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DIREITO 

PROCESSO ADMINISTRATIVO 
SANCIONADOR NO ÂMBITO DAS 
LICITAÇÕES E CONTRATOS DE 
MEDICAMENTOS E EQUIPAMENTOS 
HOSPITALARES – MINISTÉRIO DA SAÚDE 
SANCTIONER ADMINISTRATIVE PROCESS IN 
THE TENDERS AND CONTRACTS  OF 
ACQUISITION OF MEDICATIONS AND 
EQUIPMENT HOSPITAL ‐ MINISTRY OF 
HEALTH 

POLIANA FERREIRA BENIGNO


PEDRO ANTÔNIO RIBEIRO DE ANDRADE

Resumo
A saúde brasileira é mantida por insumos que são adquiridos por processos licitatórios; dessa forma, infrações durante o certame ou
mesmo na execução do contrato geram inúmeros contratempos à saúde pública. Por isso, a Coordenação-Geral de Licitações e
Contratos do Ministério da Saúde – CGLIS é incumbida de detectar as infrações dessa natureza e instaurar o processo administrativo
correspondente, a fim de apurar os fatos e penalizar empresas que tumultuam o processo de aquisição. Dessa forma, os licitantes e
contratados participam com mais responsabilidade dos procedimentos, o que culmina no melhor atendimento no Sistema Público de
Saúde no País, garantindo os insumos de que a população precisa: medicamentos e equipamentos hospitalares. Para tanto, foi
necessário estabelecer e regulamentar uma série de procedimentos administrativos no âmbito do Ministério da Saúde, a fim de que o
processo sancionador proporcione todas as garantias ao contratado e tenha o trâmite completo, evitando futuras nulidades, o que será
exposto nesta obra.
Palavras-Chave: Penalidade. Insumos estratégicos para saúde. Processo administrativo sancionador. Infrações em licitação.
Abstract: The Brazilian health is maintained by inputs that are acquired by process bidding; In this way, infractions during the event or
in contract execution generate numerous setbacks to public health. That is why, the General Coordination of Bidding and Contracts of
Health Ministry - CGLIS is responsible for detecting infringements of this nature and to establish the corresponding administrative
process in order to ascertain the facts and penalize companies that disturb the process of acquisition. In this way, bidders and
contractors participate with more accountability procedures, which culminates in the best care in the public health system in the country,
ensuring the inputs that the population needs: drugs and hospital equipments.
Therefore, it was necessary to establish and regulate a number of administrative proceedings under the Health Ministry, so that the
sanction process provide all the guarantees to hired and get the complete proceeding, avoiding future nullitys, which will be exposed in
this work.
Keywords: Punishment. Strategic inputs for health. Administrative sanctioning proceedings.Offences in bids.
INTRODUÇÃO Por isso, fez-se necessário intensificar, a
Apesar de o direito administrativo prever o partir de 2014, a autuação e tramitação interna de
poder sancionador da Administração Pública, processos administrativos sancionadores em
esse tipo de poder, até o início de 2014, era desfavor das empresas infratoras.
pouco utilizado pela área-fim do Ministério da Será demonstrado nesse trabalho que a
Saúde, o que gerava muitos prejuízos para a quantidade de processos autuados vem
população brasileira, pois empresas mal- diminuindo pelo fato das consequências das
intencionadas tumultuavam licitações e não penas ou mesmo a possibilidade de aplicação
executam ou executavam de forma incorreta os das mesmas serem fatores que coíbem novas
contratos que assinavam. infrações por pessoas jurídica que participam das
Isso fazia com que os estados-membros que licitações ou mesmo por daquelas que já
precisavam de medicamentos e equipamentos possuem contratos vigentes.
hospitalares fornecidos pelo Ministério da Saúde Será demonstrado que os princípios basilares
(MS) não tivessem, com frequência, sua do processo sancionador: contraditório, ampla
demanda atendida. defesa e devido processo legal estão sendo
Como exemplo, podemos citar que seguidos fielmente a fim de evitar eventuais
ambulâncias demoraram para serem entregues a nulidades e que, com isso, o interesse público é
municípios brasileiros porque a empresa resguardado, beneficiando a população brasileira,
vencedora do certame estava com seu cadastro público-alvo do Sistema Único de Saúde (SUS).
irregular no SICAF – Sistema de Cadastramento Assim, a problemática da presente obra
Únificado de Fornecedores. consiste em demonstrar que a instauração e a
Outra situação foi a do atraso de mais de 300 correta instrução do processo sancionador
dias na entrega do Fator VIII, medicamento contribuem diretamente para a efetividade do
essencial para a manutenção da saúde de direito social à saúde.
hemofílicos, causado por empresa que fornece ao Nesse sentido, o objetivo deste trabalho é
MS, que, ao ser demandada pela entrega do fazer uma análise do surgimento e dos resultados
produto, informou que precisaria de dilação de da implantação do processo administrativo
prazo por não ter todo o produto em estoque. sancionador supramencionado, explicando,

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inclusive as etapas do procedimento e a conteúdo e forma ao ato principal e final colimado
relevância de cada uma. pelo Poder Público.”3
A metodologia de pesquisa será a empírica e Da análise dos conceitos mencionados,
positivista, caracterizando-se pelo levantamento e conclui-se que o processo administrativo é um
pela demonstração de fatos que ocorrem nos conjunto de atos realizados e documentados, os
processos administrativos sancionadores quais são inseridos em conjunto próprio, com a
autuados pela Coordenação-Geral de Licitações e finalidade de atingir os objetivos da
Contratos do Ministério da Saúde, bem como o Administração.
uso de dados que exponham o quantum de Nesse sentido, o processo administrativo
processos autuados por ano, a fim de demonstrar sancionador é um conjunto documental próprio,
que a atuação efetiva da área das penalidades, independente, com a finalidade específica de
com a observância das normas emanadas pelo apurar infrações e aplicar as penas adequadas.
Tribunal de Contas da União (TCU), coibiu o Existe ainda certa similitude entre as sanções
cometimento de infrações a processos licitatórios administrativas e as de natureza penal, conforme
e decorrentes da licitação, tendo em vista que a já pronunciado pelo Superior Tribunal de Justiça
existência de atos infracionais influem em seu acórdão STJ/RMS 24.559/PR4, que
diretamente na quantidade de processos afirma que “à atividade sancionatória ou
autuados. disciplinar da Administração se aplicam as
A fundamentação teórica consistirá na normas, garantias e princípios do processo penal
pesquisa de doutrina em Direito Administrativo, comum (...)”. Assim, com as adaptações
na Lei de Licitações e Contratos, Lei do Processo necessárias, os princípios fundamentais do
Administrativo Federal, Lei do Pregão, Decreto do processo penal podem ser aplicados às penas
Pregão Eletrônico para Aquisição de Bens e administrativas, pois ambos têm natureza
Serviços Comuns, Código de Processo Penal e restritiva de direitos.
jurisprudência. A vantagem disso reside no fato de que os
Além disso, consistirá no uso de dados princípios penais possuem natureza garantista,
empíricos levantados ao longo da experiência de fazendo com que o administrador público tenha
três anos trabalhando na autuação e análise dos um caminho lógico e seguro para verificar se há
processos sancionadores existentes na área de ou não infração de normas diante do caso
penalidades vinculadas à aquisição de concreto, para então aplicar as penas devidas.
medicamentos de insumos estratégicos para
saúde e também no uso de dados estatísticos Princípios5
existentes no banco de dados dessa Divisão. “Princípios de uma ciência são suas
Processo administrativo sancionador e proposições básicas, fundamentais, típicas que
seus princípios condicionam todas as estruturações
subsequentes. Princípios, nesse sentido, são os
Conceito de Processo Administrativo alicerces da ciência”, é explanação de José
Processo administrativo, para MELLO, “é uma Cretella Júnior trazida por DI PIETRO6.
sucessão itinerária e encadeada de atos
administrativos que tendem, todos, a um                                                             
resultado final e conclusivo”1. 3
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo
CARVALHO FILHO o tem como “a sequência Brasileiro, 32ª ed. Malheiros: São Paulo, 2006, pgs.
de atividades da Administração, interligadas entre 156 e 157.
si, que visa alcançar determinado fim previsto em 4
  BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Recurso em
lei. Trata-se, pois, de atividade contínua, não Mandado de Segurança nº 24.559 - PR. Brasília:
instantânea, em que os atos e operações se STJ, 2009. Disponível em https: //ww2.stj.jus.br/
colocam em ordenada sucessão com a proposta processo/revista/documento/
de chegar-se a um fim predeterminado. Quando a mediado/?componente=ATC&sequencial=7266977&n
lei o exige, é condição de eficácia e validade do um_registro=200701653771&data=20100201&tipo=5
ato final.”2 &ormato=PDF. Acesso em 14 de janeiro de 2016.
MEIRELLES o conceitua como “a sucessão 5
  Tal é a importância da aplicação dos princípios nos
ordenada de operações que propiciam a atos da Administração que a Lei nº 9.784/99, que
formação de um ato final objetivado pela regulamenta o processo administrativo no âmbito da
Administração (...) e constitui-se de atos Administração Pública Federal, regulamenta e
intermediários, preparatórios e autônomos, mas conceitua os princípios da legalidade, finalidade,
sempre interligados, que se conjugam para dar motivação, razoabilidade, proporcionalidade,
                                                             moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança
1
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de jurídica, interesse público e eficiência, todos expostos
Direito Administrativo, 18ª ed. Malheiros: São Paulo, nesta obra. Assim, para a conceituação de cada um, foi
2005, pg. 53. feito o estudo prévio de seu conteúdo.
2 6
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de  DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito
Direito Administrativo, 16ª ed. Lumen Juris: Rio de Administrativo, 17ª, ed. São Paulo: Atlas, 2004, pg.
Janeiro, 2006, pg. 128.  66.

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MEDAUAR, citando Karl Larenz, os conceitua Em consonância com os incisos LIV e LV da
como “fórmulas nas quais estão contidos os Constituição Federal11, para a decisão
pensamentos diretores do ordenamento, de uma administrativa que traga gravame ou possa atingir
disciplina legal ou de um instituto jurídico” e a liberdade e a propriedade, é necessária a
citando Miguel Reale, explica que “consistem em instauração prévia de um processo formal e
enunciações normativas de valor genérico que regular, que garanta ao contratado o contraditório
condicionam e orientam a compreensão do e a ampla defesa, com todos os meios e recursos
ordenamento jurídico para a sua aplicação e a eles inerentes.
integração e para a elaboração de novas Duplo grau de jurisdição
normas”7. É o direito de recorrer das decisões tomadas
No mesmo sentido, CARVALHO FILHO pelo gestor que decidiu aplicar a sanção12.
explana que os “princípios administrativos são os Conhecido também como recurso hierárquico13
postulados fundamentais que inspiram todo o por, apesar de ser encaminhado a quem aplicou a
modo de agir da Administração Pública. pena, e o é apenas para verificação dos
Representam cânones pré-normativos, norteando requisitos formais do recurso, é dirigido à
a conduta do Estado quando no exercício de autoridade hierarquicamente superior para que
atividades administrativas”8. faça a análise do mérito do pedido.
Da análise dos conceitos apresentados, Sua previsão legal está insculpida em todo o
conclui-se que os princípios são normas Capítulo XV da Lei nº 9.784/1999.
norteadoras de toda a atuação administrativa,
sendo que os atos praticados sem a observância Eficiência
deles podem ser declarados nulos. No processo sancionador, o princípio da
Por sua característica sancionatória, ao eficiência consiste na adoção dos procedimentos
processo de penalidades9 são aplicados, além administrativos simples e objetivos que visem ao
dos princípios constitucionais e administrativos, andamento do processo com apenas as
também os penais. A fim de detalhar aqueles formalidades essenciais para a concretização dos
aplicados a esse tipo de procedimento, explana- atos que nele constam, bem como o impulso, de
se a seguir o nome e conceito de cada norma ofício, dos atos do processuais, sem que isso
basilar aplicada a esse processo: implique óbice à autuação dos interessados. É o
que prevê a Lei do Processo Administrativo
Contraditório e ampla defesa Federal, em seu art. 2º, parágrafo único, VIII, XI e
O infrator possui o direito constitucional de XII.
conhecer todos os atos do processo e os fatos
que a ele são imputados, podendo defender-se Finalidade
por todos os meios e recursos disponíveis em lei. Exige que o ato administrativo seja praticado
Para tanto, conforme MEIRELLES10, é de modo a atingir seu único fim: o interesse
necessário que o gestor público determine a público. Tal princípio busca evitar a promoção
motivação das suas decisões, adote pessoal de agentes públicos, bem como que ajam
procedimentos simples, que proporcionem por interesse próprio ou de terceiros; evitando-se,
adequado grau de segurança e respeito aos assim, o desvio de finalidade, que constitui em
direitos dos administrados e garanta a produção espécie de abuso de poder.
de provas e apresentação de recursos, nos
processos que possam resultar prejuízo ao Justa-causa
infrator. Princípio do Direito Processual Penal,
também é aplicado ao processo administrativo
Devido processo legal sancionador, sendo pressuposto para a
instauração de processo de penalidade.
Significa que o investigado pela infração deve
                                                             ser, ao menos presumidamente, seu autor, A
7
 MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo exemplo pode-se citar que, caso seja constatada
Moderno, 8ª ed. São Paulo: Revista dos Tribunais, a avaria em medicamentos, é necessário, para a
2004, pg. 141. instauração de processo sancionador ao
8
 CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de                                                             
11
Direito Administrativo, 16ª ed. Rio de Janeiro: BRASIL. Casa Civil. Constituição da República
Lumen Juris, 2006, pg. 15. Federativa do Brasil, art. 5º, LIV e LV. Brasília: PR.
9
 Conjunto de atos, registrados por escrito e em Disponível em
vernáculo, que visam apurar a infração, proporcionar http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
os direitos ao contraditório e à ampla defesa ao infrator tituicaoCompilado.htm. Acesso em março de 2016. 
12
e aplicar-lhe pena, de modo que haja a reprimenda do  Penalidade prevista lei, edital ou contrato
ato danoso e a prevenção de novas condutas.  administrativo, como consequência da infração
10
  MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo praticada, sendo observados os princípios do
Brasileiro, 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pg. contraditório, ampla defesa e devido processo legal. 
103.   

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contratado, que tenha sido este a entregar os divulgação oficial do ato para conhecimento de
insumos danificados. Não pode, assim, o dano ter todos e como pressuposto de validade para o
sido causado por servidor, após a entrega do início dos efeitos da decisão.
medicamento, pois o último caso traria a Quanto à publicação do Diário Oficial da
existência do dano, sem que o agente infrator União, esta ocorre apenas quando da decisão
fosse a empresa contratada, acarretando, assim, final quanto à aplicação de pena, exceto quando
a inexistência da justa-causa. a sanção for de advertência, devendo
No Processo Penal, tal princípio encontra-se proporcionar ao contratado o direito a recurso no
insculpido no III, art. 395 do CPP14: “a denúncia prazo de cinco dias a partir da publicação. Após
ou queixa será rejeitada quando (...) faltar justa esse prazo, a pena torna-se definitiva.
causa para o exercício da ação penal”. No âmbito dos processos sancionadores
autuados pela 18CGLIS, não há publicidade das
Legalidade estrita decisões absolutórias, tendo em vista não
No âmbito do Direito Administrativo, o agente resultarem prejuízos ao polo passivo dos autos.
público só pode atuar quando isso for ordenado
ou autorizado em lei; se não houver previsão Razoabilidade e proporcionalidade
legal, não pode haver atuação administrativa. A sanção aplicada deve ser proporcional à
Assim, o princípio da legalidade no processo infração cometida, observando-se o previsto nas
sancionatório traduz-se na atuação conforme a lei leis regulamentadores da licitação e no edital do
e o direito, conforme exposto no art. 2º, parágrafo certame. Assim, se a pena imposta tiver como
único, I da Lei 9.784/199915. consequências limitações desnecessárias,
desproporcionais ou inadequadas, deverá ser
Moralidade anulada.
O ato administrativo sancionador deve
obedecer às normas legais e também às éticas e Razoável duração do processo
morais da própria instituição16. Previsto no art. 5º, LXXVIII, da Carta
A moral administrativa é imposta ao Magna19 e adstrito ao princípio da eficiência, a
agente público a fim de que, no exercício de sua razoável duração do processo implica em que os
função administrativa, atinja o bem comum, que é atos processuais devem ser realizados com
a finalidade de suas ações. Assim, a moralidade celeridade e eficiência, de modo que se evitem os
na Administração Pública traduz-se no conjunto processos morosos, potenciais causadores de
de regras que disciplinam o exercício do poder graves danos ao contratado; como o impedimento
discricionário pelas autoridades administrativas. de restituição de garantias contratuais.
Assim, o processo deve ser dirigido com
Motivação rapidez de modo que, inclusive, seja evitada a
Os agentes públicos têm o dever de prescrição administrativa, gerando prejuízos
motivar as decisões que proclamarem e a elas os também de ordem financeira à Administração
atos consequentes ficam vinculados; desde que Pública e à sociedade e atraindo a
dessas decisões decorram gravames ao responsabilização pessoal dos agentes
contratado ou licitante. Isso decorre do direito responsáveis pela morosidade da tramitação
constitucional à igualdade (art. 5º, caput) e à processual.
legalidade (art. 5º, II), além de garantir maior
segurança jurídica ao pólo passivo do processo Segurança jurídica
sancionador17. As decisões definitivas da Administração
devem ser tomadas de modo que não sejam
Publicidade modificadas ao longo do tempo, por sua livre
Requisito de eficácia e moralidade, a vontade. A única hipótese modificadora é o
publicidade é concretizada quando é feita a surgimento de novas provas que comprovem a
                                                             inexistência do fato ou a negativa de autoria. Na
14
 BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 3.689 de 1941 –
Código de Processo Penal. Brasília: 1941. Disponível                                                             
18
em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto- Coordenação-Geral de Licitações e Contratos de
lei/Del3689Compilado.htm. Acesso em 13 de abril de Insumos Estratégicos para Saúde. Responsável pelo
2016.  procedimento licitatório, elaboração de atas de registro
15
BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, regula o de preços e contratos relativos a insumos estratégicos
processo administrativo no âmbito da para a saúde de competência do governo federal e
Administração Pública Federal. Brasília, 1999. autuação e acompanhamento de processos de
Disponível em penalidade. 
19
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm.  BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal da
Acesso em 12 de março de 2016.  República Federativa do Brasil, art. 5º, LXXVIII.
16
 MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasília, 1988. Disponível em
Brasileiro, 32ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2006, pg 89.  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons
17
 Ibidem, pg 99.  tituicaoCompilado.htm. Acesso em 3 de maio de 2016. 

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Lei do Processo Administrativo Federal20, a Conquanto, não é possível prever
segurança jurídica é traduzida em dois incisos do exatamente todas as infrações que poderão ser
parágrafo único de seu art. 2º, os VII e XII: cometidas, de modo que a pena se subsuma
Art. 2o (...) perfeitamente ao caso concreto. Por esse motivo,
Parágrafo único. Nos processos o gestor público pode definir, na sede do seu
administrativos serão observados, entre outros, poder sancionador e observando o princípio da
os critérios de: razoabilidade, a pena mais compatível com a
VIII – observância das formalidades conduta infratora.
essenciais à garantia dos direitos dos Verdade real (material)
administrados; O administrador deve tomar as decisões
XIII - interpretação da norma administrativa da conforme os fatos reais23; não se baseando
forma que melhor garanta o atendimento do fim apenas nos argumentos apresentados pelas
público a que se dirige, vedada aplicação partes. Diverge da verdade processual, que é
retroativa de nova interpretação. caracterizada pela produção de provas em
momentos definidos, sendo a sua propositura
Supremacia do interesse público sobre o além do prazo considerada como revelia e
privado confissão dos fatos alegados. No processo
O interesse público pode ser compreendido administrativo sancionador, o contratado pode
com a realização dos atos necessários para que alegar todas as provas reais necessárias à
haja a concretização do bem-comum. Dessa comprovação de suas alegações.
forma, esse princípio significa que deve haver “o A maior caracterização desse princípio é o
atendimento a fins de interesse geral, vedada a fato do gestor público poder solicitar a produção
renúncia total ou parcial de poderes ou de todos os meios de prova necessários à
competência, salvo autorização em lei” (art. 2º, formação do seu convencimento, desde que
parágrafo único, II, Lei 9.784/9921). antes da decisão final.
Nos atos sancionatórios, significa que o
gestor não pode se eximir de apurar a conduta Do Processo e das Sanções Administrativas
praticada pelo contratado e nem deixar de aplicar- Histórico da implantação do processo
lhe a sanção que se coaduna à gravidade do sancionador nas licitações e contratos de
dano. Devendo observar o previsto no edital da medicamentos e equipamentos do Ministério
licitação e no contrato administrativo. da Saúde
Tipicidade Apesar das normas pertinentes a licitações e
As condutas a serem reprovadas devem contratos preverem o uso de procedimentos
estar minuciosamente descritas na norma sancionadores em caso de infrações
disciplinadora da sanção. administrativas, até o ano de 2014 eles ainda não
Em respeito a esse princípio e tinham destaque na área de licitações e compras
combinando-o com o da anterioridade, segundo o de medicamentos do Ministério da Saúde.
qual “não há crime sem lei anterior que o defina, Muitas vezes movidas pela certeza da
nem pena sem prévia cominação legal”, previsto impunidade, algumas empresas contratadas ou
no art. 5º, XXXIX, CF/8822, as penas a serem licitantes geravam prejuízos ao Ministério da
aplicadas devem ser de conhecimento geral antes Saúde e, consequentemente, à população
da ocorrência da conduta. Nesse sentido, as brasileira.
penas previstas nas normas sancionadoras da Os ônus ficavam caracterizados por atas de
licitação são: advertência, multa, suspensão registro de preços e contratos cancelados, prazos
temporária do direito de licitar, impedimento de de entrega não cumpridos, entregas feitas de
contratar, além da declaração de inidoneidade modo irregular - como em embalagem
para licitar ou contratar com a Administração inadequada ou com o medicamento tendo sua
Pública. O gestor público não pode criar outras validade transcorrida além do aceito no edital - o
sanções, pode tão somente graduá-las. que prejudicava o abastecimento dos
almoxarifados estaduais de saúde.
                                                             Havia sim a instauração de processos e sua
20 análise, mas de modo ainda tímido, pois apenas
  BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, art. 2º,
parágrafo único, VIII e XIII. Brasília, 1999. um servidor tratava do assunto, tendo ainda
Disponível em outras atribuições desvinculadas dessa atividade.
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.htm. A partir de 2014 relevância especial foi dada
Acesso em 13 de abril de 2016.  ao tema. Criou-se, vinculada à estrutura do
21
Ibidem, art. 2º, II.  gabinete da CGLIS, a divisão de Penalidades.
22
  BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal da Composta inicialmente por três servidores, é a
República Federativa do Brasil, art. 5º, XXXIX. área incumbida de autuar os processos, saneá-
Brasília, 1988. Disponível em                                                             
23
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons  MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo
tituicaoCompilado.htm. Acesso em 12 de fevereiro de Moderno, 8ª ed. São Paulo: Editora Revista dos
2016.  Tribunais, 2004, pg 203. 

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los, orientar os gestores responsáveis e Em 2015, esse número foi reduzido para 43,
encaminhar os autos para a efetiva aplicação da verificando-se, desse modo, que as empresas
pena. adquiriram mais acuidade no trato com a coisa
Verifica-se, por planilhas e gráficos, que a pública, adquirindo maior responsabilidade ao
autuação de processos cresceu em grande participar da licitação e durante a vigência do
escala a partir de 2014. Isso ocorreu pelo fato de contrato.
que as licitantes e contratadas não tinham o A fim de demonstrar a redução das infrações
costume de haver procedimento sancionador cometidas apenas com a autuação e andamento
efetivo e célere, o que fazia com que cometessem do processo administrativo sancionador,
inúmeras infrações. Por isso, naquele ano foram anexamos abaixo os dados do quantitativo de
autuados 83 processos. processos autuados por ano e as infrações que
possuem maior incidência em relação ao total:
Percentagem Dessa forma, apesar de apenas três anos
Quantitativo Ano da autuação quanto ao total de atuação, nota-se uma redução no quantum de
2 2010 1,2% infrações administrativas cometidas; refletindo na
8 2012 4,9%
economia dos recursos públicos e no atendimento
mais eficaz às demandas de saúde da saúde
14 2013 8,6% brasileira.
83 2014 50,9%
48 2015 29,4%
Finalidade da aplicação das penas
24
A Administração ao aplicar penas tem o
8 2016 4,9% objetivo de prevenir novas infrações, educar o
163 Total 100% contratado e aqueles que possuem conhecimento
Tabela 1 – Demonstrativo da quantidade de processos do fato, além de reprimir novas condutas.
administrativos sancionadores autuados pela área de Além disso, busca a reparação do dano ao
aquisição de medicamentos do Ministério da Saúde. órgão ou entidade por quem o causar, evitar
Percentagem
quanto ao
abuso de direito de empresas privadas ou
Quantitativo Infração
25
total particulares em desfavor da máquina pública e
49 Atraso na Entrega 30%
dessa forma proteger o patrimônio e o interesse
público.
2 Comportamento Inidôneo 1%
24 Inexecução parcial do Contrato 15% Atribuições de cada agente público envolvido
10 Inexecução total ARP 6% no processo sancionador
13 Inexecução total do Contrato 8% No Ministério da Saúde há várias áreas
1 Irregularidade no SICAF
26
1% envolvidas tanto no processo licitatório como no
Não apresentação de acompanhamento e na fiscalização dos contratos
13 documentos 8% dele decorrentes. Assim, explicamos abaixo as
23 Não apresentação de garantia 14% atribuições de cada partícipe nos atos desse tipo
Não manteve injustificadamente de processo, por ordem crescente de hierarquia.
14 a proposta 8% a) Gestor do contrato ou da ata de registro de
1 Recusa em assinatura de Ata 1% preços27:
Recusa em assinatura de a.1) comunicar a ocorrência da infração à
8 Contrato 5%
Coordenação-Geral de Licitações e Contratos de
5 Inexecução parcial ARP 3% Insumos Estratégicos para Saúde e solicitar a
163 Total 100 % autuação do processo sancionador;
Tabela 2 – Demonstrativo da quantidade de infrações a.2) notificar o contratado sobre os fatos a ele
apuradas em relação ao quantitativo de processos
administrativos sancionadores autuados pela área de
imputados e proporcionar o prazo de cinco dias a
aquisição de medicamentos do Ministério da Saúde. partir do recebimento da comunicação para que
aquele apresente justificativas;
a.3) elaborar nota técnica sobre a execução
                                                             do contrato ou da ata de registro de preços,
24 informando a infração cometida e qual a pena
 Dados atualizados até 18 de abril de 2016. 
25  
Conduta omissiva ou comissiva que infringe norma decidiu indicar;
administrativa, causando ou não prejuízos ao órgão.  a.4) Notificar a contratada para que apresente
26
 Sistema de Cadastramento Unificado de defesa-prévia quanto aos fatos a ela imputados,
Fornecedores é o registro cadastral da Administração podendo esta entregar os documentos que
Pública Federal e entidades que aderirem a ele comprovem suas alegações;
expressamente. Sua finalidade é auxiliar na habilitação a.5) Analisar os argumentos e provas
dos fornecedores nas licitações e nos contratos apresentadas na defesa, podendo ou não acatá-
administrativos pertinentes à aquisição de bens e                                                             
27
serviços. Para tanto, considera a habilitação jurídica, a BRASIL. Ministério da Saúde. Memorando
regularidade fiscal e a qualificação econômico- Circular MS/SE/GAB nº 40/2010, atribuições do
financeira.  gestor. Brasília: Ministério da Saúde, 2010.

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las, manter ou modificar a pena e seu quantum e Analisar os recursos interpostos no prazo
elaborar despacho justificando seu legal pelas empresas, contra a pena aplicada pelo
posicionamento; Departamento de Logística em Saúde, podendo
a.4) Remeter os autos à CGLIS. mantê-las, alterá-las ou extingui-las. Em todos os
b) Pregoeiro28 casos, a decisão deve ser motivada nos autos.
Informar ao Diretor do Departamento de
Logística em Saúde (DLOG), no relatório do Gestor Público. Aplicação de sanções. Ato
Pregão, seja ele eletrônico ou presencial, as discricionário ou vinculado?
ocorrências existentes durante o certame e A partir do momento em que os licitantes se
indicar a infração que qualquer empresa tenha habilitam para o certame e a sessão tem início, a
cometido, seja ela administrativa ou penal e ocorrência de infrações se torna possível.
sugerir a autuação de processo sancionador. Assim, o gestor público, ao constatar a
c) Divisão de Penalidades ocorrência de atos dessa espécie, deve agir para
c.1) autuar os processos de penalidade, instaurar processo visando apurar os fatos. Isso
inserindo todos os documentos necessários à decorre do Poder Sancionador da Administração.
análise do fato; Além disso, caso o agente público seja
c.2) analisar os processos autuados; omisso na apuração dos fatos ou pratique algum
c.3) orientar as áreas gestoras acerca dos dos crimes previstos na Lei de Licitações, ainda
procedimentos e do modo como eles devem ser que na forma tentada, estarão sujeitos à perda do
feitos; cargo, emprego, função ou mandato, mediante
c.4) notificar as empresas nos casos de prévio processo administrativo disciplinar.
infrações que envolvam os trabalhos realizados Há, ainda, a possibilidade desse
pela CGLIS: atraso ou não entrega da garantia administrador público sofrer representação pelo
contratual ou condutas indevidas realizadas Tribunal de Contas da União – TCU, conforme
durante a licitação; prevê o art. 71, XI da Constituição Federal.
c.5) encaminhar os processos sancionadores A jurisprudência do TCU29 afirma que esse
à Coordenação de Execução Orçamentária e poder é um instrumento hábil a controlar a
Financeira – CEOF, para cálculo das penas de execução dos atos administrativos, visando a
multa; preservação do interesse público. Dessa forma, é
c.6) encaminhar os processo relatados ao vedada a abstenção em aplicar as medidas
DLOG para a decisão quanto à aplicação da previstas nas normas licitatórias e no contrato,
pena. cabendo ao gestor avaliar, com razoabilidade e
d) Coordenação de Execução Orçamentária e proporcionalidade, a infração cometida e as
Financeira justificativas apresentadas pelo contratado, a fim
d.1) nos casos em que há indicação da pena de decidir quanto às penas que serão aplicadas
de multa, calcula o valor, demonstrando dentre as legalmente previstas.
detalhadamente os requisitos considerados para O gestor público pode, ainda, após analisar o
tanto e restituir os autos à CGLIS; processo relativo aos fatos e às justificativas da
d.2) consultar, quando solicitado, se houve o empresa, concluir que não há motivos para
pagamento do valor das multas pelas empresas aplicar pena, caso em que a decisão deverá
punidas com tal sanção e informar ao DLOG, a constar nos autos, levando à cessação dos atos
fim de que este ordene suas inscrições no processuais, com o arquivamento.
registro da Dívida Ativa da União.
e) Departamento de Logística em Saúde -
DLOG
e.1) analisar, com base nas provas dos
autos, a pena indicada pela área gestora e aplicá-
la ou indicar outra pena que, observando o edital
e o contrato, se houver, seja mais indicada ao
caso concreto;
e.2) notificar a empresa sobre a decisão
tomada, ofertando-lhe o prazo de cinco dias para
apresentação de recurso.
f) Secretaria-Executiva do Ministério da
Saúde
                                                            
28
  é o servidor do órgão licitante, designado pela
autoridade competente, cujas atribuições, dentre outras,                                                             
29
são: recebimento das propostas e lances, a análise de BRASIL. Tribunal de Contas da União. Acórdãos
sua aceitabilidade e classificação, bem como a 1632/2009, 3.738/2007 e 1.793/2011. Brasília, TCU.
habilitação e a adjudicação do objeto do certame ao Disponíveis em https: //contas.
licitante vencedor, nos termos do IV, art. 3º, Lei tcu.gov.br/juris/Web/Juris/ConsultarTextual2/Jurisprud
10.520/2002.  encia.faces. Acesso em março de 2016.

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 236


Fases do processo
Quando é detectado o cometimento de infração, as fases seguidas são as seguintes:

Figura 1. Fases do processo administrativo sancionador. Da instauração ao arquivamento. Autoria própria.


1. Conhecimento do fato Em obediência ao princípio do devido
O conhecimento da infração ocorre pela área processo legal, os autos precisam conter todos os
gestora ou pelo pregoeiro responsável pela documentos indispensáveis ao seu andamento,
licitação ou pelo agente público responsável pelo como a portaria de indicação do gestor do
acompanhamento da entrega da garantia contrato ou da ata de registro de preços, do
contratual ou execução do contrato. O agente próprio contrato e do relatório de execução da
competente para a gestão do trâmite avença, entre outros registros elementares para a
administrativo comunicará o fato à Divisão de configuração do fato. Nessa fase o teor dos
Penalidades – CGLIS, solicitando a autuação do documentos constantes nos autos é analisado
processo sancionador. para que então eventuais falhas sejam sanadas
2. Instauração do processo ou caso o processo autuado contenha todos os
Fase na qual são compilados todos os documentos necessários ao prosseguimento, isso
documentos existentes no processo executório seja feito.
que tenham vinculação à conduta infratora, a fim Notificação do contratado sobre o fato e oferta de
de autuar um processo administrativo próprio, prazo para justificativas30
com a finalidade de apurar o ato e, se for o caso,
aplicar sanção ao contratado.                                                             
30
3. Verificação do autuado processo para sanar  BRASIL. Ministério da Saúde. Circular
nulidades MS/SE/GAB Nº 40/2010, atribuições do gestor do
contrato. Brasília: Ministério da Saúde, 2010. 

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Respeitando-se os princípios do contraditório reputados como verdadeiros, tendo-se um efeito
e da ampla defesa e, em última análise, do devido análogo à revelia. O mesmo ocorre caso ela seja
processo legal, o contratado é notificado por entregue fora do prazo. Exceção ocorre quando o
ofício sobre os fatos que lhe são imputados, notificado solicita prorrogação de prazo, quando
sobre a pena a que pode ser submetido e, na então a defesa será considerada se entregue até
mesma oportunidade, lhe é conferido o prazo de o final do prazo estendido.
cinco dias para apresentar justificativas. Caso
essas sejam acatadas, o próprio gestor, por 8. Relatório final do processo e envio para
decisão fundamentada, pode extinguir o processo aplicação da pena ou absolvição da empresa,
nessa fase, caso verifique a inexistência de justa conforme for sugerido pelo gestor.
causa, configurada por concluir que não houve Cumprida a fase de instauração e defesa, é
infração ou que o contratado não foi seu autor. elaborado o relatório do processo contendo os
Caso não sejam aceitas, os autos pontos mais relevantes para a caracterização do
prosseguirão. fato, prova de materialidade e autoria,
modificação, ou manutenção da pena inicialmente
5 e 6. Gestor define a pena e notifica o proposta pelo gestor ou, ainda, absolvição da
contratado para apresentar defesa-prévia empresa, se assim apontarem as provas dos
Nessa fase o gestor já decidiu sobre o autos e houver decisão do gestor nesse sentido
prosseguimento do processo de penalidade, e, tramitação dos autos à autoridade competente
tendo em vista a não aceitação dos argumentos para aplicar a sanção. Tal relatório será utilizado
apresentados na justificativa. O contratado é como fundamento para a aplicação da pena pela
então notificado a apresentar sua defesa no prazo autoridade competente: o diretor do
de cinco dias a partir do recebimento de novo Departamento de Logística em Saúde – DLOG.
ofício, que exporá exatamente a pena a que a 9 e 10. Aplicação da pena
empresa pode ser submetida no caso de rejeição O Diretor do Departamento de Logística em
dos argumentos expostos na defesa. Saúde, analisa o relatório e, se verificar que o
Em qualquer caso, é necessário inserir aos processo seguiu todos os requisitos legais
autos o comprovante de recebimento da aplicará a pena sugerida pelo gestor ou pode,
correspondência por aviso de recebimento dos ainda, motivadamente, modificá-la ou extingui-la,
Correios. Caso esse documento não seja desde que isso não vá de encontro a provas
devolvido pela Empresa Brasileira de Correios e expressas contidas nos autos, às normas do
Telégrafos, o servidor responsável pelo envio do edital do certame licitatório ou à legislação
Ofício de oferta de prazo para defesa-prévia pertinente ao tema.
deverá retirar o documento o site dos Correios, O contratado é notificado sobre a decisão da
em endereço eletrônico próprio. pena que lhe será imposta e lhe é ofertado o
Caso a empresa apresente a defesa-prévia prazo de cinco dias para apresentar recurso
no prazo legal, o gestor pode decidir por hierárquico.
modificar a pena a ser imposta ou manter a 11. Recurso não apresentado
inicialmente indicada. Caso o contratado não apresente recurso da
A defesa-prévia é obrigatória no processo, decisão, o processo segue para inscrição da pena
tendo em vista sua previsão expressa no art. 87, no SICAF e, em observância ao princípio da
caput, Lei nº 8.666/9331, onde é registrado que a publicidade, publicação no Diário Oficial da União,
Administração pode aplicar sanções específicas exceto se a pena cominada for de advertência,
ao contratado, desde que garantida a prévia caso em que a decisão constará apenas no
defesa. Por isso, em consonância com a SICAF.
Constituição Federal32, sempre que houver 11.1. Recurso apresentado
acusação, deve haver direito de defesa. Se entregue tempestivamente, o recurso será
Entretanto, ao administrado é facultativo conhecido pela autoridade que aplicou a pena,
exercer ou não seu direito de defesa. que relatará novamente o processo e o
7. Defesa não apresentada ou ofertada encaminhará à autoridade imediatamente
extemporaneamente superior para que decida sobre a extinção,
Caso o contratado não apresente a defesa no reforma ou manutenção da pena imposta.
prazo legal, os fatos imputados a ele são Concluída a decisão, o Secretário-Executivo
                                                             do MS fará constar sua decisão no processo,
31
  BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/93, art. 87, caput. devolvendo os autos à autoridade inferior para
Brasília: Casa Civil, 1993. Disponível em notificação do contratado quanto ao
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht posicionamento final e arquivamento dos autos.
m. Acesso em 14.4.2016. 12. Publicação da pena
32
BRASIL. Casa Civil. Constituição Federal, art. 5º, Após a decisão final sobre a aplicação da
LV. Brasília: Casa Civil, 1988. Disponível em pena, os autos são encaminhados para inscrição
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/Cons no SICAF e publicação no Diário Oficial da
tituicaoCompilado.htm. Acesso em 14.4.2016. União.
  13. Envio dos autos ao gestor para ciência

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 237


Aplicada e publicada a pena, os autos são ou até que seja promovida a reabilitação perante
encaminhados ao gestor da ata de registro de a própria autoridade que aplicou a penalidade,
preços ou do contrato, conforme o caso, para que será concedida sempre que o contratado
ciência da aplicação da pena e conclusão dos ressarcir a Administração pelos prejuízos
procedimentos sancionadores. Caso a pena resultantes e após decorrido o prazo da sanção
aplicada tenha sido de multa, o procedimento é aplicada com base no inciso anterior.
diferente.
13.1 Pena de multa Lei 10.520/2002, Art. 7º Quem, convocado
Se a pena aplicada foi de multa, os autos dentro do prazo de validade da sua proposta, não
seguirão o trâmite a seguir. celebrar o contrato, deixar de entregar ou
13.1.2. Multa recolhida apresentar documentação falsa exigida para o
Se o valor da multa tiver sido recolhido certame, ensejar o retardamento da execução de
aos cofres públicos, é feito o registro no SICAF de seu objeto, não mantiver a proposta, falhar ou
que a empresa foi penalizada com essa sanção e fraudar na execução do contrato, comportar-se de
efetuou o pagamento. modo inidôneo ou cometer fraude fiscal, ficará
13.1.3 Multa não recolhida impedido de licitar e contratar com a União,
Caso a empresa não tenha feito o pagamento Estados, Distrito Federal ou Municípios e, será
da multa, o fato é informado ao DLOG, mediante descredenciado no Sicaf, ou nos sistemas de
solicitação desse Departamento, a fim de que cadastramento de fornecedores a que se refere o
ordene a inscrição da empresa inadimplente na inciso XIV do art. 4o desta Lei, pelo prazo de até
Dívida Ativa da União. 5 (cinco) anos, sem prejuízo das multas previstas
14. Arquivamento em edital e no contrato e das demais cominações
Finalizados todos os procedimentos, o legais.
processo é arquivado na Divisão de Penalidades
da CGLIS. Decreto nº 5.450/2005, Art. 28. Aquele que,
Das Penas em Espécie convocado dentro do prazo de validade de sua
O legislador previu sanções proporcionais proposta, não assinar o contrato ou ata de
aos danos causados por licitantes ou contratados, registro de preços, deixar de entregar
estando elas previstas no art. 87 da Lei nº documentação exigida no edital, apresentar
8.666/199333, art. 7º da Lei nº 10.520/200234, art. documentação falsa, ensejar o retardamento da
28 do Decreto nº 5.450/200535 e Decreto nº execução de seu objeto, não mantiver a proposta,
3.555/200036, abaixo transcritos: falhar ou fraudar na execução do contrato,
Lei 8.666/1993, Art. 87. Pela inexecução total comportar-se de modo inidôneo, fizer declaração
ou parcial do contrato a Administração poderá, falsa ou cometer fraude fiscal, garantido o direito
garantida a prévia defesa, aplicar ao contratado à ampla defesa, ficará impedido de licitar e de
as seguintes sanções: contratar com a União, e será descredenciado no
I - advertência; SICAF, pelo prazo de até cinco anos, sem
II - multa, na forma prevista no instrumento prejuízo das multas previstas em edital e no
convocatório ou no contrato; contrato e das demais cominações legais.
III - suspensão temporária de participação em Parágrafo único. As penalidades serão
licitação e impedimento de contratar com a obrigatoriamente registradas no SICAF.
Administração, por prazo não superior a 2
(dois) anos; Decreto nº 3.555/2000, art. 14. O licitante
IV - declaração de inidoneidade para licitar ou que ensejar o retardamento da execução do
contratar com a Administração Pública enquanto certame, não mantiver a proposta, falhar ou
perdurarem os motivos determinantes da punição fraudar na execução do contrato, comportar-se de
                                                             modo inidôneo, fizer declaração falsa ou cometer
33
BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993. Brasília: 1993. fraude fiscal, garantido o direito prévio da citação
Disponível em e da ampla defesa, ficará impedido de licitar e
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht contratar com a Administração, pelo prazo de até
m. Acesso em março de 2016. cinco anos, enquanto perdurarem os motivos
34 determinantes da punição ou até que seja
BRASIL. Casa Civil. Lei 10.520/2002. Brasília:
2002. Disponível em   promovida a reabilitação perante a própria
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10520 autoridade que aplicou a penalidade.
.htm. Acesso em março de 2016.  Parágrafo único. As penalidades serão
35
BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 5.450/2005. obrigatoriamente registradas no SICAF, e no caso
Brasília: 2005. Disponível em   de suspensão de licitar, o licitante deverá ser
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004- descredenciado por igual período, sem prejuízo
2006/2005/decreto/d5450.htm.  das multas previstas no edital e no contrato e das
36
  BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 3.555/2000. demais cominações legais.
Brasília: 2000. Disponível em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555.ht
m

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 238


a) advertência: sanção que pode ser nos processos licitatórios ou nos contratos.
cumulada apenas com multa37, a advertência é Ocorre especialmente quando há fraudes mais
aplicada a infrações de menor gravidade. Possui graves. A diferença entre essa declaração e a
o caráter de comunicar a insatisfação da prevista no impedimento de licitar e contratar por
Administração. Consta apenas no SICAF, mas até dois anos, consiste em que aquela é aplicada
não é invocada para produzir efeitos prejudiciais à pela autoridade administrativa do órgão, e esta,
idoneidade ou reputação da empresa. pela autoridade máxima dele43. No caso do
b) multa: como todas as outras espécies Ministério da Saúde, a autoridade administrativa é
sancionatórias, a multa não pode ser imposta o Diretor do Departamento de Logística em
caso não haja previsão editalícia ou contratual, Saúde e a autoridade máxima do órgão, seu
conforme decidiu o Tribunal de Justiça de São Ministro.
Paulo38. Essa espécie sancionatória visa A segunda diferença consiste em a primeira
compensar a Administração pelos danos pena ter o prazo máximo de dois anos; a
causados com a desídia do contratado. Tem segunda, somente tem seus efeitos extintos
caráter moratório e compensatório. A multa quando o contratado ressarcir a Administração
moratória é aplicada aos casos em que o contrato pelos danos que causou; dessa forma, não possui
ainda está vigente; a compensatória, após o prazo máximo, mas o prazo mínimo é o de dois
término da vigência. anos, previsto na suspensão do direito de licitar e
Conforme disposto no art. 87, § 2ª da Lei nº contratar. Esse é o entendimento do art. 87, IV,
8.666/1993, a sanção prevista neste item pode da Lei nº 8.666/1993.
ser aplicada cumulativamente com todas as Análise do prazo prescricional nos processos
outras. sancionadores no âmbito do Ministério da
c) suspensão temporária de participação em Saúde
processo licitatório e proibição de contratar com a A fim de evitar que a saúde pública brasileira
Administração, por até 2 (dois) anos: segundo e os recursos públicos sejam prejudicados por
FERNANDES, Jacoby, 2006, em pesquisa condutas indevidas por parte de contratados ou
realizada na jurisprudência do Superior Tribunal licitantes e que esses últimos não tenham
de Justiça39 essa pena tem abrangência para garantido seu direito de defesa face a situações
toda a Administração Pública40. mal esclarecidas administrativamente, o que
Assim, a discussão doutrinária acerca das implicaria em ofensa ao devido processo legal, o
diferenças entre Administração, como o órgão processo administrativo sancionador deve, em
penalizador, e Administração Pública, como o regra, ser instaurado logo que ocorra a ciência do
conjunto entre União, Estados, Distrito Federal e fato que prejudique o interesse público.
Municípios não possui relevância para esse tipo Todavia, há situações em que as condutas
sancionador, tendo em vista que a suspensão é infratoras são conhecidas apenas após o término
válida para contratar com todos os entes da licitação ou do contrato; portanto, o prazo
federados. prescricional também é cabível no processo
No Ministério da Saúde, essa pena é aplicada sancionador, e contado a partir da ciência do fato
às condutas que impliquem fraudar a execução pela autoridade competente. Dessa forma, a partir
do contrato, comportar-se de modo inidôneo, da ciência do fato a Administração tem cinco anos
cometer fraude fiscal41, compreendidas como atos para iniciar e concluir o processo (prescrição
graves em desfavor da Administração. total), e o prazo máximo de três anos para
d) declaração de inidoneidade para licitar ou praticar os atos previstos nos autos (prescrição
contratar com a Administração Pública: tal sanção intercorrente), conforme exposto nas linhas que
proíbe a contratação com todos os entes da se seguem:
Administração Pública Brasileira42. É aplicada aos A Orientação Normativa nº 51 da Advocacia-
casos de ilegalidades cometidas pelas empresas Geral da União44 prevê que é permitida aplicação
de penalidade caso haja descumprimento de
                                                             alguma obrigação contratual, mesmo que
37
  JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de expirada a vigência do acordo celebrado. Tal
Licitações e Contratos Administrativos, 11ª ed. São dispositivo é corroborado pelo art. 69 da Lei Geral
Paulo: Dialética, 2005, pg 622.  de Licitações, que dispõe sobre a obrigação do
38
 Ibidem.  contratado em reparar, remover, corrigir,
39
 BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. Resp nº reconstruir ou substituir, às suas expensas, em
151.567/RJ, de 14 de abril de 2003. Brasília: STJ,                                                             
43
2003, pg 208.   BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993, art. 87, § 3º.
40
 FERNANDES, Jacoby. Vade-Mécum de Licitações Brasília: 1993. Disponível em
e Contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2007, pg 972.  http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666cons.ht
41
  Brasil. Ministério da Saúde. Edital do Pregão m. Acesso em 15 de abril de 2016. 
44
Eletrônico nº 8/2015. Brasília: MS, processo nº   BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação
25000.209354/2015-33, pgs 16-v e 17.  Normativa nº 51. Brasília: AGU, 2014. Disponível em
42
 FERNANDES, Jacoby. Vade-Mécum de Licitações http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/125606
e Contratos. Belo Horizonte: Fórum, 2007, pg 975.  2. Acesso em: fevereiro de 2016.

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 239


parte ou no todo, o objeto contratual em que se MS/CGU/AGU48, dispôs de modo detalhado
verificarem vícios, defeitos ou incorreções acerca de todos os tipos de prazos prescricionais
derivadas da execução da avença ou dos aplicáveis aos processos administrativos
materiais empregados. A combinação do previsto sancionadores no âmbito do Ministério da Saúde.
na Orientação Normativa com o art. 69 da referida É sobre isso que dissertaremos a seguir.
norma garante que a obrigação seja plenamente Segundo o Parecer, a prescrição quinquenal
cumprida, ainda que expirada a vigência do ocorre quando, mesmo havendo a ocorrência de
contrato. atos inequívocos que visem o andamento do
Cumpre salientar, todavia, que as infrações processo, esse não é concluído no prazo de cinco
puníveis com advertência só podem ser aplicadas anos. Assim, mesmo que não tenha ocorrido a
durante a vigência do contrato, tendo em vista prescrição intercorrente, o termo ad quem para
que sua finalidade consiste em alertar o que todo o processo seja finalizado é de cinco
contratado para que regularize o cumprimento de anos. Ressalta-se, todavia, que se a infração
suas obrigações daquela avença e não cometa também constituir crime, o prazo prescricional
novas faltas45. será o previsto no art. 109 do Código Penal49.
Noutro turno, a Constituição Federal, em No processo sancionador, a prescrição
seu art. 37, § 5º, prevê que lei estabelecerá os intercorrente é iniciada logo que ele é autuado e
prazos prescricionais para ilícitos praticados por para qualquer ato processual, os agentes que dão
qualquer agente que cause prejuízo ao erário. impulso ao processo têm até três anos para
Todavia, tal norma não foi editada. Por isso, a praticar atos inequívocos que visem ao seu
jurisprudência e a doutrina46 adotaram o prazo de andamento. Caso esse prazo expire sem a
cinco anos a partir do cometimento do fato ou da constatação desses impulsos oficiais, o processo
ciência de que foi praticado, conforme o caso, será arquivado no estado em que se encontrar, o
para instaurar o processo sancionador, tendo em que pode ocorrer ex officio ou a pedido do
vista ser esse o prazo de maior incidência em interessado. Cumpre ressaltar que haverá a
processos que envolvem relações de Direito apuração da responsabilidade dos servidores que
Público47. derem causa à paralisação dos procedimentos.
Apesar da inexistência de previsão legal Assim, a prescrição intercorrente ocorre
acerca do prazo prescricional específico dos quando o processo fica paralisado por prazo igual
processos sancionadores, no que concerne a ou superior a três anos, sem que tenha sido
aplicar o prazo quinquenal apenas para a praticado nenhum ato inequívoco visando seu
instauração dos autos ou se ele abarcará todo o andamento, quais sejam: notificação ou citação
trâmite processual: da instauração ao julgamento, do contratado, mesmo que por edital e por
a Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde, em qualquer ato inequívoco que importe na apuração
seu Parecer Jurídico nº 00478/2015/CONJUR- dos fatos, como os despachos de mero
expediente que sejam essenciais para a
continuidade dos atos processuais.
                                                             Surge então uma dúvida: quando prescreve o
45
ROCHA, Eduardo Dias. Sanções Administrativas processo sancionador, no prazo da prescrição
Aplicadas a Licitantes e Contratados, 1ª ed. intercorrente ou da prescrição total?
Dialética, 1997, pg 72. Os autos prescrevem no fenômeno que
46
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça. REsp ocorrer primeiro. Assim, se decorrer o prazo de
716.991/2010 e REsp 623.023/2005. Brasília: STJ, três anos sem nenhum impulso oficial, mesmo
2010 e 2005. sem a ocorrência da prescrição quinquenal, o
Disponívelrespectivamente:http://www.jusbrasil.com.b processo será extinto.
r/jurisprudencia/busca?q=titulo%3AREsp+716.991%2 Por outro lado, se os procedimentos não
FSP e https: //ww2. stj.jus.br /revistaeletronica forem concluídos em cinco anos, mesmo que
/Abre_Documento. Asp ?sSeq =589137&sReg todos os atos necessários ao impulso processual
=200400110719&sData =20051114&formato=PDF. tenham ocorrido, ele será extinto sem resolução
Acesso em janeiro de 2016. do mérito.
BRASIL. Supremo Tribunal Federal. MS 20069, Considerações Finais
Brasília: STF: 1976. Disponível em http:// stf.jusbrasil. O Ministério da Saúde tem papel fundamental
com.br/ jurisprudência /704906/mandado-de- para o funcionamento do Sistema Único de
seguranca-ms-20069-df. Acesso em janeiro de 2016.                                                             
48
ZANDÃO, Fábio Lemos. Revista do Instituto dos  FEIJÓ, Gabriela Moreira. Parecer Jurídico nº
Advogados de São Paulo. Riteel, 2006, pg. 105.  478/2015. Consultoria Jurídica do Ministério da Saúde.
47
Exemplos de leis que dispõem sobre o prazo Brasília: Ministério da Saúde, 2015.
49
quinquenal: ação punitiva da administração pública  BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 2.848/1940,
federal no exercício do poder de polícia (Lei nº Código Penal Brasileiro. Brasília: Casa Civil, 1940.
9.873/1999, art. 1º); ação disciplinar quanto às Disponível em
infrações puníveis com demissão (Lei 8.112/90); http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
punibilidade de profissional liberal por falta sujeita a lei/Del2848compilado.htm. Acessado em janeiro de
processo disciplinar (Lei nº 6.830/80) (...)  2016.

Simpósio de TCC e Seminário de IC , 2016 / 1º 240


Saúde – SUS, cumprindo o disposto no art. 6º, BRASIL. Advocacia-Geral da União. Orientação
caput, Constituição, que prevê a saúde como um Normativa nº 51. Brasília: AGU, 2014. Disponível
direito social. em
Para tanto, realizada diversas licitações e http://www.agu.gov.br/page/atos/detalhe/idato/125
celebra contratos com pessoas jurídicas, a fim de 6062. Acesso em: fevereiro de 2016.
adquirir os medicamentos e equipamentos BRASIL. Casa Civil. Constituição da República
hospitalares necessários a tal mister. Federativa do Brasil, art. 5º, LIV e LV. Brasília:
Contudo, por diversas ocasiões a população PR. Disponível em
brasileira foi prejudicada pelo desabastecimento http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/C
de insumos indispensáveis à concretização desse onstituicaoCompilado.htm. Acesso em março de
direito, sendo alvo da falta de medicamentos para 2016.
seus tratamentos e de equipamentos BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 3.555/2000.
hospitalares, como ambulâncias e aparelhos de Brasília: 2000. Disponível em
raios-x, respectivamente essenciais ao transporte http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d3555
célere dos enfermos, bem como ao diagnóstico .htm
de fraturas. BRASIL. Casa Civil. Decreto nº 5.450/2005.
Em vista disso, a Coordenação-Geral de Brasília: 2005. Disponível em
Licitações e Contratos de Insumos Estratégicos http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-
para Saúde, desde 2010, gerencia a instrução 2006/2005/decreto/d5450.htm.
dos processos administrativos sancionadores no BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 2.848/1940,
âmbito das licitações e contratos de Código Penal Brasileiro. Brasília: Casa Civil,
medicamentos e equipamentos hospitalares no 1940. Disponível em
mencionado Ministério, observando todos os http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
procedimentos legais necessários à prevenção de lei/Del2848compilado.htm. Acessado em janeiro
nulidades processuais e à finalidade da aplicação de 2016.
da pena: a educação aos infratores, levando à BRASIL. Casa Civil. Decreto-Lei 3.689 de 1941 –
prevenção de novas condutas prejudiciais ao Código de Processo Penal. Brasília: 1941.
abastecimento da rede pública de saúde atendida Disponível em
pelo governo federal. http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-
Importante salientar que antes de 2014, pelo lei/Del3689Compilado.htm. Acesso em 13 de abril
número reduzido de servidores, apenas uma de 2016.
pessoa era responsável pela autuação e trâmite BRASIL. Casa Civil. Lei 10.520/2002. Brasília:
desses procedimentos, o que gerava lentidão ao 2002. Disponível em
serviço e consequente sensação de impunidade http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/2002/L10
nas empresas participantes das licitações. 520.htm. Acesso em março de 2016.
Ao verificar os prejuízos gerados à BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993, art. 87, § 3º.
população, no ano de 2014 foi instituída na Brasília: 1993. Disponível em
CGLIS a Divisão de Penalidades, composta, à http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
época por quatro servidores públicos, os quais s.htm. Acesso em 15 de abril de 2016.
estavam exclusivamente dedicados à tarefa de BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/1993. Brasília:
autuar e instruir tais processos. 1993. Disponível em
Dessa forma, foram autuados e instruídos, http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
apenas em 2014, 83 processos de penalidade. s.htm. Acesso em março de 2016.
Isso gerou nas empresas licitantes e
contratadas a certeza de que não mais poderiam BRASIL. Casa Civil. Lei 8.666/93, art. 87, caput.
descumprir as normas a que se obrigassem sem Brasília: Casa Civil, 1993. Disponível em
sofrer nenhuma sanção respectiva e proporcional http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8666con
ao dano. Por isso, em 2015 o número de s.htm. Acesso em 14.4.2016.
processos autuados foi reduzido para 48, BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, art. 2º,
praticamente a metade do quantitativo do ano parágrafo único, VIII e XIII. Brasília, 1999.
anterior. Disponível em
Isso demonstra que a atuação efetiva do http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.ht
Ministério da Saúde em gerir processos m. Acesso em 13 de abril de 2016.
sancionadores, levando à punição das empresas BRASIL. Casa Civil. Lei 9.784/1999, regula o
que prejudicam as aquisições de medicamentos e processo administrativo no âmbito da
equipamentos hospitalares e, consequentemente Administração Pública Federal. Brasília, 1999.
o exercício do direito à saúde pela população Disponível em
brasileira, faz com que esse direito social tenha http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L9784.ht
sua efetividade mais protegida e garantida, tendo m. Acesso em março de 2016.
em vista que as empresas licitantes e contratadas BRASIL. Ministério da Saúde. Circular
atuam com mais responsabilidade no trato com a MS/SE/GAB Nº 40/2010, atribuições do gestor
coisa pública. do contrato. Brasília: Ministério da Saúde, 2010.
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