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A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E O SUS

Conceição Rezende
Psicóloga Sanitarista, ex-Secretária Municipal de Saúde de Betim-MG
(Texto elaborado por solicitação do Conselho Estadual de Saúde de Minas Gerais,
para subsidiar as entidades e conselheiros estaduais e municipais na discussão deste
tema)

* PEC nº 32.

* Projeto que dispõe sobre entidades qualificadas como "Organizações


Sociais" e "Agências Executivas".

* Decreto que institui o "Programa Nacional de Publicização".

Considerações Preliminares:

Quando o Governo Federal (95/98) assumiu seu mandato, com o apoio das
forças políticas mais conservadoras do País, era de se esperar (não deve
haver nenhuma surpresa nisso!) que seria implementado o seu projeto político
e não outro. Obviamente que a maior ou menor dificuldade nessa
implementação sempre dependerá das estratégias políticas traçadas pelas
forças opositoras a este Projeto, mais os aliados que, "de quebra", vão se
juntando pelo caminho: os "enganados", os "surpreendidos", os "traídos", etc.

A reforma do Estado proposta por Fernando Henrique Cardoso, tem portanto a


concepção de Estado do seu Projeto Político.

Em 23 de agosto 1995, F.H.C. enviou ao Congresso Nacional o seu "Plano


Diretor da Reforma do Aparelho do Estado". Neste plano foi apresentada uma
"análise diagnóstico e proposta de resolução". No geral, podemos dizer que na
"análise diagnóstico" não houve maiores divergências entre os estudiosos e
debatedores do tema. As grandes divergências surgiram quanto a sua
concepção de Estado e o que chamou de "proposta de resolução".

O Governo parte do princípio que as Funções do Estado devem ser de


coordenar e financiar as políticas públicas e não de executá-las. Defende que
nem tudo que é público seja estatal e afirma que "devemos socializar com a
iniciativa privada a responsabilidade de diminuir as mazelas provocadas pelo
mercado". Avalia ainda que, "se o Estado não deixar de ser produtor de
serviços, ainda que na área de políticas públicas sociais, para ser agente
estimulador, coordenador e financiador, ele não irá recuperar a "poupança
pública".

A questão é que, dessa forma, o governo não só abrirá "novos mercados", mas
transferirá "poupança pública" para a iniciativa privada a um custo/benefício
extremamente desvantajoso ao público com qualidade conhecidamente inferior
(na maioria das políticas sociais, com raras e honrosas excessões),
transformando o Estado em alavanca para o desenvolvimento de alternativas
de acumulação de capital.
Em seu texto, o Governo defende também uma flexibilização nos controles da
sociedade sobre as ações do Poder Executivo. Acha que "a constituição de
1988 exagerou neste aspecto, retirando do executivo a capacidade de
iniciativa".

Em relação ao Pacto Federativo o Governo avalia que a Constituição de 1988


também alterou a distribuição de recursos publicos entre as 03 (três) esferas do
Governo, "prejudicando" a União que, além de sofrer uma diminuição de seus
recursos públicos não foi prevista a "necessária redistribuição de funções
públicas e sociais". É importante ressaltar que essa distribuição dos recursos
públicos hoje se dá da seguinte forma: a União recebe 56%; os Estados 29% e
os municípios 15% dos valores arrecadados.

Em seu Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, o Governo Federal


concebe o Estado, com 04 (quatro) setores importantes:

1- Núcleo Estratégico e Burocrático

Entende que o único papel exclusivo do Estado seja o de preparar, definir e


fazer cumprir as leis, e, estabelecer relações diplomáticas, além da defesa do
território. Acha que o Estado deve ter controle absoluto sobre estes setores que
devem ter administração centralizada e verticalizada. São eles: Núcleos
Centrais dos Ministérios; Secretarias de Estado e Municipais; Legislativos;
Judiciários; as Polícias; as Forças Armadas e os Núcleos Centrais do Fisco.

2 - Serviços Monopolistas de Estado

São aqueles serviços, cujo principal usuário é o próprio Estado. "Não são
atividades lucrativas" e por isto o Governo propõe mantê-los com o Estado.
Embora, para estes serviços defenda o que chamou de modelo de gestão
gerencial, como as agências autônomas, serviços sociais autônomos, típicos
da iniciativa privada, que é garantia de flexibilização da força de trabalho e dos
controles da sociedade sobre as políticas públicas: de Fiscalização; Fisco do
Meio Ambiente e do Aparelho Central da Seguridade Social (Saúde,
Previdência e Assistência Social). Para este setor o Governo propõe a
transformação/qualificação dos Órgãos Públicos em Agências Executivas.

3 - Serviços Sociais Competitivos

Para este setor, o Governo faz a defesa da "livre disputa de mercado" com as
instituições privadas, bem como, da "eficiência e menor custo dos serviços
sociais oferecidos pelas instituições privadas". Passa a idéia do desperdicío na
administração pública. Estes serviços são: Educação, Saúde, Cultura,
Produção de Ciência e Tecnologia. Para este setor propõe a estruturação das
Organizações Sociais, que são entidades de "direito privado", "sem fins
lucrativos", que deverão manter "Contratos de Gestão" com o Governo Federal,
que entra com o patrimônio (instalações/equipamentos), pessoal, recursos
orçamentários e, em contra partida, a "Organização Social" se responsabiliza
por um nível de atendimento da demanda social, podendo vender serviços
conforme sua capacidade. O Governo entende que o Estado não deve assumir
novos serviços. Acha que deve constituir Organizações Sociais para isto.

4 - Setor de Produção de Bens e Serviços

São constituídos de empresas públicas que garantem amplo acesso da


população a bens e serviços. O Governo entende que "são atividades
empresariais e devem ser transferidas integralmente para a iniciativa privada
(venda automática), sem controle estatal”

São eles: Serviços de Água, Luz, Correios, Bancos, Pesquisas, etc.

Para implementar seu Projeto de Reforma do Estado, o Governo propôs um


sem número de Emendas Constitucionais, que foram consolidadas no
documento chamado PROPOSTA DE EMENDA CONSTITUCIONAL - Quadro
Comparativo - elaborado pelo Ministério da Administração Federal e Reforma
do Estado - MARE. Neste documento as principais propostas de mudanças da
Constituição recaíram sobre o Capítulo da Administração Pública; das Políticas
Sociais, principalmente, sobre a Seguridade Social (Previdência, Saúde e
Assistência Social), e desta, apenas uma proposta de alteração constitucional
na área da Saúde, a chamada PEC 32 - Proposta de Emenda Constitucional
número 32, que pretendia acabar com a universalidade do SUS. Graças a uma
grande mobilização nacional em defesa do SUS esta PEC 32 acabou sendo
retirada pelo Governo.

No entanto, a Política de Administração Pública é um instrumento fundamental


para a Gestão do SUS. Dependendo de como o Governo pretende administrar
a política, os equipamentos e os servidores públicos, haverá sempre
repercussões a favor ou contra as Políticas Públicas que defendemos de um
modo geral, principalmente para a Saúde, por tudo que conhecemos do SUS.
Trataremos dessa questão mais adiante.

Em 1995 (junho/julho) o MARE - Ministério da Administração Federal e


Reforma do Estado elaborou anteprojeto de lei e o Decreto de Regulamentação
das Organizações Sociais. Estes documentos, que reafirmam as posições dos
documentos anteriores, afirmam que "a garantia da eficiência e a qualidade dos
serviços devem ser asseguradas pela descentralização da União para os
Estados e destes para os Municípios, através de parceria com a sociedade, por
Contratos de Gestão".

Em outubro de 1996 o Governo substituiu os anteprojetos de leis que


propunham a criação das Organizações Sociais e seu Decreto regulamentador,
pela proposta de Medida Provisória que "Dispõe Sobre Entidades Qualificadas
como Organizações Sociais e Agências Executivas e o Decreto que Institui o
Programa Nacional de Publicização".

O Projeto Neoliberal e a Reforma do Estado Brasileiro


Como podemos observar, não há uma proposta de reforma de Estado que não
atinja a todos os setores das políticas públicas, portanto, da vida humana, dos
cidadãos.

Assim como o Setor Saúde depende da Seguridade Social, que depende do


Setor da Administração Pública, que depende de um Projeto Político, que
depende de um Partido Político/Coligação, que dependem de Relações
Internacionais; o tipo de Relações Internacionais de um Governo depende de
um Partido/Coligação, que depende de um Projeto Político, que depende de
um tipo de Administração Pública, que depende da Seguridade Social, da qual
depende a Saúde, que todos nós dependemos.

Observamos que o Governo Brasileiro, neste período, está longe de conduzir o


país rumo a uma política de implementar o Estado de Direito assegurado na
atual Constituição Brasileira. Sequer propõe dar continuidade ao Estado de
Bem Estar Social da constituição que antecedeu a de 1988.

O que observamos (ou melhor, o que sentimos na pele) é que o atual Governo
coloca todo o seu esforço à disposição do Projeto Neoliberal. Ao invés de
avançar na democratização da discussão do Projeto Político necessário ao
País, vem governando basicamente com uma constituição inexistente, já que
esta ele não respeita. Emite Medidas Provisórias e Decretos cujo montante até
o momento, é assustador e bem próximo ao modo de governar dos períodos de
exceção; e, no geral, tem as seguintes diretrizes: defende o Estado Mínimo e a
Lei de Mercado; considera os gastos com a implementação de Direitos Sociais
como despesas e não como investimentos; investe o dinheiro público em
grupos econômicos nacionais e internacionais e não na implementação de
direitos universais; investe na saúde contábil/econômica de propriedades
escusas aos interesses nacionais (PROER, divida externa, etc), em detrimento
da defesa da vida com qualidade, dos direitos humanos e da cidadania; ataca
sistematicamente os serviços e os servidores públicos; concede tratamento de
inimigo aos movimentos sociais: de Defesa da Saúde pela Implementação do
SUS (SOS SUS!), ao MST - Movimento dos Trabalhadores Sem Terra, ao
Movimento de Defesa da Seguridade Social, aos Aposentados, etc. Além de
imprimir sua política de arrocho salarial e desemprego.

Uma das principais características desse Governo é também o fato de realizar


um dos maiores ataques aos mecanismos de controle Jurídico, Institucional ou
Social do Estado, pela influência patrimonialista, clientelista e fisiológica, que
durante a história republicana do Brasil, sempre se apropriou do Estado para
satisfazer interesses próprios ou de grupos econômicos. Neste caso, as
expressões mais utilizadas são: "flexibilização das relações de trabalho",
"flexibilização da constituição e das leis", "desburocratização", "autonomia",
"eficiência", "qualidade", enfim, um sem número de expressões sedutoras para
quem não sabe que desenvolvimento, modernidade, qualidade e reforma, tem
sentidos diferentes de acordo com o projeto político.

A reforma de Estado aplicada (na prática):


Necessáriamente um projeto político teórico tem o seu campo de aplicação
durante o mandato de um Governo ou de um Parlamentar e se torna real
quando aplicado nas políticas setoriais, cada uma a seu tempo.

O importante para a sociedade brasileira e, principalmente, para o movimento


social (popular, sindical e parte do institucional) é acompanhar, traduzir,
identificar e se posicionar, a cada momento em que determinada política
setorial esteja sendo ameaçada. Ameaçada neste caso, significa a proposta de
extinguir, ou a extinção, ou o cerceamento, do acesso a bens e serviços já
assegurados, como direito, de forma universal, equânime, integral e de
qualidade, para toda a população.

Estes bens e serviços, muitas vezes, podem ter sido conquistados enquanto
Direito e ainda nem terem sido implementados na prática da vida das pessoas.

As Organizações Sociais, as Agências Executivas, o Programa


Nacional de Publicização e o SUS.

As Organizações Sociais e as Agências Executivas são as formas definidas


pelo Governo para operacionalizar a PRIVATIZAÇÃO DOS SERVIÇOS
SOCIAIS : a Pesquisa Científica e Técnológica, a Preservação do Meio
Ambiente, a Educação, a Cultura e a Saúde, que o Governo Federal chama de
Serviços Sociais Competitivos. O Governo propõe o seguinte:

1- Qualifica/transforma, entidades/empresas privadas "sem fins lucrativos" em


Organizações Sociais Privadas, constituindo-as na forma de Fundação ou de
Sociedade Cívil, que passarão a administrar prédios e equipamentos
pertencentes ao Poder Público e receberão os atuais recursos humanos,
materiais e orçamentários da União para funcionarem. Cada Organização
Social constituída deverá extinguir uma prestação pública de serviço que será
absorvida pela mesma, através de Contrato de Gestão com a União.

2- Qualifica/transforma Órgãos Públicos em Agências Executivas


concedendo-lhes "flexibilizações" legais e infra-legais, como por exemplo,
contratar pessoal sem concurso público, realizar compra de bens e serviços
sem Processo Licitatório, mesmo sem disvinculá-las da Administração Pública.

Tudo isto a ser instituído através do decreto que institui o PROGRAMA


NACIONAL DE PUBLICIZAÇÃO para orientar e coordenar a absorção por
Organizações Sociais e Agências Executivas de atividades e serviços
prestados por órgãos e entidades da Administração Pública Federal, sobre a
coordenação do Ministro de Estado da Administração Federal e Reforma do
Estado/MARE.

É importante observar também, que essas medidas do Governo para


implementar seu projeto, são as tentativas que ocorrem no campo jurídico
institucional porque, na prática, mesmo ao arrepio da Constituição e da
legislação brasileiras, o Governo já "administra" o País colocando em prática
vários dos principios de seu Projeto Político Neoliberal:
1. Não realiza concurso público e terceiriza uma quantidade enorme de
serviços que deveriam ser executados por pessoal do quadro
permanente. Ou seja, não são serviços temporários para os quais a
legislação vigente permite a contratação por Processo Licitatório de
Serviços Temporários, através de Pessoa Jurídica (empresa).
2. Vem adotando o "Contrato Administrativo Emergencial" como rotina de
contratação de pessoa física (profissionais para todas as funções). Esta
medida vem sendo adotada, principalmente pelos Estados. Em Minas
Gerais, existem casos gritantes. A FHEMIG-Fundação Hospitalar de
Minas Gerais, possui um número enorme desses contratos que sempre
estrapolam os prazos e os critérios permitidos por lei.

3. Na área da Saúde, os Governos Federal e Estaduais vem estimulando


os municípios a contratarem as equipes de Saúde da Família e Agentes
Comunitários sem concurso público.

4. Uma outra situação, no mínimo estranha, vem acontecendo no cadastro


hospitalar (CH) do DATASUS para o processamento de AIH/Autorização
de Internação Hospitalar. Até o final de 1996 a natureza dos hospitais
eram: Contratado (Privado), Federal, Estadual, Municipal, Filantrópico e
Universitário. A partir de fevereiro/97 os hospitais filantrópicos, passaram
a ser: Filantrópico; Filatrópico Sem Desconto Instrução Normativa;
Filantrópico Optante Simples; Filantrópico Isento de Imposto de Renda e
CSLE. Além disso, houve uma enorme quantidade de Alteração da
Natureza dos hospitais, principalmente de Contratado (privado) para
Filantrópico e de Filantrópico para as suas sub-divisões. É claro que
este processo migratório de uma natureza a outra, tem como objetivo
não só de recolocar a instituição hospitalar em melhores condições de
negociação de suas dívidas previdenciárias e outras, mas também,
podemos suspeitar de uma transformação/qualificação do Privado para
Filantrópico e deste para Organizações Sociais, pois somente o
Filantrópico tem a característica de "sem fins lucrativos", condição
exigida para isto.

Principais Problemas, das Propostas do Governo, Para o SUS:


a. Transferência de "poupança pública" ao setor privado lucrativo.
b. Repasse de patrimônio, bens, serviços, servidores e dotação
orçamentária públicos a empresas de Direito Privado.

c. Desregulamentação do Sistema Público de compra de bens e serviços


(Lei 8.666/Lei das Licitações).

d. Os Servidores Públicos continuarão vinculados aos seus órgãos de


origem, mas integrarão a um "Quadro em Extinção".

e. Fim do Regime Jurídico Único (praticamente não haverão mais


servidores públicos nos Serviços Sociais Competitivos). O regime de
contrato de trabalho será o da C.L.T.

f. Fim do Concurso Público como forma democrática de acesso aos


Cargos Públicos.
g. Desprofissionalização dos Serviços e dos Servidores Públicos.

h. Flexibilização do contrato de trabalho, das conquistas trabalhistas,


inclusive da organização sindical.

i. Fim da Gestão Única do SUS.

j. Recentralização da Gestão do SUS no Ministério da Saúde e no MARE.

k. Fim da Universalidade, Integralidade e Equidade das ações de saúde.


As Organizações Sociais e Agências Executivas, após cumprirem suas
metas do Contrato de Gestão, podem ofertar ao "mercado" (empresas
de modo geral e de Seguro Saúde), serviços (exames, consultas, leitos),
até o limite de suas capacidades. Com o tempo, haverá uma super-
oferta de serviços privados e uma baixa oferta de serviços públicos.

l. A hierarquização dos serviços de saúde estará completamente


comprometida, na medida em que cada serviço privatizado tem em si a
característica de autonomia em relação ao SISTEMA DE SAÚDE. Fica
comprometido o Sistema de Referência e Contra-Referência.

m. Desregulamentação da Lei 8.142, pois reedita os Conselhos Curadores


ou de Administração compostos por "pessoas de reconhecida
idoneidade moral e notória capacidade profissional" das tradicionais
autarquias e fundações, em detrimento de todas as conquistas que já
obtivemos acerca da forma de organização do Controle Social na área
da Saúde.

Propostas a serem encaminhadas pelo Movimento Social:


A. Defender de forma intransigente todas as conquistas asseguradas na
Constituição de 1.988.
B. Participar de Movimento Nacional em Defesa da Seguridade Social.

C. Participar do Movimento Nacional em Defesa da Saúde e pela


Implementação do SUS - Movimento SOS SUS!

D. Defender a reforma já realizada no Setor Saúde, inclusive a


implementação de seus instrumentos de Gestão (Fundos de Saúde,
Conselhos de Saúde, Planos Estaduais/Municipais de Saúde, PCCS e
Relatório de Gestão).

E. Dar continuidade ao acompanhamento dos Projetos de constituição das


Organizações Sociais e Agências Executivas, combatendo-os
organizadamente, inclusive junto ao Ministério Público.

F. Realizar a discussão sobre a Reforma do Estado, Organizações Sociais


e Agências Executivas em todos os Conselhos de Saúde: Conselho
Nacional, Conselhos Estaduais, Conselhos Municipais, Conselhos
Distritais, Conselhos Regionais e Conselhos Locais.
G. Organizar atos públicos locais (nas cidades) e participar dos Atos
Públicos Estaduais e Nacionais em Defesa de todas as Políticas
Públicas Sociais.