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CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO

Política nacional de habitação

4
Novembro de 2004

Ministério
das Cidades
REPÚBLICA FEDERATIVA DO BRASIL

LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA


Presidente

MINISTÉRIO DAS CIDADES

OLÍVIO DUTRA
Ministro de Estado

ERMÍNIA MARICATO
Ministra Adjunta e Secretária-Executiva

JORGE HEREDA
Secretário Nacional de Habitação

RAQUEL ROLNIK
Secretária Nacional de Programas Urbanos

ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO


Secretário Nacional de Saneamento Ambiental

JOSÉ CARLOS XAVIER


Secretário Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana

JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS


Presidente da Companhia Brasileira de Trens Urbanos – CBTU

AILTON BRASILIENSE PIRES


Diretor do Departamento Nacional de Trânsito – Denatran

MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA


Presidente da Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre – Trensurb
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
APRESENTAÇÃO

A criação do Ministério das Cidades representa o reconhecimento do Governo


do presidente Luiz Inácio Lula da Silva de que os imensos desafios urbanos do
país precisam ser encarados como política de Estado.
Atualmente cerca de 80% da população do país mora em área urbana e, em
escala variável, as cidades brasileiras apresentam problemas comuns que foram
agravados, ao longo dos anos, pela falta de planejamento, reforma fundiária,
controle sobre o uso e a ocupação do solo.
Com o objetivo de assegurar o acesso à moradia digna, à terra urbanizada,
à água potável, ao ambiente saudável e à mobilidade com segurança, iniciamos
nossa gestão frente ao Ministério das Cidades ampliando, de imediato, os
investimentos nos setores da habitação e saneamento ambiental e adequando
programas existentes às características do déficit habitacional e infra-estrutura
urbana que é maior junto a população de baixa renda. Nos primeiros vinte
meses aplicamos em habitação 30% a mais de recursos que nos anos de 1995
a 2002; e no saneamento os recursos aplicados foram 14 vezes mais do que o
período de 1999 a 2002. Ainda é pouco. Precisamos investir muito mais.
Também incorporamos às competências do Ministério das Cidades as áreas
de transporte e mobilidade urbana, trânsito, questão fundiária e planejamento
territorial.
Paralelamente a todas essas ações, iniciamos um grande pacto de
construção da Política Nacional de Desenvolvimento Urbano – PNDU, pautado
na ação democrática, descentralizada e com participação popular, visando
a coordenação e a integração dos investimentos e ações. Neste sentido, foi
desencadeado o processo de conferências municipais, realizadas em 3.457 dos
5.561 municípios do país, culminando com a Conferência Nacional, em outubro
de 2003, e que elegeu o Conselho das Cidades e estabeleceu os princípios e
diretrizes da PNDU.
Em consonância com o Conselho das Cidades, formado por 71 titulares que
espelham a diversidade de segmentos da sociedade civil, foram elaboradas
as propostas de políticas setoriais de habitação, saneamento, transporte e
mobilidade urbana, trânsito, planejamento territorial e a PNDU.
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO

Como mais uma etapa da construção da política de desenvolvimento,


apresentamos uma série de publicações, denominada Cadernos MCidades,
para promover o debate das políticas e propostas formuladas. Em uma primeira
etapa estão sendo editados os títulos: PNDU; Participação e Controle Social;
Programas Urbanos; Habitação; Saneamento; Transporte e Mobilidade Urbana;
Trânsito; Capacitação e Informação.
Com essas publicações, convidamos todos a fazer uma reflexão, dentro
do nosso objetivo, de forma democrática e participativa, sobre os rumos das
políticas públicas por meio de critérios da justiça social, transformando para
melhor a vida dos brasileiros e propiciando as condições para o exercício da
cidadania.
Estas propostas deverão alimentar a Conferência Nacional das Cidades, cujo
processo terá lugar entre fevereiro e novembro de 2005. Durante este período,
municípios, estados e a sociedade civil estão convidados a participar dessa grande
construção democrática que é a Política Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Olívio Dutra
Ministro de Estado das Cidades
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
PACTO PARA PAGAMENTO DA DÍVIDA SOCIAL 7

BREVE RELATO DA TRAJETÓRIA DA POLÍTICA HABITACIONAL 9

SÍNTESE DO DIAGNÓSTICO SOBRE A QUESTÃO HABITACIONAL 15

A POLÍTICA NACIONAL DE HABITAÇÃO 27

O SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO 61

ESTRATÉGIAS DE IMPLANTAÇÃO DA POLÍTICA E DO SISTEMA


NACIONAL DE HABITAÇÃO 77
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
PACTO PARA PAGAMENTO DA DÍVIDA SOCIAL

A dívida social acumulada no Brasil em relação à carência habitacional impressiona. São


mais de sete milhões de famílias que precisam de moradias novas, além de 10 milhões
de domicílios com problemas de infra-estrutura básica.
As desigualdades sociais e a concentração de renda, características da sociedade bra-
sileira, se manifestam fisicamente nos espaços segregados das nossas cidades. Nelas, as
carências habitacionais constituem, talvez, o maior problema: a falta de moradia digna
para população mais carente, que responde por 92% do déficit habitacional brasileiro.
Para enfrentar esse quadro, é preciso mais do que recursos financeiros – importantís-
simos – ou simplesmente vontade política. É necessário planejar, enfrentar o problema
no tempo, estabelecer pactos para a busca de soluções.
É exatamente nessa diretriz que estamos atuando. Retomar o processo de planeja-
mento do setor habitacional e garantir novas condições institucionais para o enfrenta-
mento do problema. Para efetivar esse cenário, temos realizado ações para aumentar os
recursos disponíveis, com foco na população de menor renda.
Nos primeiros 20 meses do atual governo, além de dar seqüência ao processo de
produção habitacional e promover a estruturação do Ministério, foi feito um esforço de
mobilização para a discussão da questão urbana no Brasil. Realizamos, em parceria com
a sociedade civil organizada, as conferências das cidades, com a participação de mais de
3.400 municípios, em 26 estados e o Distrito Federal. Em outubro de 2003, foi realizada
a Conferência Nacional das Cidades, que além de definir as diretrizes para a Política Na-
cional de Desenvolvimento Urbano e seus componentes setoriais, elegeu o Conselho
das Cidades, hoje a principal instância de discussão das questões relativas às cidades
brasileiras.
A Política Nacional de Habitação, aqui apresentada para discussão, foi elaborada
durante o ano em curso e contou com a contribuição de diversos atores que participa-
ram de vários seminários. É preciso destacar o protagonismo do Conselho das Cidades,
em especial seu Comitê Técnico de Habitação, que discutiu a proposta e a enviou para
apreciação do Conselho, que ocorrerá em dezembro, para, em seguida, ser encaminha-
da na forma de projeto de lei para o Legislativo.
Tomamos também como referência algumas propostas que trataram do tema nos
últimos anos, em particular, o Projeto Moradia, elaborado pelo Instituto da Cidadania,
que serviu de base, inclusive, para o programa de governo do Presidente Luiz Inácio
Lula da Silva.
Não se trata de apagar o passado, mas aprendermos com ele, seja com o legado de
experiências exitosas, seja com os efeitos negativos para a sociedade brasileira decor-
rentes da falta de prioridade para a questão habitacional.

Política nacional de habitação 7


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO A Política Nacional de Habitação prevê uma implantação gradual. A viabilização dos
seus instrumentos, recursos e programas demandarão certo tempo, por isso, apresenta-
mos também, nesta publicação, alguns aspectos da estratégia de implementação que,
em nossa avaliação, vão garantir a sincronia entre a conclusão do planejamento para o
enfrentamento do déficit do setor e as ações concretas.
Entretanto, já temos as condições que permitem uma transição relativamente curta.
Na vertente da habitação de interesse social, foi aprovado, pela Câmara dos Deputados,
o Sistema e o Fundo Nacional de Habitação de Interesse Social que encontra-se, agora,
no Senado para apreciação. Caso o projeto de lei seja aprovado, será possível começar
a trabalhar na lógica do novo sistema em 2005. Quanto à habitação de mercado, a Lei
10931/2004 e a Resolução CMN nº 3177, de 8 de março de 2004, resultado de discussões
entre o governo e os vários setores envolvidos, criaram um ambiente favorável para pro-
dução habitacional a partir do próximo ano.
Em paralelo, algumas medidas estão sendo tomadas na direção apontada pela nova
Política Nacional de Habitação. Os recursos para o setor foram ampliados em 2004,
ano em que o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) teve um dos maiores
orçamentos da sua história, o que deverá ocorrer também em 2005. O Fundo de Desen-
volvimento Social (FDS) não investia em habitação desde 1996 e, atualmente, é a fonte
de recursos para o Crédito Solidário, programa que pretende resgatar a participação de
associações e cooperativas populares na produção de habitação social.
Os principais programas existentes foram revistos para aproximá-los da demanda
prioritária e do poder público como parceiro nas ações. Além disso, buscou-se ampliar
sua abrangência dos projetos para a zona rural atendendo, inclusive, populações qui-
lombolas e indígenas, alvos de ações a serem intensificadas nos próximos anos.
Por outro lado, temos agora o desafio, mas também a oportunidade, de estabelecer
um pacto para melhorar a eficácia das ações habitacionais em nosso País. É preciso
superar as intervenções pontuais, dispersas e isoladas e passar a agir de forma integra-
da, focando e otimizando os investimentos numa ação conjunta entre os três níveis de
governo, a iniciativa privada e a sociedade civil. Mas resta ainda outro desafio, o de con-
seguirmos recursos perenes que viabilizem os investimentos necessários no ambiente
macroeconômico que vivemos.
A jornada é longa e precisamos, a curto prazo, encará-la. Apresentamos aqui alguns
instrumentos fundamentais para executarmos essa empreitada.

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CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
BREVE RELATO DA TRAJETÓRIA
DA POLÍTICA HABITACIONAL

A trajetória da política habitacional no País tem sido marcada por mudanças na concep-
ção e no modelo de intervenção do poder público no setor que ainda não logrou êxito,
especialmente no que se refere ao equacionamento do problema da moradia para a
população de baixa renda.
A Fundação da Casa Popular, primeira política nacional de habitação, criada em 1946,
revelou-se ineficaz devido à falta de recursos e às regras de financiamento estabelecidas,
o que comprometeu o seu desempenho no atendimento da demanda, que ficou restrito
a alguns Estados da federação e com uma produção pouco significativa de unidades.
O modelo de política habitacional implementado a partir de 1964, pelo Banco Na-
cional de Habitação (BNH), baseava-se em um conjunto de características que deixaram
marcas importantes na estrutura institucional e na concepção dominante de política ha-
bitacional nos anos que se seguiram. Essas características podem ser identificadas a par-
tir dos seguintes elementos fundamentais: primeiro, a criação de um sistema de finan-
ciamento que permitiu a captação de recursos específicos e subsidiados, o Fundo de
Garantia de Tempo de Serviço (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para o investimento
habitacional. O segundo elemento foi a criação e operacionalização de um conjunto de
programas que estabeleceram, em nível central, as diretrizes gerais a serem seguidas, de
forma descentralizada, pelos órgãos executivos. Terceiro, a criação de uma agenda de
redistribuição dos recursos, que funcionou principalmente em nível regional, a partir de
critérios definidos centralmente. E, por último, a criação de uma rede de agências, nos
estados da federação, responsáveis pela operação direta das políticas e fortemente de-
pendentes das diretrizes e dos recursos estabelecidos pelo órgão central.
Desde o início da atuação do BNH, verificou-se a existência de problemas no modelo
proposto, tendo o Banco, ao longo de sua existência, efetuado mudanças visando corri-
gir o percurso de suas ações no que, entretanto, não foi bem sucedido, e, por não con-
seguir superar a crise do Sistema Financeiro da Habitação (SFH), acabou extinto.
Dentre as críticas feitas ao modelo a primeira, e central quanto à atuação do BNH,
foi a incapacidade em atender à população de mais baixa renda, objetivo principal que
havia justificado a sua criação. Outro ponto importante era o modelo institucional ado-
tado, com forte grau de centralização e uniformização das soluções no território nacio-
nal. A desarticulação entre as ações dos órgãos responsáveis pela construção das casas
populares e os encarregados dos serviços urbanos também era apontada, bem como a
construção de grandes conjuntos como forma de baratear o custo das moradias, geral-
mente feitos em locais distantes e sem infra-estrutura e, por último, o seu modelo finan-
ceiro que se revelou inadequado em uma economia com processo inflacionário.

Política nacional de habitação 9


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO A crise do Sistema Financeiro de Habitação e a extinção do BNH criaram um hiato
em relação à política habitacional no País, com a desarticulação progressiva da instância
federal, a fragmentação institucional, a perda de capacidade decisória e a redução signi-
ficativa dos recursos disponibilizados para investimento na área.
Extinto em agosto de 1986, as atribuições do BNH foram transferidas para a Caixa
Econômica Federal, permanecendo a área de habitação, no entanto, vinculada ao Minis-
tério do Desenvolvimento Urbano e Meio Ambiente (MDU), cuja competência abrangia
as políticas habitacional, de saneamento básico, de desenvolvimento urbano e do meio
ambiente, enquanto que a Caixa estava vinculada ao Ministério da Fazenda.
Em março de 1987, o MDU é transformado em Ministério da Habitação, Urbanismo e
Meio Ambiente (MHU), que acumula, além das competências do antigo MDU, a gestão
das políticas de transportes urbanos e a incorporação da Caixa Econômica Federal. Em
setembro de 1988, ocorrem novas alterações: cria-se o Ministério da Habitação e do
Bem-Estar Social (MBES), em cuja pasta permanece a gestão da política habitacional.
Com a Constituição de 1988 e a reforma do Estado, o processo de descentralização,
um dos pontos principais do modelo proposto, ganha base para se efetivar. Dentro do
processo de descentralização se estabelece uma redefinição de competências, passan-
do a ser atribuição dos Estados e Municípios a gestão dos programas sociais, e dentre
eles o de habitação, seja por iniciativa própria, seja por adesão a algum programa pro-
posto por outro nível de governo, seja por imposição Constitucional.
Em março de 1989, é extinto o MBES e cria-se a Secretaria Especial de Habitação e
Ação Comunitária (SEAC), sob competência do Ministério do Interior. As atividades fi-
nanceiras do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e a Caixa Econômica Federal (CEF)
passam a ser vinculadas ao Ministério da Fazenda.
O modelo institucional adotado pela SEAC privilegiava a iniciativa de Estados e Muni-
cípios, deixando de estabelecer prioridades alocativas, o que permitiu maior autonomia
dos governos estaduais e municipais, que deixam de ser apenas executores da política.
No entanto, a utilização dos recursos do FGTS em quantidade que superava suas reais
disponibilidades financeiras afetou as possibilidades de expansão do financiamento ha-
bitacional, levando a sua suspensão temporária, ficando os programas na dependência
de disponibilidades financeiras a fundo perdido de recursos da União.
Na esteira da oscilação política que marcou o período, os governos estaduais e mu-
nicipais tomaram iniciativas no desenvolvimento de ações locais, com elevado grau de
autofinanciamento, e baseadas em modelos alternativos, destacando-se entre eles os
programas de urbanização e regularização de favelas e de loteamentos periféricos.
Em 1994, o governo Federal colocou como prioridade a conclusão das obras iniciadas na
gestão anterior e lança os programas Habitar Brasil e Morar Município, com recursos oriun-
dos do Orçamento Geral da União e do Imposto Provisório sobre Movimentações Financei-
ras (IPMF). No entanto, o montante de investimentos realizados ficou aquém das expectati-
vas, como conseqüência do contingenciamento de recursos imposto pelo Plano Real.
Em 1995 é realizada uma reforma no setor da política habitacional, com a extinção do
Ministério do Bem-Estar Social e a criação da Secretaria de Política Urbana (SEPURB) no
âmbito do Ministério do Planejamento e Orçamento (MPO), esfera que ficaria responsá-

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CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
vel pela formulação e implementação da Política Nacional de Habitação. Embora tenha
mostrado, de início, intenções reformadoras, a ação da SEPURB caracterizou-se por uma
retração do setor institucional.
Verifica-se, então, uma contínua redução dos quadros técnicos e uma perda de capa-
cidade de formulação, que vai se aprofundando ao longo do tempo. A transformação
da SEPURB em Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano (SEDU) não trouxe mu-
danças significativas nesse processo, persistindo a desarticulação institucional e a perda
de progressiva de capacidade de intervenção. As áreas da habitação e do desenvolvi-
mento urbano permanecem sem contar com recursos financeiros expressivos e sem
capacidade institucional de gestão, no plano federal.
Nesse período, foram criadas novas linhas de financiamento, tomando como base
projetos de iniciativa dos governos estaduais e municipais, com sua concessão estabele-
cida a partir de um conjunto de critérios técnicos de projeto e, ainda, a partir da sua ca-
pacidade de pagamento. No entanto, foi imposta significativa restrição ao financiamen-
to do setor público para a realização de empréstimos habitacionais, seja pela restrição
dos aportes de recursos do Orçamento Geral da União (OGU), seja pelo impedimento da
utilização dos recursos FGTS para esse fim. Isso restringiu principalmente as possibilida-
des de financiamento federal à regularização e urbanização de assentamentos precários,
já que os programas de oferta de novas unidades habitacionais puderam ser viabiliza-
dos por meio de financiamento do setor privado, como ocorre no âmbito do Programa
de Arrendamento Residencial (PAR), ou por meio de empréstimos individuais, como o
Programa Carta de Crédito.
Por um lado, ampliaram-se as condições de autonomia e de iniciativa locais (estadu-
ais ou municipais) na definição de agendas e implementação de políticas e, por outro,
restringiu-se o acesso a recursos. Embora premidas pela escassez de recursos, as iniciati-
vas em programas habitacionais por parte de administrações municipais disseminaram-
se a partir do final dos anos 80, e ganharam maior legitimidade na medida em que fo-
ram também apoiadas pelas novas políticas de financiamento adotadas por organismos
internacionais de fomento.
Seja pela redefinição institucional acentuadamente municipalista promovida pela
nova Constituição de 1988, seja pela iniciativa dos novos governos municipais eleitos na
década de 80, ou, ainda, como reflexo da desarticulação institucional dos sistemas es-
taduais de habitação e da retração e fragilidade das políticas federais, houve um efetivo
processo de descentralização e municipalização das políticas habitacionais, a partir de
meados dos anos 80.
Esse processo ressalta a potencialidade da gestão municipal em ampliar a eficácia, a
eficiência e a democratização das políticas. A gestão municipal teria, ainda, a virtude de
ser o nível de governo que permitiria uma maior integração entre as políticas de provi-
são de moradias e as políticas fundiária e de controle do uso e ocupação do solo, o que
ampliaria mais suas possibilidades de eficácia/eficiência. No entanto, a ideologia munici-
palista que passa a dominar importantes setores intelectuais e políticos, de certa forma,
ajudou a desviar o foco do processo de desarticulação institucional que caracterizou o
setor habitacional nesse período.

Política nacional de habitação 11


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO De fato, o que ocorreu no setor habitacional foi mais fruto de uma descentralização
por ausência, sem uma repartição clara e institucionalizada de competências e respon-
sabilidades, sem que o governo federal definisse incentivos e alocasse recursos signifi-
cativos para que os governos dos estados e municípios pudessem oferecer programas
habitacionais de fôlego para enfrentar o problema.
O governo federal manteve um sistema centralizado, com linhas de crédito sob seu
controle, sem uma política definida para incentivar e articular as ações dos Estados e
Municípios no setor de habitação. O que se observa nesse período é a desarticulação
institucional ou até mesmo a extinção de várias Companhias de Habitação (COHAB)
estaduais e a dependência quase completa dos recursos federais pelos governos para o
enfrentamento dos problemas habitacionais, verificando-se, inclusive, quase ou nenhu-
ma priorização por parte de muitos Estados à questão habitacional.
O governo do presidente Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, começa a implementar
mudanças nesse quadro com a criação do Ministério das Cidades, que passa a ser o ór-
gão responsável pela Política de Desenvolvimento Urbano e, dentro dela, pela Política
Setorial de Habitação. Integram o Ministério das Cidades: a Secretaria Nacional de Habi-
tação, a Secretaria Nacional de Programas Urbanos, a Secretaria Nacional de Saneamen-
to Ambiental e a Secretaria Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana.
A Política de Habitação se inscreve dentro da concepção de desenvolvimento urbano
integrado, no qual a habitação não se restringe a casa, incorpora o direito à infra-estru-
tura, saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e serviços
urbanos e sociais, buscando garantir direito à cidade.
Dentro de um modelo participativo e democrático que reconhece a participação nas
políticas públicas como direito dos cidadãos, o Ministério, em 2003, articulou a realiza-
ção das Conferências municipais, regionais e estaduais das cidades, que contou com a
participação de amplos segmentos da população, em cerca de 3.400 municípios. Nes-
sas Conferências foram debatidos os problemas das cidades e apresentadas sugestões
visando a elaboração das políticas a serem adotadas pelo Ministério das Cidades. Em
outubro de 2003 foi realizada a Conferência Nacional das Cidades, da qual resultou a
criação do Conselho das Cidades e a aprovação das diretrizes para nova Política Nacio-
nal de Desenvolvimento Urbano.
O Conselho das Cidades, com 71 membros titulares, representando os diversos seg-
mentos da sociedade e do poder público, tem como finalidade assessorar, estudar e pro-
por diretrizes para a execução da política urbana nacional. Todas as ações que se pretende
implementar no Ministério são apresentadas para discussão e deliberação a quatro Comi-
tês Técnicos que compõem o Conselho das Cidades: Habitação, Planejamento Territorial
Urbano, Saneamento Ambiental, e Transporte e Mobilidade Urbana onde são apresenta-
das para discussão e deliberação ações que se pretende implementar no Ministério.
Como fruto desse processo é aqui apresentada a proposta da nova Política Nacional
de Habitação, incorporando o conjunto de recomendações consensuadas em suas li-
nhas gerais, no Conselho das Cidades, em especial no Comitê Técnico de Habitação. O
Conselho das Cidades fará sua apreciação final em dezembro próximo.
O documento se inicia com uma síntese do diagnóstico da questão habitacional no

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CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
País, no qual são apontados os principais problemas existentes e as distorções do mo-
delo institucional e financeiro em vigor, cuja análise serviu de suporte à elaboração da
Política Nacional de Habitação (PNH) que vem a seguir. Nela são expostos os princípios,
os objetivos gerais e as diretrizes que a orientam, bem como a descrição de seus com-
ponentes e instrumentos, além de estratégias para viabilizar a meta principal da política
que é promover as condições de acesso à moradia digna, urbanizada e integrada à cida-
de, a todos os segmentos da população e, em especial, para a população de baixa renda.
Em seguida é detalhado o Sistema Nacional de Habitação (SNH) que se constitui no
desenho institucional da Política. O novo sistema terá que ser implantado progressiva-
mente uma vez que depende da adesão de Estados, Distrito Federal e Municípios e da
aprovação do marco regulatório que o sustenta. Ao mesmo tempo é necessário que se
realizem ações concretas que resultem na mudança do quadro atual na direção do que
propõe a nova Política. São ações que podem se viabilizar com as mudanças pontuais já
em curso, e que já interferem na realidade. Nesse sentido, o último capítulo deste docu-
mento apresenta uma estratégia de transição para o novo Sistema.

Política nacional de habitação 13


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Síntese do diagnóstico
sobre a questão habitacional
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Neste capítulo pretende-se, ainda que de for- milhões nas áreas urbanas e 1,7 milhões nas
ma sucinta, levantar os principais aspectos da áreas rurais. A maior parcela da necessidade
questão habitacional. São aspectos que apon- habitacional concentra-se nos estados do
tam os desafios a serem enfrentados pela Polí- Sudeste (39,5%) e do Nordeste (32,4%), re-
tica Nacional da Habitação. giões que agregam a maioria da população
Diagnósticos realizados sobre a situação urbana do país.
habitacional do Brasil1, a partir de dados do  As necessidades habitacionais, quantita-
Censo Demográfico de 2000 e da Pesquisa de tivas e qualitativas, concentram-se cada
Informações Municipais de 2001, do Instituto vez mais nas áreas urbanas e nas faixas
Brasileiro de Estatística e Geografia (IBGE), mais baixas de renda da população e estão
constituíram uma das fontes de identificação localizadas, principalmente, nas Regiões
dos problemas, referindo-se a maioria das in- Metropolitanas. Em 2000, 88,2% do déficit
formações à situação existente no país no ano habitacional urbano do País correspondiam
de 2000. a famílias com renda de até cinco salários
Nesta síntese os problemas são apresen- mínimos.
tados considerando aqueles relacionados ao  O déficit quantitativo tem se ampliado nas
déficit quantitativo e qualitativo – que defi- faixas de renda de até 2 salários mínimos,
nem as necessidades habitacionais – e os de- fenômeno que se verifica em todas as regi-
correntes do modelo institucional e financeiro ões do País, principalmente nas metropoli-
em vigor, por meio do qual vem se dando a tanas, e representa cerca de 4,2 milhões de
implementação dos programas habitacionais moradias2. Ao mesmo tempo observa-se
no País. uma certa retração nas faixas acima de 5
salários mínimos, cujo déficit correspondia
a 15,7% do total em 1991 e em 2000 passa
A QUESTÃO DA HABITAÇÃO
para 11,8%.
 A qualidade do estoque existente é outro
Déficit habitacional quantitativo
problema a ser enfrentado. É expressivo o
e qualitativo
número de unidades habitacionais urbanas
 No Brasil, milhões de famílias estão ex- com algum tipo de carência de padrão
cluídas do acesso à moradia digna. A ne- construtivo, situação fundiária, acesso aos
cessidade quantitativa corresponde a 7,2 serviços e equipamentos urbanos, entre
milhões de novas moradias, das quais 5,5 outros, o que revela a escassa articulação
dos programas habitacionais com a política
1 Ministério das Cidades. Diagnóstico das condi- de desenvolvimento urbano, como a polí-
ções habitacionais, da política habitacional e das tica fundiária, a de infra-estrutura urbana e
ações institucionais da política habitacional reali- saneamento ambiental.
zada no Brasil. Política Nacional de Habitação. Pro-
 A ausência de infra-estrutura urbana e
grama Habitar Brasil – BID (Projeto BRA/00/019).
Brasília, 2004. IBGE. Pesquisa de Informações Muni- saneamento ambiental é o maior problema
cipais. Rio de Janeiro, 2001. Secretaria Especial de e envolve 10,2 milhões de moradias, ou
Desenvolvimento Urbano/FJP. Déficit Habitacional seja, 32,1% do total de domicílios urbanos
Brasil 2000. Belo Horizonte: FJP, 2001. Ministério
das Cidades. Déficit Habitacional no Brasil: Muni-
2Fonte: Pesquisa Nacional por Amostragem de
cípios selecionados e microrregiões geográficas.
Belo Horizonte: FJP, novembro 2004. Domicílios (PNAD), 1999.

Política nacional de habitação 17


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO duráveis do País têm pelo menos uma em virtude da depreciação3. Trata-se de
carência de infra-estrutura (água, esgoto, um problema habitacional e urbano recen-
coleta de lixo e energia elétrica), sendo te e que deverá se agravar nos próximos
60,3% nas faixas de renda de até 3 salários anos, pois grande parte do estoque de
mínimos. Na região Nordeste existe mais domicílios urbanos foi construída a partir
de 4,4 milhões de moradias com esse tipo da década de 60. As regiões Sudeste e Nor-
de deficiência, o que representa cerca de deste concentram a maioria dos domicílios
36,6% do total do Brasil. depreciados, respectivamente 505.510 e
 No Brasil quase a metade da população (83 221.782 unidades, ou seja, 86,5% do total.
milhões de pessoas) não é atendida por sis-  As necessidades qualitativas se diferenciam
temas de esgotos; 45 milhões de cidadãos entre as regiões do País. No Norte, Nordes-
carecem de serviços de água potável. Nas te e Centro Oeste, mais de 50% dos do-
áreas rurais, mais de 80% das moradias não micílios urbanos permanentes têm algum
são servidas por redes gerais de abasteci- tipo de carência de infra-estrutura urbana
mento de água e quase 60% dos esgotos e saneamento ambiental, porcentagem
de todo o país são lançados, sem tratamen- que diminui para 15% no Sudeste, onde o
to, diretamente nos mananciais de água. adensamento excessivo e a depreciação
Esse conjunto de deficiências está presente são expressivos.
nos bolsões de pobreza das grandes
cidades, especialmente nas regiões Norte e
A questão fundiária
Nordeste.
 O serviço de coleta de lixo não atende a  A questão fundiária causa impacto tanto
16 milhões de brasileiros. Nos municípios no processo de expansão de assentamen-
de grande e médio porte, o sistema con- tos precários como na produção habitacio-
vencional de coleta poderia atingir toda nal, e se relaciona de forma direta à política
a produção diária de resíduos sólidos, de planejamento territorial e gestão do
contudo não atende adequadamente aos solo urbano.
moradores das favelas, das ocupações e  As situações de irregularidade fundiária são
dos loteamentos populares, devido à pre- diversas e envolvem ocupações de terrenos
cariedade da infra-estrutura viária naquelas públicos ou privados, loteamentos que não
localidades. passaram por processos de aprovação por
 O adensamento excessivo (mais de três parte dos órgãos públicos, e também estão
pessoas por cômodo) está presente em presentes em boa parte dos assentamentos
mais de 2,8 milhões de domicílios ur- no País.
banos, e é fortemente concentrado na  De acordo com a Pesquisa de Informações
Região Sudeste, que agrega 52,9% dos Municipais do IBGE, em 2001, todas as
domicílios com esse tipo de inadequa- cidades com mais de 500.000 habitantes
ção, grande parte dele no estado de São apresentavam áreas irregulares. Embora a
Paulo, com 31,7% (900.686) do total e com probabilidade da existência dessas irregula-
23,6% (670.686) em suas três Regiões Me-
tropolitanas. 3 Domicílios depreciados – moradias edificadas há
 Estima-se que 836.669 unidades apresen- mais de 50 anos e que necessitam ser reformadas
tam condições inadequadas de moradia ou reabilitadas.

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CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
ridades aumente com a escala das cidades, O SERVIÇO DE COLETA DE LIXO NÃO ATENDE A 16
pelo menos 39% das cidades com menos MILHÕES DE BRASILEIROS. NOS MUNICÍPIOS DE
de 20.000 habitantes tinham favelas, lotea- GRANDE E MÉDIO PORTE, O SISTEMA CONVENCIONAL
mentos irregulares ou clandestinos. DE COLETA PODERIA ATINGIR TODA A PRODUÇÃO
 Estima-se que cerca de 2,2 milhões das DIÁRIA DE RESÍDUOS SÓLIDOS, CONTUDO NÃO
casas e cômodos urbanos, no Brasil, en- ATENDE ADEQUADAMENTE AOS MORADORES DAS
contram-se em situação de inadequação FAVELAS, DAS OCUPAÇÕES E DOS LOTEAMENTOS
fundiária, o que representa 5,8% do total,
POPULARES, DEVIDO À PRECARIEDADE DA INFRA-
percentual que se eleva para 6,7% no total
ESTRUTURA VIÁRIA NAQUELAS LOCALIDADES
das Regiões Metropolitanas. É importante
ressaltar que a forma de coleta dessa infor- mite várias formas de acesso à propriedade
mação no Censo subestima a realidade e (especialmente após a Constituição de 88
que os dados aqui expressam, apenas, uma e o Estatuto da Cidade, que inscreveram o
parte desse universo. direito à moradia, especialmente para os
 A ausência de uma política fundiária ade- setores de baixa renda, como um dos fun-
quada foi também responsável pela má damentos da função social da cidade e da
localização de conjuntos habitacionais po- propriedade), não foram totalmente incor-
pulares, pelo aumento especulativo do pre- porados às práticas administrativas dos Mu-
ço dos terrenos urbanos situados em áreas nicípios, Estados, Distrito Federal e União, e
de expansão, contribuindo para agravar no posicionamento do poder judiciário em
as condições habitacionais das famílias de processos de regularização.
baixa renda e para estimular os loteamen-  A regularização fundiária dos assentamen-
tos clandestinos e a formação de favelas. tos, mesmo aqueles que preenchem as
 O planejamento urbano, a gestão do solo condições exigidas pela lei, tem sido mo-
e a regulação urbanística, na maior parte rosa, difícil e raramente chega ao registro
das grandes cidades brasileiras, historica- final dos títulos em cartório e inscrição nos
mente estiveram muito mais voltados para cadastros da cidade. Isso se deve ao fato
o mercado das classes médias e interesses de que os procedimentos são complexos,
dos médios e grandes empreendedores, do envolvendo diversas instituições (cartórios,
que para o mercado de baixa renda, o que poder judiciário, entes federativos) e a in-
contribuiu para o processo de segregação tervenção de vários atores que deveriam
urbana e a exclusão territorial da popula- conjugar seus respectivos interesses para
ção de baixa renda. convergir ao mesmo objetivo.
 Instrumentos urbanos como Planos Dire-
tores Locais, assim como grandes marcos
Domicílios vagos
legais (Lei nº 6766/79) não foram capazes
de aumentar a oferta de solo urbanizado  Ao longo dos anos, a dinâmica do processo
para os mercados de baixa renda, o que de ocupação do solo urbano, em muitas
tem contribuído para o crescimento dos cidades do País, levou à constituição de no-
assentamentos precários e loteamentos vos bairros e centralidades gerando, além da
clandestinos. expansão horizontal e da fronteira urbana, ao
 O direito à moradia e à propriedade garan- paulatino esvaziamento dos centros tradicio-
tidos pela ordem jurídica do País, que ad- nais que perderam população e atividades.

Política nacional de habitação 19


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  O número de domicílios urbanos vagos acesso à moradia – tem dificultado o co-
no País vem crescendo. Entre 1991 e 2000 nhecimento dessa realidade.
houve um aumento de 55%. Em 2000  O crescimento de aluguel de cômodos em
havia 4,6 milhões de domicílios urbanos favelas mais consolidadas e em áreas periféri-
vagos, dos quais 2 milhões e 250 mil situ- cas é outro fenômeno que tem se intensifica-
ados em aglomerados metropolitanos4, do, contribuindo para o adensamento desses
especialmente nas áreas centrais, e 1,5 assentamentos. Apesar desse fenômeno de-
milhões na zona rural. Nas Regiões Metro- monstrar, por um lado, alguma capacidade
politanas do Sudeste os imóveis vagos são de pagamento de uma parcela da população
em números superiores às necessidades de baixa renda, por outro ele expõe uma
habitacionais. certa irracionalidade do mercado de locação,
 Ainda que não se tenha informações qua- que não se demonstrou eficaz em equilibrar
lificadas, é evidente que esses imóveis não a oferta (representada pelos imóveis vagos)
estão, necessariamente, ajustados à de- com a demanda mais necessitada.
manda habitacional tanto no que se refere
à sua adequação para moradia, como para
Planejamento territorial, mobilidade
atendimento aos grupos sociais mais caren-
e transporte urbano
tes, com baixos rendimentos, nos quais se
concentra o maior déficit habitacional.  A fragmentação do espaço urbano, o con-
tínuo crescimento e adensamento da peri-
feria e o aprofundamento da segregação e
Locação de imóveis
exclusão sócio-territorial são as principais
 No Brasil, nas áreas urbanas, aproximada- características do processo de urbaniza-
mente 21 milhões de pessoas moram em ção brasileiro. Esse processo possui íntima
imóveis alugados, o que representa 17% do relação com o mercado imobiliário formal
total de domicílios existentes. e informal, cuja dinâmica privatiza a renda
 O ônus excessivo com o aluguel, que fundiária gerada coletivamente e ocasiona
compromete 30% ou mais do rendimento a formação de núcleos que não se articu-
das famílias urbanas, é um dos principais lam com a malha urbana existente, produ-
problemas da locação para fins de moradia. zindo enormes áreas vazias no interior do
Em 2000, havia 1,2 milhões de famílias com espaço urbano. Em certos casos, a produ-
rendimentos de até três salários mínimos, ção habitacional pelo poder público repro-
nessa situação. duz esse padrão segregativo e excludente
 A ausência de informações abrangentes e de urbanização periférica, aprofundando as
sistematizadas, de âmbito nacional, sobre desigualdades sócio-territoriais.
as características dos domicílios e da po-  Esse modelo de produção e reprodução das
pulação residente em cortiços – habitação cidades brasileiras provoca inúmeras disfun-
coletiva de aluguel utilizada especialmente ções e deseconomias. Nas grandes cidades,
pela população de baixa renda para ter uma das principais disfunções revela-se no
campo da mobilidade urbana. A forma ur-
4 São consideradas as 22 Regiões Metropolitanas bana resultante desse modelo é responsável
legalmente constituídas em 2000, e a Região Inte- por enormes pressões sobre o sistema de
grada de Desenvolvimento do Distrito Federal. circulação urbana. No caso do transporte

20
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
coletivo há um maior custo das viagens,
com o maior gasto de tempo e menos aces-
so ao sistema, devido ao espalhamento e
desagregação da área urbanizada. No caso
do transporte individual há maior pressão
sobre o poder público para que reforce
continuamente os investimentos no sistema
rodoviário em detrimento das formas mais
includentes de produção do espaço urbano.
Como resultado há piora nas condições de
mobilidade urbana comprometendo a qua-
Os limites da regulação urbanística não
lidade de vida dos habitantes.
alcançam as demandas por terra urbanizada
 De uma maneira geral, as práticas de regu-
lação urbanística não têm promovido arti-  A conseqüência mais grave dessa dissocia-
culações intersetorias capazes de enfrentar ção aparece na distância entre a regulação
os desafios da inclusão sócio-territorial e urbanística e a urbanização real. Os limites
os problemas intra-urbanos apontados an- da regulação urbanística não alcançam as
teriormente. A falta de transparência e au- demandas por terra formalmente urbaniza-
sência de controle social na elaboração de da, principalmente da população de baixa
planos e na aplicação da legislação de uso, renda, produzindo as extensas cidades in-
ocupação e parcelamento do solo tornam formais que se colocam como alternativas
essas práticas ainda mais frágeis. Tais fragi- de provisão habitacional para a população
lidades restringem a participação de vários que vive destituída de seus direitos sociais
segmentos da sociedade, principalmente básicos, especialmente de seu direito à
dos setores populares, nos assuntos relacio- cidade.
nados com a produção e apropriação dos
territórios urbanos.
Assentamentos precários
 Outro problema generalizado nas práticas
correntes de regulação urbanística é a  Os limites estruturais do mercado de mora-
dissociação entre os processos de planeja- dias para oferta de habitações em número
mento e gestão territoriais. Essa dissocia- suficiente, com qualidade e localização
ção separa as propostas de intervenções adequadas sob os aspectos ambiental e
territoriais dos processos cotidianos de social, combinados com a ausência de po-
negociação, análise e encaminhamento de líticas públicas que tenham como objetivo
decisões que interferem diretamente nos ampliar o acesso à terra urbanizada, têm
sentidos da urbanização brasileira. O re- levado um contingente expressivo da po-
sultado amplamente conhecido dessa dis- pulação brasileira a viver em assentamen-
sociação, combinada com a tradição anti- tos precários marcados pela inadequação
democrática mencionada anteriormente, de suas habitações e pela irregularidade no
é a elaboração de planos urbanísticos que acesso à terra, comprometendo a qualida-
nunca são implementados ou, quando são de de vida da população e provocando a
colocados em prática, sofrem abreviações e degradação ambiental e territorial de parte
graves distorções. substantiva das cidades.

Política nacional de habitação 21


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  A única estatística existente sobre favelas, de novas oportunidades habitacionais não
com abrangência nacional, é a desenvolvi- apenas tornam ineficazes as políticas de
da pelo IBGE para os chamados aglomera- regularização e urbanização, como estimu-
dos subnormais, denominação emprestada lam a ocupação de terras e a oferta de lotes
às favelas e similares cuja metodologia de irregulares, pois a precariedade e a irregu-
coleta dos dados gera distorções. Ao mes- laridade continuarão a crescer, contando
mo tempo, loteamentos, cortiços e conjun- com a futura regularização/urbanização
tos irregulares e deteriorados, que também por parte do poder público. Os custos des-
representam formas de precarização, não sas soluções tendem a ser crescentes, com
são considerados na pesquisa do Censo, soluções de baixa qualidade ambiental e
o que impede o conhecimento em dados habitacional, gerando, inclusive, “ondas” de
precisos dessa realidade. urbanização que se aplicam sobre os mes-
 As taxas de crescimento dos domicílios mos assentamentos.
favelados superam, e muito, as taxas de
crescimento dos domicílios totais no País.
O MODELO INSTITUCIONAL,
Entre 1991 e 2000, enquanto a taxa de cres-
FINANCEIRO E O MERCADO
cimento domiciliar foi de 2,8%, a de domi-
IMOBILIÁRIO
cílios em favelas foi de 4,18% ao ano. Entre
1991 e 1996 houve um aumento de 16,6%  Os desenhos institucionais até então adota-
(557 mil) do número de domicílios em fa- dos não foram capazes de promover políti-
velas; entre 1991 e 2000 o aumento foi de cas habitacionais eficazes no Brasil.
22,5% (717 mil). De acordo com o IBGE5, em A implementação é confusa, dispersa e
2000 havia no Brasil 3.905 favelas com um a realização de programas habitacionais
total de 1.644.266 domicílios. tem se dado muito mais pela iniciativa de
 O crescimento das favelas e loteamentos alguns agentes promotores do que pelo
irregulares demonstra claramente que a incentivo de uma política nacional de ha-
produção informal de moradias precárias bitação.
em assentamentos ilegais tem sido a forma  É comum a divisão de competências de
hegemônica de “solução” adotada pela quem lida com a questão habitacional e
própria população nas faixas de mais baixa de quem cuida do planejamento territorial
renda, e revela o baixo alcance das políticas e controle do uso do solo, no âmbito dos
públicas implementadas ao longo de déca- municípios de grande porte, gerando gra-
das em que o déficit vem se avolumando. ves problemas de desarticulação e desvin-
 A degradação provocada pela falta de ma- culação entre decisões de políticas setoriais
nutenção de conjuntos habitacionais cons- e da territorial.
truídos a partir da década de 60 é fenôme-  As Regiões Metropolitanas, apesar de con-
no que assume proporções significativas centrarem grande parte da pobreza, das
em algumas cidades. carências habitacionais e de problemas
 A ausência de políticas e condições finan- relativos ao desenvolvimento urbano no
ceiras e institucionais que ampliem a oferta País, não possuem instância institucional
que articule decisões do governo dos Esta-
5Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatísti- dos e dos Municípios, o que resultaria em
ca (IBGE), Censo Demográfico, 2000. políticas conjuntas, em metas e objetivos

22
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
comuns de desenvolvimento e enfrenta- ência de normatização relativa a materiais
mento das questões dessas áreas. de construção, o baixo nível de industriali-
 O arranjo institucional, configurado após a zação dos processos construtivos e o des-
extinção do Banco Nacional da Habitação conhecimento, pelo consumidor final, dos
(BNH), decreto-lei nº 2.291/86, passou a requisitos necessários para uma habitação
atribuir ao Conselho Monetário Nacional adequada são alguns dos problemas que
(CMN) a função de orientar, disciplinar dificultam uma maior qualidade na produ-
e controlar o Sistema Financeiro da Ha- ção habitacional brasileira.
bitação (SFH), o que vem provocando a  As aplicações dos recursos do Fundo de
aplicação inadequada dos recursos do Sis- Garantia por Tempo de Serviço6 têm sido
tema Brasileiro de Poupança e Empréstimo determinadas pela demanda e não pela
(SBPE), isto é, os recursos das Cadernetas de distribuição orçamentária de acordo com
Poupança e dos Fundos Habitacionais de o perfil do déficit, aplicando 79% dos re-
Apoio, bem como dos agentes financeiros cursos no atendimento à população com
e do SFH, são apllicados de forma divorcia- renda acima dos 5 salários mínimos.7
da do órgão detentor da competência de  O principal programa implementado com
definir e implementar a Política Nacional de recursos do FGTS é o da Carta de Crédito
Habitação. Individual, com forte concentração na
 Ao Banco Central do Brasil (BACEN), foi atri- aquisição de imóvel usado (em valor global
buída a competência de fiscalizar o funcio- contratado) e no financiamento de material
namento e os agentes integrantes do SFH, de construção (em número de contratos).
o que abrange as entidades financeiras e Em ambos um traço comum: a excessiva
não financeiras.Entretanto, a fiscalização pulverização das aplicações.
não vem ocorrendo de forma satisfatória,  O poder público tem tido uma baixa capa-
pois tem sido restrita às entidades financei- cidade de investimento (recursos subsidia-
ras, captadoras de recursos. dos) em habitação popular, o que dificulta
 O mercado imobiliário brasileiro não tem o acesso da população de baixa renda ao
sido capaz de ampliar a oferta de moradia crédito habitacional.
mesmo para os segmentos de renda mé-  A rigidez na concessão do crédito, a utili-
dia. Do total de 4,4 milhões de unidades zação de critérios conservadores na análise
empreendidas, no período de 1995 a 1999, de risco, a ausência de uma política de
apenas 700 mil foram promovidas pela
iniciativa pública ou privada no Brasil. As 6 O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
outras 3 milhões e 700 mil unidades foram (FGTS), criado em 1966, é composto por contas
construídas por iniciativa da própria popu- vinculadas em nome dos trabalhadores, nas quais
lação, ou seja, cerca de 70% da produção as empresas depositam mensalmente valor equi-
valente a 8,5% das remunerações que lhes são
de moradia no país está fora do mercado
pagas ou devidas. O Fundo constitui-se em um
formal. pecúlio que é disponibilizado quando da aposen-
 A presença maciça de mão-de-obra com tadoria, morte do trabalhador ou outras situações
baixa qualificação e de grande rotatividade, estabelecidas na Lei e representa uma garantia
para a indenização por tempo de serviço, nos ca-
tornando ineficiente qualquer programa de
sos de demissão imotivada.
treinamento, a baixa qualidade de materiais 7 Dado referente ao período de 2000 a setembro

utilizados, devido principalmente à insufici- de 2003.

Política nacional de habitação 23


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO subsídios para compatibilizar o custo do OS RECURSOS DO FUNDO DE AMPARO AO
imóvel à capacidade de renda da popu- TRABALHADOR, QUE TAMBÉM SE SOMAM
lação mais pobre conduz à aplicação dos ÀS DISPONIBILIDADES PARA APLICAÇÃO NO
investimentos habitacionais em faixas de SETOR HABITACIONAL, EM VIRTUDE DA SUA
renda média. CARACTERÍSTICA ONEROSA, NÃO CONTRIBUEM PARA
 As restrições que seguem prevalecendo no AMENIZAR A DIFICULDADE DE ATENDIMENTO DO
âmbito dos financiamentos ao setor públi- SEGMENTO POPULACIONAL DE MENOR RENDA QUE
co inviabilizam programas de urbanização
NÃO ACESSA O CRÉDITO HABITACIONAL
e de combate ao déficit qualitativo, em
particular os destinados à complementa-
ção na oferta de crédito para as famílias de
ção da infra-estrutura. Inviabilizam, ainda, o
classe média deixou uma parcela do mer-
atendimento da população de menor ren-
cado potencial sem atendimento e criou
da e as obras em assentamentos precários
uma pressão sobre os recursos do FGTS.
– favelas, cortiços, palafitas.
 O Sistema de Financiamento Imobiliário
 Os recursos do Fundo de Amparo ao Tra-
(SFI), criado em 1997, não conseguiu pro-
balhador (FAT), que também se somam às
porcionar aumento de investimentos no
disponibilidades para aplicação no setor
setor habitacional, devido à dificuldade
habitacional, em virtude da sua característi-
em captar recursos em virtude da falta de
ca onerosa, não contribuem para amenizar
competitividade dos títulos de crédito de
a dificuldade de atendimento do segmento
habitação – os Certificados de Recebíveis
populacional de menor renda que não
Imobiliários (CRI)9 –, provocada pela falta
acessa o crédito habitacional.
de segurança jurídica nos contratos e ine-
 Os financiamentos habitacionais do SBPE
xistência de um mercado secundário que
no período compreendido entre 1990 e
garantisse liquidez para os títulos lastrea-
2002 apresentaram um ritmo inferior à me-
dos em recebíveis imobiliários.
tade do patamar histórico de suas aplica-
ções. No período de 1966 a 1990, a média Bacen. Na prática, uma gama significativa de ope-
anual de financiamentos foi da ordem de rações é disponibilizada às instituições financeiras
para composição de suas carteiras habitacionais,
85.000 operações, caindo para cerca de
flexibilizando a obrigatoriedade das instituições
37.000 financiamentos anuais entre 1990 a de investirem em habitação no momento em que,
2002. Essa queda reflete a pouca atrativida- por exemplo, se aceita títulos de emissão do Fun-
de da Caderneta de Poupança e a exage- do de Compensação da Variação Salarial (FCVS)
como comprovantes de aplicação habitacional.
rada flexibilidade assegurada aos agentes 9 A criação do Sistema de Financiamento Imobili-
captadores no tocante ao cumprimento ário (SFI) foi o primeiro passo concreto na direção
das exigibilidades de aplicação8. Essa redu- do aperfeiçoamento do modelo de financiamento
imobiliário. Assim como mostra a experiência
internacional, a solução para a insuficiência de
8 Dos recursos captados em depósitos de pou-
crédito de longo prazo para o mercado imobiliário
pança pelas entidades integrantes do Sistema estaria na sua maior integração com os mercados
Brasileiro de Poupança e Empréstimo (SBPE), 65% financeiros e de capitais. O instrumento básico
do seu saldo, no mínimo, deveriam ser aplicados para o funcionamento do SFI é o Certificado de
em operações de financiamento imobiliário, sendo Recebíveis Imobiliários (CRI), ou seja, títulos las-
que desses, 80% deveriam contemplar operações treados nos fluxos recebíveis gerados pelos finan-
de financiamento habitacional, nas condições do ciamentos imobiliários, emitidos por Companhias
SFH, e 20% são recolhidos compulsoriamente ao Securitizadoras.

24
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
 O desempenho do SFI tende a permanecer os demais em carteira dos agentes financei-
abaixo do desejado devido ao ambiente ros privados e Companhias de Habitação
financeiro instável provocado pelo endivi- (Cohab).
damento externo do País, à manutenção  O ajuste fiscal, imposto nos anos 90 a todos
de taxas de juros altos e incerteza quanto os entes federativos, impediu as COHAB, na
às taxas futuras, o que agrava o risco de condição de mutuárias, de acessar crédito
inadimplência e inviabiliza o lançamento junto ao FGTS. Isso, aliado a problemas de
de papéis de prazo longo, especialmente gestão das próprias companhias levou mui-
se lastreados em recebíveis residenciais, tas delas a serem extintas ou reestruturadas
o que explica a baixa atratividade dos CRI em secretarias ou departamentos.
como investimento.  A fragmentação, descontinuidade e desar-
 É significativo o número de contratos que ticulação das políticas habitacionais nos
apresentam desequilíbrio financeiro, no três âmbitos de governo, com evidente
âmbito do SFH, ocasionado pelo progres- pulverização de recursos entre diversos
sivo aumento do saldo devedor, uma vez programas, são problemas históricos da
que a prestação é reajustada pelo salário- questão habitacional.
base de cada categoria profissional e o
saldo devedor pela poupança. Além disso,
em função de diversos planos econômicos,
o governo Federal concedeu subsídios às
prestações dos mutuários enquanto os
saldos devedores recebiam reajustes de
acordo com índices econômicos reais, pro-
vocando descasamento entre operações
ativas e passivas do Sistema.
 Em virtude dessa distorção, esses contratos
encontram-se ora inadimplentes, e por
conseqüência sujeitos a ações de despejos,
e ora o imóvel está supervalorizado frente
ao mercado imobiliário, fazendo com que o
mutuário deva, além do que já pagou, valor A EMGEA foi criada em decorrência do Programa
superior ao próprio imóvel. A maioria dos de Fortalecimento das Instituições Financeiras
Federais, com o propósito de adquirir bens e
contratos, com ou sem Fundo de Compen-
direitos da União e das demais entidades da admi-
sação da Variação Salarial (FCVS), encon- nistração pública federal. No processo de segrega-
tra-se cedida à Empresa Gestora de Ativos ção de ativos e passivos da CEF, para a criação da
(Emgea)10, uma empresa pública federal, e EMGEA, foram transferidos créditos no valor de R$
26,6 bilhões representados por 874.887 contratos
imobiliários – sendo 872.503 de responsabilidade
10 A Empresa Gestora de Ativos (EMGEA) é uma
de pessoa física e 2.384 de pessoa jurídica. Em
empresa pública federal, de natureza não financei- contrapartida, a EMGEA assumiu obrigações de
ra, vinculada ao Ministério da Fazenda, instituída responsabilidade da CEF junto aos fundos – FGTS,
pelo decreto nº 3.848, de 26 de junho de 2001, FDS – e a credores do Fundo de Apoio à Produção
com base na autorização contida na medida pro- de Habitações para População de Baixa Renda
visória nº 2.155, de 26 de junho de 2001 – atual MP (FAHBRE), em montante correspondente ao valor
nº 2.196-3, de 24de agosto de 2001. dos créditos recebidos.

Política nacional de habitação 25


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
A política nacional
de habitação

FOTO WAGNER GERMANO


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Coerente com a Constituição Federal, que A Política Nacional de Habitação conta com
considera a habitação um direito do cidadão, um conjunto de instrumentos a serem criados,
com o Estatuto da Cidade, que estabelece pelos quais se viabilizará a sua implementa-
a função social da propriedade e com as ção. São eles: o Sistema Nacional de Habita-
diretrizes do atual governo, que preconiza a ção (SNH), o Desenvolvimento Institucional, o
inclusão social, a gestão participativa e demo- Sistema de Informação, Avaliação e Monito-
crática, a Política Nacional de Habitação visa ramento da Habitação, e o Plano Nacional de
promover as condições de acesso à moradia Habitação.
digna a todos os segmentos da população, O Sistema Nacional de Habitação, principal
especialmente o de baixa renda, contribuindo, instrumento da PNH, estabelece as bases do
assim, para a inclusão social. desenho institucional que se propõe partici-
Nessa perspectiva, a Política Nacional da pativo e democrático; prevê a integração entre
Habitação tem como componentes principais: os três níveis de governo e com os agentes
Integração Urbana de Assentamentos Precá- públicos e privados envolvidos com a questão;
rios, a urbanização, regularização fundiária e e define as regras que asseguram a articulação
inserção de assentamentos precários, a pro- financeira, de recursos onerosos e não onero-
visão da habitação e a integração da política sos, necessária à implementação da Política
de habitação à política de desenvolvimento Nacional de Habitação. Inclui ainda a criação
urbano, que definem as linhas mestras de sua de dois subsistemas: o de Habitação de Inte-
atuação. resse Social e o de Habitação de Mercado.
A elaboração e implementação da Política O Desenvolvimento Institucional, por meio
Nacional da Habitação obedecem a princípios do Plano de Capacitação e Desenvolvimento
e diretrizes que têm como principal meta ga- Institucional, é instrumento essencial da PNH
rantir à população, especialmente a de baixa para viabilizar a sua implementação de forma
renda, o acesso à habitação digna, e considera descentralizada, o que requer a estruturação
fundamental para atingir seus objetivos a inte- institucional de Estados, Distrito Federal e Mu-
gração entre a política habitacional e a políti- nicípios, bem como a capacitação de agentes
ca nacional de desenvolvimento urbano. públicos, sociais, técnicos e privados.
A Política Fundiária tem um papel estraté- O Sistema de Informação, Avaliação e Mo-
gico na implantação da Política Nacional de nitoramento da Habitação (SIMAHAB) é instru-
Habitação, cabendo a ela estabelecer as bases mento estratégico para garantir um processo
das políticas urbanas no âmbito dos Muni- permanente de revisão e redirecionamento
cípios capazes de viabilizar a realização de da política habitacional e de seus programas.
programas habitacionais. É elemento básico Prevê o desenvolvimento de uma base de
dessa política a implementação de instrumen- informações, o monitoramento e a avaliação
tos como os Planos Diretores Municipais – que permanente dos projetos e programas da
garantam a função social da propriedade Política Nacional de Habitação, de forma ar-
urbana –, os de regularização fundiária – que ticulada aos demais aspectos da Política de
ampliem o acesso da população de menor Desenvolvimento Urbano.
renda a terra urbanizada –, bem como a revi- O Plano Nacional de Habitação, a ser de-
são da legislação urbanística e edilícia, tendo senvolvido pela Secretaria Nacional de Habi-
em vista a ampliação do mercado formal de tação, deverá estabelecer: metas de médio e
provisão habitacional. longo prazo; as linhas de financiamento; e os

Política nacional de habitação 29


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO

moradia digna como direito e vetor


de inclusão social garantindo padrão mínimo
de habitabilidade
 moradia digna como direito e vetor de in-
clusão social garantindo padrão mínimo de
habitabilidade, infra-estrutura, saneamento
programas de provisão, urbanização e moder- ambiental, mobilidade, transporte coletivo,
nização da produção habitacional a serem im- equipamentos, serviços urbanos e sociais;
plementados a partir das prioridades regionais  função social da propriedade urbana bus-
de intervenção e critérios para a distribuição cando implementar instrumentos de re-
regional de recursos, de acordo com perfil do forma urbana a fim de possibilitar melhor
déficit habitacional no âmbito nacional. ordenamento e maior controle do uso
do solo, de forma a combater a retenção
especulativa e garantir acesso à terra ur-
PRINCÍPIOS
banizada;
A Política Nacional de Habitação será regida  questão habitacional como uma política
pelos seguintes princípios: de Estado uma vez que o poder público é
 direito à moradia, enquanto um direito hu- agente indispensável na regulação urbana
mano, individual e coletivo, previsto na De- e do mercado imobiliário, na provisão da
claração Universal dos Direitos Humanos e moradia e na regularização de assenta-
na Constituição Brasileira de 1988. O direito mentos precários, devendo ser, ainda, uma
à moradia deve ter destaque na elaboração política pactuada com a sociedade e que
dos planos, programas e ações, colocando extrapole um só governo;
os direitos humanos mais próximos do cen-  gestão democrática com participação dos
tro das preocupações de nossas cidades; diferentes segmentos da sociedade, pos-

30
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
sibilitando controle social e transparência DIRETRIZES
nas decisões e procedimentos; e
São diretrizes da Política Nacional de Habitação:
 articulação das ações de habitação à po-
lítica urbana de modo integrado com as
demais políticas sociais e ambientais. Desenvolvimento institucional

 estímulo à participação de todos os agen-


OBJETIVOS GERAIS tes públicos e privados, da sociedade orga-
nizada, dos setores técnicos e acadêmicos
A Política Nacional de Habitação deve perse-
na formulação e implementação da Política
guir os seguintes objetivos:
Nacional de Habitação, com vistas à supe-
 universalizar o acesso à moradia digna em
ração do déficit habitacional brasileiro;
um prazo a ser definido no Plano Nacio-  promoção e apoio à criação de fundos e
nal de Habitação, levando-se em conta a
planos habitacionais nos Estados, Distrito
disponibilidade de recursos existentes no
Federal e Municípios de forma a viabilizar a
sistema, a capacidade operacional do setor
implementação e articulação de recursos e
produtivo e da construção, e dos agentes
programas no âmbito do PNH;
envolvidos na implementação da PNH;  promoção e apoio às ações de desenvolvi-
 promover a urbanização, regularização e
mento institucional visando à criação e ao
inserção dos assentamentos precários à
aprimoramento de mecanismos e práticas
cidade;
de planejamento e gestão, da moderniza-
 fortalecer o papel do Estado na gestão da
ção organizacional, da capacitação técnica
Política e na regulação dos agentes privados;
de agentes públicos e privados e da atuali-
 tornar a questão habitacional uma priorida-
zação do quadro legal-normativo.
de nacional, integrando, articulando e mo-
bilizando os diferentes níveis de governo e
fontes, objetivando potencializar a capacida-
Mobilização de recursos, identificação
de de investimentos com vistas a viabilizar
da demanda e gestão de subsídio
recursos para sustentabilidade da PNH;
 democratizar o acesso à terra urbanizada e a) Mobilização de recursos
ao mercado secundário de imóveis;  estruturação do Sistema Nacional de Ha-

 ampliar a produtividade e melhorar a quali- bitação de forma a viabilizar a cooperação


dade na produção habitacional; e entre União, Estados, Distrito Federal e
 incentivar a geração de empregos e renda Municípios para o enfrentamento do déficit
dinamizando a economia, apoiando-se na habitacional brasileiro, quantitativo e quali-
capacidade que a indústria da construção tativo, por meio da articulação de recursos
apresenta em mobilizar mão-de-obra, uti- (dos fundos), planos, programas e ações;
lizar insumos nacionais sem a necessidade  ampliação da destinação de recursos não

de importação de materiais e equipamen- onerosos e perenes por parte da União,


tos e contribuir com parcela significativa do Estados, Distrito Federal e Municípios a
Produto Interno Bruto (PIB). serem canalizados para o Fundo Nacional
de Habitação de Interesse Social (FNHIS)
e respectivos fundos habitacionais dos
demais níveis de governo, de forma a

Política nacional de habitação 31


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO viabilizar subsídios para a habitação de programas a serem patrocinados pela polí-
interesse social; tica pública;
 ampliação da utilização dos recursos do  construção de indicadores multidimensio-
Fundo de Garantia por Tempo de Serviço nais, capazes de combinar os múltiplos de-
(FGTS)11 para o financiamento habitacional, terminantes das condições de necessidades
focando sua aplicação na população de habitacionais, por exemplo: renda familiar,
baixa renda na qual está concentrado o renda familiar per capita, as condições de
déficit habitacional; obtenção dessa renda, o custo de moradia
 promoção e apoio a medidas de estímulo na região onde vive a família e o porte do
à poupança voltada para a habitação e município.
implantação de novos mecanismos de cap-
tação de recursos no mercado de capitais, c) Gestão de subsídios
reduzindo a participação do poder público  promoção e apoio a mecanismos de trans-

no atendimento à classe média e garantin- ferências de recursos não onerosos (na for-
do segurança jurídica ao investidor. ma de transferência de renda) para atender
 promoção e apoio a medidas de estímulo a parcela de população sem capacidade de
à poupança voltada para a habitação e pagamento de moradia, identificada como
implantação de novos mecanismos de cap- pertencente à faixa de população abaixo
tação de recursos no mercado de capitais e da linha de pobreza;
garantindo segurança jurídica ao investidor.  concessão de subsídio à família e não ao

imóvel, de forma “pessoal, temporária e in-


b) Identificação da demanda transferível”. O subsídio será dado uma úni-
 adoção da premissa de que os cortes de ca vez em todo o território nacional, para
linhas de pobreza e miséria baseados ex- famílias que não possuam outro imóvel, o
clusivamente nos critérios de renda são que implica a necessidade de um sistema
insuficientes para determinar, com boa de informações;
precisão, os limites e configurações dos  estruturação de uma política de subsídios

programas de atendimento; que deverá estar vinculada à condição


 definição de novos critérios que apontem sócio-econômica do beneficiário, e não ao
as diferenças regionais e as desigualdades valor do imóvel ou do financiamento, pos-
sócio-espaciais intra-urbanas da população sibilitando sua revisão periódica;
beneficiária para melhor elegibilidade e  ao longo do prazo de financiamento, recu-

atendimento de acordo com o perfil e es- peração ao menos de parte dos subsídios
pecificidades da demanda; concedidos, considerada a evolução sócio-
 desenvolvimento de estudos e pesquisas econômica das famílias;
destinados a estabelecer critérios que  recuperação total do subsídio concedido,

melhor traduzam a diferenciada realidade nos casos de revenda ou alteração dos be-
sócio-econômica das famílias objeto dos neficiários durante a vigência do contrato
de financiamento.
11Respeitando as regras de prudência de equilí-
brio financeiro do FGTS e as deliberações do Con-
selho Curador do Fundo de Garantia por Tempo
de Serviço (CCFGTS).

32
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Qualidade e produtividade
da produção habitacional

 melhoria da qualidade nas diversas modali-


dades da cadeia produtiva da construção, vi-
sando a maior durabilidade e confiabilidade
das edificações, reduzindo assim os riscos
do investimento na construção habitacional;
 apoio e viabilização de assessorias técnicas
para possibilitar o acesso da população,
especialmente das famílias de baixa renda,
aos serviços prestados por profissionais
qualificados na produção e gestão do es-
paço construído, como forma de efetivar a
melhoria das condições de habitabilidade e
o direito à moradia adequada;
 apoio a mecanismos que privilegiem ações
que induzam à conformidade da produção
e à melhoria da qualidade dos sistemas
de gestão do setor da construção civil por
meio do exercício do poder de compra do Privilegiar ações que induzam à conformidade
da produção e à melhoria da qualidade do setor
setor público e sua capacidade de conces-
da construção civil
são de crédito;
 estímulo à modernização e à criação de capacitação profissional para a execução e
um ambiente tecnológico e de gestão que gestão de obras;
oriente as ações dos agentes da cadeia pro-  incentivo à formação e capacitação de
dutiva do setor habitacional; assessorias técnicas, às associações e coope-
 elevação da qualificação da mão-de-obra rativas habitacionais, e ao intercâmbio en-
do setor formal da construção civil, da au- tre as experiências;
toconstrução e da indústria fornecedora de  incentivo à organização e disseminação da
insumos, por meio da educação básica e atuação de uma rede de agentes multidis-
treinamento; ciplinares capacitados a prestar assistência
 implementação de ações voltadas à susten- técnica a comunidades de baixa renda;
tabilidade do ambiente construído, englo-  incentivo à criação de rede nacional de ca-
bando as fases de elaboração de projeto e pacitadores (faculdades, entidades de clas-
execução da obra, objetivando a redução se, ONG), visando a atuação e o desenvolvi-
do desperdício, aumento da vida útil das mento de pesquisas sobre habitação para
construções e aproveitamento dos resíduos população de baixa renda, tanto no que
gerados; se refere à melhoria habitacional, quanto à
 apoio à autogestão na produção de mo- produção de novas unidades;
radias, articulando esforços na direção da  apoio a iniciativas e a constituição de um pro-
aplicação de padrões mínimos de conforto grama nacional de universalização do acesso
ambiental, da redução do desperdício e da a arquitetura e qualidade da construção.

Política nacional de habitação 33


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO O Sistema de Informação, Avaliação probidade na distribuição de recursos e
e Monitoramento da Habitação melhor distribuição dos ganhos sociais e
econômicos;
 monitoramento e avaliação dos programas
 incentivo à constituição de uma rede de
e ações da PNH, de forma sistemática e par-
instituições parceiras capazes de gerir e
ticipativa, por meio da implementação de
disseminar informações qualificadas afetas
um sistema que democratize informações,
ao setor habitacional.
desde a sua concepção, implementação e
resultados, garantindo maior aprendizado
social e institucional, probidade na distri- Urbanização de assentamentos
buição de recursos e melhor distribuição precários e produção da habitação
dos ganhos sociais e econômicos;
 garantia do princípio da função social da
 construção e consolidação de um Sistema
propriedade estabelecido na Constituição
de Informação, Avaliação e Monitoramento
e no Estatuto da Cidade, respeitando-se
da Habitação (SIMAHAB), como parte
o direito da população de permanecer
integrante da Política de Informação das
nas áreas ocupadas por assentamentos
Cidades (PIC)12, no âmbito geral do Minis-
precários ou em áreas próximas, que este-
tério das Cidades, que subsidie o processo
jam adequadas ambiental e socialmente,
decisório, constitua um canal para o con-
preservando seus vínculos sociais com o
junto de agentes sociais afetos ao setor e
território, o entorno e sua inserção na es-
responda às necessidades do conjunto da
trutura urbana, considerando a viabilidade
sociedade, garantindo o controle social das
econômico-financeira das intervenções;
ações do governo;
 garantia de que a provisão habitacional,
 promoção e apoio a mecanismos que via-
especialmente para as faixas de menor
bilizem a transparência e o monitoramento
renda, ocorra em áreas urbanizadas, locali-
permanente dos custos de operação da
zadas no interior das porções consolidadas
política habitacional por parte dos agentes
da cidade;
envolvidos, visando disseminar e demo-
 promoção do atendimento à população
cratizar de forma ampla o acesso a infor-
de baixa renda, aproximando-o ao perfil
mações confiáveis, preferencialmente em
do déficit qualitativo e quantitativo e com
formatos interativos e de fácil consulta;
prioridade para a população com renda de
 monitoramento e avaliação dos programas
até 03 salários mínimos;
e ações da PNH, de forma sistemática e
 promoção e apoio às intervenções urbanas
participativa, por meio da implementação
articuladas territorialmente, especialmente
de um sistema que democratize informa-
programas habitacionais, de infra-estrutura
ções sobre o tema, desde a sua concepção,
urbana e saneamento ambiental, de mobi-
implementação e resultados, garantindo
lidade e de transporte, integrando progra-
maior aprendizado social e institucional,
mas e ações das diferentes políticas visan-
do garantir o acesso à moradia adequada e
12 Sistema que está sendo desenvolvido pelo o direito à cidade;
Ministério das Cidades, que conterá o perfil da
 garantia do enfoque de gênero na elabora-
situação urbana atual dos Municípios, Regiões
Metropolitanas, microrregiões e aglomerações ção dos programas habitacionais;
urbanas brasileiras.  garantia do reconhecimento das especifici-

34
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
dades culturais na elaboração dos progra- GARANTIA DE QUE A PROVISÃO HABITACIONAL,
mas destinados a grupos étnicos específicos; ESPECIALMENTE PARA AS FAIXAS DE MENOR RENDA,
 estímulo aos processos participativos locais OCORRA EM ÁREAS URBANIZADAS, LOCALIZADAS NO
que envolvam a população beneficiária, INTERIOR DAS PORÇÕES CONSOLIDADAS DA CIDADE
especialmente nas intervenções de integra-
ção urbana e regularização fundiária;
 atuação coordenada e articulada dos en- mentais afetos à questão urbana, de medi-
tes federativos por meio de políticas que das cabíveis, especialmente relacionadas às
apresentem tanto caráter corretivo, base- tarifas públicas, para que os custos relativos
adas em ações de regularização fundiária, aos serviços urbanos não se tornem um
urbanização e inserção social dos assenta- ônus insustentável para as famílias benefici-
mentos precários, quanto preventivo, com árias dos programas governamentais;
ações voltadas para a ampliação e univer-  definição de parâmetros técnicos e opera-
salização do acesso a terra urbanizada e a cionais mínimos de intervenção urbana de
novas unidades habitacionais adequadas; forma a orientar os programas e políticas
 estabelecimento de linhas de atuação federais, estaduais e municipais, levando-se
compostas por recursos oriundos das fon- em conta as dimensões fundiária, urbanís-
tes presentes no Sistema Nacional de Habi- tica e edilícia, a dimensão da precariedade
tação, direcionadas a possibilitar diferentes física (risco, acessibilidade, infra-estrutura
formas de acesso à moradia e que con- e nível de habitabilidade) e a dimensão da
templem subsídios em níveis compatíveis vulnerabilidade social, compatíveis com a
com as características da demanda e com o salubridade, a segurança e o bem-estar da
custo das fontes de recursos; população, respeitando-se as diferenças
 ampliação do estoque de moradias consi- regionais e a viabilidade econômico-finan-
derando, nas linhas de atuação, a significa- ceira das intervenções;
tiva diversidade regional existente no País  estímulo ao desenvolvimento de alterna-
no que se refere a custos de produção e tivas regionais, levando em consideração
condições sócio-econômicas da população as características da população local, suas
demandante; manifestações culturais, suas formas de
 apoio e estímulo aos diferentes níveis de organização e suas condições econômicas
poder dos entes federativos a quem cabe- e urbanas, evitando-se soluções padroniza-
rá implementação dos financiamentos e das e flexibilizando as normas, de maneira
programas habitacionais, inscritos e con- a atender às diferentes realidades do País;
solidados em Planos Estaduais, do Distrito  viabilização de condições de financiamen-
Federal e Municipais de Habitação; tos para que a população de baixa renda
 atuação integrada com as demais políticas tenha o menor custo possível;
públicas ambientais e sociais para garantir  ampliação da capacidade operacional do
a adequação urbanística e sócio-ambiental sistema, estimulando à participação de
das intervenções no enfrentamento da pre- novos agentes financeiros, promotores e
cariedade urbana e da segregação espacial outros no âmbito do Sistema Nacional de
que caracterizam esses assentamentos; Habitação.
 promoção, em conjunto com outros órgãos
federais e com os demais níveis governa-

Política nacional de habitação 35


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO Integração da política habitacional à timentos urbanos públicos, inclusive na
política de desenvolvimento urbano urbanização dos assentamentos;
 promoção e apoio a planos, projetos, pro-
• articulação da política habitacional com
gramas e ações que estimulem a coesão e
as políticas fundiária, de infra-estrutura e
integração social e territorial, a eqüidade de
saneamento ambiental e de mobilidade e
equipamentos e serviços sociais e urbanos;
transporte em consonância com as diretrizes
de política urbana e demais políticas sociais, Contratos de financiamento
de forma a garantir a inclusão cidadã; habitacional com desequilíbrio
 articulação da política habitacional com financeiro no âmbito do Sistema
as diretrizes estabelecidas nos planos de Financeiro de Habitação
desenvolvimento urbano, em especial no
 viabilização de mecanismos que permitam
Estatuto da Cidade, nos Planos Diretores e
a renegociação dos saldos devedores dos
na legislação urbanística deles decorrente;
contratos de financiamento de forma a
 promoção e apoio à integração da Política
adequar o valor das prestações à capacida-
Fundiária e Habitacional de forma a viabi-
de de pagamento dos mutuários;
lizar a produção de solo urbanizado com
 definição de instrumentos e mecanismos
qualidade para a implantação de progra-
capazes de viabilizar soluções para os im-
mas habitacionais, a regularização fundiária
passes de natureza financeira, existentes
para programas de integração urbana de
nas Companhias de Habitação, junto à
assentamentos precários e de reabilitação
União, Estados e agentes financeiros;
de imóveis para fins de interesse social;
 promoção e apoio à definição de mecanis-
mos que viabilizem a obtenção de imóveis
em áreas urbanizadas e bem localizadas para COMPONENTES DA POLÍTICA
produção de habitação de interesse social NACIONAL DE HABITAÇÃO
pelos setores público, privado e associativo;
 consolidação da Política Fundiária por meio Integração urbana de assentamentos
dos instrumentos urbanísticos previstos precários13
no Estatuto da Cidade, bem como das Leis
A necessidade de construção de uma política
de Parcelamento do Solo, de Habitação de
habitacional com foco na integração urbana
Interesse Social e demarcação de Zonas
de assentamentos precários, especialmente
Especiais de Interesse Social;
na garantia do acesso ao saneamento básico,
 revisão da lei de parcelamento do solo,
à regularização fundiária e à moradia ade-
com vistas ao aumento da oferta de lotes
quada, articulada a outras políticas sociais e
e moradias populares em condições e lo-
de desenvolvimento econômico, é essencial
calização adequadas para os mercados de
na implementação de qualquer estratégia de
baixa renda;
combate à pobreza e perspectiva de sustenta-
 promoção e apoio à regularização de as-
bilidade urbana. Cidades com vastas porções
sentamentos informais (reconhecimento da
posse) em imóveis públicos e privados; 13Para um maior detalhamento deste item consul-
 controle dos processos de valorização e tar o Caderno que trata especificamente do com-
ponente da Integração Urbana de Assentamentos
substituição de usos resultantes de inves-
Precários.

36
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
HISTORICAMENTE AS EXPERIÊNCIAS DE mais apropriadas à realidade regional e social
INTERVENÇÃO EM ASSENTAMENTOS PRECÁRIOS desses assentamentos. Esse quadro leva, por-
PARTIAM DE UMA DIFERENCIAÇÃO ENTRE TRÊS tanto, a se propor uma melhor mensuração e
TIPOS BÁSICOS: LOTEAMENTOS (CLANDESTINOS OU caracterização dos assentamentos precários
IRREGULARES), FAVELAS E CORTIÇOS. DOS TRÊS para que possam ser estabelecidos os critérios
TIPOS, AS FAVELAS SERIAM O MAIS PRECÁRIO, para priorização das intervenções e distribui-
PELA INSEGURANÇA DA POSSE DA TERRA, PELA
ção dos recursos.
Os assentamentos irregulares e precários
PREVALÊNCIA DE PADRÕES URBANÍSTICOS DE PIOR
têm crescido na ausência de uma política am-
QUALIDADE
pla que viabilize o acesso à terra e à moradia
para as camadas de mais baixa renda. A falta
de seu território ocupadas por assentamentos de financiamento compatível com as condi-
precários dificilmente podem ser sustentáveis ções de renda da população tem levado as
do ponto de vista sócio-ambiental, se não famílias de baixa renda para as situações de
efetivarem intervenções que visem à inclusão precariedade de diversas naturezas. A ocupa-
sócio-espacial do expressivo contingente po- ção de conjuntos habitacionais pela popula-
pulacional que reside nesses assentamentos. ção que não tem condições de acesso à pro-
Historicamente as experiências de interven- dução pública e o processo de degradação
ção em assentamentos precários partiam de a que são submetidos os conjuntos habita-
uma diferenciação entre três tipos básicos: lo- cionais, construídos a partir da década de 60,
teamentos (clandestinos ou irregulares), fave- são fenômenos também importantes a serem
las e cortiços. Dos três tipos, as favelas seriam considerados neste cenário de crescimento da
o mais precário, pela insegurança da posse da precariedade dos assentamentos urbanos.
terra, pela prevalência de padrões urbanísti- A questão da necessidade de políticas de
cos de pior qualidade (“lotes” menores, maior oferta de novas oportunidades habitacionais
densidade, sistema viário inadequado, pro- para as camadas de mais baixa renda deman-
blemas de acessibilidade), pela ausência de da a criação e a consolidação de mecanismos
infra-estrutura e pela inadequação dos sítios institucionais e financeiros para a ampliação
ocupados, com graves problemas de risco. da oferta pública e privada. Porém, é necessá-
A usual distinção entre favela e loteamento rio ainda que, no plano local, os programas de
popular parece não ser mais suficiente, sendo regularização/urbanização/inserção sejam ar-
necessária a delimitação de categorias mais ticulados a programas de ampliação da oferta
representativas do fenômeno da precariza- de moradias, ou seja, é necessário também no
ção no âmbito da política habitacional, para plano local assegurar a articulação entre pro-
melhor definição das estratégias e ações gramas preventivos e curativos.
necessárias de intervenção urbana. Essas no- Diante dessa complexa realidade urbana
vas categorias devem considerar elementos das cidades brasileiras, entende-se que o en-
que permitam o desenvolvimento de uma frentamento da questão dos assentamentos
tipologia de assentamentos precários que precários requer uma atuação articulada do
contemple as favelas e assemelhados, os lote- poder público envolvendo os três níveis de
amentos irregulares, os cortiços e os conjun- governo e demais agentes sociais afetos ao
tos habitacionais deteriorados, possibilitando setor habitacional, por meio da formulação e
a construção de alternativas de intervenção implementação de planos estaduais, do Distri-

Política nacional de habitação 37


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO to Federal e municipais em consonância com da melhoria das suas condições de habi-
o Plano Nacional de Habitação. Assim, serão tabilidade, erradicando riscos e ampliando
mobilizados programas e ações de produção a mobilidade urbana visando à inclusão
habitacional, de integração urbana de assen- sócio-espacial e à integração dos assen-
tamentos precários, de infra-estrutura urbana, tamentos ao tecido urbano da cidade, de
especialmente saneamento ambiental, per- forma a efetivar o acesso e o direito a cida-
mitindo a produção de terra urbanizada e de des sustentáveis e à moradia adequada;
moradias adequadas, e tendo como instâncias  ações de desenvolvimento institucional,
de referência o Conselho das Cidades e seus visando dotar os órgãos habitacionais e
similares no âmbito dos Estados, Distrito Fe- os atores não governamentais, envolvidos
deral e dos Municípios. com as intervenções em assentamentos
Neste sentido, o componente de Integra- precários, de capacidade técnica e política
ção Urbana de Assentamentos Precários deve- de formulação, implementação e avaliação
rá contemplar os seguintes aspectos gerais: dos programas, planos e projetos;
 atendimento às necessidades básicas da  definição, a partir das atribuições previstas
população de baixa renda que vive em no Sistema Nacional de Habitação, das
assentamentos precários caracterizados competências e responsabilidades dos en-
por irregularidade fundiária e urbanística, tes federados e dos demais agentes sociais
precariedade física, insalubridade, insegu- envolvidos com a formulação e implemen-
rança e vulnerabilidade social, por meio tação de programas e ações de integração
urbana, buscando eliminar atuações con-
correntes e favorecendo sinergias e com-
atendimento às necessidades básicas
plementaridades;
da população de baixa renda que vive em
assentamentos precários

38
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
 mecanismos de participação e de controle AÇÕES DE DESENVOLVIMENTO INSTITUCIONAL,
nas diversas etapas de planejamento e de VISANDO DOTAR OS ÓRGÃOS HABITACIONAIS E
implementação das intervenções, buscan- OS ATORES NÃO GOVERNAMENTAIS, ENVOLVIDOS
do ampliar a participação política e cidadã, COM AS INTERVENÇÕES EM ASSENTAMENTOS
contribuindo, ainda, para melhorar a eficá- PRECÁRIOS, DE CAPACIDADE TÉCNICA E POLÍTICA DE
cia e a eficiência dos programas e ações; FORMULAÇÃO, IMPLEMENTAÇÃO E AVALIAÇÃO DOS
 mecanismos que efetivem a promoção da PROGRAMAS, PLANOS E PROJETOS
igualdade de oportunidades, privilegiando
as dimensões étnica, racial e de gênero, e
a proteção especial de grupos vulneráveis, O componente de Integração Urbana de As-
como os portadores de necessidades es- sentamentos Precários tem como objetivos
peciais, idosos e crianças nos programas e específicos:
ações;  garantir linhas de financiamento, no âmbito

 complementariedade entre as ações de re- do Fundo Nacional de Habitação de Interes-


gularização fundiária, urbanização, provisão se Social (FNHIS), para a promoção e apoio
de novas oportunidades habitacionais com de intervenções em assentamentos precá-
as políticas de infra-estrutura urbana e sa- rios a serem desenvolvidas pelas administra-
neamento ambiental e mobilidade urbana; ções públicas dos três níveis de governo ou
 complementariedade com ações em outras por organizações de interesse público não
áreas de intervenção pública, como o meio governamentais, quando couber;
ambiente, as políticas sociais, os programas  apoiar e incentivar os Estados, Distrito
de geração de emprego e renda e de com- Federal e Municípios na elaboração de pro-
bate à violência; gramas, planos e no desenho das interven-
 implantação de um módulo específico de ções em assentamentos precários;
informações sobre assentamentos precários,  promover e apoiar ações de desenvolvi-
no âmbito do Sistema Nacional de Infor- mento institucional visando estruturar e
mações das Cidades (SNIC) e do Sistema de qualificar a atuação da Secretaria Nacional
Informação, Avaliação e Monitoramento da de Habitação, de acordo com suas novas
Habitação (Simahab), visando disseminar atribuições definidas pelo Sistema Nacional
e democratizar de forma ampla o acesso a de Habitação, especialmente na articulação
informações confiáveis, facilitando aos inte- e na regulação dos agentes envolvidos na
ressados o conhecimento estruturado sobre gestão e implementação dos programas
o tema, disponibilizando indicadores e dados e ações de integração urbana de assenta-
do sistema estatístico nacional e de progra- mentos precários;
mas de interesse realizados, preferencialmen-  promover e apoiar a criação de mecanismos
te em formatos interativos e de fácil consulta; normativos, jurídicos e institucionais de in-
 desenvolvimento de sistemas e mecanis- tegração e cooperação entre os órgãos dos
mos de monitoramento e avaliação dos governos municipais, de forma a incentivar
programas e ações de planejamento e in- a atuação integrada de programas e ações
tervenção em assentamentos precários nos setoriais em assentamentos precários;
três níveis de governo de forma a garantir a  estabelecer critérios e parâmetros técnicos
articulação, a sistematização e a validação de orientação para as intervenções urbanas
de informações relativas ao tema. de forma a garantir maior adequação dos

Política nacional de habitação 39


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO projetos e ações, considerando a escala das  favelas e assemelhados: projetos de pla-
intervenções, os recursos fundiários e finan- nejamento e implantação de intervenções
ceiros, respeitando-se o direito à moradia integrais ou progressivas de infra-estrutura
em assentamentos existentes e consoli- urbana e saneamento ambiental, regulari-
dados, de acordo com a sua diversidade e zação fundiária, recuperação e/ou realoca-
com as especificidades locais e regionais. ção de unidades habitacionais, metodolo-
gias participativas, trabalho e equipamento
Os programas e as ações que comporão social, regulação urbana pós-ocupação;
o Plano Nacional de Habitação deverão con-  prevenção e intervenção em áreas de risco:
templar, no âmbito da Integração Urbana de plano de gestão de risco e intervenções
Assentamentos Precários, as seguintes linhas pontuais (proteção, contenção e estabiliza-
programáticas de atuação, de acordo com ção do solo);
necessidades e carências específicas das tipo-  loteamentos irregulares: regularização
logias de assentamentos precários. fundiária; recuperação ou melhorias de
unidades habitacionais (instalações hidráu-
a) Desenvolvimento institucional lico-sanitárias domiciliares, abastecimento
 Ação de apoio à modernização institucional de água, esgotamento sanitário, drenagem
dos Estados, Distrito Federal e Municípios, pluvial, pavimentação e obras viárias, liga-
objetivando o fortalecimento da capacidade ções domiciliares de energia elétrica/ilumi-
institucional, técnica e administrativa para nação pública e recuperação ambiental).
que possam atuar na solução dos problemas
habitacionais urbanos de famílias residentes c) Intervenção em cortiços
em assentamentos precários e na prevenção  A diversidade das áreas de cortiço e as

do surgimento de novos assentamentos ina- especificidades das famílias moradoras


dequados à moradia. demandam um conjunto de programas e
ações de atendimento habitacional, tais
b) Urbanização integrada como: melhoria habitacional, regularização
 Programa e ações de melhoria das con- e reabilitação urbana, especialmente das
dições de habitabilidade de populações zonas encortiçadas centrais das cidades.
residentes em assentamentos precários, re- Portanto, essa ação deve ser integrada aos
duzindo os riscos sócio-ambientais median- programas que atendem a reabilitação de
te a urbanização e regularização fundiária áreas urbanas centrais.
desses assentamentos, integrando-os ao d) Melhoria habitacional
tecido urbano da cidade. Poderá contemplar  Articulação entre o financiamento a pes-

intervenções necessárias à segurança, à soas físicas para aquisição de material de


salubridade e habitabilidade da população construção e as intervenções de urbaniza-
localizada em área inadequada à moradia, ção de áreas ou de implantação de lotes
visando a sua permanência ou realocação, urbanizados realizadas pelo poder público
por intermédio da implementação integrada municipal, acompanhadas de assistência
de todas modalidades de intervenção e/ou técnica e capacitação.
de forma progressiva, considerando as ca-
racterísticas tipológicas de assentamentos e) Regularização fundiária
precários:  Programa de apoio, complementação e

40
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
suplementação da ação dos governos
municipais à regularização fundiária susten-
tável em áreas urbanas ocupadas por as-
sentamentos precários e intervenção mais
direta nos casos em que os assentamentos
a serem regularizados estejam situados em
terras de propriedade da União.

f) Fontes de Recursos
Para a sua efetivação na escala necessária
ao enfrentamento da urbanização de assen-
tamentos precários, os programas e ações de- Ampliar o estoque de moradias e gerar uma redução
progressiva do déficit , atendendo ao segmento de
verão contar com fontes estáveis de subsídios
mais baixa renda
e linhas especiais de financiamentos, capazes
de viabilizar a implementação de uma política Cidades e demais setores responsáveis do go-
urbana que universalize o acesso à infra-es- verno Federal, no âmbito das discussões para
trutura urbana, especialmente saneamento a ampliação e consecução das metas de urba-
ambiental, rede viária e energia elétrica e aos nização de assentamentos precários definidas
equipamentos e serviços urbanos e sociais. no PPA 2004-2007.
Dada a natureza dos programas e ações de
urbanização e regularização fundiária a serem
Produção da habitação
financiados e o perfil de renda da população a
ser beneficiada, a ação do poder público con- As ações voltadas para o provimento de habi-
figura-se como fundamental tanto na estrutu- tações, baseadas no diagnóstico da situação
ração das intervenções, quanto, propriamente, habitacional no País, sinalizam que para o
na sua execução. Os recursos necessários para enfrentamento e superação dos obstáculos
a cobertura dos gastos devem ser, majoritaria- afetos à questão da produção é necessário
mente, de natureza não onerosa, compostos mobilizar um expressivo volume de recursos
pela parceria com os demais entes federativos, onerosos, com custo compatível com a capa-
conforme previsto no Projeto de Lei que insti- cidade de pagamento da população de baixa
tui o Fundo Nacional de Habitação de Interes- renda, e recursos não onerosos em quanti-
se Social (FNHIS). dade superior ao que tem sido alocado nos
Todavia, a retomada da concessão de atuais programas com origem no Orçamento
financiamentos com recursos do Fundo de Geral da União.
Garantia do Tempo de Serviço (FGTS) ao setor Para ampliar o estoque de moradias, ge-
público, com capacidade de assumir dívida, rando uma redução progressiva do déficit
será fundamental para dar maior escala às e atendimento da demanda demográfica, o
intervenções necessárias. Essa retomada, en- atendimento ao segmento de mais baixa renda
tretanto, diz respeito a aspectos mais gerais da ocorrerá por meio do FNHIS, integrando as
política macroeconômica do governo Federal, ações dos três níveis de governo e agentes não
notadamente os de caráter fiscal. As condi- governamentais afetos ao setor habitacional.
ções de sua possível viabilização vêm sendo De igual forma, ressalta-se a importância
objeto de pactuação entre o Ministério das da participação do setor privado na produ-

Política nacional de habitação 41


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO ção habitacional destinada à população com pessoas jurídicas produzirem lotes urbani-
renda superior a 05 salários mínimos, especial- zados e unidades habitacionais, conside-
mente neste momento em que medidas para rando a demanda organizada local;
ampliação do mercado foram adotadas, e que  estimular a produção empresarial para se-
resultaram no aquecimento das operações de tores de renda média, buscando dinamizar
crédito imobiliário. o mercado imobiliário, com maior desti-
A atuação do setor privado, de forma com- nação de recursos do SBPE e outras fontes
partilhada com o setor público, permitirá a para o favorecimento do crédito e amplia-
otimização econômica dos recursos públicos ção das faixas de renda;
e privados investidos no setor habitacional,  desenvolver programa e linha de financia-
especialmente os recursos oriundos do FGTS mento destinado à produção de unidades
que passariam a focalizar, preferencialmente, a habitacionais dirigidas à locação social; e
faixa de renda até 05 salários mínimos.  viabilizar a produção habitacional dentro
Assim, o componente provisão habitacional do perímetro urbano, evitando a prolifera-
passa a compreender um conjunto de medidas ção de loteamentos fora da malha urbana,
a serem adotadas nos programas e linhas de por meio da promoção de linhas de finan-
atuação vigentes ou a serem criados, resultante ciamento para apoiar a reabilitação urbana
das deliberações ocorridas na Conferência das e o adensamento de áreas centrais desocu-
Cidades, conforme se descreve a seguir: padas, com habitação de interesse social,
 disponibilizar programas com créditos one- de forma a otimizar a infra-estrutura insta-
rosos e subsidiados para ampliar o acesso lada, recuperando o estoque habitacional e
da população de baixa renda a unidades a dinâmica econômica, em parceria com os
habitacionais por meio da construção de três níveis de governo.
novas unidades, produção de lotes urba-
nizados, promoção de melhorias e amplia- a) Atendimento da demanda
ções de domicílios existentes e a ocupação Para que se possa atender adequadamente
de unidades habitacionais vazias; tanto a demanda do segmento de Habitação
 implementar linhas de financiamento a de Interesse Social como a de Habitação de
pessoas físicas destinadas a: Mercado, tendo em vista as fontes de recursos
• a aquisição de imóvel novo ou usado, disponíveis, há que se definir o atendimento
construção em terreno próprio e cons- para os diversos segmentos.
trução por gestão associativa, incluindo Assim, preliminarmente, considerando que
terreno, material e projeto; e essa questão será objeto de estudos mais
• aquisição de materiais de construção aprofundados, foram identificados quatro
com assessoria técnica para promoção de grupos de beneficiários distintos, estabele-
melhorias habitacionais e ampliação de cidos de acordo com a sua capacidade de
unidades existentes; pagamento em relação aos custos dos finan-
 implementar linha de financiamento para ciamentos das diferentes fontes, conforme se
cooperativas, associações autogestionárias, descreve a seguir:
mutirões, sindicatos, organizações não-go- Grupo I – Famílias em situação de miséria
vernamentais e outros agentes populares, absoluta, incapaz de arcar com quaisquer
com recursos onerosos e não onerosos; ônus decorrente de financiamentos onerosos
 implementar linha de financiamento para - compondo beneficiários de programas de

42
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
DISPONIBILIZAR PROGRAMAS COM CRÉDITOS tação de Interesse Social, quanto por intermé-
ONEROSOS E SUBSIDIADOS PARA AMPLIAR O ACESSO dio de iniciativas associativas e/ou individuais
DA POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA A UNIDADES dos próprios beneficiários.
HABITACIONAIS POR MEIO DA CONSTRUÇÃO Grupo IV – Famílias com capacidade aqui-
DE NOVAS UNIDADES, PRODUÇÃO DE LOTES sitiva e padrões de dispêndio orçamentário
URBANIZADOS, PROMOÇÃO DE MELHORIAS E compatíveis com aqueles exigidos pelo
AMPLIAÇÕES DE DOMICÍLIOS EXISTENTES E A
mercado. A tendência é ampliar a oferta de
moradia uma vez que se reduzam a níveis
OCUPAÇÃO DE UNIDADES HABITACIONAIS VAZIAS
mais adequados os riscos jurídicos, fiduciários
e patrimoniais envolvidos nas operações de
transferência de renda – residentes em áre- financiamento imobiliário, notadamente no
as degradadas, resultantes de processos de tocante às condições de execução efetiva das
ocupação espontâneos, vulneráveis porque garantias, ao mesmo tempo em que se consti-
estão sujeitos à desocupação, ou moradoras tuam os mecanismos de proteção que permi-
em imóveis cedidos, tratando-se, portanto, de tam aos beneficiários se prevenirem adequa-
famílias que deverão ser incluídas em progra- damente das situações de descontinuidade
mas integralmente subsidiados. temporária, porém por vezes mais duradouras,
Grupo II – Famílias que mantêm um dis- de obtenção da renda.
pêndio regular com o item moradia, ainda
que insuficiente para lhes assegurar acesso b) Formas de acesso à moradia
a uma solução adequada e que, em face da O atendimento à demanda deverá contem-
baixíssima capacidade aquisitiva que as ca- plar o amplo conjunto dos segmentos sociais,
racteriza, somente conseguirão obter uma evitando-se a existência de faixas de renda
moradia digna produzida de forma conven- não atendidas, por meio da oferta de imóveis
cional se o atendimento da política pública que compreenda a construção de novas mora-
puder lhes proporcionar subsídio financeiro, dias, aquisição de imóveis usados, melhorias e
permitindo que apenas uma parcela do custo recuperação do estoque de imóveis existentes.
de aquisição venha a onerar os seus limitados As linhas de atuação serão compostas por
orçamentos de subsistência, ou, ainda, que recursos oriundos do todas as fontes presen-
estes segmentos possam contar com soluções tes no Sistema Nacional de Habitação e serão
alternativas de produção da moradia (como direcionadas a diferentes formas de acesso à
a autoconstrução, autoempreendimento e moradia, por meio de financiamentos ou re-
autogestão) que lhes permitam adicionar em passe de recursos, conforme descrito a seguir.
trabalho e gestão os montantes que não con-
seguem aportar monetariamente.
Grupo III – Famílias cujas capacidades aqui-
I – Aquisição de imóveis novos ou usados
sitivas e carências habitacionais possam ser a) Financiamento ao beneficiário final, setor
plenamente equacionadas por meio de pro- público ou setor privado
gramas e projetos financiados com recursos A aplicação de recursos por meio de finan-
onerosos de baixo custo, providos por meio ciamentos habitacionais deverá contemplar
dos mecanismos tradicionais de atendimento, a aquisição de terreno e produção de novas
tanto em empreendimentos desenvolvidos unidades, a melhoria e a recuperação dos
por agentes promotores do Sistema de Habi- imóveis existentes.

Política nacional de habitação 43


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO As linhas de financiamento ao setor priva- mílias incapazes de arcar com qualquer parcela
do e aos tomadores finais serão geridas com dos custos inerentes ao acesso à habitação.
recursos movimentados no âmbito do Subsis- Ainda poderão ser atendidas aquelas famílias
tema de Habitação de Interesse Social (FNHIS, que apresentam baixíssima capacidade de
mix FNHIS e FGTS, e outros), e do Subsistema arcar com despesas desta natureza e que, por-
de Habitação de Mercado (FAT, SBPE e outros tanto, exigem elevados volumes de subsídio.
recursos de mercado). O atendimento a essas faixas da população
Para as linhas de atuação com fonte de dar-se-á com fontes de recursos do Subsiste-
recursos do SHIS, a população alvo estará res- ma de Habitação de Interesse Social (FNHIS),
trita àquelas famílias que têm capacidade para bem como dos Fundos Estaduais, do Distrito
arcar com apenas parte da prestação habita- Federal e Municipais de Habitação, estes últi-
cional, necessitando, portanto, de subsídio. mos na forma estabelecida neste documento.
No caso das operações no âmbito do Sub- O repasse de recursos para o atendimento
sistema de Habitação de Mercado (SHM), as das famílias que apresentam nenhuma ca-
linhas de financiamento serão estruturadas pacidade de pagamento (linha de miséria),
para a parcela da população que tem capa- destinado à aquisição de materiais de cons-
cidade de arcar com os pagamentos mensais trução a ser aplicado na melhoria da unidade
inerentes ao financiamento habitacional a habitacional, em projetos de mutirão ou
preço de mercado, não requerendo, portanto, autoconstrução, deverá ser acompanhado
qualquer parcela de subsídio. por assistência técnica oferecida pelo poder
público local.
b) Repasse de recursos ao setor público
O repasse de recursos ao setor público, para a c) Arrendamento residencial
construção, melhoria ou recuperação de uni- O arrendamento residencial, além de repre-
dades habitacionais, será destinado ao atendi- sentar uma inovação no mercado imobiliário,
mento das necessidades habitacionais de fa- firmou-se a partir da implementação do Pro-
grama de Arrendamento Residencial (PAR),
como uma proposta alternativa de solução
Melhoria da unidade habitacional, em projetos
de mutirão ou autoconstrução, deverá ser e minimização dos problemas que cercam a
acompanhado por assistência técnica oferecida
pelo poder público local

44
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
questão habitacional do País, notadamente Essa modalidade requer ainda uma avalia-
para as famílias com renda inferior a 06 sa- ção das questões que envolvem a administra-
lários mínimos mensais e que precisam de ção dos imóveis arrendados, especialmente
uma parcela reduzida de subsídio para com- no que tange à manutenção e conservação ao
plementar a sua capacidade de pagamento longo do tempo de duração dos contratos de
mensal do imóvel. arrendamento, período em que estes imóveis
Diferentemente dos financiamentos habi- permanecem sob a responsabilidade da União.
tacionais tradicionais, a modalidade do arren- Considerando que os recursos alocados
damento residencial apresenta como carac- no atual Fundo de Arrendamento Residencial
terística, entre outras, a inexistência de saldo (FAR) serão aplicados até o final do ano em
devedor e a possibilidade de transferência do curso, deverá se buscar novas alocações de
imóvel sem a lenta tramitação que caracteriza recursos onerosos, junto ao FGTS, e de recur-
as vendas imobiliárias. sos não onerosos, por meio da reavaliação das
Ainda, e não menos relevante, destaca-se disponibilidades financeiras do FAR, ou ainda,
que o modelo econômico financeiro que será de recursos oriundos do OGU ou de saldos de
estabelecido para a fonte de recursos dessa outros fundos.
modalidade, compondo recursos onerosos Ainda, a continuidade de tal modalidade
e não onerosos, viabilizará o subsídio nas poderá ser viabilizada por meio da composi-
contraprestações dos contratos de arrenda- ção de recursos do FNHIS com empréstimos
mento residencial, permitindo que as famílias onerosos junto ao FGTS, de modo a continuar
beneficiadas paguem um valor de “prestação” atendendo à população que demanda por
adequado à sua renda mensal, assim como subsidio.
em patamares inferiores aos atualmente
praticados nos financiamentos habitacionais II – Locação social pública ou privada
tradicionais. Atualmente, a locação social tem sido definida
A proposta de reordenação dessa modali- para imóveis localizados em centros urbanos,
dade, no âmbito da PNH, que terá como pres- produzidos, recuperados ou financiados pelo
suposto primordial o atendimento específico setor público ou privado (proprietário loca-
do segmento da população que demanda dor) e destinada à população de baixa renda.
uma parcela de subsídio em seu comprome- Nas situações em que o imóvel é de pro-
timento mensal de pagamento, exigirá em priedade do setor privado, a locação social se
médio prazo as seguintes medidas: realiza nos casos em que o proprietário loca-
 promoção da participação de entidades dor recebe incentivo para a produção/recupe-
populares legalmente estruturadas no ração do bem, na condição de manter, como
acompanhamento da implantação dos pro- locatário dos imóveis, o segmento da popula-
jetos; ção que demanda subsídio para pagamento
 implementação, nos contratos de arren- das taxas de locação.
damento residencial, de mecanismos A reabilitação de imóveis residenciais para
que possibilitem o exercício da opção de a locação social – pública e privada –, espe-
compra do imóvel (propriedade), antes do cialmente os localizados nas áreas centrais das
término do prazo contratual de arrenda- cidades brasileiras, é entendida, no âmbito da
mento. PNH, como uma das linhas de ação adequada
à recuperação do estoque de imóveis existente.

Política nacional de habitação 45


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO No entanto, é notório que o processo de A REABILITAÇÃO É UM PROCESSO DE GESTÃO
recuperação urbana, com vistas à locação so- DE AÇÕES INTEGRADAS, PÚBLICAS E PRIVADAS,
cial, implica no equacionamento de questões DE RECUPERAÇÃO E REUTILIZAÇÃO DO ACERVO
que envolvem o custo elevado de recupe- EDIFICADO EM ÁREAS JÁ CONSOLIDADAS DA CIDADE,
ração de imóveis versus a baixa capacidade COMPREENDENDO OS ESPAÇOS E AS EDIFICAÇÕES
de pagamento do público alvo, gerando a OCIOSAS, VAZIAS, ABANDONADAS, SUBUTILIZADAS
necessidade de elevados subsídios que viabi- E INSALUBRES, A MELHORIA DOS ESPAÇOS E
lizem, inclusive, a conservação desses imóveis,
SERVIÇOS PÚBLICOS, DA ACESSIBILIDADE E DOS
o necessário envolvimento do setor privado
EQUIPAMENTOS COMUNITÁRIOS NA DIREÇÃO DO
da construção civil, tendo em vista o elevado
REPOVOAMENTO DESSAS ÁREAS
volume de investimento, o qual, nem sempre,
encontra-se disponível no setor público, entre
outras. atuação propostas no âmbito da provisão
Cabe ressaltar que o programa de locação habitacional, no que couber, deverão ade-
social, aliado a medidas de incentivo a utili- quar-se às peculiaridades inerentes à moda-
zação de imóveis do mercado secundário de lidade de reabilitação habitacional em áreas
imóveis para fins residenciais, poderia contri- centrais, e deverão atender a todos os seg-
buir para criar condições de equilíbrio do mer- mentos da população.
cado e, conseqüentemente, reduzir o déficit É importante considerar, ainda, a existência
habitacional. de imóveis ociosos e subutilizados pertencen-
tes ao governo Federal – patrimônio da União
III – Reabilitação em áreas urbanas e de autarquias como INSS, RFFSA, Ibama, entre
centrais outros –, sendo a grande maioria localizada nas
A reabilitação urbana consiste no processo de áreas centrais urbanas, para os quais deverá ser
recuperação e reapropriação, pelos cidadãos, promovido o adequado aproveitamento habi-
de áreas já consolidadas da cidade, a partir de tacional, especialmente por meio de progra-
iniciativas que promovam a utilização susten- mas de arrendamento e locação social.
tável dessas áreas.
Assim, a reabilitação é um processo de IV – Melhorias habitacionais
gestão de ações integradas, públicas e priva- As ações voltadas a melhorias habitacionais
das, de recuperação e reutilização do acervo serão executadas por meio de financiamento
edificado em áreas já consolidadas da cidade, ou repasse de recursos abrangendo todos os
compreendendo os espaços e as edificações grupos de atendimento à demanda. As linhas
ociosas, vazias, abandonadas, subutilizadas e de atuação para aquisição de material de
insalubres, a melhoria dos espaços e serviços construção, que apresenta extrema aderência
públicos, da acessibilidade e dos equipamen- às questões de combate ao déficit habitacio-
tos comunitários na direção do repovoamento nal, deverão ser acompanhadas, na sua imple-
dessas áreas. mentação, de assistência técnica e acompa-
Considerando, portanto, que o componen- nhamento e controle das obras, garantindo
te habitacional é um elemento imprescindível qualidade ao produto final.
no processo de recuperação dessas áreas, Nesse sentido, as intervenções de urbaniza-
contribuindo para o desenvolvimento sus- ção ou de implantação de lotes urbanizados,
tentável desses centros urbanos, as linhas de onde essa linha de atuação apresenta maior

46
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
aderência, deverão contar com o poder pú- de viabilizar o acesso ao solo urbano infra-
blico local, seja como promotor do empreen- estruturado para provisão de habitações de
dimento, seja com vistas à mobilização e ao interesse social. A implementação desses me-
fornecimento de recursos destinados à assis- canismos deve ser capaz de atuar no sentido
tência técnica. de romper o ciclo de reprodução de assenta-
mentos irregulares e informais.
Para a consecução desse objetivo, o Esta-
Integração da política habitacional à
tuto da Cidade disponibilizou instrumentos,
política de desenvolvimento urbano
tais como o parcelamento e edificação com-
O direito à moradia é um dos direitos funda- pulsórios e o IPTU Progressivo, o Solo Criado,
mentais garantidos pela Constituição Federal o Direito de Superfície e o estabelecimento
de 1988, ampliando o conceito para além da de Zona Especiais de Interesse Social (ZEIS),
edificação e incorporando o direito à infra- que podem induzir formas de uso e ocupação
estrutura e serviços urbanos, garantindo o do solo interferindo na lógica de formação de
direito pleno à cidade. O solo urbano infra-es- preços no mercado imobiliário.
truturado é o insumo básico para a produção Nessa perspectiva, os municípios deverão
de moradias e, portanto, o planejamento e a ser estimulados e apoiados para desenvolve-
legislação de parcelamento do solo pode e rem ações conforme as seguintes diretrizes de
deve contribuir para viabilizar o acesso ao solo relativas ao planejamento urbano e à regula-
urbanizado para a população de baixa renda. mentação do uso do solo:
 definição de Plano Diretor indicando as áre-
I – A política fundiária e imobiliária para as de interesse para produção, manutenção
habitação e regularização de habitação, assim como
A Política Fundiária para a habitação pro- para restrição desses usos, em função de
posta pelo governo federal visa garantir o condicionantes ambientais ou de oferta de
acesso à moradia e à cidade, devendo, por- infra-estrutura e transporte;
tanto, envolver a adequação dos mecanis-  mobilização dos instrumentos de indução

mos legais de âmbito federal, a definição de do uso e ocupação do solo urbano atrela-
diretrizes, critérios e condicionalidades para dos aos objetivos acima expostos;
atribuição de recursos para habitação e infra-  avaliação dos impactos ambientais e sociais

estrutura aos municípios. dos instrumentos tendentes a gerar valo-


De acordo com os princípios estabelecidos rização e recursos para o município (ope-
no Estatuto da Cidade, é no Plano Diretor e rações urbanas, transferência de potencial
por meio dos instrumentos nele contidos que construtivo, etc.) na forma de cobrança do
a Política Municipal de Habitação se articula potencial construtivo, de modo a não gerar
às políticas de desenvolvimento urbano, com mais exclusão;
outras políticas sociais e de desenvolvimento  controle sobre os impactos da legislação

local e regional no sentido de criar condições de parcelamento, uso e ocupação do solo,


favoráveis ao desenvolvimento humano. incluindo a proteção ambiental, na valori-
Os planos de organização territorial, es- zação dos imóveis (valores para compra e
pecialmente os Planos Diretores municipais, aluguel) e no deslocamento das famílias de
intermunicipais e regionais devem buscar menor renda, o que geraria novas precarie-
a implementação de mecanismos capazes dades e demandas;

Política nacional de habitação 47


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  avaliação dos impactos dos investimen-  articulando as ações e projetos de urbani-
tos em transporte, melhorias no espaço zação realizados no âmbito da PNH (Subsis-
público, implantação de equipamentos, tema de Habitação de Interesse Social) com
etc., sobre o quadro habitacional existente, os componentes de planejamento territo-
propondo medidas diversas para sua miti- rial e política fundiária, de forma a garantir
gação, bem como para o pleno aproveita- sua inserção urbana plena e sustentabili-
mento de seu potencial; dade no tempo.
 definição de mecanismos de controle social
e gestão participativa da política fundiária; No caso da regularização de assentamen-
 a adoção, em prazo e a partir de condições tos informais, entende-se que os Programas
a serem definidas pelo Plano Nacional de de Regularização Fundiária devem contemplar
Habitação, do critério “inserção urbana” ações de Regularização Jurídica referentes à
como diretriz para a aprovação de proje- titulação dos terrenos, de forma articulada ao
tos habitacionais destinados à população Plano de Urbanização, no qual se definem,
residente em zonas urbanas, evitando a por exemplo, os parâmetros arquitetônicos e
implementação de conjuntos fora do pe- de uso e ocupação do solo compatíveis com
rímetro urbano, em zonas rurais ou zonas as dimensões sócio-econômicas e físico-am-
de expansão urbana ainda não dotadas de bientais das áreas sob intervenção. O grande
infra-estrutura. desafio é compatibilizar a escala das interven-
ções com os padrões técnicos urbanísticos
II – Regularização fundiária e ambientais dos assentamentos e com os
A Política Nacional de Habitação deve res- direitos a serem reconhecidos. Esses fatores
ponder aos objetivos de urbanizar e reconhe- têm que ser pensados conjuntamente para a
cer os direitos de posse dos moradores em sustentabilidade dos programas, para que te-
assentamentos populares já existentes (nos nham impactos significativos na realidade.
termos estabelecidos pelo Estatuto da Cidade,
MP2220 e legislação existente) que apresen- III – Uso de terrenos e imóveis públicos
tem condições ambientais, geotécnicas e de para habitação
segurança, por meio da implementação de A Política Fundiária deve considerar as terras
melhorias habitacionais e urbanísticas: e imóveis públicos vazios ou subutilizados de
 garantindo os investimentos necessários domínio da União, Estados e Municípios para
para urbanização, eliminação de risco e produção de habitação. A Política Fundiária
erradicação de deficiências sanitárias e de para a habitação deve apoiar municípios para:
infra-estrutura urbana em assentamentos  criação de sistema de informações e gestão

precários e loteamentos irregulares; dos imóveis públicos, articulando todos os


 integrando a regularização urbanística, am- órgãos municipais envolvidos.
biental e jurídica do assentamento em um  adequação de instrumentos legais para

processo único e integrado; viabilizar a aquisição de terrenos e imóveis


 estimulando e apoiando os Municípios no em condições de preço e prazo compatí-
desenvolvimento e aplicação de programas veis com os programas públicos;
de regularização fundiária como compo-  montagem de órgãos de gestão capazes

nentes de suas políticas habitacionais e de de agilizar os processos de obtenção, atri-


planejamento territorial; buição e regularização de posses, de terre-

48
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
nos e imóveis públicos e particulares, utili-  direito à moradia e função social da pro-
zando todos os recursos legais disponíveis priedade e da cidade (implementação dos
e estratégias compatíveis com os mercados princípios e instrumentos do Estatuto da
locais; Cidade, destacando o direito à moradia
 criação de programas de capacitação para para a população de baixa renda);
a gestão fundiária, incluindo a cooperação  normas gerais para toda a cidade por meio
técnica internacional; de adoção de padrões básicos, únicos para
 disponibilização de recursos específicos todos, que garantam dignidade e urbanida-
para formação de estoques como forma de de para os cidadãos.
proteção contra a valorização imobiliária  indução da produção habitacional em áre-
em situações específicas; as urbanas consolidadas.
 criação de políticas específicas para redu-
ção dos domicílios vazios, mediante me- A partir da premissa da Gestão Democrá-
canismos de estímulo (financiamento para tica da Cidade e tendo o Plano Diretor como
reformas, por exemplo), apoio ao aumento elemento estruturador para a definição de
da demanda (oferta de aval ou de “bolsas- novos parcelamentos, a nova legislação deve-
aluguel”, por exemplo) e penalização nos rá tratar de questões como:
casos de retenção especulativa;  a regularização fundiária;

 exigência de plano para utilização de terre-  a utilização dos imóveis vazios ou subutili-

nos e imóveis localizados no Município. zados nas áreas urbanas consolidadas;


 o equilíbrio de áreas públicas e privadas
IV – Revisão da legislação federal de – recuperação pelo poder público das
parcelamento do solo para habitação mais-valias urbanísticas por meio de con-
A proposta da nova Lei Federal de Parcela- trapartidas e compensações.
mento do Solo para Fins Urbanos e Regula-
rização Fundiária de Áreas Urbanas Consoli- A inclusão da Regularização Fundiária nes-
dadas tem como principal desafio propiciar sa lei visa:
as nossas cidades condições de urbanidade  o atendimento à população de baixa renda

com ênfase na qualidade do espaço público. (até 5 salários mínimos, com prioridade de
A nova lei concebida como a Lei de Respon- 0 a 3 salários mínimos );
sabilidade Territorial irá contribuir para a con-  o pleno reconhecimento dos direitos reais

solidação das diretrizes da Política Nacional (instrumentos: Concessão Direito Real de


de Habitação, incorporando a dimensão de Uso, Concessão Especial, Cessão de Afo-
regularização dos assentamentos, bem como ramento, etc), inclusive como garantia na
a ampliação da oferta de lotes populares concessão de financiamentos;
pelo setor privado, associações, cooperativas,  a legitimação dos instrumentos como ga-

parcerias público/público ou público/priva- rantia para financiamentos e possibilidade


do. Para tanto ela engloba quatro objetivos de repasse de recursos do OGU;
básicos:  a legitimação de Política de Regularização

 consolidação da Ordem Urbanística a partir Fundiária associada a políticas ativas de


da Constituição de 1988 e do Estatuto da disponibilização de terra urbanizada para
Cidade – lei 10.257/01; baixa renda.

Política nacional de habitação 49


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO V – Impacto da política de financiamento para a fixação das famílias nas moradias e nos
habitacional sobre o valor do solo urbano bairros beneficiados.

Considerando que a política de financiamento


VI – Mobilidade e transporte urbano
habitacional impacta sobre o valor do solo
Morar e se deslocar na cidade são os dois
urbano,a PNH deve considerar o impacto do
principais aspectos da vida urbana, intima-
desenho e disponibilidade de recursos sobre
mente relacionados e mutuamente determi-
a formação de preço do solo urbano no mer-
nantes. Pelo sistema de circulação, o local de
cado.
moradia se conecta a todos os demais locais
São os seguintes os critérios de política
onde se exercem as diversas atividades urba-
fundiária para definição e disponibilização de
nas. É essa equação, cujo resultado pode ser
financiamentos habitacionais e subsídios:
chamado de mobilidade, que deve ser levada
 Política de Subsídios X custo da terra – é
em consideração na execução da política ha-
sabido que o valor dos imóveis a serem
bitacional. As condições do lugar de moradia,
produzidos num terreno determina o preço
presença de infra-estrutura urbana e sane-
que o proprietário pode pedir pelo seu
amento ambiental, as distâncias relativas, o
imóvel. Desse modo é preciso prestar aten-
acesso aos equipamentos urbanos e serviços
ção para que os subsídios colocados em
são determinantes das condições de mobili-
empreendimentos não contribuam para
dade dos indivíduos.
viabilizar ganhos especulativos do proprie-
Dessa maneira, a política habitacional deve
tário e “valorizar” os imóveis vizinhos. Nesse
prever não apenas a localização de novas uni-
sentido, os subsídios dados aos compra-
dades em áreas de expansão, mas, também,
dores tendem a ser mais justos e causar
mecanismos de reabilitação de áreas centrais,
menos impactos nos valores fundiários.
de ocupação dos vazios urbanos e formas de
 Valor do financiamento X custo da terra – a
regularização fundiária, no sentido de mini-
expansão da oferta de financiamento ten-
mizar o efeito de transitoriedade que marca a
de a aumentar a expectativa dos proprietá-
vida daqueles que moram de maneira irregu-
rios de obterem preços mais altos.
lar. Deverá também prever modelos de urba-
 Instrumentos de incentivo à produção
nização de assentamentos precários que ga-
habitacional – a obrigatoriedade de pro-
rantam, entre outras, as condições básicas de
duzir habitação de interesse social deve ser
acessibilidade e de melhorias no transporte
acompanhada pela oferta de financiamen-
público como condição de acesso às funções
to compatível, ao proprietário ou a outro
urbanas e, ainda, melhorias na urbanidade do
promotor (público, privado ou associativo),
local como forma de incentivar a não geração
sem o que a área ficará congelada ou ten-
de viagens.
derá a se degradar.
O princípio maior que une essas duas po-
líticas é a viabilização do acesso à moradia
Nesse sentido, a Política Nacional de Habi-
em áreas nas quais a infra-estrutura urbana
tação deve priorizar investimentos em áreas
já está instalada e, muitas vezes, encontra-se
onde existam instrumentos de controle dos
subutilizada. Esse movimento vai no sentido
preços e da valorização (ZEIS, por exemplo) e
de conter a expansão urbana e aumentar sua
políticas abrangentes de inclusão social, espe-
densidade, promover a diversidade de uso,
cialmente geração de renda, que contribuirão
permitir o funcionamento diferenciado dos

50
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
equipamentos e infra-estruturas ao longo de É SABIDO QUE O VALOR DOS IMÓVEIS A SEREM
toda a jornada (24 horas) e racionalizar os des- PRODUZIDOS NUM TERRENO DETERMINA O
locamentos cotidianos. PREÇO QUE O PROPRIETÁRIO PODE PEDIR PELO
Uma pauta comum de trabalho, entre as SEU IMÓVEL. DESSE MODO É PRECISO PRESTAR
políticas de desenvolvimento urbano, de habi- ATENÇÃO PARA QUE OS SUBSÍDIOS COLOCADOS
tação e de mobilidade deve considerar, entre EM EMPREENDIMENTOS NÃO CONTRIBUAM
outros pontos, os seguintes: PARA VIABILIZAR GANHOS ESPECULATIVOS
 promoção de uma política habitacional
DO PROPRIETÁRIO E “VALORIZAR” OS IMÓVEIS
voltada à consolidação das áreas já ocupa-
VIZINHOS
das, sobretudo daquelas já providas de in-
fra-estrutura de transporte e próximas aos
locais de atração de viagens; VII – Infra-estrutura urbana e saneamento
 promoção de uma política habitacional que
ambiental
incentive a ocupação dos vazios urbanos; Quando se confronta o objetivo de univer-
 elaboração de projetos de unidades ha- salização do saneamento com a situação do
bitacionais e conjunto de moradias que déficit qualitativo habitacional nas cidades
considerem as necessidades especiais de brasileiras, fica evidente a magnitude do de-
locomoção dos portadores de deficiências. safio de garantir o atendimento da população
Para tanto, estão sendo regularizadas as de baixa renda concentrada em áreas de as-
leis nº. 10.048/00 e de nº. 10.098/00 que sentamentos precários.
definem os princípios, critérios e padrões a As deficiências de infra-estrutura urbana
serem utilizados para atender a essa parce- e saneamento ambiental são identificadas
la expressiva da sociedade; como decorrentes, entre outras causas, de um
 elaboração e implantação de projetos de modelo inadequado de desenvolvimento e
novas unidades habitacionais que pre- de urbanização, de ineficiências na prestação
vejam o acesso dos moradores a bens, dos serviços, da contenção dos investimentos
serviços e equipamentos na proximidade, públicos nas últimas décadas e, especialmen-
diminuindo a necessidade de viagens mo- te, da ausência de uma política de desenvolvi-
torizadas; mento urbano integrada. A efetiva integração
 elaboração e implantação de projetos ha- de investimentos em saneamento ambiental
bitacionais que tenham como prioridade em áreas informais e de assentamentos precá-
o transporte público e coletivo como me- rios, com os programas de urbanização e de
canismo para assegurar os deslocamentos provisão habitacional, é estratégia fundamen-
que serão gerados; princípio que também tal para a população de baixa renda ter acesso
serve para as políticas de reabilitação de à terra urbanizada e à moradia adequada.
áreas centrais; O processo de expansão urbana fortemen-
 elaboração e implantação de projetos habi- te marcado pela exclusão social, que vem
tacionais que considerem o deslocamento ocorrendo nas cidades brasileiras, tem levado
pedestre, incentivando sua prática no sen- grande parte da população de baixa renda a
tido de retomada e valorização do espaço ocupar áreas urbanas de alto valor ambiental
público. e de risco. Esse processo desordenado e ex-
cludente de urbanização causa grande inter-
ferência nos sistemas de água, esgotamento

Política nacional de habitação 51


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO sanitário, coleta de lixo e drenagem das em infra-estrutura e dos serviços de sa-
cidades, comprometendo, em muitos casos, neamento ambiental com a política e as
a qualidade de água de mananciais de abaste- intervenções de habitação de interesse so-
cimento urbano e colocando em risco grande cial, especialmente urbanização de assenta-
parte da população que reside ao longo de mentos precários definidas pelos governos
rios e córregos, exposta à contaminação hídri- locais, responsáveis, em última instância,
ca e a enchentes e inundações, especialmente pela gestão dos programas e ações de ur-
nas áreas metropolitanas. banização nos municípios;
As carências de infra-estrutura, de serviços  atendimento da população rural dispersa,
urbanos e a deteriorização da qualidade am- das populações indígenas, de povos da
biental das cidades indica a necessidade de floresta, de quilombolas e demais minorias
se buscar uma atuação articulada envolvendo com soluções compatíveis com suas ca-
as três esferas de governo, priorizando inves- racterísticas regionais, sócio-ambientais e
timentos públicos voltados para a garantia e culturais;
a efetivação da moradia digna em áreas am-  instituição de tarifas ou taxas subsidiadas
bientalmente adequadas. ou de subsídios diretos para a população
Para tanto é fundamental garantir que os usuária que não tenha condições econômi-
gestores públicos da política de saneamento cas de pagar integralmente os custos dos
ambiental e as empresas concessionárias res- serviços de saneamento básico.
ponsáveis pela infra-estrutura e pelos serviços
de água, esgotamento sanitário, coleta de lixo
INSTRUMENTOS DA POLÍTICA
e drenagem atuem de forma articulada com
NACIONAL DE HABITAÇÃO
as intervenções de urbanização definidas pelo
nível local, garantindo qualidade aos proce-
O Sistema Nacional de Habitação
dimentos de intervenção e mecanismos tari-
fários diferenciados sustentáveis, compatíveis O Sistema Nacional de Habitação (SNH) é
com as características regionais e sócio-am- composto por uma instância de gestão e
bientais dessas áreas e da população residen- controle, articulada e integrada pelo Ministé-
te de baixa renda. rio das Cidades, pelo Conselho das Cidades,
Nesse contexto, cabe destacar no âmbito pelo Conselho Gestor do Fundo Nacional de
da Política Nacional de Habitação, as princi- Habitação de Interesse Social, pelos Conselhos
pais diretrizes que deverão orientar os pro- Estaduais, do Distrito Federal e Municipais,
gramas e as ações na área de habitação de pelo Fundo Nacional de Habitação de Interes-
interesse social e de saneamento ambiental, se Social (FNHIS) e pelos Fundos Estaduais e
quais sejam: Municipais de Habitação de Interesse Social
 priorizar nos planos e programas, sob a (FEHIS e FMHIS). Integram, ainda, o Sistema
responsabilidade dos gestores públicos da Nacional de Habitação uma rede de agentes
política de saneamento ambiental e das financeiros, promotores e técnicos envolvidos
empresas concessionárias, a ampliação dos na implementação da Política Nacional de
serviços e as ações de saneamento nas áre- Habitação (PNH).
as de assentamentos precários e informais Além da instância de gestão e controle, o
ocupadas por população de baixa renda; Sistema Nacional de Habitação possui dois
 garantia da articulação das intervenções subsistemas: o Subsistema de Habitação de

52
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Interesse Social (SHIS) e o Subsistema de Ha- mercado de capitais dos títulos securitizados
bitação de Mercado (SHM), que objetivam lastreados em recebíveis imobiliários, e outras
segregar as fontes de recursos para viabilizar o modalidades. Já o Subsistema de Habitação
acesso à moradia digna, às diferentes deman- de Interesse Social será movimentado por
das e perfil do déficit. recursos advindos do Fundo de Garantia por
O Subsistema de Habitação de Interesse Tempo de Serviço (FGTS) e do Fundo Nacional
Social (SHIS) tem como principal objetivo de Habitação de Interesse Social (FNHIS) e,
garantir que os recursos públicos sejam desti- ainda, os provenientes de outros fundos como
nados exclusivamente a subsidiar a população o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR),
de mais baixa renda, na qual se concentra a o Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e o
maior parte do déficit habitacional brasileiro. Fundo de Desenvolvimento Social (FDS).
Já o Subsistema de Habitação de Merca- O Sistema Nacional de Habitação atuará de
do (SHM) tem como objetivo reorganizar o forma descentralizada, pelo envolvimento do
mercado privado da habitação, tanto na am- poder público, nos três níveis de governo, e
pliação das formas de captação de recursos, articulação deste com a iniciativa privada e as
quanto no estímulo à inclusão dos novos organizações da sociedade.
agentes, facilitando a promoção imobiliária, A exposição mais detalhada do Sistema
de modo que ele possa contribuir para aten- Nacional da Habitação é apresentada na parte
der significativa parcela da população que 3 deste documento.
hoje está sendo atendida por recursos subsi-
diados.
O desenvolvimento institucional
O atendimento da demanda habitacional
pelos dois subsistemas levará em conta a O Desenvolvimento Institucional constitui
significativa diversidade regional brasileira, um dos instrumentos estratégicos da Política
considerando tanto os custos de produção Nacional da Habitação. Por ele é que se dará a
da moradia quanto o poder de pagamento integração e capacitação dos diversos agentes
da população demandante. Para tanto serão públicos e privados no País, envolvidos com
definidas faixas de atendimento de acordo a questão habitacional, criando-se, assim, as
com a capacidade de pagamento das famílias condições necessárias à implementação do
beneficiárias e o custo dos financiamentos das modelo de política habitacional que se deseja:
diferentes fontes, atuando os dois subsistemas democrático, descentralizado e transparente,
de forma complementar, o que possibilitará o por meio do qual se promoverá o direito de
atendimento das diferentes realidades e, desse acesso à moradia digna a todos os cidadãos.
modo, alcançar o objetivo de universalização Para que se alcance os objetivos propostos
proposto pela Política Nacional de Habitação. pela Política Nacional de Habitação é necessá-
Sob o aspecto das fontes e da destinação rio que as ações de desenvolvimento institu-
de recursos, os dois subsistemas mantêm cional se orientem pelas seguintes diretrizes:
nítida segmentação. A fonte de recursos para
o Subsistema de Mercado é a captação via I – Planejamento e gestão
cadernetas de poupança e demais instrumen-  Buscar a cooperação entre os três níveis de
tos de atração de investidores institucionais e governo, tendo o Ministério das Cidades
pessoas físicas, tais como os relacionados ao como órgão gestor e de planejamento da
fortalecimento e ampliação da presença no Política em nível federal.

Política nacional de habitação 53


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  Promover a articulação entre os agentes  implementar um programa permanente
públicos, privados e atores sociais no âm- de capacitação de técnicos e apoiar o
bito da PNH por intermédio de estruturas desenvolvimento institucional dos órgãos
e mecanismos institucionais e de gestão responsáveis pela política habitacional no
democrática que comporão o Sistema Na- âmbito estadual e municipal.
cional de Habitação.
II – Modernização organizacional e técnica
 A gestão da PNH será exercida de forma
democrática com transparência e controle  Estimular e apoiar, nos níveis estaduais,
social, por meio da instituição de Conse- municipais e metropolitanos, a criação e o
lhos com representação de agentes e ato- fortalecimento de estruturas institucionais,
res sociais nos níveis federal, estadual, do com o objetivo de articular a política habi-
Distrito Federal e municipal, tendo o Con- tacional com as demais políticas setoriais e
selho das Cidades e o Comitê Técnico de de desenvolvimento urbano, levando em
Habitação como instâncias de pactuação conta as peculiaridades regionais e locais;
entre o governo e a sociedade das princi-  Estimular e apoiar a criação e o fortaleci-
pais diretrizes. mento de órgãos específicos de formula-
ção, coordenação e implementação das
Nesse sentido deverão ser desenvolvidas as políticas estaduais, metropolitanas e muni-
seguintes ações: cipais de habitação;
 Estimular a criação de Fundos e Conselhos
No âmbito federal: estaduais, regionais, metropolitanos e mu-
 fortalecer o Ministério das Cidades como ór- nicipais afetos às questões urbanas e habi-
gão gestor da Política Nacional de Habitação; tacionais;
 elaborar e implementar o Plano Nacional  Na esfera municipal, incentivar a moderni-
de Habitação, com definição de metas, pro- zação do controle urbanístico e agilização
gramas e fontes de recursos; de procedimentos para aprovação de pro-
 elaborar e implementar o Plano Nacional jetos e empreendimentos habitacionais e
de Capacitação de agentes para a PNH, de parcelamento do solo;
com base em diagnóstico da situação insti-  Propiciar as condições para o acesso dos
tucional dos municípios. agentes públicos ao arcabouço técnico-in-
formacional necessário ao desempenho do
No âmbito estadual, do Distrito Federal, muni- seu papel, com ênfase em levantamentos e
cipal e metropolitano: constituição de bases cartográficas e criação
 apoiar a formulação e implementação de e atualização de sistemas de informação;
políticas habitacionais articuladas com polí-  Incentivar a formação e ampliação de cor-
ticas de desenvolvimento urbano; pos técnicos especializados e capacitados,
 apoiar a elaboração de Planos Diretores permitindo aos entes públicos acesso ao
Municipais com ênfase na aplicação dos conhecimento e análise da problemática
princípios, diretrizes e instrumentos do Es- urbana e habitacional em nível local e re-
tatuto da Cidade; gional, de modo a potencializar sua capaci-
 apoiar a elaboração e implementação de dade de intervenção e acesso aos recursos
Planos Habitacionais compatíveis com os disponibilizados pelos programas da PNH;
Planos Diretores Municipais;  Incentivar a constituição de agentes pro-

54
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
motores de natureza social (cooperativas,  Para adquirir a amplitude e a abrangência
associações de moradores) com a finali- necessárias, as ações de capacitação se-
dade de organizar empreendimentos de rão feitas em parceria com agentes e ato-
caráter solidário e reunir a demanda. res institucionais em condições de exercer
o papel de capacitadores (universidades,
III – Capacitação de agentes públicos e centros de pesquisa e formação, organi-
sociais zações não governamentais, consultorias
especializadas, etc.), que formarão uma
 Buscar vincular as ações de capacitação aos rede nacional de capacitadores, cuja atu-
processos de planejamento, implementa- ação dar-se-á em conformidade com as
ção e avaliação dos programas e projetos diretrizes da PNH. A ampliação da rede
da PNH; será estimulada pela incorporação de no-
 Capacitar os agentes públicos e sociais em vos grupos e instituições,
todos os níveis de governo e instâncias de  Como forma de se combater a desigual-
participação da PNH para exercerem com dade no acesso ao conhecimento pelas
autonomia e capacidade técnica as funções diferentes regiões do País, apoiar o forta-
de agentes do planejamento, da gestão, da lecimento de núcleos de formação e ca-
avaliação e do monitoramento da imple- pacitação voltados para a questão habi-
mentação de políticas habitacionais; tacional-urbana, principalmente naqueles
 Os programas e atividades de capacitação locais mais desfavorecidos de capacidade
para a política habitacional deverão estar técnica.
em consonância com a Política e com o
Plano Nacional de Habitação, respeitadas IV – Atualização do quadro legal
a diversidade e especificidades regionais e normativo
locais e os diferentes níveis de desenvolvi- No âmbito federal:
mento institucional dos agentes públicos e  aprovação do Fundo Nacional de Habita-

sociais; ção de Interesse Social (FNHIS);


 No que diz respeito a formatos metodo-  constituição de um novo marco legal que

lógicos, buscar-se-á a diversidade, incor- dê amparo jurídico à nova Política Nacional


porando as experiências existentes e valo- de Habitação;
rizando as formas interativas (seminários,  rever a legislação federal de parcelamento

debates, oficinas, simpósios etc.), de modo do solo de forma a refletir as diretrizes da po-
a estimular a reflexão coletiva e incorpora- lítica, ampliando o acesso à terra urbanizada.
ção ativa dos atores no processo de capaci-
tação; No âmbito estadual, do Distrito Federal, muni-
 Nas ações de capacitação, buscar a par- cipal e metropolitano:
ticipação conjunta de agentes públicos  buscar a consolidação das políticas habita-

de uma mesma região como forma de cionais e urbanas, dos mecanismos de ges-
estimular sua aproximação e a troca de tão democrática e dos fundos de habitação
experiências, contribuindo assim para a de interesse social em instrumentos legais
formação de instâncias de integração entre e normativos discutidos e legitimados pela
municípios (associações microrregionais, sociedade e aprovados pelas instâncias le-
consórcios, fóruns etc). gislativas;

Política nacional de habitação 55


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  apoiar a atualização da legislação de grante da Política de Informação das Cida-
parcelamento e de controle do uso e ocu- des (PIC).14
pação do solo com base no Estatuto da O Simahab será desenvolvido em sintonia
Cidade, estabelecendo mecanismos de com o modelo proposto pelo Programa das
regulação da ação do mercado nas cida- Nações Unidas para os Assentamentos Hu-
des, inclusive para as áreas especiais de manos (UN-Habitat) que qualifica o uso do
interesse social. indicador habitacional como instrumento es-
sencial na tomada de decisão, na formulação
de políticas urbanas e no monitoramento e
O Sistema de Informação, Avaliação
avaliação de seus programas e projetos.
e Monitoramento da Habitação
Caracteriza estratégia fundamental para
A construção de um sistema de informações viabilização do Simahab a construção de par-
que subsidie o processo decisório e que seja cerias institucionais e a busca de mecanismos
capaz de responder às necessidades do con- de cooperação com instituições técnicas de
junto da sociedade é de fundamental impor- pesquisa que tratam da apuração e análise
tância para garantir a transparência e o con- de dados relativos ao setor habitacional, bem
trole social das ações governamentais, num como apoiar iniciativas similares no âmbito
contexto em que o Estado busca reorientar as dos demais níveis de governo. O Sistema
suas ações para redução das desigualdades deverá contar com mecanismos capazes de
sociais e garantia do direito à moradia digna. garantir a articulação, a sistematização e a va-
Nesse contexto, a Política Nacional de lidação de informações relativas ao conjunto
Habitação tem, como um de seus eixos, a de políticas, programas e ações dispersas e
construção e a consolidação de um Sistema fragmentadas afetas à área habitacional no
de Informação, Avaliação e Monitoramento âmbito da Política de Desenvolvimento Urba-
da Habitação (Simahab), como parte inte- no, produzidas pelos demais agentes públi-
cos, privados e da sociedade civil organizada.
Com a implementação desse Sistema de
É preciso avaliar, no caso do setor habitacional,
Informações, a SNH terá o compromisso de
o desempenho e a eficiência dos programas
habitacionais e de urbanização
divulgar os resultados da ação pública no
setor habitacional e garantir a sua utilização,
validação e retroalimentação pelo conjunto
de usuários das bases de dados e informações
a serem disponibilizadas.
Também é de fundamental importância
que o Sistema de Informações do Ministério
das Cidades possibilite a consolidação de da-
dos referentes aos investimentos habitacionais

14 Sistema que está sendo desenvolvido pelo


Ministério das Cidades, que conterá o perfil da
situação urbana atual dos Municípios, Regiões
Metropolitanas, microrregiões e aglomerações
urbanas brasileiras.

56
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
COM A IMPLEMENTAÇÃO DO SISTEMA DE sibilidade de alcance do índice final previsto
INFORMAÇÕES, A SNH TERÁ O COMPROMISSO DE para cada indicador.
DIVULGAR OS RESULTADOS DA AÇÃO PÚBLICA Nesse sentido, garantir a avaliação e o
NO SETOR HABITACIONAL E GARANTIR A SUA acompanhamento sistemático das políticas
UTILIZAÇÃO, VALIDAÇÃO E RETROALIMENTAÇÃO habitacionais, especialmente daquelas sob a
PELO CONJUNTO DE USUÁRIOS DAS BASES DE DADOS responsabilidade do setor público, possibilita
E INFORMAÇÕES A SEREM DISPONIBILIZADAS
avaliar o desempenho das mesmas e garantir
maior efetividade e transparência à ação go-
vernamental.
realizados pelas demais esferas de governo, Alguns critérios deverão nortear a formu-
pelo setor privado, bem como todos os agen- lação e a implantação do Simahab. Entre os
tes financeiros que operam no âmbito do Sis- mais importantes devem ser considerados: a
tema Financeiro da Habitação. desigualdade regional, a segregação territo-
Na gestão do Plano Plurianual (PPA), instru- rial, a diversidade social em termos de gênero,
mento no qual estão inseridas todas as ações de etnia, de classes de renda, de acessibili-
do governo Federal, a avaliação ocupa posição dade aos serviços e equipamentos sociais e
fundamental, na medida em que busca o aper- urbanos.
feiçoamento contínuo da concepção e imple- Embora a questão habitacional deva ser
mentação dos programas e do Plano, com o sempre analisada de forma integrada com os
objetivo de atingir os resultados esperados. A demais tópicos do desenvolvimento urbano,
proposta de avaliação adotada parte do pres- na perspectiva do direito à cidade, os dados e
suposto da sua institucionalização no ciclo de indicadores afetos ao setor habitacional mere-
gestão do gasto, como mais um evento de ges- cem um recorte próprio pela sua complexida-
tão integrada a demais eventos importantes de, dimensão e gravidade social, especialmen-
como a elaboração do Projeto de Lei de Dire- te aqueles relacionados aos assentamentos
trizes Orçamentárias (LDO), do Projeto de Lei precários.
Orçamentária Anual (LOA), ou ainda do Balanço O modelo de desenvolvimento urbano
Geral da União (BGU) e do controle, tornando-a supõe uma ênfase na informação sobre mo-
uma prática útil, periódica e sistemática de afe- nitoramento e gestão do espaço urbano, a
rição e análise de resultados da implementação instrumentalização para a tomada de decisões
dos programas e do Plano, segundo critérios quanto às prioridades de investimentos e aos
de eficiência, eficácia e efetividade. modelos institucionais a serem adotados.
A finalidade dessa avaliação pode ser tradu- Para tanto, é preciso avaliar, no caso do setor
zida em quatro principais objetivos: prestar con- habitacional, o desempenho e a eficiência dos
tas à sociedade; auxiliar a tomada de decisão; programas habitacionais e de urbanização
aprimorar a concepção e a gestão do Plano e integrada de assentamentos precários, espe-
dos programas, e promover o aprendizado. cialmente melhoria habitacional e/ou realoca-
A avaliação qualitativa do Plano e dos ção habitacional, os serviços de infra-estrutura
programas é complementada, principalmen- urbana e saneamento ambiental e sociais,
te, pelo demonstrativo da execução física e de regularização fundiária e de mobilidade
financeira por programa e por ação, pelo de- urbana. A redução da renda e o aumento dos
monstrativo da evolução dos índices de cada custos de moradia, o acesso inadequado aos
indicador por programa e avaliação da pos- serviços de saneamento, o aumento das de-

Política nacional de habitação 57


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO grandes disparidades sociais e regionais exis-
tentes no País.
O Plano é o instrumento de articulação en-
tre o diagnóstico, prioridades, metas a serem
atingidas, recursos compatíveis, ações, e um
sistema de monitoramento e avaliação. Nele
serão apresentadas as propostas de estraté-
gias de enfrentamento do déficit habitacional
e da situação de precariedade e irregularidade
A implementação da Política Nacional de das moradias.
Habitação implica em um novo desenho
O Plano Nacional de Habitação deverá ar-
político institucional
ticular e potencializar os programas e ações
dos três níveis de governo e as capacidades
sigualdades sociais são fatos que devem ser existentes dos demais agentes sociais afetos
bem fundamentados pelos indicadores. ao setor habitacional, ou seja, incorporar, além
Os dados contidos no Simahab possibilita- dos recursos financeiros, recursos de outra
rão a construção dos indicadores habitacionais natureza que auxiliem nos ganhos de eficiên-
que irão medir a realidade habitacional, defini- cia e efetividade da intervenção, tais como
da em suas diversas dimensões (social, econô- capacidade organizativa, assessoria técnica,
mica, administrativa, jurídica, financeira e fun- qualidade de projeto, etc.
cional), de forma a facilitar o monitoramento Nesse sentido, o processo de elaboração
de políticas, qualificar os obstáculos que se do Plano deverá fomentar o debate sobre
interpõem ao alcance de metas programáticas as condições de moradia e as prioridades
e avaliar os efeitos das políticas para amenizar de intervenção e proporcionar a produção
ou solucionar os problemas habitacionais. de dados consistentes sobre as necessida-
É fundamental, portanto, constituir indi- des sociais no campo da habitação. Deverá
cadores confiáveis, consistentes, pertinentes; também inserir o planejamento do setor
criar séries regulares para permitir compara- habitacional na agenda pública municipal,
ções ao longo do tempo; atualizar permanen- articulando as ações de habitação à política
temente os dados estatísticos por meio de urbana local, e construir parcerias entre or-
instrumentos de acesso ágil e seguro; e garan- ganizações governamentais e organizações
tir flexibilidade para qualificar, na expressão da sociedade civil.
espacial desejada, as diferenças locais. O Plano deverá, portanto, propor ações
e programas que atendam ao perfil das
O Plano Nacional de Habitação necessidades habitacionais, estabelecer cri-
térios para a alocação regional de recursos e
A implementação da Política Nacional de Ha- indicar áreas prioritárias para execução dos
bitação implica em um novo desenho político investimentos.
institucional, a partir dos princípios da descen- Para implementação dos Planos, União,
tralização, territorialização, intersetorialidade, Estados, Distrito Federal e Municípios de-
participação e desenvolvimento institucional, verão alocar nos seus orçamentos dotação
e na elaboração e implementação de um suficiente para, em composição com outras
Plano Nacional de Habitação que considere as fontes, como o Fundo de Garantia por Tempo

58
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
de Serviço (FGTS), o Fundo Nacional de Ha- a elaboração de Planos Estaduais, do Distrito
bitação de Interesse Social (FNHIS), o Fundo Federal e Municipais.
de Amparo ao Trabalhador (FAT), o Fundo de A elaboração dos Planos dos Estados,
Arrendamento Residencial (FAR) e o Fundo de Distrito Federal e Municípios é de responsa-
Desenvolvimento Social (FDS), equacionar as bilidade dos gestores governamentais, mas
necessidades habitacionais brasileiras, no pra- devem ser feitos em estreita interlocução
zo e nas condições estabelecidas. com os sujeitos sociais responsáveis pela sua
O cumprimento do Plano será de respon- implementação e com a participação dos mo-
sabilidade de todos os agentes que estiveram vimentos sociais, organizações não-governa-
comprometidos com a formulação da Política mentais, universidades, população organizada
Nacional de Habitação e outros interessados e agentes executores das ações. Quanto mais
no desenvolvimento urbano sustentável. Ao democrático e participativo for o processo de
Ministério das Cidades caberá coordenar a ela- construção do Plano, mais força e apoio so-
boração do Plano Nacional, estimular e apoiar mar-se-ão à sua execução.

Política nacional de habitação 59


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
O sistema nacional
de habitação
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
O Sistema Nacional de Habitação é o principal  oferecer subsídios técnicos para a criação
instrumento da Política Nacional de Habita- de Fundos e respectivos Conselhos esta-
ção. O desenho institucional adotado na sua duais, do Distrito Federal, regionais e mu-
estruturação visa possibilitar o alcance dos nicipais com o objetivo de incentivá-los a
princípios, objetivos e diretrizes da Política, su- aderirem ao SNHIS;
prir o vazio institucional e estabelecer as con-  firmar termos de adesão ao SHIS com Esta-
dições para se enfrentar o déficit habitacional, dos, Distrito Federal e Municípios;
por meio de ações integradas e articuladas  instituir sistema de informações para sub-
nos três níveis de governo, com a participação sidiar a formulação, implementação, acom-
dos Conselhos das Cidades e Conselhos Esta- panhamento e controle das ações no âm-
duais, do Distrito Federal e Municipais. bito do SNH, incluindo o cadastro nacional
É parte do Sistema Nacional de Habitação de beneficiários das políticas de subsídios;
um conjunto de órgãos cujas atribuições es-  gerir o Fundo Nacional de Habitação de
pecíficas e complementares serão descritas a Interesse Social, ouvido o Conselho Gestor
seguir. do Fundo;
 propor mecanismos que possam dinamizar
o mercado secundário de títulos lastreados
O MINISTÉRIO DAS CIDADES
em recebíveis imobiliários e, por conse-
O Ministério das Cidades, por meio da Se- guinte, o Sistema de Financiamento Imobi-
cretaria Nacional de Habitação (SNH), é o liário (SFI).
órgão central responsável pela formulação da
Política Nacional de Habitação, que deve ser Além dessas atribuições, caberá ao Ministé-
articulada com a Política Nacional de Desen- rio das Cidades:
volvimento Urbano (PNDU) e com as políticas  participar das deliberações do Conselho

ambientais e de inclusão social. Monetário Nacional, sobre a regulação do


Em específico, caberá ao Ministério, subsi- Sistema Financeiro da Habitação (SFH), de
diado pelo Conselho das Cidades: modo a viabilizar a execução da PNH;
 definir as diretrizes, prioridades, estratégias  criar estrutura própria para exercer, em

e instrumentos da Política Nacional de caráter complementar ao Conselho Mone-


Habitação dentre eles, o Plano Nacional de tário Nacional e ao Banco Central do Brasil,
Habitação; as atribuições de credenciamento, auditoria
 elaborar o marco legal da Política Nacional e fiscalização de agentes voltados ao de-
de Habitação e do Sistema Nacional de Ha- senvolvimento urbano, que englobam os
bitação; agentes do SFH de natureza não financeira.
 definir critérios e regras para aplicação dos
recursos no Sistema Nacional de Habitação,
OS CONSELHOS
incluindo a política de subsídios;
 coordenar a implementação do Sistema Farão parte da estrutura do Sistema Nacional
Nacional de Habitação; de Habitação diversos conselhos, cujas atribui-
 elaborar orçamentos, planos de aplicação ções são descritas a seguir.
e metas anuais e plurianuais dos recursos a
serem aplicados em habitação;

Política nacional de habitação 63


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO O Conselho das Cidades pelo Ministério das Cidades e dar as diretri-
zes ao agente operador para a adequação
Com base no decreto n. 5031/2004, caberá ao
dos atuais programas do Fundo às diretri-
Conselho das Cidades, órgão colegiado de na-
zes da Política Nacional de Habitação;
tureza deliberativa e consultiva, integrante da
 viabilizar fontes estáveis de recursos para a
estrutura do Ministério das Cidades, as seguin-
realização da Política de Habitação de Inte-
tes atribuições em relação à Política Nacional
resse Social.
de Habitação:
 propor diretrizes, prioridades, estratégias,

instrumentos e normas da Política; Demais Conselhos


 subsidiar o Ministério das Cidades na ela-
A implementação da Política Nacional de Ha-
boração da Política e do Plano Nacional de
bitação e dos programas definidos pelo Minis-
Habitação;
tério das Cidades conduz de forma muita clara
 acompanhar e avaliar a implementação da
a necessidade de interlocução do Ministério
Política Nacional de Habitação;
das Cidades com outros Conselhos, para es-
 recomendar as providências necessárias ao
tabelecer e regular as interfaces relacionadas
cumprimento dos objetivos da política.
com aspectos financeiros e de gestão do SNH.
Entre outros, destacam-se o Conselho Curador
O Conselho Gestor do Fundo Nacional do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS) e
de Habitação de Interesse Social o Conselho do Fundo de Amparo ao Trabalha-
dor (Codefat).
Ao Conselho Gestor do Fundo Nacional de Ha-
bitação de Interesse Social (CGFHIS) compete:
 estabelecer diretrizes e critérios de aloca- OS AGENTES DO SISTEMA
ção dos recursos do FNHIS, observados a
A implementação da Política Nacional de Ha-
Política e o Plano Nacional de Habitação;
bitação dar-se-á por de diversos agentes cujas
 aprovar orçamentos e planos de aplicação
atribuições são descritas a seguir.
e metas anuais e plurianuais dos recursos
do FNHIS;
 deliberar sobre as contas do FNHIS. A Caixa Econômica Federal

A Caixa Econômica Federal (CEF) continuará


O Conselho Curador do Fundo de desempenhando o papel de agente operador
Garantia por Tempo de Serviço do FGTS. Além disso, irá assumir o papel de
agente operador do Fundo Nacional de Ha-
Ao Conselho Curador do Fundo de Garantia
bitação e atuará como instituição depositária
por Tempo de Serviço (CCFGTS) caberá:
implementando a aplicação dos recursos do
 aprovar os orçamentos anuais para a apli-
FNHIS e na realização das transferências “fun-
cação dos recursos do FGTS, incluindo o
do a fundo”. Para tanto, definirá os procedi-
montante de subsídio, de acordo com a
mentos operacionais necessários à aplicação
política definida pelo Ministério e pelo
dos recursos do FNHIS, com base nas normas
Conselho das Cidades, respeitando a sus-
e diretrizes de aplicação elaboradas pelo Con-
tentabilidade dos recursos do FGTS;
selho Gestor e pelo Ministério das Cidades.
 apreciar as alterações a serem propostas
Como um dos agentes financeiros do

64
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Subsistema de Habitação de Interesse Social, na concessão e administração de créditos e
a Caixa desempenhará o papel de analista subsídios.
da capacidade aquisitiva dos beneficiários a A institucionalização dessa rede de agen-
serem atendidos com recursos originários de tes, além de contribuir para ampliar as opor-
fontes onerosas (especialmente os provenien- tunidades de trabalho em várias empresas e
tes do FGTS). No processo de concessão do organizações, será essencial para a criação de
crédito, a CEF deverá respeitar os princípios uma saudável concorrência, que poderá gerar
da Política Nacional de Habitação, de modo uma redução do custo de moradia concomi-
a garantir recursos para as faixas de renda, tante à elevação da qualidade dos serviços
programas e modalidades de atendimento às prestados.
demandas prioritárias, evitando-se as distor-
ções hoje existentes no processo de operacio-
O Banco Central do Brasil
nalização do financiamento.
No que tange ao Subsistema de Finan- Caberá ao Banco Central do Brasil fiscalizar as
ciamento de Habitação de Mercado, a CEF entidades de natureza financeira integrantes
como principal banco federal captador de do Sistema Financeiro da Habitação, em con-
poupança popular deverá ter papel de des- sonância com as diretrizes da PNH, articulan-
taque na implementação de medidas do do com o Ministério das Cidades.
governo voltadas ao incentivo do SBPE/SFH e
do SFI, como, por exemplo, as cadernetas de
O Conselho Monetário Nacional
poupança vinculadas a financiamentos imo-
biliários e os instrumentos de investimento O Conselho Monetário Nacional deverá exer-
imobiliário já existentes como letras hipotecá- cer, em consonância com as diretrizes da PNH,
rias, letras de crédito imobiliário e cédulas de as atribuições de regulação e controle do
crédito imobiliário. Sistema Financeiro da Habitação, do Sistema
Financeiro do Saneamento e dos sistemas
financeiros conexos, subsidiários ou comple-
Agentes financeiros, promotores
mentares.
e técnicos

Peça essencial para o sucesso do Sistema


Outros agentes
Nacional de Habitação é uma rede descentra-
lizada e especializada de agentes financeiros, Além desses órgãos e entidades, ainda fazem
promotores e técnicos que garantirá a capila- parte do Sistema Nacional de Habitação ou-
ridade do sistema e possibilitará uma atuação tros agentes que deverão atuar, segundo suas
em todo o território nacional, compatível com características específicas, em cada um dos
as necessidades de habitação e intervenção subsistemas.
urbana existentes no País. No Subsistema de Habitação de Interesse
Os agentes financeiros, promotores e técni- Social estarão presentes: Secretarias Estaduais,
cos poderão ser estatais, públicos não estatais do Distrito Federal e Municipais de Habitação
ou privados e poderão atuar em ambos os ou órgão responsável pelo tema, Conselhos
subsistemas (embora seja plausível sua espe- Estaduais, do Distrito Federal e Municipais de
cialização conforme a natureza e os objetivos Habitação e Fundos Estaduais, do Distrito Fe-
de cada um). Os agentes financeiros atuarão deral e Municipais de Habitação.

Política nacional de habitação 65


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO No Subsistema de Habitação de Mercado: exercido por meio de Conselhos, fóruns e de-
bancos múltiplos, companhias hipotecárias, mais instâncias de participação nos processos
entidades repassadoras, companhias securiti- de planejamento e homologação das iniciati-
zadoras, cooperativas de crédito habitacional vas afetas à PNH.
e consórcios habitacionais. O FNHIS, de natureza contábil, tem o obje-
tivo de centralizar e gerenciar recursos prove-
nientes do OGU, destinados ao subsídio, para
O SUBSISTEMA DE HABITAÇÃO
a realização dos programas estruturados no
DE INTERESSE SOCIAL
âmbito do SNHIS, voltados para a população
O Subsistema de Habitação de Interesse Social de menor renda. Além de se responsabilizar
tem como referência o primeiro projeto de pela gestão e implementação da política de
iniciativa popular apresentado ao Congresso subsídios, em articulação com as diretrizes e
Nacional em 1991, fruto da mobilização nacio- definições da Política Nacional de Habitação, o
nal dos Movimentos Populares de Moradia de FNHIS será o instrumento do governo federal
diversas entidades e do Movimento Nacional para induzir os Estados, Distrito Federal e Mu-
da Reforma Urbana. O projeto de lei 2710/92, nicípios a constituírem fundos com a mesma
que trata da criação do Fundo Nacional de destinação. Dessa maneira, o FNHIS será de
Habitação de Interesse Social, foi aprovado na suma importância para a organização do Sub-
Câmara dos Deputados, por meio da sube- sistema de Habitação de Interesse Social e para
menda substitutiva global em 03 de junho de convergir as ações nos três níveis de governo.
2004, e encontra-se em tramitação no Senado. No modelo proposto para o SHIS, o sub-
O SHIS tem como objetivo principal garan- sídio deve ser inversamente proporcional à
tir ações que promovam o acesso à moradia capacidade aquisitiva de cada família, subli-
digna para a população de baixa renda que nhando a importância do papel atribuído às
compõe a quase totalidade do déficit habi- políticas públicas voltadas para o resgate da
tacional do País. Os planos, programas e pro- cidadania. A articulação entre a destinação de
jetos a serem executados deverão perseguir recursos onerosos e não onerosos, dentro de
estratégias e soluções de atendimento que um subsistema de financiamento operado por
consigam promover prioritariamente o acesso intermédio de fundos públicos interligados,
das famílias de baixa renda, de acordo com as constitui a base da “institucionalidade” da Po-
especificidades regionais e perfil da demanda. lítica Nacional de Habitação.
O Ministério das Cidades deverá estabele- O SHIS será constituído pelos recursos one-
cer linhas de financiamento e programas que rosos e não onerosos dos seguintes fundos:
serão detalhados e implementados a partir de  Fundo Nacional de Habitação de Interesse

processos de planejamento locais, estaduais e Social (FNHIS);


do Distrito Federal, inscritos e consolidados em  Fundo de Garantia do Tempo de Serviço

Planos Municipais, Estaduais e do Distrito Fede- (FGTS), nas condições estabelecidas pelo
ral de Habitação de Interesse Social, respeitan- seu Conselho Curador;
do-se as peculiaridades dos entes federativos,  Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT), nas

de forma que a execução da PNH seja descen- condições estabelecidas pelo seu Conselho
tralizada, promovida pela cooperação entre Deliberativo;
União, Estados, Municípios e Distrito Federal.  Outros fundos ou programas que vierem a

O controle das ações do poder público será ser incorporados ao SHIS.

66
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
NO MODELO PROPOSTO PARA O SHIS, O SUBSÍDIO seus programas habitacionais e das suas polí-
DEVE SER INVERSAMENTE PROPORCIONAL À ticas de subsídios.
CAPACIDADE AQUISITIVA DE CADA FAMÍLIA, Para aderir ao Sistema Nacional de Habita-
SUBLINHANDO A IMPORTÂNCIA DO PAPEL ATRIBUÍDO ção e atuar de modo correspondente às reali-
ÀS POLÍTICAS PÚBLICAS VOLTADAS PARA O RESGATE dades regionais ou locais, os Estados, Distrito
DA CIDADANIA Federal e Municípios precisarão contar com
uma estrutura institucional básica capacitada
a intervir na área da habitação e do desenvol-
A lógica de um sistema de fundos, associa- vimento urbano, composta por uma instância
da evidentemente a uma política habitacional de administração direta (secretaria ou direto-
capaz de produzir ações integradas dos diver- ria) ou órgão a ela ligado (COHAB), um Con-
sos agentes, está em otimizar a aplicação dos selho e um Fundo. A adesão será formalizada
recursos, garantindo melhores resultados e por meio da assinatura de Termo de Adesão
possibilitando, na associação de recursos one- com o Ministério das Cidades.
rosos e não onerosos, a construção de uma Essa estrutura institucional deverá exercer
política de subsídios. funções de coordenação, planejamento, ela-
boração de programas e projetos de interven-
ção, controle e informação. Uma das tarefas
Entidades integrantes do Subsistema
mais importantes será a formulação do Plano
de Habitação de Interesse Social
Estadual, Distrital ou Municipal de Habitação,
Além das entidades nacionais já mencionadas, articulado com o Plano Diretor, que traçará as
como o Ministério de Cidades, o Conselho das estratégias de equacionamento do problema,
Cidades e o Conselho Gestor do FNHIS, que com a definição dos programas habitacio-
integram o Sistema Nacional de Habitação, nais compatíveis com as necessidades locais.
também fazem parte do Subsistema de Habi- Outro papel importante será articular os
tação de Interesse Social entidades estaduais, segmentos e os agentes locais envolvidos na
do Distrito Federal e municipais e agentes questão da habitação, para ampliar e tornar
promotores, financeiros e técnicos estatais, mais legítima a capacidade de intervenção do
públicos e privados, cujas competências estão poder público. Por último, cabe a esse órgão
abaixo especificadas. a execução dos programas definidos local-
mente conforme as diretrizes e linhas de ação
a) Governos Estaduais, do Distrito Federal e definidas pelo Ministério das Cidades.
Municipais
Os Estados que aderirem ao SHIS deverão b) Conselhos Estaduais, do Distrito Federal e
atuar como articuladores das ações do setor Municipais de Habitação
habitacional no âmbito do seu território, Os Conselhos serão as principais ferramen-
promovendo a integração dos planos habita- tas para se garantir a participação e integra-
cionais dos Municípios e do Distrito Federal ção da sociedade na construção e no funcio-
aos planos de desenvolvimento regional, namento do SHIS, pois eles deverão debater e
coordenando atuações integradas que exijam aprovar as políticas estaduais, do Distrito Fe-
intervenções intermunicipais, em especial nas deral e municipais, assim como os Planos Ha-
áreas complementares à habitação, e dando bitacionais e as prioridades na aplicação dos
apoio aos Municípios para a implantação dos recursos. O controle por eles viabilizado será

Política nacional de habitação 67


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO essencial para a democratização das decisões junto ao SHIS, os agentes promotores terão de
e deverá representar o principal instrumento compatibilizar os projetos com os Planos de
para se assegurar a continuidade da política Habitação.
habitacional, cujos programas e projetos são
de longa maturação e exigem continuidade e) Agentes técnicos
das intervenções. Os agentes técnicos, entidades privadas e
A princípio, todos os municípios integran- organizações não-governamentais exercerão
tes do SHIS deverão ter Conselhos, embora papel relevante no adequado equacionamen-
dada a diversidade presente na Federação, to da questão habitacional. Prestarão serviços
essa regra poderá ser flexibilizada, a critério nas diferentes áreas relacionadas à habitação,
do Conselho das Cidades. Nesse caso, o exer- garantindo assessoria técnica aos agentes
cício das suas atribuições caberá ao Conselho promotores ou diretamente à população, em
Estadual ou a instâncias de caráter regional, programas públicos.
como consórcios ou outros instrumentos de
articulação intermunicipal.
O Fundo Nacional de Habitação
de Interesse Social
c) Agentes financeiros
As instituições financeiras e os agentes fi- O Fundo Nacional de Habitação de Interesse
nanceiros do SFH serão habilitados no Subsis- Social (FNHIS) receberá todos os recursos
tema de Habitação de Interesse Social (SHIS). de origem fiscal destinados à habitação que
A ampliação da gama de agentes financeiros serão objeto de inscrição no OGU, incluindo
garantirá maior capilaridade e menor custo as emendas parlamentares. A União, a seu cri-
nas operações de concessão e administração tério, poderá reforçar esses aportes mediante
de créditos e subsídios. a contratação de empréstimos externos e de
outras operações por ela realizadas. O FNHIS
d) Agentes promotores será composto também de recursos do Fundo
Os agentes promotores serão decisivos de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS); de
para implementar uma variedade de progra- contribuições e doações de pessoas físicas ou
mas e projetos em todo o território nacional, jurídicas, entidades e organismos de coope-
atuando em ambos subsistemas. A descentra- ração nacionais ou internacionais, de receitas
lização, princípio básico na estratégia estabe- operacionais, patrimoniais e financeiras de
lecida, exige uma rede formada por agentes operações realizadas com recursos do FNHIS.
promotores estatais, como as COHABs, priva- Os recursos do FNHIS e dos Fundos estadu-
dos (empresas) e públicos não estatais, como ais, do Distrito Federal e municipais poderão
as cooperativas, associações e ONGs. É impor- ser associados a recursos onerosos, inclusive
tante que a promoção não se restrinja apenas os do FGTS, bem como a linhas de crédito de
aos operadores públicos e inclua uma ampla outras fontes.
gama de iniciativas de outra esfera.
Esses agentes terão suas atividades vol- a) Destinação dos recursos
tadas para a organização da demanda, a Os recursos do Fundo Nacional da Habi-
identificação de áreas para empreendimento tação de Interesse Social serão destinados
de moradia, a elaboração de projetos e a exe- aos programas compatíveis com as diretrizes
cução das construções. Para captar recursos constantes da PNH, de forma descentralizada,

68
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
por intermédio dos Estados, Distrito Federal e  implantação de saneamento básico, infra-
Municípios: estrutura e equipamentos urbanos, com-
 por intermédio da realização de transferên- plementares aos programas habitacionais
cia do FNHIS para os Fundos Estaduais e do de interesse social;
Distrito Federal de Habitação de Interesse  aquisição de materiais para construção,
Social (FEHIS) e destes para os Fundos Mu- ampliação e reforma de moradias;
nicipais ou diretamente do Fundo Nacional  recuperação de imóveis encortiçados ou
para os Fundos Municipais de Habitação produção de imóveis em áreas deteriora-
de Interesse Social (FMHIS) nos casos de das, centrais ou periféricas, para fins habita-
ausência do Fundo Estadual, após a inte- cionais de interesse social;
gralização da contrapartida local;  outros programas e intervenções na forma
 por repasse direto do Ministério das Cida- aprovada pelo Conselho Gestor do FNHIS.
des, nos casos excepcionalizados pelo Con-
selho Gestor, para programas e projetos Articulação dos recursos dos fundos que
compatíveis com as diretrizes estabelecidas compõem o Subsistema de Habitação de Inte-
pela PNH; resse Social
 em associação a recursos onerosos, inclu- No Subsistema de Habitação de Interesse
sive os do FGTS, para fomentar programas Social pretende-se contar com operações
habitacionais de caráter nacional. para provisão de financiamentos e repasse de
recursos onerosos e não onerosos ao poder
b) Aplicações dos recursos público, como a seguir se descreve.
Buscando responder ao objetivo de
viabilizar o acesso à moradia e contemplar a) O Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
com diferentes soluções ao conjunto de seg-  Financiamentos onerosos, a juros que asse-

mentos sociais, os recursos do FNHIS serão gurem equilíbrio ao patrimônio do Fundo,


aplicados em ações vinculadas aos progra- buscando, todavia, os níveis de juros mais
mas de habitação de interesse social, articu- baixos possíveis, de modo a atender seg-
ladas à política de desenvolvimento urbano mentos de expressivo interesse social.
expressa no Plano Diretor ou, no caso de  Financiamentos subsidiados, contando com:

Municípios excluídos dessa obrigação legal, i) o aporte dos saldos patrimoniais não-
em legislação equivalente. Os recursos serão exigíveis do FGTS, obtidos como resultado
aplicados para: de aplicações com elevada rentabilidade,
 aquisição, construção, conclusão, melhoria, geradores de “excedentes”; ii) a combinação
reforma, locação social e arrendamento de de recursos exigíveis do FGTS em composi-
unidades habitacionais em áreas urbanas e ção com recursos não onerosos fornecidos
rurais; pelo FNHIS (e por fundos simétricos a este,
 produção de lotes urbanizados para fins ha- que venham a ser constituídos por Estados
bitacionais e aquisição de terrenos vincula- e Municípios para idêntica finalidade); iii) a
da à implantação de projetos habitacionais; combinação de recursos exigíveis do FGTS
 urbanização de assentamentos, produção em composição com recursos não onerosos
de equipamentos comunitários, regulariza- fornecidos por outras fontes disponíveis,
ção fundiária e urbanística de áreas carac- ainda que por período determinado (casos
terizadas de interesse social; dos recursos provenientes do FAR e FDS).

Política nacional de habitação 69


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO b) O Fundo Nacional de Habitação de Interes- Os Fundos Municipais e do Distrito Federal
se Social receberão repasses do fundo estadual e recur-
 Repasse de recursos não onerosos forneci- sos do orçamento do município e do Distrito
dos pelo FNHIS, tendo como beneficiários Federal. Por meio de seu Conselho, o Fundo
finais os agentes promotores públicos Municipal e ou Distrital definirão as priorida-
– Estados, Distrito Federal, Municípios e/ou des e os programas a serem adotados, seguin-
empresas públicas locais. do as diretrizes do Plano Municipal ou Distrital
de Habitação.
c) Outros Fundos (FDS, FAR, FAT) destinados a Em síntese as fontes de recursos dos Fun-
 Cobertura de programas já existentes (caso dos Estaduais, do Distrito Federal e Municipais
do Programa de Arrendamento Residen- são as seguintes:
cial – PAR) ou a programas recém-criados  transferências realizadas pelos respectivos

(caso do Programa Crédito Solidário), com fundos nacionais e estaduais;


origem no FAR (primeiro caso) e no FDS (no  aportes obtidos junto aos orçamentos

segundo caso). Eventualmente, os recursos estaduais/municipais/distritais, realizados


assim definidos poderão ser aplicados em – sempre que possível – em contrapartida
combinação com os provenientes das ou- àqueles obtidos junto aos níveis superiores.
tras fontes acima mencionadas, compondo Os aportes poderão ser constituídos, ainda,
novas soluções de subsídios, modeladas por recursos patrimoniais e de serviços;
com o intuito de atingir faixas de renda e  operações de empréstimo por parte dos

de necessidades não adequadamente con- municípios e do Distrito Federal;


templadas pelos seus critérios originais.  criação de tributos específicos e destinação

dos já existentes;
 alienação de bens pertencentes ao patri-
Fundos Estaduais, Municipais
mônio municipal e distrital e de suas autar-
e do Distrito Federal
quias e empresas;
Os Fundos Estaduais de Habitação constituir-  venda de outorgas onerosas do direito de

se-ão instrumento para implementação da construir e outras;


estratégia de descentralização dos recursos e  doações.

de planejamento das ações de enfrentamento


do déficit habitacional, sendo sua instituição
Adesão integral ao Sistema Nacional
necessária para a adesão ao Sistema. Os Fun-
de Habitação
dos Estaduais serão constituídos por recursos
originários do FNHIS e por recursos previstos Constitui-se no dispositivo que fundamenta a
no orçamento das unidades da Federação. relação de parceria e integração entre o ente
Os recursos carreados ao Fundo Estadual federado (Estados, Distrito Federal e Municí-
poderão ser transferidos aos Fundos Munici- pios) e a União, mediante o qual os objetivos
pais e do Distrito Federal (transferência fundo de descentralização das ações, submetidas
a fundo) ou financiar diretamente programas previamente a diretrizes nacionais das polí-
estaduais ou regionais de habitação, esta- ticas de desenvolvimento urbano e habita-
belecidos no Plano Estadual de Habitação, cional, far-se-ão alcançar. Prevê-se, ainda, a
valendo-se da rede de agentes financeiros, elaboração de instrumentos de igual caracte-
promotores e técnicos. rística, porém destinados a abrigar as adesões

70
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
OS RECURSOS CARREADOS AO FUNDO vimento institucionais, que certamente serão
ESTADUAL PODERÃO SER TRANSFERIDOS AOS exigidas como forma de melhor preparar os
FUNDOS MUNICIPAIS E DO DISTRITO FEDERAL Estados, Distrito Federal e Municípios para o
(TRANSFERÊNCIA FUNDO A FUNDO) OU FINANCIAR cumprimento dos papéis mais relevantes que
DIRETAMENTE PROGRAMAS ESTADUAIS OU lhes serão reservados pela Política.
REGIONAIS DE HABITAÇÃO, ESTABELECIDOS NO
PLANO ESTADUAL DE HABITAÇÃO, VALENDO-SE DA O SUBSISTEMA DE HABITAÇÃO
REDE DE AGENTES FINANCEIROS, PROMOTORES E DE MERCADO
TÉCNICOS
A Política Nacional de Habitação parte do
pressuposto de que a contribuição dos inves-
que venham ou possam se fazer por grupos timentos privados, capazes de assegurar o
de municípios, por intermédio de organismos atendimento da demanda solvável em condi-
regionais e, ainda, outros casos relacionados a ções de mercado, é absolutamente essencial
várias entidades de interesse ou natureza pú- para viabilizar o novo SNH, possibilitando que
blica que estejam mobilizadas para a realiza- os recursos públicos, onerosos e não onero-
ção de um determinado projeto ou programa. sos, venham a ser destinados à população de
No Termo de Adesão estarão assinalados renda mais baixa.
os objetivos e propósitos comuns, os deveres, Nessa perspectiva, o Subsistema de Habita-
responsabilidades e padrões de reciprocidade ção de Mercado objetiva a reorganização do
atribuídos à cada parte, notadamente as de- mercado privado de habitação, tanto amplian-
finições referentes a contrapartidas de cada do as formas de captação de recursos, como
âmbito. Esse Termo de Adesão, além de se estimulando a inclusão de novos agentes e
referir aos mecanismos de acesso aos recursos facilitando a promoção imobiliária, de modo
articulados no âmbito do FNHIS, expõe as que ele possa contribuir para atender parcelas
diretrizes e normas para os entes federados se significativas da população que hoje estão
integrarem a PNH e o SHIS. sendo atendidas por recursos públicos.
Em vista das disparidades regionais e or- A premissa básica do novo modelo consiste
ganizacionais da Federação Brasileira e da em viabilizar a complementariedade dos atu-
implantação progressiva do próprio Sistema, ais Sistema de Financiamento Imobiliário (SFI),
entende-se que, inicialmente, a adesão dos Sistema Financeiro da Habitação (SFH), em
entes federados ao SHIS poderá se dar por um particular o Sistema Brasileiro de Poupança
Termo de Adesão Provisório (TAP), quando e Empréstimo (SBPE). A expansão do crédito
alguns requisitos poderão ser temporariamen- habitacional está subordinada à implantação
te dispensados de cumprimento, dando-se de modalidades de captação de recursos mais
prazos para que os entes se ajustem à nova eficiente que o atual sistema de poupança.
realidade, sem que isso possa prejudicar a re- O Subsistema terá como principal captador
alização das ações emergenciais, nem a conti- de recursos os bancos múltiplos, com desta-
nuidade de programas em execução, cujo de- que para a caderneta de poupança atual e
sencadeamento tenha ocorrido anteriormente de novas modalidades de poupança a serem
à vigência do novo marco legal. Essa fase criadas.
também será imprescindível à realização de Como estratégia de implementação do
ações voltadas para a capacitação e desenvol- Sistema Nacional de Habitação para levantar

Política nacional de habitação 71


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO recursos junto ao mercado de capitais, é ne- Variação Salarial (FCVS) no cálculo do direcio-
cessário proporcionar a competitividade aos namento de recursos ao financiamento habi-
Certificados de Recebíveis Imobiliários (CRI) tacional pelas entidades do SBPE.
diante das taxas oferecidas pelo mercado, em
especial aos investidores institucionais. O Sub-
Entidades integrantes do Subsistema
sistema contará com um Fundo de Liquidez15
de Habitação de Mercado
desses CRI, destinado a assegurar a recompra
desses papéis junto aos investidores privados. As entidades integrantes do Subsistema de
Os bancos poderão financiar diretamente a Habitação de Mercado, cujas atribuições e
produção por meio de incorporadores e cons- competências estão abaixo delineadas, de-
trutoras ou diretamente às pessoas físicas. vem obedecer as seguintes premissas na sua
Com o objetivo de gerar novos contratos atuação:
de financiamento, os bancos poderão ainda  possibilitar ao modelo eficiência na capta-

realizar operações de crédito com compa- ção de recursos;


nhias hipotecárias e essas operações deverão  promover, na geração de créditos, a distri-

ser consideradas no cômputo dos investimen- buição territorial mais adequada à demanda;
tos exigidos em habitação.  fomentar a estruturação de empreendi-

Os bancos e as companhias hipotecárias, mentos compatíveis com o perfil da de-


por sua vez, poderão negociar seus créditos manda e das metas estabelecidas;
com companhias securitizadoras as quais,  demonstrar agilidade na securitização dos

com lastro nos créditos adquiridos, emitirão créditos e na sua colocação junto a investi-
CRI a serem adquiridos pelos bancos e por dores.
investidores institucionais e privados.
Outra questão importante é a revisão da a) Bancos múltiplos
carga tributária incidente no mercado secun- Os bancos múltiplos deverão ter por principal
dário e na cadeia produtiva. função a captação de recursos, com destaque
Além disso, para ampliar o investimento para a caderneta de poupança, a poupança
privado e reduzir o custo do financiamento habitacional e a nova poupança (descritas
de mercado, as medidas traduzidas na lei adiante). A concessão de créditos às pesso-
10.931/04 irão permitir: o aperfeiçoamento do as jurídicas, dirigidas à produção de novos
instituto do patrimônio de afetação; a obriga- empreendimentos, também será objeto de
toriedade do pagamento do incontroverso; priorização nas atividades desses agentes por
a inserção no Código Civil da modalidade caracterizarem operações de curto prazo.
de alienação fiduciária como garantia de Teriam, desta forma, o papel de fomentado-
operações no âmbito do SFI e a aceleração res do sistema, delegando a outros agentes
na dedução do Fundo de Compensação da a geração e administração do financiamento
habitacional, sem estarem impedidos desta
função, porém reduzindo-a ao limite de seu
15 A criação do fundo, de natureza privada,, será interesse na fidelização e atração de clientes.
constituído por quotas a serem subscritas por ins-
tituições financeira captadoras de poupança e por
entidades de previdência privada e por segurado- b) Companhias hipotecárias e outras institui-
ras em função de suas reservas técnicas, voltados ções financeiras que venham exercer ope-
unicamente para a aquisição de CRI. rações de repasse

72
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
A CONCESSÃO DE CRÉDITOS ÀS PESSOAS O governo deverá patrocinar a desoneração
JURÍDICAS, DIRIGIDAS À PRODUÇÃO DE NOVOS de custos fiscais e tributários, como instru-
EMPREENDIMENTOS, TAMBÉM SERÁ OBJETO DE mento de estímulo ao fomento do mercado
PRIORIZAÇÃO NAS ATIVIDADES DESSES AGENTES POR secundário. As receitas tributárias originárias
CARACTERIZAREM OPERAÇÕES DE CURTO PRAZO. da produção ampliada serão significativamen-
TERIAM, DESTA FORMA, O PAPEL DE FOMENTADORES te maiores que as hoje obtidas com a carga
DO SISTEMA, DELEGANDO A OUTROS AGENTES A
incidente sobre os níveis (sabidamente limita-
dos) de atividade do mercado imobiliário, fa-
GERAÇÃO E ADMINISTRAÇÃO DO FINANCIAMENTO
zendo com que os acréscimos de dinamismo
HABITACIONAL, SEM ESTAREM IMPEDIDOS DESTA
proporcionados pelas novas modalidades de
FUNÇÃO, PORÉM REDUZINDO-A AO LIMITE DE SEU
captação de recursos para o financiamento
INTERESSE NA FIDELIZAÇÃO E ATRAÇÃO DE CLIENTES
mais do que compensem as desonerações
tributárias introduzidas como estímulo.
A essas entidades está reservado o papel
de principais agentes na geração de finan- d) Cooperativas de crédito habitacional
ciamentos habitacionais, priorizando a con- As Cooperativas de Crédito Habitacional (CCH)
cessão de crédito às pessoas físicas, no des- poderão reunir cooperados, captar recursos
ligamento de empreendimentos financiados para a produção de empreendimentos e con-
pelos bancos ou no fornecimento de crédito ceder financiamentos. Poderão, ainda, dispor
para aquisição de imóveis novos ou usados da modalidade de financiamento coletivo e,
e para a produção individual. A captação de com isso, entre outros empreendimentos, que
recursos para o financiamento poderá se dar seriam viabilizados por essa modalidade, esta-
nos moldes atualmente admitidos: i) em espe- riam os relacionados à aquisição e reabilitação
cial emissão de letras hipotecárias; ii) venda de de edificações coletivas deterioradas e a ma-
créditos concedidos a companhias securitiza- nutenção de parques habitacionais.
doras; iii) empréstimos junto a bancos – que
seriam considerados no direcionamento, ou e) Consórcios habitacionais
mesmo na emissão de Certificados de Finan- A formação de Consórcios Habitacionais será
ciamento Habitacional (CFH), a ser instituído. estimulada como forma de elevar a poupança
Os CFH teriam por lastro financiamentos con- destinada à produção habitacional e não à
cedidos e poderiam ser repassados a bancos comercialização de imóveis novos ou usados
para a composição de suas carteiras. existentes no estoque imobiliário.

c) Companhias securitizadoras f) Agentes promotores


A essas companhias caberá a aquisição de Têm a finalidade de organizar empreendimen-
créditos habitacionais, emissão de CRI a eles tos e reunir a demanda. Deverão ser admitidas
lastreados e administração dos contratos no Subsistema de Habitação de Mercado as
adquiridos e a colocação dos certificados no figuras de agentes promotores públicos e
mercado. Terão papel estratégico no novo privados.
modelo, pois representarão a capacidade de
integrar o Sistema Nacional de Habitação ao
mercado de capitais, ampliando, dessa forma,
os recursos disponíveis para o financiamento.

Política nacional de habitação 73


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO Mecanismos de captação de recursos habitacionais se faça dentro de um padrão
no Subsistema de Habitação de contratual adequado a esse mercado, para
Mercado que eles sejam então securitizados.
A desoneração tributária, se introduzida,
As debilidades do atual modelo de poupança
permitirá acelerar a expansão do mercado se-
não admitem supor que o Subsistema de Ha-
cundário, fortalecendo as Companhias Securi-
bitação de Mercado concentre suas atividades
tizadoras, reduzindo os custos das operações
exclusivamente nessa fonte de recursos. Será
e as margens de juros necessárias.
preciso estabelecer mecanismos novos de
captação de recursos que possibilitem o alon-
gamento das aplicações para compatibilizar Segurança jurídica como elemento
o passivo dos agentes captadores ao perfil do indispensável para a expansão do
financiamento habitacional, tanto no que se mercado
refere a uma “nova poupança”, como em rela-
O estímulo ao mercado privado de habitação
ção a outras fontes de recursos obtidas pelo
é elemento fundamental para a viabilização do
mercado.
Subsistema de Habitação de Mercado. Além
disso, é imprescindível que a segurança jurídica
a) Nova poupança habitacional
dos contratos esteja assegurada diante de um
A nova poupança habitacional, com garantia
conjunto de regras legais que, por um lado,
associada de financiamento, deverá premiar
desde logo tutele os direitos do adquirente,
os seus aplicadores com a redução dos juros
não permitindo situações abusivas por parte
incidentes sobre as operações de crédito ha-
do financiador, mas, por outro, não seja inibidor
bitacional e com a ampliação dos percentuais
dos investimentos necessários ao setor.
e valores dos financiamentos pretendidos,
Embora se constitua em tema controverso,
proporcionalmente aos prazos e volumes
quando admitida para todo o arcabouço juris-
poupados.
dicional, a adoção da súmula vinculante para
A nova poupança estará dirigida: i) àqueles
as manifestações de máxima instância sobre
setores da economia informal, que exibem
os financiamentos de longo prazo contribuiria
maiores dificuldades em corresponder aos
para mitigar os “riscos jurídicos” embutidos
critérios das análises de crédito promovidas
nos custos dos financiamentos.
pelos agentes financeiros; ii) às famílias que
A legislação que vier a implantar o Sistema
pretendem adquirir um segundo imóvel ou
Nacional da Habitação também deverá visitar
planejar a aquisição de um maior de acordo
os dispositivos do Código Civil e de processo
com seu crescimento; iii) ou mesmo para
civil que interagem com o financiamento
famílias que pretendam assegurar a compra
habitacional, sem ferir o acesso do cidadão à
futura de imóvel.
tutela jurisdicional, de forma a garantir agilida-
de na execução judicial e certeza quando da
b) Certificados de Recebíveis Imobiliários
execução extrajudicial.
Para que os Certificados de Recebíveis Imobi-
A adoção de um sistema de validação de
liários se convertam no instrumento estratégi-
índices também poderá contribuir para mi-
co do novo Sistema, e levantem recursos junto
nimizar os conflitos judiciais decorrentes da
ao mercado de capitais, é necessário primeiro
relação contratual. Por ser de longo prazo, o
garantir que a geração dos novos créditos
financiamento habitacional sempre esteve

74
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
sujeito a inúmeras substituições de indicado- prazos para a aprovação de projetos, a com-
res e a expurgos, que acabaram por provocar patibilização das legislações dos três níveis
questionamentos na justiça. de governo, especialmente a ambiental, e a
Outra medida que poderá ter impacto simplificação de processos e especificações,
significativo na ampliação do mercado é a ao lado da redução de custos cartorários,
revisão da legislação urbana para baratear e igualmente poderão contribuir para aumentar
facilitar a promoção imobiliária. A definição de a eficiência do novo modelo.

Fluxo operacional e estrutura institucional


do Subsistema de Habitação de Mercado

O Subsistema de Habita- na forma atual e nas novas de incorporadores e cons- Os bancos e as compa-
ção de Mercado (SHM) con- modalidades propostas. trutores ou diretamente às nhias hipotecárias, por
sistirá de ação complemen- O subsistema contará com pessoas físicas. sua vez, poderão negociar
tar dos atuais Sistema de um Fundo de Liquidez de Poderão ainda realizar seus créditos com com-
Financiamento Imobiliário Certificados de Recebíveis operações de crédito com panhias securitizadoras,
(SFI) e Sistema Financeiro da Imobiliários (CRI) destinado companhias hipotecárias para as quais, com lastro nos
Habitação (SFH). a assegurar a recompra des- a geração de novos contratos créditos adquiridos, emiti-
O SHM terá como princi- ses papéis junto a investido- de financiamento. Tais opera- rão CRI a serem adquiridos
pal captador de recursos os res privados. Os bancos po- ções deverão ser consideradas pelos bancos e por inves-
bancos múltiplos, por meio derão financiar diretamente no cômputo dos investimentos tidores institucionais e
da caderneta de poupança a produção por intermédio exigidos em habitação. privados.

Política nacional de habitação 75


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Estratégia de implantação
da política e do sistema
nacional de habitação
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Definida e aprovada pelo Conselho das Cida- É IMPORTANTE RESSALTAR QUE VÁRIOS PROGRAMAS
des em suas linhas mestras, a implementação E PROJETOS HABITACIONAIS VIABILIZADOS PELOS
da Política e do Sistema Nacional de Habita- PROCEDIMENTOS ATUAIS ESTÃO EM CURSO NOS TRÊS
ção, deverá ocorrer de forma gradativa, exi- NÍVEIS DE GOVERNO, AÇÕES QUE REQUEREM LONGA
gindo um prazo relativamente longo para que MATURAÇÃO E QUE NÃO PODEM SER INTERROMPIDAS
se dê a implantação de todos os seus compo- OU ALTERADAS RADICALMENTE SEM CAUSAR
nentes e instrumentos. Este processo para se TRANSTORNOS E PARALISAÇÕES INDESEJADAS
completar deverá incluir a criação do Fundo
Nacional de Habitação de Interesse Social e
de fontes estáveis e permanentes de recursos prescindíveis à viabilização da nova Política e
não onerosos, a adesão dos entes federativos, Sistema Nacional de Habitação.
o estabelecimento de garantias jurídicas que Para que estas frentes possam ser abar-
ampliem a captação de recursos no mercado, cadas de maneira abrangente e articulada é
a elaboração do Plano Nacional de Habitação necessário que se estabeleça, como estratégia
e demais planos habitacionais nos vários ní- de implantação, a definição de etapas sucessi-
veis de governo, entre outras medidas indis- vas e complementares, considerando-se, para
pensáveis à consolidação do novo Sistema. tanto, as mudanças recém efetuadas, outras já
É importante ressaltar que vários progra- em curso e algumas ainda requeridas, dividi-
mas e projetos habitacionais viabilizados pe- das conforme a seguir:
los procedimentos atuais estão em curso nos Etapa 1 – 2003/2004, cujos marcos principais
três níveis de governo, ações que requerem são a implantação da nova estrutura institu-
longa maturação e que não podem ser inter- cional, a formulação da Política e Sistema Na-
rompidas ou alteradas radicalmente sem cau- cional de Habitação, configurada num Projeto
sar transtornos e paralisações indesejadas. de Lei, a aprovação pelo Congresso Nacional
O principal objetivo a ser perseguido do Fundo Nacional de Habitação de Interesse
durante o período de transição é aquele de Social, a obtenção de recursos adicionais de
assegurar que, ao seu término, se tenha efe- emergência para possibilitar uma aproximação
tivamente conseguido consumar a plena im- dos programas habitacionais em vigor às dire-
plantação da Política Nacional de Habitação, trizes da PNH. Além disso, foi iniciada em 2003
subordinando todas as ações de governo no a revisão de metas e programas existentes.
setor a um padrão de intervenção voltado à Etapa 2 – 2005, definida pela aprovação do
universalização do acesso à moradia digna marco legal da PNH pelo Congresso Nacional,
por parte de todos os que estejam excluídos pelo início da implantação do SNH com a ade-
ou marginalizados do atendimento, de forma são de estados, Distrito Federal e municípios;
irreversível. da operação do FNHIS; pela adequação de
Nessa perspectiva, para o período de 2004 ações e programas habitacionais, com ga-
a 2006, abrem-se duas frentes simultâneas rantia de continuidade a metas de produção
para a implantação da PNH. Por um lado, e, notadamente, pela elaboração do Plano
se faz necessária a elaboração de respostas Nacional de Habitação, onde estarão conso-
imediatas ao enfrentamento da questão ha- lidadas as estratégias de institucionalização e
bitacional de modo coerente com a PNH. Por as metas de implementação da PNH.
outro, impõe-se o requisito de se adotar as Etapa 3 – 2006, quando se terá consolidado a
medidas institucionais, legais e operativas im- implantação do SNH, através da implementa-

Política nacional de habitação 79


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO ção dos marcos legais constituídos para esse requeridas para o pleno funcionamento da
fim e do alcance das metas consignadas pelo Política Nacional de Habitação e do Sistema
Plano Nacional de Habitação para essa etapa. Financeiro preconizados.
A Etapa 1 iniciou-se no biênio 2003/2004,
com a criação e implantação do Ministério
AÇÕES DE IMPLANTAÇÃO DA POLÍTICA
das Cidades e dos órgãos a ele diretamente
E SISTEMA NACIONAL DE HABITAÇÃO
afetos, bem como a instalação do Conselho
das Cidades e a promoção do acordo em A implantação de um novo desenho institu-
torno da subemenda substitutiva global que cional vem sendo realizada desde o início do
cria o Subsistema e o Fundo Nacional de Ha- atual governo, marcado pela criação e instala-
bitação de Interesse Social e apresentação da ção do Ministério das Cidades e do Conselho
proposta da nova Política e Sistema Nacional das Cidades, realizadas nos anos de 2003 e
de Habitação à sociedade e ao Conselho das 2004. Para que a Política e o Sistema Nacional
Cidades. Houve, também, um conjunto de de Habitação possam ser implementados é
iniciativas destinadas a se obter melhores re- necessário promover ações e medidas de na-
sultados na aplicação dos recursos do FGTS, tureza econômica, institucional e jurídicas.
no financiamento de programas e projetos já
existentes, na destinação e aplicação de recur-
Ações de ordem institucional
sos não-onerosos provenientes do orçamento
da União e outros fundos, e em direção a pro- a) Aprovação do Fundo Nacional de Habita-
gramas e projetos novos, especialmente aque- ção e a convergência de recursos orçamen-
les voltados para o atendimento à população tários da União
de baixa renda e urbanização de áreas degra- No que se refere aos recursos não onerosos
dadas em Regiões Metropolitanas do País. a serem aportados pelo governo Federal, as
Várias outras medidas deverão ser ainda diretrizes da PNH direcionam a sua agregação
tomadas no decurso da Etapa 1 e serão expli- ao FNHIS, cuja institucionalização por lei deve-
citadas a seguir, dentre elas, a revisão da Re- rá ocorrer até o primeiro semestre de 2005.
solução 289 do CCFGTS de modo a direcionar Com a criação e implantação do FNHIS, as
a aplicação dos recursos dos FGTS de forma destinações de recursos não onerosos que até
compatível com os novos marcos da Política então vinham acorrendo a diferentes proje-
Nacional de Habitação. tos, programas e instâncias federativas, tendo
Durante o biênio 2005/2006, caracterizado por origem a execução do OGU e por fonte
como Etapa 2 e Etapa 3, caberá concluir a receitas tributárias da União, passarão a se
proposição e aprovação do conjunto de medi- concentrar nesse Fundo. Dessa forma, o acesso
das legais, bem como implantar o arcabouço aos recursos destinados a subsídios por parte
institucional exigidos pela nova Política e pelo do governo Federal passará a ser promovido
novo Sistema, com destaque para a criação por intermédio de alocações deliberadas no
e início da operação do Fundo Nacional de âmbito do FNHIS, através da prestação de
Habitação de Interesse Social. Neste período, apoio a programas e projetos, preferencial e
deverá ganhar ênfase o estabelecimento de previamente aprovados no âmbito dos esta-
mecanismos de implantação progressiva, no dos, Distrito Federal e municípios, ensejando
âmbito dos estados, Distrito Federal e mu- a realização de transferências prioritariamente
nicípios, das novas condições institucionais fundo a fundo.

80
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
b) Montagem da estrutura institucional do Sis- Distrital e Municipais de Habitação de
tema Nacional de Habitação com a adesão Interesse Social, e a institucionalização de
de estados, Distrito Federal e municípios novos marcos de referência para a realiza-
Com a base institucional do Sistema prati- ção da política habitacional em sintonia e
camente estabelecida em âmbito federal – integração com a PNH;
Ministério das Cidades, Secretaria Nacional de  a constituição de Fundos e a existência de
Habitação, Conselho das Cidades, o Conselho uma dotação orçamentária para a movi-
Gestor do Fundo Nacional de Habitação de mentação de recursos destinados à habita-
Interesse Social, o FNHIS –, trata-se agora de ção, inclusive os originários de transferên-
concentrar esforços para se avançar em dire- cias provenientes do fundo nacional;
ção à integração dos estados, Distrito Federal  a criação de Conselhos com a responsabi-
e municípios ao Sistema, para colocar em prá- lidade de respaldar as deliberações adota-
tica a adesão e formalização de compromissos das, no âmbito dos estados, Distrito Federal
recíprocos entre esses entes federativos e as e municípios, relativas às respectivas
instâncias nacionais do SFH e da PNH. políticas de habitação, de modo a que elas
Como regra, a adesão integral ao SNH deve possam se realizar de forma articulada às
prever o cumprimento de algumas condi- diretrizes estabelecidas pela PNH. Eventual-
ções de ordem institucional, financeira e de mente, poderão ser aproveitadas estruturas
planejamento governamental. No entanto, a já existentes nesses entes da federação, tais
diversidade de situações encontradas no País e como os Conselhos de Desenvolvimento
a necessidade de dar andamento às metas go- Urbano e Habitacional, do Meio Ambiente
vernamentais de aplicação de recursos no setor e outros afins, cujas normas de funciona-
habitacional apontam a conveniência de se es- mento possam ser adaptadas aos requisitos
tabelecer, desde já, regras para uma etapa provi- estabelecidos nos Termos de Adesão, inclu-
sória de adesão, que serão detalhadas adiante. sive no tocante as garantias de participação
da sociedade em níveis de representativi-
c) Termo de Adesão Integral dade e pluralidade adequados às caracte-
A adesão integral ao SNH pressupõe o atendi- rísticas da política pública em questão;
mento simultâneo das seguintes condições:  a criação de uma estrutura institucional,
 a celebração de Termo de Adesão Integral dotada de aparato técnico, responsável
(TAI) à Política e Sistema Nacional de Habi- pelo planejamento e implementação da
tação tendo, de um lado, o ente federado política habitacional;
e, de outro, o Ministério das Cidades, onde  a formulação de Planos Habitacionais, arti-
o primeiro se compromete a acolher e se culados com o Plano Diretor.
orientar pelas diretrizes da Política Nacional
de Desenvolvimento Urbano e de Habi- d) Termo de Adesão Provisório
tação e o segundo a dar apoio necessário No Termo de Adesão Provisório (TAP) – a
para se garantir as respostas aos requisitos rigor um Acordo entre Partes, contemplando
estabelecidos para a Adesão. O apoio a ser a fixação de metas de curto prazo – o ente
dado visa, especialmente, a constituição federado se comprometerá a tomar as iniciati-
nos âmbitos federados (dos estados, Dis- vas legais, institucionais e técnicas necessárias
trito Federal e municípios) dos respectivos a atender os requisitos especificados nos itens
Fundos, a elaboração dos Planos Estaduais, anteriores.

Política nacional de habitação 81


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO  ter uma dotação ou conta específica dirigi- com as diretrizes e desafios colocados pela
da para habitação; PNH, será fundamental para disseminação, no
 ter dado início a processo participativo vol- território, de uma postura e de um entendi-
tado para a constituição do Conselho com mento comuns sobre a questão urbana.
a convocação das entidades representati- Como é impossível para o Ministério es-
vas de todos os segmentos da sociedade tabelecer uma relação direta e indutora de
relacionados com a área; capacitação com os todos municípios do País,
 definir, ainda que provisoriamente, um será necessário formalizar parcerias com agen-
setor específico da administração estadual, tes e atores institucionais dotados de condi-
do Distrito Federal ou municipal voltado ções para suprir as demandas identificadas.
para a elaboração e implementação da po-
lítica de habitação. g) Aprovação e implementação de instrumen-
tos de planejamento: Plano Diretor e Plano
e) Condições especiais para municípios sem de Habitação
capacidade institucional, técnica e financeira A adesão integral dos entes federativos
O Conselho Gestor do FNHIS poderá flexi- (nos âmbitos dos estados, do Distrito Federal,
bilizar para os municípios as condições para de municípios regionalmente agrupados ou
a adesão ao SNH. É oportuno assinalar que o de municípios isoladamente) requer a prévia
Projeto de Lei, que trata da criação do FNHIS, elaboração de Planos Habitacionais Estaduais,
orienta que serão analisadas as características Distritais, Regionais, Intermunicipais e Munici-
territoriais, econômicas, sociais ou demográfi- pais, desenvolvidos sob as premissas estabele-
cas. Isso não impede, porém, que o Conselho cidas pela preocupação de que venham a ser
das Cidades venha a instituir critérios, desde implementados em articulação com os con-
que não os torne discricionários e impeditivos, textos em que são delineados o planejamento
e que se garanta que o acesso dos municípios e a organização do território, notadamente no
aos recursos do Sistema seja universal, uma tocante às diretrizes estipuladas pelos Planos
vez observadas as regras da própria lei que Diretores.
cria o FNHIS e o SHIS. Desde logo, caberá se prever e admitir,
todavia, aquelas situações de municípios que
f) Institucionalização do setor habitacional optem concomitantemente pela não elabora-
Para a implementação dos objetivos da ção de planos habitacionais e pela não adesão
política com o alcance que se requer, é neces- à PNH. Em tais casos, será assegurado que – a
sário o oferecimento de estímulos (notada- partir de deliberação extraordinária do Con-
mente transferência de recursos financeiros a selho Gestor do Fundo – se venha a aceitar
serem aplicados no custeio de programas de que organizações da sociedade possam ser
desenvolvimento institucional) para que os acolhidas como entidades responsáveis pela
entes federados se comprometam e levem a execução de projetos.
termo a estruturação de um setor específico,
no âmbito da administração estadual, do Dis- h) Elaboração do Plano Nacional de Habitação
trito Federal ou municipal. O Ministério das Cidades conduzirá a ela-
O investimento na formação de um corpo boração do Plano Nacional de Habitação em
estável, informado e com capacidade técnica 2005, de forma compartilhada com os esta-
de intervenção, que possa atuar de acordo dos, Distrito Federal e municípios. O Plano

82
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
deverá definir as linhas de ação e respectivas tuições e agentes sociais afetos ao setor ha-
fontes de recursos, propor metas de atendi- bitacional, para discutir as tendências e diag-
mento a médio e longo prazo, programas re- nosticar os principais problemas habitacionais
gionalizados de intervenção, áreas prioritárias brasileiros, com vistas a fornecer subsídios
para alocação de recursos e cenários quantita- para a formulação de políticas e programas
tivos/financeiros que orientem os investimen- habitacionais mais adequados ao enfrenta-
tos, as aplicações e estabeleçam critérios para mento do déficit habitacional e à urbanização
a distribuição regional de recursos. e regularização de assentamentos precários,
No processo de elaboração do Plano Na- agindo no sentido de reduzir as desigualda-
cional de Habitação deverão ser estruturados des sociais e urbanas.
e debatidos, no Conselho das Cidades e junto Para o alcance dos objetivos pretendidos, a
aos entes federados, os mecanismos para a implementação do SIMAHAB deve respeitar as
formulação dos Planos de Habitação Estadu- seguintes estratégias:
ais, Municipais e do Distrito Federal.  garantir a sua articulação com a política

definida pelo governo Federal para a área


i) Instituição do Sistema de Informação, Ava- de informações, com a Política de Informa-
liação e Monitoramento da Habitação ção das Cidades (PIC) e o Sistema Nacional
Embora a questão habitacional deva ser de Informações das Cidades (SNIC), estabe-
sempre analisada de forma integrada dentro lecendo convênios de cooperação com os
do escopo de uma Política de Desenvolvi- principais órgãos e instituições envolvidos
mento Urbano mais ampla, as informações com o tema habitacional, utilizando a capa-
e indicadores relativos ao setor habitacional, cidade instalada e o conhecimento técnico
merecem uma abordagem própria pela sua já acumulado;
complexidade e pela magnitude das neces-  debater a política de informações no âmbito

sidades habitacionais ainda não satisfeitas, do Ministério das Cidades, governo Fede-
especialmente aquelas relacionadas com a ral, estados, municípios e instituições que
população urbana residente em assentamen- atuam com informações e programas habi-
tos precários e áreas de moradia informal. tacionais, promovendo consultas e eventos
Neste sentido, a Política Nacional de Ha- que estimulem a adesão ao sistema;
bitação tem como um de seus eixos estraté-  utilizar o espaço do Conselho das Cidades

gicos a construção e a consolidação de um como fórum privilegiado para a articulação


Sistema de Informação, Monitoramento e com os parceiros da sociedade civil;
Avaliação da Habitação (SIMAHAB), que será  desenvolver esforços para construção de

parte integrante do Sistema Nacional de Infor- capacidades técnicas e administrativas (no


mações das Cidades (SNIC), no âmbito geral Ministério das Cidades e nos níveis locais) e
da Política de Informações (PIC) do Ministério a privilegiar a mudança de escala no trata-
das Cidades. mento e disponibilização de informações,
A implantação do SIMAHAB tem como refletindo a necessidade dos administra-
principal desafio a produção, sistematização dores urbanos disporem de informação na
e validação das informações e indicadores escala intra-municipal;
geo-referenciados sobre o setor habitacional  construir progressivamente o sistema,

em escala federal, estadual e municipal que estabelecendo metas anuais, que podem
possam ser utilizados pelo conjunto de insti- ser revistas consoante o andamento dos

Política nacional de habitação 83


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO programas e ações, considerando os recur- AÇÕES NECESSÁRIAS:
sos disponíveis, os projetos de cooperação  participar das deliberações do Conselho
com organismos internacionais e o apoio Monetário Nacional (CMN), quando este
da rede de parceiros; vier a tratar de matéria relativa ao desen-
 realizar a caracterização socioeconômica dos volvimento urbano e às políticas setoriais
grupos populacionais a serem beneficiários de habitação, saneamento, transporte e
do atendimento, segundo indicadores multi- planejamento territorial. Conseqüentemen-
dimensionais, constituindo-se nas “linhas de te, deverá ser assegurada ao Ministério das
base” da Política e respectivos programas; Cidades participação na Comissão Técnica
 avaliar os resultados e impactos dos pro- da Moeda e do Crédito (COMOC), que fun-
gramas e projetos nos seus aspectos socio- ciona como órgão de assessoramento ao
econômicos, de desenvolvimento urbano e Conselho Monetário Nacional;
ambiental e outros aspectos relevantes;  promover alteração no Decreto-Lei n 2.291,
 avaliar a efetividade da Política tendo como de 21 de novembro de 1986, e na estrutu-
base a resposta obtida no processo de ade- ra regimental do Ministério das Cidades,
são ao Sistema e a escala relativa das so- de forma a dotá-lo da competência para
luções empreendidas diante do problema definir, fiscalizar e imputar penalidades aos
enfrentado; agentes do SNH de natureza não financeira,
 avaliar os resultados em termos qualitativos continuando a cargo do CMN e do BACEN
relativos aos projetos implementados e à somente as atribuições inerentes aos agen-
satisfação da população atendida; e tes financeiros integrantes do SBPE. Para
 avaliar as mudanças na qualidade de cons- tanto, o Ministério das Cidades deverá con-
trução e no custo da moradia. tar com departamento específico e quadro
de funcionários próprio especializado.
j) Regulação e fiscalização dos agentes do
Sistema Financeiro da Habitação AÇÕES RELATIVAS À MOBILIZAÇÃO DE RECURSOS
Considerando a estreita relação das deci-
sões do Conselho Monetário Nacional (CMN) a) Recursos do âmbito federal
sobre a execução da política urbana em seus Tendo em conta os objetivos de curtíssimo
vários aspectos, e que a viabilização das polí- prazo do governo federal, de imediatamente
ticas e planos do Ministério das Cidades está se promover ações voltadas ao atendimento a
vinculada às suas decisões em relação aos fi- famílias de mais baixa renda, já em 2003/2004,
nanciamentos, é necessário que se estabeleça foram adotadas medidas, no tocante aos
interação entre Ministério e Conselho Mone- investimentos habitacionais, no sentido de
tário nas discussões de temas relacionados ao focalizar a aplicação dos recursos disponíveis
desenvolvimento urbano, em especial, o Sis- das diversas fontes, especialmente os geridos
tema Financeiro da Habitação (SFH), o Sistema pelo governo federal, para esse segmento da
Financeiro de Saneamento (SFS), o Sistema de população, bem como buscou-se criar novos
Financiamento Imobiliário (SFI) e outros exis- programas capazes de otimizar e reunir dife-
tentes ou que vierem a ser criados, buscando, rentes fontes de recursos.
também, a concretização das deliberações do Ainda em 2003, foi criado o Programa Es-
Conselho Nacional das Cidades. pecial de Habitação Popular (PEHP) visando
o estabelecimento de parceria com estados,

84
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Distrito Federal e municípios para apoiar, princi- que permitiram, especialmente, que a tota-
palmente, o desenvolvimento de projetos es- lidade de seus recursos fosse destinada ao
peciais. O Programa destina-se a ações voltadas atendimento da faixa de renda até 03 (três)
para a construção ou aquisição de unidades salários mínimos. Foram, ainda, promovidas as
habitacionais e lotes urbanizados, aquisição de seguintes alterações:
materiais de construção, urbanização de assen-  distribuição de recursos entre as unidades

tamentos precários e requalificação urbana. To- da Federação de acordo com o déficit habi-
davia, não foi viabilizada dotação orçamentária tacional;
específica para o Programa, sendo executado  revisão dos limites operacionais;

somente valores consignados a título de cré-  participação, nos leilões de recursos, de

dito suplementar no Programa Morar Melhor todos os Agentes Financeiros do SFH;


- Ação “Apoio à Habitação Popular”.  introdução da modelagem denominada

Outra medida empreendida foi a criação “parcelamento”, alternativamente ao fi-


do Programa Crédito Solidário, em 2004, las- nanciamento. Trata-se de uma operação
treado com recursos do Fundo de Desenvolvi- caracterizada, no mínimo, pelo aporte de
mento Social (FDS), de igual forma, voltado ao recursos financeiros, bens ou serviços pro-
atendimento das necessidades habitacionais venientes de órgãos e entidades responsá-
de famílias de baixa renda organizadas em veis pela promoção dos empreendimentos
cooperativas e associações, cujas condições necessários à composição do pagamento
garantem um financiamento com taxa de do preço de imóvel residencial, passíveis de
juro zero. As disponibilidades existentes nesse retorno, parcial ou integral, pelos beneficiá-
Fundo, que serão utilizadas pelo Programa, rios finais das operações.
estavam disponíveis há mais de oito anos.
O Programa de Arrendamento Residen- b) Recursos de contrapartida no âmbito de
cial (PAR), gerido com recursos do Fundo de estados, Distrito Federal e municípios
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e do Os recursos direcionados à habitação de
Fundo de Arrendamento Residencial (FAR), origem estadual, do Distrito Federal e munici-
destinado ao atendimento habitacional, por pal permitirão que se amplie a capacidade de
meio de arrendamento, das famílias com ren- investimentos do SNH. Como regra, em cada
da até seis salários mínimos, dispunha de re- Termo de Adesão, através do qual a União irá
cursos para aplicação em novos investimentos transferir recursos do FNHIS para os demais
somente até o final do ano de 2003. Por meio níveis de governo, ficará condicionado o
da edição da Medida Provisória no 150, de 16 oferecimento de contrapartida do respectivo
de dezembro de 2003, transformada na Lei no ente federativo, nas condições estabelecidas
10.859, de 14 de abril de 2004, foi garantida pelo Conselho Gestor do Fundo e nos termos
a sua continuidade e, por meio do Decreto da Lei de Responsabilidade Fiscal.16
4.918, de 16 de dezembro de 2003, definido Os entes federados poderão apresentar
o limite de R$ 1 bilhão para os investimentos contrapartidas por meio de dotação orçamen-
em 2004. tária própria, bens imóveis urbanos ou
O Programa de Subsídio à Habitação de
Interesse Social (PSH), gerido com recursos 16Lei complementar n. 101, de 4 de maio de 2000,
orçamentários, também passou por uma que estabelece normas de finanças públicas volta-
ampla revisão das suas diretrizes de aplicação das para a responsabilidade na gestão fiscal.

Política nacional de habitação 85


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO PRIORIZAÇÃO NO ATENDIMENTO À POPULAÇÃO população com renda superior a 17 salários
DE BAIXA RENDA, PROGRESSIVA REDUÇÃO DO mínimos, com reduções graduais a partir
ATENDIMENTO À POPULAÇÃO QUE PODE SER de 2005 para concentrar, até 2008, o aten-
ATENDIDA POR FINANCIAMENTO DE MERCADO, dimento apenas para famílias com renda
REDUÇÃO DOS TETOS MÁXIMOS DE FINANCIAMENTO mensal de até 10 salários mínimos;
PARA AMPLIAR O ATENDIMENTO, UTILIZAÇÃO DOS  distribuição dos recursos por unidade da
EXCEDENTES NÃO EXIGÍVEIS PARA A COBERTURA
federação levando em conta a diversidade
regional quanto ao déficit habitacional etc.
DE SUBSÍDIOS, ENTENDIDOS COMO “DESCONTOS”
e os critérios de estratificação da popula-
CONCEDIDOS ÀS FAIXAS DE RENDA MAIS BAIXAS E
ção demandante;
COMO ESTÍMULOS À PRODUÇÃO E À GERAÇÃO DE
 garantia de recursos para se fazer face ao
EMPREGOS
desconto, oriundos do próprio FGTS17 e
serviços, desde que vinculados aos respecti- equivalentes a 50% das receitas com aplica-
vos empreendimentos habitacionais realiza- ções financeiras que excederem à remune-
dos no âmbito dos programas do SHIS. ração da TR + 6% aa;
 redirecionamento gradual dos recursos
c) Revisão da Resolução 289 do Conselho para a faixa de menor capacidade de pa-
Curador do Fundo de Garantia por Tempo gamento que se dará na medida em que
de Serviço se ampliem as operações para o mercado
A revisão da Resolução no 289, que define com novas fontes de recursos, a exemplo
as diretrizes para a aplicação dos recursos do das que já foram adotadas nos últimos me-
FGTS, é indispensável para viabilizar a imple- ses, e de outras mais abrangentes;
mentação da Política e Sistema Nacional de  como forma de se dimensionar o volume
Habitação, para que se garanta uma gradual de recursos necessários para concessão de
mudança no perfil da população atendida pe- descontos direcionados à população de
los programas que utilizam recursos do FGTS, menor renda, observado o perfil do déficit,
na perspectiva de ajustá-los aos pressupostos deverão ser feitas simulações a partir da
da PNH. Ou seja: priorização no atendimento à utilização dos custos regionais de produ-
população de baixa renda, progressiva redução ção de uma habitação nova, a serem le-
do atendimento à população que pode ser vantados em conjunto pelo Ministério das
atendida por financiamento de mercado, redu- Cidades, CEF e CBIC.
ção dos tetos máximos de financiamento para
ampliar o atendimento, utilização dos exceden- A implementação de operações lastreadas
tes não exigíveis para a cobertura de subsídios, em recursos do FNHIS, com a conseqüente
entendidos como “descontos” concedidos às participação de recursos orçamentários prove-
faixas de renda mais baixas e como estímulos à nientes das três esferas de governo, associada
produção e à geração de empregos. a processos de construção que incorporem a
São propostas as seguintes alterações bási- participação do beneficiário nas obras e ser-
cas na Resolução 289, com validade a partir de viços (mutirão, autoconstrução e autogestão),
janeiro de 2005:
 redução gradual da amplitude do uni-
17Respeitando as condições de equilíbrio do FGTS
verso atendido com recursos da área de e as deliberações do Conselho Curador do Fundo
habitação popular, que hoje se estende à de Garantia por Tempo de Serviço – CCFGTS.

86
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
reduzirão, progressivamente, o volume de re- em andamento previstos no PPA 2004-2007,
cursos destinados pelo FGTS para descontos. relacionados com a urbanização de assen-
tamentos precários (Pró-Moradia, Melhoria
das Condições de Habitabilidade, Programa
REVISÃO DE PROGRAMAS E LINHAS
Habitar Brasil BID (HBB), PAT-Prosanear, Apoio
DE FINANCIAMENTO
a Implantação de Projetos Integrados de Sa-
Contempla ações que visam consolidar revi- neamento Ambiental, Regularização Fundiária,
sões já introduzidas em programas e linhas Apoio a Prevenção e a Erradicação de Áreas
de financiamento, bem como apresentar de Risco) aos princípios e diretrizes definidas
sugestões e diretrizes para criação de novas no âmbito da PNH.
linhas de ação, tendo em vista ampliar o aten- O processo de adequação dos programas
dimento a todos os segmentos da população já foi iniciado a exemplo do programa Habi-
em suas necessidades e, especialmente, à po- tar-Brasil-BID-HBB que em 2003/2004 teve
pulação de baixa renda. suas metas financeiras revistas e pactuadas
junto ao Banco Interamericano de Desenvol-
vimento (BID) e seu prazo prorrogado para
Integração urbana de assentamentos
março de 2006. O HBB revelou-se um pro-
precários
grama com forte capacidade de indução dos
Este componente da PNH deve abranger pro- municípios à participação, atuando inclusive
gramas e ações diversos de acordo com as in- em municípios com pouca experiência nos
tervenções demandadas pelo conjunto de ti- dois componentes deste programa: o Sub-
pologias de assentamentos precários de baixa programa de Desenvolvimento Institucional
renda – favelas e assemelhados loteamentos (DI) e o Subprograma de Urbanização de
irregulares e clandestinos, cortiços, entre ou- Assentamentos Subnormais (UAS)18. A ava-
tras –, conforme seus níveis de precariedade e liação das experiências obtidas nos projetos
tendo como referência um padrão mínimo de em desenvolvimento servirá de base para a
intervenção a ser definido, de acordo com as elaboração de um programa mais amplo e de
especificidades regionais e locais. Isto significa caráter nacional. Além disso, há uma proposta
que no curto prazo deverá ser desenvolvida do governo federal em discussão junto aos
uma caracterização mais precisa desse univer- atores nacionais e internacionais de excluir da
so que oriente o planejamento das interven- meta do superávit primário os investimentos
ções e a melhor distribuição de recursos. em infra-estrutura, saneamento e habitação
O componente de Integração Urbana de de interesse social, que se aprovado dará novo
Assentamentos Precários, por envolver várias fôlego ao desenvolvimento de programas que
dimensões – regularização fundiária, urbanís- objetivem a integração urbana de assenta-
tica, intervenção física-ambiental, melhorias mentos precários.
habitacionais, trabalho social –, exige a inte- Além dessas, adequações para viabilizar
gração de programas e ações nos três níveis a integração urbana dos assentamentos
de governo, articulando recursos das várias
fontes no planejamento das intervenções no
18A síntese da avaliação do programa HBB esta
território e unificando a gestão na implemen-
inserida no Caderno que trata especificamente do
tação das ações. Dessa forma, não se pode componente da Integração Urbana de Assenta-
prescindir de adequar os programas e ações mentos Precários.

Política nacional de habitação 87


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO precários com as áreas já consolidadas da amplitude nacional, com a institucionalização
cidade, é imprescindível a articulação entre a do FNHIS, os recursos do OGU destinados a
questão urbana e habitacional com aqueles este tipo de intervenção, que só pode ser re-
ligados à área social, notadamente no que se alizada pelo setor público, deverão estar con-
refere ao desenvolvimento de melhores condi- centrados no Fundo que, segundo regras a
ções socioeconômicas das famílias envolvidas serem estabelecidas, poderão ser repassados
e, de modo especial, às ações associadas ao e articulados aos Fundos municipais, estadu-
desenvolvimento comunitário, especialmente ais e do Distrito Federal. Todavia, a retomada
relacionadas às etapas de pós-ocupação das da concessão de financiamento com recursos
áreas que receberam intervenções de urba- do FGTS ao setor público, com capacidade
nização. Deve-se ressaltar, também, a impor- de assumir dívida, é fator fundamental, para
tância do trabalho de gestão junto aos demais se dar maior escala, pois programas como o
órgãos do executivo federal e das instâncias Pró-Moradia, que dependem desta excepcio-
dos demais níveis de governo responsáveis nalização das restrições de crédito ao setor
pela regulação das tarifas públicas de serviços público, poderiam apresentar uma execução
básicos, no sentido de equacionar a adequada em volume mais expressivo condizente com
sustentabilidade das famílias beneficiadas para a crescente demanda identificada para esta
que tenham condições dignas de assumir o linha programática.
pagamento destas tarifas referentes aos servi-
ços de infra-estrutura instalados nessas áreas.
Programas e linhas de financiamento
Outro objetivo a ser buscado é garantir
para provisão habitacional
maior articulação entre os programas e as
ações de integração urbana de assentamentos Com base nas diretrizes discutidas no âm-
precários com as ações destinadas ao finan- bito desta PNH, os programas e produtos
ciamento individual para o auto-empreendi- habitacionais vigentes, implementados com
mento da casa própria, que já conta com pro- recursos de diversas fontes a partir de meados
grama específico, lembrando que para o êxito do ano de 2003, vêm sendo objeto de revisão
desta articulação, o município deve desempe- normativa.
nhar papel ativo. Desse modo, os programas Assim sendo, e considerando que o aten-
de recuperação e inserção de áreas precárias dimento habitacional deverá abranger a um
– traduzidos pela instalação dos serviços pú- amplo conjunto de segmentos sociais, de
blicos básicos de infra-estrutura, na melhoria acordo com suas necessidades, capacidade
das condições de circulação e acesso, na dre- de pagamento e custo das fontes de recursos,
nagem e proteção a riscos, na regularização apresenta-se a seguir a consolidação dessas
fundiária e urbanística e no trabalho social revisões, bem como as ações já identificadas
de desenvolvimento comunitário, durante a como necessárias a serem implementadas nas
após a ocupação – encontrarão continuidade formas de acesso à moradia:
na melhoria das unidades habitacionais igual-
mente precárias que se encontram assentadas
nessas áreas, o que beneficiará as famílias que I – Programas e linhas de financiamento
estão nos Grupos I e II. destinados à aquisição de imóveis usados
Quanto à questão da sustentação financei- e reforma
ra de programas e ações desse porte e com A concessão de financiamento para aquisição

88
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
de imóveis usados e reforma requer uma re- atomizada e fragmentada, garantindo resul-
visão de caráter normativo, para torná-la mais tados objetivos no enfrentamento do déficit,
aderente aos objetivos da Política Nacional de compatível com o investimento e a abrangên-
Habitação, sobretudo como um instrumento cia deste programa.
capaz de produzir resultados mais eficazes no Assim, a transformação desta modalidade
âmbito dos programas que atendem a reabili- e de outras vinculadas ao financiamento de
tação de áreas urbanas. material de construção deve ser acompanha-
Além disso, poderá exercer um papel estra- da de alterações no sentido de incorporar a
tégico para promover uma maior ocupação assistência técnica como um requisito indis-
do estoque de domicílios vagos que atinge pensável para a contratação, objetivando as-
números muito elevados, notadamente nas segurar que os recursos sejam bem aplicados,
capitais das regiões Sudeste e Sul que têm e garantir que a qualidade alcançada, tanto
concentrado porcentagens sempre muito durante o processo de construção quanto no
elevadas de recursos, mas que, contraditoria- produto final obtido, seja plenamente satis-
mente, têm sofrido um acréscimo exagerado fatória diante das especificações construtivas
no número de domicílios vagos. (projeto, processo construtivo, materiais etc.).
Neste sentido, a articulação entre as in-
tervenções de urbanização de áreas ou de
II – Programas e linhas de financiamento implantação de lotes urbanizados realizadas
a pessoas físicas, para aquisição ou pelo poder público municipal e a concessão
produção de imóveis novos e lotes de crédito ao beneficiário final para aquisição
urbanizados de material, acompanhada de assistência
a) Financiamento a pessoas físicas técnica, seria muito adequada, independente-
O financiamento para aquisição ou produ- mente da fonte que viesse a financiar a inter-
ção de unidades isoladas, a pessoas físicas, venção. Este tipo de ação, que se caracteriza
deverá estar voltado ao atendimento da de- pela concentração espacial na concessão
manda enquadrada nos Grupos II, III e IV, onde financiamento, tem ainda a vantagem de ba-
se alocariam recursos do FGTS, do FAT, do ratear e facilitar o fornecimento da assistência
SBPE e outros do mercado. técnica e a capacitação para a produção.
A modalidade Carta de Crédito Individual Também configura-se como o mais ade-
- Material de Construção com recursos do quado para apoiar o desenvolvimento de
FGTS que, por meio da concessão de crédito projetos voltados para melhorias da moradia
para a compra de materiais de construção, rural, neste caso também articulados com a
vem promovendo, além da reforma de imó- qualificação do habitat rural. Iniciativas dessa
veis, a construção de novas unidades, é um natureza dependerão, para o seu êxito, de
programa que apresenta extrema aderência uma forte presença do poder público local,
ao perfil do déficit e aos objetivos da PNH. seja como promotor do empreendimento,
Em que pese a revisão das diretrizes de apli- seja com vistas à mobilização e fornecimento
cação desta modalidade estabelecerem o de recursos destinados à assistência técnica.
direcionamento de 100% dos recursos para O programa Carta de Crédito Individual, por
financiamento a famílias na faixa de renda até meio da Resolução no 448/04 do CCFGTS, pas-
05 salários mínimos, é necessário ampliar o sou a permitir a aplicação de recursos em ope-
controle das aplicações que ocorrem de forma rações de produção de imóveis em áreas rurais.

Política nacional de habitação 89


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO b) Programas destinados ao financiamento da O PODER PÚBLICO MUNICIPAL, ESTADUAL OU DO
demanda organizada DISTRITO FEDERAL TEM UM PAPEL ESSENCIAL COMO
O Programa Crédito Solidário, linha de PARCEIRO, OBJETIVANDO, DENTRE OUTRAS, A
financiamento criada em 2004 com recursos REDUÇÃO DE CUSTOS E CONSEQÜENTE FACILITAÇÃO
oriundos do FDS, incorpora, além dos me- DO ACESSO A POPULAÇÃO DE BAIXA RENDA
canismos de subsídios já praticados, a conta
garantia que fornece o aval para possibilitar destinado ao atendimento da demanda or-
o acesso ao crédito de maior contingente do ganizada, sofreu alterações normativas, no
segmento de baixa renda, organizado por ano de 2004, visando ampliar o atendimento
meio de cooperativas habitacionais e asso- da população de baixa renda, mais especi-
ciações comunitárias, incentivando a parceria ficamente a famílias com renda mensal até
com o setor público local. Nesta perspectiva, R$ 1.560,00 (6 salários mínimos), por meio de
entende-se que o poder público municipal, medidas que influenciam diretamente os cus-
estadual ou do Distrito Federal tem um papel tos financeiros ao tomador do crédito. Assim,
essencial como parceiro, objetivando, dentre esta nova formatação contempla a redução
outras, a redução de custos e conseqüente dos encargos referentes à remuneração dos
facilitação do acesso a população de baixa Agentes Financeiros (taxa de administração e
renda. diferencial de juros do financiamento).
O desafio nesta etapa, além de superar as Ainda no âmbito do Programa Carta de
barreiras burocráticas, é buscar a ampliação Crédito Associativo, foi criada a modalidade
desta linha de ação através de alocação de “Reabilitação Urbana” que objetiva a aqui-
novos recursos que possibilitem um salto de sição de imóveis usados, conjugada com a
escala na produção habitacional, incorporan- execução de obras e serviços voltados à recu-
do novos mecanismos e atores ao processo, peração e ocupação para fins habitacionais,
objetivando a redução de custos e ampliação admitidas ainda obras e serviços necessários
da produção. Dentre essas medidas desta- à modificação de uso. Os projetos apresenta-
cam-se: a redução de custos financeiros e dos no âmbito da modalidade “Reabilitação
administrativos, a renúncia fiscal de impostos Urbana” deverão estar comprovadamente in-
oriundos do incremento da produção, o in- seridos em planos municipais de reabilitação
centivo à participação do setor público como de áreas urbanas dotadas de infra-estrutura,
agente promotor e parceiro de entidades e equipamentos e serviços públicos.
cooperativas, bem como o estímulo à partici- Além disso, foi formatado o Programa
pação do setor privado no atendimento a esta de Habitação Rural, articulando recursos
demanda adicional. de diversas fontes, buscando atender aos
Cabe destacar que o ganho de escala na segmentos vinculados à agricultura familiar,
produção pretendido irá gerar forte impacto organizados através do Movimento dos Sem
na cadeia produtiva no segmento habitacional Terra (MST), do Movimento dos Pequenos
da construção civil, permitindo acelerar o pro- Agricultores (MPA) e organizações sindicais de
cesso de recuperação do setor, contrapondo- trabalhadores rurais. Essas entidades passaram
se a significativa redução da produção deste a participar como proponentes e gestoras de
segmento ocorrida nos últimos dois anos. projetos no âmbito de diversos programas,
O Programa Carta de Crédito Associativo, a exemplo do Programa de Subsídio Habita-
gerido com recursos do FGTS e igualmente cional (PSH), onde inclusive abriu-se espaço

90
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
para as Cooperativas de Crédito Rural da Agri- vistas a melhor responder às duas questões
cultura Familiar participarem como agentes centrais tratadas na Política Nacional de Habi-
financeiros; no Programa de Crédito Solidário tação: a provisão habitacional e a urbanização
(PCS), onde a demanda rural equivale à cerca de assentamentos precários. Foram estrutu-
de 18% da demanda atendida pelo programa; radas duas principais ações: uma voltada à
no FGTS através da supressão do limite or- melhoria das condições de habitabilidade de
çamentário de investimento para a área rural assentamentos precários e a outra direcionada
e da formatação de modalidade apropriada à construção de unidades habitacionais.
a esse segmento, viabilizando a participação No caso do programa de financiamento
das entidades rurais como agente associativo. ao setor público, o Pró-moradia, em 2004, foi
Nesta etapa de implantação foram ou estão autorizado, pelo Conselho Monetário Nacio-
em processo de atendimento cerca de 31.000 nal, flexibilização para a contratação de R$61
famílias. milhões para atendimento de estados e mu-
Como subcomponente do Programa de nicípios em situação de emergência ou cala-
Habitação Rural foi segmentado o atendimen- midade pública, formalmente reconhecidos
to às etnias índios e quilombolas, numa ação pelo governo Federal, sendo aprovado pelo
articulada com os órgãos federais setoriais, Conselho Curador do FGTS redução de con-
a exemplo da Fundação Nacional do Índio trapartida e taxa de juros, para estes casos.
(Funai), da Secretaria Especial de Políticas de
Promoção da Igualdade Racial (Seppir) e da d) Programas e linhas de financiamento ao
Fundação Nacional de Saúde (Funasa), com setor privado
a parceria de instâncias locais, tendo sido Os programas voltados ao financiamento
atendido cerca de 1.800 famílias, a exemplo do setor privado estarão direcionados ao
da comunidade quilombolas dos Kalungas atendimento da demanda enquadrada nos
em Goiás, com 1200 unidades habitacionais, e Grupos III e IV, onde se alocam recursos do
da comunidade Guarani-Kaiowá de Dourados FGTS, do SBPE, do SFI e outros do mercado,
–MS com 400 unidades habitacionais. potencializados pela recente promulgação
da Lei no 10.931/04, que visa aumentar a
c) Programas e linhas de financiamento e de segurança jurídica dos contratos, associada
repasse ao setor público ao mecanismo propiciado pela resolução do
Por ser o principal responsável pelo atendi- Conselho Monetário Nacional, que permite a
mento à população de baixa renda (Grupo I), significativa ampliação de recursos para finan-
o setor público municipal, distrital ou estadu- ciamento.
al, assim como as Companhias de Habitação Diante da necessidade de otimização
(COHAB) teriam um papel fundamental na dos recursos públicos e atendimento da de-
organização da demanda e na concessão de manda onde se concentra o déficit, deverão
subsídios adicionais oriundos dos respectivos ser concebidas e fomentadas novas formas
Fundos Municipais, do Distrito Federal e Esta- de parceria com o setor privado visando ao
duais, que poderiam ampliar o atendimento atendimento da população de mais baixa
aos segmentos de renda mais baixa. renda. Neste segmento de demanda, onde é
Novo desenho foi estabelecido para ope- preponderante a presença do setor público,
ração dos programas lastreados com recursos as parcerias público-privadas, na implemen-
orçamentários a partir do PPA 2004/2007, com tação de projetos habitacionais estruturados,

Política nacional de habitação 91


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO contribuirão, ainda, para o aprimoramento da menor valor de aquisição das unidades e
eficiência na aplicação de recursos públicos. integração ao programa de reabilitação de
No decorrer do ano de 2003, foram pro- centros urbanos;
movidas alterações no Programa de Apoio a  prerrogativa para que as associações com
Produção, com recursos do FGTS, por meio fins habitacionais apresentem à CEF, de-
da Resolução 429/04, do CCFGTS, que propi- manda de arrendatários e propostas de
ciaram o financiamento de novas unidades, a empreendimentos;
pessoas físicas, até o limite do saldo devedor  para projetos com a especificação técnica
da empresa construtora tomadora dos recur- mínima e a destinação das unidades para
sos, e a redução de 50% para 30% da exigên- famílias com renda até quatro salários mí-
cia de comercialização prévia das unidades a nimos, a taxa de arrendamento é fixada em
serem produzidas no âmbito do Programa. 0,5% do valor de aquisição das unidades
habitacionais, sendo que nos projetos para
faixa de renda acima de quatro e até seis
Programa de Arrendamento
salários mínimos a referida taxa é calculada
Residencial
pelo percentual 0,7%.
Durante 2003 e início de 2004, o Programa de
Arrendamento Residencial (PAR) foi objeto de Neste sentido, o PAR será mantido no seu
revisões de modo a que melhor respondesse novo formato, buscando-se aprofundar, no
às diretrizes da Política Nacional de Habitação, que ainda eventualmente couber, a revisão já
em particular o atendimento à população de iniciada (acima citadas), bem como deverão
renda mais baixa. Para tanto, novas diretri- ser promovidos estudos relativos às seguintes
zes de aplicação dos recursos no âmbito do questões:
Programa foram implementadas, a partir da  promover incentivos à recuperação de

publicação por este Ministério, da Portaria no edifícios antigos, desde que localizados em
231, de 04 de junho de 2004, entre as quais áreas consideradas adequadas pelo poder
destacamos: público municipal, avaliando-se, inclusive, a
 adoção de especificações técnicas míni- possibilidade de operações de compra de
mas, regionalizadas, identificando as carac- edifícios desocupados nas áreas centrais;
terísticas locais no que diz respeito, entre  favorecer o envolvimento, no delineamento

outras, à tipologia das unidades habitacio- e execução dos projetos, de entidades or-
nais, à dotação de infra-estrutura interna e ganizadoras, associações e outros organis-
equipamentos comunitários, propiciando mos da sociedade civil organizada, desde
uma leitura mais apropriada das necessida- que legalmente estruturados, assim como
des regionais; a participação de escritórios de assessoria
 inserção das Companhia de Habitação técnica que atuem junto a estas associa-
Popular como proponentes à execução de ções no decorrer da implantação dos pro-
projetos de empreendimentos no âmbito gramas; e
do Programa;  envolver e incentivar a participação das

 estabelecimento de critérios de seleção empresas no processo de recuperação de


de projetos, para fins de contratação, que imóveis, através, inclusive, do oferecimento
contemplem maior contrapartida do se- de estímulos à sua capacitação.
tor público, menor taxa de condomínios,

92
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Qualidade e produtividade métodos e de ferramentas de gestão, com
da produção habitacional vistas a uma elevação do desempenho sis-
têmico da cadeia produtiva;
O Programa Brasileiro da Qualidade e Produtivi-
 induzir, por meio da melhoria da qualidade,
dade do Habitat (PBQP-H) visa contribuir para o
aumento da produtividade e disseminação
aumento da produtividade e competitividade
de informações junto à cadeia produtiva
do setor da construção civil, atuando em par-
e consumidor final, o estabelecimento de
ceira com o setor privado e entidades do setor
relações de consumo mais éticas e eco-
público. O objetivo final é aumentar as condi-
nomicamente adequadas, pautadas pela
ções de acesso à moradia, por meio da redução
existência de referenciais normativos da
do custo final das unidades sem perda de qua-
qualidade da construção habitacional;
lidade - principal responsável pela deterioração
 garantir a implementação do Sistema Na-
precoce das moradias, no País.
cional de Avaliações Técnicas (SINAT), objeti-
Após 6 anos do início da implementação,
vando estabelecer referenciais para a avalia-
foi concluído um ciclo importante do progra-
ção técnica e de desempenho de produtos,
ma, com a sensibilização e adesão dos esta-
materiais e componentes inovadores;
dos, além da aprovação e funcionamento de
 incentivar a elaboração, revisão e adoção
26 (vinte e seis) Programas Setoriais da Quali-
de normas técnicas como referencial para
dade (PSQ) de materiais de construção.
a produção de materiais de construção e
A implementação de ações de melhoria de
execução de serviços em conformidade;
qualidade e produtividade da produção habi-
 elevar a produtividade sistêmica da cadeia
tacional exige um compromisso por parte de
produtiva da construção civil, com o incre-
todos os agentes envolvidos no processo de
mento dos indicadores de conformidade
produção habitacional, cujo funcionamento
dos materiais e a ampliação dos atuais Pro-
ocorre de forma sistêmica com a participação
gramas Setoriais da Qualidade (PSQ), além
do poder público, setor privado e sociedade
da instituição de Programas Intersetoriais
civil organizada, onde as seguintes estratégias
da Qualidade visando a integração dos
deverão ser estabelecidas:
existentes;
 propor ações que objetivem a criação e
 consolidar e ampliar parcerias institucio-
implantação de mecanismos de fomento à
nais do Programa Brasileiro de Qualidade
pesquisa, modernização tecnológica, orga-
e Produtividade do Habitat (PBQP-B), ob-
nizacional e gerencial do setor da constru-
jetivando incluir os governos municipais,
ção habitacional que minimizem a situação
institutos de pesquisa, INMETRO e outros,
atual;
como parte da estratégia de aproximar os
 garantir que a assessoria técnica ocorra tan-
benefícios do Programa do cidadão;
to em programas de integração urbana de
 exercer o poder de compra do poder pú-
assentamentos precários, quanto na reabi-
blico e sua capacidade de crédito, para fa-
litação de imóveis e na produção de novas
vorecer ações que induzam à produção em
moradias;
conformidade e à melhoria da qualidade
 estimular maior integração da cadeia pro-
dos sistemas de gestão dos segmentos do
dutiva, considerando a lógica de subsiste-
setor da construção civil;
mas integrados e a necessidade de adoção
 fortalecer a articulação institucional com en-
de novas tecnologias de organização, de
tidades de proteção dos direitos do

Política nacional de habitação 93


CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO consumidor, visando tornar mais efetivo o instrumentos que possibilitam a permanência
exercício do poder de compra do cidadão na e a regularização fundiária das áreas ocupadas
indução da melhoria dos patamares de quali- por população de baixa renda.
dade do setor, bem como garantir um maior O principal instrumento de vinculação das
grau de confiabilidade na oferta de habita- duas políticas é o Plano Diretor Municipal.
ções e matérias de construção à sociedade; Nesse sentido, a partir de 2003, o Ministério
das Cidades criou uma ação permanente de
apoio aos municípios para implementação do
MEDIDAS RELACIONADAS À POLÍTICA
Estatuto das Cidades e elaboração dos Planos
DE DESENVOLVIMENTO URBANO
Diretores participativos, que engloba além de
A implantação do Sistema Nacional de Habita- recursos financeiros do OGU, sensibilização e
ção e de seus programas exige uma articula- capacitação de gestores públicos, técnicos e
ção com a política urbana, particularmente a lideranças sociais. Criou o Programa Nacional
política fundiária, que pode criar as condições de Regularização Fundiária Sustentável e,
de ampliação da oferta de terra urbanizada, numa ação junto ao Congresso Nacional, dis-
barateamento dos imóveis e, conseqüente- cute a revisão da Lei de Parcelamento do Solo
mente, facilitar a produção de novas mora- Urbano para que contemple a cidade real e
dias. A política urbana deve também conter os inclua a regularização das áreas consolidadas.

94
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
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Política nacional de habitação 95


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FJP – www.fjp.gov.br
FDS – Fundo de Desenvolvimento Social
IBGE – www.ibge.gov.br
FEHIS – Fundo Estadual de Habitação de Interesse
INCRA – ww.incra.gov.br
Social
IPPUR – www.ippur.ufrj.br/observatório
FGTS – Fundo de Garantia por Tempo de Serviço
Ministério da fazenda – www.fazenda.gov.br
FJP – Fundação João Pinheiro
Ministério das Cidades – www.cidades.gov.br
FMHIS – Fundo Municipal de Habitação de
PNUD – www.pnud.org.br
Interesse Social
UNHABITAT – www.unhabitat.org
FNHIS – Fundo Nacional de Habitação de Interesse
Via Pública – ww.viapublica.org.br
Social
FUNAI – Fundação Nacional do Índio

96
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
FUNASA – Fundação Nacional da Saúde PIB – Produto Interno Bruto
HBB – Programa Habitar Brasil BID PIC – Programa de Informações das Cidades
HIS – Habitação de Interesse Social PNAD – Pesquisa Nacional de Amostra Domiciliar
IBAMA – Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e PNDU – Política Nacional de Desenvolvimento
dos Recursos Renováveis Urbano
IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística PNH – Política Nacional de Habitação
ICMS – Imposto sobre Circulação de Mercadorias e PNURBI – Política Nacional de Urbanização
Prestação de Serviços Integrada e de Regularização Fundiária de
INMETRO – Instituto Nacional de Metrologia, Assentamentos Precários
Normalização e Qualidade Industrial PPA – Plano Plurianual
INSS – Instituto Nacional do Seguro Social PSH – Programa de Subsídio à Habitação de
IPMF – Imposto Provisório sobre Movimentações Interesse Social
Financeiras PSQ – Programas Setoriais de Qualidade
IPTU – Imposto Predial e Territorial Urbano RFFSA – Rede Ferroviária Federal Sociedade
LDO – Lei das Diretrizes Orçamentárias Anônima
LOA – Lei Orçamentária Anual SBPE – Sistema Brasileiro de Poupança e Empréstimo
LRF – Lei de Responsabilidade Fiscal SEAC – Secretaria Especial de Habitação e Ação
MBES – Ministério da Habitação e do Bem-Estar Comunitária
Social SEDU – Secretaria Especial de Desenvolvimento
MDU – Ministério do Desenvolvimento Urbano e Urbano
Meio Ambiente SEPURB – Secretaria da Política Urbana
MHU – Ministério da Habitação, Urbanismo e Meio SEPPIR – Secretaria Especial de Políticas de
Ambiente Promoção da Igualdade Racial
MP – Medida Provisória SFH – Sistema Financeiro da Habitação
MPA – Movimento dos Pequenos Agricultores SFI – Sistema Financeiro Imobiliário
MPO – Ministério do Planejamento e Orçamento SHIS – Subsistema de Habitação de Interesse Social
MST – Movimento dos Sem Terra SHM – Subsistema de Habitação de Mercado
OGU – Orçamento Geral da União SIMAHAB – Sistema de Informação, Monitoramento
OMS – Organização Mundial de Saúde e Avaliação do Setor Habitacional
ONG – Organizações Não Governamentais SINAT – Sistema Nacional de Avaliações Técnicas
ONU – Organização das Nações Unidas SM – Salário Mínimo
PAR – Programa de Arrendamento Residencial SNH – Secretaria Nacional de Habitação do
PAT Prosanear – Projeto de Assistência Técnica ao Ministério das Cidades
Prosanear – Programa de Saneamento Básico SNH – Sistema Nacional da Habitação
PBQP-H – Programa Brasileiro de Qualidade e SNIC – Sistema Nacional de Informações das Cidades
Produção do Habitat SNPU – Secretaria Nacional de Programas Urbanos
PCDI – Plano de Capacitação e Desenvolvimento do Ministério das Cidades
Institucional TAI – Termo de Adesão Integral
PCS – Programa de Crédito Solidário TAP – Termo de Adesão Provisório
PEA – População Economicamente Ativa TR – Taxa de Referência
PEHP – Programa Especial de Habitação Popular UM-HABITAT – Programa das Nações Unidas para
PES/CP – Plano de Equivalência Salarial por os Assentamentos Humanos
Categoria Profissional ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social

Política nacional de habitação 97


Coordenação geral dos Cadernos MCidades

ERMÍNIA MARICATO SECRETARIA NACIONAL DE PROGRAMAS URBANOS


Ministra Adjunta e Secretária-Executiva Anderson Kazuo Nakano
Evaniza Rodrigues
KELSON VIEIRA SENRA Margareth Matiko Uemura
Diretor de Desenvolvimento Institucional Otilie Macedo Pinheiro
Raquel Rolnik
FABRÍCIO LEAL DE OLIVEIRA
Taiguara Raiol Alencar
Gerente de Capacitação

ROBERTO SAMPAIO PEDREIRA SECRETARIA NACIONAL DE TRANSPORTE


Assessor Técnico E MOBILIDADE URBANA
Augusto Valiengo Valeri
Renato Boareto

Equipe técnica
Participaram também das discussões da PNH
COORDENAÇÃO representantes dos seguintes órgãos e instituições
Jorge Fontes Hereda
Laila Nazem Mourad BANCO CENTRAL
Diretoria de Normas

Elaboração de textos CAIXA ECONÔMICA FEDERAL


Vice-presidência de Desenvolvimento Urbano
SECRETARIA NACIONAL DE HABITAÇÃO
e Vice presidência de Transferência de benefícios
Antônio César Ramos
Cleber Lago do Valle Mello Filho CASA CIVIL
Daniel de Freitas Subchefia de Análise e Acompanhamento de
Daniel Vital Nolasco Políticas Governamentais, Subchefia de Articulação e
Heliane Furtado Lima Monitoramento
Emilia Correia lima
Henrique Otto Coelho MINISTÉRIO DA FAZENDA
Inês da Silva Magalhães Secretaria executiva, Secretaria de Política Econômica e
Ireneo Ceciliano Joffily Bezerra Secretaria do Tesouro Nacional
Júnia Maria Barrosos Santa Rosa
MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO
Kleyd Junqueira Taboada
Secretaria Executiva
Luiz Augusto dos Santos
Maria Alice Bueno Accorsi
Maria Ângela Cavalcanti Oliveira
CONSELHO DAS CIDADES
Mara Souto Márquez
Maria Salette de Carvalho Weber COLABORADORES
Mirna Quinderé Belmiro Chaves Berenice Martins Guimarães
Marta Garske Helena Menna Barreto Silva
Mozart Morais Filho Nelson Baltrusis
Nelson Teixeira da Silva Renato Balbim
Sandra Neves de Andrade
Sonia Rodrigues Haddad CONSULTORES
Selena Zampronha Moraes Adauto Cardoso
André Luiz de Souza
SECRETARIA EXECUTIVA Nabil Georges Bonduki
Ermínia Terezinha Menon Maricato Pedro Paulo Martoni Branco
Kelson Vieira Senra Rossella Rossetto
Tomás Antônio Moreira
SECRETARIA NACIONAL DE SANEAMENTO AMBIENTAL
Sergio Antonio Gonçalvez
Representantes do Comitê Técnico de Habitação
do Conselho das Cidades.

ABRAHÃO ROBERTO KAUFFMANN FLÁVIO JOSÉ HELMANN DA SILVA


Câmara Brasileira da Indústria da Construção Frente Nacional de Prefeitos – Metropolitanos

ALEX KENYA ABIKO FRANCISCO PINHEIRO DE ASSIS


Associação Nacional Tecnologia do Ambiente Centro de Direitos Humanos e Educação Popular – Acre
Construído
GÉRSON BRITO DA SILVA
ANDRÉ DE SOUZA Confederação Nacional de Associações de Moradores
Central Única dos Trabalhadores
GILSON SILVA
BENEDITO ROBERTO BARBOSA Força Sindical
Central de Movimentos Populares
JOÃO BITENCURT DA SILVA
CARLOS EDUARDO AFONSECA E SILVA Governo do Estado do Amapá
Associação Brasileira de COHABs
JOAQUIM LIMA DE OLIVEIRA
CLAUDIA WIRZ LEITE SÁ Caixa Econômica Federal
Ministério da Ciência e Tecnologia
JOCILDA NUNES FROTA
CLÁUDIO ELIAS CONZ Federação Nacional das Associações de Pessoal da Caixa
Associação Nacional dos Comerciantes de Material de Econômica Federal
Construção
JOSÉ AFONSO DE OLIVEIRA
CREUSAMAR DE PINHO Movimento Nacional de Luta pela Moradia
União Nacional por Moradia Popular
JOSÉ AUGUSTO VIANA NETO
DEMETRE ANASTASSAKIS Conselho Federal de Corretores de Imóveis
Instituto de Arquitetos do Brasil
JOSÉ FRANSISCO DINIZ
DONIZETE FERNANDES DE OLIVEIRA Movimento Nacional de Luta pela Moradia
União Nacional por Moradia Popular
JOSÉ PEREIRA GONÇALVES
EDUARDO NUNES VIEIRA Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário
Governo do Estado do Acre e Poupança

EDUARDO TRANI JUSSARA ROSA CONY


Governo do Estado de São Paulo Governo do Estado do Rio Grande do Sul

EDYMAR FERNANDES CINTRA LEONARDO PESSINA


Movimento Nacional de Luta pela Moradia Fórum Nacional de Reforma Urbana

ELINE JONAS LINDEMBERG DE LIMA BEZERRA


União Brasileira de Mulheres Ministério da Fazenda

ÊNIO NONATO DE OLIVEIRA LOUISE HENRIQUES RITZEL


Confederação Nacional de Associações de Moradores Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

FERNANDO AVELINO B. VIEIRA LUIZ CLÁUDIO ROMANELI


Fórum Nacional de Secretários de Habitação Governo do Estado do Paraná
LUIZ GONZAGA ULHOA TENÓRIO Participantes do encontro com especialistas
Federação Nacional dos Urbanitários 8 de maio de 2004

MARCOS AUGUSTO NETTO ADAUTO LÚCIO CARDOSO


Confederação Nacional do Comércio ALEX ABIKO
ANDRÉ LUIZ DE SOUZA
MARCOS OTÁVIO BEZERRA PRATES ARTHUR PARKINSON
Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio DEAN CIRA
Exterior EDSOM ORTEGA
FERNANDO CAMARGO
MARCOS QUEIROGA BARRETO HENRY CHERKEZIAN
Frente Nacional de Prefeitos – Metropolitanos INÊS DA SILVA MAGALHÃES
IVO IMPARATO
MÁRIO WILLIAM ESPER JOAQUIM LIMA OLIVEIRA
Associação Brasileira de Cimento Portland JOÃO SETTE WHITAKER
JORGE FONTES HEREDA
NABIL BONDUKI JOSÉ PEREIRA GONÇALVES
Frente Nacional de Vereadores pela Reforma Urbana LAIR KRÄHENBÜHL
LAILA NAZEM MOURAD
NYLTON VELLOSO FILHO LEONARDO PESSINA
Associação Brasileira das Entidades de Crédito Imobiliário MARIA HENRIQUETA ARRANTES FERREIRA
e Poupança MARCOS VINICIUS FERRERO VALPASSOS
NABIL GEORGES BONDUKI
PAULO EDUARDO CABRAL FURTADO NELSON BALTRUSIS
Ministério do Trabalho e Emprego NYLTON VELLOSO FILHO
ORESTES MARRACINI GONÇALVES
PEDRO CORRÊA LIMA PEDRO PAULO MARTONI BRANCO
Ministério do Desenvolvimento Agrário ROSANA DENALDI
ROSSELLA ROSSETTO
PEDRO LINDOLFO LUCENA TEOTONIO REZENDE
Associação Brasileira de COHABs TOMÁS ANTÔNIO MOREIRA

RAFAEL BARROS BRANCO LESSA


Governo do Estado de Alagoas

SAULO MANOEL DA SILVEIRA


União Nacional por Moradia Popular

VALDELENE VERÔNICA LIMA


Central de Movimentos Populares

VERA LÚCIA PEREIRA ARAÚJO


Governo do Estado de Mato Grosso

WELINGTON GOMES PIMENTA


Casa Cívil da Presidência da República
Responsáveis e contatos de programas e ações
referentes ao tema

Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Desenvolvimento Institucional
CLEBER LAGO DO VALLE MELLO FILHO
Tel 411- 4649
Cleber.filho@cidades.gov.br

Programa Habitar-Brasil-BID-HBB
Urbanização de Assentamentos Subnormais
AMBROSIO DE SERPA COUTINHO
Tel 411 4679
aserpa@cidades.gov.br

Programa de Crédito Solidário


ANTONIO CÉSAR RAMOS DOS SANTOS
Tel 2108-13 78
antonio.santos@cidades.gov.br

Programa de Crédito Solidário


DANIEL VITAL NOLASCO
Tel 2108-13 78
daniel.nolasco@cidades.gov.br

Coordenadora Geral do PBQP-H


MARIA SALETTE DE CARVALHO WEBER
Tel 2108-1728
salettew@cidades.gov.br

Programas do OGU
MIRNA QUINDERÉ BELMIRO CHAVES
Tel 2108-1793
mirnaqbc@cidades.gov.br

Programa de Arrendamento Residencial -PAR


MARTA GARSKE
Tel 2108-1665
marta.garske@cidades.gov.br

Programa de Subsídio à Habitação de Interesse Social


PSH e Programas do FGTS
NELSON TEIXEIRA DA SILVA
Tel 2108-1657
nelsonts@cidades.gov.br
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO Ministério Ministro de Estado
OLÍVIO DUTRA
das Cidades cidades@cidades.gov.br

Chefe de Gabinete
DIRCEU SILVA LOPES
cidades@cidades.gov.br

Consultora Jurídica
EULÁLIA MARIA DE CARVALHO GUIMARÃES
conjur@cidades.gov.br

Assessor de Comunicação
ÊNIO TANIGUTI
enio.taniguti@cidades.gov.br

Assessora Especial de Relações com a Comunidade


IRIA CHARÃO RODRIGUES
iriaacr@cidades.gov.br

Assessor Parlamentar
SÍLVIO ARTUR PEREIRA
aspar@cidades.gov.br

Conselho Nacional de Trânsito


Presidente
AILTON BRASILIENSE PIRES
denatran@mj.gov.br

Conselho das Cidades


Coordenadora da Secretaria Executiva do ConCidades
IRIA CHARÃO RODRIGUES
conselho@cidades.gov.br

Ministra Adjunta e Secretária-Executiva


ERMÍNIA MARICATO
erminiatmm@cidades.gov.br

Subsecretário de Planejamento, Orçamento


e Administração
LAERTE DORNELES MELIGA
laerte.meliga@cidades.gov.br

Diretor de Desenvolvimento Institucional


KELSON VIEIRA SENRA
kelson.senra@cidades.gov.br

Diretor de Integração, Ampliação e Controle Técnico


HELENO FRANCO MESQUITA
helenofm@cidades.gov.br

102
CADERNOS MCIDADES HABITAÇÃO
Assessora de Relações Internacionais Departamento de Água e Esgotos
ANA BENEVIDES Diretor
abenevides@cidades.gov.br CLOVIS FRANCISCO DO NASCIMENTO FILHO
clovisfn@cidades.gov.br
Departamento Nacional de Trânsito (Denatran)
Diretor Departamento de Desenvolvimento e Cooperação
AILTON BRASILIENSE PIRES Técnica
denatran@mj.gov.br Diretor
MARCOS MONTENEGRO
Secretário Nacional de Habitação marcos.montenegro@cidades.gov.br
JORGE HEREDA
snh@cidades.gov.br Departamento de Articulação Institucional
Diretor
Departamento de Desenvolvimento Institucional SERGIO ANTONIO GONÇALVES
e Cooperação Técnica sergioag@cidades.gov.br
Diretora
LAILA NAZEM MOURAD Secretário Nacional de Transporte e da Mobilidade
laila.mourad@cidades.gov.br Urbana
JOSÉ CARLOS XAVIER
Departamento de Produção Habitacional josecx@cidades.gov.br
Diretora
EMILIA CORREIA LIMA Departamento de Cidadania e Inclusão Social
emilia.lima@cidades.gov.br Diretor
LUIZ CARLOS BERTOTTO
Departamento de Urbanização e Assentamentos luiz.bertotto@cidades.gov.br
Precários
Diretora Departamento de Mobilidade Urbana
INÊS DA SILVA MAGALHÃES Diretor
imagalhaes@cidades.gov.br RENATO BOARETO
renato.boareto@cidades.gov.br
Secretária Nacional de Programas Urbanos
RAQUEL ROLNIK Departamento de Regulação e Gestão
programasurbanos@cidades.gov.br Diretor
ALEXANDRE DE AVILA GOMIDE
Departamento de Planejamento Urbano alexandre.gomide@cidades.gov.br
Diretor
BENNY SCHASBERG Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU )
planodiretor@cidades.gov.br Diretor-presidente
JOÃO LUIZ DA SILVA DIAS
Departamento de Apoio à Gestão Municipal Territorial dir.p@cbtu.gov.br
Diretora
OTILIE PINHEIRO Empresa de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A.
olitiemp@cidades.gov.br (Trensurb)
Diretor-presidente
Departamento de Assuntos Fundiários Urbanos MARCO ARILDO PRATES DA CUNHA
Diretor trensurb@trensurb.com.br
SÉRGIO ANDRÉA
regularizacao@cidades.gov.br

Secretário Nacional de Saneamento Ambiental


ABELARDO DE OLIVEIRA FILHO
sanearbrasil@cidades.gov.br

Política nacional de habitação 103


EDIÇÃO E PRODUÇÃO
Espalhafato Comunicação

PROJETO GRÁFICO
Anita Slade
Sonia Goulart

FOTOS
Arquivo MCidades

DIAGRAMAÇÃO E ARTE FINAL


Sonia Goulart

REVISÃO
Carla Lapenda