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ST 10: Entre a Política e a Técnica: práticas de conhecimento em

comparação
Coordenadores: Magda dos Santos Ribeiro (USP), Catarina Morawska Vianna (UFSCar)

Resumo: Este Seminário Temático pretende reunir pesquisas que reflitam sobre a
mobilização de saberes tecnopolíticos em órgãos estatais, organizações não-governamentais,
agências internacionais, institutos de pesquisa, laboratórios, empresas privadas. Serão
privilegiadas experimentações com materiais etnográficos e bibliográficos de modo a operar
comparações que tornem visíveis práticas de conhecimento distintas e/ou em relação. O
objetivo é fomentar o debate em torno da ideia de que a política nestas instâncias se dá a partir
do exercício de técnicas das mais variadas, como a estatística, a cartografia, a hermenêutica
jurídica, a biomedicina ou as tecnologias de informação. São de especial interesse trabalhos
que descrevam, por exemplo, a confecção e circulação de documentos na gestão de
populações e territórios; a diferença entre os saberes que referenciam documentos técnicos
(como laudos antropológicos e estudos de impacto ambiental) e os saberes dos grupos sobre
os quais os documentos discorrem; os saberes biomédicos que embasam a gestão dos corpos
por parte de órgãos públicos e privados; as disputas semânticas em torno das quais
transcorrem a elaboração de leis e os processos judiciais; os saberes biotécnicos e financeiros
que compõem o agronegócio. Trata-se de refletir conjuntamente e a partir de pesquisas
tematicamente diversas os desafios teórico-metodológicos postos à antropologia na medida
em que se toma a política como indissociável da técnica.

Palavras-chave: comparação; organizações; política; técnica; práticas de conhecimento

Anais da VI Reunião de Antropologia da Ciência e Tecnologia - ISSN: 2358-5684 1


A nutrição, a saúde pública e a etnografia: construindo a fome múltipla

Lis Furlani Blanco1

Resumo: “Será que podemos falar que a insegurança alimentar grave é um pleonasmo para fome?”
Essa pergunta, proferida por uma nutricionista em um congresso de pesquisadores em segurança
alimentar, foi o ponto de partida para pensar sobre o tema desta proposta de apresentação, isto é, a
fome enquanto múltipla, promulgando políticas públicas e fazendo e sendo feita pelo Estado.

No entanto, apesar de parecer uma pergunta simples, as categorias implicadas acerca da fome,
e mais ainda os diferentes saberes que cada uma dessas categorias mobiliza, propõem uma relevante
reflexão sobre o tema da comida e das políticas públicas de combate à fome.

Tendo como pano de fundo minha pesquisa de doutorado, na qual pretendo partir da análise
da trajetória do programa Fome Zero em relação à construção da categoria fome para realizar uma
etnografia das políticas públicas de Segurança Alimentar e Nutricional, pretendo no presente artigo
discutir essas ações governamentais explorando as inter-relações construídas nesse processo, as
diferentes arenas em jogo e os diferentes sujeitos políticos, que são criados a partir de uma
praxiografia da fome.

Desta forma é objetivo central deste texto, inspirada pelas análises de Annemarie Mol,
compreender a partir da etnografia de saberes tecnopolíticos envolvidos na criação desta política
pública, como a fome é promulgada e em sua promulgação cria sujeitos e coloca em circulação a
noção de direitos, assistência, vulnerabilidade e bem-estar social, bem como a definição e criação do
próprio Estado. A nutrição, a segurança alimentar e a saúde pública, mas também a própria etnografia
são saberes em disputa na construção da fome enquanto múltipla.

Palavras- chave: Fome, nutrição, praxiografia, etnografia


1 Doutoranda no Programa de Pós-graduação em Antropologia Social na Universidade Estadual de Campinas

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Introdução

Ao tratar da falta de comida, da falta de nutrientes, da desnutrição, pobreza ou miséria muitas


vezes mencionamos a fome. Mas também nos remetemos a ela quando queremos frisar um desejo
forte, ou apenas o intervalo entre uma refeição e outra.

Que a palavra fome traz uma multiplicidade de significados e percepções muitos já sabem.
Além de todas as possibilidades citadas acima, a fome também é algo que nos passa despercebido por
ser mais uma das aflições cotidianas que muitos vivem.

No entanto, quando para além da perspectiva do discurso, da polissemia da fome e daquilo


que o discurso constrói, ou ainda mais da significação de uma realidade dada e única, ao fazer uma
etnografia da fome através da análise prática da promulgação da fome como ‘objeto’ em si, percebe-
se que cada uma dessas ‘fomes’ é única, e que a Fome, que vem sendo (ou tentando ser) combatida
por políticas públicas no Brasil, principalmente desde o marco do Fome Zero, é múltipla2.

O que está implicado quando se pergunta: “Insegurança alimentar grave seria um pleonasmo
da Fome”? Mais do que colocando termos em disputa, quando fazemos esse tipo de pergunta estamos
questionando os saberes tecnopolíticos envolvidos na criação de políticas públicas de combate a
Fome, e buscando entender esses saberes como práticas colocadas em relação.

Nesse sentido, é objetivo central deste texto compreender a partir da etnografia de saberes
tecnopolíticos envolvidos na criação do Fome Zero enquanto política pública, como a fome é
promulgada 3 e em sua promulgação cria sujeitos e coloca em circulação a noção de direitos,

2 A partir de uma discussão posta em debate no campo da Antropologia por Marylin Strathern, Annemarie Mol
propõe pensar o corpo e a aterosclerose (seu objeto de estudo no livro “The Body Multiple”) como múltiplo, isto é, indo
em contraposição a uma ideia de pluralidade que está associada a diferentes perspectivas sobre uma única coisa, uma
única realidade. A ideia de múltiplo busca compreender como uma entidade é construída a partir de um compósito de
singularidades, que podem ou não ser coordenadas, como ‘conexões parciais’, “mais do que um e menos que muitos”
(Strathern, 2004; 2006; 2013).

3 Annemarie Mol, através de um debate com a teoria da agência e Teoria Ator-Rede (TAR) propõe pensar os
objetos para além da clivagem entre ‘objetos que são estudados’ e ‘sujeitos que são atores dessa ação’. Para isso, utiliza
o termo em inglês ‘enact’, que busca ir além de uma ideia de criação, e articula a ideia de Goffman que usa linguagens
do teatro para pensar os humanos, conjuntamente com o referencial de Judith Butler, para pensar o termo ‘enact’, que

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assistência, vulnerabilidade e bem-estar social, bem como a definição e criação do próprio Estado. A
nutrição, a segurança alimentar e a saúde pública, mas também a própria etnografia são saberes em
disputa na construção da fome enquanto múltipla.

A fome do Fome Zero

O tema da fome enquanto participante do debate público somente entrou na agenda dos
estados nacionais e dos organismos internacionais após meados do século XX, ou, mais precisamente,
após a segunda guerra mundial. Ao passo que o tema foi se tornando público em escala mundial, sua
definição passou a ser debatida e disputada, resultando assim na concepção de que “a maneira que a
fome é definida informa a maneira na qual as pessoas passam a compreender a categoria de fome”
(Klein, 2013, p.16).
Segundo Nancy Schepper-Hughes (citada por Klein, 2013), foi diante da situação dos
prisioneiros dos campos de concentração nazistas da segunda guerra mundial que o direito à
alimentação passou a ser tratado em todo o mundo e que os cientistas das mais diversas áreas tiveram
que debater e buscar compreender e analisar o tema a fundo.

Com a criação da FAO ONU (Organização das Nações Unidas para Agricultura e
Alimentação) a discussão acerca da segurança e soberania alimentar ganhou saliência enquanto
política pública seguindo duas principais motrizes: libertação das necessidades e a realização das
necessidades básicas para uma vida digna e a ideia de segurança nacional, isto é, o alimento pensado
enquanto poderosa arma política de uma nação (Tomazini e Leite, 2016, p.18).

Após esse período, durante os anos 70, em decorrência da crise econômica mundial, ocorreu
uma crise alimentar a qual afetou todos os países, incluindo potências mundiais que não pensavam
na possibilidade de falta de alimento. Foi nesse contexto que a noção de alimento e/ou comida passou
a ser politizada e discutida de forma rigorosa, mesmo que ainda vinculada à oferta de alimentos, o
que gerava uma noção de política de assistência alimentar.

propõe romper com a necessidade de um agente humano por trás de todas as ações. Neste texto usarei a tradução
‘promulgar’ e algumas vezes ‘perfomar’ como sinônimos de ‘enact’.

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Foi somente nos anos 80 que o conceito de segurança alimentar se sedimentou, consolidando
a ideia que permanece até a atualidade, na qual à noção de oferta suficiente de alimentos incorporou-
se a noção de regularidade e acesso aos alimentos de qualidade. Assim, foi a partir deste contexto que
a fome enquanto problema social tomou centralidade não somente em um contexto global, como a
partir de uma perspectiva nacional no Brasil.

A partir de 1983, com a Conferência Mundial sobre Direitos Humanos da ONU, as discussões
sobre o status dos direitos humanos gera uma mudança fundamental no paradigma da segurança
alimentar no Brasil, uma vez que passa a existir um processo de responsabilização política: “baseados
no princípio de direito à alimentação, os governos poderiam receber censuras em nível internacional,
por não garantir acesso dos seus cidadãos à alimentação” (Tomazini e Leite, 2016, p.19).

No Brasil, essa conferência teve um efeito direto, bem como uma aplicação singular e local,
inserida no contexto específico de uma concepção dos direitos humanos da América Latina, a qual
está diretamente relacionada com a solidariedade ligada a demandas socioeconômicas. Como, de
acordo com Klein, “um corpo faminto em oposição a um corpo doente, necessita de alguém ou algo
pelo qual este seja responsável, isto é, um corpo faminto existe como uma crítica potente a sociedade
que o cria” (Klein, 2013, p.40 – tradução livre), o péssimo quadro da fome brasileiro movimentou a
sociedade civil cobrando e criando ações para a garantia deste direito básico à população.

No entanto, diferente de outros contextos, no Brasil a temática da segurança alimentar apesar


de ampla estava diretamente associada à insuficiência de renda; havia uma “identificação da
incapacidade do acesso aos alimentos por parte da população brasileira frente à pobreza e ao
desemprego, como uma de suas causas principais, ganhando então, destaque no diagnóstico da
situação da insegurança alimentar no país” (Yasbek, 2003, p.4). E foi o discurso da fome que
conseguiu nesse sentido articular a ideia de segurança alimentar com a situação de renda das famílias
brasileiras, associando a fome à falta de acesso aos alimentos, bem como com a necessidade de
inclusão social e conquista da cidadania.

Relacionando essa perspectiva da instituição de um paradigma da segurança alimentar nas


políticas públicas brasileiras, conjuntamente com a definição do que seria um direito à alimentação
adequada, sempre em relação à promulgação da fome enquanto objeto múltiplo, que o Fome Zero foi
sendo desenhado, um marco nas políticas sociais brasileiras.

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É a partir dos escritos de Josué de Castro4 que o referencial teórico do programa Fome Zero
foi delimitado/instituído. O geógrafo e médico brasileiro afirmava que não foi por acaso que o tema
da fome foi por tanto tempo ignorado, e, assim, pode-se dizer que “antes da discussão efetuada por
Castro, os temas de segurança e escassez alimentar juntamente com a discussão sobre a fome não
eram compreendidos a partir de uma perspectiva da escala pública” (Klein, 2013, p.18).

Para Josué de Castro, isso se dava porque as sociedades humanas normalmente chegam ao
ponto de inanição por forças culturais mais do que através de forças naturais, sendo a fome o resultado
de grandes erros e defeitos de organização social, o que de certa forma não era pensado pelas
instituições governamentais e internacionais, causando um “flagelo ainda misterioso”. Em sua obra
mais conhecida, “Geografia da Fome”, publicada em 1947, o autor afirma que: “um flagelo só é
inevitável quando permanece um mistério. Os males provenientes da falta de alimentos continuam
sendo um problema, mas não um mistério. Hoje já sabemos em que consistem as necessidades em
alimentos. Hoje já sabemos o que é alimentação” (Castro, 1957, p.37).

Segundo o autor, “um sistema de alimentação funciona para alimentar as pessoas, satisfazer
as necessidades biológicas de uma determinada população” (Castro, 1957, p.38). A fome, através de
uma perspectiva que pode ser vista como uma concepção de cultura que está fundada nas relações
funcionais entre níveis biológicos, psicológico, social e cultural (Geertz, 1973), é definida como uma
necessidade biológica a ser satisfeita de modo mais ou menos bem sucedido pelas instituições sociais,
econômicas e políticas. Sociedade e cultura, portanto, são pensadas como dimensões a serem
acionadas para resolver esse problema.

A multiplicidade do objeto fome, no caso específico do programa Fome Zero, é orientada


partindo desta definição de Josué de Castro. No sentido exposto por Castro e incorporado pelo
programa, existe uma ideia de que o termo fome “leva a uma interpretação menos precisa e universal
do que um de seus principais sinônimos, a desnutrição, a qual parece ser melhor embasada

4 Josué Apolônio de Castro (Recife, 5 de setembro de 1908 - Paris, 24 de setembro de 1973), mais conhecido
como Josué de Castro, foi um influente médico, nutrólogo, professor, geógrafo, cientista social, político, escritor, ativista
brasileiro que dedicou sua vida ao combate à fome. Destacou-se no cenário brasileiro e internacional, não só pelos seus
trabalhos ecológicos sobre o problema da fome no mundo, mas também no plano político em vários organismos
internacionais. Disponível em: <http://www.josuedecastro.com.br/> Acessado em 13/10/2014.

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cientificamente” (Klein, 2013, p.12), isto é, a fome é vista como uma deficiência energética,
biológica, trazida por um problema social. Entretanto, a fome não pode ser considerada apenas como
problema social ou biomédico, e sim um fenômeno de ordem sociocultural, a qual também orienta a
ciência enquanto voz legitimada. Para a fome são atribuídos significados próprios, construídos
socialmente dentro de uma ordem prático-simbólica que se esboça no mundo cotidiano.

Ao tomarmos como premissa a ideia de Audrey Richards em seu clássico estudo “Hunger and
Work in a savage tribe”, no qual a autora argumenta que “nutrição em uma sociedade humana não
pode ser pensada, de maneira alguma, fora do meio cultural na qual ela existe” (Richards, 1932, p.10
- tradução livre), considerando que “o início de qualquer atividade considerada humana, por si só, é
a existência de desejos” (Ibid., ibidem), não podemos pensar a fome a partir de um viés estritamente
social ou apenas biológico. É exatamente essa definição do que é fome que vai desenhando as
políticas para seu combate, ao passo que traz consequências diretamente determinadas com essa
disputa.

Os saberes em relação: a fome na prática

Em 1932, Audrey Richards afirmou em seu livro citado acima que a comida é na verdade um
objeto diferente para aquele que passa fome e para aquele o qual tem suas necessidades satisfeitas
(Richards,1932). Pensando a fome em relação ao objeto comida, ou ainda em relação ao objeto
definidor do sujeito, na citação de Richards, podemos dizer que no fazer cotidiano das políticas
públicas de combate à fome, esta também é um objeto5 diferente para aqueles que têm fome, para
aqueles que não, para as nutricionistas, para os gestores públicos e governantes, mas também para
nós, enquanto antropólogos.

5 Existe uma bibliografia que propõe o questionamento do termo ‘objeto’, como forma de questionar a separação
entre coisas e pessoas. No entanto, apesar desse artigo articular essa discussão com o questionamento proposto por
Annemarie Mol, preferi utilizar o termo ‘objeto’ assim como a autora o utiliza, isto é, sem trazer com ele a premissa de
que as coisas são passivas e são ‘objeto do estudo humano’. Isso, pois, sendo a perspectiva de Mol, na etnografia da
prática os objetos, sujeitos, conceitos, discursos são todos promulgadores de realidade. Para uma discussão mais
aprofundada ver: Henare, Amiria et al.(2007) Thinking through things: theorizing artefacts ethnographically.
London/New York: Routledge.

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No entanto, esse objeto alvo de tantas políticas sociais possui um diferencial: desde seu
aparecimento enquanto discurso no lançamento do Fome Zero, ou mesmo desde o inicio da
elaboração deste programa de governo, a fome era pensada como um objeto duplo, social e biológico.
Diferentemente de outros objetos promulgadores de realidade, como, por exemplo, algumas doenças,
as quais eram definidas a priori como ‘coisas’ da ordem das ciências biológicas, e na qual uma
perspectiva cultural passou a ser vista como somente possibilidade interpretativa de seus distintos
significados sociais, a fome e seus outros nomes tem sido pensada a partir de um paradigma que busca
compartilhar as formas de construção distintas de conhecimento, um paradigma interdisciplinar.

Digo isso, pois desde o início do programa Fome Zero a fome é alvo de disputa. Entretanto,
essa disputa se dá sempre no plano dos significados e da representação. Assim, mesmo sendo a fome
vista como uma mazela social, a partir da leitura de Josué de Castro, enquanto política pública é
tratada como uma questão de saúde pública. Ainda estamos presos à ideia de que existe uma fome
real e muitas interpretações culturais para essa realidade que não pode se dissociar da materialidade
de suas mazelas.

No entanto, se levarmos a sério a perspectiva de Audrey Richards (1932), concebendo a fome


como objetos distintos e não como diferentes perspectivas para uma mesma realidade 6 ,
responderemos de forma negativa à pergunta: ‘Insegurança alimentar grave, seria um pleonasmo para
fome?’, pois na relação entre saberes, a fome é aqui vista como um objeto singular em cada uma
dessas ontologias.

Falar então, em fome múltipla significa levar a sério todas essas falas que constroem o
presente objeto e “ao invés de reduzir suas articulações a meras ‘perspectivas culturais’ ou crenças,
concebe-las como mundos ou naturezas diferentes” (Henare, Amiria et al, 2007, p.10 – tradução
livre), isto é, múltiplas ontologias em relação. Não podemos falar de fome sem falarmos de seus

6 Em seu estudo sobre aterosclerose Mol propõe que diferentes objetos podem ser adicionados, um aos outros e
se tornar um objeto múltiplo sem estar associado ou sem depender da existência prévia ou projetada de um único objeto.
Segundo a autora, a doença a ser tratada, no caso a aterosclerose é um objeto composto. Em sua análise sobre as
práticas médicas e a relação com as ciências sociais, “quando os cientistas sociais tratam de objetos de domínio das
biomedicina, muitas vezes, falam de significados e interpretações, deixando assim o ‘corpo físico’ intocável.
Multiplicando o observador mas não o objeto” (Mol, 2002, p.25).

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outros nomes, que apesar de tratarem de categorias distintas, na construção de seus discursos
promulgam a fome múltipla: a segurança alimentar, o direito humano a alimentação adequada, a
desnutrição, a insegurança alimentar leve, grave ou moderada. E também não podemos esquecer-nos
de mencionar os diferentes métodos e ferramentas para trata-la: os indicadores 7 , os indicativos
formais, os dados antropométricos, o monitoramento, as evidências, a interdisciplinaridade, as escalas
psicométricas, os censos, e a própria etnografia.

O problema posto, no entanto, está na ideia de que “a certeza da morte e miséria


necessariamente trazem com ela a singularidade do real”, e para entendermos esta realidade como
múltipla é preciso compreender na prática como “o conhecimento é primeiramente uma partilha da
realidade” (Mol, 2002, p.164- tradução livre). Esta certeza da morte trás quase que uma exclusividade
ontológica das ciências médicas sobre todas as outras quando tratamos de uma categoria que está em
íntima relação com o corpo.

A fome, muitas vezes concebida como insegurança alimentar grave, desnutrição ou falta de
nutriente é promulgada em relação a um corpo com uma materialidade específica e, assim, as
materialidades que outros objetos performam são deixadas de lado, por não tratarem de uma prática
diretamente relacionada com o corpo visto como singular.

Como apreender então, estas múltiplas realidades que criam e são criadas por objetos
múltiplos? Como podem a antropologia e a etnografia contribuir para compreensão da relação entre
esses saberes tecnopolíticos?

De acordo com Henare, Holbraad e Wastel (2007), algumas linguagens teóricas atuais
presumem uma distinção a priori entre pessoas e coisas, matéria e significado, representação e
realidade. Como disse acima, a fome, mesmo sendo compreendida com uma materialidade iminente,

7 Segundo pesquisadores da área de nutrição e saúde pública, que se debruçam sobre a temática das avaliações
de políticas públicas, os indicadores são “avaliações periódicas que permitem monitorar a magnitude do problema
social em determinado território, ao longo do tempo, garantindo, sempre que possível, a comparação com outros
territórios” (Pessanha, L., Vannier-Santos, M. C., & Mitchell, P. V, 2008), isto é, são configurados como métodos que
possibilitem uma comparação, muitas vezes quantitativa.

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isto é, o fim da vida, é promulgada de diversas maneiras criando assim muitas realidades e muitos
“objetos-fome” que se coordenam.

Em busca de começar a responder a pergunta anterior, é objetivo deste texto, seguir a proposta
de Henare et al (2007) alinhada à praxiografia de Annemarie Mol (2002), que incentiva capturar as
‘coisas’ encontradas no campo da maneira que elas mesmas se apresentam, ao invés de assumir que
elas significam ou representam outra coisa. “As coisas devem ser tratadas como significados sui
generis” (Henare, Amiria et al, 2007 p.04).

De acordo com essa proposta, que se define mais como um projeto metodológico no sentido
prático do termo do que uma teoria, as ‘coisas’ encontradas no campo podem ditar suas próprias
análises, incluindo novas premissas que contribuem para a criação de novas teorias. Nesse sentido,
“as coisas não devem ser delineadas antes do encontro etnográfico pelo qual elas emergem” (Ide,
ibidem).

Quando iniciei minha pesquisa de doutorado, tinha como projeto inicial compreender a
trajetória social do programa Fome Zero, e a partir deste locus das políticas públicas apreender a
polissemia da categoria de fome encontrada em campo. No entanto, desde que retomei os contatos
feitos em minha pesquisa de mestrado, quando informava sobre a temática analisada, todos os
interlocutores faziam a mesma pergunta: ah, mas você é da área da nutrição? Essa pergunta que
desde o mestrado se mantinha, questionando a possibilidade de falar sobre o tema que eu havia
escolhido, de certa forma foi o gatilho que me permitiu atentar mais para as coisas encontradas em
campo.

Comecei assim a perceber que nos diversos locais que a fome era promulgada, na Assembleia
do Conselho Municipal de Segurança Alimentar (Comusan – SP), no Encontro Nacional de Pesquisa
em Segurança Alimentar (ENPSAN), na Comissão da Câmara dos Deputados sobre Direito Humano
à Alimentação Adequada, e nos relatórios anuais acerca da alimentação no Brasil, havia uma
singularidade acerca do que cada um desses atores compreendia/dizia sobre a fome.

Voltando a discussão já apresentada acerca do objeto de inferência da política do Fome Zero,


o qual apesar de pensar a fome como um objeto interdisciplinar ainda a associava como uma
separação clara entre o social e o biológico, acabei me deparando com visões como a de DaMatta
(1987), referência nos estudos sobre alimentação no Brasil, na qual a comida e o alimento seriam,

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não propriamente duas nomenclaturas para esferas distintas de um mesmo objeto, mas sim dois
objetos distintos que criam realidades que não são compatíveis. As comidas são os ingredientes
dotados de significado social, enquanto os alimentos são ingredientes que têm como finalidade
‘somente’ a nutrição do corpo.

Passei então, a compreender a fome de forma análoga à comida, como dois objetos distintos
e a noção de híbrido (Latour, 1994) me pareceu como uma maneira interessante de descrever a fome,
um objeto que era simultaneamente natural e cultural, matéria e representação. A bibliografia sobre
essa temática também se alinhava a essa perspectiva.

Nancy Schepper-Hughes (1992), em seu clássico livro sobre a fome no Brasil, “Death without
weeping”, nos mostrava como a desnutrição era uma realidade no nordeste do país e como as pessoas
que a sofriam a interpretavam como uma ‘crise de nervos’. Pensando dessa forma, sob a perspectiva
do hibridismo (Latour, 1994), tanto a ‘crise de nervos’ como a desnutrição fariam parte deste híbrido,
e a fome, de uma perspectiva da cultura e da natureza.

Não obstante, ao longo do trabalho de campo, a categoria-fome foi se mostrando como um


compósito de muitos outros objetos, que muitas vezes nem eram chamados pelo mesmo nome, e que
articulavam diversos saberes que construíam não só a fome, mas a própria política pública para seu
combate, seus agentes e sua população de direito. Para além de uma “rede de entidades que
transgridem a divisão entre sujeito e objeto, natureza e cultura” (Henare, Amiria et al, 2007, p.7 –
tradução livre), a própria fome carecia de uma metodologia em que esta pudesse ditar uma pluralidade
de ontologias, uma multiplicidade de teorias (idem).

Foi a partir de uma etnografia da prática que promulga a fome, isto é, da criação e articulação
das políticas públicas para seu combate, que a fome enquanto múltipla emergiu. Sua polissemia deu
lugar à uma reflexão fundamental desenvolvida por Foucault, na qual o discurso, ao invés de ser visto
como uma maneira distinta de organizar a realidade, de acordo com diferentes regimes de verdade, é
compreendido como “criador de novos objetos, no próprio ato de enunciar novos conceitos” (Foucault
apud Henare, Amiria et al, 2007, p. 13).

A fome passou a ser vista assim como “uma coisa manipulada na prática. E o conhecimento
produzido por ela e sobre ela, não é entendido como uma questão de referência, mas sim como uma
questão de manipulação” (Mol, 2002). Mas o que seria, nesse sentido, a fome manipulada na prática?

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No primeiro congresso que participei acerca da construção do conhecimento e pesquisa em
relação à fome, à segurança alimentar e ao direito à alimentação adequada, em cinco dias de palestras,
plenárias e grupos temáticos, somente uma ou duas vezes enunciaram a palavra fome. Os principais
grupos de temáticos tratavam de indicativos acerca da segurança alimentar, o direito à alimentação
adequada, os efeitos da insegurança alimentar e nutricional, o abastecimento e consumo alimentar
saudável, a produção sustentável e o processamento de alimentos, e por fim, a construção de pesquisa
em segurança alimentar em relação às avaliações, métodos e indicadores.

Na primeira fala de abertura do evento, o pesquisador homenageado Malaquias Batista Filho8,


frisou que no fechamento do documento do Fome Zero em 2002 havia um problema estrutural: a área
de saúde não era contemplada, a segurança alimentar almejada como forma de combate a fome só era
pensada através da produção e consumo, e por isso era vista através das lentes dos gestores públicos,
cientistas sociais e agrônomos. Segundo ele, “hoje no encontro tem muita gente da área de saúde. O
que é muito significante, pois contempla aspectos muito importantes do processo biológico” (Diário
de campo, 5 de outubro de 2016).

Que tipo de articulação e coordenação desses objetos tecnopolíticos vistos como ‘biológicos’
ou da área da saúde aconteceu para que eles passassem a ser incorporados no programa Fome Zero e
nas políticas de combate à fome? Como eles são articulados na prática?

De acordo com Tomazine e Leite,

o programa Fome Zero representa um elemento importante para se


compreender não somente o jogo político e os problemas gerenciais

8 Professor Emérito da Universidade Federal de Pernambuco (2008) e da Universidade Federal da Bahia (2010).
Doutorado em Saúde Pública pela Universidade Federal de São Paulo (1976). Bolsista 1A do CNPq e membro do
Conselho Nacional de Segurança Alimentar (CONSEA) por duas gestões. Distinguido com a medalha Oswaldo Cruz
(MS) e Honra ao Mérito (Anvisa). Ex-consultor da FAO, OMS e UNICEF para missões especiais em países da África e
América Latina, incluindo o Brasil. Ganhador do Prêmio Nacional de Segurança Alimentar da Fundação Bungue (São
Paulo). Distinguido com o prêmio Anísio Teixeira da Capes (MEC) 2016. Atualmente é docente da pós-graduação em
Saúde Integral Instituto de Medicina Integral Prof. Fernando Figueira-IMIP. Tem experiência na área de Nutrição, com
ênfase em Epidemiologia da Nutrição, atuando principalmente nos seguintes temas: estado nutricional da população,
anemia, deficiência de vitamina A, alimentação e meio ambiente, políticas e programas de nutrição. (Texto informado
pelo autor e disponível para acesso em: http://lattes.cnpq.br/6920886439060825)

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enfrentados pelo governo recém estabelecido à época, mas a disputa de ideias
e paradigmas travadas entre atores e coalizações que buscaram influenciar o
combate à fome e a pobreza no primeiro mandato do governo Lula”. (2016,
p.12)

No entanto, para além da análise do Fome Zero enquanto ideia-força que possibilitou a criação
e efetivação de uma política específica de governo, na compreensão e análise da trajetória deste
programa a fome tem sido concebida como uma categoria extremamente relevante e em constante
disputa. Segundo as autoras mencionadas acima, “a fome aparece nos discursos para angariar apoio
político. Seu uso em detrimento da campanha pela Segurança Alimentar e Nutricional foi feito em
conjunto com imagens da seca e figuras como Betinho” (Tomazini e Leite, 2016, p.26). Em uma
entrevista feita com o professor Walter Belik (Diário de campo, setembro de 2015), um dos
idealizadores do programa, este também afirmou que durante as reuniões com o marqueteiro do
governo na época, após longas explicações acerca da importância da discussão sobre segurança
alimentar, foi decidido que fome seria uma ideia ou conceito muito mais acessível e capaz de unificar
o discurso e as ideias presentes no programa Fome Zero.

Essa fome, vista como um conceito se mostrava claramente como um objeto capaz de
promulgar uma realidade específica, primeiramente associada com questões claramente sociais, isto
é, a pobreza, a dificuldade de acesso aos alimentos, e a falta de trabalho e renda. Todavia, essas
questões estavam, de acordo com Tomazine e Leite (2016), diretamente associadas com um conjunto
de ideias mais intervencionistas do ponto de vista econômico, o que não se articulava bem com as
ideias dominantes do paradigma do capital humano9, compreendendo objetivos bem amplos e ações
em várias temporalidades.

Assim, para além da clivagem que ocorreu em meio aos próprios idealizadores do programa,
a ideia de fome foi se definindo como um discurso capaz de abarcar distintas políticas públicas, e
associa-las a uma só mazela social. Isso, pois, “ainda que a maioria da população em extrema pobreza

9 Segundo Tomazine e Leite (2006), o paradigma do capital humano compreende a pobreza a partir de um
sentido individual, que precisa ser combatida através de diferentes frentes que são alinhadas em diferentes
temporalidades. Assim, segundo Frei Betto: “ao descartar o Fome Zero e optar pelo Bolsa Família, o governo federal
escolheu o pacto federativo em detrimento da mobilização da sociedade” (Tomazini e Leite, 2016, p.26).

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pode(ria) não passar fome, ela depende(ria) na maior parte dos casos de favores e de ações
filantrópicas, se alimentando muitas vezes de forma indigna” (Tomazini e Leite, 2016, p.20). Nesse
sentido, a fome seria o discurso que possibilitaria pensar a falta de acesso ao alimento e renda, mas
também questionar políticas assistencialistas ou até mesmo relações de coronelismo e dependência.
“A questão da fome, além de dar sentido simbólico ao programa social, apontava para o malogro das
propostas de luta contra pobreza previamente apresentadas” (Tomazini e Leite, 2016, p.26).

Entretanto, após o lançamento do programa, ou talvez da ‘marca’ Fome Zero, a categoria fome
foi se diluindo em diversas esferas, ficando restrita, na maioria dos casos, aos sujeitos que passaram
a reivindicar seus direitos em relação a uma alimentação adequada. Segundo Tomazine e Leite,
“talvez a utilização do termo ‘fome’ pode ter contribuído à incompreensão quanto aos objetivos do
programa e ao apelo ao direito à alimentação” (2016, p.26).

O objeto fome começa a apresentar aí seus ruídos e a mostrar que muitas vezes, ele não pode
ser totalmente coordenado para se tornar um. E é na prática que essas tentativas de coordenação
emergem. Quando o programa Fome Zero, se transforma de uma ideia em diversas políticas
coordenadas por um ministério, o Ministério de Desenvolvimento Social e Combate à Fome (extinto
MDS), essa fome até então promulgada, precisa ser articulada com a fome alvo das políticas públicas.

É nesse momento, que a desnutrição e a insegurança alimentar aparecem como outras


singularidades da fome. Ao se tratar de uma política pública com aplicabilidade em nível nacional
são necessárias maneiras de medir, definir e demarcar o objeto com o qual estamos lidando. A fome
passa a ser performada como uma epidemia, e uma epidemia precisa ser compreendida
estatisticamente. Neste sentido, é posto em jogo aquilo que Mol chama de políticas ontológicas
(2008), isto é, “a organização da detecção de um desvio”, como no caso a fome, “não é questão
‘meramente prática’”. Afinal, diz a autora “também tem efeitos de realidade. Faz diferença para a
forma como a “própria” fome é performada. Mas não é só a realidade da fome que está em jogo, há
muitas outras realidades aqui envolvidas. Porque os objetos performados não vêm sozinhos: trazem
consigo modos e modulações de outros objetos” (Mol, 2008, p.8).

É possível pensar, então, a saúde pública como um coordenador desta multiplicidade de fomes
e de todas essas realidades. No entanto, para que a fome possa ser compreendida através dos

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instrumentos de medida e avaliação de políticas públicas, ela tem que deixar de ser a fome slogan do
projeto Fome Zero, para ser agora a fome desnutrição.

A fome desnutrição, contudo, é em sua singularidade um objeto disputado. Assim como no


caso da anemia10 , estudado por Mol (2008), em que existe uma anemia promulgada nos exames
clínicos e outra nos exames laboratoriais, a fome quase nunca existe como objeto nos exames
laboratoriais, pois a falta de nutrientes em si, isto é, falta de vitaminas e minerais necessários para o
bem estar e desenvolvimento pleno de nossas funções básicas, não é correlacionada diretamente com
a desnutrição e, assim, com a fome.

Somente através de um exame clínico, o qual envolve o cálculo do índice de massa corpórea
11
(IMC) , ou ainda a avaliação de crescimento normal (dentro da média) no caso de crianças e
adolescentes, que se pode diagnosticar a desnutrição. Para se tratar de uma epidemia, como a fome
era vista na época do lançamento do Fome Zero, essa fome promulgada pelos exames clínicos não
fornecia elementos significativos que justificavam as políticas criadas. Além disso, não seria possível
encontrar evidências de que certas políticas tiveram influência direta na alteração do quadro da
desnutrição no Brasil.

Segundo as nutricionistas do Conselho de Segurança Alimentar do Município de São Paulo,


se não existe um Sistema de Vigilância Alimentar Nutricional não se pode falar sobre desnutrição,
ou ainda, “não se pode tratar da fome como uma situação de epidemia” (Diário de Campo, 22 de
setembro 2016). É ressaltado então, pelas nutricionistas “a importância de indicadores para construir
e acompanhar uma política pública. E estes indicadores são pensados através de indicativos formais
e não com dados antropométricos12” (Diário de Campo, 22 de setembro 2016). De acordo com estas

10 Ver: Mol, Annemarie & Law, John. 1994. “Regions, Networks and fluids: anemia and social topology”.
Social studies of sciences, vol. 24, nº4.

11 O Índice de Massa Corporal é uma medida utilizada para medir a obesidade adotada pela Organização Mundial
de Saúde (OMS). É o padrão internacional para avaliar o grau de obesidade. Hoje em dia, o IMC é utilizado como forma
de comparar a saúde de populações, ou até mesmo definir prescrição de medicações. Disponível em:
http://www.calculoimc.com.br/o-que-e-imc/ Acessado em:10/04/2017

12 A avaliação da condição nutricional aplicada em estudos populacionais quase sempre utiliza dados
antropométricos associados ou não a inquéritos alimentares e exames bioquímicos. Na avaliação individual, os
seguintes parâmetros devem ser levados em conta: 1. Anamnese clínica e nutricional (quantitativa e qualitativa). 2.

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mesmas profissionais, esses indicativos formais são construídos através de parcerias entre gestores
públicos e estudiosos das universidades públicas da região, principalmente na área de saúde pública.

São as nutricionistas13, enquanto o saber legitimado para tratar da nutrição ou falta de nutrição
de um corpo, que organizam os indicadores e medidores possíveis de alcançar a fome enquanto
sinônimo de desnutrição, sendo que por uma questão financeira e de tempo é impossível a realização
de exames laboratoriais que tragam as informações necessárias para a constatação desta fome.

Foi nesse contexto que a Escala Brasileira de Insegurança Alimentar (EBIA) foi pensada e
criada. De acordo com seus criadores, a EBIA “é um instrumento auxiliar das políticas públicas de
combate à fome no Brasil, que permitiu o primeiro diagnóstico nacional de acesso à alimentação em
termos de qualidade e quantidade” (Correa, 2007. p. 143). A partir desta escala outra fome passou a
compor a fome múltipla.

Segundo Correa (2007), no pós-segunda guerra mundial, a Organização das Nações Unidas
para Alimentação e Agricultura (FAO- ONU) propôs indicadores de medida padronizados a partir da
disponibilidade calórica per capita, para acompanhar as tendências históricas e estabelecer conexões
entre países. No entanto, de acordo com os criadores da EBIA (Correa, 2007), com o passar do tempo
houve um aumento na complexidade do conceito de Segurança Alimentar, e com isso a necessidade
de incorporação de outros indicadores.

O que os nutricionistas e gestores de saúde pública chamam de complexidade se da


exatamente na multiplicidade da Fome. Assim como afirma Mol, é na prática que os objetos são
promulgados, isso porque, segundo a autora pensar um conhecimento feito na prática traz para
discussão não somente os sujeitos sozinhos, mas também edifícios, mesas, documentos, tecnologias,
entre outros (Mol, 2002, p.48).

Exame físico detalhado (busca de sinais clínicos relacionados a distúrbios nutricionais). Aferição dos parâmetros
antropométricos. 3. Avaliação da composição corporal (antropometria e exames subsidiários). 4. Exames bioquímicos.
Disponível em: http://www.sbp.com.br/pdfs/manual-aval-nutr2009.pdf

13 Digo nutricionistas, no feminino, porque em sua grande maioria as nutricionistas são mulheres.

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Durante o momento da pós-segunda guerra, a fome era promulgada enquanto a
impossibilidade de disponibilidade calórica per capita, medida padronizada para possibilitar um
comparativo mundial. Com a criação do Fome Zero a fome passou a ser promulgada, no Brasil,
através de indicadores indiretos que buscavam medir a segurança alimentar familiar. Mesmo sem
deixar de ser fome enquanto disponibilidade calórica per capita, agora a fome também era a
insegurança alimentar familiar.

Nesse sentido, assim como propõe Mol (2002), para entender a fome múltipla, é preciso
mobilizar ‘uma ciência social’ que “não é convencional no sentido estrito da palavra”. Aqui, de
maneira análoga com a promulgação da Aterosclerose, analisada e descrita por Mol, pretendo trazer
“uma história sobre práticas. Sobre eventos. Ingredientes heterogêneos que de forma conjunta
permitem falar sobre fome. Sobre o que ela é” (Mol, 2002, p.53).

Dito isso é interessante pensar como o evento de criação da EBIA promulgou uma nova fome.
O saber tecnopolítico da nutrição trouxe mais um ingrediente para a definição de fome, e foi a partir
da segurança alimentar que essa fome passou a ser performada. A segurança alimentar definida como
a garantia a todos os brasileiros de acesso a uma alimentação adequada à sobrevivência e à saúde em
termos de quantidade, qualidade e regularidade (Belik, 2003, p.12), proporcionou o desenvolvimento
de uma escala que além de medir a magnitude do problema da insegurança alimentar na população,
identifica diferentes graus de acesso aos alimentos,

No entanto, a fome que no momento de elaboração do Fome Zero era uma fome
individualizada, como aponta Frei Betto (Tomazine e Leite, 2016, p.26), passou a ser tratada como
um problema de população, principalmente por ser promulgada através da noção de segurança
alimentar, conceito criado nos pós segunda guerra, e diretamente associado a uma crescente
preocupação com a soberania nacional.

Para a criação do documento de lançamento do Fome Zero, eram utilizados indicadores de


rendimento familiar per capita, o que segundo Correa (2007), de acordo com os índices referidos ou
não às linhas de pobreza e indigência forneciam diferentes estimativas de população alvo dos
programas do Fome Zero, a depender do método usado. Se viu necessário então, um instrumento
capaz de dimensionar diretamente as deficiências quantitativas e qualitativas de acesso aos alimentos.

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Nesse sentido, na política ontológica (Mol, 2008, p.15) da fome, não é simplesmente a
realidade desta que está em jogo, mas também das populações e sujeitos alvo de sua promulgação.

E há mais, sem dúvida. Se reconhecermos e analisarmos essas interferências,


a questão da avaliação das performances torna-se cada vez mais complexa.
Porque se é possível pensar em alinhar argumentos sobre os benefícios e
malefícios implicados na performance de um objeto único específico (por
exemplo, a anemia), as coisas tornam-se mais complicadas caso os
argumentos relacionados com outros objetos, como os sexos, a identidade
individual, etc., também tenham que ser tidos em conta. (...) Porque se as
realidades performadas são múltiplas, não é uma questão de pluralismo. Pelo
contrário, o que a “multiplicidade” implica é que embora as realidades
possam ocasionalmente colidir umas com as outras, noutras alturas as várias
performances de um objeto podem colaborar e mesmo depender umas das
outras. (Idem, ibidem)

A EBIA foi pensada como uma colaboração entre os múltiplos objetos fome, tentando, através
da colaboração de gestores da saúde pública e nutricionistas de diversas universidades do país,
compreender as experiências dos moradores de algumas regiões do Brasil em relação à fome e ao
mesmo tempo analisar a correlação dos gradientes de insegurança alimentar com diferenças de renda.
As diversas fomes performadas aí tiveram que ser coordenadas pelos criadores dessa escala, que
concluíram que “a insegurança alimentar grave seria uma restrição quantitativa importante de
alimentos, permitindo concluir a existência da fome” (Correa, 2007, p.145).

Nesse sentido, coordenar a fome, como insegurança alimentar, em relação à fome como
dificuldade de acesso aos alimentos por falta de renda, ou situação de pobreza e miséria, bem como
a fome enquanto experiência individual, promulgou assim uma outra fome, a fome como medida para
verificação das políticas públicas associadas ao Fome Zero. Isso, pois, de acordo com a definição de
segurança alimentar adotada pelo programa, “se considera socialmente inaceitável que as pessoas
vivam longos períodos sustentadas por cestas básicas, outros tipos de ajuda ou outros arranjos.
Quando se discute segurança alimentar, o que está implícito é que haja condições de vida e condições
nutricionais adequadas” (Correa, 2007, p.144).

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Essa fome, oposta a ideia de segurança alimentar, é raramente tratada como clínica, pois não
é ela que chega às unidades básicas de saúde (UBS), mas sim nos Centros de Referência de
Assistência Social (CRAS E CREAS). Não obstante, são as nutricionistas que criam instrumentos
para lidar com essa fome, levando em consideração que a insegurança alimentar decorre da falta de
qualidade e quantidade dos alimentos, mas também existem componentes psicológicos importantes
como a preocupação com a incerteza.

Nesse momento, outra fome é articulada na criação da fome múltipla: a fome experiência. E
é exatamente nesta ocasião que a etnografia passa a ser incorporada na performance da fome. No
entanto, essa experiência da fome que é “tomada como medida valiosa de segurança alimentar”
(Correa, 2007), é coordenada pelas nutricionistas que associam a etnografia como uma possibilidade
de transformar a experiência individual de um corpo que passa fome em uma experiência de um grupo
específico de pessoas, com características culturais marcadas.

A fome no Fome Zero é múltipla de acordo com suas localizações geográficas, mas
principalmente em sua temporalidade. A partir do momento em que a fome, enquanto epidemia
comprometedora da soberania de um país, foi de certa maneira erradicada14 , e a fome enquanto
experiência individual não pode ser medida como instrumento de saúde pública, é a fome em
situações culturais específicas que passa a ser performada.

Tendo em vista que “a percepção é um fenômeno subjetivo, mas pode ser objetivamente
quantificada e usada como recurso de monitoramento” (Correa, 2007, p.147), os gestores da saúde
pública passaram a incorporar descrições e perguntas ‘etnográficas’ como um instrumento de controle
da realidade, e assim uma nova realidade da fome é promulgada. Esse momento que poderia ser um
momento de ruído entre as fomes, foi coordenado de tal forma que o domínio da experiência

14 O Brasil saiu, no ano de 2014, do mapa da fome. Segundo o relatório desenvolvido pela Organização das
Nações Unidas para a Alimentação e a Agricultura (FAO), pelo Fundo Internacional de Desenvolvimento Agrícola
(FIDA) e pelo Programa Mundial de Alimentos (PMA) “nos últimos 10 anos, o Brasil reduziu pela metade a parcela da
população que sofre com a fome. Os órgãos da ONU destacaram que a taxa de desnutrição no Brasil caiu de 10,7% para
menos de 5% desde 2003 (Kepple, 2014). Em comunicado oficial, Tereza Campello, ministra do Desenvolvimento
Social, sustentou que isso foi possível “graças a um conjunto de políticas públicas que garantiram o aumento de renda
dos mais pobres e um aumento da oferta de alimentos, que consolidaram a rede de proteção social” (Portal Brasil,
2014).

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individual passou a ser instrumentalizado para que a fome ‘de uma ordem cultural’ pudesse ser
monitorada. E a subjetividade dessas experiências se tornou contabilizável através da Escala
Brasileira de Insegurança Alimentar, a qual atualmente vem sendo desenvolvida em diversas versões
para populações específicas, ou ainda, para as populações chamadas ‘tradicionais’. Mais elementos
para a fome múltipla são adicionados.

Algumas considerações preliminares:

O presente texto tem como proposição central, através de uma etnografia da fome como
múltipla, demarcada temporalmente e territorialmente pela trajetória do programa Fome Zero,
mostrar como a etnografia de políticas públicas de combate à fome se tornou um estudo sobre a
coexistência de múltiplas entidades, nomeadas (muitas vezes) da mesma maneira (Mol, 2008). E que
assim, no decorrer da etnografia de uma prática, isto é, a elaboração, aplicação e avaliação de políticas
públicas, um objeto aparentemente único, ou talvez um objeto visto como interdisciplinar ou ainda
híbrido, foi descrito e analisado como parte das práticas nas quais ele é promulgado (Mol, 2008).

Para além de uma análise de ontologias encontradas a priori na construção de um saber


diverso acerca da fome, este próprio objeto trouxe a possibilidade de pensa-lo através de uma
metodologia/teoria que o concebe como múltiplo sem ser plural. Pois, “se as praticas se tornam a
nossa porta de entrada para o mundo, a ontologia deixa de ser um todo monista. A ontologia na pratica
é múltipla” (Mol, 2002, p.158).

Nesse sentido, a própria fome e suas tecnicalidades, mostram que “em seus detalhes mais
íntimos não são somente tecnicamente determinadas” (Mol,2002), isto é, mesmo os saberes técnicos
que promulgam a fome dependem de questões sociais, como as praticalidades, contingências, poder
e tradições.

Assim, a fome promulgada no Fome Zero, em todas as suas multiplicidades, se coloca como
um objeto ímpar para a compreensão da criação de políticas públicas no Brasil, principalmente
aquelas que se propõem como um caráter amplo e interdisciplinar, além de ser também um locus
privilegiado para entender como se dão as dinâmicas de feitura do próprio Estado, sem deixar de lado
hierarquias de poder, construções de conhecimento e criação de sujeitos de direito. A fome que

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parecia ter seu limite no corpo é performada como uma multiplicidade de saberes, técnicas, discursos
e conceitos, que promulgam não somente o corpo com fome e suas materialidades, mas o Estado e
suas inferências.

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Relatórios técnicos de arqueologia no licenciamento ambiental: a materialização do
patrimônio como ferramenta estatal

Marcus Antonio Schifino Wittmann15 & Sérgio Baptista da Silva16

Resumo: O licenciamento ambiental é um campo de disputas entre saberes, práticas e epistemologias


diversas. Entra em jogo nesses processos tanto o discurso científico quanto o discurso estatal e de
mercado, ficando omisso geralmente aquele das populações locais atingidas. Desta intricada relação
materializam-se diferentes categorias e entidades. O presente artigo visa analisar a constituição dos
conceitos de “patrimônio”, “bem cultural” e “potencial arqueológico” em projetos de licenciamento
ambiental. Para isso, focamos nosso olhar nos produtos criados pelos arqueólogos nesse contexto: os
relatórios técnicos. Todavia esses documentos não são uma mera construção através de saberes e
fazeres científicos em campo e em laboratório, mas são constituídos por legislações que definem
práticas e conceitos. A definição de patrimônio cultural brasileiro, no qual se insere os bens matérias
e os sítios arqueológicos, pode ser mapeada desde o Estado Novo, tendo sua concepção variado e
sendo mais complexificada ao longo do tempo. Conjuntamente com esses documentos trazemos uma
etnografia da prática arqueológica, a qual pretende abordar a atuação de arqueólogos em diferentes
contextos, desde os trabalhos de campo, de laboratório, as atividades de educação patrimonial,
reuniões com empreendedores e com o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional
(IPHAN) dentre outros. Essa etnografia se baseia a partir de uma atuação em projetos de
licenciamento ambiental e de entrevistas com arqueólogos que atuam nessa área no Rio Grande do
Sul. A partir disso, analisamos como essas ações constituem as Redes Sóciotécnicas emaranhadas
nesses relatórios técnicos, e como eles atuam como objetos de poder, de legitimidade e de diálogo
entre a ciência arqueológica, o Estado e a Iniciativa Privada.

15 Mestrando em Antropologia Social pela Universidade Federal do Rio Grande do Sul (UFRGS), estudante
associado ao Núcleo de Antropologia das Sociedades Indígenas e Tradicionais (NIT) da mesma universidade. E-mail:
wittmann.marcus@gmail.com

16 Professor do Programa de Pós-Graduação em Antropologia Social da Universidade Federal do Rio Grande do


Sul (PPGAS/UFRGS) e coordenador do Núcleo de Antropologia das Sociedades Indígenas e Tradicionais (NIT) da
mesma universidade. E-mail: sergiobaptistadasilva@gmail.com

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Palavras-chave: Etnografia da arqueologia; Licenciamento ambiental; Antropologia da Ciência;
Relatórios técnicos; Patrimônio

So con, convince your mirror


As you've always done before
Giving substance to shadows
Giving substance ever more

(Rodriguez, Crucify your mind)

“O arqueólogo é como Midas, tudo que ele toca vira patrimônio”. Essa frase foi dita por um
arqueólogo que trabalha há mais de uma década em projetos de licenciamento ambiental no Rio
Grande do Sul durante uma entrevista a qual foi concedida para a pesquisa de Mestrado aqui
apresentada. Nessa passagem talvez tenhamos o melhor resumo sobre o tema desse artigo, em onze
palavras é abordado a questão da constituição de uma entidade por um cientista e o valor que essa
pode ter. Contudo, o arqueólogo entrevistado também apontou para a problemática da divulgação e
extroversão desse patrimônio, de sua importância, seu valor, sua história e sua própria existência.
Esse jogo entre constituição “científica” de um patrimônio cultural e sua constituição como um bem
cultural visível nos faz adentrar na relação entre ciência e estado.

A arqueologia, através de seus métodos, técnicas e teorias, é a ciência que historicamente


define as representações materiais do passado. Passado esse que “pertence” a um estado-nação. A
relação entre a ciência arqueológica e uma política estatal de construção de um passado e memória
coletiva data desde o início da concepção de ambos. No Brasil essa relação inicia-se com o Império
e a construção de museus, os quais abrigavam artefatos que simbolizavam a política mnemônica do
país, abrangendo desde os tempos pré-coloniais até a república (FERREIRA, 2010). O patrimônio
nacional tinha assim um valor de conter a história, ou pelo menos uma das versões dela, do povo
brasileiro.

Essa relação entre poder estatal, história de um país e a ciência arqueológica se mantém até
os dias de hoje, todavia agora ela ocorre de maneira um pouco diferente. As pesquisas arqueológicas

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atualmente estão em sua maioria reunidas dentro de projetos de licenciamento ambiental. A legislação
brasileira define que obras de engenharia, desde infraestrutura urbana até grandes usinas hidrelétricas,
devem passar por etapas licenciatórias, as quais dependem de estudos científicos sobre o impacto das
mesmas. Deste modo, a biologia, a geografia, as ciências sociais e a arqueologia são mobilizadas
dentro desses projetos, os quais podem ter financiamento estatal ou da inciativa privada, para
realizarem estudos e produzirem relatórios sobre a situação das áreas. A arqueologia fica assim
responsável por atestar se existe no local algum sítio arqueológico ou potencial para o mesmo. Os
resultados levantados devem ser remetidos para o Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico
Nacional (IPHAN), o qual analisa os dados e define as medidas necessárias. Estas podem ser desde a
liberação total do empreendimento, o salvamento de sítios, o monitoramento das obras por
arqueólogos ou sinalização dos bens culturais localizados.

Abrangendo diferentes discursos e atores, desde cientistas, empreendedores até a população


local, o licenciamento ambiental é um campo profícuo para vermos as relações de poder em voga no
país e como diferentes instituições e categorias são acionadas e colocadas em movimento (BRONZ,
2011). Sendo um aparato estatal o licenciamento ambiental abarca esses diferentes discursos para
criar um único que afirme e dê os pressupostos necessários para justificar a “localização dos
empreendimentos e a sua ocupação territorial, defendendo o desenvolvimento como meta e
determinando estratégias para construção dos aparatos de controle e gestão dos territórios e das
populações” (BRONZ, 2013, p. 41).

A pesquisa aqui apresentada faz parte de uma dissertação que está em processo de escrita,
sendo assim os dados e resultados ainda são preliminares. As informações e as análises aqui
apresentados são referentes as entrevistas feitas com arqueólogos que atuam no estado do Rio Grande
do Sul e ao estudo de documentos burocráticos que constituem uma das etapas do fazer arqueológico
no licenciamento ambiental. A primeira parte desse artigo se focará em uma antropologia da
burocracia, dos documentos e da ciência, lançando luz em algumas ideias básicas para a análise aqui
proposta. Na segunda parte focaremos nosso olhar nos documentos jurídicos e legislativos que
abrangem os conceitos de patrimônio e sítio arqueológico e como eles atuam na constituição de
relatórios técnicos.

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Escavando documentos, burocracias e o estado

Um dos conceitos chave para pensarmos o tema proposto vem dos estudos antropológicos
sobre a Ciência, as Redes Sóciotécnicas. Latour propõe entender as relações entre os diferentes
agentes que compõe o campo científico, sejam eles humanos (os atores) ou não humanos (os actantes),
através de uma rede que os interliga. Em termos analíticos isso leva nosso olhar não apenas aos atores
propriamente ditos, mas também aos efeitos que causam e a Rede como um todo. Deste modo,
transitamos entre o Ator e a Rede, entre aqueles que atuam e produzem efeitos e os modos de
deslocamento e abrangência destes (LATOUR, 2011). A questão é não partir de pressupostos, nem
de agência nem de efeitos, mas sim descrever e justificar essas agências e esses efeitos produzidos
pelos atores e como ocorre sua circulação nessas Redes Sóciotécnicas. A análise do que transita entre
os pontos da Rede, os aliados humanos e não-humanos angariados pelos diferentes atores e como as
assimetrias de poder, estabilizações e “caixas-pretas” são produzidas, podem nos abrir caminhos
importantes para entendermos as relações de poder, os interesses em jogo e como objetos, produtos
e conhecimentos são construídos ao longo dessas Redes (DOMENECH, TIRADO, 1998; CALLON,
LAW, 1998).

Os documentos que serão aqui analisados podem ser tanto denominados como actantes, ao
participar e ter efeitos nas redes, mas também como artefatos, no sentido dado por Strathern, como
constituidores de corpos, pessoas, sentimentos e entidades (STRATHERN, 2014). Essas entidades,
no caso, o patrimônio arqueológico, também atuam como atores na rede, passando por processos de
mediação. Sendo a ação compartilhada pelos diversos actantes e atores, não sendo responsabilidade
única de um deles, a constituição dessas entidades é mediada por relações de simetria e hibridismo
entre esses agentes (LATOUR, 1994). Não são apenas os documentos legislativos que formam o
“patrimônio cultural material”, mas sim essa rede que abarca outros agentes como os arqueólogos, o
IPHAN e o próprio sítio arqueológico em si. Contudo, aqui teremos que recortar essa rede, nos
focando apenas em alguns dos atores e suas ações constitutivas.

Das Redes Sóciotécnicas, partimos para uma análise do método científico, pesquisando como
fatos e entidades são formados através e por ele. John Law (2004) procura refletir sobre como pensar
o método dentro de um mundo que não é singular, estático e linear, mas sim, confuso, múltiplo e
fluído; ou seja, Law desconstrói a visão metafísica euro-americana vendo e discutindo como o método

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de qualquer ciência não é uma ferramenta imparcial, apolítica e esterilizada. Mostra então que o
método, assim como o entendemos comumente, é uma ferramenta que cria realidades, que cria visões
estáticas, parciais e, principalmente, constrói um cenário onde certas coisas são postas em ausência
para que outras sejam visíveis e presentes. Todo método científico possui uma hinterland, algo como
um pano de fundo, um conjunto de relações argumentativas e materiais sobre uma realidade e sobre
fazeres e saberes científicos. É através e a partir dessa hinterland que as ausências e presenças são
performadas. O processo de agenciamento e emaranhamento entre ausências, presenças e hinterlands
que constituem elementos, relações, padrões, fatos e entidades científicas é nomeado como method
assemblage. Analisando a constituição e atuação do método científico nota-se que ele nunca poderá
ser inocente ou puramente técnico, embora seja exatamente isso que muitos cientistas e burocratas
atestem. Ao formar realidades a ciência não está apenas atestando algo como “verdadeiro”, mas está
também atuando dentro de outras lógicas de interesse, de poder e de preocupações. A constituição de
certas realidades pode ter diversos motivos, inclusive políticos. O debate sobre isso e a possível
interferência para demonstrar como algumas realidades são mais reais que outras, é o que se define
como ontological politics. Law discute sobre como a “verdade” deixou de ser o único modo de
averiguar se um método funciona ou não. O autor aponta assim outros “produtos” alternativos dos
métodos: a estética, a beleza da inspiração e a política. Tal questão nos dá subsídios para entendermos
a relação entre um método científico, no caso a arqueologia, e sua força e atuação política, seja dentro
do estado ou em suas margens. A ciência arqueológica não constrói apenas um passado e uma história
que pode ser usada pelo estado, por exemplo, para atestar algum fato, discurso ou direito, mas a
própria constituição desse passado e dessa história já é um ato político.

Na arqueologia brasileira se tem como um cânone teórico e metodológico o Programa


Nacional de Pesquisas Arqueológicas, o PRONAPA. Embora tendo uma curta duração, de 1965 a
1971, este programa financiado pela instituição Ford e coordenado pelos arqueólogos norte-
americanos Betty Meggers e Clifford Evans, formou diversos de profissionais e lançou as bases
teóricas e metodológicas da arqueologia brasileira (1965). Poderia se dizer que o PRONAPA foi o
primeiro programa científico arqueológico brasileiro que conseguiu instituir um method assemblage
nessa disciplina. Não nos adentraremos muito aqui nas bases científicas do PRONAPA, todavia é
fundamental ressaltarmos, pois pontuaremos essa questão mais adiante, que o objetivo do programa
e dos arqueólogos que o sucederam era criar um panorama geral das “tradições arqueológicas” no

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território brasileiro. Essas “tradições”, ou culturas arqueológicas, são definidas pela tipologia da
cultura material (cerâmica ou instrumentos líticos) e suas especificidades ao longo do tempo. Cada
tradição possui diferentes fases, que fazem referência a características tipológicas ou estilísticas em
um período de tempo específico e/ou uma região. Esse foco nas questões tecnológicas, nos objetos
materiais por si próprios, distanciou a arqueologia da antropologia e, consequentemente, dos povos
indígenas. Para a ciência arqueológica, principalmente a partir do PRONAPA, as pessoas que
manufaturavam a cultura material eram denominadas como “portadores” de uma certa tradição
arqueológica. A partir das teorias do histórico-culturalismo e da ecologia cultural a arqueologia
brasileira, principalmente a partir do PRONAPA, criou um distanciamento e, portanto, uma ausência
dos povos indígenas, sejam contemporâneos ou históricos, no discurso científico. Se pensarmos nos
termos de Fleck (2010), o PRONAPA foi um coletivo de pensamento, formado por um corpo de
cientistas ligados a instituições de pesquisa, o qual lançou um estilo de pensamento que definiu as
bases do fazer arqueológico e, consequentemente, refletiu-se na legislação acerca do patrimônio
arqueológico brasileiro. Com o passar das décadas a arqueologia brasileira oxigenou seus métodos e
teorias, inclusive com severas críticas ao PRONAPA, todavia o link entre a cultura material
arqueológica e os povos indígenas atuais ainda é problemática em seu cânone.

Relacionando a prática científica com sistemas governamentais, o que ocorre no caso do


Licenciamento ambiental, nos amparamos nas discussões iniciadas por Scott (1998) sobre como o
Estado visa construir uma sociedade legível e mapeada. Este autor reflete sobre os processos de
“purificação”, simplificação, racionalização e estandardização/normalização da sociedade, tanto em
seus elementos humanos (estrutura da cidade, bairros, periferias, etc.) quanto vegetais (agricultura,
áreas de proteção). Esse projeto não é possível através apenas do Estado como governo, mas necessita
também do apoio de intelectuais e planejadores que também visam “melhorar” a condição humana.
Nesta negociação entre saberes científicos, técnicos e estatais constroem-se ferramentas de
identificação, registro e manutenção da sociedade, como: censos, mapas cadastrais, identidades/RG,
serviços de estatística, escolas, “mass media”, entre outros – como por exemplo, Relatórios Técnicos
de Arqueologia que mapeiam e decidem o futuro dos patrimônios e bens culturais. O ato de achatar
uma paisagem, seja geográfica ou social, para que seja visível e legível em um mapa é de extrema
importância tanto para a arqueologia quanto para a burocracia que rege suas práticas. Na legislação
vigente todos os projetos de arqueologia para o licenciamento ambiental devem conter mapas, tanto

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em formato digital quanto físico, nos quais constem as poligonais da área impactada e a localização
georeferenciada dos sítios arqueológicos do entorno. Esses dados, que devem ser entregues em um
formato de arquivo digital específico para o sistema do IPHAN, são imprescindíveis para a
continuidade do andamento do processo licenciatório e alimentam um banco de dados do instituto
para o controle das obras em execução e as já finalizadas.

Para adentrarmos mais a fundo na máquina estatal e sua burocracia, devemos olhar para os
atores que atuam e performam ela. Gupta (2012), analisando o contexto indiano, mostra como a
relação entre a racionalização do poder, ou seja, a arbitrariedade do processo burocrático é
emaranhada com a contingência, com o caos. Dessa situação, nota-se que a burocracia, no que tange
os agentes burocratas, a comunicação entre eles, os locais de atuação, os processos e formulários e a
relação e atuação da população pobre, é um aparato dito “racional” no qual nem sempre as decisões
são tomadas por meios racionais, puramente “técnicos” (GUPTA, 2012, p. 14). Na perspectiva dessa
pesquisa, entender o modo de atuação do IPHAN, como uma instituição, e também de seus técnicos
e arqueólogos, como cientistas e burocratas, é de extrema importância para pensarmos os caminhos
e interpretações que constituem um patrimônio arqueológico.

Refletindo acerca da burocracia, podemos olhar tanto para seus atores e suas relações
interpessoais, como Gupta faz, quanto para os documentos burocráticos utilizados e construídos por
esses atores. Esta última proposta é a que Hull (2012) se propõe a fazer. Quebrando com a perspectiva
antropológica de estudar aqueles atingidos pela burocracia, propõe analisar os documentos em si,
tanto em suas características formais, imagéticas, materiais e textuais, ou seja, como documentos
gráficos, quanto seu processo sócio técnico de produção. A proposta é olhar para e não olhar através
dos documentos. Deste modo, pensa esses documentos como mediadores, criando uma relação de
transformação, distorção, tradução, modificação entre aquilo que pretendem descrever e as
instituições, órgãos, agentes e o Estado que se apropriam desses documentos. Dentro dessa
perspectiva, Hull resgata a materialidade desses documentos, indo além do texto em si, pensando
também arquivos, gráficos, formulários, entre outros. Logo, nota-se esses documentos como
formadores de leis, normas, ideologias, conhecimentos e práticas burocráticas, e não apenas como
instrumentos dessa lógica. Os documentos burocráticos, na visão de Hull, são formadores de
sociabilidades, no que tange a organização e controle do Estado e de instituições. Deste modo eles

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tanto forjam quanto mimetizam o Estado, estendendo o poder deste para domínios da vida nos quais
práticas burocráticas estatais não teriam tanto acesso. Hull aponta para como esses documentos
também são elementos essenciais na constituição de diferentes entidades como doenças, crimes,
lugares, propriedades, infraestrutura, entre outros. Enxergando os aspectos materiais dos documentos,
como falas se transformam em texto, como pessoas se transformam em números, gráficos e tabelas,
como paisagens se transformam em mapas, notamos de que modo o Estado lê o mundo, como a
legibilidade é produzida. Esse ponto é de especial interesse aqui, pois através disso pode-se pensar a
construção do patrimônio, de bens culturais e de sítios arqueológicos através dos documentos
legisladores e dos relatórios técnicos.

Ao constituir entidades como patrimônio, bem cultural, potencial arqueológico e sítios


arqueológicos esses relatórios também constituem seus inversos, suas negações. Ao definir o que é,
se define também o que não é. Os saberes e fazeres científicos abarcados por esses relatórios técnicos
não são apenas teorias e métodos escolhidos por equipes de arqueologia diversas, mas possuem certas
especificidades anteriormente definidas, seja pela legislação vigente, seja pela burocracia necessária,
seja pelos prazos e orçamentos disponíveis. A ciência arqueológica feita no âmbito estatal, ou seja,
no licenciamento ambiental, deve seguir certos pressupostos teórico-metodológicos e uma certa trilha
de papel. Essa trilha, mapeada desde o IPHAN, nos mostra um emaranhado de diversos documentos,
desde projetos e relatórios até troca de e-mails, atas de reuniões, pedidos de urgência e pareceres
técnicos. São nessas trocas e envios de documentos, alguns apenas internos do IPHAN, não sendo
disponibilizados para as outras partes interessadas no processo, que podemos notar diversas
negociações, interesses e preocupações que decidem o andamento de um empreendimento, seja seu
ritmo ou seu fim, e o destino de um bem cultural, de um sítio arqueológico.

A legislação vigente pressupõe definições para o que é patrimônio cultural e o que é um sítio
arqueológico, definições essas que possuem intrinsicamente nelas uma metodologia de pesquisa pré-
estabelecida. A arqueologia nesse contexto não é meramente um fazer científico, mas também um
fazer burocrático, saber escavar um sítio é tão importante quanto saber preencher uma ficha de
registro. Sem ela aquele não é legível para o estado, ele não existe. Analisaremos a seguir alguns
documentos legisladores que tratam a respeito do patrimônio arqueológico no âmbito brasileiro e
quais seus efeitos no fazer cientifico no licenciamento ambiental.

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No discurso dos arqueólogos entrevistados se pontua a questão de que é através dessa ciência
que se define o que é patrimônio, o que é um sítio arqueológico, e o que deve ser salvaguardado. Esse
é o papel político e social dos arqueólogos como muitos pontuam. Essas falas estavam no contexto
de uma disputa entre o discurso e poder dos empreendedores frente as decisões dos arqueólogos, seus
métodos, prazos e conteúdo de relatórios. Nesse sentido apontamos que até 2015 os arqueólogos eram
legalmente os únicos profissionais com idoneidade técnico-científica e consequentemente
responsabilidade por identificar e registrar bens culturais em projetos de licenciamento ambiental.
Todavia, a partir da instrução normativa 01 de março de 2015 os empreendedores, em alguns casos,
também são responsáveis pela identificação de sítios arqueológicos. Isso se dá em empreendimentos
de Nível I, quando a área e o impacto no solo do mesmo são de pequeno porte, deste modo, os
trabalhos especializados dos arqueólogos não são necessários, apenas um termo de responsabilidade
do empreendedor. Vemos assim que não são apenas documentos legislativos e burocráticos que
definem o que é patrimônio, mas também discursos e práticas.

Documentando a arqueologia, constituindo patrimônio

Patrimônio nesses diferentes documentos, contextos, práticas, saberes e fazeres aparece como
uma caixa-preta, no sentido latouriano (2011). Ele é um objetivo, um fim, a ser alcançado, mas sua
definição é fugaz. Analisando os diferentes documentos legisladores que abarcam o patrimônio
cultural brasileiro, nos deparemos com termos como “bem cultural material”, “bens arqueológicos”,
“bens tombados”, “bens valorados”, “bens registrados”, dentre outros. São esses documentos e esses
termos que apresentaremos a seguir. Não serão analisadas as cartas patrimoniais, por se tratarem de
documentos não legislativos, por serem internacionais e pelo grande número delas.

A primeira legislação acerca do patrimônio brasileiro é o decreto 25 de 1937, assinado por


Getúlio Vargas. Esse documento aborda o registro do patrimônio histórico e artístico brasileiro em
livros tombos. Sendo assim, como explicitado no primeiro parágrafo do primeiro artigo, só serão
considerados patrimônio aqueles bens que sejam inscritos em um dos quatro livros tombo. Patrimônio
é definido aqui como o conjunto de bens móveis e imóveis “cuja conservação seja de interesse
público, quer por sua vinculação a fatos memoráveis da história do Brasil, quer por seu excepcional
valor arqueológico ou etnográfico, bibliográfico ou artístico”. Esse decreto institui também quatro

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livros tombos, os quais abordam diferentes tipos de patrimônio: Livro do Tombo Arqueológico,
Etnográfico e Paisagístico; Livro do Tombo Histórico; Livro do Tombo das Belas Artes; Livro do
Tombo das Artes Aplicadas. Nos interessa aqui principalmente o primeiro livro, o qual rege sobre as
“coisas pertencentes às categorias de arte arqueológica, etnográfica, ameríndia e popular”.
Salientamos aqui como esse documento já secciona os sítios arqueológicos do campo da história, mas
os coloca em ligação intrínseca à paisagem e à arte.

O principal documento acerca do patrimônio arqueológico, tanto no que tange à sua


importância histórica, sua abrangência quanto o seu poder legislativo, é a lei 3924 de 1961. Conhecida
como “lei da arqueologia”, ela instaura que a “propriedade da superfície, regida pelo direito comum,
não inclui a das jazidas arqueológicas ou pré-históricas, nem a dos objetos nelas incorporados”. Essa
lei dá o primeiro passo para o licenciamento ambiental quando afirma que o aproveitamento
econômico de uma área onde se encontre um sítio arqueológico só pode ser feito após a devida
“exploração científica” e o parecer favorável do instituto patrimonial. Afirma também que, caso a
“jazida arqueológica” seja de excepcional significado, a área onde se encontra poderá ser
desapropriada para que o sítio seja devidamente salvaguardado. Contudo, o que mais nos chama
atenção aqui é a definição de “monumento arqueológico ou pré-histórico”, nos termos da lei: “as
jazidas de qualquer natureza, origem ou finalidade, que representem testemunhos de cultura dos
paleoameríndios do Brasil”. Aqui apontamos para duas questões: as jazidas, ou seja, os sítios
abordados são de ampla definição, desde cemitérios, grutas, inscrições rupestres e aldeias, e qualquer
outro não especificado pela lei, mas que seja de “significado idêntico a juízo da autoridade
competente”; sublinhamos que aqui os bens culturais arqueológicos são aqueles que “representam o
testemunho de cultura dos paleoameríndios”, ou seja, a arqueologia fica relegada ao período “pré-
histórico” e ao estudo de populações nativas que não possuem mais ligação com os indígenas atuais.
Essas questões irão permear tanto os documentos legislativos posteriores quanto a prática
arqueológica subsequente, a qual, nesse período, se encontrava em processo de delimitação de sua
atuação e interpretação científica. As teorias arqueológicas norte-americanas, o histórico-
culturalismo e a ecologia cultural, ou seja, as bases científicas do PRONAPA, tinham ressonância e
eram abarcadas também na legislação.

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É na metade da década de 1980 que se cria a primeira legislação focada inteiramente para o
licenciamento ambiental. A resolução CONAMA de 1986 aponta a necessidade de estudos
arqueológicos nas áreas impactadas. Esses são inseridos no meio sócioeconômico, o qual, além de
diagnosticar o uso e ocupação do solo e da água, deve destacar os “sítios e monumentos
arqueológicos, históricos e culturais da comunidade”. Embora não dê uma definição do que seriam
esses sítios e monumentos, a resolução CONAMA os coloca como algo referente e importante para
comunidades atuais.

Com a Constituição Federal de 1988 os “sítios arqueológicos e pré-históricos” ficam


resguardado como bens da União. Esses sítios tornam-se assim constituintes do patrimônio cultural
brasileiro, ressalta-se no texto que adjacente a eles há também outros de natureza material, como os
conjuntos urbanos e sítios de valor histórico, paisagístico, artístico, paleontológico, ecológico e
científico17. A constituição também define que o patrimônio nacional é aquele que faz referência à
identidade, ação e memória dos “grupos formadores da sociedade brasileira”, ou seja, fazendo
referência à concepção do período, os grupos indígenas, africanos e europeus18. No ano de 2000 o
decreto 3551, o qual define os termos para registro de um bem cultural, mantém essa concepção,
afirmando que o registro deve ter sempre como referência a continuidade histórica desse bem e “sua
relevância nacional para a memória, a identidade e a formação da sociedade brasileira”.

As documentações posteriores que tratam sobre os estudos referentes ao patrimônio


arqueológico no licenciamento ambiental tem como base a constituição de 1988. A portaria 07 do
mesmo ano baseia-se no texto da carta magna e da lei de 1961, regendo sobre os estudos necessários
para registrar e salvaguardar os “bens de interesse arqueológico e pré-histórico”. Já a portaria 230 de
2002, a qual não está mais em vigor, adiciona ao vocabulário dos estudos licenciatórios o termo
“potencial arqueológico”, embora não trate de sua definição. A Instrução Normativa 01 de 2015, a
qual toma o lugar da portaria 230, é mais extensa no que tange os detalhes e normas acerca dos

17 O Decreto 6844 de 2009, o qual estrutura o regimento interno do IPHAN, utiliza essa mesma definição para o
patrimônio cultural material brasileiro.

18 A Constituição Federal de 1988 abrange assim um escopo maior do que seria um sítio arqueológico, abrindo
espaço para concepções não apenas de uma arqueologia “pré-histórica”, mas também “histórica”, urbana e de
quilombos.

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estudos, métodos e relatórios que devem ser efetuados dentro do licenciamento ambiental para a
devida identificação, registro e acautelamento dos bens culturais e do patrimônio arqueológico. A IN
aponta, no inciso II, que o potencial arqueológico é definido através da vistoria da área e do
“cruzamento de dados, do processo histórico de ocupação, com a incidência de sítios cadastrados,
indicadores geomorfológicos e demais modelos preditivos de avaliação”. Deste modo, a
responsabilidade científica do arqueólogo é ressaltada através de sua interpretação da possibilidade
de existência de patrimônio arqueológico na área, o que define também o andamento do processo
licenciatório. Todavia, o mais interessante para a análise aqui proposta é que a IN estabelece de forma
mais clara a questão do registro dos sítios arqueológicos. A portaria 07 apenas indicava um
“formulário próprio” para o cadastro, a IN indica a “ficha de registro dos sítios arqueológicos”, a qual
possui um modelo disponibilizado pelo IPHAN desde 1998. Conjuntamente com esse documento, o
arqueólogo responsável deve entregar o inventário dos bens arqueológicos resgatados, o qual também
possui um modelo. Passamos então para um olhar mais detalhado, não para os documentos
legislativos acerca do patrimônio arqueológico, mas sim para aqueles que apontam características que
devem ser preenchidas e identificadas a fim de serem legíveis para o estado cadastrar algo como um
patrimônio cultural brasileiro.

A portaria 241 de 1998 aprova a ficha de registro de sítio arqueológico e o manual de


preenchimento da mesma, com a finalidade de “implantar padrões nacionais no âmbito da
identificação dos sítios arqueológicos visando a montagem do Cadastro Nacional de Sítios
Arqueológicos”. Essa ficha é o único documento aqui analisado que faz parte materialmente de um
relatório técnico de arqueologia para o licenciamento ambiental, pois a mesma deve ser entregue em
formato impresso e digital conjuntamente com o relatório em caso de identificação de patrimônio
arqueológico na área estudada. Essas fichas de registro ficam disponíveis para consulta no site do
IPHAN em formato reduzido e simplificado, sendo suprimidas algumas informações para o público
geral. O único modo de acessar a ficha completa é nas Superintendências Regionais do IPHAN.

As fichas informam os diferentes nomes dos sítios arqueológicos, como o cadastro em uma
instituição, no IPHAN e um nome popular, por exemplo. O primeiro item para ser preenchido na
ficha de registro é uma descrição sumária, na qual devem ser inseridas as “características
morfológicas e culturais observáveis sem intervenção”. Essas duas informações são as mais

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proeminentes ao longo da ficha, o tamanho do sítio e sua vinculação a alguma tradição arqueológica.
Esses dados também são os principais para a formulação de uma escavação acadêmica ou um
salvamento no licenciamento ambiental. Após isso, deve ser informado quais outros sítios
arqueológicos estão relacionados de alguma forma com o registrado, seja por proximidade física,
temporal ou filiação cultural. Os dados acerca das características morfológicas são o comprimento, a
largura, a área e o modo de medição (estimada, passos, mapa, uso de algum instrumento). A
localização cartográfica exata ou as coordenadas em UTM de diferentes pontos do sítio devem ser
inseridas na ficha de registro, contudo, essas informações só são disponibilizadas para o público
quando da consulta das fichas nas superintendências do IPHAN, a cópia digital disponibilizada no
site do IPHAN suprime essa informação.

As informações “culturais” do sítio arqueológico previstas nesse documento são diversas,


todavia, focam-se principalmente em características sobre a forma, a cultural material e a função. Por
exemplo, deve ser informado se o sítio registrado é “unicomponencial” ou “multicomponencial”, ou
seja, se possui uma ou mais ocupações distintas. Essas ocupações são definidas como “pré-colonial”,
“de contato” ou “histórico”, dependendo da datação e do material encontrado. A tipologia do sítio
deve ser informada seguindo as opções dadas: 1) Acampamento; 2) aldeamento; 3) aldeia; 4) arte
rupestre; 5) aterro, cerrito, teso, mound; 6) caminho, estrada; 7) casa subterrânea; 8) cemitério; 9)
cerâmico; 10) cerâmico, atividade específica; 11) cerâmico, habitação; 12) cerimonial; 13) forte ou
fortificação; 14) habitação; 15) lito-cerâmico, habitação; 16) oficina lítica; 17) polidor; 18) quilombo;
19) redução jesuítica; 20) sambaqui, berbigueiro, concheiro; 21) outro. Não há especificação no
manual de preenchimento da ficha a definição de cada tipologia, ficando a critério do arqueólogo sua
escolha a partir de sua interpretação. O formato do sítio também deve ser informado, podendo ser:
anular; circular; elipsoidal; irregular; linear; não delimitada; retangular; triangular; ou outra. Já para
a estratigrafia do sítio arqueológico, dado essencial para se entender a ocupação do local, é indicado
informar apenas o número, a espessura e a profundidade das camadas arqueológicas. Seguindo as
informações morfológicas do sítio, a ficha de registro possui um espaço para a identificação de
“estruturas arqueológicas” encontradas, as quais podem ser: 1) Áreas de refugo; 2) de lascamento; 3)
de combustão (fogueira, forno, fogão); 4) funerárias; 5) vestígios de edificação; 6) concentrações
cerâmicas; 7) vestígios de mineração; 8) alinhamento de pedras; 9) manchas pretas; 10) canais tipo
trincheiras, valetas; 11) círculos de pedra; 12) estacas, buracos de fossas; 13) muros de terra, linhas

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de argila; 14) palafitas; 15) paliçadas; 16) outras. Novamente não há uma definição do que seria cada
uma dessas estruturas. Os artefatos arqueológicos encontrados são listados para registro como: Lítico
lascado; lítico polido; cerâmico; sobre concha; sobre material orgânico. Após essa listagem há opção
de indicar “outros vestígios líticos”, “material histórico”, “outros vestígios orgânicos” e “outros
vestígios inorgânicos”. Por último, dentro dessa grande categoria “cultural”, deve se informar a
“filiação cultural” do sítio para cada tipo de artefato (lítico e cerâmico) e para arte rupestre, se houver.
O manual indica que essa informação deve ser classificada em “Tradições”, “Fases/estilos” e
“complementos”. Caso haja uma classificação “alternativa” para a filiação cultural do sítio, deve ser
indicada em “outras atribuições”. Notamos nessas opções indicadas na ficha de registro que há um
tipo específico de arqueologia imbricado nela, no que tange método e teoria. As características
culturais que devem ser informadas, afim de constituir um banco de dados do IPHAN, são meramente
de caráter material e morfológico, além de seguir os pressupostos do PRONAPA de ausência de
ligação entre os vestígios arqueológicos e as populações indígenas.

A terceira parte, por assim dizer, da ficha é reservada para informações sobre a salvaguarda
do sítio arqueológico. Deve se informar o “grau de integridade” do mesmo, o qual varia apenas entre
três opções: menos de 25%; entre 25% e 75%; mais de 75%. Os “fatores de destruição” do sítio devem
ser indicados respeitando a divisão entre fatores naturais e antrópicos, como: erosão eólica; erosão
pluvial; erosão fluvial; construção de estradas; vandalismo; atividades agrícolas; construção de
moradias; outros. Além disso, as “possibilidades de destruição” também devem ser listadas, estas
geralmente são ligadas a empreendimentos que ocorrerão na área. O arqueólogo responsável pelo
preenchimento da ficha de registro tem espaço para indicar “medidas para preservação” do sítio
arqueológico, o efeito prático dessa opção é desconhecido. O último item dessa seção é “relevância
do sítio”, a qual possui as opções “alta”, “média” e “baixa”. A importância do sítio arqueológico é,
segundo o que consta no manual de preenchimento, “diretamente proporcional ao seu estado de
conservação, ao seu potencial científico - presença de material orgânico, esqueletos, profundidade
temporal grande, arte rupestre, etc. – e à importância que lhe é atribuída pela comunidade”. Como
vimos anteriormente na legislação acerca do patrimônio arqueológico, este era indicado como
possuindo gradações de importância e relevância para a sociedade brasileira, é na ficha de registro de
sítios arqueológicos que vemos como isso é calculado e quais fatores são levados em conta. Como
pode-se ver, primeiramente o estado de conservação do sítio é o indicador para sua preservação,

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depois vem o “potencial científico”, o qual é definido apenas pela presença de cultura material e
cronologia avançada, por último leva-se em conta a voz da comunidade acerca do local, o modo de
mediação disso e seu efeito na salvaguarda é ausente.

Das diversas fichas de registro consultadas para o estado do Rio Grande do Sul pelo site do
IPHAN, nota-se que a maioria das informações não está preenchida. Geralmente se encontra apenas
as diferentes denominações do sítio, o material encontrado (cerâmico ou lítico), a filiação cultural, o
grau de integridade e o pesquisador responsável pela pesquisa.

Em 18 de maio de 2016 foi promulgada a portaria 196, a qual rege sobre outra ficha de
cadastro, dessa vez a de “bem arqueológico móvel”, ou seja, os artefatos recolhidos de um sítio. O
anexo II da portaria consiste na ficha em si e as especificações de seu preenchimento, a qual aprofunda
as especificações da cultura material já identificada na ficha de registro de sítio arqueológico. Os
“bens arqueológicos móveis” são identificados por categorias e sub-categorias. As primeiras são: 1)
artefato; 2) ecofato; 3) bioarqueológico; 4) estrutura/feição; 5) sedimento/solo; 6) arqueobotânico; 7)
zooarqueológico; 8) outro. Já as subcategorias são divididas em: 1) construção/arquitetônico; 2)
insígnias; 3) Objetos cerimoniais; 4) transporte; 5) objetos pessoais; 6) Castigo/penitência; 7)
Medição/registro/observação/processamento; 8) embalagens/recipientes; 9) amostras/fragmentos;
10) alimentação; 11) medicinal; 12) pintura; 13) escultura; 14) indeterminado; 15) outros. Nota-se
que não há definição exata de cada categoria e sub-categoria, todavia elas inserem opções que são
mais voltadas para uma interpretação do bem cultural, e não apenas para sua tipologia, como na ficha
de registro de sítio arqueológico. Esse documento abre mais espaço também para o registro de
artefatos arqueológicos “histórico” ou “urbanos”, tanto em suas categorias quanto nas opções de
materiais, as quais são: 1) borracha; 2) carvão; 3) cerâmica; 4) faiança; 5) porcelana; 6) couro; 7)
fóssil; 8) lítico; 9), madeira; 10) malacológico; 11) metal; 12) osso; 13) papel; 14) sedimento; 15)
plástico; 16) têxtil; 17) flora; 18) fauna; 19) vidro; 20) indeterminado; 21) outros. Esse maior grau de
especificidade acerca dos artefatos é refletido também nas opções das “técnicas de produção”: 1)
lascado; 2) perfurado; 3) taxidermizado; 4) forjado; 5) picoteado; 6) polido; 7) modelado; 8) roletado;
9) torneado; 10) moldado; 11) tecido; 12) assoprado; 13) fundido; 14) indeterminado; 15) outros.
Além da técnica de produção deve se indicar o tipo de decoração que a pela possui, podendo ser: 1)
alisado; 2) brunido; 3) corrugado; 4) escovado; 5) ungulado; 6) incisão; 7) impressão; 8) plástica; 9)

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pintado; 10) punção; 11) aplique; 12) engobe; 13) estêncil; 14) entalhe; 15) não se aplica; 16) outros.
A definição dessas técnicas e decorações também não é descrita.

Mais para o final da ficha encontramos as opções acerca do “estado de conservação” dos bens
culturais, os quais, diferentemente da ficha de registro de sítio arqueológico, não estão divididos por
porcentagens, mas sim qualitativamente em quatro níveis: Bom (sem deterioração); regular (não
compromete o todo. Ex.: fissuras, esmaecimento, afloramento de sais, esfarelamento etc.); Ruim
(compromete o todo. Ex.: quebradiço, com manchas, alto grau de corrosão); Péssimo (perdas
irreversíveis). Nessa seção pode se indicar também quais intervenções de higienização, restauro e
estabilização já forma efetuadas nas peças e quais recomendações de conservação são indicadas. As
duas últimas categorias de cadastro da ficha de bens arqueológicos móveis são, curiosamente, duas
informações de grande importância nas fichas de registro de sítios: a filiação cultural das peças, na
qual não há opção pré-definida a ser preenchida, e as medidas do objeto.

Esse maior grau de definição das características dos bens arqueológicos não são apenas reflexo
de uma política de salvaguarda, mas também remetem às pesquisas no licenciamento ambiental que
cada vez mais trabalham em áreas urbanas, as quais não possuíam tanto escopo nos registros
anteriores. Além disso, essa ficha de cadastro atua como uma ferramenta de controle do saber
arqueológico produzido no licenciamento ambiental, pois define o mínimo a ser descrito e analisado.
Mínimo que geralmente também é o máximo que se faz nesses casos. Essa prática de identificação,
registro e cadastro através do preenchimento de lacunas em fichas é nomeada por alguns arqueólogos
como uma “arqueologia burocrática”.

Emaranhando conclusões

A ciência arqueológica nunca esteve fora do estado, participa desde seu início na constituição
diária e constante dele. Não foi através das pesquisas arqueológicas obrigatórias para o licenciamento
ambiental que uma nova lógica teórica e metodológica surgiu na arqueologia. Claro que o crescimento
do mercado profissional dentro desse contexto modificou vários pontos no que concerne a formação
de arqueólogos no Brasil, seja o surgimento de diversos cursos de graduação e pós-graduação, seja
um novo corpo legislativo e jurídico acerca da prática arqueológica para com o patrimônio. Todavia,
a arqueologia é uma ciência de identificação de bens culturais materiais nacionais, seja em pesquisas

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acadêmicas, seja em pesquisas voltadas para o licenciamento de obras de engenharia. Em ambos os
casos há discussões e disputas sobre o que se considera um sítio arqueológico e sua relevância
científica e social. Isso ocorre porque o registro arqueológico, a constituição de dados, informações
e conhecimento, é um processo “condicionado parcialmente pela habilidade desses fragmentos do
passado estender suas agências para o presente, mas é também significativamente constrangido por
contextos e práticas sociopolíticas e regimes, ideias e condições disciplinárias internas”
(HAMILAKIS, 2007, p. 23).

Na definição dos arqueólogos entrevistados para o que seria um sítio arqueológico não
aparece, por exemplo, as questões de formação da sociedade brasileira, mas sim dados mais voltados
para o contexto arqueológico e sobre a ocupação de uma certa região por grupos humanos. Nesse
sentido, podemos pensar que o conceito e definição de patrimônio, bem cultural e sítio arqueológico
não se encontra nas legislações, as quais são bem vagas nesse sentido, mas sim em um processo de
constrangimento burocrático através de documentos que possibilitam que eles “existam”
materialmente e sejam legíveis para o estado, ou seja, nas fichas de registro. Contudo, a constituição
de uma entidade como o patrimônio em um documento burocrático a faz legível para o estado, mas
não necessariamente legível e visível no estado. A constituição desse bem cultural, como um
patrimônio no sentido lato, para a população local transcorre por outras negociações. Aqui estamos
levando em conta que um patrimônio específico não seja valorado e (re)conhecido pela população,
como é o caso de muitos sítios arqueológicos.

Patrimônio para que(m) afinal? A categoria de patrimônio, após materializada em um relatório


ou em uma publicação, deve ter manutenção. Quem fica sabendo que esse patrimônio existe? Onde
é divulgado? Como? Geralmente isso apenas ocorre nos relatórios, nas publicações acadêmicas e nas
fichas de registro que são públicas, porém ficam disponíveis apenas nas superintendências regionais,
ou seja, nas capitais de cada estado. A extroversão desse conhecimento e dessas informações é o
“calcanhar de Aquiles”, para usar um termo usado por uma arqueóloga entrevistada, da arqueologia
de contrato. As atividades de educação patrimonial, efetuadas na escola mais próxima da área do
empreendimento, geralmente se reduzem a palestras e oficinas informativas sobre a prática

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arqueológica19, não sendo efetivamente uma ferramenta de divulgação do patrimônio e muito menos
de construção conjunta deste com a comunidade. O IPHAN como instituição federal para a defesa e
salvaguarda do patrimônio nacional possui certas políticas e ferramentas para definir o futuro desse
patrimônio e sua divulgação. Quando algum sítio arqueológico corre risco de destruição devido a um
empreendimento inicia-se assim uma negociação entre IPHAN, empreendedor e arqueólogos para a
tomada de uma decisão sobre o que será feito. Ações como o cercamento e colocação de placas
informativas sobre o sítio até o salvamento deste, ou seja, a escavação da totalidade ou de uma grande
parte do sítio, são opções que dependem tanto do grau de importância desse quanto das forças
políticas envolvidas no processo e do orçamento disponível, principalmente quando se trata de uma
obra pública.

Vemos assim como a legislação estatal, vinculada a um instituto ligado ao patrimônio, história
e artes, constrói um certo tipo de patrimônio. Apontamos também para o fato de que quem analisa
esses registros, tanto as fichas quanto os relatórios técnicos são arqueólogos do IPHAN. O diálogo
interpretativo, deste modo, é travado entre cientistas, os quais possuem suas diferentes visões teóricas,
interpretativas e metodológicas, todavia restringidos, em diferentes graus, por uma certa arqueologia
preconizada pelos documentos legislativos e burocráticos. A proposta etnográfica aqui não é olhar
para o estado como força homogeneizadora e de controle, mas observar os cientistas, os arqueólogos,
que atuam no, para e na margem do estado.

Nessas diferentes disputas entre discursos, saberes e práticas para definir o que é patrimônio
arqueológico e bens culturais notamos que os atores envolvidos mais diretamente são cientistas,
burocratas e empreendedores. A disputa gira em torno de documentos, relatórios, prazos, orçamentos,
interesses políticos e sociais, já as populações locais – sejam indígenas, quilombolas, ribeirinhas,
dentre outras – não participam ativamente na constituição desses documentos, não tem uma agência
simétrica na produção dessas trilhas de papel que, ao fim e a cabo, definem o que é o passado, o que
é a história e o que é a memória. A questão não é apenas a quem pertence o passado e quem o gere
(HAMILAKIS, 2007, p. 26), mas como esse passado é constituído e por quem.

19 Essas atividades variam muito de formato e abrangência dependendo do tipo de empreendimento, do prazo e
do orçamento.

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Nota Técnica: Pesquisa e aplicação a um debate

Bruner Titonelli Nunes20

Resumo: O foco desse trabalho é a análise da produção de uma linha editorial do Instituto de Pesquisa
Econômica Aplicada (Ipea), as Notas Técnicas (NT). Elas são um instrumento considerado objetivo,
pressupõe uma pesquisa realizada anteriormente e têm a finalidade de intervenção em debates
púbicos. A instituição, que passou por uma série de mudanças no período recente, foi fundado em
1964, após o golpe militar, para realizar pesquisas, elaborar propostas de planejamento e
desenvolvimento econômico a longo prazo. Os Técnicos de Planejamento e Pesquisa (TPPs) exercem
um tipo de trabalho sui generis que os diferencia tanto dos pesquisadores acadêmicos, como de
diversos funcionários da burocracia estatal. As diferentes inserções da instituição em públicos alvos
diversos é possível por conta das especificidades de suas linhas editorias. Cada uma delas permite
redes de diálogos específicas e a possibilidade de tradução de um tipo de publicação para outro é um
elemento importante. No caso discutido, a NT é resultado da tradução de parte dos argumentos
produzidos em uma outra linha editorial do Ipea, os Livros. Cada um desses trabalhos possuía
públicos específicos (sociedade e pares, respectivamente) e a transição entre diferentes linhas
editoriais implica em mudanças significativas tanto na forma como na construção dos argumentos.

Palavras chave: Ipea, estado, instituições, textos técnicos

Introdução
O foco desse trabalho é a análise da produção de uma linha editorial do Instituto de
Pesquisa Econômica Aplicada (Ipea), as Notas Técnicas (NT). O Ipea foi fundado em foi fundado em
1964, após o golpe militar, para realizar pesquisas, elaborar propostas de planejamento e
desenvolvimento econômico a longo prazo. Os Técnicos de Planejamento e Pesquisa (TPPs) são a


20 Doutor PPGAS/UnB.

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principal categoria de trabalho do instituto e exercem um tipo de trabalho sui generis que os diferencia
tanto dos pesquisadores acadêmicos, como de diversos funcionários da burocracia estatal21.

As NT são um instrumento considerado objetivo, pressupõe uma pesquisa realizada


anteriormente e têm a finalidade de intervenção. Em termos gerais, a Nota Técnica (NT) pode ser
descrita como uma linha editorial que publica textos relativamente curtos, em torno de 20 a 30
páginas. Além disso, ela pretende possuir uma linguagem passível de ser compreendida por um
público amplo, uma vez que um de seus maiores consumidores e mediadores será a imprensa. Nesse
artigo discuto a partir da NT intitulada “Evolução e perfil dos nomeados para cargos DAS na
administração pública federal (1999-2014)” (LOPEZ, 2015b) e publicada em 28 de outubro de 2015.
Ela é resultado da tradução de parte dos argumentos produzidos em um livro intitulado “Cargos de
confiança no presidencialismo de coalização brasileiro”(LOPEZ, 2015a), publicado pouco antes.

A diversidade é um valor importante para os TPPs. A contratação de uma equipe de


antropólogos para etnografar a instituição está relacionada justamente a uma preocupação de um
grupo de TPPs a respeito da existência ou não de um ethos ipeano. Ou seja, em meio a diversas
formas de ser um TPP eles se perguntaram se existia algo que os unia? Nesse artigo vou evidenciar
uma das facetas desse valor. A oposição nativa que classifica, de um lado, TPPs que produzem
trabalhos mais teóricos (acadêmicos), e de outros aqueles que se preocupam com trabalhos mais
aplicados.

Na ocasião em que o Ipea comemorou 40 anos de sua fundação, em 2004, foi lançado um
livro intitulado “Ipea 40 anos” (D’ARAUJO; FARIAS; HIPPOLITO, 2005). Suas organizadoras
realizaram uma série de entrevistas com “ipeanos ilustres”, de diferentes momentos da instituição.
Uma das perguntas obrigatórias dizia respeito a uma comparação entre os braços do Rio de Janeiro e
de Brasília. Apesar dos TPPs produzirem um conhecimento reconhecido como policy oriented os
depoimentos consolidam a versão de que o braço fluminense realizava pesquisas mais teóricas,
enquanto os da capital nacional fazia trabalhos mais aplicados. Há um consenso entre os TPPs de que
essa oposição perdeu força a partir dos concursos realizados desde os anos 1990. Ouvi referências

21 Esse trabalho foi desenvolvido após pesquisa etnográfica realizada na instituição a partir do projeto “Ipea:
uma etnografia institucional”. Por conta desse projeto frequentei o Ipea durante janeiro de 2014 e setembro de 2015.

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que classificavam TPPs nesse espectro, mas não tinham necessariamente relação direta com o braço
do Ipea a que pertenciam.

Entendo que ao contrário do que alguns TPPs afirmam um trabalho mais voltado para a
academia (teórico) não necessariamente exclui uma atuação que produza trabalhos de intervenção.
Meu esforço nesse trabalho justamente o de mostrar essa dferenciação relaciona-se mais a momentos
diferentes do que dois perfis de TPPs. Ou seja, não dizem respeito a tipos uma vez que um mesmo
TPP pode transitar entre os diferentes formatos.

As diferentes inserções da instituição em públicos alvos diversos é possível por conta das
especificidades de suas linhas editorias. Cada uma delas permite redes de diálogos específicas e a
possibilidade de tradução de um tipo de publicação para outro é um elemento importante. Nesse caso,
tanto a NT como o livro possuíam públicos específicos (sociedade e pares, respectivamente) e a
transição entre diferentes linhas editoriais implica em mudanças significativas tanto na forma como
na construção dos argumentos.

Senso de oportunidade

No dia 24 de agosto de 2015, em coletiva de imprensa, o Ministro do Planejamento,


Nelson Barbosa, anunciou cinco diretrizes que objetivavam a redução do déficit fiscal. Três delas me
interessam nesse trabalho. São elas: 1) “redução do número de ministérios” (menos 10 ministérios);
2) “racionalização da máquina pública” (diminuições de secretarias ou fusões de instituições); 3)
“redução dos cargos comissionados” (resultante das duas metas anteriores).

Esse anúncio de um dos membros do governo atribuiu novos significados ao livro:


“Cargos de confiança no presidencialismo de coalização brasileiro”(LOPEZ, 2015a), publicado pelo
Ipea pouco depois, no dia 14 de setembro de 2015, mas um projeto iniciado bem antes. As primeiras
entrevistas que subsidiaram o trabalho ocorreram em fins de 2012. Entretanto, a proximidade dos dois
eventos atribui novos significados à pesquisa, captados pelo autor da NT como um senso de
oportunidade.

O contexto de crise política e o comunicado do governo inaugurava uma oportunidade,


que cabia um determinado senso, por parte dos ipeanos, perceber. O intervalo entre o anúncio e a

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implementação dessa mudança na organização ministerial, bem como a divulgação do livro nesse
interregno, forneceram elementos para a organização de instrumentos de intervenção nesse debate.
Nessa ocasião, o senso de oportunidade foi levantado pelo então Diretor Adjunto da Diretoria de
Estudos e Políticas do Estado, das Instituições e da Democracia (Diest), que propôs ao autor da NT
que resumisse os argumentos do livro em uma NT e a publicasse.

Os TPPs se orgulham em dizer que o Ipea tem um elevado número de publicações.


Entretanto, levando-se em conta a função da instituição descrita em sua missão (realizar pesquisas e
assessorar o governo), é reconhecido ser difícil medir o impacto dessas publicações para seu
cumprimento. Nesse sentido, linhas editoriais para consumo da imprensa também exercem o papel
de enfatizar a relevância do Ipea. O instituto seria capaz de fomentar e/ou elaborar argumentos
considerados como técnicos, produzidos sob métodos científicos e expostos de uma forma acessível
ao público em geral.

O senso de oportunidade, portanto, pode ser representado na junção de: 1) um


determinado tema desenvolvido e amadurecido dentre as linhas de pesquisa da casa e 2) um debate
público polarizado. A partir da NT o TPP, ou o Ipea no entender de alguns TPPs, produziria
argumentos para embasar o debate, o que na prática geralmente implica em uma tomada de posição
em relação a um dos lados. Ou seja, a opção por determinado tema transformar-se também em uma
NT possui elementos para além da pesquisa em si. Posicionamentos dos diretores e presidente do
Ipea, alinhamentos com pessoas chave em instâncias externas, direção do debate e concordância ou
não são alguns desses fatores.

Nesse caso, o pedido do Diretor Adjunto da Diest foi um disparador do processo, mas
havia alguns outros elementos no contexto. No ano de 2011 um livro com um tema próximo também
foi publicado pela Diest. Seu título era: “Burocracia e Ocupação no Setor Público Brasileiro”(Cardoso
Jr, 2011). O senso de oportunidade sugerido pelo diretor adjunto da Diest não se materializou
unicamente na solicitação ao autor da NT em resumir os argumentos de seu livro. Ele também
solicitou a um segundo TPP, coautor do livro publicado pela Diest em 2011, que atualizasse os dados
referentes a esse antigo trabalho e publicasse uma segunda NT.

Apesar dessa segunda NT não ter se materializado em um texto público, ela faz parte
desse processo. O Diretor Adjunto da Diest expos os argumentos das duas NTs em um seminário

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organizado pelo Ipea intitulado “Agenda Estratégica para o Brasil”. Sua apresentação foi intitulada:
“Serviço público federal brasileiro no século XXI: ‘inchaço’ ou modernização e profissionalização?”
(LASSANCE, 2015). Ele intervém no debate criticando a caracterização de inchaço do Estado
brasileiro.

Curiosamente o anúncio efetivo da reforma administrativa ocorreu no dia 2 de outubro de


2015, o mesmo dia em que o Diretor adjunto da Diest apresentava os argumentos das NTs em um
seminário comemorativo no Ipea. O título da postagem no site “Portal Brasil”(BRASIL, 2015) é
sintomático para apontar os dois principais destaques da reforma: “Dilma anuncia ampla reforma
administrativa: 8 ministérios e 3 mil cargos são cortados”. É significativo que o número de cargos
comissionados tenha sido destacado na manchete. Além disso, ao contrário do anúncio da reforma, o
corte dos ministérios e cargos comissionados foi realizado pela própria presidenta. O trecho do
discurso destacado na notícia foi: “todas as nações que atingiram o desenvolvimento construíram
Estados modernos. (...) Esses Estados modernos eram ágeis, eficientes, baseados no
profissionalismo, na meritocracia e extremamente adequados ao processo de desenvolvimento que
cada país estava trilhando. Nós também temos de ter esse objetivo”. (grifos meus).

A ênfase na diminuição do número de ministérios e dos cargos cortados inegavelmente


possui relação com uma imagem de que estes seriam desnecessários. O discurso pressupõe que o
tamanho encontrava-se acima do ponto ótimo. Em vista disso, após o corte da estrutura, o estado
brasileiro tornara-se mais eficiente. É interessante notar que os dois discursos (emitidos pelo Ipea e
pela presidência da república) possuem aspectos antagônicos. Ambos dialogam com a imagem que o
Diretor Adjunto da Diest atribui ao “senso comum”. Entretanto, o primeiro busca deslegitimar e
refutar sua existência na estrutura administrativa atual. O segundo, por sua vez, relaciona-se
justamente a uma reforma que tem nessa interpretação do “senso comum” seu ponto de partida.

De um livro para uma Nota Técnica

Feita essa breve apresentação dos trâmites da NT publicadas relacionadas ao senso de


oportunidade passo agora para livro que materializou a pesquisa original. Os livros são uma
importante forma de materialização das pesquisas no Ipea. São um instrumento versátil, que podem
atender a diferentes públicos e objetivos. Vou mostrar nesse tópico o modo como o livro que

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organizou pode ser também compreendido como um artefato de construção e consolidação de
relações com uma rede de pesquisadores e professores que se dedicam a esse mesmo tema. A
apresentação, assinada pelo então presidente do Ipea Jessé de Souza, apresenta o contexto geral dessa
publicação:

“De forma recorrente, o debate público traz à baila a discussão sobre


politização da gestão pública e seus efeitos sobre a qualidade e a eficiência das políticas
públicas, quase sempre em tom negativo. Mas este debate é atravessado pelo calor das
disputas políticas e interesses partidários e corporativos não explicitados, que não
contribui para dimensionar e avaliar de modo realista quais são as características e os
padrões de articulação entre burocracia e política na alta gestão, as concessões da técnica
à política e da política à técnica, e quando ambas caminham ou deveriam caminhar de
mãos dadas. (...)

Encontrar o melhor arranjo entre a técnica e a política, entre qualificar a


gestão ampliando, na burocracia o espaço dos quadros oriundos das carreiras na
burocracia de livre nomeação, e ao mesmo tempo prevenir o risco de apropriação
corporativa desses espaços por essas carreiras é um processo em curso no país. A
combinação entre a alta rotatividade dos cargos, frágil sistema de avaliação, e permanente
pressão por nomeações decorrentes do multipartidarismo impõe grande desafio:
minimizar os riscos de alimentar a patronagem ineficiente sem engessar o espaço
necessário das decisões de caráter eminentemente político no interior da alta gestão”
(SOUZA, 2015, p. 7).

Estão presentes aqui o tom negativo da noção de “politização da gestão pública” e uma
relação direta com baixa eficiência. As noções de técnica e política são acionadas para descrever esse
universo e estão descritas aqui em relação, de forma a problematizar uma separação estanque em
polos opostos. São conceitos analíticos inseridos em um contexto. Nele, a descrição do objeto
analisado e uma proposta de intervenção no universo social estão entrelaçados. Há um desafio
proposto: a combinação ótima entre uma politização (com a garantia de espaço para tomada de

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decisões) e uma gestão eficiente (aquela que conjugaria melhores decisões, “o melhor arranjo entre
técnica e política”, como o presidente explicitou).

É possível perceber nos cinco capítulos do livro a presença dessa forma de organização
do problema enunciado pelo então presidente da instituição (Jessé Souza). Desse modo, enfatizo que
há um alinhamento quanto aos pressupostos mais gerais dos autores e a visão sobre esse tema por
parte do presidente do Ipea. Digo isso por dois motivos: 1) é legítima para os ipeanos a ausência dessa
relação de alinhamento na ocasião da publicação de livros com o selo do Ipea; 2) o fato de existir o
alinhamento, nesse caso, é fundamental para a efetivação do convite de transformação de parte de seu
conteúdo em uma Nota Técnica.

O convite feito pelo Diretor Adjunto da Diest para a confecção de uma NT indica uma
afinidade tanto no reconhecimento da relevância do tema como em sua abordagem. Ao mesmo tempo,
também esclarece os públicos diferenciados que cada instrumento objetiva atingir. A questão passa
agora a ser: Para quem se fala? Quem são os interlocutores desses instrumentos?

O livro possui um total de nove autores, sendo apenas um deles TPP. Somente pela
informação disponibilizada nas apresentações não foi possível saber se algum deles foi ipeano por
algum período. Dentre as várias formas de pertencimento à instituição, bolsistas e consultores são
algumas delas. Se algum desses autores possuiu alguma dessas categorias temporárias em algum
momento, não julgaram conveniente explicitar. Foi explicitada somente a identidade com sua
instituição de origem.

Essa configuração explicita uma determinada rede de diálogo e uma aproximação do


universo de discussão classificado como “acadêmico”. A grande maioria dos integrantes são
professores universitários. O organizador, um TPP, assina a introdução e três artigos do livro, sendo
esses em coautoria. Além da introdução, há apenas um capítulo escrito sem coautores. Dessa forma,
há um trabalho coletivo que perpassa a obra.

A rede acadêmica é um indício para o reconhecimento a quem o livro se destina. Outro


indício pode ser reconhecido pela forma de construção da argumentação e dos pressupostos
metodológicos. Quando se define os pares em uma discussão, isso implica dar por entendido um
determinado conjunto de saberes. No caso do livro, os autores consideraram como desnecessária a
explicação de alguns conceitos e instrumentos metodológicos.

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A forma de construção do argumento é uma primeira forma de percepção do diálogo entre
os pares. Vou tomar como exemplo o capítulo 1, escrito em coautoria com dois economistas. Há um
cuidado dos autores em apresentar algumas equações possíveis para uma interpretação da
“rotatividade” dos cargos. Os modelos são comparados e um deles é escolhido como mais adequado
ao caso. Isso deixa claro ao leitor como o conceito será utilizado.

Um pouco mais à frente no texto são apresentadas dez hipóteses, algumas auto
excludentes. Elas são testadas segundo o modelo econométrico proposto. São trazidas variáveis
dependentes (rotatividade) e explicativas (mudança ministerial, ideologia, efeito do mandato
presidencial, controles básicos dos ministérios, ciclo eleitoral,). Cada um dos termos é destrinchado.

Posteriormente, a taxa média de rotatividade é calculada de algumas formas diferentes a


partir da inclusão ou não de algumas das variáveis explicativas. Como resultado, os autores constroem
quatro modelos, os quais são testados. Separei um trecho em que os autores iniciam a discussão da
análise dos modelos:

“Uma forma natural de se estimarem os efeitos das diferentes variáveis


explicativas sobre a rotatividade de DAS é agrupar todos os dados em uma regressão
OLS, método chamado de mínimos quadrados empilhados ou pooled ordinary least
squares (POLS). No entanto, estimadores POLS desconsideram a estrutura em painel
dos dados, o que pressupõe que as observações não sejam serialmente correlacionadas
por indivíduo, o que por sua vez leva a erros homocedásticos entre indivíduos e
períodos (Johnston e DiNardo, 1997) (...)Para determinar se a regressão no formato
POLS se adequa aos dados presentes, foram aplicados dois testes para cada um dos
modelos 1 a 4. O primeiro, o teste F de Chow, é usado para testar se uma regressão em
formato de painel com efeitos fixos seria ou não mais adequada que o mais simples
método dos mínimos quadrados empilhados (POLS). Os resultados, apresentados na
tabela 2 do apêndice, indicam que sob as quatro especificações, 1 a 4, o método de
efeitos fixos é mais adequado que POLS. Para todos os testes, o -valor ficou abaixo ou
igual a 0,0005”. ([grifos meus] LOPEZ; BUGARIN; BUGARIN, 2015, p. 56–57).

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Iniciar com “uma forma natural” é um indício claro de que os pares compreendem o que
está sendo proposto. Nesse pequeno trecho descubro uma série de termos, conceitos e métodos que
clarificam o quanto sou leigo nesse assunto, de forma que não sei também qual o significado do “valor
(ficar) abaixo ou ser igual a 0,0005”. Está claro para mim que é necessário ser iniciado para
compreender plenamente os argumentos expostos. É necessária uma socialização anterior para a
emissão de outras possíveis interpretações dos dados aqui expostos ou questionamentos acerca dos
pressupostos de método utilizados.

A NT tem um objetivo diferente: fazer uma intervenção em um debate público. Não é um


texto dirigido aos pares. Isso implica uma forma de escrita que se pressupõe compreensível para um
número maior de interessados. Essa característica está explícita em uma frase do autor da NT: “(...)
dizer nomeação política, já atribui uma carga de valor. Por isso eu prefiro o termo burocracia de
nomeação discricionária. Embora não use muito nessas NT porque ninguém vai entender o que é”.
(entrevista, autor da NT). Ou seja, os termos escolhidos para a descrição das práticas são utilizados
em diálogo com as apropriações possíveis. Entretanto, no momento de tradução desses conceitos do
livro para a NT há um limite que o autor traça entre o que considera inteligível ou não para o público
que deseja atingir.

Ainda assim, permanece a questão. Para quem esse instrumento fala? Uma vez que algum
nível de “não ditos”, de termos que não precisam ser explicados, também estarão presentes na NT. A
ideia inicial que lhe fora proposta era de fazer um “resumo” da argumentação do livro, mas a tradução
de um instrumento a outro deu outras ênfases ao produto final. “A NT passou a ser uma coisa diferente
do livro. O que antes era um projeto de sintetizar os argumentos do livro, mostrar o efeito da
rotatividade... No livro, qual é a discussão? A discussão é sobre rotatividade dos cargos. A NT é sobre
profissionalismo do perfil dos servidores. A NT foi ganhando um caráter diferente”.

No livro o objeto principal de debate com os pares girara em torno da “rotatividade”


daqueles que ocupam os cargos de confiança. Nesse debate discute-se, por exemplo, se a taxa de
mudança das pessoas que ocupam cargos comissionados (de nomeação discricionária) é considerada
elevada ou não e possíveis implicações. Na NT o debate fora a respeito de “profissionalização”. A
leitura e análise dos dados exposta indica que houve uma “profissionalização” do serviço público

Anais da VI Reunião de Antropologia da Ciência e Tecnologia - ISSN: 2358-5684 53


brasileiro, por parte do governo federal. O pressuposto dos autores é de que o fato de mais servidores
públicos ocuparem esses cargos indica um maior grau de profissionalização.

Como pôde ser visto nesse tópico, a tradução de um texto voltado a uma rede de
especialistas para outro direcionado a um público não especializado é possível e contemplado nas
linhas editoriais do Ipea. Nesse caso o processo de modificações foi além da forma. Na visão do autor,
um resumo do livro seria inadequado, uma vez que o público alvo da NT, não especialista, enxerga o
problema por uma ótica que prioriza outros incômodos.

É interessante notar ainda que esse esforço de tradução de um instrumento a outro,


modificando linguagens e conteúdo, não é uma novidade na instituição. Os relatórios confeccionados
no passado são outro exemplo dessa transformação criativa que pressupõe um autor fluente nesses
dois universos. Tanto os relatórios como as NTs ocupam um lugar de produção de conhecimento em
nome de interesses reconhecidos como públicos e que, além disso, não se direcionam a um universo
de especialistas. Em contextos diferentes ambos objetivam chegar aos gestores públicos, mas os
caminhos para isso, em termos ideais, não são iguais.

O processo de trabalho baseado em relatórios que circulam “internamente” entre


diferentes setores do estado pressupõe o reconhecimento de que os atores participantes
compreendam-se como membros do estado. Os relatórios, portanto, evidenciam uma relação do Ipea
com outras instituições de forma necessariamente direta. E mais do que isso, seu pressuposto é de
que ao atravessar as paredes da instituição eles continuam a existir como documentos a circular dentro
de um espaço considerado como estatal. As informações técnicas do(s) especialista(s) foram
traduzidas em palavras compreensíveis que, depois de consumidas, capacitarão o gestor público a
tomar melhores decisões.

A diminuição das demandas por relatórios pode ser interpretada como um dos sinais de
afastamento da instituição do círculo decisório e uma aproximação com o tipo de trabalho
desempenhado nas universidades22, se essa for compreendida como um espaço que privilegia o debate

22 Os relatórios são um exemplo desse tipo de relação que desejo realçar, que está em acordo com as versões dos
TPPs acerca das mudanças pelas quais a instituição atravessou, principalmente, desde a década de 1980. Eles podem ter

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entre especialistas. Por outro lado, a NT, bem como os boletins publicados pelas diferentes diretorias,
são linhas editoriais que as diferenciam.

As NTs são dirigidas à sociedade e os gestores públicos podem ser implicados tanto como
gestores, quanto como membros da sociedade. Ou seja, dependendo das redes pessoais
(personograma) e institucionais que os TPPs acessem ou não no processo de divulgação de uma NT,
seus argumentos podem chegar aos gestores públicos de uma forma direta (por relações prévias
estabelecidas) ou mediada (em que a imprensa é um ator importante). Qualquer que seja o caso, a NT
não terá falado apenas para os gestores, a sociedade foi necessariamente incluída. Assim sendo, ao
atravessar as paredes do Ipea, a NT circula como um documento elaborado por uma instituição que
produz conhecimento de interesse público e que, exatamente por esse motivo, essas publicações
devem atingir o maior espectro de pessoas possível.

Além disso, essa relação indireta entre produções do Ipea e o governo central pressupõe
a existência de um debate em um contexto democrático. Como exposto anteriormente, a confluência
de um tema relevante em discussão na sociedade e uma pesquisa já realizada na instituição
proporciona uma conjunção que pode ser percebida como uma oportunidade que cabe aos ipeanos
sentirem para que um texto de intervenção seja produzido.

A expectativa é influenciar o debate, mas é crucial enfatizar que a meta é descrita dessa
forma por ter como referência um modelo de tomada de decisões que foge ao padrão tecnocrático. O
pressuposto é o de que as melhores decisões serão as resultantes dos debates públicos e não mais
aquelas escolhidas por um conjunto de especialistas em diálogo direto com outros membros do
Estado. Assim, a sociedade é munida de melhores informações sobre os caminhos possíveis para os
rumos do país por trabalhos com o selo do Ipea. Nesse sentido, argumentos técnicos seriam um dos
elementos de pressão da ação política e governamental em uma direção ou outra. Feitas essas
ponderações, passo agora para a interface dessa NT com a imprensa.

sido substituídos por outros instrumentos, mas seria necessário uma análise mais aprofundada de textos correlatos para
compreender a amplitude das modificações introduzidas desses outros potenciais documentos.

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Relação de uma NT com parte da imprensa

O objetivo da NT é apresentar argumentos que serão debatidos na sociedade que têm a


imprensa como um de seus representantes23. Debati isso com o autor da NT quando apresentei a ele
um esboço inicial do que seria o capítulo da tese que essa discussão faria parte. Fiz algumas
considerações breves sobre o que me parecia uma visão “reificada” da “imprensa” que eu percebia
na ótica dos TPPs. Isso foi objeto de discussão entre nós, momento em que ele apresentou suas
considerações.

Esse foi um diálogo muito produtivo e, mais uma vez, relacionado à especificidade de ter
como objeto de pesquisa interlocutores fluentes em metodologia científica. Nesse caso, um
compartilhar também de categorias sociológicas. Utilizo a noção de “reificado” para indicar uma
contextualização da imprensa como algo externo ao Ipea, que ganha um determinado corpo e possui
o pressuposto de agência.

O TPP concordou com minha leitura e especificou o sentido atribuído à imprensa em sua
fala. Falou de alguns temas que aparecem na grande mídia praticamente sem alteração de
posicionamentos, especialmente de como a acusação de aparelhamento surgia na mídia. O autor da
Nota falava, portanto, sobre o modo como realizava o diálogo com esse interlocutor. Ele dirigia-se a
esse discurso, com tons aparentemente homogêneos, emitidos pelos grandes meios de comunicação.
O tema da NT e a forma como foi escrito estavam diretamente relacionados a isso.

Ao descrever seu terceiro argumento na NT, há a explicitação de que um determinado


ponto é incluído a partir de uma discussão direta com o “debate público”:

“(...) sustento que o debate público atual se concentra de modo


desproporcional sobre a questão da politização da gestão e eventual ‘aparelhamento’
estatal – sem amparo empírico suficiente –, e essa preocupação está ofuscando outros

23 Sociedade aqui compreendida como uma categoria nativa descrita na finalidade da instituição, como exposto
do Ipea promulgado em 2010. “(...) oferecer à sociedade elementos para o conhecimento e solução de problemas e dos
desafios do desenvolvimento brasileiro” (artigo 2º).

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aspectos centrais de debate visando qualificar a alta gestão pública e torná-la mais
eficiente: a necessidade de se implantar e desenvolver sistemas de avaliação do
desempenho mais apropriados à seleção de nomes para as posições de confiança”.
([grifos meus] idem 2015b, p. 1–2).

Existem alguns argumentos que o autor da NT, como pesquisador que estuda um
determinado objeto empírico, considera como importantes e centrais na sua argumentação.
Entretanto, as ênfases encontradas no debate público podem não ser coincidentes com suas opções de
análise. Dessa forma, ao escrever a NT, ele se sente obrigado a desenvolver algumas linhas de
argumentação que não receberam uma grande atenção na ocasião da publicação do livro. Em função
da mudança do receptor da mensagem, uma determinada noção de imprensa, os argumentos do livro
e da NT se diferenciam.

A mudança do tema “rotatividade”, de interesse acadêmico, para “profissionalização”, de


interesse do debate público, está relacionado a isso. Os argumentos principais da NT centraram-se em
apontar o aumento do número de funcionários de carreira que ocupam os cargos de DAS. Entretanto,
é interessante notar que ao final da NT, após realizar as argumentações que considerava pertinente, o
autor escreveu um anexo intitulado: “Ocupantes de cargos de DAS e filiação aos partidos políticos”.

Essa é uma discussão que não está colocada, nesses termos no livro. E nesse caso não
apenas uma questão de ênfase como “rotatividade” ou “profissionalização”, a discussão está ausente.
Esse foi um trecho escrito especificamente para o diálogo com a imprensa, por ser um debate que
acontece nesses termos na imprensa. O autor contrapõe com dados uma discussão que o senso comum
divulgaria sem pesquisas empíricas. A suposta ideia a ser combatida é a de que os DAS são ocupados
por apadrinhados políticos, por pessoas sem capacidade técnica.

O autor enfatizou na apresentação da NT que não considera esse um dado interessante


para avaliar o grau de politização do serviço público, mas que realiza essa discussão por ela acontecer
nesses termos no debate público, nas apropriações realizadas pela imprensa. No anexo ele tem o
cuidado de apresentar quatro justificativas para expor esse seu ponto. Ele faz isso antes de mostrar
uma pequena tabela com os dados referentes à porcentagem de filiados a partidos por nível de DASs.
Ou seja, ele julgou necessário enfatizar e destrinchar os motivos que desqualificavam esse tipo de

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correlação. Isso ocupou um espaço maior no texto do que a apresentação e análise dos dados e foi um
elemento a mais de reforço do discurso cauteloso ao apresentar os dados:

“As razões elencadas acima sugerem cautela ao se associarem argumentos


relativos ao ‘aparelhamento’ e ‘politização da gestão’ da burocracia estatal – em
particular quando se utiliza o termo com acepção negativa – às distribuições desiguais
nas taxas de filiação. Com essa cautela, a tabela 4 apresenta dados sobre a proporção de
filiados a partidos políticos, por nível do cargo DAS”. (idem 2015b, p. 18).

E ele finaliza a interpretação desses dados da seguinte forma:

“O crescimento do percentual de filiados acompanha quase monotonicamente


o crescimento da hierarquia do cargo, sugerindo maior controle partidário nos cargos de
mais alto poder. Entretanto, vale ressaltar que mesmo no nível seis, 2/3 dos nomeados
não têm filiação. Alguns aspectos importantes merecem ser ressaltados. 13% dos
nomeados têm filiação partidária. O número não é expressivo, se considerarmos a
contumácia dos argumentos sobre aparelhamento da administração federal (na hipótese
de consideramos a filiação uma boa proxy para discutir aparelhamento, o que não é nosso
caso), embora se deva olhar com detalhe para o alto escalão (4, 5 e 6)”. (idem: 19)

De acordo com o autor, a realização dessas ponderações relaciona-se a determinadas


antecipações em relação à “imprensa”. Elas relacionam-se diretamente ao que discutimos a respeito
da reificação da imprensa por parte dos TPPs. Nesse caso, ele apontou um discurso sobre esse tema
mais ou menos homogêneo que é estampado na “grande imprensa”. Foi em diálogo com esse discurso
que esse trecho da NT foi escrito. Entretanto, o autor reconhece não ter sido suficiente. Apesar das
ponderações que realizara, alguns veículos de informação publicaram manchetes em um tom diferente
daquele apontado pela NT. Ele me citou dois exemplos:

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“A notícia do G1 era assim... eu martelei a coisa da profissionalização,
dizendo: ‘hoje, 70% dos cargos de alta direção são ocupados por servidores das carreiras
e 30% são nomeados do setor privado’. Você comparando com o passado houve uma
ampliação massiva da... Se usa essa métrica profissionalização ou não profissionalização
30% ainda não. A notícia do g1 é: ‘30% dos cargos de livre nomeação são ocupados por
não concursados’. Era óbvio que tinha... ela quer produzir uma leitura especifica. Ela não
quer dizer que aumentou a profissionalização. Quer dizer que existe uma parte,
supostamente significativa, de não profissionalizados. O outro... A Folha de São Paulo.
Por isso que eu digo que quando você fala mídia... A notícia da Folha de São Paulo de
manchete foi: ‘Presidência da República é órgão com menor quantidade de
profissionalizados’. E no texto está explicitamente dito: ‘a presidência da república não
pode ser analisada porque ela é uma comunhão de órgãos diferentes. Tem secretaria de
mulheres, secretaria de igualdade racial, não tem uma carreira própria, então é um saco
de gatos. Não adianta analisar a presidência como um ministério estruturado. Então
vamos deixar a presidência de lado por esse motivo’. Embora tenha isso aqui. Isso é como
se você falasse para o jornalista. ‘Olha, a presidência é um órgão que tem uma coisa
especial e pode botar’. É óbvio que está vendo nítido... Não é má fé. Você tem um objetivo
político ali, que é atacar a presidência da república, o governo. É isso que estou dizendo
que ter claro. Por isso eu enfatizava tanto na NT que o que eu achava que ia comprar essa
intuição difundida pela imprensa, mas às vezes não é tão efetivo . Não adianta. Para esses
órgãos de comunicação, o que você falar é estéril. O que importa é a construção que eles
querem dar”24. (entrevista com o autor da NT, 04.11.2015).

24 A matéria “30% dos cargos de confiança federais são de servidores não concursados”, foi publicada em
28/10/2015. http://g1.globo.com/politica/noticia/2015/10/30-dos-cargos-de-confianca-federais-sao-servidores-nao-
concursados.html (acesso em10/01/2017). (G1, 2015)A manchete atribuída à Folha de São Paulo pelo autor da NT foi
publicada no portal de notícias UOL também em 28/10/2015, vinculado ao jornal paulista. “Presidência tem maior
número de cargos comissionados sem vínculo, diz Ipea”. http://noticias.uol.com.br/politica/ultimas-
noticias/2015/10/28/presidencia-tem-maior-numero-de-comissionados-nao-funcionarios-diz-ipea.htm (acesso em
11/01/2017). (UOL, 2015)

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Nesse ponto, noções de boa e má fé são citadas. Mas, além disso, ele também enfatiza
que muitos jornalistas (ou as instituições para as quais trabalham) já possuem uma determinada visão
anterior sobre um tema, como aparelhamento. Assim sendo, se uma pesquisa aponta uma perspectiva
contrária a ela, muitas vezes não é veiculada como notícia. Sua percepção de uma boa fé do trabalho
jornalístico tem relação direta com o quanto a matéria seguiu as orientações gerais da pesquisa
publicada. A má fé relaciona-se, ao contrário, ao seu distanciamento. São diferenças que podem ser
sutis na prática, mas o exemplo de ênfase em 30% ou 70% é sintomático.

Como Bourdieu (1997) aponta ao descrever o campo jornalístico, seus profissionais são
treinados a escrever notícias que fogem às formulações cotidianas. Essa prática pode ser um elemento
relativizador das noções de boa e má fé. A ênfase em 30% ou 70% também poderia ser lida como a
escolha de uma manchete com tendências mais excepcionais. Correspondem a formas de organização
do pensamento e percepção de mundo daqueles que integram esse universo. Esse seria um motivo a
mais para que o Ipea tenha funcionários lotados na área meio com a função de realizar traduções e
mediações entre o que os TPPs escrevem e publicam.

Entretanto, é interessante notar que mesmo com uma série de críticas quanto a
apropriações indevidas por parte dos órgãos de imprensa, eles permanecem como um interlocutor
válido. Em primeiro lugar, a imprensa é reconhecida no Ipea como o mediador legítimo dos
consumidores de notícias, que também podem ser nomeados por TPPs como a sociedade. Em uma
situação de entrevista, quando conversávamos sobre o tema, um TPP nomeou a imprensa como um
órgão mais “neutro” na divulgação de certas notícias, quando comparado ao governo.

A gestão do ex-presidente Marcio Pochmann (2007 a 2012) é considerada um ponto de


inflexão na relação da instituição com a imprensa. Muitos TPPs o acusaram de ter divulgado
pesquisas prematuramente, o que comprometeria a imagem da instituição. Apesar dessa crítica, a
atuação dos TPPs em diálogo com a imprensa continua relevante no Ipea. Alguns possuem seus
próprios contatos e rede de relações com jornalistas.

O autor da NT diz que esse não é o seu caso. Em função dessa NT e de pesquisas
anteriormente divulgadas ele concedeu diversas entrevistas, mas faz uma ressalva sobre sua relação
pessoal com o resultado das mesmas. Ele afirma que após concedê-las não verifica a reportagem

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resultante, ou mesmo se a matéria foi publicada ou não. Entende que conversar com jornalistas é uma
obrigação sua como servidor público, mas como considera que a matéria final pode, em sua visão,
não corresponder totalmente ao que disse, prefere não acompanhar todos os desdobramentos.

Essa postura aponta para o reconhecimento do campo jornalístico como relativamente


autônomo, mas ainda assim pode-se manter a pergunta. Por que continuar interagindo com jornalistas
se alguns TPPs consideram que suas pesquisas podem ser “deturpadas” no processo de simplificação
e feitura da matéria jornalística? Apesar das simplificações, essa divulgação também é compreendida
como uma forma importante de diálogo com a sociedade.

Quando discutíamos os possíveis rumos de meu capítulo apresentei a ele uma dúvida em
relação ao possível título do capítulo. Perguntei se a discussão em torno da publicação da NT seria
mais bem representada como: “pesquisa e aplicação a um debate” ou “pesquisa e aplicação e um
debate”. A utilização da preposição “a” ou da conjunção “e” implica uma relação mais ou menos
direta em referência ao debate público. Ou seja, a NT poderia ter uma lógica mais próxima a um
resumo do livro com a conjunção “e” ou de uma intervenção direta com a preposição. Sua resposta
resume essa função do instrumento, mas, além disso, também explicita um tipo de atuação pública
pretendida pelo Ipea.

“(...) agora que estão falando em reforma é um ótimo tema. Mas não só porque
permite você intervir, e aí eu acho que nesse caso era a ‘aplicação a um debate’. Não é ‘e
um debate’. Nesse caso era assim: o debate está em curso, a gente quer intervir e mostrar
que tem argumentos distorcidos. Mas junta-se a isso, é muito importante o senso de
oportunidade. Mais do que você poder intervir em um debate, é o fato de mostrar também
para os órgãos de administração que o Ipea tem coisas relevantes. Está fazendo coisas
relevantes e não deveria ser extinto (risos). Isso é uma coisa importante também. Porque
você quer mostrar sua relevância também. Ao contrário, sei lá... eu imagino... de órgãos
como IBGE, que não precisa... Ninguém fala: ‘vamos extinguir o IBGE’. O Ipea tem
sempre uma discussão, que você viu nessa etnografia. Agora o ministério do
planejamento está discutindo se vai enxugar o Ipea, se vai fatiar o Ipea, se vai manter o
Ipea assim ou assado”. (entrevista com o autor da NT).

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Novamente o senso de oportunidade surge como categoria central de pressuposto para a
intervenção. Os pressupostos dessa fala são o de os TPPs só ingressarem em um debate público após
a realização de pesquisas anteriores que seguem métodos científicos rigorosos, e que a intervenção é
importante e necessária quando os resultados da investigação apontam para argumentos distorcidos
no debate público, no “senso comum”. Ou seja, as pesquisas levadas a cabo no Ipea podem produzir
discursos científicos e/ou técnicos, que eventualmente poderão ser apropriados na discussão pública.
Quando divulgadas no formato NT, há a possibilidade de ingressarem como um argumento na
conjunção de forças e discursos em disputa na esfera pública. Os atores envolvidos podem ou não
acessá-lo.

O IBGE foi uma instituição escolhida para comparação. Diferentemente do Ipea, ele
possui uma missão claramente definida e considerada relevante. Pode-se discutir se o IBGE cumpre
ou não a missão que lhe foi atribuída, mas não há questionamentos públicos sobre ela. Além de
possuir uma dupla missão ampla, de acordo com os TPPs, o Ipea ainda não tem instrumentos de
medição interna do maior ou menor cumprimento de sua missão de assessoria. Algumas avaliações
são realizadas caso a caso. A título de exemplo, a publicação do “Marco Regulatório das
Organizações da Sociedade Civil”25, implementado oficialmente em janeiro de 2016 pela Presidência
da República, é um dos casos bem sucedidos da atuação do Ipea no papel de assessor do governo.
Alguns TPPs participaram de forma ativa de várias de suas etapas. Do momento inicial até a
materialização como um marco instituído, transcorreram alguns anos de pesquisas, publicações,
discussões e reuniões com diferentes atores envolvidos.

Entretanto, só é possível classificar esse caso como “sucesso” ao olhá-lo do presente para
o passado. No momento em que ipeanos realizavam as primeiras observações nas conferências
nacionais, liam as atas produzidas, testavam correlações, avaliavam medidas efetivamente
implementadas e escreviam textos em que não era possível supor seus futuros desdobramentos
práticos; não era possível estabelecer que aquele trabalho inicial subsidiaria aquelas discussões

25 Disponível em: http://www.secretariageral.gov.br/iniciativas/mrosc/publicacoes/cartilha-mrosc-2014.pdf


(acesso em 10/01/2017). (BRASIL, 2014).

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específicas, possibilitaria outras pesquisas e seria um dos elementos presentes na construção de uma
rede de relações que atravessaria o Ipea e a Secretaria Geral de Presidência da República. Era possível,
ainda, que essa relação não fosse constituída.

Ou seja, apropriações de pesquisas desenvolvidas pelo Ipea por setores do estado


acontecem de forma fragmentária, relativamente lenta ou mesmo incerta. O setor do estado
responsável pelo objeto da pesquisa pode ou não utilizar-se dos argumentos produzidos. Esse
contexto permite o aumento da legitimidade de diálogos constituídos para fora do que TPPs enxergam
como os limites do estado. As pesquisas aplicadas também falam para a sociedade, não têm no estado
o único interlocutor possível.

Nesse sentido, quando pesquisas realizadas no Ipea são veiculadas pela imprensa o
objetivo de que suas análises e conclusões transpassem as paredes da instituição é cumprido. Boa
parte da relação entre TPPs e integrantes de outros órgãos da administração pública pode ser
compreendida no par: pesquisa e assessoria. A relação descrita por alguns TPPs entre Ipea e
sociedade talvez possa ser definida como pesquisa e comunicados. Esse par é mediado pela imprensa
e é significativo que na última década alguns diretores sejam TPPs reconhecidos pelos demais como
bem sucedidos no diálogo com esse setor. Alguns são descritos como pessoas com “bons contatos na
imprensa”.

Se por um lado houve uma política do Ipea recente em aumentar a interlocução com a
imprensa, outros veículos de informação também passaram a buscar nas pesquisas realizadas fonte
para pautar matérias jornalísticas. Isso é possível de ser percebido a partir dos embargos solicitados
em relação à NT discutida nesse artigo. Assim o autor me explicou o significado da expressão:

“Tem uma coisa que descobri agora chamado embargo. Você sabe o que é
um embargo? Os jornalistas... O Ipea diz: ‘vai sair uma NT sobre nomeações para cargos
DAS’. Tem um monte de jornalistas interessados. Eles falam: ‘quero o texto, me manda
o texto para eu produzir as matérias e tal, tal, tal’. E você dá sob condição de embargo.
Você dá, mas ele só pode ser tornar público no dia da divulgação normal. Quando essa
NT foi lançada parece que tinham 40 embargos. Ou seja, 40 diferentes órgãos de
comunicação já tinham o texto e estavam segurando. Iam divulgar no dia na NT, que é

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uma forma de mensurar a atração de um tema pela imprensa”. (entrevista com o autor da
NT)

O embargo é uma forma de os órgãos de imprensa acessarem a NT de forma a terem


tempo de preparar uma matéria concomitantemente ao seu lançamento, à sua divulgação pública. A
própria existência dessa prática já demonstra um contato prévio entre o Ipea e diferentes mídias. Além
dessa NT versar sobre um tema que mobilizou o debate público na grande imprensa, os eventos
anteriores, como a apresentação do Diretor Adjunto da Diest, funcionaram como um elemento a mais
em sua divulgação.

Dessa forma, a linha editorial NT pode ser compreendida como uma ação do Ipea visando
a publicização de suas pesquisas em consonância com o ideal de pesquisa aplicada. Faz parte dos
direcionamentos priorizados especialmente nos últimos 10 anos. É também uma forma de enfatizar a
relevância da instituição diante de uma missão demasiadamente ampla.

Como afirmei anteriormente, a temporalidade das apropriações das pesquisas do Ipea é


incerta e ainda não é possível medir o impacto dessa NT sobre a profissionalização do serviço público
para além de seu interesse por parte dos órgãos de comunicação. Por conta disso, finalizo com outro
caso considerado bem-sucedido. Diferentemente da anterior eu não tenho elementos para tratar de
seu processo de construção, entretanto o momento de sua apropriação pública pode ser demarcado.
Essa segunda NT sintetiza a inter-relação entre pesquisa, debate público e a possibilidade dos
argumentos produzidos nela influenciarem não só um debate, mas também a tomada de decisões
sobre o tema que ela trata.

“(...) por exemplo, desarmamento. O [nome de um TPP que trabalha com o


tema] obviamente está há anos... tem uma série de dados recentes produzidos sobre os
efeitos do desarmamento sobre violência e criminalidade. Está se debatendo mudanças
no Estatuto do Desarmamento é obvio que vão falar. Que vai sair uma NT. Porque NT
serve a esse... digamos, é uma espécie de... é uma posição, para usar a sua terminologia,
técnica e cientificamente embasada que o Ipea tem já acumulado durante um tempo. E

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porque tem essa entrada no debate público pelos meios de comunicação, eu tenho a
impressão de que NT é percebida como um canal direto de apresentar uma posição que é
crível, por diferentes atores do debate público. Então se você tem um debate sobre
desarmamento e quer relaxar as regras para você portar armas, quando o Ipea diz: ‘essa
decisão vai aumentar a criminalidade no Brasil’, isso soa como uma coisa estrondosa no
campo do debate e as pessoas passam a se valer dessa nota para fazer valer as suas
posições. É óbvio que tem posições. Tem uma posição marcada na NT. Qual é a posição
quanto ao porte de armas? ‘Você não deve facilitar porte de arma’. Tem gente que acha
que tem. Dos congressistas, tem um monte que querem fazer. O especialista no Ipea diz
que não. E por que? Aí tem uma coisa que é consensual. Não basta o técnico ter essa
pesquisa. Precisa ter... você sobe nos níveis da hierarquia. Eles vão falar: ‘É oportuna. É
importante a gente trazer à baila essa discussão”. (entrevista com o autor da NT).

Destaco aqui o lugar de mediador exercido pela imprensa entre os argumentos técnicos
produzidos pelos pesquisadores do Ipea e os potenciais atores que tomarão posição no referido campo
de disputas. Nesse caso, a expectativa é de que uma posição considerada como técnico-científica, e
contrária a facilitar o porte de arma, insira-se no debate. Ao publicizar a pesquisa, os meios de
comunicação de massa mediam o contato entre potenciais atores políticos que poderiam valer-se deles
para contrapor outros atores políticos que desejam facilitar o acesso. Nesse caso, o debate chegou ao
congresso e o pesquisador do Ipea foi um dos especialistas chamados a discutir o tema na comissão
parlamentar que avaliava o assunto.

Uma determinada posição sobre o tema “facilitar ou não o porte de armas”, defendida em
um instrumento institucional (NT), resultado de anos de pesquisas anteriores e com dados atualizados,
esteve presente no debate que deliberou sobre o assunto no Congresso Nacional. Ou seja, um
especialista no tema, um Técnico de Planejamento e Pesquisa, do Instituto de Pesquisa Econômica
Aplicada, autarquia então vinculada à Secretaria de Assuntos Estratégicos apresentou dados técnico-
científicos que qualificaram a discussão, que introduzem um elemento de pressão sobre a tomada de
decisão. Portanto, através de um TPP, a relevância e importância do Ipea foi reafirmada nesse evento
público.

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Considerações finais

No Ipea existem algumas versões legítimas sobre o tipo de trabalho que os TPPs
desenvolvem e qual deveria ser o Ipea ideal. É interessante notar que essas versões, mesmo que sob
determinado ponto de vista sejam contrastantes, convivem e cada uma pode ser acionada em
diferentes contextos. Esse TPP repete aqui um modelo de separação ideal, em termos opositivos do
que seriam dois polos de atuação na instituição. Pessoas que se enxergariam em um deles defenderiam
suas opções de práticas institucionais. Em alguma medida esse é o modelo que descreve as atuações
de TPPs no Rio de Janeiro e em Brasília no passado do Ipea. Nesse arquétipo as preocupações estão
colocadas de modo que cada um desses perfis de atuação é realizado por pessoas diferentes.
Entretanto, logo depois de apresentar essa diferenciação, esse TPP lembra outro discurso que constrói
um determinado tipo de TPP ideal. Nele, o pesquisador ipeano congregaria essas duas facetas em um
mesmo corpo. Depois de apresentar esse segundo modelo, esse TPP inicia uma reflexão em seus
próprios termos:

“TPP: coloco de forma contrastada. Eu acho que existe. Mas existem pessoas aqui dentro
que defendem que o contraste não existe. Existem os dois altamente misturados na prática.
E que as duas coisas só podem ser bem feitas se misturados. Embora eu acredite que viva
um dilema entre esses dois pontos, eu não acho que se misturam muito bem.

Bruner: mas você não acha que se misturam na sua prática?

TPP: mistura se você olhar para trás em longos períodos. Mas hoje não. Hoje é
competição por tempo e recursos escassos. Ou estou escrevendo artigo para ser publicado
em periódico. Ou um relatório que vai ser lido por burocratas. São coisas muito diferentes.
Coisas que exigem estratégias, linguagens.. imaginações.. diferentes”. (Entrevista, TPP).

Essa é uma análise que trata da execução de dois perfis ideais de ipeanos passível de ser
vivenciado em momentos temporais diferenciados. No entendimento desse TPP, em um primeiro
momento o trabalho de um ipeano seria o de compreender determinado fenômeno, e isso

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frequentemente seria realizado em um formato acadêmico e em diálogo com pessoas desse universo,
ou com um inegável ethos acadêmico consolidado.

Como mostrei no caso da NT, diálogos com o universo acadêmico são ainda importantes,
mas dele podem ser produzidas publicações voltadas a um universo de não especialistas. Nesse
sentido, a vocação aplicada do Ipea seria exercida em meio a processos de tradução de um tipo de
linguagem para outra. Nessas transformações, não apenas a linguagem e a forma são modificadas,
mas também diferentes públicos atribuem pesos desiguais a um mesmo objeto. Desse modo, um livro
construído sobre a “rotatividade dos cargos de confiança” transformou-se em uma NT sobre a
“profissionalização” da burocracia brasileira. Esse trabalho criativo de tradução foi resultado de
trabalhos em temporalidades diferentes. O TPP que o produziu o reconheceu como fruto de esforços
intelectuais de tipos distintos e subsequentes. O ideal do Ipea de produção de conhecimentos para a
intervenção foi atingido com sucesso, se a meta for sua publicidade e o alto grau de inteligibilidade
(suposta) para seu público-alvo (os gestores públicos).

Nesse sentido, trabalhos considerados teóricos não são um problema em si e


questionamentos podem aumentar ou diminuir de acordo com as transformações posteriores desse
trabalho original. Um TD, portanto, pode ser, por exemplo, um momento anterior de uma NT, um
relatório, ou um artigo científico para continuar o debate entre pares. Nenhum desses processos é
excludente, mas exige esforços díspares.

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As ideias, as políticas e os peixes. Vamos falar sobre conservação marinha no Brasil?

Andreza Martins26 & Julia Silvia Guivant27

Resumo

O artigo se insere no campo dos estudos sociais das ciências da conservação e discute as incertezas
na produção de conhecimento em ciência pesqueira e suas consequências na organização de políticas
de conservação marinha no Brasil. Para isso segue a controvérsia científica sobre o estado atual dos
estoques pesqueiros e demonstra que, apesar do argumento da existência de uma crise ecológica
marinha global ser incerto e questionável, ele tem direcionado as políticas de conservação no país e
gerado embates entre segmento pesqueiro e órgãos ambientais. A relação entre essa controvérsia
global e os embates nacionais ficou evidente com a publicação da Portaria MMA 445/2014, que
proíbe a captura e comércio de 475 espécies de peixes e invertebrados marinhos considerados
ameaçados de extinção pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA). A análise das tensões e disputas
no Brasil evidenciou forte influência do argumento da crise ecológica marinha global sobre as
decisões políticas do MMA. Na opinião de pesquisadores e ambientalistas, a carência absoluta de
informações sobre a biodiversidade marinha no Brasil tem gerado um padrão de comportamento das
agências governamentais, as quais seguem tendências internacionais a partir do estabelecimento de
medidas emergenciais de restrição à pesca, sem considerar os reflexos sociais negativos dessas
imposições. Por fim se discute o papel do Estado na promoção de um ambiente informacional local
contínuo e estável capaz de embasar decisões políticas de conservação marinha consistentes e
adaptadas à realidade brasileira.


26
Doutoranda do Programa de Pós-Graduação Interdisciplinar em Ciências Humanas da Universidade Federal de
Santa Catarina (CFH/UFSC) e Pesquisadora do Instituto de Pesquisa em Risco e Sustentabilidade (IRIS) da UFSC.
andrezamartins@hotmail.com


27
Professora do Departamento de Sociologia e Ciência Política da UFSC (SCP/UFSC) e coordenadora do IRIS.
Florianópolis, Santa Catarina, Brasil. juliaguivant@gmail.com

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Palavras-Chave: Pesca, crise ecológica marinha, controvérsias científicas, políticas de conservação.

1 - INTRODUZINDO O TEMA
Brasil, janeiro, verão de 2015

Rio de Janeiro/RJ, 06/01/2015 Itajaí/SC, 23/12/2014:

Vamos cuidar e proteger o mar, sim, mas com Não houve transparência por parte do
pesquisas sérias. Se nos provarem que essas ministério em relação às informações
medidas estão corretas, apoiaremos. Mas não pesquisadas e o que foi divulgado nos
podem nos empurrar goela abaixo uma lei relatórios não é a realidade das pesquisas a
sem que sejamos ouvidos (Pedro Marins, bordo feita pelo SINDIPI em parceria com
Presidente Colônia de Pescadores Z13 de a Universidade do Vale do Itajaí (Univali)
Copacabana)28. (O SOL DIÁRIO, 2014).

As falas acima, do presidente da Colônia Z13 de pescadores artesanais de Copacabana, Rio


de Janeiro, e do então presidente do Sindicato das Indústrias e Armadores de Pesca de Itajaí e Região,
maior sindicato patronal da pesca do Brasil, sintetizam o discurso atual do setor sobre a controvérsia
em torno do acesso aos recursos pesqueiros no país. Ademais, evidenciam o que, atualmente, tem
sido um dos maiores problemas enfrentados pela categoria, a saber: a permissão para extração de
diversas espécies de pescado da costa brasileira.

A publicação em dezembro de 2014, pelo Ministério do Meio Ambiente (MMA), da Portaria


445, foi o estopim para um protesto histórico do setor. A 445 (como pescadores e empresários do
ramo se referem) proíbe a captura, transporte, armazenamento, guarda e manejo de 475 espécies de
peixes e invertebrados marinhos considerados ameaçados de extinção pelo MMA. Desse total, 79


28
Entrevista disponível em: http://odia.ig.com.br/noticia/brasil/2015-01-06/portaria-do-ministerio-do-meio-
ambiente-revolta-pescadores-de-todo-o-brasil.html, Acessado em 14 de abril de 2017.

Anais da VI Reunião de Antropologia da Ciência e Tecnologia - ISSN: 2358-5684 71


espécies possuem valor comercial, sendo que trinta delas são alvo de pescarias industriais (MMA,
2014).

Um mês após a publicação da portaria, diversos protestos de pescadores e empresários da


pesca espalharam-se por diferentes pontos da costa brasileira. No Rio de Janeiro, pescadores fecharam
um trecho da BR 101 na divisa com o Espírito Santo e, na região dos Lagos, interditaram a Ponte que
liga os municípios de Cabo Frio e Gamboa. No litoral norte de Santa Catarina, cerca de 250 barcos
pesqueiros artesanais e industriais bloquearam o rio Itajaí-Açu, impedindo a entrada e saída de
embarcações do Porto de Itajaí, assim como o transporte de carros e pessoas, via ferry boat, entre os
municípios de Itajaí e Navegantes. Um cruzeiro com 2,4 mil pessoas ficou retido no local por cerca
de 26 horas (O DIA, 2015; O SOL DIÁRIO, 2015a).

Os manifestantes pediam a revogação da 445 que, segundo eles, prejudica a atividade do setor
que emprega, aproximadamente, 60 mil pessoas em Santa Catarina e produz cerca de 25% do pescado
in natura e 80% do pescado congelado consumido internamente no país. Para o presidente do
SINDIPI, a portaria compromete 50% do volume de pescarias na região litoral Norte de Santa
Catarina, maior polo de pesca industrial brasileiro (O SOL DIÁRIO, 2015a, b). Ele questiona “toda a
lista, pois [...] as pesquisas foram feitas dentro do escritório, queremos que a pesquisa seja feita com os
recursos abundantes no mar” (G1, 2015).

Já os representantes do MMA argumentaram, em entrevistas concedidas à jornais, que nem


todas as espécies da lista estavam proibidas de serem capturadas e comercializadas. Aquelas
categorizadas como “baixo risco de vulnerabilidade” poderiam continuar sendo pescadas. Segundo a
então ministra Izabella Teixeira, “muito foi dito a respeito da 445, mas, na verdade, provocou mais
desinformação do que informação”. O MMA defende, no entanto, o rigor técnico-científico das
pesquisas. A coordenadora do Centro Nacional de Pesquisa e Conservação da Biodiversidade Marinha
do Sudeste e Sul (CEPSUL/MMA)29 explicou que a definição das proibições de captura da portaria
445 se baseia em critérios dos relatórios da lista vermelha de espécies ameaçadas de extinção da

29
Roberta Aguiar dos Santos, representante do CEPSUL/MMA, “A pesca extrativa marinha e as licenças de
pesca”, Seminário Novos Rumos para Pesca Industrial, organizado por SINDIPI, 24 de junho de 2015.

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International Union for Conservation of Nature (IUCN), em dados da Organização das Nações
Unidas para a Fome e Agricultura (FAO) sobre o Estado das Pescarias e Aquicultura Mundiais (FAO,
2014), além de estudos locais realizados por pesquisadores do próprio MMA e por seus
colaboradores. A FAO e IUCN são instituições internacionais envolvidas na avaliação e conservação da
biodiversidade marinha. Seus relatórios técnicos e diagnósticos constituem referências centrais para a
avaliação e formulação de políticas públicas socioambientais no Brasil.

O MMA cedeu aos protestos do segmento produtivo e constituiu um Grupo de Trabalho (GT)
composto por integrantes do antigo Ministério da Aquicultura e Pesca (MPA), especialistas em
ciência pesqueira e representantes dos sindicatos dos pescadores (artesanais e industriais) e dos
trabalhadores dos transportes aquaviários para revisar a portaria 445. O GT não conseguiu chegar a
um acordo e a Justiça Federal foi chamada para decidir sobre a manutenção ou revogação da portaria.
Em junho de 2015, o desembargador responsável pelo caso sustou a 445/2014, sob o argumento de
que o MMA não deveria ter editado sozinho essa normativa (ECODEBATE, 2015). Desde então, a
445 é alvo de diversos recursos em diferentes instâncias judiciais, movidos por segmentos favoráveis
à manutenção da norma e por aqueles contrários. A última decisão válida até o momento foi publicada
em dezembro de 2016 e determina o restabelecimento da vigência da 445/2014.

Com efeito, a gestão pública marinha brasileira é influenciada por atores e disputas
organizados em espaços transnacionais de ação. O emprego, pelo MMA, de dados e avaliações da
FAO e IUCN para definir parâmetros sobre o estado da fauna marinha no Brasil, revela a influência
dessas agências reguladoras nas práticas nacionais de governança pesqueira. Os diagnósticos da FAO
e IUCN não constituem, entretanto, um consenso dentro da comunidade científica e têm gerado uma
série de publicações discordantes.

Este artigo procura compreender como os conhecimentos e disputas produzidos nos espaços
transnacionais de produção de informação em conservação marinha e ciência pesqueira “navegam”
até os peixes, pescadores e agentes públicos responsáveis pela conservação marinha e manejo
pesqueiro no Brasil. Que tipo de práticas pesqueiras (de gestão, de pescarias, de comércio e de
consumo) são organizadas a partir desses conhecimentos? Seu propósito consiste em evidenciar os
principais elementos subjetivos (lógicas argumentativas, interesses, etc) e objetivos (leis, normas,

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estruturas, etc) de conexão entre os espaços transnacionais globalizados de produção de conhecimento
tecnocientífico e os espaços nacionais de produção de política pesqueira e conservação marinha.

Para tanto, seguimos a trajetória das informações produzidas no âmbito das diferentes redes de
pesquisadores implicados na controvérsia sobre a definição do estado atual dos estoques pesqueiros
mundiais, buscando seus rastros no território nacional. A metodologia integra três procedimentos
qualitativos realizados entre 2014 e 2016: análise documental, entrevistas e observação participante.

O artigo está dividido em três partes, além desta introdução e das considerações finais. A
primeira apresenta o referencial teórico que deu suporte às análises. A segunda segue a controvérsia
tecnocientífica em torno das avaliações dos estoques pesqueiros globais. Por fim, a análise se volta
para o caso brasileiro e discute os limites da adoção dos macro-diagnósticos produzidos pela FAO e
IUCN para a promoção de políticas de governança marinha no Brasil que favoreçam,
concomitantemente, a conservação dos estoques pesqueiros e a democratização do acesso a esses
recursos.

2 – Controvérsias, redes e conflitos: a interface mar-sociedades em perspectiva


O argumento recente da existência de uma crise ecológica dos oceanos é assumido com
relativo consenso entre a comunidade científica, ONGs ambientalistas e instituições públicas
nacionais e transnacionais, a exemplo da FAO, IUCN, World Wide Fund for Nature (WWF),
Convenção Mundial sobre a Diversidade Biológica (CDB) da ONU e European Parlament (EP). Nas
últimas duas décadas, os relatórios produzidos pela FAO têm sido uma das referências mais
utilizadas, em escala global, para o direcionamento e formulação de políticas públicas para a gestão
pesqueira.

Entretanto, essa é apenas uma das distintas realidades engendradas pela questão pesqueira e,
por este motivo, não pode ser tomada como única. No que se refere ao campo teórico de produção de
informação e conhecimento, diferentes perspectivas teóricas têm sido adotadas para o estudo das
tensões e disputas internas ao campo científico, a exemplo da sociologia crítica de Pierre Bourdieu
(1983; 1994), da arqueologia do saber de Michel Foucault (1995) e do enfoque dos estudos sociais
da ciência e tecnologia, ou Science and Technology Studies (STS) dentre outros. Nossa análise, está

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situada no último caso, especificamente dentro de um grupo particular de estudos interessados em
compreender como se faz ciência ambiental ou da conservação? Como são “fabricados” os dados e
análises tecnocientíficos que dão suporte às decisões políticas sobre a gestão e manejo da natureza?
E como essas análises tem influenciado o cotidiano da humanidade? Essas são algumas das questões
que guiam os estudos sociais da conservação (BENNETT et al, 2016; BENNETT, 2016;
CARNEIRO, 2011; HOLM, 2001; VAN LIERE e DUNLAP, 1980).

Os trabalhos pioneiros de Thomas Kuhn sobre a historiografia e filosofia da ciência na década


de 1960 e os aqueles da sociologia do conhecimento de David Bloor, Barry Barnes e Harry Collins
no Reino Unido e de Robert Merton nos EUA, na década de 1970, foram precursores teóricos desse
campo (DAVID, 2016). Um marco inicial da agenda de pesquisas dos STS foram os estudos
publicados a partir da década de 1970, que utilizaram métodos etnográficos para análise de práticas
científicas. Essas pesquisas ficaram conhecidas por tomar os laboratórios como seu lugar de análise
e as práticas científicas seu objeto de estudo (COLLINS, 2009; LATOUR, WOOLGAR, 1997;
KNORR CETINA, 2005; LYNCH, 2013).
O propósito consistia em entender como a ciência em construção é transformada em ciência
pronta. Quem produz a informação, como, para quê, para quem e que tipo de conhecimento está sendo
produzido? Foram perguntas frequentes e importantes e a ideia de que o conhecimento é um ente
independente que parte de lugar nenhum (HARAWAY, 1992) perde força. Os laboratórios foram
então re-descritos como práticas sociomateriais situadas onde a realidade é transformada e onde se
concebem novas formas de fazer a realidade (MOL, 2008). Esses estudos se contrapunham à ideia de
que existe uma verdade absoluta sobre a natureza que precede o olhar humano. O intuito era superar
o raciocínio representacional que ainda hoje reforça e aprofunda a cisão entre natureza e sociedade,
na medida em que pressupõe a existência de uma natureza “pura” alheia à cultura humana.
Na abordagem representacional, a natureza aparece como um ente passivo, quase um objeto,
cuja existência é moldada pelas mãos humanas. Natureza e cultura são pensadas enquanto instâncias
separadas, onde a natureza é tida como lócus da unicidade e da verdade, e a cultura, como lócus da
pluralidade e da divergência. Nesta linha de pensamento, as diferentes e frequentemente divergentes
opiniões sobre a natureza – os estoques pesqueiros estão em colapso ou não? o aquecimento global
existe ou não? - são encaradas como diferentes representações de uma única realidade externa a

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humanidade, e o problema fundamental das ciências naturais fica então reduzido ao trabalho de
descobrir qual dessas representações se aproxima mais da natureza “como ela é” (MOL, 2008).

Como uma alternativa a esse modelo representacional, alguns estudos propuseram um olhar
diferente sobre as relações entre natureza e cultura a partir da análise da dimensão ontológica da
“realidade” prática. Questões como, qual a origem, quem cria, quando e onde começou “a realidade”
ou “o real” são centrais e aparecem diretamente associadas à fenômenos que organizam nosso
cotidiano. Esse enfoque, dentro dos STS, ficou conhecido como modelo ontológico de análise, o qual
defende a existência de uma relação direta entre práticas/ação e geração de realidades, destacando a
dimensão política desta relação (MOL, 2008; WOOLGAR; LEZAUN, 2013).

Por exemplo, no modelo de análise ontológico adotado por Holm (2001) para o caso da
governança pesqueira da Noruega, as políticas pesqueiras são analisadas como atividades que criam
novas realidades para as pescarias e os pescadores, dentre outros agentes envolvidos, e conferem
existência aos peixes, ao mar e ao próprio sistema de manejo das pescarias. A partir da análise das
transformações institucionais ocorridas na década de 1980 e 1990 nos sistemas de gestão pesqueira
desse país, esse sociólogo da conservação identificou largas implicações sociais.

Para ele, a substituição do sistema antigo de um complexo de arranjos organizacionais


corporativistas com menor intervenção estatal e que protegiam o pequeno capitalista pescador-
proprietário, para o atual sistema estatal de distribuição de cotas de captura, cujo objetivo fundamental
é proteger os estoques pesqueiros, implicou em transformações profundas que atingiram praticamente
todos os aspectos das pescarias redefinindo, inclusive, as diferentes realidades marinhas. Naquele
contexto, a maioria dos pescadores, percebendo-se imersa em operações burocráticas e cálculos de
otimização econômica para implementar os sistemas de cotas impostos pelas agências
governamentais norueguesas, tem sido “empurrada para fora” (pulled out) da atividade. Para esses
pescadores, o mar e os peixes não são mais os mesmos. Medidas de quantificação, estimativas de
custos, relatórios de localização e tipificação das pescarias, dentre outros, acabam por transformar o
próprio peixe e os atores (MUNIESA; CALLON, 2008; JOHNSEN, 2009; JOHNSEN e VIK, 2013).

O trabalho de Holm inspirou diversos pesquisadores que sob o mesmo enfoque teórico têm
aprofundado as análises de gestão pesqueira no contexto do Atlântico Norte, reforçando o argumento

Anais da VI Reunião de Antropologia da Ciência e Tecnologia - ISSN: 2358-5684 76


de que a adoção dos sistemas de cotas de captura, ao invés de distribuir renda e melhorar as condições
de vida das comunidades pesqueiras menos favorecidas do ponto de vista socioeconômico, tem
empurrado pescadores artesanais, assim como os industriais menos capitalizados, para fora da
atividade e, com isso, concentrado recursos pesqueiros, espaços de pesca e capital financeiro nas
“mãos” de grandes grupos empresariais. Esses grupos, por sua vez, têm ampliado suas frotas e
adotado novas tecnologias para pescar em zonas mais profundas, capturar espécies antes não pescadas
e melhorar a conservação e processamento do pescado30. Outras consequências do sistema de cotas
tem sido a ampliação, pelos grupos empresariais, de suas áreas de pesca para outros países, bem como
a incorporação de pequenas empresas, visando a ampliação e diversificação dos territórios de captura
e comércio (HOLM; NIELSEN, 2007; MUNIESA; CALLON, 2008; JOHNSEN et. al., 2009, 2013;
HOLM et al., 2015).

No enfoque ontológico, o peixe e o mar não são pensados como entes externos às culturas e
como uma realidade a priori, de modo que o problema ontológico da natureza é elaborado em termos
práticos, ou seja, no curso da ação das entidades que o organizam. A existência da natureza e de todos
os fenômenos e estruturas materiais nela implicados, é “performada” (enacted), ou trazida a efeito,
nas práticas (Mol, 2008; 2002). A noção de performance é central nessa abordagem porque sublinha
a ideia de que os eventos e coletivos estudados são criados nas e a partir de suas práticas. Ao invés
de um caráter estrutural e imutável, a existência desses coletivos é tida como processual e fluida,
sendo organizada a partir da atuação e desempenho dos diferentes atores. Diz-se que atores humanos
e não-humanos performam juntos para produzir efeitos particulares (LAW, SINGLETON, 2000).
Sugere assim, uma realidade que é co-produzida ao invés de apenas observada. Em lugar de ser vista
por uma pluralidade de olhos, mantendo-se intocada no centro, como é vista na abordagem
representacional, as realidades são manipuladas por meio de vários artefatos (instrumentos), no curso
de uma série de diferentes práticas (MOL, 1999; 1998).


30
Nas embarcações de grandes corporações pesqueiras industriais é frequente a prática de processar, isto é
transformar e conservar o pescado capturado no próprio navio em alto mar. Os chamados barcos-fábrica têm autonomia
para ficarem até 180 dias em alto-mar sem reabastecer e com capacidade para estocar até 360 toneladas de pescado já
processado (PORTAL DO SOL, 2013).

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Assim, se partirmos do enfoque ontológico que pressupõem que a natureza é co-produzida e
essa co-produção produz diferentes realidades, atuando simultaneamente sobre o mesmo objeto,
então nos interessa investigar como, por quem e que tipo de realidades marinhas estão sendo
performadas pela rede de atores implicados na governança pesqueira do Brasil. Isto é, como os
conhecimentos e práticas de governança marinha e pesqueira globalizados são traduzidos pelos atores
locais e quais são suas implicações práticas. A seguir veremos quem são as principais agências globais
balizadoras das políticas de conservação marinha e como elas se posicionam nos assuntos
concernentes à governança pesqueira. De forma complementar, apresentamos a controvérsia
tecnocientífica em torno das avaliações produzidas por essas agências.

3 - Peixes, mares, agências governamentais e cientistas: conhecimentos e práticas pesqueiras no


contexto transnacional

A associação entre pesca, natureza e populações humanas só nas últimas décadas passou a ser
vinculada às incertezas ambientais e como uma ameaça aos recursos pesqueiros. Até meados do
século XX, a atividade pesqueira permanecia fortemente associada à base de sustentação de culturas
e economias costeiras e à provisão alimentar. Assim, a pesca, mesmo a de base industrial, não era
tida como um problema, mas sim como uma solução que agregava valor econômico e sociocultural
às populações costeiras (ELLIS, 1969).
O período compreendido entre as décadas de 60 e meados de 80 do século XX marca o início
de expressivas transformações econômicas, políticas, geográficas e ambientais no planeta
(HANNIGAN, 2009). A década de 1990 demarca novas inflexões no cenário geopolítico e ambiental
global que sofre expressivas alterações associadas à penetração do projeto neoliberal nas políticas
econômicas. A conferência Eco92, que aconteceu no Rio de Janeiro, consolida a entrada oficial da
agenda “verde” nas políticas governamentais e projetos empresariais e sinaliza a possibilidade de um
acordo conciliatório entre desenvolvimento e conservação ambiental. A partir da difusão do relatório
Brundtland (1987), ou “Nosso Futuro Comum”, a noção de desenvolvimento sustentável ganha
notoriedade e aderência alterando significativamente a percepção da problemática ambiental,
sobretudo nas arenas políticas e empresarial (JATOBÁ et al. 2009; VIOLA; LEIS, 1992). Nesse

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cenário, a atividade pesqueira passa a ser também alvo do movimento ambiental que, primeiro,
direciona seus protestos para a atividade de caça às baleias e, posteriormente, aos impactos das
pescarias, sobretudo em escala industrial, sobre a fauna marinha (MARTINS, 2012).
Para Holm (2001), trata-de uma revolução invisível. A transição institucional ocorrida nas
décadas de 1980 e 1990 na Noruega, por exemplo, redefiniu o problema fundamental das pescarias.
Da ênfase na superabundância de peixes e nas preocupações com possíveis crises de mercado, as
pescarias passaram a ser associadas à escassez de peixes e à ameaça de crise ecológica marinha. Nesse
sentido, a história da transição institucional nos sistemas de governança pesqueira da Noruega ilustra
a trajetória da penetração ambiental na agenda da governança marinha global. Com isso ocorrem
algumas mudanças no modo como a pesca extrativa31 é percebida e enquadrada, tanto pelos gestores
ambientais quanto pelo público em geral. De uma atividade economicamente próspera e
socioculturalmente desejável, a pesca extrativa passa a ser avaliada também por seu potencial
destrutivo. Assim, duas lógicas argumentativas passam a se confrontar no cenário internacional: a
ambiental e a econômica.
Em anos recentes, os desafios impostos pelo aquecimento global têm reforçado o argumento
da crise ambiental marinha e trazido os oceanos para o centro de debates políticos e acadêmicos. Os
oceanos desempenham um papel central no ciclo de carbono atmosférico e estão paulatinamente
perdendo sua capacidade de regular a temperatura do planeta (IPCC, 2014). De forma complementar,
dados recentes publicados nos relatórios da FAO (2014) e da ONG WWF em parceria com a
Zoological Society of London (ZSL), coincidem nas avaliações. Para a WWF e ZSL, os oceanos estão
à beira de um colapso. Suas pesquisas indicam que cerca de 80% dos estoques pesqueiros marinhos
do planeta estão totalmente explorados, no limite máximo de captura admissível ou encontram-se
sobrepescados, esgotados ou em vias de recuperação. Os dados revelam que, nos últimos 35 anos
(entre 1979 e 2012), a biodiversidade marinha foi reduzida pela metade com um declínio populacional
ainda mais expressivo entre algumas espécies de interesse comercial (WWF; ZSL, 2015).
O último relatório da FAO (2014) também evidencia as consequências diretas da redução da
biodiversidade marinha para as populações humanas. Produtos de peixe e derivados são listados entre


31
Existem dois tipos de atividade pesqueira: a pesca extrativa e a não extrativa. Na pesca não extrativa, a produção
é obtida por meio de cultivos marinhos ou de água-doce particulares, enquanto que na atividade extrativa os recursos são
retirados diretamente dos estoques naturais (MARTINS, 2012).

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os alimentos mais comercializados no mundo. Segundo a agência, em 2010, esse mercado atingiu um
recorde de 217 bilhões de dólares, colocando o peixe como o principal produto do agronegócio
mundial do setor de carnes. O consumo mundial de pescado (pesca extrativa e aquicultura) per capita
aumentou de uma média de 9,9 kg no decênio de 1960, para 19,2 kg/habitantes/ano em 2012. Até
2030, o consumo de peixes e derivados deve saltar para 22,5 kg/habitantes/ano, o que representa um
incremento de, aproximadamente, 25% no consumo per capita/ano. A FAO calcula ainda que, em
geral, pesca e aquicultura fornecem 16,7% do aporte de proteína animal para a humanidade. Nesse
cenário, a agência diagnostica que “(...) as pessoas nunca comeram tanto peixe e dependeram tanto
do setor de pesca e aquicultura para a nutrição, como hoje, e a demanda segue aumentando” (FAO,
2014, p.117). Na próxima seção demonstramos que as avaliações das principais agências reguladoras
transnacionais não constituem um consenso dentro da comunidade científica.

3.1 - A controvérsia tecnocientífica sobre o status da abundância dos estoques pesqueiros


mundiais

As previsões e estatísticas pesqueiras produzidas pela FAO e IUCN, embora preponderantes


e centrais para o direcionamento da governança marinha atual, conformam apenas uma instância da
complexa e imbricada rede de pesquisadores e instituições implicadas nas pescarias e manejos dos
recursos pesqueiros. Tais avaliações têm sido contundentemente questionadas por parte da
comunidade científica especializada, que coloca “em cheque” a credibilidade das metodologias e
análises empregadas e, consequentemente, as orientações que delas se desprendem.
Em 2012, um grupo de pesquisadores associados à Conservação Internacional (CI), National
Geographic Society e New England Aquarium publicou na renomeada revista Nature uma
classificação para medir e acompanhar a saúde global dos oceanos que ficou conhecida como Índice
de Saúde dos Oceanos (ISO)32 (HALPERN et al., 2012). Baseado no estudo de 171 regiões costeiras
mundiais o ISO foi organizado a partir de dez indicadores de saúde oceânica, a saber: provisão
alimentar; oportunidades de pesca artesanal; produtos naturais; armazenamento de carbono; proteção


32
Informações mais detalhadas disponíveis em: http://www.oceanhealthindex.org/ . Acessado em: 10 de outubro
de 2015.

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costeira; subsistência e economia; turismo e recreação; economias costeiras de subsistência, águas
limpas e biodiversidade.
A partir desses indicadores, os pesquisadores elaboraram o Mapa Global de Saúde dos
Oceanos. Este mapa organiza as regiões estudadas dentro de uma escala que vai dos países com
menor índice de saúde de suas águas adjacentes até aqueles detentores das águas mais “saudáveis”.
Contudo, as análises que geraram mais controvérsias dentro da comunidade científica são aquelas
relacionadas ao indicador de biodiversidade. A maioria dos dados utilizados para inferir abundância
da fauna marinha foi obtida a partir de uma metodologia denominada Stock Status Plots (SSP), em
português Oscilação do Status dos Estoques, a mesma metodologia utilizada pela FAO na produção
de seus diagnósticos marinhos. Grosso modo, a SSP se baseia na coleta de dados de captura, obtidos
através da pesagem das espécies capturadas pelas nações avaliadas para inferir o volume total da
abundância de estoques de cada região.

Tanto os pesquisadores envolvidos na elaboração do ISO quanto os da FAO, explicam que,


além da metodologia de SSP, é empregada uma combinação de métodos qualitativos e quantitativos
para organizar os diagnósticos, tais como índices de abundância, potencial de desova, tamanho e
composição etária dos estoques. Os representantes da FAO explicam que, como as informações são
obtidas a partir de relatórios oficiais dos países estudados, para a maioria das espécies analisadas os
únicos dados disponíveis, sobretudo de países em desenvolvimento, são aqueles relativos ao volume
de captura, medidos exclusivamente por meio do peso total de cada uma das espécies pescadas. Tanto
o ISO, quanto as avaliações da FAO têm sido questionadas pela comunidade científica. Mais
especificamente a controvérsia tem como vetor principal as interpretações que resultam da
metodologia de SSP e está polarizada em torno de dois grupos de pesquisadores que divergem sobre
como interpretar a abundância da fauna marinha, em especial piscícola, nas últimas décadas33.

De um lado, se encontram aqueles que assumem que os dados de captura refletem, de uma
maneira geral, a abundância dos estoques, conforme defendido pela FAO e IUCN, os quais devem,
portanto, ser utilizados para avaliar a saúde dos oceanos (BELHABIB et al., 2014; HALPERN et al.,


33
Para um panorama atualizado da controvérsia, ver Chaboud et al. (2015), Belhabib et al. (2014, 2015) e Pauly;
Hilborn; Branch (2013).

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2012; ROSENBERG et al., 2014). De outro, se posicionam aqueles que defendem que o volume de
peixes capturados não reflete, necessariamente, o número de peixes presentes no mar e aos dados de
captura devem ser, obrigatoriamente, agregadas outras informações, a exemplo de avaliações
científicas realizadas a partir de coletas de observadores de bordo, entrevistas com atores locais,
dentre outras, para produção dos diagnósticos (CHABOUD et al. 2015; PAULY; HILBORN;
BRANCH, 2013).

Uma parcela dos cientistas do primeiro grupo afirma, inclusive, que a maioria dos dados da
FAO está subdimensionada e que a situação dos estoques pesqueiros mundiais é ainda mais crítica
do que aquela desenhada pela organização. Esse é o caso dos cientistas do projeto independente
intitulado “O Mar a Nossa Volta”, liderado por Daniel Pauly, uma das principais referências nesse
debate. O projeto se propõe a monitorar o impacto das pescarias nos ecossistemas marinhos mundiais
e avaliar todo o levantamento de dados coletados pela FAO desde 1950 (CRESSEY, 2015;
WATSON; PAULY, 2001). Pauly (2013) ressalta que os resultados preliminares do projeto sugerem
que as capturas nacionais, com exceção da China, estão sub-informadas pela FAO em,
aproximadamente, 100 a 500% em muitos países em desenvolvimento e em 30 a 50% nos países
desenvolvidos. Entretanto, segundo os pesquisadores do Projeto, ainda que os dados da FAO estejam
subdimensionados, eles são absolutamente indispensáveis para pensar sobre como reverter a
tendência de depleção dos estoques (CRESSEY, 2015; PAULY; HILBORN; BRANCH, 2013).

O segundo grupo de pesquisadores discorda de Pauly e colaboradores e afirma que as


projeções por eles defendidas podem não ser tão catastróficas conforme a FAO sinaliza para algumas
espécies e, ao mesmo tempo, podem ser muito mais catastróficas para outras. O principal argumento
é que os cálculos utilizados para elaborar o ISO partiram de estimativas de capturas máximas
sustentáveis de cem estoques de peixes bem estudados e que foram extrapolados para todas as outras
pescarias do banco de dados (HILBORN E BRANCH, 2013). Na opinião dos pesquisadores desse
grupo, os resultados levam a previsões pouco confiáveis. Em artigo sobre a controvérsia publicado
na revista Nature, Hilborn e Branch (2013) explicam melhor esse quadro apresentando o caso do krill
da Antártida – pequeno crustáceo marinho, semelhante ao camarão, abundante em águas frias. De
acordo com eles, o rendimento máximo sustentável atribuído para o krill antártico pelo Índice de

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Saúde dos Oceanos é 174 vezes menor que a estimativa derivada de avaliações de estoques realizada
pela Comissão Internacional para Conservação dos Recursos Vivos Marinhos Antárticos.

A principal dificuldade das avaliações baseadas exclusivamente em capturas, defende esse


grupo, é de que baixas capturas em determinados anos não refletem, necessariamente, menos peixes
no mar e vice-versa. Os volumes de captura podem ser alterados por diversos outros motivos não
relacionados com a diminuição de peixes no oceano, a exemplo de alterações nas regulamentações
de alguns países, no comportamento dos mercados pesqueiros, desastres naturais, guerra civil etc. A
maioria dos países (inclusive os desenvolvidos) monitora somente seus estoques economicamente
mais rentáveis e não possui dados confiáveis para as demais unidades populacionais. Para esse grupo,
o resultado dos diagnósticos baseados exclusivamente em capturas é o fortalecimento de um padrão
de opinião que supõe que a única solução para a conservação marinha é a proibição das pescarias
mundiais (CHABOUD et al., 2015; PAULY; HILBORN; WORM et al., 2009).

Mas como essa controvérsia é, de fato, traduzida em práticas de pesca no Brasil? Nos
contextos localizados dos estados/nação, as divergências científicas em torno da validade dos dados
de captura para inferir o estado dos estoques refletem de forma diversa na governança marinha e
especificamente pesqueira. No geral, o grupo que se posiciona em favor da utilização de dados de
captura como um sinal central para avaliar a saúde dos oceanos tende a defender a aplicação de
medidas extremas de restrição das pescarias, traduzidas nos cenários políticos localizados, na forma
de medidas de bloqueio e/ou desestímulo das pescarias extrativas, especialmente em escala industrial.
Em contraponto, o outro grupo defende que a utilização exclusiva de dados de captura não reflete a
quantidade de peixes presentes no mar e insiste na adoção de programas públicos de manejo dos
recursos pesqueiros associado ao desenvolvimento de práticas pesqueiras sustentáveis do ponto de
vista biológico para recuperar os estoques.

No próximo tópico iremos seguir o caminho percorrido pelas informações produzidas no


âmbito dessas redes tecnocientíficas até o espaço localizado das práticas pesqueiras no Brasil. Para
isso analisamos como essas informações são mobilizadas pelos diferentes atores implicados no
conflito em torno da publicação da Portaria MMA 445/2014. O objetivo é discutir as especificidades
do caso brasileiro e questionar sobre os limites da adoção dos macro-diagnósticos produzidos pela
FAO e IUCN para a promoção de políticas de governança marinha que promovam,

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concomitantemente, a conservação dos estoques pesqueiros e a democratização do uso desses
recursos.

4 – Conservar os peixes ou a pesca: é possível superar a dicotomia?

No Brasil, os discursos científicos e políticos parecem concordar com as informações


reproduzidas na maior parte das pesquisas acadêmicas e documentos das agências e ONGs ambientais
transnacionais: a crise marinha é generalizada. Entretanto, para a maior parte dos cientistas,
representantes do segmento produtivo e servidores que trabalham nas agências ambientais e
pesqueiras, entrevistados no quadro desta pesquisa, é consenso a absoluta debilidade do sistema
brasileiro de coleta e análise de dados tecnocientíficos e avaliações de estoques que deveriam
subsidiar a governança marinha e ordenamento pesqueiro.
O oceanólogo Paulo Pezzuto (2015), uma das principais referências em ciência pesqueira do
país, ressalta que desde o Programa de Avaliação do Potencial Sustentável de Recursos Vivos na
Zona Econômica Exclusiva34 (REVIZEE), finalizado em 2004, a informação pesqueira nacional tem
sido produzida de maneira esparsa e insatisfatória, quase que exclusivamente pelas universidades e
centros de pesquisa. O REVIZEE foi o único grande esforço governamental brasileiro para produção,
em larga escala, de dados sobre a biologia e ecologia pesqueira. Salvo algumas reavaliações de
estoques de espécies pontuais e isoladas, nenhuma compilação mais robusta sobre o status geral da
biodiversidade marinha brasileira foi produzida desde então. Em entrevista ao jornal Estadão (2015),
Ronaldo Francini, biólogo da Universidade Federal da Paraíba, destaca: “basicamente, não temos
estatística pesqueira nenhuma. É uma lacuna enorme”.
A fragilidade da produção de informações sobre a situação dos estoques nacionais parece estar
no centro do conflito em torno do uso dos recursos pesqueiros no país. Em entrevista concedida ao
jornal online O ECO35, a oceanógrafa Mônica Peres, ex-consultora do MMA e diretora da ONG

34
A Zona Econômica Exclusiva representa uma faixa situada além do mar territorial que se estende por até 200
milhas marítimas. Nela, o Estado federado realiza a exploração e gestão dos recursos naturais, vivos ou não vivos, visando
a exploração e o aproveitamento da zona. O REVIZEE foi encerrado em 2004.
35
Disponível em: http://www.oeco.org.br/reportagens/29211-monica-brick-peres-a-portaria-445-nao-e-o-
problema. Acessado em: 10 de outubro de 2015.

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OCEANA no Brasil – organização ambientalista internacional que trabalha em prol da
sustentabilidade das pescarias mundiais -, defende a manutenção da portaria 445 e avalia o contexto
informacional pesqueiro. Para ela, a ausência absoluta de informações sobre a realidade da pesca no
Brasil tem gerado um padrão de comportamento das instituições políticas ambientais, que trabalham
a partir do estabelecimento de medidas emergenciais de restrição às capturas impostas de cima para
baixo. Em sua opinião, a proibição pura e simples não resolve o problema da conservação da pesca e
cria um problema social. O fundamental seria trabalhar com o ordenamento da atividade e com o
manejo dos recursos pesqueiros, mas para isso, sublinha, precisamos de informação (BRAGANÇA,
2015).

No Brasil, o Ministério do Meio Ambiente tem adotado uma política de restrição e/ou
proibição da captura de algumas espécies pesqueiras de interesse comercial. No geral, as medidas
legais que restringem as pescarias baseiam-se nas análises da FAO, em pesquisas realizadas por
ONGs ambientalistas de expressiva influência nas arenas ambientais, a exemplo da lista mundial de
espécies ameaçadas de extinção publicada pela IUCN, bem como em análises ecológicas pontuais da
costa brasileira realizadas por especialistas do MMA e consultores contratados36.

Contudo, nossos estudos sobre o tema indicam que o segmento produtivo da pesca questiona
os dados utilizados pelo MMA para embasar as proibições listadas na portaria 445. Seu principal
argumento é de que as análises são insuficientes e não refletem a realidade da abundância dos estoques
pesqueiros nacionais (NEVES, 2015). Na opinião do ex-presidente do SINDIPI, o MMA tem
manejado os recursos pesqueiros sem medir as consequências futuras de suas ações e colocado em
risco a atividade pesqueira extrativa no Brasil (MONTEIRO, 2015).
Para a maior parte dos pesquisadores e representantes do setor produtivo entrevistados, a
preponderância das normas de cunho conservacionista editadas pelo MMA sob as ações políticas do
antigo Ministério da Pesca e Aquicultura, mais do que espelhar a preocupação de nossos estadistas
com a conservação marinha e pesqueira da costa brasileira, representam o reflexo de um ambiente
institucional confuso e, de certa forma, caótico. Em sua opinião, ao invés de servir aos objetivos


36
Depoimento de Roberta Aguiar dos Santos, representante do CEPSUL/MMA, concedido as autoras em 16 de
agosto de 2016.

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sociais para os quais foi criado — desenvolvimento e dinamização da pesca no país — o MPA foi
utilizado como moeda política de barganha dentro do sistema governamental.

Criado em 2003, primeiro sob a forma de uma Secretaria Especial de Aquicultura e Pesca
(SEAP), transformada em 2009 em Ministério da Aquicultura e Pesca, o MPA teve sete gestores
diferentes até ser extinto em outubro de 2015. Entre 2009 e 2015, esteve sob responsabilidade de
cinco ministros diferentes. Após sua extinção, suas responsabilidades políticas passaram para a
gerência do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento e ali permaneceram até março de
2017, quando foram transferidas para a gerência do Ministério da Indústria, Comércio Exterior e
Serviços (MIDIC).

Na opinião de Pezzuto (2016), independente da origem do cenário produtivo pesqueiro atual,


é importante questionar sobre os rumos da pesca no Brasil. “Estamos numa situação desesperadora”.
Não sabemos a quem recorrer, temos de um lado um Ministério que trabalha operando a partir de
medidas de restrição às pescarias, mas é importante lembrar que o MMA está fazendo seu papel, ou
seja, promover a conservação marinha e proteção dos estoques pesqueiros. De outro lado, não há uma
agência política estruturada que atenda o setor produtivo, pelo contrário, a cada ano o quadro
tecnopolítico que dá suporte à pesca se dissolve.

Entretanto, para a maior parte dos representantes das agências políticas ambientais
entrevistados nesta pesquisa, a publicação da portaria 445/2014 representa o resultado do aumento
das pressões da opinião pública pela conservação marinha no país. Os debates travados nas arenas
internacionais sobre mudanças climáticas e sobrepesca, em sua opinião, não podem ser
desconsiderados e têm pressionado os governantes brasileiros ao estabelecimento de medias de
conservação marinha.

Ainda que concorde com a atuação do MMA no que tange à publicação da portaria 445, a
posição da ONG OCEANA/Brasil sobre a gestão pesqueira é taxativa: precisamos “proteger os
oceanos para nutrir o mundo”. Para isso, é preciso gerar informações sobre o estado dos estoques
pesqueiros nacionais e sobre a biodiversidade marinha brasileira; só assim será possível estabelecer
medidas adequadas de manejo desses estoques e definir cotas de captura para a pesca.

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De fato, o sistema de cotas de captura tem sido o modelo de gestão pesqueira com maior
aderência entre os países considerados como casos de sucesso na governança pesqueira. No entanto,
como demonstram o estudo de Holm e colaboradores (2005) sobre o caso da adoção dos sistemas de
cotas de captura para os países do Atlântico Norte, a substituição do sistema antigo baseado no livre
acesso aos recursos e, relativamente baixa intervenção estatal, por outro concentrado no monopólio
do Estado sobre a gestão dos estoques, resultou na exclusão social dos pescadores artesanais e dos
industriais com menor poder aquisitivo e na concentração de recursos pesqueiros e financeiros nas
mãos de alguns poucos grupos empresariais. No novo sistema, o Estado foi transformado, obtendo o
controle dos recursos aos quais, anteriormente, não tinha acesso. Até mesmo a ordem
econômica/política internacional foi alterada em certa medida. No lugar de um recurso comum global,
livremente acessível a todos os que tinham os meios para fazê-lo, a estabilização do sistema de cotas
veio com um novo regime para os oceanos, em que os peixes foram definidos como propriedade dos
Estados costeiros.

O sistema de cotas de captura, defendido pela ONG OCEANA/BRASIL para ser aplicado ao
Brasil tem sido sistematicamente criticado pelo seu potencial concentrador de renda e gerador de
exclusão social. Para Holm e colaboradores (2005), se o sistema de cotas de captura obteve êxito na
preservação dos estoques pesqueiros, ele tem falhado radicalmente na democratização do acesso a
natureza. Neste sentido é importante questionar as limitações da importação de modelos prontos e/ou
adaptados de realidades muito diferentes das realidades locais.

5 – Considerações finais

O que as análises globais sobre o estado dos estoques pesqueiros dizem sobre a realidade
brasileira? Os dados pesqueiros produzidos no Brasil estão defasados e distantes de expressar o
cenário atual. Nesse sentido, o MMA tem assumido uma postura precautória e trabalhado para
conservar estoques que, segundo seus dados assumidamente frágeis, demonstram a sobrepesca e/ou
perigo de extinção de muitas espécies marinhas.

Vimos também que os dados internacionais sobre o estado atual dos estoques pesqueiros são
alvo de intensos debates acadêmicos que não asseguram a veracidade das informações produzidas,

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mesmo pelos países tidos como desenvolvidos. Do ponto de vista social, nesses países, a preservação
dos estoques via sistema de gestão de cotas de captura vem sendo questionada por parcela da
comunidade científica, devido seu potencial gerador de concentração de renda nas mãos de grandes
grupos empresariais e/ou de alguns pescadores industriais mais capitalizados.

Assim, antes de perguntar que tipo de cenários futuros desejamos para a conservação marinha
e a pesca no Brasil, é importante questionar os processos envolvidos na construção das necessidades
de um país. De fato, a temática ambiental é a “bola da vez” e, de certo, essencial para pensar os rumos
do crescimento do Brasil. Mas será que ela deve sobrepor-se à problemática social? A lógica
discursiva do desenvolvimento sustentável parece ter selado um acordo conciliatório entre
desenvolvimento econômico e conservação. A despeito de toda a pertinência do ambientalismo é
válido destacar seu potencial segregador e manipulador para evitar cair na armadilha de supor que
desenvolvimento e conservação são fenômenos excludentes. Em tempos atuais, talvez mais urgente
do que questionar sobre que tipo de desenvolvimento queremos, seja perguntar-se sobre que tipo de
ambientalismo estamos utilizando como modelo para orientar os rumos de nosso país.

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