificados e de que maneira têm servido aos diversos
tipos de planejamento urbano e aos interesses envolvidos. Que caminhos ou
descaminhos para a sustentabilidade urbana podem apontar?
 22

Imbuída então da expectativa de resgatar alguns dos esforços para a

recuperação da qualidade de vida da nossa cidade e, também poder incentivar
nossos filhos e netos na construção de cidades que não só sustentem, mas que
dignifiquem o homem e a sua Natureza, me coloco o desafio da “Contribuição para o
desenvolvimento de indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-
BH)” aplicado na legislação urbanística.
 23

CAPÍTULO 1. APORTE TEÓRICO E METODOLÓGICO

1.1. PRÓLOGO

No processo de formação e desenvolvimento das grandes concentrações

urbanas, um dos elementos identificadores da realidade atual, tem sido o
agravamento progressivo dos impactos ambientais, sobretudo nos recursos hídricos.
O aumento do nível de assoreamento dos rios e canais, da poluição industrial e
ambiental e da impermeabilização do solo urbano tem ocasionado como efeito direto
ou indireto, quando da ocorrência de chuvas, inundações recorrentes e cada vez
mais intensas no meio urbano1. A situação atual de degradação das bacias
hidrográficas urbanas, especialmente nas grandes metrópoles e, a crescente
necessidade de alternativas viáveis ao crescimento urbano de forma sustentável,
concentra a atenção de diversos estudos contemporâneos.

Entretanto, esta preocupação com o ambiente urbano e problemas decorrentes

do processo de urbanização2 já se manifestavam desde a Revolução Industrial, ao
final do século XVIII, quando o crescente processo de aceleração da urbanização
das cidades, como Londres e Paris e o agravamento das suas condições de
salubridade levaram à busca de controle e soluções para estas questões. O
urbanismo e diversas leis surgiram então, inicialmente na Alemanha, Inglaterra,
França e países da Europa, seguidos pelos norte-americanos e brasileiros, com
ênfase no saneamento. Identificam-se nesta fase pós Revolução Industrial, no pré–
urbanismo, a coexistência de principalmente três abordagens: a cidade sem modelo
entendida como local das contradições econômicas e sociais acentuadas pela
separação da cidade e campo, de acordo com Engels (1845) e posteriormente Marx

1
HALL (1984) ressalta que o aumento da impermeabilização do solo reduz as taxas de infiltração, as
taxas de recarga para os aqüíferos e o escoamento básico. O escoamento superficial é intensificado,
aumentando a velocidade e, a freqüência e magnitude dos picos de cheia, levando ocasionalmente
às enchentes. O aumento da população contribui para o crescimento da demanda dos recursos
hídricos e para o aumento dos volumes de efluentes e de resíduos sólidos. A mudança do uso do
solo afeta a movimentação do ar, aumentando a transferência de calor para a atmosfera. Ainda, os
depósitos de resíduos sólidos contribuem na emissão de gases do efeito estufa. Esses fatores
conjugados tendem a produzir temperaturas mais altas, favorecendo a maior ocorrência de chuvas
convectivas, freqüentemente associadas às enchentes urbanas. A interação entre processos físicos
que ocorrem na superfície e na atmosfera pode levar ainda a mudanças na distribuição e
disponibilidade dos recursos hídricos.
2
O processo de ocupação das cidades foi abordado especialmente no item 2.4 e, no item 3.1,
encontra-se relacionado ao Rio de Janeiro.
 24

(1867); os ideais utópicos de cidade segundo os modelos: progressista e culturalista3

e; o urbanismo sanitarista ou reformista de Haussmann (FREITAG, 2006; CHOAY,
1979).

Marcando uma nova etapa na discussão das condições de vida nas cidades, já
no final do século XIX, especialistas, em geral engenheiros, passaram a uma maior
aplicação prática do urbanismo, assim denominado a partir de então. As correntes
pré-urbanistas inspiraram novas versões agora mais propriamente urbanísticas.

O modelo culturalista, seguindo os princípios ideológicos de seu precursor vai

conceber a cidade priorizando a totalidade e o aspecto cultural em detrimento do
individual e do material e, a sua inserção em limites precisos inclusive utilizando
cinturões verdes4. Sob a influência de modelos das cidades medievais, privilegia as
classes operárias e a residência do trabalhador, buscando solução para os
problemas que a organização, produção e poluição da sociedade industrial criavam.
A cidade jardim5, que antecipava uma preocupação ecológica e social, fez escola na
Inglaterra e na Europa6 e se mostrou então como a forma urbana adequada para
resolver boa parte destes problemas (FREITAG, 2006).

Em prosseguimento ao ideário dos seus antecessores e, com inspiração

também nas reformas “haussmanneanas”, no século XX7 se apresentaria o modelo

3
Destacaram-se como pré-urbanistas progressistas: Owen, Fourier, Richardson, Cabet, Proudhon e
como defensores do pré-urbanismo culturalista encontram-se principalmente Ruskin e William Morris
(CHOAY, 1979).
4
Este modelo encontrou como adeptos: Camillo Sitte, urbanista austríaco que publicou Der
Stadtebau (1889), Ebenezer Howard, “o pai da cidade-jardim” (1902) e, Raymond Unwin, arquiteto
que realizou com Barry Parker, a primeira “garden-city” inglesa (1907) (CHOAY, 1979).
5
Esta forma urbana inspirou, no Brasil, os loteamentos “cidade-jardim” que nos anos 50 vão fornecer
o padrão na norma municipal para as zonas estritamente residenciais, um instrumento das elites
buscando preservar a vizinhança e o valor dos imóveis. Posteriormente, o zoneamento foi se
aperfeiçoando, mas seguindo principalmente as tendências de uso e valorização do solo, de
especulação com os investimentos públicos e a proteção de áreas nobres. Já na década de 1970, a
tônica do zoneamento passa a ser mais a regulação da verticalização do que a compatibilização dos
usos (SOUZA, 1994).
6
Howard (1850 a 1928) e a cidade-jardim influenciaram os colegas ingleses, americanos, da Escola
de Chicago e também Mumford (FREITAG, 2006).
7
Cabe lembrar aqui o fenômeno City Beautiful,que se manifestou por todo um período de quarenta
anos, principalmente ao final do século XIX e início do século XX ,dentro de uma grande variedade de
diferentes circunstâncias econômicas, sociais, políticas e culturais: como serviçal do capitalismo
financeiro, como agente do imperialismo, como instrumento do totalitarismo pessoal, tanto de direita
quanto de esquerda, até onde possam esses rótulos ter algum significado. Constituía-se na total
concentração no monumental e no superficial, na arquitetura como símbolo de poder; e, por
conseguinte, numa quase absoluta falta de interesse pelos objetivos sociais mais amplos do
planejamento urbano. É planejamento de ostentação, arquitetura como teatro, projeto para causar
impacto (HALL, 2005).
 25

progressista em nova versão, caracterizada como urbanismo racionalista,

concebendo cidades em soluções plásticas e utilitárias. Este pensamento se
consolidaria após 1928, com a sua divulgação nos CIAM (Congressos Internacionais
de Arquitetura Moderna), especialmente a partir da Carta de Atenas (documento
resultante do Congresso de 1933)8 que definia a modernidade como idéia-chave do
urbanismo progressista ou funcionalista, como passou também a ser nomeado.

O urbanismo funcionalista não considerava a existência de diferenças de

classes sociais nem as contradições capitalistas que se espelhavam nos espaços
urbanos, atribuindo a responsabilidade pelo crescimento e pela problemática das
cidades a interesses particulares associados à displicência do poder público. Por
tudo isto, o mesmo plano de cidade eficaz, estética, saudável e higiênica,
estratificada em zonas estanques, onde a geometria se torna o ponto de encontro
entre o belo e o verdadeiro, poderia servir para a França, Japão, Estados Unidos,
Rio de Janeiro e Argel (ABIKO et al., 1995; CHOAY, 1979).

Longe de equacionar as questões urbanas cada vez mais complexas, o

urbanismo progressista foi alvo de diversas críticas, já a partir da década de 40,
especialmente por sociólogos, historiadores, economistas, juristas e psicólogos.
Patrick Geddes (1854 a 1932), já a partir de 1900 defendia a pesquisa antes do
planejamento, levantamentos históricos do lugar e de suas populações, estudos
sociológicos da região, bacia, comunidade urbana, levantamento de dados com
informações geológicas, geográficas, sociológicas e culturais. Geddes (1904 e 1994)
inspirou diversos estudiosos, nos anos 20, membros fundadores da Regional
Planning Association of America e outros posteriormente9. Seu discípulo Lewis
Mumford (1945 e 1998) procurou resgatar a tradição cultural, o papel da
continuidade histórica, social, psicológica e geográfica no planejamento das cidades,
subordinadas à região, desenvolvendo-se em harmonia e com base nos seus
próprios recursos naturais, em contrapartida aos modelos progressistas10. Em

8
Este documento agrupava as idéias de Gropius, Le Corbusier, Rietveld, Van Eesteren, Lucio Costa
e Neutra entre outros (CHOAY, 1979; FREITAG, 2006).
9
Relaciona-se, particularmente no item 2.3, a influência de Patrick Geddes no planejamento urbano e
regional, em especial no que se refere à adoção da bacia hidrográfica como unidade de
planejamento.
10
É realmente surpreendente o fato de que muitas das primitivas visões do movimento urbanístico
tenham como origem o movimento anarquista que floresceu nas últimas décadas do século XIX e nos
primeiros anos do século XX. Isso vale para Howard, para Geddes e para a Regional Planning
Association of America, tanto quanto para os seus muitos derivados no continente europeu. Não
 26

relação à percepção visual da cidade pelos seus usuários, Kevin Linch (1960) (EUA)
discute a importância das especificidades e legibilidade do espaço urbano, ausentes
nos projetos progressistas em que as cidades são como obras de arte, de difícil
estruturação visual, sem riqueza de imagens, nem pontos de referência e limites,
sem variedades dos significantes que a compõem (FERRARI, 1979; HALL, 2005;
FREITAG, 2006). Das críticas ao Funcionalismo, sob o aspecto da higiene mental,
da necessidade de se valorizar a cidade enquanto local de diversidade,
heterogeneidade (arquitetural, funcional e demográfica), vitalidade e o espaço
público como local de comunhão urbana, vale destacar Jane Jacobs (2001), pela
difusão de seus trabalhos e desdobramento prático em planos de remodelação
urbana nos Estados Unidos11 (CHOAY, 1979; DEL RIO, 1990).
Nos anos 60, principalmente nos países europeus e nos Estados Unidos,
ocorreram diversas manifestações públicas e protestos quanto às práticas do
urbanismo e em relação ao ambiente urbano que vinha sendo produzido,
especialmente no que diz respeito às propostas para as regiões centrais das cidades
degradadas ou destruídas pelos bombardeios da Segunda Grande Guerra Mundial.
Grandes intervenções do Poder Público ou por ele apoiadas, baseadas no ideário
funcionalista, iriam viabilizar o arrasamento de quarteirões inteiros (normalmente
regiões ocupadas por grupos desfavorecidos economicamente) buscando adequar
estas áreas às novas funções determinadas por planos e políticas de renovação e
intervenção urbana. Evidenciaram-se nesta época também movimentos em favor da
preservação do patrimônio histórico e do resgate aos valores tradicionais,
alternativos e populares desconsiderados pelo Modernismo ou Funcionalismo.

Na verdade já a partir da década de 50 se delineava um novo urbanismo,

principalmente nos países centrais. A questão social se colocou como uma questão

valeu, contudo, e quanto a isso não há qualquer dúvida, para Le Corbusier, que era um centralista
autoritário, nem para a maioria dos componentes do Movimento City Beautiful, fiéis serviçais do
capitalismo financeiro ou de ditadores totalitários (HALL, 2005).
11
Desde o início do processo de urbanização (século XIX), se apresentava no urbanismo americano
uma forte corrente anti-urbana que em contraposição ao Modernismo, se cristalizou no modelo
naturalista (organicista ou orgânico), fortemente utópico, propondo uma baixíssima densidade
demográfica, de Frank Lloyd Wright (1932 e 1958 entre outros). Contemporaneamente destacam-se
dentre diversos trabalhos originais os de Venturi (2004) inspirador do Pós-Moderno na arquitetura e
no urbanismo, de Christopher Alexander (1964), arquiteto e matemático, utiliza análise combinatória
em estudos analíticos de teoria urbanística e de Louis Kahn (1944), formado em arquitetura em 1926,
desenvolve uma obra ímpar principalmente entre 1951 e 1974, de características muito pessoais,
marcando a transição do Movimento Moderno para as correntes que lhe seguiram (CHOAY 1979;
FERRARI, 1979).
 27

urbana fundamental e, o envolvimento estatal se definiu como necessário no

processo de planejamento da cidade. O Planejamento Regional e Urbano no pós-
guerra assumiria posição de destaque nos processos de reconstrução e
reestruturação física e econômica, buscando a garantia da consecução de objetivos.
Paris e Berlim, que mantiveram o centro vivo e reaproveitaram os espaços
destruídos pela guerra, resistindo ao planejamento progressista, inspiraram, mais
tarde, por volta da década de 1970, o novo modelo que busca o retorno à cidade
mista, o planejamento estratégico12. Revive-se a idéia de intervenção pontual
buscando a regeneração do todo.

O poder público passou a incentivar a criação de cursos de planejamento e

muitos arquitetos-urbanistas foram se formando planejadores urbanos, adotando
instrumentos das ciências sociais para a intervenção urbana, sem, entretanto
abandonar os preceitos do Modernismo. Tal dinâmica resultou em enfoques
generalizantes, sem vínculos diretos com a realidade, distanciando-se cada vez mais
as intervenções urbanas do cumprimento das necessidades da população.

Apesar disto, diversas teorias exerceram papel significativo nesta nova

abordagem, ampliando a discussão da questão urbana no planejamento. A
Antropologia Urbana se expressou especialmente nas contribuições de Oscar Lewis
(1969), Richard Hoggart (1957) e Lisa Peattie (1968) e a Sociologia Crítica fortaleceu
o papel da questão social na perspectiva urbana, servindo de base à planificação
governamental, e transformando o urbanismo numa atividade cada vez mais estatal.
Na década de 70, os sociólogos contemporâneos Henry Lefebvre (1991 e 2001a) e
Alain Touraine (1969) estudaram a transformação do espaço produzida pela
apropriação dos habitantes que o ocupam e influenciaram a nova geração de
sociólogos. Manuel Castells (1983) e Allain Lipietz (1985 e 1993), seguidos por Jean
Lojkine (1981) valorizaram a questão do Estado na discussão urbana e no
urbanismo como prática política. Lefebvre (1991, 2001 e 2008) inspirou também
geógrafos, arquitetos e urbanistas de tradição marxista entre os quais Topalov
(1979), Harvey (1996 e 2005) e Milton Santos (1993 e 1994) que absorveram seus

12
O conceito de Planejamento Estratégico, de origem na prática militar, foi assimilado como técnica
gerencial - instrumento analítico e decisório – pelo meio empresarial a partir de meados do século XX.
Posteriormente seu uso se estendeu à gestão pública e, desde os anos 70, começou a ser aplicado
também no campo do planejamento e da gestão urbana, representando uma transposição dos
conceitos do planejamento de empresas para o planejamento urbano.
 28

ensinamentos em programas habitacionais e propostas de planejamento regional

(DANTAS, 2001; FREITAG, 2006).

A discussão do planejamento urbano passa então, nos anos 70 e 80, a enfocar

críticas a teorias e ideologias, gerando debates conceituais e analíticos sobre as
relações entre a política urbana, o Estado e o desenvolvimento sócio-econômico.
Cresce a participação popular na gestão urbana. Os movimentos reivindicativos, já
iniciados anteriormente, foram alcançando conquistas na Europa e nos Estados
Unidos e posteriormente no Brasil, construindo a sua participação nos processos de
planejamento urbano. Em concomitância se inicia um maior questionamento quanto
às formas de desenvolvimento e progresso e, começam a criar vulto as questões
ecológicas e de defesa do meio ambiente.

Vale lembrar que nos anos 60, diversos técnicos e cientistas ligados ao tema
ambiental já discutiam mais sistematicamente a questão do desenvolvimento urbano
associada à questão ambiental, refletindo sobre as ações antrópicas negativas
impostas ao meio ambiente. A Conferência de Estocolmo, em 1972, foi um
importante avanço em termos de estratégias para um desenvolvimento sócio-
econômico equitativo, denominado desenvolvimento sustentável, em 1987, a partir
da publicação do relatório "O Nosso Futuro Comum" (também conhecido como
Relatório Brundtland), de responsabilidade da Comissão Mundial para o Ambiente e
Desenvolvimento pela Assembléia Geral das Nações Unidas. Este documento
identificou os principais problemas ambientais que travam o desenvolvimento de
muitos países do sul e estabeleceu o ambiente como prioridade internacional,
lembrando ainda pela primeira vez, de uma forma mais consistente, que a
humanidade deve preservar os recursos naturais para as gerações futuras. Mais
tarde a expressão “desenvolvimento sustentável” seria amplamente divulgada a
partir da ECO92, conferência mundial sobre ecologia e desenvolvimento, realizada
no Rio de Janeiro.

Ou seja, desde o advento da Revolução Industrial até a atualidade, a cidade

tem sido foco privilegiado da atenção de diversos estudos. A análise da evolução do
urbanismo, trajetória até aqui pontuada e que a Figura 1.1.1 a seguir ilustra, permite
apontar para a necessidade de construção do desenvolvimento urbano de forma
sustentável, preocupação já preponderante na maioria das abordagens
contemporâneas.
 29

Revolução Industrial
(final século XVIII - Corrente Descritiva
problemas urbanos)
Humanitários
(médicos e higienistas)

Corrente Polemista Pensadores Políticos

(Engels e Marx)

Crítico à Cidade e sem

Modelos
(Engels e Marx)

Pré-Urbanismo
Progressista
Urbanismo Sanitarista (Owen, Fourier, Cabet,
Pré-Urbanismo Proudhon)
(Haussmann 1853 a (início século XIX)
1870)

Pré-Urbanismo
Culturalista
(Ruskin e Morris)

Urbanismo
Culturalista
(Sitte, Howard, Unwin)
Urbanismo
(final século XIX a
meados século XX)
Urbanismo Progressista
Visão de Cidade (Modernista ou Funcionalista)
Regional (Garnier, Gropius, Corbusier,
(Patrick Geddes) Lucio Costa) (1928)

Novo Urbanismo
(questões sociais déc.50;
ambientais déc. 60;
plan. estratégico e part.
popular déc. 70 e 80)
Urbano Sustentável
Urbanismo
Contemporâneo
(meados séc. XX ao
final)
Críticas ao Modernismo
(déc. 40 - culturalistas, pós-
modernos, organicistas,
antropólogos, socialistas)
Desenvolvimento
(século XXI)

FIGURA 1.1.1 – Síntese da Evolução do Urbanismo

Fonte: Elaboração da autora com base nas referências teóricas ligadas ao tema.
 30

Na verdade, o conceito de sustentabilidade urbana13, necessariamente

assimilado inclusive pelo planejamento urbano brasileiro, já está contemplado
também no Estatuto da Cidade (Lei 10.257 de 10.07.2001). Nesta norma explicitam-
se os sentidos da justiça ambiental e social e, do direito às cidades sustentáveis
para as gerações atuais e futuras, bem como se recomendam providências para o
controle dos impactos ambientais decorrentes dos processos de ocupação urbana
(MEDAUAR, 2002).

A Agenda 21, ao propor as Agendas 21 Locais, também coloca a necessidade

de novos modelos de gestão territorial que incorporem os princípios ambientais do
desenvolvimento sustentável.

Em conformidade com a perspectiva da sustentabilidade, na legislação

urbanística, de recursos hídricos, e também de meio ambiente foram se
desenvolvendo procedimentos e recomendações no sentido da gestão integrada
ambiental e dos recursos hídricos com o planejamento urbano. Tais
regulamentações já encontravam amparo na Constituição Federal de 1988 que
estabeleceu as diretrizes gerais para a política urbana, especialmente nos artigos
182 e 183 (MEDAUAR, 2002). Verificou-se essa intenção na Lei Orgânica do
Município do Rio de Janeiro de 1990 (RIO DE JANEIRO, 1992) e no Plano Diretor
Decenal da Cidade do Rio de Janeiro de 1992 (RIO DE JANEIRO, 1996a) que
incorpora parâmetros ambientais ao zoneamento urbano, da mesma forma que a
sua revisão, o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município
do Rio de Janeiro de 2011, que ainda avança para a elaboração dos PEUs, na
permissão para

instituição de Unidades Espaciais de Planejamento que correspondam a um

ou mais bairros em continuidade geográfica, bem como a bacias ou sub-
bacias hidrográficas, facilitando a articulação entre o planejamento urbano e
a gestão dos recursos hídricos (artigo 36 parágrafo 2º) (RIO DE JANEIRO,
2011c).

Também a Lei 9.433, de 08.01.97 que instituiu a Política Nacional de Recursos

Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos,
reafirma a perspectiva da gestão integrada14 (MEDAUAR, 2002). Especialmente no

13
Os itens 2.1 e 2.3 tratam particularmente de sustentabilidade e de sustentabilidade urbana.
14
O item 3.2 trata do arcabouço jurídico urbanístico da Cidade do Rio de Janeiro, e, especialmente
no item 3.2.1, apresenta as interfaces nesta legislação dos aspectos de recursos hídricos, urbanos e
ambientais.
 31

que se refere à questão ambiental, cabe destacar que o zoneamento ambiental,

definido no Estatuto da Cidade (artigo 4º) como instrumento da política urbana,
embora seja uma prática recente no Brasil, já constava nas normas, desde 1981, na
Lei 6.938, de 31.08.81 (artigo 9º) que dispõe sobre a Política Nacional de Meio
Ambiente. Este recurso foi regulamentado no Decreto 4.297, de 10.07.2002, como
Zoneamento Ecológico-Econômico do Brasil – ZEE.

Cabe ressaltar ainda na busca deste desenvolvimento urbano integrado e

sustentável a importância da discussão dos indicadores ambientais urbanos, de
limites à expansão da urbanização da cidade, que viabilizem a qualidade de vida e
que sejam capazes, agregando novas variáveis a sua composição, de permitir
formas novas de fazer planejamento urbano15.

Na verdade, como destaca Rolnik (1998, p.1) além de acontecer de forma

pontual, o planejamento urbano tem se pautado em “instrumentos tradicionais
baseados na idéia da definição do modelo de cidade ideal ou satisfatório”,
desconhecendo conflitos e as desigualdades sociais expressas no contexto urbano.
A legislação urbanística que tradicionalmente tem se “concentrado no
estabelecimento de padrões desejáveis para a ocupação de determinadas áreas da
cidade”, definindo “parâmetros mínimos de ocupação de lotes, recuos, coeficientes
de aproveitamento e usos permitidos”, até os anos 70 praticamente ignorou a
questão ambiental e os assentamentos urbanos à margem da legislação (os
loteamentos clandestinos e as favelas) situados geralmente em áreas
ambientalmente frágeis (ainda que protegidas por legislação) e sem os necessários
serviços de infra-estrutura urbana.

Especialmente nas últimas décadas, o advento das megalópoles relacionado

ao crescimento vertiginoso da população mundial e sua concentração nas áreas
urbanas, principalmente nos países mais pobres, têm gerado ainda maiores
impactos ambientais e penalizado, especialmente, os setores economicamente mais
desfavorecidos da sociedade. E, como lembra Kleiman (2002, 2003 e 2008), o
período de 1975 a 1990, para o caso específico do Rio de Janeiro se caracterizou
pela ampliação da defasagem entre a oferta de água e a sua devida coleta e
tratamento, bem como pela manutenção da prioridade de investimentos nos espaços
ocupados pela população de mais alta renda.
15
A discussão acerca dos indicadores de sustentabilidade encontra-se sistematizada no item 2.2.
 32

Acentuaram-se, portanto, o surgimento das habitações precárias, em geral,

irregulares e inadequadas, em cortiços e favelas, apontando para soluções técnicas
populares para a obtenção de moradia, como forma, ainda que incipiente, de
conseguirem exercer seu direito à cidade. Na verdade, a crise da cidade é mundial
e a morfologia urbana explode de forma peculiar nos países em desenvolvimento,
formando as favelas, ao passo que nos países desenvolvidos, proliferam-se os
subúrbios e nos socialistas, o superpovoamento (LEFEBVRE, 2001).

Maricato (2002) ressalta que essa intensa urbanização, quase que espontânea,
sem diretrizes de planejamento capazes de organizar a ocupação do solo, suprir a
demanda de moradias e de infra-estrutura urbana, piorou a qualidade de vida
também nas cidades brasileiras. Na busca do enfrentamento destas questões, novas
e mais criativas perspectivas de análise e de soluções para o planejamento das
cidades têm surgido, inclusive contemplando a abordagem multidisciplinar da gestão
urbana, a associação à questão ambiental e à participação popular, com vistas a
uma regeneração ecológica urbana, uma maior eficiência na utilização do solo, com
restrições à ocupação, utilização de espaços verdes e diversas propostas de
viabilização do desenvolvimento sustentável. Ressalvam-se os aspectos polêmicos
deste conceito e as formas do chamado planejamento estratégico que preconiza a
gestão participativa e, cada vez com maior requinte técnico, utiliza indicadores, sem,
entretanto responder a estas necessidades da maioria da população.

Cardoso (2003, p.12) destaca que, embora seja, devido à

realidade brasileira em vigor, impossível se pensar em uma legislação

totalmente adequada aos padrões sociais, econômicos ou culturais de
nossa população, [devem-se] construir pactos sociais que permitam a
reconstrução dos direitos sociais permitindo maior legitimidade à prática de
um urbanismo renovado, adequado à nossa realidade, [mas que consiga,
ao] regular a produção privada do ambiente construído, estabelecer padrões
de qualidade de vida compatíveis com a dignidade e a ética.

A revisão teórica dos diversos discursos acerca da sustentabilidade, ou mesmo

da insustentabilidade urbana pode iluminar a história da ocupação urbana
especialmente a partir das últimas décadas (quando se acentua mais
significativamente o processo de expansão da urbanização principalmente da cidade
do Rio de Janeiro). Acredita-se, que o estudo das estratégias de planejamento
urbano utilizadas, no caso aqui, em especial, na cidade do Rio de Janeiro, pode
subsidiar novas propostas de pensar e fazer as cidades, em particular, quando
 33

articuladas ao estudo dos indicadores na legislação urbanística. Sob esta

perspectiva, podem-se avaliar as possibilidades da aplicação dos indicadores na
legislação urbanística do Rio e Janeiro de forma a possibilitar um novo ordenamento
e limitação do crescimento da cidade, ou seja, de forma sustentável.

Neste sentido a presente tese se dedica ao estudo da sustentabilidade

urbana sob a perspectiva da interação dialética com o seu oposto, a
insustentabilidade (LEFEBVRE, 1983)16; considerando os recursos fundamentais na
construção desta formulação: a adoção da bacia hidrográfica, espaço social e
unidade de gestão integrada do planejamento urbano, ambiental e de recursos
hídricos; relacionada ao elemento de conexão, o indicador de sustentabilidade
aplicado à legislação urbanística.

Em favor da escolha deste tema central, sustentabilidade urbana e, a

despeito do crescente interesse de estudos e pesquisas relacionados ao
planejamento urbano e às formas de desenvolvimento sustentável, o que destaca a
atualidade do assunto, vários aspectos ainda não foram suficientemente esgotados
nem equacionados, inclusive a própria discussão da territorialização das questões
relacionadas à sustentabilidade. Acredita-se também que a abordagem aqui
considerada se constitua em certa dose de novidade, principalmente o foco nos
indicadores presentes na legislação urbanística, especialmente quando se procura a
sua correspondência direta com a área de planejamento, a bacia hidrográfica.

Destaca-se como oportuna e inovadora a adoção da bacia hidrográfica como

a unidade de planejamento, recurso bastante adequado à gestão integrada, que
permite objetivamente o tratamento da ocupação urbana da bacia, na prática do
planejamento urbano. Embora se considere a complexidade desta solução, na
medida em que as áreas de planejamento, os zoneamentos, as divisões e
subdivisões administrativas por regiões e bairros (divisões da cidade utilizadas no
planejamento funcionalista predominante no Rio de Janeiro), comumente não
guardam correspondência com os limites das bacias.

16
Na presente tese aplicou-se o pensamento de Henri Lefebvre à discussão da sustentabilidade e
suas interfaces com o território, destacando-se, entretanto que o autor não se dedicou
especificamente ao estudo da sustentabilidade.
 34

Uma alternativa pode ser a adoção da divisão em sub-bacias relacionadas aos

Projetos de Estruturação Urbana, PEUs17, no Rio de Janeiro, que englobam bairros
e trechos de bairros, conforme proposto em Kauffmann et al. (2004a), Kauffmann
(2010) e mais recentemente recomendado na revisão do Plano Diretor de 2011. Na
elaboração destes diversos PEUs no Rio de Janeiro foram contempladas de certa
forma algumas questões associadas aos recursos hídricos tais como o
estabelecimento de taxas de permeabilidade, entretanto não foram diretamente
relacionadas a bacias hidrográficas. Em estudos recentes realizados na bacia do rio
Morto, na cidade do Rio de Janeiro pode-se verificar a importância da utilização da
bacia hidrográfica como unidade de planejamento e a utilidade da taxa de
impermeabilização (TI) tanto na concretização deste objetivo como para o estudo
dos efeitos do aumento da impermeabilização da superfície da bacia nos sistemas
de recursos hídricos (KAUFFMANN, 2003; KAUFFMANN e PIMENTEL DA SILVA,
2004 e 2005).

A questão da impermeabilização do solo tem sido registrada freqüentemente

na legislação urbanística, nos processos de planejamento urbano e na gestão dos
recursos hídricos, bem como em diversos trabalhos que discutem o assunto e que
o relacionam aos efeitos e impactos no regime hidrológico e no meio ambiente,
entretanto, diferentemente da abordagem proposta no presente estudo que se refere
ao índice TI agregado em um indicador de ocupação urbana sustentável, IOS-BH,
desenvolvido no item 3.5.

Ilustrando então a importância do tema escolhido, em recente (agosto de 2010)

pesquisa realizada na Internet (Google) de busca por palavras-chave relacionadas
diretamente à questão da sustentabilidade urbana, só para o ano de 2010, foram
encontrados diversos resultados, listados, em números aproximados, no quadro a
seguir.

17
Proposição também apresentada a seguir, especialmente no item 2.3 que trata da sustentabilidade
urbana e da bacia hidrográfica como unidade de gestão.
 35

QUADRO 1.1.1.1 – Pesquisa por Palavras-Chave

RESULTADOS EM RESULTADOS EM
PALAVRAS-CHAVE
PORTUGUÊS INGLÊS
Planejamento por bacias
508 mil 143 mil
urbanas
Planejamento integrado
18,5 mil 241 mil
urbano e de recursos hídricos
Impermeabilização do solo 86 mil 172 mil
Indicador de
17 mil 56 mil
impermeabilização do solo
Fonte: Elaboração da autora com base em Google, 2010.

Vale ressaltar que de cada pesquisa foram colhidas amostras de cinqüenta a

cem resultados e, mesmo considerando-se o caráter aleatório e a ausência de
critérios específicos para a amostragem, observou-se que nenhum dos textos
selecionados tratava diretamente de alguma das principais características do objeto
alvo da presente tese (indicador de ocupação sustentável de bacia hidrográfica
urbana) e nem com a abordagem proposta neste estudo, especialmente com o foco
na questão urbana. A maioria se incluía na área de modelagem hidrológica, recursos
hídricos, modelos computacionais, geografia e outros. Da mesma forma, em
pesquisa, na mesma época, (agosto de 2010) para os nomes de autores que por
ocasião da elaboração da dissertação de mestrado (KAUFFMANN, 2003), tratavam
de indicadores de impermeabilização do solo, entre eles Pauleit e Duhme (2003);
Ong (2003); Schueler (1994); Smith (2000); Sleavin, Civco, Prisole e Giannotti
(2000); Whitford, Ennos e Handley (2001) não foram encontrados trabalhos recentes
sobre tema diverso do anterior, ou especificamente relacionado à ocupação urbana.

Considerando-se ainda que o modelo predominante de cidade, ideal ou

satisfatória tem se apoiado em índices e em padrões de difícil compreensão, em
classificação rígida em funções e zoneamentos que não levam em conta os recursos
hídricos e ambientais, possibilitando um crescimento e adensamento extremos,
como parte de uma visão tecnocrática na legislação urbanística e que entende a
cidade como um objeto puramente técnico, acentua-se a importância da construção
do desenvolvimento urbano sustentável.

Neste sentido, sob o tema sustentabilidade urbana, o objeto de estudo

deste trabalho volta-se a uma contribuição para o desenvolvimento de indicador
de ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH). Para tal o estudo dos
 36

indicadores de sustentabilidade, bem como dos parâmetros e índices presentes na

legislação urbanística, especialmente, mas também na legislação de recursos
hídricos e de meio ambiente complementarmente, busca iluminar o papel que estes
indicadores exercem ou podem exercer na construção da sustentabilidade urbana,
inclusive como elementos facilitadores para novas formulações de planejamento
urbano.

Ou seja, o objetivo do presente estudo se constitui na aplicação dos

indicadores à legislação urbanística da cidade do Rio de Janeiro, considerando
sua correspondência com a área de planejamento, em especial a bacia
hidrográfica, buscando, à luz dos processos e formas de planejamento, as
possibilidades de contribuição para a superação do planejamento urbano
contemporâneo e construção da sustentabilidade urbana.

O estudo aplica-se à cidade do Rio de Janeiro devido ao seu crescimento

em sítio ambiental extremamente rico, à sua história como centro privilegiado de
política, cultura e sede do poder, e que guarda características e especificidades de
uma enorme complexidade que a história da evolução urbana, da legislação
urbanística e de seus parâmetros pode ajudar a desvendar e repensar. O recorte
espacial adotado para a aplicação do indicador proposto, o IOS-BH, foi o bairro
da Barra da Tijuca. Considerou-se da mesma forma as peculiaridades do local:
área de também exuberante ambiência natural, um dos atuais vetores preferenciais
de expansão da ocupação urbana da cidade e que tem sido alvo de crescente
investida da incorporação imobiliária, através de investimentos e constantes
alterações da legislação urbanística. A região interessa particularmente ao presente
estudo ainda porque é passível de recuperação ambiental e de viabilização de um
crescimento e planejamento urbano sustentáveis.

O período privilegiado no estudo: de 1992 até a atualidade, deve-se a que o

ano de 1992 marcou a ampliação da discussão da sustentabilidade com o advento
da ECO92. Nesta época houve também uma acentuação mais significativa do
processo de expansão da urbanização notadamente na direção oeste da cidade,
Barra da Tijuca e adjacências, o que se evidencia na análise da legislação
urbanística e suas alterações, tratada especialmente neste estudo, no capítulo 3.
Aprovou-se o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro aos moldes
 37

funcionalistas e, em seguida, foi implantado, em concomitância, o planejamento

estratégico. Ambos já revistos coexistem ainda na atualidade.

Contextualiza-se assim o Rio de Janeiro como local privilegiado ao estudo

da tensão dialética entre pólos opostos: entre a introdução de novos indicadores
de sustentabilidade urbana incluindo a adoção de nova unidade de planejamento (a
bacia hidrográfica) e um paradigma de planejamento (funcionalista) que entende a
cidade por partes.

Este percurso entre a sustentabilidade e a insustentabilidade urbana está no

presente estudo referenciado especialmente em Lefebvre, embora contemple
também as principais abordagens teóricas contemporâneas das questões
relacionadas à sustentabilidade urbana e à ocupação urbana, com ênfase nas
interfaces com a legislação urbanística e seus parâmetros.

A linha de pesquisa adotada (detalhada nos itens 1.2, 1.3 e 1.4 a seguir),
com ênfase nos estudos de Henri Lefebvre, se baseia na própria essência teórica
e metodológica da obra do autor. O pensamento não estanque de Lefebvre,
traduzido nos movimentos entre os pólos opostos de abordagem utilizados pelo
autor, especialmente em “Lógica Formal/ Lógica Dialética” (1983) ilumina
privilegiadamente o estudo das questões dialeticamente opostas tratadas na
presente tese, comentadas acima: sustentabilidade e insustentabilidade; bacia
hidrográfica como unidade de planejamento urbano integrado ao de recursos
hídricos em contraposição ao zoneamento funcionalista. A Bacia Hidrográfica é
entendida aqui, como também em Lefebvre (1991), um espaço social, contraditório
que comporta toda a diversidade da vida social, conforme discutido no item 1.4.1.

A opção privilegiada pela metodologia “lefebvreana” permite também uma

abordagem original na formulação de indicadores de sustentabilidade, ajuda a
examinar a propriedade desses parâmetros, conforme tratados nesta tese,
especialmente no item 1.4.2, de quantificar e qualificar o estado da sustentabilidade
ou insustentabilidade da bacia ou micro bacia hidrográfica, nas diferentes oposições
que compõem o indicador como, por exemplo, entre o passado e o futuro; o antigo e
o novo; entre o executor e a população, assumindo mesmo o papel de termo médio
como também bem apresenta Lefebvre (1983).
 38

Supõe-se assim que estes indicadores podem exercer um papel fundamental

na construção da sustentabilidade. Procura-se então refletir sobre a forma de
relacionamento dos indicadores com as formas de planejar, com a unidade de
planejamento, se guardam correspondência direta com estas áreas, com as bacias
hidrográficas, por exemplo. Como podem ou se podem traduzir a tensão dialética
entre o todo (a bacia hidrográfica) e as partes (as zonas). Pretende-se verificar de
que forma eles são calculados, como têm sido modificados e de que maneira têm
servido ao planejamento urbano e aos interesses envolvidos. Que pistas eles podem
velar ou revelar? Que caminhos ou descaminhos para a sustentabilidade urbana
podem apontar?

É possível evidenciar, a partir da análise (aqui voltada à cidade do Rio de

Janeiro, com estudo de caso aplicado à Barra da Tijuca) dos indicadores presentes
na legislação urbanística e suas interfaces com as teorias de planejamento urbano
e, à luz da sustentabilidade, pistas para novas formas de se pensar e fazer as
cidades? Elementos relacionais entre a realidade física alvo do projeto e o projetado
(o desenho, o plano), entre a legislação e sua aplicação, os indicadores podem
revelar a dinâmica da construção da cidade e as formas de sua apropriação,
trazendo à tona contradições deste processo, bem como iluminar a própria tensão
dialética do percurso entre a sustentabilidade e a insustentabilidade urbana?

Pode-se, então, a partir destas considerações, sintetizar a hipótese do

presente estudo de que os indicadores na legislação urbanística da cidade do Rio de
Janeiro não têm correspondência física com a área de planejamento e se constituem
em abstrações numéricas dificultando a mensuração e construção da
sustentabilidade urbana.

Considerando-se esta premissa pode-se destacar a questão central do

presente estudo: o novo indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica
(IOS-BH) pode oportunizar a conexão da legislação urbanística com a bacia
hidrográfica, adotada efetivamente como área de planejamento urbano integrado ao
de recursos hídricos e ambientais e, contribuir assim para a superação do
planejamento urbano contemporâneo na perspectiva da sustentabilidade?

Buscando estas respostas a tese ora exposta está desenvolvida em

basicamente quatro capítulos precedidos da apresentação.
 39

O CAPÍTULO 1 – APORTE TEÓRICO E METODOLÓGICO, de cunho

conceitual, está organizado em cinco itens: Prólogo (1.1); Sistematização Conceitual
(1.2); Tríades Teóricas (1.3); Interação Dialética (1.4) e Procedimentos de Pesquisa
(1.5), comentados a seguir:

 Prólogo (1.1)
Apresenta-se no prólogo a contextualização resumida do tema central da tese,
a sustentabilidade urbana em percurso dialético com a insustentabilidade, ao longo
dos anos, marcadamente após a industrialização e o aumento dos problemas
urbanos, em diversas formulações e alternativas em busca de melhor qualidade de
vida urbana, ainda que só se apresentassem sob a denominação de
sustentabilidade principalmente após a Conferência de Estocolmo de 1972. A
questão da sustentabilidade urbana se encontra relacionada à gestão integrada das
águas urbanas, apoiada na legislação urbanística e suas interfaces com os aspectos
de recursos hídricos e ambientais, instrumentalizada na adoção da bacia
hidrográfica como unidade de planejamento e no uso de indicador de
sustentabilidade aplicado à legislação urbanística, perspectiva em que se insere o
objeto de estudo: contribuição para o desenvolvimento de indicador de
ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH), bem como o objetivo
principal: aplicação dos indicadores à legislação urbanística da cidade do Rio
de Janeiro. Aponta-se a possível inovação e contribuição da tese. Justifica-se o
recorte espacial na cidade do Rio de Janeiro, bairro da Barra da Tijuca e o recorte
temporal de 1992 à atualidade. Destaca-se a justificativa da linha de pesquisa
adotada e da ênfase na referência teórico-metodológica em Lefebvre devido à
dinâmica do seu pensamento, em movimento entre pólos opostos de abordagem, o
que ajuda na compreensão da sustentabilidade urbana e, especialmente,
proporciona um enfoque original à formulação de indicadores. Com base nestas
referências e na premissa de que os indicadores (índices e parâmetros) na
legislação urbanística são apenas números que não se correspondem diretamente
com a área de planejamento e não facilitam a gestão integrada com os recursos
hídricos e ambientais e tampouco a construção do desenvolvimento urbano
sustentável, formula-se a questão central da tese: Existe a possibilidade de
contribuição do IOS-BH para a superação do planejamento urbano contemporâneo
 40

na perspectiva da sustentabilidade? Apresenta-se, por fim no Prólogo, a presente

estrutura da tese.

 Sistematização Conceitual (1.2)

Trata-se aqui da síntese dos principais termos, com os respectivos
entendimentos, próprios do pensamento de Lefebvre tomado como referência
preferencial conforme já justificado no prólogo, que aparecem ao longo do texto da
tese e se revelaram úteis à sua compreensão e, particularmente à teoria
“lefebvreana” adotada, especialmente em tríades teóricas – item 1.3 e interação
dialética – item 1.4. As principais questões e palavras-chave mais freqüentes na
construção do pensamento que sustenta a pesquisa também estão esclarecidas e
relacionadas por ordem de relevância ao objeto de estudo. As definições,
referenciadas na revisão bibliográfica dos respectivos temas, estão apresentadas em
caráter de delimitação e contribuição à compreensão do enfoque utilizado, sem a
pretensão de esgotar as discussões a elas relacionadas.

 Tríades Teóricas (1.3)

Neste item apresentaram-se as referências teórico-metodológicas que melhor
pudessem iluminar o objeto de pesquisa, aplicação dos indicadores à legislação
urbanística da cidade do Rio de Janeiro, permeando o percurso para o seu
enriquecimento. Do pensamento de Lefebvre (1983, 1991, 2001, 2001a, 2008)
considerou-se especialmente o movimento de interação dialética entre pólos
opostos, no qual o indicador se configura como o elemento médio na tríade e,
também, a tríade dialética do percebido, concebido e vivido, aplicável ao
entendimento da bacia hidrográfica como espaço social. Da tríade mítica de
Bourdieu (1996, 2000, 2004) buscou-se a inspiração para o processo de
estranhamento e construção do objeto: rigor, reflexividade e risco, com ênfase na
busca das variantes que permitissem verificar as invariantes, tanto para o
entendimento da unidade de planejamento bacia hidrográfica como na construção e
análise dos indicadores. Sartre (1972), Habermas (1994, 1997) e Leibniz (2009)
contribuíram com a base teórico-metodológica para a formulação do IOS-BH
particularmente no que se refere ao seu papel de mediação e a sua propriedade de
medir gradações.
 41

 Interação Dialética (1.4)

Neste item, subdivido nos itens 1.4.1 e 1.4.2, explicitam-se os principais
pressupostos do pensamento de Lefebvre (1983, 1991, 2001, 2001a, 2008), tomado
como principal referência na construção do objeto de pesquisa conforme já
justificado. No item 1.4.1 trata-se da bacia hidrográfica como espaço social
aplicando-se os conceitos espaciais, inclusive a tríade do percebido, concebido e
vivido (LEFEBVRE, 1991) e os de outras contribuições. Os movimentos dos
indicadores na legislação urbanística considerados no item 1.4.1, se constituem na
aplicação da teoria de Lefebvre como base na formulação de indicadores
destacando a sua propriedade de qualificação (item 1.4.2.1 – Quantidade e
Qualidade), seu papel de mediação (item 1.4.2.2 – Termo Médio) e seu caráter
estratégico (item 1.4.2.3 – Superação).

 Procedimentos de Pesquisa (1.5)

Aqui se esclarecem as referências teórico-metodológicas adotadas, e os
procedimentos que estruturaram a metodologia de trabalho e a análise da tese.

O CAPÍTULO 2 – SUSTENTABILIDADE: FORMULAÇÕES E

FERRAMENTAS apresenta o contexto teórico relacionado mais diretamente ao
tema de pesquisa, sustentabilidade urbana, com base na revisão dos principais
autores e literatura sobre a matéria. O presente estudo entende a sustentabilidade
urbana sob a perspectiva “Lefevbreana”, em interação dialética com o seu oposto, a
insustentabilidade das cidades, imbuída do referencial teórico-metodológico
sistematizado no capítulo 1. Considera ainda fundamental para a construção da
sustentabilidade urbana, conforme comentado, a integração do planejamento urbano
com o de recursos hídricos e ambientais e para tal, se fazem necessários a
utilização da bacia hidrográfica como unidade de gestão e o recurso dos indicadores
como elementos facilitadores do processo.

Sendo assim, adotou-se a subdivisão em cinco itens:

 2.1 - tratando do conceito de sustentabilidade (antecedentes – item 2.1.1 e

evolução – item 2.1.2) com base na revisão bibliográfica sobre o assunto, permeada
pelo referencial teórico do capítulo1 e, apontando para a importância do papel dos
indicadores;
 42

 2.2 - apresentando a discussão dos principais autores sobre indicadores de

sustentabilidade (2.2.1 – introdução; 2.2.2 – aspectos, características e limites;
2.2.3 – histórico) também referenciada no capítulo 1 e, destacando a sua relevância
na construção da sustentabilidade e sustentabilidade urbana;

 2.3 - discorrendo propriamente sobre a sustentabilidade urbana e a bacia

hidrográfica como unidade de gestão sob os contextos: internacional (item 2.3.1)
e brasileiro (item 2.3.2). Enfatiza a gestão integrada do planejamento urbano,
ambiental e de recursos hídricos e a adoção da bacia hidrográfica como unidade de
gestão das águas urbanas;

 2.4 – trata da análise crítica da ocupação urbana, referenciada nos estudos

mais relevantes sobre o tema, também sob a perspectiva da interação dialética entre
a sustentabilidade e insustentabilidade e, permeada pela tensão entre o
planejamento funcionalista em coexistência com o planejamento estratégico e a
possibilidade de novas formulações (item 2.4.1 – intervenções na cidade capitalista);
entre a divisão estanque da cidade em zonas e demais instrumentos do
planejamento e a utilização de novos recursos tais como a bacia hidrográfica como
unidade de planejamento e gestão e indicadores aplicados à legislação urbanística
(item 2.4.2 – recursos do planejamento urbano).

 2.5 – em reflexões e tensões consideram-se algumas questões gerais em

síntese do capítulo 2 relacionando-as ao referencial teórico do capítulo1, apontando
para o capítulo 3, para a aplicação dos indicadores à legislação urbanística da
cidade do Rio de Janeiro e para a proposição do novo indicador IOS-BH.

O CAPÍTULO 3 – CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA CARIOCA E

CONTRIBUIÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DO IOS-BH trata do contexto
empírico, da aplicação dos indicadores à legislação urbanística da cidade do Rio de
Janeiro (objetivo de estudo) e da consecução do objetivo: contribuição para o
desenvolvimento de indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-
BH) resultando no objeto enriquecido, conforme a metodologia de Lefebvre. Este
texto procura resgatar os pressupostos teóricos dos capítulos 1 e 2, relacionando-os
ao objetivo de estudo, nos itens 3.1 a 3.4, que, em seguida, está aplicado à
proposição do IOS-BH (item 3.5).

Sendo assim o capítulo 3 está dividido em cinco itens:

 43

 3.1 – discute as expansões e intervenções no Rio de Janeiro com base na

revisão da literatura sobre o tema, considerando o referencial teórico adotado e
exposto nos capítulos 1 e 2, e portanto, as tensões entre a sustentabilidade e
insustentabilidade urbanas; entre modelos de planejamento (plano diretor e
estratégico); unidades de planejamento (zoneamento e bacia hidrográfica); com
ênfase na legislação urbanística apontando para o item seguinte;

 3.2 – trata do arcabouço jurídico urbanístico da cidade do Rio de Janeiro

buscando analisar a integração com os aspectos de recursos hídricos e ambientais
(item 3.2.1) e as variantes na legislação de uso do solo (item 3.2.2) que permitam
verificar as principais alterações e suas correlações com os indicadores
desdobradas no item 3.3;

 3.3 - analisa as conexões dos indicadores na legislação urbanística do

Rio de Janeiro com as alterações desta legislação, buscando explicitar o potencial
destes indicadores em seu papel de mediação entre os pólos de oposição
comumente tratados no planejamento urbano como, por exemplo: passado e
presente; legislação e aplicação; executor e população; legislador e gestor;
quantidade e qualidade; sustentável e insustentável. Indica a exemplificação em
estudo de caso, tratado no item que segue;

 3.4 – apresenta a aplicação das considerações anteriores acerca das

alterações na legislação urbanística no estudo de caso da Barra da Tijuca,
procurando evidenciar a importância dos indicadores, e da necessidade da sua
conexão com a área física da unidade de planejamento para possibilitar a
contribuição em novas formulações de planejamento na perspectiva da
sustentabilidade, apontando para o item 3.5;

 3.5 – na mediação e superação: o IOS-BH apresenta-se a proposta de

contribuição para o desenvolvimento de novo indicador de ocupação sustentável da
bacia hidrográfica. No item 3.5.1 formula-se o IOS-BH considerando os
pressupostos e referenciais teóricos adotados nos capítulos 1 e 2; o papel do
indicador de mediação entre as oposições integrantes dos processos de
planejamento (conforme já comentado, por exemplo, entre projeto e teorias e sua
aplicação; entre o número e a realidade; entre a legislação e a unidade de
planejamento; entre o simples o complexo etc.) indicando o seu potencial de
 44

contribuição na superação da dicotomia entra sustentabilidade e insustentabilidade.

A composição do IOS-BH está desenvolvida no item 3.5.2, compreendendo
basicamente as variantes agregadas: taxa de impermeabilização do solo e qualidade
das águas urbanas; densidade máxima de habitantes e disponibilidade de áreas
verdes, referenciadas em diversos estudos sobre o tema e apresentada em
expressão numérica. A seguir, no item 3.5.3 o IOS-BH está aplicado ao estudo de
caso na Barra da Tijuca, considerando alterações significativas da legislação
urbanística para a área em questão buscando evidenciar o papel dos indicadores
envolvidos, discutindo-se no item 3.5.4 o potencial do IOS-BH, face os resultados
observados na aplicação do item anterior, à luz dos referenciais teóricos adotados,
em expectativa de uma contribuição para o desenvolvimento de indicador de
ocupação sustentável da bacia hidrográfica.

O CAPÍTULO 4 – A MODO DE CONCLUSÃO procura resgatar as questões e

os pressupostos teóricos adotados e discutidos no presente estudo, sem a
pretensão de esgotar os assuntos, mas contribuir no debate dos caminhos da
sustentabilidade urbana, recursos e instrumentos. Busca relacionar o contexto
teórico ao empírico, aproximar a base teórica que serviu de referência à fase de
aplicação do estudo, especialmente ao caso de estudo na Barra da Tijuca,
procurando identificar a partir do pressuposto inicial o alcance do objetivo pretendido
e a resposta ou respostas à questão central formulada.

Analisa a formulação e aplicação do IOS-BH à luz do referencial teórico-

metodológico avaliando se este novo indicador de ocupação sustentável da bacia
hidrográfica (IOS-BH) pode oportunizar a conexão da legislação urbanística com a
bacia hidrográfica, adotada efetivamente como área de planejamento urbano
integrado ao de recursos hídricos e ambientais e, contribuir assim para a superação
do planejamento urbano contemporâneo na perspectiva da sustentabilidade?

1.2. SISTEMATIZAÇÃO CONCEITUAL

A construção de “Indicadores na Legislação Urbanística Carioca em Novas

Formulações de Sustentabilidade Urbana: Contribuição para o desenvolvimento de
indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH)” está baseada
fundamentalmente nos trabalhos de Henri Lefebvre, conforme justificado no Prólogo,
 45

devido a peculiaridade de seu pensamento, dinâmico entre pólos opostos de

abordagem teórica e que facilita especialmente o estudo dos indicadores, conferindo
mesmo certo caráter de originalidade. Para efeitos de sistematização, se destacam
na teoria de Lefebvre alguns termos e os seus respectivos entendimentos, úteis
aos conceitos (principais questões e palavras-chave mais utilizadas) e referências
teóricas (tríades teóricas – item 1.3 e interação dialética – item 1.4) adotadas.

Preliminarmente Lefebvre (1983) ressalta que conhecimento é um fato,

simplesmente, e não um problema em si mesmo, a não ser que se isolem na
análise, os seus elementos, o sujeito e o objeto. O sujeito que, em termos
filosóficos, seria o pensamento, o homem que conhece, age e reage com o objeto
que se corresponde aos seres conhecidos. Estes, o “sujeito e o objeto, estão em
perpétua interação”, uma “relação entre dois elementos opostos”, por definição,
“[...] uma interação dialética” (p.49). O autor considera indispensável, sob a
perspectiva de que o conhecimento deve ser aceito como um fato indiscutível,
examinar e discutir como incrementar, aperfeiçoar o conhecimento e mesmo como
acelerar o seu progresso. E, para tal, sistematiza as características mais gerais do
conhecimento em: prático, social e histórico.

O conhecimento é prático e começa pela experiência. Somente a prática

coloca o ser humano em contato com as realidades objetivas e, em interação com
outros seres na vida social. Neste convívio social se estabelecem as relações, as
interações, cada vez mais ricas e complexas, transmitindo-se o conhecimento, o
saber adquirido uns aos outros. E, este conhecimento é adquirido e conquistado em
processo histórico, em longo caminho. Na “ciência [...] todo novo resultado supõe
um longo treinamento; e todo novo desempenho, todo melhoramento de resultados,
são obtidos de modo metódico” (LEFEBVRE, 1983, p.50).

A “razão, a lógica, a história se tornam simultaneamente concretas e

verdadeiras, ao se tornarem dialéticas” (p.89). A teoria “lefebvreana” pode ser
evidenciada na inserção das análises em contexto histórico tanto para a construção
do objeto teórico quanto do empírico:

em certos limites a oposição entre verdade e erro é absoluta; e, por essa

razão, mantemos a distinção entre eles, bem como a idéia de uma verdade
objetiva. Mas, fora de tais limites, fora do domínio indicado, fora do
momento determinado da história e do pensamento, a oposição se torna
relativa e a verdade se transforma em erro (e vice-versa). [...] A razão por
sua vez constata que o elemento não pode viver fora do conjunto, [procura
 46

estabelecer o todo]; é função do movimento total (p.104), [...] é função da

unidade. [Mas não pode se isolar], compreender um objeto é ver o
detalhe no conjunto (LEFEBVRE, 1983, grifos da autora).

No seu desenvolvimento, objetos teórico e empírico incorporam, ainda de

acordo com Lefebvre (1983), as contribuições de outros autores que resultem no
objeto de estudo enriquecido. “Um conhecimento mediato, conquistado, adquirido,
assimilado, torna-se o meio de adquirir novos conhecimentos, mas nesse momento,
ele se apresenta imediatamente ao nosso pensamento”. O mediato converteu-se
em imediato. A mediação não foi destruída, o novo imediato é enriquecido obtido
em um nível aprofundado, desenvolvido através da mediação, o que “a lógica
dialética designa de imediato superior” [...], “é um grau superior de conhecimento”
(1983, p.107, grifos da autora). Esta resultante pressupõe também a reflexão
dialética a partir do movimento do pensamento entre pólos opostos em interação. A
obra individual e a coletiva são dois “aspectos inseparáveis do imenso esforço
humano”. Determina-se assim a “relação complexa entre a interação do absoluto e
do relativo, do verdadeiro e do não-verdadeiro” 18 (1983, p.100).

Especialmente a proposição, tanto na construção teórica, quanto na própria

composição do indicador IOS-BH, considera a perspectiva “lefebvreana”: o caráter
de mediação, o movimento entre pólos opostos de consideração, a história, a
materialidade e a expectativa de superação.

As questões conceituais e palavras-chave que permeiam o texto,

consideradas de maior relevância e passíveis de esclarecimentos para a
compreensão deste trabalho, estão sistematizadas, por ordem de relevância para o
texto, a seguir. As definições apresentadas, longe de esgotar os assuntos ou
pretender dar conta da totalidade das formulações e mesmo da complexidade do
pensamento de Lefebvre, se prestam a situar e ilustrar os referentes conceitos. Da
mesma forma as palavras-chave estão descritas mais no sentido de esclarecer o
enfoque utilizado no presente texto e delimitar as muitas vezes diversas
possibilidades de interpretação.

18
Os itens 1.3 e 1.4 que tratam das questões diretamente relacionadas ao pensamento de Lefebvre
se dedicam a aprofundar estas bases teórico-metodológicas.
 47

1.2.1. Principais Questões

As principais questões passíveis de esclarecimentos estão a seguir

sistematizadas obedecendo, conforme comentado, a ordem de importância para o
texto.

Interação Dialética
Lefebvre (1983) considera que quanto mais avançamos no conhecimento, na
análise, tanto mais o pensamento, o entendimento considera incompatíveis os
diversos que ele descobre. O entendimento abstrativo cai em erro (relativo) ao
manter a separação. A razão restabelece as relações, a unidade, o concreto. É
assim que a razão dialética possuiu as características: imediato superior, captação
do concreto e do processo real, do movimento, verdade real mais alta, isto é o grau
superior de objetividade e de verdade relativa, mais próximo da verdade absoluta.
“Verdade e erro estão em interação dialética. Convertem-se um no outro.
Transformam-se. É por isso que podemos conquistar novas verdades e tender para
a verdade objetiva, através de verdades parciais e aproximativas, através de erros
momentâneos”.

Mediação e Superação
A mediação seria segundo Lefebvre (1983), um momento correspondente ao
próprio exercício da lógica dialética. A busca da mediação entre os pólos opostos de
análise, de consideração na pesquisa, concorre para a construção e conhecimento
do objeto de estudo. Enfim, o termo médio seria entendido como instrumento do
pensamento dialético, como conexão dialética que permita o movimento de interação
de diversos pólos que, em certa medida, está aplicado aqui ao tema de estudo,
buscando a superação, a construção de um objeto enriquecido, no caso um
indicador urbano ambiental, o IOS-BH.

O relativismo dialético, lembra Lefebvre (1983), é otimista. Aceita a relatividade

de nossos conhecimentos, não em razão de uma fatalidade metafísica, mas em
relação à etapa efetivamente atingida por nosso conhecimento. Admite a relatividade
de nossos conhecimentos, não no sentido de uma negação da verdade objetiva,
mas no sentido de uma perpétua superação dos limites de nosso conhecimento.
 48

Sustentabilidade e Insustentabilidade
Sustentabilidade é a habilidade, no sentido da capacidade, de sustentar ou
suportar uma ou mais condições, exibida por algo ou alguém. É uma característica
ou condição de um processo ou de um sistema que permite a sua permanência, em
certo nível, por um determinado prazo. Recentemente, o conceito se tornou um
princípio, segundo o qual o uso dos recursos naturais para a satisfação de
necessidades presentes não pode comprometer a satisfação das necessidades das
gerações futuras, imprimindo um caráter de longo prazo indefinido. O princípio da
sustentabilidade pode ser aplicado a qualquer empreendimento humano desde que
seja: ecologicamente correto; economicamente viável; socialmente justo e
culturalmente aceito (WIKIPÉDIA, 2010).

Considera-se aqui, também sob a inspiração em Lefebvre, a sustentabilidade

diretamente relacionada e em interação dialética com o seu oposto a
insustentabilidade. Os itens 2.1 e 2.2 explicitam estas questões, bem como o
conceito de sustentabilidade conforme aparece na lei, algumas interpretações e
aplicações ao contexto urbano.

Indicadores de Sustentabilidade
Os indicadores de sustentabilidade, a título de sistematização dos principais
termos utilizados neste trabalho, podem ser definidos, conforme se apresenta (e
também se detalha) no item 2.2, como: ferramentas constituídas por uma ou mais
variáveis que, associadas através de diversas formas, revelam significados mais
amplos sobre os fenômenos a que se referem (IBGE, 2002). São fundamentais
como subsídios ao processo de viabilização do desenvolvimento sustentável e
devem ser selecionadas criteriosamente segundo as diferentes necessidades
permitindo sua integração nas diversas políticas setoriais (FUNDAÇÃO GETÚLIO
VARGAS, 2000 e GOMES et al., 2002). Aparecem no presente texto tratados em
seus opostos, em seus aspectos qualitativos e quantitativos, como elementos de
mediação e instrumentos facilitadores da superação do planejamento
contemporâneo, especialmente no item 1.4.

Espaço Urbano e Espaço Social

O espaço urbano não deve ser confundido com a sua dimensão concreta, o
meio ambiente transformado (tratado em conceito adiante). Em uma
 49

analogia com o teatro, o meio ambiente é o palco; o governo, as

instituições, as empresas e a população em todas as suas diversidades são
os atores, [que apresentam] papéis diferenciados em decorrência do poder
econômico e político de que desfrutam; e o espaço é a peça,
constantemente reescrita pela dinâmica das relações sociais [as quais]
alteram tanto as funções do meio ambiente quanto os papéis dos atores
sociais (GRAZIA et al., 2001, p.93, grifo da autora).

O espaço urbano aqui tratado, especialmente no que se refere à unidade de

planejamento proposta, a bacia hidrográfica, a bacia hidrográfica urbana
(definidas a seguir), se pauta nas considerações de Lefebvre. O espaço urbano
seria entendido como uma síntese da dicotomia cidade-campo, um elemento
resultante da interação dialética cidade-campo, a manifestação material e sócio-
espacial da sociedade urbano-industrial contemporânea estendida, virtualmente, por
todo o espaço social, um espaço de superação: “O tecido urbano prolifera,
estende-se, corrói os resíduos de vida agrária. Estas palavras, ‘o tecido urbano’, não
designam, de maneira restrita, o domínio edificado nas cidades, mas o conjunto das
manifestações do predomínio da cidade sobre o campo” (LEFEBVRE, 1999, p.17).

O tecido urbano sintetiza, assim, o processo de expansão do fenômeno

urbano, incluindo as relações sociais, que resulta da cidade sobre o campo e,
virtualmente, sobre o espaço regional e nacional como um todo19. O urbano seria
definido
como o lugar da expressão dos conflitos, invertendo a separação dos
lugares onde a expressão desaparece, onde reina o silêncio, onde se
estabelecem os signos da separação. [Assim] o urbano poderia também ser
definido como lugar do desejo, onde o desejo emerge das necessidades,
onde se concentra porque se reconhece (LEFEBVRE 1999, p.160).

Lefebvre quando fala das leis do urbano, dialeticamente considera as

negatividades implicando em positividades, dentre as quais se destaca, para o
entendimento do objeto em questão, que a concepção do urbano, visa, também a re-
apropriação, pelo ser humano, de suas condições no tempo, no espaço, nos objetos.
Condições estas

que lhe eram, e lhe são arrancadas, para que só as reencontre mediante a
compra e a venda. [Pode-se dizer] que o tempo, lugar dos valores, e o
espaço, meio de troca, podem se encontrar numa unidade superior, o
urbano? Sim. [Ou seja], criar a unidade espaço temporal é, com efeito, uma
definição possível, entre outras, do urbano e da sociedade urbana (1999,
p.163).

19
Lembra-se aqui, no que se refere à questão regional, da influência de Patrick Geddes apontada no
Prólogo e tratada nos itens 2.3 e 2.4.
 50

Planejamento Urbano: o Contemporâneo e sua Superação

O Urbanismo, campo do conhecimento, ora considerado como ciência ora
como técnica, encontra na cidade o principal objeto de estudo e intervenção.
Segundo Ferrari (1979) os termos “urbanização” e “urbanismo” com a acepção de
planejamento urbano foram formulados pela primeira vez na segunda metade do
século passado. E teriam sido utilizados pela primeira vez pelo arquiteto espanhol
Ildelfonso Cerdá, em 1867 (apud FERRARI, 1979), em sua obra pioneira “Teoria
Geral da Urbanização”, para explicar “a organização das cidades resultantes da
revolução industrial, em seu sentido sociológico atual”. Surge no final do século XIX,
na Europa, período pós-revolução industrial, em busca de transformações
necessárias à realidade caótica das cidades20.
A partir do início do século XX até seus meados, os pressupostos da cidade
funcional presentes na Carta de Atenas, documento formulado com base nas
discussões das várias edições do Congresso Internacional de Arquitetura Moderna
(CIAM), do qual Le Corbusier (1974, 1977 e 1992) foi seu principal baluarte,
configuram o Urbanismo Modernista. Este urbanismo sobreviveu e resiste até hoje
na prática de planejamento nos mais diferentes países, não tanto por sua estética,
mas sim por seu espírito funcionalista de zoneamento do uso do solo21. Este
instrumento, carregado de um poder de difusão justificado na sua capacidade de
síntese, alcançou em todo o mundo, inclusive no Brasil, o planejamento urbano.
Esta uma das denominações distintas, que recebe o urbanismo, principalmente a
partir de meados do século XX, aplicado ao planejamento da cidade, abrangendo
toda a ação (ou discurso) do Estado sobre o urbano e sobre o processo de
urbanização caracterizada por uma suposta visão geral ou de conjunto. Neste
contexto o Estado encaminha a elaboração e execução de diversos Planos
Diretores22.

Ao final do século XX e início do século XXI, novos urbanistas, observando

cidades que resistiram ao planejamento funcionalista, inspirados em novo modelo de
retorno à cidade mista, no potencial das intervenções pontuais para regenerar o

20
O tema está desenvolvido nos itens 2.3 e 2.4.
21
A definição de zoneamento encontra-se nas palavras-chave a seguir.
22
Para o Rio de Janeiro, em 1992, foi aprovado o Plano Diretor Decenal, Lei Complementar 16/1992.
Recebeu em 2006 o Substitutivo Nº 3 ao Projeto de Lei Complementar 25/2001 (projeto de revisão) e
só recentemente em 2011 foi aprovada a sua revisão, Lei Complementar 111 de 01.02. 2011 (RIO DE
JANEIRO, 2010).
 51

todo, formulam o planejamento estratégico, entendendo-o ainda como aquele que

engloba experiências difundidas a partir de Barcelona e suas intervenções para os
Jogos Olímpicos de 1992, alcançando ampla repercussão, também no Brasil.

O Rio de Janeiro convive então, já na década de 90 com os dois modelos de

planejamento: o racional-funcionalista (Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de
Janeiro aprovado em 1992) e o estratégico (Plano Estratégico I – Rio Sempre Rio de
1992). Ambos revistos em Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do
Município do Rio de Janeiro, aprovado em 2011 e Plano Estratégico da Prefeitura do
Rio de Janeiro 2009-2012 – O Rio mais Integrado e Competitivo, caracterizando-se
como interessante peculiaridade do planejamento contemporâneo que importa
aqui tratar. Evidenciam-se as contradições próprias dessa concomitância e as
tensões constantes nas tentativas de compatibilizar a rigidez do planejamento
racional-funcionalista (aplicado às zonas estanques da cidade e respaldado na
legislação urbanística em vigor) com a descentralização e flexibilidade de
investimentos do planejamento estratégico, criando descontinuidades no espaço
urbano e acentuando as contradições já existentes, próprias do capitalismo.
Lembrando, Lefebvre (2001, p.147):

o capitalismo destrói a natureza e arruína suas próprias condições,

preparando e anunciando seu desaparecimento revolucionário. Somente
depois dele, as trocas (no sentido amplo: tanto orgânicas, quanto
econômicas) entre o social e o natural, o adquirido e o espontâneo, poderão
se estabelecer sob forma apropriada ao desenvolvimento humano integral e
como lei reguladora da produção social. A cidade é, portanto, enquanto
ligada às forças produtivas [...], a sede deste vasto processo contraditório.
Ela absorve o campo e contribui para a destruição da natureza; destrói, ela
também, suas próprias condições de existência e deve restabelecê-las de
uma maneira sistemática.

Este contexto se mostra assim favorável a discussão da superação do

planejamento contemporâneo e, por isto mesmo, escolhido como aplicação do
objeto deste estudo.

Metrópoles e Megalópoles
O surgimento da cidade-mãe, da metrópole, se relaciona à existência de água
potável em abundância, facilidades de defesa, terra boa para cultivo, facilidade de
caminhos terrestres e fluviais, atraindo um grande número de habitantes. O
excedente de produtos regionais favorece o comércio especializado com outras
regiões, o cruzamento de culturas e o estímulo à ruptura da rotina. O comércio cria a
 52

necessidade de símbolos abstratos, signos, alfabetos, tábuas numéricas. Acentua-se

a especialização de funções econômicas e sociais. Surgem as fábricas e as
rivalidades entre donos de terras, comerciantes e industriais e os que não têm
posses e que têm que se empregar como jornaleiros sem perspectivas de melhoras
da situação econômica. O modo sistemático racional na religião, na literatura e no
teatro cresce em detrimento do modo orgânico e instintivo. O ambiente e a cultura
são remodelados e se estabelece um abismo entre o conhecimento sagrado e o
secular, entre o empirismo e a teoria, entre os fatos e as idéias. Cada vez se torna
mais difícil lidar com as disparidades culturais e cresce o individualismo. A luta de
classes começa de forma ativa e se estabilizam os símbolos do lucro na medida do
crescimento da influência das classes de mercadores e banqueiros (MUMFORD,
1945).
Freitag (2006) reconhece as metrópoles nas cidades com grande tradição
histórica tais como a centenária Berlim, as milenares Lisboa e Roma, que abrigam
cerca de cinco milhões de habitantes e que emergiram ao final do século XIX, ou
antes, da idade média, por exemplo, Paris. As cidades globais seriam também
grandes cidades, mas com importante peculiaridade, seriam sedes do capital
financeiro: Londres, Nova York e Tóquio a partir da virada do milênio.

As megalópoles seriam as cidades latino-americanas que a partir da segunda

metade do século XX resultantes da globalização da economia, se tornaram cidades
gigantes com mais de dez milhões de habitantes. Receberam a afluência de levas
migratórias, mas estavam despreparadas para recebê-las. Este grande contingente
de pessoas se estabeleceu na cidade ilegal, parte da cidade real que continua a
crescer, muito mais que a cidade legal. Exemplos seriam: Cidade do México com
18,9 milhões habitantes, São Paulo abrigando 17,8 milhões de pessoas, Buenos
Aires (13,1milhões de habitantes) e Rio de Janeiro com população de 11,2 milhões.
Todas estas cidades apresentando um desenvolvimento insustentável (FREITAG,
2006).

Esta fase da formação de metrópoles, segundo Mumford (1945), anuncia o

começo da decadência da cidade sob a influência do mito capitalista, concentrada
nos negócios e no poder. Os detentores dos meios de produção subordinam todos
os aspectos da vida à acumulação de riquezas e sua exibição. Cresce a expectativa
de conquista física com uso de força militar, dominação financeira e especulação. A
 53

necessidade de produtos agrícolas se amplia, as regras de abastecimento se tornam

mais fracas, cresce o espírito de competição agressiva, se abate a perspectiva de
crescimento cultural, a padronização da vida se estabelece sob a égide do dinheiro.
Triunfa a mecanização e a burocracia em detrimento da ação direta. O caráter
quantitativo se sobrepõe na arquitetura, na educação, no consumismo. O saber se
divorcia da vida que se fragmenta em compartimentos, se desorganiza e se debilita.
Cresce a exploração do proletariado e o conflito entre trabalhadores organizados e
proprietários. A “cidade como meio de associação e como porto da cultura se
converte em meio de dissociação e em ameaça cada vez maior para a cultura real.
Cidades menores caem sob a influência de megalópoles” (p. 366, grifo da autora).
Ressalta o autor neste sentido, as questões relacionadas aos processos de
formação e agravamento da aglomeração urbana, alerta dramático para a
possibilidade de extinção da civilização.

Mumford (1945) segue analisando os meios que favorecem este fenômeno,

destacando de forma talvez pioneira o papel dos serviços de infra-estrutura urbana
inclusive no que se refere aos custos e às disparidades do atendimento à população,
enfatizando como resultado as “zonas carcomidas” e a população proletária que a
ocupa, bem como as contradições e inconvenientes do modelo econômico da
metrópole, o capitalismo. Apresenta de forma inédita a preocupação com o meio
ambiente e mutilação da natureza associada ao desenvolvimento urbano. Prenuncia
o advento dos grandes Shoppings Centres quando fala do consumismo
desenfreado, da metrópole como uma Exposição Mundial permanente sob um
mesmo teto, um mesmo edifício de lojas de departamentos, com rotina subordinada
à exibição e venda de produtos buscando uma expansão cada vez maior.

Acredita Freitag (2006), baseada em diversos autores teóricos, urbanistas,

políticos e ecólogos tais como Ronald Daus (1990-1997) e Saskia Sassen (1991),
que dificilmente essas megalópoles de hoje teriam condições de se inserir no
contexto global como metrópoles. Seriam necessárias entre outras medidas,
políticas que buscassem a absorção de mão de obra; a proteção ao meio ambiente
a sustentabilidade dos processos de desenvolvimento econômico, o controle da
natalidade e da livre movimentação entre cidades; e mesmo entre bairros da mesma
cidade e, sobretudo o desenvolvimento de uma cidadania na qual as políticas seriam
bem sucedidas. Especificamente relacionada à questão urbana, Freitag (2006)
 54

aponta para a transformação da megalópole em cidade policêntrica, com novos

centros urbanos menores e cada vez mais autônomos, capazes de recuperar os
valores das cidades e metrópoles (ainda sustentáveis), em que novas formas de
exercício da cidadania e solidariedade tenham espaço.

Mumford (1998, p.621) sublinha que:

a missão final da cidade é incentivar a participação consciente do homem

no processo cósmico e no processo histórico [e que] o engrandecimento de
todas as dimensões da vida, mediante a comunhão emocional, a comunhão
racional e o domínio tecnológico, e, acima de tudo, a representação
dramática, tem sido na história a suprema função da cidade. E permanece
como a principal razão para que a cidade continue existindo.

1.2.2. Palavras-Chave mais Utilizadas

Semelhantemente ao item anterior, as palavras-chave abaixo relacionadas

foram destacadas devido à relevância para a compreensão do texto e foram
dispostas de acordo com esta importância23.

Unidade de Planejamento
Unidade de planejamento é a porção do território tomada como base para a
formulação e execução do planejamento urbano. No planejamento racional-
funcionalista (já anteriormente comentado), esta unidade é a zona, a área
especializada por determinada função da cidade dividida em partes, o zoneamento.
Na proposta de superação da atual setorização, a unidade que melhor
corresponderia ao planejamento contemporâneo superado, ao planejamento
urbano (de fato) integrado ao de recursos hídricos seria a bacia hidrográfica
(definida e detalhada adiante).

23
Cabe destacar que o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município do Rio de
Janeiro, promulgado em 01.02.2011, deverá sistematizar a legislação urbanística existente incluindo
as matérias (zoneamento, áreas de preservação e parâmetros urbanísticos) aqui especialmente
tratadas entre outras, conforme o artigo 45 que determina à Lei de Uso e Ocupação do Solo (LUOS)
“estabelecer o zoneamento de todo o território municipal, atualizando, unificando, simplificando e
sistematizando as normas reguladoras de utilização do espaço urbano vigentes”. Estabelece ainda no
artigo 330 “o prazo de dois anos para o encaminhamento à Câmara Municipal do Projeto da Lei de
Uso e Ocupação do Solo, que consolidará para todo o território municipal os índices e parâmetros
urbanísticos determinados na legislação vigente adequados às disposições contidas neste Plano
Diretor” (RIO DE JANEIRO, 2011c). Estas alterações regulamentadas e aprovadas provavelmente se
constituirão em mais alguns retalhos na já tão remendada cidade do Rio de Janeiro.
 55

Zoneamento
Zoneamento é um tradicional instrumento característico do planejamento
urbano funcionalista24, caracterizado pela divisão da cidade em zonas, apoiado por
um sistema legislativo (normalmente em nível municipal) que procura regular o uso,
ocupação e arrendamento da terra urbana por parte dos agentes de produção do
espaço urbano, tais como as construtoras, incorporadoras, proprietários de imóveis e
o próprio Estado.
No Rio de Janeiro as macro-zonas de restrição à ocupação urbana
determinadas pela Lei Complementar 16/1992 que instituiu o Plano Diretor Decenal
da Cidade do Rio de Janeiro, se constituíram em áreas agrícolas, áreas com
condições físicas adversas à ocupação, áreas impróprias à urbanização e áreas
destinadas à proteção do meio ambiente. A Lei Complementar 111/2011 que
instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município do Rio de
Janeiro, define as macro-zonas de ocupação urbana em: Assistida, Condicionada,
Controlada e Incentivada. O novo Plano Diretor se propõe ainda a sistematizar,
atualizar e unificar a legislação existente, inclusive sobre a matéria zoneamento. Até
então as macro-zonas também estão definidas no Decreto 28.801/2007
(regulamenta as macro-zonas do Plano Estratégico – Plano de Legado Urbano e
Ambiental), que tem por objetivo orientar a expansão da ocupação urbana, as ações
de planejamento urbano, a regulamentação e a aplicação dos instrumentos da
política urbana, além de indicar as prioridades na distribuição dos investimentos.
Apresentam-se também as zonas, centros de bairro e logradouros comerciais
regulamentadas no Decreto 322/1976, o Regulamento de Zoneamento da cidade; as
zonas dos Projetos de Estruturação Urbana25 (PEUs), introduzidos no planejamento
urbano da cidade pelo Plano Urbanístico Básico da Cidade do Rio de Janeiro
(PUBRIO), aprovado pelo Decreto 1.269/1977; as zonas ambientais criadas com as
Áreas de Preservação e as Áreas de Especial Interesse (AEI), que se classificam
conforme sua destinação, promulgadas por leis especificas ou através dos PEUs. O
Zoneamento se constitui em amplo conjunto de normas que compõe o zoneamento
da cidade (RIO DE JANEIRO, 2010a).

24
O planejamento urbano funcionalista, ou Urbanismo Modernista já tratado em Planejamento
Urbano: o Contemporâneo e sua Superação está também detalhado nos itens 2.4 e 3.1.
25
O Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município do Rio de Janeiro também instituiu
uma nova feição para o PEU, agora Plano de Estruturação Urbana, detalhado em Legislação
Urbanística a seguir apresentada.
 56

Normalmente, as leis de zoneamento restringem o tipo de edificação a ser

construída em cada zona com base: na função, uso (residencial, comercial, industrial
ou mista) e nos índices e parâmetros constantes da legislação urbanística.

Índices e Parâmetros Urbanísticos

Os índices e parâmetros urbanísticos (também indicadores) incluem a taxa de
ocupação (TO) e coeficiente de aproveitamento máximo (Índice de Aproveitamento
da Área - IAA, Índice de Aproveitamento do terreno - IAT), o gabarito (limitação da
altura das construções), a densidade populacional e habitacional e outros. O
gabarito, calculado em geral em função do IAA ou IAT, representa as dimensões
regulamentares permitidas ou fixadas para uma edificação - altura máxima e/ou o
número de pavimentos permitidos - considerando o posicionamento da construção
no lote (se afastada ou não das divisas) e sua localização no bairro. Na cidade do
Rio de Janeiro o gabarito está regulamentado (até a regulamentação das
modificações constantes do novo Plano Diretor – Lei Complementar (LC) 111/2011)
pelo Decreto 322/76, pelos Projetos de Estruturação Urbana (PEUs), Projetos
Aprovados de Loteamento (PALs) e Projetos Aprovados de Alinhamento (PAAs).
Destaca-se dentre estes parâmetros a taxa de impermeabilização do solo (TI),
definida a seguir (RIO DE JANEIRO, 2010a).

Taxa de Impermeabilização do Solo – TI

A taxa de impermeabilização do solo é o parâmetro urbanístico expresso
pela relação entre a área da parcela do lote ou gleba que não permite a infiltração de
água, e a área total do lote ou gleba. É expressa em percentagem (%). Permite a
relação direta da área de planejamento com a área geográfica da bacia
hidrográfica, em favor da integração dos planejamentos urbano e de recursos
hídricos (KAUFFMANN, 2003).

Áreas de Preservação
As Áreas de Preservação foram implantadas em diversas regiões da cidade, a
partir da política de meio ambiente e de valorização do patrimônio cultural do
Município, que visa à proteção, recuperação e conservação da memória construída,
suas paisagens e seus recursos naturais. Compreendem (até a regulamentação das
alterações propostas no novo Plano Diretor - LC 111/2011) as Áreas de Proteção
Ambiental (APAs), Áreas de Proteção do Ambiente Cultural (APACs) e parques, que
 57

representam a proteção e valorização do meio ambiente e do patrimônio cultural

(RIO DE JANEIRO, 2010a).

Infra-estrutura Urbana
Infra-estrutura é um conjunto de elementos essenciais para o
desenvolvimento de qualquer cidade. Redes bem estruturadas de água, esgoto,
eletricidade, drenagem, comunicação e transporte são imprescindíveis para a
melhora na qualidade de vida da população de um município. Em cidades de grande
porte, distribuir esses recursos a toda população é um enorme desafio.

A técnica moderna a serviço das redes se caracteriza pelo manejo de

fenômenos físicos próprios para assegurar a função de cada rede em relação com a
cidade. A concepção teórica define a finalidade para determinar o desempenho da
rede (novas redes, adaptações, extensões, reduções), aliada à concepção técnica
que busca uma otimização da rede através da criatividade técnica (diretamente
relacionada ao desenvolvimento das cidades contemporâneas, com caráter
indiscutivelmente urbano).

Ou seja, a rede física urbana só tem sentido numa dialética cidade / rede.
Surge como uma modalidade privilegiada de intervenção técnica sobre a cidade que
aparece segundo a visão sistêmica, como um sistema decomponível em
subsistemas. Podem-se encontrar várias redes de interação: de ligação e de
organização. As redes urbanas possuem relativa permanência espaço-temporal e
as suas relações têm significação física: fluxos de tráfego, de matérias (água,
esgoto). São tanto relacionais como organizacionais na medida em que são
hierarquizantes. Têm complexidade, se relacionam às possibilidades técnicas e a um
atendimento do território. Redes de serviços são estruturas com dois movimentos de
igual valor e simultâneos: redes organizadas e prestação de serviços que são a
materialização dessas relações (KLEIMAN, s.d. e 2003).

Meio Ambiente
O meio ambiente26, comumente chamado apenas de ambiente, envolve todas
as coisas vivas e não-vivas ocorrendo na Terra, ou em alguma região dela, que

26
O conceito de meio ambiente apresenta uma dimensão bastante ampla. Diversos autores se
dedicam a esta discussão que não está esgotada e nem sempre converge para um consenso. As
definições aqui apresentadas se destinam mais a uma delimitação preliminar do termo na forma em
 58

afetam os ecossistemas e a vida dos humanos. É o conjunto de condições naturais

que atuam sobre os organismos vivos e o homem (WEBER, 2001).

O conceito de meio ambiente pode ser identificado por seus componentes:

 Completo conjunto de unidades ecológicas que funcionam como um sistema

natural sem uma massiva intervenção humana, incluindo toda a vegetação,

animais, microorganismos, solo, rochas, atmosfera e fenômenos naturais
que podem ocorrer em seus limites.
 Recursos e fenômenos físicos universais que não possuem um limite claro,

como ar, água, e clima, assim como energia, radiação, descarga elétrica, e
magnetismo, que não se originam de atividades humanas.

O ambiente natural se contrasta com o ambiente construído, que

compreende as áreas e componentes que foram fortemente influenciados pelo
homem. O meio ambiente natural é resultado da evolução da primeira natureza,
que se faz no tempo e referência das ciências naturais e localiza-se no interior das
cidades e nos fundos territoriais (espaços naturais do território que aguardam sua
transformação pelo movimento de valorização, por exemplo a Amazônia, o Pantanal
e os cerrados). O meio ambiente transformado é resultado da ação do conjunto da
sociedade ao valorizar o espaço, o que se faz no tempo histórico, e manifesta-se
neste espaço por meio de complexidades variadas, no qual se integram elementos
da natureza e objetos técnicos (GRAZIA et al., 2001).

Impacto Ambiental
Impacto ambiental significa qualquer alteração significativa das propriedades
físicas, químicas e biológicas do meio ambiente, em um ou mais de seus
componentes, provocada por ação humana. Pode ser visto também como parte de
uma relação de causa e efeito (WEBER, 2001).

Impacto ambiental é todo efeito no meio ambiente causado pelas alterações

e/ou atividades do ser humano. Conforme o tipo de intervenção, modificações
produzidas e eventos posteriores, pode-se avaliar qualitativa e quantitativamente o
impacto, classificando-o de caráter "positivo" ou "negativo", ecológico, social e/ou
econômico.

que foi considerado no presente texto, já que um maior aprofundamento do tema fugiria ao escopo do
presente estudo.
 59

Fragilidade Ambiental
O conceito de fragilidade ambiental ou de áreas frágeis se relaciona à
susceptibilidade do meio ambiente a qualquer tipo de dano, inclusive, a poluição
(WEBER, 2001).

Recursos Hídricos
Os recursos hídricos fazem parte dos recursos naturais (rios e florestas, por
exemplo), aqueles provenientes da natureza em estado bruto, diferentemente dos
recursos ambientais (canais de drenagem, represas e unidades de conservação,
entre outros) que são os provenientes da natureza transformada pelo movimento de
valorização do espaço (GRAZIA et al., 2001).

Os recursos hídricos são as águas superficiais ou subterrâneas disponíveis

para qualquer tipo de uso de região ou bacia hidrográfica. O consumo de água tem
excedido a renovação da mesma, atualmente verifica-se um stress hídrico, ou seja,
falta de água doce principalmente junto aos grandes centros urbanos e também a
degradação da qualidade da água, sobretudo devido à poluição hídrica por esgotos
domésticos e industriais. É a massa d’água encontrada nos ecossistemas
aquáticos e nos mananciais subterrâneos (WEBER, 2001).

Os recursos hídricos são bens de relevante valor para a promoção do bem-

estar de uma sociedade. A água é bem de consumo final ou intermediário na quase
totalidade das atividades humanas (TUCCI, 2001).

No âmbito do desenvolvimento sustentável, o manejo sustentável dos

recursos hídricos compreende as ações que visam garantir os padrões de
qualidade e quantidade da água dentro da sua unidade de conservação, a bacia
hidrográfica.

Ecossistema
Ecossistemas são sistemas abertos que incluem em certa área, todos os
fatores físicos e biológicos do ambiente e suas alterações, o que resulta em uma
diversidade biótica com estrutura trófica (de cadeia alimentar) claramente definida e
na troca de energia e matéria entre esses fatores (WEBER, 2001).

O ecossistema ou sistema ecológico é qualquer unidade (biossistema) que

abranja todos os organismos que funcionam em conjunto (a comunidade biótica)
 60

numa dada área, interagindo com o ambiente físico de tal forma que um fluxo de
energia produza estruturas bióticas claramente definidas e uma ciclagem de
materiais entre as partes vivas e não-vivas. É a unidade funcional básica na
ecologia, pois inclui tanto os organismos quanto o ambiente abiótico; cada um
destes fatores influencia as propriedades do outro e cada um é necessário para a
manutenção da vida (ODUM, 1988).

Também por isto, a bacia hidrográfica inteira, e não somente a massa de

água ou o trecho de vegetação, deve ser considerada a unidade mínima de
ecossistema, quando se tratam de interesses humanos. A unidade de ecossistema
para estudo ou gerenciamento, então, deve incluir os campos, as florestas, as
massas de água e as cidades, interligadas por um sistema de riachos ou rios em
interação como uma unidade prática (ODUM, 1988).

Bacia Hidrográfica
Bacia hidrográfica define a área topograficamente drenada por um curso
d’água ou por um sistema interligado de cursos d’água de tal forma que todos os
caudais efluentes sejam descarregados através de uma única saída. Os seus
terrenos são delimitados por dois tipos de linhas de separação de águas: uma
topográfica ou superficial outra freática ou subterrânea. A área da bacia é chamada
área de drenagem ou de contribuição, normalmente medida em quilômetros
quadrados (COSTA, 2001; WEBER, 2001).

A bacia hidrográfica “é uma área de captação natural da água da precipitação

que faz convergir os escoamentos para um único ponto de saída, seu exutório”. A
bacia hidrográfica compõe-se “basicamente de um conjunto de superfícies
vertentes e de uma rede de drenagem formada por cursos de água que confluem até
resultar um leito único no exutório” (TUCCI, 2001, p.40). As micro-bacias ou sub-
bacias são subdivisões da bacia hidrográfica conservando as suas características.

A bacia hidrográfica pode ser considerada um ente sistêmico, onde se

realizam os balanços de entrada proveniente da chuva e saída de água através do
exutório, permitindo que sejam delineadas bacias e sub-bacias, cuja interconexão se
dá pelos sistemas hídricos (PORTO e PORTO, 2008).

As bacias hidrográficas urbanas são as significativamente povoadas, as

ocupadas pela expansão da malha urbana das cidades. São áreas que, por
 61

definição, apresentam atividades humanas concentradas, com ocupação do solo

impermeabilizando extensas áreas e com cursos d’água canalizados e alterados
pela intervenção do homem.

Sob o ponto de vista físico da bacia, dependendo do estudo a ser realizado, os

fatores mais relevantes são: área de drenagem, tipo de solo, cobertura vegetal,
geometria, declividades, disposição predominante dos cursos de água e densidade
de drenagem (WEBER, 2001). Ou como prefere GARCEZ (1967), os aspectos
preponderantes nas características físicas de uma bacia hidrográfica são:
topográficos, flúvio-morfológicos (índices de conformação e índices de
compacidade), geológicos, térmicos e cobertura vegetal.

Na caracterização da bacia vale verificar além das condições físicas e

climáticas, as condições sociais e culturais, especialmente nas áreas urbanizadas.
As alterações provocadas pela ocupação humana, tais como o desmatamento,
alteração e retificação dos cursos dos rios e a impermeabilização do solo provocada
pela ocupação urbana especialmente quando realizada sem o adequado
planejamento podem agravar em muito os processos erosivos, diminuir a
capacidade de infiltração e aumentar o volume dos escoamentos superficiais,
contribuindo para enchentes e inundações.

Legislação Urbanística
Na Constituição Federal se estabelecem as competências específicas dos
poderes: nacional (União), regional (Estados) e local (Municípios e Distrito Federal)
também para as questões urbanas. A Lei Orgânica define, entre outras, a matéria de
Política Urbana, com as competências previstas na Constituição Federal e os
princípios gerais a serem tratados no Plano Diretor, nas Leis Ordinárias e
Complementares (SILVA, 1996a e b). O Código Civil apresenta ainda restrições de
vizinhança e limitações ao direito de construir.

A legislação urbanística se exemplifica mais claramente no âmbito municipal,

devido mesmo a sua competência constitucional, conforme o artigo 30, em especial
no seu inciso VIII: “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano” (MEDAUAR, 2002, p.27).
 62

Esta legislação27 tem a sua formulação geral no Plano Diretor de

Desenvolvimento e seu detalhamento se efetiva através do Código de Obras; Lei de
Uso e Ocupação do Solo; Regulamentos de Zoneamento, de Parcelamento do Solo,
Código de Posturas etc. Nestas normas se encontram regulamentados os
parâmetros urbanísticos destinados a controlar a densidade e volume das
construções, área livre dos lotes e demais limitações ao uso e ocupação do solo
urbano.

Pode fazer parte também dos expedientes utilizados no planejamento, controle

e expansão da cidade, além do já citado Plano Diretor que estabelece diretrizes,
instrumentos e regras para o desenvolvimento da cidade, concomitantemente ou
não, o Plano Estratégico. No caso do Rio de Janeiro foi realizado o Plano
Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro (conforme comentado, já desde 1993,
seguindo à aprovação do Plano Diretor da cidade em 1992) “visando a consolidação
do Rio como uma metrópole empreendedora e competitiva, com capacidade para
ser centro de negócios para o país e o exterior” (RIO DE JANEIRO, 2010a).

A legislação urbanística inclui ainda o Projeto Aprovado de Alinhamento, PAA

(ou PA) que define o traçado dos logradouros, separando o espaço público das
parcelas privadas ou de outros bens públicos; o Projeto Aprovado de Loteamento,
PAL, Projeto de Parcelamento da Terra podendo ser efetuado através de
Loteamento ou Desmembramento, ou através de Remembramento (neste projeto
são identificados os lotes e suas dimensões) e; o Projeto de Estruturação Urbana,
PEU, conjunto de regras norteadas por políticas e ações definidas para orientar o
desenvolvimento físico-urbanístico de um conjunto de bairros vizinhos com
características semelhantes, assim considerado até a aprovação do novo Plano
Diretor (LC 111/2011) (RIO DE JANEIRO, 2010a).

O Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município do Rio de

Janeiro (LC 111/2011) definiu o PEU, agora Plano de Estruturação Urbana como
instrumento que estabelece as diretrizes para o desenvolvimento local e, segundo as
quais, atualiza e aprimora a legislação urbanística para um bairro ou um conjunto de
bairros nos casos em que for necessária a revisão da legislação urbanística
instituída pela Lei de Uso e Ocupação do Solo, em especial, nas áreas onde esteja

27
Mais detalhes sobre legislação urbanística ver, por exemplo, Rio de Janeiro (2002); Meirelles
(1981); Silva (1996a e b).
 63

ocorrendo intenso adensamento, degradação urbana, esvaziamento econômico e

nas áreas onde a incidência de instrumentos de proteção ao ambiente cultural
demonstre a necessidade de novo ordenamento e controle da ocupação, por Lei de
iniciativa exclusiva do Poder Executivo. Foram estabelecidos no artigo 69 os
objetivos, diretrizes e conteúdo do novo PEU (RIO DE JANEIRO, 2011c).

Integram, assim, o arcabouço jurídico urbanístico (federal, estadual e

municipal): Leis Ordinárias, Leis Complementares, Decretos, Decretos-Legislativos,
Decretos Lei, Resoluções, Portarias e outros dispositivos como Declarações,
Medidas provisórias etc., discriminados esquematicamente no quadro que segue.

QUADRO 1.2.2.1 – Atos Normativos

TIPOS DEFINIÇÃO INICIATIVA OBSERVAÇÕES28

Tramitação: discussão, votação, aprovação (em
ato normativo primário
executivo ou plenário e maioria simples de votos para ser
que contém normas
Lei Ordinária legislativo aceita), sanção (pelo executivo), promulgação,
gerais e abstratas
publicação e vigência.
lei com propósito Tramitação: discussão, votação, aprovação (em
Lei complementar, plenário e exige maioria absoluta de votos para
executivo
Complementar explicar, adicionar algo ser aceita), sanção (pelo executivo),
à Constituição promulgação, publicação e vigência.
destinado a fazer
Embora sem tramitação em plenário, tem sido
nomeações,
expediente bastante utilizado, a despeito da sua
Decreto regulamentações de executivo
destinação, na elaboração da legislação
leis e lhes dar
urbanística, incluindo PAAs e PALs.
cumprimento efetivo
ato normativo com
Decreto-
eficácia análoga à de legislativo Aprovado sem a sanção do prefeito.
Legislativo
uma lei.
decreto com força de No Brasil, o decreto lei deixou de ser previsto
Decreto Lei executivo
lei na Constituição de 1988.
ato de autoridade Deliberação ou determinação, ato pelo qual a
órgão de
competente para autoridade pública ou o poder público toma uma
Resolução deliberação
estabelecer normas decisão, impõe uma ordem ou estabelece uma
coletiva
regulamentares medida.
Contém instruções acerca da aplicação de leis
documento de ato qualquer ou regulamentos, recomendações de caráter
Portaria administrativo autoridade geral, normas de execução de serviço,
pública nomeações, demissões, punições, ou qualquer
outra determinação da sua competência.
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (2010 e 2010a).

28
Em geral os projetos, substitutivos e demais expedientes a serem votados em plenário do
legislativo (federal, estadual e municipal) são aprovados por maioria simples, exceto os casos
discriminados nos regimentos internos que necessitam de maioria absoluta ou de dois terços para a
aprovação.
 64

1.3. TRÍADES TEÓRICAS

A principal referência teórico-metodológica, de certa forma implícita e, que irá

permear todo o processo de contextualização teórica e de construção do objeto
empírico, conforme já comentado, está apoiada em Lefebvre (1983), especialmente
no que se refere ao movimento de interação dialética entre pólos opostos, à
busca de um objeto enriquecido cada vez mais se apropriando dos conceitos
naquilo que couber, refletindo sempre em contextualização histórica. Exemplo desta
discussão, deste movimento entre pólos opostos em interação, aqui tratada, seria
antes de tudo a interação dialética entre a sustentabilidade e a insustentabilidade
urbana; também a constante tensão dialética entre a introdução de indicadores de
sustentabilidade (aplicados à legislação urbanística considerando uma totalidade,
uma área geográfica e socialmente referenciada, a bacia hidrográfica) e o paradigma
do planejamento urbano (funcionalista) que entende a cidade em partes estanques
(zoneamento). Acrescenta-se a construção de indicadores, processo dinâmico,
enriquecido, inter-relacionado, em movimento, em interação dialética dos vários
aspectos da quantidade à qualidade29.

Acredita-se também na contribuição de Lefebvre (1991, 1999, 2001, 2001a e

2008) para a compreensão do espaço (em especial da bacia hidrográfica) segundo a
tríade dialética do percebido, do concebido e do vivido. Algumas considerações
referenciadas em Lefebvre procuram avançar no entendimento da bacia hidrográfica
como espaço social conforme se apresenta no item 1.4.1 a seguir.

Relaciona-se ainda este processo, ainda que não de forma explícita, com
Bourdieu (1996, 2000 e 2004), a partir da tríade mítica no processo de
estranhamento e construção do objeto: rigor, reflexividade e risco, com ênfase na
busca das variantes que permitam verificar as invariantes, tanto para o entendimento
da unidade de planejamento bacia hidrográfica como na construção e análise dos
indicadores30. No processo de produção de conhecimento novo em ciências sociais
Bourdieu (2004) ressalta que é necessário se ter noção de que a consciência dos
atores não é suficiente para explicar as suas ações. E que as ações individuais só
adquirem plenamente sentido quando referidas à estrutura das relações sociais as

29
O item 1.4.2 a seguir aprofunda esta discussão do movimento dos indicadores.
30
O item 1.4 que segue trata especificamente da bacia hidrográfica como espaço social (item 1.4.1) e
dos indicadores na legislação urbanística (item 1.4.2).
 65

quais são complexas e devem ser desmistificadas, desnaturalizadas. Ateve-se,

portanto à postura de reflexividade intensa, acerca do objeto em estudo
(devidamente estranhado em todo o processo de construção), como sujeito do
conhecimento e sobre a sua posição na sociedade, na utilização dos instrumentos e
método como estimuladores da reflexão (LECHTE, 2003; BOURDIEU et al., 2004).
Três conceitos-chave podem condensar a sua teoria: campo31 (social, filosófico,
cultural), habitus32 e capital33 (social, econômico, cultural e simbólico). Esta teoria
que tem “como ponto central a relação, de mão dupla, entre as estruturas objetivas
(dos campos sociais) e as estruturas incorporadas (do habitus)”, opõe-se
radicalmente aos pressupostos antropológicos inscritos na linguagem e também às
teses mais extremas de certo estruturalismo e, se firma, desde logo, por romper com
algumas noções patenteadas e com uma série de oposições socialmente muito
fortes, indivíduo / sociedade, individual / coletivo, consciente / inconsciente, que
parecem constitutivas de qualquer espírito normalmente constituído (BOURDIEU et
al., 2004).

Sob a convicção de que não se pode capturar a lógica mais profunda do mundo
social a não ser submergindo na particularidade de uma realidade empírica,
historicamente situada e datada, para construí-la, porém, como caso particular do
possível, o autor, procura apanhar o invariante, a estrutura, na variante observada.
Busca indicar as diferenças reais que separam tanto as estruturas quanto as
disposições (o habitus) e cujo princípio é preciso procurar, não na singularidade das
naturezas – ou das almas – mas nas particularidades de histórias coletivas
diferentes (BOURDIEU, 1996 e 2000).

Em relação à formulação e entendimento do papel de mediação, gradação e

qualificação dos indicadores e mesmo do papel do planejamento, cabe lembrar a
proposta metodológica de Sartre (1972), principalmente relacionada às mediações,
ao método progressivo-regressivo e ao movimento totalizante da filosofia.

31
Espaço simbólico, local empírico de socialização, lugar em que os agentes determinam, validam e
legitimam representações.
32
Relaciona-se à capacidade que uma determinada estrutura social tem de ser incorporada pelos
agentes, por meio de disposições para sentir, pensar e agir. Dimensão do poder simbólico,
articulação de disposições no espaço social.
33
Discute a quantidade de acúmulo de forças dos agentes em suas posições no campo.
 66

Vale ressaltar ainda o trabalho de Habermas (1994 e 1997) especialmente no

tocante à mediação34. Os conceitos desenvolvidos pelo autor de ação comunicativa
(comunicação livre, racional e crítica buscando o restabelecimento dos vínculos
entre socialismo e democracia) e das duas esferas que coexistem na sociedade: o
sistema e o mundo da vida (a ‘reprodução material’ e a esfera de 'reprodução
simbólica’) podem ser de contribuição para possíveis estudos futuros.
Semelhantemente, a obra de Leibniz (1646-1667) pode resultar em desdobramentos
interessantes da presente tese, particularmente sob o aspecto da gradação.
Destacam-se a grande descoberta de Leibniz (2009): o cálculo infinitesimal
(desenvolvido quase na mesma época de Newton que acabou recebendo o crédito)
e; o ponto principal do seu pensamento: a teoria das mônadas (conceito
neoplatônico, que em grego significam unidade) que seriam pontos últimos se
deslocando no vazio. Para Leibniz (2009), o espaço é um fenômeno não ilusório. É a
ordem das coisas que se relacionam. O espaço tem uma parte objetiva, a da
relação, mas não é o real tomado em si mesmo. Assim como o espaço, o tempo
também é um fenômeno35.

A apropriação destas metodologias, ainda que implícitas e guardadas as

devidas limitações, se mostram em conformidade com os ensinamentos de Lefebvre
(1983). Lembra-se que o autor discute que na construção do conhecimento podem-
se destacar a determinação progressiva de uma metodologia e uma lógica novas,
fundadas não somente sobre o conjunto dos resultados das ciências da natureza,
mas também sobre o estudo dos fatos e das questões históricas e sociais. Trata da
lógica concreta, da lógica do conteúdo que é feito da interação de elementos
opostos, como o sujeito e o objeto, é uma lógica dialética. A forma e o conteúdo
estão em uma interação constante e, a “lógica concreta será concebida como a
teoria de uma prática: o conhecimento”. Deve a “lógica concreta contribuir com uma
síntese da imensa experiência humana no contato com o real: com um resumo da
história do conhecimento”. Lefebvre (1983, p.85 e 87) propõe a construção histórica
do conhecimento (do objeto) como um movimento (do conhecimento e do
pensamento) que problematiza e desvenda as relações e as gradações existentes

34
Habermas (1994, 1997 e outros). Ver http://pt.wikipedia.org/wiki/Jürgen_Habermas, consultado em
26 out. 2010.
35
Ver também http://www.consciencia.org/leibniz.shtml e http://www.leibnizbrasil.pro.br/leibniz-
vida.htm, consultados em 26 out. 2010.
 67

neste procedimento a partir da lógica dialética, permitindo mesmo a superação da

análise (em interação com a síntese), ou seja, o surgimento de novas proposições.

1.4. INTERAÇÃO DIALÉTICA: APLICAÇÃO E PROCESSO

1.4.1. Bacias Hidrográficas como Espaço Social

Henri Lefebvre (1991) entende espaço social36 como o espaço dos homens
reais que comporta toda a diversidade da vida social, e, portanto, traz em sua forma-
estrutura todos os elementos para o exercício da dominação e também o seu
contrário. O espaço é, por definição, um espaço contraditório, pois sujeito aos
interesses dos diferentes grupos sociais.

Na sua concepção do espaço social, Lefebvre (1991) examina determinadas

representações discursivas sobre o espaço dos especialistas (arquitetos, urbanistas,
planejadores) confrontando-as com os espaços de representações das pessoas e
grupos que estão presentes e se “formam permanentemente nas suas experiências
e vivências diárias que nem sempre são discursivamente acessíveis”. As
representações do espaço expressam uma perspectiva ideológica e dominante
daquela sociedade a respeito de seu espaço social “sempre relacionada às relações
de produção e às ordens que nelas têm sua origem”. Essas representações buscam
se impor a outras vivências sociais que formam aqueles espaços de representação
muitas vezes em desacordo com as formas oficiais da representação do espaço.
Pois, estes espaços podem estar

vinculados a um lado mais clandestino e subterrâneo (underground) da vida

social que não obedece às regras de consistência e coesão; não envolve
tanto o pensamento, mas mais os sentimentos, [esses] espaços têm um
núcleo afetivo e abrangem os lugares de paixão, da ação e da situação
vivida (RANDOLPH, 2006, p.16).

Na Produção do Espaço (1991) Lefebvre argumenta que há níveis diferentes

do espaço, do espaço muito abstrato, cru, natural (espaço absoluto) até
espacialidades mais complexas cujo significado seja produzido socialmente (espaço
social).

36
Espaço social também está conceituado na sistematização no item 1.2, relacionado ainda ao
espaço urbano.
 68

Lefebvre (1991) acrescenta que o espaço é um produto social, ou uma

construção social complexa (baseada em valores, e na produção social dos meios
de produção) que afeta práticas e percepções espaciais. Como um filósofo marxista
(mas altamente crítico do estruturalismo e do economicismo que dominou o discurso
acadêmico em seu período), Lefebvre discute que esta produção social do espaço
urbano é fundamental à reprodução da sociedade e do próprio capitalismo.
Conseqüentemente, a noção de hegemonia como proposta por Antonio Gramsci
(1977) é usada enquanto uma referência evidenciando como a produção social do
espaço está comandada por uma classe hegemônica como uma ferramenta para
reproduzir sua dominação.

O espaço social é, assim, um produto social, é o espaço produzido e, de certa

forma, serve como uma ferramenta para o pensamento e para a ação. E serve não
somente como meio de produção, mas como meio de controle, e de dominação.

E, o espaço abstrato pode ser entendido como a exteriorização de práticas

econômicas e políticas que se originam com a classe capitalista e com o Estado. É
fragmentado, homogêneo e hierárquico. No que concerne ao espaço social, trata-se
do espaço dos valores-de-uso produzidos pela complexa interação de todas as
classes no cotidiano. Nesse sentido, considera que é a tensão entre valor-de-uso e
valor-de-troca que produz o espaço social de usos, produzindo também,
simultaneamente, um espaço abstrato de expropriação. Ou seja, “o espaço social
incorpora as ações sociais, as ações dos sujeitos tanto individuais como coletivos”
(LEFEBVRE, 1991, p.33, tradução da autora).

Lefebvre (1991) discute ainda que cada sociedade, e conseqüentemente cada

modalidade da produção, produz algum espaço, seu próprio espaço. A cidade do
mundo antigo não pode ser compreendida enquanto um simples aglomerado dos
povos e das coisas no espaço. Realizou sua própria prática espacial, fazendo seu
próprio espaço, auto-ajustado ao clima intelectual da cidade no mundo antigo que
era muito relacionado à produção social de sua espacialidade. Então se cada
sociedade produz seu próprio espaço, qualquer "existência social" que procura ser
ou se declarar ser real, se não produzir seu próprio espaço, se torna uma entidade
estranha, uma abstração muito peculiar incapaz de escapar do ideológico ou mesmo
das esferas culturais. Baseado neste argumento, Lefebvre criticou os planejadores
urbanos soviéticos, considerando que não produziram um espaço socialista,
 69

reproduzindo apenas o modelo modernista do projeto urbano (as intervenções no

espaço físico, que eram insuficientes para apreender o espaço social) aplicado neste
contexto:

Mude a vida! Mude a Sociedade! Estas idéias perdem completamente seu

significado sem produzir um espaço apropriado. [Uma lição a ser] aprendida
dos construtivistas soviéticos dos anos 1920 e 1930, e de sua falha, é que
as novas relações sociais exigem um espaço novo, e vice-versa
(LEFEBVRE, 1991, p.59, tradução da autora).

Ou seja, a constatação de que toda realidade se reveste de forma e conteúdo

leva Lefebvre (1991) a acreditar que o espaço social apresenta, também,
metodologicamente e teoricamente, as três categorias gerais: forma, função e
estrutura. Ademais, a articulação metodológica das três noções permite desvelar um
conteúdo sócio-espacial que se encontra oculto, posto que dissimulado nas formas,
funções e estruturas analisadas.

Argumenta Lefebvre (1991) que com o capitalismo, a relação entre a

reprodução das relações sociais de produção (aquelas constitutivas do capitalismo)
e a própria reprodução da família se complexificam. Assim, introduz um terceiro
termo aos dois anteriores, a reprodução da força de trabalho, e passa a pensá-los
de forma imbricada. E, é justamente a partir do reconhecimento de que o espaço
social contém uma multiplicidade de representações específicas, desta tripla
interação das relações sociais de reprodução social, que emerge a tríade conceitual
das práticas espaciais, das representações do espaço e dos espaços de
representação.

Ou seja, o conceito de espaço social de Lefebvre (1991) envolve a interseção

de três dimensões distintas:

1- Prática Espacial – produção e reprodução do conjunto espacial característico

de cada sociedade. Assegura a continuidade e certo grau de coesão. É a
dimensão da materialidade, da concretude do espaço, das construções, com
as quais os homens se habituam no seu dia-a-dia;

2- Representações do Espaço – concepção da sociedade que envolve os

conhecimentos que permitem compreender e ordenar as práticas materiais
(geografia, arquitetura, planejamento);

3- Espaços de Representação – dimensão da vivência cotidiana, implicando

nos códigos, signos, simbolismo das construções materiais que funcionam
 70

como espaços simbólicos, os quais criam novas possibilidades e sentidos

para as práticas espaciais.

A cidade deveria ser percebida como uma relação superadora dessa tríade à
qual se referiu Lefebvre (1991) ao refletir sobre a noção de espaço e, ao longo da
sua exposição, introduz ainda os termos percebido, concebido e vivido. Adverte-nos
Lefebvre (1991) que ao mesmo tempo em que o espaço carrega consigo
simbolismos explícitos ou clandestinos (representações das relações de produção)
próprios do cotidiano, do particular, do vivido, transmite, também, as mensagens
hegemônicas do poder e da dominação (representações das relações sociais de
produção), expressões do geral, do concebido.

Existem, portanto,

contradições do espaço, mesmo se dissimuladas ou mascaradas. [E, essas]

contradições não advêm de sua forma racional, [mas sim] do conteúdo
prático e social e, especificamente, do conteúdo capitalista. Com efeito, o
espaço da sociedade capitalista pretende-se racional quando, na prática, é
comercializado, despedaçado, vendido em parcelas. [Assim, ele é]
simultaneamente global e pulverizado. Ele parece lógico e é absurdamente
recortado. [Existem conflitos inevitáveis e] notadamente entre o espaço
abstrato (concebido ou conceitual, global e estratégico) e o espaço
imediato, percebido, vivido, despedaçado e vendido (LEFEBVRE, 2008, p.
56 e 57).

Trabalhar com a tríade espacial de Lefebvre através de uma transposição

direta pode trazer alguns problemas já que o autor, habituado à utilização do método
dialético, separa os três termos apenas no momento da análise. Práticas espaciais,
representações do espaço e espaço de representações (acompanhados dos termos
referentes: percebido, concebido e vivido) realizam-se simultaneamente,
confundindo-se, sobrepondo-se. Cabe ressaltar então a importância da percepção
deste movimento de interação dialética entre estes termos, bem próprio do
pensamento “lefebvreano”, realizado ao mesmo tempo em que supera as
costumeiras dicotomias entre pólos opostos, buscando sempre o salto, o novo,
conforme o próprio Lefebvre (1983) apresenta:

cada termo ou conceito pode ser encarado sob dois aspectos [...] por um
lado uma extensão [...] e por outro uma compreensão (p.139), [...] a
qualidade e a quantidade, a extensão e a compreensão do conceito são
inseparáveis (p.141) e [...] cada processo importante do pensamento
introduz o novo, mas posto em seu lugar pelo movimento e, portanto
compreendido. E cada grau novo se manifesta através de um salto do
pensamento vivo que avança (p.179), [...] a quantidade permite que nosso
mundo qualitativo tenha uma estrutura definida, sem deixar de ser
qualitativo (p.211), [...] a transformação consiste numa interrupção da
 71

gradualidade, numa modificação brusca da qualidade em decorrência de um

aumento muito pequeno da quantidade. [...] Temos aqui a lei, de primordial
importância, da transformação da quantidade em qualidade. O devir
concreto jamais avança com passo regular. [...] Processa-se por saltos
(p.212). [...] a quantidade é precisamente o aspecto através do qual as
diferentes qualidades se relacionam e se comparam (p.214). [...] As
modificações quantitativas lentas, [...] desembocam numa súbita aceleração
do devir. A modificação qualitativa [...] ao contrário, brusca, expressa uma
crise interna, uma metamorfose em profundidade [...] através de uma
intensificação de todas as contradições. O salto dialético implica
simultaneamente, a continuidade (o movimento profundo que continua) e a
descontinuidade (o aparecimento do novo, o fim do antigo) (p.239).

Lefebvre (2008) destaca assim que:

a cidade é uma mediação entre uma ordem próxima e uma ordem distante.
A ordem próxima é aquela do campo circundante que a cidade domina,
organiza, explora extorquindo-lhe sobre-trabalho. A ordem distante é a da
sociedade no seu conjunto. Enquanto mediação, a cidade também é o local
onde as contradições da sociedade considerada se manifestam, como, por
exemplo, aquelas entre o poder político e os diferentes grupos sobre os
quais esse poder se estabelece (p. 82).

Considera ainda que a questão atualmente seja superar as fragmentações:

determinar a junção, a articulação dos dois níveis, o micro e o macro, a

ordem próxima e a ordem distante, a vizinhança e a comunicação [...]. No
nível intermediário se situa o que se pode pensar e projetar [...]. O nível
inferior é o da aldeia, do bairro. O nível macro é o do urbano. Entre ambos,
no ponto de ataque, a população, para a qual se poderia tentar atualmente
a produção de um espaço apropriado, [...]. A essa escala o direito à cidade
pode intervir de maneira operatória [...] (p. 30 e 31). Entendido o direito à
cidade como a constituição ou reconstituição de uma unidade espaço-
temporal, de uma reunião, no lugar de uma fragmentação [...] não elimina os
confrontos e as lutas, mas implica e aplica um conhecimento, conhecimento
de uma produção, a do espaço (p. 32 e 33).

Cabe então considerar, conforme prossegue o texto, as bacias hidrográficas

urbanas, nos moldes aqui comentados, como um indício de novidade em termos de
unidade integrada de planejamento urbano e gestão das águas, e de relação com o
espaço social de Lefebvre, em correspondência também com a escala intermediária
de planejamento acima citada, lembrando-se que se propõe a correspondência
destas bacias com os PEUs37. Vale destacar inicialmente, conforme já comentado
que se tratariam aqui de bacias urbanas e, entendidas como o

37
Ver sobre a unidade de planejamento por bacias relacionadas aos PEUs no Prólogo e detalhada a
seguir no item 2.3.2.
 72

locus onde ocorrem as relações sociais de ordem cultural, política e

econômica; o território relativizado, de limites físicos flexibilizados que
privilegiam a dinâmica local, [principalmente quando a] abordagem de
análise é direcionada para a área urbana enquanto ambiente antropizado
(AFONSO E BARBOSA, 2005, p.15).

Neste sentido não se configuram como simples espaço natural, na medida em

que nos seus limites físicos ampliados, estariam abrangidas as relações sociais e
toda a dinâmica dos seus habitantes, considerados individualmente ou
coletivamente.

É importante ressaltar, que embora aqui se falem de bacias genericamente,

cada caso merece ser tratado em particular, verificando-se inclusive um dos pontos
principais que Lefebvre considera na sua análise do espaço social que é a questão
da especificidade e da história. Merecem sob este primeiro aspecto duas
considerações. A primeira em relação à análise regressiva, ao processo histórico de
formação das bacias como unidades de planejamento e gestão, tanto sob o enfoque
legislativo, como em relação à prática de gestão e planejamento através dos
comitês. Embora um processo lento e com uma série de limites, é alvo de grande
motivação pela própria característica de mobilização da água e seus usos e está
também em transformação. Aponta, em favor de uma análise progressiva, para a
consolidação não só de uma prática inovadora de planejamento e participação dos
usuários das bacias, à frente do planejamento estratégico, conforme discorrido a
seguir (item 2.3), como também para uma nova matriz de planejamento. Esta não
tão estanque (como no planejamento racional-funcionalista) e que favorece uma
integração do urbano-ambiental com os recursos hídricos, mas também uma inter-
relação entre diferentes instâncias institucionais.

Em relação ainda à matriz de planejamento, lembrando o já citado, vale

destacar a proposta de setorização (também não tão estanque quanto o
zoneamento racional-funcionalista em vigor, particularmente, mas não
exclusivamente para o caso do Rio de Janeiro) do município por bacias ou sub-
bacias em correspondência a grupos de bairros ou bairros e trechos de bairros
(PEUs, por exemplo). A partir de suas especificidades, revelariam em sua prática
comum, social, política e cultural, sua história e sua construção. Tal espaço suporia
a correspondência com o espaço social de Lefebvre.
 73

Ainda que se possam considerar os riscos de certa abstração na delimitação

desta unidade de planejamento integrado por bacias e, mesmo o de se incorrer em
análises e tentativas de quantificação, o que seria uma característica do espaço
abstrato, as práticas sociais deste mesmo espaço vinculadas à sua história podem
conferir unidade nesta representação do espaço. Podem se expressar em práticas
espaciais e criar novos sentidos para estas práticas, funcionando como espaços
simbólicos de tradução da vivência cotidiana, espaços de representação. Em
determinada medida esta tríade espacial de Lefebvre, das práticas espaciais,
representações do espaço e espaço de representações (acompanhados dos termos
referentes: percebido, concebido e vivido) podem ser então verificadas nestas bacias
hidrográficas, por exemplo, às relacionadas aos PEUs, guardadas as devidas
proporções e a necessidade de verificação em cada caso específico.

1.4.2. Indicadores na Legislação Urbanística: Movimentos

Destacam-se três enfoques principais, em interação dialética entre si, que

podem iluminar a discussão dos indicadores na legislação urbanística favorecendo
novos ângulos analíticos e metodológicos: Quantidade e Qualidade; Termo Médio e
Superação.

O primeiro se relaciona à qualificação dos indicadores; o segundo ao papel dos

indicadores de sustentabilidade e o terceiro à estratégia, à contribuição para a
formulação de metodologia de aplicação de indicadores nos processos de
planejamento urbano, conforme segue.

1.4.2.1. Quantidade e Qualidade

No processo de seleção e investigação, formulação e conceituação dos

indicadores devem ser considerados todos os aspectos apontados por Lefebvre
(1983), todos os pólos apresentados devidamente enriquecidos, inter-relacionados,
em movimento, em interação dialética. Os aspectos, bem colocados pelo autor, da
quantidade (relacionada ao imediato, ao conhecido, à extensão, ao contínuo, à
forma etc.) e qualidade (correspondendo ao mediato, ao desconhecido, à
compreensão, ao descontínuo, ao conteúdo e outros) podem, com muita
 74

propriedade favorecer a escolha e o estudo dos indicadores. Facilita ainda a

consideração nas relações de um fato do que é mais ou menos essencial:

cada termo ou conceito pode ser encarado sob dois aspectos [...] por um
lado uma extensão [...] e por outro uma compreensão [...] (p.139). [...] A
qualidade e a quantidade, a extensão e a compreensão do conceito são
inseparáveis [...] (p.141). [...] cada processo importante do pensamento
introduz o novo, mas posto em seu lugar pelo movimento e, portanto
compreendido. E cada grau novo se manifesta através de um salto do
pensamento vivo que avança (LEVEBVRE, 1983, p.179).

O autor destaca que:

a quantidade permite que nosso mundo qualitativo tenha uma estrutura

definida, sem deixar de ser qualitativo (p.211). [...] a transformação consiste
numa interrupção da gradualidade, numa modificação brusca da qualidade
em decorrência de um aumento muito pequeno da quantidade. [...] Temos
aqui a lei, de primordial importância, da transformação da quantidade em
qualidade. O devir concreto jamais avança com passo regular. [...]
Processa-se por saltos (p.212). [...] a quantidade é precisamente o aspecto
através do qual as diferentes qualidades se relacionam, se comparam [...]
(p.214). [...] As modificações quantitativas lentas, [...] desembocam numa
súbita aceleração do devir. A modificação qualitativa [...] ao contrário,
brusca, expressa uma crise interna, uma metamorfose em profundidade [...]
através de uma intensificação de todas as contradições. [...] O salto dialético
implica simultaneamente, a continuidade (o movimento profundo que
continua) e a descontinuidade (o aparecimento do novo, o fim do antigo)
(p.239) (LEVEBVRE, 1983).

1.4.2.2. Termo Médio

Os indicadores ambientais, urbanísticos, de sustentabilidade podem ser

entendidos no seu papel de mediadores entre o passado (as informações que
agregam e divulgam à população) e o futuro (o devir, o planejar, o permitir projetar,
modelar), além do seu papel muitas vezes estático de no presente ser capaz de
avaliar políticas públicas, procedimentos etc. A Taxa de Impermeabilização do solo
(TI), por exemplo, pode ainda ser um importante elemento de ligação entre a
realidade física alvo do projeto (a bacia hidrográfica) e o projetado (o desenho, o
plano, o papel), entre a legislação e a sua aplicação. Enfim o estudo dos indicadores
como termo médio, como instrumento do pensamento dialético, como conexão
dialética que permite o movimento de interação dos diversos pólos abordados por
Lefebvre (1983), em certa medida, pode ser aqui aplicado e contribuir na construção
de um objeto enriquecido (no caso um novo indicador, com novas variáveis
agregadas):

dentre [...] as exigências internas do pensamento, está [...] a ligação dos

termos [...]: o ser e o nada, o ser vazio e o ser pleno, o devir e o ser, a
 75

qualidade e a quantidade. Nesse sentido, o pensamento é, e só pode ser

transição, movimento, passagem de um grau a outro, de uma determinação
a outra [...] (p.178). [...] Assim, nada existe no mundo que não seja um
estado intermediário entre o ser e o nada (191). [...] o termo médio, realiza a
mediação efetiva entre o singular e o universal. É através dele que o
singular aparece, atinge a existência, realiza a essência. Portanto ele é a
causa (Aristóteles) e a razão de ser (Hegel). E, no conhecimento, é através
dele que o pensamento pode compreender o singular (p.225).

As leis de todo movimento, tanto no real quanto no pensamento são universais

e concretas, remetem dialeticamente um ao outro pólo, através de um termo médio.
E, Lefebvre acrescenta que:

o método fornece o termo médio [...], é alternadamente a expressão das leis

universais e o quadro da aplicação delas ao particular; ou, ainda, o meio, o
instrumento que faz o singular subsumir-se ao universal (1983,p.237).

Nas leis do método dialético, o autor considera o papel do termo médio:

na lei da interação universal, a conexão, a mediação recíproca de tudo o

que existe [...]; na lei do movimento universal [...], a conexão lógica
(dialética) das idéias reproduz (reflete), cada vez mais profundamente a
conexão das coisas; [...] na lei da unidade dos contraditórios [...],o método
dialético busca captar a ligação, a unidade, o movimento que engendra os
contraditórios, que os opõe, que faz com que se choquem, que os quebra
ou os supera [...]; na lei dos saltos [...], da transformação da quantidade em
qualidade [...]; na lei do desenvolvimento em espiral (da superação) [...], no
próprio movimento em espiral, dialético, revelado no devir do pensamento e
da sociedade (p. 237, 238 e 239).

Sartre (1972) destaca que “falta ao marxismo uma hierarquia de mediações”

(p.50) e como intenção do existencialismo “sem ser infiel às teses marxistas,
encontrar as mediações que permitem engendrar o concreto singular, a vida, a luta
real e datada, a pessoa a partir das contradições gerais das forças produtivas e das
relações de produção” (p.51). Importa que:

o método regressivo-progressivo dê conta ao mesmo tempo da

circularidade, das condições materiais e do condicionamento mútuo das
relações humanas estabelecidas sobre esta base [...] a sociologia, momento
provisório da totalização histórica, revela mediações novas entre homens
concretos e as condições materiais de sua vida, entre as relações humanas
e as relações de produção, entre as pessoas e as classes (SARTRE, 1972,
p.64-65).

E que se pode estabelecer o método, aproximando-se do momento em que a

História só terá um único sentido em que
 76

ela tenderá a se dissolver nos homens concretos que a farão em comum

(p.77). [Considera que o] homem caracteriza-se antes de tudo pela
superação de uma situação [e que] esta superação só é concebível como
uma relação do existente com seus possíveis (SARTRE, 1972, p.78-79).

Sartre acrescenta ainda que:

positiva e negativamente, os possíveis sociais são vividos como

determinações, esquemáticas do futuro individual. E que o possível mais
individual não é senão a interiorização e o enriquecimento de um possível
social [...], considerando ainda que [...] a sociedade se apresenta para cada
um como uma perspectiva de futuro e que este futuro penetra no coração
de cada um como uma motivação real de suas condutas (SARTRE, 1972,
p.82).

1.4.2.3. Superação

O trabalho de Lefebvre (1983) no próprio texto apresenta a metodologia

aplicada, apresentando em cada capítulo a dinâmica da interação dialética entre
pólos contraditórios, aprofundando as contradições, a própria interação, num
crescendo do processo no próprio capítulo e nos capítulos seguintes que se tornam
cada vez mais complexos, com mais aspectos de contraposição, mais enriquecidos.
E, a cada síntese, há uma superação, no momento seguinte. O autor atua como um
maestro, numa orquestra, após um clímax, a obra continua, a linguagem chega
mesmo a acentuar o tom, a atingir certa dramaticidade. Esta metodologia, pode com
muita propriedade favorecer a compreensão da complexa dinâmica do planejamento
urbano, das formas de planejar, das metodologias e dos instrumentos utilizados
(indicadores). O pensamento lógico dialético pode então contribuir bastante na
construção deste objeto, no seu entendimento e compreensão, na sua análise e
síntese devidamente enriquecida, superada (no caso aqui, contribuir na superação
do planejamento contemporâneo), como brilhantemente apresenta Lefebvre
especialmente em:

o pensamento supera e nega o que há de negativo, de destrutivo na

análise; e o faz, precisamente, ao liberar o elemento positivo obtido e
determinado pela análise, ao colocá-lo em seu devido lugar, em sua
verdade relativa (p.181). [...] Descobrimos na coisa a contradição concreta:
a identidade dela com o seu fenômeno, bem como a contradição da
essência com sua própria aparência. Reencontramos também num nível
cada vez mais alto, e cada vez mais dramático, o conflito entre o ser e o
nada (LEFEBVRE,1983, p.219).

O autor ainda destaca que:

a verdadeira superação é obtida não através da amortização das diferenças

(entre as doutrinas e as idéias), mas, ao contrário, aguçando essas
diferenças (p.229). [...] Na superação, o que é superado é abolido,
 77

suprimido – num certo sentido. Não obstante, em outro sentido, o superado

não deixa de existir, não recai no puro e simples nada; ao contrário, o
superado é elevado a nível superior. E isso porque ele serviu de etapa, de
mediação para a obtenção do resultado superior [...] (p.230). A superação
exige [...] o confronto mais intenso, mais agudo, mais real das teorias ou dos
seres (p.231). [...] Se o fim de um progresso reencontra o seu começo, não
temos aqui um círculo vicioso, mas uma superação real, na condição de que
o progresso do pensamento seja efetivo e consista num aprofundamento do
ponto de partida (p.233). [...] o processo de aprofundamento do
conhecimento [...] é infinito (LEFEBVRE, 1983, p. 241).

Lefebvre acrescenta citando Hegel que “naquilo com que um espírito se

satisfaz, mede-se a grandeza de sua perda” (HEGEL apud LEFEBVRE, 1983,
p.241). E, considera que em certas fases do pensamento, este deverá de
transformar, se superar [...]. O método dialético se revela “ao mesmo tempo rigoroso
(já que se liga a princípios universais) e o mais fecundo (capaz de detectar todos os
aspectos das coisas, incluindo os aspectos mediante os quais as coisas são
vulneráveis à ação)” (LEFEBVRE, 1983, p.241).

1.5. PROCEDIMENTOS DE PESQUISA

A pesquisa para a tese busca, a partir do percurso entre a sustentabilidade e a

insustentabilidade urbana, refletir sobre a conceituação de indicadores, incluídos na
legislação urbanística e potencialmente capazes de promover a gestão associada
das águas urbanas e do território e, facilitar a superação da visão dicotômica
preponderante no planejamento urbano.

Este enfoque de investigação se justificaria a partir das considerações:

 ainda não foram suficientemente esgotados nem equacionados, diversos

aspectos relacionados à sustentabilidade, inclusive a própria discussão da
territorialização destas questões;

 o quadro das condições de vida nas cidades brasileiras guarda ainda na sua
base de indicadores e nos conceitos sobre sustentabilidade uma problemática que
não possibilita plena avaliação, planejamento e ações resolutivas;

 os indicadores de sustentabilidade, em geral, se referem, sobretudo, à macro-

escala não permitindo o efetivo conhecimento de situações intra-urbanas, micro-
localizadas principalmente em áreas de baixa renda;
 78

 medir determinada situação por indicadores deve, além de fazer uma revisão
da escala, supor a existência de pólos opostos possibilitando, no seu intervalo, obter
graus de diferenciação entre os extremos, bem como verificar a conexão dialética e
interação desses diversos pólos;

 a conceituação dos indicadores é pouco reflexiva em relação à interação

dialética entre a sustentabilidade e a insustentabilidade urbana e, às contradições da
coexistência (especialmente para o Rio) do planejamento racional-funcionalista e o
estratégico e suas implicações;

 a constante tensão dialética entre a introdução de indicadores de

sustentabilidade (aplicados à legislação urbanística considerando uma totalidade,
uma área geográfica e socialmente referenciada, a bacia hidrográfica) e o paradigma
do planejamento urbano (funcionalista) que entende a cidade em partes estanques
(zoneamento) ainda é insuficientemente discutida;

 além da insuficiência de material teórico acerca da sustentabilidade aplicado

às questões urbanas e indicadores, a legislação urbanística, ambiental e de recursos
hídricos, as que tratam das questões direta ou indiretamente relacionadas à
sustentabilidade, algumas vezes até bastante completas e abrangentes, se detêm
nas possibilidades, proibições, limites e permissões, se dedicam ao “o que pode
fazer” e, muito raramente normatizam o “como fazer”, residindo muitas vezes aí, a
“brecha na lei” que permite muitas alterações prejudiciais à qualidade de vida
urbana;

 neste particular, os indicadores na legislação urbanística se caracterizam

também como abstrações numéricas sem correspondência direta com a área de
planejamento, facilitando, também por isto a sua alteração sem critérios técnicos.

Sob este contexto e, com o foco na sustentabilidade urbana constituiu-se o

objeto de estudo na contribuição para o desenvolvimento de indicador de
ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-BH).

A concepção teórico-metodológica, apresentada no capítulo 1, com base

especialmente no pensamento de Lefebvre devido ao dinamismo, movimento
dialético entre pólos opostos de abordagem, ajudando à compreensão da
sustentabilidade urbana e das propriedades dos indicadores com originalidade,
 79

permeia todo o texto subsidiando a sua elaboração. Buscou-se a seguir na revisão

bibliográfica das principais questões relacionadas ao estudo, resgatar os respectivos
contextos históricos que pudessem iluminar o objeto, concentradas em maioria no
capítulo 2 de conteúdo teórico. Procedeu-se então ao objetivo da tese, à aplicação
dos indicadores à legislação urbanística da cidade do Rio de Janeiro,
concentrada no capítulo 3 que trata do contexto empírico, buscando-se assim, a
cada capítulo, resgatando o anterior e apontando para o seguinte, construir o objeto
cada vez mais enriquecido.

Neste sentido metodológico, a presente pesquisa relacionou as referências

teóricas e informações secundárias a aplicações práticas (quadros e estudo de
caso).

a) As referências teóricas estão apropriadas a partir da análise crítica dos

principais trabalhos contemporâneos sobre a matéria, sistematizadas e relacionadas
ao objetivo principal do estudo em questão (os indicadores urbanísticos e aplicação
na legislação urbanística para a sustentabilidade urbana).

b) As Informações secundárias foram coletadas a partir da legislação

urbanística (sites e textos), artigos, pesquisas e teses acadêmicas e científicas sobre
o assunto e outros. Foram gerados quadros com a principal legislação de interesse,
com ênfase às alterações da legislação urbanística. Estão consideradas como
variantes de importância para o estudo dos indicadores, sua composição, área de
aplicação e demais características e especificidades que interessem ao tema. O
arcabouço jurídico urbanístico principal está relacionado também por data, seguido
de comentários acerca da evolução urbana e aplicação de indicadores.

c) As aplicações práticas (estudo de caso e quadros) estão confrontadas com

as referências teóricas e metodológicas buscando uma análise crítica do objeto de
estudo e em seqüência à construção do objeto enriquecido, novas proposições,
aplicáveis à sustentabilidade urbana.

d) O período de abrangência considerado foi a partir do ano de 1992,

momento em que se verifica a ampliação da discussão da sustentabilidade (ECO92),
o Plano Diretor do Rio de Janeiro é aprovado com novidades na área ambiental e de
recursos hídricos, mas, aos moldes do planejamento racional-funcionalista, e passa
 80

a conviver com a introdução logo depois do planejamento estratégico e ambos

seguem, revistos, até a atualidade.

e) A área de referência adotada foi a cidade do Rio de Janeiro, por suas

características e especificidades históricas, ambientais, culturais e políticas. Cidade
que historicamente tem avançado sobre um sítio ambiental extremamente rico e
apesar da vasta e complexa legislação ambiental e urbanística continua se
expandindo de forma insustentável. A aplicação do indicador IOS-BH se procede no
bairro da Barra da Tijuca, localizado no vetor preferencial de expansão da cidade,
alvo de constantes modificações na legislação urbanística e também de relevante
interesse ambiental, ainda passível de recuperação urbana para a sustentabilidade.

A observação crítica do quadro de insustentabilidade urbana da maioria das

cidades, sobretudo as brasileiras, à luz do referencial teórico adotado, acabou por se
concentrar na hipótese, conforme já apontado, de que os indicadores na
legislação urbanística da cidade do Rio de Janeiro não têm correspondência
física com a área de planejamento e se constituem em abstrações numéricas
dificultando a mensuração e construção da sustentabilidade urbana. Em
seqüência, destas preocupações e, a partir deste contexto, emergiu a questão
central desta tese: o novo indicador de ocupação sustentável da bacia
hidrográfica (IOS-BH) pode oportunizar a conexão da legislação urbanística
com a bacia hidrográfica, adotada efetivamente como área de planejamento
urbano integrado ao de recursos hídricos e ambientais e, contribuir assim para
a superação do planejamento urbano contemporâneo na perspectiva da
sustentabilidade?

Na expectativa então, de uma contribuição objetiva e viável na legislação

urbanística, acrescentando ao “o que se pode fazer”, o “como fazer” consideram-se
as palavras:

“Cada vez mais vejo que quero viver num Grande

Aqui e num Longo Agora”.
Brian Eno38

38
Apud CASTELLS (1999).
 81

CAPÍTULO 2. SUSTENTABILIDADE: FORMULAÇÕES E

FERRAMENTAS

2.1. SUSTENTABILIDADE
2.1.1. Antecedentes ao Conceito de Sustentabilidade

O conceito de sustentabilidade que vem se construindo ao longo de vários

anos se conformou com a denominação desenvolvimento sustentável, mais
especialmente, a partir de 1987 quando formalizado no relatório de Gro Harlem
Brundtland, Notre avenir à tous, conhecido como Relatório Brundtland e, desde
então, principalmente a partir da Cúpula da Terra, no Rio em 1992, a ECO92, tem
sido discutido e divulgado em diversos fóruns acadêmicos, de técnicos e de
participação popular. O conceito agrega atualmente inúmeras abordagens, algumas
até contraditórias e, mesmo que não se tenha alcançado uma consolidação mais
plena do termo, a maioria dos estudiosos dedicados ao tema reconhece a sua
importância para a qualidade de vida no desenvolvimento das cidades.
O entendimento de sustentabilidade, conforme se encontra no Estatuto da
Cidade (Lei 10.257 de 10.07.2001), explicitada

[no sentido da] justiça ambiental e social [e, da] garantia do direito a cidades
sustentáveis, entendido como o direito à terra urbana, à moradia, ao
saneamento ambiental, à infra-estrutura urbana, ao transporte e aos
serviços públicos, ao trabalho e ao lazer, para as presentes e futuras
gerações, [complementada ainda pela preocupação em] evitar e corrigir as
distorções do crescimento urbano e seus efeitos negativos sobre o meio
ambiente, [não esgota a discussão devido à considerável abrangência e
polêmicas que o conceito envolve] (MEDAUAR, 2002, p.395).

A tarefa de construção de um “futuro promissor para a humanidade, já

vislumbrada ao final do século XIX”, na virada do “século XX, revela um balanço de
frustrações e uma constrangedora pauta de pendências” conforme ilustra o Quadro
2.1.1.1 a seguir e, ainda hoje se mostra um grande desafio (BURSZTYN, 2001,
p.10).
 82

QUADRO 2.1.1.1 – Comparação de Expectativas

VARIANTES FIM DO SÉCULO XIX FIM DO SÉCULO XX

Expectativa geral
Otimismo Pessimismo
para o futuro
Papel da ciência e Forte crença na capacidade de Desencanto e consciência da
da tecnologia resolução dos problemas necessidade de precaução
Perspectiva de bem-estar Um mal-estar pelo agravamento
Condições de vida
(welfare) de carências
Instância reguladora Crescentemente o Estado Crescentemente o Mercado
Relação entre os
Paz Guerras
povos
Relações entre
Maior igualdade Maior desigualdade
grupos sociais

Economia Forte crescimento Crescimento lento, estagnação

Progresso Promotor de riqueza Causador de impactos ambientais

Mundo Interdependência (mercados) e Globalização e exclusão de

complementaridade regiões “desnecessárias”
Fonte: Bursztyn (2001).

Bursztyn (2001, p.12) prossegue destacando que para “entender as lições

deixadas pelo século XX para o XXI, é relevante buscar lições na história como base
para, a partir do conhecimento dos impasses atuais, traçar linhas de conduta das
atividades de produção de conhecimento que estejam em sintonia com um horizonte
civilizatório sustentável”.

Viotti (2001, p.154) entende que “nos fins do século XX”, surgiu “uma nova
idéia força que está progressivamente mobilizando as nações: o desenvolvimento
sustentável. Um novo estilo de desenvolvimento que tem como meta a busca da
sustentabilidade social e humana capaz de ser solidária com a biosfera. A sociedade
brasileira, em consonância com esse movimento universal, também busca construir
esse novo estilo de desenvolvimento”.

Esta conceituação nova tem suas raízes na gradual mistura do movimento

ambiental e da comunidade de desenvolvimento internacional, após a segunda
guerra mundial, comentada a seguir. Alguns fatos históricos relevantes, resumidos a
seguir no Quadro 2.1.1.2 (ver também Figura 2.2.3.1), contribuíram na elaboração
deste conceito.

Com a criação da Organização das Nações Unidas, foi organizada a

Conferência das Nações Unidas para Conservação e Uso dos Recursos, nos
Estados Unidos, em 1949. As discussões de caráter científico englobavam questões
 83

acerca de recursos naturais, carência de alimentos e combustíveis, desenvolvimento

de novas tecnologias e desenvolvimento integrado de bacias hidrográficas
(AFONSO, 2006). Em 1962, Rachel Carson (apud INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009 e 2010) publicou o livro “Primavera
Silenciosa” de pesquisa em toxicologia, ecologia e epidemiologia, apontando para a
finita capacidade do meio ambiente de absorver poluentes. O Programa Biológico
Internacional iniciado em 1963 por diversas nações, após 10 anos consolidou dados
e lançou as bases para um ambientalismo científico. Em 1968, o Clube de Roma,
estabelecido por economistas e cientistas europeus, persegue um entendimento
holístico e soluções globais para a problemática que envolve as inter-relações entre
produção industrial, população, dano ambiental, consumo de alimentos e uso de
recursos naturais (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009).

A Conferência Intergovernamental pelo Uso Racional e Conservação da

Biosfera (UNESCO), em 1968, marcou as primeiras discussões para a elaboração
do conceito de desenvolvimento ecologicamente sustentável. Em 1971, o Instituto
Internacional para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, se reúne na Inglaterra
para pesquisar formas de progresso econômico sem a destruição ambiental. No
mesmo ano, o Relatório Fusex, fruto do encontro de especialistas na Suíça,
recomenda a integração das estratégias de meio ambiente e desenvolvimento,
destacando o subdesenvolvimento e a pobreza do mundo não industrializado, em
contrapartida à preocupação com o ambiente a partir dos padrões de produção e
consumo do mundo industrializado. Tais considerações acabaram por persuadir a
participação de muitos países em desenvolvimento na conferência do ano seguinte
(INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2010).

Este encontro, Conferência das Nações Unidas sobre Desenvolvimento

Humano, em 1972, ocorrido em Estocolmo (Suécia) proporcionou o reconhecimento
internacional para os temas ambientais, a criação de várias agências de proteção ao
meio ambiente e o estabelecimento do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA). Neste mesmo ano, O Clube de Roma publica um controverso
relatório, “Limites ao Crescimento” que prediz sérias conseqüências se o
crescimento não for diminuído. Em 1980, é lançada a Estratégia Mundial de
Conservação, pela International Union for Conservation of Nature and Natural
Resources - IUNC, definindo o desenvolvimento sustentável como “a modificação da
 84

biosfera e a aplicação de recursos humanos, financeiros, vivos e não vivos para

satisfazer as necessidades humanas e melhorar a sua qualidade de vida” e, entre
outras questões, identifica os principais agentes de destruição do habitat e
recomenda nova estratégia de desenvolvimento internacional, com redistribuição de
renda, economia mundial mais dinâmica e estável, aceleração do crescimento
econômico e diminuição dos impactos da pobreza (CURY, 2006, p.74; INSTITUTO
DE DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009).

Destaca-se, em 1986, a Conferência da ONU sobre meio Ambiente e

Desenvolvimento ocorrida em Ottawa, que definiu o desenvolvimento sustentável
como um paradigma emergente de dois padrões estreitamente ligados: um de
reação contra a economia de livre mercado que considera os recursos vivos como
externalidades e bens livres e, outro baseado no conceito conservacionista dos
recursos naturais. Em 1987, a Comissão Mundial da ONU sobre o Meio Ambiente e
Desenvolvimento, por intermédio do Relatório Brundtland (também conhecido como
relatório “O Nosso Futuro Comum”), formulou o mais conhecido e divulgado conceito
de desenvolvimento sustentável: “o desenvolvimento sustentável descobre as
necessidades do presente, sem comprometer a habilidade de futuras gerações de
encontrar as suas necessidades” (CURY, 2006, p.77; INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009; COMISSÃO MUNDIAL SOBRE MEIO
AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO, 1991).

Em 1992, a Conferência da ONU em Meio Ambiente e Desenvolvimento

(UNCED), conhecida também como Conferência Mundial sobre Ecologia e
Desenvolvimento (RIO92 ou ECO92), no Rio de Janeiro, publica a Agenda 21 e,
também a Declaração do Rio com uma agenda para que os países da conferência
estabelecessem suas próprias metas ambientais. Acontece então em 1993 a
primeira reunião da Comissão das Nações Unidas sobre Desenvolvimento
Sustentável, em prosseguimento à UNCED do ano anterior, buscando aumentar a
cooperação internacional e racionalizar a capacidade intergovernamental de tomada
decisão. Em 1995 realiza-se o encontro da Cúpula Mundial para o Desenvolvimento
Social em Copenhagen e, pela primeira vez, a comunidade internacional expressa
um claro compromisso com a erradicação da pobreza absoluta. Em 2002 a Cúpula
Mundial sobre Desenvolvimento Sustentável se reúne em Johanesburgo, marcando
os 10 anos desde a UNCED, produziu dois documentos: Declaração Política e Plano
 85

de Implementação que reafirmaram as decisões da RIO92. Só realizaram, após

difíceis negociações, acordos em relação a princípios e metas, e quase nada quanto
à implementação. O Protocolo de Kyoto, desdobramento da RIO92, entra em vigor,
em 2005, dentre outras providências, propõe aos países desenvolvidos metas de
redução de emissões gases de efeito estufa, e estabelece mecanismo de
desenvolvimento limpo para os países em desenvolvimento (INSTITUTO DE
DESENVOLVIMENTO SUSTENTÁVEL, 2009).

QUADRO 2.1.1.2 – Desenvolvimento Sustentável – Síntese Histórica

ANO EVENTO COMENTÁRIOS
Discussão de caráter científico: recursos
Conferência das Nações Unidas para
naturais, carência de alimentos, novas
1949 Conservação e Uso dos Recursos (nos
tecnologias e desenvolvimento integrado das
EUA)
bacias hidrográficas.
Rachel Carson publicou o livro “Primavera Finita capacidade do meio ambiente de
1962
Silenciosa” absorver poluentes.
1963 Programa Biológico Internacional Bases para ambientalismo científico.
1968 Clube de Roma Entendimento holístico e soluções globais.
Conferência Intergovernamental pelo Uso
Primeiras discussões do conceito de
1968 Racional e Conservação da Biosfera
desenvolvimento ecologicamente sustentável.
(UNESCO) (em Paris)
Instituto Internacional para o Meio Ambiente Progresso econômico sem a destruição
1971
e o Desenvolvimento (na Inglaterra) ambiental.
Subdesenvolvimento e pobreza (mundo não
Relatório Fusex
1971 industrializado) X padrões de produção e
(na Suíça)
consumo (mundo industrializado).
Conferência das Nações Unidas sobre Reconhecimento internacional para os temas
1972 Desenvolvimento Humano ambientais e criação do Programa de Meio
(em Estocolmo, Suécia) Ambiente das Nações Unidas.
1972 Clube de Roma Controverso relatório, “Limites ao Crescimento”.
Redistribuição de renda, aceleração do
Estratégia Mundial de Conservação
1980 crescimento econômico e diminuição dos
(IUNC)
impactos da pobreza, entre outros aspectos.
Conferência da ONU sobre meio Ambiente Contra a economia de livre mercado; conceito
1986
e Desenvolvimento ocorrida (em Ottawa) conservacionista dos recursos naturais.
Comissão Mundial da ONU sobre o Meio
1987 Relatório Brundtland
Ambiente e Desenvolvimento (na Noruega)
Conferência da ONU em Meio Ambiente e
39
1992 Desenvolvimento (UNCED) (ECO92) (no Agenda 21 e Declaração do Rio
Rio de Janeiro)
Aumentar a cooperação internacional e a
Comissão das Nações Unidas sobre
1993 capacidade intergovernamental de tomada
Desenvolvimento Sustentável
decisão.
Cúpula Mundial para o Desenvolvimento
1995 Erradicação da pobreza absoluta.
Social (em Copenhagen)
Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento Declaração Política e Plano de Implementação
2002
Sustentável (RIO+10) (em Johanesburgo) que reafirmaram as decisões da RIO92.
Redução de emissões gases de efeito estufa e
2005 Protocolo de Kyoto
mecanismo de desenvolvimento limpo.
Fonte: Elaboração da autora com base em Instituto de Desenvolvimento Sustentável (2009);
Afonso (2006).

39
A Agenda 21 foi então aplicada em âmbito nacional e local em diversos países, entre outros,
citados no item 2.2.3 e Quadros 2.2.3.1 e 2.2.3.2.
 86

2.1.2. Evolução do Conceito

Chega-se ao início do século XXI com poucos avanços concretos na direção da

sustentabilidade. Entretanto, do debate iniciado, a partir de meados do século XX,
conforme já comentado, cabe resgatar algumas das principais questões.

Esta discussão teve início no âmago das formulações sobre desenvolvimento

econômico, ao final da segunda guerra mundial, sob uma ideologia altamente
otimista que previa um crescimento econômico indefinido, resultando em total
inconsciência das repercussões ambientais e de degradação ecológica derivada das
atividades econômicas. Sob influência ainda, de expectativas do final do século XIX,
(conforme Quadro 2.1.1.1), na verdade, segundo Grunkemeyer e Moss (2001) este
posicionamento guardava raízes lá no final do século XVIII, quando o impacto da
Revolução Industrial começou a ditar direções econômicas, sociais e políticas,
levando as nações industrializadas a se tornarem imediatistas e voltadas para o
ganho em curto prazo, acreditando que o desenvolvimento não tinha limites e que os
avanços tecnológicos seriam capas de resolver todos os males sociais. Essa
ideologia econômica subsidiou a teoria econômica desenvolvimentista, o
keynesianismo, que adquiriu espaço institucional tanto nos setores conservadores,
como nos que se situavam mais à esquerda. Posteriormente, fundamentou toda a
ação dos organismos multilaterais de fomento, como o Banco Mundial (BIRD) e
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) (CAPORALLI, 2001).

Sachs observa que esta teoria, um economicismo estreito, fazia crer que, no
momento em que o crescimento rápido das forças produtivas estivesse assegurado,
se produziria um processo completo de desenvolvimento que se estenderia
espontaneamente a todos os âmbitos da atividade humana. Considera que o
desenvolvimento sustentável é incompatível com as forças do mercado sem
restrições, ocasionando novos problemas sociais e agravando ainda mais a
desigualdade social (SACHS, 2001 e 2002).

Esta perspectiva, entretanto, começa a mudar em meados no século XX (ver

Quadros 2.1.1.1 e 2.1.1.2 e Figura 2.2.3.1), avança especialmente nos anos 70 a
partir das discussões e conferências internacionais, consolidadas, em 1987, no
relatório de Gro Harlem Brundtland, “Notre avenir à tous”, Relatório Brundtland,
conforme já comentado. Esta noção entrou verdadeiramente no debate público a
 87

partir da RIO92, em 1992. Comentando esse relatório, Duval (2004) considera que a
justaposição das duas palavras é o seu encanto. Desenvolvimento significa que
podemos continuar a melhorar as condições de vida da população mundial,
especialmente no Sul. Enquanto durável (sustentável) indica que chegamos a
restabelecer (ou a estabelecer) equilíbrios ecológicos de sorte que a economia
“responde às necessidades do presente sem comprometer a capacidade das
gerações futuras”.

O Relatório Brundtland popularizou com tanto sucesso a noção de

desenvolvimento sustentável que, desde então, o conceito aparece em quase toda
instituição, agência ou ONG internacionais e, seus princípios acabaram sendo a
base da Agenda 21, aprovada no Relatório do Rio de Janeiro (Declaração do Rio),
documento que delineia uma parceria global pelo desenvolvimento sustentável. Este
documento se remete a uma larga série de temas ambientais e de desenvolvimento
através do mundo. Acabou por acarretar, já na década de 90, do século XX, na
publicação de estratégias de desenvolvimento sustentável na maioria dos países40,
incluindo o Brasil e também no lançamento de estratégias locais da Agenda 21 por
muitas autoridades, conforme já referido (CARTER, 2007).

Considera-se que as Agendas 21 ainda podem avançar no cumprimento do

papel a que se propuseram e contribuir mais diretamente para a construção da
sustentabilidade. Entretanto, podem-se identificar também nelas, fontes de
inspiração, desde então, cada vez mais, para a proliferação da discussão e da
utilização do termo desenvolvimento sustentável, também da sustentabilidade e
outros, especialmente para o desenvolvimento de indicadores de sustentabilidade
(conforme item 2.2), algumas vezes suscitando confusões e mesmo uma variada
gama de interpretações e desdobramentos, algumas comentadas a seguir.

A sustentabilidade vista como busca de eficiência na utilização dos recursos do

planeta poderia abrigar desde “otimistas tecnológicos” até “partidários do livre
comércio”. A sua associação com o debate sobre desenvolvimento das cidades se
relacionaria a três representações básicas: técnico-material da cidade; cidade como
espaço da qualidade de vida e da reconstituição da legitimidade das políticas
urbanas (ACSELRAD, 2001).

40
Para detalhes, ver alguns exemplos no item 2.2.3.
 88

Gell-Mann (1996, p.384) alerta que a necessária transição para um mundo

mais sustentável deve envolver diversos aspectos: demográfico, tecnológico,
econômico, social, institucional, ideológico e informacional. Considera que o mais
importante e mais difícil de tudo seria:

o predomínio de atitudes que favoreçam a unidade na diversidade, a

cooperação e competição não-violenta entre tradições culturais diferentes e
nações-estados, assim como a coexistência sustentável com os organismos
com os quais nós humanos dividimos a biosfera. [Acredita que] vale a pena
tentar construir modelos do futuro [...] traçar caminhos que possam conduzir
a este mundo sustentável, [...] um mundo no qual a humanidade como um
todo e o resto da natureza funcionem como um sistema adaptativo
complexo em um grau muito maior do que o fazem hoje.

Com foco na solidariedade, Bursztyn (2004, p.10) discute a sustentabilidade.

Ressalta que:

quando surge o conceito de desenvolvimento sustentável, a idéia se

equaciona em termos conceituais, embora a prática não esteja
imediatamente resolvida. [A questão hoje é] como promover melhores
condições de vida a populações que vivem em condições desfavoráveis,
sem repetir o mesmo modelo de crescimento econômico que foi praticado
nos países que atingiram condições de vida muito elevadas, mas também a
um custo muito elevado. [Concorda com um modelo em] que se estenda, se
radicalize a idéia de solidariedade, em relação ao próximo no presente, [ou
seja, se estendam] condições mínimas satisfatórias a toda a população do
universo e, iguais ou melhores ainda, às próximas gerações para satisfazer
as suas necessidades básicas.

Bursztyn (2007, p.2) acredita que:

a sustentabilidade é possível, mas para isso é necessário uma radical

mudança de práticas (do perdulário ao auto-suficiente), de mentalidades
(ampliando o conceito de solidariedade para a dimensão temporal, incluindo
as futuras gerações) de produção de conhecimentos (menos utilitários e
mais coerentes com as condições naturais) e institucionais (criando
mecanismos que coíbam atitudes insustentáveis e fomentem ações
ambientalmente corretas).

Embora existam diversas sugestões, e controvérsias, acerca dos enfoques da

sustentabilidade e do desenvolvimento, Sachs (1997 e 2002), considerando a
sustentabilidade como um conceito dinâmico que envolve um processo de mudança,
destaca alguns critérios de sustentabilidade: social, cultural, ecológico, ambiental,
territorial, econômico e político (nacional e internacional), a partir dos quais
compreende o desenvolvimento sustentável em cinco dimensões principais:
 89

 sustentabilidade social (desenvolvimento com justa distribuição do ter e da

renda, e melhoria dos direitos e condições de toda a população com redução
da distância entre os padrões de vida),

 sustentabilidade econômica (alocação e distribuição eficientes dos recursos

naturais, em escala apropriada e por um fluxo regular do investimento
público e privado),

 sustentabilidade ecológica (ampliação da utilização do potencial dos

diversos ecossistemas, com um nível mínimo de deterioração dos mesmos),

 sustentabilidade cultural (busca das raízes endógenas para a modernização,

sem rompimento da identidade cultural e dos contextos espaciais
específicos),

 sustentabilidade espacial (configuração rural-urbana adequada à proteção

da diversidade biológica, com melhores condições de vida, melhor
distribuição dos assentamentos humanos e das atividades econômicas).

No conceito de desenvolvimento sustentável, segundo Rutherford (1997), o

mundo é visto em termos de estoques e fluxo de capital. Considera, entretanto, não
apenas o capital monetário ou econômico, mas também capitais de diferentes tipos,
incluindo o ambiental e o natural, capital humano e capital social. Com relação à
questão ecológica, Rutherford (1997) enfoca em especial os impactos das atividades
humanas sobre o meio ambiente, no caso sobre o capital natural incluindo a
produção primária, oferecida pela natureza, como a base sobre a qual se assenta a
espécie humana.

Adotando o conceito de sustentabilidade ampliada que une os fatores sociais e

ambientais, ou seja, o enfrentamento da degradação ambiental associado ao
problema mundial da pobreza, Bezerra e Fernandes (2000) identificam quatro
parâmetros básicos:

 ética (preocupação com as gerações futuras);

 temporal (planejar o longo prazo);

 social (desigualdade social como entrave da sustentabilidade;

 prática (mudança de hábitos de consumo e de comportamento).

 90

Os autores sugerem então as sete vertentes: sustentabilidade ecológica;

sustentabilidade ambiental; sustentabilidade demográfica; sustentabilidade cultural;
sustentabilidade social; sustentabilidade política e sustentabilidade institucional; com
vistas ao crescimento econômico, eqüidade social, equilíbrio regional e equilíbrio
ecológico (BEZERRA e FERNANDES, 2000).

Afonso (2006, p.11) apresenta a definição de sustentabilidade como

“manutenção quantitativa e qualitativa do estoque de recursos naturais”, usando-os
sem danificar “suas fontes ou limitar a capacidade de suprimento futuro, para que
tanto as necessidades atuais quanto aquelas do futuro possam ser igualmente
satisfeitas”. Destaca que se trata e um processo de mudança, de transformação
estrutural que necessariamente deve ter a participação de todos os setores da
sociedade.

Cabe ressaltar que a visão, muitas vezes fragmentada (conforme algumas aqui
apresentadas), das dimensões da sustentabilidade tem inspirado, segundo os
estudos de Altafin (2008, p.22), duas correntes que dominaram o discurso e as
ações do desenvolvimento sustentável nas últimas décadas: as definições de
sustentabilidade fraca e forte.

A primeira é defendida por aqueles que advogam o limite das atividades

humanas como pré-condição para preservação do planeta, isto é, a prevalência da
conservação ambiental do planeta aos seres humanos. Tem como seguidores,
particularmente, as ONGs. Detém um viés predominantemente ambiental, abriga o
conceito de crescimento zero e a manutenção do capital natural como condição
essencial de sustentabilidade. Os seguidores da sustentabilidade fraca, de viés
fundamentalmente econômico, têm uma visão antropocêntrica, na qual o meio
ambiente não é mais do que uma construção social, isto é, a Natureza está sempre
sujeita a processos antrópicos e as soluções para as questões de desequilíbrios têm
resposta no progresso técnico (PEARCE e ATINSON, 1992; OECD, 2001; ALTAFIN,
2008, p.22).

Destacam-se neste contexto, para o presente trabalho, as formulações que

enfatizam o conceito de desenvolvimento sustentável aliado à noção de território,
defendido por diversos autores, em especial Dourojeanny (1993) e Magnaghi (1999),
pressupondo conciliar qualidade ambiental e desenvolvimento socioeconômico,
 91

dentro de um modelo democrático e participativo de gestão e planejamento. A

questão da sustentabilidade é assimilada nas discussões e legislações de
planejamento urbano, de gestão ambiental e de recursos hídricos (conforme
abordado no item 2.1, 2.2 e 2.3), apontando para uma nova matriz de planejamento
integrado, a bacia hidrográfica (ver especialmente itens 1.1.4 e 2.3) e para a
necessidade de superação do planejamento contemporâneo (ALVIM e RONCA,
2004).

Cury (2006, p.82) reforça esta posição quando destaca a formação de um

consenso na sociedade de que:

se devem administrar os recursos hídricos de maneira que o

desenvolvimento das sociedades humanas se dê de maneira sustentável e
racional em relação às suas necessidades e dentro dos limites de suporte
do ambiente. Isto pode ser operacionalizado de maneira prática – através
do poder público – por meio de um ecossistema fechado e completo, que
tem a ver com os recursos hídricos, com o ciclo hidrológico e com o
território, a bacia hidrográfica.

Mello et al. (2007, p. 61 e 62) entendem que a construção da sustentabilidade

também passa pela discussão da “questão do território e do lugar”. Aponta então
dois grandes desafios: a “mudança do padrão de ocupação do território e das
condições de acesso produtivo à terra” e o “desafio urbano, relacionado com a
questão da qualidade dos recursos hídricos”.

Esse processo inclui a construção da justiça ambiental no Brasil exigindo, o

“reconhecimento das formas históricas de significação e apropriação do espaço, que
anulam uma multiplicidade de formas de conceber e agir junto ao ambiente natural”
que se contrapõem à variedade das possibilidades de viver, que “se refletem na
diversificação do espaço e inspiram uma visão de sustentabilidade que deve
necessariamente articular as dimensões da equidade, da igualdade, da distribuição,
assim como do direito de viver na singularidade” (ZHOURI, 2005, p.19).

Grazia et al.(2001, p.32) argumentam que:

a sustentabilidade do espaço socioambiental urbano se baseia, não apenas

nos elementos palpáveis, tais como a água, ar, solo e construções, mas
também nas relações sociais que estabelecem entre os indivíduos e grupos.
O trabalho e a renda, uma das principais expressões destas relações, estão
entre os fatores cruciais para viabilizar a vida humana e, portanto, para
definir a possibilidade de desenvolvimento sustentável.
 92

O movimento de valorização tradicional do espaço tem permitido a

determinados grupos sociais a acumulação de bens e poder político, ao mesmo
tempo em que tem gerado degradação e escassez dos recursos naturais e
desigualdade de acessos aos recursos ambientais, com maior impacto sobre a
qualidade de vida de outros setores em situação de desvantagem. É neste
movimento de valorização que residem as grandes contradições da
insustentabilidade urbana (GRAZIA et al., 2001).

Na verdade, no âmago da existência da profusão de terminologias e

considerações acerca da sustentabilidade, do desenvolvimento sustentável, está a
dicotomia entre meio ambiente e desenvolvimento, apontando mesmo para a
interdependência entre sustentabilidade e insustentabilidade, visão partilhada por
alguns autores, conforme se apresenta adiante.

Phillips (2003) fornece material em Sustainable Place para uma crítica da

insustentabilidade das cidades, procurando definir um método de avaliação da
sustentabilidade urbana e sua aplicação, fornecendo subsídios para a crença numa
sustentabilidade objetiva, mensurável a partia de indicadores ou construída a partir
de um projeto.

Carter (2002) destaca como característica central do desenvolvimento

sustentável, como paradigma político, a mudança dos termos do debate do
ambientalismo tradicional, com seu foco primário na proteção ambiental (proteção do
meio ambiente), para a noção de sustentabilidade (mudanças necessárias sem
alterar essencialmente o meio ambiente), a qual requer um processo mais completo
de negociar prioridades ambientais, sociais e econômicas. A tensão entre
crescimento econômico e proteção ambiental está no coração da política ambiental.
O conceito de desenvolvimento sustentável é uma tentativa direta de resolver esta
dicotomia ao mandar uma mensagem de que é possível se ter desenvolvimento
econômico, enquanto se protege o meio ambiente. A neutralidade ideológica do
conceito, entretanto, é apenas aparente. A sua ambigüidade pode ser tanto uma
força, como uma fraqueza: permite diversos interesses políticos e econômicos se
unirem sob uma mesma bandeira. Dificulta, ainda que muitas vezes de forma frouxa,
que esta série de idéias se torne em prática política.

Sabe-se que:
 93

o papel aceita tudo, inclusive os jogos de palavras. [A origem da] expressão

desenvolvimento sustentável nada tem a ver com a geléia geral [dos
entendimentos existentes]. [...] [Ao] contrário, ela surgiu da obrigatoriedade
bem mais precisa de não se aceitar como uma fatalidade a idéia de que a
relação objetiva entre o desenvolvimento e a conservação de sua própria
natural pudesse ser de caráter antagônico, e não apenas contraditório
(VEIGA, 2006, p.190).

Latouche (2004) radicaliza: o desenvolvimento é um “conceito armadilha” que

consegue realizar admiravelmente o “trabalho de ilusão ideológica” criando um
“consenso entre partes antagônicas graças a um obscurecimento do julgamento e à
anestesia do senso crítico das vítimas”. Considera que:

as expressões acumulação de capital, exploração da força de trabalho,

imperialismo ocidental ou dominação planetária descrevem melhor o
desenvolvimento e a globalização, e provocariam, genuinamente, um reflexo
de rejeição por parte daqueles que estão do lado errado da luta de classes
e da guerra econômica mundial (LATOUCHE, 2004, p.3).

E, acrescenta que a “obra prima desta arte da mistificação é,

incontestavelmente, o desenvolvimento sustentável” que, justamente por isto, é um
“conceito perverso”. Ao se juntar ao conceito de desenvolvimento o adjetivo
sustentável, as coisas ficam ainda mais confusas. Ao menos, com o
desenvolvimento insustentável, se manteria uma esperança de que esse processo
chegaria a seu fim, vítima de suas próprias contradições. O “desenvolvimento
sustentável tira de nós toda e qualquer perspectiva de saída, ele nos promete
desenvolvimento por toda a eternidade. Felizmente, o desenvolvimento não é nem
sustentável, nem durável!” (LATOUCHE, 2004, p.3).

Ribeiro (2005) discutindo a metrópole observa que “a meta de sustentabilidade

tem sido aplicada, difusamente, à urbanização e à metropolização, envolvendo
ideários e leituras da materialidade e das lutas sociais” (p.39). Considera
fundamental reconhecer a noção generalizante da sustentabilidade para o estudo da
questão urbana e o desvendar de “caminhos para uma apropriação mais justa dos
recursos concentrados na rede urbana brasileira” (p.40).

A autora ressalta que:

a compreensão da sociedade, que é mais do que mero entendimento da

dinâmica social, pressupõe a formulação de conceitos que orientem a
apreensão da totalidade em movimento, em contínuo devir. E neste, se
sucedem as formas de realização da vida social, o que, já de início, indica
que a noção de sustentabilidade traz a obrigação de que seja refletido o seu
 94

oposto, a insustentabilidade. [A] oposição dialética entre sustentável e

insustentável não significa o simples contraste ou o uso de um binômio
formal. Essa oposição implica em que o insustentável atua no que é
sustentável num determinado contexto e por um determinado período.
[Seria necessário então, buscar,] talvez, lições que costurem vozes
dissonantes, sistematizações alternativas de recursos e pequenas verdades
transitórias, nos fundos das fachadas brilhantes, na circulação diária e nas
fronteiras entre o sustentável e o insustentável (RIBEIRO, 2005, p.44 e 56).

Em que pese a existência de diversos conceitos e formulações acerca da

sustentabilidade, além das aqui apresentadas e, ainda que o pensamento de
Lefebvre, especialmente no que se refere ao movimento de interação dialética entre
pólos opostos, à busca de um objeto enriquecido, ilumine especialmente a questão,
apontando na sua discussão a permanência do seu oposto, a insustentabilidade,
conforme consta em Ribeiro (2005) e nos itens 1.2; 1.3 e 1.4, pode-se arriscar,
concordando com Afonso (2006) que grande parte dos autores considera que “a
sustentabilidade não pode ser obtida instantaneamente. É um processo de
mudança, de transformação que necessariamente deve ter a participação de todos
os setores da sociedade” (p.8). E, neste processo, que se mantêm em aberto a
novas formulações, tanto os indicadores de sustentabilidade que exercem
importante papel, como os demais instrumentos para a sua aplicabilidade ao
território (unidade de gestão e outros), ainda estão em discussão. Neste sentido,
apresenta-se a seguir o processo de construção de indicadores de sustentabilidade,
bem como as suas principais características, aspectos e limites.

2.2. INDICADORES DE SUSTENTABILIDADE

2.2.1. Introdução

A construção do desenvolvimento sustentável se depara, dentre outros

desafios com a difícil tarefa de criação de instrumentos de mensuração, tais como
indicadores de desenvolvimento. Estes seriam então ferramentas constituídas por
uma ou mais variáveis que, associadas através de diversas formas, revelam
significados mais amplos sobre os fenômenos a que se referem (IBGE, 2002). São
fundamentais como subsídios ao processo de viabilização do desenvolvimento
sustentável e devem ser selecionadas criteriosamente segundo as diferentes
 95

necessidades permitindo sua integração nas diversas políticas setoriais (Fundação

Getúlio Vargas, 2000; GOMES et al., 2002).

A escolha destes indicadores reflete ainda as peculiaridades de cada país em

relação à questão da sustentabilidade urbana, do desenvolvimento das cidades em
harmonia e equilíbrio ecológico e que tem sido mesmo estudada e discutida em
diversos âmbitos profissionais. A busca de indicadores, de parâmetros e limites ao
crescimento urbano que viabilizem a qualidade de vida urbana, inicialmente nas
décadas de 70 e 80 se evidencia no âmbito internacional (FRANCA, 2001) e, já a
partir da década de 90, aparece no Brasil (PNDU, 1990; NAHAS, 2003).

Os anos 1960 e início dos anos 70 viram a ascensão breve e queda dos
Indicadores Urbanos de Qualidade, movimento iniciado nos Estados Unidos. O
movimento veio e se foi porque que era difícil e muito caro gerenciar os dados
necessários com a tecnologia da época e, a prática era pouco direcionada à
avaliação. Na década de 1990, o advento da informática, juntamente com uma
preocupação crescente (e muito menos partidária) com o desenvolvimento
sustentável, deu à luz ao mais bem sucedido movimento de indicadores de
sustentabilidade. Computadores pessoais, editoração eletrônica, e a internet
tornaram possível o gerenciamento de dados complexos e a sua apresentação em
formato atraente (ATKISSON, 2004). Ao longo dos anos seguintes, tem ocorrido
uma explosão de iniciativas e projetos voltados aos indicadores de sustentabilidade,
buscando melhores condições de vida urbana, em todo o mundo, em centenas de
vilas, cidades, municípios, regiões e estados.

Qualidade de vida é uma questão bastante ampla, englobando desde aspectos

subjetivos, individuais e emocionais até outros coletivos, objetivos e materiais
(SANTOS e MARTINS, 2002). As considerações de Jannuzzi (2001) entendem que
o conceito de condições de vida poderia ser operacionalmente traduzido como o
nível de atendimento das necessidades materiais básicas para sobrevivência e
reprodução social da comunidade. Nesse caso as dimensões operacionais de
interesse seriam as condições de saúde, habitação, trabalho e educação dos
indivíduos da comunidade, dimensões para as quais existiriam estatísticas públicas
disponíveis que poderiam ser combinadas em um sistema de indicadores sociais
que representasse, aproximada e operacionalmente, o conceito de condições de
vida inicialmente idealizado (JANNUZZI, 2001).
 96

Lefebvre (1999) discutiu a questão do optimum urbano criado por teóricos

soviéticos em 1925 para mensurar, em termos de superfície e de número de
habitantes, o tamanho ideal de uma cidade para se ter qualidade de vida. O autor
apontou as objeções a esse tipo de medida devido à dificuldade de definição de
critérios para esse optimum. Ele também chamou a atenção para o fato de que o
optimum desejável na verdade é o optimum administrável, ou seja, exeqüível em
determinado local e contexto.

E, em que pesem as preocupações dos estudiosos com as definições de

qualidade de vida e, com os limites da sua mensuração incluindo o papel dos
indicadores e o risco da redução da quantidade de parâmetros esconderem
aspectos importantes para a análise da qualidade de vida nas cidades, alguns
trabalhos têm sistematizado os indicadores em basicamente quatro categorias ou
dimensões: ambientais, econômicos, sociais e institucionais, com subdivisões em
temas e sub-temas (GOMES et al., 2002; IBGE, 2002; FRANCA, 2001; SANTOS e
MARTINS, 2002).

Especificamente no que se refere ao planejamento urbano e a sua articulação

com a gestão dos recursos hídricos cabe destaque aos indicadores (algumas vezes
classificados como ambientais urbanos) que reflitam os aspectos pertinentes a este
processo tais como: percentuais de área construída e de área verde; taxa de
impermeabilização de solos; usos do solo urbano; disponibilidade de serviços de
infra-estrutura; densidade de habitantes e de construções; qualidade das águas,
entre outros.

Os sistemas de indicadores, muito propriamente utilizados na sustentabilidade

urbana e ambiental (comentados a frente) encontram no estudo de Ribeiro (2008) o
desenvolvimento de proposta para gestão ambiental de recursos hídricos, aplicável
aos municípios do Rio de Janeiro, como ferramenta para tomada de decisão,
orientando o governo e empreendedores no seu planejamento. Ribeiro (2006) se
dedica ao desenvolvimento de método que se constitua em instrumento para a
avaliação de desempenho de política pública de meio ambiente, em países em
desenvolvimento, baseada em indicadores, adequados as suas realidades e aos
dados disponíveis. Carvalho e Barcellos (2009) estudam os indicadores e políticas
ambientais e, relacionados também à gestão pública, os trabalhos de Guimarães e
Jannuzzi (2005) e Jannuzzi (2001, 2002 e 2009) discutem os indicadores sociais no
 97

Brasil, os indicadores nas políticas públicas municipais, bem como o aplicativo para
indicadores desenvolvido pelo autor.

Diversos estudos, tais como Brandão (1992), Hall (1984), Pauleit e Duhme
(2000) e Pimentel da Silva (1998) têm abordado os efeitos das ações antrópicas
negativas ao meio ambiente, relacionando o processo de urbanização, o aumento
das áreas impermeabilizadas dos solos das bacias hidrográficas e a ocupação de
margens de rios e de encostas com a interferência negativa nos processos
hidrológicos, contribuindo para o aumento e antecipação do pico de vazão e,
eventualmente para inundações; dificultando a manutenção dos ecossistemas
naturais, podendo alterar o clima e acarretar ao longo do tempo modificações na
distribuição e disponibilidade dos recursos hídricos, além do aumento da poluição, e
outros impactos nos ecossistemas.

Existe uma lacuna nas informações sobre os efeitos das alterações ambientais
urbanas e da cobertura vegetal, indicador essencial para um melhor entendimento
da sustentabilidade dos processos de desenvolvimento urbano, conforme destacam
Pauleit et al. (2003) nos estudos aplicados a áreas residenciais em Merseyside, UK
e também Scabbia (2006) que estuda os indicadores de desenvolvimento
sustentável a serem aplicados na avaliação de políticas e gestão ambiental voltadas
a proteção de sistema de verde urbano.

Ainda Guzzo (2002) e Universidade Técnica de Lisboa (2003) se preocupam

com o processo de urbanização e a disponibilidade de áreas verdes e, Ong (2002)
além da preservação ambiental aborda os aspectos estéticos, emocional e recreativo
da presença de áreas verdes no contexto urbano. Em relação também ao percentual
de área construída e de área livre Kauffmann et al. (2003; 2004c, d, e) e Whitford et
al. (2001) discutem a parametrização das taxas de impermeabilização do solo (TI)
contribuindo na verificação dos impactos da urbanização no regime hidrológico
natural e nas condições de sustentabilidade e qualidade de vida das bacias
hidrográficas. Bowles (2002) acrescenta que a superfície impermeável é um
resultado do crescimento da comunidade que pode ser diretamente medido. É um
indicador importante, uma medida compreensível do entorno. Ela é usada para
mostrar mudanças nas condições ambientais e avaliar a saúde dos recursos
naturais.
 98

A relação entre a superfície impermeável, a área verde e o índice de vegetação

é instrumento-chave na avaliação dos ambientes urbanos e, indicador aplicável no
estudo da inundação urbana, da quantidade e qualidade de vegetação. Lu et
al.(2009) utilizam este indicador em aplicações para a cidade de Taipei. Van e Bao
(2009), mais um exemplo entre os diversos estudos asiáticos acerca da
impermeabilização dos solos urbanos, também verificam a relação entre superfícies
impermeáveis em ambientes urbanos e a temperatura da superfície terra, como
indicador essencial para o planejamento e gestão do desenvolvimento sustentável
das áreas urbanas, no caso aplicado à Ho Chi Minh City, Northern Vietnam.

Relacionando diretamente o percentual de área impermeabilizada de bacias

hidrográficas à qualidade da água vale também destacar, dentre os diversos estudos
existentes relacionados à impermeabilização do solo (alguns aqui ilustram a
importância deste indicador) os trabalhos de Schueler (1994), Arnold e Gibbons
(1996), Smith (2000) e Sleavin et al. (2000). Esta última abordagem ainda se articula
à densidade de habitantes e de construções que direta ou indiretamente determinam
a demanda de serviços de infra-estrutura urbana e o grau de poluição dos recursos
hídricos. Por isto mesmo, relevante indicador de sustentabilidade urbana e
importante parâmetro técnico utilizado nos processos de planejamento urbano a
densidade é discutida em muitos aspectos tais como limites, custos, conforto
ambiental, viabilidade econômica e de parâmetros (ACIOLY e DAVIDSON, 1998;
FERRARI, 1979; FERREIRA DOS SANTOS, 1988).

Ainda no que se refere ao processo de construção do desenvolvimento

sustentável e formulação de indicadores de sustentabilidade, processo dinâmico e
ainda necessariamente aberto a novas contribuições (IBGE, 2002, 2004, 2008 e
2010), cabe ressaltar a importância crescente da participação das empresas.
Especialmente a partir dos anos 80 surgem e se desenvolvem os indicadores de
responsabilidade social empresarial, buscando gerenciar o impacto das atividades
empresariais sobre o meio ambiente e da sua participação na construção do
desenvolvimento sustentável (SANTOS, 1999; RODRIGUES, 1996; KAUFFMANN et
al., 2004b).

Conta-se ainda com a contribuição dos estudos acerca de indicadores de

sustentabilidade urbana de Coelho (2004), Silveira e Romero (2005); Romero et
al.(2005) entre outros, bem como os trabalhos voltados à formulação e aplicação de
 99

sistema de indicadores urbanos, buscando superar as limitações encontradas nos

atuais instrumentos de gestão do espaço urbano (ROSSETTO, 2003; FIORI et al.,
2008), apontando para a atualidade e interesse na questão e, indicando a
necessidade de novas formulações e estratégias para o planejamento urbano e
regional.

Ou seja, o estabelecimento de condições e limites à expansão urbana

buscando-se a ocupação urbana sustentável coloca-se hoje como discussão
fundamental. A importância do estudo dos índices presentes na legislação
urbanística como possíveis indicadores de sustentabilidade, aplicados ao
planejamento urbano, se apresentam como contribuição considerável,
principalmente quando relacionados à gestão dos recursos hídricos, em especial
relacionados à bacia hidrográfica como unidade de planejamento e gestão, conforme
aqui entendido.

Entretanto a sistematização dos indicadores se mostra tarefa difícil. Associada

ao baixo nível de consenso acerca do conceito de desenvolvimento sustentável
(conforme já apresentado no item anterior) existe a necessidade de se desenvolver
ferramentas que procurem mensurar a sustentabilidade e a sustentabilidade urbana.
São muitas as interpretações (algumas pontuadas na presente introdução e no item
2.2.2) acerca de indicadores e também são diferenciadas. O texto que segue
procura apresentar uma síntese destas abordagens, bem como os principais
indicadores em vigor, seu desenvolvimento e contexto histórico, incluindo os
aplicáveis ao contexto urbano.

2.2.2. Principais Aspectos, Características e Limites dos Indicadores

O termo indicador é originário do Latim indicare, que significa descobrir,

apontar, anunciar, estimar (HAMMOND et al., 1995). Os indicadores podem
comunicar ou informar acerca do progresso em direção a uma determinada meta,
como, por exemplo, o desenvolvimento sustentável, mas também podem ser
entendidos como um recurso que deixa mais perceptível uma tendência ou
fenômeno que não seja imediatamente detectável.

Bellen (2002) apresenta diversos significados de indicadores, em sentido mais

amplo, reunidos no Quadro 2.2.2.1 a seguir.
 100

QUADRO 2.2.2.1 – Definições de Indicadores: Síntese

AUTORES DEFINIÇÕES DE INDICADORES

Medida que resume informações relevantes de um fenômeno
MCQUEEN e NOAK (1988)
particular ou um substituto desta medida.
Medida do comportamento do sistema em termos de atributos
HOLLING (1978)
expressivos e perceptíveis.
Parâmetro, ou valor derivado de parâmetros que apontam e
OECD (1993) fornecem informações sobre o estado de um fenômeno, com
uma extensão significativa.
Quantitativo e qualitativo; variável concreta, representação
GALLOPIN (1996) operacional de um atributo, relevante para tomada de decisão,
simplifica, agrega e quantifica informações relevantes.
Variável que está relacionada hipoteticamente com outra
CHEVALIER et al. (1992)
variável estudada, que não pode ser diretamente observada.
Reúne as funções de avaliação de condições; comparação
entre lugares e situações em relação às metas e aos objetivos;
TUNSTALL (1992 e 1994)
e funções de advertência e de antecipação às condições e
tendências.
Maneira intuitiva de monitorar complexos sistemas que a
MEADOWS (1998) sociedade considera importantes e de controle necessário;
ferramentas de mudança, de aprendizado e de propaganda.
Sinais referentes a eventos e sistemas complexos, apontam e
HARDI e BARG (1997) realçam características, simplificam informações para
comunicação mais compreensível e quantificável.

Fonte: Elaboração da autora com base em Bellen (2002).

Os indicadores, em síntese, podem ser entendidos como instrumentos para

simplificar, quantificar e analisar informações técnicas e, comunicando-as aos
grupos de interessados, subsidiá-los no processo de tomada de decisões. Devem
alertar sobre um problema e mesmo se antecipar a ele, apontando soluções.

Os indicadores (econômicos e de qualidade ambiental, por exemplo)

consideram em geral apenas o aspecto específico a que se relacionam. Entretanto
para monitorar e avaliar as mudanças e seus impactos no ambiente, não basta um
indicador por si, é necessário um sistema de indicadores comparativos. A
sustentabilidade requer uma abordagem ampla, integrando aspectos econômicos,
ambientais, urbanos, sociais, políticos, guardando a característica da
interdisciplinaridade. Dahl (2001) entende que as medidas atuais de
desenvolvimento e progresso são estreitamente econômicas e falham em apresentar
as principais características da sociedade. Sugere, em contrapartida, a adoção de
um conjunto de indicadores mais equilibrados que inclua o bem estar individual,
progresso social, governança, vida comunitária efetiva e até mesmo dimensões
 101

científicas e espirituais do desenvolvimento que auxiliariam o mover na direção certa

(MORAES e RIBAS, 2005). Hoffmann (2005) destaca ainda que para a definição dos
indicadores devem-se considerar os aspectos quantitativos, reveladores, sobretudo
quando relacionados a crescimento econômico e, os aspectos qualitativos que
incluem abordagem mais abrangentes, humanas, reflexivas e, portanto, buscando
vislumbrar o desenvolvimento sustentável em sua complexidade. Cabe resgatar aqui
a importância da interação dos aspectos quantitativos e qualitativos no movimento
de formulação desses indicadores, conforme lembra Lefebvre (1983).

Os problemas complexos da sustentabilidade requerem sistemas interligados,

indicadores inter-relacionados ou a agregação de diferentes indicadores. Existem
poucos sistemas de indicadores que lidam especificamente com o desenvolvimento
sustentável, sendo em sua maioria em caráter experimental e desenvolvidos com o
propósito de melhor compreender os fenômenos relacionados à sustentabilidade
(BELLEN, 2002). Jannuzzi (2001) esclarece que um indicador de sustentabilidade é
uma medida em geral quantitativa dotada de significado substantivo, usada para
substituir, quantificar ou operacionalizar um conceito teórico (para pesquisa
acadêmica) ou programático (para formulação de políticas). Classifica os indicadores
em: Absoluto / Relativo; Simples/ Composto; Quantitativo / Qualitativo; Objetivo /
Subjetivo; Insumo / Fluxo / Produto; Esforço / Resultado; Fluxo / Estoque; Eficiência /
Eficácia / Efetividade Social; Descritivo / Normativo.

Os sistemas de índices agregados em contribuição para a sustentabilidade

foram desenvolvidos para melhor retratar o bem-estar humano. Embora não haja
muito rigor na diferenciação entre índice e indicador, pode-se entender o índice
como uma agregação de indicadores, ou um indicador com elevado grau de
agregação ou abstração (CARVALHO e BARCELLOS, 2009). Um dos exemplos
citados em Bossel (1999) é o ISEW (Index of Sustainable Economic Welfare - 1989)
que depois envolveu o GPI (Genuine Progress Indicator)41. Trata-se na verdade da
correção do Produto Interno Bruto (PIB) através de subtração dos fluxos econômicos
que são considerados indesejáveis pela sociedade. Outro exemplo de índice
agregado é o HDI (Human Development Index - 1990) que inclui alfabetização e

41
Estes e outros indicadores encontram-se listados no Quadro 2.2.3.1 apresentado no item seguinte.
 102

expectativa de vida42. Embora o problema fundamental dos indicadores agregados

seja o obscurecimento de informações em ameaça à visualização da saúde efetiva
do sistema, mascarando alguns setores e realçando outros, entretanto, a
necessidade de indicadores com certo grau de agregação é imprescindível para
monitoramento da questão da sustentabilidade. As informações devem ser
agregadas, mas os dados devem ser estratificados em termos de grupos sociais ou
setores industriais ou de distribuição espacial. A generalização deve permitir que o
indicador capture eventuais problemas de forma clara e concisa.

Os índices de sustentabilidade podem ser entendidos, então, como indicadores

que condensam informações obtidas pela agregação de dados. No nível mais alto
de tomada de decisão eles são necessários, uma vez que são mais fáceis de
entender e utilizar no processo decisório. Um dos exemplos mais comuns de índice,
que neste caso não está ligado à gestão ambiental, é o Produto Interno Bruto (PIB).
Outro índice que tem adquirido relevância é o Índice de Desenvolvimento Humano
da Organização das Nações Unidas HDI (Human Development Index) (BELLEN,
2002).
Importantes ferramentas para a tomada de decisão e para melhor compreender
e monitorar as tendências, os indicadores, portanto, são úteis na identificação dos
dados mais relevantes e no estabelecimento de sistemas conceituais para a
compilação e análise de dados. Diversos estudos discutem as vantagens e limites
dos indicadores e sistemas de indicadores de sustentabilidade, conforme o Quadro
2.2.2.2, exemplifica a seguir.

42
Também este, como outros indicadores, aparece no Quadro 2.2.3.1, bom como na Figura 2.2.3.1,
ambos apresentados no item 2.2.3 a seguir.
 103

QUADRO 2.2.2.2 – Indicadores e Sistemas de Indicadores de Sustentabilidade:

Vantagens e Limites.

AUTOR CARACTERÍSTICAS OBSERVAÇÕES

Ferramentas matemáticas da
Consideram aspecto holístico e seleção
GALLOPIN álgebra abstrata e análise
em diferentes níveis hierárquicos de
(1996) vetorial para melhor
percepção.
compreender o todo.
Verificam importância da dimensão do
Escalar (simples número gerado
tempo, considerando que vetores, dados
da agregação de dois ou mais
DAHL (1997) bidimensionais, podem expressar a
valores) ou vetorial
realidade das tendências no futuro de
(generalização de uma variável).
maneira gráfica.
Valores implícitos (subjetivos, Valoriza diferenças entre esferas da
BELLEN
culturais) e explícitos (medições, sustentabilidade: mundial ou global,
(2002)
metas, pesos). nacional, regional, local ou comunitária.
Altamente agregados são necessários
WALL et al. Agregação dos dados na sua no aumento do grau de conhecimento e
(1995) formulação. desagregados são essenciais para tomar
iniciativas específicas de ação.
Quanto mais agregado mais distante do
particular e maiores são as dificuldades
BOSSEL Agregação dos dados na sua
nas estratégias para problemas
(1999) formulação.
específicos e maior é a probabilidade de
problemas conceituais.
Sistêmicos: descritivo, fundamentado em
referenciais técnicos. De performance:
HARDI e Funções dos indicadores:
de comparação, incorpora indicadores
BARG (1997) sistêmicos e de performance.
descritivos e referências a objetivos
específicos.
Abordagem top-down (especialistas e
pesquisadores, por fim audiências sem
Três estágios (preparatório; poder de alterações (modelo utilizado
JESINGHAUS objetivos e cronogramas; pela Comissão de Desenvolvimento
(1999) institucionalização); consenso e Sustentável das Nações Unidas) e a
prioridades abordagem botom-up (atores sociais,
comunidade, tomadores de decisão, por
fim consulta a especialistas).
Métodos rapidamente
RUTHERFOR reconhecidos e número de
Processos democráticos e de consenso.
D (1997) indicadores pequeno a qualquer
tempo.
Fonte: Elaboração da autora com base em Bellen (2002).

Existem várias justificativas para que se desenvolvam sistemas de avaliação de

sustentabilidade, bem como metodologias diversas baseadas em diferentes
características e vantagens dos indicadores, conforme aqui ilustrado. Entretanto a
utilização de indicadores de sustentabilidade resulta também em várias limitações.

Diferentes autores alertam para a possibilidade de perda da informação vital; o

risco de um único índice agregar toda a informação; a ausência de um sistema
 104

teórico conceitual que reflita a viabilidade e a operação do sistema total (BLANCO et

al., 2001; BOSSEL, 1999); a seleção inadequada de indicadores conduzindo a um
sistema com problemas; a super agregação de muitos dados condensados em um
índice; a dependência de falsos modelos que levam a resultados ambíguos; os
indicadores incompletos que não contêm todos os elementos da realidade em sua
diversidade e possibilidades (MEADOWS, 1998); a dificuldade de interpretar os
dados; os desafios conceituais; a questão da mensuração (quantificação ou
qualificação) (JESINGHAUS, 1999); a comparabilidade dos dados e escassez de
recursos (BELLEN, 2002) entre outros limites. Leff (2002) acrescenta que a questão
ambiental induz transformações teóricas para o desenvolvimento do conhecimento
em diversas disciplinas científicas, exigindo uma integração de conhecimentos e
uma totalização do saber, de forma sistêmica, holística e interdisciplinar. Muitos
ressaltam a necessidade de formulações teóricas de base às metodologias e
aplicações de sistemas de indicadores de sustentabilidade, contribuição almejada no
presente trabalho.

2.2.3. Histórico dos Indicadores

Da Conferência das Nações Unidas em Meio Ambiente e Desenvolvimento

(UNCED), ocorrida em 1992, no Rio de Janeiro, foram produzidos importantes
documentos, inclusive a Declaração do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento
e a Agenda 21 Global43. De acordo com Malheiros et al. (2008), estes textos
representaram instrumentos de comprometimento internacional voltados para o
desenvolvimento sustentável, considerados marcos institucionais para o esforço
conjunto de governos de todo o mundo para ações que aliem desenvolvimento e
meio ambiente.

A Agenda 21 global se constituiu de extenso documento elaborado na forma de

roteiro de planejamento, de escala mundial e, portanto, propositalmente genérico e
abrangente, de modo a funcionar como texto base para que cada um dos 179 países
signatários pudesse elaborar e implementar sua própria Agenda 21. Foi composta
por 40 capítulos divididos em quatro seções: dimensões sociais e econômicas;
conservação e gestão dos recursos para o desenvolvimento; fortalecimento do papel

43
Conforme foi pontuado no item 2.1 e Quadro 2.1.1.2.
 105

dos grupos principais (participação e integração dos diversos grupos sociais); meios
de implementação, tratando de todos os aspectos que devem ser trabalhados para
transformar a dinâmica social na direção da sustentabilidade (AFONSO, 2006).

O governo brasileiro, sob a coordenação do Ministério do Meio Ambiente,

iniciou em 1997 os trabalhos para a elaboração da Agenda 21 Brasileira. Publicou
em 2002 os documentos finais: Agenda 21 Brasileira (resultado da consulta
nacional) e Agenda 21 Brasileira (ações prioritárias, resultantes de encontros
regionais buscando expressar as especificidades das regiões do país). Foram
definidos seis temas prioritários, bem como as suas respectivas estratégias e ações.
Os temas compreendem: gestão dos recursos naturais; agricultura sustentável;
cidades sustentáveis; infra-estrutura e integração regional; redução das
desigualdades sociais e; ciência e tecnologia (AFONSO, 2006).

No Brasil, muitos municípios tomaram a iniciativa de construir suas Agendas 21

Locais, destacando-se os processos de Agendas 21 de São Paulo-SP (1996), Rio de
Janeiro-RJ (1996), Vitória-ES (1996), Joinville- SC (1998), Florianópolis-SC (2000),
Jaboticabal-SP (2000), Ribeirão Pires-SP (2003), entre outros. O IBGE, em sua
consulta nacional de 2002 identificou que dos 5560 municípios brasileiros, quase um
terço informou ter dado início ao processo de Agenda 21 Local. No âmbito estadual
foram poucas as experiências de Agenda 21, como, por exemplo, os Estados de
São Paulo, com o documento São Paulo do Século XXI, coordenado e publicado
pela Assembléia Legislativa em 2000, e Pernambuco, que lançou seu Plano
Estadual de Desenvolvimento Sustentável em 2002 (MALHEIROS et al., 2008).
Embora a Agenda 21 tenha fornecido inspiração à elaboração de indicadores
de sustentabilidade, cabe registrar a ausência na Agenda 21 Brasileira de
proposição de indicadores que componham um sistema de monitoramento e
avaliação. Afonso (2006) entende ainda que a sociedade brasileira não esteja
caminhando na direção proposta pela Agenda 21 o que coloca a dificuldade de real
transposição destes princípios teóricos para a dinâmica social e econômica.

Da mesma forma, extensivamente, as Agendas 21 Locais não podem ser

consideradas plenamente exitosas. Acselrad et al. (2006) fornecem subsídios para
aprofundar as discussões sobre o tema (aqui não detalhado) das quais se pode
extrair que especialmente a Agenda 21 Rio não se consagrou publicamente e
também não repercutiu como um espaço comunicacional relevante, mas as diversas
 106

ações apontaram ao menos para uma nova forma de planejamento diferente do

usual planejamento da ação sobre o meio ambiente (BEZERRA, 2006).

Na década de 1990, diversos países também elaboraram seus planos

nacionais estratégicos de desenvolvimento sustentável e se esforçaram na
construção de indicadores nacionais para a avaliação de avanços nesse processo44.
A Inglaterra foi um dos primeiros países a construir sua estratégia nacional de
desenvolvimento sustentável, em 1994 e, em 1999, atualizou-a com o documento A
Better Quality of Life. Em 2005, o documento Securing the Future, estabeleceu
novas estratégias e metas, aperfeiçoadas e alinhadas aos indicadores de
sustentabilidade, com consulta a amplos setores da comunidade, formando um
conjunto de 68 indicadores nacionais, incluindo um subconjunto de 20 indicadores
chave, compartilhados pelo governo do Reino Unido e das administrações da
Escócia, Pais de Gales e Irlanda do Norte (UNITED KINGDOM GOVERNMENT,
1999, 2005 e 2006). A campanha européia das cidades sustentáveis, iniciada na
cidade dinamarquesa de Aalborg em 1994, contribuiu para sensibilizar as cidades
européias, oferecendo-lhes um quadro de encontros, de reflexões e de
transformações para colocar em ação estratégias locais de desenvolvimento
sustentável 45 (EMELIANOFF, 2003).

Outra experiência46 que merece destaque foi a construção de indicadores

nacionais do Canadá, associada a sua Agenda 21 Federal Sustainable Development
Strategies, publicada em 1995. O processo47 foi conduzido pela Environment
Canada, resultando em 2003 no Environmental Signals – Canada’s National
Environmental Indicator Series 2003, relatório com 13 indicadores, sob quatro temas:
Sistemas Ecológicos de Suporte à Vida, Saúde Humana e Bem-Estar,
Sustentabilidade dos Recursos Naturais e Atividades Humanas (ENVIRONMENT
CANADA, 2003).

Observa-se nesta última década uma profusão de esforços na construção de

indicadores de desenvolvimento sustentável (INSTITUTO DE DESENVOLVIMENTO
44
A FIGURA 2.2.3.1 ilustra o aparecimento dos principais indicadores no contexto do
desenvolvimento sustentável.
45
Aderiram à campanha: em 1994, 67 cidades; em 1996, 250; em 2000, 650 e, 1400 cidades em
2002 (EMELIANOFF, 2003).
46
Registram-se também as experiências de Seattle (EUA) (SUSTAINABLE SEATTLE, 2008) e da
União Européia (EUROPEAN COMMUNITIES, 2007).
47
Para maiores detalhes sobre o processo de construção de indicadores no Canadá, ver também os
documentos: NRTEE (2003 a e b).
 107

SUSTENTÁVEL, 2007), alguns deles integrados a processo de construção de

Agendas 21 locais, em âmbito de países e municípios.

Enquanto isto, a Comissão de Desenvolvimento Sustentável das Nações

Unidas (CDS-ONU) iniciou, em 1995, a partir da recomendação do capítulo 40 da
Agenda 21 Global, um projeto para a construção de Indicadores de Desenvolvimento
Sustentável, no prazo de cinco anos (1995-2000), convocando organizações do
sistema das Nações Unidas, organizações governamentais e não-governamentais,
em apoio aos processos de tomada de decisões e de base para formulação de
indicadores, no âmbito dos países. O Programa de Trabalho em três fases, incluiu
na primeira fase (1995-1996) ampla participação de especialistas para o
desenvolvimento dos indicadores, dentro do modelo forca motriz, estado e resposta
(driving-force-state-response)48. Desta fase resultou a publicação de uma lista de
134 indicadores (core-set), conhecida como Blue Book (UNITED NATIONS, 1996)49.

A segunda fase compreendeu (1996-1998) um período de capacitação e

treinamento para o uso dos indicadores e sua adequação às prioridades nacionais,
em oficinas de trabalho, com a participação de diversos países. Em seguida, houve
um período de testes, de 1996 a 1999, do qual participaram voluntariamente 22
países, os quais, com exceção da China, Áustria, Bélgica e Brasil, que testaram os
indicadores apenas no âmbito ministerial, adotaram estratégias participativas no
processo, com o envolvimento de organizações governamentais, não-
governamentais, universidades e setor privado. A terceira fase (1998-2000) teve a
finalidade de avaliar os resultados dos testes e do conjunto dos indicadores também

48
Este modelo forca-motriz–estado–resposta estabelece um vínculo lógico entre os seus
componentes, de forma a avaliar o estado do meio ambiente a partir dos fatores que exercem
pressão sobre os recursos naturais, do estado resultante destas pressões e das respostas que são
produzidas para enfrentar esses problemas ambientais (PHILIPPI et al., 2005). Existem trabalhos
anteriores baseados no modelo stress–resposta, datados da década de 1950, mas os modelos atuais
de pressão–estado–resposta (PER), força motriz–estado–resposta, forca motriz–pressão–estado–
impacto e resposta, encontraram sua base no trabalho de Tony Friend e David Rapport, da Statistics
Canada (1979, 1989), voltada às estatísticas ambientais. Nesse modelo, o stress causado pelas
atividades humanas incluía não apenas os efeitos da poluição, mas uma complexa série de formas
físicas, químicas e biológicas. O modelo pressão–estado–resposta (pressure–state–response – PSR)
foi utilizado pela Organização para Cooperação Econômica e Desenvolvimento (Organization for
Economic Co-Operation and Development–OECD), em 1994; o modelo força-motriz–estado–resposta
(driving-force–stress–response–DSR) pelas Nações Unidas, em 1996, e o modelo força motriz-
pressão–estado–impacto–resposta (driving–force–pressures–state–impact–responses–DPSIR) pela
Agência Ambiental Européia (European Environment Agency–EEA), em 1999 (COUTINHO, 2006).
Cabe lembrar, além destas metodologias, da utilização dos princípios da ISO 14031 que dispõe sobre
a avaliação de desempenho ambiental.
49
Os Quadros 2.1.1.2; 2.2.3.1 e 2.2.3.2 ilustram algumas aplicações da Agenda 21 Global no âmbito
nacional em diferentes países.
 108

em processo interativo, chegando a uma estrutura de quatro componentes

(ambiental, social, econômico e institucional), organizados em 15 temas e 38 sub-
temas passíveis de cobrir questões comuns a todas as regiões e países do mundo,
totalizando 57 indicadores, publicados com o título Indicators of Sustainable
Development: Guidelines and Methodologies (UNITED NATIONS, 2001).

Com relação a este projeto da CDS-ONU, destaca-se a adoção inicial do

modelo driving–force–stress–response – DSR, que posteriormente foi substituído
pelo modelo temático de organização dos indicadores de desenvolvimento
sustentável em quatro componentes (ambiental, social, econômico e institucional),
consolidando um modelo para construção de indicadores de desenvolvimento
sustentável para o âmbito de estados nacionais e impulsionando programas em
diversos países (ARGENTINA, 2005; IBGE, 2002 e 2004; MÉXICO, 2005). A
redução para 57 indicadores, em relação à lista inicial de 134 propostos, resultou em
algumas lacunas de temas não abordados, inclusive na ausência de indicadores
para o levantamento de iniciativas das autoridades locais em apoio a Agenda 21.

Com isto, conforme comentado, as experiências brasileiras de Agenda 21 Local

se concentraram muito mais na construção do que na avaliação dos planos de
desenvolvimento sustentável. Nesse contexto, destaca-se o papel dos indicadores
de sustentabilidade nas etapas de diagnóstico, prognóstico e implementação,
buscando condições adequadas de acompanhamento pelas partes interessadas e
alimentando o processo de tomada de decisão. Isso significa efetiva mudança de
paradigma: favorece que a sociedade se aproprie objetivamente das informações.

Semelhantemente a experiência do IBGE na construção dos indicadores de

desenvolvimento sustentável (IDS) representou uma resposta às pressões
internacionais, um passo importante na reflexão e a identificação de grupos usuários
potenciais dos IDS do IBGE. No entanto, no formato em que ocorreu esta
construção, mesmo em sua revisão de 2004, por não priorizar a integração com a
Agenda 21 Brasileira, gerou lacunas no conjunto de indicadores, dificultando a
avaliação e revisão do plano nacional de desenvolvimento sustentável e das
Agendas 21 Locais. O Governo brasileiro não conta ainda com uma estrutura própria
para monitoramento e avaliação destes planos. É preciso, dentro desse enfoque,
consolidar a amarração dos IDS do IBGE com o conjunto de políticas nacionais,
buscando eficiência, eficácia e efetividade, que exigem os processos de avaliação
 109

com participação social, pressupondo a utilização adequada de indicadores voltados

para a idéia e a visão de futuro por todos na sustentabilidade (MALHEIROS et al.,
2008).

Em prosseguimento às séries de 2002 e 2004 comentadas e também à

edição de 2008, a quarta edição dos Indicadores de Desenvolvimento Sustentável
2010 (IDS 2010), produzidos ou reunidos pelo Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística (IBGE, 2008 e 2010), teve o objetivo de, ao entrelaçar as dimensões
ambiental, social, econômica e institucional, mostrar em que ponto o Brasil estava e
para onde sua trajetória apontava no caminho rumo ao desenvolvimento sustentável.
Revelou ganhos importantes, mas indicou que ainda há uma longa estrada pela
frente para o Brasil atingir o ideal de sustentabilidade recomendado em 1987 pela
Comissão Mundial sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento.
Apesar de melhoras importantes em alguns indicadores ambientais, o Brasil
manteve seu ritmo de crescimento econômico em comparação ao ano de 2007 e,
persistiram as desigualdades sociais e regionais, a degradação de ecossistemas, a
perda de biodiversidade e da qualidade ambiental nos centros urbanos. Em linhas
gerais, é esse o diagnóstico dado ao Brasil pelos 55 indicadores do IDS 2010,
organizados nos quatro grupos referidos50 (NUNES e SPITZCOVSKY, 2010).
Atualmente registram-se diversos índices, indicadores e sistemas de
indicadores, de composição variada, utilizando diversos recursos gráficos de
representação e também com metodologias diferenciadas. Só no Brasil, até 2006,
Nahas et al. registravam cerca de 45 sistemas de indicadores de sustentabilidade
urbana e de qualidade de vida municipais, dos quais o Rio de Janeiro registrava 4
(IQM - Índice de Qualidade dos Municípios, IQM-C - Índice de Qualidade dos

50
O grupo, Dimensão Ambiental, constatou desmatamento em 14,6% da Amazônia Legal, quase
metade do Cerrado e, restam menos de 10% da Mata Atlântica. O consumo de substâncias
destruidoras da camada de ozônio sofreu aumento, com relação a 2007 e, nas grandes cidades, a
poluição atmosférica se manteve estável, mas a concentração de ozônio cresceu. O segundo grupo,
Dimensão Social, destacou maior redução nas desigualdades de gênero, do que nas de cor e raça;
queda da mortalidade infantil e aumento da esperança de vida; condições de moradia inadequadas
de 43% dos brasileiros e 25,4 mortes por homicídio e 20,3 por acidente de transporte, a cada cem mil
habitantes. O grupo Dimensão Econômica mostrou que em 2009, o consumo de energia anual de
cada brasileiro chegou ao seu maior índice, sem aumento da eficiência energética; quase metade da
energia brasileira provém de fontes renováveis e mais de 90% das latas de alumínio produzidas aqui
hoje são recicladas. O grupo Dimensão Institucional indicou: os domicílios com acesso à rede
quase triplicaram entre 2001 e 2008 e o acesso à telefonia móvel dobrou de volume em quatro anos.
O investimento em Pesquisa e Desenvolvimento aumentou, embora ainda represente menos de 1%
do PIB brasileiro (NUNES e SPITZCOVSKY, 2010).
 110

Municípios – Carências, IQM-V - Índice de Qualidade dos Municípios - Verde e IQM-

SF - Índice de Qualidade dos Municípios -Sustentabilidade Fiscal).
O Quadro 2.2.3.1, a seguir, apresenta os principais indicadores em vigor,
relacionados às características que melhor esclarecem as suas especificidades.
Dentre a multiplicidade de iniciativas em favor da construção e mensuração da
sustentabilidade, algumas das mais divulgadas foram selecionadas e encontram-se
no Quadro 2.2.3.2. Os principais selos de certificação de sustentabilidade também
foram listados no Quadro 2.2.3.3 e Figura 2.3.3.2, conforme segue51.
Pode-se depreender da leitura dos itens sustentabilidade e indicadores de
sustentabilidade, incluindo os quadros a seguir, que as abordagens teóricas e
práticas destas questões têm sido bastante diversificadas. Embora, acredite-se, que
todas estejam num mesmo propósito de enfrentamento da insustentabilidade
urbana, destacam-se na sua maioria a justa preocupação com os limites, os
entraves e a fragilidade de formulação teórica dos indicadores. Cabe resgatar aqui o
pensamento de Lefebvre (1983)52, com ênfase no conceito de sustentabilidade
dialeticamente relacionado ao de insustentabilidade e no movimento de interação
dialética dos indicadores em seus aspectos opostos, apontando para a discussão
fundamental (apresentada a seguir) da adoção da bacia hidrográfica como unidade
integrada de planejamento urbano e de gestão de recursos hídricos (relacionada ao
espaço social de Lefebvre) e da aplicação de um indicador53 diretamente
relacionado à bacia, que possibilitem a superação teórica e objetiva das atuais
dicotomias acerca da sustentabilidade urbana.

51
As seleções apresentadas nos Quadros 2.2.3.1; 2.2.3.2 e 2.2.3.3 e Figuras 2.2.3.1 e 2.2.3.2 não
cobrem a totalidade das experiências existentes e o critério utilizado para estas escolhas foi o maior
grau de divulgação e freqüência de ocorrências na bibliografia disponível e revisada.
52
Detalhado nos itens 1.2, 1.3 e 1.4.
53
Trata-se no item 3.5 de proposição de novo indicador nesta perspectiva.
FIGURA 2.2.3.1 – Indicadores de Sustentabilidade no Contexto do Desenvolvimento Sustentável. Fonte: ECKHARDT (2010).
111
 112

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos
INDICADORES E
ANO REFERÊNCIAS CARACTERÍSTICAS
ÍNDICES
Indicador que sintetiza múltiplas variáveis
EUA
sociais dos EUA combinando vários
Institute for
indicadores, que influenciam uns aos
Innovation in
ISH – Index Social outros. Analisa os problemas nos estágios
1987 Social Policy
Health54 da vida ou em cada um deles (infância,
(Fordham
juventude, idade adulta, velhice). Busca
University,
fornecer uma compreensão da saúde social
Tarrytown, NY)
dos EUA.
ISEW – Index of
REINO UNIDO É um índice monetário que visa substituir o
Sustainable
Friends of the PIB como medida de progresso das
Economic Welfare
Earth, Centre for nações. Vai além da medida total das
ou
1989 Environmental atividades econômicas, pois leva em conta
IBES - Índice de
Strategy - CE, o quanto as políticas nacionais realmente
Bem-Estar
New Economics resultam em melhor qualidade de vida para
Econômico
Foundation - NEF todos.
Sustentável55
Um contraponto ao Produto Interno Bruto
(PIB)57 (dimensão econômica do
Programa das desenvolvimento). Índice composto,
IDH - Índice de
Nações Unidas medida geral, sintética, do desenvolvimento
Desenvolvimento 1990
para o humano (dimensões econômicas, sociais,
Humano56 ou HDI (cálculos
Desenvolvimento culturais e políticas que influenciam a
– Human até 1975)
(PNUD) qualidade da vida) compara as condições
Development
Aplicação mundial de vida entre os países e orienta na
Index
elaboração de políticas e programas
sociais.
Ferramenta de gerenciamento do uso de
recursos naturais pela humanidade. Mede
o grau em que as demandas ecológicas
EUA
das economias humanas respeitam ou
EF – Ecological Mathis
ultrapassam a capacidade da biosfera de
Footprint ou Wackernagel e
1993 fornecer bens e serviços. Quantidade total
Pegada William Rees
de áreas de terra e água biologicamente
Ecológica58 (University of
produtivas que a população exige para
British Columbia)
produzir os recursos que consome e para
absorver os resíduos que elimina, usando a
tecnologia atual59.

54
Detalhes em: www.iisp.vassar.edu/ish.html
55
Friends of the Earth criou uma ferramenta disponível na Internet, no site www.foe.org, que permite
a qualquer um criar seu IBES (Índice de Bem-Estar Econômico Sustentável), valorizando as variáveis
da forma mais adequada à sua situação.
56
Detalhes em: www.pnud.org.br
www.pnud.org.br/idh/
57
O PIB foi desenvolvido por Simon Kuznets para um Congresso dos EUA em 1934,
58
Detalhes em: www.footprintnetwork.org
www.rprogress.org/newprojects/ecolFoot.shtml
www.eea.europa.eu/highlights/Ann1132753060
59
Para Calcular a Pegada Ecológica: Pegada Individual (Individual Footprint) – um questionário
(Ecological Footprint Quiz) sobre hábitos e atitudes, disponível no site www.myfootprint.org.
 113

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Indicador simples, planejado por
pesquisadores do Banco Mundial para
diagnosticar a sustentabilidade da
GSI – World economia. Pretende demonstrar a taxa de
Bank’s Genuine riqueza nacional (incluindo o capital natural
EUA
Saving Indicator60 1994 e o capital humano) que está sendo
World Bank
(Poupança destruída ou criada, mediante diversas
Genuína) adições ou subtrações de recursos não
econômicos, sobretudo ambientais, a partir
de uma base constituída pela poupança
econômica nacional.
WN pode ser usado em qualquer âmbito,
desde um único município até o mundo
CANADÁ todo. Difere de outras abordagens para
International avaliação de sustentabilidade por seu foco
WN – The Well-
Research Centre duplo, sobre o bem-estar humano e o do
Being of Nations
1994 - IDRC e ecossistema, e por seu uso do Barômetro
ou Avaliação do
World da Sustentabilidade para combinar um
Bem-Estar61
Conservation conjunto abrangente de indicadores HWI,
Union - IUCN EWI, WI e WSI. É mais amplo em termos
de fatores humanos e ecológicos do que os
tradicionais, PIB, IDH e ESI.
IDG + MPG
Mesmas dimensões do IDH, mas verificam
Índice de
as desigualdades de gênero. IDG mede
Desenvolvimento
disparidade entre os sexos no
Ajustado ao
desenvolvimento humano básico. MPG
Gênero (IDG) e 1995 Aplicação mundial
mede desigualdades entre homens e
Medida de
mulheres em áreas-chave da participação
Participação
econômica e política, e na tomada de
Segundo o
decisões.
Gênero (MPG)
Objetivo de produzir a avaliação contínua
do estado do meio ambiente global,
regional e nacional, por meio de processos
participativos e de parcerias institucionais.
Global
Foram gerados os relatórios globais GEO-1
Environment
(1999), GEO-2 (2000) e GEO-3 (2002);
Outlook - GEO ou 1995 PNUMA
GEO América Latina (2000) e Caribe
Projeto GEO
(2003) regionais; e os GEO Nacionais de
Cidades
Barbados, Chile, Costa Rica, Cuba,
Nicarágua, Panamá, Peru e Brasil.
Este último sob coordenação do MMA e
IBAMA, em 2002.
GPI – Genuine
Progress Índice de mensuração do progresso de
1995 EUA
Indicator62 ou nações que considera os parâmetros bem-
update in Redefining
IPG – Indicador de estar e meio ambiente, proposto para
2004 Progress
Progresso substituição do PIB.
Genuíno

60
Detalhes em: www.worldbank.org/
www.brettonwoodsproject.org/topic/environment/gensavings.pdf
61
Detalhes em: www.iucn.org/en/news/archive/2001_2005/press/wonback.doc
62
Detalhes em: www.rprogress.org. Os precursores do GPI atual foram o Measured Economic
Welfare - MEW (William Nordhaus e James Tobin), em 1972 e o Index of Sustainable Economic
Welfare – ISEW (Daly e Cobb), em 1989.
 114

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)

Princípios (10) que orientam a avaliação do

CANADÁ; IISD,
progresso rumo ao desenvolvimento
Fundação
sustentável. Orientações para a avaliação
Educacional e
Os Princípios de de todo o processo, desde a escolha e o
1996 Centro de
Bellagio63 projeto dos indicadores e sua interpretação
Conferências
até a comunicação dos resultados, sendo
Rockfeller, em
princípios inter-relacionados, que devem
Bellagio, Itália
ser aplicados de forma conjunta.

BRASIL
Governo Federal
IDH-M
e administração Dimensões: vida longa e saudável, acesso
Índice de
municipal (Atlas ao conhecimento e padrão de vida digno.
Desenvolvimento 1996
do Indicadores diferentes do IDH na
Humano
Desenvolvimento composição.
Municipal64
Humano no
Brasil)
IPH - Índice de Mesmas dimensões do IDH em seus
Programa das
Pobreza Humana65 cálculos (uma vida longa e saudável, o
Nações Unidas
IPH-1(para os acesso ao conhecimento e um padrão de
para o
países em 1997 vida digno) com o acréscimo de outra
Desenvolvimento
desenvolvimento) dimensão: a exclusão social. Índice-chave
(PNUD)
IPH-2 (para os dos objetivos de Desenvolvimento do
Aplicação mundial
países mais ricos) Milênio das Nações Unidas.
Índice proposto para medir o componente
econômico do bem-estar social de forma
CANADÁ mais realista e completa do que os índices
IEWB – Index of
Centre for the tradicionais, como o PIB. Visa contribuir
Economic Well- 1998
Study of Living para que os indivíduos de uma sociedade
Being66
Standards analisem e julguem se as decisões e
políticas públicas adotadas no país trazem
melhorias efetivas para a sociedade.
CANADÁ
The World Uma metodologia para avaliar e relatar o
Conservation progresso em direção a sociedades
BS - Barometer of
Union- IUCN, The sustentáveis que combina diversos
Sustainability ou
1999 International indicadores sociais e ambientais, medindo,
Barômetro da
Development em escala de desempenho e em índices, o
Sustentabilidade67
Research Centre bem-estar humano e do ecossistema
– IDRC, conjuntamente, sem sobrepor um ao outro.
(Prescott-Allen)

63
Detalhes em:
www.ead.fea.usp.br/Semead/9semead/resultado_semead/trabalhosPDF/331.pdf
www.iisd.org/mesure/compendium
64
Sobre este indicador ver observações críticas: limites e problemas de natureza conceitual e
metodológica especialmente no uso do indicador sintético como critério e elegibilidade de municípios
para políticas sociais, em Jannuzzi (2002) e Guimarães e Jannuzzi (2005).
65
Detalhes em: www.pnud.org.br
http://www.dhnet.org.br
66
Detalhes em: www.csls.ca/iwb.asp
www.csls.ca/iwb/iewb-guide.pdf
67
Detalhes em: www.idrc.ca
http://www.iucn.org/
 115

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Índice agregado de vários indicadores
(econômico, social e ambiental) mostra,
CANADÁ e outros
visualmente, os avanços dos países para a
Consultative
sustentabilidade (pode ser utilizado como
DS – Dashboard Group on
índice urbano e regional). Utiliza a metáfora
of Sustainability Sustainable
1999 de um painel de veículo69. Cobre
ou Painel de Development
aproximadamente 100 nações; integra
Sustentabilidade68 Indicators,
dispositivos das Nações Unidas e,
coordenada pelo
contribuiu para o painel Metas de
IISD
Desenvolvimento do Milênio (MDGs) em
2003.
LPI – Living SUÍÇA Indicador do estado geral dos
Planet Index ou World Wildlife ecossistemas. Inclui dados nacionais e
1999
Índice Planeta Fund - WWF globais do consumo dos recursos naturais
Vivo70 WWF-Brasil e do aumento dos efeitos da poluição.
Primeiro indicador de sustentabilidade
corporativa a nível global para acompanhar
a performance de empresas líderes em seu
campo de atuação em termos de
sustentabilidade corporativa. Fornece às
DJSI - Dow Jones 227 companhias
empresas avaliação financeira de sua
Sustainability 1999 em um total de 22
estratégia de sustentabilidade, de seu
Index países
gerenciamento das oportunidades, riscos e
custos a ela ligados. É derivado e integrado
com os indicadores globais do Dow Jones,
com mesma metodologia de cálculo,
revisão e publicação dos índices.
EUA
Objetiva medir e esclarecer
Calvert - Hazel Henderson,
sistematicamente os principais aspectos da
Henderson o Calvert Group,
2000 qualidade de vida, social, econômica e
Quality of Life e 12 estudiosos
ambiental em 12 indicadores desdobrados
Indicators71 em qualidade de
em indicadores mais pontuais.
vida.
Global Reporting
Initiative – GRI,
Institute of Social
Ferramenta de auto-diagnóstico com
and Ethical
RSE - Indicadores finalidade de auxiliar as empresas a
Accountability –
Ethos de gerenciarem os impactos sociais e
ISEA,
Responsabilidade 2000 ambientais decorrentes de suas atividades.
Associação entre
Social Buscar pela qualidade nas relações com os
Indicadores Ethos
Empresarial stakeholders e a sustentabilidade
de RSE e o
econômica, social e ambiental.
Modelo de
Balanço
Social do IBASE.

68
Detalhes em: www.iisd.org/cgsdi/
www.iisd.org/cgsdi/dashboard.asp
69
Ferramenta gratuita que associa um software livre a uma base de dados internacionais de uso
flexível, permitindo a construção de um ou mais indicadores sintéticos alterando o número e o peso
das variáveis.
70
Detalhes em: www.org.br/downloads/wwf_brasil_planeta_vivo_2006.pdf
www.wwf.org.br
71
Detalhes em: www.calvert-henderson.com
www.calvertgroup.com
 116

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Abranger várias dimensões (6) das
FRANÇA
desigualdades e da pobreza. Construir,
Rede de Alerta
para cada dimensão, um indicador (ele
BIP 40 - sobre
próprio produto de diversos indicadores)
Baromêtre des Desigualdade e
2002 (total 58 indicadores) que permita
Inegalités et de la Pobreza (Réseau
acompanhar a evolução no tempo das
Pauvreté72 d’Alerte sur lês
desigualdades correspondentes e, por fim,
Inegalités et de
somar (ou agregar) esses indicadores por
La Pauvreté).
dimensões, visando obter um índice global.
Indicadores de Desenvolvimento
Sustentável do Brasil, com informações
sobre a realidade brasileira (dimensões
social, ambiental, econômica e
IDS – Indicadores BRASIL
institucional). Integra os esforços
de IBGE - Instituto
internacionais para concretização das
Desenvolvimento 2002 Brasileiro de
idéias e dos princípios da Agenda 21, da
Sustentável Geografia e
Conferência das Nações Unidas sobre
IBGE73 Estatística
Meio Ambiente e Desenvolvimento (Rio de
Janeiro, em 1992) em relação ao meio
ambiente, desenvolvimento e informações
para a tomada de decisões.
São classificados em dois tipos: IDG –
Indicadores de Desempenho de Gestão
BRASIL (esforços na redução de consumo de
IDA – Indicadores Câmara materiais; melhora da administração dos
de Desempenho Ambiental da resíduos sólidos); IDO - Indicadores de
2003
Ambiental da Indústria Paulista- Desempenho Operacionais (operações do
Indústria DMA/FIESP- processo produtivo com reflexos no seu
CIESP desempenho ambiental, tais como
consumo de água, energia ou matéria-
prima).
BRASIL Fornecem informações sobre a qualidade
ICA – Indicadores Câmara do meio ambiente onde se localiza a
de Condição Ambiental da empresa industrial, em resultados de
2003
Ambiental da Indústria Paulista- medições em padrões e regras ambientais
Indústria DMA/FIESP- estabelecidos pelas normas e dispositivos
CIESP legais.
Sistema de indicadores socioeconômicos
referidos a cada município do Estado de
São Paulo, destinado a subsidiar a
formulação e a avaliação de políticas
IPRS – Índice
públicas para o desenvolvimento.
Paulista de BRASIL
2003 Compartilha com o IDH o entendimento de
Responsabilidade Fundação SEADE
desenvolvimento humano como um
Social74
processo complexo que, ao lado dos
aspectos econômicos, deve considerar as
dimensões da vida social e da qualidade de
vida.

72
Detalhes em: www.bip40.org
73
Detalhes em: www.ibge.gov.br
www.ibge.gov.br/home/geociencias/recursosnaturais/ids/default.shtm
74
Detalhes em: www.seade.gov.br/produtos/iprs/pdf/metodologia.pdf
www.seade.gov.br/produtos/iprs/pdf/informativo.pdf
 117

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Instituto DNA
Mede o progresso real e a qualidade de
Brasil, Núcleo de
vida do País, em relação a uma situação
Estudos de
ideal, projetada para ocorrer em 2029,
Políticas Públicas
criando mobilização nacional e
(NEPP-Unicamp),
DNA Brasil75 2004 estabelecendo parâmetros para formulação
Instituto de
de políticas e ação de atores individuais e
Economia (IE) e
institucionais. Inclui as dimensões usadas
Núcleo Estudos
pelo IDH em sete dimensões sociais,
de População
econômicas e demográficas.
(NEPO)
EUA
Índice de Sustentabilidade Ambiental que
YCELP - Yale
classifica os países de acordo com “as
Center for
ESI – suas capacidades para proteger o
Environmental
Environmental ambiente durante as próximas décadas”.
Law and Policy;
Sustainability Aplicado em cerca de 140 países, consiste
CIESIN of
Index ou ISA - 2004 na pesagem de 21 indicadores básicos,
Columbia
Índice de cada um com duas a oito variáveis que
University-Center
Sustentabilidade caracterizam a sustentabilidade ambiental
for International
Ambiental76 em escala nacional: qualidade do ar e da
Earth Science
água, biodiversidade e gestão dos recursos
Information
naturais.
Network
Modelo de avaliação ambiental, derivado
do Projeto GEO Cidades (1995), aplica
estrutura PEIR (Pressão, Estado, Impacto,
Resposta). Adota 53 indicadores:
BRASIL
GEO Cidade de fundamentais (da UNCSD, OCDE e
2004 PMSP, SVMA,
São Paulo CEROI77) e novos (Consórcio Parceria 21).
PNUMA, IPT
Avalia o estado do meio ambiente a partir
de determinantes produzidos pela
urbanização sobre os recursos naturais, os
ecossistemas das cidades e seu entorno.
Índice que relaciona o estado da
responsabilidade corporativa com a
RCI – Responsible
REINO UNIDO competitividade das nações, revelando os
Competitiveness 2004
AccountAbility países que estão atingindo crescimento
Index78
econômico sustentável baseado em
práticas de responsabilidade social.
Sistema de mensuração dos impactos nas
pessoas e na sociedade. Primeiro com
EUA e HOLANDA
rigor teórico, mensura a sustentabilidade
Center for
organizacional em termos de Ecological
Sustainable
Bottom Lines e Social Bottom Lines,
SF – Social Innovation - CSI
2004 através de coeficientes matemáticos em
Footprint79 e a Universidade
Ecological Quotient e Societal Quotient,
de Groningen, na
que comparam a ação com seus impactos
Holanda
sobre o capital ecológico (restrito e não
criado pelo homem) e o capital anthro
(irrestrito e criado pelo homem).

75
Detalhes em: www.dnabrasil.org.br
76
Detalhes em: www.ciesin.org/
www.yale.edu/epi/
77
CEROI – Cities Environment Reports on the Internet
78
Detalhes em: www.accountability21.net
79
Detalhes em: www.sustainableinnovation.org/the-social-footprint.html
 118

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Combinação dos indicadores que
BRASIL compõem o IDH e das variáveis do Índice
IDH Ambiental 2005
(BNDES) de Sustentabilidade Ambiental (ISA) ou
Environmental Sustainability Index (ESI).
NOVA
Um índice de vulnerabilidade do meio
ZELÂNDIA,
ambiente, todo o bem-estar humano.
NORUEGA,
Método rápido e padronizado para
EVI – IRLANDA, ITÁLIA
caracterizar a vulnerabilidade em sentido
Environmental SOPAC -
2005 geral e identificar questões que possam
Vulnerability Comissão de
exigir enfrentamento específico no contexto
Index80 Geociência
de cada pilar da sustentabilidade: aspectos
Aplicada do
ambientais, econômicos e sociais do
Pacífico Sul,
desenvolvimento de um país.
PNUMA
Método para quantificar e classificar
numericamente o desempenho ambiental
em 16 metas de companhias e países, para
EUA
EPI – aperfeiçoar o desenvolvimento de políticas
Universidade de
Environmental e decisões ambientais com base nas Metas
2006 Yale e
Performance de Desenvolvimento do Milênio, das
Universidade de
Index81 Nações Unidas: redução de estresses
Columbia
ambientais sobre a saúde humana e
proteção da vitalidade do ecossistema. Não
é atualização do ESI.
É o primeiro índice a combinar impacto
ambiental e bem-estar, a fim de medir a
REINO UNIDO
HPI – Happy eficiência ambiental para vidas longas e
2006 New Economics
Planet Index82 felizes. Representa a eficiência com a qual
Foundation - NEF
os países convertem os recursos finitos da
Terra em bem-estar para os seus cidadãos.
Amman, Durban,
Uma abordagem integrada para a
Toronto, Milan,
mensuração e monitoramento do
Global City São Paulo, King
desempenho das cidades com mais de
Indicators ou County. IDRC,
2007 100.000 habitantes. Com 22 temas, 53
Indicadores OECD, W. Bank,
indicadores principais e, de apoio, outros
Urbanos Globais83 UNHABITAT,
33 e sete índices para cidades, em
ICLEI, University
desenvolvimento.
of TORONTO.
BUTÃO Conjunto de 72 indicadores em nove
GNH – Gross
(Centro de dimensões, principais componentes da
National
Estudos do felicidade e do bem-estar no Butão, a
Happiness84 2008
Butão, baseado serem utilizados para tomada de decisões
(FIB – Felicidade
na capital do país, para o desenvolvimento mais global e
Interna Bruta)
Thimphu) harmonioso de suas metas.

80
Detalhes em: www.vulnerabilityindex.net/EVI_Indicators.htm
81
Detalhes em: www.yale.edu/epi/
82
Detalhes em: www.neweconomics.org/gen
Para calcular o próprio HPI: http://www.itint.co.uk/hpisurvey
83
O site: www.cityindicators.org está disponibilizado para o Programa de Indicadores Urbanos
Globais, armazena dados (em base de dados de livre acesso) sobre os indicadores urbanos,
disponibiliza informações sobre pesquisa de indicadores urbanos e links para outras organizações
com interesse em programas de indicadores urbanos.
84
Detalhes em: http://grossnationalhappiness.com
 119

QUADRO 2.2.3.1 – Indicadores Aplicados à Sustentabilidade e

Sustentabilidade Urbana: Exemplos (Continuação)
Objetivo evidenciar a conta que cada
cidadão terá que arcar diante dos
BRASIL
fenômenos de mudanças climáticas
Departamento de
2008 globais, do aquecimento global e aumento
Contabilidade e
(Prêmio da concentração dos gases de efeito estufa
BCN – Balanço Atuária da
Eco 2008 (greenhouse gas - GHG). O Balanço
Contábil das FEA/USP, Inst. de
da Ambiental de cada país inclui os ativos
Nações Pesq. da Civ.
Amcham (recursos florestais), os passivos
Yoko- IPCY, -
do Brasil) (obrigações em relação à preservação do
PROCAM/USP e
meio ambiente) e o patrimônio líquido
IPEN/USP
(parcela residual para recompor as
reservas naturais).
Índice de ações que seja um referencial
para os investimentos socialmente
ISE - Índice de BRASIL responsáveis. Mede o retorno total de uma
Sustentabilidade 2008 BOVESPA carteira teórica composta por ações de
Empresarial PNUMA empresas com reconhecido
comprometimento com a responsabilidade
social e a sustentabilidade empresarial.
Fonte: Elaboração da autora com base nas principais referências sobre o tema85.

85
Destacam-se dentre estas referências os estudos de Bellen (2002), Bitar (2006), Carvalho e
Barcellos (2009), Jannuzzi (2001), Krama (2008), Louette (2009) e São Paulo (2004).
 120

QUADRO 2.2.3.2 – Contribuições à Sustentabilidade e Sustentabilidade

Urbana: Iniciativas
INICIATIVA ANO REFERÊNCIA OBSERVAÇÕES
Mutirão de diversos serviços essenciais,
integrados e gratuitos, com a participação
de mais de 2.700 parceiros. Com cerca de
Promovidos pelo
37 mil profissionais e voluntários, das áreas
SESI e pela Rede
Ação Global 1991 de saúde, lazer, educação e cidadania,
Globo de
oferece ao público, simultaneamente, em
Televisão
todos os estados do Brasil e no Distrito
Federal, em um mesmo local, serviços com
infra-estrutura e atendimento de qualidade.
Fatura anualmente US$ 6 trilhões e gera 11
185 grupos milhões de empregos diretos, em
multinacionais, compromisso com o desenvolvimento
rede global de sustentável, em crescimento econômico,
World Business
mais de 50 equilíbrio ecológico e progresso social.
Council for
conselhos Diversas organizações parceiras, quase
Sustainable 1991
nacionais e 1.000 líderes empresariais em nova
Development -
regionais, maneira de fazer negócios no mundo. No
WBCSD
20 maiores Brasil é representado pelo Conselho
setores industriais Empresarial Brasileiro para o
e 35 países Desenvolvimento Sustentável (CEBDS),
com 50 associados.
Comissão de Projeto para a construção de Indicadores
Desenvolvimento Alcance de Desenvolvimento Sustentável, em cinco
Sustentável das 1995 internacional, anos (1995-2000), a partir da
Nações Unidas âmbito dos países recomendação do capítulo 40 da Agenda
(CDS-ONU) 21 Global86.
Percebe o desenvolvimento
ambientalmente sustentável sob três
perspectivas: econômica, sócio-cultural e
ecológica nas quais a sustentabilidade é
Word Bank - WB OCDE
1995 medida por riqueza per capita não
Banco Mundial (ponto de partida)
decrescente. Publicação: Monitoring
Environmental Progress (MEP).
Apresenta série de indicadores, baseados
em modelo DSR e na Agenda 21.
Exercício cidadão que monitora, periódica e
Casa Editorial El
sistematicamente, a evolução da qualidade
Tiempo, a
Bogotá de vida, com ênfase no cumprimento do
Fundação Corona
Cómo Vamos - 1997 Plano de Desenvolvimento da
e a Câmara de
BCV Administração Distrital. O objetivo é gerar
Comercio de
impacto positivo sobre a qualidade de vida,
Bogotá.
construindo conhecimento sobre a cidade.
Coalition for
Desenvolve e divulga Diretrizes para
Environmentally
Relatórios de Sustentabilidade para
Responsible
orientar as empresas. De alcance
Economies –
internacional, usado por organizações de
Global Reporting CERES
1997 diferentes setores e tamanhos, privadas,
Initiative- GRI (Coalizão por
públicas e sem fins lucrativos e apoiado por
Economias
diversas instituições e empresas, dentre
Ambientalmente
elas o Instituto Ethos de Empresas de
Responsáveis) e
Responsabilidade Social.
PNUMA

86
Para mais detalhes, ver item 2.2.3 e Quadro 2.2.2.
 121

QUADRO 2.2.3.2 – Contribuições à Sustentabilidade e Sustentabilidade

Urbana: Iniciativas (Continuação)
Redefinição de
Entidade independente de assessoria ao
Prosperidade
governo em desenvolvimento sustentável,
Sustainable
2000 Reino Unido reportando diretamente aos dirigentes
Development
nacionais. Mapeia as relações entre:
Commission -
crescimento, sustentabilidade e bem-estar.
SDC
Mediante o uso de indicadores, monitora,
analisa e dissemina informações sobre
Brasil
sustentabilidade e qualidade de vida no
Observatório Serviço Social da
Estado do Paraná. Originada a partir da
Regional Indústria do
Conferência Internacional de Indicadores
Base de Paraná– SESI
2004 de Desenvolvimento Sustentável e
Indicadores de PR,
Qualidade de Vida - ICONS, em 2003, em
Sustentabilidade Instituto Paraná
Curitiba, a ORBIS foi orientada por Eco-
- ORBIS87 Desenvolvimento
92/Agenda 21; Conferência Habitat II/1996;
– IPD
Protocolo de Kyoto/1997; Pacto
Global/1999; e Cúpula do Milênio/2000.
França e Programa de cooperação internacional,
Brasil para construção de novos indicadores de
France Libertés Conselho de riqueza para o Estado do Acre a partir de
FDM – Fondation Desenvolvimento reflexão qualitativa sobre a contabilização
2005
Danielle Econômico e da riqueza e do crescimento econômico:
Mitterrand Social do Brasil e ressaltando o progresso social e a
Fundação France preservação ou proteção do meio
Libertés ambiente, incluindo a Floresta Amazônica.
Funbio – Fundo Construção participativa de indicadores de
Brasileiro para a desenvolvimento sustentável para Juruti e
Juruti
2005 Biodiversidade entorno, no Estado do Pará, face às
Sustentável
FGV – Fundação transformações trazidas pela instalação da
Getulio Vargas empresa de mineração ALCOA na região.
Objetiva transformar Lucas do Rio Verde,
em Mato Grosso, num município sem
Projeto Lucas TNC – The passivos socioambientais, sem problemas
do Rio Verde 2006 Nature trabalhistas e, com uso correto e seguro de
Legal Conservancy agroquímicos, busca construir novo
conceito de sustentabilidade para a
agroindústria no País.
O Movimento pretende construir uma força
política, social e econômica capaz de
comprometer a sociedade e sucessivos
governos com uma agenda e um conjunto
Movimento de metas para melhor qualidade de vida
Instituto São
Nossa para todos os habitantes da cidade. Tem o
2007 Paulo
São Paulo: outra propósito de transformar São Paulo em
Sustentável
cidade uma cidade segura, saudável, bonita,
solidária e realmente democrática; uma
cidade “sustentável”, com base em
experiências vitoriosas já realizadas em
Bogotá e Barcelona, entre outras.

87
Produziu em 2004 o relatório Indicadores do Milênio na Região Metropolitana de Curitiba e, em
2006, a primeira edição dos Indicadores do Milênio para o Estado do Paraná. Em 2008, foi
implantado o Observatório Regional dos Campos Gerais, e, numa parceria com o PNUD e o UNICEF,
estruturou o Portal ODM Brasil, com os Indicadores do Milênio dos 5.564 municípios brasileiros,
lançado em 2009.
 122

QUADRO 2.2.3.2 – Contribuições à Sustentabilidade e Sustentabilidade

Urbana: Iniciativas (Continuação)
Movimento que tem por objetivo incentivar
a criatividade dos participantes para
Global Forum
estimular a cooperação entre instituições,
América Latina –
FIEP – Federação organizações e a sociedade, em prol de um
GFAL /
das Indústrias do mundo sustentável. É, mais
Call for Action / 2008
Estado especificamente, uma chamada para a
Business as an
do Paraná ação, com o intuito de identificar e
Agent of World
programar ações inovadoras no campo da
Benefit - BAWB
educação utilizando a metodologia da
Investigação Apreciativa88.
Comissão que oferece uma reformulação
da visão da riqueza e do desenvolvimento
La Commission França
humano sustentável. Organizada em torno
sur la Mesure des Collectif FAIR:
de três temas: Reconsiderar o progresso
Performances Forúm
2008 da sociedade; Elaborar uma construção
Économiques et Pour d’Autres
coletiva; Organizar os indicadores locais.
du Progrès Social Indicateurs
Está organizada em torno de três grupos
- CMPEPS de Richesse
de trabalho: PIB; Sustentabilidade e Meio
Ambiente; Qualidade de vida.
Missão de comprometer a sociedade e
Brasil e América governos com comportamentos éticos e
Latina. com o desenvolvimento justo e sustentável
Barranquilla, de suas cidades. A Rede Brasileira
Rede Cidadã por
Bogotá , Calí , compreende: Belém (PA), Belo Horizonte
Cidades Justas e
Cartagena e (MG), Brasília (DF), Curitiba (PR),
Sustentáveis -
Medellín Florianópolis (SC), Goiânia (GO), Holambra
Rede Social 2008
(Colômbia); (SP), Ilhabela (SP), Ilhéus (BA), Januária
Brasileira por
Buenos Aires (MG), Maringá (PR), Niterói (RJ), Peruíbe
Cidades Justas e
(Argentina); Lima (SP), Porto Alegre (RS), Recife (PE),
Sustentáveis
(Peru); Quito Salvador (BA), Ribei rão Bonito (SP), Rio
(Equador) e de Janeiro (RJ), Santos (SP), São Luis
Santiago (Chile). (MA), São Paulo (SP), Teresópolis (RJ),
Vitória (ES).
Fonte: Elaboração da autora com base em Krama (2008) e Louette (2009).

88
Investigação Apreciativa, criada nos Estados Unidos por David Cooperrider, pode ser definida como
uma abordagem positiva para a gestão de mudanças e o desenvolvimento organizacional. Permite
construir conhecimentos em grupo a partir do que há de melhor nas pessoas, na reflexão coletiva,
inspirada pela cooperação com um objetivo comum (LOUETTE, 2009).
 123

QUADRO 2.2.3.3 - Iniciativas de Selos Ecológicos no Mundo

SELO
INICIATIVA
ECOLÓGICO
ALEMANHA
FEDERAL ENVIRONMENTAL AGENCY
Site: www.blauer-engel.de
AUSTRÁLIA
ENVIRONMENTAL CHOICE (1991)
Site: www.aela.org.au/homefront.htm

ÁUSTRIA
UMWELTZEICHEN-BÄUME (1990)
Site: www.umweltzeichen.at

BRASIL
QUALIDADE AMBIENTAL (1993)
Site: www.abnt.org.br

CANADÁ
ECOLOGOM (1988)
Sites: www.environmentalchoice.ca/ e http://www.terrachoice.com
CHINA
China ’s Environmental
Protection Administration
Sites: www.zhb.gov.cn/english e www.sepa.gov.cn/
CHINA
GREEN LABEL (2000)
Site: www.greencouncil.org/

HONG KONG FEDERATION OF ENVIRONMENTAL PROTECTION (HKFEP)

Site: www.hkfep.com
COREIA
KOREA ECO-LABEL (1992)
Site: www.kela.or.kr/english
CROÁCIA
ENVIRONMENTALLY FRIENDLY (1993)
Site: www.mzopu.hr/default.aspx?id=5145
ESTADOS UNIDOS
GREEN SEAL (1989)
Site: www.greenseal.org
ESLOVÁQUIA
ENVIRONMENTÁLNE VHODNÝ VÝROBOK (1996)
Site: www.sazp.sk/public/index/go.php?id=785
ESPANHA
AENOR MEDIO AMBIENTE (1993)
Site: www.aenor.es/desarrollo/certificacion/productos/tipo.asp?tipop=2#1
FILIPINAS
GREEN CHOICE PHILIPPINES (2001)
Site: www.epic.org.ph/product.htm
FRANÇA
NF ENVIRONNEMENT (1992)
Site: www.afnor.fr/portail.asp?Lang=English
 124

QUADRO 2.2.3.3 - Iniciativas de Selos Ecológicos no Mundo (Continuação)

HOLANDA
MILIEUKEUR (1992)
Sites: www.milieukeur.nl e http://www.milieukeur.nl/nl-NL/default.aspx
HUNGRIA
KÖRNYEZETBARÁT TERMÉK (1994)
Site:www.okocimke.kvvm.hu/public_eng/?ppid=2200000www.kornyezetbarat-
termek.hu/angism.htm
ÍNDIA
ECOMARK (1991)
Site: www.envfor.nic.in/cpcb/ecomark/ecomark.html
INDONÉSIA
EKOLABEL INDONESIA
Site: www.menlh.go.id
ISRAEL
GREEN LABEL – THE STANDARDS INSTITUTION OF ISRAEL
Site: www.sii.org.il/siisite.nsf/Pages/GreenMark

JAPÃO
ECO MARK (1989)
Site: www.ecomark.jp/english/

NOVA ZELÂNDIA
ENVIRONMENTAL CHOICE NEW ZEALAND (1990)
Site: www.enviro-choice.org.nz
REPÚBLICA TCHECA
EKOLOGICKY SETRANY VYROBEK (1993)
Site: www.ekoznacka.cz/ENG/
SINGAPURA
GREEN LABEL SINGAPORE (1992)
Site: www.sec.org.sg/greenlabel_htm/greenlable_frameset.htm
ESCANDINAVIA
MILJÖMÄRKT
THE WHITE SWAN”
(NORDIC SWAN LABEL) (1989)
Site: www.svanen.nu/Eng/
SUÉCIA
BRA MILJÖVAL (1992)
Site: www.snf.se/bmv/english-more.cfm
TCO (SWEDISH CONFEDERATION OF PROFESSIONAL EMPLOYEES)
Site: www.tcodevelopment.com
TAIWAN
GREEN MARK (1992)
Sites: www.greenmark.epa.gov.tw/english/index.asp e www.greenmark.org.tw/
UCRÂNIA
THE PROGRAM FOR DEVELOPMENT OF ECOLOGICAL MARKING IN
UKRAINE
Site: www.ecolabel.org.ua/
UNIÃO EUROPEIA
European Commission – DGENVIRONMENT
Site: http://europa.eu.int/comm/environment/ecolabel/index.htm
Department for Environment, Food and Rural Affairs (DEFRA)
Site : www.defra.gov.uk/environment/consumerprod/ecolabel/index
Fonte: Elaboração da autora com base em Louette (2009).
 125

FIGURA 2.2.3.2 - Certificação de Materiais e Edifícios Sustentáveis89:

Alguns Exemplos no Brasil

Fonte: Elaboração da autora com base em:

http://www.forumdaconstrucao.com.br/conteudo.php?a=23&Cod=89
http://www.criaarquiteturasustentavel.com.br/
http://www.usgbc.org
http://sites.google.com/site/edificioseedificio/edificios-sustentaveis
http://www.abnt.org.br
http://www.selosustentax.c
http://www.cbcs.org.br
http://www.assohqe.org
http://www.ecoselo.org.br
http://www.fsc.org.br

89
O Edifício Sustentável faz uso de eco-materiais e de soluções tecnológicas e inteligentes para
promover o bom uso e a economia de recursos finitos (água e energia elétrica), a redução da poluição
e a melhoria da qualidade do ar no ambiente interno e o conforto de seus usuários. Como
denominador comum, o edifício sustentável e a ecológica têm o fato de gerarem habitações e
edifícios que preservem o meio ambiente e de buscarem soluções locais para problemas por elas
mesmas criados. A construção sustentável difere da ecológica por ser produto da moderna sociedade
tecnológica, utilizando ou não materiais naturais e produtos provenientes da reciclagem de resíduos
gerados pelo seu próprio modo de vida.
 126

2.3. SUSTENTABILIDADE URBANA: A BACIA HIDROGRÁFICA COMO UNIDADE

DE GESTÃO

A despeito da diversidade e complexidade de indicadores e sistemas de

indicadores de sustentabilidade existentes, muitos apresentados nos itens
anteriores, diversos autores apontam para a necessidade que ainda persiste de
formulação teórica e objetiva de recursos e instrumentos voltados à superação da
insustentabilidade, especialmente quando aplicada ao território. A questão da
sustentabilidade tem se apresentado como importante aspecto nos estudos e
propostas para o desenvolvimento urbano, entretanto a discussão da construção e
aplicação de indicadores, bem como da adoção de recursos voltados à integração
dos planejamentos urbano, de recursos hídricos e ambientais, postura fundamental
para o avanço da sustentabilidade, ainda se faz necessária.

Atualmente sabe-se que o adensamento urbano não planejado, por exemplo, é

um dos fatores que muito inviabiliza a qualidade de vida nas cidades e que a
impermeabilização dos solos das bacias hidrográficas é fator preponderante para o
agravamento do problema de cheias e inundações associadas. A preocupação com
os impactos negativos ao meio ambiente e com os efeitos do desequilíbrio ecológico
prejudicando o conjunto da sociedade tem se traduzido na busca da ocupação
urbana economicamente viável e socialmente justa.

A integração do planejamento urbano com a gestão dos recursos hídricos,

portanto, também tem sido alvo de preocupação de muitos daqueles que objetivam
alcançar caminhos de enfrentamento a este desafio.

Destaca-se aqui que as sucessivas ações antrópicas negativas impostas ao

meio ambiente, resultantes inclusive dos processos de ocupação do solo urbano,
acabaram suscitando importantes reflexões acerca da preservação dos
ecossistemas e da qualidade de vida nas cidades. A despeito do imenso progresso e
avanço tecnológico alcançados pela humanidade especialmente no último século, o
tipo de desenvolvimento adotado acabou gerando grandes desigualdades na
distribuição de bens e serviços urbanos e ainda contribuindo para a degradação
ambiental.

Pode-se então ressaltar que o conceito de sustentabilidade urbana, a despeito

das muitas interpretações possíveis (conforme pontuado anteriormente), atualmente
 127

deve estar necessariamente assimilado ao planejamento urbano, à gestão ambiental

e dos recursos hídricos e às políticas públicas, de forma integrada. O surgimento das
megalópoles e o agravamento das condições de vida nas cidades longe de gerar um
imobilismo técnico e político no enfrentamento destas questões têm suscitado novas
e mais criativas perspectivas de análise e de soluções para o planejamento das
cidades, inclusive contemplando a abordagem multidisciplinar da gestão urbana,
com vistas a uma regeneração ecológica, uma maior eficiência na utilização do solo,
com preservação de espaços verdes e diversas propostas de viabilização do
desenvolvimento sustentável.

Nesta perspectiva, a adoção efetiva da bacia hidrográfica como unidade de

planejamento urbano sustentável se coloca como questão fundamental. Os recursos
hídricos de uma bacia hidrográfica são os alicerces para a sobrevivência e
transformação do meio pelo homem, e também suas reservas para as futuras
gerações (ALVIM, 2003). O recorte territorial adequado à gestão destes recursos é a
bacia hidrográfica, pois possibilita integrar a gestão dos recursos hídricos com os
outros aspectos da gestão territorial. Podem-se conciliar políticas setoriais de gestão
do território e políticas setoriais do gerenciamento dos recursos hídricos no âmbito
da bacia, além de facilitar a integração equitativa de todos os usuários nos
planejamentos. Neste contexto, o conceito de gestão integrada da bacia hidrográfica
deve incorporar a gestão do território articulada à gestão da bacia hidrográfica, onde
a bacia hidrográfica aparece como uma unidade espacial de conciliação destes
elementos em longo prazo. Essa ampla concepção reflete o conceito de
desenvolvimento sustentável que deve associar metas para o desenvolvimento
socioeconômico, eqüidade social e sustentabilidade ambiental (ALVIM, 2003).

E, para tal, é necessário, para a caracterização da bacia, verificar além das

condições físicas e climáticas, as condições sociais e culturais, especialmente nas
áreas urbanizadas. As alterações provocadas pela ocupação humana, tais como o
desmatamento, alteração e retificação dos cursos dos rios e a impermeabilização do
solo provocada pela ocupação urbana especialmente quando realizada sem o
adequado planejamento podem agravar em muito os processos erosivos, diminuir a
capacidade de infiltração e aumentar o volume dos escoamentos superficiais,
contribuindo para enchentes e inundações.
 128

Ou seja, o aumento da impermeabilização reduz as taxas de infiltração, que por

sua vez leva à diminuição das taxas de recarga para os aqüíferos e à diminuição do
escoamento básico. O escoamento superficial é intensificado, aumentando em
velocidade e, também a freqüência e magnitude dos picos de cheia, levando
ocasionalmente às enchentes. O aumento da população contribui para o
crescimento da demanda dos recursos hídricos e ao mesmo tempo aumentam os
volumes de efluentes e resíduos sólidos. A mudança do tipo de cobertura do solo
também tem impacto no balanço de energia entre superfície e atmosfera. Além da
mudança da resistência aerodinâmica que afeta a movimentação do ar das áreas do
entorno, aumenta a transferência de calor para a atmosfera. Ainda, os depósitos de
resíduos sólidos contribuem na emissão de gases do efeito estufa. Esses fatores
conjugados tendem a produzir temperaturas mais altas e favorecem a ocorrência de
chuvas convectivas nos conglomerados urbanos mais freqüentemente do que em
regiões com características mais rurais. A interação entre processos físicos que
ocorrem na superfície e na atmosfera pode ao longo do tempo levar a mudanças na
distribuição e disponibilidade dos recursos hídricos (HALL, 1984).

A situação de degradação das bacias hidrográficas, especialmente as urbanas,

que em suas raízes encontra um modelo de desenvolvimento econômico

nada sustentável, tem se tornado foco de preocupação mundial e orientado
o desenvolvimento das mais diversas ciências, pesquisas, manifestações e
mobilizações mundiais, inclusive o pensamento urbanístico. Hoje, também
no Brasil, discute-se a importância da conservação ambiental ligada à
escala urbana e territorial, na tentativa de encontrar caminhos para as
chamadas cidades sustentáveis, conforme Agenda 21 (AFONSO e
BARBOSA, 2005, p.9).

É importante então que para o desenvolvimento de forma sustentável das

cidades se procure viabilizar a integração dos planejamentos urbano e de recursos
hídricos, procedimento oportuno e necessário para a minimização destas ações
antrópicas negativas. Esta medida pode ser efetivada com a adoção da bacia
hidrográfica como unidade de gestão. Essencial também se considera o
desenvolvimento de parâmetros urbanísticos especialmente relacionados aos Planos
de Bacias oportunizando o controle do crescimento urbano de forma sustentável e
 129

minimizando os efeitos nocivos das alterações destes parâmetros de forma

desvinculada das características objetivas das bacias90.

A adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento em favor da

articulação da gestão dos recursos hídricos com o planejamento urbano, é
recomendação já incluída na legislação brasileira. Ou seja, A bacia hidrográfica, a
partir também das normas, se qualifica como a unidade de planejamento adequada
à gestão integrada, permitindo objetivamente o tratamento da ocupação urbana da
bacia. Contudo, a opção do planejamento urbano por bacias hidrográficas pode
encontrar sérias dificuldades de compatibilização, especialmente no planejamento
funcionalista que entende a cidade dividida em partes estanques.

A aplicação das sub-bacias hidrográficas, na medida do possível, como

unidade espacial no zoneamento ambiental tanto para o planejamento urbano como
para facilitar a gestão dos recursos hídricos, incluindo sua preservação e melhoria,
traduz um dos objetivos do próprio planejamento urbano (CARVALHO e BRAGA,
2005). Maricato (2001) reforça esta abordagem considerando a importância da
adoção das bacias e sub-bacias hidrográficas como unidades para a abordagem do
planejamento urbano, na medida em que o destino do esgoto e do lixo sólido, para
citar apenas dois resíduos das aglomerações urbanas, interfere na vida de todos os
usuários da mesma bacia.

Carvalho e Braga consideram que:

o uso do sistema hidrográfico como referência para a compartimentação

territorial não pode ser unívoco. A linha de cumeada tanto pode ser um
elemento de divisão quanto de coesão de unidades territoriais. O mesmo
vale para o talvegue. Não se deve dividir a cidade em micro-bacias e, pura e
simplesmente, adotá-las como unidades de zoneamento. A questão é mais
complexa e deve ser avaliada considerando-se também os demais
parâmetros ambientais e sócio-funcionais, bem como a complexidade dos
processos ambientais, urbanísticos e sociais desenvolvidos num
determinado espaço urbano (CARVALHO e BRAGA, 2005, p.4).

Neste sentido se revela a importância do estudo e da compreensão das

transformações da água, (solvente universal, modelador de relevos, insumo e vetor
de vida e doenças) no meio ambiente urbano, desde a sua dinâmica no ciclo
hidrológico (radicalmente transformado pelas ações antrópicas, principalmente a
urbanização) até a sua qualidade físico-química, buscando facilitar e viabilizar tanto

90
O estudo de caso apresentado no item 3.4 alerta para os efeitos, especialmente do aumento do
potencial construtivo, decorrentes das alterações dos índices urbanísticos.
 130

a gestão ambiental das cidades como os próprios recursos hídricos na perspectiva

do desenvolvimento sustentável (CARVALHO e BRAGA, 2005).

Vale ressaltar que no modelo de gestão integrada da bacia hidrográfica, é no

nível do município e do conjunto deles, que a aplicabilidade das políticas acontece
apesar da unidade de gestão ser a bacia hidrográfica. É fundamental, portanto, que
as propostas de gestão da bacia levem em consideração sua relação com os
sistemas de gestão que funcionam com outros limites, sobretudo os limites políticos
administrativos (ALVIM, 2003), na relação das micro-bacias com as unidades de
planejamento urbano definidas pelos Projetos de Estruturação Urbana – PEUs91.

Na verdade, como bem lembram Afonso e Barbosa (2005), o momento atual

do planejamento no Brasil exige nova abordagem sobre as questões

ambientais e urbanas, assim como novas posturas por parte dos
organismos públicos e privados, que devem se adequar a uma integração e
negociação interinstitucional (por um gerenciamento integrado em nível
federal, estadual e municipal), à ética ecológica e ao fortalecimento de um
espaço político para o embate/interação de idéias e posições dos interesses
locais, ou seja, exige a definição de nova matriz de planejamento (p.12).

Reafirmando esta proposição Pimentel da Silva e Marques (2010, p.39 e 41)

destacam que o Desenho e Desenvolvimento Urbano de Baixo Impacto – DDUBI92,
modelo que se insere na discussão da conservação da água em meio peri-urbano,
embora “não substitua as formas já consolidadas de planejar as cidades, representa
uma nova estratégia” e, ainda que, para “sua consolidação no Brasil, necessite da
quebra de paradigmas e remoção de importantes barreiras”, inclusive no “sistema de

91
No item 2.3.2, conforme visto, apresenta-se a discussão da bacia hidrográfica como unidade de
gestão e no item 3.5 formula-se a proposição desta aplicação.
92
Este modelo integra um conjunto de abordagens das últimas décadas mais próximas à
sustentabilidade e que têm sido estudadas sob as denominações: Low Impact Development (LID),
nos EUA e Canadá (WONG e STEWART, 2008; PORTLAND BUREAU OF ENVIRONMENTAL
SERVICES, 2002); Sustainable Urban Drainage Systems (SUDS), no Reino Unido (SEPA, 2009);
Water Sensitive Urban Design (WSUD), na Austrália (GOONETILLEKE et al., 2011); e Low Impact
Urban Design and Development (LIUDD), na Nova Zelândia (VAN ROON, 2007; FEENEY, 2009) ou
Desenho e Desenvolvimento Urbano de Baixo Impacto – DDUBI, no Brasil (CERQUEIRA, PIMENTEL
DA SILVA e KLEIMAN, 2011). Este modelo também inclui “medidas não-estruturais, como layouts
alternativos de estradas e prédios para minimizar a impermeabilização do solo e maximizar o seu uso,
preservação da vegetação nativa, redução das fontes de contaminação e programas de educação”
que promovam novas ações e/ou atividades com ganhos paisagísticos, ambientais e econômicos
resultando no tratamento da drenagem urbana com controle não somente do pico, mas também do
volume, da freqüência e da duração, além da qualidade do escoamento (SOUZA, 2005). A Suécia e a
Noruega foram precursoras dessas iniciativas que se propagaram pela Europa, Estados Unidos,
Canadá, Austrália, entre outros. Atualmente, o Reino Unido é tido como referência mundial. Em
contrapartida, a despeito das crescentes iniciativas, “os países em desenvolvimento se encontram
relativamente atrasados, já que o controle quantitativo da drenagem urbana ainda é limitado e o de
controle da qualidade da água, resultante da drenagem, ainda está longe de ser atingido” (POLETO,
2011).
 131

gestão atual da infra-estrutura urbana”, busca na “sustentabilidade, através do

planejamento e da gestão descentralizada dos recursos hídricos e do saneamento” a
sua principal força motora. Souza e Tucci (2005) lembram também a utilidade do
DDUBI na implantação de novos desenvolvimentos e na recuperação da capacidade
de infiltração das superfícies urbanas, reduzindo os impactos, com ganhos
econômicos e paisagísticos em comparação aos métodos tradicionais. Entre outros
aspectos, o modelo valoriza os recursos naturais, adota a bacia hidrográfica como
unidade de planejamento, proporcionando a mitigação dos impactos ambientais, em
cooperação com as comunidades.

Este modelo se insere no processo de construção de novas relações

sociedade/natureza configuradas em novo formato de gestão que “tem seu foco
territorial na bacia hidrográfica”, que mesmo considerando-se que venha se
desenvolvendo conceitualmente com prioridade “dentro das políticas de recursos
hídricos, representa uma reorganização espacial e sócio-funcional inovadora, a ser
absorvida por nossas políticas públicas em várias escalas”, a exemplo mesmo do
que vem ocorrendo nos comitês de bacias (conforme comentados adiante)
(AFONSO e BARBOSA, 2005, p.12).

A partir destas considerações, a bacia hidrográfica (ou “bacia ambiental”)

poderia ser redefinida como sendo o “locus onde ocorrem as relações sociais de
ordem cultural, política e econômica”; o território relativizado, de limites físicos
“flexibilizados que privilegiam a dinâmica local, principalmente quando a abordagem
de análise é direcionada para a área urbana enquanto ambiente antropizado”
(AFONSO e BARBOSA, 2005, p.15).

Em que pesem todas estas considerações, e mesmo o caráter ainda inovador

da prática da adoção da bacia hidrográfica como a unidade adequada ao
planejamento urbano sustentável, incluindo a integração dos planejamentos e
gestão da cidade, das águas e do meio ambiente, deve-se resgatar que, na verdade,
esta concepção é bem antiga. Patrick Geddes (1854-1932) (GEDDES, 1904 e 1994),
antes do século XX, já considerava que o planejamento urbano deveria incluir o
planejamento da região que circunda a cidade abarcando a região natural, ou seja,
“uma bacia fluvial ou uma unidade geográfica com cultura regional própria. [...]
também as relações entre as regiões: por exemplo, relação entre a megalópole em
expansão e o despovoamento da zona rural” (HALL, 2005, p.7).
 132

Geddes (1904 e 1994) extraiu sua conceituação básica dos pais fundadores da
geografia francesa Elisée Reclus (1830-1905) (RECLUS, 1878 e 1908) e Paul Vidal
de la Blanche (1845-1918) (LA BLANCHE, 1883 e 1903) e, de um dos primeiros
sociólogos franceses Frédéric Le Play (1806-1882) (LE PLAY, 2011). Destaca-se o
seu conceito de região natural, de que é um exemplo a sua famosa seção de vale:

para um levantamento mais geral e comparativo como o nosso, são

preferíveis os começos mais simples [...] a perspectiva clara, a visão mais
panorâmica de uma determinada região geográfica [...] assim também uma
bacia hidrográfica é, [...] um item essencial para o estudioso de cidades e
civilizações [...] (HALL, 2005, p162).
O estudioso de cidades deve encaminhar seus estudos primeiramente para
essas regiões naturais:

tal levantamento de uma série de nossas próprias bacias hidrográficas [...]

será considerado como a mais sólida das introduções para o estudo das
cidades [...] até mesmo nas maiores cidades é útil que o pesquisador
restabeleça constantemente o enfoque elementar e semelhante ao do
naturalista (HALL, 2005, p.165).

Para Geddes (1904 e 1994)93 o estudo regional propiciava o conhecimento de

um “ambiente ativo e vivenciado”, que era a força motriz do desenvolvimento
humano. A região era mais que um objeto de levantamento, a ela cabia fornecer a
base para a reconstrução total da vida social e política (HALL, 2005, p.165).

O Plano de Bacia se confirma então ainda atualmente como unidade de

planejamento apropriada para a gestão integrada das águas urbanas, especialmente
quando devidamente associado à utilização de novos parâmetros. Estas novas
ferramentas de planejamento se relacionariam diretamente à área da bacia, tais
como um instrumento de conexão forte, um indicador de ocupação sustentável da
bacia hidrográfica (IOS-BH)94, e incorporariam no seu cálculo os diversos
condicionantes físicos, sociais e culturais, especificidades da bacia hidrográfica
urbana, conforme comentado, tais como: taxa de impermeabilização do solo,
disponibilidade de serviços de infra-estrutura; condicionantes de clima, ventos e
vegetação; densidade demográfica e edilícia; tipos de solo e de capacidade de
absorção e escoamento de águas pluviais nos terrenos e outros. Tal proposição
estaria ainda em favor do crescimento urbano de forma controlada e sustentável, de
acordo com critérios, qualificáveis e quantificáveis, passíveis de discussões técnicas

93
Lembra-se aqui do conceito de espaço social de Lefebvre.
94
O IOS-BH encontra-se detalhado adiante no item 3.5.
 133

e objetivas. As possíveis alterações dos parâmetros urbanísticos e edilícios se

dariam então de forma planejada, controlando ou minimizando os seus efeitos
antrópicos negativos nas bacias, de acordo com os respectivos cálculos e projetos.

Carneiro et al.(2008, p.172) lembram que:

o que se observa no país é a desarticulação entre os instrumentos de

gerenciamento dos recursos hídricos e os de planejamento do uso do solo,
refletindo, talvez, certa deslegitimação do planejamento e da legislação
urbanística nas cidades brasileiras, marcadas por forte grau de
informalidade e mesmo de ilegalidade na ocupação do solo.

Segundo Tucci (2004), a maior dificuldade para o planejamento integrado

decorre da limitada capacidade institucional dos municípios para enfrentar
problemas tão complexos e interdisciplinares e a forma setorial como a gestão
municipal é organizada.

Acrescentam-se à problemática as considerações de Mumford (1945)95 de que

o crescimento de uma grande cidade se dá de forma amebóide, um crescimento
contínuo e transbordante que rompe seus limites e aceita sua expansão e falta de
forma definida como subproduto inevitável de sua imensidão física. Entretanto, com
as mesmas características desta expansão horizontal no território, a extensão
vertical da cidade tende a buscar o lucro concentrando, o poder na metrópole em
escala cada vez maior. Deve-se considerar a necessidade de descentralização da
metrópole, através de planos eficientes para colocá-la em prática, planos que se
contraponham a esta dinâmica96 bem exemplificada nas alterações da legislação
urbanística que vêm ocorrendo na Barra da Tijuca, área de expansão da cidade do
Rio de Janeiro e constante alvo dos interesses da incorporação imobiliária que tem
obtido lucros significativos com as modificações, particularmente dos parâmetros
urbanísticos97.

Ou seja, atualmente no Brasil, acentuam-se, de forma generalizada,

especialmente para as capitais, estas alterações constantes na legislação

95
Cabe lembrar que Mumford, um dos fundadores da Regional Planning Association of America, deu
prosseguimento aos estudos de Geddes, logo nos anos 1900, acerca do planejamento regional,
dentro do qual cada parte sub-regional se desenvolveria harmoniosamente com base nos seus
próprios recursos naturais, bem como num total respeito aos princípios de equilíbrio ecológico e
pronta substituição. As cidades ficariam subordinadas à região: tanto as velhas metrópoles quanto as
novas cidades só cresceriam como partes necessárias do esquema regional (HALL, 2005).
96
Esta dinâmica se encontra contextualizada no item 2.4 apresentado adiante.
97
Este exemplo aplicado à Barra da Tijuca está desenvolvido no item 3.4.
 134

urbanística, desconectadas de um plano de bacia (ou mesmo outro), sem as

necessárias previsões dos impactos decorrentes. Essas intervenções significam
muitas vezes a densificação e verticalização exacerbada de construções,
descaracterização de projetos e planejamentos, enfim um somatório de medidas
aparentemente isoladas, mas que no conjunto têm sua lógica própria e que precisa
ser superada.

Algumas iniciativas e proposições de planejamento urbano por bacias e de

gerenciamento integrado dos recursos hídricos, apontando para uma contraposição
a esta situação de insustentabilidade, estão consideradas a seguir inseridas na
evolução da gestão integrada por bacias hidrográficas nos contextos internacional
(item 2.3.1) e brasileiro (item 2.3.2).
 135

2.3.1. Contexto Internacional

A gestão integrada das águas urbanas, hoje meta e consenso na maioria dos
países, resultou e se inseriu nas discussões acerca da sustentabilidade em diversas
conferências e fóruns internacionais. Dentre estes, destacam-se os principais
eventos mundiais relacionados com a água listados no Quadro 2.3.1.1 que segue.

QUADRO 2.3.1.1 – A Água e o Desenvolvimento Sustentável – Principais

Eventos
ANO EVENTO PRODUÇÃO / TEMA
Conferência das Nações Unidas sobre Declaração da Conferência das Nações Unidas Sobre o
1972 Desenvolvimento Humano Meio Ambiente Humano
(em Estocolmo) (preservação e melhoria do ambiente humano)
Conferência das Nações Unidas sobre Plano de Ação de Mar del Plata
1977
Água. (em Mar del Plata) (acesso aos recursos hídricos, uso da água)
1981
Década Internacional de Água Doce e Saneamento
1990
Consulta Global sobre Água e "Um pouco para todos é melhor do que mais para
1990 Saneamento para os anos 90, alguns" (abastecimento saudável, saneamento
(em Nova Deli) ambiental)
Comissão Mundial da ONU sobre o
1987 Meio Ambiente e Desenvolvimento (na Relatório Brundtland
Noruega)
1990 Início da Década Internacional de Redução dos Desastres Naturais
Agenda 21 e Declaração do Rio98
Conferência da ONU em Meio Ambiente
(cooperação, economia da água, participação)
1992 e Desenvolvimento (UNCED) (ECO92)
(gerenciamento holístico da água, integração de planos
(no Rio de Janeiro)
e programas setoriais de água)
Declaração de Dublin sobre Água e Desenvolvimento
Conferência Internacional de
1992 Sustentável (valor da água, resolução de conflitos,
Água e Meio Ambiente (em Dublin)
desastres naturais)
Conferência Ministerial sobre
Programa de Ação
1994 Fornecimento de Água Potável e
(fornecimento de água potável e saneamento)
Saneamento Ambiental (em Noordwijk)
Cúpula Mundial para o Desenvolvimento Declaração de Copenhagen para o Desenvolvimento
1995
Social (em Copenhagen) Social (fornecimento de água potável e saneamento)
Quarta Conferência Mundial das Nações Declaração de Beijing e Plataforma de Ação (questões
1995
Unidas sobre Mulheres (em Beijing) do sexo feminino, fornecimento de água e saneamento)
Conferência das Nações Agenda do Habitat
1996 Unidas sobre Assentamentos (ambientes de vida saudável, fornecimento adequado de
Humanos (Habitat II) (em Istambul) água potável e gerenciamento do lixo)
Declaração de Roma sobre a Segurança da Alimentação
Cúpula Mundial sobre Alimentação (em
1996 Mundial
Roma)
(alimentação, saúde, água e saneamento)
Declaração de Marraquech (água e saneamento,
Primeiro Fórum Mundial da
1997 compartilhamento de recursos hídricos, preservação de
Água (em Marraquech)
ecossistemas, uso eficiente da água)
Segundo Fórum Mundial da Água
2000 Visão da Água Mundial: Água Negócio de Todos
(em Haia)
Declaração do Milênio da ONU
(reduzir à metade, até 2015 o número de pessoas sem
2000 Cúpula do Milênio das Nações Unidas
acesso à água potável). Estabelecido o World Water
Assessment Programme - WWAP
2000 Fim da Década Internacional de Redução dos Desastres Naturais

98
A Agenda 21 aplica-se em âmbito nacional e local em diversos países, conforme comentado.
 136

QUADRO 2.3.1.1 – A Água e o Desenvolvimento Sustentável – Principais

Eventos (Continuação)
Conferência Internacional Declaração Ministerial
2001
de Água Doce (em Bonn) (água: chave para o desenvolvimento sustentável)
Declaração Política e Plano de Implementação
Cúpula Mundial sobre Desenvolvimento (reafirmação das decisões da RIO92)
2002 Sustentável (RIO+10) (em (erradicação da pobreza, mudança nos padrões
Johanesburgo) insustentáveis de consumo e produção; água;
saneamento e biodiversidade)
Relatório Mundial do Desenvolvimento da Água
Ano Internacional da Água Doce Declaração Preliminar do Fórum
2003
Terceiro Fórum Mundial da Água (em (água, saúde e saneamento). Primeira Edição do World
Kyoto) Water Development Report – WWRD: Water for People,
Water for Life
2005 Início da Década da Educação para o Desenvolvimento Sustentável
2005 Início da Década Internacional da "Água para a Vida”
Declaração Ministerial
Quarto Fórum Mundial da Água (no (reafirma a importância crítica da água, para os aspectos
2006
México) do desenvolvimento sustentável)
Editado o WWDR2: Water, a Shared Responsibility
2008 World Water Week (em Estocolmo) Stockholm’s seminar and side event.
Quinto Fórum Mundial da Água Relatório do Desenvolvimento Mundial da Água. Editado
2009
(em Istambul) o WWDR3: Water in a Changing World.
Celebração do Dia Mundial da Água (22 “Água Limpa para um Mundo Saudável”
2010
março) (na Itália) (World Water Assessment Programme – WWAP)

Fonte: Elaboração da autora com base em UNESCO (2009 e 2011).

Cabe destacar, entretanto, que a proposta de gestão dos recursos hídricos

baseada no recorte territorial das bacias hidrográficas, teve suas origens bem antes
da década de 1970 e dos eventos relacionados à sustentabilidade. Registram-se as
experiências99 sobre os tratados de utilização do Rio Danúbio em 1616, o tratado
Brasil-Peru sobre a navegação do Rio Amazonas em 1851, o pacto do Rio Colorado
nos Estados Unidos, em 1922 (tratando da partição da utilização da água do rio
entre os Estados que compartilhavam a sua bacia hidrográfica) e o tratado entre o
Brasil e a República das Províncias Unidas do Rio da Prata em 1928 (GRANZIERA,
2001; GRIGG, 1991). Destaca-se a formação do Tennessee Valley Authority - TVA
(Autarquia do Vale do Tennessee) em 1933100 que exerceu forte influência nas

99
Sobre os processos de evolução da gestão integrada das bacias hidrográficas, dentre os diversos
estudos merecedores de destaque, ver Araújo et al.(2007); Carneiro (2008); Coelho (2004); Cury
(2006); Porto e Porto (2008); Santos (2002) e Silva (2002).
100
Llienthal (1972) ressalta que a TVA se tornou um símbolo do desenvolvimento unificado de
recursos em diversos países e destaca, entre outros, alguns empreendimentos influenciados ou nos
moldes da TVA até 1952: Plano de Desenvolvimento do Rio Jordão (Israel e Jordânia); Corporação
do Vale do Damodar (Índia); Autarquia dos Recursos Hidráulicos de Porto Rico; a Corporação Santa
(Peru), a repartição do Rio Níger (África); a Comissão de Papaloapán (México); Companhia
Hidrelétrica do São Francisco (Comissão do Vale do São Francisco) (Brasil); Comissão RIONE
 137

experiências no Brasil101. A agência proposta pelo então presidente Roosevelt foi

concebida no bojo do New Deal para resolver a crise da Grande Depressão nos
EUA. Foi uma tentativa para descentralizar o funcionamento do governo federal, dos
poderes em Washington, diluir, e retirar tais poderes da capital federal para as
diversas regiões geográficas, estados e localidades, no que se refere ao
desenvolvimento dos recursos naturais. Foi confiado à TVA o planejamento de todas
as potencialidades do rio que devia ser olhado como parte do conjunto maior de toda
a região, um dos muitos dotes que se acham mesclados na natureza: a terra, os
minerais, as águas, as matas, e todos eles reunidos em um todo, em suas relações
com a vida dos habitantes do vale. Tomou-se uma bacia fluvial inteira como área-
unidade e, a autarquia incumbida desta tarefa de reconstrução regional deveria gerir
a navegação, controle de cheias, controle de erosão, reflorestamento,
desenvolvimento agrícola e industrial e uso das áreas ribeirinhas, envolvendo os
sete Estados do vale, usuários das águas da bacia hidrográfica correspondente
(LLIENTHAL, 1972).

Cumpre registrar, também nos Estados Unidos, no Estado da Flórida, um dos

exemplos em atuação no gerenciamento integrado dos recursos hídricos. Desde
1972, o Florida Water Resources Act dividiu o Estado em cinco distritos de
gerenciamento de água (delimitados por bacias hidrográficas) com a
responsabilidade pela regulamentação, cobrança, organização, monitoramento e
manejo dos recursos hídricos (COELHO, 2004). Tal providência estava respaldada
na Federal Water Pollution Control Act Amendments of 1972, conhecida também
como Clean Water Act (CWA), legislação federal dos Estados Unidos que alterou as
leis anteriores sobre a matéria, estabelecendo a meta nacional de restauração e
manutenção das características físicas, químicas e biológicas das águas, apoiada
em um programa federal de licenciamento (o National Pollutant Discharge
Elimination System - NPDES) e em financiamento maciço para tratamento de águas
residuais e execução de programas estaduais de qualidade da água e de planos

(Uruguai); Projeto Snowy – Murray (Austrália); a Projetada YVA do Rio Yang-tsê (China); Projeto das
Fontes do Rio Nilo (Uganda); Projetos-piloto de Demonstração nos Rios Orontes, Litani, Zerta e Qilt
(Síria, Líbano e Jordânia); Corporação de Desenvolvimento do Chile; Junta Hidrelétrica do Norte da
Escócia; Projeto do Vale do Mahanadi (Índia); Desenvolvimento do Rio Ródano (França);
Desenvolvimento do Rio Lempa (El Salvador); Autarquia Projetada do Rio Volta (África).
101
A influência da TVA no Brasil, bem como de outras iniciativas estão comentadas no item seguinte,
2.3.2.
 138

estaduais de bacia hidrográfica. Dentre as exitosas experiências estaduais norte-

americanas, além do exemplo da Flórida citado, inclui-se o Plano para a Bacia
Hidrográfica Urbana de Ventura, na Califórnia (VENTURA - CA, 2005, p.2) cujo
objetivo “é ser um modelo para outras comunidades de responsabilidade ambiental,
para que vivam em equilíbrio com o ambiente natural da costa, rios e ecossistemas
de encosta”.

Em que pesem estas experiências, na verdade, o modelo de planejamento de

recursos hídricos no Brasil se inspirou também nos moldes e legislações européias,
principalmente no modelo francês102, no qual se destacam dois marcos legais: a Lei
das Águas de 1964 (regulamentada por decreto em 1966, que estabelece a luta
contra a poluição das águas, sua regeneração, seu regime e distribuição) e a Lei
Complementar de 1992 (que unificou as ações estatais em um só organismo e
estendeu o conceito de bem público para todos os tipos de água: superficiais e
subterrâneas). O sistema hídrico foi dividido em seis bacias, e constituído por seus
respectivos comitês de bacia (órgãos colegiados, ‘Parlamento das Águas’, no qual
participam políticos eleitos, usuários da bacia, e representantes das administrações,
com a competência para aprovar o plano plurianual de intervenção na bacia e
resolver conflitos); Agências de Água (agências financeiras das bacias, que, junto
com seus Conselhos de Administração, definem a política de gerenciamento da
bacia), e o Prefeito - coordenador da bacia (SILVA, 1998).

Vale ressaltar que a Alemanha foi o primeiro país a contar com uma agência
de bacia: a Agência do Rhur que remonta a 1912. Kraemer e Jäger (1998) ressaltam
ainda que a variedade de instituições envolvidas na gestão de recursos hídricos na
Alemanha espelha a diversidade cultural do país e denota a aplicação do princípio
do federalismo, como característica marcante do sistema alemão, principalmente
comparado com os países da União Européia.
Silva (1998) lembra também que a Europa se destacou nesta área de
gerenciamento de bacias hidrográficas por ter experiência na solução de conflitos
territoriais, buscando a gestão conjunta das águas dos seus grandes rios que, em

102
O presente texto privilegia as experiências internacionais que mais diretamente influenciaram as
brasileiras, contudo cabe mencionar os casos do Canadá (http://www.ec.gc.ca), Nova Zelândia
(http://www.mfe.govt.nz) e Suécia (http://www.m.lst.se), referências importantes de gerenciamento
ambiental, nas quais os governos e população podem acompanhar o desempenho da política pública
inclusive através de indicadores ambientais de fácil assimilação, conforme apresentado no Seminário
Internacional: Indicadores Ambientais - Avaliação de Política Ambiental em 2006, Belo Horizonte, MG.
 139

geral, abastecem mais de um país. Em maio de 1968, o Conselho Europeu

proclamou a Carta Européia da Água cujo principal princípio era que “a água não
reconhece fronteiras”, entretanto, os países europeus adotaram administrações com
características diferentes, conforme se apresenta no Quadro 2.3.1.2 que segue.
Kenneweg (2005) observa neste aspecto o peso das disparidades nos processos de
urbanização na Europa (especialmente entre o leste e o oeste), face os desafios
ambientais, incluindo a sustentabilidade das bacias hidrográficas.

Algumas iniciativas buscam discutir estas diversidades, dentre as quais o

WATER 21 (1997–2002), exemplo de projeto, inserido no Programa de Pesquisa em
Meio Ambiente (Environmental Research Program), da União Européia, com o
objetivo de avaliar políticas de água sob a perspectiva da sustentabilidade, identificar
os desvios e propor mudanças. Participam a França, Reino Unido, Portugal, Holanda
e Alemanha, buscando estabelecer uma análise comparativa sistematizada das
dimensões institucionais da gestão dos recursos hídricos nesses cinco países
(CORREIA, 1998).

QUADRO 2.3.1.2 - Síntese do Sistema de Gestão da Água na Europa.

Planificação por Participação Cobrança
Coordenação Agências
País Bacia (incluindo dos Usuários pelo Uso
Administrativa de Bacia
uso do solo) (Comitês) da Água
Alemanha* Sim Não Consultivos (2) Estado Não
Áustria* Sim Não Não Não Não
Bélgica* Não Não Não Não Não
Dinamarca Sim Não Não Estado (3) Não
Espanha Sim (1) Sim Deliberativos Sim Sim (4)
Finlândia Sim Não Não Projeto Não
França Sim (1) Sim Deliberativos Sim Sim
Grécia Sim (1) Sim Projeto Não Não
Irlanda Sim (1) Não Não Projeto Não
Itália Não Sim Não Projeto Projeto
Luxemburgo Sim (1) Sim Não Não Não
Países Baixos Sim Sim Deliberativos Sim Sim (5)
Portugal Sim (1) Sim Projeto Projeto Projeto
Reino Unido Sim Sim Consultivos Não Técnicas
Suécia Sim (1) Não Não Não Não
*Estrutura Federativa.
(1) Comitês nacionais, conselhos interministeriais da água;
(2) Sindicatos cooperativos da Bacia do Rhur;
(3) Limitadas;
(4) Confederações hidrográficas;
(5) Wateringues.

Fonte: Bourlon e Berthon (1998).

 140

Importa mencionar ainda, no contexto internacional da evolução do

gerenciamento das bacias hidrográficas, a formação, em 1994, da Rede
Internacional de Organizações de Bacias Hidrográficas, (International Network of
Basin Organizations – INBO) (além dos demais fóruns de discussões e troca de
experiências, algumas citadas no Quadro 2.3.1.1), que reúne cerca de 50 países,
incluindo o Brasil e diversas organizações internacionais tais como: RESEAUX
ACCT (Canadá); CEPAL (Chile); UNEP (Kenya); SADEC (Lesotho); OMVS/SOGED
(Mauritanie); Global Water Partnership (Suède); UNDP (USA) DEMSD/DDSMS;
Banque Inter-Américaine de Développement (USA); Secrétariat International de l’Eau
(Canadá); Bureau de la Convention de Ramsar (Suisse). O Quadro 2.3.1.3 a seguir
apresenta os principais encontros da INBO.

QUADRO 2.3.1.3 – Rede Internacional de Organizações de Bacias Hidrográficas

– Principais Eventos
ANO EVENTO
1st International Network of Basin Organizations (INBO) General Assembly
1996
Morelia (MEXICO)
2nd INBO General Assembly
1997
Valencia (SPAIN)
3th INBO General Assembly
1998
Salvador, Bahia (BRASIL)
5th INBO’s General Assembly
2002
Quebec (CANADÁ)
6th World General Assembly
2004
The Martinique (FRENCH ANTILLES)
7th World General Assembly of the International Network of Basin Organizations
2007
Debrecen (HUNGARY)

8th World General Assembly of the International Network of Basin Organizations

2010
Dakar (SENEGAL)

2010 Climate Change Impacts on Water: An International Adaptation Forum Washington, DC (USA)

Fonte: Elaboração da autora com base em International Network of Basin Organizations (2011).

Semelhantemente ao que ocorre na Europa, também nos países latino-

americanos se verificam diferentes características administrativas. O Quadro 2.3.1.4
apresentado a seguir ilustra as principais experiências verificadas na América
Latinas com as respectivas características.
 141

QUADRO 2.3.1.4 - Sistema de Gestão da Água na América Latina (Síntese)

Planificação por Participação Cobrança

Coordenação Agências
País Bacia (incluindo dos Usuários pelo Uso
Administrativa de Bacia
uso do solo) (Comitês) da Água
Argentina* Não Projeto Consultivos Estado (3) Não
América Central Não Não Não Não Não
Bolívia Projeto Projeto Piloto Não Projeto Técnicas
Brasil* (1) Sim (2) Sim Sim Sim Sim
Caribe (outros) Não Não Não Não Não
Chile Não Projeto Piloto Projeto Projeto Técnicas
Colômbia Não Sim Não Projeto Não
Costa Rica Não Projeto Piloto Consultivos Projeto Projeto
Département
Sim Sim Deliberativos Projeto Não
d’Mer (França)
El Salvador Não Não Não Não Não
Equador Sim (2) Pilotos Consultivos Projeto Projeto
Guiana Não Não Não Não Não
México Não Sim Consultivos Estado (4) Técnicas
Paraguai Não Projeto Piloto Não Não Não
Peru Não Sim Não Não Técnicas
Uruguai Não Não Não Não Não
Suriname Não Não Não Não Não
Venezuela Não Projeto Piloto Projeto Projeto Técnicas
*Estrutura Federativa.
(1) Após a Lei n.º 9.433, de 08 de janeiro de 1997;
(2) Comitês nacionais ou conselhos interministeriais da água;
(3) Qualidade em algumas províncias;
(4) Qualidade e quantidade em todo o país;
Fonte: Bourlon e Berthon (1998).

Em grande parte da América Latina, a gestão da água está concentrada nas

estruturas estatais sem uma participação efetiva dos usuários e, a existência de um
grande número de organismos responsáveis pela administração dos recursos
hídricos acaba gerando conflitos pela falta de coordenação entre eles. Acrescenta-
se que grande parte das bacias latino-americanas são bacias compartilhadas
(BOURLON e BERTHON, 1998).

Cabe observar aqui a experiência do México, também como o Brasil,

influenciada pela TVA (Comissão de Papaloapán). Barkin e King (1970) consideram
que as comissões de bacias hidrográficas mexicanas têm oferecido uma forma de
planejar e coordenar o gasto público diversa da difícil gestão por meio das
secretarias e governos estaduais, independentemente da conveniência e dos
investimentos destinados ao uso mais eficiente da água, tão escassa em algumas
partes (na região do Pacífico com escassez de precipitação fluvial) e em outras, tão
 142

abundante (na região do Golfo com inundações periódicas). Ressaltam ainda que as
bacias hidrográficas atravessam os limites dos estados e esta estratégia de
planejamento pode ser a melhor forma de coordenar os investimentos em diferentes
estados. O seu êxito, mesmo com limitações, foi na verdade em grande parte o
responsável para o estabelecimento de um programa de desenvolvimento integrado
de bacias fluviais no México.

Winchester (2006) destaca ainda que o desenvolvimento integrado de bacias

hidrográficas, o desenvolvimento sustentável das cidades da América Latina e
Caribe se depara, com a necessidade de políticas integradas de desenvolvimento
urbano e de moradias que conduzam ao manejo adequado do território vinculado ao
desenvolvimento econômico, social e ambiental, quadro que, guardadas as
especificidades de cada país também se verifica no Brasil, conforme se apresenta
no item que segue.

2.3.2. Contexto Brasileiro

A bacia hidrográfica como unidade territorial já é idéia que vem se

desenvolvendo no Brasil desde a década de 1950, influenciada, entre outras, pela
experiência do Tennessee Valley Authority (TVA) de planificação regional conforme
comentado no item anterior. Exemplo disto, como uma das iniciativas pioneiras, foi
criada no fim dos anos 40 a Comissão do Vale do São Francisco que se destinava a
uma bacia envolvendo seis estados e o Distrito Federal. Entretanto, até os anos 70,
a questão da água tratava basicamente das necessidades do usuário, ou então das
políticas específicas de combate às secas e às inundações. Tucci (2001) ressalta
que a administração dos problemas de recursos hídricos, considerando - se os
limites de uma bacia hidrográfica, não era uma tradição verificada no Brasil.

A situação somente aponta para uma alteração quando no final da década de

1970. Em 1976, foi criado o Comitê do Alto Tietê (que atuou até 1983) com objetivo
melhorar as condições sanitárias das bacias do Rio Tietê e Cubatão do Estado de
São Paulo. Em 1978, criou-se o Comitê Especial de Estudos Integrados de Bacias
Hidrográficas (CEEIBH), pensado como instrumento para equacionar conflitos,
embutindo uma noção de território articulado e administração descentralizada. O
“CEEIBH deu origem a mais de dez comitês de integração pelo país, a ele
 143

subordinados, incluindo o Comitê Executivo de Estudos Integrados do Paraíba do

Sul (CEEIVAP) em 1979, mas que de fato não seriam executivos, mas promotores
de estudos em fórum de discussões levados à decisão do CEEIBH, revelando uma
centralização setorizada” (KLEIMAN e KAUFFMANN, 2006, p.4).

E, um novo modelo de gestão que realmente marcasse uma mudança mais

importante, seria implementado a partir de 1988 com a nova Constituição que
atribuía maior poder de gestão dos recursos hídricos aos estados e municípios. Ao
final da década de 1990, crescem os comitês de bacias103 em número (Figura
2.3.2.1, a seguir) e ações (Figura 2.3.2.2, a seguir), em acordo com a Lei das
Águas, Lei 9.433/97. Esta norma instituiu, dentre outras providências, as Agências
de Águas (secretarias executivas do respectivo comitê em rios de domínio da
União); o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos (SNGRH) cujo
órgão mais expressivo, o Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH),
recebeu, entre outras, a atribuição de decidir sobre a criação de comitês de bacias
hidrográficas em rios de domínio da União. A Agência Nacional das Águas – ANA,
responsável pela implantação da Política Nacional de Recursos Hídricos, foi
regulamentada na Lei 9.984/2000 (ANA, 2011). A Figura 2.3.2.3 apresentada
adiante traz a representação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos104.

103
Os comitês de bacia hidrográfica, organismos colegiados participantes então do SNGRH exercem
a competência de gerir os recursos hídricos da bacia; aprovar o Plano de Recursos Hídricos da Bacia;
arbitrar conflitos pelo uso da água, estabelecer mecanismos e sugerir os valores da cobrança pelo
uso da água; entre outros. Fundamentam-se na democracia participativa, na qual as decisões são
tomadas em negociações consensuais entre os três segmentos que compõem os comitês: os
poderes públicos, os usuários de água e a sociedade civil organizada (ANA, 2011).
104
Também no tema sobre legislação desenvolvido no item 3.2 se encontram referenciados a ANA, o
CNRH e o SNGRH.
FIGURA 2.3.2.1 - Evolução da Instalação de Comitês de Bacia Hidrográfica no Brasil. Fonte: ANA (2011).
144
 145

PRINCIPAIS CARACTERÍSTICAS E AÇÕES REALIZADAS PELOS COMITÊS INTERESTADUAIS

NO ANO DE 2010

FIGURA 2.3.2.2 - Principais Características e Ações Realizadas pelos Comitês Interestaduais

no Ano de 2010105. Fonte: ANA (2011).

105
O Comitê dos Rios Pomba e Muriaé, apesar de ter sido criado por decreto em 2001, não está em
funcionamento. A atuação na gestão das águas dessas bacias tem se dado no âmbito do Comitê de
Integração do Rio Paraíba do Sul (CEIVAP), visto que a bacia dos Rios Pomba e Muriaé está contida
na Bacia do Rio Paraíba do Sul.
 146

FIGURA 2.3.2.3 - Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos. Fonte: ANA (2002).

Embora a implantação do Sistema Nacional de Recursos Hídricos ainda não

esteja concluída, e, apesar do pouco tempo de existência, a nova matriz (o Comitê)
trazida pela Lei das Águas revolucionou todo o processo de gestão das águas até
então implantado no país. Faz-se necessária ainda a integração dos dois sistemas: o
Sistema de Meio Ambiente e o Sistema de Recursos Hídricos, eliminando-se muitos
problemas, propiciando a descentralização da gestão ambiental e permitindo que as
populações diretamente afetadas pelos impactos ambientais tenham maior poder de
atuação e fiscalização. A bacia hidrográfica se consolidaria então como a unidade de
planejamento para todos os gestores de recursos ambientais, inclusive os culturais,
históricos e o urbanístico (ARAÚJO et al., 2007).
Cabe considerar ainda que esta concepção, dos comitês de bacias
hidrográficas, que se colocou num ambiente conceitual e de ação de configuração
do território onde vigorava a noção de estanqueidade entre as partes e por efeito,
ações pontuais parcializadas no território106 por meio de administração centralizada,
acompanhou a mudança do modelo de gestão territorial.

106
Esta dinâmica se encontra contextualizada no item 2.4 – ocupação urbana apresentado a seguir.
 147

De fato:

a concepção até então hegemônica, de base racional-funcionalista, de

tratamento do território a partir de unidades espaciais estanques
configurando áreas de especificidades tendo como efeitos políticas dirigidas
a estas partes, com administração centralizada e formulação restrita ao
corpo técnico, passou a ser redefinida pela concepção estratégica. Esta,
diante de transformações econômico-produtivas, encontrou a necessidade e
desafio de articular e integrar as partes precisando para tal descentralizar a
administração. Por outro ângulo, o processo de transição democrática no
Brasil concomitante àquele da globalização, introduziu um contraponto ao
ideário dos modelos racional-funcionalista e estratégico através da
proposição do modelo participativo para o ordenamento das cidades
(KLEIMAN e KAUFFMANN, 2006, p.4).

A possibilidade de inclusão de atores sociais ainda não incluídos, ou com

pouco peso na correlação de forças do Estado brasileiro, encontrou sua brecha, no
longo processo de passagem do período autoritário explícito para uma democracia
representativa burguesa, para colocar a questão do direito à cidade por meio da
participação na planificação urbana. Supõe assim que:

o alargamento da democracia com a construção de espaços de participação

popular na gestão urbana foi um direcionamento das decisões para as
demandas sociais e a democratização das informações e do acesso aos
bens e serviços públicos. Foi este novo corpo conceitual que forneceu a
concepção impressa no bojo da criação dos comitês de bacia hidrográfica,
especialmente a partir de 1997 (KLEIMAN e KAUFFMANN, 2006, p.5).

Apesar de criados de cima para baixo instituídos pelo Presidente da República,

mantendo assim o caráter da hegemonia do Executivo brasileiro, contêm elementos
novos que sinalizam uma passagem transformadora em curso. Buscou-se assim
com o Comitê outra inflexão, qual seja a passagem da gestão centralizada e restrita
a técnicos, para outra descentralizada e participativa, procurando também articular
governos de estados e municípios diferentes, através de consórcios intermunicipais,
na resolução da gestão da água que é comum a todos, fazendo passar as
discussões e decisões por um Parlamento das Águas. O Comitê expressaria assim a
busca pelo rompimento de um padrão de gestão centralizado na figura do Estado
fazendo uma passagem para um padrão descentralizado com a inclusão de outros
atores na esfera decisória (KLEIMAN e KAUFFMANN, 2006).

Esta integração na prática dos comitês poderia favorecer as bases para uma
nova modalidade de planejamento, possivelmente na direção que aponta Randolph
(2006), se reconhecendo “as divergências e possíveis conflitos entre as
 148

representações lógicas e abstratas do espaço-tempo concebidas pelos

planejadores, por um lado, e a vivência difusa, pouco explícita e nem sempre
discursivamente acessível daqueles que “participam” desse processo, por outro. A
partir daí, um “planejamento subversivo” ou “radicalmente espacial” deveria mediar
esses conflitos e divergências de uma forma análoga como o fez o “comunicativo”
em outra dimensão. Certamente, esse “modelo” esbarraria novamente com
limitações – não resolveria os “problemas” de fundo de sociedades profundamente
divididas. Mas, já permitiria que determinados problemas sociais aflorassem,
tivessem sua expressão pública assegurada e pudessem ser tratados de forma
diferente.

Porto e Porto lembram também que os instrumentos de gestão podem auxiliar

na construção dos mecanismos de gestão compartilhada, entretanto ainda “não há
um recorte geográfico que seja ideal para todos os agentes que participam do
processo”. A vantagem da “utilização do recorte por bacia hidrográfica está em que,
ao menos, este guarda relação física direta com a água, que é o bem objeto desta
gestão” (2008, p.54). A despeito dos avanços na aplicação dos instrumentos de
gestão, inclusive os mecanismos de comando e controle que apresentaram boa
eficácia durante os períodos iniciais do processo de gestão da bacia, “atualmente é
necessário o apoio em instrumentos de aplicação mais difícil, como são os
mecanismos econômicos, e em outros mais caros, como os sistemas de
informação”. Resta ainda “chamar a atenção para o principal problema de
articulação que é gestão territorial”, mas que encontra “bastante espaço para sua
viabilização se apoiada de forma criativa nos instrumentos de gestão previstos
inclusive na Lei 9.433/97” (PORTO e PORTO, 2008, p.59).

A atual legislação urbanística e de recursos hídricos, incluindo a Lei 9.433/97,

apresenta procedimentos e formulações no sentido desta integração107. Tais
regulamentações encontram amparo na Constituição Federal de 1988 que
estabelece as diretrizes gerais para a política urbana, especialmente nos artigos 182
e 183, destacando a competência do Poder Público Municipal para a execução da
política de desenvolvimento urbano, e que no Capítulo VI trata do Meio Ambiente
assegurando no artigo 225 o direito a todos “ao meio ambiente ecologicamente

O item 3.2 apresenta adiante a evolução da legislação urbanística do Rio de Janeiro e interfaces
107

com aspectos dos recursos hídricos e ambientais.

 149

equilibrado” e impondo ao “Poder Público e à coletividade o dever de defendê-lo e

preservá-lo para as presentes e futuras gerações” (MEDAUAR, 2002, p. 112). A
Carta Magna contempla alguns conceitos presentes no Código das Águas de 1934,
ainda em vigor, principalmente no que se refere à propriedade social dos recursos
hídricos, como se verifica no artigo 20 que trata dos bens da união, entre eles “os
lagos, rios e quaisquer correntes de águas” nas situações que especifica e “os
recursos minerais inclusive os do subsolo”; e no seu artigo 26, inclui como bens dos
Estados “as águas superficiais ou subterrâneas, efluentes, emergentes e em
depósito” (MEDAUAR, 2002, p. 18 e 24).

Verifica-se essa intenção especificamente na Lei Orgânica do Município do Rio

de Janeiro de 1990 especialmente na recomendação da “adoção das áreas de
bacias e sub-bacias hidrográficas como unidades de planejamento e execução de
planos, programas e projetos” (artigo 463 inciso II) entre outros meios para
assegurar o devido controle e preservação do meio ambiente (RIO DE JANEIRO,
1992). No Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro de 1992, tais
preocupações estão também contempladas no artigo 129 inciso XII que destaca a
“realização de estudos por bacias hidrográficas, para determinação de taxa de
impermeabilização do solo, a fim de subsidiar a elaboração de plano de macro-
drenagem e da legislação urbanística”108 (RIO DE JANEIRO, 1996a). O Plano
Diretor Revisto, Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município
do Rio de Janeiro, Lei Complementar 111 de 01.02.2011, determina, em seu artigo
8º, parágrafo único, que “a ordenação do território observará também as condições
ambientais, tendo como referência as bacias e sub-bacias hidrográficas definidas
pelos maciços montanhosos e baixadas”. Prevê ainda, para verificar “a capacidade
de suporte das áreas urbanística e ambientalmente frágeis ou de natureza especial,
assim entendidas aquelas que, por suas características, sofram risco de danos
imediatos ou futuros” (artigo 30), a elaboração, entre outros “do Plano Diretor de
Manejo de Águas Pluviais, no que se refere à capacidade de esgotamento das
bacias e sub-bacias hidrográficas e à identificação da necessidade de obras de

108
Vale destacar que muitos dos planos diretores das cidades brasileiras já estão buscando a
integração com os recursos hídricos, inclusive com a adoção de taxas de permeabilidade dos
terrenos (mesmo que ainda sejam simples índices não relacionados a bacias). Entretanto o Plano
Diretor da cidade de Niterói, Lei 1.157 de 29.12.1992 (NITERÓI, 1992) já dividia o município em cinco
regiões, segundo critérios de homogeneidade, mas, principalmente, relacionadas com sub-bacias,
significando, talvez, uma das raras exceções no Brasil de correspondência direta das áreas de
planejamento urbano com as bacias hidrográficas.
 150

drenagem” (artigo 30, parágrafo 3º, inciso I). Estabelece, no artigo 36 (incisos I a V),
para efeitos de planejamento e de controle do desenvolvimento urbano do Município
as seguintes unidades territoriais: Áreas de Planejamento – APs, regiões de
Planejamento; Regiões Administrativas, bairros e, “bacias hidrográficas e bacias
aéreas, para efeito do planejamento e da gestão dos recursos hídricos, da
paisagem, do saneamento e do controle e monitoramento ambiental”. Apresenta no
parágrafo 2º, do artigo 36 a inovação: “para a elaboração de Planos de Estruturação
Urbana, conforme o estabelecido no artigo 68 desta Lei Complementar poderão ser
instituídas Unidades Espaciais de Planejamento que correspondem a um ou mais
bairros em continuidade geográfica, bem como a bacias ou sub-bacias hidrográficas,
facilitando a articulação entre o planejamento urbano e a gestão dos recursos
hídricos”. Ao que complementa, no artigo 161, inciso XXI com a “promoção da
gestão integrada dos recursos hídricos, utilizando as bacias hidrográficas como
unidade de planejamento” (RIO DE JANEIRO, 2011c).

No que se refere à Lei 9.433, de 08.01.97 que institui a Política Nacional de

Recursos Hídricos e cria o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos tais proposições estão explicitadas no artigo 1º, inciso IV, onde afirma que a
“bacia hidrográfica é a unidade territorial para a implementação da Política de
Recursos Hídricos e atuação do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hídricos” e no artigo 3º inciso V que propõe como diretriz geral de ação “a
articulação da gestão de recursos hídricos com a do uso do solo” (MEDAUAR, 2002,
p. 285 e 286).

Cabe destaque ainda às normas ambientais, especialmente no que se refere

ao zoneamento ambiental, instrumento também tratado no Estatuto da Cidade que
foi regulamentado no Decreto 4.297, de 10.07.2002, como Zoneamento Ecológico-
Econômico do Brasil – ZEE109 e que no seu artigo 2º está definido como:

instrumento de organização do território a ser obrigatoriamente seguido na

implantação de planos, obras, atividades públicas e privadas, estabelece
medidas e padrões de proteção ambiental destinados a assegurar a
qualidade ambiental, dos recursos hídricos e do solo e a conservação da
biodiversidade, garantindo o desenvolvimento sustentável e a melhoria das
condições de vida da população (RIO DE JANEIRO, 2010a).

109
Esta regulamentação já foi comentada no prólogo.
 151

Mas na prática dos Planos de Bacias esta aparentemente simples solução se

complica na medida em que as áreas de planejamento, os zoneamentos, as divisões
e subdivisões administrativas por regiões e bairros (unidades de planejamento
estanques utilizadas no modelo funcionalista) comumente não guardam
correspondência com os limites das bacias. Muitas vezes ainda a legislação
urbanística, seja no nível federal, estadual ou municipal, reserva tratamento
específico para as unidades de planejamento, desconsiderando os aspectos
hidrográficos destas áreas.

Entretanto, na perspectiva da integração dos planejamentos urbano e de

recursos hídricos, oportunizada pela adoção da bacia hidrográfica como unidade de
planejamento (conforme discutido no presente texto), pode ser adotada uma
compatibilização da setorização do município (quase sempre necessária110) por
grupos de bairros ou de trechos de bairros que guardem determinadas
características em comum, inclusive uma prática social, política e cultural, que conte
sua história, sua construção: o que remeteria a uma correspondência com o espaço
social de Lefebvre (2001)111 e, possam ao mesmo tempo manter correspondência
com as bacias ou sub-bacias. No caso do município do Rio de Janeiro, o Plano
Diretor de 1992 já previa a elaboração de Projetos de Estruturação Urbana – PEUs
que apresentam os requisitos adequados a este objetivo112. A revisão deste plano,
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de
Janeiro, avança neste sentido quando permite para a elaboração dos PEUs a

110
Resguardados os limites de integração no planejamento e gestão, especialmente a ausência de
proposição de indicador ou índice de articulação forte do planejamento urbano com a bacia
hidrográfica, conforme o IOS-BH proposto nesta tese, cabem ressaltar aqui algumas das experiências
brasileiras, dentre outras tantas, que buscam correspondências das divisões político-administrativas e
dos planos urbanos com as bacias e micro-bacias, tais como em Minas Gerais (FURTINI et al., 2009,
em Lavras; TUCCI, 2002 em Belo Horizonte); em Goiás (FROTA, 2006 na bacia do rio Jardim no
Distrito Federal); no Paraná (BOSCARDIN, 2008 e TUCCI, 2002 em Curitiba), no Rio de Janeiro
(CARNEIRO, 2008 na Região Metropolitana); no Rio Grande do Sul (VILLANUEVA et al., 2001 em
Porto Alegre e Caxias do Sul; TUCCI, 2002 em Porto Alegre); em São Paulo (ALVIM, 2003 na bacia
do Alto Tietê; CARVALHO e BRAGA, 2005 em cidades médias; CURY, 2006 no Alto Paranapanema;
SÁNCHEZ et al., 2008 num bairro da capital; TOLEDO e SILVA, 2003 na bacia do Alto Tietê;
XAVIER, 2006 no Estado).
111
O conceito de espaço social se encontra detalhado no item 1.4.1.
112
Recentemente (KAUFFMANN, 2010) foram encaminhadas emendas ao Plano Diretor,
participantes do processo de revisão, como desdobramento dos estudos realizados em Kauffmann
(2003) e Kauffmann et al.(2004) entre outros, buscando contribuir justamente sob este aspecto da
adoção dos Projetos de Estruturação Urbana, PEUs como unidades de planejamento urbano em
correspondência a bacias ou sub-bacias hidrográficas (Sugestão Nº113). A contribuição parece ter
logrado êxito, já que consta no Plano revisto, a possibilidade para a elaboração dos PEUs da
constituição das Unidades Espaciais de Planejamento, com características semelhantes ao proposto
diretamente para os PEUs.
 152

instituição de Unidades Espaciais de Planejamento que correspondam a um ou mais

bairros em continuidade geográfica, bem como a bacias ou sub-bacias hidrográficas,
buscando facilitar a integração do planejamento urbano com o de recursos hídricos.
Esta setorização pode se qualificar também como a unidade de planejamento
integrado aqui proposta, viabilizando a correspondência com bacias hidrográficas.
Vale, entretanto destacar que nesta revisão, da mesma forma que o plano anterior,
não estão previstos novos instrumentos de correspondência da unidade de
planejamento com as normas urbanísticas, embora a taxa de permeabilidade
apareça (artigo 226, inciso VIII) no que se refere à drenagem urbana relacionada por
bacias hidrográficas.

Neste sentido, a legislação em geral, no que couber e interessar ao projeto

específico, pode ser mantida, mas com os acréscimos necessários e
complementares, inclusive com recursos de parametrização da ocupação
diretamente afeitos aos processos hidrológicos, como a taxa de impermeabilização
do solo (TI) (KAUFFMANN, 2003) e, mais especificamente o IOS-BH aqui
proposto113 que facilitem a conexão da unidade de planejamento integrado, a bacia
hidrográfica com a legislação urbanística.

Para tal formulação a compreensão da bacia hidrográfica, pela abrangência de

sua conceituação, se impõe em sua totalidade, composta de recursos naturais e
sociais, dinâmicos e relacionados entre si. Reafirma-se, em acordo com Afonso e
Barbosa que:

a possibilidade de organizar a população por bacias hidrográficas é

interessante pelo fato da água ser um elemento de mobilização social (pelo
grau de interesse que ela gera na população, nos setores usuários e
administradores públicos) e um excelente indicador de qualidade ambiental,
por ser a bacia uma unidade geográfica muito propícia às análises das
intervenções antrópicas, uma vez que o ciclo da água está intrinsecamente
interligado a outros ciclos de escala mais ampla da biosfera (AFONSO e
BARBOSA, 2005, p.13).

Os autores ainda consideram que isso114 permite que se encontre

na água a possibilidade de percepção de qualquer modificação ambiental

catalisada pelo homem. A adoção da bacia hidrográfica exige, portanto, um
recorte espacial complexo, por abranger vários sistemas naturais, nos quais

113
O IOS-BH se encontra desenvolvido no item 3.5.
114
O tema da adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão está discutido particularmente no
item 2.3, conforme visto.
 153

estão implícitos processos de (re)produção do espaço, que não refletem

apenas o uso dos recursos hídricos, visto sob o ângulo da ciência
hidrológica, mas toda a relação do homem com o meio ambiente. [Por isso,]
a percepção e a aplicabilidade, para o planejamento, do universo
constituinte de uma bacia envolvem o amadurecimento de outros conceitos
e instrumentos: educação, harmonização de interesses, atuação de
diferentes instituições, gestão compartilhada, legislação, políticas públicas
(AFONSO e BARBOSA, 2005, p.14).

A discussão dos processos e instrumentos de ocupação urbana apresentada a

seguir (item 2.4) ilumina esta questão, reforçando a perspectiva da superação dos
entraves ora colocados, apontando mesmo para uma nova metodologia e
alternativas de gestão integrada dos planejamentos urbano e de recursos hídricos.

2.4. OCUPAÇÃO URBANA: PROCESSOS E INSTRUMENTOS

2.4.1. Intervenções na Cidade Capitalista

A cidade capitalista nasce sobre a antiga estrutura feudal, sem nenhuma regra
ou lei, apoiada na ideologia liberal. Rapidamente surgem entraves ao
desenvolvimento do capitalismo, modo de produção conflituoso e que acontece sob
forma de cooperação urbana entre agentes que procuram o ponto ótimo para
desenvolver suas atividades de indústria, comércio, habitação etc. Na medida em
que não há normatização os conflitos no uso do solo se tornam cada vez mais
intensos. A intervenção do Estado, desde a sua criação, se faz então necessária ao
capitalismo tanto no planejamento da cidade como na economia.

Um exemplo emblemático foi o projeto do Barão de Haussmann que já se

constituía em um plano geral de intervenção urbana que previa reformar a cidade
para reformar a sociedade115. A Paris medieval é destruída e se constrói outra no
mesmo lugar. Aparece aí o germe da matriz de planejamento que vai permanecer
predominante até a atualidade. A desordem, a sujeira e a mistura de classes devem
dar lugar à ordem, lema essencial de uma nova classe, a burguesia, em ascensão
que busca imprimir sua imagem na cidade, através de uma nova estética da beleza,
mas também da ordem. Esta visão expressa a mudança de entendimento de um
universo estático para um universo dinâmico, mas de acordo com determinadas leis
e ordem, pensamento central do planejamento. À perspectiva de manter cada coisa

115
As intervenções “haussmanneanas” encontram-se comentadas no prólogo, conforme visto.
 154

no seu lugar e com determinada beleza se acrescenta um elemento novo: a

orientação da cidade para o futuro, trazendo a idéia do desenvolvimento. Isto se
constitui na matriz do modelo hegemônico de planejamento urbano chamado de
progressista que no capitalismo avançado estará embebido das idéias positivistas e
dos ideais republicanos de ordem e progresso (GREENE, 2005 e KLEIMAN et al.,
2006).

Esta proposta de planejamento progressista saiu vitoriosa116, no início do

século XX, do embate com os culturalistas, nas Corporações e Congressos
Internacionais a respeito, entre outras questões, do papel dos arquitetos na cidade e
das intenções da Carta de Atenas de 1933. Este modelo de intervenção na cidade é
propagado e concretizado em uma série de axiomas que vão se constituir na base
de todas as propostas desde então. A cidade é pensada para o indivíduo tipo,
independente do lugar onde se encontre, desconsiderando a existência e encobrindo
as diferenças de classes sociais, buscando atender às necessidades de habitar,
entreter, locomover e trabalhar. As respostas são, portanto respostas-tipo e dão
origem aos protótipos para escolas, apartamentos etc. Atendem também às
demandas da industrialização e estandardização crescentes. O espaço urbano se
relaciona às necessidades, às funções, às áreas com especificidades e perímetros
definidos, zonas estanques articuladas pelo automóvel, em substituição ao modal
ferroviário. Atrás desta divisão em zonas, deste zoneamento, está a idéia de
classificar a cidade de acordo com as classes sociais117. Cada classe usará, portanto
a cidade de forma diferenciada118. Este modelo trabalha o território a partir do viés
físico, através do desenho e redesenho da cidade, intensificando a

116
O planejamento urbano progressista, conforme já comentado no prólogo, assumiu posição
hegemônica sobre as propostas culturalistas (cidades-jardim de Ebenezer Howard e variantes tais
como Raymond Unwin, Barry Parker e Frederic Osborn na Grã-Bretanha; Henri Sellier na França;
Ernst May e Martin Wagner na Alemanha; Clarence Stein e Henry Wright nos Estados Unidos e;
concepções independentes como a visão da cidade linear, do espanhol Arturo Soria, ou a
descentralizada Broadacre City de Frank Lloyd Wright) e também sobre a visão de cidade regional
desenvolvida por Patrick Geddes, e interpretada durante os anos 20 pelos membros fundadores da
Regional Planning Association of America: Lewis Mumford, Clarence Stein e Henry Wright, Stuart
Chase e Benton MacKaye (HALL, 2005).
117
O zoneamento, importante recurso do planejamento funcionalista, está discutido no item 2.4.2 a
seguir.
118
O Plano Agache para o Rio de Janeiro, em 1927, já reconhece a existência de pobres e propõe
que sejam colocados nos subúrbios. As indústrias existentes na Gávea e Jardim Botânico são
deslocadas para São Cristóvão e Benfica e posteriormente para ao longo da Avenida Brasil (aberta
em 1941). A cidade vai sendo redesenhada (KAUFFMANN, 2003). No item 3.1 discute-se com mais
detalhes a ocupação da cidade do Rio de janeiro.
 155

compartimentação do território definida tecnicamente (KLEIMAN et al., 2006; NACIF

XAVIER, 2002).

O “modelo progressista consolida-se no Brasil através do planejamento

racional-funcionalista como instrumento de Estado (incorporado como figura central
para assegurar equilíbrio econômico-social) através da corporação dos arquitetos e
seu corpo disciplinar”, além de outros profissionais, tais como economistas e
sociólogos buscando fazer um planejamento que não seja só com base em critérios
físicos (KLEIMAN et al., 2006, p.5). O Estado, principal ator deste planejamento,
encaminha a elaboração e execução de Planos Diretores e

controla o ordenamento das cidades investindo em infra-estrutura,

equipamentos e serviços públicos naquelas áreas de maior renda em nexo
com interesses imobiliários, e neles organiza usos, atividades e tipologias; e
omite-se (ou atende apenas a necessidade única de reprodução da força de
trabalho) nas áreas de menor renda (KLEIMAN et al., 2006, p.5).

Esta proposta de planejamento globalizante, estanque e centralizador terá

também influência e contradições com os projetos contemporâneos flexíveis e de
intervenção pontual e estratégica (KLEIMAN et al., 2006).

Ao final do século XX, início do século XXI, no bojo dos processos de

transformações produtivas e econômicas o campo neoliberal vai procurar recuperar
o projeto urbano com base em parte nas idéias e críticas ao planejamento
progressista, do grupo de arquitetos do final da década de 60, os novos
urbanistas119. Esta formulação120 propõe então a adoção de funções e usos
misturados, sem espaços verdes e sem longos deslocamentos e, a densificação da
cidade. Observando as cidades que resistiram ao planejamento progressista, tais
como, Paris e Berlim que mantiveram o centro vivo e reaproveitaram os espaços
destruídos pela guerra. O novo modelo, busca o retorno à cidade mista, intensificam-
se os centros e sub-centros, o espessamento por densificação e verticalização,
ampliação da periferia, mas, não por espalhamento (KLEIMAN et al., 2006).

119
Intitula-se ‘Novo Urbanismo’ o movimento iniciado nos anos 1960 por arquitetos, urbanistas e
políticos, que criticava o crescimento dos subúrbios em virtude do fenômeno do carro, considerando-
os uma forma de vida isolada, anti-social e longe do comércio, que não oferecia a qualidade de vida
desejada por gerarem congestionamento, poluição e desertificação de certas zonas das cidades,
defendendo que a ausência do carro promove o desenvolvimento de zonas mistas residenciais,
comerciais e culturais, além de dar origem a bairros mais diversificados, com maior interação social e
melhor qualidade de vida (FREITAS RIBEIRO, 2009).
120
Inclui-se aí a revitalização urbana, conforme pontuado no item 3.1.
 156

Com esta inspiração formula-se o planejamento estratégico. Esse padrão

chegou ao Brasil e nos países da América Latina através de assessores catalães
que ‘vendem’ às municipalidades brasileiras sua expertise, traduzida na metodologia
de planejamento estratégico, considerando o sucesso do modelo adotado em
Barcelona, e cuja ‘marca’ passa a ser difundida como um modelo a ser perseguido
pelas demais metrópoles do mundo, notadamente através da disseminação de um
ideário com base numa pretensa dimensão cultural inclusiva, que compõe um mapa
multicultural atraente e, de certa maneira, escamoteia e esvazia conflitos (BARROS
e PICINATTO, 2005; FREITAS RIBEIRO, 2009; VAINER, 1998; SARTOR, 1999).

Arquitetos são chamados para recriar espaços, retoma-se a idéia de projeto

urbano do planejamento progressista e de intervenções em partes e não na
totalidade da cidade, revivendo a idéia de que a intervenção pontual vai regenerar o
organismo como um todo121.

Estas mudanças, iniciadas nos anos 70 (e que passaram a ser utilizadas no

Rio de Janeiro, a partir dos anos 1990), se incluíram na reformulação da política
urbana que aliada ao “empresariamento” exerceram um “importante papel facilitador
na transição do sistema de produção fordista, fortemente dependente de fatores
locacionais e respaldado pelo Estado do bem-estar keynesiano, para formas de
acumulação flexíveis, muito mais abertas geograficamente e baseadas no mercado”.
Pode-se identificar aí “uma conexão vital, porém subjacente, entre o crescimento do
empresariamento urbano e a inclinação pós-moderna pelo desenho de fragmentos
urbanos em vez do planejamento urbano” (HARVEY, 1996, p.75-86). Harvey
considera que:

o novo empresariamento urbano se caracteriza, então, principalmente pela

parceria público-privada tendo como objetivo político e econômico imediato
muito mais o investimento e o desenvolvimento econômico através de
empreendimentos pontuais e especulativos, do que a melhoria das
condições em um âmbito específico. [E, o reforço do empresariamento e o]
“renascimento da competição interurbana sugerem que a administração
urbana se alinhou na direção dos requisitos essenciais da acumulação de
capital (HARVEY, 1996, p.75-86).

121
Ressurgem ainda nesta virada do século XX as idéias culturalistas, submersas desde a derrota
nas discussões de 1933, sob nova forma, condomínios fechados de casas ou prédios mais aos
moldes progressistas, como, por exemplo, os da Barra da Tijuca no Rio de Janeiro, a seguir conforme
comentado também no item 3.1.
 157

O “papel do Estado, figura central no modelo racional-funcionalista, terá seu

papel redistribuído a partir da noção de parceria público-privada na qual os
interesses empresariais e dos grupos sociais de maior peso estariam integrados em
captação de investimentos e em ações de urbanismo por projetos urbanos
caracterizados por atuações locais e particulares” (KLEIMAN et al., 2006, p.10).

Na verdade desde o pós-guerra com a evolução do planejamento urbano aliado

à crescente intervenção do Estado no território e com a complexidade dos
fenômenos de crescimento, se questiona o papel do Estado em defesa de um
Estado animador mais do que gestor (GUERRA, 2000); um Estado que abandona
suas funções tradicionais para se tornar um facilitador, um ente que gera
desenvolvimento local a partir da coordenação de instâncias de trabalho e do
fortalecimento de mecanismos participativos de tomada de decisões; um Estado
que, antes de tudo, se desmembra para potencializar os processos de
empoderamento e de governança local. A esta nova, porém neoclássica,
modalidade de regular e conduzir os processos urbanos se chamou de planejamento
estratégico (GREENE, 2005).

Ou seja, a passagem ocorrida da noção de crescimento para desenvolvimento

acarreta conseqüências tanto na complexificação das ações públicas como na forma
de ver a cidade, que passa então a ser “considerada como um sistema funcional
entendendo-se este como um conjunto de componentes relacionados entre si para a
consecução de fins comuns”. Configura-se assim o planejamento estratégico
distinguindo-se do planejamento tradicional também por certo discurso sobre a ação
pública. A “palavra-chave é a da mudança e o planejamento estratégico é
considerado como um método sistemático para gerir esta mudança”, apelando a
uma legitimidade não eleitoral, mas, democrática, baseada na cultura do consenso,
nas decisões coletivamente assumidas (GUERRA, 2000, p.42).

A metodologia do planejamento estratégico, portanto, é revista, se torna mais

interdisciplinar, mais ativa e mais incerta. Recupera velhas técnicas de previsão e de
decisão122 e desenvolve novas formas de análise das dinâmicas sociais capazes de
identificar variáveis-chave. E, embora seja “comum ao planejamento estratégico a
intenção de ser complementar e não suplantar o planejamento tradicional”, o

122
Ver instrumentos de planejamento no item 2.4.2.
 158

planejamento estratégico, qualquer que seja sua filiação123, procura uma abordagem
mais vasta, sistêmica e prospectiva, necessitando, portanto da revisão também dos
instrumentos utilizados124 (GUERRA, 2000, p. 48 e 49).

Ou seja, capacitar a cidade, mais propriamente a metrópole, para a competição

interurbana. A “imagem que uma cidade constrói de si mesma é criada
continuamente e pode ser peça fundamental para a sua ótima inserção no mercado
mundial” (GREENE, 2005). Este planejamento sugere a elaboração de um ‘projeto
de cidade’ que teria como objetivo a conquista de sua posição global, entendendo
que “o maior desafio do planejamento urbano contemporâneo é aumentar o
potencial competitivo das cidades no sentido de responder às demandas globais e
atrair recursos humanos e financeiros internacionais” (BORJA e FORN, 1996).

E, na medida em que a “competição interurbana se torna mais forte, ela

certamente irá operar como um poder coercitivo externo sobre cada uma das
cidades para alinhá-las mais fortemente à disciplina e lógica do desenvolvimento
capitalista”. Ela “poderá, inclusive, forçar a reprodução repetitiva e em série de
certos padrões de empreendimentos” (tais como centros de comércio internacional,
novos centros culturais, shopping centers e outros similares) (HARVEY, 1996, p.75-
86).

Destaca-se então a centralidade da idéia de competição entre cidades no

projeto teórico e político do planejamento estratégico urbano e que

é a constatação da competição entre cidades que autoriza a transposição

do modelo estratégico do mundo das empresas para o universo urbano,
autoriza a venda das cidades, o emprego do marketing urbano, a unificação
autoritária e despolitizada dos citadinos e, enfim, a instauração do
patriotismo cívico (VAINER, 2000).

Vainer destaca também que o

questionamento da transformação da cidade em mercadoria se dilui no

momento em que ela ressurge travestida de empresa; e a crítica a esta
analogia perde sentido quando é a cidade-pátria que emerge, oferecendo a
paz, a estabilidade e a garantia de líderes capazes de encarnarem, graças a
seu carisma, a totalidade dos citadinos. Esta permanente flexibilidade e

123
GUERRA (2000) apresenta dois modelos de planejamento estratégicos: o clássico, mais formal
caracterizado pela “atenção ao contexto externo aos sistemas de ação e a formalização rigorosa das
várias etapas e processos de planejamento” e; o interacionista, “desenvolvido através da crítica a um
demasiado formalismo do modelo clássico e a um excesso de tecnicidade que faz esquecer o jogo
estratégico de atores” (p.46 e 47).
124
Destaca-se aí a importância do papel dos indicadores.
 159

fluidez conceitual operam como poderoso instrumento ideológico,

fornecendo múltiplas e combinadas, mesmo se contraditórias, imagens e
representações, que podem ser usadas conforme a ocasião e a
necessidade (VAINER, 2000).

Para o caso do Brasil, o modelo de planejamento estratégico é importado, mas

se mantém o papel centralizador do Estado ao lado das empresas que buscam na
descentralização dos investimentos, na flexibilização em intervenções pontuais o
atendimento dos seus interesses. Incorpora práticas empresariais no sentido da
produtividade urbana, mas convive com as contradições entre esta flexibilização e a
rigidez do planejamento racional-funcionalista consolidada no zoneamento e na
legislação urbanística em vigor. Baseado na idéia, resgatada do planejamento
racional-funcionalista, de que o desenho físico é capaz de formatar a vida, o
planejamento estratégico vai criar descontinuidades e acentuar as já existentes
(KLEIMAN et al., 2006).

O processo de expansão urbana do Rio de Janeiro exemplifica bem esta

dinâmica e permite identificar a passagem ainda incompleta do modelo racional-
funcionalista para o planejamento estratégico125. Também ilumina a contradição da
coexistência desses planejamentos funcionalista e estratégicos, o acompanhamento
do desenvolvimento dos instrumentos e recursos utilizados no planejamento urbano.
Para examinar esta contradição apresentam-se a seguir os elementos que informam
sobre estes modelos.

2.4.2. Recursos do Planejamento Urbano

O planejamento urbano funcionalista (planejamento hegemônico até a

atualidade, inclusive no Brasil), conforme visto, se consolidou no início do século XX,
em processo de busca por resolução dos crescentes problemas advindos da cidade
industrial e capitalista e, coexiste hoje, em freqüente contradição na sua aplicação e
formulação, com o seu sucessor, o planejamento estratégico, evidenciando a
necessidade da sua superação.

125
Esta discussão encontra-se sistematizada no item 3.1, bem como no Quadro 3.1.1 - Rio de
Janeiro: Expansões e Intervenções.
 160

A instrumentalização deste planejamento contemporâneo (normas, planos,

Índices, setorizações etc.) encontra suas raízes, também como o próprio
planejamento126, em épocas bem anteriores.

Os atuais regulamentos urbanísticos, leis de zoneamento, uso e ocupação do

solo e os códigos de edificações, têm como origem a preocupação sanitarista de se
criar um ambiente salubre e adequado às cidades industriais.

Objetivamente tais intenções resultaram127 já no século XIX em várias

intervenções urbanas em cidades na Europa128. Paris sofreu uma grande
remodelação com a abertura de novos e amplos espaços urbanos e de grandes
avenidas com prédios monumentais em substituição dos quarteirões medievais
remanescentes, enfim, as preocupações sanitaristas imprimiram na cidade uma
grande transformação estético-viária ao gosto do Barão de Haussmann (1853 a
1870) que ainda influenciaria com sua visão urbanista diversas cidades francesas,
de colônias da França, da Europa e do Brasil.

Também, em 1835, na Grécia, se fixaram normas urbanísticas para projeto e

implantação de cidades, seguindo o traçado ortogonal e vilas dispostas ao redor de
edifícios públicos em esquemas circulares ou quadrados. Em 1848, é aprovada em
Londres a primeira lei sanitária, a Public Health Act, precursora dos Códigos
Sanitários Brasileiros. Na Itália, em 1865, a legislação urbanística enfoca o
saneamento, a comunicação e a estética da cidade. A expansão de cidades suecas
com mais de 10.000 habitantes passou a ser condicionada à elaboração de um
plano a partir de 1874 com a promulgação do que seria a primeira Lei de
Planificação das Cidades (DANTAS, 2001).

Entretanto, foi a Alemanha que, ao final do século XIX, adotou as primeiras

normas sobre usos do solo. Já em 1868, fixava critérios para alinhamento das
edificações e cuidados com o sistema viário e, em 1876, foi publicado Stadt-
Reweiterugem in Technischer, do alemão Reinhard Baumister, fundamentando o
urbanismo como disciplina independente (ABIKO et al., 1995; FERRARI, 1979).

126
As origens do planejamento estão resumidamente apresentadas, conforme visto, no item 1.1 –
prólogo e também na Figura 1.1.1.
127
No prólogo, como visto, estas intervenções estão exemplificadas.
128
O presente texto prioriza os exemplos europeus, em particular da Alemanha por ter sido o pioneiro
na aplicação do zoneamento e dos EUA, ambos por terem exercido maior influência aqui no Brasil no
que se refere ao planejamento funcionalista. Para mais exemplos e detalhes ver HALL (2005).
 161

Segundo Mancuso (1980) na Alemanha, em 1891, o município de Frankfurt am

Main adotou e aplicou um instrumento urbanístico totalmente novo que subdividiu a
cidade em zonas dispostas em franjas concêntricas e assinalou a cada uma delas
normas diferenciadas segundo as atividades ou usos. Tais normas tratavam da
densidade de edificação, definida mediante parâmetros de altura dos edifícios e da
superfície coberta de cada parcela edificável e; das determinações de uso dos solos,
diferenciados em industriais, residenciais e para atividades mistas. Este se constituiu
realmente no primeiro plano de zoneamento, completo e acabado, pois se aplicou a
todo o território municipal afetando a todos os setores de atividade. No começo, os
planos de zoneamento foram muito esquemáticos, mas em vinte anos foram
aperfeiçoados, adotados e aplicados nas maiores cidades alemães: Düsseldorf,
Munich, Dresde, Breslau, Stuttgart, Leipzig, além de Frankfurt e Colônia. Foram
considerados como modelos, convertidos em objetos de estudo e exportados a
outros países europeus e aos EUA (MANCUSO, 1980).

Mas, em sua origem, também na Alemanha, o zoneamento apareceu como

forma de tentar solucionar graves conflitos de natureza econômica e social que se
manifestavam nas cidades industriais.

Os conflitos de natureza econômica se relacionavam aos interesses dos

proprietários dos solos urbanos contrários aos de empresários industriais, comerciais
e imobiliários. Enfrentaram-se interesses antagônicos entre quem manipulava o solo
para produzir renda de um modo direto (uso do solo como mercadoria em si, objeto
de troca em um regime de livre mercado) e de quem o usava para localizar as
atividades produtivas (uso do solo como fator instrumental). Tratou-se também de
um conflito político, entre velhas forças dominantes, que exerciam seu peso político,
em todos os níveis de poder, e as novas forças economicamente mais potentes e
estruturalmente necessárias para o desenvolvimento do país, mas menos influentes
no âmbito político (MANCUSO, 1980).

O segundo tipo de conflito econômico-social se deu entre as indústrias, o

comércio, as atividades de direção e financeiras e as edificações para moradia (na
busca de uma localização que possibilitasse aumento dos benefícios e a
minimização dos custos). A coexistência destas atividades (indústria e comércio X
residências) criava deseconomias para as atividades produtivas e degradava os
bairros residenciais devido à proximidade ao setor comercial. A questão da
 162

habitação se constituía numa das causas mais evidentes de conflito social entre
classe dominante e classe subalterna, devido inclusive às péssimas condições de
moradia que sofria o proletariado (escassez de oferta, alto preços dos aluguéis, uso
massivo de edificação precária, de altíssima densidade, os quartos de aluguéis).

Foi então, segundo Mancuso (1980), que, no aspecto funcional, o

zoneamento adquiriu as características, não só de simples instrumento, mas de
autêntico modelo de reorganização da nova grande cidade, porque estabeleceu os
parâmetros através dos quais se levaram a cabo a reorganização, sua
hierarquização e suas relações. E no plano teórico se definiu “seu caráter de
‘naturalidade’ e, em conseqüência, de objetividade e de cientificidade - que nunca
nada o colocará em dúvida” (p.80). A cidade achou naquele período a articulação
funcional que lhe permitiria andar, até hoje, de acordo com o processo de
desenvolvimento capitalista: “trata-se da cidade especializada por partes, em que
cada uma destas corresponde às funções econômicas mais importantes, unidas
entre si por relações simples e organizadas de modo que funcionem como uma
máquina produtiva” (p.111 e 112).

Nos Estados Unidos, que já no início do século XIX apresentavam um grande

desenvolvimento industrial e crescente processo de urbanização, da mesma forma,
se impunha a necessidade de organização urbana, especialmente em New York, na
ilha de Manhattam, que crescia sem ordenamento e concentrava cerca de 100.000
habitantes. Nesta cidade, fundada pelos holandeses em 1626 com traçado irregular
e muralha (“wall” – onde hoje se localiza a Wall Street), em 1811, foi implantado, sob
inspiração das cidades renascentistas européias, um projeto cartesiano e racional de
extensão da malha urbana segundo um plano retilíneo de vias ortogonais no sentido
Norte-Sul e Leste-Oeste, tal como um tabuleiro de xadrez, que se caracterizaria
como exemplo do urbanismo americano129 (ABIKO et al., 1995; FERRARI, 1979).

Semelhantemente à Alemanha, também nos EUA, na primeira década do

século XX130, se acentuou a necessidade de um instrumento legal de mediação, que
eliminasse os crescentes conflitos de interesses (dos grupos sociais, étnicos e

129
Várias cidades americanas foram implantadas de acordo com o traçado retilíneo das vias tais
como: Filadélfia (1682), Savannah (1733), São Francisco e também Washington (1781) e Detroit
(1807) com pequenas diferenças (FERRARI, 1979).
130
É preciso lembrar que desde o século XIX, nos EUA, começaram a se construir arranha-céus, o
que em si já significava uma nova forma de concepção da cidade.
 163

operadores diversos) reduzindo a produtividade econômica do solo e, fizesse

funcionar o mecanismo de utilização e exploração do solo urbano e rural, baseado
em leis do mercado, conforme ocorria até então, de um modo “ordenado”. O
zoneamento foi introduzido então, aos moldes do alemão, nas cidades americanas
pela demanda de grupos sociais com orientações ideológicas e interesses
particulares bastantes distintos:

 os que buscavam obter um controle das vias de desenvolvimento da cidade

e uma melhora das condições de habitabilidade urbana;
 os relacionados de forma direta com o setor imobiliário e com o mercado de
solos (proprietários e empresários) que objetivavam definir e estabilizar os
valores dos solos e dos imóveis e;
 os agentes ligados às maiores empresas produtivas e comerciais, que
pretendiam a proteção das características já adquiridas por solos e imóveis
e o distanciamento de atividades ou grupos sociais não desejados.

Para Mancuso (1980), apesar da diversidade institucional, cultural, profissional

e política desses agentes, existia um acordo substancial no que se refere aos
objetivos a alcançar e, portanto, sobre a natureza dos instrumentos a adotar.
Esperava-se com sua aplicação (o que parecia atingível mediante uma astuta
política de controle urbano) assegurar a manutenção das características
econômicas, sociais e formais dos melhores distritos residenciais, mantendo a
estabilidade dos valores que estes possuem e um crescimento controlado sem
quebrar sua estrutura; impedindo o acesso a grupos sociais de status menos
privilegiados (por exemplo, por meio de uma astuta definição das dimensões dos
lotes) e obtendo com isto um nível de segregação econômica e social impossível
com qualquer outro método.

O zoneamento, conforme comentado, foi introduzido nas leis urbanísticas de

alguns países, a partir da primeira década do século XX: na Suécia, em 1907; na
Holanda (em muitas cidades contempladas com a Lei de 1901); na Inglaterra (após
a adoção do Town Planning Act de 1909) e França (1919), importado da Alemanha
por viagens de estudo (Thomas Horsfall e R. Unwin), por delegações oficiais com
Aldridge, Patrick Geddes, Cadbury e muitos outros, por congressos e manuais que
registravam as melhores experiências alemãs (MANCUSO, 1980).
 164

O debate acerca da arquitetura e do urbanismo incluiu então oficialmente o

zoneamento com base no princípio da subdivisão zonal, utilizada por arquitetos
como Tony Garnier (1917) e o próprio Le Corbusier (1974, 1977 e 1992) que, na
declaração de Sarraz de 1928, por motivo da constituição da CIAM, não vacilou em
declarar que "no urbanismo o primeiro posto está reservado para a classificação das
funções: a) a moradia; b) o trabalho; c) a recreação" e que "os meios para o
cumprimento destas funções são: a) o zoneamento; b) a regulação do tráfego; c) a
legislação" (p. 274).

E, ainda segundo Mancuso, o zoneamento foi perdendo de vista a natureza

originária do instrumento (política de habitação e de solo), suas características de
caráter econômico e sócio-político e seus próprios condicionamentos, e assumiu por
completo seu significado técnico-projetual, ou mais ainda, de método novo para o
projeto da cidade. O zoneamento se converteu no principal instrumento para a
organização urbana do ponto de vista técnico/estrutural e, paralelamente, para sua
conformação do ponto de vista compositivo/formal. A despeito das diferenças das
situações e cidades, o instrumento da zonificação se mostrou adequado, e se impôs
autorizadamente por sua eficiência e intrínseca racionalidade, naqueles casos em
que se pretendiam obter efeitos de condicionamento dos comportamentos das forças
sociais e econômicas através da incidência sobre os elementos supra-estruturais: a
cidade e suas partes (MANCUSO, 1980, p.276).

No caso do Brasil, o planejamento funcionalista e seus instrumentos também

se consolidam131 como forma dominante de intervenção urbana, com a contribuição
de diversas iniciativas, das quais as principais encontram-se listadas no Quadro
2.4.2.1 a seguir. A partir da análise deste quadro, pode-se destacar que estes
instrumentos de regulação urbana até o início do século XX se caracterizavam
basicamente como intervenções de caráter sanitarista, utilizando poucos recursos de
controle de uso e ocupação do solo, tais como recuos, recomendação de estilos
arquitetônicos e usos permitidos. Ao final do século XIX é que se começa a verificar
maior diversidade de instrumentos urbanísticos e edilícios integrantes dos primeiros
códigos de obras e planos urbanísticos, estes já sob inspiração modernista. Da
década de 1960 até a atualidade o uso dos parâmetros urbanísticos se intensificou

131
A consolidação deste modelo de planejamento, conforme visto, encontra-se apresentada no item
anterior (item 2.4.1) e pontuada também no prólogo.
 165

acompanhando a também crescente expansão urbana das cidades, servindo ainda

como ferramentas para as alterações da legislação urbanística em favor do
incremento do potencial construtivo, densificação e adensamento principalmente dos
centros urbanos132.

QUADRO 2.4.2.1 – Principais Instrumentos de Regulação Urbana no Brasil133

ANO INSTRUMENTOS OBSERVAÇÕES
Ordenações Afonsinas, Manuelinas e Filipinas Âmbito municipal.
Modificações dos lotes e dos estilos de
Antes de Comissão de Melhoramentos arquitetura inclusive com recuos progressivos
1822 nas ruas.
Normas para o uso e ocupação do solo das
Códigos de Posturas Municipais
cidades, higiene e salubridade.
Após Constituições de: 1824, 1891, 1934, 1937,
Competências municipais e nacional.
1822 1946, 1967 e a atual de 1988
1850 Lei de Terras Regulamentado o direito de propriedade.
Condições para a construção de habitações
higiênicas para operários e classes pobres,
A partir
Vários decretos desapropriação e cessão de terrenos
de 1882
públicos, recuos para alargamento de ruas,
arborização e pavimentação de vias.
A partir Primeiros projetos de alinhamento – PAs Originados a partir dos recuos promovidos
de 1902 (origem dos atuais PAs e PALs) pela Comissão de Melhoramentos.
De 1898 Vários melhoramentos urbanos em várias Embelezamento, ampliação de vias,
a 1930 cidades (urbanismo sanitarista) expansão e saneamento.
Em São Paulo (1792, 1910, 1911, 1915, 1930,
A partir 1954 e até 1968 mais 16 outros); no Rio de
Diversos planos urbanísticos para diversas
de Janeiro (1972, 1965, 1977), em Porto Alegre
cidades (já sob inspiração modernista)
1792 (1914 e 1937), exemplos anteriores aos
planos diretores.
Primeiros regulamentos para construções, São Paulo (1886), Rio de Janeiro (1903) entre
A partir
Códigos de Obras (diversos parâmetros e outros, sucedidos por outros, em acréscimos
de 1886
índices para controle do uso do solo). e sobreposições à legislação urbanística.
Poder municipal executor da política de
134 controle de construções e edificações
1916 Código Civil
urbanas, ao limitar o exercício do direito de
construir, inerente ao direito de propriedade
Plano Geral de Viação Nacional (1934), Plano
A partir de Obras Contra as Secas (Nordeste), Plano
Vários planos de política nacional urbana
de 1930 Especial de Obras Públicas e Aparelhamento
de Defesa Nacional (1939/43), entre outros.
As regulamentações sobre usos e ocupação
Construção de Brasília (1960-1965), do solo urbano passam da associação a
A partir
marco do urbanismo modernista ou perímetros (central, urbano, suburbano e
de 1960
funcionalista. rural) a um controle funcional por zonas de
uso no conjunto da cidade, o zoneamento.

132
Os impactos decorrentes das alterações urbanísticas estão discutidos a seguir no capítulo 3 no
contexto da cidade do Rio de Janeiro, inclusive no caso de estudo na Barra da Tijuca, no item 3.4.
133
No item 3.1 estão relacionados os principais parâmetros e índices na legislação mencionada para
o caso do Rio de Janeiro, especialmente no Quadro 3.1.1.
134
Lei 3.071 de 01.01.1916 - Código Civil dos Estados Unidos do Brasil - vigência até o dia
10/01/2003, quando foi revogada pela Lei 10.406 de 10.01.2002 que instituiu o novo Código Civil.
 166

QUADRO 2.4.2.1 – Principais Instrumentos de Regulação Urbana no Brasil

(Continuação)
Banco Nacional da Habitação – BNH (1964);
Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – Política urbana e planejamento territorial
SERFHAU (1964), CNPU (1975) - Comissão urbano passam a enfoque global e integrado
Nacional das Regiões Metropolitanas Política se inserindo no planejamento e política
Urbana, depois CNDU- Conselho Nacional de nacionais.
Desenvolvimento Urbano
A partir
Emenda Constitucional 1/69 à Constituição de
de 1960
1967, dá competência a União para legislar
sobre as águas; Plano Nacional de Saneamento
Iniciam-se as articulações com as questões
– PLANASA (1971); Secretaria Especial de
ambientais
Meio Ambiente (SEMA)(1973), Comitê Especial
de Estudos Integrados de Bacias Hidrográficas
(CEEIBH)(1978).
Evolução das intervenções pontuais restritas
a arruamentos (PAs) para o loteamento:
Lei Federal 6.766/79 (parcelamento do solo)
abertura de ruas, divisão das quadras em
Décadas lotes, definição de áreas públicas, de
de 1970 a condições topográficas e geológicas.
1990 Constituição de 1988; Lei das Águas 9.433/97, Ampliam-se as articulações com as questões
Sistema Nacional de Gerenciamento de ambientais, movimentos e discussões sobre
Recursos Hídricos e vários comitês de bacias. sustentabilidade (Quadros 2.1.1.2 e 2.3.1.1).
Diversos Planos Diretores (funcionalistas) Aplicação do zoneamento
Diretrizes gerais para a política urbana; à
função social da propriedade urbana; aos
Estatuto da Cidade135, Lei 10.257/2001
Século Planos Diretores, na garantia da Gestão
XXI Democrática das Cidades.
Planos Estratégicos em coexistência com Necessidade de superação do planejamento
planos diretores das cidades. contemporâneo
Fonte: Elaboração da autora com base nas referências sobre o tema adotadas136.

Resumidamente pode-se destacar ainda que estas intervenções acima

relacionadas integram o processo de busca da higienização e resolução dos
problemas das cidades capitalistas brasileiras, no qual o zoneamento passou a se
constituir, especialmente a partir do século passado, na principal ferramenta de
aplicação da organização urbana.

O zoneamento, também como verificado nos exemplos anteriores, segundo

Villaça (1998), pode ser entendido como um instrumento para favorecer a
segregação sócio-espacial de áreas de moradia da população de alta renda,
inclusive no Brasil. O autor demonstrou que as principais metrópoles brasileiras
(Porto Alegre, São Paulo, Rio de Janeiro, Belo Horizonte, Salvador e Recife)

135
O Estatuto da Cidade regulamentou os artigos 182 e 183 da Constituição Federal, estabeleceu as
diretrizes da política urbana em âmbito nacional, fornecendo viabilidade jurídica à prática do
planejamento. Com forte posicionamento social, viabilizou intervenções no direito de propriedade do
solo urbano para o bem coletivo e social (MENEZES e JANNUZZI, 2005).
136
Foram especialmente considerados os trabalhos de Abiko et al.(1995); Acioly e Davidson (1998);
Dantas (2001); Ferrari (1979); Ferreira dos Santos (1988); Kauffmann (2003); Mancuso (1980);
Resende (1982); Santos (1981) e Silva (1986 a e b).
 167

apresentam um mesmo padrão de estruturação do espaço intra-urbano, que se

estabelece na forma de setores de círculo (e não segundo círculos concêntricos), e
que isso decorre do fato da maioria dos bairros residenciais de alta renda (o principal
elemento estruturador do espaço intra-urbano) ser produzida, historicamente, num
processo de localização de forma radial, seguindo um único setor, a partir do centro
da cidade. Tal estruturação se dá sob a ação do conflito de classes em torno das
vantagens do espaço urbano, ou como afirma Castells (1983) “em torno da disputa
pela apropriação diferenciada do espaço urbano, enquanto produto do trabalho”. A
classe dominante que comanda o processo de apropriação diferenciada das
vantagens do espaço lança mão de vários estratagemas, incluindo a segregação
espacial e, controlam a estruturação (forma) do espaço urbano por meio de três
mecanismos: um de natureza econômica: o mercado imobiliário, um de natureza
política: o controle do Estado e, outro, por meio da ideologia.

O esforço dos legisladores do zoneamento, especialmente no período de

implantação nos EUA, mas também no Brasil, foi demonstrar que altura, uso e
densidade são elementos que concorrem para a saúde, segurança, moralidade e
bem estar da cidade. A definição desses parâmetros utilizados: altura, uso e taxa de
construção/ocupação do terreno, através dos quais se chega ao controle da
edificação, não foi imediata e nem casual. Nas experiências realizadas
anteriormente ao ano de 1916, o que interessava controlar era o uso, pois por meio
dele é possível se disciplinar as atividades e, de certa forma exercer um controle
social. Este seria o parâmetro mais fundamental e o mais difícil, devendo-se recorrer
então ao controle das alturas e densidades para uma maior articulação das áreas
residenciais com base em tipologias de edificações permitidas, o que não parece ter
ligação direta com intenções de controle social, dissimulando assim o verdadeiro
objetivo. Embora, em sua origem, o zoneamento seja um instrumento
fundamentalmente ideológico; marcadamente funcional para a consecução de
objetivos econômicos e sociais e, em conseqüência, rico em componentes de
natureza não disciplinar (MANCUSO, 1980).

É importante destacar aqui a ausência de correspondência direta destes

parâmetros com fatores objetivos tais como área de aplicação (bacia hidrográfica ou
outro), densidade de habitantes e disponibilidade de infra-estrutura, ocupação e
impermeabilização do solo, ou outro índice que permita um efetivo controle ou
 168

avaliação dos efeitos e impactos urbanos e ambientais, da aplicação destes

mecanismos de planejamento, reforçando também sob este aspecto o caráter
ideológico do planejamento funcionalista e seus instrumentos.

Cumpre destacar também que o planejamento urbano racional-funcionalista

que criou um uma ‘indústria de planos diretores’ de longo prazo, que dificultavam as
correções em curto prazo, entrou em crise em virtude dos fenômenos recentes da
globalização e da informatização nas cidades, em especial no que diz respeito às
transformações tecnológicas a ela associadas e que contribuíram para mudanças
radicais nos conceitos tradicionais de tempo e de espaço.

Em razão ainda da reestruturação da sociedade em redes e das cidades em

hierarquias, que geraram novos espaços de competitividade, bem como suas inter-
relações, esse modelo acabou cedendo lugar (conforme comentado), ao final do
século XX, embora de maneira incompleta, para o modelo de planejamento
estratégico por projetos urbanos pontuais, apoiado no contexto de mercado
(FREITAS RIBEIRO, 2009).

Em que pesem as diferenças paradigmáticas entre os ‘projetos de cidade’,

diagnósticos e estratégias de ação adotados nos planejamentos funcionalista e
estratégico, no processo voltado para flexibilizar a legislação urbanística, no ano de
1994, foi aprovado o instrumento das operações interligadas137, o único dos
instrumentos integrantes do Plano Diretor de 1992 a ser regulamentado,
considerado um dos mais importantes no sentido de alteração de parâmetros
urbanísticos mediante contrapartida paga pelo responsável pela solicitação da
operação138 (NACIF, 2007; FREITAS RIBEIRO, 2009).

A despeito da destinação de seus recursos para o financiamento de políticas

públicas, legitimando suas iniciativas, a operação interligada no Rio de Janeiro
caracterizou-se como um instrumento de negociação entre agentes públicos e
privados, sob a visão urbano-estratégica que acabava de se instituir no âmbito da

137
A Operação Interligada permite a “alteração de parâmetros urbanísticos, mediante contrapartida
dos interessados, calculada proporcionalmente à valorização acrescida ao empreendimento
projetado, sob a forma de recursos financeiros para o Fundo Municipal de Desenvolvimento Urbano;
obras de infra-estrutura urbana; terrenos e habitações destinados à população de baixa renda; e
recuperação do meio ambiente ou do patrimônio cultural” (artigos 28 e 29, Plano Diretor, LC 16/1992).
138
O Quadro 3.3.2, apresentado no item 3.3, apresenta as proposições do legislativo municipal para
sustar operações interligadas encaminhadas entre os anos de 1995 e 2002, como exemplo da
dinâmica da oposição de interesses na apropriação da cidade, bem como da contradição na própria
utilização deste recurso.
 169

administração municipal (ARAÚJO, 2005). Este instrumento, segundo Oliveira (2003,

p. 184),

introduziu na legislação urbanística uma opacidade que é funcional para as

estratégias dos incorporadores imobiliários na sua disputa pelo ganho
fundiário com o proprietário de terras. Seu cálculo não tem como incorporar
toda a valorização proporcionada por alterações nos parâmetros que
permitam produtos imobiliários mais complexos, nem aquela proporcionada
pela criação de novas sinergias entre o novo empreendimento e o ambiente
construído.

Este recurso interessava particularmente ao planejamento estratégico segundo

ainda a lógica de que as “cidades devem ser dotadas de novos instrumentos que
lhes permitam simultaneamente formular projetos a médio e longo prazos, bem
como gerir o curto prazo, ou seja, fazer face ou tirar partido de toda a sorte de
imprevistos ou de oportunidades, de reagir às transformações do meio ambiente, de
levar em conta as lógicas de múltiplos parceiros”. Novos métodos se impõem aos
anteriores “documentos gerais de planejamento em longo prazo, os planos diretores,
forma particular do “master-plan”; regulamentações fundiárias precisas;
procedimentos de urbanismo operacional e programas de investimento público”
(ASCHER, 1994).

Buscando melhor utilizar ou controlar a dinâmica das operações pontuais e dos

grandes projetos, instrumentalizar o planejamento estratégico permitindo a utilização
dos “efeitos induzidos dos projetos particulares suficientemente importantes,
espacialmente, economicamente ou simbolicamente, para acarretar modificações
que superem o local e o objeto imediato do projeto”, surge o “master-project”. Este
que não se opõe ao “master-plan” trata da fixação de objetivos qualitativos muito
precisos em substituição ao zoneamento tradicional (que se tornou um entrave à
gestão flexível do planejamento estratégico). Um “projeto dito estratégico deve ter
uma dupla função: assegurar uma obra urbana específica (uma estação ferroviária,
um museu, uma sala de convenções etc.) e; impulsionar por e à volta desse
equipamento uma dinâmica urbana (de crescimento, de mutação, de
reestruturação)” (ASCHER, 1994).

Desta forma, tais mecanismos e metodologias estariam operacionalizando o

planejamento estratégico no cumprimento de seus principais objetivos, que segundo
Guerra (2000) se resumiriam em: (a) consideração pelo ambiente externo, buscando
identificar as vantagens em relação ao contexto exterior; (b) visão sistêmica da
 170

realidade inclusive para alcançar maior competitividade econômica; (c) concentração

em temas críticos para, a partir de projetos-âncora, conseguir saltos qualitativos; (d)
identificação das vantagens competitivas apoiando-se nos seus pontos fortes e
atenuando os pontos fracos; (e) visão do planejamento como processo com
conteúdos e metodologia flexíveis; (f) visão em longo prazo; (g) flexibilidade de
decisões e modernização da administração; (h) orientação para a ação e; (i) fomento
da coordenação da participação de todos os agentes sociais, participação entre o
setor público e o privado.

Freitas Ribeiro (2009) destaca também, como importante instrumento do

planejamento estratégico, a parceria público-privada139 utilizada como recurso
quando as intervenções urbanas realizadas necessitam de investimentos que o
capital privado por si só não pode arcar, por não serem, em um primeiro momento,
rentáveis, necessitando da participação estatal, que, por sua vez, cria novos
instrumentos de gestão da cidade, que tornam possíveis estas macro-operações.

Na verdade, os recursos utilizados neste modelo de planejamento urbano,

buscam a inserir a cidade em uma

rede de cidades, a partir da elaboração de ‘sistemas de ações’

caracterizados por planos estratégicos e recursos de marketing urbano,
tomados como instrumentos para a valorização das vantagens comparativas
consideradas capazes de atrair investimentos, em oposição às
preocupações de retenção do crescimento urbano, norteadoras dos
‘sistemas de ações’ do planejamento racional-funcionalista (FREITAS
RIBEIRO, 2009, p.147).

Vale ressaltar ainda a importância e possibilidade de utilização dos indicadores

como instrumentos de apoio ao planejamento estratégico, tanto nos planos e
projetos urbanísticos, já úteis ao planejamento funcionalista, mas também como
suporte nos processos de discussão e tomada de decisões nos diferentes fóruns de
gestão. A legislação, da mesma forma, subsidia e normatiza a formulação e
aplicação dos instrumentos de apoio aos planejamentos estratégico e também
funcionalista, que coexistem, como visto, para o caso do Brasil.
139
A “Lei 11.079/2004 define a parceria público-privada como um contrato administrativo de
concessão, na modalidade patrocinada ou administrativa, sendo a concessão patrocinada o contrato
de prestação de serviços ou obras públicas de que trata a Lei 8.987/1995, quando envolver,
adicionalmente à tarifa cobrada dos usuários, contraprestação pecuniária do parceiro público ao
parceiro privado. Nesse sentido, a concessão administrativa é o contrato de prestação de serviços em
que a administração pública seja a usuária direta ou indireta, ainda que envolva execução de obra ou
fornecimento e instalação de bens. Não obstante lembrar também que os contratos abaixo de 20
milhões de reais não constituem parceria público-privada” (FREITAS RIBEIRO, 2009, p.60).
 171

Menezes e Jannuzzi (2005) sistematizam os principais instrumentos de

planejamento utilizados pelos municípios brasileiros. Correlacionam os instrumentos
propostos pelo Estatuto da Cidade participantes da estrutura de gestão municipal às
informações coletadas pela Pesquisa de Informações Básicas Municipais (MUNIC)
(Quadro 2.4.2.2) que, iniciada em 1999, levanta informações, junto ao poder público
local, acerca das principais características políticas e administrativas dos municípios.

QUADRO 2.4.2.2 – Relação dos Principais Instrumentos de Planejamento

PROPOSTOS PELO COLETADOS POR
ESTATUTO DA CIDADE INFORMAÇÕES DA MUNIC 2001
Plano Diretor Plano Diretor
Lei do Perímetro Urbano
Disciplina do Parcelamento do Solo Lei de Parcelamento do Solo
Lei de Zoneamento ou Equivalente
Legislação sobre Áreas de Interesse Especial
Zoneamento Ambiental
Legislação sobre Áreas de Interesse Social
Plano Plurianual Plano Plurianual
Diretrizes Orçamentárias e Lei de Diretrizes Orçamentárias
Orçamento Anual Lei de Orçamento Anual
Conselho de Orçamento
Gestão Orçamentária Participativa
Conselhos Paritários
Planos, Programas e Projetos
Conselhos com Fundos
Setoriais
Plano de Governo ou Plano de Diretrizes Governamentais
Plano de Desenvolvimento
Plano Estratégico do Município
Econômico e Social
Conselho de Desenvolvimento Setorial

Fonte: Menezes e Jannuzzi (2005).

Os autores apresentam também a freqüência com que estes instrumentos de

planejamento ocorrem nos 5.560 municípios brasileiros (existentes em 2001)
(Quadro 2.4.2.3 que segue).
 172

QUADRO 2.4.2.3 – Disponibilidade dos Instrumentos de Planejamento nos

Municípios Brasileiros em 2001.
FREQÜÊNCIA
INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
ABSOLUTA PERCENTUAL
Lei de Diretrizes Orçamentárias 5.356 96,3
Lei de Orçamento Anual 5.206 93,6
Plano Plurianual 5.131 92,3
Lei do Perímetro Urbano 4.150 74,6
Plano de Governo 2.546 45,8
Lei de Parcelamento do Solo 1.819 32,7
Lei de Zoneamento ou equivalente 1.260 22,7
Plano Diretor 980 17,6
Legislação sobre Áreas de Interesse Especial 755 13,6
Legislação sobre Áreas de Interesse Social 646 11,6
Plano Estratégico do Município 233 4,2

Fonte: Menezes e Jannuzzi (2005).

Cabe comentar que, com exceção à Lei do Perímetro Urbano, os demais

instrumentos de planejamento encontram reduzida aplicação nos municípios
brasileiros, ainda que se relativize a época de realização da pesquisa (ano de 2001).
O Plano Diretor, no Estatuto da Cidade, o mais importante instrumento de
planejamento municipal apresenta freqüência muito baixa de ocorrência nos
municípios. Considerando-se que é exigência nesta lei para os municípios com mais
de vinte mil habitantes e os pertencentes a regiões metropolitanas e a aglomerados
urbanos, este total aproximado de municípios deveria ser de 1.800; se acrescidos
dos integrantes de áreas de especial interesse turístico e os inseridos na área de
influência de empreendimentos de grande impacto regional ou nacional (também
condições de obrigatoriedade nesta norma) deveria chegar a quase metade dos
municípios (2.780), pelo menos até junho de 2006, no prazo de adequação à lei.

Em que pesem estas considerações, a defasagem existente entre a

promulgação e aplicação da legislação e seus instrumentos (no caso, em especial a
urbanística) e mesmo a fiscalização do cumprimento das normas, associadas ainda
às contradições do próprio planejamento funcionalista, do estratégico e da
concomitância destes dois modelos (conforme aqui brevemente discutido), vale
reforçar a necessidade da superação destes entraves, do planejamento
contemporâneo e de seus mecanismos.
 173

E, ainda que a cultura urbanística e arquitetônica tenha tentado se abstrair das

motivações originárias dos instrumentos urbanísticos e, sobretudo do zoneamento,
exaltando os componentes de caráter técnico e operacional, propondo um sistema
de normas disponíveis para toda operação em qualquer contexto, “não é possível
operar sobre os instrumentos sem colocar em discussão o processo de gestão da
cidade em seu conjunto. O problema não é técnico, não se trata de substituir um
instrumento historicamente superado por um mais moderno, mas sim discutir uma
concepção de governo da cidade baseado na autoridade, na delegação, nas
competências específicas, em todos os expedientes através dos quais se filtrem
interesses particulares e objetivos político-sociais ligados aos grupos dominantes”.
Um governo que considere os princípios do compromisso entre os habitantes da
cidade, que restrinja o número de delegações, que renuncie ao autoritarismo e, a
partir daí potencialize novos instrumentos acessíveis e praticados por toda a
comunidade (MANCUSO, 1980). Com base também nestas considerações
desenvolve-se o IOS-BH conforme apresentado no item 3.5 sendo que se fazem
necessárias reflexões críticas a estas preocupações ao que se procede a seguir.

2.5. REFLEXÕES E TENSÕES

As intervenções urbanas nas suas formas mais diversas podem suscitar

complexas e variadas discussões que analisadas permitem, a título de reflexão,
apresentar preliminarmente algumas considerações em relação à estratégia do
planejamento.

Resgatando-se o sentido inicial do termo estratégico, como tática de guerra e,

sob a inspiração das palavras de Gramsci (1977): “na lógica de um conflito bélico, o
sujeito procura golpear o inimigo em seus pontos mais fracos. Quando se trata,
porém, de um esforço para compreender melhor, para conhecer mais
profundamente a realidade (e poder transformá-la de acordo com um projeto mais
conseqüente), o sujeito precisa reconhecer os pontos fortes do interlocutor, para
incorporá-los criticamente à ampliação de seus próprios horizontes”; podem-se
considerar duas frentes principais de ação. Uma em relação aos pontos fracos do
inimigo, procurando tirar vantagens e, a outra caracterizando um combate mais
 174

explícito de conquista de posição, de ampliação de horizontes ou fronteiras, voltada

aos pontos fortes do opositor.

Relacionando-se esta dinâmica à do planejamento estratégico nas cidades

podem-se identificar as políticas voltadas aos interesses locais (pontos fracos) e as
ligadas aos interesses globais (pontos fortes). Nas primeiras são tratadas as ações
de momento, as resoluções de caráter local e as questões de habitabilidade, das
lutas intra-urbanas, algumas encaminhadas pelo planejamento tradicional
funcionalista, enfim as, em algum momento, secundarizadas em prol dos grandes
objetivos em longo prazo mais diretamente relacionados ao planejamento
estratégico. Estes relacionados aos pontos fortes, à luta externa, que seriam
justamente correspondentes à competição entre cidades no mundo global,
adotando-se projetos de amplitude internacional, projetos-âncora, que possam
garantir ou conquistar cada vez maior espaço econômico, político e simbólico para
as metrópoles em concorrência. Ressaltando-se que tanto os pontos fortes, como os
fracos coexistem e se articulam participantes da mesma tática, da mesma guerra.

Considerando-se ainda a cidade, em particular a metrópole, como o local

privilegiado de ação do capital cabe destacar o âmbito de luta política interna, no
qual os instrumentos (técnicos, de participação, de busca de consenso, ideológicos,
simbólicos etc.) e novas metodologias, utilizados pelo planejamento estratégico,
procuram tirar vantagens junto aos citadinos, em proveito de seu projeto maior: a
ampliação das fronteiras, a expansão do capital em competição acirrada no mercado
global. Vale lembrar de Bourdieu (1996) quando se refere a importância de se
desvendar, no espaço social, nas relações entre os indivíduos, os grupos, os
agentes, os mecanismos de violência simbólica, que estão presentes nos discursos
do planejamento estratégico. Com referência ainda em Bourdieu (2000)
relacionando-se a metrópole ao espaço social, pode-se entendê-la como um pólo de
acumulação de capital global, diversificado na acumulação de capital econômico
enquanto cidade-mercadoria; de capital político como cidade-empresa e; capital
simbólico e cultural como cidade-pátria (VAINER, 2000). Capitais estes que buscam
ainda sua expansão no mercado externo e sob este aspecto, os pólos de
investimento urbano (portos restaurados, instalações para jogos pan-americanos,
museus e demais mega-projetos em geral estandardizados, projetos-âncora)
cumprem bem esta função: pólos geradores e acumuladores de capital internacional,
 175

em um mundo globalizado, pólos capazes de alavancar e manter esta estratégia de

guerra em uma rede internacional de produção e de acumulação de capital.

Tratando-se especialmente dos novos métodos e instrumentos do

planejamento estratégico cabe ressaltar a utilização dos indicadores (também
resgatados do âmbito da economia) nos processos de gestão e planejamento,
suscitando cuidados com o caráter exclusivamente técnico da sua construção e
aplicação, apontando também para a necessidade de aprofundamento do quadro
teórico acerca de indicadores, incluindo os ambientais urbanos.

No que se refere ao discurso do planejamento estratégico é interessante

verificar algumas similaridades com o discurso da sustentabilidade urbana (conforme
discutido no capítulo 2). Ambos fazem referências a gerações futuras, num contexto
globalizado, em escala planetária, muitas vezes abordando questões pontuais de
efeito simbólico e projeção ampliada para além do local, do cotidiano, dos indivíduos
e grupos, das diferenças e contradições econômicas e sociais, considerando a
cidade, o meio ambiente como o sujeito da história. Pode-se destacar a importância
da ampliação das discussões e referências acerca da sustentabilidade urbana em
interação dialética com a insustentabilidade da metrópole140.

Recorre-se por fim, na esperança da concretização de algumas destas

expectativas de contribuição para novas formulações, aos desafiadores
ensinamentos de Lefebvre (1983)141:

o devir concreto jamais avança com passo regular [...] processa-se por
saltos [...] (p.212) e, o salto dialético implica, simultaneamente, a
continuidade (o movimento profundo que continua) e a descontinuidade (o
aparecimento do novo, a superação do antigo) [...] no próprio movimento em
espiral, dialético, revelado no devir do pensamento e da sociedade (p.239 a
241).

Com esta inspiração segue-se à proposição do IOS-BH, especialmente no item

3.5, no contextualizado empiricamente no Rio de Janeiro, como se apresenta no
capítulo 3, analisando-se as expansões e intervenções na cidade (itens 3.1 a 3.4).

140
Ao temas sustentabilidade e sustentabilidade urbana estão tratados especialmente nos itens 2.1 e
2.3, respectivamente, conforme visto.
141
Os ensinamentos de Lefebvre, no que se refere ao presente trabalho, se encontram
sistematizados nos itens 1.3 e 1.4.
 176

CAPÍTULO 3. CONTEXTO DA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA

CARIOCA E CONTRIBUIÇÃO PARA O DESENVOLVIMENTO DO IOS-
BH

3.1. RIO DE JANEIRO: EXPANSÕES E INTERVENÇÕES

A cidade do Rio de Janeiro ao longo do tempo tem apresentado movimentos de

sua expansão conformados por um conjunto de intervenções urbanísticas
regulamentadas em planos, projetos e legislação. Tais expedientes, em verdadeira
superposição e variedade de normas, muitas vezes em contradição, têm configurado
a cidade num modelo cada vez mais insustentável, embora contraditoriamente, se
destinem à busca de melhor qualidade de vida. A elaboração deste arcabouço
jurídico parece ainda, estar sempre a reboque das demandas e, portanto incapaz de
planejar adequadamente a cidade. Entretanto no que se refere ao adensamento de
construções, aumento de potencial construtivo e estratégias de consolidação,
concentração e expansão de núcleos urbanos, os instrumentos urbanísticos e seus
parâmetros têm se mostrado bastante eficientes142. Esta dinâmica, consolidada no
Quadro 3.1.1 ao final deste item, pode ser verificada no histórico a seguir resumido.

A malha urbana que hoje se molda entre os montes, os escala e mutila, se

sufoca e se afoga devido às agressões aos habitantes e à exuberante natureza, de
início se instalou timidamente em núcleo urbano formado por um conjunto de vias de
traçado regular, ocupando as partes secas da várzea entre os Morros do Castelo, de
São Bento, da Conceição, e de Santo Antônio, sem ainda graves intervenções no
ambiente natural. Em seguida a cidade do Rio de Janeiro se expande pela planície
até o Campo de Santana. Os primeiros aterros e obras de drenagem começam o
domínio da natureza. As atividades comerciais e portuárias, especialmente a partir
do século XVII, no início, devido ao desenvolvimento dos engenhos de açúcar e a
seguir, estimuladas pela mineração de Minas Gerais, contribuem para esta
expansão urbana, ainda em lotes com casas acanhadas sem jardim e grudadas
umas nas outras.

A seguir se procedem ao abastecimento parcial de água e esgotamento

sanitário pela “City”, a ampliação de logradouros e melhorias no centro, a ampliação
da malha urbana até a Cidade Nova, Mata-Porcos, Catumbi e São Cristóvão (Zona
142
Os Quadros 3.2.2.1 e 3.2.2.2 tratam da principal legislação de uso do solo do Rio de Janeiro com
ênfase nas modificações da legislação e de seus parâmetros.
 177

Norte) e à Glória, Catete, Botafogo e Laranjeiras (Zona Sul). Instalam-se também as

chácaras, construções em centro de lote, nas grandes propriedades fracionadas
situadas nas periferias (ABREU, 1987 e 1992; KAUFFMANN, 2003; SANTOS 1981).

Até então os primeiros regulamentos urbanísticos eram editados pelas

ordenações reais e tratavam de arruamentos, aspectos construtivos e posturas. Os
profissionais precursores do urbanismo foram os chamados mestres-do-risco,
seguidos dos engenheiros–militares e dos arquitetos-paisagistas (século XIX).
Destacam-se entre eles Mestre Valentim (obra do Passeio Público, entre outras); o
engenheiro-militar Brigadeiro Alpoim; os arquitetos-paisagistas Auguste Victor
Grandjean de Montigny (1816 – remodelação do centro da cidade e do Campo de
Sant’Ana, pioneiro na preocupação com a salubridade habitacional e orientação das
casas em relação ao sol e ventos) e Auguste Glaziou (1861 – reforma de praças e
jardins, entre eles o Passeio Público). O major Henrique de Beaupaire Rohan,
Visconde de Beaupaire Rohan e ex-Diretor de Obras Municipais, em seu relatório de
1843 propôs um plano de remodelação da cidade, englobando aspectos de
saneamento e embelezamento com visão dos problemas urbanos adiantada para a
época.

O final do século XIX assiste à expansão da cidade com residências ainda com
um ou dois pavimentos para a Zona Sul até Copacabana e em direção à Zona Norte
(favorecida pelos bondes) e ao longo da linha férrea, surgindo os subúrbios, para
onde a população pobre começa a ser direcionada se afastando do centro. E apesar
das péssimas condições de higiene, o primeiro Plano de Intervenções para a cidade
só seria elaborado, em 1875, pela Comissão de Melhoramentos, composição de
engenheiros recém nomeada: Morais Jardim, Marcelino Ramos e o jovem Pereira
Passos, entre outros, buscando inclusive a resolução de problemas de saneamento
e inundações, propondo obras de canalização e retificação de rios, drenagem,
alargamento e pavimentação de ruas (KAUFFMANN, 2003; SILVA, 1996 a e b).

A partir de 1902 os Projetos de Alinhamento (PAs) instituídos pelo Executivo

Municipal definiam o desenho das ruas, alturas e proporções das edificações, taxas
de ocupação dos terrenos etc. Faziam parte de uma drástica legislação, incluindo o
“Regulamento para a Construção, Reconstrução, Acréscimos e Consertos em
Prédios” de 1903, Decreto 391 que, legitimou diversas intervenções da Reforma de
Pereira Passos (1902-1906). Estes projetos se constituiriam (juntamente com os
 178

Projetos Aprovados de Loteamento – PALs) em importantes instrumentos de

regulação urbanística e teriam continuidade (até os dias atuais) em muitos outros e,
em uma prática de regulamentação urbanística autoritária, por decretos. Esta política
sanitarista e de renovação urbana143 encaminhada por Pereira Passos e seus
sucessores significou a demolições de prédios e habitações populares, arrasamento
de morros, aterros de pântanos e da orla, execução de vias com privilégio para o
centro e sul da cidade (RAGO, 1985; ROCHA, 1986). Surgem já nesta época as
primeiras favelas e, a malha urbana chega à Lagoa e Leblon e, em São Cristóvão e
periferia, devido à implantação de indústrias de médio porte. Iniciou-se a integração
urbana com a Baixada Fluminense e a renovação, adensamento e verticalização de
áreas da cidade (DEL RIO, 1990; KAUFFMANN, 2003).

Em 1924, foi promulgado também por decreto um novo código (em substituição
ao de 1903), denominado “novo padrão de construções”, permitindo maior
intensificação da ocupação urbana. Em 1927, elabora-se o Plano de Remodelação,
Extensão e Embelezamento, O Plano Agache que estabelecia controle edilício e
controle urbanístico separando áreas para moradia, comércio e indústria.
Privilegiava o centro da cidade e determinadas áreas mais valorizadas. Propunha a
construção de cidades satélites na periferia e próximas às zonas industriais como
forma de resolução do problema das favelas.

Apesar de não ter sido implantado o Plano Agache influenciou entre outras
medidas, na adoção do zoneamento da cidade consolidado no Decreto 6.000/37,
denominado Código de Obras. Esta legislação (com forte influência racional-
funcionalista) se manteve praticamente inalterada até 1967 e incentivou o
adensamento e verticalização da cidade principalmente no litoral da zona sul e
adjacências, no centro e ao longo das principais vias de circulação, processo de
verticalização e adensamento urbano já impulsionado pelo Decreto 5.481/28 e

143
Nesta época, simultaneamente ao crescente processo de expansão e ao agravamento das
condições de vida urbana no antigo núcleo, a cidade passou a ser tematizada como uma questão ou,
ainda, como um objeto de estudo ‘coisificado’, como corpo humano a ser investigado pela medicina,
tornando-se então, segundo Pechman (1996), “referência fundamental na articulação de um pacto
entre os grupos oligarcas dominantes enquadrando novos e velhos grupos citadinos à dinâmica de
uma cidade em transformação e que entronizava os princípios higienistas como norma de
comportamento social” (PECHMAN, 1996; KAUFFMANN e ABREU, 1996). Estes atos levaram ao
surgimento de um grande número de projetos urbanos elaborados por médicos e sanitaristas, cujos
‘sistemas de ações’ baseavam-se na alteração do uso e na ocupação do solo, especialmente, no
trecho correspondente a atual área central da cidade (FREITAS RIBEIRO, 2009).
 179

detalhado pelo Decreto 5.595/35. Já a partir de 1930, a industrialização crescente

acelerou o processo de urbanização na direção sul, e também para Jacarepaguá e
periferia, acentuando os impactos ambientais e as prioridades aos transportes
rodoviários individuais. Aumenta a população e proliferam as favelas. Acentua-se o
processo de renovação urbana com verticalização de bairros (Copacabana e Centro
principalmente) agora com prédios de vários pavimentos (KAUFFMANN, 2003;
RESENDE, 1982; SILVA, 1996 a e b).

A partir da década de 50 surgem vários projetos de renovação urbana

justificando o maior aproveitamento dos terrenos e maiores gabaritos. Este
paradigma nos países do Primeiro Mundo foi institucionalizado como política oficial
de intervenção nas áreas centrais e ocasionou inúmeras atrocidades a nível social,
contra comunidades locais como, por exemplo, nos projetos de renovação de áreas
centrais históricas de Londres e Paris, resultando na demolição de importante
patrimônio cultural e arquitetônico e de grandes impactos econômicos. Da mesma
forma, no Rio justificou, por exemplo, a demolição do Morro de Santo Antônio e a
execução de diversos projetos de arrasamento das regiões periféricas à central e
construção da Cidade Nova (DEL RIO, 1993). Proliferam também as unidades
habitacionais reduzidas, conhecidas como “kitchenettes”, principalmente na zona sul,
adensando ainda mais os bairros de Botafogo e Copacabana, problema só
minimizado com o Decreto 1.509/63. Entretanto o adensamento e verticalização
continuariam favorecidos pelo Decreto “E” 991/61 que passou a permitir um gabarito
único para toda a cidade ainda maior que os doze pavimentos previstos no Decreto
6.000/37.

Neste processo de urbanização extremamente rápido evidencia-se o

crescimento populacional e de construções, adensando e expandindo cada vez mais
a cidade especialmente na direção oeste (Barra da Tijuca e Jacarepaguá) e
periferias. A renovação urbana se manteve, bem como a intervenção na malha viária
e se acentua a remoção de favelas. Vários sub-centros se consolidaram, e também
os desequilíbrios e as desigualdades sociais. Foram encaminhadas várias
intervenções para a cidade. O Plano Doxíades de 1965, não implantado, apresentou
propostas para a rede viária e sistematizou uma série de dados estatísticos sobre a
cidade, subsidiando o processo, de modernização e atualização da legislação, que
então se iniciaria. Em 1967, a Lei de Desenvolvimento Urbano do Estado da
 180

Guanabara, Lei 1.574/67, é regulamentada pelo Decreto “E” 3.800/70 (ambos ainda
em vigor) que incentiva o adensamento da cidade e favorece o desenvolvimento de
áreas de comércio e serviços (Centros de Bairros – CBs), mas as características
ambientais e paisagísticas seriam preservadas, inclusive por decretos posteriores.
Entretanto a verticalização indiscriminada em toda a cidade continuava o que o
Decreto 322/76, procurou regulamentar com diversas alterações, em vigor até hoje
para grande parte da cidade, mas acabou por favorecer uma homogeneização
físico-espacial, o aumento das atividades da construção civil e servindo aos
interesses desenvolvimentistas. Em 1977, o Plano Urbanístico Básico da Cidade do
Rio de Janeiro (PUB RIO) busca uma caracterização do município, diretrizes para o
desenvolvimento urbano (no sentido oeste), uma nova regionalização (APs e UEPs)
e cria os Projetos de Estruturação Urbana (PEUs) para conjuntos de bairros com
certa homogeneidade urbanística, consolidando os regulamentos, decretos, PAAs e
PALs. Contariam ainda com a participação popular no processo de sua elaboração.
As sucessivas modificações ao Decreto 322/76, transformaram a legislação
urbanística do Rio de Janeiro “em um conjunto disperso e descoordenado de leis
que se modificam, se superpõem e, muitas vezes, estão em conflito” (RIO DE
JANEIRO, 2002). Foram elaborados ainda o Plano Lucio Costa para a Barra da
Tijuca e Baixada de Jacarepaguá (1965-71) e o Pit Metrô (Projeto em 1971, início da
operação em 1979). (DEL RIO, 1990; KAUFFMANN, 2003; RESENDE, 1982; SILVA,
1996 a e b).

Houve, a partir de década de 80, diminuição da velocidade de crescimento da

cidade, mas a expansão continuou na direção da Barra da Tijuca e Recreio dos
Bandeirantes, com luxuosos condomínios fechados. O debate acerca da qualidade
de vida se acentuou, a população assumiu papel ativo nas reivindicações por
melhores condições de vida. Cresce a participação popular na gestão urbana, junto
a um forte questionamento quanto às formas de desenvolvimento e progresso e,
começam a criar vulto as questões ecológicas e de defesa do meio ambiente.
Discute-se a questão do desenvolvimento urbano associada à questão ambiental, e
as ações antrópicas negativas impostas ao meio ambiente, também como reflexos
da realização da Conferência de Estocolmo, em 1972, e da publicação do Relatório
 181

Brundtland, em 1987 que apresentou o termo desenvolvimento sustentável,

amplamente divulgado a partir da ECO92144.

Neste período (início da década de 70) também no âmago das críticas ao

paradigma desenvolvimentista, seus modelos e políticas urbanas, se instaura nos
países do Primeiro Mundo a era do conservadorismo, da preservação histórica e
ambiental, congelando as testemunhas históricas, entendendo a arquitetura como
monumento145, com efeitos também no Brasil e no Rio. A esta etapa se segue, um
novo momento de maior preocupação pelos contextos existentes e pelo uso de
recursos não-renováveis, a ampliação do conceito de patrimônio, que passa a
incorporar a “memória coletiva e não apenas os chamados monumentos, e a busca
por maiores processos colaborativos entre os principais grupos políticos e
econômicos interessados (governo, comunidades e empresários)”. Vários modelos
com os mais variados ingredientes: comércio, serviços, habitação, lazer etc. são
adotados, partindo-se de elemento catalisador do desenvolvimento (que pode ser
um conjunto histórico, conjuntos culturais, centros de convenções), capaz de
colaborar intensa e continuamente com o processo e a geração desta nova imagem,
de se constituir em dinamizador econômico e social (DEL RIO, 1993).

A partir da década de 80, no Rio de Janeiro e, como no Brasil em geral, estes

projetos de revitalização urbana implementados foram em número reduzido,
limitados a projetos específicos e desligados de um pensamento mais global. Cabe,
entretanto destaque ao pioneiro e modelar Projeto Corredor Cultural no Rio (iniciado
ao final de 1979), abrangendo regulamentos e programas para preservação,
recuperação, permanência e revitalização de conjuntos histórico-arquitetônicos e sua
ambiência no centro da cidade recuperando sua imagem e conteúdo simbólico
atraindo novos usuários, novos usos culturais e comerciais e novos investimentos
(DEL RIO, 1993). Quanto a estas intervenções e projetos de revitalização urbana Del
Rio (1993) alerta especialmente para o incentivo fácil ao consumo de símbolos e
para a transformação de lugares históricos em objetos de merchandising, como que
antevendo os rumos do planejamento para o modelo estratégico.

144
Conforme já comentado especialmente no prólogo e item 2.1.
145
Conforme já visto no item 2.4.
 182

Na verdade já no início dos anos 90, o

projeto urbano ganha importância nos planos estratégicos, pois materializa

as intervenções urbanas necessárias para aumentar a competitividade
urbana. Sua função é revitalizar os espaços urbanos importantes e dotá-los
de infra-estrutura moderna e de atrativos, sejam estes interativos ou
contemplativos. O novo projeto urbano que será aplicado no Rio de Janeiro
contém, em si, elementos que devem propiciar as trocas e intercâmbios
sociais, melhorar a imagem urbana, integrar tecidos urbanos e sociais
fragmentados e identificar ou criar pontos nodais e marcos (KLEIMAN et al.,
2006, p.12).

Este projeto teria então o “papel decisivo de ligar o que nasceu desligado, para
servir de ponte entre centro e periferia, entre partes ou diferentes áreas mono-
funcionais da periferia”. As chamadas novas centralidades, que são um dos temas
mais recorrentes dos projetos urbanos atuais, incluindo componentes tão diferentes
como Universidade, shopping, formas de lazer mais livres ou, ao contrário,
temáticas. Portanto, é “uma conjugação destes elementos que procura dar
continuidade no espaço de uma cidade que é essencialmente descontínua”
(PORTAS, 1996).

Este projeto urbano seria ainda

um urbanismo de correção que corrige o antigo e produz o novo tanto na

História quanto na imaginação; um urbanismo de articulação que articula o
antigo e o novo, o social e o espacial; [...] um urbanismo localizado e um
urbanismo de contexto; um urbanismo temático; um urbanismo de atores,
das diferentes estratégias dos diferentes atores, mas também de definição
de uma estratégia global; [...]um urbanismo que considera a duração do
tempo e o tempo é estratégia; [...[um urbanismo de articulação, de
coordenação das ações públicas e privadas (TSIOMIS, 1996).

Os projetos urbanos pontuais seriam então considerados

capazes de dotar as cidades com novos instrumentos, que lhes permitam

simultaneamente formular programas em médio e longo prazo, bem como
gerir o curto prazo, fazer face ou tirar partido de toda a sorte de imprevistos
e de oportunidades, de reagir às transformações do meio ambiente, de levar
em conta as lógicas de múltiplos parceiros e de definir uma imagem
competitiva da cidade com base em novos objetos arquitetônicos
monumentais com tipologias pretensamente globais, que passam a
constituir os novos ‘sistemas de objetos’ da cidade, para os quais todas as
ações públicas e privadas ou, seja, os ‘sistemas de ações’ devem se voltar
(FREITAS RIBEIRO, 2009; GONZÁLES e VILLAVICENCIO, 2006;
MARQUES DA SILVA, 1999).

Paralelamente a estas iniciativas do planejamento estratégico, paradoxalmente

se aprova o Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro (1992) aos moldes
 183

funcionalistas, um plano físico-territorial de caráter geral, embora não possa ser

caracterizado como meramente um plano racional-funcionalista, já que agrega
concepções do ideário da reforma urbana que nega o conceito de cidade idealizada,
pressuposto daquele modelo de planejamento (FREITAS RIBEIRO, 2009). O Plano
Diretor contemplou parte dos anseios da população organizada, incluindo
recomendações quanto à preservação e recuperação do ambiente natural e
construído e à urbanização de favelas, que passaram a temas de discussão e de
implementação de programas públicos.

Neste contexto, em 1993, é formulado o Plano Estratégico I da Cidade do Rio

de Janeiro intitulado "Rio Sempre Rio", caracterizado por uma nova gestão de
governo, sob a administração do prefeito César Maia (1993-1996), de poder
decisório centralizado no executivo, marcada por grandes obras públicas e
programas sociais, entre outras, a construção da Linha Amarela (importante via de
ligação entre a Zona Norte e a Zona Oeste), o Programa Favela-Bairro (que
procurou integrar as favelas do Rio de Janeiro ao tecido urbano da cidade) e o
Programa Rio Cidade (propondo o bem-estar aliado à funcionalidade dos serviços à
população). Destaca-se também o Fortalecimento da Secretaria Municipal de
Urbanismo – SMU, da Secretaria Municipal de Habitação – SMH, do Instituto
Municipal de Informática – IPLANRIO (atual Instituto Municipal de Urbanismo Pereira
Passos – IPP, como uma espécie de ‘agência de urbanismo’), da Secretaria
Extraordinária de Meio Ambiente – SMAC e da Secretaria Municipal de Obras –
SMO e, a adoção de nova metodologia para a elaboração de PEUs (FREITAS
RIBEIRO, 2009; RIO DE JANEIRO, 1993).

A administração do prefeito Luiz Paulo Conde (1997-2000) manteve a

centralização das decisões no executivo, com o apoio da Secretaria Municipal de
Urbanismo – SMU (o órgão mais importante do período) envolvendo em sua órbita o
Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos – IPP, (vinculado à SMU); da
Empresa Municipal de Urbanização – RIOURBE, articulada à Secretaria Municipal
de Obras – SMO; da Secretaria Municipal de Habitação – SMH e; da Secretaria
Municipal de Meio Ambiente – SMAC. A concepção estratégica de planejamento
urbano teve seqüência, bem como o Programa Favela-Bairro II, do Programa Rio-
Cidade II e a construção da Linha Amarela. Foram criados o Programa Bairrinho o
Programa Grandes Favelas e o Programa Novas Alternativas para Projetos
 184

Habitacionais. A legislação urbanística foi adequada aos projetos urbanos pontuais e

à nova concepção de planejamento (FREITAS RIBEIRO, 2009; RIO DE JANEIRO,
2010a).

Em seguida, na segunda administração César Maia (2001-2004), manteve-se a

mesma feição do poder decisório, mas com ênfase na participação do presidente do
Instituto Municipal de Urbanismo Pereira Passos – IPP e do secretário municipal de
obras. Foram criadas a Secretaria Especial de Assuntos Estratégicos – SEAE; a
Gerência de Operações Especiais – GOE; a Coordenadoria de Regularização
Urbanística – CRU e o Conselho de Política Urbana – COMPUR foi recriado. Os
programas anteriores tiveram seguimento ao lado das iniciativas: Plano de
Revitalização e Reestruturação da Zona Portuária do Programa Urb-Cidade;
Programa de Obras ‘Pentágono do Milênio’146 e demais ações para o término da
obras dos equipamentos esportivos destinados aos Jogos Pan-americanos RIO
2007 (FREITAS RIBEIRO, 2009; RIO DE JANEIRO, 2001 e 2010a).

Foi elaborado, ainda nesta gestão, o Plano Estratégico II - "As Cidades da

Cidade”, constituído por 12 planos estratégicos regionais, voltado à elaboração de
planos por regiões, cujas principais orientações foram: focar o desenvolvimento
endógeno, aproveitar o acervo de conhecimento sobre a cidade que a equipe
técnica formada com quadros da própria Prefeitura já possuía, e estabelecer
parcerias com o talento das universidades, partícipes de todo o processo; de modo a
identificar o seu papel específico na cidade e as formas de desempenhá-lo,
definindo estratégias e projetos que construirão seus objetivos centrais de
construção de uma cidade voltada ao futuro (CASTRO, 2004; KLEIMAN et al., 2006).

146
Freitas Ribeiro (2009) destaca que as transformações ocorridas na cidade do Rio de Janeiro a
partir de 1993 com a implantação do planejamento estratégico, mais especificamente, nos ‘sistemas
de ações’ adotados e, portanto, nos ‘sistemas de objetos’ arquitetônicos monumentais especialmente
o ‘Pentágono do Milênio’, materializam um conjunto de mudanças no modelo e nas práticas do
planejamento urbano carioca que necessitam de investigação da noção de cidade que transcende o
cenário físico da vida humana ou, ainda, como paisagem, objeto comum aos arquitetos e
historiadores da arquitetura; mas sim, se configura como corpo social ou segundo o pensamento de
alguns autores como: formas construídas como a expressão de um novo tipo de sociedade (HALL,
2005, p. 342); a forma física que corresponde à organização social e que contém numerosas
informações sobre as características da sociedade (BENÉVOLO, 2006, p. 13 e 14); artefatos
dinâmicos moldados pela intervenção humana (GRANT, 2005, p. 49); uma justaposição de matéria e
cultura, onde, convergem os tempos passados, presentes e futuros (CONDE e MAGALHÃES, 2004);
a configuração da estrutura social e a materialização desta estrutura no território (CARVALHO
SANTOS, s.d.); a materialização das diversas ações coletivas, caracterizando-se como expressão da
própria dinâmica social e de seus signos (KAUFFMANN, 1994, p.16); um espaço simbólico, de
integração cultural, da identidade coletiva e que possui um valor e uma marca para o exterior (RIO DE
JANEIRO, 1993).
 185

Kleiman et al. destacam que

tais planos regionais consistem em retratar as regiões através de um pré-

diagnóstico, [detectando as debilidades], em diagnóstico constituído de um
histórico e das potencialidades locais e das estratégias necessárias para
alcançar o objetivo central através de projetos desenvolvidos com base em
objetivos específicos, seguindo um programa e definindo os parceiros.
Verifica-se, ainda, a inclusão desses projetos no Orçamento Municipal e a
existência de uma articulação entre os planos com base no papel de cada
região na cidade e de papéis complementares. Busca-se também, o
envolvimento da sociedade para a realização dos planos, das estratégias e
dos projetos, além de seu monitoramento por todos os envolvidos de modo
a possibilitar uma avaliação dos impactos dos planos, dos projetos e da
eficácia das estratégias ao final do processo (2006, p.16).

E, na sua terceira gestão, iniciada em 2005, César Maia (2005-2008) privilegia

a construção de objetos arquitetônicos monumentais como vetores privilegiados e
estruturantes do desenvolvimento econômico da cidade. É projetada a

imagem do Rio de Janeiro competitivo para a atração de recursos, de

eventos e de turistas, [com base] na ‘mercadorização’ da cidade, da cultura
e do esporte por meio da produção de espaços voltados ao consumo, com
destaque para a dimensão cultural de todo este processo de reformulação
do planejamento urbano (FREITAS RIBEIRO, 2009).

Esta administração foi marcada pela criação da “Cidade do Samba” na zona

portuária capitalizando o evento do carnaval carioca, e procurando assim
implementar igualmente a revitalização da área do porto do Rio de Janeiro. À
construção da “Cidade da Música” na Barra da Tijuca, complexo com grandes salas
para música clássica (KLEIMAN et al., 2006), seguiram-se os programas anteriores
ao lado do Programa Ciclovias Cariocas (FREITAS RIBEIRO, 2009). Neste contexto,
o grande evento estratégico foi a realização dos Jogos Pan-Americanos em 2007,
para o qual se programou um conjunto de obras de estádios incluindo uma Vila
Olímpica, seguindo o Plano de Legado Urbano e Ambiental – RIO 2016, plano da
candidatura da cidade do Rio de Janeiro para sediar os Jogos Olímpicos, ancorado
no processo de planejamento da cidade, expresso no seu Plano Diretor Decenal em
vigor, e na política de ordenamento territorial prevista na revisão deste plano, na
época ainda em discussão na Câmara dos Vereadores (RIO DE JANEIRO, 2007).

Na verdade este processo de revisão do Plano Diretor, já iniciado na virada do

século XXI, bem como a elaboração e votação de diversos PEUs, já a partir de 2001,
causaram polêmicas, traduzindo as contradições dos interesses na apropriação e
uso da cidade e, os reflexos da transição inacabada do modo de planejamento
 186

racional-funcionalista para o planejamento estratégico que concomitantemente

segue sendo implantado.

A nova administração do prefeito Eduardo Paes (2009-2012) manteve o

modelo estratégico de planejamento, com visão geral de abordagem da cidade e,
também integrada às ações setorizadas, no caso, foram articulados os objetivos
centrais do governo às diretrizes para cada uma das 10 áreas de resultado. Essas
diretrizes setoriais foram traduzidas em metas específicas e mensuráveis a serem
alcançadas a partir de trinta e sete iniciativas estratégicas, apoiadas em indicadores
de desempenho, cronogramas e, sobretudo, orçamentos. Adota também programas
de revitalização e requalificação urbana, e pólos de atração de investimentos. O
Plano Estratégico da Prefeitura do Rio de Janeiro (2009-2012): Pós 2016 – O Rio
mais Integrado e Competitivo, se aplica à divisão da cidade em quatro macro-zonas
de ocupação urbana147 e busca “recuperar o dinamismo econômico e o
protagonismo político da cidade, a se tornar referência em sustentabilidade e,
sobretudo, melhorar as condições de vida da população” (RIO DE JANEIRO, 2011d).

Também com ênfase no discurso da sustentabilidade, paralelamente, foi

aprovada a revisão do Plano Diretor, em 1º de fevereiro de 2011, na Lei
Complementar 111/2011, que instituiu o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano
Sustentável do Município do Rio de Janeiro, aos moldes do seu antecessor.
Apresenta, entretanto avanços em termos de preservação ambiental, na gestão
democrática da cidade, da integração do planejamento urbano com o de recursos
hídricos e ambientais, conforme já comentado, reforçando a adoção da bacia
hidrográfica como unidade de gestão, prevendo que para

a elaboração de Planos de Estruturação Urbana148, conforme o estabelecido

no artigo 68 desta Lei Complementar poderão ser instituídas Unidades
Espaciais de Planejamento que correspondam a um ou mais bairros em
continuidade geográfica, bem como a bacias ou sub-bacias hidrográficas,
facilitando a articulação entre o planejamento urbano e a gestão dos
recursos hídricos (artigo 36, parágrafo 2º) (RIO DE JANEIRO, 2011 e
2011c).

147
Na Figura 3.2.2.5, item 3.2, a seguir, apresenta-se o mapa do município do Rio de Janeiro e as
divisões nas macro-zonas de ocupação urbana.
148
A elaboração dos novos PEUs, agora planos e não mais projetos, se destinam aos “casos em que
for necessária a revisão da legislação urbanística instituída pela Lei de Uso e Ocupação do Solo, em
especial, nas áreas onde esteja ocorrendo intenso adensamento, degradação urbana, esvaziamento
econômico e nas áreas onde a incidência de instrumentos de proteção ao ambiente cultural
demonstre a necessidade de novo ordenamento e controle da ocupação” (LC 111/2011 artigo 68
parágrafo 1º) (RIO DE JANEIRO, 2011c).
 187

Cabe destacar ainda neste plano diretor uma peculiaridade que chama a
atenção devido à similaridade com o modelo estratégico149. A estruturação urbana
da cidade, quando necessária, será promovida mediante a

instituição de Pólos de Atração de Investimentos e Desenvolvimento

Sustentável – PADES, localizados ao longo do anel viário de integração
municipal, cujo objetivo é fomentar a atração de Investimentos e a
valorização ambiental e social das respectivas áreas de influência, com
vistas a um desenvolvimento mais homogêneo das diversas regiões da
cidade, à redução dos deslocamentos e a valorização das identidades dos
bairros e regiões (artigo11) (RIO DE JANEIRO, 2011c).

A abordagem parece bastante próxima do discurso do planejamento

estratégico no que se refere aos projetos de intervenção pontual em regiões ou
obras catalisadoras de investimentos e extensoras de valorização urbana. A divisão
administrativa do Plano Diretor de 2011, da mesma forma que o anterior e também
os estratégicos não guardam correspondência com as bacias hidrográficas150.

Destaca-se então a partir do exposto a permanência do planejamento racional

funcionalista não em paralelo, mas em concomitância (algumas vezes em
contradição, especialmente no âmbito legislativo, traduzida em polêmicas no
processo de revisão do Plano Diretor, entre outras) com o planejamento estratégico.
Embora não seja condição essencial do modelo estratégico a substituição do
anterior, conforme lembram alguns autores (por exemplo, GUERRA, 2000;
ASCHER, 1994) vale registrar como bem ressaltam Kleiman et al. (2006) a novidade
do planejamento estratégico na cidade do Rio de Janeiro, que passa a partir do
segundo plano estratégico a “considerar as escalas diferenciadas, porém
interligadas, configurando uma administração voltada à reformatação geral da
cidade, ou seja, um plano totalizante” (conforme o modelo progressista) de modo
diferente como foi desencadeado no primeiro plano estratégico baseado na gestão
por projetos urbanos pontuais, característicos dos anos 1990, “estruturado
principalmente a partir do interesse do capital, sendo legitimado e consolidado
indiretamente pelo Estado”, deslocando o recorte espacial da escala do local,
149
As considerações aqui apresentadas acerca dos modelos de planejamento, inclusive sobre o
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro, têm caráter
mais ilustrativo, sem a pretensão de aprofundar ou esgotar a discussão, o que fugiria ao escopo da
presente tese.
150
As Figuras 3.2.2.2 a 3.2.2.6, incluídas no item 3.2 a seguir, apresentam, respectivamente, os
mapas do município do Rio de Janeiro com as divisões administrativas adotadas no Plano Diretor de
1992 e modificações; as do Plano Diretor de 2011 em vigor; a divisão nas 12 regiões do
Planejamento Estratégico II; a divisão nas 4 macro-zonas de ocupação urbana do Plano Estratégico
(2009-2012) em vigor e; a divisão em bacias e sub-bacias hidrográficas.
 188

atributo do espaço intra-urbano, para o Rio de Janeiro na sua totalidade e,

possivelmente, para escalas maiores (ABREU, 1987; KLEIMAN et al., 2006, p.16 e
17).

Pode-se sintetizar que a aplicação simultânea ao território da cidade do Rio de

Janeiro dos planos diretores e dos planos e projetos estratégicos tem sido
viabilizada pela apropriação parcial de ambos por parte do executivo municipal. Ao
mesmo tempo em que são utilizados instrumentos do plano diretor, concretizam-se
projetos do planejamento estratégico e a cidade se submete à influência do
urbanismo regulador, com suas formas racionais – eficientes e funcionais – de
organização do território; concomitantemente aos expedientes do urbanismo
operacional, chamado também de ativo, cuja ênfase consiste na ação (ARAÚJO,
2005). Cabe considerar que os planos estratégicos, ao contrário do plano diretor,
não são objetos de aprovação por Lei, podendo por isto sofrer alterações em
qualquer circunstância sem discussão na Câmara Municipal do Rio de Janeiro,
associa-se a isto a sua característica de ação através de projetos pontuais,
articulados ou não a uma visão mais geral da cidade, esta, contemplada no plano
diretor. Tais contradições acabaram por favorecer a aplicação do zoneamento
(funcionalista)151 como instrumento principal de planejamento e as sucessivas
alterações da legislação urbanística, muitas vezes sob a intenção de viabilizar, ou
adequar determinada iniciativa pontual ao contexto urbano geral, resultando
especialmente na alteração de alinhamentos viários e de parâmetros de uso e
ocupação do solo152, em geral concentradas nas áreas mais valorizadas da cidade.

Na verdade, o que se depreende da leitura do resumo das expansões e

intervenções no Rio de Janeiro, aqui exposto, é que tal dinâmica tem sido verificada
desde o início da expansão da cidade, agravando-se o grau de intervenção e
também as conseqüências negativas à qualidade de vida urbana para a maioria dos
moradores. Ou seja, o processo de desenvolvimento do Rio de Janeiro, guarda na
complexidade e diversidades de atuações, permanências e contradições,

151
A discussão acerca do zoneamento, conforme visto, encontra-se no item 2.4.2.
152
Esta dinâmica de alteração de parâmetros urbanísticos está sistematizada nos itens 3.2 a 3.4.
Cabe ressaltar que entre aos anos de 1992 e 2002 foram listados 211 expedientes (incluindo-se
Leis, Projetos de Lei, Decretos, Leis Complementares, Projetos de Lei Complementar e Resoluções)
que apresentavam modificações de parâmetros de uso e ocupação do solo (ARAÚJO, 2005, Anexos:
Tabela 4) e, 541 Decretos foram exarados entre os anos de 1993 a 2008 (não incluídos os Decretos
que tratam de nomes de rua e praças) alterando a legislação urbanística em geral, não só os
parâmetros (KAUFFMANN LEIVAS, 2010).
 189

possibilidades de revelar conexões importantes para o entendimento desta dinâmica

e para a construção da sustentabilidade urbana, especialmente se articulada à
gestão de recursos hídricos oportunizando a superação do planejamento
contemporâneo. A partir da análise desta síntese do desenvolvimento e crescimento
da cidade, também sistematizada no Quadro 3.1.1 a seguir, podem-se destacar as
constantes transformações urbanas, a utilização de diversos recursos de
planejamento incluindo a legislação urbanística viabilizando ou normatizando estas
atuações. O estudo da evolução da legislação urbanística da cidade do Rio de
Janeiro, tratada resumidamente no item 3.2 adiante, ilustra este processo trazendo
luz ao importante papel dos indicadores como elementos facilitadores das alterações
na legislação, no uso e nas feições da cidade.
 190
QUADRO 3.1.1 - Rio de Janeiro: Expansões e Intervenções
PERÍODO POPULAÇÃO CARACTERÍSTICAS DA EXPANSÃO URBANA INTERVENÇÃO URBANA – LEGISLAÇÃO, PROJETOS E PLANOS
Século Núcleo urbano na várzea seca entre os Morros do Castelo, de
Reduzida
XVI São Bento, da Conceição, e de Santo Antônio.
COLONIAL Século Início séc XVIII Expansão urbana pela planície até o Campo de Santana, em Primeiros regulamentos urbanísticos editados pelas ordenações reais tratavam de arruamentos, aspectos
XVII / 10.000 hab lotes com casas acanhadas sem jardim e grudadas umas nas construtivos e posturas. Precursores do urbanismo: mestres-do-risco (Mestre Valentim - obra do Passeio
XVIII Final 44.000 outras. Público), seguidos dos engenheiros–militares (Brigadeiro Alpoim) e dos arquitetos-paisagistas (Grandjean de
Malha urbana chega à Cidade Nova, Mata-Porcos, Catumbi e Montigny 1816 e Auguste Glaziou (1861) entre outros. O major Henrique de Beaupaire Rohan, em 1843 propôs
Início um plano de remodelação da cidade, englobando aspectos de saneamento e embelezamento com visão dos
do Em 1818 São Cristóvão (Zona Norte) e à Glória, Catete, Botafogo e
Laranjeiras (Zona Sul). Instalam-se as chácaras, em centro de problemas urbanos bem adiantada para a época.
Século 110.000 hab
XIX lote, nas grandes propriedades fracionadas situadas nas
IMPERIAL periferias
Expansão da cidade com residências ainda com um ou dois
Final do Primeiro Plano de Intervenções para a cidade de 1875, elaborado pela Comissão de Melhoramentos buscando
pavimentos para a Zona Sul até Copacabana e em direção à
Século 500.000 hab inclusive a resolução de problemas de saneamento e inundações, propondo obras de canalização e retificação
Zona Norte e ao longo da linha férrea, surgindo os subúrbios
XIX. de rios, drenagem, alargamento e pavimentação de ruas.
com população pobre.
Decretos: a partir de 1902 os Projetos de Alinhamento (PAs) definiam índices e taxas para construção e
Política sanitarista e de renovação urbana de Pereira Passos e
Em 1906 ocupação dos terrenos; em 1903, Decreto 391 legitimou diversas intervenções da Reforma de Pereira Passos
seus sucessores. Surgem as primeiras favelas. A urbanização
De 1900 800.000 hab (1902-1906) e PALs. Em 1924, um novo código (em substituição ao de 1903): “novo padrão de construções”,
chega à Lagoa e Leblon e, em São Cristóvão e periferia. Iniciou-
a 1930 Em 1920 permite intensificação da ocupação urbana. Em 1927, o Plano Agache estabelece controle edilício e urbanístico,
se a integração urbana com a Baixada Fluminense e a
1.158.000 hab com áreas para moradia, comércio e indústria. Privilegia o centro da cidade e áreas valorizadas, e aloca pobres
renovação, adensamento e verticalização de áreas da cidade.
na periferia.
Plano Agache influenciou adoção do zoneamento da cidade consolidado no Decreto 6.000/37, Código de
Processo de urbanização se acelera na direção sul,
Em 1950 Obras, de influência racionalista, inalterado até 1947 incentivou o adensamento e verticalização da cidade.
Jacarepaguá e periferia. Proliferam as favelas em “convivência
De 1930 2.377.000 hab Vários projetos de renovação urbana a partir da década de 50. Proliferam as “kitchenettes” (Botafogo e
pacífica” com as áreas nobres. Acentua-se o processo de
a 1960 Em 1960 Copacabana) problema minimizado com o Decreto 1.509/63. Adensamento e verticalização continuam
renovação urbana com verticalização de bairros (Copacabana e
3.300.431 hab favorecidos pelo Decreto “E” 991/61 que permite gabarito único para toda a cidade ainda maior que os doze
Centro).
pavimentos previstos no Decreto 6.000/37.
O Plano Doxíades (1965) propôs intervenção viária e sistematizou dados estatísticos sobre a cidade,
Rápido adensamento e expansão urbana na direção oeste modernização da legislação. Lei de Desenvolvimento Urbano do Estado da Guanabara, Lei 1.574/67
(Barra da Tijuca e Jacarepaguá) e periferias. Renovação urbana regulamentada pelo Decreto “E” 3.800/70 (ambos ainda em vigor) incentiva o adensamento da cidade e
De 1960 Em 1980 e consolidação de vários sub-centros. A intervenção na malha favorece o desenvolvimento de áreas de comércio e serviços (CBs). O Decreto 322/76 tenta regulamentar este
a 1980 5.090.723 hab viária e a remoção de favelas. Legislação urbanística do Rio um processo, mas favorece homogeneização físico-espacial e aumento das atividades da construção civil. Em
REPÚBLICA
conjunto disperso e descoordenado de leis que se modificam, 1977, o PUB RIO busca caracterização do município, diretrizes para o desenvolvimento urbano (sentido oeste),
se superpõem muitas vezes em conflito. nova regionalização (APs e UEPs) e cria os PEUs procurando consolidar os PAs e PALs. Elaboram-se ainda o
Pit Metrô (1971) e o Plano Lucio Costa para a Barra da Tijuca e Baixada de Jacarepaguá (1965-71).
Projeto Corredor Cultural (1984), Projetos de revitalização urbana, de 1988 a 1993, Prefeito Marcelo Alencar.
Plano Diretor Decenal (1992). Movimentos Ambientalistas (ECO 92). Plano Estratégico I (1993): Rio Sempre
Expansão na direção da Barra da Tijuca e Recreio dos Rio, Linha Amarela, Programa Favela Bairro, Rio Cidade.
Bandeirantes, com luxuosos condomínios fechados. 1993 – 1996 Prefeito César Maia, Secretário de Urbanismo Luiz Paulo Conde: Linha Vermelha, COMPUR,
Em 1991
Preservação urbana e ambiental, urbanização de favelas. Movimentos para elaboração de PEUs. Plano Estratégico da Cidade do Rio de Janeiro: Rio Sempre Rio (1993).
5.480.768 hab
Aprovação do Plano Diretor de 1992. Desenvolvimento 1996 – 2001 Prefeito Luiz Paulo Conde, Secretária de Urbanismo Hélia Nacif Xavier: PPPs, conceito de projeto
Em 2000
sustentável, elaboração de PEUs, a partir de 2001, polêmicas e urbano com maior flexibilidade.
De 1980 5.851.914 hab
contradições de interesses na apropriação e uso da cidade. 2001 – 2004 Prefeito César Maia, Secretário de Urbanismo Alfredo Sirkis: Plano Estratégico II (As Cidades da
a 2010 Em 2005
Processo de transição do planejamento racional-funcionalista Cidade), 12 planos estratégicos regionais. Estatuto da Cidade (2001). Encaminhado o Substitutivo do Plano
6.094.183 hab
para o estratégico, desde os anos 90. Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro (2001).
Em 2010
Revisões do Plano Estratégico a cada gestão e do Plano Diretor 2005 – 2008 Prefeito César Maia, Secretário de Urbanismo Augusto Ivan P. de Freitas: Jogos Pan-americanos,
6.323.037 hab
em fevereiro de 2011. Cidade do Samba, Zona Portuária, Cidade da Música). Plano de Legado Urbano e Ambiental RIO 2016.
Necessidade de superação do planejamento contemporâneo. 2009 – 2012 Prefeito Eduardo Paes, Secretário de Urbanismo Sérgio Rabaça Moreira Dias: Plano Estratégico da
Prefeitura do Rio de Janeiro 2009-2012: Pós 2016 – O Rio mais Integrado e Competitivo. Aprovada revisão do
Plano Diretor (2011).

Fonte: Elaboração da autora com base nas referências adotadas no texto Rio de Janeiro: Expansões e Intervenções.
 191

3.2. ARCABOUÇO JURÍDICO URBANÍSTICO DA CIDADE DO RIO DE JANEIRO

O crescimento urbano do Rio de Janeiro vem ao longo do tempo sendo

normatizado e regulamentado por arcabouço jurídico urbanístico que vem se
consolidando, conforme se verifica a partir da leitura do percurso histórico da cidade
(resumido no item anterior), em processo também muitas vezes contraditório de
busca da sustentabilidade urbana.

Neste sentido, uma questão prioritária que hoje se coloca é a integração dos
planejamentos urbano, de recursos hídricos e ambientais que a legislação já tem
recomendado, inclusive a adoção da bacia hidrográfica como unidade de gestão,
junto a diversas regulamentações e limites dos impactos negativos ao ambiente
urbano e natural. O texto a seguir (item 3.2.1) procura destacar nas interfaces dos
aspectos de recursos hídricos, urbanos e ambientais as principais e mais gerais
normas aplicadas à gestão integrada das águas urbanas.

Na dinâmica da expansão urbana do Rio de Janeiro, como também destacado

no item anterior, tem se configurado em um conjunto de normas muitas vezes em
sobreposição, contraditórias e em descompasso com as necessidades da maioria da
população por melhores condições de vida urbana. As evidências mais diretas deste
processo podem ser observadas nas alterações da legislação urbanística e,
especificamente na legislação de uso do solo tratada no item 3.2.2, com ênfase nas
modificações dos parâmetros urbanísticos consideradas no item 3.2.3 e, também
evidenciadas na aplicação no estudo de caso na Barra da Tijuca (item 3.2.4). Com
base nestas considerações apresenta-se então no item 3.2.5 o desenvolvimento da
proposta do novo indicador, o IOS-BH.

Para tal, selecionaram-se, sob cada enfoque principal de investigação do

presente estudo: integração dos planejamentos (incluindo a bacia hidrográfica como
unidade de gestão) e legislação urbanística (e indicadores), as variantes que melhor
pudessem identificar na evolução da legislação urbanística os reflexos dos
movimentos de expansão e intervenção no Rio de Janeiro com vistas à superação
da insustentabilidade.
 192

3.2.1. Interfaces dos Aspectos de Recursos Hídricos, Urbanos e Ambientais

A construção da sustentabilidade urbana, conforme visto, questão bastante

ampla e nem sempre consensual em diversos pontos, entretanto, tem se
consolidado na perspectiva da integração dos planejamentos urbano, do ambiente e
das águas.
A questão urbana, enquanto questão social e ainda articulada à questão
ambiental e de recursos hídricos assumiu este enfoque já na promulgação da
Constituição Federal, em 1988, que, entre outros aspectos, dedicou capítulos
especiais ao Meio Ambiente e à Política Urbana, expressando entre outros o objetivo
de garantir o bem–estar dos habitantes das cidades e a competência da União
quanto aos planos e programas nacionais e regionais de ordenação do território e de
desenvolvimento. Instituiu o Plano Diretor para cidades com mais de vinte mil
habitantes como instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana e garantiu ao município autonomia para deliberar e executar sobre todos os
assuntos de interesse local. Destacam-se no texto constitucional alguns artigos que
tratam especificamente da questão urbana, ambiental e de recursos hídricos. O
Quadro 3.2.1.1 apresentado a seguir ilustra estes aspectos considerados
importantes para a gestão urbana de forma integrada e sustentável.

QUADRO 3.2.1.1 – Constituição Federal de 1988: Aspectos de Recursos

Hídricos, Urbanos e Ambientais
Artigos Assunto (Aspectos de Recursos Hídricos)
São bens da União: os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu
domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limite com outros países, ou
20, Inciso III
se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos
marginais e as praias fluviais.
20, Inciso IX São bens da União: os recursos minerais, inclusive os do subsolo.
Competência da União: Instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
21, Inciso XIX
hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso.
22, Inciso IV Competência Privativa da União: Legislar sobre as águas.
Competência Privativa da União: Legislar sobre jazidas, minas, outros recursos
22, Inciso XII
minerais.
Competência Comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
23, Inciso XI Registrar, acompanhar e fiscalizar as concessões de direitos de pesquisa e
exploração de recursos hídricos e minerais em seus territórios.
Incluem–se entre os bens dos Estados; as águas superficiais ou subterrâneas,
26, Inciso I fluentes, emergentes e em depósito, ressalvadas, neste caso, na forma da lei, as
decorrentes de obras da União.
 193

QUADRO 3.2.1.1 – Constituição Federal de 1988: Aspectos de Recursos

Hídricos, Urbanos e Ambientais (Continuação)
Artigos Assunto (Aspectos Urbanos)
Competência da União: Elaborar e executar planos nacionais e regionais de
21, Inciso IX
ordenação do território e de desenvolvimento econômico e social.
Competência da União: Instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
21, Inciso XX
habitação, saneamento básico e transportes urbanos.
Competência Comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
23, Inciso IX Promover programas de construções de moradia e a melhoria das condições
habitacionais e de saneamento básico.
30, Inciso I Competência dos Municípios: Legislar sobre assuntos de interesse local.
Competência dos Municípios: Suplementar a legislação federal e a estadual no que
30, Inciso II
couber.
Competência dos Municípios: Promover, no que couber, adequado ordenamento
30, Inciso VIII territorial, mediante planejamento e controle do uso do solo, do parcelamento e da
ocupação do solo urbano.
182 e 183 Política Urbana (Título VII, Capítulo II).
Artigos Assunto (Aspectos Ambientais)
Competência Comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
23, Inciso VI
Proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas.
Competência Comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
23, Inciso VII
Preservar as florestas, fauna e flora.
Competência Concorrente da União, dos Estados e do Distrito Federal: Legislar
24, Inciso VIII sobre responsabilidade por dano ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e
direitos de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.
225 Meio Ambiente (Título VIII, Capítulo VI).
Fonte: Elaboração da autora com base em Medauar (2002).

Cabe citar ainda nesta época, no que se refere à legislação federal, a

elaboração da proposta de gestão integrada de recursos hídricos; a criação do
Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos em 1988 e
posteriormente a formulação da Lei das Águas, Lei 9.433 de 08.01.97, importantes
marcos referentes à legislação de uso e proteção dos recursos hídricos, já
contemplando a bacia hidrográfica como unidade territorial de planejamento
(MEDAUAR, 2002). Em seguida somou-se a estas normas o Estatuto da Cidade, Lei
10.257 de 10.07.2001 que estabeleceu diretrizes gerais para a política urbana,
regulamentou a aplicação de instrumentos destinados a conferir uma função social à
propriedade urbana e determinou as condições para a elaboração e implantação dos
Planos Diretores, garantindo a Gestão Democrática das Cidades e explicitando o
conceito de sustentabilidade entendido como justiça social e ambiental. O Quadro
3.2.1.2 a seguir incluído apresenta de forma sistematizada estas normas juntamente
com a principal legislação federal relacionada ao meio ambiente natural e urbano.
Listaram-se adiante, no Quadro 3.2.1.3 a legislação de âmbito estadual e no
 194

Quadro 3.2.1.4153 das normas municipais: Lei Orgânica e Plano Diretor as interfaces
com os aspectos ambientais e de recursos hídricos.
Destacaram-se nestes quadros a correspondência mais direta com o tema
principal da tese: sustentabilidade urbana, buscando-se as variantes relacionadas à
gestão integrada das águas urbanas. Foram selecionadas, neste objetivo, a principal
legislação e a de caráter mais geral, agrupada por tipos de Atos Normativos (Lei,
Decreto Lei, Resolução e Portaria) e por data de promulgação, seguidas dos
comentários pertinentes.
Apresenta-se a seguir o Quadro 3.2.1.2154 que trata da interface dos aspectos
de recursos hídricos, urbanos e ambientais com a principal legislação federal.

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal
LEIS Nº / Data Ementa / Comentários Aspectos
4.132 de Define casos de desapropriação por interesse social e dispõe
URB
10.09.62 sobre sua aplicação.
4.717 de URB /
Regula a ação popular
29.06.65 MA/RH
4.771 de
Institui o Código Florestal. MA
15.09.65
6.403 de Modifica dispositivos do Decreto Lei 227 de 28.02.67 (Código de
MA
15.12.76 Mineração), alterado pelo Decreto Lei 318 de 17.03.67.
6.535 de Declara as florestas e matas virgens nas regiões metropolitanas de
MA/URB
15.06.78 preservação permanente (revogada).
6.726 de Dá nova redação ao parágrafo único do artigo 27 do Decreto Lei
RH
21.11.79 7.841 de 08.08.45 (Código de Águas Minerais).
6.766 de Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano, e dá outras
URB
19.12.79 providências.
6.803 de Estabelece diretrizes básicas para o zoneamento industrial nas
MA/ URB
02.07.80 áreas críticas de poluição.
6.902 de Dispõe sobre a criação de estações ecológicas e de áreas de
MA/ URB
27.04.81 proteção ambiental.
6.938 de Dispõe sobre a Política Nacional de Meio Ambiente, seus fins e
MA
31.08.81 mecanismos de formulação e aplicação, e dá outras providências.

153
Neste Quadro 3.2.1.4 foram consideradas apenas as duas normas gerais, Lei Orgânica e Plano
Diretor, favoráveis a identificação da interface dos aspectos principais aqui estudados, tendo em vista
a competência constitucional municipal de legislar sobre assuntos urbanos e, portanto a
preponderância do assunto na legislação municipal sobre os outros aspectos (recursos hídricos e
ambientais) mais presentes na legislação federal e estadual. As principais normas municipais estão
relacionadas no Quadro 3.2.2.1, no item 3.2.2., que trata do uso e ocupação do solo urbano.
154
As Declarações, Tratados e Atos Internacionais de importância ao tema não se encontram listados
neste quadro e sim, no Quadro 2.1.1.2 – Desenvolvimento Sustentável – Síntese Histórica,
apresentado no item 2.1.1.
 195

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
Disciplina a ação civil pública de responsabilidade por danos
causados ao meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de
7.347 de valor artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico e dá outras
MA
24.07.85 providências. Alterada pelas Leis 8.078/90; 8.884/94; 9494/97;
10.257/2001; MPV l.914-4 de 28.07.99; MPV 2.180-35 de
24.08.2001; Leis 11.448 de 15.01.2007 e 12.288 de 20.07.2010.
7.511 de Altera dispositivos da Lei 4.771 de 15.09. 65, que institui o novo
MA
07.07.86 Código Florestal (revogada).
7.661 de Institui o Plano Nacional de Gerenciamento Costeiro e dá outras
RH
16.05.88 providências. Prevê ainda o zoneamento costeiro.
Dispõe sobre a extinção de órgão e de entidade autárquica, cria o
7.735 de
Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Renováveis e MA
22.02.89
dá outras providências.
7.754 de Estabelece medidas para proteção das florestas existentes nas
MA/RH
14.04.89 nascentes dos rios e dá outras providências.
7.797 de Cria o Fundo Nacional de Meio Ambiente e dá outras providências.
MA
10.07.89 Alterada pelas Leis 8.028 de 12.04.90 e 8.134 de 27.12.90.
7.803 de Altera a redação da Lei 4.771 de 15.09.65 (Código Florestal) e
MA
18.07.89 revoga as Leis 6.535 de 15.06.78 e 7.511 de 07.07.86.
7.804 de Altera a Lei 6.938 de 31.08.81, a Lei 7.735 de 22.02.89 e a Lei
MA/ URB
18.07.89 6.803 de 02.07.80 (zoneamento industrial).
Dispõe sobre a política agrícola. Estabelece ainda no artigo19,
Inciso II a recomendação da realização de zoneamentos agro-
8.171 de ecológicos. Alterada pelas Leis 9.272/96; 9.712/98;
MA/URB
17.01.91 9.972/2000; 10.228/2000; 10.246/ 2001; 10.298/2001;
10.327/2001; 10.990\2004; 11.718 de 20.06.2008; 11.775 de
17.09.2008; 12.058 de 13.10.2009; LC137 de 26.08.2010.
Regulamenta a disposição no parágrafo 2º do artigo 176 da
8.901 de Constituição Federal e altera dispositivos do Decreto Lei 227 de
MA
30.06.94 28.02.67 – Código de Mineração, adaptando-o às normas
constitucionais vigentes.
Dispõe sobre a Política Nacional de Recursos Hídricos e institui o
9.433 de
Sistema Nacional de Recursos Hídricos. Alterada pela Lei 12.334 RH
08.01.97
de 20.09.2010.
Dispõe sobre as sanções penais e administrativas derivadas de
condutas e atividades lesivas ao meio ambiente. Alterada pela
9.605 de
MPV 2.163-41 de 23.08.01; Lei 9.985 de 18.06.2000; MPV 62 de MA
12.02.98
22.08.2002; Leis 11.284 de 02.03.2006; 11.428 de 22.12.2006;
12.305 de 02.08.2010 e 12.408 de 25.05.2011.
9.785 de Dispõe sobre o parcelamento do solo urbano e dá outras
URB
29.01.99 providências (altera Lei 6.766 de 19.12.79).
9.795 de Dispõe sobre a educação ambiental, institui a Política Nacional de
MA
27.04.99 Educação Ambiental e dá outras providências.
Dispõe sobre a prevenção, o controle e a fiscalização da poluição
9.966 de causada por lançamento de óleo e outras substâncias nocivas ou
MA/RH
28.04.2000 perigosas em águas sob jurisdição nacional e dá outras
providências.
Cria a Agência Nacional de Águas – ANA, responsável pela
9.984 de implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos – PNRH.
RH
17.07.2000 A deliberação e formulação da PNRH ficam a cargo da Secretaria
de Recursos Hídricos do Ministério do Meio Ambiente – SRH/MMA.
Regulamenta o artigo 225, parágrafo1º, incisos I, II, III e VII, da
9.985 de
Constituição Federal, institui o Sistema Nacional de Unidades de MA/URB
18.07.2000
Conservação da Natureza e dá outras providências.
 196

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
Dá nova redação aos artigos 9º e 12 da Lei 8.723 de 28.10.93, que
10.203 de
dispõe sobre a redução de emissão de poluentes por veículos MA
22.02.2001
automotores e dá outras providências.
Regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal,
10.257 de
estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras URB
10.07.2001
providências (Estatuto da Cidade).
10.406 de Institui o Código Civil, Revoga a Lei 3.071 de 01.01. 1916 - Código
URB/MA/RH
10.01.2003 Civil dos Estados Unidos do Brasil.
Dispõe sobre os contratos de gestão entre a Agência Nacional de
10.881 de Águas e entidades delegatárias das funções de Agências de Águas
RH
09.06.2004 relativas à gestão de recursos hídricos de domínio da União e dá
outras providências.
Dispõe sobre a gestão de florestas públicas para a produção
sustentável; institui, na estrutura do Ministério do Meio Ambiente, o
Serviço Florestal Brasileiro - SFB; cria o Fundo Nacional de
11.284 de
Desenvolvimento Florestal - FNDF; altera as Leis 10.683 de MA
02.03.2006
28.05.2003; 5.868 de 12.12.1972; 9.605 de 12.02.1998; 4.771 de
15.09.1965; 6.938 de 31.08.1981 e 6.015 de 31.12.1973 e dá
outras providências. (Alterada pela Lei 11.516 de 28.08.2007).
Estabelece diretrizes nacionais para o saneamento básico; altera
11.445 de as Leis 6.766 de 19.12.1979; 8.036, de 11.05.1990; 8.666 de
MA
05.01.2007 21.06. 1993; 8.987 de 13.02.1995; revoga a Lei 6.528 de
11.05.1978 e dá outras providências.
Dispõe sobre o Programa Minha Casa, Minha Vida – PMCMV e a
regularização fundiária de assentamentos localizados em áreas
urbanas; altera o Decreto Lei 3.365 de 21.06.1941; as Leis 4.380
11.997 de
de 21.08.1964; 6.015 de 31.12.1973; 8.036 de 11.05.1990 e URB
07.07.2009
10.257 de 10.07.2001 e a M P 2.197-43 de 24.08.2001 e dá outras
providências. Alterada pelas Leis 12.058 de 13.10.2009; 12.350 de
20.12.2010 e 12.424 de 16.06.2011.
Altera as Leis 9.478 de 06.08.1997 e 9.847 de 26.10.1999, que
dispõem sobre a política e a fiscalização das atividades relativas ao
abastecimento nacional de combustíveis; o parágrafo 1º do artigo
12.490 de 9º da Lei 8.723 de 28.10.1993, que dispõe sobre a redução de
MA
16.09.2011 emissão de poluentes por veículos automotores; as Leis 10.336 de
19.12.2001, e 12.249 de 11.06.2010; o Decreto Lei 509 de
20.03.1969; a Lei 10.683 de 28.05.2003; revoga a Lei 7.029 de
13.09.1982 e dá outras providências.
Institui os Programas de Apoio à Conservação Ambiental e o de
12.512 de
Fomento às Atividades Produtivas Rurais. Altera as Leis 10.696 de MA
14.10.2011
02.07.2003; 10.836 de 09.01.2004 e 11.326 de 24.07.2006.
DECRETOS LEI
Ementa / Comentários Aspectos
Nº / Data
7.841 de Código de águas minerais. Estabeleceu normas para o
RH
08.08.45 aproveitamento das águas minerais.
Código de Minas. Dá nova redação ao Decreto Lei 1.985 de
29.01.1940. Estabeleceu a competência da União na
administração dos recursos minerais e a sistemática do regime de
aproveitamento dos mesmos. Reconheceu as águas subterrâneas
227 de como substâncias minerais de valor econômico e formadoras de
MA
28.02.67 jazida. Alterado pelos DLs 318 de 14.03.1967; 330 de 13.09.1967;
723 de 31.07.1969; 1.038 de 21.10.1969; Leis 6.403 de
15.12.1976; 6.567 de 24.09.1978; 7.085 de 21.12.1982; 7.805 de
18.07.1989; 7.886 de 20.11.1989; 8.522 de 11.12.1992; 8.901 de
30.06.1994; 9.314 de 14.11.996 e 9.827 de 27.08.1999.
 197

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
1.413 de Dispõe sobre o controle da poluição do meio ambiente provocada
MA
14.08.75 por atividades industriais.
DECRETOS
Ementa / Comentários Aspectos
Nº / Data
24.643 de
Código das Águas. RH
10.07.34
76.389 de Dispõe sobre as medidas de prevenção e controle da poluição
MA
03.10.75 industrial.
84.017 de
Regulamenta os parques nacionais brasileiros. URB
21.09.79
Dispõe sobre a ocupação de faixas de domínio de rodovias e de
84.398 de terrenos de domínio público e a travessia de hidrovias, rodovias e
URB
16.01.80 ferrovias, por linha de transmissão, sub-transmissão e distribuição
de energia elétrica e dá outras providências.
89.336 de Dispõe sobre as reservas ecológicas e áreas de relevante
MA/URB
31.01.84 interesse ecológico, e dá outras providências.
94.076 de Institui o Programa Nacional de Micro-bacias Hidrográficas e dá
RH
05.03.87 outras providências.
97.822 de Institui o Sistema de Monitoramento Ambiental e dos Recursos
MA
08.06.89 Naturais por Satélite, SIMARH e dá outras providências.
98.897 de
Dispõe sobre as reservas extrativistas, e dá outras providências. MA
30.01.90
Regulamenta a Lei 6.902 de 27.04.81, e a Lei 6.938 de 31.08.81,
99.274 de que dispõem, respectivamente, sobre a criação de estações
MA/URB
06.06.90 ecológicas e áreas de proteção ambiental e sobre a Política
Nacional do Meio Ambiente, e dá outras providências.
99.556 de Dispõe sobre a proteção das cavidades naturais subterrâneas
MA
01.10.90 existentes no território nacional e dá outras providências.
1.298 de
Aprova o regulamento das florestas nacionais – FLONAS. MA
27.10.94
1.922 de Dispõe sobre o reconhecimento das reservas particulares do
MA
05.06.96 patrimônio natural.
Dispõe sobre o Programa Piloto para Proteção das Florestas
2.119 de
Tropicais do Brasil e sobre a sua Comissão de Coordenação, e dá MA
13.01.97
outras providências.
2.612 de Regulamenta o Conselho Nacional de Recursos Hídricos e dá
RH
09.06.98 outras providências.
3.179 de Dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às condutas
MA
21.09.99 e atividades lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
3.420 de Dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Florestas – PNF,
MA
20.04.2000 e dá outras providências.
Dispõe sobre a instalação, aprova a Estrutura Regimental e o
3.692 de Quadro Demonstrativo dos Cargos Comissionados e dos Cargos
RH
19.12.2000 Comissionados Técnicos da Agência Nacional das Águas – ANA e
dá outras providências.
Regulamenta o artigo 55 da Lei 9.985 de 18.07.2000, que institui o
3.834 de Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza, e
MA
05.06.2001 delega competência ao Ministro de Estado do Meio Ambiente para
a prática do ato que menciona, e dá outras providências.
Acrescenta artigo ao Decreto 3.179 de 14.09.99, que dispõe sobre
3.919 de
a especificação das sanções aplicáveis às condutas e atividades MA
14.09.2001
lesivas ao meio ambiente, e dá outras providências.
4.281 de Regulamenta a Lei 9.795/1999 que institui a Política Nacional de
MA
25.06.2002 Educação Ambiental, e dá outras providências.
 198

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
Regulamenta o artigo9, inciso II, da Lei 6.938 de 31.08.1981,
4.297 de
estabelecendo critérios para o Zoneamento Ecológico-Econômico MA/URB
10.07.2002
do Brasil - ZEE, e dá outras providências.
4.326 de Institui no âmbito do Ministério do Meio Ambiente o Programa
MA
08.08.2002 Áreas Protegidas da Amazônia, e dá outras providências.
Regulamenta artigos da Lei 9.985 de 18.07.2000, que dispõe sobre
4.340 de
o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – MA
22.08.2002
SNUC, e dá outras providências.
Acresce parágrafo ao artigo 47-A do Decreto 3.179 de 21.09.99,
4.592 de
que dispõe sobre a especificação das sanções aplicáveis às MA
11.02.2003
condutas lesivas ao meio ambiente.
4.613 de
Regulamenta o Conselho Nacional de Recursos Hídricos. RH
11.03.2003
4.864 de Acresce e revoga dispositivos do Decreto 3.420 de 20.04.2000,que
MA
24.10.2003 dispõe sobre a criação do Programa Nacional de Florestas – PNF.
Dá nova redação à alínea “e” do inciso I do artigo 3º do Decreto
4.927 de 2.119 de 13.01.97, que dispõe sobre o Programa Piloto para a
MA
23.12.2003 Proteção das Florestas Tropicais do Brasil e sua Comissão de
Coordenação.
Estabelece definições e procedimentos sobre o controle de
5.440 de qualidade da água de sistemas de abastecimento e institui
RH
04.05.2005 mecanismos e instrumentos para divulgação de informação ao
consumidor sobre a qualidade da água para o consumo humano.
5.975 de Regulamenta artigos das Leis 4.771/1965; 6.938/1981;
MA
30.11.2006 10.650/2003; altera Decretos 3.179/1999 e 3.420/2000.
6.063 de Regulamenta Lei 11.284/2006 que dispõe sobre a gestão de
MA
20.03.2007 florestas públicas para a produção sustentável.
RESOLUÇÕES
Ementa Aspectos
Nº / Data
CONAMA 04/85
Dispõe sobre as reservas ecológicas. MA
de 18.09.85
Disciplina o estudo de impacto ambiental. Dispõe sobre critérios
CONAMA 01/86
básicos e diretrizes gerais para o Relatório de Impacto Ambiental – MA
de 23.01.86
RIMA.
CONAMA 20/86
Dispõe sobre a classificação dos corpos d’água. MA/RH
de 08.06.86
CONAMA 06/87
Dispõe sobre o licenciamento ambiental de obras de grande porte. MA/URB
de 16.09.87
CONAMA 09/87
Disciplina a realização de audiências públicas. MA
de 03.12.87
CONAMA 05/88
Submete obras de saneamento ao licenciamento ambiental. MA
de 15.06.88
CONAMA 06/88
Dispõe sobre o inventário de resíduos industriais. MA
de 15.06.88
CONAMA 10/88
Dispõe sobre as áreas de proteção ambiental. MA/URB
de 14.12.88
CONAMA 12/89
Dispõe sobre as áreas de relevante interesse ecológico. MA/URB
de 14.09.89
CONAMA 09/90 Dispõe sobre o licenciamento ambiental para pesquisa e extração
MA
de 06.12.90 de minerais classes I, III. IV, V, VI, VII, VIII e IX.
CONAMA 10/90 Dispõe sobre o licenciamento ambiental para extração de mineral
MA
de 06.12.90 classe II.
CONAMA 06/91 Dispõe sobre o tratamento de resíduos sólidos provenientes de
MA
de 19.09.91 estabelecimentos de saúde, portos e aeroportos.
 199

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
CONAMA 04/93 Considera de caráter emergencial, para fins de zoneamento e
MA/URB
de 31.03.93 proteção, as formações nativas de restinga.
Estabelece normas para tratamento e disposição de resíduos
CONAMA 05/93
sólidos oriundos de serviços de saúde, portos, aeroportos e MA
de 05.08.93
terminais ferroviários e rodoviários.
CONAMA 03/96
Define vegetação remanescente de Mata Atlântica. MA
de 18.04.96
CONAMA 09/96 Define ‘corredores entre remanescentes’ de que trata o artigo 7º do
MA
de 24.10.96 Decreto 750/93.
CONAMA
Dispõe sobre o licenciamento ambiental e distribuição de
237/97 de MA
competências entre União, estados e municípios.
19.12.97
CONAMA
274/2000 de Revisa os critérios de balneabilidade em águas brasileiras. RH
29.11.2000
CONAMA
Institui o Programa Nacional de Despoluição de Bacias
06/2001 de RH/MA
Hidrográficas.
20.03.2001
ANA Dá nova redação à Resolução ANA 06/2001 de 20.03.200, que
26/2002 de instituiu o Programa Nacional de Despoluição de Bacias RH/MA
07.02.2002 Hidrográficas.
CONAMA Dispõe sobre os parâmetros, definições e limites de Áreas de
302/2002 de Preservação Permanente de reservatórios artificiais e o regime de MA/URB
20.03.2002 uso do entorno.
CONAMA
Dispõe sobre parâmetros, definições e limites de Áreas de
303/2002 de MA/URB
Preservação Permanente.
20.03.2002
Estabelece os critérios para a habilitação no Programa Nacional de
ANA
Despoluição de Bacias Hidrográficas, dos empreendimentos
117/2002 de RH/MA
localizados em rios de domínio da União que ainda não possuam
17.06.2002
Comitê de Bacia instituído e instalado e dá outras providências.
CONAMA
Dispõe sobre a criação, normatização e o funcionamento dos
339/2002 de MA/URB
jardins botânicos, e dá outras providências.
03.11.2003
Dispõe sobre a classificação dos corpos de água e diretrizes
CONAMA ambientais para o seu enquadramento, bem como estabelece as
357/2005 de condições e padrões de lançamento de efluentes, e dá outras RH/MA
18.03.2005 providências. Alterada pelas Resoluções 370/ 2006, 397/ 2008,
410/ 2009 e 430/ 2011.
Dispõe sobre os casos excepcionais, de utilidade pública, interesse
CONAMA
social ou baixo impacto ambiental, que possibilitam a intervenção
369/2006 de MA/URB
ou supressão de vegetação em Área de Preservação Permanente
29.03.2006
– APP.
Define os empreendimentos potencialmente causadores de
CONAMA
impacto ambiental nacional ou regional para fins do disposto no
378/2006 de MA
inciso III, parágrafo 1o, artigo19 da Lei 4.771 de 15.09.1965, e dá
20.10.2006
outras providências. Alterada pela Resolução 428/ 2010.
CONAMA Cria e regulamenta o sistema de dados e informações sobre a
379/2006 de gestão florestal no âmbito do Sistema Nacional do Meio Ambiente MA
20.10.2006 – SISNAMA.
CONAMA
Dispõe sobre a classificação e diretrizes ambientais para o
396/2008 de RH/MA
enquadramento das águas subterrâneas e dá outras providências.
07.04.2008
 200

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
Altera o inciso II do parágrafo 4o e a Tabela X do parágrafo 5o,
ambos do artigo 34 da Resolução do Conselho Nacional do Meio
CONAMA
Ambiente - CONAMA 357/ 2005, que dispõe sobre a classificação
397/2008 de RH/MA
dos corpos de água e diretrizes ambientais para o seu
07.04.2008
enquadramento, bem como estabelece as condições e padrões de
lançamento de efluentes. Alterada pela Resolução 410/ 2009.
CONAMA
Estabelece critérios e diretrizes para o licenciamento ambiental de
404/2008 de MA/URB
aterro sanitário de pequeno porte de resíduos sólidos urbanos.
12.11.2008
CONAMA Estabelece critérios e diretrizes para o licenciamento ambiental de
412/2009 de novos empreendimentos destinados à construção de habitações de MA/URB
13.05.2009 Interesse Social.
CONAMA Estabelece diretrizes para as campanhas, ações e projetos de
422/2010 de Educação Ambiental, conforme Lei 9.795 de 27.04.1999, e dá MA
23.03.2010 outras providências.
Dispõe, no âmbito do licenciamento ambiental sobre a autorização
do órgão responsável pela administração da Unidade de
CONAMA Conservação (UC), de que trata o parágrafo 3º do artigo 36 da Lei
428/2010 de 9.985 de 18.07.2000, bem como sobre a ciência do órgão MA/URB
17.12.2010 responsável pela administração da UC no caso de licenciamento
ambiental de empreendimentos não sujeitos a EIA-RIMA e dá
outras providências.
Ato Normativo. Aprova o Regulamento do Programa de
ANA 71/2011 de
Despoluição de Bacias Hidrográficas – PRODES para o exercício MA/RH
14.03.2011
de 2011. Alterada pela Resolução 310 de 23.05.2011.
PORTARIAS
Ementa Aspectos
Nº / Data
SEMA 01 de Estabelece normas e critérios gerais para exame e classificação
RH
09.12.74 das águas de recreação balneária.
GM 13 de Estabelece classificação das águas interiores do Território
RH
15.01.76 Nacional.
MINTER 53/79 Dispõe sobre o tratamento, transporte e disposição final de
MA
de 01.03.79 resíduos sólidos.
Estabelece normas para localização e construção de instalações
MINTER 124/80
que armazenem substâncias potencialmente causadoras de MA/RH/URB
de 20.08.80
poluição hídrica.
MMA 220/2003
Institui o Comitê de Integração de Políticas Ambientais – CIPAM. MA
de 12.05.2003
Estabelece os requisitos mínimos quanto ao credenciamento,
MMA 319/2003 registro, certificação, qualificação, habilitação, experiência e
MA
de 15.08.2003 treinamento profissional de auditores ambientais para execução de
auditorias ambientais que especifica.
Institui Grupo de Trabalho para propor diretrizes, programas,
instrumentos e ações direcionadas a estimular a restauração e a
MMA 354/2006 preservação das Áreas de Preservação Permanente-APPs; propor
MA
de 11.12.2006 estratégias e instrumentos para o monitoramento das APPs;
planejar as atividades a serem desenvolvidas para a campanha
nacional "Vamos cuidar das APPs”.
Instituir, no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, Comissão
Permanente com a finalidade de sugerir procedimentos para
MMA 357/2006
articulação e integração das ações e temas conexos do Conselho MA/RH
de 18.11.2006
Nacional do Meio Ambiente-CONAMA e do Conselho Nacional de
Recursos Hídricos-CNRH.
 201

QUADRO 3.2.1.2 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Federal (Continuação)
Instituir Grupo de Monitoramento Permanente para o
MMA 031/2007 acompanhamento da Resolução CONAMA 362 de 23.06.2005, que
MA
de 23.02.2007 dispõe sobre o recolhimento, a coleta e a destinação final de óleo
lubrificante usado ou contaminado.
Designar os representantes dos órgãos e entidades, indicados por
seus titulares, para compor a Comissão Permanente de articulação
MMA 590/2007
e integração do Conselho Nacional do Meio Ambiente-CONAMA e MA/RH
de 05.12.2007
do Conselho Nacional de Recursos Hídricos-CNRH, instituída pela
Portaria 357 de 18.11.2006.
Regula os procedimentos para apuração de infrações
Instrução administrativas por condutas e atividades lesivas ao meio
Normativa ambiente, a imposição das sanções, a defesa ou impugnação, o
MA
IBAMA 14de sistema recursal e a cobrança de multa e sua conversão em
19.05.2009 prestação de serviços de recuperação, preservação e melhoria da
qualidade ambiental no âmbito do IBAMA.
Fonte: Elaboração da autora com base em ANA (2011a); Rio de Janeiro (2011a);
Medauar (2002) e Brasil (2011).

A legislação de âmbito regional (estadual) da mesma forma que no nível

federal também apresenta novas formulações, principalmente a partir do final da
década de 80, em contribuição para a construção da sustentabilidade urbana,
conforme exemplificado para o Estado do Rio de Janeiro no Quadro 3.2.1.3, a
seguir, que relaciona os dispositivos da constituição estadual e as principais normas
que tratam dos aspectos urbanos, de meio ambiente e dos recursos hídricos.

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
CONSTITUIÇÃO
ESTADUAL de 89 Assunto Aspecto
Artigos
Política Urbana (Título VII, Capítulo III), competência de legislar do
229 a 241 Município e, do Estado onde couber de acordo com a Constituição URB
Federal.
Meio Ambiente (Título VII, Capítulo VIII), competência do Estado
261 a 282 em comum com a União e Municípios de acordo com a MA
Constituição Federal.
Incluso em Meio
Ambiente,
Recursos Hídricos, competência de legislar privativa da União de
especialmente nos RH
acordo com a Constituição Federal.
incisos V, VII e
XIX do artigo261
DECRETOS LEI
Ementa Aspecto
Nº / Data
Cria o conselho deliberativo e o conselho consultivo da Região
13 de 15.03.75 URB
Metropolitana do Rio de Janeiro e dá outras providências.
Altera disposições do regulamento de zoneamento aprovado pelo
77 de 29.04.75 URB
Decreto “E” 3.800 de 20.04.1970, e dá outras providências.
 202

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
(Continuação)
Dispõe sobre prevenção e controle da poluição do meio ambiente
134 de 16.06.75 MA
no Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências.
LEIS
Ementa Aspecto
Nº / Data
Cria o Parque Estadual da Pedra Branca, no Município do Rio de
2.377 de 28.06.74 MA/URB
Janeiro;
Dispõe sobre o zoneamento industrial na Região Metropolitana do
466 de 22.10.81 MA/URB
Rio de Janeiro.
Dispõe sobre a Política Estadual de Defesa e Proteção das Bacias
650 de 11.01.83 MA/RH
Fluviais e Lacustres do Rio de Janeiro;
Dispõe sobre a proteção às florestas e demais formas de
690 de 01.12.83 MA
vegetação natural e dá outras providências.
Estabelece normas para a concessão da anuência prévia do
estado aos projetos de parcelamento do solo para fins urbanos
784 de 05.10.84 MA/URB
nas áreas declaradas de interesse especial à proteção ambiental e
dá outras providências.
940 de 17.12.85 Preservação de coleções hídricas. MA/RH
Dispõe sobre obrigatoriedade de plantio de árvores em todos os
965 de 06.06.86 loteamentos a serem aprovados no estado do Rio de Janeiro, e dá URB/MA
outras providências.
1.060 de 17.11.86 Institui o Fundo Especial de Controle Ambiental – FECAM. MA
1.071 de 18.11.86 Cria o Instituto Estadual de Florestas. MA
Define as áreas de interesse especial do Estado e dispõe sobre os
imóveis de área superior a 1.000.000m2 (hum milhão de metros
quadrados) e imóveis localizados em áreas limítrofes de
1.130 de 12.02.87 MA
municípios, para efeito do exame e anuência prévia a projeto de
parcelamento do solo para fins urbanos, a que se refere o artigo
13 da Lei 6.766/79.
Institui o comitê de defesa do litoral do estado do Rio de Janeiro -
1.204 de 07.10.87 MA
CODEL e dá outras providências.
Institui a política florestal do estado do Rio de Janeiro e dá outras
1.315 de 07.06.88 MA
providências.
Dispõe sobre a criação de área de proteção ambiental - APA de
1.331 de 12.07.88 Gericinó/Mendanha nos municípios de Nova Iguaçu, do Rio de MA/URB
Janeiro e Nilópolis.
Dispõe sobre os procedimentos vinculados à elaboração, análise e
1.356 de 03.10.88 MA
aprovação dos estudos de impacto ambiental.
Institui e Fundação Superintendência Estadual de Rios e Lagoas -
1.671 de 21.06.90 RH
SERLA.
Dispõe sobre a elaboração do plano diretor das áreas de proteção
1.681 de 19.07.90 MA
ambiental criadas no estado, e dá outras providências.
Estabelece medidas de proteção ambiental da Baía de
1.700 de 29.08.90 MA
Guanabara.
Dispõe sobre a criação dos "Parques das Dunas" em todo o
1.807 de 03.04.91 MA/URB
estado.
Institui o Selo Verde, em todo território do estado do Rio de
1.844 de 21.07.91 Janeiro, com o fim de identificar produtos fabricados e MA
comercializados que não causem danos ao meio ambiente.
Normatiza a elaboração de Auditorias Ambientais no Estado do
1.898 de 26.11.91 MA
Rio de Janeiro.
Dispõe sobre a criação do Parque Estadual da Serra da Tiririca e
1.901 de 29.1.91 MA/URB
dá outras providências.
 203

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
(Continuação)
Dispõe sobre a criação de Área de Proteção Ambiental - APA -
2.189 de 05.12.93 MA/URB
Tijuca, no município do Rio de Janeiro.
Institui a Área de Proteção Ambiental - APA - da Ilha do
2.195 de 17.12.93 MA/URB
Camembê, na baía de Guanabara, no município do Rio de Janeiro.
Autoriza o poder executivo a criar a Reserva Ecológica da Ilha
2.318 de 22.09.94 MA/URB
Grande.
Autoriza o Poder Executivo a criar o Fórum Estadual de
2.484 de 18.12.95 Acompanhamento do Programa de Despoluição da Baía de MA
Guanabara.
Proíbe a construção, a qualquer título, de dispositivos que venham
URB/RH/
2.717 de 24.04.97 a obstruir canais de irrigação pelo mar, ou alterar o entorno das
MA
lagoas, em suas configurações naturais.
Cria, no âmbito do estado do Rio de Janeiro, o Programa da
Agenda 21, com a finalidade de normatizar, facilitar e integrar as
2.787 de 15.09.97 MA
ações necessárias ao planejamento sócio-econômico-ambiental
participativo.
Institui a Política Estadual de Recursos Hídricos que regulamenta
toda a estrutura operacional estadual para gerenciamento dos
3.239 de 02.08.99 recursos hídricos, incluindo instrumentos e sistemas (Sistema RH
Estadual de Gerenciamento de Recursos Hídricos – Comitês de
Bacia Hidrográfica).

Dispõe sobre a educação ambiental, institui a política estadual de

3.325 de educação ambiental, cria o programa estadual de educação
MA
17.12.1999 ambiental e complementa a Lei Federal 9.795/99 no âmbito do
estado do Rio de Janeiro.
Dispõe sobre as sanções administrativas derivadas de condutas
3.467 de
lesivas ao meio ambiente no estado do Rio de Janeiro, e dá outras MA
14.09.2000
providências.
3.760 de Cria a área de Proteção Ambiental da Bacia do Rio Guandu e
MA
07.01.2002 determina providências para defesa da qualidade da água.
3.832 de Institui o dia estadual de limpeza das praias no estado do Rio de
MA
13.05.2002 Janeiro.
4.051 de Dispõe sobre a criação do programa S.O.S rio Paraíba do Sul,
RH/MA
30.12. 2002 objetivando a sua revitalização, no estado do Rio de Janeiro.
Fica determinada a realização do zoneamento ecológico -
econômico do estado do Rio de Janeiro, observados, no que
4.063 de
couber, os princípios e objetivos estabelecidos no Decreto Federal URB/MA
02.01.2003
4.297/2002, que estabelece os critérios para zoneamento
ecológico - econômico do Brasil.
4.247 de Dispõe sobre cobrança p/ utilização dos recursos hídricos de
RH
16.12.2003 domínio Estado do Rio de Janeiro e dá outras providências.
Modifica a Lei 1.356 de 03.10.1988, que dispõe sobre os
4.517 de
procedimentos vinculados à elaboração, análise e aprovação dos MA
17.01.2005
estudos de impacto ambiental.
4.943 de Dispõe sobre a implantação de aterros sanitários na Região
URB/MA
20.12.2006 Metropolitana do Rio de Janeiro.
4.962 de Cria o fundo estadual de habitação de interesse social - FEHIS e
URB
20.12.2006 dá outras providências.
Altera a Lei 1.356 de 03.10.1988, que dispõe sobre os
5.000 de
procedimentos vinculados à elaboração, análise e aprovação dos MA
08.03.2007
estudos de impacto ambiental.
 204

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
(Continuação)
Dispõe sobre o zoneamento ecológico-econômico do estado do
5.067 de
Rio de Janeiro e definindo critérios para a implantação da URB/MA
09.07.2007
atividade de silvicultura econômica no estado do Rio de Janeiro.
5.068 de Institui o Programa Estadual de Parcerias Público-Privadas -
URB
11.07.2007 PROPAR.
Dispõe sobre a criação do Instituto Estadual do Ambiente – INEA e
5.101 de sobre outras providências para maior eficiência na execução das
MA
04.10.2007 políticas estaduais de meio ambiente, de recursos hídricos e
florestais.
5.192 de Dispõe sobre a Elaboração do Plano Diretor Metropolitano do
URB
16.01.2008 estado do Rio de Janeiro.
Altera a Lei 4.247 de 16.12.2003, que dispõe sobre a cobrança
5.234 de
pela utilização dos recursos hídricos de domínio do estado do Rio RH
05.05.2008
de Janeiro e dá outras providências.
5.293 de
Cria o Conselho Estadual das Cidades do Rio de Janeiro. URB
21.07.2008
Institui vias verdes para a prática de turismo ecológico à margem
5.481 de
de ferrovias em desuso, cursos d'água, represas e estradas URB/MA
22.06.2009
vicinais.
5.690 de Institui a política estadual sobre mudança global do clima e
URB/MA
15.04.2010 desenvolvimento sustentável e dá outras providências.
DECRETOS
Ementa Aspecto
Nº / Data
Dispõe sobre a prevenção e o controle da poluição do meio
134 de 16.06.65 MA
ambiente no Estado do Rio de Janeiro e da outras providências.
Aprova Normas de Segurança Contra Incêndio e Pânico previstas
897 de 21.09.76 URB
no Código de Segurança Contra Incêndio e Pânico.
Institui o Sistema de Licenciamento de Atividades Poluidoras –
1.633 de 21.12.77 MA
SLAP.
Regulamenta, em parte, os Decretos Lei 39 de 21.03.75 e 134 de
16.06.75. Institui o Sistema de Proteção dos Lagos e Cursos
2.330 de 08.01.79 RH
d’Água do Estado do Rio de Janeiro, regula a aplicação de multas
e dá outras providências.
Regulamenta a Lei 1.130 de 12.02.87, localiza as Áreas de
Interesse Especial do interior do Estado, e define as normas de
9.760 de 11.03.87 URB
ocupação a que deverão submeter-se os projetos de loteamento e
desmembramento a que se refere o artigo 13 da Lei 6.766/79.
11.376 de Institui o Comitê de Defesa do Litoral do Estado do Rio de Janeiro
RH
02.06.88 – CODEL.
13.123 de
Altera o Decreto 9.760 de 11.03.87 e dá outras providências. URB
29.06.89
Transforma, mediante autorização do Poder Legislativo, a
15.159 de Superintendência Estadual de Rios e Lagoas - SERLA, entidade
RH
24.07.90 autárquica, na Fundação Superintendência Estadual de Rios e
Lagoas –SERLA e dá outras providências.
26.174 de
Institui o Conselho Gestor da Baía de Guanabara. RH
14.04.2000
Dispõe sobre o Conselho Estadual de Recursos Hídricos do
32.862 de Estado do Rio de Janeiro, instituído pela Lei Estadual 3.239 de
RH
12.03.2003 02.08.99, revoga o Decreto 32.225 de 21.11.2002 e dá outras
providências.
 205

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
(Continuação)
35.724 de Dispõe sobre a Regulamentação do artigo 47 da Lei 3.239 de
12.06.2004 02.08.1999, que autoriza o Poder Executivo a instituir o Fundo
RH
Estadual de Recursos Hídricos - FUNDRHI, e dá outras
providências.
40.156 de Estabelece os procedimentos técnicos e administrativos para a
17.10.2006 regularização dos usos de água superficial e subterrânea, bem
RH
como, para ação integrada de fiscalização com os prestadores de
serviço de saneamento básico, e dá outras providências.
41.974 de Regulamenta o artigo 24 da Lei 4.247 de 16.12.2003, e dá outras
RH
03.08.2009 providências.
RESOLUÇÕES Nº
Ementa Aspecto
/ Data
CECA 804 de
Determina a metodologia de codificação de bacias hidrográficas. RH
20.02.86
Define mecanismos e critérios para Regularização de Débitos
INEA de
Consolidados referentes à Cobrança Amigável pelo uso de RH
24.08.2009
Recursos Hídricos de domínio do Estado do Rio de Janeiro.

Estabelece os procedimentos a serem adotados pelas entidades

delegatórias de funções de competência das agências de água
INEA 13 de
para compras e contratação de obras e serviços com emprego de RH
05.07.2010
recursos públicos, nos termos do artigo9 da Lei Estadual 5.639 de
06.01.2010.

Define regras e procedimentos para a arrecadação, aplicação e

INEA 27 de apropriação de receitas e despesas nas sub-contas das regiões
RH
28.12.2010 hidrográficas e do INEA de Recursos Financeiros do Fundo
Estadual de Recursos Hídricos - FUNDRHI.
DELIBERAÇÕES
Ementa Aspecto
Nº / Data
CECA 12 de
Aprova diretrizes para corpos receptores. RH
10.11.77
CECA 18 de
Classificação dos corpos d’água. RH
16.02.78
CECA 19 de Roteiros para apresentação de projetos para tratamento de
MA
16.02.78 efluentes líquidos.
CECA 26 de
Estabelece critérios para lançamento de efluentes líquidos. MA
06.07.78
CECA 38 de
Controle de poluição da água. MA
23.11.78
CECA 44 de Programa de Auto-controle, POCON. Especifica freqüência de
MA
01.02.79 medições, coleta de amostra e análises de efluentes líquidos.
CECA 48 de Aprova o Regulamento de Fiscalização da Superintendência
RH
08.03.79 Estadual de Rios e Lagoas - SERLA.
CECA 49 de Delega poderes e competência à SERLA para aplicação de multas
RH
17.05.79 previstas no Decreto 2.330 de 08.01.79
PORTARIAS
Ementa Aspecto
Nº / Data
SERLA 261A de Determina normas para demarcação de faixas marginais de
RH
31.07.97 proteção em lagos, lagoas e lagunas e dá outras providências.
SERLA 324 de Define base legal para estabelecimento da largura mínima da
RH
28.08.2003 Faixa Marginal de Proteção (FMP) e dá outras providências.
 206

QUADRO 3.2.1.3 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos (RH),

Urbanos (URB) e Ambientais (MA) com a Legislação Estadual
(Continuação)
Estabelece os procedimentos técnicos e administrativos para
SERLA 385 de emissão de autorização para perfuração de poços com a finalidade
RH
12.04.2005 de pesquisa sobre a produção e disponibilidade hídrica para o uso
de águas subterrâneas de domínio de Estado do Rio de Janeiro.
SERLA 462 de Estabelece os procedimentos técnicos e administrativos para
10.07.2006 regularização dos usos de recursos hídricos, superficiais e
subterrâneos, na área de abrangência das Bacias Hidrográficas RH
dos rios Guandu, da Guarda, e Guandu-mirim no Estado do Rio de
Janeiro.
SERLA 555 de Regulamenta o Decreto Estadual 40.156, de 17.10.2006, que
10.02.2005 Estabelece os procedimentos técnicos e administrativos para
regularização dos usos de água superficial e subterrânea pelas
RH
soluções alternativas de abastecimento de água e para a ação
integrada de fiscalização com os prestadores de serviços de
saneamento e dá outras providências.
SERLA 567 de Estabelece critérios gerais e procedimentos técnicos e
07.05.2007 administrativos para cadastro, requerimento e emissão de Outorga
RH
de Direito de Uso de recursos hídricos de domínio do Estado do
Rio de Janeiro, e dá outras providências.
SERLA 591 de Estabelece os Procedimentos Técnicos e Administrativos para
14.08.2007 Emissão da Declaração de Reserva de Disponibilidade Hídrica e
de Outorga para uso de Potencial de Energia Hidráulica para RH
aproveitamentos hidrelétricos em rios de domínio do Estado do Rio
de Janeiro e dá outras providências.
Portaria Conjunta
Cria o Protocolo Único para a Requisição de Licenciamento
SEA/FEEMA/
155 Ambiental. MA
SERLA/IEF
001/2007
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (2011 e 2011a).
.

Na Cidade do Rio de Janeiro, a Lei Orgânica do Município de 1990 dedicou um

capítulo especial à Política Urbana visando a qualidade de vida para os habitantes e
destacou no capítulo que trata do meio ambiente a preocupação com os recursos
hídricos expressa, entre outros momentos na “adoção das áreas de bacias e sub-
bacias hidrográficas como unidades de planejamento e execução de planos,
programas e projetos” (artigo 463 inciso II) como instrumento para assegurar o
controle e preservação ambiental (RIO DE JANEIRO, 1992).

Encontrava-se no Plano Diretor Decenal da Cidade do Rio de Janeiro de 1992

(LC 16/1992) contemplada, em diversos trechos, entre outras, a atenção com os
impactos ambientais e com a gestão dos recursos hídricos de forma articulada ao

155
Em 2009 a FEEMA - Fundação Estadual de Engenharia do Meio Ambiente foi oficialmente fundida
à SERLA - Superintendência Estadual de Rios e Lagoas e ao IEF- Instituto Estadual de Florestas,
substituídos pelo INEA - Instituto Estadual do Ambiente.
 207

planejamento urbano exemplificada na recomendação constante no inciso XII do

artigo 129: “realização de estudos por bacias hidrográficas, para determinação de
taxa de impermeabilização do solo, a fim de subsidiar a elaboração de plano de
macro-drenagem e da legislação urbanística” (RIO DE JANEIRO, 1996).

O plano diretor revisto, Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável

do Município do Rio de Janeiro (LC 111/2011) mantém estas preocupações
especialmente quando trata no artigo 8º parágrafo único: “a ordenação do território
observará também as condições ambientais, tendo como referência as bacias e sub-
bacias hidrográficas definidas pelos maciços montanhosos e baixadas”, definidas
também como unidades territoriais para o planejamento, controle do
desenvolvimento urbano e gestão dos recursos hídricos e ambientais (artigo 36,
inciso V). Destaca-se ainda, em caráter inovador156, no artigo 36 parágrafo 2º que:

para a elaboração de Planos de Estruturação Urbana, conforme o

estabelecido no artigo 68 desta Lei Complementar poderão ser instituídas
Unidades Espaciais de Planejamento que correspondem a um ou mais
bairros em continuidade geográfica, bem como a bacias ou sub-bacias
hidrográficas, facilitando a articulação entre o planejamento urbano e a
gestão dos recursos hídricos (RIO DE JANEIRO, 2011c).

O Plano se dedica especialmente às questões dos recursos hídricos,

ambientais, áreas verdes e livres, de práticas sustentáveis, educação ambiental,
controle da poluição e outras relevantes para o desenvolvimento urbano sustentável.

Certamente estes foram alguns dos avanços importantes da regulamentação

das questões urbana e ambiental, em especial, para a integração aos recursos
hídricos no sentido de uma cidade com melhor qualidade de vida. Desta forma
podem-se destacar nesta legislação municipal mais geral: Lei Orgânica do Município
do Rio de Janeiro (de 05.04.1990) e Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável
do Município do Rio de Janeiro (Lei Complementar 111 de 01.02.2011) as interfaces
dos aspectos urbanísticos, de meio ambiente e de recursos hídricos, conforme se
apresentam no Quadro 3.2.1.4 a seguir.

156
Coincidindo, conforme já comentado, com a proposição constante nas emendas encaminhadas
em 2010 à revisão do Plano Diretor (KAUFFMANN, 2010), como desdobramento dos estudos
realizados em Kauffmann (2003) e Kauffmann et al. (2004) entre outros, da adoção dos Projetos de
Estruturação Urbana, PEUs como unidades de planejamento urbano em correspondência a bacias ou
sub-bacias hidrográficas.
 208

QUADRO 3.2.1.4 – Interface dos Aspectos de Recursos Hídricos, Urbanos e

Ambientais na Lei Orgânica e no Plano Diretor do Município do Rio de Janeiro
LEI ORGÂNICA MUNICIPAL
Assunto
de 05.04.1990
artigos 421 a 459 Política Urbana (Título VI, Capítulo V);
artigos 460 a 481 Meio Ambiente (Título VI, Capítulo VI);
Saneamento Básico (Título VI, Capítulo VII), inclui o
artigos 482 a 492
aspecto de proteção aos corpos hídricos e abastecimento.
artigos 311 inciso I; 461 inciso X alínea a;
Bacia Hidrográfica
463 inciso II
artigos 30 inciso XXXVIII; 32; 228
parágrafo 1º; 461 inciso VIII e IX; 463 Recursos Hídricos
inciso VI; 469; 483
LEI COMPLEMENTAR
Assunto
111 de 01.02.2011
Título I - artigos 1 a 7 da Política Urbana e Ambiental
artigos 2º inciso III; 3º inciso III; 7º inciso II Meio Ambiente
Título II - artigos 8 a 36 do Ordenamento Territorial
artigos 8º parágrafo único; 30 parágrafo Unidade de Planejamento e Gestão Integrada –
3º; 36 inciso V e parágrafo 2º Bacia e Sub-bacia Hidrográfica
artigos 36 inciso V e parágrafo 2º; Recursos Hídricos
artigos 14; 15; 16 inciso III; 25; 30
Meio Ambiente
parágrafo 1º; 32 inciso IV; 35 inciso IV;
Título III - artigos 37 a 158 dos Instrumentos da Política Urbana
artigo 116 Recursos hídricos
artigos 38; 45; 58 inciso II; 63; 64 inciso
III; 69 inciso II; 70 inciso III; 97 inciso IV;
98 parágrafo 2º; 105; 107; 108; 113; 117 Meio Ambiente
parágrafo 2º; 123; 125; 129; 146; 147
inciso VI
Título IV - artigos 159 a 297 das Políticas Públicas Setoriais
Unidade de Planejamento e Gestão Integrada –
artigos 161 inciso XXI; 219 inciso VIII;
Bacia e Sub-bacia Hidrográfica
artigos 161 inciso XXI; 163; 164; 171 a
Recursos Hídricos
172 subseção II; 189 inciso IV; 224; 255;
artigos 159; 160 a 195 Capítulo II; 213;
216; 219 inciso III; 224; 247 inciso I; 250; Meio Ambiente
281 inciso V; 295 inciso II;
das Estratégias de Implementação, Acompanhamento e
Título V - artigos 298 a 325
Controle do Plano Diretor
artigos 304 inciso II; 311 parágrafo 3º;
Meio Ambiente
314;
Título VI - artigos 325 a 337 Disposições Gerais, Transitórias e Finais
Anexos
Unidade de Planejamento e Gestão Integrada –
Anexo III
Bacia e Sub-bacia Hidrográfica
Anexo III Meio Ambiente
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (1992 e 2011c).
 209

Ressalta-se então a importância da articulação da legislação urbanística com a

gestão dos recursos hídricos e do meio ambiente, com vistas à sustentabilidade
urbana, aqui aplicada à cidade do Rio de Janeiro. Pode-se depreender da
sistematização apresentada que no que se refere à legislação, conforme ao longo do
presente texto já foi pontuado, o caminho para a sustentabilidade se encontra
normatizado. Especialmente a partir da década de 1980 se observa a preocupação
com as questões ambientais, conservação e preservação da cidade, dos recursos
naturais e da qualidade de vida. A recomendação da adoção da bacia hidrográfica
como unidade dos planejamentos se insere nas normas sob os contextos urbano, de
recursos hídricos e ambiental. A participação popular foi sendo também cada vez
mais respaldada pelos textos legais que acompanharam as demandas por
democratização da cidade. Considera-se, entretanto, observando-se o agravamento
do quadro de insustentabilidade das cidades, conforme especialmente abordado no
capítulo 2, incluindo-se à aplicação ao Rio de Janeiro (item 3.1), que o arcabouço
jurídico tem se mostrado insuficiente para a consecução dos objetivos propostos. Em
que pesem os aspectos da precariedade da fiscalização do cumprimento das leis,
dos diversos entraves e conflitos de interesses na sua elaboração e execução e
mesmo na gestão da cidade, cabe destacar dentre as questões especialmente
relacionadas à legislação, a variante indicador ou parâmetro e o seu desempenho
até então. Ou seja, os parâmetros na legislação urbanística aparentemente apenas
números, abstrações, se revelam excelentes camufladores das conseqüências das
alterações nos textos legais, normalmente o adensamento e o aumento do potencial
construtivo. O estudo apresentado a seguir, no item 3.4, ilustra bem esta situação. A
observação da evolução da legislação de uso do solo do Rio de Janeiro e dos
exemplos das intervenções nos bairros de Copacabana, Lagoa e Barra da Tijuca,
apresentados a seguir, face às expansões da cidade, resumidas no item 3.1,
também permitem iluminar o desempenho destes indicadores.
 210

3.2.2. Legislação de Uso do Solo do Rio de Janeiro

A Legislação Urbanística da cidade do Rio de Janeiro, conforme já comentado,

foi se constituindo, por acréscimos e sobreposições, às vezes conflitantes, numa
“colcha de retalhos” e foi sendo regulamentada157 nos Planos, Projetos e Planos
Diretores da Cidade do Rio de Janeiro, em concomitância com os mais recentes
Planos Estratégicos158 e, detalhada no Código de Obras, Lei de Uso e Ocupação do
Solo, Regulamentos de Zoneamentos, de Parcelamento do Solo, Código de
Posturas etc. e, diversas Leis e Decretos de Modificações e Acréscimos, muitas
vezes relacionados aos bairros e não raramente alterando as áreas de planejamento
e parâmetros urbanísticos, o que interessa particularmente ao presente trabalho.
O território do Município do Rio de Janeiro obedeceu inicialmente à divisão
administrativa em 5 Áreas de Planejamento - APs, formadas por agrupamento de 34
Regiões Administrativas -RAs e estas por grupos de bairros, definidos no Plano
Diretor de 1992 e emendas modificativas regulamentadas, conforme Mapa 1 (Figura
3.2.2.2). A seguir, com a revisão do Plano Diretor em 2011, as APs foram subdividas
conforme aparecem no Mapa 2 (Figura 3.2.2.3). O Plano Estratégico II (2001-2004)
(As Cidades da Cidade) considera ainda a divisão do município em 12 regiões (12
planos estratégicos regionais), apresentadas no Mapa 3 (Figura 3.2.2.4). Os Planos
Estratégicos: Plano de Legado Urbano e Ambiental RIO 2016 (2005-2008) e Plano
Estratégico da Prefeitura do Rio de Janeiro 2009-2012: Pós 2016 – O Rio mais
Integrado e Competitivo adotam as Macro-zonas de Ocupação Urbana
representadas no Mapa 4 (Figura 3.2.2.5) e também referenciadas no Plano Diretor
de 2011. Cabe ressaltar que estas setorizações territoriais não guardam
correspondência com bacias hidrográficas, estas delimitadas no Mapa 5 – Figura
3.2.2.6. A Figura 3.2.2.1159 a seguir, que apresenta os limites da Área de
Planejamento - AP4 em sobreposição ao da Bacia de Jacarepaguá, região que inclui
a Barra da Tijuca, onde se situam os terrenos de aplicação de alterações
urbanísticas do presente trabalho (apresentados no estudo de caso no item 3.4)
ilustra bem a não compatibilidade do zoneamento urbano com os limites de sub-
bacias hidrográficas.

157
No item 1.2.2. Palavras-Chave mais Utilizadas apresenta-se a definição resumida da legislação
urbanística.
158
Conforme apresentado no item 3.1 acerca das expansões e intervenções no Rio de Janeiro.
159
A Figura 3.2.2.1 apresenta a Bacia do Rio Morto área de aplicação de diversos estudos da taxa de
impermeabilização do solo (TI) (KAUFFMANN et al., 2004, 2005 e outros).
 211

FIGURA 3.2.2.1 - Limites da Área de Planejamento - AP4 e da Bacia de Jacarepaguá.

Fonte: Rosa (2004 apud KAUFFMANN et. al, 2004).

Tal incompatibilidade (identificada a partir também da comparação entre os

Mapas 1 a 5 - Figuras 3.2.2.2 a 3.2.2.5 adiante incluídos) dificulta bastante a
adoção da bacia hidrográfica como a melhor unidade do planejamento urbano
integrado ao de recursos hídricos e ambientais (conforme tem se discutido ao longo
deste texto), reforçando a utilidade de instrumentos como o IOS-BH (desenvolvido a
seguir, item 3.5) que oportunizem esta opção e, ainda dificultem as alterações
constantes da legislação urbanística, especialmente de seus parâmetros.
Cabe considerar, entretanto, conforme já comentado a nova proposição
constante do Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do
Rio de Janeiro (LC 111/2011), de instituir, para a elaboração de Planos de
Estruturação Urbana (os novos PEUs), Unidades Espaciais de Planejamento que
reúnem um ou mais bairros em continuidade geográfica, em correspondência a
bacias ou sub-bacias hidrográficas (artigo 36 parágrafo 2º) (RIO DE JANEIRO,
2011c), o que pode se constituir em iniciativas inovadoras e promissoras quanto à
articulação do planejamento urbano com o de recursos hídricos.
 212

FIGURA 3.2.2.2 – Mapa 1 do Município do Rio de Janeiro – Divisões Administrativas até 2008. Fonte: Rio de Janeiro (2011b).
 213

FIGURA 3.2.2.3 – Mapa 2 do Município do Rio de Janeiro – Divisões

Administrativas - Plano Diretor de 2011. Fonte: Rio de Janeiro (2011c).

FIGURA 3.2.2.4 – Mapa 3 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em 12 Regiões

de Planos Estratégicos Regionais. Fonte: Rio de Janeiro (2001).
FIGURA 3.2.2.5 – Mapa 4 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em 4 Macro-zonas de Ocupação Urbana. Fonte: Rio de Janeiro (2007).
214
FIGURA 3.2.2.6– Mapa 5 do Município do Rio de Janeiro – Divisão em Bacias e Sub-bacias Hidrográficas. Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
215
 216

Ilustrando estas intervenções na legislação urbanística do Rio de Janeiro, as

principais normas que tratam da legislação de uso do solo, com as ementas,
ressaltando as modificações e alterações de parâmetros urbanísticos encontram-se
sistematizadas no Quadro 3.2.2.1 a seguir, relacionadas também às principais
conseqüências no contexto urbano, apropriadas a partir do item 3.1 que trata da
sistematização do processo de expansão da cidade do Rio de Janeiro. Após este
quadro apresenta-se o Quadro 3.2.2.2 que trata especialmente das alterações ao
Decreto 322/1976 que aprova o regulamento de zoneamento do município do Rio de
Janeiro e se constitui numa das principais normas de legislação do solo. Cabe
destacar, conforme já comentado, que a escolha deste conjunto de normas
considerou a sua importância e caráter geral de aplicação, bem como a sua
especificidade de regulamentação do uso do solo e, portanto maior potencial para
evidenciar mais diretamente as alterações realizadas na cidade, inclusive por
alteração de parâmetros urbanísticos, o que interessa particularmente à presente
tese. A variante selecionada: característica principal inclui as principais alterações,
inclusive de parâmetros, relacionadas às normas (apresentadas em ordem
cronológica crescente), suas ementas e observações necessárias, estruturam o
Quadro 3.2.2.1, seguido do Quadro 3.2.2.2 e das considerações pertinentes.
 217

QUADRO 3.2.2.1 – Principal Legislação de Uso do Solo – Rio de Janeiro

CARACTERÍSTICA/
NORMAS Nº/
EMENTAS MODIFICAÇÃO OBSERVAÇÕES
DATA
PRINCIPAL
Pioneiro na preocupação
Plano de remodelação do com a salubridade
1816 centro da cidade e do Campo habitacional e orientação Proposta.
de Sant’Ana. das casas em relação ao
sol e ventos.
Aspectos de saneamento
Plano de remodelação da e embelezamento com
1843 Proposta.
cidade. visão dos problemas
urbanos adiantada .
Plano de Intervenções para a Autoria da Comissão de Primeiro plano de caráter
1875
cidade. Melhoramentos. geral.
Definem o desenho das
ruas, alturas e Parte das reformas de
1902 Projetos de Alinhamento-PAs. proporções das Pereira Passos
edificações, taxas de (1902/1906).
ocupação dos terrenos.
Demolições de prédios e
Regulamento para a Legitimou diversas habitações populares,
Decreto 391 de Construção, Reconstrução, intervenções das arrasamento de morros,
1903 Acréscimos e Consertos em reformas de Pereira aterros, execução de vias
Prédios. Passos. com privilégio para o
centro e sul da cidade.
Decreto de Substitui o Decreto de Maior intensificação da
Novo padrão de construções.
1924 1903. ocupação urbana.
Controle edilício e
Não implantado, mas
urbanístico separando
influenciou adoção do
Plano de Remodelação, áreas para moradia,
zoneamento da cidade
1927 Extensão e Embelezamento, comércio e indústria.
consolidado no Decreto
Plano Agache. Privilegiava o centro da
6.000/37, denominado
cidade e determinadas
Código de Obras.
áreas mais valorizadas.
Decreto 5481 Modifica parâmetros Verticalização e
Altera legislação.
de 1928. urbanísticos. adensamento urbano.
Acelera-se a urbanização
Decreto 5.595 Verticalização e
Altera legislação. principalmente na direção
de 1935 adensamento urbano.
da zona sul.
Incentivou o
adensamento e
verticalização da cidade
Com forte influência
principalmente no litoral
Decreto racional/funcionalista, se
Código de Obras. da zona sul, no centro e
6.000/37 manteve praticamente
ao longo das principais
inalterada até 1967.
vias de circulação.
Permite gabarito de 12
pavimentos.
Permitiu gabarito único para
Decreto “E” 991 toda a cidade ainda maior que Modifica parâmetros Verticalização e
de 1961 os doze pavimentos previstos urbanísticos. adensamento urbano.
no Decreto 6000/37.
Este tipo de apartamento
se multiplicava
Decreto 1.509
Trata de “kitchenettes”. principalmente na zona Restritivo.
de 1963
sul, nos bairros de
Botafogo e Copacabana.
Estabelece normas para o Incentiva adensamento
desenvolvimento urbano e Plano de uso e ocupação na cidade e favorece o
Lei 1.574 de
regional do Estado da do solo. Altera legislação desenvolvimento de
11.12.1967
Guanabara e dá outras anterior. áreas de comércio e
providências. serviços (CBs).

QUADRO 3.2.2.1 – Principal Legislação de Uso do Solo
(Continuação)
Decreto “E” Aprovou os Regulamentos:
3.800 de (RLF); (RPT); (RCE); (RZ);
20.04.1970 (RAMME).
Aprova projeto do traçado da
Linha Prioritária do
Decreto 4.927
Metropolitano do Rio de
de 11.06.1971
Janeiro, e dá outras
providências.
Decreto 322 de
Aprova o Regulamento de
03.03.1976
Zoneamento do Município do
(alterado por 5
Rio de Janeiro. Revoga o
LCs, 11 Leis e
Decreto "E” 3.800 de 1970.
97 Decretos)160
Aprova o Plano Urbanístico
Decreto 1.269
Básico da Cidade do Rio de
de 27.10.1977
Janeiro - PUB/RIO.
Decreto 1.601 Código de Posturas
de 21.06.78 Municipais do Rio de Janeiro.
Consolida as Instruções
Normativas e os demais atos
complementares baixados
Decreto 3.046
para disciplinar a ocupação do
de 27.04.1981
solo na área da Zona Especial
5 (ZE-5), definida e delimitada
pelo Decreto 322 de 03.03.76.
LOM de Lei Orgânica do Município do
05.04.1990 Rio de Janeiro
Dispõe sobre a Política
Lei
Urbana do Município, institui o
Complementar
Plano Diretor Decenal da
16 de
Cidade do Rio de Janeiro e dá
04.06.1992
outras providências.
Lei 2.128 de Regula o instituto da
18.04.94 operação interligada.
Cria o macro-zoneamento da
Cidade do Rio de Janeiro,
Decreto 28.801
para orientar as ações de
de 05.12.2007
planejamento urbano e de
controle do uso do solo.
Lei Institui o Plano Diretor de
Complementar Desenvolvimento Sustentável
111/2011 de do Município do Rio de
01.02.2011 Janeiro.
Fonte: Elaborado pela autora com base nas referências adotadas para as Expansões e
Intervenções na Cidade do Rio de Janeiro (item 3.1) e demais relacionadas à legislação.
160
A lista da principal legislação que altera o Decreto 322/1976 se encontra no Quadro 3.2.2.2.
218
Regulamenta a Lei 1.574 Incentiva adensamento
de 11.12.1967. na cidade.
Pit Metrô.
Plano de uso e ocupação Entra em operação em
do solo. 1979.
“Cirurgias” na cidade.
Institui o zoneamento Regulamenta diversas
legal da cidade (mantido alterações, favorece
até hoje na sua maioria) homogeneização
utiliza o termo “N”, físico/espacial e aumento
equivalente ao IAT. Na das atividades da
ZE5 permanece o IAA. construção civil.
Estabelece diretrizes
Busca caracterização do
para o desenvolvimento
município e consolidação
urbano (sentido oeste) e
dos regulamentos,
nova regionalização (APs
decretos, PAAs e PALs.
e UEPs) e cria os PEUs.
Consolida as Posturas
Acompanhado dos
Municipais da Cidade Regulamentos de 1 a 26.
do Rio de Janeiro
Tem sido bastante
Plano Piloto para a
alterado. A área de
Baixada de Jacarepaguá
estudo de caso (item 3.4)
e Barra da Tijuca – Plano
se localiza na região de
Lúcio Costa.
aplicação deste plano.
O Quadro 3.2.1.4
apresenta a interface dos
Trata da política urbana
aspectos urbanos, de
no Capítulo V.
recursos hídricos e
ambientais com a LOM.
Plano de uso e
ocupação. Primeiro Plano Físico-Territorial
Plano Diretor do Rio de aos moldes funcionalistas
Janeiro. Permanecem foi revogado em 2011.
índices na ZE5 – IAA.
O uso deste recurso e a
Regulamenta os artigos valorização de áreas da
28 e 29 do Plano Diretor cidade são comentados
LC 16/1992. nos itens 2.4.2 e 3.3
(Quadro 3.3.2).
Plano de Legado Urbano
e Ambiental RIO 2016 –
Plano estratégico.
Regulamentação das
Ações pontuais.
macro-zonas
Institui instrumento de
aumento de índice de
IAT por outorga onerosa
em determinadas áreas.
Mantém IAT na ZE5 , Plano Físico-Territorial.
PEU Campo Grande,
PEU São Cristóvão, PEU
Vargens e AEIU do
Porto.
 219

QUADRO 3.2.2.2 – Legislação que Altera o Decreto 322 de 03/03/1976 –

Regulamento do Zoneamento do Município do Rio de Janeiro
TIPO DE
LISTA EM ORDEM CRONOLÓGICA
NORMA
Lei 361 de 18.10.1982; Lei 434 de 27.07.1983; Lei 495 de 09.01.1984; Lei 704 de
03.01.1985; Lei 1.322 de 27.07.1988; Lei 1.638 de 28.12.1990; Lei 1.825 de
Leis Nº (11)
26.11.1991; Lei 2.232 de 13.10.1994; Lei 2.236 de 14.10.1994; Lei 2.988 de
13.01.2000; Lei 4.887 de 28.08.2008.
Leis Lei Complementar 24 de 11.08.1994; Lei Complementar 42 de 03.11.1999; Lei
Complementares Complementar 54 de 10.01.2002; Lei Complementar 58 de 10.09.2002; Lei
Nº (5) Complementar 76 de 18.03.2005.
Decreto 362 de 09.04.1976; Decreto 562 de 06.09.1976; Decreto 835 de 01.02.1977;
Decreto 965 de 03.05.1977; Decreto 887 de 14.03.1977; Decreto 913 de 25.03.1977;
Decreto 1.025 de 22.06.1977; Decreto 1.271 de 27.10.1977; Decreto 1.912 de
01.12.1978; Decreto 1.913 de 01.12.1978; Decreto 1.599 de 21.06.1978; Decreto
1.607 de 23.06.1978; Decreto 1.629 de 10.07.1978; Decreto 2.045 de 28. 02.1979;
Decreto 2.108 de 14.03.1979; Decreto 2.150 de 11.05.1979; Decreto 2.367 de
08.11.1979; Decreto 2.400 de 30.11.1979; Decreto 2.418 de 05.12.1979; Decreto
2.472 de 25.01.1980; Decreto 2.541 de 25.03.1980; Decreto 2.542 de 26.03.1980;
Decreto 2.595 de 12.05.1980; Decreto 2.612 de 15.05.1980; Decreto 2.638 de
28.05.1980; Decreto 2.678 de 18.07.1980; Decreto 2.735 de 20.08.1980; Decreto
2.811 de 08.10.1980; Decreto 2.831 de 21.10.1980; Decreto 2.930 de 15.12.1980;
Decreto 2.939 de 19.12.1980; Decreto 3.044 de 23.04.1981; Decreto 3.046 de
27.04.1981; Decreto 3.087 de 02.06.1981; Decreto 3.103 de 16.06.1981; Decreto
3.155 de 21.07.1981; Decreto 3.188 de 20.08.1981; Decreto 3.219 de 15.08.1981;
Decreto 3.278 de 06.11.1981; Decreto 3.610 de 18.10.1982; Decreto 4.682 de
06.09.1984; Decreto 4.691 de 19.09.1984; Decreto 4.871 de 10.12.1984; Decreto
4.875 de 12.12.1984; Decreto 5.050 de 23.04.1985; Decreto 5.252 de 05.08.1985;
Decreto 5.269 de 14.08.1985; Decreto 5.280 de 23.08.1985; Decreto 5.345 de
Decretos Nº
23.09.1985; Decreto 5.458 de 07.11.1985; Decreto 5.519 de 27.11.1985; Decreto
(97)
5.616 de 20.12.1985; Decreto 5.725 de 19.03.1986; Decreto 5.840 de 21.05.1986;
Decreto 5.947 de 15.07.1986; Decreto 5.996 de 30.07.1986; Decreto 6.115 de
11.09.1986; Decreto 6.155 de 29.09.1986; Decreto 6.253 de 06.11.1986; Decreto
6.368 de 08.12.1986; Decreto 6.461 de 05.02.1987; Decreto 6.640 de 20.05.1987;
Decreto 6.464 de 09.02.1987; Decreto 6.790 de 07.07.1987; Decreto 6.881 de
10.08.1987; Decreto 7.001 de 07.10.1987; Decreto 7.024 de 15.10.1987; Decreto
7.051 de 29.10.1987; Decreto 7.284 de 11.12.1987; Decreto 7.438 de 29.02.1988;
Decreto 7.440 de 29.02.1988; Decreto 7.569 de 15.04.1988; Decreto 7.635 de
17.05.1988; Decreto 7.755 de 13.06.1988; Decreto 8.502 de 13.06.1989; Decreto
8.548 de 04.07.1989; Decreto 8.637 de 19.08.1989; Decreto 8.638 de 19.08.1989;
Decreto 8.712 de 14.09.1989; Decreto 8.851 de 25.10.1989; Decreto 9.123 de
30.12.1989; Decreto 9.132 de 15.01.1990; Decreto 9.966 de 18.01.1990; Decreto
9.314 de 07.05.1990; Decreto 9.316 de 07.05.1990; Decreto 9.448 de 09.07.1990;
Decreto 9.454 de 09.07.1990; Decreto 9.854 de 28.11.1990; Decreto 9.956 de
08.01.1991; Decreto 10.061 de 13.03.1991; Decreto 10.040 de 11.03.199; Decreto
10.912 de 24.03.1991; Decreto 13.177 de 26.08.1994; Decreto 13.455 de 07.12.1994;
Decreto “N”17.554 de 18.05.1999; Decreto 24.091 de 05.04.2004; Decreto 25.701 de
25.08.2005.
Fonte: Elaborado pela autora com base no Decreto 322/1976 (RIO DE JANEIRO, 2010a).

As constantes alterações neste arcabouço jurídico, conforme já comentado,

podem ser observadas nas relações apresentadas nos Quadros 3.2.2.1 e 3.2.2.2,
evidenciando a talvez principal característica desta legislação: a sobreposição e
complicação. Tal configuração, se por um lado dificulta a aplicação e cumprimento
da lei, por outro favorece cada vez mais as suas intervenções, muitas vezes sob a
intenção de condensar, sistematizar e compatibilizar as diversas normas tratando
 220

das mesmas matérias. Nesta dinâmica, os índices e parâmetros vão se conformando

como peças-chave na transformação e adequação da cidade aos principais
interesses em disputa na sua apropriação. Isto também porque estes instrumentos
tem se caracterizado em abstrações, números desconectados da área geográfica de
aplicação da lei e do planejamento urbano e, portanto, favoráveis às alterações,
muitas vezes sem critérios técnicos identificáveis.

Cabe ressaltar ainda neste quadro a prática de legislar por decretos,

evidenciada em recentemente trabalho de sistematização da legislação urbanística
(KAUFFMANN LEIVAS, 2010), especialmente considerada a partir da primeira
gestão do prefeito César Maia, quando se verifica um planejamento urbano que
privilegia o incremento de intervenções pontuais, próprias do então novo modelo de
planejamento estratégico, articulado ainda ao antigo modelo funcionalista de adoção
de planos diretores para a totalidade da cidade. Destaca-se nesta dinâmica o
recurso dos Decretos, em incentivo a uma prática de regulamentação urbanística
autoritária, comum no planejamento urbano do Rio de Janeiro, já desde os primeiros
expedientes da época das intervenções de Pereira Passos (1903), o que foi,
paulatinamente, contribuindo para a transformação da legislação urbanística da
cidade em uma “colcha de retalhos”. Ilustra esta situação, o quantitativo de 541
Decretos, exarados entre os anos de 1993 a 2008 (destacando-se que não foram
incluídos os Decretos que tratam de nomes de rua e praças), que alteram direta ou
indiretamente parâmetros urbanísticos, conforme material sistematizado a partir de
informações fornecidas pela Biblioteca da Câmara Municipal do Rio de Janeiro e
também disponíveis no site da Secretaria Municipal de Urbanismo161.

As alterações de legislação nos bairros cariocas da Barra da Tijuca,

Copacabana e Lagoa, vetores de expansão urbana e alvos privilegiados da
incorporação imobiliária, em diferentes momentos da história do desenvolvimento da
cidade do Rio de Janeiro, listadas e comentadas nos Quadros 3.2.2.3, 3.2.2.4 e
3.2.2.5 adiante, se configuram também em exemplos importantes do espelhamento
das intervenções na cidade, em seu arcabouço jurídico urbanístico, com destaque
para a contribuição das alterações dos indicadores.

161
Ver: <http://www2.rio.rj.gov.br/smu>.
 221

QUADRO 3.2.2.3 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Barra da Tijuca - RJ162

NORMA Nº/ ASSUNTO /
ITEM EMENTA
DATA OBSERVAÇÕES
Decreto Lei 42 Aprova o Plano Piloto de urbanização e Uso e ocupação do solo -
1 de 23.06.1969 zoneamento para a Baixada de Jacarepaguá. plano
Destina as ilhas das lagoas da Baixada de
2 Lei 37 de
Jacarepaguá a atividades de lazer e dá outras Uso do solo -lazer
18.11.1977
providências.
Lei 68 de Considera a Ilha da Coroa área de preservação Zoneamento –
3 08.11.1978 ecológica e paisagística e dá outras providências. preservação ambiental
Consolida as Instruções Normativas e os demais
atos complementares baixados para disciplinar a
Decreto 3.046 Ocupação do solo –
4 de 27.04.1981
ocupação do solo na área da Zona Especial 5
alteração de parâmetros
(ZE-5), definida e delimitada pelo Decreto 322,
de 03/03/1976.
Estabelece os usos e atividades não permitidos
Decreto 7.437 nos lotes das quadras comerciais que menciona, Uso do solo – alteração de
5 de 29.02.1988 situadas na XXIV Região Administrativa - Barra parâmetros
da Tijuca.
Estabelece novos parâmetros para as edificações
a serem construídas nos lotes 1, 2 e 3 da Quadra
Decreto 7.501 Ocupação do solo –
6 de 18.03.1988
V do PAL39.697, localizados na Avenida "A" do
alteração de parâmetros
PA 10.372, na Subzona A-2 da XXIV Região
Administrativa - Barra da Tijuca.
Aprova o projeto de alinhamento 10.608
urbanização 41.784 para uma área situada entre
as avenidas Embaixador Abelardo Bueno e
Decreto 7.548 Ocupação do solo –
7 de 07.04.1988
Alvorada, a Lagoa de Jacarepaguá e o Canal
alteração de parâmetros
Arroio Pavuna, do Pólo Rio de Cine, Vídeo e
Comunicação situado na Subzona A-16 da Zona
Especial 5, Jacarepaguá - XVI RA.
Declarada Área de Proteção Ambiental a Orla
Lei 1.272 de Zoneamento –
8 06.07.1988
Marítima das Praias de Copacabana, Ipanema,
preservação ambiental
Leblon, São Conrado e Barra da Tijuca.
CRIA a "Área de Proteção Ambiental (APA) do
Parque Zoobotânico de Marapendi",
compreendendo as Áreas de Preservação
Decreto
Permanente (APP) da Lagoa de Marapendi e Zoneamento –
9 10.368 de
Seu entorno e a área de Preservação preservação ambiental
15.08.1991
Permanente do Parque Zoobotânico de
Marapendi, na Barra da Tijuca - XXIV Região
Administrativa.
Decreto
Estabelece condições de ocupação para a área Ocupação do solo –
10 10.834 de
que menciona. alteração de parâmetros
31.12.1991
Decreto Regulamenta o Decreto 10.368 de 16.08.1991,
Zoneamento –
11 11.990 de que cria a Área de Proteção Ambiental (APA) do
preservação ambiental
24.03.1993 Parque Zoobotânico de Marapendi.
Permite alteração de parâmetros urbanísticos
Lei 2.059 de Ocupação do solo –
12 14.12.1993
para a implantação de equipamento de especial
alteração de parâmetros
interesse social mediante contrapartida.
Permite a implantação de uso hospitalar geriátrico
e esportivo-recreativo na subzona A-15 da Zona
Lei 2.073 de Uso do solo – alteração de
13 23.12.1993
Especial 5 (ZE-5) referida nas instruções
parâmetros
normativas que acompanham o Decreto 3.046 de
27/04/1981, nas condições que menciona.
Decreto Regulamenta o parcelamento e o uso residencial
13.613 de multifamiliar em edificações constitutivas de Ocupação do solo –
14 24.01.1995 núcleo, previstos para a Subzona A-18 pelo alteração de parâmetros
Decreto Lei 42/69 e pelo Decreto 3.046/81.

162
Foram selecionadas as principais normas diretamente relacionadas ao uso e ocupação do solo.
Não consta da lista a legislação de caráter administrativo, organizativo e de denominação de áreas.
 222

QUADRO 3.2.2.3 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Barra da Tijuca – RJ

(Continuação)
Decreto Aprova Operação Interligada para parte do lote 1
15 13.812 de do PAL40.475, situado na Avenida das Américas, Operação interligada
06.04.1995 ZE-5, Subzona A-6, XXIV Região Administrativa.
Decreto Aprova Operação Interligada para parte do lote 1
16 13.873 de do PAL40.475, situado na Avenida das Américas, Operação interligada
02.05.1995 ZE-5, Subzona A-6, XXIV Região Administrativa.
Compatibiliza os projetos de alinhamento
Resolução aprovados, para a SubZona A-17 da ZE-5, na
Uso e ocupação do solo –
17 SMU 035 de forma do Decreto 13.757 de 16.03.1995, aos usos
alteração de parâmetros
03.07.1995 definidos no projeto especial de urbanização
constante do Decreto 3.046 de 27.04.1981.
Decreto Transforma o Parque Zoobotânico de Marapendi Uso do solo – alteração de
18 14.203 de em Parque Municipal Ecológico de Marapendi, parâmetros- preservação
18.09.1995 acresce sua área e dá outras providências. ambiental
Inclui na Área de Proteção Ambiental do Parque
Decreto Uso do solo – alteração de
Zoobotânico de Marapendi, criada pelo Decreto
19 14.303 de
10.368 de 15.08.1991, o lote A do PAL
parâmetros – preservação
26.10.1995 ambiental
39.144, Barra da Tijuca, XIV R.A.
Aprova Operação Interligada para implantação de
Decreto grupamento residencial multifamiliar nos lotes 1, 2
20 14.340 de e 3 do PAL 39.657, com frente para a Av. Operação interligada
09.11.1995 Sernambetiba e para a Av. Canal de Marapendi,
situados na Subzona A-2 da ZE-5 da XXIV R.A.
Decreto Aprova a Operação Interligada para o lote 03 do
21 15.207 de PAL 43.810, na Subzona A-2 da ZE-5, XXIV RA, Operação interligada
18.10.1996 Barra da Tijuca, e dá outras providências.
Decreto Aprova a Operação interligada para a Av. das
22 16.161 de Américas, lote 02 do PAL 40.475 Subzona A-6/ Operação interligada
15.10.1997 ZE-5, XXIV R.A. e dá outras providências.
Decreto Aprova a Operação Interligada para a Av.
23 16.162 de Sernambetiba lote, 03 do PAL 29.505, Subzona Operação interligada
15.10.1997 A-2/ZE-5, XXIV R.A. e dá outras providências.
Decreto Aprova a Operação Interligada para a Av.
24 16.164 de Sernambetiba N° 6.200, Subzona A-3/ZE-5, XXIV Operação interligada
15.10.1997 R.A, e dá outras providências.
Aprova a realização de Operação Interligada para
Decreto
a Av. das Américas, lote 2 do PAL 43.988,
25 16.670 de
Subzona A-6 da ZE-5, XXIV RA, e dá outras
Operação interligada
28.05.1998
providências.
Decreto Aprova a Operação Interligada para a Avenida
26 17.024 de Sernambetiba, lote I do PAL 40.182, na Subzona Operação interligada
25.09.1998 A-3 da ZE-5, XXIV RA e dá outras providências.
Decreto Aprova a Operação Interligada para a Av.
27 17.025 de Sernambetiba, lotes 01, 13 e 21 da Quadra 6 do Operação interligada
25.09.1998 PAL 27.560, na Subzona A-3/ZE-5, XXIV RA.
Decreto Aprova a Operação Interligada para construção
28 17.606 de de edificação comercial no lote 5 do PAL 36.123, Operação interligada
31.05.1999 Subzona A-2 da ZE-5, Barra da Tijuca, XXIV RA.
Decreto Aprova a Operação Interligada para a Av. Lúcio
29 18.005 de Costa (antiga Av. Sernambetiba) N° 4000, Operação interligada
19.10.1999 Subzona A - 2 da ZE-5, Barra da Tijuca, XXIV RA.
Decreto
Cria, delimita e regulamenta a Área de Proteção Uso do solo – Preservação
30 18.199 de
Ambiental das Tabebuias. ambiental
08.12.1999
Decreto Aprova a Operação Interligada para Rua Sylvio
31 18.714 de da Rocha Pollis, lotes 10, 11 e 12 do PAL 27.403, Operação interligada
27.06.2000 Subzona A-18 da ZE-5, Barra da Tijuca, XXIV RA.
Decreto Aprova a Operação Interligada para Av. das
32 18.793 de Américas, Nº 3.434 (lote 13 do PAL 29.505), Operação interligada
25.07.2000 Subzona A-6 da ZE-5, XXIV RA.
Uso do solo – preservação
Lei 3.202 de Tomba a área que descreve, no Bairro da Barra
33 27.03.2001 da Tijuca e dá outras providências.
Ambiental – alteração de
parâmetros
 223

QUADRO 3.2.2.3 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Barra da Tijuca – RJ

(Continuação)
Institui o Plano de Gestão Ambiental da Zona de
Decreto Uso do solo – preservação
Conservação da Vida Silvestre - ZCVS - da Área
34 20.716 de
de Proteção Ambiental do Parque Municipal
Ambiental– alteração de
06.11.2001 parâmetros
Ecológico de Marapendi.
Torna inalienável a área que menciona na XXIV Uso do solo – preservação
Lei 3.356 de
35 03.01.2002
Região Administrativa, Barra da Tijuca, e dá Ambiental– alteração de
outras providências. parâmetros
Estabelece o Zoneamento Ambiental do Lote "A"
Decreto Uso do solo – preservação
do PAL 39.144 integrante da Área de Proteção
36 21.046 de
Ambiental do Parque Municipal Ecológico de
Ambiental– alteração de
06.02.2002 parâmetros
Marapendi.
Determina o tombamento do Parque Arruda Uso do solo – preservação
Lei 3.413 de
37 18.06.2002
Câmara, no Bairro da Barra da Tijuca, XXIV Ambiental– alteração de
Região Administrativa. parâmetros
Decreto Restabelece os critérios de parcelamento
Ocupação do solo –
38 21.622 de estabelecidos pelo Decreto 3.046 de 27.04.1981,
alteração de parâmetros
25.06.2002 nos lotes que menciona, e dá outras providências.
Lei
Proíbe o uso residencial bifamiliar na área que
Complementar Uso e ocupação do solo
39 66 de
menciona no Bairro da Barra da Tijuca e dá
– alteração de parâmetros
outras providências.
09.07.2003
Lei
Complementar Modifica a legislação de trecho da Subzona A-16- Uso e ocupação do solo
40 74 de A do Capítulo III do Decreto 3.046 de 27.04.1981. – alteração de parâmetros
14.01.2005
Decreto
Define as situações previstas para o artigo 8.º da
41 25.030 de
Lei Complementar 74 de 14.01.2005.
Ocupação do solo
17.01.2005
Proíbe a regularização de obras através do
Lei 4.176 de Ocupação do solo
42 02.09.2005
instrumento denominado "mais valia", na área
– alteração de parâmetros
que menciona.
Altera e revoga dispositivos que menciona do
Decreto 11.990 de 24.03.1993, que regulamenta
o Plano Diretor da Área de Proteção Ambiental
Lei (APA) do Parque Zoobotânico de Marapendi
Uso e ocupação do solo -
Complementar transformado em Parque Municipal Ecológico de
43 78 de Marapendi, pelo Decreto 14.203 de 18.09.1995,
zoneamento
– alteração de parâmetros
08.09.2005 integrando e instituindo o Zoneamento Ambiental
do Lote 27 do PAL 31.418 na delimitação da Área
de Proteção Ambiental do Parque Zoobotânico de
Marapendi.
Declara os bairros da Barra da Tijuca e Recreio Uso e ocupação do solo -
Lei 4.855 de
44 09.06.2008
dos Bandeirantes, XXIV Região Administrativa, zoneamento
como Área de Especial Interesse Turístico - AEIT. – alteração de parâmetros
Lei
Complementar Autoriza a alienação de imóveis do patrimônio Uso e ocupação do solo
45 103 de municipal e define parâmetros urbanísticos. – alteração de parâmetros
24.11.2009
Dispõe sobre a aplicação dos parâmetros de uso
Resolução Uso e ocupação do solo -
e edificação nas áreas inseridas nas Curvas de
46 SMU 888 de
Ruído do Plano Específico de Zoneamento de
zoneamento
04.03.2010 – alteração de parâmetros
Ruído do Aeródromo de Jacarepaguá.
Fonte: Elaboração da autora com base em dados Rio de Janeiro (2010a).

Cabe comentar inicialmente, a partir da análise deste Quadro 3.2.2.3, o

significativo quantitativo de 42 normas aprovadas nas últimas cinco décadas, apenas
 224

voltadas à Barra da Tijuca, alterando o Plano Lucio Costa que regulamenta a

ocupação da região e a legislação urbanística de aplicação à cidade em geral.
Notam-se já na década de 80 algumas iniciativas de preservação ambiental,
seguidas da intensificação da ocupação deste bairro e adjacências, através da
alteração de parâmetros urbanísticos e utilização do instrumento da operação
interligada. Tais expedientes são observados principalmente na gestão do prefeito
Luiz Paulo Conde (1996-2001). Vale destacar que as conseqüências destas
alterações, tais como incremento do potencial construtivo, adensamento
populacional e densificação das construções, não são facilmente detectadas na
leitura dos textos das leis. Muitas vezes só são percebidas a partir do estudo de
viabilidades ou aplicação na área afetada163.
Semelhantemente à legislação aplicada à Barra da Tijuca, as normas
relacionadas à Copacabana, sistematizadas no Quadro 3.2.2.4 a seguir, ilustram as
transformações na configuração da cidade.

QUADRO 3.2.2.4 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Copacabana - RJ

NORMA ASSUNTO /
ITEM EMENTA
Nº/DATA OBSERVAÇÕES
Decreto Lei Dispõe sobre gabaritos de construções nos Ocupação do solo –
1 8.264 de bairros do Leme, Copacabana, Ipanema e alteração de parâmetros –
01.12.1945 Leblon. gabarito.
Ocupação do solo –
Decreto 1.177 Estabelece condições de altura para
2 alteração de parâmetros –
de 19.09.1977 construções no logradouro que menciona.
gabarito.
Dispõe sobre o tombamento voluntário do Ocupação do solo –
Lei 793 de
3 imóvel que menciona e dá outras alteração de parâmetros –
12.12.1985
providências. tombamento.
Declarada Área de Proteção Ambiental a Orla
Uso do solo – alteração de
Lei 1.272 de Marítima das Praias de Copacabana,
4 parâmetros – preservação
06.07.1988 Ipanema, Leblon, São Conrado e Barra da
ambiental.
Tijuca.
Cria a Área de Proteção Ambiental do Bairro Uso do solo – alteração de
Lei 1.390 de
5 Peixoto, em Copacabana. V Região parâmetros – preservação
12.05.1989
Administrativa e dá outras providências. ambiental.
Regulamenta a Lei 1.390 de 12 de maio de
1989 que criou a Área de Proteção Ambiental Uso do solo – alteração de
Decreto 9.226
6 do bairro Peixoto em parâmetros – preservação
de 13.03.1990
Copacabana, V Região Administrativa, e dá ambiental.
outras providências.
Dispensa do atendimento ao gabarito de
profundidade previsto no PAL 22.351 a
Ocupação do solo –
Decreto 9.763 quadra formada pelas Ruas Santa Clara,
7 alteração de parâmetros –
de 08.11.1990 Domingos Ferreira, Figueiredo Magalhães e
gabarito.
Avenida Atlântica, na V Região Administrativa
- Copacabana, e dá outras providências.

163
O estudo de caso apresentado no item 3.4 ilustra esta situação.
 225

QUADRO 3.2.2.4 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Copacabana–RJ

(Continuação)
Cria as Áreas de Proteção Ambiental do
Morro dos Cabritos e Morro da Saudade,
Uso do solo – alteração de
Lei 1.912 de autoriza a criação do Parque Municipal José
8 parâmetros – preservação
28.09.1992 Guilherme Merquior e Parque Municipal Fonte
ambiental.
da Saudade, nas IV, V e VI Regiões
Administrativas e dá outras providências.
Estabelece condições especiais de proteção
Decreto Uso e ocupação do solo –
ambiental e de ocupação do solo para a área
9 11.448 de alteração de parâmetros –
conhecida como Lido, e adjacências, em
07.10.1992 preservação ambiental.
Copacabana, V RA, e dá outras providências.
Cria a área de proteção ambiental das pontas Uso e ocupação do solo –
Lei 2.087 de
10 de Copacabana e Arpoador e seu entorno e alteração de parâmetros –
04.01.1994
dá outras providências. preservação ambiental.
Estabelece as condições de utilização, a título
precário, das áreas do passeio da Avenida
Decreto Uso e ocupação do solo –
Atlântica para colocação de mesas, cadeiras
11 17.371 de alteração de parâmetros –
e guarda-sóis, considerando as diretrizes
04.03.1999 preservação ambiental.
estabelecidas pelo Projeto Rio-Mar, e dá
outras providências.
Cria o Parque Municipal Fonte da Saudade,
Decreto situado no bairro da Lagoa, VI R.A. e o Uso e ocupação do solo –
12 19.143 de Parque Municipal José Guilherme Merquior, alteração de parâmetros –
14.11.2000 situado nos bairros de Copacabana, preservação ambiental.
V R.A. e Lagoa, VI R.A.
Uso e ocupação do solo –
Declara os Bairros de Copacabana e Leme-V
Lei 4.361 de alteração de parâmetros –
13 Região Administrativa, como Área de Especial
24.05.2006 preservação ambiental e
Interesse Turístico-AEIT.
turismo.
Tomba por seu valor histórico, cultural, social
Uso e ocupação do solo –
Lei 5.001 de e de lazer, o Parque Peter Pan, no Bairro de
14 alteração de parâmetros –
22.04.2009 Copacabana, na V Região Administrativa do
preservação ambiental.
Município, e dá outras providências.
Uso e ocupação do solo –
Institui a Área de Proteção Ambiental e
Lei 5.019 de alteração de parâmetros –
15 Recuperação Urbana-APARU do Complexo
06.05.2009 preservação ambiental
Cotunduba-São João.
recuperação urbana.
Decreto Estabelece procedimentos para o
Ocupação do solo –
16 30.875 de licenciamento de obras das edificações que
alteração de parâmetros.
07.07.2009 menciona.
Dispõe sobre os terrenos remanescentes das
Lei desapropriações para implantação da Linha 1
Complementar do Sistema Metroviário declarados "Áreas de Uso e ocupação do solo –
17
98 de Especial Interesse Urbanístico", de acordo alteração de parâmetros.
22.07.2009 com a Lei 2.396 de 16.01.1996, e dá outras
providências.
Fonte: Elaboração da autora com base em dados Rio de Janeiro (2010a).

A intensificação de construções em Copacabana e adjacências se acentua já

na década de 1950, acarretando na configuração da região em uma espécie de
floresta de concreto. A esta super concentração e densificação de edificações
seguiram-se uma série de normas de preservação do patrimônio histórico, urbano e
ambiental buscando a minimização destes efeitos, no bojo dos movimentos a favor
da sustentabilidade desencadeados ao final da década de 1970. Cabe considerar
 226

que diferentemente do ocorrido na Barra da Tijuca, as alterações de parâmetros

urbanísticos nestas áreas acontecem muitas vezes, mais na direção da recuperação
da qualidade de vida e do espaço verde remanescente do que do aumento do
potencial construtivo, já bastante intensificado. Situação similar se apresenta na
Lagoa e adjacências, conforme o Quadro 3.2.2.5 adiante exemplifica.

QUADRO 3.2.2.5 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Lagoa- RJ

NORMA ASSUNTO /
ITEM EMENTA
Nº/DATA OBSERVAÇÕES
Uso e ocupação do
Aprova o PA 9.548, referente a delimitação da
Decreto 130 solo – alteração de
1 superfície de domínio do espelho d’água da
de 10.09.1975 parâmetros –
Lagoa Rodrigo de Freitas e dá outras providências.
preservação ambiental.
Estabelece condições de altura para construções da Ocupação do solo –
Decreto 5.251
2 Rua Tabatinguera, na VI Administração Regional - alteração de
de 05.08.1985
Lagoa. parâmetros – gabarito.
Uso e ocupação do
Decreto 6.231 Cria a Área de Proteção Ambiental do Sacopã, na IV solo – alteração de
3
de 28.12.1986 e VI RA e dá outras providências. parâmetros –
preservação ambiental.
Exclui três logradouros da relação de Centros de
Bairro1(CB-1) da VI RA - Lagoa, constante do Anexo
Decreto 7.635 Uso do solo –alteração
4 20 do Decreto 322 de 03.03.1976, com as
de 17.05.1988 de parâmetros.
modificações do Decreto 5.280 de 23.08.1985, e dá
outras providências.
Uso e ocupação do
Lei 1.400 de Transforma o terreno onde funciona o Jockey Club solo – alteração de
5
01.06.1989 Brasileiro em Área de Proteção Ambiental. parâmetros –
preservação ambiental.
Uso e ocupação do
Decreto 9.396 Determina o tombamento definitivo do bem cultural solo – alteração de
6
de 13.06.1990 que menciona e dá outras providências. parâmetros –
preservação cultural.
Cria as Áreas de Proteção Ambiental do Morro dos
Uso e ocupação do
Cabritos e Morro da Saudade, autoriza a criação do
Lei 1.912 de solo – alteração de
7 Parque Municipal José Guilherme Merquior e Parque
28.09.1992 parâmetros –
Municipal Fonte da Saudade, nas IV, V e VI RAs e dá
preservação ambiental.
outras providências.
Uso e ocupação do
Decreto Determina o tombamento definitivo dos bens culturais
solo – alteração de
8 14.898 de que menciona, cria sua área de entorno e estabelece
parâmetros –
20.06.1996 critérios para sua proteção.
preservação cultural.
Lei
Uso e ocupação do
Complementar Permite a construção de edificação na área que
9 solo – alteração de
30 de menciona e dá outras providências.
parâmetros.
30.06.1997
Uso e ocupação do
Decreto 18415 Estabelece parâmetros de uso para o espelho d’água solo – alteração de
10
de 01.03.2000 da lagoa Rodrigo de Freitas. parâmetros –
preservação ambiental.
Regulamenta os procedimentos para licenciamento Ocupação do solo –
Resolução
de obras nas áreas de que trata a Portaria 104 alteração de
11 SMU 316 de
de22.05.2000 do Instituto do Patrimônio Histórico e parâmetros –
08.02.2001
Artístico Nacional - IPHAN. preservação cultural.
Uso e ocupação do
Cria Área de Especial Interesse Ambiental nos
Decreto 20424 solo – alteração de
12 bairros Jardim Botânico e Lagoa - VI RA e dá outras
de 16.08.2001 parâmetros –
providências
preservação ambiental.
 227

QUADRO 3.2.2.5 – Legislação de Uso do Solo Aplicada à Lagoa- RJ

(Continuação)
Uso e ocupação do
Decreto Determina o tombamento definitivo dos bens que solo – alteração de
13 2.2007 de menciona na área de entorno de Lagoa Rodrigo de parâmetros –
12.09.2002 Freitas. preservação cultural e
ambiental
Dispõe sobre a renomeação e a gestão dos parques Uso e ocupação do
Decreto
públicos municipais, considerados como Unidades de solo – alteração de
14 22.662 de
Conservação, segundo a Lei 9.985 de 18.07.00 e parâmetros –
19.02.2003
Decreto 4.340 de 22.08.02 e dá outras providências preservação ambiental.
Uso e ocupação do
Lei 4.149
Dispõe sobre o tombamento do Estádio de Remo da solo – alteração de
15 de
Lagoa e dá outras providências. parâmetros –
10.08.2005
preservação cultural.
Aprova o projeto de modificação, com acréscimo de
áreas, para construção, na área delimitada pela Av.
Borges de Medeiros, Rua Mário Ribeiro, Rua Ministro
Uso e ocupação do
Decreto Raul Machado e Rua Gilberto Cardoso, das
solo – alteração de
16 2.6041 de dependências esportivas e de lazer do Clube, de acordo
parâmetros –
02.12.2005 com as disposições da Lei Complementar 30 de
preservação cultural.
30.06.1997, e das novas dependências para Esportes
Olímpicos na área remanescente do Clube de Regatas
do Flamengo.
Estabelece critérios para intervenções nos prédios da
antiga casa de geradores, das antigas casas de apostas
Uso e ocupação do
Portaria 1 e bilheterias externas e no prédio do antigo "bar do
solo – alteração de
17 de paddock" - e demais bens preservados nas
parâmetros –
28.12.2009 dependências do Jockey Club Brasileiro nos termos do
preservação cultural.
artigo 4º do Decreto 14.898 de 20.06.1996 e cria área
non-aedificandi.
Fonte: Elaboração da autora com base em dados Rio de Janeiro (2010a).

A legislação de uso do solo especificamente aplicada ao bairro da Lagoa

Rodrigo de Freitas e adjacências conforme se observa neste quadro, está mais
presente a partir da década de 1980. Da mesma forma que em Copacabana e
outros bairros já extremamente adensados nos períodos anteriores, as modificações
das últimas cinco décadas se voltam mais à recuperação do seu patrimônio, seus
marcos urbanos e ambientais, espaços verdes e livres, e intervenções nas favelas,
também já consideravelmente expandidas. Contudo nestas alterações dos
parâmetros urbanísticos, muitas vezes se encontram também embutidas
possibilidades de incremento construtivo, em forma de recuperação e renovação
urbana.

Os exemplos de Copacabana e Lagoa ilustram as intervenções e expansões

da cidade particularmente até a década de 1980 e o da Barra da Tijuca, a partir
desta época até a atualidade. Entretanto a cidade em seu conjunto, com momentos
 228

e locais diferenciados de intervenção prioritária, tem experimentado o constante

movimento entre a sustentabilidade e insustentabilidade urbana164. Neste processo
diversos recursos têm sido utilizados, dentre os quais os índices e parâmetros
urbanísticos que merecem destaque, especialmente no seu papel como indicadores
desta dinâmica, ao que se procede em seguida.

3.3. INDICADORES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA DO RIO DE JANEIRO

Os índices e parâmetros na legislação urbanística, na verdade, guardam um

potencial revelador da complexidade da dinâmica das alterações desta legislação,
funcionam como indicadores além da sua relevância na articulação dos
planejamentos urbano e de recursos hídricos e, em especial, na adoção da bacia
hidrográfica como unidade de planejamento (já bastante enfatizado no presente
trabalho). O item 3.2 bem ilustrou esta situação, prática comum do legislativo de
propostas de alterações da legislação, de parâmetros quantificados (gabaritos, taxas
de ocupação e outros) que acaba ainda sendo facilitada, entre outras razões, pelo
fato da concretude, dos cálculos ou vínculos destes números com a área geográfica
de planejamento e aplicação da lei, não estar explicitada no texto das normas. Ou
seja, se tornam abstrações facilmente alteráveis muitas vezes por critérios
particulares e sem fundamentos técnicos.

A título de exemplo e justificativa da preocupação com esta dinâmica listam-se

no Quadro 3.3.1 e Quadro 3.3.2 diversas proposições do Legislativo Municipal
disponíveis na biblioteca digital da Câmara Municipal do Rio de Janeiro que mantém
arquivos a partir de 1976. Cabe destacar que foram considerados respectivamente
apenas os projetos sob a denominação de gabaritos e de operações interligadas.

Na listagem sob o assunto gabaritos (Quadro 3.3.1) verifica-se um grande

quantitativo de Projetos de Lei – PL ou Projetos de Lei Complementar – PLC
propondo alterações nas alturas das edificações, direta ou indiretamente, através da
modificação de índices urbanísticos, condições de uso do solo e de parâmetros
edilícios, aplicadas a diferentes bairros e áreas da cidade.

164
Para detalhes das intervenções e expansões da cidade do Rio de Janeiro ver item 3.1 e
sistematização no Quadro 3.1.1.
 229

QUADRO 3.3.1 - Proposições para Alteração de Gabaritos

Proposição/ Processamento
Ementa
Nº Legislativo
Dispõe sobre o aumento do gabarito, quando imprescindível
Aprovado, Lei
PL 0291/78 para a construção de garagem em decorrência de iminência
77/1978
ou desabamento de edifício.
Autoriza o Poder Executivo a regular através da presente lei o
PL 0457/79 Veto total
gabarito de prédios de multiandares e dá outras providências.
Fixa o limite para o gabarito de edificações na Avenida
PL 1.206/85 Rejeitado
Atlântica, em Copacabana.
Aprovado, Lei
Dispõe sobre o número de pavimentos das edificações na
PL 1.285/85 969/87 de
zona residencial ZR3 do bairro do Grajaú.
06.05.87
Determina que as definições ou alterações de normas e
PL 1.492/86 índices urbanísticos referentes aos assuntos que menciona Veto total
sejam estabelecidos por meio de lei.
Fixa limite para o gabarito de edificações na Avenida
PL 1.688/87 Retirado
Sernambetiba, na Barra da Tijuca
Fixa limite para gabarito de edificações situadas nos locais
PL 1.778/87 Retirado
que menciona e dá outras providências.
Estabelece critérios para implantação de projetos oriundos de
órgãos federais, estaduais e municipais que impliquem em Aprovado, Lei
PL 1.834/87
alterações nas condições de uso e ocupação do solo vigentes 1.198/1988
nas áreas atingidas e dá outras providências.
Em 1ª discussão:
Determina o gabarito para edificação na área que compreende
PL 0724/89 parecer às
parte da Baixada de Jacarepaguá e dá outras providências.
emendas de1 a 5
Revoga o Decreto 9.763 de 08.11.1990, que dispensa do
atendimento ao gabarito de profundidade previsto no PAL
PL 1.197/91 22.351 a quadra formada pelas Ruas Santa Clara, Domingos Retirado
Ferreira, Figueiredo Magalhães e Avenida Atlântica, na 5ª RA
– Copacabana e dá outras providências.
Revoga o Decreto 9.763 de 08.11.1990 e cancela licenças
PL 1.387/91 Arquivado
concedidas em desobediência ao PAL 22.351.
Proíbe a construção residencial ou comercial na orla marítima
PL 1.830/92 com gabarito capaz de projetar sombra sobre o areal e/ou Veto total
calçadão.
Revoga todos os atos que importem em alteração de altura
PL 2.122/92 máxima e de número máximo de pavimentos, estabelecidos Arquivado
pela legislação concernente às edificações.
Proíbe a construção residencial ou comercial na orla marítima Aprovado, Lei
PLC 13/93 com gabarito capaz de projetar sombra sobre o areal e/ou Complementar
calçadão. 47/2000
Institui o PEU Tijuca Projeto de Estruturação Urbana (PEU)
dos Bairros da Tijuca (código 033) e Praça da Bandeira Transformado no
PL 0137/97
(código 032), integrantes da Unidade Espacial de PLC 39/99
Planejamento 16, (UEP 16), e dá outras providências.
Institui o PEU Tijuca Projeto de Estruturação Urbana (PEU)
Em 2ª discussão:
dos Bairros da Tijuca (código 033) e Praça da Bandeira
PLC 39/99 parecer às
(código 032), integrantes da Unidade Espacial de
emendas 2 e 3
Planejamento 16, (UEP 16), e dá outras providências.
Estabelece condições para edificação destinada à clínica de
suporte terapêutico oncológico do Instituto Nacional do
PLC 40/99 Câncer, anexa ao Centro de Pesquisas Luíza Gomes Lemos, Em 1ª discussão
situada na Rua Visconde de Santa Isabel Nº 274, Vila Isabel,
IX RA.
Aprovado, Lei
Dispõe sobre o licenciamento e o funcionamento de hotéis-
PLC 43/99 Complementar
residência no município.
41/1999
 230

QUADRO 3.3.1 - Proposições para Alteração de Gabaritos

(Continuação)
Estabelece condições para edificação destinada à implantação
PL de centro de pesquisas do Instituto Nacional do Câncer, na
Em 1ª discussão
1.801/2000 Rua Washington Luís, entre os números 24 e 32, AC-1, II RA –
Centro.
Arquivado:
PL Define bairros da cidade como áreas de crescimento limitado e
Resolução
2.150/2000 dá outras providências.
584/89
Rejeitados. Só
Dispõe sobre a Política Urbana do Município, Instituindo o
em 2011 foi
PLC 25/2001 Plano Diretor da Cidade do Rio de Janeiro. Revisão do Plano
aprovado: LC
Diretor de 1992, recebeu 3 Substitutivos, o último em 2006.
111/2011
Aprovado, Lei
Altera os parâmetros edilícios que determina e dá outras
PLC 54/2002 Complementar
providências.
60/2002
PL Regulamenta a Área de Proteção Ambiental e Recuperação Recebeu
1.307/2003 Urbana - APARU do Alto da Boa Vista. Substitutivo
Declara como área de especial interesse urbanístico a área
PL Aprovado, Lei
que menciona e estabelece normas de uso e ocupação do
1.481/2003 4.125/2005
solo e dá outras providências.
Autoriza o uso comercial em trechos das Subzonas A-20 e A-
21-a da ZE-5, bairro do Recreio dos Bandeirantes, XXIV RA, Em tramitação,
PLC 32/2006
modificando as instruções normativas que acompanham o sem parecer
Decreto 3.046 de 1981 e dá outras providências
Inclui dispositivo ao Decreto 3.046 de 27.04.1981, e dá outras
PLC 41/2007 Arquivado
providências.
Institui a AEIU - Área de Especial Interesse Urbanístico do
PLC 45/2007 bairro do Itanhangá, XXIV RA, Barra da Tijuca, e dá outras Em 1ª discussão
providências.
Altera o zoneamento das áreas classificadas como Zona
Residencial 6 – ZR 6, localizadas nos bairros de Santa Cruz,
Em tramitação,
Paciência e Sepetiba; estabelece os parâmetros para a
PLC 67/2008 emendas de 1 a
ocupação dessas áreas, em atendimento ao Plano Diretor
3, sem parecer
Decenal da Cidade do Rio de Janeiro, e dá outras
providências.
Dá condições especiais para o licenciamento de edifícios em
Em tramitação,
PLC 70/2008 parte do bairro de São Conrado, VI RA e dá outras
sem parecer
providências.
PL Declara como área de especial interesse social para Em tramitação,
0344/ 2009 implantação de conjunto habitacional de baixa renda. sem parecer
PL Declara como área de especial interesse social para Aprovado, Lei
0485/2009 implantação de conjunto habitacional de baixa renda. 5.284/2011
Dispõe sobre os terrenos remanescentes das desapropriações
Aprovado, Lei
para implantação da linha 1 do Sistema Metroviário declarados
PLC 01/2009 Complementar
"Áreas de Especial Interesse Urbanístico", de acordo com a
98/2009
Lei 2.396 de 16.01.1996, e dá outras providências.
Estabelece normas relativas a edificações e grupamentos de Aprovado, Lei
PLC 14/2009 edificações aplicáveis a empreendimentos de interesse social Complementar
vinculados à política habitacional municipal, estadual e federal. 97/2009
Declara áreas de especial interesse social os lotes que
PL
menciona para implantação de programa habitacional de Em 2ª discussão
0759/2010
interesse social e dá outras providências.
PL Altera as condições de uso e ocupação do solo no bairro de Em tramitação,
0765/2010 Vila Isabel, IX RA, contidas no Decreto 6.997/87. sem parecer
Altera o Decreto 7.654 de 20.05.1988, que estabelece as
Aprovado em 2ª
condições de uso e ocupação do solo para a área que
PLC 38/2010 discussão: em
compreende os bairros da penha, Penha Circular e Brás de
Autógrafos
Pina, da XI RA - Penha, e dá outras providências.
 231

QUADRO 3.3.1 - Proposições para Alteração de Gabaritos

(Continuação)
Dispõe sobre a modificação de parte do PAA 10.600 - PAL
Aprovado, Lei
41.632 - corredor cultural, nas áreas no entorno da praça do
PLC 42/2010 Complementar
expedicionário, cria condições para sua ocupação e dá outras
110/2011
providências.
Define parâmetros urbanísticos e normas de uso e ocupação
do solo, autoriza operação interligada, estabelece incentivos
Aprovado, Lei
para a ampliação da capacidade de hospedagem na cidade do
PLC 44/2010 Complementar
Rio de Janeiro e autoriza a alienação de imóveis, visando à
108/2010
realização da Copa do Mundo de 2014 e dos Jogos Olímpicos
e Paraolímpicos de 2016, e dá outras providências.
Define os parâmetros urbanísticos para a área que menciona,
PLC 47/2011 inserida no bairro da Gamboa, I RA – Portuária, e dá outras Em tramitação
providências.
Veda a construção de novas edificações em favelas
declaradas áreas de especial interesse social, estabelece
PLC 54/2011 Em tramitação
normas para a legalização das edificações nas áreas de
menciona e dá outras providências.
Autoriza a adoção de parâmetros especiais para implantação
PLC 67/2011 Em tramitação
de centro cultural em botafogo, IV RA.
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (2010).

No Quadro 3.3.2, apresentado a seguir, que trata das operações interligadas,

aparece a relação das propostas dos vereadores (Projetos de Decreto Legislativo –
PDL) para sustar os efeitos dos decretos de executivo aprovando operações
interligadas. Estas operações, criadas pela Lei 2.128 de 18.04.1994 que
regulamenta o artigo 28 e 29 do Plano Diretor LC 16/1992, conforme comentado
anteriormente, permitem a alteração de padrões urbanísticos, tais como gabaritos,
área total construída e tipo de edificação. A contrapartida deste acordo é dada em
dinheiro (aplicado em obras públicas, construções populares, recuperação do meio
ambiente ou patrimônio cultural), obras ou serviços. São aprovadas por decreto do
prefeito e a Câmara de Vereadores tem 60 dias, após publicação do ato em Diário
Oficial, para entrar com proposta de cancelamento da operação. O período
considerado na pesquisa apresentada Quadro 3.3.2 foi o de maior ocorrência de
operações interligadas, entre os anos de 1994, ano de regulamentação do recurso e
2002, quando foi promulgado o Decreto 21.307 de 19.04.2002 que na
regulamentação da tramitação das propostas de operação interligada, instituiu
algumas restrições, dificultando a sua aplicação. Verifica-se no mesmo quadro que
nenhum dos vinte e quatro recursos para sustar operações interligadas listados foi
aprovado, da mesma forma que o PL 546/97 que primeiro procurou restringir o
instrumento, o que só ocorreu em 2002, conforme comentado, frustrando a intenção
 232

do PDL 055/2002. Vale citar também que as operações interligadas porventura

decretadas e não questionadas, não constam deste quadro. Mesmo tendo sido alvo
de análises e críticas contundentes quanto à falta de transparência na sua utilização,
desconsiderando em suas decisões a consulta à população e a observância do
direito de vizinhança, as operações interligadas possibilitaram a implantação ou a
ampliação de empreendimentos nas áreas mais valorizadas da cidade – Zona Sul e
Barra da Tijuca principalmente; tendo a maior parte de seus decretos editada no
período 1997-2000, no governo de Luiz Paulo Conde (ARAÚJO, 2005).

QUADRO 3.3.2 - Proposições para Sustar Operações Interligadas

Proposição / Nº Ementa Observações
PDL 0119/95 Susta o Decreto 13.812 de 06.04.95 Arquivado
Susta o Decreto 14.340 de 09.11.95, que aprova
operação interligada para implantação de grupamento
PDL 0161/95 Arquivado
residencial multifamiliar nos lotes 1, 2 e 3 do PAL
39.657
Susta o Decreto “N” 15.548 de 27.02.97, que aprova
PDL 0009/97 operação interligada para os lotes V1 e V2, do PAL Arquivado
34.291, na Barra da Tijuca
Susta o Decreto “N” 15.549 de 27.02.97, que aprova
PDL 0010/97 operação interligada para o lote V3, do PAL 34.291, Arquivado
na Barra da Tijuca
PDL 0078/97 Susta os efeitos do Decreto 16.161 de 15.10.97 Arquivado
PDL 0079/97 Susta os efeitos do Decreto 16.162 de 15.10.97 Arquivado
PDL 0080/97 Susta os efeitos do Decreto 16.163 de 15.10.97 Arquivado
PDL 0081/97 Susta os efeitos do Decreto 16.164 de 15.10.97 Arquivado
PDL 0082/97 Susta os efeitos do Decreto 16.165 de 15.10.97 Arquivado
Susta o Decreto “N” 16.161 de 15.10.97, que aprova
operação interligada para a Avenida das Américas
PDL 0083/97 Arquivado
Lote 02 do PAL 40.475, Subzona A-6/ZE-5, XXIV R.
A. e dá outras providências
Susta o Decreto “N” 16.162 de 15.10.97, que aprova
operação interligada para a Avenida Sernambetiba,
PDL 0084/97 Arquivado
Lote 03 do PAL 29.505, Subzona A-2/ZE-5, XXIV R.
A. e dá outras providências
Susta o Decreto “N” 16.163 de 15.10.97, que aprova
operação interligada para a Avenida Sernambetiba,
PDL 0085/97 Arquivado
Lote 01 do PAL 33.812, Subzona A-3/ZE-5, XXIV R.
A. e dá outras providências
Susta o Decreto “N” 16.164 de 15.10.97, que aprova
operação interligada para a Avenida Sernambetiba Nº
PDL 0086/97 Arquivado
6.200, Subzona A-3/ZE-5, XXIV R. A. e dá outras
providências
Susta o Decreto “N” 16.165 de 15.10.97, que aprova
PDL 0087/97 operação interligada para a Rua Timóteo da Costa Nº Arquivado
40, Leblon, VI R. A. e dá outras providências
 233

QUADRO 3.3.2 - Proposições para Sustar Operações Interligadas

(Continuação)
Devolvido ao autor
Altera a Lei 2.128, de 18.04.1994, que regula o sem parecer por
PL 546/97
instituto da operação interligada. desacordo com
Regimento Interno
Susta o Decreto “N” 17.024 de 25.09.98, que aprova
PDL 0136/98 operação interligada para a Avenida Sernambetiba Arquivado
Lote 1 do PAL 40.182, Subzona A-3/ZE-5, XXIV R. A.
Susta o Decreto “N” 17.025 de 25.09.98, que aprova
operação interligada para a Avenida Sernambetiba
PDL 0137/98 Arquivado
Lotes 1, 13 e 21 da Quadra 6 do PAL 27.560,
Subzona A-3/ZE-5, XXIV R. A.
Susta o Decreto “N” 17.022 de 25.09.98, que aprova
operação interligada para a Avenida Ministro Afrânio
PDL 0138/98 Arquivado
Costa, Lote 3 do PAL 40.018, Subzona A-2/ZE-5,
XXIV R. A. e dá outras providências
Susta o Decreto “N” 17.023 de 25.09.98, que aprova
operação interligada para a Avenida Célia Ribeiro da
PDL 0139/98 Silva Mendes, Lotes 18, 19 e 20 da Quadra 1 do PAL Arquivado
30.211, Subzona A-17/ZE-5, XXIV R. A. Recreio dos
Bandeirantes
Susta o Decreto “N” 17.026 de 25.09.98, que aprova
operação interligada para a Estrada do Pontal, Lotes
PDL 0144/98 Arquivado
1, 2 e 3 do PAL 39.508, Subzona A-21/ZE-5, XXIV R.
A. e dá outras providências
PDL 0185/99 Susta os efeitos do Decreto 17.605 de 31.05.99 Arquivado
PDL 0186/99 Susta os efeitos do Decreto 17.606 de 31.05.99 Arquivado
PDL 0225/99 Susta os efeitos do Decreto 18.005 de 19.10.99 Arquivado
Rejeitado por
inconstitucionalidade
PDL 0226/99 Susta os efeitos do Decreto 18.004 de 19.10.99
com voto em
separado
PDL 0274/00 Susta os efeitos do Decreto 18.793 de 25.07.2000 Arquivado
Susta os efeitos do Decreto 21.307 de 19.04.2002
PDL 0055/02 que regulamenta a tramitação das propostas de Arquivado
operação interligada.
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (2010).

Cabe comentar ainda em relação ao Quadro 3.3.2 que diversos PDLs,

correspondentes a iniciativas de diferentes vereadores propõem sustar o mesmo
decreto e que ainda se notam a existência de alguns decretos com a mesma data,
aprovando operações interligadas para locais diversos.

As alterações de parâmetros urbanísticos e seus efeitos na cidade podem ser

ainda bem ilustrados na Figura 3.3.1 e nas Figuras 3.3.4 a 3.3.9 que tratam das
densidades construídas e da evolução do índice de aproveitamento do terreno – IAT
na legislação pertinente e nos planos diretores, conforme apresentado a seguir.
FIGURA 3.3.1 - Mapa de Densidades Construídas por Quadras do Município do Rio de Janeiro – 2000. Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
234
 235

No mapa apresentado na Figura 3.3.1, observando-se as densidades

construídas por quadra, destacados os intervalos dos valores por cores na Figura
3.3.2 incluída a seguir, para a situação no ano 2000, pode-se destacar a maior
densificação de construções (tons mais escuros) na zona norte seguida do centro da
cidade e, especialmente na zona sul, com ênfase para Copacabana. Nas zonas
norte e oeste se notam em maioria densidades médias (tons alaranjados) e altas
apenas pontualmente.

FIGURA 3.3.2 - Densidade Construída por Quadras (unidade m2/m2).

Fonte: Rio de Janeiro (2011d).

A legenda, ampliada a seguir na Figura 3.3.3, utilizada nos mapas

relacionados nas Figuras 3.3.4 a 3.3.9 que se apresentam adiante, adotada para
exprimir os valores de IAT encontra-se padronizada. Foram mantidos os mesmos
intervalos de valores em todos os mapas permitindo uma comparação da aplicação
dos índices em diferentes momentos.

FIGURA 3.3.3 – Intervalos dos Valores de IAT Utilizados (unidade m2/m2).

Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
 236

Observa-se para o Substitutivo Nº3 de 2006, ao Plano Diretor de 1992, a

ocorrência de maiores faixas de IAT, relacionado à outorga onerosa165, para as
regiões centro e sul da cidade, seguidas da zona oeste (Figura 3.3.4), com algum
decréscimo nestas mesmas áreas de acordo com o novo Plano Diretor PLC
111/2011 (Figura 3.3.5), entretanto, mantidas ou até acentuadas na zona oeste com
remanejamentos, bem como nas áreas de influência (principais vias de circulação e
pólos de atração de investimentos, especialmente em torno do Maracanã e
Engenhão e, na região do Porto).

Os valores de IAT da principal concentração no centro e zona sul, seguidos de

concentração média na zona norte, em bairros próximos a Duque de Caxias, São
João de Meriti, Nova Iguaçu, Itaguaí, e proximidades da Avenida Brasil, de acordo
com o permitido no Decreto 322/ 1976 (Figura 3.3.6), evoluíram para um grande
incremento na região próxima da baía de Sepetiba, zona oeste e, especialmente nos
bairros de Bangu, Campo Grande, Jacarepaguá, Penha e adjacências, conforme o
Plano Diretor de 1992, LC 16/1992 (Figura 3.3.7). O Substitutivo Nº3 de 2006, deste
Plano, prossegue na proposta de densificação destas áreas, ainda com acréscimo
do IAT especialmente ao longo da Av. Brasil, com ênfase para os bairros da Pavuna,
Realengo, Deodoro e entorno, seguidos de Santa Cruz e bairros vizinhos. Na região
Barra da Tijuca também ocorre um incremento do IAT (Figura 3.3.8). O Plano
Diretor LC 111/2011 de certa forma retorna aos valores praticados para o Plano
Diretor de 1992, com diferenças, dentre elas, o aumento de IAT para a região da
Baixada de Jacarepaguá e a diminuição para os bairros de Campo Grande e
adjacências. Vale lembrar que o recurso da outorga onerosa, conforme verificado no
mapa da Figura 3.3.5, passa a permitir, a partir do novo Plano Diretor, também um
alto IAT em diversas áreas, incluindo a valorizada região da Barra da Tijuca.

165
Outorga Onerosa é um instrumento de política urbana incluído no Estatuto da Cidade, Lei
10.257/2001, no artigo 4º, inciso V, alínea “n” e; definido no artigo 28 como “o direito de construir [...]
acima do coeficiente de aproveitamento básico adotado, mediante contrapartida a ser prestada pelo
beneficiário” de acordo com o estabelecido no plano diretor e lei específica conforme condições que
constam nos artigos 29, 30 e 31 do mesmo Estatuto da Cidade (MEDAUAR, 2002). Também
conhecido como “solo criado”, o recurso tem resultado em controvérsias na aplicação e mesmo na
formulação e regulamentação.
 237

FIGURA 3.3.4 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno–IAT nas áreas passíveis de outorga onerosa no Plano Diretor–Substitutivo Nº3/2006.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).

FIGURA 3.3.5 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno – IAT nas áreas passíveis de outorga onerosa no Plano Diretor – LC 111/2011.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
 238

FIGURA 3.3.6 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno – IAT máximos permitidos no Decreto 322/1976.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).

FIGURA 3.3.7 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno – IAT máximos permitidos no Plano Diretor – LC 16/1992.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
 239

FIGURA 3.3.8 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno – IAT máximos permitidos no Plano Diretor – Substitutivo Nº3/2006.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).

FIGURA 3.3.9 – Mapa do Município do Rio de Janeiro com os Índices de Aproveitamento do

Terreno – IAT máximos permitidos no Plano Diretor – LC 111/2011.
Fonte: Rio de Janeiro (2011d).
 240

Pode-se destacar a partir da observação dos Quadros 3.3.1 e 3.3.2 a

ocorrência de sucessivas propostas de alterações da lei, especialmente em relação
aos parâmetros selecionados, gabarito e os atingidos pelas operações interligadas.
Importa ressaltar que estes aspectos selecionados são fundamentais para a
ocupação do solo urbano e se relacionam diretamente à área a ser construída. São,
por isto mesmo, representativos do processo e, a possibilidade e facilidade de sua
alteração, evidenciam a maleabilidade desta legislação. Na Figura 3.3.1 e nas
Figuras 3.3.4 a 3.3.9 também se evidenciam a relação entre densidade de área de
construção com o IAT que se destina ao cálculo dos gabaritos e das áreas máximas
a serem construídas. Percebe-se o quanto o aumento do IAT se presta à
densificação. Nota-se inclusive como este índice está relacionado ao direcionamento
do crescimento da cidade e à aplicação do recurso da outorga onerosa.

Caso a legislação urbanística apresentasse de forma explícita a relação entre

os gabaritos e taxas de ocupação dos lotes com as densidades previstas para
determinadas regiões, especialmente com as bacias hidrográficas (correspondentes
aos PEUs, por exemplo, conforme já aqui proposto), mais dificilmente estes valores
poderiam ser alterados, muitas vezes sem critérios técnicos e atendendo a
interesses individuais ou de pequenos grupos. Para ressaltar a relevância dos
indicadores, em especial o IOS-BH nos moldes aqui propostos (e desenvolvido no
item 3.5) procede-se a seguir na aplicação em caso de estudo que pode exemplificar
bem a dinâmica da alteração dos parâmetros urbanísticos e as conseqüências
diretas no potencial construtivo e, portanto na configuração da cidade.
 241

3.4. ALTERAÇÕES NA LEGISLAÇÃO URBANÍSTICA: CASO DE ESTUDO NA

BARRA DA TIJUCA – RIO DE JANEIRO

A ocupação urbana da Baixada de Jacarepaguá e Barra da Tijuca, região na

qual se insere a área do estudo aqui apresentado, que, até 1969 devia ser ordenada
pelo Plano de Diretrizes de Vias Arteriais, foi objeto então de novo Plano Piloto,
encomendado pelo Governador do Estado da Guanabara na época, Francisco
Negrão de Lima, ao arquiteto Lúcio Costa. O Plano Piloto para a Baixada de
Jacarepaguá e Barra da Tijuca, Decreto 3.046 de 27.04.1981, foi então elaborado.
Mesmo considerando “as peculiaridades da topografia local, os aspectos ligados à
orientação adequada e à preservação de muitas das características naturais do sítio”
o plano, devido mesmo a sua própria característica, à sua

concepção fluida – a inexistência de uma legislação urbanística detalhada e

precisa, orientando a ocupação da área – vai acabar permitindo que os
empresários do setor imobiliário atuem junto ao Estado, no sentido de
promover os ajustes necessários à realização de seus interesses (LEITÃO,
1999, p.100).

Ou seja, nas últimas décadas, mesmo contrariando as intenções do seu

idealizador, diversas alterações foram realizadas no Plano Piloto, tais como
modificações de gabaritos e de usos previstos inicialmente, bem como das
condições de parcelamento do solo (LEITÃO, 2003).

Esta dinâmica, especialmente a partir de 1995, espelha a aceleração do

processo de expansão da urbanização da cidade do Rio de Janeiro, principalmente
na direção oeste, incluindo a Barra da Tijuca, acentuando os graves problemas
urbanos e ambientais, principalmente relacionados às pressões de interesses
comerciais e imobiliários e decorrentes da intensa urbanização.

O estudo166 a seguir, representativo destas modificações, compara as

possibilidades de ocupação máxima dos terrenos situados entre a Avenida Octávio
Dupont / Rua Líbero Oswaldo de Miranda e a Avenida Moisés Castelo Branco Filho,
na Barra da Tijuca, Rio de Janeiro, apresentados na Figura 3.4.1 a seguir, de
acordo com o Decreto 3.046 de 27.04.1981 (Plano Piloto para a Baixada de
Jacarepaguá e Barra da Tijuca – Plano Lúcio Costa) e com a legislação que o altera
(Decreto 11.990 de 24.03.1993), com base nas características dos terrenos

166
Trata-se de resultado de estudo comparativo preliminar de possibilidades de ocupação máxima
dos terrenos em questão de acordo com a legislação citada, sujeito ainda a alterações de acordo com
o projeto arquitetônico e urbanístico, especificidades dos terrenos, demandas de mercado etc.
 242

consideradas no Quadro 3.4.1) e nos parâmetros de ocupação constantes nos

Quadros 3.4.2 e 3.4.3.

Av. Moisés Castelo Branco Filho

Av. Octávio Dupont /

Rua Líbero Oswaldo de
Miranda

TERRENO 1 TERRENO 2

Figura 3.4.1 - Planta de Localização dos Terrenos 1 e 2 do Estudo de Caso.

(sem escala)
Fonte: Elaboração da autora com base em Rio de Janeiro (2011d).

QUADRO 3.4.1 – Características dos Terrenos 1 e 2 do Estudo de Caso

TERRENO 1 TERRENO 2

ÁREA DA GLEBA
2 2
216.725,00m (SG) = [158.240,00m + 2
2
756.950,00m (SG)
58.485,00m recuo]

DIMENSÕES

1.000,00m (Av. das Américas) x 591,82m

215,00m (Av. das Américas) x 785,00m (dir.) x
(dir. Av. Moisés Castelo Branco Filho) x
240,00m (Lagoa de Marapendi) x 687,00m (esq. Rua
1.133,00m (Lagoa de Marapendi) x
Líbero Oswaldo de Miranda) + recuo
740,00m (esq.)
Fonte: Elaboração da autora com base na Planta de Localização dos Terrenos 1 e 2, Figura 3.4.1.
 243

QUADRO 3.4.2 – Parâmetros no Decreto 3.046 de 27.04.1981(Subzona A–18)

USO RESIDENCIAL USO USO RESIDENCIAL

MULTIFAMILIAR COMERCIAL UNIFAMILIAR
PARCELAMENTO
NÚCLEO (N) (C) SL = 1/3 [SG – (C + N)]
2 TESTADA P/ AV. AMÉRICAS SG – ÁREA DA GLEBA
ÁREA MÁXIMA 70.000,00m
PROF 70,00m ÁREA LIVRE=2/3 [SG – (C + N)]
2 2
ÁREA MÍN LOTE 3.500,00m ÁREA MÍN 1.000m
TESTADA MÍN 50,00m TESTADA MÍN 20,00m
EDIFICAÇÃO
GAB 18 A 30 PAV GAB 2 PAV. GAB 2PAV.
IAA - 3,00 IAA - 0,75 IAA – 0,60
AFAST. MÍN TO – 30% TO – 40%
F - ¼ ALT TOTAL DOS PAV. AFAST. MÍN. AFAST. MÍN.
UNID. F – 10,00m F – 5,00m
DIV. - ¼ ALT TOTAL DOS PAV. DIV. – 10,00m DIV. – 2,50m
UNID. OU
ENTRE ELES – 40% EDIF. F – 10,00m OU MAIS
MAIS ALTA DIV - ZERO
Fonte: Elaboração da autora com base na legislação correspondente,
Decreto 3.046 de 27.04.1981.

QUADRO 3.4.3 - Parâmetros no Decreto 11.990 de 24.03.1993 – ZOC 1

(Lotes situados entre a Avenida Octávio Dupont / Rua Líbero Oswaldo de Miranda e a
Avenida Moisés Castelo Branco Filho)
USOS
ÁREA P/EQUIP. PÚBLICO 35% DO TOTAL (PL. DIRETOR ARTIGO 84 parágrafo ÚNICO)
RESIDENCIAL UNIFAMILIAR E MULTIFAMILIAR 90% do ATE
SERVIÇOS E COMERCIAL (TESTADA AV. AMÉRICAS) 10% do ATE
ALTERNATIVAS I II
2
ÁREA MÍN. LOTE 3.500,00m 10.000,00m2
TESTADA MÍN. 50,00m 30,00m
25% 4 PAV.
GABARITO MÁX. 22 PAV. 50% 6 PAV.
25% 8 PAV.
IAT 1,30 2,0
TO 30% 40%
AFASTAMENTOS
F ¼ ALT. MIN. 10,00m 5,00m
DIV. ¼ ALT. MIN. 10,00m 5,00m
ENTRE EDIF. 40% DA ALT. TOTAL MAIS ALTA ZERO / RCE

Fonte: Elaboração da autora com base na legislação correspondente,

Decreto 11.990 de 24.04.1993.

O Quadro 3.4.4, a seguir, apresenta o resultado do estudo comparativo das

viabilidades de ocupação máxima dos terrenos 1 e 2 em análise, a partir da
 244

aplicação nos terrenos dos parâmetros de ocupação (Quadros 3.4.2 e 3.4.3)

constantes nos Decretos em questão.

QUADRO 3.4.4 - Estudo Comparativo de Viabilidades de Ocupação dos

Terrenos 1 e 2 do Estudo de Caso
APLICAÇÃO DOS DECRETO 11.990 DECRETO 11.990
DECRETO 3.046 DE
PARÂMETROS DOS DE 24.03.1993 DE 24.03.1993
27.04.1981
QUADROS 3.4.2 E 3.4.3 ALTERNATIVA I ALTERNATIVA II
TERRENO 1
ATE 236.334,574m2 164.819,304m2 253.568,25m2
USO
2.340 +
RESIDENCIAL UNIDADES 1.761 2.513
40 lotes (unif.)
USO ATE 9.030,00m2 18.313,26m2 28.174,25m2
COMERCIAL UNIDADES 198 407 626
TOTAL ATE 245.364,574m2 183.132,56m2 281.742,50m2
TERRENO 2
ATE 333.390,00m2 575.660,36m2 885.631,50m2
USO
2.340 +
RESIDENCIAL UNIDADES 6.174 10.080
200lotes (unif.)
USO ATE 42.000,00m2 63.962,26m 2
98.403,50m2
COMERCIAL UNIDADES 920 1.422 2.187
TOTAL ATE 375.390,00m2 639.622,62m2 984.035,00m2
Fonte: Elaboração da autora com base na legislação correspondente,
Decreto 3.046 de 27.04.1981 e Decreto 11.990 de 24.04.1993.

Observando-se o Quadro 3.4.4 destaca-se que a alteração da legislação, dos

parâmetros de ocupação dos terrenos, possibilitou, em relação ao Decreto 3.046 de
27.04.1981, o aumento do potencial construtivo, tanto em área de ocupação, como
em número de unidades construídas, particularmente na adoção da alternativa II do
Decreto 11.990 de 24.03.1993. Nota-se ainda, que esta opção se mostra favorável
ao incremento tanto do uso comercial, como também do uso residencial,
especialmente para terrenos de maior dimensão, como o terreno 2.

O estudo apresentado, através da aplicação dos parâmetros de ocupação e

construção nos terrenos em análise, permite desvendar o significativo aumento do
seu potencial construtivo. Dificilmente tais conclusões seriam possíveis apenas a
partir da leitura da legislação. Ou seja, a dimensão e possíveis conseqüências das
alterações na legislação urbanística podem estar camufladas, justamente, nos
parâmetros urbanísticos. Reside aí a sua importância e, a necessidade de se discutir
e propor a adoção de novos parâmetros que permitam uma relação direta com os
Planos de Bacia, tornando-os mais explícitos, mais facilmente quantificáveis e,
 245

portanto mais dificilmente alterados sem critérios objetivos e que contemplem os

possíveis impactos na área de planejamento, então a bacia hidrográfica.

O desenvolvimento e conceituação destes parâmetros, tais como a taxa de

impermeabilização do solo, percentuais de área construída e de área verde,
disponibilidade de serviços de infra-estrutura, condicionantes de conforto climático e
ambiental e outros, facilitariam a articulação do planejamento urbano com o de
recursos hídricos. Integração tão almejada, mas difícil de ser viabilizada.
Simultaneamente, na medida em que estivessem também explicitados e
devidamente acompanhados de seus cálculos, estariam a serviço de um
crescimento urbano controlado, desvendando e possibilitando a aplicação de
estratégias para um desenvolvimento urbano sustentável.

3.5. MEDIAÇÃO E SUPERAÇÃO: IOS-BH

3.5.1. Formulação
O indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica – IOS-BH, aqui
proposto e a seguir desenvolvido, acredita-se, se constitui em importante e muito
simples ferramenta para a superação do planejamento contemporâneo no sentido da
sustentabilidade. Instrumento de excelente articulação dos planejamentos urbano e
de recursos hídricos e também ambiental viabiliza objetivamente esta aplicação,
porque se corresponde diretamente à bacia hidrográfica (observada em contexto
amplo, como espaço social), melhor unidade desta gestão articulada. Relaciona-se
facilmente à legislação urbanística na medida em que agrega índices já constantes
destas normas. Devido à simplicidade de sua composição é um indicador aplicável
aos projetos e planos em geral, subsidiando as discussões acerca das dicotomias
presentes na implantação dos planejamentos (funcionalista e estratégico), inclusive
no que se refere às unidades de planejamento, ao zoneamento e pólos de atração
urbana, estratégias, intervenções e alterações da legislação. O indicador pode
exercer papel de mediação entre projeto e teorias e sua aplicação; entre o número e
a realidade: a bacia hidrográfica, a densidade populacional, a área construída; entre
a população (entidades representativas, fóruns de discussão) e os legisladores e
executores do planejamento. O IOS-BH configura-se ainda em elemento de
referência na teoria de Lefebvre (1983), conforme discutido nos itens 1.3. e 1.4, pois
 246

permite o seu deslocamento, mediação e movimento entre diferentes pólos de

oposição: absoluto (cada terreno) e relativo (a bacia hidrográfica); simples e
complexo (adequação rápida e imediata de determinado prédio ao parâmetro de
sustentabilidade proposto até um planejamento completo e detalhado das sub-
bacias urbanas); passado, presente e futuro (imediato e mediato - pode retratar a
época desejada, inclusive prospecções, metas de sustentabilidade a serem
alcançadas); quantidade e qualidade (se caracteriza por um número, mas com
referências qualitativas: disponibilidade de áreas livres, qualidade da água e outros);
teoria e prática do planejamento; contribuindo para o enriquecimento das
formulações atuais, apontando para uma estratégia de superação da dicotomia
central entre sustentabilidade e insustentabilidade. Tal formulação, a seguir, se
apresenta no desenvolvimento do IOS-BH.

3.5.2. Composição
A composição do IOS-BH foi desenvolvida a partir do indicador TI (taxa de
impermeabilização) proposto em Kauffmann (2003) e aplicado em seguida em
diversos estudos relacionados ao planejamento urbano articulado à gestão dos
recursos hídricos (KAUFFMANN, 2009; KAUFFMANN et al. 2007; KAUFFMANN e
PIMENTEL DA SILVA, 2004 e 2005; KAUFFMANN et al., 2003, 2004a, b, c, d;
KAUFFMANN et al., 2004; KLEIMAN e KAUFFMANN, 2006 e 2008) se mostrando
adequado a esta integração. Foram considerados também os parâmetros: qualidade
da água (SCHUELER, 1994); disponibilidade de áreas verdes (Organização Mundial
da Saúde – OMS apud FERREIRA DOS SANTOS, 1988) e densidade de habitantes
(FERRARI, 1979), agora agregados à TI. Tomaram-se também na composição a
área total da bacia hidrográfica, a área total do terreno e a área total edificada – ATE
que se calcula a partir dos índices (números, abstrações conforme discutido no item
3.3) comumente presentes na legislação urbanística: IAA – índice de aproveitamento
da área; IAT – índice de aproveitamento do terreno; TO – taxa de ocupação,
gabarito e outros necessários aos estudos de viabilidades de ocupação dos
terrenos, conforme apresentado no item 3.4.
A seleção destes parâmetros, explicitados a seguir, buscou atender a um
mínimo de variantes que melhor pudessem compor o indicador proposto e que
proporcionassem a sua correspondência com a nova área de planejamento, a bacia
 247

hidrográfica, e também a sua inclusão na legislação urbanística. O indicador TI e

qualidade das águas (SCHUELER, 1994) se relaciona à disponibilidade de áreas
verdes e número de habitantes (12m2/hab) (OMS), que se conecta à densidade de
habitantes por área (2,5 a 4,5 /100m2) (FERRARI, 1979), que, por sua vez, relaciona
densidade de habitantes à área total construída (ATE) já incluída na legislação
urbanística.

A taxa de impermeabilização do solo importante indicador de sustentabilidade

da bacia hidrográfica urbana, conforme já discutido nos itens 2.2. e 2.3, se apresenta
relacionada à qualidade das águas nos estudos de Schueler167 que, a partir de
diversas aplicações, apontaram diferentes níveis de impactação nas bacias,
conforme demonstrado no Quadro 3.5.2.1. a seguir.

QUADRO 3.5.2.1- Taxas de Impactação em Bacias Baseadas em

Superfícies Impermeabilizadas
Degradação Ambiental em Bacias Faixas de Taxas de Impermeabilização

Bacias Desgastadas < 10-15%

Bacias Impactadas 16-25%

Bacias Degradadas > 25%

Fonte: Schueler (1994).

A disponibilidade de áreas verdes, parâmetro de grande relevância para

avaliação da sustentabilidade urbana168, revela a sua importância nos processos de
urbanização não só sob o ponto de vista ambiental, mas também, estético,
emocional e recreativo, fornecendo estratégia apropriada ao equilíbrio entre as
intervenções humanas e a natureza (ONG, 2002). Whitford et al. (2001), em estudo

167
Cabe destacar a importância dos estudos de Schueler. Thomas Schueler reúne mais de 30 anos
de experiência em gestão e análise de águas pluviais de bacias hidrográficas. Fundou o Centro
de Proteção de Mananciais, em 1992, e lidera a Rede de Águas Pluviais Chesapeake, nos Estados
Unidos, desde 2007. Realizou extensa pesquisa sobre o desempenho de remoção de poluentes,
custo e longevidade das práticas de águas pluviais, resultando em mais de vinte manuais de
proteção e restauração de bacias hidrográficas urbanas. Schueler também trabalhou como
especialista no painel National Research Council, produzindo o relatório de Gestão de Águas
Pluviais nos Estados Unidos em 2008. Acumulou ainda vasta experiência em desenvolvimento de
modelos para tratamento de bacias hidrográficas (SCHUELER et al., 2005 e 2007), ferramentas úteis
para a implantação e acompanhamento do planejamento e gestão das águas urbanas (CSN, 2011).
168
Diversos autores têm se dedicado ao estudo dos efeitos dos processos de urbanização na
ocupação das áreas livres e aumento das áreas impermeabilizadas, alguns citados no item 2.2.1. Sob
este aspecto destacam-se os exemplos de Brandão (1992) aplicado no Rio de Janeiro, Ferraz (1996)
em Piracicaba, SP, Pimentel da Silva et al. (2003) em Angra dos Reis, RJ, e Pauleit e Duhme (2000)
na Alemanha.
 248

aplicado em áreas urbanas de Merseyside, Liverpool, Inglaterra, concluiram que a

principal influência no equilíbrio ecológico se deve ao percentual existente de áreas
verdes, especialmente com árvores, ferramenta efetiva para o desafio do
crescimento urbano sustentável. Guzzo (2002) lembra que as áreas verdes
proporcionam melhoria no ambiente excessivamente impactado das cidades e traz
benefícios para os seus habitantes.

Dentre diversos outros estudos (também já comentados no item 2.2) destaca-

se que segundo a Organização Mundial de Saúde - OMS o parâmetro indicado de
destinação nos projetos de loteamento é de no mínimo 12m2 de área verde por
habitante (parâmetro adotado na composição do IOS-BH, conforme se apresenta no
Quadro 3.5.2.2) (FERREIRA DOS SANTOS, 1988) e que estudos realizados pela
Secretaria Municipal de Meio Ambiente alertam que desde 1997 a cidade do Rio de
Janeiro tem perdido a cada ano um percentual de área verde superior ao de
reposição ou reflorestamento. Tal situação tem trazido conseqüências diretas no
aumento das enchentes e erosões e, indiretas no empobrecimento da biodiversidade
e em alterações radicais no micro-clima urbano (Rio de Janeiro, 2002).

Tucci (2002) destaca ainda a dificuldade de se contemplar na legislação

municipal aspectos pertinentes à drenagem urbana que por se tratar de matéria
relacionada ao meio ambiente e controle da poluição é de competência
constitucional (artigo 23) comum à União, Estados e Municípios, cabendo ao
Município legislar sobre uso do solo (artigo 30). Acontece então que no zoneamento
municipal, em geral os aspectos da drenagem e inundações não são
suficientemente abordados169. No Rio de Janeiro o Plano Diretor Decenal da
Cidade de 1992 apresentou uma série de recomendações e orientações quanto às
questões de inundações e drenagem, reforçadas no Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano Sustentável do Município do Rio de Janeiro de 2011
(conforme comentado no item 2.3.2). Diversos Projetos de Estruturação Urbana
como o PEU de Campo Grande, o PEU das Vargens e outros, se referem à questão

169
Os exemplos de Belo Horizonte, cujo Plano de Desenvolvimento Urbano de 1996 previa a
possibilidade de impermeabilização de áreas permeáveis desde que compensada por detenção de
determinado volume, o de Guarulhos que em 2000 adotou a obrigatoriedade de detenções para áreas
impermeabilizadas superiores a 1 ha e o de Porto Alegre, quando em 2000 o Plano Diretor de
Desenvolvimento Urbano e Ambiental regulamentou a manutenção das vazões naturais para
qualquer novo empreendimento depois de implantado, todos com resultados insatisfatórios, ilustram
esta consideração (ABRH, 2003; TUCCI, 2002).
 249

da ocupação do solo e às taxas de permeabilidade máxima permitidas. Embora

também ainda sejam incipientes, estas taxas podem ser consideradas como
avanços importantes no sentido de uma melhor articulação da legislação urbanística
com a questão dos recursos hídricos, drenagem e controle de inundações,
especialmente se articuladas à densidade de habitantes.

A densidade, na verdade, apresenta a propriedade (conforme comentado) de

relacionamento a estas taxas e aos indicadores escolhidos (TI e disponibilidade de
áreas verdes) e também à área construída (ATE) além de ser um parâmetro técnico
muito utilizado nos processos de planejamento urbano. Representa “o número total
da população de uma área urbana específica, expressa em habitantes por uma
unidade de terra ou solo urbano, ou o total de habitações de uma determinada área
urbana, expressa em habitações por unidade de terra”. É importante indicador de
sustentabilidade urbana, já que o tamanho, a forma e o padrão de urbanização de
áreas residenciais exercem influência direta na qualidade de vida da população. As
“cidades não podem crescer linearmente e indefinidamente sobre o seu entorno
natural” e nem se verticalizar indiscriminadamente, “sem colocar em risco os
recursos naturais essenciais à sua própria existência e sustentabilidade”. É
necessário discutir os limites da densificação das cidades, os “custos e benefícios de
determinadas taxas de ocupação e densidade populacional” (ACIOLY e DAVIDSON,
1998).

Diversos parâmetros devem ser considerados no estudo das densidades e,

Ferrari (1979) adverte que para cada caso específico deve-se buscar:

a densidade econômica ou ótima que varia de acordo com o nível e o

gênero de vida da população, a estrutura ecológica da cidade e, sobretudo,
o custo unitário dos equipamentos urbanos, [que] dentro da realidade local
deve-se adensar ao máximo a população urbana [e ainda destaca que] no
Brasil a densidade econômica se situa entre 250 a 450 hab/ha.

A densidade de 350 hab/ha seria então a densidade média adotada na

composição do IOS-BH conforme se apresenta no Quadro 3.5.2.2170.

170
Acioly e Davidson (1998) destacam algumas experiências relacionadas à densidade de habitantes
e habitações. Em Curitiba, o “conceito de densidade utilizado como instrumento capaz de induzir
maiores taxas de ocupação e coeficientes de aproveitamento dos lotes, ajudou a definir um perfil e
uma silhueta urbana da cidade” (Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano de Curitiba – IPPUC
1991 e 1993 apud ACIOLY e DAVIDSON, 1998). Em Brasília, a baixa densidade habitacional,
resultou na grande quantidade de áreas verdes no Plano Piloto, mas, apesar de criar um ambiente
 250

Para o caso do Rio de Janeiro, Ettrich (1996)171 destaca que o Plano Diretor da
Cidade, embora apresente a recomendação de se adotar um adensamento
proporcional à capacidade de infra-estrutura existente

não apresenta referenciais absolutos sobre taxas de densidades aceitáveis

ou recomendadas. O instrumento disponível (na legislação em geral) para o
tratamento da densidade ainda é o Índice de Aproveitamento do Terreno –
IAT, um número, [estabelecido por bairros ou conjunto de bairros], que
multiplicado pela área do terreno, produz a área máxima edificável [e por
conseqüência os gabaritos].

Apesar dos gabaritos terem sido revistos pelo Plano Diretor, procurando

maior coerência com a capacidade de infra-estrutura existente, ainda

permitem densidades incompatíveis com essa capacidade. [A] operação
interligada, instrumento que facilita a densificação, vem acontecendo de
forma inteiramente desconectada de qualquer estratégia de ordenamento
ou de controle do desenvolvimento da cidade [conforme exemplificado no
Quadro 3.3.2] (ACIOLY e DAVIDSON, 1998, p.73).

O IOS-BH, agregando estes indicadores apresentados, quantifica (é um

número, um índice, agregado e relacionado a parâmetros) e qualifica (é uma
referência, um indicador de sustentabilidade) o quanto um determinado terreno
(caráter absoluto) ou uma determinada bacia ou sub-bacia hidrográfica (caráter
relativo) pode ser ocupada (densidade de habitantes e de área construída) sem
prejuízo da qualidade das águas, sem sacrifício das áreas verdes e livres e, sem
sobrecarga nos serviços de infra-estrutura considerados no parâmetro relacionado à
densidade de habitantes.

urbano agradável, reduziu as possibilidades de contatos sociais e elevou os custos da urbanização e

manutenção dos espaços públicos. Na Califórnia o padrão de crescimento e expansão urbanos
baseados na baixa densidade e empreendimentos suburbanos, não se mostra mais sustentável, pois
provocou enormes custos de infra-estrutura, manutenção e transporte contribuindo para a
degradação da qualidade de vida (Bankamerica Corporation, 1995 apud ACIOLY e DAVIDSON,
1998). Ao contrário, na Holanda um país pequeno, altamente urbanizado e com as maiores
densidades demográficas do mundo, foram consideradas a maximização dos investimentos públicos
e a necessidade de se adotar a cidade compacta. Entretanto este ambiente urbano é considerado por
muitos holandeses como “um tanto monótono e as habitações amontoadas umas sobre as outras”
(ROOSEN e KROPMAN, 1989 apud ACIOLY e DAVIDSON, 1998). Em São Paulo, a gestão do
estoque de espaço urbano, propondo a densificação de áreas residenciais e não residenciais de
acordo com a demanda e disponibilidade de infra-estrutura, desenvolvendo para tal uma série de
indicadores parece, apesar de algumas críticas, ter obtido êxito (ACIOLY e DAVIDSON, 1998).
Também em Porto Alegre, a capacidade de adensamento urbano tem sido estudada, buscando uma
densificação adequada, em contrapartida à alternativa de dispersar ou espalhar a cidade,
relacionando-se ainda densidades e custos de infra-estrutura, ao controle da drenagem urbana
(MARASQUIN, 2002; ABRH, 2003).
171
Contribuições de Marlene Herta Moritz Ettrich, Secretaria de Urbanismo da Prefeitura da Cidade
do Rio de Janeiro, 1996, no quadro preparado para ACIOLY e DAVIDSON, 1998, p.73.
 251

Relacionando-se então a área total edificada, a área do terreno e da bacia

hidrográfica aos parâmetros de impermeabilização do solo, disponibilidade de áreas
verdes e densidade de habitantes, chegou-se para o cálculo do IOS-BH à equação:

i=n
Equação 3.5.2.2
IOS-BH = ∑ (ATEi/ATi) x TIi x ATi/A-BH
i=1

Onde se consideraram:

IOS-BH = Indicador de Ocupação Sustentável da Bacia Hidrográfica

IOS-BH é o somatório dos IOS-BH dos diversos terrenos ou sub-bacias incluídos na
área de aplicação
A-BH = Área da Bacia Hidrográfica (PEU ou área de aplicação)
AT = Área do Terreno (ou sub-bacia hidrográfica)
ATE = Área Total Edificada (do terreno ou sub-bacia hidrográfica)
Pode-se calcular o ATE quando necessário a partir da Área Livre do terreno
(AV):
ATE = AT – AV
TI = Taxa de Impermeabilização do terreno (ou sub-bacia hidrográfica)
A TI, quando não especificada, pode ser considerada igual à TO, taxa de
ocupação do terreno:
TI = TO
Para o cálculo do IOS-BH, quando a área do terreno é igual à da bacia
hidrográfica, aplicar:
AT/A-BH = 1

A Equação 3.5.2.2 foi desenvolvida a partir dos parâmetros limites adiante

listados e a seguir relacionados no Quadro 3.5.2.2 :
 máximo de 25% de taxa de impermeabilização do solo para não
degradação das águas da bacia hidrográfica (Quadro 3.5.2.1) (SCHUELER,
1994);

 mínimo de 12,00m2 por habitante de área verde ou livre de acordo com a

recomendação da OMS;
 252

 3,5 hab/ 100m2 média da variação de densidade entre 2,5 a 4,5 habitantes por
100m2 (250 a 450 hab/ha) (FERRARI, 1979).

QUADRO 3.5.2.2 – Parâmetros do IOS-BH

Densidade Percentual Mínimo Taxa de
Média recomendado de Impermeabilização
Parâmetros
(Dmed) Área Verde (AVrec) máxima (TImáx)
(1) (2) (3)
Área do Terreno
(Área de Aplicação) 3,5 12,00
25%
(cada terreno ou sub- hab/100m2 m2/hab
bacia hidrográfica)
(AT) (100%)
Fonte: Elaboração da autora.

Os parâmetros (1) e (2) do Quadro 3.5.2.2 foram relacionados entre si

resultando na Área Verde mínima (AVmín):

AVmín = Dmed x AVrec Equação 3.5.2.2

Subtraindo-se do percentual da Área do Terreno (AT) o percentual de Área

Verde mínima (AVmín) , tem-se a Área Total Edificada máxima (ATEmáx):

ATEmáx = AT - AVmín = AT – (Dmed x AVrec ) Equação 3.5.2.3

Relacionando-se o parâmetro (3) do Quadro 3.5.2.2, Taxa de

Impermeabilização máxima (TImáx), à Área Total Edificada máxima (ATEmáx) da
Equação 3.5.2.3 , chega-se ao IOS-BH de referência:

IOS-BHref = ATEmáx x TImáx = [AT – (Dmed x AVrec )] x TImáx Equação 3.5.2.4

Esta equação deu origem à Equação 3.5.2.2 (apresentada inicialmente) na

qual o cálculo do IOS-BH se relaciona ao somatório do IOS-BH de cada sub-bacia
(ou terreno) da Área de Aplicação (Bacia Hidrográfica) e, traz, portanto ainda a
variável AT/A-BH (onde AT é específico para cada terreno ou sub-bacia) e que, para
o caso do IOS-BH de referência é igual a 1( AT=A-BH).

Por fim, aplicando-se os valores limites constantes do Quadro 3.5.2.2 à

Equação 3.5.2.4 chegou-se ao:

IOS-BHref = [100% - (3,5 hab/100m2 x 12,00 m2/hab)] x 25% = [100% - 42%] x

25% = 58% x 25% = 0,145
 253

IOS-BHref = 0,145

Então, a ocupação sustentável da bacia hidrográfica deve atender:

IOS-BH ≤ 0,145
Ou seja, o IOS-BH para cada terreno ou bacia hidrográfica, em todos os casos
referenciados a parâmetros diretamente relacionados às águas urbanas (TI) e à
legislação urbanística (ATE), pode medir o quanto cada edificação, empreendimento,
bairro, PEU ou até cidade (relacionados a bacias ou sub-bacias), se insere na faixa
de sustentabilidade (até o valor do IOS-BH de referência), possibilitando as
correções e adequações necessárias para a minimização de cheias e inundações;
recuperação e dotação das áreas verdes urbanas e, planejamento da ocupação
urbana de forma sustentável.

A aplicação do IOS-BH nos terrenos na Barra da Tijuca (ver Figura 3.4.1),

utilizados na demonstração das alterações na legislação urbanística do Rio de
Janeiro (item 3.4) ilustra bem a utilidade do indicador conforme se apresenta no item
3.5.3 a seguir.

3.5.3. Aplicação

A Barra da Tijuca, região de expansão da cidade do Rio de Janeiro, conforme

comentado, tem sido alvo prioritário de intervenção urbana, através inclusive de
alterações na legislação urbanística.

O estudo aplicado aos terrenos 1 e 2, apresentados na Figura 3.4.1, no item

3.4, permitiu a verificação do aumento do potencial construtivo em decorrência direta
das alterações nos parâmetros de ocupação destes terrenos. Nestes casos, como
na quase totalidade das situações, somente com o uso destes recursos se torna
viável tais constatações, dificilmente percebidas a partir da simples leitura das
normas e suas modificações. Os índices se prestam, em geral, para camuflar
justamente os possíveis “ganhos” construtivos. O IOS-BH concorreria para explicitar
mais facilmente estes prováveis impactos.

Os parâmetros relacionados a estes dois terrenos de estudo foram aplicados à

Equação 3.5.2.2, resultante da metodologia para o cálculo do IOS-BH desenvolvida
no item 3.5.2 e, reapresentada a seguir:
 254

i=n
IOS-BH = ∑ (ATEi/ATi) x TIi x ATi/A-BH
i=1

Estes resultados para os cálculos do IOS-BH constam, no Quadro 3.5.3.1

que segue, apresentados e comparados, para os dois terrenos em análise,
considerando o Decreto 3.046 de 27.04.1981 e, o Decreto 11.990 de 24.03.1993
para as duas alternativas possíveis, as áreas totais edificáveis (ATE) resultantes, de
acordo com o exposto no Quadro 3.4.4, taxas de ocupação (TO) (Quadro 3.4.2 e
3.4.3) e, as áreas totais dos terrenos (AT ou SG – área total da gleba) conforme
Quadro 3.4.1.

QUADRO 3.5.3.1 – Aplicação do IOS-BH

DECRETO 11.990 DECRETO 11.990
APLICAÇÃO DOS
DECRETO 3.046 de 27.04.1981 de 24.03.1993 de 24.03.1993
PARÂMETROS
ALTERNATIVA I ALTERNATIVA II
30% uso comercial
TI = TO 30% 40%
40% uso residencial
2
TERRENO 1 AT = 216.725,00m
2
9.030,00m (ATE comercial) + 2
ATE 2 183.132,56m 281.742,50m2
236.334,574m (ATE residencial)
(9.030,00m /216.725,00m2) x
2

30% + (183.132,56m2/ 2
(281.742,50m /
IOS-BH = ∑(ATE/AT x
(236.334,574m2/216.725,00m2)x 2) 2)
216.725,00m x 216.725,00m x
TO) x 1
40% 30% = 0,254 40% = 0,52
= 0,013 + 0,436 = 0,45
TERRENO 2 AT = 756.950,00 m2
42.000,00m2 (ATE comercial) + 2
ATE 639.622,62m 984.035,00m2
333.390,00m2 (ATE residencial)
(42.000,00m2 /756.950,00m2) x
(639.622,62m2/ 2
(984.035,00m /
IOS-BH = ∑(ATE/AT x 30% + 2) 2)
216.725,00m x 216.725,00m x
TO) x 1 (333.390,00m2/756.950,00m2) x
30% = 0,254 40% = 0,52
40% = = 0,017 + 0,176 = 0,193
Fonte: Elaboração da autora.

Observando-se o Quadro 3.5.3.1 de aplicação do IOS-BH aos dois terrenos

em estudo destaca-se que em apenas uma situação o indicador se encontra próximo
do limite de sustentabilidade (0,145 ≥ IOS-BH): para o terreno 2, com o ATE
resultante da aplicação dos parâmetros do Decreto 3.046 de 27.04.1981, foi
calculado o IOS-BH de 0,193. O mesmo decreto, para terreno de menor área,
apresenta IOS-BH de 0,45, bem acima do limite de ocupação sustentável.
Semelhantemente para o Decreto 11.990 de 24.03.1993, nas duas alternativas, para
 255

os dois terrenos, os indicadores (alternativa I: IOS-BH = 0,254 e alternativa II: IOS-

BH = 0,52) também estão acima do valor que atende à sustentabilidade. Cabe
destacar que no decreto de 1981 os parâmetros de ocupação (mais restritivos e com
obrigatoriedade de uso residencial unifamiliar) desfavoreciam a ATE para os
terrenos de maior área e que a alteração proporcionada pelo decreto de 1993
resultou em parâmetros mais permissivos e com resultados proporcionais à área
total do terreno, ou seja, apresentaram o mesmo IOS-BH, para os diferentes
terrenos. Conforme comentado no item 3.4, a alternativa II do decreto de 1993,
possibilita um maior incremento do potencial construtivo e da mesma forma, um
indicador mais insustentável.

Esta aplicação do IOS-BH demonstra bem a facilidade no cálculo do

indicador, nos estudos comparativos e na explicitação das alterações da legislação e
conseqüências diretas na ocupação urbana. Entretanto algumas considerações,
apresentadas a seguir, se fazem necessárias ao reforço e utilidade do indicador bem
como dos limites na sua formulação e aplicação.

3.5.4. Discussão

O IOS-BH, conforme ilustra o exemplo apresentado no item 3.5.3, aplicado à

legislação urbanística se mostra bastante interessante quanto à possibilidade de
“desvendar” as conseqüências das alterações dos parâmetros urbanísticos,
oferecendo instrumental de controle destas modificações; não por “engessamento”
da cidade, mas por “compensações”, “justa distribuição” de áreas livres e verdes,
adensamentos populacionais e edilícios, na busca do menor impacto urbano,
respeitada a integridade social e ambiental da bacia hidrográfica, de forma
sustentável; através de discussões dos setores organizados da sociedade (fóruns,
conselhos, associações de moradores, de profissionais e técnicos, comitês de
bacias) em apoio e intervenção nas instâncias legislativa e executiva do município.
As partes da cidade, não mais dividida em zonas estanques de planejamento,
passam a ser objetivamente tratadas em sua totalidade, em sub-bacias, bacias
hidrográficas articuladas entre si que configuram um mesmo sistema ambiental.
Mesmo um empreendimento, um edifício ou conjunto de construções não mais está
isolado, tem a sua parcela de contribuição, de efeitos e impactos urbanos e
 256

ambientais no conjunto da área de influência, de escoamento da bacia, identificado

pelo indicador proposto, conforme ilustra a aplicação apresentada no item anterior.
As conseqüências, através do estudo e comparação dos diferentes IOS-BH, podem
então ser previstas e evitadas nos casos de implantações e planejamentos futuros,
e, monitoradas, minimizadas (“compensadas”) nas já existentes através da criação
de telhados jardins, jardins suspensos, captação das águas pluviais, substituição
das pavimentações impermeáveis, recuperação e execução de áreas verdes e livres
para o lazer, amenização das condições adversas nas áreas urbanas mais
adensadas de aumento de temperatura e ausência de vegetação (ver Figura
3.5.4.1).

O indicador proposto, em correspondência direta com a área de planejamento,

a bacia hidrográfica, cria um elo, oportuniza a gestão urbana articulada aos recursos
hídricos e ambientais instrumentalizando as possíveis ações para a superação das
dicotomias do planejamento contemporâneo: a constante tensão dialética entre a
setorização da cidade em zonas do planejamento funcionalista e a adoção de uma
nova unidade de planejamento, a bacia hidrográfica, ou sub-bacia relacionada agora
às unidades de planejamento existentes (conforme se apresentam nos itens 2.1, 2.3
e 2.4).

Este indicador novo se constitui, ao mesmo tempo em:

 parâmetro urbanístico aplicável à legislação e relacionado a índices já

constantes das normas tais como ATE, AT e ainda IAA, IAT, TO e outros
utilizados no cálculo da ATE;

 mais um número, mas não somente, não é mais uma abstração (ver itens
3.1, 3.2 e 3.3), é um indicador agregado (quantidade e qualidade), porque se
relaciona também a parâmetros de densidade populacional, disponibilidade
de áreas verdes, de impermeabilização dos solos e, de qualidade das águas
das bacias hidrográficas urbanas;

 instrumento, portanto, para a adoção da bacia hidrográfica como unidade do

planejamento integrado e sustentável;

 indicador da sustentabilidade da bacia hidrográfica urbana, permitindo tratar

objetivamente da superação da dicotomia entre a sustentabilidade e a
insustentabilidade;
 257

 mediador, portanto, entre pólos opostos, incluindo os movimentos entre o

passado (pode apresentar um retrato da situação de sustentabilidade da
cidade) e o futuro (projetar as recuperações, “compensações” e ocupações
com menor impacto urbano e ambiental); entre o simples (um edifício) e o
complexo (as cidades); entre o antigo e o novo (planejamento); entre as
teorias (novas formulações, incluindo aí as Teorias de Lefebvre) e a
aplicação etc. (considerada nos itens 1.3 e 1.4).

 mediador também entre a população e os gestores e executores do

planejamento, divulgando, esclarecendo, democratizando as informações
especialmente sobre os impactos urbanos e ambientais e a situação de
sustentabilidade dos bairros, regiões e cidades (relacionados a bacias
hidrográficas);

 um indicador simples, de fácil compreensão e aplicação, mas também de

forte coesão com a nova área de planejamento bacia hidrográfica e
interessante ferramenta para uma estratégia de superação do planejamento
contemporâneo.

Analisado mais especificamente sob o aspecto da sua composição o IOS-BH

atenderia a muitas das principais preocupações de diversos estudos sobre
indicadores e sistemas de indicadores de sustentabilidade (conforme tratado no item
2.2). Agrega poucos, mas consistentes parâmetros, é bastante simples (no
entendimento e aplicação), apresenta muita facilidade de cálculo, se corresponde
diretamente à área de aplicação e pode instrumentalizar as ações de intervenção
urbana. Aplica-se também a regiões cuja legislação específica não apresente os
parâmetros explicitados, já que podem ser facilmente apropriados, por exemplo, por
levantamento aerofotogramétrico.

Das vantagens apresentadas, o aspecto da novidade poderia ser o mais

interessante, mas a possibilidade de contribuição para a formulação e discussão de
novas teorias de planejamento, especialmente à luz do pensamento de Lefebvre,
seria talvez o mais necessário.

Entretanto, cabe considerar os limites e possíveis questionamentos ao IOS-BH.

 258

A presente proposta, como ocorre com diversos indicadores e sistemas de

indicadores não é um produto acabado e, sim pretende ser mais um passo na
construção da sustentabilidade urbana e ambiental.

A primeira questão que se colocaria como dificuldade à implementação deste

indicador seria a necessidade de sua inclusão na legislação urbanística e para tal,
seria imprescindível que fosse precedida de ampla discussão em fóruns de
participação da população organizada, incluindo usuários da cidade, da bacia
hidrográfica, técnicos, parlamentares, gestores e executores das políticas públicas.
Semelhantemente a aplicação do IOS-BH também deveria estar inserida em
processo democrático.

Em que pesem as discussões acerca da (in)sustentabilidade urbana, das

teorias e práticas de planejamento urbano, a adoção do IOS-BH dependeria
essencialmente de uma revisão das formas de gestão da cidade, questão bastante
ampla e complexa, no sentido da busca de melhor qualidade de vida para a maioria
da população. Ainda assim o indicador seria (importante, mas apenas) um
instrumento em contribuição ao alcance desta perspectiva, com limitações próprias e
essenciais. A experiência e prática profissionais no trato com a elaboração e
aplicação da legislação urbanística, bem como da fiscalização do seu cumprimento,
sugerem cuidados quanto às expectativas na transposição das formulações teóricas,
também acerca de indicadores, para a realidade das intervenções na cidade.

Vale ressaltar ainda as limitações quanto às possibilidades de extensão e

aplicação do IOS-BH a situações e locais diversos, especialmente em outras
escalas. Em grandes bacias hidrográficas, ou bacias com muitas características
diferenciadas (concentrações urbanas dispersas, grandes extensões de áreas livres,
etc) os aspectos considerados impactantes, na composição do indicador proposto
para as sub-bacias urbanas, podem se diluir adquirindo pesos relativos e talvez não
tão significativos no conjunto da bacia. A validação da ampla utilidade do IOS-BH
necessitaria assim de estudos e aplicações práticas em situações diversificadas, em
contribuição inclusive ao avanço de experiências ainda essenciais para a efetiva
integração do planejamento urbano com a gestão dos recursos hídricos e
ambientais.
 259

Em relação à composição do indicador cabe justificar as escolhas dos

parâmetros adotados. Foram separados, intencionalmente poucos parâmetros,
buscando maior simplicidade, facilidade de cálculos, de entendimento e aplicação. A
composição selecionada buscou as variantes que mais sintética e objetivamente
pudessem expressar um indicador relacionado ao mesmo tempo aos parâmetros
urbanísticos e aos de recursos hídricos, em especial à bacia hidrográfica.

Em Kauffmann (2003), a TI, taxa de impermeabilização do solo, foi estudada

como indicador de sustentabilidade, e, posteriormente aplicada em diversos estudos
(apontados no item 3.5.2), se mostrou bastante adequada à aplicação no
planejamento urbano integrado ao de recursos hídricos. O trabalho de Schueler
(1994), realizado para diversas bacias hidrográficas, agregou à TI o aspecto da
qualidade das águas urbanas, relacionando-a em diversos níveis às taxas de
impermeabilização dos solos, conforme Quadro 3.5.2.1. Foi selecionada a taxa de
25% por ser o limite da degradação da bacia, da insustentabilidade, portanto,
embora não seja um índice definitivo ou inquestionável. Cabe aqui a ponderação,
em que pese a abrangência do estudo de Schueler (1994), de que para cada bacia
poderiam ser considerados diversos aspectos específicos, tais como tipo de solo, de
vegetação, de ocupação urbana, de relevo, de coeficientes diferenciados de
escoamento das águas superficiais, contribuições de outras bacias vizinhas e muitos
outros, que poderiam alterar o resultado da aplicação.

A disponibilidade de áreas verdes, parâmetro bastante relevante e considerado

em vários trabalhos acerca da sustentabilidade urbana, se mostrou particularmente
interessante ao objetivo da presente proposta, pois permite a correspondência entre
a área livre e número de habitantes (12m2/hab) (OMS), o que por sua vez, favoreceu
a outra conexão de relevância para a composição do IOS-BH: a densidade média de
habitantes por área 3,5 /100m2 [(2,5/ 100m2 + 4,5/ 100m2) /2] (FERRARI, 1979), o
que finalmente levou à relação entre densidade de habitantes e a área total
construída (ATE), esta, referenciada na legislação urbanística.

Vale, apesar disto, questionar estes valores adotados que, embora bem
referenciados, não são inabaláveis, se sujeitam também a possíveis discordâncias
ou revisões. Da mesma forma o próprio IOS-BH, conforme já comentado, se
configura em proposta para o desenvolvimento de indicador de ocupação urbana
sustentável da bacia hidrográfica, aberto a críticas e contribuições.
 260

FIGURA 3.5.4.1 - Jardins Suspensos e Telhados Verdes: Exemplos

Fonte: Elaborado pela autora a partir de Imagens do Google 2011172.

172
Imagens disponíveis em: www1.folha.uol.com.br; http://noticiasongs.org/archives/2471;
www.ecodesenvolvimento.org.br; www.paoeecologia.wordpress.com; www.vorkurs.com.br;
www.spaceblog.com.br; www.igreen.blogs.sapo.pt; www.ponttolavabo.com.br;
www.ecodhome.wordpress.com. Acesso em: 07 nov. 2011.
 261

CAPÍTULO 4. A MODO DE CONCLUSÃO: ASSIM CAMINHA A

SUSTENTABILIDADE?

“... a humanidade só levanta problemas que ela

mesma pode resolver, escreveu Marx. Atualmente,
alguns acreditam que os homens só levantam
problemas insolúveis. Esses desmentem a razão.
Todavia, talvez existam problemas fáceis de
serem resolvidos, cuja solução está aí, bem perto,
e que as pessoas não levantam...”
Henri Lefebvre173

A questão da sustentabilidade, antes mesmo da publicação do termo

‘desenvolvimento sustentável’ no Relatório Brundtland de 1987, tem estado em
pauta e tem progressivamente se acentuado, especialmente após a divulgação na
ECO92, nas mais diversas discussões e em múltiplos âmbitos: econômicos,
empresariais, técnicos, acadêmicos, ambientais, arquitetônicos, filosóficos,
urbanísticos, enfim, atualmente quase tudo e todos se referem ao tema.

Entretanto nem todos os caminhos levam à sustentabilidade!

Longe de um consenso, o assunto, ainda em aberto, é alvo de polêmicas e

controvérsias inclusive na ainda insuficiente aplicação ao território. As cidades
crescem, se densificam, se aglomeram e, paralelamente, se intensificam e se
complexificam os problemas decorrentes dos processos de urbanização.

A insustentabilidade urbana seria então um problema insolúvel?

Em acordo com Marx e também Lefebvre (2001, p.145), acredita-se que não!
Talvez existam soluções ou respostas ainda não alçadas! Mas o que poderia ser
considerada contribuição essencial nesta discussão?

A partir da experiência e prática profissional no trato com a legislação

urbanística podem se destacar as constantes alterações dos seus índices e
parâmetros, estes potencialmente reveladores da dinâmica insustentável de
construção e intervenção nas cidades brasileiras. Deste processo se evidencia
também a falta de integração dos planejamentos urbanos e de recursos hídricos e
ambientais, bastante considerada em diversos estudos e mesmo recomendada na
legislação pertinente, da mesma forma que, na prática, a adoção da bacia

173
LEFEBVRE, 2001, p.145.
 262

hidrográfica como unidade adequada à gestão integrada das águas urbanas não tem
se viabilizado.

No histórico do desenvolvimento urbano da cidade do Rio de Janeiro se

observam as constantes alterações na legislação urbanística, as sobreposições de
planos, projetos e modelos de planejamento urbano (do Plano Diretor ao
Planejamento Estratégico), moldando o tecido urbano em um sítio ambiental
exuberante, palco do clamor da maioria da população, desprovida dos mais
elementares recursos de infra-estrutura urbana, por melhor qualidade de vida.

Delineou-se assim, a partir destas preocupações, a hipótese de que os índices

e parâmetros, os potenciais indicadores, na legislação urbanística da cidade do Rio
de Janeiro por não apresentarem correspondência geográfica com a área de
planejamento e se constituírem em abstrações numéricas dificultam a mensuração e
construção da sustentabilidade urbana.

Sob esta premissa se constituiu o objetivo deste estudo na aplicação dos

indicadores à legislação urbanística da cidade do Rio de Janeiro, considerando sua
correspondência com a área de planejamento, a bacia hidrográfica, buscando
respostas à questão central então formulada: um novo indicador de ocupação
sustentável da bacia hidrográfica pode oportunizar a conexão da legislação
urbanística com a bacia hidrográfica, adotada efetivamente como área de
planejamento urbano integrado ao de recursos hídricos e ambientais e, contribuir
assim para a superação do planejamento urbano contemporâneo na perspectiva da
sustentabilidade?

Neste sentido configurou-se o objeto de estudo de tese na “contribuição para

o desenvolvimento de indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica (IOS-
BH)” como desdobramento da análise dos “Indicadores na Legislação Urbanística
Carioca em Novas Formulações de Sustentabilidade Urbana”.

Na verdade, algumas questões antecederam e se encontram embutidas nesta

formulação. Inicialmente a possibilidade ou não de superação da
insustentabilidade urbana (1). Em seguida, se é possível esta viabilização, então
como proceder? (2). Nesta questão se apresentam duas vertentes: sob que
fundamentos teóricos pode ser entendido este processo? (3) e com quais
instrumentos pode ser oportunizado? (4) E, para tal, que procedimentos têm sido
 263

utilizados (5) e que papel estes recursos têm representado para a construção da
sustentabilidade? (6) Por último (mas não por fim) que contribuição poderia ser
relevante? (7)

Para tal, buscando respostas às questões formuladas, procederam-se ao

exame das formulações e ferramentas de sustentabilidade; dos entendimentos e
recursos para a sustentabilidade urbana (planejamento integrado e gestão por
bacias); dos processos e instrumentos de ocupação urbana; relacionando-se a base
teórica de referência à contextualização do objeto empírico. Neste contexto
sistematizaram-se as expansões e intervenções na cidade do Rio de Janeiro; o
arcabouço jurídico urbanístico do Rio de Janeiro; seus indicadores e alterações; em
seguida foram aplicadas as bases, teórica e empírica, ao caso de estudo na Barra
da Tijuca, buscando as evidências e variantes a serem retomadas na formulação do
IOS-BH.

Adotou-se em todo o processo de elaboração da tese a perspectiva teórica e

metodológica de Lefebvre, principalmente devido à dinâmica do seu pensamento em
constante movimento entre pólos opostos do conhecimento (LEFEBVRE, 1983), em
interação dialética, buscando a superação e construção de algo novo. Tal
abordagem foi selecionada por favorecer especialmente à análise da
sustentabilidade, da bacia hidrográfica, como espaço social, e conferir originalidade
à discussão e formulação dos indicadores.

No movimento de construção do objeto de estudo, do novo indicador, com base

também na estratégia metodológica contida no pensamento de Lefebvre, a
contextualização teórica das principais questões relacionadas à sustentabilidade se
refletiu na aplicação empírica. O objeto foi sendo enriquecido, agregando as
variantes teóricas e empíricas, sempre em contexto histórico e interagindo com o
conjunto, na busca do detalhe que respondesse aos questionamentos e pudesse
contribuir para a superação da insustentabilidade.

O diagrama apresentado a seguir, na Figura 4.1, ilustra o percurso

metodológico do objeto.
 264

FIGURA 4.1 – Processo de Construção do IOS-BH. Fonte: Desenvolvido pela autora.

Na base teórica, o pensamento de Lefebvre se evidenciou na própria

contextualização histórica, bem como na observação das dinâmicas não estanques,
de interação dialética entre os opostos. Cada item se referenciou ao anterior e
apontou para o seguinte num processo de enriquecimento do objeto até a sua
formulação última, não final, porque sempre existiria a possibilidade de sua
constante superação, em movimento espiral e contínuo de construção do
conhecimento (LEFEBVRE, 1983).

Sob esta inspiração, do percurso histórico da sustentabilidade destacaram-se

as conexões com o fundamento teórico, principalmente, com base em Lefebvre: a
interação com os opostos sustentabilidade e insustentabilidade urbana; o papel de
mediação dos indicadores e; a bacia hidrográfica como espaço social, indicando as
variantes relacionadas ao contexto empírico: sustentabilidade e insustentabilidade
 265

no Rio de Janeiro; papel de mediação da legislação urbanística carioca e de seus

indicadores.

Semelhantemente, este contexto apontou para a aplicação ao estudo de caso

dos detalhes selecionados no conjunto: indicadores e alterações na legislação
urbanística, contribuindo à formulação do indicador de ocupação sustentável da
bacia hidrográfica que se reportou ao questionamento central da tese de
contribuição do IOS-BH para a superação do planejamento urbano contemporâneo
na perspectiva da sustentabilidade.

Pode-se extrair das formulações acerca da sustentabilidade apresentadas que

o conceito está em construção gradativa, aberta, repleta de divergências, de
constantes controvérsias e em confronto com a realidade insustentável. Segundo
uma ótica pontual ou pouco reflexiva, poderia ser identificada neste contexto uma
situação de impasse, intransponível, muito complexa.

Entretanto, sob a perspectiva da teoria de Lefebvre, justamente esta

complexidade se ilumina como um processo, um percurso, em movimento dialético
entre pólos opostos, a ser conformado a partir das próprias contradições conceituais
e objetivas e, cada contribuição pode significar mais um passo na direção do salto
dialético que significará sim a sua superação.

Tal perspectiva responde favoravelmente à indagação inicial subsidiando ainda

novas formulações conceituais acerca da sustentabilidade, da sustentabilidade
urbana e também dos recursos para a sua consecução. Procedeu-se então à
investigação dos principais instrumentos que têm sido utilizados neste objetivo,
buscando-se identificar as variantes capazes de ressaltar o seu papel no processo
do desenvolvimento urbano sustentável.

Nesta dinâmica destacou-se a importância dos instrumentos de mensuração,

aplicação e avaliação, com ênfase aos indicadores de sustentabilidade. Sobre estes,
também tratados em contexto histórico, cabe considerar a dificuldade que ainda
persiste para novas formulações que possibilitem aferir a sustentabilidade,
principalmente a sustentabilidade urbana e suas interfaces com os recursos hídricos
e ambientais, a despeito da profusão de sistemas e indicadores existentes. Diversos
estudos apontaram a necessidade também de novas teorias que confiram maior
embasamento às metodologias e aplicações de indicadores e sistemas de
 266

indicadores de sustentabilidade, capazes mesmo de avançar teórica e objetivamente

na superação da insustentabilidade.

Também neste sentido o pensamento de Lefebvre pode contribuir para

destacar do processo de construção dos indicadores a sua qualidade de interação
com aspectos opostos de sua composição, mas principalmente, a sua característica
intrínseca e essencial de mediação entre o abstrato (o desenho, o plano, o papel, o
planejamento, a norma, o projeto) e o concreto (a realidade física alvo do projeto, a
unidade de planejamento, a aplicação, as conseqüências, os limites); entre
quantidade (número, aspectos mensuráveis) e qualidade (escalas, gradações,
aspectos subjetivos); entre o passado (o construído, as informações que agregam e
subsidiam a população) e o futuro (o devir, o planejar, o permitir projetar, o modelar)
além do seu papel muitas vezes estático de no presente ser capaz de avaliar
políticas públicas, procedimentos.

Este potencial seria correspondente ao próprio exercício da lógica dialética, da

busca da mediação entre os pólos opostos, problematizando o indicador,
relacionando-o ao termo médio, como instrumento do pensamento dialético, como
conexão dialética que permita o movimento de interação dos diversos pólos e a sua
própria superação.

Tais expectativas podem estimular a proposição de novas formulações em

favor da qualidade de vida urbana, inclusive de medidas objetivas que viabilizem a
adoção da bacia hidrográfica como unidade de planejamento urbano integrado ao de
recursos hídricos e ambientais. O agravamento das cheias e inundações urbanas no
decorrer dos processos de desenvolvimento e expansão das cidades tem apontado
para a sustentabilidade urbana necessariamente assimilada a esta integração do
planejamento e, para a utilização da bacia como unidade de gestão. Geddes (1904 e
1914), antes do século XX, já destacava a importância da inclusão no planejamento
urbano da região circundante da cidade, contemplando toda a região natural, a
“bacia fluvial ou a unidade geográfica com cultura regional própria [...] e também as
relações entre as regiões”. Diversos estudos consideram tal medida a mais
adequada à prática do planejamento tanto no contexto internacional como no Brasil,
apoiados inclusive em legislação que trata especificamente da matéria. Cabe,
entretanto indagar por que na prática tal recurso ainda não está implementado?
 267

No estudo dos processos e instrumentos de ocupação urbana algumas

questões se evidenciaram. A conformação da bacia hidrográfica como unidade
territorial de planejamento no Brasil já se delineava desde a década de 1950,
influenciada pela experiência do Tennessee Valley Authority (TVA) de planificação
regional. Ao final da década de 1990, com o crescimento dos comitês de bacias e as
recomendações quanto à gestão dos recursos hídricos, na nova Constituição de
1988 e na legislação pertinente, o modelo ganhou ênfase. Entretanto esbarrou com
a concepção predominante de planejamento urbano de base racional-funcionalista
que entende a cidade por partes estanques, as zonas, desenhadas e redesenhadas,
configurando tecnicamente a compartimentação do território.

Este recurso, o zoneamento, cujas origens estão na Alemanha mesmo antes do

século XX (MANCUSO, 1980), e que buscava a solução para os graves problemas
econômicos e sociais das cidades industriais, foi se distanciando das finalidades
iniciais voltadas à política de habitação e de uso do solo e, se foi consolidando como
forma hegemônica de intervenção na cidade, ao lado dos demais instrumentos de
regulação urbana. Estes que evoluíram dos recursos iniciais, tais como recuos,
recomendação de estilos arquitetônicos e de usos do solo dos primeiros códigos de
obras e planos, para as atuais operações interligadas, outorgas onerosas, IAAs,
IATs, PAAs, PALs, Planos Diretores e Estratégicos, projetos e pólos de atração e
outros, em vasta, complicada e muitas vezes conflitante legislação urbanística.

Desta dinâmica podem-se destacar algumas contradições essenciais. As

diversas iniciativas em favor de melhor qualidade de vida urbana contrastam com a
permanência da insustentabilidade nas partes da cidade, assim setorizada e
regulamentada por plano diretor, que convive com o planejamento estratégico que
tenderia a planejar a cidade em seu todo, denunciando assim a transição incompleta
entre os modelos de planejamento, ainda que não sejam incompatíveis. Entretanto,
a introdução de uma nova unidade de gestão, a bacia hidrográfica se depara com a
necessidade de transposição do paradigma da cidade partida, possível sim,
especialmente se entendida como um movimento de reflexão, buscando evidenciar
os entraves existentes e as possibilidades de superação alçadas das próprias
contradições, inclusive a adoção de novo indicador de sustentabilidade.

Tal perspectiva se insere na discussão da sustentabilidade, sob a perspectiva

de Lefebvre, em interação dialética com o seu oposto a insustentabilidade, portanto
 268

um processo, um caminho em construção para o qual se abrem três janelas também

interligadas:

1. A integração do planejamento urbano com a gestão dos recursos hídricos e

ambientais;

2. A adoção da bacia hidrográfica como unidade deste planejamento;

3. A inclusão na legislação urbanística de recurso que viabilize esta opção.

Este recurso seria o termo de mediação e conexão (também com referência em

Lefebvre) entre o planejamento integrado das águas urbanas e a sua unidade de
gestão (bacia hidrográfica); entre esta e a legislação urbanística e; entre a legislação
e o planejamento. Seria então o novo indicador (aplicado à legislação urbanística) de
ocupação sustentável da bacia hidrográfica (unidade do planejamento integrado):
IOS-BH, cujo esquema apresentado a seguir ilustra e sistematiza, embora se
caracterize ainda como objeto teórico, ainda em percurso para a sua proposição
última, consolidada após a interação com o contexto empírico.

IOS-BH

SUSTENTABILIDADE INSUSTENTABILIDADE
URBANA URBANA

PLANEJAMENTO RECURSO NA BACIA

INTEGRADO LEGISLAÇÃO HIDROGRÁFICA
URBANÍSTICA

FIGURA 4.2 – Constituição Teórica do IOS-BH. Fonte: Desenvolvido pela autora.

Na confrontação destas considerações ao contexto do Rio de Janeiro buscou-

se então elucidar os diferentes procedimentos que têm sido utilizados na busca da
sustentabilidade, que papel estes recursos têm exercido neste percurso, e que
variantes poderiam se agregar à contribuição do IOS-BH.
 269

Semelhantemente à maioria das cidades brasileiras, o Rio de Janeiro se

desenvolveu sob um conjunto de intervenções urbanísticas regulamentadas por uma
sucessão de planos, projetos e normas, sobrepostos e muitas vezes em conflito,
incapazes de se antecipar às demandas e, portanto, insuficientes em planejar a
cidade e superar os desafios da insustentabilidade. Em processo de urbanização
extremamente rápido, o crescimento populacional e de construções, do núcleo
central, foi se expandindo para a zona sul e posteriormente para a zona oeste, Barra
da Tijuca, Jacarepaguá e adjacências, adensando cada vez mais a cidade e
acentuando os problemas decorrentes desta dinâmica, inclusive no que se refere às
cheias e inundações por ocasião de maior concentração de precipitação pluvial. As
constantes alterações da legislação urbanística estiveram em contribuição a este
crescimento insustentável, com destaque ao papel dos seus índices e parâmetros,
evidenciando a sua importância como elementos de mediação e de aplicação das
leis e seus objetivos.

Embora a legislação aplicada à cidade contemple a integração dos

planejamentos urbanos, de recursos hídricos e ambientais; apresente a
regulamentação de ampla interface destes aspectos e; recomende a adoção da
bacia hidrográfica como unidade adequada a esta interação, na prática, tal medida
também ainda não se consolidou. Exemplarmente no Rio de Janeiro, o planejamento
racional-funcionalista, instrumentalizado pelo zoneamento e planos diretores,
convive com o planejamento estratégico, seus planos e pólos de atração de
investimentos urbanos, acentuando as contradições da mudança incompleta destes
modelos e especialmente entre as concepções de cidade. Entretanto, fragmentada
ou não, em ambos os casos a cidade e unidades de planejamento não se
configuram como espaços de interação social.

Caberia então, preliminarmente, discutir o papel da unidade de planejamento

urbano como o espaço que comporta a totalidade da diversidade da vida social, da
relação entre homens concretos, espaço contraditório dos diferentes interesses dos
grupos sociais, consolidado historicamente; analisado sob a dimensão da prática
espacial (da materialidade, da concretude do espaço com suas construções e
referenciais urbanos cotidianos); sob o aspecto da representação do espaço
envolvendo os conhecimentos (geografia, arquitetura, planejamento) que permitem à
compreensão das configurações; no âmbito da representação, dos simbolismos que
 270

possibilitam novas possibilidades e sentidos para as práticas espaciais (LEFEBVRE,

1991). Ainda que não se deva fazer uma transposição direta do espaço social de
Lefebvre para a bacia hidrográfica urbana, esta unidade guarda um importante
potencial de correspondência com o conceito, tanto sob o aspecto da história como
o da especificidade. O processo histórico de conformação da bacia hidrográfica
como unidade de gestão, se revela nos procedimentos de regulamentação
legislativa como também no desenvolvimento da prática dos comitês.

A mobilização em torno da água e seus usos e, dos efeitos das ações

antrópicas no conjunto da bacia, em especial as inundações urbanas, conferem
características particulares a este espaço. Cabe considerar ainda as peculiaridades
(história, configuração, prática social, política e cultural) dos bairros e grupos de
bairros compreendidos nas áreas abrangidas pelos Projetos de Estruturação Urbana
(PEUs) em correspondência geográfica com as bacias ou sub-bacias hidrográficas
conforme proposto em Kauffmann (2010) e atualmente recomendado no Plano
Diretor de Desenvolvimento Sustentável do Município do Rio de Janeiro.

Em análise progressiva, a bacia hidrográfica efetivamente adotada como nova

matriz de planejamento, além de favorecer a integração da gestão das águas
urbanas, pode através da sua correspondência com os PEUs superar o entrave do
planejamento da cidade fragmentada em zonas estanques e, ao mesmo tempo,
oportunizar uma prática inovadora de participação dos usuários das bacias nas
instâncias do planejamento urbano estratégico.

Nesta perspectiva, a bacia hidrográfica, entendida em sua complexidade,

considerados os limites físicos e naturais, as relações sociais e experiências dos
seus habitantes, pode sim, se consolidar como unidade integrada de planejamento
urbano, ambiental e de recursos hídricos, favorecida ainda por importante elemento
de conexão, o IOS-BH, entendido no seu papel de mediação entre pólos opostos em
constante tensão dialética: sustentabilidade e insustentabilidade.

Na verdade, cabe considerar aqui a relevância dos indicadores, dos índices e

parâmetros na legislação urbanística, que analisados para o caso do Rio de Janeiro,
revelaram parte da sua contribuição na complexa dinâmica de alteração destas
normas especialmente em favor do incremento do potencial construtivo. Em grande
maioria destas modificações, mudaram-se os gabaritos, o índice de aproveitamento
 271

do terreno, a taxa de ocupação e outros. Muitas vezes estes números,

aparentemente meras abstrações, se camuflam no texto da lei e nos instrumentos de
planejamento tais como as operações interligadas e outorgas onerosas e, suas
alterações, em geral, são identificáveis, mesmo por técnicos, apenas a partir de
estudos de viabilidade construtiva ou quando diretamente aplicadas ao projeto.

O caso de estudo na Barra da Tijuca demonstrou objetivamente o quanto uma

alteração na legislação pode significar em acréscimo de área e de unidades
habitacionais construídas, suscitando ainda maior reflexão acerca da contribuição de
um indicador de sustentabilidade. Este novo indicador deveria, além de favorecer a
utilização da bacia hidrográfica como matriz do planejamento integrado das águas
urbanas, ao mesmo tempo, medir ou desvendar as alterações na legislação,
principalmente as que direta ou indiretamente se relacionassem ao aumento da área
construída, fator que mais impacta negativamente a bacia por impermeabilização da
superfície dos solos e por densificação das construções com efeitos diretos na
disponibilidade de infra-estrutura, amenidades climáticas e ambientais.

A taxa de impermeabilização do solo (TI) já se demonstrava, a partir de

diversos estudos, inclusive em Kauffmann (2003), um excelente indicador de
qualidade urbano-ambiental aplicável à bacia hidrográfica e especialmente indicado
à verificação da qualidade das águas (SCHUELER, 1994). A possibilidade de se
agregar a TI a outras variáveis já se configurava também como uma perspectiva
importante. A disponibilidade de infra-estrutura se corresponde diretamente à
população usuária e, portanto às suas habitações e respectivas áreas construídas. A
densidade de habitantes quantifica habitantes por área ocupada que, por sua vez se
relaciona por contraposição à disponibilidade de áreas verdes e livres (comumente
recomendada também por número de habitantes), ambas, estão relacionadas
também aos impactos nas águas urbanas tanto por consumo como por degradação
e impermeabilização dos solos das bacias.

Configurou-se então, a partir destas variáveis, o objeto de estudo enriquecido,

apresentado a seguir em sua constituição empírica, buscando quantificar (em
número) e qualificar (como indicador) o quanto a ocupação (por habitantes e área
construída) de um terreno ou bacia hidrográfica é sustentável sob os aspectos da
disponibilidade de áreas verdes e de serviços de infra-estrutura, qualidade das
águas e impermeabilização dos solos.
 272

IOS-BH

SUSTENTABILIDADE INSUSTENTABILIDADE
URBANA URBANA

TI e Qualidade
Área Verde Livre Densidade das Águas
de
Habitantes

FIGURA 4.3 – Constituição Empírica do IOS-BH. Fonte: Desenvolvido pela autora.

Sob o aspecto quantitativo, desenvolveu-se a partir da área total edificada, área

do terreno e da bacia-hidrográfica relacionadas aos parâmetros de
impermeabilização do solo, disponibilidade de áreas verdes e densidade de
habitantes, para o cálculo do IOS-BH, a equação:

i=n
IOS-BH = ∑ (ATEi/ATi) x TIi x ATi/A-BH Equação 3.5.2.2
i=1

Onde:

IOS-BH = Indicador de Ocupação Sustentável da Bacia Hidrográfica

A-BH = Área da Bacia Hidrográfica (PEU ou área de aplicação)

AT = Área do Terreno (ou sub-bacia hidrográfica)

ATE = Área Total Edificada (do terreno ou sub-bacia hidrográfica)

ATE = AT – AV

AV = Área Verde ou Livre do Terreno

TI = Taxa de Impermeabilização do terreno (ou sub-bacia hidrográfica)

 273

Consideraram-se então as referências limites:

 máximo de 25% de taxa de impermeabilização do solo para não

degradação das águas da bacia hidrográfica (SCHUELER, 1994);

 mínimo de 12,00M2 por habitante de área verde ou livre de acordo com a

recomendação da OMS;

 3,5 hab/ 100m2 média da variação de densidade entre 2,5 a 4,5 habitantes
por 100m2 (250 a 450 hab/ha) (FERRARI, 1979).

Estas referências foram relacionadas e em seguida aplicadas à Equação

3.5.2.2, resultando174 em:

IOS-BH ≤ 0,145

Este indicador numérico significa, portanto um limite de sustentabilidade

urbana, acima do qual a bacia hidrográfica já estaria significativamente impactada.
Especialmente devido ao aumento de área construída e de solo impermeabilizado,
que são justamente os índices que na Equação 3.5.2.2 aumentam o resultado.
Cabe destacar que estes parâmetros utilizados já se encontram incluídos na
legislação urbanística o que facilita e contribui para a também inclusão do IOS-BH
nas normas.

A aplicação dos parâmetros dos terrenos de estudo na Barra da Tijuca a esta

mesma equação apresentou, conforme visto no item 3.5.3, resultados de IOS-BH
acima de 0,145, e que aumentou, também proporcionalmente ao aumento do
potencial construtivo, exemplificando bem a utilidade do indicador.

Entretanto esta seria a primeira propriedade, quantitativa, do IOS-BH de medir

o estado de sustentabilidade da bacia hidrográfica num determinado momento, seja
a partir do projeto, da legislação ou considerando o que já está executado, devido
mesmo a sua composição que o articula diretamente à bacia hidrográfica. A partir de
cada situação podem ser tomadas providências de minimização dos efeitos ou para
alteração de conseqüências futuras. Podem-se preservar ou recuperar áreas livres

174
O desenvolvimento desta aplicação está explicitado no item 3.5.2.
 274

na bacia; adotar medidas de contenção e retardo de escoamento de águas pluviais

através de reservatórios, criação de jardins suspensos e telhados verdes; utilizar
materiais permeáveis na pavimentação de vias e calçadas e outros.

O aumento da densificação e concentração urbanas pode ser aferido também a

partir da aplicação do IOS-BH, inclusive por sub-bacias buscando as especificidades
das diferentes regiões da cidade, devidamente relacionadas às sub-bacias vizinhas
e, portanto, alçando as soluções aplicáveis aos diferentes casos, inclusive as
relacionadas à dotação de infra-estrutura urbana.

Podem-se calcular os IOS-BH históricos das bacias hidrográficas, permitindo o

acompanhamento do desenvolvimento urbano das cidades, monitorando e
planejando o seu crescimento de forma sustentável, de forma objetivamente
articulada aos aspectos dos recursos hídricos e ambientais.

A integração das partes da cidade por intermédio da bacia hidrográfica permite

ainda objetivamente a superação da visão fragmentada da cidade predominante no
planejamento contemporâneo. O mapeamento do IOS-BH da cidade pode permitir
realizar uma espécie de balanço de áreas impactadas e, buscar então uma
“compensação” entre elas minimizando o efeito na totalidade da bacia hidrográfica, e
ainda pode apontar numérica e qualitativamente as regiões mais necessitadas de
intervenção, de “remediação”175 urbana.

O dado numérico relacionado ao IOS-BH longe de ser uma abstração, se

relaciona objetivamente à área geográfica de planejamento, pode ser facilmente
calculado, identificável e apropriado na “leitura” da cidade. Os aspectos quantitativos
do indicador interagem com os qualitativos, se articulam e se complementam aos
moldes da teoria de Lefebvre. A propriedade quantitativa do IOS-BH relaciona o
valor numérico ao

imediato, ao conhecido, à extensão, ao contínuo, à forma, [...] ao

construído, ao regulamentado, ao passado e a qualitativa se corresponde
ao [...] mediato, ao desconhecido, à compreensão, ao descontínuo, ao
conteúdo, [...] ao planejado, ao futuro; [as duas propriedades, imprimindo ao
IOS-BH a característica de indicador de posições e de perspectivas] (p.199),
na qual [...] a quantidade é precisamente o aspecto através do qual as
diferentes qualidades se relacionam, se comparam [...] (p.214).

175
Termo emprestado da química e da engenharia ambiental, que se refere a tratamento de terrenos
impactados e quimicamente contaminados.
 275

Deste movimento entre os pólos quantidade e qualidade se evidencia também

a posição do IOS-BH de mediação entre estes aspectos, contraditórios e em
interação dialética, como também entre a sustentabilidade e a insustentabilidade. As
“leis de todo movimento, tanto no real quanto no pensamento são universais e
concretas, remetem dialeticamente um ao outro pólo, através de um termo médio”
(LEFEBVRE, 1983, p. 225).

A função essencial do IOS-BH como termo médio se verifica objetivamente na

conexão da legislação com a unidade de planejamento, a bacia hidrográfica. Esta
mediação se configura em estratégia fundamental para:

 a integração dos planejamentos urbano, de recursos hídricos e ambiental;

 a adoção da bacia hidrográfica como unidade destes planejamentos;
 a inclusão de novo indicador na legislação urbanística que se corresponda
diretamente à área geográfica de planejamento e à gestão das águas
urbanas;
 a quebra do paradigma do planejamento contemporâneo de compreender a
cidade por partes estanques;
 instrumentalizar os usuários das bacias em novas formas de intervenção no
planejamento estratégico;
 a contribuição teórica na formulação de indicadores;
 a superação do planejamento contemporâneo.

O termo médio, no caso o IOS-BH, é fornecido pelo próprio método dialético, a

partir do movimento entre os opostos e representa um papel estratégico para a
etapa de superação a partir mesmo do aprofundamento das contradições existentes
num processo de construção do novo, enriquecido a cada superação, na
continuidade da construção coletiva do conhecimento.

Lefebvre (1983) destaca que:

o método dialético busca captar a ligação, a unidade, o movimento que

engendra os contraditórios, que os opõe, que faz com que se choquem, que
os quebra ou os supera; [...] na lei dos saltos, [da] transformação da
quantidade em qualidade; [...] na lei do desenvolvimento em espiral (da
superação), [no próprio movimento em espiral, dialético, revelado no devir
do pensamento e da sociedade]. [...] A verdadeira superação é obtida não
através da amortização das diferenças (entre as doutrinas e as idéias), mas,
ao contrário, aguçando essas diferenças (p.229). [...] Na superação, o que é
superado é abolido, suprimido – num certo sentido. Não obstante, em outro
sentido, o superado não deixa de existir, não recai no puro e simples nada;
 276

ao contrário, o superado é elevado a nível superior. E isso porque, ele

serviu de etapa, de mediação para a obtenção do resultado superior
(p.230).

Nesta perspectiva o IOS-BH se qualifica à análise regressiva e progressiva da

ocupação urbana das bacias hidrográficas, oportunizando sim, a gestão das águas
urbanas de forma integrada, através da forte conexão com a matriz bacia
hidrográfica e com a legislação urbanística, informando e instrumentalizando a
população, legisladores, técnicos e executores para as ações de um novo
planejamento, que superado, caminha sim, para a sustentabilidade.

Entretanto cabe lembrar que o IOS-BH se constitui em proposta para o

desenvolvimento de indicador de ocupação sustentável da bacia hidrográfica,
portanto, ainda sujeito a críticas e contribuições tanto em sua composição como em
relação a sua aplicabilidade, considerados os possíveis limites decorrentes da
escala e abrangência da bacia hidrográfica de aplicação; dos recursos e
possibilidades de inclusão na legislação urbanística; dos processos e instrumentos
de gestão da cidade e dos demais condicionantes de compatibilização da teoria com
a efetivação prática, conforme apontados no item 3.5.4.

Vale destacar, contudo, a possibilidade de contribuição deste estudo na

aplicação da sustentabilidade ao território; para a revisão das formas de planejar a
cidade; para a adoção de nova matriz de planejamento urbano e ambiental integrado
aos recursos hídricos e; principalmente para as formulações teóricas de indicadores
e indicadores urbanos de sustentabilidade; considerando-se que:

“... é minha expectativa fervorosa que as brasas

que ardem brilhantemente na obra de Jim (Jim
Blaut), bem como – assim espero – em minha
própria obra possam ser usadas pela geração
mais jovem para inflamar o fogo [...] que
continuará ardendo até termos construído uma
sociedade mais justa, mais eqüitativa, e mais
ecologicamente sadia e aberta do que aquela que
vivemos até agora...”
David Harvey176

176
HARVEY, 2005, p.14.
 277

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