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MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI

VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

Banco de
Desenvolvimento de
Minas Gerais

Apresentação 1
2 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

Conselho de Administração
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Equipe Técnica do Departamento de Planejamento,


Programas e Estudos Econômicos – D.PE
Bernardo Tavares de Almeida
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Marco Antônio Rodrigues da Cunha
Marilena Chaves
Tadeu Barreto Guimarães - Gerente
Apoio Administrativo
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Hiram Silveira Assunção
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Apresentação 3
As idéias expostas nos textos assinados são de responsabilidade dos autores,
não refletindo necessariamente a opinião do BDMG.

BANCO DE DESENVOLVIMENTO DE MINAS GERAIS S.A. - BDMG

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30260-270 Belo Horizonte/ MG
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Raquel Beatriz Junqueira Guimarães
Vicente de Paula Assunção
Virgínia Novais da Mata Machado

Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais


B213m Minas Gerais do Século XXI / Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais.
2002 Belo Horizonte: Rona Editora, 2002.
10 v. : il. -
Conteúdo: v.1 - O Ponto de Partida. v. 2 - Reinterpretando o Espaço Mineiro.
v. 3 - Infra-Estrutura: sustentando o desenvolvimento. v. 4 - Transformando o Desenvol-
vimento na Agropecuária. v. 5 - Consolidando Posições na
Mineração. v. 6 - Integrando a Indústria para o Futuro. v. 7 - Desenvolvimento Sustentável:
apostando no futuro. v. 8 - Investindo em Políticas Sociais. v. 9 -
Transformando o Poder Público: a busca da eficácia. v. Especial – Uma Visão do Novo
Desenvolvimento
1. Condições econômicas – Minas Gerais. 2. Desenvolvimento econômico –
Minas Gerais. I. Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais. II. BDMG. III. Título

CDU: 338.92(815.1)

Catalogação na publicação: Biblioteca BDMG

4 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
VOLUME 9

TRANSFORMANDO O PODER PÚBLICO:


A BUSCA DA EFICÁCIA

Coordenação do Projeto
Tadeu Barreto Guimarães - Coordenação Geral
Marco Antônio Rodrigues da Cunha - Coordenação Executiva
Marilena Chaves - Coordenação Técnica

Coordenadores Técnicos do Volume


Bernardo Tavares de Almeida (D.PE/BDMG)

Luís Aureliano Gama de Andrade


(Cientista político, consultor e professor da Faculdade de
Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)

Marilena Chaves (D.PE/BDMG)


Tadeu Barreto Guimarães (D.PE/BDMG)

Apresentação 5
6 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
SUMÁRIO

APRESENTAÇÃO ................................................................................................................................................................ 9

1. DESENVOLVIMENTO: MISSÃO DE TODOS ..................................................................................................... 13

2. REFORMULANDO A MÁQUINA PÚBLICA ........................................................................................................ 47

3. RESGATANDO AS FINANÇAS PÚBLICAS ............................................................................................................ 91

4. POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO DE MINAS GERAIS PARA


A REGIÃO METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................ 127

5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS


AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG .............................................................................................................. 165

POSFÁCIO .......................................................................................................................................................................... 215

Apresentação 7
8 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Apresentação

Este volume do Minas Gerais do Século XXI — Transformando o Poder Público: a


busca da eficácia — tem o objetivo de indicar os novos desafios que se impõem ao Estado e os
principais instrumentos para alcançá-los. Propositadamente, este volume encerra esse amplo estudo
sobre Minas Gerais. Parte-se da premissa de que, atualmente, não é suficiente que o Poder Público
Estadual execute bem suas tarefas, mas que execute bem o que deve ser feito. Novo século, novas
Minas Gerais só virão com um Estado eficaz.
Aqui sintetizado, o papel esperado do Estado foi sendo construído ao longo dos demais
volumes, nos quais se mostrou que a tarefa do Poder Público Estadual perpassa todos os setores
econômicos e sociais e, enfim, tem influência nos resultados dos mercados e na qualidade de vida
das pessoas.
Registre-se desde já a principal característica deste volume: a coragem. Para mostrar os
desafios, identificar os problemas e indicar soluções nem sempre indolores.
O volume se inicia pelo papel do Estado no novo desenvolvimento, em bases sustentadas
e sustentáveis. Apresenta, no capítulo 1, o entendimento atual sobre o desenvolvimento e,
principalmente, o papel do governo estadual nessa missão que, ressalte-se, não é só do Estado,
mas de todos os atores sociais que influenciam e são influenciados pelo desenvolvimento. O
Estado, autonomamente, não é capaz de promover o desenvolvimento, tampouco de o reconhecer
claramente. Mas é capaz e fundamental na coordenação e no incentivo aos diversos atores
envolvidos no desenvolvimento: trabalhadores, empresários, classe política e terceiro setor. Não
se apregoa, no trabalho, a participação altruísta da sociedade, mas sim, de uma sociedade
devidamente incentivada pelo Estado. O capítulo 1, Desenvolvimento: missão de todos, tem
como idéia-força a noção de que o desenvolvimento envolve muito mais do que o essencial
crescimento da economia. O objetivo do desenvolvimento é proporcionar qualidade de vida às
pessoas desta e de futuras gerações, por isso deve ser sustentável.
Ao identificar uma crise de identidade dos estados federados, o estudo apresentado no
Capítulo 1 identifica o papel das unidades federativas, indicando quais as novas tarefas dos governos
estaduais. As políticas sociais e de desenvolvimento regionais, se é que existe tal distinção, têm
como principal articulador o Poder Público Estadual. Nas políticas sociais, destacam-se aquelas
abordadas no volume VIII do Minas Gerais do Século XXI: saúde, educação, segurança pública,
trabalho, pobreza e habitação. Nas políticas de desenvolvimento, por exemplo, indicam-se as funções
do Poder Público Estadual no incentivo às aglomerações produtivas locais, no alinhamento às
políticas nacionais de desenvolvimento e nas políticas para a Região Metropolitana de Belo
Horizonte (RMBH). Em seguida, o trabalho situa as tarefas da classe política, de empresários e
das entidades do terceiro setor no desenvolvimento.
O capítulo 2 – Reformulando a máquina pública – parte, exatamente, da constatação do
capítulo inicial, de que o Estado, apesar de necessário, não se encontra alinhado com os novos
preceitos do desenvolvimento. Após o estabelecimento de um breve marco conceitual sobre a
administração pública e algumas experiências internacionais, o trabalho descreve as experiências de
reformulação da máquina pública do governo federal e de alguns estados federados. Mostra, em
seguida, que o ambiente econômico atual é distinto daquele observado na década de 1970, quando
a abundância de recursos afrouxava os limites e ampliava as escolhas na atuação do Estado.

Apresentação 9
No caso de Minas Gerais, a reforma das finanças estaduais implementada no início da
década de 1970 serve como exemplo de que Minas Gerais pôde ser pioneira na retomada do
desenvolvimento, e que o equilíbrio das finanças públicas, embora não suficiente, é imprescindível
ao desenvolvimento. Após sintética radiografia da máquina pública mineira, de seus principais
componentes, são apresentadas as linhas de ação para transformar a administração pública do
Estado. Destaca-se a proposta de gestão por programas, que dinamiza a administração pública e
cria mecanismos de verificação de resultados e incentivos. Mas o fortalecimento do planejamento
figura, certamente, como uma das principais propostas apresentadas. Planejamento em moldes
diferentes do observado no passado, pois se propõe claramente a definição das prioridades ou
metas após a identificação dos recursos existentes, atenuando-se o risco de se criar peças de
ficção.
O capítulo 3 – Resgatando as finanças públicas – decorre da conclusão obtida no capítulo
anterior sobre a necessidade premente de equilibrar as finanças públicas. O capítulo mostra a
realidade das finanças públicas em Minas Geras e aponta o problema: a previdência dos servidores
estaduais. O trabalho tem a virtude de desmistificar algumas questões, como o impacto da dívida
pública no déficit estadual, que, ao contrário do que pensam alguns, não é o nó górdio das finanças
estaduais. Em outras palavras, a redução nos encargos com a dívida, embora importante, não
representa solução definitiva.
Outro apontamento importante do trabalho é com relação à forma de ajuste que vem sendo
implementada. O engessamento das finanças mineiras, isto é, a impossibilidade de redução nas
despesas e reordenamento nas receitas têm feito com que o ajuste se dê na conta de custeio. Os
níveis atuais de gastos com custeio inviabilizam o funcionamento eficaz da máquina pública, nos
moldes delineados no capítulo 1, em que as funções coordenadora e reguladora do Governo
Estadual são essenciais.
A questão previdenciária, em Minas Gerais, no Brasil e em outros estados, permanece na
pauta como um dos principais problemas, de curto e longo prazos, enfrentados pela administração
pública. Em Minas, como demonstrado no capítulo, se nenhuma nova medida for tomada, nos
próximos 10 anos alcançaremos uma situação de insustentabilidade, com prejuízos à eficácia da
máquina pública e, principalmente, com riscos para os ativos e inativos do Estado. É dever do
Estado zelar pelo bem-estar dos que contribuíram e ainda contribuem para seu funcionamento,
mas só um esforço conjunto, com a participação dos servidores, pode equacionar a questão.
No capítulo 4 – Políticas Públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana
de Belo Horizonte – as políticas para a RMBH são analisadas em duas dimensões: local e global. Na
dimensão local, os principais problemas econômicos e sociais da Região Metropolitana são apontados.
e propostas para superá-los são sugeridas. É analisada, também, a RMBH como fonte de “insumos” –
trabalho especializado, serviços de alta tecnologia, etc. – para outras regiões do Estado.
Do ponto de vista global, a Região Metropolitana é tratada como o portal de Minas para o
mundo, o locus de atração do Estado, nesse mundo globalizado, de pessoas e instituições dos
setores tradicionais e, principalmente, dos modernos e emergentes setores.
O fomento ao desenvolvimento foi identificado como uma importante tarefa do governo
Estadual. O capítulo 5 – O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de
fomento e o BDMG – pretende delimitar a atuação do Estado, em particular do BDMG, no
fomento econômico, indicando as necessidades de ação para a agência mineira nesse novo contexto
de desenvolvimento. O alinhamento às políticas federais, aos fatores exógenos, e o apoio aos
setores produtivos essenciais ao desenvolvimento sustentável devem ser os focos das políticas de
fomento.

10 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
O trabalho apresentado do capítulo 5 mostra que, além da indústria de transformação,
setor-chave da economia mineira, o sistema de fomento mineiro deve olhar com atenção para o
desenvolvimento tecnológico, a infra-estrutura e o meio ambiente, e as micro e pequenas empresas.
Novos mecanismos são propostos, como as parcerias público-privado e project finance na infra-
estrutura, adoção do “protocolo verde” pelo BDMG no meio ambiente e apoio às micro e pequenas
empresas nas aglomerações locais de maior potencial.
O BDMG, ao ousar em um trabalho tão amplo sobre Minas Gerais, sobre a Minas Gerais do
Século XXI, não poderia deixar de falar de si, de forma transparente e sem caráter reivindicativo.
Propõe-se, para a agência de fomento mineira, entre outras coisas, uma medida nacionalmente
inovadora na administração pública estadual: o estabelecimento de um contrato de gestão entre o
governo estadual e o BDMG. O contrato de gestão permite que a sociedade, através do governo,
estabeleça metas para o BDMG, fornecendo-lhe os meios. Isso representa um importante mecanismo
de incentivo para o BDMG e, permite que se justifique para sociedade a existência da agência
mineira de fomento.

Apresentação 11
12 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 1
DESENVOLVIMENTO:
MISSÃO DE TODOS

Luís Aureliano Gama de Andrade


(Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade
de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)
SUMÁRIO

1.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 17

1.2. DESENVOLVIMENTO: A EVOLUÇÃO DO PENSAMENTO


ECONÔMICO CONTEMPORÂNEO ....................................................................................................................... 19
1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil ............................................................................................... 23

1.3. BRASIL: O NOVO DESENVOLVIMENTO E O NOVO ESTADO ............................................................... 28


1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento ............................................................................................................... 31
1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas ..................................................................................... 32

1.4. OS ATORES DO DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................... 34

1.5. CONCLUSÕES .................................................................................................................................................................... 42

1.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 43


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1.1. Introdução

O Estado não é ente estático, invariante às circunstâncias históricas ou a mudanças na


conjuntura internacional ou nacional. No último quarto de século, o surgimento da crise fiscal
que abalou o chamado Estado de Bem-Estar, o fim da guerra fria e do conflito capitalismo vs.
socialismo e o processo de globalização foram determinantes de profundas alterações por que
vem passando a ordem econômica internacional. No centro dessas transformações encontra-se
o próprio Estado-Nação e seu papel no tocante ao desenvolvimento e ao mercado.
Não se completou ainda o ciclo dessas mudanças e nem se logrou tampouco a decantação
histórica nos moldes do que ocorreu, por exemplo, em meados dos anos 30 do século passado,
quando, em reação à crise de 29, teve origem no bloco dos países capitalistas um novo Estado,
com tom intervencionista, ênfase no planejamento e com forte atuação social (Schonfield, 1965).
Nos arranjos federativos, tais mudanças não se cingem ao âmbito da União. Ao contrário,
desdobram-se em todos os planos e entidades que compõem a Federação, determinando a
necessidade de ajustes e acomodações entre os entes federados. No caso brasileiro, estendem-
se, além do Governo Federal, aos estados e municípios.
Diante desse quadro, e tendo em vista os objetivos e proposições de políticas, é crucial
delimitar com clareza a função do estado-membro na Federação brasileira e seu papel em relação
às políticas públicas associadas ao desenvolvimento econômico e social. Mais especificamente,
em relação ao governo de Minas Gerais, busca-se a resposta para a questão: qual deve ser o seu
papel na promoção do desenvolvimento econômico e social do território mineiro?
A resposta a essa indagação exige, preliminarmente, o enfrentamento de dupla questão:
como se apresenta hoje a tarefa do desenvolvimento e que forma ou formato deve assumir o
Estado em âmbito nacional para desincumbir-se da parte que lhe toca nessa missão. Missão
que, ressalte-se, não é exclusiva do Estado, mas de todos os atores sociais envolvidos no
desenvolvimento, destacando-se empresários, trabalhadores e organizações não-governamentais.
Esses atores, se devidamente incentivados pelo Estado, podem alinhar-se à nova missão do
desenvolvimento.
Há quem considere que, após a Constituição de 1988, e com a privatização de empresas
estaduais levada a cabo durante a década de 90, os estados passam hoje por aguda crise de
identidade, emparedados entre a União e os municípios.
De fato, com a municipalização de diversos serviços públicos e a privatização ou extinção
de empresas estaduais de infra-estrutura e do setor financeiro, os governos estaduais perderam
importantes instrumentos de políticas públicas. Até o início dos anos 90, por exemplo, os bancos
comerciais estaduais constituíam mecanismos que, na prática, permitiam relaxamento da restrição
orçamentária dos estados, com impactos na política monetária nacional. A estabilização da
economia determinou, em alguma medida, o fim dessas instituições e, com efeito, os estados
perderam importantes fontes de recursos. Da mesma forma, a saída de alguns estados de
importantes setores de infra-estrutura determinou o fim de uma época em que as tarifas públicas
não eram alinhadas com os custos, e a oferta de serviços pretensamente respeitava questões de
universalização ou, de fato, pressões políticas, conflitantes com a busca da eficácia.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 17


A despeito das análises das vantagens e desvantagens para o bem-estar social de empresas
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públicas vis-à-vis a empresas privadas, o que importa é que o ambiente parece estar definido, isto é,
não existe atualmente o espaço para o Estado empresário observado no passado, seja por uma
opção político-ideológica, seja por restrições fiscais.
Nesse novo ambiente, é preciso redefinir, de fato e não de jure, o papel das unidades
federativas, partindo do que cada ente da Federação pode e deve fazer para induzir o
desenvolvimento econômico e social. Com base no que se pode esperar da União, dos estados e
dos municípios no tocante ao desenvolvimento é que se deve cogitar a reformulação da máquina
pública estadual, com o estabelecimento do arcabouço institucional e das medidas gerenciais que
a alinhem com a divisão de trabalho nos demais entes da Federação. A manutenção do aparato
público estadual não articulado com os novos desafios do Estado representa um entrave ao
desenvolvimento.
Na seção seguinte, busca-se delinear a evolução do pensamento sobre desenvolvimento,
seus principais determinantes e o papel do Estado, em sentido amplo. A seção 1.3 mostra
qual o papel das unidades federativas nesse modelo de desenvolvimento, e especifica os
instr umentos desejáveis para o alinhamento da máquina pública estadual ao novo
desenvolvimento. A seção 1.4 mostra os papéis das classes políticas, de empresários e do setor
não-governamental no desenvolvimento. E a seção final tenta brevemente sintetizar as conclusões.

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1.2. Desenvolvimento: a evolução do
pensamento econômico contemporâneo
Mudanças nas conjunturas nacional e internacional vêm determinando a necessidade de
pensar novos modelos, tanto para o desenvolvimento quanto para o Estado. No tocante aos
modelos de desenvolvimento, a primeira observação é de que, aplicados indistintamente a diferentes
países, têm grande probabilidade de fracasso. O que serve para um, possivelmente não serve para
os outros, pois não há um caminho único para o progresso. A história, as normas sociais, as
instituições, o ambiente econômico, político e sociocultural de um país, condicionam e determinam
a trajetória de seu crescimento (Hoff e Stiglitz, 2001).
A primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento, gestada na década de 50,
considerava o crescimento da riqueza per capita do país como o principal indicador e meta para
alcançar o desenvolvimento. Essa geração enfatizava a acumulação do capital físico como principal
fonte de crescimento econômico. A idéia de que o crescimento da economia deveria suplantar o
crescimento populacional para gerar um aumento na riqueza per capita é a base dos modelos de
desenvolvimento da década de 501 .
Acreditava-se, à época, que a taxa de poupança e o investimento associado em capital
físico eram os principais determinantes do crescimento econômico. Países com taxas mais altas de
poupança cresceriam mais, e a desigual distribuição de renda, sob algumas condições, seria benéfica
ao crescimento (Lewis, 1954). A idéia de que os capitalistas poupam mais do que os trabalhadores
e de que, em função disso, maior parcela da renda nas mãos dos primeiros significa maior
crescimento chegou a ser aceita por algum tempo.
Em relação ao papel do Estado, essa primeira geração do pensamento sobre o
desenvolvimento, ainda sob os efeitos do rápido crescimento proporcionado pela reconstrução do
capital físico do Plano Marshall na Europa, apostava na intervenção do Estado através da
programação e do planejamento. Para os países em desenvolvimento, a receita era mais severa em
relação à intervenção estatal. Presumia-se, para aqueles países, entre outras “falhas de mercado”,
uma ausência de capacidade empreendedora e um sistema de preços não confiável. A “receita”
proposta incluía mudanças estruturais, tendo o Estado como principal agente nesse processo.
Surgem daí as políticas industriais, de substituição de importação e de alocação de recursos –
externos ou não –, coordenadas e implementadas pelo Estado através do planejamento.
Note-se que essa conformação do Estado negligenciava o papel de outros atores sociais
nas políticas de desenvolvimento, isto é, cabia ao Estado definir a alocação de recursos, o rumo
da economia. Pode-se afirmar que a primeira geração do pensamento sobre o desenvolvimento
colocava este como uma “missão do Estado”.
Embora a racionalidade econômica para a intervenção do Estado na economia fosse
supostamente a presença de falhas de mercado, houve uma constatação de que muitas vezes as
falhas de governo predominavam. Essas falhas de governo estariam associadas à oferta e demanda
por intervenção do Estado, isto é, a grupos de interesse que demandam políticas favoráveis e
àqueles que obtêm políticas favoráveis. As constatações de que nem sempre o bem-estar social

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Os principais modelos da década de 50 são o de Harrod-Domar, o modelo de estágios de desenvolvimento de Rostow, o dual de
Lewis, o de crescimento balanceado de Nukes, o big push de Rosenstein-Rodans e a hipótese sobre termos de troca e substituição
de importações de Prebisch-Myrdal-Singer.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 19


era a principal preocupação dos governos e de que a acumulação de capital físico não
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necessariamente determina o crescimento econômico deram origem à segunda geração do


pensamento sobre o desenvolvimento.
A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento tem sua versão inicial no modelo
neoclássico de crescimento (Solow, 1957). Esse modelo prediz que o país crescerá, no equilíbrio
estacionário, a uma taxa igual à taxa de mudança tecnológica, dada uma taxa de poupança. Se a
taxa de poupança for crescente, o país crescerá a taxas crescentes no curto prazo. Isso explicaria o
caminho de alto crescimento, alta taxa de poupança, do Leste Asiático. Pode-se ter, portanto,
múltiplos caminhos de transição que convergem em uma taxa de crescimento para um país.
Se um país, como é o caso dos menos desenvolvidos, é caracterizado por baixo volume de
capital, a hipótese de uma única função de produção para todos os países com retornos decrescentes
sobre o capital faria com que este recebesse um fluxo externo de capital daqueles em que os
retornos já estão em patamares menores; ou seja, países desenvolvidos remeteriam recursos para
países menos desenvolvidos. Esta última afirmativa não foi sustentada por constatações empíricas,
o que vislumbrou o relaxamento de algumas premissas neoclássicas.
A segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento, paradigma dominante da
década de 70 até o início da última década, também enfatizou o papel do capital humano na
determinação do crescimento econômico. Ao contrário da primeira geração, esta concluiu que
mais importante do que o nível de capital é a aplicação do capital, isto é, o modo como o capital
é alocado. A fonte de crescimento, determinada pelo progresso tecnológico, seria proveniente de
diferentes forças:
I. aumento da qualidade da força de trabalho através da educação e treinamento;
II. realocação de recursos para “usos” de alta produtividade;
III. aproveitamento das economias e escala;
IV. novas técnicas de gestão dos negócios. (Méier, 2001)

Essas hipóteses explicariam a diferença, muitas vezes imutável, no desenvolvimento entre


países, pois, supostamente, os países desenvolvidos teriam maior estoque de capital humano e
aproveitar-se-iam melhor das economias de escala.
O receituário dessa segunda geração para os países em desenvolvimento privilegiava as
forças de mercado, preços e incentivos. As políticas governamentais associadas não deveriam
distorcer os resultados do mercado. O Estado não mais era visto como um ente benevolente
maximizador do bem-estar social, mas, sim, composto por agentes auto-interessados maximizadores
do bem-estar individual que raramente coincidia com o bem-estar social.
Surge então a idéia do governo minimalista, que deveria intervir somente nas falhas de
mercado reconhecidas por essa segunda geração do pensamento sobre o desenvolvimento.
Basicamente, educação, saúde e outras políticas sociais deveriam ser alvos de intervenção dos
governos. O receituário universal, para ser aplicado em todos os países em desenvolvimento,
recomendava as seguintes estratégias:
I. liberalização comercial e financeira;
II. promoção das exportações;
III. privatização de empresas estatais;
IV. programas de estabilização com disciplina fiscal e monetária;
V. reforma tributária e desregulação dos mercados para diminuir as distorções nos preços
e incentivos.

20 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Esse receituário deu origem ao célebre Consenso de Washington, ápice do pensamento

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neoliberal, corrente “ideológica” associada ao Estado minimalista que guiou por algum tempo as
orientações do FMI e do Banco Mundial. Na ideologia neoliberal, o desenvolvimento, com efeito,
era uma “missão do mercado”.
A experiência mostrou que uma receita única para todos os países, em geral, não resultava
nos resultados esperados. Surgiram, no início da década de 90, hipóteses para explicar as diferenças
no desenvolvimento entre países, denominadas por Méier (2001) de “novas falhas de mercado” e
“falhas institucionais”.
As novas falhas de mercado são o reconhecimento da existência de informação imperfeita,
mercados e contratos incompletos e custos de transação. Além das falhas de mercado já
reconhecidas – principalmente as externalidades e as falhas na competição – as novas falhas de
mercado determinam novos mecanismos corretivos no ferramental do Estado. O setor financeiro
e a agricultura, em alguma medida negligenciados pela primeira geração do pensamento sobre
desenvolvimento, foram reconhecidos como fundamentais para o crescimento e o desenvolvimento
dos países.
No setor financeiro, por exemplo, a taxa de poupança, embora seja um importante
determinante do crescimento dos países, não determina automaticamente o investimento, pois
existem imperfeições no mercado de crédito. O papel do Estado, nesse caso, é garantir que os
custos de transação e os riscos dos poupadores sejam baixos, o que implica alto retorno. Contudo,
recentes desenvolvimentos das teorias de crescimento mostram que uma melhor distribuição de
renda, ao contrário do que se pensava na década de 50, pode ter efeitos positivos no crescimento
econômico, (Hoff e Stiglitz, 2001).
O acesso ao crédito depende dos bens e propriedades que o tomador pode oferecer, ao
agente de crédito, em garantia da operação. Países com distribuição muito desigual da renda têm
mercados de crédito ineficientes e, como crédito tem um papel fundamental na geração de
investimentos, o crescimento econômico acaba sento prejudicado. Isso porque indivíduos com
boas oportunidades de negócios, mas sem riqueza para dar como penhor, não têm acesso ao
mercado de crédito. Importa notar que o efeito de exclusão do acesso ao crédito, determinado
pela má distribuição de renda, tende a se reproduzir no tempo. Os recentes programas de
microcrédito tentam remediar essa imperfeição no mercado de crédito, criando um efeito catalítico
sobre o crescimento econômico.
É a terceira geração ou nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento que reconhece
a existência das falhas institucionais como gargalos para o desenvolvimento. Mas o principal avanço
dessa nova geração é, na definição de desenvolvimento, seus indicadores e metas.
O crescimento da riqueza — da riqueza per capita —, os indicadores não monetários de
desenvolvimento — como o Índice de Desenvolvimento Humano —, a redução da pobreza e o
estoque de capital humano compõem as metas de desenvolvimento presentes na primeira e,
principalmente, na segunda geração do pensamento sobre desenvolvimento. A nova geração mostra
que o desenvolvimento é um processo não-linear, multifacetado, com diversos caminhos e
determinantes. Não existe um critério único para mensurar o desenvolvimento e nem uma receita
universal para alcançá-lo. O desenvolvimento depende da história (condições iniciais do país),
dos aspectos socioculturais e políticos e das instituições formais e informais (Adelman, 2001).
Embora não exista um único critério para mensurar o desenvolvimento, Amartya Sen (1999)
destaca que a liberdade é o objetivo primário do desenvolvimento e o principal meio de alcançá-
lo. Segundo Sen, o desenvolvimento não pode estar desconectado da vida que as pessoas vivem e

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 21


da verdadeira liberdade de que elas desfrutam. E o desenvolvimento como liberdade implica
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diferentes tipos de liberdades interconectadas: liberdade política, oportunidades sociais, e liberdade


transacional e de mercado.
A liberdade política determina o desenvolvimento, pois o bem-estar social depende da
liberdade política, liberdade para que todos os atores sociais possam se sentir representados de alguma
forma. Países com liberdade política relativa, historicamente, não observaram grandes fomes com
grande aumento da mortalidade nas classes mais pobres, mesmo em épocas de depressão econômica
(Sen, 1999). A democracia funciona como uma proteção às classes mais vulneráveis. Uma queda na
riqueza de um país (demonstrada pelo PIB) não implica, necessariamente, piora no seu desenvolvimento:
quando este goza de relativa liberdade política, uma queda na riqueza não gera miséria, grandes fomes,
aumento da mortalidade; isso mostra que a riqueza não é perversamente distribuída.
As oportunidades sociais também determinam o desenvolvimento. Entenda-se por
oportunidades sociais o acesso das pessoas à educação, boas condições de saúde e incentivo às
iniciativas. A educação aumenta a capacidade humana e, além de seus impactos positivos sobre o
crescimento econômico, substitui em certa medida a necessidade de mecanismos coercivos do
Estado. Boas condições de saúde melhoram a vida das pessoas e exercem forte efeito na
produtividade dos trabalhadores. E, por fim, o incentivo às iniciativas, proporcionado
principalmente pelo acesso ao crédito e políticas de emprego, promove a inclusão social e o
crescimento econômico sustentado. Obviamente os tipos de oportunidades sociais aqui ilustrados
e outros existentes estão inter-relacionados, e precisam ser tratados em conjunto.
A liberdade de mercado e transacional também figura como um importante determinante
do desenvolvimento. O livre acesso das pessoas aos mercados e os baixos custos de transação
melhoram as condições de vida, a eficiência econômica, geram crescimento econômico e, sob
certas condições, eqüidade. Isso não significa que o livre mercado seja sempre socialmente
desejável. Em alguns casos, como nas falhas na competição, o mercado não aloca eficientemente
os recursos, sendo necessária a regulação do Estado.
Se, como quer Amartya Sen, os diferentes e interconectados tipos de liberdade conduzem
ao desenvolvimento econômico, a questão agora é saber de que forma se pode alcançar essa
liberdade e qual o papel do Estado em promovê-la.
A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento enfatiza o capital social, além do
físico e do humano, como geradores do desenvolvimento. O capital social é definido por Collier
(1998) como “a coerência interna social e cultural da sociedade, as normas e valores que guiam as
interações entre os indivíduos, e as instituições em que elas estão inseridas”. Por exemplo, o
capital social do governo incorpora os benefícios da lei, ordem, direitos de propriedade, educação
e saúde. Como o capital social reduz os custos transacionais e informacionais, ele é uma fonte de
crescimento econômico, pois torna o capital físico e o capital humano mais produtivos. Note-se,
enfim, que o capital social depende do desenvolvimento do país e ao mesmo tempo o determina.
A nova geração do pensamento sobre o desenvolvimento não advoga nem o Estado
minimalista nem o Estado empresário. O papel do Estado é proporcionar um ambiente adequado
ao desenvolvimento econômico, através de sua Constituição, leis, instituições e regulação. A forma
e o grau de intervenção do Estado, ao contrário do que apregoa o Consenso de Washington,
dependem do ambiente de cada país.
A seguir são apresentadas breves notas sobre a evolução do pensamento sobre
desenvolvimento, os desafios e caminhos para o desenvolvimento no Brasil. A partir daí, pode-se
delinear o Estado de que precisamos para alcançarmos um novo desenvolvimento.

22 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
1.2.1. O pensamento sobre o desenvolvimento no Brasil

BDMG
40 anos
Seguindo a evolução mundial, desde meados do século passado, o desenvolvimento figura
com destaque na agenda política nacional. Três grandes correntes de idéias formaram-se em torno
da matéria, conforme apontado por Bielschowsky (2000). A primeira, liderada por Eugenio Gudin
e Octavio Bulhões, era de feição tipicamente neoliberal. A segunda, que abrangia os chamados
“desenvolvimentistas”, apresentava caráter heterogêneo. Dela participavam grupos distintos: os
desenvolvimentistas do setor privado e os do setor público, estes últimos divididos entre os
economistas “não nacionalistas” e os “nacionalistas” “. A terceira corrente era constituída pelos
socialistas.
A questão chave que estruturou o debate entre essas correntes e em torno da qual se
nuclearam suas posições referia-se ao papel da industrialização. Os neoliberais não se opunham
diretamente ao processo de industrialização, mas consideravam o equilíbrio monetário e financeiro
condição essencial para a promoção do desenvolvimento do País. Consonante com essa premissa,
advogavam a redução da intervenção do Estado, e eram visceralmente contrários a políticas
públicas para apoiar a industrialização, embora não vetassem medidas governamentais para sanar
as “imperfeições do Mercado” ou para lidar com as fases de depressão da economia (Bielschowsky,
2000, p.37).
Os desenvolvimentistas opunham-se radicalmente a essa posição, especialmente a corrente
ligada aos setores empresariais. Segundo Roberto Simonsen (Bielschowsky, 2000, p.83), esses
defendiam incondicionalmente a industrialização porque seria esse o processo que fornecia as
bases para o “progresso da civilização”.

O legado do desenvolvimentismo
Em meados dos anos 50, a corrente dos desenvolvimentistas havia-se tornado hegemônica
no País. Desde então, as políticas adotadas pelo Estado brasileiro para descontar o atraso e promover
a expansão da economia foram moldadas a partir das premissas dos desenvolvimentistas. Ora
prevaleceu uma de suas divisões, ora outra, mas a tônica da política foi marcada fundamentalmente
pela crença de que a tarefa do desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado, e não deixada às
forças espontâneas do mercado.
Forçoso reconhecer que, apesar das diferenças entre as correntes desenvolvimentistas, havia
um núcleo de pontos convergentes, quais sejam:
I. a necessidade do planejamento;
II. a defesa da intervenção estatal no desenvolvimento deveria ser liderada pelo Estado
e não deixada às forças espontâneas do mercado, seja por meio de inversões em
infra-estrutura, seja por meio de investimentos diretamente produtivos em setores
estratégicos, para suprir a insuficiência do capital nacional ou por subsídios;
III. a participação do capital estrangeiro no processo;
IV. a subordinação da política cambial e monetária à de desenvolvimento.

Guardadas as distinções de estilo e escopo, tanto nos anos da presidência Kubitscheck


(e mesmo um pouco antes) quanto no período do “milagre brasileiro”, a política econômica
foi guiada por essas diretrizes. Construiu-se, não por acaso, no âmbito federal e também no
dos Estados, um arcabouço público derivado diretamente do modelo desenvolvimentista.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 23


A criação do BNDE, replicada nos Estados, das estatais federais e estaduais, bem como a
BDMG
40 anos

incorporação do planejamento ao aparato público, representaram, de fato, a fundação de uma


“institucionalidade econômica do desenvolvimento”, bem diversa da arquitetura de mercado cum
regulação do Estado, prevalecente nos países desenvolvidos do mundo capitalista.
A exceção a essa tendência deu-se durante o governo Castelo Branco, quando, com a
instituição do Banco Central, a reforma fiscal e as medidas para fortalecer o mercado de capitais
no País, foram lançadas as bases institucionais para a atuação do Estado em outros moldes.

Por um desenvolvimento sustentado e sustentável no Brasil


O velho desenvolvimento no Brasil, ao lograr vencer as barreiras da industrialização,
expandiu e modernizou a agricultura e urbanizou o País; deixou, contudo, uma herança de novos
dilemas, exigências e problemas a superar: em 1999, segundo o IPEADATA, 34,09% da população
brasileira encontravam-se abaixo da linha da pobreza, e havia 22,6 milhões de indigentes; entre
1977 e 1999, houve queda na proporção desses contingentes na população total do país, mas o
número absoluto cresceu: em 1977, o número de pobres era de 40,7 milhões; em 1999, atingiu
53,11 milhões; os indigentes eram 17,43 milhões em 1977, número que subiu para 22,6 milhões
em 1999 (IPEADATA). Os piores índices ocorreram na década de 80: em 1988, a indigência
atingiu 30,56% de toda a população brasileira.
É verdade que entre os fins dos anos 70 e 90, quando a economia cresceu, a pobreza e a
indigência, como proporção da população total, foram reduzidas, mas mesmo nesses períodos o
número absoluto de pobres e indigentes continuava elevado, enquanto a desigualdade aumentou
(Barros, Mendonça & Duarte, 1997).
Tudo isso encarece a necessidade de uma vigorosa política de combate à pobreza, à parte
das medidas destinadas a estimular o crescimento econômico. Mas, paralelamente, é preciso mudar
a ênfase da política de desenvolvimento.
Nas fases de expansão da economia brasileira, a prioridade foi concedida ao capital físico.
Educação e saúde ficaram em plano secundário. Houve, é fato, a exceção, digna de nota, quando
se disseminou a pós-graduação no Brasil. Mas o ensino fundamental, a cargo então dos estados,
ficou relegado a segundo plano.
A educação, por si só, pelo que representa para as pessoas, já justificaria maior atenção
por parte dos governos. Contudo, seus efeitos se estendem mais além e são decisivos para o
próprio desenvolvimento. A educação eleva a produtividade dos indivíduos, causa impactos
positivos no crescimento do PIB, aumenta os salários e contribui para a diminuição da pobreza.
Promove, além disso, a mobilidade social e concorre para maior igualdade social2 , sem contar
seus efeitos positivos para a cidadania e para o processo político, de mais difícil mensuração.
Estima-se que um ano a mais na escolaridade média da população brasileira elevaria a taxa de
crescimento da renda per capita em 0,35 ponto percentual (Barros, Henriques & Mendonça,
2002, p.2).
Lamentavelmente, segundo estudos recentes, “o Brasil apresenta um atraso, em termos de
educação, de cerca de uma década em relação a um país típico com padrão de desenvolvimento
similar ao nosso” (Barros, Henriques & Mendonça, 2002, p.16).

2
Sobre a relação entre educação e desigualdade de renda, ver Barros, Henriques, & Mendonça, 2002.

24 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Inegáveis progressos têm ocorrido, nos últimos anos, na área educacional, depois que se

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40 anos
instituiu a nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação e o Fundef, contudo isso não tem sido
suficiente para compensar a defasagem do setor. Ínfima parcela das crianças em idade escolar
encontra-se fora da escola, mas a qualidade da educação no ensino fundamental é ainda um
problema. Adicionalmente, o segundo grau e o ensino técnico precisam ser significativamente
incrementados.
Encontrar meios para financiar a educação, incrementá-la, aumentar os anos de escolaridade
da população e elevar a qualidade do ensino e da aprendizagem são, talvez, os maiores desafios
que confrontam o desenvolvimento do País. Com os novos requerimentos de conhecimento exigidos
pela transformação tecnológica dos nossos dias, saber ler, escrever e contar não é suficiente. À
política educacional é preciso propor metas mais ousadas.
Ignorar o nexo causal entre educação e desenvolvimento foi, sem dúvida, o maior equívoco
das políticas de desenvolvimento postas em prática no Brasil. Perseverar nesse erro agora significaria
comprometer definitivamente o futuro do País.
Ao lado da educação, a saúde é o outro pilar do novo desenvolvimento. Por um longo
tempo as questões sanitárias foram tratadas de forma residual entre nós. Ignorou-se sua contribuição
para o desenvolvimento. Um direito social instituído pela Constituição de 1988, a saúde traz
ganhos para a produtividade da educação, eleva a renda nacional, ao diminuir os dias perdidos de
trabalho, e concorre para a redução da pobreza (Macroeconomics, 2001). A saúde está ligada à educação,
saneamento, alimentação, enfim, às condições de vida. Mas enquanto não é possível sanar os
problemas com os determinantes da saúde, é preciso remediá-los.
A criação do SUS, no bojo da nova Carta Constitucional, representou um avanço, mas
também trouxe novos dilemas. Com o novo sistema, as responsabilidades dos entes federativos
pela política foram melhor definidas, cabendo à União a provisão dos recursos, e, aos municípios,
a prestação de serviços. Os estados, entretanto, ficaram emparedados e difusos, competindo-lhes
complementar a atuação do poder público municipal e algumas outras funções.
O SUS paga ainda o preço da juventude, magnificado pela grandeza dos números e a
complexidade dos problemas. Se trouxe ganhos, como os decorrentes da descentralização, a
separação entre provisão e produção dos bens de saúde, entre outros, carece de reformulações e
melhor aproveitamento de suas potencialidades.
Outra área, que também deve integrar a linha de frente das políticas de desenvolvimento
do País, é a da proteção ao meio ambiente. Embora tenha havido avanços desde meados dos anos
70, quando o tema veio à baila em encontro da ONU em Estocolmo e entrou na agenda dos
países, entre nós a política ambiental tem-se dado em bases fragmentárias, marcada pela oscilação
na prioridade que lhe concedem os governos.
Conflitos de várias ordens, entre agentes produtivos que competem pelo uso de um
determinado recurso, entre produtores e consumidores, entre habitantes das diferentes localidades
onde se dá a produção e os depósitos dos resíduos, entre os que querem produzir e os que querem
conservar, tornam inviável a solução dos problemas ambientais só via mercado.
Ademais, no âmago da questão está o dilema do quanto e de como extrair as riquezas
naturais para propiciar a satisfação atual das necessidades dos indivíduos, sem comprometer os
processos de regeneração da natureza e sem prejudicar as gerações futuras. Em vista dessas
razões, é inevitável a regulação do Estado3 .

3
Ver a detalhada análise sobre o assunto, vol. VII.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 25


Mecanismos institucionais e leis existem tanto no nível federal quanto no da Unidade da
BDMG
40 anos

Federação4 . Licenciar atividades produtivas, fiscalizar e monitorar a qualidade das águas ou a


extração de minerais, funções básicas para a proteção do meio ambiente e que hoje se encontram
sob a jurisdição estadual, exigem estudos e pessoal altamente qualificado. A lentidão na elaboração
de pareceres e respostas às solicitações de licenciamento ambiental acarretam danos à produção e
desgastam os órgãos e a própria política ambiental.
Urge tratar a proteção ao meio ambiente não como uma dimensão residual, mas, ao contrário,
como uma categoria essencial do desenvolvimento, como proposto na noção de desenvolvimento
sustentável5 .
A discussão sobre o desenvolvimento ficaria incompleta se não enfrentasse a questão de
como combinar restrições, recursos e valores, ou seja, a estratégia, ou como articular Estado,
setor privado e os demais stakeholders para a consecução dos objetivos visados, isto é, a questão
institucional do desenvolvimento. Nesse aspecto, cabe assinalar novamente a relevância do
estabelecimento de mecanismos regulatórios e institucionais que gerem os incentivos corretos
para os agentes.
Em passado recente, nas experiências desse processo, no Brasil, era o Estado, em sentido
amplo, quem ditava os rumos, estabelecia os objetivos e escolhia os meios. Cabia-lhe também
papel não pequeno na implementação das políticas, na aplicação dos investimentos e até na criação
e a gestão de empresas. Na realidade, o desenvolvimento foi tipicamente uma política de cima
para baixo, decidida por uma elite tecnocrática à qual se associava uma parte da classe política e
segmentos do setor empresarial.
A mudança política do país, com a redemocratização, a crise fiscal e financeira e o próprio
contexto atual do desenvolvimento estão a exigir nova moldura institucional para esse processo.
O Estado, embora continue a ser ator decisivo, não é mais hegemônico. Pode muito, mas não
pode tudo.
O Brasil conta hoje com uma numerosa e dinâmica classe empresarial, e as decisões políticas
dão-se dentro de um marco democrático, que requer negociação e acomodação dos interesses em
conflito. A margem de ação do poder público acha-se limitada tanto pelas circunstâncias da crise
por que passa a economia quanto pelas mudanças no quadro internacional.
O novo desenvolvimento, em bases sustentadas e sustentáveis, é missão de todos, e não
apenas do Estado. O QUADRO 1 compara os papéis do Estado no “velho” e no novo
desenvolvimento.

4
Ver, a propósito do assunto, Meio Ambiente e Desenvolvimento, neste Estudo.
5
Neste Estudo, no capítulo referente ao meio ambiente (volume VII), são apresentadas diferentes concepções do desenvolvimento
sustentável. Ver também a Agenda 21, documento do governo brasileiro a ser apresentado em reunião da Eco3, a se realizar em
2003 em Joanesburgo, que se encontra disponível no site do Ministério do Meio Ambiente.

26 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
QUADRO 1

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40 anos
O "VELHO" E O NOVO DESENVOLVIMENTO

VELHO DESENVOLVIMENTO
NOVO DESENVOLVIMENTO
Período Kubistcheck Milagre Brasileiro
Papel do Estado Hegemônico. Hegemônico. Regulador, garantidor da
estabilidade, articulador e
mobilizador da sociedade
organizada.
Planejamento do De cima para baixo, com De cima para baixo. Horizontal e participativo.
desenvolvimento mobilização política a
posteriori.
Eixos da ação Capital físico. Capital físico, apoio à Estabilidade, capital humano
desenvolvimentista indústria de base, e capital social.
Estado-empresário.
Instrumentos de Investimentos públicos. Investimentos públicos, Regulação, privatizações,
política reservas de mercado, concessões, alianças e parceria
investimentos produtivos com os setores organizados da
com controle integral sociedade.
do Estado.
Financiamento do Poupança pública Poupança do Estado Poupança pública (limitada),
desenvolvimento (abundante), (abundante), investimentos privados.
investimento estrangeiro poupança privada
(abundante). compulsória (abundante),
capital externo,
(abundante).
Atores do Técnicos e políticos. Técnicos e organizações Técnicos, políticos, empresários
desenvolvimento de grupos empresariais. e organizações estruturadas da
sociedade.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 27


1.3. Brasil: o novo desenvolvimento e o novo
BDMG
40 anos

Estado

Desde o princípio dos anos 90, em resposta às transformações no quadro externo e interno
do país, vêm ocorrendo mudanças na organização e no modo de atuação do aparato do Estado
brasileiro, com reflexos diretos sobre o estilo e o modelo de desenvolvimento.
A crise fiscal e financeira por que vem passando o País praticamente inviabilizou a estratégia
levada a cabo na era desenvolvimentista da presidência Kubitscheck e no período do “milagre”.
Desde meados dos anos 80, o poder público não conta com folga de recursos e nem pode recorrer
à clássica solução da poupança compulsória, porque a carga tributária já se encontra em patamar
muito elevado (Giambiagi, 2002).
Paralelamente, a inserção crescente do Brasil no quadro da economia globalizada impõe
modificações e restrições às políticas de desenvolvimento que limitam a possibilidade de o Estado
lançar mão de instrumentos clássicos de financiamento do desenvolvimento, como, por exemplo,
os subsídios. Acordos internacionais, como os estabelecidos com a participação na Organização
Mundial do Comércio, reduzem cada vez mais o uso desses mecanismos.
De fato, o modelo do Estado empresário, ápice da filosofia desenvolvimentista, não tem
mais lugar no cenário atual do País e do mundo. Ainda que se possa tentar justificá-lo no passado,
pelas peculiaridades do desenvolvimento tardio ou periférico, pelas limitações do capital nacional,
os baixos fluxos de capital internacional ou pela pequena atratividade do Brasil para os investidores
estrangeiros, hoje tal arranjo não mais se sustenta.
A visão predominante considera que o espaço de atuação do Estado, em sentido amplo, é
determinado principalmente pela presença de falhas de mercado, situações em que o mercado
fracassa em alocar eficientemente os recursos. As falhas de mercado são muitas – externalidades,
falhas na competição, informação imperfeita, mercados e contratos incompletos – e, com efeito,
existe um grande espaço para a atuação do Estado, seja através de mecanismos regulatórios com
possibilidade de imposição de taxa, subsídios e outros controles, seja, em alguns casos, através da
provisão pública de bens e serviços6 .
Dessa análise constata-se que visões maniqueístas, que tentam colocar, de um lado, o
Estado empresário, e, de outro, o Estado minimalista, não incorporam os preceitos básicos da
teoria econômica (Rodrik, 2002). O Estado pode e deve atuar quando há falhas de mercado;
contudo, muitas vezes, é difícil identificar essas falhas e determinar quais são as melhores formas
de intervenção do Estado na economia. Esse é o maior desafio que enfrentamos.
O modelo do Estado empresário brasileiro exauriu-se no início da década de 90. Os ganhos
que dele poderiam advir são mais que sobrepesados pelas desvantagens que acarretam na atualidade
ou carregam para o futuro, tanto em termos econômicos quanto sociais. Isso não quer dizer que o
Estado deva abdicar de exercer papel ativo na busca do desenvolvimento. Ao contrário, as carências
da economia brasileira e o déficit social do País não foram eliminados, e o mercado, superior na
alocação de recursos em muitos casos, não saberia nem teria como responder a esses desafios
sozinho. Por outro lado, a globalização, com suas exigências de abertura do comércio e dos fluxos
de capitais e de informação, somada à intensa revolução de base científico-tecnológica, sepultou
de vez a quimera do desenvolvimento autárquico.

6
Laffont e Tirole (1993) discutem as vantagens e desvantagens da provisão pública vis-à-vis à provisão privada regulada. O
principal resultado mostra que só uma análise caso a caso pode concluir em direção a uma ou outra forma de provisão.

28 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
O País não encontrou ainda o molde certo para sua inserção na nova ordem econômica

BDMG
40 anos
internacional. Não somos mais a nação rural e agrária dos anos 40, que tinha no café o item
principal de sua pauta de exportações. Temos uma base industrial sólida e diversificada, que, nos
últimos anos, à medida que se dava a abertura comercial, tornou-se competitiva, mesmo não
contando com subsídios e tratamento governamental privilegiado. A própria agricultura expandiu-
se e modernizou-se, e apresenta hoje elevado nível de competitividade. Mas isso não significa a
viabilidade de um projeto de desenvolvimento autônomo e fechado.
Frente às circunstâncias históricas atuais, agravadas pela debilidade da economia brasileira,
e considerando o estágio de crescimento alcançado no País e as exigências de participação e
legitimidade políticas criadas com a consolidação da democracia entre nós, a missão do
desenvolvimento exige um Estado eficiente e organizado em bases novas. Cabe-lhe, antes de mais
nada, propiciar as condições e o ambiente para que floresçam os investimentos e o progresso. Tais
exigências tornam imperiosa a estabilidade, não apenas a econômica e financeira, que requer a
administração prudente dos recursos públicos, mas a estabilidade em seu sentido amplo, com a
institucionalização de regras críveis, para que se alcance a previsibilidade de negócios, o que
permitiria, assim, decisões com horizonte de tempo mais largo.
Avulta nesse quadro o papel institucional e regulador que o Estado deve assumir entre nós.
Mercado e Estado não são antípodas. Aquele precisa das garantias deste para operar. Só a confiança
entre as partes não assegura o cumprimento dos contratos. A interação dos agentes econômicos
seria caótica, se não houvesse leis, marcos institucionais e credibilidade para mediá-la. Tudo isso
só se conquista a longo prazo, pois leva tempo para os agentes crerem que os governos não
romperão ou não revisarão unilateralmente contratos frente a contingências ou pressões políticas
inesperadas. Se, como se acredita atualmente, as instituições e a regulação determinam o
desenvolvimento econômico, o desenho dessas instituições pode ser benéfico ou prejudicial ao
desenvolvimento.
A regulação pública não é, pois, invasão descabida dos mercados. Na realidade, é condição
sine qua non para que os mercados existam, sejam completos e funcionem efetivamente. Códigos
de consumidores ou legislações sobre sociedades anônimas que incentivem o disclosering são
instrumentos indispensáveis para fazer valer o que foi pactuado, para proteger as relações entre os
agentes econômicos e impedir que prevaleça a lei do mais forte. Contudo, mais uma vez, não
bastam leis, marcos institucionais ou boas intenções, já que os mercados respondem a incentivos.
Incentivos, de fato, são determinantes desse novo ambiente, pois representam a resposta de todos
os agentes a uma ação governamental.
Com efeito, incentivos podem ser ou não bem-sucedidos na promoção do desenvolvimento.
O estabelecimento de instituições e o desenho de contratos, incluindo contrato implícitos entre o
governo e a sociedade, são condições necessárias para colocar o País na rota do desenvolvimento.
Complementarmente, o que costuma ser denominado atualmente de capital social – normas,
redes de informação, mecanismos de reputação, sanções sociais e todos os outros contratos
estabelecidos informalmente pela sociedade – têm importantes efeitos sobre o desenvolvimento
econômico e social. O capital social, claramente, depende da história do País, mas pode ser
desenvolvido através de políticas que aumentem o conhecimento da sociedade. Por exemplo, a
violência urbana, que gera efeitos indesejáveis no desenvolvimento, pode ter como um dos
determinantes a ausência de capital social. O enforcement – “fazer cumprir” – das leis depende do
capital social associado, ou seja, dos contratos implícitos que a sociedade estabelece.
A função das instituições, da regulação e do capital social é solucionar os problemas de
coordenação que propiciam mercados incompletos. As justificativas para a correção das falhas de

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 29


coordenação baseiam-se em questões centrais do desenvolvimento econômico, como inovação,
BDMG
40 anos

transparência nos negócios, investimento, treinamento da força de trabalho e poupança, que


proporcionam externalidades positivas aproveitáveis através da intervenção do Estado (Hoff e
Stiglitz, 2001). Esses pontos, a ser desenvolvidos na seção 1.4 - Minas Gerais e o novo
desenvolvimento, sinalizam que existem variáveis sobre o controle das unidades federativas.
Portanto, Estado regulador não é sinônimo de Estado fraco. Ao contrário, para exercitar
esse papel, o poder público precisa de organização, conhecimento, marco legal, meios materiais e
recursos humanos. Em outras palavras, precisa contar com instituições efetivas e críveis. Ou
melhor, ele próprio precisa ser efetivo. A noção neoclássica de acumulação de capital e a noção
shumpeteriana de inovação como indutoras do desenvolvimento são incompletas, na medida em
que não incorporam o papel das instituições e do capital social (Méier, 2001).
Entretanto, seria ilusório e ingênuo supor que apenas isso basta para assegurar uma economia
afluente. O desenvolvimento é concentrador e provoca desequilíbrios que atingem indivíduos, grupos
e regiões. Corrigir as disparidades de renda inter-regionais e promover a eqüidade são objetivos inerentes
ao bom governo, sobretudo nas democracias. Estudos e trabalhos recentes sobre o desenvolvimento
vêem mostrando que a melhor distribuição de renda pode levar a maior crescimento econômico.
Outra vertente para a intervenção do Estado refere-se à educação e à saúde. O “velho
desenvolvimento”, se assim se pode chamar o modelo de crescimento praticado no país, priorizou
o capital físico e relegou a plano subalterno os gastos com educação e saúde. Estes se justificam
não só por se tratarem de “bens de mérito”, que a sociedade considera positivos e desejáveis, mas
também por serem fatores decisivos para o desenvolvimento. A educação comprovadamente
aumenta a produtividade dos trabalhadores, fonte principal de crescimento da riqueza das nações.
Mais recentemente, tem-se constatado que a saúde é também um diferencial do desenvolvimento.
Recentemente, no Brasil, vêem-se formando convergência de idéias e de posições sobre o
papel do Estado e suas políticas de desenvolvimento. Integram-na os seguintes pontos:
I. a alta inflação é um mal a ser evitado;
II. a estabilidade é uma necessidade;
III. o nível atual da desigualdade social é intolerável;
IV. as disparidades regionais precisam ser diminuídas;
V. privatizações podem ser necessárias;
VI. subsídios indiscriminados são socialmente indesejáveis;
VII. há necessidade de conciliar o crescimento econômico com as exigências da proteção
do meio ambiente (desenvolvimento sustentável);
VIII. a vulnerabilidade externa da economia brasileira precisa ser drasticamente reduzida;
IX. os governos devem gastar com parcimônia e eficiência, dados os objetivos pré-
definidos pela sociedade;
X. os mecanismos regulatórios devem propiciar um ambiente favorável ao
desenvolvimento econômico e social.

É contra o pano de fundo dessas considerações que se propõe que o governo de Minas Gerais
se estruture e formule sua estratégia de desenvolvimento para o Estado. O estágio desse processo
no País e em Minas, as lições do passado, somadas às circunstâncias internas e externas do presente,
com suas restrições, indicam a necessidade imperativa de reciclar o papel do Estado. Entretanto,
falta definir qual é o papel das unidades federativas nessa nova idéia de desenvolvimento. As políticas
indutoras de desenvolvimento delineadas até aqui são, em grande medida, de incumbência da esfera
federal do governo. Resta definir o papel das unidades federativas, em particular de Minas Gerais,
no novo desenvolvimento.

30 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
1.3.1. Minas Gerais e o novo desenvolvimento

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40 anos
Com a Constituição de 1988, os estados ficaram espremidos e emparedados entre a União
e os municípios: estes últimos, guindados, pela primeira vez, à condição de entes autônomos da
Federação brasileira. Matérias, como as relativas ao meio ambiente, que pela Carta de 1946 pertenciam
exclusivamente à órbita estadual, passaram a ser compartilhadas com a União e com os municípios.
Por outro lado, os estados perderam autonomia em relação a outras questões que passaram a ser
detalhadas na Constituição Federal, como as pertinentes à organização administrativa. Apesar disso,
o poder público estadual continua a ter um papel de relevo no tocante ao desenvolvimento de seu
território. Cabe a ele proceder de forma própria e independente, mas também supletiva à União,
explorando primeiro as potencialidades que lhe conferem seu papel constitucional e tratando de tirar
partido das brechas e lacunas da atuação do Governo Federal e dos municípios, buscando com isso
encontrar um nicho que lhe seja pertinente para participar desse processo.
Em princípio, à União compete, primordialmente, propiciar as condições de ambiência
estável para o desenvolvimento, induzir, aglutinar e articular a ação em prol do crescimento em
âmbito nacional, combater a pobreza e a desigualdade social e promover a igualdade de
oportunidades e a redução das disparidade regionais.
Aos estados incumbe atuar supletiva e complementarmente à União, exercer a regulação
que lhes foi destinada pela Constituição, garantir a segurança pública, desempenhar com eficiência
e efetividade os papéis que lhes são atribuídos na saúde, na educação e na proteção ao meio
ambiente, explorar e potencializar os recursos dormentes ou pouco aproveitados em seu território,
mobilizar e catalisar as forças sociais e regionais em prol do desenvolvimento e reduzir as diferenças
entre as diversas áreas e municípios que integram seu território. Adicionalmente, cabe à unidade
federativa garantir a estabilidade e credibilidade das instituições para assegurar os incentivos ao
investimento.
Aos municípios, guindados à condição de ente federativo pela Constituição de 1988, foram
destinadas, principalmente, a jurisdição sobre as matérias locais e grande parte da responsabilidade
pela prestação dos serviços públicos básicos.
Para desincumbir-se das tarefas que lhes tocam em relação ao desenvolvimento, é
indispensável que os governos estaduais se aparelhem para lidar com os seguintes desafios:
I. aproveitar as oportunidades criadas com as políticas nacionais;
II. identificar os potenciais de crescimento próprio e desenvolver estratégias para
potencializá-los;
III. coordenar e integrar as ações dos municípios para suprir deficiências de escalas na
produção de bens ou serviços de responsabilidade do escalão municipal de governo,
para sanar falhas de comunicação e informação na implementação de políticas
públicas prestadas localmente e para complementar decisões municipais que têm
alcance regional e apresentam interdependência com relação a iniciativas de outros
municípios que integram um mesmo espaço articulado;
IV. criar mecanismos que assegurem o afluxo de capital para região;
V. garantir um nível de educação básica à população, de modo a permitir a formação
de mão-de-obra minimamente qualificada.

A realização desses objetivos requer, por uma parte, que a estrutura organizacional e o
modo de atuação do poder público estadual sejam alinhados com o Governo Federal e, por outro,
que se reconheçam os papéis, os limites e os constrangimentos para a atuação de cada instância
governamental.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 31


O arranjo federativo deve basear-se no princípio de que a divisão de trabalho entre os
BDMG
40 anos

níveis de governo precisa refletir as possibilidades de eficiência de cada um de seus níveis —


municipal, estadual e federal — e necessita ser conciliada com as aspirações de autonomia e auto-
governo das populações.
Ao Município deve caber, preferentemente, a prestação e execução dos serviços públicos,
observando-se o preceito da subsidiariedade. Coerente com essa posição, cabe ao governo de
Minas, a médio e a longo prazo, ampliar a municipalização da saúde, educação e outros serviços
sob sua responsabilidade e a dos governos locais. À União caberiam, como fiadora da eqüidade e
da igualdade que deve prevalecer entre os membros da Federação, os papéis ligados ao
financiamento, à compensação de diferenças regionais de renda e de riquezas e ao estabelecimento
de normas gerais com respeito a provisão e implementação das políticas públicas.
Ao Governo Estadual competiria, ainda, a regulação que lhe for atribuída constitucionalmente
e a ação supletiva e complementar à União e aos municípios, para assegurar eficiência, efetividade e
equidade das políticas sociais.
Um exemplo claro da necessidade desse papel são as políticas compensatórias de emprego
e de habitação. Se os municípios decidem implementar políticas complementares à União nessas
dimensões, o resultado será a imigração desordenada, que vai onerar os mais dinâmicos, produzindo
efeitos bumerangue, gravosos e contrários à intenção original dessas políticas. A União não teria
instrumentos para remediar esse problema, pois não dispõe de capacidade de coordenar o universo
dos municípios. Além disso, as preferências da sociedade local são melhor conhecidas pela classe
política regional. Esse exemplo ilustra a função fundamental das unidades federativas na correção
de falhas de coordenação. Tais falhas de coordenação existem em praticamente todas as políticas
sociais7 e em várias das dimensões relevantes das políticas de desenvolvimento.
No caso de políticas sociais, à unidade federativa cabe coordenar a alocação de recursos de
forma a maximizar o bem-estar social da região. Esta coordenação deve-se dar por meio de marcos
institucionais e regulatórios e sistemas de incentivos que induzam os municípios a atuarem em
conformidade com as grandes diretrizes dessas políticas.

1.3.2. Por uma nova dinâmica de desenvolvimento em Minas


Consonante com os pontos acima expostos, as ações de desenvolvimento do governo de
Minas devem desdobrar-se em duas grandes frentes. A primeira deverá procurar tirar partido das
oportunidades exógenas de crescimento econômico, criadas com a retomada do desenvolvimento
nacional, adaptando as políticas estaduais, mas também procurando influenciar as iniciativas de
desenvolvimento levadas a cabo pela União. A segunda visa especificamente à promoção do
desenvolvimento com base nos fatores endógenos. Cabe ao governo do Estado o papel de indutor
e catalisador dos recursos dormentes e das potencialidades existentes no território mineiro, a
mobilização e a articulação das forças sociais orientadas para o desenvolvimento e a criação de
arranjos institucionais locais, regionais e estadual que propiciem a aceleração e a maturação desse
processo em Minas.
Tal opção justifica-se não apenas pela crise por que passa a economia nacional, ou pela
precariedade das finanças públicas estaduais, mas também pelas oportunidades de aproveitamento
desse novo filão de crescimento.

7
O vol. VIII do Minas Gerais do Século XXI contempla trabalhos sobre Saúde, Habitação, Segurança, Educação Pobreza e Emprego.

32 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Uma das oportunidades endógenas para o desenvolvimento de Minas vincula-se à existência,

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40 anos
no território mineiro, de numerosas aglomerações produtivas, com diferentes graus de dinamismo
e em distintos estágios de consolidação. Cabe ao Governo Estadual apoiá-las e estimulá-las,
reforçando a oferta de capital humano de que precisam, levantando suas carências, inventariando
seus recursos, oferecendo informação e espaço institucional para a integração dos agentes políticos
econômicos locais e das lideranças das organizações comunitárias estruturadas, e mediando e
intermediando a solução dos problemas que podem tolher seu crescimento.
Nos últimos anos, a economia mundial alcançou nível sem precedentes de articulação e
interdependência. Consumidores e produtores, crescentemente separados geograficamente,
encontram-se cada vez mais próximos. Os fluxos financeiros passaram a se mover em velocidade
instantânea. A produção se globalizou e a competição, agora, é de todos contra todos, ou de
blocos contra blocos, e acirrada. Em conseqüência, mudou a ordem econômica internacional,
provocando crises, mas ensejando também oportunidades.
No plano das empresas teve lugar processo semelhante. A organização vertical da produção
cedeu lugar à terceirização e a formação de cadeias produtivas. A grande empresa volta-se cada
vez mais para o seu core business, e a questão da eficiência e da inovação tecnológica não se põe
apenas para ela, mas para toda sua cadeia de produção, com diferentes fornecedores e empresas.
Sobrevive nessa etapa nova da organização econômica mundial quem detiver vantagens
competitivas.
Diante desse quadro, o objetivo do desenvolvimento de Minas deve ser o aumento da
competitividade de sua plataforma econômica; o alvo, as cadeias produtivas e as aglomerações de
base territorial; e o instrumento principal, a mobilização dos atores organizados nas comunidades
locais e regionais. O objetivo maior deve ser o de transformar as vantagens comparativas de
Minas Gerais em vantagens competitivas reais e duradouras, com impacto além de suas fronteiras
físicas dentro do Estado8 .
Isso não quer dizer que o governo de Minas deva deixar de fazer investimentos em capital
social básico que se afigurarem necessários para o progresso do Estado. Deve buscar fazê-lo
preferentemente por meio de parcerias, ou delegando a tarefa através de concessões, ficando a
seu cargo apenas nos casos em que, por razões de escala, não houver economicidade para
capitais privados.
A nova dinâmica do desenvolvimento mineiro reclama a contrapartida de mudanças no
aparato público mineiro. Para responder à nova exigência, é preciso reestruturar a máquina
governamental de Minas, fortalecendo o planejamento — não o planejamento compreensivo e
com pretensões oniscientes e onipotentes, mas o planejamento adaptativo ou um muddling through
articulado e deliberado —, redesenhando suas instituições e organizações e aprendendo a operar
em moldes participativos, e não por decreto ou por um fiat governamental.
A nova dinâmica do desenvolvimento de Minas requer, além de um estilo novo de atuação
do Estado, a inclusão ativa a esse processo da classe política, dos empresários, do poder público
municipal, das lideranças organizadas das comunidades e das organizações não-governamentais.
Tais mudanças respondem a necessidades trazidas pela redemocratização do País e pelas exigências
da construção-consolidação da ordem democrática entre nós. Dentre essas exigências novas estão
a transparência, o controle social do Estado e a participação. Na ambiência do desenvolvimento
democrático, os mecanismos da ação do Estado precisam ser porosos e aptos a abrigar os reclamos
dos protagonistas desse processo.

8
As idéias aqui expostas beneficiaram-se de sugestões discutidas com William Penido e Glaucia Penido.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 33


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40 anos

1.4. Os atores do desenvolvimento

A Classe Política e o Desenvolvimento de Minas


A imagem do político mineiro é em geral marcada por traços e chavões que o retratam como
avesso à inovação, fortemente orientado pela tradição e pouco empreendedor. Embora sejam-lhe
atribuídas também virtudes e habilidades de negociação e conciliação, a representação que dele se
faz é, no conjunto, negativa.
Avaliar a qualidade da classe política é sempre tarefa árdua e de difícil mensuração.
Freqüentemente, em lugar de resultado abalizado pela pesquisa científica, lida-se com estereótipos9 .
Contrastam com essa imagem e a desautorizam a trajetória de governantes de Minas que,
mais cedo do que os políticos de outros Estados, deram mostras de interessar-se pelas questões do
desenvolvimento mineiro. Para registrar esse contraponto, basta lembrar que o primeiro sítio planejado
e destinado a sediar indústrias, a Cidade Industrial de Contagem, foi obra de um governador mineiro,
Benedito Valadares.
Minas é o Estado com mais a longa e forte tradição de planejamento entre seus pares na
Federação. Belo Horizonte foi a primeira de uma série de capitais planejadas no País. Ainda no
começo do século XX, o governador João Pinheiro promovia feiras e tomava medidas para propiciar
o progresso de Minas. Em 1941, deu-se a criação da Cidade Industrial; em 1947, o governo do
Estado lançava o Plano de Recuperação e Fomento da Produção, com o deliberado intento de contrapor-se
à perda de substância da economia mineira, descrita como “uma economia colonial que exporta e
vende matérias-primas a baixos preços e compra e importa, em troca, manufaturas de maior
valor”(Minas Gerais, p.26). Em 1950, o governo mineiro lançou o Plano de Eletrificação de Minas
Gerais, que teria como desdobramento a criação da Cemig.
Nos anos 60, o BDMG, então uma jovem instituição, realizou o Diagnóstico da Economia Mineira,
que expôs o atraso da economia do Estado e abriu caminho para a vigorosa recuperação nos anos
seguintes.
João Pinheiro, Milton Campos, Juscelino Kubistcheck, Israel Pinheiro e Rondon Pacheco
marcaram suas administrações à frente do governo de Minas por atuações fortemente orientadas
para o terreno do desenvolvimento da economia.
Não há razões para supor que a classe política mineira não venha a reconhecer a necessidade de
engajar-se decisivamente em ações para a promoção do desenvolvimento e a melhoria da qualidade de
vida dos mineiros, nos moldes que agora se propõe. Resta saber como fazê-lo. Diferentemente das
vezes anteriores, quando o esforço desenvolvimentista foi liderado pelo Executivo, hoje é imprescindível
contar com o Legislativo estadual e as lideranças políticas municipais para esse empreendimento.
Um primeiro ponto a superar é a limitação que a Constituição de 1988 impôs à atuação das
assembléias legislativas estaduais. A nova Carta estipulou competências residuais para os legislativos
dos Estados. Cabe-lhes tomar iniciativas apenas sobre matérias que não fazem parte das atribuições
da União e do Município. É-lhes permitido, em caráter complementar, legislar sobre outras questões,
mas subordinados a orientações e princípios gerais estabelecidos por lei federal.

9
A Ciência Política dispõe de métodos e técnicas para fazê-lo, mas eles não existem quando se trata da classe política mineira.

34 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Entretanto, apesar desse desequilíbrio do arranjo federalista, sobram espaços para o poder

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40 anos
legislativo dos Estados atuarem, e a Assembléia de Minas pode e deve fazer muito pelo
desenvolvimento mineiro. Antigamente conhecida como “lei de meios”, o orçamento é peça de
elaboração conjunta do Executivo e Legislativo estaduais. É nele que estão contidas as provisões
de recursos financeiros para as atividades do poder público.
A feitura do orçamento estadual deve alinhar-se ao esforço desenvolvimentista. Mas o
papel do Legislativo não deve ficar adstrito ao exame e à aprovação da proposta orçamentária do
Executivo, legitimando-a ou não. Compete-lhe ir além e acompanhar e avaliar a execução dos
programas nela contidos, verificando se os efeitos que deles se esperavam foram alcançados,
ouvindo autoridades responsáveis por sua execução e os públicos-alvo supostamente por eles
beneficiados, para verificar o acerto das medidas, os desvios de rotas e os erros porventura
cometidos tanto em sua concepção quanto em sua implementação.
A intervenção na realidade social e econômica, através de políticas, programas e projetos,
é tarefa complexa e sujeita a incertezas de várias ordens. Boa parte dos problemas atacados é
pouco conhecida, e a teoria, argumento ou idéia subjacente às medidas públicas para saná-los têm
caráter quase experimental. A avaliação dos programas, ao apontar os erros e ao identificar os
acertos, concorre decisivamente para a aprendizagem requerida para melhorar a ação do Estado.
Não é só por esse ângulo que a tarefa do Legislativo de avaliar as políticas públicas estaduais
se faz necessária e possível. A implementação de políticas não é um processo automático. Decisões
tomadas em instâncias mais altas da burocracia são interpretadas e podem ser distorcidas; e,
quando há a intervenção de diversos agentes, é necessária a coordenação, o que pode retardar o
processo e alterá-lo. O trabalho do Legislativo, monitorando e acompanhando de perto as ações
do Executivo, é fundamental para identificar falhas de execução, problemas não antecipados e
conflitos de interesses que porventura se manifestem no curso da implementação de políticas.
Entretanto, não apenas por isso se postula a participação da classe política no
desenvolvimento mineiro. A estratégia que se preconiza para esse processo em Minas, com ênfase
em ações integradas e prioridade concedida para as aglomerações de atividades produtivas, supõe
a mobilização do capital social das comunidades locais, a mobilização de suas lideranças formais
e informais e das organizações não-governamentais com atuação na região. Os representantes
políticos dessas comunidades no parlamento estadual não poderiam ficar ausentes.
A atuação do Estado, nos moldes acima delineados, implica de fato a criação de novas
instâncias públicas de decisão. Excluir, ou não contar com a presença ativa de parlamentares
junto a essas arenas novas de deliberação política, poderia levá-las a colidir ou a entrar em conflito
com as instituições formalmente encarregadas da representação da vontade popular no Estado.
Sabe-se que, apesar da inexistência da representação por distritos e embora a legislação
eleitoral propicie a escolha de representantes votados em todo o território estadual, grande parte
do corpo de legisladores estaduais de fato representa regiões e sub-regiões do Estado. Em outras
palavras, os deputados, tanto federais quanto estaduais, são, na sua maioria, também deputados
distritais. Não bastassem ao deputado outras qualificações advindas de seu papel como
representante político da população, essa, por si só, já o torna um interessado nas questões locais,
com direito a assento nas novas instâncias de deliberação que vierem a ser criadas para a mobilização
das comunidades em prol do desenvolvimento de Minas.
Colocados frente a frente com as lideranças locais e as entidades das comunidades que
representam, os parlamentares teriam todas as razões para se comprometerem com o que for
decidido e se empenharem com o encaminhamento da solução junto a outras instâncias, inclusive
e principalmente, a Assembléia Legislativa de Minas.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 35


Os empresários e a nova dinâmica do desenvolvimento mineiro
BDMG
40 anos

Entre 1969 e 1975, a economia mineira experimentou vigoroso impulso. US$4,3 bilhões
foram aplicados em novas plantas ou na expansão da capacidade industrial existente no Estado
no período (Diniz, 1978 e Andrade, 1980).
A atração de investimentos deveu-se não só às condições propícias do quadro econômico
nacional, mas também, e principalmente, em virtude do aparato institucional montado pelo governo
mineiro.
Havia um “projeto de desenvolvimento” para Minas10 , respaldado por um arranjo de órgãos
e instituições da administração estadual. A Secretaria de Estado da Fazenda, o BDMG, o INDI, o
CDI e a Fundação João Pinheiro foram ativos protagonistas desse processo e constituíram o
“diferencial de Minas” na competição com outros Estados.
Tal modelo esbarra hoje nas incertezas da conjuntura nacional, nas barreiras legais à guerra
fiscal e na oposição de significativas correntes da opinião pública que teme distorções na política
estadual de atrações de investimentos. Isso não significa que a única via aberta é a do
desenvolvimento autóctone. O Governo Estadual deve continuar a luta para atrair capitais e
empresas de fora, mas procurando “vender” as vantagens comparativas de Minas, e concedendo
subsídios apenas nos casos de projetos com grande impacto na economia das regiões e nas cadeias
produtivas do Estado.
A viabilidade do desenvolvimento estadual assenta-se, principalmente, nas potencialidades
de sua base territorial. Minas conta com 40 aglomerações produtivas distribuídas em quase todas
as suas regiões 11 . Essas aglomerações encontram-se em diferentes estágios de maturação e
consolidação e precisam de ser alavancadas para que alcancem patamares crescentes de
competitividade e possam sobreviver e crescer. Para lograr esse objetivo, é imprescindível contar
com a participação e o apoio dos segmentos empresariais.
Há quase quatro décadas, o BDMG lançou as chamadas Jornadas para o Desenvolvimento,
encontros com pequenos empresários locais, em que buscava despertá-los para as oportunidades
de investimento nas comunidades. A experiência não foi bem-sucedida e logo seria abandonada
pelo Banco. Há que se pensar se seria viável agora. Para tal, um dos pontos de análise é com
relação ao principal problema apontado pelos técnicos das Jornadas: a falta de empreendedorismo,
ou de mentalidade empresarial, dos envolvidos. de que se queixavam à época os técnicos das
Jornadas não seria mais problema?
Seria um equívoco supor que as Jornadas para o Desenvolvimento eram equivalentes à
dinâmica do desenvolvimento a partir das aglomerações produtivas e com base territorial. As
Jornadas visavam garimpar os talentos empresariais locais e despertá-los para o aproveitamento
das oportunidades que a economia do município ou da região lhes ofereciam. O foco era, portanto,
o indivíduo. Ademais, tais esforços limitavam-se a encontros, precedidos de um mapeamento das
potencialidades, e não havia seqüência nesse trabalho. Na atualidade, o quadro é bem diverso.
Muitas micro, pequenas e médias empresas que respondem por significativa parcela da produção
e do emprego gerado em Minas encontram-se nucleada em aglomerações produtivas que seriam o
alvo prioritário da nova dinâmica do desenvolvimento mineiro.

10
O “projeto de desenvolvimento” de Minas não coincidia com as recomendações e estratégias formuladas no Plano Mineiro de
Desenvolvimento Econômico e Social (PMDES), conforme se pode depreender da análise de Andrade (1980).
11
Ver Volume VI deste Estudo.

36 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
As Jornadas fracassaram porque partiam do pressuposto de que ao empresário bastava

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40 anos
apenas o conhecimento das oportunidades de empreendimento para que se decidissem a fazer o
seu aproveitamento e exploração. O micro e o pequeno empreendedor, contudo, precisam de ser
apoiados para se engajarem no processo de desenvolvimento nos moldes delineados (Olson Jr.,
1968), que é essencialmente um jogo de cooperação envolvendo uma ação coletiva da qual
participam o Estado, as lideranças locais formais e informais e representantes dos segmentos
organizados da comunidade local. Isso porque, para superar as barreiras que tolhem o seu
crescimento, as organizações produtivas de uma aglomeração precisarão contar com recursos não
apenas materiais e financeiros, mas de outra ordem, parte dos quais depende da ação concertada
entre eles e deles com o poder público local, o Estado e as lideranças e agentes comunitários.
Amiúde, costuma-se retratar o empresário mineiro como pouco empreendedor ou carente,
até mesmo de espírito ou mentalidade empresarial. As causas apontadas para esses alegados defeitos
são difusas, equivocadas e preconceituosas e resvalam quase sempre para o campo cultural.
Esse estereótipo não se aplica na prática. O empresariado mineiro é, em geral, formado
por numeroso grupo de pequenos proprietários, com interesses atomizados, especialmente nas
cidades do interior. Sua mobilização e participação em ações coletivas, como de resto a de todo
ator social ou político com grande contingente de membros, só ocorrem quando são
convenientemente incentivados(Olson Jr., 1968). No tocante ao empresário mineiro, não há,
pois, razões para duvidar que responderá positivamente às iniciativas de desenvolvimento
projetadas.
Deriva daí a necessidade de criar espaços institucionais no nível local ou sub-regional,
combinados com estímulos, para induzir o empresário a participar, logrando, assim, o
desenvolvimento almejado. Tais espaços e mecanismos serão tratados e discutidos
detalhadamente no próximo capítulo deste estudo, quando se abordar a reestruturação da máquina
pública mineira.

O Papel do Terceiro Setor no Desenvolvimento12


Mencionou-se que o desenvolvimento não é missão privativa do Estado ou do mercado,
tampouco é sinônimo de crescimento econômico, da riqueza ou mesmo da riqueza per capita.
Desenvolvimento sustentável compreende diversas dimensões de desenvolvimento que
proporcionam qualidade de vida, em sentido amplo, à sociedade. Educação, saúde, atenuação das
desigualdades sociais e equilíbrio ambiental são algumas faces do que se aceita hoje, ainda que
confinado ao marco da boa referência teórica, como desenvolvimento. A complexidade e a presença
de dilemas (trade-offs) na definição e implementação do desenvolvimento desejável impossibilitam
ou tornam ineficientes, em larga medida, ações autônomas do Estado (primeiro setor) ou do
mercado (segundo setor).
As organizações da sociedade civil ou Terceiro Setor podem ser entendidas como o conjunto
de iniciativas da sociedade civil, de caráter não-lucrativo, na provisão de políticas públicas de
caráter social. Papel fundamental exercem na construção do capital social, pois seus efeitos
mobilizadores sobre os diferentes atores, sua capacidade de organizar interesses difusamente
distribuídos na sociedade e a modernização gerencial que representam concorrem para o
estabelecimento de algo como uma moralidade condicional, permitindo aos atores anteciparem
suas ações na crença da participação num jogo de soma positiva (Penido, 2002).

12
Esta seção é uma compilação literal do trabalho de Teodósio (2002), elaborado especificamente para este Estudo.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 37


Na verdade, dentro do espectro do Terceiro Setor, encontram-se organizações de diferentes
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40 anos

matizes. Eis alguns exemplos de organizações que podem ser definidas como pertencentes ao
Terceiro Setor:
• associações comunitárias;
• organizações não-governamentais (ONGs);
• instituições filantrópicas;
• fundações;
• igrejas e seitas;
• organizações sociais (OS, conforme definição da proposta de reforma do Estado);
• projetos sociais desenvolvidos por empresas;
• sindicatos.
O ponto de convergência entre as várias organizações que comporiam o Terceiro Setor
parece ser a ausência do lucro como finalidade central em sua orientação gerencial e a objetivação
de benefícios para toda a comunidade ou grupos sociais específicos. Dentre os fatores articuladores
desses grupos/organizações encontram-se variáveis não excludentes, como localização geográfica,
etnia, ideologia, condição socioeconômica, interesses econômicos, políticos e sociais, orientação
religiosa, opção sexual, dentre outros.
Por detrás da atenção crescente da mídia e da academia com relação ao Terceiro Setor,
encontram-se algumas concepções modernizantes das políticas sociais. Ora estando mais próximas
do cidadão, ora provendo políticas públicas com maior eficiência, eficácia e efetividade, as
organizações da esfera pública não-governamental apresentariam as seguintes virtudes:
• maior proximidade do cidadão, tendo maiores chances de fornecer os serviços e benefícios
públicos que a população deseja e não aqueles que o Estado lhes deseja oferecer (Ioschpe,
1997; Tenório, 1997);
• maior agilidade e desburocratização, visto que apresentariam estruturas de funcionamento
reduzidas, ágeis e não submetidas aos rigores legais que imperam na esfera pública estatal
(Morales, 1999; Barreto, 1999);
• melhor utilização das verbas, dado o fato de que não gastariam recursos com folhas de
pagamento muito extensas, sofisticação tecnológica ou estruturas físicas gigantescas,
canalizariam todo o dinheiro para a “ponta” dos projetos sociais (Ioschpe, 1997; Barreto,
1999);
• desenvolvimento mais profundo da cidadania, na medida em que envolveriam pessoas
da comunidade, principalmente na condição de trabalhadores voluntários, na solução
dos problemas sociais, rompendo com uma postura comodista, fatalista e imobilista da
sociedade (Ioschpe, 1997; Álvares, 2000);
• valorização de soluções da própria comunidade, que seriam não só mais baratas e fáceis
de aplicar, mas, muitas vezes, mais eficientes do que as grandes soluções idealizadas e
implementadas através de políticas públicas centralizadas (Teodósio, 2000);
• rompimento do assistencialismo, ou seja, a quebra de uma posição de paternalismo com
relação aos pobres. Isso se daria principalmente pelo fato de os projetos sociais no Terceiro
Setor sempre buscarem algum tipo de contrapartida por parte do cidadão beneficiado
(Melo Neto & Froes, 1999);

38 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
• geração de emprego e renda, através da criação de trabalho remunerado em projetos

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40 anos
sociais. Para muitos, o Terceiro Setor seria a saída para o desemprego, ao incorporar a
mão-de-obra expulsa do Primeiro e do Segundo Setor pelos processos de reestruturação
organizacional implementados por grandes corporações privadas e pelo Estado (Rifkin,
1995; Salomon, 1998);
• controle sobre o Estado, cobrando uma atuação direta sobre os problemas sociais, coibindo
a corrupção, exigindo a modernização das políticas públicas e avaliando os resultados
dos programas sociais (Barreto, 1999).

Ressalve-se que, muitas vezes, perspectivas analíticas e prescritivas de reflexão sobre o


Terceiro Setor se interpenetram.Ou seja, o desejo e as propostas / estratégias de modernização
das políticas públicas se mesclam à avaliação sobre o papel efetivo da esfera pública não-
governamental no cenário contemporâneo.
Perde-se de vista, com efeito, o fato de o setor ser extremamente heterogêneo, podendo
subsistir, em seu interior, desde práticas modernas de gestão pública e fomentadoras da cidadania
até “modernizações conservadoras”, capazes de alterar mais o discurso do que as práticas
assistencialistas, clientelistas e arcaicas de várias organizações e projetos sociais.
Além disso, deve-se entender que o espaço da modernização das políticas públicas é feito
pelo embate político, econômico e simbólico entre diferentes correntes e grupos de interesses.
Isso exige uma problematização mais precisa e incisiva acerca das possibilidades advindas da
emergência e/ou maior centralidade do Terceiro Setor na condução de políticas sociais. No entanto,
o que se percebe em alguns casos é uma verdadeira mitificação do papel desse setor no
desenvolvimento social brasileiro.
Importante papel que várias organizações do Terceiro Setor têm desenvolvido, muito
presente em movimentos que defendem direitos humanos ou lutam contra a corrupção, é “exigir”
do governo, empresas e mesmo da sociedade as posturas e propostas inicialmente negociadas
entre eles, o cumprimento das leis, ou, então, a adoção de posições condizentes com visões
consideradas mais avançadas de organização e convivência social.
Outra perspectiva de ação bastante difundida, tanto em organizações do Terceiro Setor
com alcance geográfico mais restrito quanto naquelas de ação nacional ou internacional, é a
articulação com o Estado na execução de políticas públicas. Além disso, muitas delas atuam em
sistema de parceria com grandes empresas privadas ou mesmo outras organizações do Terceiro
Setor.
Essa parceria entre Estado, empresas privadas, ONGs internacionais e organizações do
Terceiro Setor se constitui a partir de trocas contínuas de recursos financeiros e humanos,
conhecimento, tecnologia e informações entre os parceiros. No entanto, cabe destacar que algumas
vezes a chamada parceria não passa de uma “captura” da organização do Terceiro Setor, seja pelo
Estado, grandes empresas ou organismos e ONGs internacionais. Assim, estabelece-se não uma
relação de parceria, mas de submissão do Terceiro Setor ao Estado, às empresas privadas, aos
organismos internacionais e/ou às ONGs mais fortes.
Outro papel do Terceiro Setor é a execução autônoma de projetos sociais. Essa é a forma
de atuação mais difícil de se encontrar em estado puro, visto que as organizações do Terceiro
Setor encontram muitas dificuldades de obter recursos para seu funcionamento, o que exige o
estabelecimento de parcerias. No entanto, as organizações que detêm maior credibilidade junto à

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 39


sociedade geralmente conseguem atuar de forma autônoma na execução de seus projetos sociais.
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40 anos

Trata-se, muitas vezes, de organizações que conseguiram resolver um dos grandes dilemas do
Terceiro Setor: a captação de recursos.
Dentre as estratégias para se conseguir provimento regular de recursos encontram-se
desde a comercialização de produtos ligados à luta social empreendida até o recolhimento de
doações. Porém essas estratégias de captação de recursos podem incorrer na perda de foco no
objetivo principal da organização ou movimento social, despendendo energias e recursos mais
para a sobrevivência própria do que no ataque aos problemas sociais. A tendência a voltar-se
mais para a sobrevivência organizacional, desprendendo-se das demandas da base comunitária,
longe de ser um fenômeno residual, é uma das categorias centrais de análise dos movimentos
sociais, remetendo ao dilema micheliano da chamada “Lei de Ferro das Oligarquias” (Azevedo
& Prates, 1991).
Por fim, em algumas organizações do Terceiro Setor existem as tentativas de influência
nos processos decisórios, quer seja do Legislativo ou do Executivo. Percebe-se que o universo
do Terceiro Setor é bastante heterogêneo em relação a essa capacidade de ação. Pode-se encontrar
desde ONGs com significativo poder de intervenção na definição de agendas internacionais,
fato bastante comum entre algumas organizações de alcance planetário, até movimentos sociais
desprovidos de capacidade de articulação política.
Nesse aspecto, um ponto importante de reflexão diz respeito à focalização exagerada das
políticas públicas em decorrência da ação de grupos de representação dos interesses de
organizações do Terceiro Setor. Ainda que o clientelismo e a disputa por recursos públicos
possam ser inerentes ao processo democrático, pode-se reproduzir, com o fortalecimento do
Terceiro Setor, uma verdadeira lei da selva, na qual apenas os melhor aparelhados, política e
gerencialmente, obterão recursos, em detrimento de projetos sociais relevantes mas poucos
estruturados para a disputa política e econômica.
Ressalte-se, contudo que, dentro da lógica da ação coletiva, e a partir da constatação de
que os grupos de interesse mais bem organizados historicamente não representavam o desejo
da coletividade, a presença do Teceiro Setor pode ser bastante benéfica, uma vez que proporciona
maior equilíbrio ao jogo político, organizando interesses de grupos mal organizados, usualmente
numerosos e mal informados, isto é, em larga medida, excluídos da decisão política.
Organizações não-governamentais se constituíram, nos últimos anos, tanto no Brasil
quanto no cenário internacional, como atores sociais extremamente relevantes nos processos
políticos. Questionamentos à legitimidade de suas ações, como nos recentes episódios envolvendo
ONGs internacionais na Amazônia, que culminaram na instauração da chamada “CPI das
ONGs”, ou mesmo nos escândalos de desvio de verbas no Rio de Janeiro durante década de
80, parecem não ter maculado sua centralidade nas discussões sobre o provimento de políticas
públicas e a imagem construída pela mídia em torno das virtudes cívicas das organizações não-
governamentais.
Nesse sentido, não é exagero afirmar que o imaginário social construiu uma percepção
extremamente positiva acerca dessas organizações, associando-as a uma profunda legitimidade
social, a representação de eficiência dos interesses públicos, ao trato correto dos recursos públicos
e, principalmente, ao alto conteúdo de participação popular em suas atividades, propostas e
estruturas organizacionais.
É justamente na caracterização da natureza gerencial das ONGs que se encontram os
principais fatores para análise da ação dessas organizações. A forma como as ONGs delimitam

40 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
para si a “questão social” fundamenta-se em sua dinâmica econômica-gerencial-institucional.

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Nesse sentido, cabe questionar como é exercido o poder “para fora” e “para dentro” de sua
estrutura organizacional, ou melhor, como se constrói a participação popular em seus mecanismos
internos e quais são seus desdobramentos sobre sua ação externa (Teodósio, 2000).
Percebe-se que a concepção da participação como panacéia para a gestão de políticas públicas
e o rompimento dos impasses da democracia no Brasil podem gerar efeitos indesejáveis sobre as
metas propostas. O espaço da gestão pública apresenta-se como construto social inacabado, fundado
tanto na preparação técnica quanto no exercício da política.
A consolidação de práticas participativas na gestão de políticas públicas têm como caminho
tanto a “democratização dos bens” quanto a “gestão do poder”. Essas duas faces de uma mesma
moeda, chamada democracia, indicam não só que ganhos valorativos devem vir acompanhados
de avanços materiais, pois se reforçam continuamente. Indicam, antes de mais nada, que na esfera
da gestão pública faz-se necessário o esforço contínuo e a autocrítica dilacerante, visto que as
possibilidades de modernização se fazem sempre acompanhadas de dilemas e impasses. Nesse
sentido, cabe lembrar as palavras de Putnam et al. (1996, p. 194): “Criar capital social não é fácil,
mas é fundamental para fazer a democracia funcionar”.

Capítulo 1 - Desenvolvimento: missão de todos 41


BDMG
40 anos

1.5. Conclusões

O desenvolvimento é missão de todos. Tarefas complementares cabem aos distintos atores


sociais: governos, classe política, empresários e sociedade civil. Mas o desenvolvimento, como
queriam alguns, não ocorre naturalmente, tampouco é inercial. Forças aglutinadoras, coordenadoras
são necessárias para disparar o ciclo virtuoso do desenvolvimento sustentável. Virtuoso, pois o
capital social que dele depende e por ele é criado não se deprecia; na verdade, se auto-alimenta.
Virtuoso, pois não está necessariamente ligado aos movimentos dos ciclos econômicos, mas à
constatação de que mesmo em uma depressão econômica os impactos sociais são atenuados, isto
é, o desenvolvimento mantém-se em bases sustentáveis.
O papel de aglutinador, coordenador, é do Estado – União, Unidades Federativas e municípios
– únicos com legitimidade para abarcar tal tarefa. No entanto, como se mencionou previamente,
atualmente o Estado não se encontra alinhado aos preceitos desse novo desenvolvimento, seja
porque não alterou sua antiga natureza intervencionista, seja porque tomou feições “minimalistas”.
O papel da máquina pública estadual no desenvolvimento foi delineado neste capítulo.
Metodologicamente, pôde-se distinguir as políticas requeridas de desenvolvimento regional em
políticas para inclusão social e de apoio à ampliação da competitividade. Mostrou-se que a inserção
do Governo Estadual em políticas sociais, em especial na educação, na atenuação das desigualdades,
na saúde e no meio ambiente, se dá diretamente ou através da regulação e coordenação das políticas
municipais.
Na dimensão “competitividade”, é papel precípuo do Governo Estadual incentivar as
aglomerações produtivas locais e aproveitar-se dos ganhos de escala e escopo da presença de
grandes empresas estruturantes e cadeias produtivas. O alinhamento das políticas estaduais às
federais permitirá maior eficácia na atração de recursos, principalmente para a reconstrução e
incremento da infra-estrutura física.
Ressalte-se, com efeito, o papel do Governo Estadual na coordenação das políticas de
desenvolvimento regional, papel este que requer uma reformulação da máquina pública, que deve
deixar de ser agente autônomo do desenvolvimento para tornar-se eficaz na identificação e
coordenação das políticas requeridas para o desenvolvimento sustentável. Para tanto, a gestão
pública deve se orientar por indicadores de resultados alinhados com as definições estratégicas do
Governo Estadual.

42 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
BDMG
40 anos
1.6. Referências Bibliográficas

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46 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 2
REFORMULANDO A MÁQUINA
PÚBLICA

Luís Aureliano Gama de Andrade


(Cientista Político, Consultor e Professor da Faculdade de Ciências Humanas de Pedro Leopoldo)

Caio Marini
(Administrador público, Assessor do SERPRO e Professor colaborador da Fundação Getúlio Vargas)

Alexandre Queiroz Guimarães


(Doutorando em Political Economy - University of Sheffield, Pesquisador da Fundação João Pinheiro )

(Organizador: D.PE/BDMG)
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO ............................................................................................................................................................................ 51

2.1. PONTOS RELEVANTES DO DEBATE CONTEMPORÂNEO ................................................................... 52


2.1.1. Iniciativas em outros países ................................................................................................................................... 53
2.1.2. A reforma no contexto latino-americano ............................................................................................................ 54
2.1.3. Novas parcerias para a governança: o Terceiro Setor ........................................................................................ 55

2.2. A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA NOS ANOS 90 .................................................................................................. 56


2.2.1. O avanço das reformas do Estado em nível federal .......................................................................................... 56
2.2.3. A reforma nos estados federados .......................................................................................................................... 57

2.3. DESENVOLVIMENTO E A MÁQUINA PÚBLICA DE MINAS GERAIS ............................................... 62


2.3.1. As lições do desenvolvimento de Minas: bases de uma política para o setor público ................................. 63
2.3.2. As disfuncionalidades do Setor Público Estadual ............................................................................................. 64

2.4. BREVE AVALIAÇÃO DA MÁQUINA PÚBLICA MINEIRA .......................................................................... 66


2.4.1. O Sistema da Saúde ................................................................................................................................................. 67
2.4.2. O Sistema de Educação .......................................................................................................................................... 68
2.4.3. O Sistema da Agricultura ....................................................................................................................................... 69
2.4.4. O Sistema de Ciência e Tecnologia ....................................................................................................................... 71
2.4.5. O Sistema de Fomento Industrial ......................................................................................................................... 72
2.4.6. O Sistema de Planejamento ................................................................................................................................... 75
2.4.7. Outras observações sobre a máquina pública mineira ...................................................................................... 77

2.5. ALGUMAS DIRETRIZES PARA A REFORMULAÇÃO DA MÁQUINA PÚBLICA MINEIRA ....... 79


2.5.1. Adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo de desenvolvimento .......................... 80
2.5.2. O revigoramento do planejamento ....................................................................................................................... 82
2.4.3. Melhoria da Gestão Pública ................................................................................................................................... 84
2.4.4. Renovação do aparato de apoio e fomento ........................................................................................................ 86

2.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ......................................................................................................................... 89


40 anos
BDMG
Introdução

A tarefa do desenvolvimento de Minas, em moldes sustentado e sustentável, como preconizado


no capítulo anterior, reclama não apenas estratégias para colocar a economia mineira nos “trilhos do
crescimento” mas, principalmente, políticas para dotar o Poder Público Estadual dos meios para
desincumbir-se de seu fundamental papel nesse processo.
De fato, a prosperidade de Minas depende de fatores exógenos e endógenos. Mas, a retomada
do crescimento nacional (fatores exógenos), se condição necessária, não é suficiente para o progresso
do Estado. Desse modo, cumpre ao Governo Estadual identificar as tendências e oportunidades do
desenvolvimento do País, para tirar partido delas e procurar influenciar as decisões desse processo,
ou seja, alinhar-se de modo eficiente às políticas federais.
No tocante aos fatores endógenos do crescimento, mesmo que a grande parte deles estejam
afetos aos demais agentes do desenvolvimento, cabe ao governo estadual exercer os papéis de
indutor, aglutinador e mobilizador dos recursos e potencialidades existentes em seu território.
Para tanto, faz-se necessário articular a máquina pública mineira com os requerimentos desses
papéis e da nova estratégia de desenvolvimento para o Estado como foi delineado no capítulo
anterior. Antes de qualquer coisa, é preciso que o Poder Público Estadual seja eficaz e eficiente, ou
seja, seja capaz de formular e implementar as políticas adequadas, com o máximo de aproveitamento
do dinheiro público.
Frente ao desdobrar do processo de consolidação da democracia, impõe-se novo estilo de
atuação do Poder Público, para que seja “poroso” aos anseios sociais, transparente e aberto ao
controle social.
Novos princípios e diretrizes devem pautar a ação dos governos: as parcerias com o setor privado
e a gestão por resultados, para garantir eficiência e o melhor uso dos recursos governamentais; a
participação dos segmentos dinâmicos da sociedade, para responder positivamente às exigências da
cidadania e do processo democrático; e a descentralização, para propiciar a articulação com os governos
locais e garantir a norma saudável da subsidiariedade. Por tudo isso é imperativo que se proceda à
reformulação da máquina pública mineira, com o fim de ajustá-la a esses princípios e diretrizes.
A seguir, na seção 2.1, discutem-se pontos relevantes do debate contemporâneo sobre a
reforma do Estado, em especial as motivações e as indicações úteis ao caso mineiro. São, assim,
destacadas iniciativas em alguns países e a experiência latino-americana.
As reformas implementadas na década de 1990 no Governo Federal e em alguns governos
estaduais constituem os temas da seção 2.2, com ênfase naquelas que estariam, em alguma medida,
alinhadas com os movimentos centrais dos debates sobre a reforma do Estado.
Na seção 2.3 retoma-se a principal lição recente de reformulação da máquina pública mineira,
implementada na década de 1970, para mostrar que, a despeito dos distintos ambientes econômico e
político observados atualmente, uma reforma bem implementada é capaz de impulsionar o
desenvolvimento. Assim, ainda nessa seção, procura-se estabelecer o contraste com a situação atual,
na qual se apontam problemas diversos, além de novos desafios.
A seção 2.4 descreve, brevemente, a situação atual da máquina pública mineira, como “pano
de fundo” para a indicação de diretrizes, visando alinhá-la aos novos preceitos do desenvolvimento
econômico e da moderna administração pública. A última seção, portanto, se ocupa das diretrizes
para as reformas indispensáveis à eficácia da máquina pública.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 51


40 anos
BDMG

2.1. Pontos relevantes do debate contemporâneo

A crise mundial dos anos 1970, que provocou iniciativas de reestruturação econômica e
a reconfiguração das estratégias empresariais em todo o mundo, também introduziu no debate
sobre o Estado questões relativas às necessidades de incorporação de novos papéis, de abandono
de outros e, sobretudo, a exigência de sua reorganização. O enfrentamento de tais questões se
aprestava, já nos anos 80, como pontos fundamentais para enfrentar a crise econômica e para
adequar o Poder Público aos novos requerimentos.
Esta crise, em que pese a preponderância da dimensão financeira (incapacidade de gerar
poupança pública para a realização dos investimentos sociais e de infra-estrutura), colocava em
questionamento o modo tradicional de organização e gestão governamental, a partir do
esgotamento do modelo burocrático de administração pública vigente. Como conseqüência,
vinha produzindo um profundo déficit de desempenho em termos da baixa qualidade (e
quantidade) na prestação dos serviços ao cidadão, que é a dimensão percebida pela sociedade.
Esse cenário colocava um caráter emergente à necessidade de reformar o Estado e, mais
particularmente, o seu aparato administrativo, a partir de três movimentos centrais:
• Busca permanente do aumento da eficiência da máquina pública, por intermédio da
racionalização e do incremento de produtividade (“fazer mais com menos”).
• Melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços públicos, visando a atender
aos requerimentos da sociedade no que diz respeito às demandas sociais básicas
(“fazer melhor”).
• Resgate da esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum do
aprendizado social (“fazer o que deve ser feito”).

Tratava-se, assim, de uma mudança radical na maneira pela qual a administração pública
devia organizar-se. Não era, entretanto, uma mudança visível, pois envolveria mudanças de
mentalidade e de práticas cotidianas, uma transformação no modo pelo qual os governos se
relacionam com os cidadãos.
O alvo era o estabelecimento de uma gestão empreendedora em contraponto ao modelo
tradicional no qual administração é tida como rotina: o administrador, tido como aquele que
aplica a norma, e o empreendedor, como aquele que inova. As duas funções, agora, tendem, cada
vez mais, a se fundir.

52 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2.1.1. Iniciativas em outros países

40 anos
BDMG
Inicialmente na Grã-Bretanha, e depois adotada quase que de forma generalizada em diversos
outros países, essa estratégia de enfrentamento ficou conhecida como a Nova Gerência Pública
(New Public Management, ou NPG)1 . As principais influências foram extraídas das teorias da Escolha
Pública (Public Choice2 ) e, principalmente, da Agente-Principal3 , que pressupõe a existência de
relações contratuais entre atores.
Nesse caso, o Estado (Principal) “contrata” empresas privadas (Agente) quando da concessão
de serviços públicos;o mesmo modo, os cidadãos (Principal) “contratam” políticos (Agente) para
representar seus interesses;políticos “contratam” burocratas, etc. Nessa perspectiva, o objetivo
da reforma é o de aperfeiçoar as relações contratuais entre as partes que estabeleçam mecanismos
de incentivos e, destarte, de prestação de contas e verificação de resultados, para os diferentes
atores.
Adicionalmente, o movimento da NGP recebeu igualmente influências dos avanços da
gestão contemporânea (notadamente da gestão empresarial).
As principais iniciativas nessa direção, em alguns países, a partir dos anos 80, colocaram
em marcha mudanças relevantes em seus respectivos modelos institucionais e de gestão, pública,
podem ser resumidas conforme QUADRO 1.

QUADRO 1

INICIATIVAS DE REFORMA DO ESTADO - PAÍSES SELECIONADOS

PAÍS INICIATIVAS
Grã-Bretanha Redução de gastos: privatizações; enxugamento e escrutínios (breves diagnósticos
visando racionalização dos órgãos públicos).
Melhoria da eficiência: consciência de custos (value for money) e sistemas de
informação e avaliação de desempenho institucional com mecanismos de incentivo.
Consolidação da reforma: intensificação de mecanismos de mercado,
desconcentração, criação das Agências Executivas (separadas do núcleo
formulador de políticas e administradas por contrato de gestão) e os Citizens
Charter (declaração pública de metas, padrões de serviço e responsáveis).
Estados Unidos Instalação do NPR – National Performance Review (iniciativa do Executivo), com o
objetivo de melhorar o funcionamento da Administração Pública, reduzir custos e
mudar o padrão de gerenciamento para melhoria do desempenho governamental.
GPRA: Government Performance and Results Act: lei aprovada pelo Congresso
inspirada na idéia da gestão por resultados (iniciativa do legislativo).
Focos:
• Integração de programas e orçamentos, com ênfase no gerenciamento de custos
e provimento de informações gerenciais para apoio à tomada de decisão.
• Reforma da legislação contábil/financeira e da legislação tecnológica para a
integração de custos, orçamentos e resultados.
Nova Zelândia Redução de custos via enxugamento, transferência das atividades comerciais para
as corporações públicas; maior autonomia para os administradores seniores e
redução de monopólios.
Contratualização e equiparação dos mercados de trabalho (público e privado).
(Continua...)

1
Segundo Barzelay (2001), a NGP é, antes de tudo, um âmbito de debate (diálogo) profissional sobre a estrutura, gestão e
controle da administração pública, envolvendo a comunidade acadêmica e funcionários e, como tal, deve descartar a tentação de definições
formais, concentrando o debate na busca de respostas, segundo determinadas circunstâncias, para as questões de como estruturar, gerenciar
e controlar os sistemas burocráticos públicos.
2
Ver, a esse respeito, Buchanan & Tullock (1965).
3
Ver, a esse respeito, Salanié (1996).

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 53


QUADRO 1 (Continuação)
40 anos
BDMG

INICIATIVAS DE REFORMA DO ESTADO - PAÍSES SELECIONADOS

PAÍS INICIATIVAS
Austrália Melhoria da eficiência, criação da carreira de administrador sênior, nova política de
carreiras.
Consciência de custos, mecanismos de mercado, autonomia e criação das
Agências de Ombudsman.
França Contratualização: contratos de gestão com os estabelecimentos públicos.
Descentralização: transferências de competências e recursos aos níveis
subnacionais.
Desconcentração: transferências de competências e recursos aos níveis
operacionais dentro da administração central; centros de responsabilidade,
projetos de serviço, programas de qualidade.
FONTE: Elaboração própria.

2.1.2. A reforma no contexto latino-americano


A realidade latino-americana não era distinta da descrição feita anteriormente.
Todavia, as iniciativas mais concretas para a adequação aos novos cenários só tomariam
força na segunda metade dos anos 1990. Nesse contexto, o Conselho Diretor do CLAD –
Centro Latino-americano de Administração para o Desenvolvimento — aprovou, em 1988,
documento que estabeleceu as bases da reforma gerencial na região. Nele são destacadas
as especificidades da América Latina, em particular aquelas referentes à gravidade da
crise do Estado “muito maior que a existente no mundo desenvolvido”.
O documento aponta três pontos a serem tomados como direcionadores da reforma
a ser implementada na região: a consolidação da democracia, a retomada do crescimento
econômico e a redução da desigualdade social. Também enuncia o objetivo central da
reforma gerencial: o de “assegurar os mecanismos necessários para o aumento da eficácia,
da eficiência e da efetividade da administração pública, além de criar novas condições
que possibilitem uma relação mais democrática entre Estado e sociedade”. Finalmente,
são destacados os princípios básicos que deverão orientar a implementação desse novo
modelo administrativo, com destaque para:
• a focalização no atendimento das demandas do cliente-cidadão;
• a transparência e responsabilização democrática na administração pública;
• a descentralização da execução dos serviços aos níveis subnacionais;
• a desconcentração organizacional da execução de funções do governo central
para agências especializadas;
• a orientação dos mecanismos de controle para resultados baseados em indicadores
fixados em contratos de gestão;
• a adoção de um novo desenho organizacional para as atividades não exclusivas
(formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas executadas pelo setor
público não estatal).

O exame da experiência latino-americana recente, infelizmente, é pouco conclusivo


e, contraditoriamente ao princípio da NGP que destaca a orientação a resultados, não
permite aferições mais precisas sobre a efetividade dos programas de reforma gerencial.
Os balanços tendem a produzir mais registros de iniciativas do que avaliação de impactos
dos programas. Contudo, o exame dessas iniciativas indica uma trajetória, quase um
padrão, no qual é possível identificar alguns elementos comuns, como por exemplo:

54 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
• fortalecimento de canais de relacionamento Estado/sociedade, a partir de iniciativas

40 anos
BDMG
orientadas para a melhoria da qualidade na formulação das políticas públicas, busca de
maior participação cidadã, introdução de mecanismos de controle social, melhoria na
entrega de serviços públicos e maior envolvimento do terceiro setor;
• aperfeiçoamento do marco legal visando à eliminação de entraves de natureza burocrática
que impedem a adoção de modelos de gestão orientados a resultados com maior
flexibilidade e autonomia;
• recuperação da capacidade financeira (racionalismo econômico), a partir de iniciativas
voltadas para a melhoria da eficiência e introdução da cultura da responsabilidade
fiscal;
• desenvolvimento das capacidades institucionais dos órgãos da administração pública
incluindo o fortalecimento do planejamento estratégico como ferramenta de gestão,
programas de reestruturação administrativa, desenhos de contratos, intensificação do
uso da tecnologia da informação e a terceirização de serviços de apoio;
• desenvolvimento do capital intelectual, a partir de iniciativas voltadas para a
profissionalização e modernização do serviço civil, intensificação de programas de
capacitação de servidores e de lideranças, ética na administração pública, adoção de
mecanismos inovadores de remuneração de funcionários e introdução da gestão do
conhecimento.

2.1.3. Novas parcerias para a governança: o Terceiro Setor


Além das discussões relativas à governança e aos modelos de gestão mais adequados à
nova realidade das relações Estado/cidadão e público/privado, que podem ser extraídas das
experiências antes analisadas, outro ponto relevante do debate contemporâneo sobre as
reformas do Estado refere-se à emergência do chamado Terceiro Setor, ou a atuação das
organizações não-governamentais.
A emergência do Terceiro Setor e das parcerias público-privado, além dos movimentos
baseados no voluntariado, vêm introduzindo elementos desafiadores na nova configuração
em rede que caracteriza o Estado contemporâneo.
O objetivo é comum, e trata, fundamentalmente, de encontrar alternativas para superar
as desigualdades, ampliando o espaço de inclusão na vida social, política e econômica na
direção do desenvolvimento. São, assim, premissas dessa atuação a internalização/
fortalecimento dos conceitos de cidadania, eqüidade e transparência, além da temática própria
da gestão contemporânea, que supõe maior eficiência e qualidade no tratamento do interesse
público.
Isso, seguramente, força a adoção de enfoques não convencionais na construção de
estratégias para enfrentar a crise, o que implica o fortalecimento de mecanismos de interação
Estado/sociedade. Afinal, isoladamente, as forças direcionadas para a mudança perdem
vitalidade e objetividade. Portanto, é necessário consolidar alianças que assegurem sinergia,
a partir da ampliação da consciência de cidadania e da construção de soluções criativas e
inovadoras que garantam legitimidade e viabilidade às transformações reclamadas pela
sociedade. Tais alianças, além do mais, alavancam novos recursos, reduzem custos, evitam
duplicações desnecessárias, simplificam e melhoram a prestação de serviços.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 55


40 anos
BDMG

2.2. A experiência brasileira nos anos 90

O Brasil, no início de 1995, guardava várias semelhanças com outros países latino-
americanos, caracterizando-se, assim, pelo aprofundamento da crise do Estado e pela urgência de
reformas estruturais. Na verdade, algumas delas já haviam sido iniciadas poucos meses antes da
posse do Presidente, em 1995, com o Plano de Estabilização Macroeconômica (Plano Real). De
todo modo, durante a campanha presidencial eram apresentadas como prioritárias a flexibilização
de monopólios, as mudanças na previdência social, a reforma tributária, a reforma política e
outras, uma indicação de que muito teria que ser feito para adaptar o Estado brasileiro aos novos
princípios do desenvolvimento. Já se destacava, além disso, a necessidade de repensar a
Administração Pública, a partir de sinais de evidente esgotamento do modelo burocrático vigente.
Entretanto, do lado dos estados federados, o comportamento não foi homogêneo, apesar
de a maioria deles se apresentar a essa época com graves desequilíbrios em suas finanças, além de
deficiências já evidentes no desempenho de suas funções tradicionais.

2.2.1. O avanço das reformas do Estado em nível federal


Ao longo das duas últimas administrações (1995/1998 e 1999/2002), embora não tenha
sido possível equacionar problemas essenciais, como as questões tributárias e a reforma política,
os avanços conseguidos pela União em relação a várias das reformas anunciadas foram
expressivos, em particular as referentes à reestruturação e à modernização da Administração
Pública.
Uma das primeiras demonstrações da prioridade conferida às reformas da administração
pública foi dada em 1995, quando da transformação da então Secretaria da Administração
Federal (SAF), em ministério (o MARE —Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado), que, além das funções tradicionais de gestão da função pública, assumiu o papel de
coordenador do processo de reforma do aparelho do Estado. Junto do novo ministério, foi
também instalada a Câmara da Reforma do Estado, instância interministerial deliberativa sobre
planos e projetos de implementação da reforma, e o Conselho da Reforma do Estado, integrado
por representantes da sociedade civil, com atribuições de assessoria da Câmara nessa matéria.
Ainda em 1995, foi elaborado o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
— documento de expressão da visão estratégica e orientador dos projetos de reforma —
que, a partir de um diagnóstico que apontou os principais problemas da administração
pública brasileira nas dimensões institucional-legal, cultural e de gestão, propôs um novo
modelo conceitual distinguindo os quatro segmentos fundamentais característicos da ação
do Estado:
• Núcleo estratégico: definição de leis e de políticas públicas, e cobrança de seu
cumprimento.
• Atividades exclusivas: aquelas que são indelegáveis e cujo exercício é necessário o
poder de Estado.

56 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
• Atividades não-exclusivas: aquelas de alta relevância em que o Estado atua

40 anos
BDMG
simultaneamente com outras organizações privadas e do Terceiro Setor na prestação de
serviços sociais.
• Produção de bens e serviços ao mercado: que corresponde ao setor de infra-estrutura
onde atuam as empresas, públicas ou privadas, reguladas pelo governo.

As principais iniciativas, nesse primeiro período, foram orientadas para: revisão do marco
legal (reforma constitucional e da legislação corrente); proposição de uma nova arquitetura
organizacional (agências reguladoras, executivas e organizações sociais); adoção de instrumentos
gerenciais inovadores (contratos de gestão, programas de inovação e de qualidade na
Administração Pública); disponibilização de boletins estatísticos sobre quantitativos e
distribuição dos recursos humanos na administração federal e valorização do servidor (nova
política de Recursos Humanos, fortalecimento de carreiras estratégicas, revisão da política de
remuneração, realização de concursos públicos e intensificação da capacitação de funcionários
visando promover a mudança cultural).
Em 1998, o MARE foi extinto, sendo suas funções absorvidas pelo Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, num esforço de integração dos principais
instrumentos de gerenciamento governamental: planejamento – orçamento – gestão. A
esse respeito, Bresser Pereira (2002) argumenta que o desafio seguinte – o de
implementação – não poderia ser atribuído a um ministério pequeno desprovido de
Poder Executivo, daí a recomendação feita (inspirada na experiência chilena) de passar
a responsabilidade ao novo ministério. Nesse novo contexto, o planejamento
governamental, a partir do lançamento do PPA – Plano Plurianual 2000/2003 (também
conhecido como A VANÇA BRASIL), assumiu papel protagonista.
O Plano foi elaborado com base em diretrizes estratégicas do Presidente da República,
destinadas a consolidar a estabilidade econômica com crescimento sustentado a partir de uma
nova visão estratégica espacial baseada no estudo dos eixos nacionais de integração e
desenvolvimento, tendo como referência todo o território nacional e o fluxo real de bens e
serviços. Essa nova visão é traduzida em um leque de oportunidades de investimento, tanto
para o setor público como para o setor privado nacional e estrangeiro.
Além disto, foi adotado um novo conceito de programa, segundo o qual as ações e os
recursos do governo são organizados de acordo com os objetivos a serem atingidos e foi instituída
a figura do gerente de programa como elemento central no processo. Ainda no âmbito federal,
merecem ser destacadas as iniciativas de intensificação do uso da tecnologia da informação
orientadas para a melhoria do atendimento ao cidadão no relacionamento com o setor privado,
transparência e modernização da gestão interna (governo eletrônico, comprasnet, receitanet,
“quiosques’, rede governo, sistemas corporativos de gestão).

2.2.3. A reforma nos estados federados


No início dos anos 1990, a situação nos estados não diferia muito da federal:
agravamento da crise fiscal, esgotamento do modelo burocrático e crescente déficit de
desempenho em termos de quantidade e qualidade dos serviços prestados à sociedade.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 57


Entre as várias dimensões dessa crise, Abrúcio e Costa (1999) chamam a atenção para o
40 anos
BDMG

“federalismo predatório”, salientado pelos autores como um marco institucional importante para
entender a trajetória dos estados e as respectivas crises fiscais durante toda a década de 80 e até o
início da de 90.
A emergência desse “federalismo predatório”, segundo Abrúcio e Costa (1999), está ligada
à direção dada ao processo de redemocratização no Brasil, nos anos 80, que foi conduzido pelos
governadores, na condição de principais fiadores do governo federal até 1995. A influência dos
governadores esteve fortemente amparada na lógica da carreira política vigente no Brasil: os
parlamentares, muito dependentes dos governadores para consolidar suas bases eleitorais,
demonstravam pouca disposição para aprovar medidas que conflitassem com os interesses
imediatos dos estados. Consolidou-se, então, um federalismo marcado pela grande heterogeneidade
entre os estados e pela inexistência de um arranjo institucional que estimulasse a colaboração
entre os diferentes atores. Na falta desse arranjo, os estados tomavam suas decisões maximizando
seus interesses individuais e imediatos, desconsiderando os efeitos de suas ações para o conjunto
da federação.
Tal situação teve efeitos bastante negativos sobre as finanças públicas federais. Na
inexistência de mecanismos eficazes de controle, os estados tendiam a gastar excessivamente,
endividando-se via bancos estaduais e repassando os custos para a União. Como o
governo federal dependia das bancadas estaduais para suporte político, ficava difícil a
aprovação de medidas visando controlar a ação dos estados. Portanto, os governadores
tinham poder de barganha para renegociar suas dívidas, repassá-las à União e continuar
gastando acima dos seus recursos (Barreira e Roarelli, 1995). Essa prática, à época, colocava
dificuldades insuperáveis para o ajuste fiscal e controle da inflação. Ressalte-se que a
estrutura institucional não estimulava uma mudança de comportamento. A um Estado,
isoladamente, não interessava fazer o ajuste, visto que o comportamento predatório dos
demais continuaria a alimentar a fogueira do déficit público e da inflação.
Um importante componente desse “federalismo predatório” é a “guerra fiscal” entre
os estados, visando a atração de investimentos e a proteção de suas empresas. Essa
prática, que, na verdade, já se fazia presente desde os anos 70, tem continuidade nos
anos 80, apesar de a União ter estabelecido normas visando coibi-la. Como Abrúcio e
Costa (1999) enfatizam, a “guerra fiscal” ocupa o vácuo deixado pela crise do Estado
desenvolvimentista. O mesmo ponto é destacado por Affonso (2000), que enfatiza a
redução da capacidade da União em soldar interesses e a ausência de uma política
regional como componentes importantes do contexto que leva os estados a amplificarem
os mecanismos de renúncia fiscal na tentativa de atrair investimentos.
Importa observar que, também durante os anos 80, os estados tiveram a possibilidade
de aumentar suas receitas, na medida em que houve alterações relevantes nos fundos de
participação de estados e municípios. Com a Constituição de 1988, os estados são ainda
mais beneficiados com ampliação da base do ICMS, que passa a incluir áreas antes de
incidência de impostos federais (combustíveis; energia elétrica; transporte e comunicações).
Uma evidência das várias iniciativas que beneficiaram as receitas públicas estaduais é o
fato de que entre 1987 e 1991 os estados aumentam sua participação no total dos recursos
fiscais, de 25,2% para 31,1%.

58 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
No entanto, a despeito desse aumento de participação na receita, as despesas

40 anos
BDMG
correntes e de pessoal cresceram significativamente. Os gastos com pessoal continuaram
crescendo nas décadas de 1980 e 1990, favorecidos por um contexto institucional que
não colocava limites rígidos à capacidade de gastos dos estados 4 . Assim, por exemplo,
na transição dos governos em 1994-1995, os salários dos funcionários foram, “no
apagar das luzes”, fortemente elevados. As dificuldades eram ampliadas pelo déficit
da Previdência, que se expandia ano a ano.
No início dos anos 90, as finanças estaduais sofrem ainda mais com a recessão e
com a redução ulterior dos investimentos federais (Abrúcio & Costa, 1999). Acrescenta-
se a esse quadro uma dificuldade inédita decorrente do Plano Real: a administração
financeira e fiscal em regime de estabilização monetária. No período de inflação alta,
os estados obtinham fortes ganhos financeiros com o adiamento das despesas e
aplicação dos recursos no mercado financeiro e também com ganhos inflacionários
dos bancos estaduais. Essa importante fonte suplementar de receitas é eliminada com
a estabilização. Além disso, o aumento substancial da taxa de juros, efetivada nos
anos seguintes ao Plano Real, teve efeitos explosivos sobre as dívidas estaduais.
Em síntese, as dificuldades financeiras dos estados brasileiros, que iriam se
revelar insustentáveis nos anos 90, têm início nos anos 80, quando as finanças estaduais
sofrem com a redução na arrecadação, com o aumento dos juros e com a queda dos
investimentos federais e das empresas estatais. Os incentivos, implicando considerável
renúncia fiscal, tiveram também papel importante nesse contexto. Do lado das despesas,
os incrementos nos gastos de pessoal e no déficit previdenciário se revelaram,
principalmente na década de 1990, principal fonte de desequilíbrio nas contas públicas
estaduais.
Em face das dificuldades fiscais e financeiras, que se tornaram evidentes na
metade dos anos 90, diversas medidas foram adotadas por alguns estados no intuito
de melhorar as contas públicas. Entre elas, a reestruturação ou venda de empresas
estatais, a extinção de cargos comissionados, controle ou extinção de gratificações e
outras vantagens, monitoramento da folha de pagamentos, demissão de pessoal não
concursado, limitação ou veto a novas contratações, proibição de acúmulo de cargos,
alterações nos planos de carreira e no regime jurídico aplicável ao funcionalismo,
recadastramento de servidores e treinamento de pessoal (Abrúcio & Costa, 1999).
O que os parágrafos anteriores procuraram mostrar é que a crise dos estados é
um fenômeno nacional, verificado, em diferentes graus, para todos. Todavia, a trajetória
seguida pelos estados federados não foi uniforme, com alguns avançando mais; outros,
porém, como é o caso de Minas Gerais, com iniciativas e resultados ainda muito
frágeis.
O QUADRO 2 sintetiza algumas iniciativas estaduais relevantes.

4
As despesas de pessoal no decênio 1982-1991 aumentaram, em média, 2% ao ano.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 59


QUADRO 2
40 anos
BDMG

PRINCIPAIS INICIATIVAS DE REFORMAS INSTITUCIONAIS E ADMINISTRATIVAS - ESTADOS SELECIONADOS

ESTADOS INICIATIVAS
Bahia Reordenamento administrativo (extinção de órgãos e cargos em comissão).
Saneamento das finanças públicas e rigoroso controle do gasto.
Privatizações (COELBA, BANEB, concessão de rodovias).
Novo modelo de gestão (3 organizações sociais, 1 agência reguladora, 13 hospitais
terceirizados e gerenciamento por programa).
Valorização do servidor (criação de carreiras, capacitação, remuneração por
produtividade e portal do servidor).
Atendimento ao cidadão (disseminação do padrão de atendimento SAC: 8 na capital
e 14 no interior, SACnet, SACmovel, SACsaúde, SAJ judiciário).
Maranhão Saneamento das finanças públicas (com ajuste de folha), modernização dos
sistemas administrativos e democratização do acesso do cidadão aos serviços.
Reestruturação administrativa baseada na regionalização: criação de 8 gerências
centrais responsáveis pela formulação e avaliação das políticas públicas e divisão
do estado em 18 gerências regionais responsáveis pela execução.
Criação do 10 centros de atendimento integrados (Viva Cidadão).
São Paulo Saneamento das finanças públicas.
Atendimento ao cidadão (Poupa Tempo).
Criação de Organizações Sociais na área de saúde.
Uso da tecnologia da informação na modernização da gestão pública.
Ceará Saneamento das finanças públicas.
Adoção do Pacto de Cooperação envolvendo os diversos níveis do poder público,
universidades, movimentos comunitários, empresários, trabalhadores e
organismos nacionais e internacionais com o objetivo de repensar o Estado.
Criação de Organizações Sociais (Lei 12781/97).
Pernambuco Medidas de contenção de despesas de pessoal (centralização e auditoria da folha,
definição de subteto, recadastramento, desligamento voluntário e por nulidade de
contrato, eliminação de vantagens indevidas e publicação de boletim estatístico).
Programa de valorização do servidor (modernização da previdência, novo modelo
de assistência médica e criação da escola de governo).
Medidas para a contenção de despesas de custeio (redução de repasse, dos
contratos terceirizados etc).
Privatização, extinção e fusão de empresas estatais.
Programa de modernização administrativa (enxugamento, redução de cargos e
criação de Organizações Sociais: Casa do estudante e Porto Digital).
FONTE: Elaboração própria.

Em nível federal, o Governo Fernando Henrique Cardoso obteve importantes avanços


na capacidade de regular a ação dos estados, impondo mudanças importantes nos
parâmetros do quadro federativo, atenuando o federalismo predatório. Nesse contexto,
destacam-se: o impedimento legal à pratica usual de “antecipação de receita orçamentária” (o
chamado ARO); a limitação à capacidade de endividamento em um montante equivalente a um
ano de receita; o saneamento, privatização, federalização ou extinção dos bancos estaduais; e,
finalmente, a Lei de Responsabilidade Fiscal, que praticamente consolida normas disciplinares ao
processo de endividamento e de gastos dos estados, estabelecendo, de forma inédita, mecanismos
de punição à desobservância às suas determinações.
Outra iniciativa importante, no campo da recuperação da capacidade financeira, dentro do
novo marco de responsabilidade fiscal, é o PNAF — Programa Nacional de Apoio à Administração
Fiscal. O programa vem cumprindo importante papel de melhor aparelhar as máquinas de

60 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
administração tributária e financeira dos estados brasileiros (agora estendido aos municípios), a

40 anos
BDMG
partir da adoção de um modelo inovador, estruturado em rede (Ministério da Fazenda e secretarias
estaduais de finanças), uma vez que, além de realizar atividades de apoio financeiro e assistência
técnica, trabalha a perspectiva educacional com iniciativas de sensibilização da sociedade para a
conscientização fiscal (via campanhas e projetos nas escolas).
Por fim, um ponto de grande relevância nas discussões atuais sobre reformas nos estados
federados é o CONSAR – Conselho Nacional de Secretários de Administração. Com o objetivo
de sistematizar a troca de experiências estaduais na área de gestão pública os secretários estaduais
de administração, promovem regularmente fóruns nacionais de discussão. Depois de
aproximadamente 40 encontros, decidiram constituir o CONSAR com visando promover a
articulação entre as diversas secretarias. A agenda básica proposta (Carta de Maceió – novembro
2000), contém os seguintes destaques:

1. A situação previdenciária do País e em particular dos estados é, dos temas de grande


relevância, aquele que mais afeta o equilíbrio das finanças públicas e que poderá
inviabilizar a administração dos governos, com sérios prejuízos à população em geral e
em especial no tocante aos programas sociais.
2. A situação enfrentada hoje pelos estados é decorrente de distorções administrativas
enfrentadas ao longo dos últimos anos, que configuram situações de privilégios de
grupos e setores de servidores públicos em todos os poderes.
3. Faz-se necessária a conjunção de esforços dos Poderes Constituídos para a
implementação, dentre outras medidas, da desvinculação entre os salários de ativos e
inativos da extinção do regime de benefício definido e a cobrança de alíquotas
previdenciárias para os inativos e pensionistas, com o imperativo estabelecimento de
tetos salariais, nacional e estaduais, do Poder Público.
4. Há que se avançar, ademais, na busca de soluções complementares para a questão
previdenciária, adotando-se medidas tributárias capazes de estabelecer justiça social,
mediante maior contribuição relativa de grupos ou setores com maior poder econômico.
5. Finalmente, torna-se imprescindível a edição de novo instrumento jurídico que garanta
a estados e municípios a faculdade de poder habilitar-se à compensação financeira
prevista na Lei n. 9.796, de 5 de maio de 1999, que dispõe sobre a compensação
financeira entre o Regime Geral de Previdência Social e os regimes de previdência dos
servidores da União, dos estados, Distrito Federal e municípios.

Pode-se concluir, assim, que no mundo e no País, e em vários de seus estados, há,
efetivamente, esforços e experiências vitoriosas no sentido de permitir ao Poder Público
adequar-se aos novos papéis e funções a ele atribuído, pela sociedade, em um novo
modelo de desenvolvimento. Contudo, mais do que nunca, há urgência no aprofundamento
desse processo, ainda mais porque, no nível dos estados federados, o movimento se
encontra relativamente atrasado, particularmente em Minas Gerais.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 61


2.3. Desenvolvimento e a máquina pública de
40 anos
BDMG

Minas Gerais

Reformas administrativas têm sido uma constante no Setor Público. Com maior ou menor
intensidade, com caráter mais circunstancial do que estrutural, o Estado de Minas Gerais
implementou, ao longo dos anos, alterações importantes ou marginais em seu aparato
institucional. Todavia, decidiu-se tomar a de 1972 como ponto de referência para esta seção
por ter sido a mais completa e a melhor estudada dentre as iniciativas de modernização do
aparato público mineiro. Ademais, corresponde a período em que a ação do governo estadual
foi considerada decisiva para o desenvolvimento do Estado, situação bastante apropriada para
valer-se como referência para a análise que se pretende desenvolver nas seções subseqüentes.
Ressalte-se, entretanto, que as circunstâncias e o contexto do desenvolvimento na
atualidade são radicalmente distintos das que prevaleciam na década de 1970. O País vivia,
então, sob a égide do autoritarismo; hoje, experimenta a democracia, e a ação do poder público
requer negociação, participação e a formação de consensos; havia crescimento naquela época,
enquanto a fase atual é marcada por incertezas, e acanhadas são as taxas de expansão da
economia; antes a capacidade de investimento do Estado era suficiente, hoje é modesta, em
razão da crise fiscal.
A análise do desenvolvimento de Minas nos anos 70, a ser tratada a seguir em maior
detalhe, mostra que o governo estadual foi ator decisivo no processo àquela época. Mostra
também que não basta dispor de diagnósticos realistas ou de planos bem concebidos para alcançar
os resultados almejados, se não são acompanhados de mudanças profundas na estrutura e no
estilo de atuação da máquina pública estadual.
Soluções pretéritas, ainda que vitoriosas, dificilmente se prestam a repetições. O desafio
do desenvolvimento muda com as novas conjunturas nacionais e internacionais e reclama novos
argumentos que fundamentem e subsidiem a formação das políticas, assim como novos arranjos
institucionais que as viabilizem.
A nova dinâmica de desenvolvimento que se propõe para Minas precisa ser articulada a
uma nova arquitetura do aparato público estadual. Ao Estado cabe, como se delineou no
capítulo anterior, não o papel que desempenhou no passado recente, de líder ou de executor
principal do processo, mas o de articulador e mobilizador dos diferentes atores sociais
interessados no desenvolvimento e de catalisador das forças e recursos existentes em seu território.
Além disso, é imprescindível que o Estado ordene suas finanças, equilibre-as, recupere a
capacidade de investir, para que possa fazer a sua parte no novo processo de desenvolvimento
de Minas.
Nas considerações que a seguir se fazem busca-se aprender com a experiência de
desenvolvimento de Minas nos anos 70, não para copiá-la, mas para extrair suas lições. Nela se
evidencia que a arrumação das finanças publicas do Estado foi fator crucial para colocar a
economia mineira na rota do crescimento econômico. A seção 2.3.2, por sua vez, fará o
contraponto com essa situação dos anos 70, procurando, exatamente, indicar a necessidade de,
mais uma vez, realizar uma reforma não apenas marginal, mas, sim, com os propósitos de
reordenar a máquina pública como condição fundamental para garantir a eficiência e a eficácia
do Setor Público Estadual.

62 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2.3.1. As lições do desenvolvimento de Minas: bases de uma política

40 anos
BDMG
para o setor público
Na década de 70, a economia de Minas Gerais experimentou um boom de industrialização.
Cresceu a taxas expressivas, com a grande massa de investimentos que se localizaram em seu
território, aproveitando-se da expansão da economia brasileira, da desconcentração industrial
que se verificava no País e de uma conjuntura internacional favorável.
Esse surto de desenvolvimento não foi espontâneo. Ao contrário, foi induzido pela
ação do Estado mineiro que, desde meados dos anos sessenta, havia instituído inovadora
estrutura de planejamento e fomento, que soube tirar partido das condições favoráveis da
conjuntura nacional. Naquela época, foram criados o Instituto de Desenvolvimento Industrial
— INDI , a Fundação João Pinheiro, a Companhia de Distritos Industriais — CDI, que,
juntamente com o Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais — BDMG, instituído em
1962, formaram forte aparato institucional de apoio e fomento ao desenvolvimento do Estado.
Tão ou mais decisivo para a atuação desenvolvimentista do governo de Minas foi a
reforma fazendária, levada a cabo a partir de 1969, que retirou a Secretaria da Fazenda da
órbita da política tradicional, modernizou-a e saneou as finanças do Estado. A reforma do
Tesouro surgiu no BDMG, em seu então Departamento de Estudos e Projetos — DEP, e
correu paralela à grande reforma administrativa deflagrada pelo então Conselho de
Desenvolvimento.
Até então, a cobrança dos impostos era feita por meio de coletorias, a Secretaria não
dispunha de informações sobre a arrecadação e muitos dos exatores retinham o que coletavam
nos seus municípios, para garantir o pagamento dos servidores públicos locais 5 . A reforma
fazendária estabeleceu o pagamento de tributos pela rede bancária, centralizou a arrecadação,
instituiu o “caixa único” e o sistema de quotas para o custeio e o investimento dos órgãos da
administração estadual, dando às autoridades fazendárias o controle real das finanças do
Estado. Com tais medidas, as despesas foram comprimidas e o Estado adquiriu capacidade
de investir.
Quando os ventos do desenvolvimento começaram a soprar sobre a economia brasileira,
as finanças públicas de Minas estavam saneadas e o Estado havia recuperado a capacidade de
investir. O INDI, o BDMG, a CDI e a FJP, que integravam a arquitetura institucional criada
para promover o desenvolvimento da economia mineira, tiveram, então, recursos e condições
institucionais para lançar-se ao papel de tirar Minas do atraso que os “profetas da catástrofe”,
os jovens economistas do BDMG, haviam revelado no Diagnóstico da Economia Mineira de
1967/1968.
Com as finanças arrumadas e escorado por uma rede de instituições de fomento do
desenvolvimento, o Estado estava pronto para captar boa parte dos investimentos gerados
pelo boom do milagre econômico e pelas políticas de diversificação industrial promovidas
pelo PND II6 .

5
Ver, a propósito, Andrade (1980).
6
Ver, a propósito, Diniz (1978).

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 63


2.3.2. As disfuncionalidades do Setor Público Estadual
40 anos
BDMG

A partir dos anos 80, refletindo, em parte, a conjuntura nacional marcada pela crise do
Estado e pela desaceleração econômica, o aparato de planejamento e fomento de Minas Gerais
começou a perder substância e efetividade. Não logrou redefinir seu papel e estilo de atuação
e, além disso, passou a ter a concorrência de outros estados que implantaram instituições
similares, reduzindo as vantagens de Minas para atrair novos investimentos.
Antes de atacar as questões da reformulação da máquina pública mineira, para que
possa voltar a contribuir para a retomada do desenvolvimento do Estado, é preciso retomar
as mudanças por que vem passando o País nos últimos 15 anos e que são diretamente
pertinentes para esse processo.
Três fenômenos assumem importância decisiva: a grande crise fiscal que atingiu a maior
parte dos estados brasileiros; a reforma do Estado federado, incluindo a redefinição de seu
papel na economia nos termos examinados no capítulo anterior; e modificações no pacto
federativo. Tais mudanças, combinadas com a abertura comercial do País e os novos
paradigmas da economia internacional, colocam desafios à tarefa de reestruturar a “máquina
pública” estadual.
Conforme observado na seção 2.2.2, as dificuldades financeiras dos estados brasileiros
têm origem no início dos anos 80, dada a conjugação de diversos fatores e permaneceram ao
longo da década de 1990, a despeito de várias iniciativas, inclusive constitucionais, que
permitiram a elevação das receitas estaduais. Ressaltam-se, já na segunda metade dos anos
90, medidas no âmbito do governo federal destinadas a impor maior controle às administrações
estaduais em relação às suas finanças, que acabou culminando na Lei de Responsabilidade
Fiscal.
No entanto, conforme salientado, apesar de alguns estados terem, de fato, se esforçado
na implementação de suas próprias reformas, existem diferenças importantes entre eles
resultando graus diferentes de endividamento, de maior ou menor relação servidor/habitante,
entre outros indicadores, indicando capacidade ou disposição diferente para realizar os ajustes.
Minas Gerais, além de não ter feito ajuste significante, sofre por ter uma dívida muito superior
à média nacional.
Estados que têm hoje obtido relativo sucesso em estratégias regionais de
desenvolvimento, como Bahia e Ceará, são os que conseguiram reduzir os constrangimentos
colocados pela crise fiscal e avançaram na modernização da máquina pública. Assim, embora
outras reformas sejam também necessárias, o ajuste financeiro é condição essencial para a
recuperação da capacidade de fomento do governo mineiro.

• A gravidade da situação das finanças públicas


Sabe-se que a situação das finanças públicas de Minas é de desequilíbrio crescente,
tanto no curto quanto no longo prazo. Apesar do crescimento expressivo das receitas
tributárias estaduais, a partir de 1999, as despesas também cresceram de forma significativa.
Na verdade, o Estado continua gastando mais do que arrecada, e, o mais grave, o pagamento

64 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
dos inativos beira a 45% dos dispêndios com pessoal, sendo que este número tende a aumentar.

40 anos
BDMG
Além disso, os gastos com o funcionalismo crescem de forma vegetativa, em função dos
qüinqüênios e outras vantagens e a isso se somam os atuais 13% da receita corrente líquida
destinados ao pagamento da dívida com a União. Os compromissos com fornecedores vêm
sendo postergados e só com extrema dificuldade e grande esforço está sendo possível honrar os
salários do funcionalismo. O déficit operacional anual supera, atualmente, R$1,0 bilhão.7
Em conseqüência, o Estado ficou, praticamente, sem recursos para outros custeios e
para investimentos. O engessamento das despesas, principalmente no tocante ao funcionalismo
e inativos, obriga-o a reduzir os gastos de custeio, o que implica severos obstáculos à eficiência
da máquina pública.
Tal situação precisa ser superada. Ou o Estado promove o ajuste em suas finanças públicas,
reequilibrando receita e despesa, adquirindo capacidade mínima de investimento e custeio, no
curto prazo, e equacionando a solução para a conta dos inativos – como fizeram, aliás, outros
estados — ou pouco lhe restará a fazer no tocante ao desenvolvimento. A gravidade de tal
situação indica serem as finanças públicas um dos pontos cruciais da reforma do Estado em
Minas Gerais, e conforme evidencia a análise específica sobre o tema, a busca de soluções não
pode ser pensada apenas pelo lado da renegociação da dívida, mas sim, pela combinação de
esforços em todos os componentes, ou seja, nas receitas, despesas e dívida.
O dilema não é entre fazer ou não o ajuste, mas como e por que meios realizá-lo. O
governo de Minas precisa dispor de poupança própria, ainda que modesta, para recuperar a
capacidade de investir. Todavia, por mais urgente e necessária que seja, e é, a superação do
quadro desfavorável das finanças estaduais, isso não pode ser o objetivo único da reforma do
Estado.

• A necessidade de um “choque de gestão”


O equilíbrio das finanças públicas estaduais é condição necessária para reformulação
mais ampla da máquina pública. Mas não é suficiente, pois o Estado deve reformular-se para
atender às demandas do novo desenvolvimento, como, aliás, já o fizeram vários países e, em
diferentes medidas, a União e alguns estados. Assim, outras diretrizes precisam ser contempladas,
entre elas a nova divisão de trabalho entre o poder público e o privado, o imperativo da gestão
eficiente das coisas públicas – o choque de gestão –, a descentralização, em parte, dos serviços
públicos, e as exigências de abertura de espaços de participação para a atuação dos setores
organizados da sociedade no Estado e, particularmente, no processo de desenvolvimento.
Nas considerações que se seguem, produz-se breve avaliação da máquina pública mineira,
como primeiro passo para balizar a proposta de mudanças.

7
Ainda neste volume, o capítulo que se segue dedica-se, exatamente, a avaliar a situação das finanças públicas em
Minas Gerais, enfatizando, além disso, a grave situação da Previdência, apontando-a como o principal fator de
ajuste.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 65


2.4. Breve avaliação da máquina pública mineira
40 anos
BDMG

O setor público estadual compõe-se, atualmente, de 21 secretarias, 11 órgãos autônomos


e a Governadoria, com seus vários órgãos subordinados8 , formando a chamada Administração
Direta, e outras 49 entidades da Administração Indireta9 . Acrescente-se a essa estrutura 53
conselhos estaduais, dos mais diversos tipos, finalidades e formas de subordinação, criados
por variados instrumentos legais, alguns por determinação constitucional; ressalte-se, porém,
que a maioria é inoperante.
Não obstante iniciativas anteriores e recentes de fusões (por exemplo, CAMIG e METAMIG
que deram origem à COMIG ), privatizações (bancos comerciais), federalização (CEASA E CASEMG)
e extinção e criação de instituições públicas estaduais ao longo dos anos, falta um princípio
estruturador que fundamente e defina o campo de atuação do Poder Público estadual e norteie
sua organização. A propósito, os últimos documentos legais que definem parâmetros formais
para a criação de órgãos e entidades datam de 1985 e sofreram inúmeras alterações ao longo
dos anos. Continua em vigor o Decreto n. 14.446, de 1972, que instituiu os sistemas
operacionais 10 , ainda que tais sistemas encontrem-se descaracterizados. Para cada problema
ou demanda em que se afigurava necessária a ação do Estado foi sendo criada uma Secretaria11 ,
um conselho ou uma entidade da Administração Indireta, como forma de lhe conferir status
institucional e visibilidade, resultando daí a estrutura fragmentada de hoje.
Tendo em vista a extensão e complexidade do setor público estadual, a avaliação que
se segue focaliza apenas alguns órgãos e entidades que haviam sido objetos de uma avaliação
semelhante ao final dos anos 70 12 . À parte a relevância de outros sistemas não constantes
desse levantamento, os aqui estudados, com certeza, têm importância estratégica para o
desempenho das funções públicas.
Não há, naturalmente, a intenção de tomar a estrutura institucional vigente nos anos
1970 como um modelo a ser reproduzido. Afinal, conforme ressaltado anteriormente, soluções
de outras épocas, ainda que vitoriosas, dificilmente se prestam a repetições, ainda mais em
um contexto como o atual, em que as grandes mudanças ocorridas nos últimos anos e as
novas demandas da sociedade reclamam novos arranjos institucionais.
O propósito dessa avaliação é, portanto, estabelecer o contraste da situação atual das
instituições com uma época que, conforme demonstrado, a eficiência do aparato público
mineiro apresentou-se como um dos fatores determinantes do salto de desenvolvimento

8
Entre eles, por exemplo, a Polícia Militar, o Corpo de Bombeiros, a Procuradoria Geral e a PRODEMGE.
9
São 18 autarquias, 16 empresas e 15 fundações.
10
Os sistemas operacionais são arranjos institucionais, por meio dos quais os órgãos da Administração Direta,
entidades da Administração Indireta e empresas públicas, com funções e atividades finalísticas, são vinculados a
uma Secretaria de Estado, que funciona como a “cabeça” do sistema. Em contraponto, órgãos e entidades da
administração, do planejamento e da fazenda formam os chamados sistemas centrais.
11
Minas conta hoje com uma secretaria para cada um dos seguintes setores: Turismo, Meio Ambiente, Habitação,
Comunicação Social, Minas e Energia, Governo e Assistência aos Municípios, Cultura, Ciência e Tecnologia; e ainda
com as tradicionais de Saúde, Educação, Segurança Pública, Justiça, Indústria e Comércio, Transportes e Obras.
12
Ver SEPLAN (1979). Esse breve diagnóstico dos sistemas operacionais baseia-se em entrevistas diretas com
especialistas, participantes ou ex-participantes de cada um dos setores examinados.

66 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
experimentado. Esse contraste leva a acreditar que, tal como nos anos 70, a nova dinâmica

40 anos
BDMG
de desenvolvimento que se propõe hoje para Minas precisa ser articulada a uma nova
arquitetura do aparato público estadual.

2.4.1. O Sistema da Saúde


Quase três décadas atrás, o sistema de saúde do Estado era considerado dos mais eficientes
do País. Naturalmente, havia problemas na articulação da Secretaria com os órgãos da
Administração Indireta e nas limitações orçamentárias que lhe eram destinadas, mas o núcleo
central do sistema era capaz de formular políticas, planos e estratégias para o setor e implementá-
los com razoável grau de eficácia e eficiência.
Hoje, o panorama é o contrário. A Secretaria não logrou ajustar-se às novas funções que
dela se espera com a implantação do SUS. Faltam-lhe informações, recursos materiais,
organização e quadros técnicos para desincumbir-se do papel de articulação e de organização
da oferta de saúde no Estado, bem como de proceder a avaliação e o acompanhamento das
ações do sistema.
O SUS transferiu o atendimento para os municípios. Houve ganhos com a mudança, mas
surgiram também necessidades e novos problemas. Um deles refere-se à escala dos serviços,
com impactos financeiros. Em vista das deficiências do planejamento e implementação de
políticas de regionalização, grande parte da demanda estadual converge para Belo Horizonte e
congestiona o sistema da capital. Em 2001, segundo dados do SUS, cerca de 43% dos pacientes
internados em Belo Horizonte eram de outras cidades. Do atendimento de alta complexidade
prestada pela rede hospitalar vinculada ao SUS da capital, 55% foram dispensados a moradores
de outras regiões do Estado.
A Secretaria de Saúde precisará sofrer profundas mudanças para se revitalizar e cumprir
o papel de líder e coordenador do sistema de saúde estadual. Além das carências e do déficit de
pessoal qualificado para exercer as funções de formulação, acompanhamento e avaliação das
políticas de saúde, a Secretaria não dispõe de “braços” no interior. As diretorias regionais estão
esvaziadas e sem recursos mínimos.
Um outro eixo de problemas que confronta o Sistema Estadual da Saúde tem origem na
FHEMIG, órgão encarregado da administração dos hospitais estaduais. São 23 hospitais, a maioria
deles exercendo função apenas local, sendo que apenas três deles têm raio de abrangência estadual.
Em consonância com a regionalização do atendimento e buscando a eficiência da gestão dos
recursos públicos, é necessário repassar a responsabilidade de estabelecimentos hospitalares de
alcance local para a órbita municipal, ficando a FHEMIG encarregada apenas dos que prestassem
serviços de alcance estadual e dos hospitais localizados em municípios pequenos das áreas
deprimidas de Minas.
Por sua vez, a Fundação Ezequiel Dias — Funed, por suas atribuições, exerce função
crítica dentro do Sistema Estadual da Saúde. Compete-lhe a produção de medicamentos básicos
e o apoio laboratorial à vigilância sanitária, além de ser nela sediada a Escola de Saúde Pública.
Porém, em todos esses três papéis, o desempenho da FUNED vem ocorrendo de forma precária.
A fabricação de medicamentos pode ser justificada pelo papel que os laboratórios estatais,
embora com produção modesta, poderiam desenvolver na regulação da indústria farmacêutica
sediada no País. Há necessidade e mercado para os medicamentos da fundação. Recursos e

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 67


fontes de financiamento para suas atividades existem; falta-lhe, entretanto, capacidade gerencial
40 anos
BDMG

e autonomia para desincumbir-se dessa tarefa a contento.


No tocante à Escola de Saúde Pública, o quadro é ainda mais grave. A FUNED não vem
concedendo a essa atividade a prioridade que deveria ter, propiciando-lhe os meios para que se
convertesse em centro de treinamento e formação de recursos humanos para o SUS. Finalmente,
as atividades laboratoriais da fundação não estão articuladas com a política de vigilância sanitária.
Todos esses fatos apontam para a necessidade de vigorosa recuperação da FUNED, tanto
para definir-lhe a missão institucional quanto para modernizá-la do ponto de vista gerencial.

2.4.2. O Sistema de Educação


Nos últimos quinze anos, a educação em Minas mudou. Nota-se a melhoria não apenas
na produtividade do sistema estadual, que exibe estatísticas favoráveis em quase todos os
indicadores do ensino fundamental (a universalização da matrícula e a diminuição da repetência
e da evasão), mas também na ampliação da atuação educacional no ensino médio, além da
desvinculação das amarras que a ligavam à política tradicional.
Três décadas atrás, o relatório de pesquisa da Fundação João Pinheiro mostrava a
educação como um território da política clientelística:

“(O sistema)... sofre de relativa contradição de papéis, pois precisa combinar o desempenho
de função tradicional, como recurso político, vital no atendimento das lideranças políticas
que a pressionam em vários níveis, com o desempenho de função mais moderna de
provedora do capital humano.”(Fundação João Pinheiro, 1975, p.17).

A política de descentralização ou de autonomia da escola, com a designação das diretoras


por meio de processo competitivo, acompanhada de transferência real de poderes de
administração para a órbita da unidade escolar, implantada nos anos 90, abriu caminho para
que a educação se emancipasse da ligação com a política tradicional.
A implantação do FUNDEF, de iniciativa federal, cimentou esse processo, garantindo
ao sistema parte dos recursos de que precisa e que eram objeto de intensa e complexa
negociação com a Fazenda. Houve, além disso, um ganho importante: a Secretaria expandiu
a matrícula de 5ª a 8ª série e incrementou o ensino médio.
O Sistema Estadual de Educação está mudando e se modernizando, mas ainda se
encontra preso no emaranhado de leis e regulamentos que lhe tolhem os passos. Além disso,
continua a enfrentar o desafio de administrar rede numerosa de escolas, dispersas pelo território
mineiro, apesar da municipalização do ensino13 .

13
O sistema de distribuição dos recursos do FUNDEF tem penalizado o Estado: como os recursos do fundo são
repassados com base no número de matrículas e estas diminuíram na rede estadual com a municipalização,
recursos aportados pelo Estado ao FUNDEF foram transferidos para os municípios em igual proporção. Em conseqüência,
o Tesouro Estadual recebeu menos do que contribuiu para o Fundo, uma vez que o Estado está tendo dificuldades para compartilhar
com municípios os custos do processo, como permite a legislação aplicável. Por essa razão, depois de 1998, em vista da perda de
receita, o Estado deixou de estimular a municipalização.

68 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A Secretaria, como líder do sistema, desempenha dois grandes papéis: a gestão de suas

40 anos
BDMG
escolas e a supervisão da rede municipal. Sua estrutura é pesada. Na sede trabalham mais de
mil funcionários, que, somados aos das 42 regionais, compõem um total de 6.400 servidores,
entre efetivos e os que exercem cargo de recrutamento amplo. O corpo docente é formado de
240 mil professores, aos quais se somam 70 mil aposentados.
A descentralização por que passou o sistema educacional a partir de 1991 melhorou a
administração da escola, porque conferiu autonomia a sua direção, dando-lhe possibilidade de
tomar decisões sobre numerosos e pequenos problemas do seu dia-a-dia sem precisar percorrer os
longos caminhos burocráticos da sede. Contudo, essa mudança não foi acompanhada de outras
medidas de modernização. Apesar de vários avanços, a gestão ainda ocorre por processo e não por
resultados.
O maior problema configura-se na administração de pessoal, problema esse que não reside
apenas no número de servidores no corpo docente, mas sobretudo na inflexibilidade do regime de
trabalho. Até muito recentemente, os concursos públicos eram realizados especificando o local e,
por vezes, até o estabelecimento escolar em que o professor prestaria serviço. Em conseqüência,
remanejamentos dentro de uma mesma cidade esbarram em obstáculos legais, embora ocorram, e
mudança de pessoal docente de uma cidade para outra é praticamente impossível.
Se a rigidez na administração dos recursos humanos não constituía problema no passado,
porque a demanda por ensino fundamental era crescente, agora já começa a sê-lo. Nos últimos
anos, há uma queda no número de matrículas tanto na rede estadual quanto na municipal, que
vem gerando um excedente de professores no sistema estadual. A estimativa da Secretaria é de
que haja hoje cerca de 2.000 professores sem classes, por falta de aluno. O regime de trabalho é,
portanto, uma camisa-de-força que impede a otimização dos recursos humanos da Educação.
Pode-se concluir, assim, que, não obstante os avanços alcançados, há ainda muito a ser
feito para conferir ao sistema da educação os contornos necessários à sua função, dispensável
dizer, imprescindível ao desenvolvimento do Estado, considerando o interesse público e o grande
volume de recursos envolvidos. Acrescente-se a esse desafio suas novas iniciativas em relação ao
ensino médio e ao ensino superior.

2.4.3. O Sistema da Agricultura


Em meados dos anos 70, a Agricultura era de longe o melhor sistema operacional do Estado.
Os organismos que o compunham exibiam grau elevado de articulação e integração institucional,
que não se explicava simplesmente pelo desenho do sistema ou pelos laços funcionais e legais que os
uniam. A agricultura constituía uma rede de organizações, partilhando objetivos e um projeto comum.
O conflito entre a administração direta e a indireta, tradicional na maioria dos sistemas operacionais
à época, praticamente inexistia.
A dinâmica do sistema operacional da agricultura tinha sido concebido dentro do molde
desenvolvimentista característico dos anos 70. Havia um órgão que cuidava do armazenamento, outro
que lidava com a venda de implementos agrícolas e as Centrais de Abastecimento. O núcleo do sistema
era formado pela RURALMINAS, pela antiga ACAR, que depois veio a se transformar em EMATER, e pela
EPAMIG. A Secretaria encarregava-se das funções de fiscalização e planejamento e ao Secretário cabia o
papel de “empreendedor do sistema”.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 69


Hoje, o quadro é diverso. Do antigo sistema restou a EMATER, a EPAMIG, a RURALMINAS; nos
40 anos
BDMG

anos 90 foi criado o Instituto Mineiro de Agropecuária — IMA, e em 2000, o Instituto de Terras
— ITER. Ressalte-se, além disso, que, se antes necessárias, com o passar do tempo, à medida
que a iniciativa privada foi ganhando corpo no setor, grande parte das tarefas anteriormente
desempenhadas pelas entidades do sistema foram perdendo importância como função pública
estadual.
Com relação às funções de assistência rural, embora não possa ser caracterizada nem
como um bem público nem como um bem de mérito, como é o caso da saúde ou da educação,
tem sido atividade tradicional do poder público. O grande empresário dispõe de meios próprios
e dispensa a ajuda do Estado, mas para o pequeno e médio produtor rural, a assistência pública
faz a diferença em termos das possibilidades de sua inserção no mercado. As funções
desempenhadas pela EMATER podem ser consideradas, assim, necessárias, e sua atuação pode
ser de grande valia para o modelo de desenvolvimento centrado nas aglomerações produtivas
locais e regionais. Sua experiência de lidar com comunidades, acumulada desde os tempos da
antiga ACAR, constitui recurso crítico que precisa ser mobilizado na resolução direta ou indireta
dos problemas identificados nessas áreas e que se relacionem com a assistência técnica aos
produtores de baixa renda ou a questões afins.
Todavia, a empresa precisa passar por processo de reestruturação, no sentido de
desvincular-se da atuação direta em vários municípios, aprofundando a articulação com os
municípios; considera-se, para isso, a possibilidade de as prefeituras municipais sustentaram
parte dos gastos relativos às funções realizadas pela empresa nos respectivos municípios.
A pesquisa agrícola é instrumento crucial para o progresso da agricultura. O
desenvolvimento de novos cultivos, de novas técnicas, e o emprego da biotecnologia têm
propiciado avanços revolucionários na produção, na produtividade e na qualidade dos produtos
agrícolas. A EPAMIG foi concebida para atuar complementarmente à EMBRAPA, focalizando a pesquisa
em problemas e produtos que afetam a agropecuária mineira não cobertos por sua congênere
federal. Todavia, A EPAMIG não escapa à sina dos órgãos de pesquisa do Estado, que vêm perdendo
quadros, vivendo à mingua dos escassos e erráticos recursos dedicados à pesquisa. Em um
contexto em que o desenvolvimento tecnológico se apresenta como elemento-chave para o
desempenho de todas as atividades produtivas, as funções de pesquisa agrícola, principalmente
se eficientemente associadas à difusão e disseminação, revelam-se essenciais. Cabe, assim, ao
Estado procurar equacionar o modelo institucional mais adequado para realizá-las com a eficiência
necessária.
Por outro lado, a RURALMINAS (“carro-chefe” do Sistema Operacional da Agricultura nos
anos 70, quando sob seu encargo ficava a política de colonização, irrigação e legitimação de
terras) perdeu substância e é hoje pálida imagem da entidade poderosa que foi. Sob seu comando
estiveram os projetos especiais que marcaram o esplendor do sistema operacional da Agricultura,
como por exemplo, o Plano Noroeste, o PADAPE, o PRODEMATA, o PROVÁRZEAS, o
PROJETO JAÍBA, dentre outros. Recentemente, perdeu a política fundiária para o novo ITER
e, na atualidade, sobra-lhe, praticamente, a tarefa de irrigação, onde a presença do Estado não
é mais tão indispensável como foi em outras épocas. Para agravar essa trajetória, a
RURALMINAS padece dos mesmos males que a crise fiscal do Estado vem produzindo em
outras entidades estaduais: escassez de recursos, envelhecimento do quadro técnico e perda de
capacidade operacional. Trata-se, como se depreende, de um organismo que deve ser
urgentemente revisto em uma necessária reforma institucional do Estado.

70 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Criado há dez anos, o IMA contrasta com os demais órgãos da Agricultura atualmente.

40 anos
BDMG
Sua trajetória é ascendente e suas funções são reconhecidas como necessárias e até
indispensáveis: a defesa sanitária, a fiscalização, a certificação de produtos, de mudas e viveiros
e de feiras agropecuárias. Tais papéis, por garantirem a segurança alimentar e a qualidade do
produto – pontos essenciais para competitividade e inserção no mercado internacional —, são
vitais para agropecuária. O IMA dispõe de poder de polícia e exerce funções indelegáveis. Recebe
remuneração pelos serviços prestados, mas isso não lhe garante recursos para atuar com a eficácia
e eficiência que dele se espera. Tendo em vista sua essencialidade para a melhoria da
competitividade da agropecuária mineira, o governo estadual não pode decuidar-se de garantir
ao Instituto condições de trabalho adequadas.

2.4.4. O Sistema de Ciência e Tecnologia


Criada pela Lei n. 6.953, de 1976, a Secretaria de Estado de Ciência e Tecnologia incumbia-
se também do meio ambiente, que ganhou secretaria própria em 1995. Atualmente, o Sistema
Estadual de Ciência e Tecnologia compõe-se da Secretaria e de quatro entidades da Administração
Indireta: CETEC, IPEM, FAPEMIG e IGA.
No início de sua constituição, a Secretaria e o sistema foram prestigiados, havia recursos
abundantes e o corpo técnico de seu órgão principal, o CETEC, cresceu e chegou a contar com
cerca de mil membros. Posteriormente, o sistema entrou em declínio. Nem mesmo a criação da
FAPEMIG, instituída pela Constituição Estadual de 1989, alterou esse quadro.
Mais recentemente, a Secretaria organizou-se e definiu melhor seu papel, mas a situação
geral dos órgãos a ela vinculados continuou praticamente inalterada. Hoje, a Secretaria de Ciência
e Tecnologia gere diretamente vários programas, definidos a partir das diretrizes baixadas pelo
Conselho Estadual de Ciência e Tecnologia —CONECIT, e executados em combinação com o
setor empresarial, as comunidades e a FAPEMIG.
A Secretaria vem conseguindo, em período recente, maior e melhor articulação com a
FAPEMIG. Esta opera uma linha de financiamento própria para os projetos “induzidos” pela
Secretaria, ao lado do atendimento da chamada demanda espontânea dos pesquisadores. Mesmo
esta última segue as orientações emanadas do CONECIT. Entretanto, com os demais órgãos
vinculados, não há maior integração. A Secretaria se limita a encaminhar suas demandas, mas
não tem programas ou projetos em conjunto.
Considerando a relevância do tema para a trajetória de desenvolvimento do Estado, este
é, sem dúvida, um dos sistemas a merecer urgentes ações no sentido de adequá-lo aos eixos
estratégicos estabelecidos pelo Governo, sob pena de atrasar ações relevantes para aquele
propósito.14
Anterior à própria Secretaria, o CETEC vive hoje um momento crítico. A entidade dispõe
atualmente de apenas 60 funcionários, para cuidar das suas 18 áreas de atuação. Apesar disso,
realiza tarefas de grande interesse para Minas Gerais. Assim, por exemplo, a água utilizada por
duas centenas de hospitais mineiros no tratamento por hemodiálise é testada em seus laboratórios,
com elevado grau de precisão. Conta ainda com instalações de ponta para análise de emissões

14
Ver neste Estudo, o trabalho “Inovação Tecnológica e Desenvolvimento”, que compõe o volume VII deste Estudo.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 71


de gases por motores de automóveis e dispõe de sofisticado know-how e equipamentos na área
40 anos
BDMG

de nanoscopia. O CETEC tem sobrevivido, a duras penas, com as receitas de testes e análises
que realiza para o setor industrial. Não dispõe de meios materiais e de recursos humanos para
apoiar tecnologicamente a pequena e média empresa, desenvolver produtos ou aperfeiçoar
processos em suas áreas de atuação.
O Instituto de Pesos e Medidas — IPEM, encarregado das funções de metrologia em
Minas, é outra entidade do sistema estadual de Ciência e Tecnologia. Conta com recursos próprios,
advindos da cobrança dos serviços prestados, o que lhe possibilita condições para se equipar.
Desincumbe-se a contento de suas tarefas, embora sofra também com a baixa remuneração de
seu pessoal.
O Instituto de Geociências Aplicadas — IGA — tem a seu encargo as funções ligadas à
cartografia no âmbito do Estado de Minas Gerais. Mapas são elementos básicos para o
planejamento dos municípios e do próprio Estado. Minas conta com 853 municípios, uma centena
dos quais resulta de desmembramento recente, o que ampliou a necessidade de plantas
cartográficas para dirimir disputas territoriais e indefinições quanto à cobrança de impostos e
prestação de serviços. O IGA, como os demais organismos estaduais de pesquisa e planejamento,
vive em estado de penúria, que limita substancialmente suas possibilidades de atuação.
A Fundação de Apoio à Pesquisa do Estado de Minas Gerais — FAPEMIG foi instituída
pela Constituição Estadual de 1989, em resposta às demandas da comunidade científica mineira,
que de longa data reclamava a existência de um organismo estatal, nos moldes da FAPESP,
para apoiar o desenvolvimento científico e tecnológico no Estado. Desde o início a fundação
se vê diante dos problemas de escassez de recursos e a instabilidade dos repasses do Tesouro
Mineiro previstos em lei. O resultado é que o órgão é forçado a agir conservadoramente, para
não ficar inadimplente com os bolsistas com pesquisas aprovadas e contratadas. Nos últimos
dois anos, além do financiamento tradicional à demanda espontânea, a FAPEMIG lançou linha de
apoio à demanda induzida, estabelecida pela Secretaria e o CONECIT.

2.4.5. O Sistema de Fomento Industrial


Nos anos 70, Minas Gerais dispunha de aparato de fomento estruturado, com elevado grau
de articulação e eficiência. Os créditos do BDMG eram fartos e o órgão desempenhava papel
importante como centro pensante do desenvolvimento do Estado. O INDI fazia a ligação com os
meios empresariais, divulgando as potencialidades econômicas de Minas e atraindo projetos
industriais. A Companhia de Distritos Industriais — CDI — cuidava da oferta e preparações dos
terrenos para os investimentos industriais. Além disso, o Estado oferecia energia barata, uma rede
viária articulada e uma localização privilegiada.
Entretanto, essa estrutura começou a apresentar sinais de deterioração já nos anos 80.
Mudou-se a conjuntura econômica do País, o Estado entrou em crise, muitos técnicos
qualificados migraram e a falta de recursos impediu a renovação e readaptação da estrutura
institucional. O aparato mostrou-se incapaz de se adaptar às novas tendências exigidas pelas
transformações das últimas décadas.
O INDI ilustra bem essa tendência. Proeminente nos anos 70, modelo para muitas
agências que foram criadas em outros estados e até para o governo federal, o órgão perdeu

72 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
substância e mostrou-se incapaz de se adaptar à realidade atual. Muitos fatores explicam as

40 anos
BDMG
dificuldades enfrentadas pelo Instituto. Nas últimas décadas, sofreu forte redução de quadros,
uma vez que não houve substituição dos técnicos que se desligavam. Além disso, com as
mudanças institucionais na CEMIG, o INDI vem perdendo suporte financeiro. Sofre, portanto,
hoje, grandes problemas orçamentários, que comprometem sua capacidade de ação.
As atividades que desempenhou junto aos meios empresariais, contudo, foi e é ainda
necessária para o desenvolvimento de Minas. A promoção industrial, levando as oportunidades
de negócios existentes em Minas a várias partes do mundo, é uma exigência em um cenário de
grande competição por novos investimentos. A intermediação entre os investidores e os órgãos
do Estado, que o instituto executou com eficiência no passado, simplifica consideravelmente
os circuitos burocráticos, levando aos empresários informações sobre as linhas de crédito,
programas de incentivos concedidos pelo Estado e a legislação de meio ambiente.
Além disso, a entidade acumula ampla e detalhada gama de informações sobre os setores
da economia e sobre os municípios mineiros cruciais para auxiliar o empresário nas suas decisões
de investir em Minas e promover o aproveitamento das potencialidades do Estado. Pode-se,
assim, afirmar que faz-se necessária uma reestruturação, capaz de prepará-lo para uma ação
mais em sintonia com as práticas recentes de fomento regional.
A Companhia de Distritos Industriais — CDI tinha, como enfatizado, grande papel no
aparato de fomento ao desenvolvimento vigente nos anos 70. Os recursos eram fartos e, em
muitos casos, a instalação dos distritos industriais se antecipava à demanda. Muitos dos distritos
que a companhia administra hoje foram instalados naquela década. A CDI tinha, então, mais de
300 técnicos.
Sua função era, e continua sendo, a de projetar e comercializar terrenos, dotando-os de
toda infra-estrutura necessária para a implantação de atividades industriais. A companhia realiza
estudos que indicam a melhor área do município para localização de um distrito industrial. Sua
avaliação inclui condições de topografia, análise de mapas, localização viária e análise econômica,
de forma a extrair o máximo da área venal do terreno. A CDI organiza um amplo cadastro das
áreas disponíveis para implantação dos distritos industriais, constituindo rico conjunto de
informações sobre mais de 300 municípios. A ação da companhia centra-se, hoje, em parceria
com as prefeituras, que oferecem o terreno e prestam infra-estrutura externa ao distrito, ficando
a infra-estrutura interna por conta da CDI. Suas operações são financiadas essencialmente com
recursos próprios, através da venda dos terrenos nos distritos e de uma pequena taxa de
administração. Atualmente, seu quadro técnico conta com 60 profissionais
Recentemente, a CDI vem passando por dificuldades financeiras. Apesar das modificações
na importância relativa do tipo de serviço prestado pela CDI, sua ação pode ser considerada
relevante para o Estado, sobretudo no apoio às políticas de interiorização da indústria assentadas
em aglomerações produtivas locais, desde que não onerosas ao Estado e efetivamente
compartilhados os custos com os municípios. O know-how acumulado e o grande cadastro dos
municípios mineiros constituem importantes elementos de apoio aos investimentos estaduais,
além da possibilidade de colaboração com políticas municipais de ordenamento urbano.
Por sua vez, a cabeça do sistema, a Secretaria de Indústria e Comércio, desempenhava,
nos anos 70, uma ação mais política, em contato direto com o Governador e mais centrada na
atração de grandes projetos para o Estado. Tinha um quadro de pessoal e recursos bem inferiores

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 73


à suas entidades vinculadas, não havendo significativa sobreposição de funções entre eles.
40 anos
BDMG

Essa tendência não se modificou essencialmente nas últimas décadas, a despeito da redução
de quadros e de recursos da CDI e do INDI. A Secretaria sofreu substancial redução de
quadros técnicos e suas ações têm-se concentrado na execução das deliberações do Conselho
de Industrialização (COIND), particularmente na gestão dos fundos estaduais. Isso não a
impede de desempenhar algumas funções de divulgação e coordenação de ações voltadas
para fomentar o parque industrial e os fluxos interestaduais de comércio. A interação com o
INDI é, em geral, articulada e sem conflito de competências. Em uma situação na qual a
interação política e institucional com órgãos federais de desenvolvimento industrial apresenta-
se como de grande relevância, o reforço ao papel político e coordenador da Secretaria adquire
grande importância.
Embora o BDMG, do ponto de vista institucional, não faça parte do Sistema Operacional
da Indústria e Comércio, é indispensável fazer algumas considerações sobre o órgão, estratégico
para o planejamento e fomento econômico do Estado. Nos anos 60, o BDMG teve papel
decisivo na elaboração de estudos que balizaram a ação do Estado no sentido de recuperar
certas indústrias e promover outras consideradas estratégicas para o desenvolvimento estadual.
Como indicam vários estudos, o Banco desempenhou papel de centro pensante do
desenvolvimento econômico do Estado.
Nos anos 70, os empréstimos e operações do BDMG cresceram rapidamente. Diniz &
Ferreira (1994) estimam que eles atingiam cerca de 5% da formação bruta de capital fixo do
Estado. No entanto, Diniz (1988) nota que o Banco passa a assumir cada vez mais, nos anos
80, características de uma agência financeira, deixando em um segundo plano seu papel de
centro pensante do desenvolvimento do Estado.
A partir dos meados dos anos 80, o Banco passou por vários reveses e dificuldades.
Modificações na regulamentação determinadas pelo Governo Federal, mudanças na sistemática
de repasses do BNDES e falta de recursos estaduais contribuíram para forte redução dos
recursos do órgão. Além disso, o Banco sofreu com a grande proporção de empréstimos
duvidosos em sua carteira e com a inadimplência de alguns clientes importantes.
Nos anos 90, o BDMG passou por certa reestruturação. Desempenhou papel importante
no esforço do Estado para obter recursos externos e assumiu a gestão de uma série de fundos
estratégicos para o desenvolvimento regional. Administra hoje importantes fundos estaduais
que visam fomentar setores tecnológicos intensivos e outros considerados importantes para a
modernização industrial, além de linhas de financiamento a pequenas e médias empresas.
O BDMG, dado seu grande conhecimento da realidade do Estado, tem papel estratégico
na definição de uma política de desenvolvimento estadual. Suas linhas de crédito e capacidade
de repassar recursos de outras instituições têm papel decisivo para a superação de pontos de
estrangulamento e financiamento de investimentos com fortes efeitos multiplicadores para a
economia do Estado. Além do reforço às suas atividades mais típicas, é imperativo que o
Banco dê continuidade e mesmo reforce seu papel na definição das linhas de desenvolvimento
para o Estado.

74 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2.4.6. O Sistema de Planejamento

40 anos
BDMG
Compõem este sistema a Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral, a Fundação
João Pinheiro, o BDMG (já destacado na seção anterior), além do Instituto de Terras — ITER e
do Instituto de Desenvolvimento do Norte e Nordeste de Minas Gerais — IDENE, criados
recentemente. De um modo geral, nos últimos anos, o Sistema Estadual de Planejamento não
tem sido bem-sucedido no sentido de garantir que os objetivos prioritários para o desenvolvimento
do Estado guiem a ação da máquina pública. Problemas institucionais, limitações no quadro técnico
e problemas fiscais vêm reduzindo a eficácia do planejamento estadual e impedindo uma ação
mais coordenada e eficiente.
A SEPLAN, seguindo determinação da Constituição, elabora o Plano Mineiro de
Desenvolvimento Integrado (PMDI) e o Plano Plurianual de Ação Governamental (PPAG),
planos que têm o objetivo de determinar as linhas mestras para o desenvolvimento do
Estado. No entanto, mesmo quando bem elaborados e efetivos no sentido de apontar
direções prioritárias para o desenvolvimento estadual, os planos não têm sido instrumentos
eficazes para guiar a ação do poder público. Muitos fatores colaboram para esse resultado.
Inicialmente, o governo enfrenta forte crise financeira e o Orçamento, embora uma referência
importante, acaba não determinando as prioridades para a liberação de recursos. Dada a crise
financeira, a alocação dos recursos é feita segundo disponibilidade de caixa e urgência. A própria
Junta de Programação Orçamentária e Financeira — JPOF, que cumpria papel importante de
compatibilização das diretrizes do orçamento com a disponibilidade financeira, deixou de funcionar
em anos recentes.
Em segundo lugar, as Assessorias de Planejamento e Coordenação (APC), que deveriam
garantir a coordenação dos diferentes sistemas a partir de direções delineadas pelo planejamento,
não têm funcionado. Como reconhecido em documento recente da SEPLAN, “as Assessorias de
Planejamento e Coordenação (APC), estruturas operacionais do sistema de planejamento, deixaram
de cumprir tal função e passaram a assumir atribuições diferenciadas ligadas às rotinas das
instituições das quais fazem parte”15 .·
Em tal contexto, torna-se difícil organizar o aparato estadual no sentido de seguir algumas
direções prioritárias estabelecidas pelos planos. Mesmo havendo vontade política e acreditando-
se na relevância do plano, o que não é trivial, os obstáculos tendem a ser substanciais, o que acaba
levando ao abandono de alguns objetivos estruturantes para o desenvolvimento estadual. Dadas
as dificuldades, os quatro anos de governo tendem a não ser suficientes, e a descontinuidade pode
trazer sérios danos.
Experiências recentes mostram como um grau razoável de coordenação foi atingido devido
ao papel de pessoas estratégicas que ocuparam as secretarias e postos-chave do governo. No
entanto, a construção de um sistema de planejamento eficaz requer um arranjo institucional que
torne o funcionamento de certas agências e secretarias menos dependente das pessoas nomeadas
para os respectivos cargos. Em outras palavras, faz-se necessária a geração de certo grau de
coerência interna que permita o funcionamento adequado das agências e a preservação de certa
rotina, independentemente do governador ou do secretário que ocupem os cargos.

15
Ver, a esse respeito, SEPLAN (2001, p.17).

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 75


Quanto à Fundação João Pinheiro, estudos anteriores sobre o planejamento estadual
40 anos
BDMG

enfatizavam sua importância na elaboração de estudos e programas estratégicos e na


organização de uma ampla base de dados com informações relevantes para o planejamento
estadual (FJP, 1975). Estruturada, basicamente, para a produção de pesquisas econômicas e
sociais e de desenvolvimento regional, a entidade contou, também, com um centro de
desenvolvimento em administração. Durante os anos 70, especialmente, a Fundação teve
presença decisiva em praticamente todos os planos e programas desenvolvidos no Estado.
Nos anos 90, passou a contar com mais uma unidade de grande relevância para o Estado: a
Escola de Governo, que já adquiriu conceitos máximos na avaliação de cursos superiores de
administração pública no País.
Atualmente, a Fundação conta com cinco áreas de atuação: estatísticas e informações;
estudos econômicos e sociais, estudos históricos e culturais, estudos municipais e
metropolitanos, desenvolvimento em administração, além da Escola de Governo. Entretanto,
há carências de diversos tipos, em especial no que se refere ao pessoal dedicado a informações
estatísticas, ainda mais considerando que essa atividade é, sem dúvida, essencial para todas a
atividades de planejamento e de formulação de políticas públicas, além de servir à comunidade
empresarial e acadêmica.
Pode-se afirmar que Minas Gerais já esteve bem mais avançada nessa área em outras
épocas, quando nem se dispunha dos recursos atuais da informática. Os trabalhos da Fundação
João Pinheiro em contas regionais, por exemplo, foram pioneiros e de grande relevância na
experiência de planejamento dos anos 70, conforme observado anteriormente.
Mas, apesar dos muitos problemas nos últimos anos, a Fundação João Pinheiro conta
ainda com muitos técnicos de alta qualificação em várias áreas do conhecimento, que prestam
serviços a vários organismos, inclusive fora do Estado. Esse é um ativo da instituição, que
lhe dá potencial para desempenhar importante papel no planejamento do Estado e na
qualificação de administradores públicos.
Em síntese, a reestruturação da Fundação João Pinheiro é uma condição importante
para melhorar a eficácia do planejamento e a eficiência da ação do aparato público, tendo em
conta suas funções de produção de estatística sobre a economia mineira, de pesquisa econômica
e social, de apoio aos municípios e de formação de administradores públicos.
Órgão modelo nos anos 70, a Fundação tem sido suplantada por vários órgãos estaduais
de pesquisa, como ilustrado pelas experiências do SEPLAN-CE, no Ceará, IPARDES, no
Paraná, SEI, na Bahia, e Fundação FEE, no Rio Grande do Sul. Uma mera comparação dos
sites desses órgãos, das informações disponíveis e dos serviços oferecidos constitui um bom
indicador de como a Fundação João Pinheiro tem ficado para trás16 .

16
Um bom exemplo é a ausência de informações sobre as decisões de investimento no Estado e a realização estrita
de levantamentos de campo, uma vez que, na maioria dos casos, as informações publicadas originam-se de
dados secundários.

76 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2.4.7. Outras observações sobre a máquina pública mineira

40 anos
BDMG
Vários dos problemas apontados nas análises anteriores podem ser também observados em
outros sistemas. Assim, por exemplo, a carência de pessoal qualificado, os sucessivos cortes de
custeio que vêm dificultando a execução de várias políticas públicas e a fragilidade de uma ação
coordenadora eficaz são circunstâncias presentes nos sistemas analisados e em outros.
Acrescentam-se os graves problemas decorrentes da estrutura salarial, que têm feito com
que a remuneração de grande parte dos funcionários especializados se encontre bastante defasada,
se comparada aos parâmetros de mercado, ao passo que a remuneração de funcionários de nível
elementar se apresenta, na maioria das vezes, superior. Tal situação é um claro desestímulo à
permanência e melhoria dos quadros técnicos, com evidente perda de eficiência.
Um dos principais entraves a uma política salarial que incentive os servidores é a atual
vinculação constitucional de vencimentos entre ativos e inativos. Essa vinculação, dado o atual
peso dos inativos na folha total, impede qualquer aumento aos ativos. Alternativas, como uma
política de premiação por resultados, são propostas no capítulo seguinte deste volume. De todo
modo, encontra-se na ordem do dia, em nível federal, a discussão dessa e de outras questões
previdenciárias.
Um bom exemplo, nesse sentido, são os administradores públicos formados pela Escola de
Governo da Fundação João Pinheiro, com alta formação profissional, que, ao concluir o curso,
são incorporados ao serviço público sem uma política deliberada para tirar partido de suas
habilidades e da vontade de servir de que se acham imbuídos. O resultado é que, com alguns anos,
muitos deles abandonam a administração pública, com graves perdas para o Estado, não apenas
com relação aos recursos investidos.
O mais importante, contudo, é a qualidade dos serviços prestados à população.Mesmo com
várias iniciativas tomadas nos últimos anos, ainda há muito por fazer. Um exemplo evidente é a
defasagem em relação às possibilidades criadas pela revolução tecnológica17 . É interessante observar
que a utilização dos serviços informatizados, aliás, não apenas na administração pública, mas
também nas empresas, começou pelas áreas-meio e, só recentemente, tem atingido as áreas-fins.
Pode-se, entretanto, afirmar que, comparativamente à União e a outros estados, Minas Gerais
encontra-se atrasada, principalmente em relação à utilização do chamado “governo eletrônico”.
A racionalização na prestação dos serviços públicos essenciais é, também, premente. Demandas
relevantes podem ser encontradas nas áreas de justiça e segurança pública. Assim, por exemplo, em
um procedimento básico, como o registro de uma ocorrência policial, o cidadão enfrenta vários
problemas, que, não raramente, acabam por funcionar como um desestímulo a fazê-lo. Como as
delegacias são especializadas e, não raramente, a definição do crime é ambígua, o reclamante é
levado a deslocamentos, em circunstâncias penosas e com elevado custo psicológico, até que ele
seja ouvido e a ocorrência seja feita.

17
Ressaltem-se iniciativas importantes em Minas Gerais, implantadas nos anos 90, foram o SIAFI (Sistema Integrado de Administração
Financeira), que atualmente vem sendo complementado pelo SIMG (Sistema Integrado de Minas Gerais), um
aperfeiçoamento do sistema anterior, o SIPAG (Sistema de Programação Acompanhamento e Avaliação da Ação
Governamental), além da informatização das áreas administrativas dos órgãos e entidades. Está em atividade,
também, o LIG-MINAS (Linhas de Informação do Governo), de atendimento ao cidadão, e o PSIU (Posto de Serviço
Integrado Urbano), com 25 postos no Estado.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 77


O caso dos apenados é ainda mais grave. A sabida carência de vagas no sistema prisional
40 anos
BDMG

mineiro convive com a existência de um número elevado de detentos que já cumpriram pena, ou
que poderiam cumpri-la em outro regime, como já demonstraram diversos estudos. Todavia, a
lentidão nos exames dos processos e nas providências cabíveis vêm-se colocando como um dos
fatores agravantes dessa situação. Além de injusto, essa ineficiência acarreta a sobrecarga de
delegacias e de presídios, configurando, muitas vezes, como motivos de rebeliões. Tudo isso, além
de dificultar a ação da polícia, contribui para o aumento da impunidade, uma vez que a falta de
vagas no sistema prisional leva ao não cumprimento de outras ordens de prisão.
No tocante à burocracia interna, o quadro não é diferente: aposentadorias de professores
tramitam por um ou dois anos antes que o processo chegue a bom termo; a informação sobre o
servidor é precária e de difícil obtenção; a relação entre contribuintes e o Erário Público, mesmo
com a simplificação de procedimentos, ainda pode ser melhorada muito, em especial no que diz
respeito às obrigações acessórias.

78 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2.5. Algumas diretrizes para a reformulação da

40 anos
BDMG
máquina pública mineira

As observações constantes da subseção anterior não podem, entretanto, ser tomadas,


simplesmente, como uma indicação de que os problemas atuais dos vários órgãos e entidades
precisariam ser equacionados, voltando as instituições à situação prevalecente no passado. O
problema é bem mais complexo, exigindo a formulação de diretrizes para a reforma institucional
em seu conjunto. Não se trata, assim, apenas, de “fazer melhor as coisas”. Mais que isso, trata-
se de “fazer certo as coisas certas”.
Aliás, conforme observado anteriormente (seções 2.1 e 2.2), as principais motivações
em vários países, inclusive no Brasil, para as iniciativas estruturais de reforma implementadas
nos últimos anos, foram a crise fiscal, a persistência da cultura burocrática em meio a práticas
patrimonialistas e o profundo déficit de desempenho em termos de quantidade e qualidade
na prestação de serviços públicos. Acrescentam-se, agora, novos temas, ou antigos temas
que emergem de forma diferente, que exigirão a incorporação de novos atributos nos modelos
de gerenciamento público.
O mais importante dentre esses novos temas é, com certeza, a questão do
desenvolvimento, agora posto em outra perspectiva, que inclui a idéia-força de
sustentabilidade e necessidade de alinhamento com outra idéia-força que é a
estabilidade (econômica, política, institucional e social) num mundo globalizado. O
tema já foi tratado pela administração pública (burocrática) à época do Estado (nacional e do
bem-estar) dos 50 e 60 com “nome e sobrenome”: administração para o desenvolvimento.
E agora? Que novos atributos precisam ser incorporados à gerência pública para que
ela seja um efetivo instrumento deste “neodesenvolvimentismo”?
A formulação de diretrizes para a reforma do Poder Público em Minas Gerais tem,
assim, as mesmas motivações já propostas, com a ressalva, confor me obser vado
anteriormente, de que estamos atrasados nesse processo, mesmo se a comparação for,
não os países mais desenvolvidos, mas com outros estados da federação.
Nesse sentido, é útil retomar os movimentos centrais das reformas implementadas
em outros países, conforme referido na seção 2.1:
• Busca permanente do aumento da eficiência da máquina pública, por intermédio da
racionalização e do incremento de produtividade (“fazer mais com menos”).
Melhoria contínua da qualidade na prestação dos serviços públicos, visando a atender
aos requerimentos da sociedade no que diz respeito à assistência das demandas sociais
básicas (“fazer melhor”).
• Resgate da esfera pública como instrumento de expressão da cidadania e fórum do
aprendizado social (“fazer o que deve ser feito”).

Em relação a Minas Gerais, quatro grandes vetores de mudanças devem ser


perseguidos com a reestruturação:

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 79


1. A adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo de desenvolvimento.
40 anos
BDMG

2. O revigoramento do planejamento governamental.


3. A melhoria da gestão pública.
4. O revigoramento do aparato institucional de fomento.
5. O saneamento das finanças públicas.

O saneamento das finanças púbicas, pela urgência do tema e especificidades envolvidas,


foi destacado como um capítulo específico deste volume, apresentado a seguir. Desse modo, as
subseções que se seguem tratam das diretrizes relacionadas aos quatro primeiros vetores de
mudanças aqui sugeridos.

2.5.1. Adaptação do aparato institucional às exigências do novo modelo


de desenvolvimento
1ª) Revisão da estrutura organizacional do Estado
De princípio, uma diretriz essencial é a remodelagem do aparato estatal, tendo em vista a
necessária reorganização dos sistemas centrais e operacionais e seus órgãos e entidades.
Conforme observado anteriormente, o Setor Público Estadual é composto, atualmente,
por 21 secretarias, além de vários órgãos autônomos, outras 49 entidades da Administração
Indireta e 53 conselhos estaduais. Não houve, ao longo do tempo, um princípio estruturador
que norteasse sua organização, o que resultou em uma estrutura fragmentada, com níveis
diferenciados de eficiência e de eficácia. Essa é, portanto, uma situação que precisa ser
revista, não apenas por razões financeiras, mas, principalmente, com o objetivo de garantir
funcionalidade e eficiência à máquina pública.
Afinal, organizações públicas não podem ter o dom da imortalidade, que acabam
adquirindo pela inércia ou descaso das administrações ou, simplesmente, em virtude dos
custos políticos de extinção. São instrumentos criados para atender demandas determinadas
que o Setor Público deve atender. Deviam existir enquanto durassem as necessidades para as
quais foram criadas. Mas, se essas necessidades mudam ou deixam de existir, ou podem ser mais
bem cumpridas pelo setor privado ou organizações não-governamentais e, além disso, se os diversos
órgãos não se reciclam e não conseguem adquirir capacidade para exercer outras funções públicas,
não há razões para mantê-las da forma como estão.
Não caberia em um trabalho como este a indicação de quais instituições ou conselhos
deveriam, ou não, permanecer em uma nova estrutura organizacional do Estado de
Minas Gerais. Há, naturalmente, várias alternativas para essa remodelagem, não restritas à
simples extinção de órgãos, como por exemplo, fusões, modificações nos estatutos e
figuras jurídicas, etc.
O importante é salientar que esse é um problema que não pode ser adiado, sob pena de
cristalizar um sistema que já dá sinais evidentes de esgotamento ou de inadaptação aos novos
papéis e responsabilidades que vêm sendo atribuídos ao Setor Público, na atualidade.

80 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
2ª) A melhoria da eficiência dos sistemas operacionais

40 anos
BDMG
A eficácia de uma nova estrutura organizacional depende, em muito, da eficiência do
modo de funcionamento das diversas instituições que a compõem.
O desenvolvimento das capacidades institucionais dos órgãos da administração pública,
incluindo o fortalecimento do planejamento estratégico como ferramenta de gestão, os
programas de reestruturação administrativa, entre outras, conforme apontado anteriormente,
são iniciativas em curso na União e em vários estados, no contexto das reformas que vêm
sendo implementadas.
Um ponto importante na busca da melhor eficiência do funcionamento da máquina
pública é a necessária articulação entre os diversos órgãos. Em Minas, atualmente, os sistemas
operacionais encontram-se descaracterizados. Inexiste a coordenação dos organismos
vinculados pela Secretaria e, salvo uma ou outra exceção, cada qual formula suas metas e
objetivos e executa programas e projetos de forma independente. O desperdício, a dispersão
de esforços e a perda de eficiência são inevitáveis, assim como se torna ineficiente a
coordenação.
A revitalização dos sistemas operacionais requer, como condição sine qua non, o
revigoramento da Administração Direta, ou seja, das próprias secretarias, de modo a permitir
que o núcleo estratégico tome decisões mais corretas e efetivas e que seus serviços, tanto os
exclusivos (que funcionam diretamente sob o seu comando), quanto os competitivos (exercidos
pela Administração Indireta), operem de forma mais eficiente.
Isto significa garantir maior governança, ou seja, maior capacidade de governar, maior
condição de implementar leis e políticas públicas. Significa governar com efetividade e
eficiência, voltando a ação dos serviços públicos para o atendimento dos cidadãos. Para isso,
é necessário substituir a administração pública voltada para o controle a priori dos processos,
pela administração pública baseada no controle a posteriori dos resultados. Dentro deste
princípio, a administração indireta deve ter sua autonomia preservada, com ampla liberdade
para administrar seus recursos humanos, materiais e financeiros, desde que atinjam os objetivos
qualitativos e quantitativos previamente acordados com a Administração Direta.
Em outras palavras, a revitalização e a integração dos sistemas operacionais devem ser
buscadas para garantir um mínimo de ordem, unidade e coerência às ações dos membros do
sistema e não como um fim-último ou como um objetivo per se. Pode-se lançar mão de algum
tipo de arranjo formal ou institucional, mas a integração deve ser obtida, principalmente, a
partir de ações que visem à solução de problemas comuns, necessários para o desenvolvimento
do Estado.
À luz dessas considerações, para revitalizar os sistemas operacionais, são sugeridas
algumas medidas:
(a) Fortalecimento das ações de planejamento e controle, tanto da Secretaria quanto
das entidades vinculadas, para que funcionem como núcleos do planejamento
setorial nas respectivas entidades e passem a se integrar em rede.
(b) Institucionalização de mecanismos efetivos e sistemáticos de acompanhamento e
avaliação de políticas. Planos são propostas de intervenção na realidade social e
econômica visando a realização de objetivos desejados. Baseiam-se em argumentos

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 81


ou marcos teóricos que, nem sempre, são garantia suficiente de que os efeitos
40 anos
BDMG

buscados serão alcançados. A avaliação permite identificar o que funciona e o


que não funciona, aprender com a experiência e corrigir os erros. Tal atividade
deverá ser desempenhada pelas assessorias de planejamento de controle.

2.5.2. O revigoramento do planejamento


A revitalização da atividade planejadora, depois de anos de descaso ou de pragmatismo,
requer uma política deliberada do Poder Público Estadual. A experiência indica a necessidade
de uma estratégia institucional para o planejamento.
Propõe-se um planejamento assentado não em modelo compreensivista ou global18 mas
estruturado a partir de concepção estratégica e convenientemente discutido com representantes
institucionais de organizações diversas, que, conforme destacado no capítulo 1, assumem
atualmente, missões igualmente relevantes às do Estado na busca do desenvolvimento.
O desenvolvimento da atividade planejadora, com essas características, vai exigir que
o planejamento se volte para novos papéis: o de pensar a política maior do Estado e os novos
contextos do desenvolvimento de Minas que emergirão derivados da própria ação planejada,
ou provocados de forma exógena.
O primeiro dever do planejamento é pensar as políticas, construir cenários futuros do
Estado e do País e antecipar problemas. Uma das críticas pertinentes que se tem feito ao
governo federal, e que se estende também ao mineiro, é o de ter reduzido o Planejamento ao
papel de coadjuvante secundário da Fazenda na gestão dos orçamentos públicos. Implicações
e conseqüências de políticas, porque não cogitadas com anterioridade, acabam sendo
descobertas só a posteriori, quando o custo de corrigi-las tornou-se proibitivo.
O estágio atual do desenvolvimento de Minas exige esforço redobrado do Planejamento.
A retomada sustentada do crescimento virá apenas quando o País lograr equacionar o déficit
da conta corrente e quando a economia brasileira reduzir a sua vulnerabilidade externa. A
tarefa maior do Planejamento estadual, então, será a de identificar como e em que setores
Minas pode contribuir para esse processo. É preciso, além disso, maximizar as formas
endógenas para o crescimento da economia mineira, como as aglomerações produtivas locais.
Outros blocos de questões relevantes para o planejamento e para a definição de políticas
públicas referem-se ao desenvolvimento tecnológico, ao sistema de infra-estrutura e aos
investimentos sociais, notadamente em segurança, educação e saúde.
Essas considerações indicam a necessidade premente do reforço às áreas de
conhecimento e informações hoje no Estado, isto é, a construção de um sistema com amplas
informações estratégicas, base fundamental para o desenho de políticas públicas e do eficaz
acompanhamento delas.

18
Em 1972, com o I PMDES tentou-se o planejamento em moldes globais ou compreensivos em Minas. A economia
mineira cresceu espetacularmente no período, mas não em razão do PMDES, que não foi seguido. Ver Andrade (1980).

82 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
1ª) Programas estratégicos

40 anos
BDMG
Planos nos moldes do I PMDES dos anos 70 são inadequados à atualidade e podem levar ao
insucesso. São excessivamente abrangentes em escopo, supõem vasta massa de informações e exigem
capacidade de coordenação que só os países com regimes de planejamento centralizado pareciam
dispor. Partem de lista de necessidades e carências, organizadas sob diferentes rótulos e classificações,
mas falta-lhes estratégia tanto para lidar com os problemas de escassez quanto para contornar os
obstáculos colocados pela máquina pública, heterogênea, frouxamente articulada e com órgãos de
diferentes dinamismos.
Em lugar deles, propõe-se que o Planejamento atue com base em programas estratégicos,
que têm foco em torno de um único ou de poucos objetivos, com as linhas de execução e
coordenação delimitadas e não gerais. Dessa forma, os requerimentos de integração são menores
e a execução das metas é mais visível.
A concepção dos programas estratégicos é atacar todos os elementos que formam a cadeia
de um problema, identificando, inicialmente, os pontos de estrangulamento, levantando os
investimentos para superá-los, caso necessário, ou as medidas para desatar seus nós e buscando a
necessária integração e coordenação dos agentes públicos responsáveis envolvidos.
Crucial para o planejamento por programas estratégicos é o controle dos recursos para sua
implantação, que servem de contrapartida para induzir a adesão dos órgãos executivos da administração
estadual aos programas. Para cuidar da gestão dos programas estratégicos recomenda-se a criação de
grupos executivos, utilizados com sucesso pelo Plano de Metas do governo Kubitscheck e também
pela administração federal na implementação dos programas do Avança Brasil.
A figura do Gerente de Programa, já experimentada com sucesso em outros estados,
pode aumentar a eficácia dos programas ao permitir uma avaliação precisa do seu andamento e
atenuar o “problema do carona”, que existe quando muitas pessoas estão encarregadas do programa.
Destarte, a atuação integrada é essencial para a ação de governo. Os problemas que mais
afligem a população, ou cujas soluções trazem mais dividendos para o desenvolvimento, raramente
abrangem só uma dimensão ou cabem inteiramente no território institucional de uma única agência
governamental. Soluções integradas, que supõem a ação conjunta de dois ou mais protagonistas
da administração pública, esbarram, entretanto, em vários obstáculos. O que é vital para um
órgão, pode ser acessório para outro. Rivalidades institucionais ou a competição pelo comando de
projetos e programas integrados podem levar a descompromisso ou até ao não engajamento dos
órgãos executivos, atrasando ou inviabilizando a realização dos objetivos perseguidos com o projeto.
A atuação por programas estratégicos, sob comando direto do Planejamento, facilita a tarefa
da coordenação e evita os problemas apontados.

2ª) Coordenação: função essencial do planejamento


Ainda a propósito da função planejamento, etapa essencial é a coordenação, tanto nas etapas
de implantação dos planos e programas, mas principalmente, no seu acompanhamento. Trata-se de
função essencial à eficácia e eficiência das políticas públicas.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 83


Todavia, como já ressaltava o Plano Mineiro de Desenvolvimento Integrado — PMDI,
40 anos
BDMG

lançado em 1995, planejar envolve, principalmente, coordenar, mas não toda a máquina. Isso
seria fonte potencial de conflito político com outros setores da administração, muitos deles não
necessariamente localizados no caminho crítico do plano. A coordenação deve recair sobre as
áreas em que interseções de políticas, e, para não se tornar intervenção com altos custos e
poucos benefícios, deve-se dar em torno de objetivos e programas definidos.19

3ª) Revitalização do sistema de informações estratégicas e gestão da informação


Tendo em vista que o conhecimento e o processo de tomada de decisões podem ser
postos, hoje, como o diferencial de eficácia e eficiência no Setor Público e de competitividade
no nível empresarial, faz-se urgente recuperar e reforçar o sistema estadual de informações e
estatística, para uso em geral e para uso específico na administração pública.
Acrescente-se a importância da gestão da informação, tendo em vista a necessidade de
mudança na qualidade gerencial do setor público. A transparência e o diálogo público
pressupõem a utilização da informação. É preciso informar e informar-se, saber o que está
acontecendo, verificar se o resultado está sendo atingido, se determinado padrão de qualidade
está sendo observado, se está havendo eficiência e eficácia. Obter a informação, saber usá-
la, gerenciá-la e decidir a partir dela são, hoje, habilidades estratégicas necessárias em qualquer
atividade gerencial e mais ainda em organizações governamentais.
A idéia de informação como instrumento de decisão não é nova. Tampouco é novidade
que a mudança de padrão de gestão, a transparência e a melhoria do diálogo público não se
viabilizam sem boas informações. É preciso saber o que está acontecendo para poder prestar
contas. Saber o que está acontecendo pressupõe atuar sobre os fatos e, com muita agilidade,
fazer ajustes de percurso. Assim, economizam-se tempo, esforços técnicos e recursos
financeiros, não se perde sinergia e motivação e dá-se credibilidade à ação pública.
É, portanto, necessário, que o governo, constituindo-se como o maior repositório de
informações, trabalhe-as e as devolva à sociedade como forma de possibilitar o controle
social.

2.4.3. Melhoria da Gestão Pública


Nos termos do documento aprovado pelo Conselho Diretor do CLAD, de 1998, que estabeleceu
as bases da reforma gerencial na América Latina, seu objetivo central é o de “assegurar os mecanismos
necessários para o aumento da eficácia, da eficiência e da efetividade da administração pública, além
de criar novas condições que possibilitem uma relação mais democrática entre Estado e sociedade”.
Foram destacados, assim, princípios orientadores para este novo modelo administrativo, conforme
relatado na seção 2.1.2.

19
Governo do Estado de Minas Gerais (1995).

84 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A análise sobre as especificidades de Minas Gerais, realizada na seção 2.4.7, indicou ser

40 anos
BDMG
urgente a atuação direta sobre as cadeias dos serviços do Estado para melhorar-lhes a qualidade e o
acesso a eles, racionalizar o uso dos recursos, visando assegurar um governo eficaz, eficiente e
democrático. Afinal, uma burocracia pública operosa e eficiente não se justifica apenas pelos ganhos
financeiros que pode proporcionar ao Estado. É, principalmente, peça importante para a consolidação
da democracia e garantia dos direitos do cidadão.
Para a consecução dos objetivos de reestruturação da administração pública estadual
propõem-se ações em quatro grandes linhas: a racionalização de procedimentos na prestação
dos serviços públicos; a utilização maciça dos recursos do chamado “governo eletrônico”,
e uma nova política de recursos humanos.

1ª) A racionalização de procedimentos na prestação dos serviços públicos


Conforme apontam nas experiências de outros estados e da União, um ponto importante da
reforma do Setor Público é o aperfeiçoamento do marco legal visando à eliminação de entraves de
natureza burocrática que impedem a adoção de modelos de gestão orientados a resultados, com
maior flexibilidade.
Assim, deve o Estado atuar por meio de projetos especiais para intensificar ao máximo os
esforços de simplificação, desburocratização e melhoraria da prestação de serviços públicos, hoje
considerados críticos. São, por exemplo, os casos da burocracia presente nas áreas de segurança
pública, da justiça, fazendária e, mesmo, no interior do próprio Setor Público, conforme visto
anteriormente. Nessas, e em outras áreas, todas as fases dos serviços devem ser reexaminadas e
simplificadas, reduzindo procedimentos burocráticos ao mínimo necessário aos controles e
obrigações legais.
Outras linhas de atuação, com o propósito de racionalizar a prestação de serviços públicos,
podem ser extraídas das experiências de outros países e estados e incluem, por exemplo: a
desconcentração organizacional da execução de funções do governo central para agências
especializadas; a orientação dos mecanismos de controle para resultados baseados em indicadores
fixados em contratos de gestão; e a adoção de um novo desenho organizacional para as atividades
não-exclusivas (formuladas, reguladas e financiadas pelo Estado, mas executadas pelo setor público
não estatal).

2ª) “Governo Eletrônico”


A utilização das tecnologias da informação apresenta-se, hoje, como estratégia fundamental
para a melhoria da gestão da administração pública estadual, podendo valer-se como instrumento
fundamental da racionalização administrativa.
Há experiências vitoriosas na União, em alguns estados e também em Minas Gerais, onde já
vêm sendo conduzidas algumas iniciativas. As diversas opções oferecidas pelo desenvolvimento
tecnológico podem ser rapidamente aproveitadas pelo Estado, visando recuperar seu atraso relativo,
propiciando, inclusive, reduções de custos na prestação de diversos serviços. Tal processo pode
ser estendido, ou intensificado em praticamente todas as áreas de atuação do governo estadual: às
compras do Estado pelo sistema de “pregão eletrônico”, aos serviços prestados ao cidadão e ao
contribuinte, ao pagamento de impostos e taxas, à informação sobre processos e na comunicação
interna do Setor Público.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 85


Com a utilização mais intensiva dessas tecnologias o Estado passa a funcionar, ao alcance
40 anos
BDMG

de todos, 24 horas por dia e sete dias na semana.


Crucial para o êxito dessas providências é que, à medida que se expandir o “governo
eletrônico”, também sejam revisados e simplificados os processos administrativos que serão
cobertos com o emprego dessas novas tecnologias.

3ª) Política de Recursos Humanos


A melhoria da gestão pública estaria, de antemão, fadada ao insucesso se não contemplasse
política para o servidor público. Conforme apontado na seção 2.4.7, há inúmeros problemas nessa
área, ainda mais agravados pelo fato de que, atualmente, os gastos do Estado com o pagamento de
servidores públicos configura-se como um dos principais problemas para o ajuste das finanças públicas20 .
Dois conjuntos de problemas precisam ser resolvidos: a flexibilização do regime de trabalho
e a implantação de política de carreiras em vários sistemas, que são interligados e merecem atenção
imediata porque, a persistir a situação atual, a administração pública estadual ficará engessada.
O primeiro – a flexibilização do regime de trabalho – aplica-se, exatamente, aos sistemas
como educação, que, pelo seu “gigantismo” tem repercussões sérias não só financeiras, mas,
principalmente, na qualidade dos serviços prestados.
A implantação ou revisão de carreiras, por sua vez, é um tema polêmico e que envolve discussões
complexas com os funcionários, seus sindicatos e com o Legislativo. Há, entretanto, referenciais
importantes, como por exemplo, a experiência da União, que, desde 1995, vem adotando uma política
de valorização do servidor, na qual se destacam o fortalecimento de carreiras estratégicas, a revisão da
política de remuneração, a realização de concursos públicos e intensificação da capacitação de
funcionários visando promover a mudança cultural.
No contexto de uma política de remuneração do funcionalismo público, a adoção do
planejamento por programas estratégicos pode ser um grande aliado, uma vez que permite a
mensuração do impacto de cada projeto no programa estratégico estabelecido. A possibilidade de
avaliação dos resultados do programa/projeto abre possibilidade para o desenho de mecanismos
de incentivos para os funcionários estaduais.
Entre estes mecanismos de incentivos podem ser destacados: a adoção de sistemas de
remuneração variável associada a resultados; o estabelecimento de orçamento para o órgão gestor
do programa condicionado ao resultado e redução de pessoal por desempenho insatisfatório ou
pouca contribuição ao programa estratégico. Obviamente, a adoção de tais mecanismos deverá
observar os limites legais vigentes.

2.4.4. Renovação do aparato de apoio e fomento


O Estado possui um aparato de fomento atuante, conforme examinado na seção 2.4.5.
Tendo em vista que, no Brasil, práticas estaduais de fomento estão mais centradas em incentivos
fiscais e creditícios, pelo menos nesse aspecto o aparato mineiro pode ser considerado bem
estruturado. Entidades como o BDMG21 , o INDI e a CDI prestam suporte aos empresários e
induzem a realização de investimento em Minas.

20
Ver a respeito o capítulo 5 deste volume.
21
Ver neste volume o capítulo 3, referente ao financiamento do desenvolvimento.

86 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Entretanto, embora os incentivos financeiros e fiscais continuem vigorando como parte

40 anos
BDMG
fundamental de uma política regional, a essas práticas vêm-se somando outras, tão ou mais
relevantes, que, efetivamente, têm o poder de conferir competitividade a um Estado ou região.
São os casos da oferta de serviços estratégicos e do estímulo à inovação, além, obviamente,
de investimentos em infra-estrutura. É premente, portanto, a necessidade de reconfiguração
do sistema estadual de fomento, preparando-o para desempenhar novas funções mais em
sintonia com as ações que vêm sendo praticadas em vários países, ressaltando sua interação
com um sistema eficiente de inovação 22 . Algumas ações apresentam-se como essenciais nesse
sentido.

1ª) A interação com os agentes regionais de desenvolvimento:


A ação pública deve-se caracterizar pela capacidade de se interagir com os vários agentes
do desenvolvimento.Tal coordenação abrange agências municipais ou regionais de
desenvolvimento, associações de classe e empresas.
Lições importantes podem ser tiradas da experiência de política de desenvolvimento
regional das Agências de Desenvolvimento Regional (ADR) européias, considerada a mais bem-
sucedida dos países desenvolvidos. A ação dessas agências tem sido centrada na oferta de serviços
como informação sobre mercados, capacitação de recursos humanos, publicidade, pesquisa e
desenvolvimento e capacitação empresarial. A principal preocupação tem sido criar um ambiente
favorável à inovação e difusão tecnológica, favorecendo a reestruturação produtiva e
organizativa das empresas.
No Brasil e em Minas Gerais já há iniciativas importantes nesse campo, estando em
operação algumas importantes agências de desenvolvimento regional. Ressalte-se, ainda, a
atuação do SEBRAE nessa direção. O aprofundamento da interação em rede das entidades estaduais
de fomento com agências regionais e municipais e com o SEBRAE é fator essencial para a
implementação de políticas com base em aglomerações produtivas locais.

2ª) A articulação estratégica com as agências nacionais de fomento e com organismos


multilaterais
A estrutura industrial mineira é, obviamente, parte integrante da economia nacional,
dependendo, assim, fortemente da condução das políticas federais. Até porque grande
parte dos instrumentos necessários para criar o ambiente favorável à decisão empresarial
para a realização de investimentos reside na órbita federal. É o caso das políticas
macroeconômicas, que influenciam fortemente a decisão empresarial; das políticas de infra-
estrutura e, especialmente, das políticas de financiamento a cargo do BNDES.
Assim, o aparato estadual de fomento deve estar estrategicamente articulado ao
sistema nacional, com o propósito de dele tirar o melhor proveito no interesse da economia
mineira e de levar às discussões federais, sob vários aspectos, o ponto de vista da economia
mineira.

22
Ver, no volume VII deste estudo, um capítulo específico sobre o tema e as proposições para o funcionamento de um sistema desse
tipo.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 87


3ª) Promoção industrial e comercial
40 anos
BDMG

Em um cenário competitivo como o atual, a atividade de promoção continua bastante


oportuna e deve ser incrementada. Minas já tem expertise nessa área e deve aprofundá-la ainda
mais, avançando também em outras áreas como as de serviços e de comércio exterior. Tais atividades
são fundamentais para a atração de novos investimentos e para a abertura de mercados para as
empresas sediadas no Estado.
A promoção ou a presença sistemáticas do Estado em eventos que possam gerar negócios
para as empresas mineiras e que lhes permitam o acesso a novos mercados, principalmente no
exterior, é atividade fundamental para o desenvolvimento. Há várias instituições privadas ou
nacionais trabalhando nessa direção, com quem os laços devem ser aprofundados.

88 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
40 anos
BDMG
2.6. Referências Bibliográficas

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Federativo Brasileiro. São Paulo, Konrad-Adenauer-Stiftung, 1999.
AFFONSO, Rui de Britto Álvares. Decentralização e reforma do Estado: a Federacao
brasileira na encruzilhada. Economia e Sociedade, Campinas, n.14, jun. 2000. p.127-152.
ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. Technocracy and development: the case of Minas Gerais.
1980. Tese de doutorado, The University of Michigan.
BARRERA, Aglas W.; ROARELLI, Maria Liz de Medeiros. Relações fiscais
intergovernamentais. In: AFFONSO, Rui de Britto Alvares; SILVA, Pedro Luiz B. (Orgs.).
Federalismo no Brasil: reforma tributária e federação. São Paulo: Fundap / Editora da
Universidade Estadual Paulista, 1995.
BARZELAY, Michael. The new public management: improving research and policy dialogue.
University of California Press, 2001.
CLAD. Uma nova gestão pública para América Latina. Documento do CLAD., 1998.
BRESSER PEREIRA, L. C. Reforma da nova gestão pública: agora na agenda da América
Latina. Revista do Serviço Público, ENAP, v. 53, n. 1, jan./mar. 2002.
BRITO, Adriana Fernandes; BONELLI, Regis. Políticas industriais descentralizadas: as
experiências européias e as iniciativas subnacionais no Brasil. Brasilia: IPEA, 1996.
BUCHANAN, J. M.; TULLOCK, G. The calculos of consent. The University of Michigan
Press, Ann Arbor, 1965.
CINTRA, Antônio Octavio; ANDRADE, Luis Aureliano Gama de. Planejamento: reflexões
sobre uma experiência estadual. In: CINTRA, A. O.; HADDAD, P. (Eds.). Dilemas do
planejamento urbano e regional no Brasil. Rio de Janeiro, Zahar, 1978.
DINIZ, Clélio Campolina. Estado e capital estrangeiro na industrialização mineira Belo Horizonte.
Universidade de Campinas,1978.
DINIZ, Clélio Campolina; FERREIRA, Afonso Henriques. O BDMG e Desenvolvimento
Econômico de Minas Gerais. BDMG: Belo Horizonte, 1994.
DINIZ, Clélio Campolina. Economia e Planejamento em Discussao. In: PAIVA, P. (Org).
Minas em Questão. CEDEPLAR: Belo Horizonte, 1988.
MINAS GERAIS. Secretaria de Planejamento e Coordenação Geral. Estratégia para o Setor
Público, Série MG 1975/79. Estudos básicos para o Plano de Governo. Belo Horizonte:
Fundação João Pinheiro, 1975. Livro 7.
LEMOS, Mauro Borges. O parque tecnológico de Belo Horizonte. Cluster – Revista Brasileira
de Competitividade, v. 2, n. 4, abr./jul. 2002.

Capítulo 2 - Reformulando a máquina pública 89


MINAS GERAIS. Plano Minério de Desenvolvimento Integrado. PMDI 1995.
40 anos
BDMG

MARANHÃO. O ABC da reforma. São Luís, 1999.


MARINI FERREIRA, Caio M. Crise e reforma do Estado: uma questão de cidadania e
valorização do servidor. In: PETRUCCI, V.; SCHWARZ, L. Administração pública gerencial: a
reforma de 1995. Brasília: UnB, 1999. cap. 2.
______. A reforma gerencial nos países iberoamericanos: situação atual e perspectivas. IBERGOP
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SALANIÉ, B. Theory of contracts. Cambridge: MIT Press, 1996.
MINAS GERAIS. Secretaria de Estado do Planejamento e Coordenação Geral;
Superintendência Central de Planejamento Institucional. Função planejamento:
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CONSELHO NACIONAL DE SECRETÁRIOS DE ADMINISTRAÇÃO. Disponível em:
http://www.consad.org.br. Acesso em: 10/08/2002.
MOYSÉS, Sergio Augusto M. A reforma administrativa do Estado da Bahia e as experiências
do governo com a iniciativa privada. In: CONGRESSO INTERNACIONAL SOBRE
REFORMA DO ESTADO E ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA – CLAD, II, Isla Margarita
– Venezuela, 1997

90 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 3
RESGATANDO AS FINANÇAS
PÚBLICAS

Fabrício Augusto de Oliveira


(Consultor, Doutor em Economia pela Universidade Estadual de Campinas e
Professor do Programa de Mestrado da Fundação João Pinheiro)

Solange Paiva Vieira*


(Mestre em Economia pela FGV-Rio, ex-Assessora Especial do Ministério
da Previdência e ex-Secretária de Previdência Complementar)

* A autora agradece os comentários de Bernardo Tavares de Almeida e Gleison Pereira de Souza,


e o suporte técnico deste último no fornecimento dos dados sobre Minas Gerais.
SUMÁRIO

3.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................... 95

3.2. OS DESAFIOS DAS FINANÇAS PÚBLICAS EM MINAS GERAIS .............................................................. 96


3.2.1. A situação atual ........................................................................................................................................................ 96
3.2.2. Estratégia para o ajuste das finanças públicas estaduais ................................................................................... 99
3.2.3. Considerações finais ............................................................................................................................................... 106

3.3. PREVIDÊNCIA PÚBLICA: BASES PARA UMA AÇÃO REALISTA DO ESTADO ............................... 108
3.3.1. Previdência Pública versus Previdência Privada ............................................................................................... 110
3.3.2. A situação do Estado de Minas Gerais .............................................................................................................. 112
3.3.3. Lei Complementar n. 64, de 25 de março de 2002 ....................................................................................... 115
3.3.4. Considerações finais ............................................................................................................................................... 119

3.4. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................................... 121

ANEXO 1 .............................................................................................................................................................................. 122

ANEXO 2 .............................................................................................................................................................................. 124


BDMG
40 anos
3.1. Introdução

Fundamental para reformulação da máquina pública, conforme apontado no capítulo 2,


é o equilíbrio das finanças públicas estaduais. Não se trata de resgatar as finanças públicas no
sentido estrito de apenas melhorar os resultados financeiros do governo, mas, principalmente, de
permitir que a máquina pública opere alinhada ao novo papel do Estado. Papel não mais
intervencionista, nos moldes vigentes até o início da década de 1990; tampouco minimalista
como apregoavam alguns. Conforme demonstrado em outras partes deste volume, assumem cada
vez mais importância as funções reguladora, coordenadora e aglutinadora do Estado nas políticas
requeridas para o desenvolvimento sustentável.
Sob esse enfoque, dividiu-se este capítulo em duas seções. A primeira mostra, em grandes
números, a evolução e a situação atual das finanças públicas estaduais. Adicionalmente são
apontados caminhos para o equacionamento da séria situação apresentada, sempre tendo como
guia as funções necessárias ao Estado em seu novo papel. A segunda seção aprofunda na análise
da questão previdenciária do Estado. Nela são descritos os problemas estruturais da Previdência
dos funcionários públicos em geral, e do funcionalismo de Minas Gerais em particular. A seção
conclui apresentando alternativas para atenuar o problema.
Necessário lembrar a importância dessa difícil tarefa, para que esta e futuras gerações de
mineiros possam apreciar uma digna qualidade de vida.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 95


3.2. Os desafios das finanças públicas em Minas
BDMG
40 anos

Gerais1

Esta seção avalia a situação atual das finanças públicas em Minas Gerais, visando identificar
os problemas que o Estado enfrenta e apresentar alternativas que possam contribuir para o seu
fortalecimento. Com esse objetivo, está estruturado em três itens. No primeiro, é feito um balanço
da situação atual, examinando a gravidade do quadro e os elementos que mais têm contribuído
para explicar seus desequilíbrios. No segundo, é apresentada uma estratégia para o ajuste das
finanças públicas, focada tanto em ações voltadas para aumentar a eficiência do gasto, à luz das
restrições orçamentárias atuais, como para melhorar o desempenho da receita, combinadas com
medidas destinadas a reduzir o comprometimento das receitas com o pagamento de algumas despesas
de caráter obrigatório e com o serviço da dívida. O terceiro item, à guisa de conclusões, apresenta
uma síntese da discussão realizada e destaca a importância do ajuste das contas públicas para
permitir, ao governo estadual, a implementação de programas de ações voltados para o atendimento
das demandas da sociedade.

3.2.1. A situação atual


Analisada pelos seus principais indicadores, a situação atual das finanças públicas mineiras
é crítica e não permite ilusões sobre uma solução dos problemas em curto prazo.
Não se trata de uma situação nova. Também a administração que assumiu o governo em
1999 deparou com as finanças estaduais extremamente debilitadas: recursos em caixa de R$ 19
milhões; salários do funcionalismo de dezembro a serem pagos já no início do mês; dívida
remanescente do 13º salário, de 1998, de R$ 242 milhões; débitos acumulados com fornecedores,
de R$ 300 milhões, além da obrigação de assumir, também, a partir daquele ano, aumento dos
compromissos com o pagamento do serviço da dívida renegociada com a União, que saltou de
6,75% para 12% como proporção da Receita Corrente Líquida (RCL). Isso, numa situação em que
se encontrava impedido de contratar novos empréstimos, por força do acordo assinado com a
União, e num quadro macroeconômico altamente desfavorável, em virtude das mudanças na política
cambial introduzida já no início daquele ano.
Os esforços que foram realizados para promover um rápido ajuste das contas, apesar de
terem contribuído para minorar a situação no curto prazo, revelaram-se, entretanto, insuficientes
para corrigir esses desequilíbrios, por não terem sido enfrentadas suas causas estruturais. Com
isso, esses desequilíbrios tenderam a acentuar-se ao longo do tempo, agravando a situação financeira
e de endividamento do Estado.
Alguns números das finanças do governo confirmam essa situação. A TAB. 1 mostra a
evolução da dívida pública nesse período. Como se percebe, mesmo sem a contratação de novas
dívidas importantes, dadas as restrições estabelecidas no acordo de sua renegociação assinado
com o governo federal, em 1998, e na Lei de Responsabilidade Fiscal, a partir de 2000, o estoque
da dívida (fundada + flutuante) saltou de R$ 26,9 bilhões em dezembro de 1997 para R$ 33,1

1
Seção elaborada por Fabrício Augusto de Oliveira.

96 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
bilhões em dezembro de 2001. Projeções realizadas pela Secretaria da Fazenda indicam que esses

BDMG
40 anos
valores poderão atingir R$ 38 bilhões até o final de 2002, caso as receitas não sejam suficientes
para permitir ao governo estadual quitar uma série de compromissos (aí incluídos os salários do
funcionalismo) com educação, saúde, fornecedores, etc., tendo de transferi-los para a rubrica
“restos a pagar”.

TABELA 1

EVOLUÇÃO DA DÍVIDA ESTADUAL (milhões de reais de dezembro de 2001)1

DÍVIDA 31/12/1996 31/12/1997 31/12/1998 31/12/1999 31/12/2000 31/12/2001


1. Flutuante 3.173,92 4.204,70 4.693,79 3.807,41 4.105,88 4.355,61
2. Fundada 20.100,25 22.714,12 27.187,68 28.111,12 28.118,63 28.756,59
2.1. Interna 18.706,03 21.657,02 25.968,76 26.805,85 27.142,88 27.854,30
Títulos 14.036,67 16.211,86 - - - -
Contratos 4.669,36 5.445,16 25.968,76 26.805,85 27.142,88 27.854,30
2.2. Externa 1.394,22 1.057,10 1.218,92 1.305,27 975,75 902,29
Títulos 332,31 331,27 352,30 217,14 - -
Contratos 1.061,91 725,82 866,62 1.088,14 975,75 902,29
3. TOTAL (1 + 2) 23.274,17 26.918,82 31.881,47 31.918,54 32.224,51 33.112,20
Crescimento Real
Anual da Dívida (%) - 15,66 18,44 0,12 0,96 2,75
Crescimento Real
Acumulado (%) - 15,66 36,98 37,14 38,46 42,27
FONTE: Dados Básicos:
Balanços Gerais do Estado/SCCG/SEF-MG.
Elaboração própria
1
Valores Atualizados pelo IGPM da FGV.

As causas desse crescimento da dívida, na ausência de contratações de novos empréstimos,


explicam-se não somente pela insuficiência do ajuste realizado nas contas do Estado, mas também pelo
crescimento superior de seus encargos vis-à-vis os pagamentos realizados, dado o descasamento entre
índices de correção e taxas de juros cobradas sobre seu estoque e o percentual de receitas destinado
para essa finalidade, estabelecido no acordo da dívida2 . Esse não é, todavia, o problema central da
situação de graves desequilíbrios das finanças públicas mineiras, conforme será analisado a seguir.
Em relação ao esforço de ajustamento desenvolvido, a TAB. 2 apresenta alguns resultados
que ajudam a explicar a razão de sua insuficiência. De sua análise, constata-se que o comportamento
da receita apresentou-se bastante favorável no período, apesar do processo de estagnação que
marcou a economia brasileira – e mineira –, a partir de 1999. Isso porque a receita tributária foi
fortemente beneficiada, de um lado, por reajustes nos “preços administrados” (energia,
telecomunicações e combustíveis) superiores à inflação; de outro, pela implementação, por parte
do governo estadual, de programas mais efetivos de combate à sonegação e de ganhos obtidos
com a realização de três anistias fiscais; e, finalmente, com o esforço desenvolvido para a obtenção
de receitas extra-orçamentárias.

2
A propósito, o “Acordo da Divida”, firmado com a União em 1998, contemplou condições análogas dos custos de seus encargos
para todos os estados, diferenciando-as, entretanto, em relação às taxas de juros cobradas, de acordo com o percentual inicial de
pagamento do débito renegociado de cada um: 6% ao ano para os que a renegociaram, pagando 20% de seu estoque, e 7,5% para
os que só conseguiram abater 10%.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 97


Não foram ganhos pequenos, considerando o quadro de crise da economia brasileira e a
BDMG
40 anos

natureza pró-cíclica do principal imposto estadual, o ICMS: a receita tributária cresceu 14% em
2001 em comparação aos níveis registrados em 1999, praticamente a mesma expansão observada
para o ICMS. Todavia, apesar dessa elevação da receita, não foi ela suficiente para fazer frente ao
aumento ocorrido nos gastos e aos compromissos que o governo teve de assumir em relação ao
pagamento ampliado dos encargos da dívida renegociada com governo federal.
No tocante aos gastos, a mesma TAB. 2 apresenta a evolução de algumas categorias de
despesas que ajudam a entender o motivo pelo qual a elevação das receitas não foi suficiente para
que o equilíbrio fiscal fosse atingido. Como se observa, embora as medidas adotadas tenham
permitido garantir, no biênio 1999-2000, a geração de superávits primários, que contribuíram
para a redução do déficit operacional, essa situação não mais ocorreria em 2001.
O exame do comportamento desses componentes de despesa revela que apenas os gastos
com “custeio” apresentam redução em relação a 1998, devido ao ajuste que foi realizado, nesse
item, em 1999, apoiado no conceito de “custeio crítico”, necessário para o funcionamento da
máquina, com o qual criaram-se espaços para a promoção de uma série de cortes nesse componente.
Já os “gastos com pessoal” (o principal componente da estrutura das despesas públicas estaduais,
que absorve atualmente cerca de 74% de sua Receita Corrente Líquida) apresentaram contínua
expansão, explicada pelo crescimento “vegetativo” da folha de salário do funcionalismo e pelo
reajuste a ele concedido no ano 2000.
É possível perceber, pelos dados da mesma tabela, que, em virtude da elevação da receita
e do ajuste promovido nos “gastos de custeio”, o Estado conseguiu gerar, nos anos de 1999-2000,
superávits primários correspondentes a R$ 468 e R$ 366 milhões, respectivamente, o que já não
ocorreria no ano 2001. Mas também que esses superávits foram insuficientes para garantir o
pagamento dos encargos da dívida, que saltaram de R$ 750 milhões, na média de 1997-1998, para
R$ 1 bilhão, também em média, no biênio 1999-2000, e R$ 1.213 milhão em 2001. Como resultado,
o déficit operacional situou-se em R$ 620 milhões em 1999, R$ 553 milhões no ano seguinte, e R$
1.354 milhões em 2001, impactando sobre o estoque da dívida pública.

TABELA 2

COMPONENTES DE RECEITAS E GASTOS DA EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA E RESULTADOS


OPERACIONAL E PRIMÁRIO - GOVERNO DO ESTADO DE MINAS GERAIS
(em R$ milhões de dezembro de 2001)

ESPECIFICAÇÃO MÉDIA 1997/1998 1999 2000 2001


Receita Corrente 14.052,88 14.276,77 14.684,10 15.630,13
Tributária 9.017,59 9.057,76 9.545,72 10.344,83
ICMS 8.166,34 8.151,60 8.585,04 9.347,45
Despesa Corrente 15.055,60 14.136,19 14.470,29 15.895,48
Pessoal - 7.841,14 8.127,66 8.630,65
Custeio 2.152,77 1.735,55 1.746,93 1.734,46
Encargos Dívida 749,84 1.088,90 920,01 1.213,95
Res. Primário - 468,76 366,17 (140,19)
Res. Operacional - (620,04) (553,85) (1.354,15)
FONTE: MINAS GERAIS. Secretaria de Estado da Fazenda. Boletim Financeiro e Orçamentário, jun. 2002. Valores atualizados
pelo IGPM da Fundação Getúlio Vargas.

98 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Assim, apesar do crescimento das receitas, os gastos em elevação, notadamente com a

BDMG
40 anos
folha de salários do funcionalismo (ativos e inativos), não permitiram ao Estado realizar um
ajuste de equilíbrio, embora tenha sido capaz de transformar uma situação de geração de déficits
primários em superávits no biênio 1999-2000, insuficiente, entretanto, para retirar a dívida de sua
trajetória de crescimento.
Mais grave é que, de acordo com projeções realizadas pela Secretaria de Estado da Fazenda
de Minas Gerais veiculadas na imprensa, o déficit nominal poderá atingir R$ 1,6 bilhão em 2002,
enquanto, com as estimativas contidas na Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) para 2003
apreciada pela Assembléia Legislativa, projeta-se um desequilíbrio de R$ 2,3 bilhões para o próximo
ano. Isso confirma o agravamento da situação financeira do governo estadual e as maiores
dificuldades que o próximo governo terá de enfrentar para administrar suas finanças e implementar
seu programa de ações. Acrescenta-se um quadro macroeconômico altamente desfavorável que se
prenuncia para o País, coadjuvado com um orçamento federal altamente apertado e com maiores
esforços fiscais sendo exigidos dos estados e municípios para garantir a meta acertada com o FMI
de geração de um superávit primário mínimo, do setor público consolidado, de 3,75% do PIB.
Preocupante, nessa situação, é que o orçamento fiscal do Estado se encontra com um grau de
engessamento muito elevado, à medida que, comprometido previamente com o pagamento de despesas
obrigatórias, praticamente não deixa espaços para ajustes de curto prazo pelo lado das despesas.
Considerando as despesas com pessoal, com as quais o Estado deve comprometer cerca de 74% de sua
Receita Corrente Líquida em 2002 (cerca de 44% desse total com o pagamento de benefícios dos
inativos), os encargos da dívida com o governo federal (que absorvem 13% da RCL) e os gastos com
custeio, que se encontram no “osso”, e que representam cerca de 8% dessa receita, chega-se a um nível
de comprometimento da receita em torno de 95%, restando apenas cerca de 5%, com otimismo, para
a realização de investimentos e para o financiamento de outras atividades por ele desenvolvidas.
É essa a situação que deverá ser enfrentada se se pretende criar as condições necessárias
para a recuperação de sua capacidade de financiamento e para dar ao governo condições de atender
às demandas da sociedade. Apesar de difícil, e de exigir a adoção de medidas impopulares e
desgastantes politicamente, a solução é possível, considerando que, passada essa etapa, poderão
ser colhidos benefícios dessa política, mais do que compensando a população com o aumento da
oferta e a melhoria da qualidade de bens públicos a ela destinados.
Deve-se, entretanto, observar que ajustes bem-sucedidos são realizados primordialmente
pelo lado das despesas, considerando que elevações de receitas não somente são deletérias para a
atividade econômica, mas que, também, podem frustrar-se com o comportamento do quadro
macroeconômico, sobre o qual os governos estaduais têm pouca influência. Isso não significa que
não deva ser dada importância à receita, principalmente no que diz respeito às perdas decorrentes
de renúncias tributárias injustificáveis e da prática de sonegação, que impedem a entrada de recursos
substanciais para os cofres do Estado. Por isso, para o ajuste/ saneamento das finanças do governo
do Estado de Minas Gerais, é necessária uma estratégia que contemple tanto a revitalização da
receita, como a redução das despesas e dos encargos da dívida. É sobre essas questões que algumas
reflexões são desenvolvidas em seguida.

3.2.2. Estratégia para o ajuste das finanças públicas estaduais


Estratégias de ajuste fiscal, para serem bem-sucedidas, não devem centrar-se em itens
isolados que compõem a estrutura das finanças públicas. Priorizar ajustes somente pelo lado da
receita pode resultar em fracasso, caso não se materializem as expectativas de crescimento

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 99


econômico, frustrando a arrecadação esperada. Ênfase nas despesas, apesar de serem considerados
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40 anos

os ajustes com maiores chances de êxito, tem-se tornado cada vez mais problemática com o peso
que têm assumido, no orçamento fiscal, as despesas de caráter obrigatório, protegidas por alguma
regra constitucional e/ou dispositivo legal, os compromissos financeiros com programas de duração
continuada ou gastos obrigatórios de outra natureza. O ajuste pela dívida nem sempre é suficiente,
por si, para equacionar os desequilíbrios existentes. De acordo com os dados contidos na TAB. 2,
se, em um exercício hipotético, o governo estadual deixar de pagar os encargos da dívida (R$ 1,21
bilhão em 2001), ou se vier a ser beneficiado com alguma medida dessa natureza por parte do
governo federal, ainda assim incorreria em um déficit primário da ordem de R$ 140 milhões, o que
significa que não existiriam recursos adicionais para o financiamento de outras atividades.
Uma estratégia bem-sucedida, para o caso de Minas Gerais, deve conter, assim, medidas
que contemplem, conjuntamente, os componentes das receitas, das despesas e da dívida. E, mais
ainda: considerando o quadro atual de restrições orçamentárias, embora não somente por essa
razão, e a ausência de recursos para investimentos em capital social básico, também há busca de
alternativas para aumentar a eficiência do gasto público, de forma a otimizar a aplicação dos
escassos recursos existentes, visando aumentar a oferta de bens públicos para a população e melhorar
sua qualidade.

A Receita
Para a expansão das receitas o melhor ingrediente é o crescimento econômico. Este,
entretanto, encontra-se travado no País desde 1999, dado o seu elevado nível de endividamento,
sua grande vulnerabilidade externa, bem como os compromissos assumidos no acordo recentemente
renovado com o FMI, em termos de metas inflacionárias, geração de superávits primários, resultados
da balança comercial etc. Caso essas restrições não sejam removidas, não se pode contar com
crescimento significativo da economia pelo menos no próximo ano (3%, de acordo com o
Memorando Técnico de Entendimento entre o Brasil e o FMI, e com o Orçamento da União,
encaminhado, em agosto, para apreciação do Congresso Nacional) e, portanto, com um campo
favorável para o aumento da arrecadação.
Mesmo que se consiga viabilizar o crescimento apoiado nas exportações, para reduzir a
vulnerabilidade externa do País, seus frutos serão limitados para as finanças públicas estaduais.
Isso porque, de uma maneira geral, essa atividade é isenta da cobrança de impostos, e os esquemas
de ressarcimentos das perdas que se encontram em vigor3 são insuficientes para cobri-las. Assim,
pelo menos até o momento em que o mercado interno não receber as influências positivas do
aumento das exportações, e que puder, através, por exemplo, da melhoria do poder de compra da
população, impactar as vendas internas, muito pouco se pode esperar dos efeitos de uma política
nacional de estímulo às exportações sobre a arrecadação tributária dos estados.
Nessa situação, devem ser realizados esforços para a revitalização da receita em algumas
frentes que apresentam grandes potencialidades, quais sejam:
a) Implementação de programas mais rigorosos de combate à sonegação, mesmo
com eventuais desgastes políticos causados por essa política junto ao empresariado.

3
Criado com a Constituição Federal de 1988, o IPIex, alimentado com 10% da arrecadação do Imposto sobre Produtos
Industrializados, destina-se a compensar os estados das perdas de arrecadação provocadas pela isenção do ICMS na exportação de
produtos manufaturados. Já a Lei Kandir, de 1996, visa também compensá-los dessas perdas decorrentes da isenção que passou
a ser concedida, a partir daquele ano, nas exportações realizadas pelo Estado de produtos primários e semi-elaborados e também
na utilização de créditos decorrentes da aquisição de bens de capital.

100 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Nos últimos anos, foram implementados programas bem-sucedidos para reduzir o grau

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40 anos
de sonegação existente no Estado e aumentar a arrecadação, tendo sido alcançado
resultados satisfatórios. Sabe-se, contudo, que, devido ao elevado grau de sonegação
existente no País e no Estado, ainda é grande o espaço para ser trabalhado com essa
política; deve-se evitar, entretanto, que se configure como uma política de “terrorismo
fiscal”, que termine colocando, numa mesma trincheira, sonegadores e contribuintes
sem problemas com o fisco o que inviabilizaria ações efetivas nessa direção, como já
ocorreu outras vezes.
b) Revisão das atuais renúncias tributárias, que representam, de acordo com a Lei de
Diretrizes Orçamentárias (LDO), de 2002, 15% da receita total do Estado e 25% de
sua receita tributária. Ressalte-se, todavia, que tal revisão deve ser cuidadosa e seletiva,
procurando combinar estímulos ao desenvolvimento econômico do Estado com
fortalecimento das receitas estaduais. Nota-se, assim, que não se propõe a renúncia da
utilização de instrumentos tributários para a promoção do desenvolvimento do Estado,
através da concessão de incentivos. Isso seria impensável, pelo menos enquanto
continuar em curso a “guerra fiscal” travada entre os governos estaduais para a atração
de empresas, já que, nesse caso, o Estado poderia ser prejudicado não somente com a
fuga de empresas como também pela incapacidade de exercer algum poder de atração
sobre as que se encontram instaladas no restante do País. O que deve ser feito é uma
avaliação dessas renúncias, dos custos e benefícios que representam para os cofres
públicos e a sociedade, inclusive pela sua dimensão, e a redefinição de uma nova
estrutura que tenha preocupação em combinar instrumentos eficazes voltados tanto
para o apoio ao processo de desenvolvimento do Estado como para a revitalização de
suas receitas.
c) Adoção de iniciativas voltadas para reverter perdas de receitas impostas ao Estado
pelo governo federal, com mudanças na estrutura tributária voltadas para os objetivos
de política econômica, sem os devidos ressarcimentos. O caso mais emblemático nos
anos recentes foi a Lei Complementar n. 87, editada em 13 de setembro de 1996,
também conhecida como Lei Kandir. Com o objetivo de incentivar as exportações,
sem ter de alterar, à época, a política cambial, e de estimular os investimentos internos,
foram desonerados da incidência do ICMS as exportações de produtos primários e
semi-elaborados e assegurada a utilização dos créditos decorrentes da aquisição de
bens de capital, da compra de energia elétrica e serviços de comunicação, numa primeira
etapa, e, em uma segunda etapa, de todo material de uso e consumo feito pelas empresas,
visando reduzir o “custo-Brasil”. Para compensar a perda de receitas que representaria
para os estados, instituiu-se o chamado seguro-receita, um mecanismo com o qual se
pretendia garantir a manutenção dos níveis anteriores de arrecadação do ICMS antes
da entrada em vigor da Lei. Na realidade, entretanto, o sistema de apuração do “seguro-
receita” revelou-se incapaz de evitar perdas de receitas para os estados, tendo essas
sido mais elevadas naqueles onde são maiores as exportações com produtos semi-
elaborados, casos mais notórios de Minas Gerais e do Pará. Estudo realizado por Riani
& Pontes de Albuquerque (2001) estima que essas perdas para Minas Gerais teriam
atingido, no período de 16 de setembro de 1996 até junho de 2001, o expressivo valor
de R$ 2,109 milhões, o correspondente a 7% da receita desse imposto no mesmo
período, ou cerca de R$ 400 milhões, em média. E, o que é mais grave, sem terem
identificado estímulos importantes adicionais para o aumento das exportações
realizadas pela economia do Estado para os produtos desonerados. Nem mesmo a
revisão feita nos parâmetros de cálculo desse ressarcimento, a partir de agosto do ano

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 101


2000, visando corrigir essas perdas (Lei Complementar n. 102, de 11 de julho de 2000),
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40 anos

a elas pôs um ponto final, já que a redução ocorrida foi, segundo concluem esses
autores, inferiores às expectativas criadas sobre as mudanças e às projeções realizadas
sobre os seus ganhos, com as finanças do Estado continuando a ser penalizadas ao
serem manejadas para os objetivos da política econômica nacional. Por isso, o
desenvolvimento de ações estratégicas com outros estados, para equacionar essa questão
e pôr cobro às perdas que representa para os cofres públicos estaduais, reponta como
medida vital para a revitalização da receita tributária.
d) Fortalecimento da capacidade de autofinanciamento dos órgãos da administração
indireta. A autonomia de que desfrutam esses órgãos contempla, também, a possibilidade
de cobrança dos custos de seus serviços, fato nem sempre explorado quando o Estado
operava sem restrições orçamentárias e conseguia acomodar as pressões por recursos
sem grandes problemas. Com a mudança desse quadro, progressos têm sido feitos nessa
direção, restando, entretanto, espaços para serem explorados cuja identificação exige a
realização de um diagnóstico sobre a situação financeira desses órgãos e de sua dependência
de recursos do Tesouro, sobre a natureza de seus serviços e sobre as receitas que podem
gerar e que ainda não estão sendo cobradas. Para o ajuste pretendido, é indispensável a
contribuição deste segmento, visando reduzir/aliviar as pressões por recursos sobre o
Tesouro estadual para o financiamento de suas atividades.
e) Introdução de novas taxas na administração direta para serviços específicos.
f) Acompanhamento atento da retomada das discussões a respeito da reforma
tributária, que deverá ser levada à frente pelo próximo governo federal, e avaliação/
estimativa dos impactos que as distintas propostas em discussão provocará sobre suas
finanças, visando influenciar a definição da nova estrutura e não ser prejudicado com
a que for aprovada. Reformas tributárias, que modificam o desenho da incidência de
impostos, tendem a gerar efeitos desconhecidos sobre a arrecadação, podendo provocar
perdas diferenciadas entre os entes federativos. Por isso, a necessidade de uma ação
pró-ativa na sua definição, com a realização de estudos e simulações sobre os resultados
dos projetos apresentados e de suas repercussões sobre as finanças do Estado, para
que não se aprove, às pressas, projetos que poderão revelar-se, mais tarde, prejudiciais
do ponto de vista da arrecadação.

A Despesa
A despesa representa, como discutido anteriormente, o “nó górdio” das finanças estaduais.
Os componentes “gastos com pessoal”, “encargos da dívida” e “custeio” totalizam, atualmente,
quase 100% da Receita Corrente Líquida, pouco restando para financiamento de outras necessidades
da máquina pública e para a realização de investimentos, praticamente inexistentes nos últimos
anos. Por isso, a necessidade e urgência de encontrar alternativas para torná-las sustentáveis,
visando garantir um ajuste fiscal confiável e duradouro.
Os gastos de “custeio” encontram-se reduzidos a cerca de 7% a 8% da Receita Corrente
Líquida do Estado, depois do esforço de ajustamento que foi realizado no início de 1999, com o
qual praticamente fecharam-se os espaços, nesse item, para a realização de novos cortes.
Ao contrário da visão predominante sobre a natureza desses gastos, associados, usualmente,
a uma idéia de desperdício para os cofres públicos, estes gastos podem se tornar uma variável
chave, especialmente numa situação de severas restrições orçamentárias e de ausência de recursos

102 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
para investimentos, tendo em vista os objetivos de melhorar a eficiência e a qualidade do gasto

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40 anos
público, podendo contribuir para suprir deficiências que poderiam não ser removidas mesmo com
grandes investimentos.
Quando se pensa em programas de governo, estes se encontram, geralmente, associados à
realização de investimentos, para os quais não se conta, na atualidade, com recursos suficientes.
Gastos com “custeio” costumam ser associados, de uma maneira geral, a desperdício da máquina
pública, nas figuras, sempre lembradas, do cafezinho, do material de consumo, do combustível
que movimenta os carros oficiais, da luz nunca desligada, dos telefonemas “intermináveis e
desnecessários”, e assim por diante, passíveis, por isso, de cortes e de economia. Por isso, quando
se esgotam as possibilidades de se utilizar os gastos com “investimentos” como variável de ajuste,
as atenções deslocam-se rapidamente para os de “custeio”. Essa é, entretanto, uma visão que
merece reparos, principalmente em vista das modificações por que tem passado o Poder Público
em geral, decorrente de seu novo papel.
Para isso, é necessário diferenciar duas categorias de “custeio”: a que atua como uma espécie
de atividade-meio, na qual se enquadram, entre outros gastos, os exemplos acima apontados, e a
que funciona como diretamente vinculada a uma atividade-fim, já que os gastos são parte integrante
da própria atividade que sustentam. É o caso, por exemplo, dos combustíveis para o abastecimento
dos carros de patrulha da polícia militar e órgãos de segurança pública; da merenda escolar para
alunos da rede estadual; de medicamentos para a saúde; da alimentação para os presos; da
contratação de quadros técnicos especializados para a atividade de planejamento e a realização de
estudos voltados para a melhoria da qualidade de ensino da rede estadual, etc., para ficar com
alguns exemplos.
No caso dos gastos de custeio ligados à atividade-meio, de fato sempre haverá espaços para
medidas visando sua redução, obviamente dentro de certos limites, sempre com o propósito de
diminuir ao mínimo os desperdícios e de promover, ao máximo, a eficiência. Todavia, no caso de
custeios ligados à atividade-fim, o reforço de recursos pode ser tão ou mais importante, e gerar
melhores resultados, do que a realização de investimentos nessas áreas, contribuindo para melhorar
a oferta e a qualidade dos serviços prestados. Porque pouco adiantará investir na aquisição de
novos carros para a polícia se não houver recursos suficientes para combustíveis; na construção
de escolas, se poucos forem os recursos para garantir a merenda escolar; na de hospitais, se não
existirem medicamentos para os doentes; e assim, por diante. O melhor aproveitamento dos recursos
públicos, nesses casos, aponta para o reforço dos gastos de custeio, e não para seus cortes. O
contrário significa não a desejada austeridade fiscal, mas, sim, a má utilização ou o desperdício do
capital já investido, além de perdas não justificáveis para a sociedade.
Por isso, antes de se implementar políticas de redução de gastos, via contenção indiscriminada
do custeio, é necessário, primeiramente, fazer um levantamento da natureza desses gastos, por
órgãos, secretarias, etc., classificá-los, de acordo com as categorias sugeridas, examinar sua
importância dentro dos contextos das políticas públicas que integram os programas de governo e
melhorar o aproveitamento de suas potencialidades, para torná-las mais eficientes e efetivas,
especialmente em situações de graves restrições orçamentárias e inexistência de recursos para
investimentos.
Afinal, o novo papel que tem sido atribuído ao Estado nas suas relações com a sociedade
no contexto atual de desenvolvimento tem resultado na redução de seu papel de interventor
direto na economia e na construção de infra-estrutura e, em contrapartida, no aumento de suas
funções de regulador/coordenador das atividades econômicas. Assim, justifica-se com mais clareza
a maior ênfase nos gastos com “custeio”, típicos dessas tarefas, do que com investimentos diretos.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 103


Em outras palavras, a realização de investimentos, na acepção de gastos em capital fixo, deixa de
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40 anos

ter a importância que tinha em outras épocas, quando ao Estado, efetivamente, cabia a função de
responsabilizar-se inteiramente por ela, ao mesmo tempo em que gastos de custeio, especialmente
os vinculados às atividades-fins, passam a assumir relevância cada vez maior na execução das
políticas públicas. Não podem, portanto, continuar sendo passíveis de cortes lineares apenas por
se apresentarem como a variável “mais fácil” de um processo de ajuste das contas públicas.
Os gastos com pessoal (ativos e inativos), por sua vez, absorvem, atualmente, cerca de
74% da RCL. Desse total, de 42% a43% são destinados para o pagamento dos inativos, e o
restante, para os funcionários ativos. Algumas considerações devem ser feitas a respeito destes
dois contingentes e do comprometimento desses níveis de receita com o seu pagamento.
No caso dos ativos, à primeira vista, o espaço, se existe, é pequeno para a redução dos
gastos. Esta é, aliás, uma questão que só pode ser tratada com a realização de um estudo mais
aprofundado sobre as necessidades de pessoal para garantir o funcionamento eficiente da máquina
pública e dos serviços prestados à sociedade. Isso porque, atualmente, os funcionários das áreas
de educação, saúde e segurança, áreas consideradas altamente essenciais, respondem por mais de
80% do conjunto dos servidores públicos, o que dificulta, inclusive, operar ajustes para se chegar
aos limites estabelecidos pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), através de demissões do
funcionalismo, como é por ela facultado. Acrescentam-se os problemas, já detectados, de grandes
distorções na estrutura de vencimentos de diversas categorias de funcionários públicos.
Por isso, se esforços tiverem de ser desenvolvidos nessa direção, é indispensável que venham
acompanhados de uma reforma administrativa racionalizadora da máquina e dos órgãos públicos,
combinando economia de gastos com aumento na eficiência de serviços prestados. Cabe, de
qualquer forma, chamar a atenção para o fato de que “se resolvida ou atenuada, do ponto de vista
financeiro, a situação dos inativos do Estado”, os ativos deixariam de se apresentar como o maior
problema, já que respondem por pouco mais de 40% da RCL do Estado, enquadrando-se
perfeitamente dentro dos limites de gastos permitidos pela LRF.
No caso dos inativos, a situação é bem mais complexa e se encontra longe de ser resolvida.
Ao contrário do que se imagina, o Fundo Previdenciário agrava a situação das finanças públicas
mineiras no período de transição e não garante o equilíbrio atuarial do novo sistema no longo prazo,
como se discute na seção que se segue. A adoção de medidas que reduzam o atual déficit previdenciário
(elevação da receita de contribuição dos ativos, redução da contribuição do Estado, por exemplo) e
reprogramem as exigências do Fundo Previdenciário em relação ao aporte de recursos para sua
constituição, como ali é discutido, é indispensável para aí, sim, garantir o pagamento futuro dos
benefícios dos aposentados e pensionistas e evitar que os desequilíbrios atuais levem o sistema e as
finanças estaduais a uma situação de inadimplência geral. Sabe-se que as medidas que terão de ser
adotadas para resolver essa questão são altamente impopulares.Por essa razão, torna-se necessário
desenvolver um trabalho de esclarecimento junto ao funcionalismo com vistas a persuadir-lhes de
que, se essas medidas não forem tomadas, são grandes os riscos de, em algum momento, não mais
existirem recursos para o pagamento desses benefícios e de que, também, o governo do Estado não
mais disponha de condições para continuar ofertando serviços públicos essenciais à população.
Importantes para um período de transição e “arrumação da casa”, do ponto de vista
financeiro, são os ganhos que se podem obter em relação aos encargos representados atualmente
pela dívida, que foi renegociada com o governo federal em 1998. Atualmente, esses encargos
drenam cerca de 13% da RCL, o equivalente a algo em torno de R$ 100 milhões ao mês. Numa
situação de transição e de implementação de uma política de ajuste, é importante desenvolver
ações que possam gerar ganhos nessa frente. Pela importância que representam nesse processo, a
questão é tratada no item seguinte.

104 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A dívida e os seus encargos

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Os gastos com encargos da dívida têm representado, em média, cerca de 15% da RCL anual
do Estado, incluídos os que não se referem à dívida renegociada com a União. Chama-se a atenção
para o fato de que, conforme apontado anteriormente, somente a sua redução ou até mesmo sua
extinção não resolve o problema dos desequilíbrios financeiros do Estado e o coloca em condições
de aumentar a oferta de serviços públicos para sociedade. Isso não significa, entretanto, que se
deva abrir mão de obter ganhos nessa frente, mesmo porque, somados aos que poderão ser
conseguidos em relação às receitas e despesas, esses serão importantes para permitir-lhe caminhar
para a realização do ajuste necessário de suas contas. Por isso, a retomada das negociações com a
União, a principal credora do Estado, visando rever algumas condições do contrato firmado em
1998, reponta como indispensável para esse objetivo. Entre essas condições, as seguintes merecem
atenção:
a) Proposta de redução do nível de comprometimento da RCL dos estados para o
pagamento dos encargos da dívida com a União dos atuais 13% para algo em
torno de 7% a 8%, pelo menos durante o período de realização/implementação do
programa de ajuste das finanças do Estado. Cabe lembrar, a esse respeito, que continua
em tramitação, no Congresso Nacional, uma proposta apresentada pelo Senador José
de Alencar, de Minas Gerais, de redução desse percentual para 7%, o que pode favorecer
esse processo.
b) Reavaliação/ revisão do índice que corrige a dívida com o governo federal, o
IGP-DI, que espelha mais “expectativas de inflação” do que a inflação efetiva, já
que,é contaminado pelo índice de preços do atacado (IPA), altamente influenciado
pelo comportamento da taxa de câmbio. Deve-se lembrar que, nos anos em que o
quadro macroeconômico se tornou altamente volátil, como em 1999, o IGP-DI atingiu
o nível de 20%, garantindo uma correção da dívida de cerca de 27%, já que seus
encargos são também agravados com uma taxa de juros real de 7,5% ao ano. Nesse
mesmo ano, o IPCA/IBGE, o índice oficial da inflação, situou-se em reduzidos 9%.
c) Revisão das taxas de juros da dívida para Minas Gerais e Pará (7,5%), que fizeram
um abatimento inicial de seu estoque equivalente ao percentual de 10%, enquanto
outros estados que estavam em condições de abaterem os 20% requeridos ficaram
com taxas de juros correspondentes a 6%.
Deve-se ter clareza, entretanto, de que existem restrições legais e financeiras, que terão de
ser enfrentadas para viabilizar mudanças dessa natureza. Em relação às restrições legais, a Lei de
Responsabilidade Fiscal (LRF) proíbe expressamente, em seu art. 35, a concessão de novos
refinanciamentos por parte do governo federal e a modificação dos contratos em vigor, sendo
necessária a aprovação de Lei Complementar para alterá-lo. Isso significa a necessidade de se
contar com 257 votos na Câmara dos Deputados e de 41 no Senado Federal (maioria absoluta),
caso se queira criar condições legais para a revisão de seus termos, exigindo intensas negociações,
caso o próximo governo não consiga maioria no Congresso4 .
No tocante às restrições financeiras, o alívio que pode ser dado às finanças dos estados
com essas mudanças implicará maior aperto para o Orçamento da União. Isso porque o governo

4
De acordo com o art. 35 da LRF (Lei Complementar n.101, de 4 de maio de 2000), “é vedada a realização de operação de crédito
entre um ente da Federação, diretamente ou por intermédio de fundo, autarquia, fundação ou empresa estatal dependente, e
outro, inclusive suas entidades da administração indireta, ainda que sob a forma de novação, refinanciamento ou postergação da
dívida contraída anteriormente”.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 105


federal, tendo se comprometido com a geração de um superávit primário mínimo de 3,75% do
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40 anos

PIB em 2003, teria, para garanti-lo, de aumentar a sua contribuição, prevista em 2,25% do PIB, já
que o segmento de “estados e municípios”, nesse caso, tenderá a produzir um superávit menor do
que os 0,95% do PIB para ele projetado. E isso só poderia ser alcançado através do aumento da
carga tributária, já bastante elevada, ou com redução de gastos no orçamento, que conta com
reduzida participação de despesas de caráter discricionário e, portanto, com pouca margem de
manobra para cortes. Essas medidas devem gerar inevitáveis resistências para implementação.
Cabe lembrar, a propósito, que a turbulência que se abateu sobre a economia brasileira
neste final do ano 2002 e as projeções mais pessimistas sobre o crescimento do PIB, a trajetória da
taxa de câmbio e dos juros – variáveis que afetam diretamente a relação dívida/PIB —, indicam
a necessidade de geração de superávits primários mais elevados do que os assumidos no acordo
com o FMI para garantir a meta da dívida, estabelecida em termos nominais. Tal situação, com
certeza, impõe maiores dificuldades para a flexibilização dos percentuais de comprometimento da
Receita Corrente Líquida dos estados com o pagamento dos encargos de seus débitos.

3.2.3. Considerações finais


A discussão aqui desenvolvida procurou mostrar a necessidade, os limites e as alternativas
existentes para a realização de um ajuste fiscal pelo Governo do Estado de Minas Gerais. Procurou
também demonstrar que, embora o quadro atual seja difícil, o ajuste é possível, embora medidas
impopulares tenham de ser adotadas para o enfrentamento de algumas questões, inclusive
estruturais, que obstam sua solução. Por mais desgastantes que sejam politicamente, são
indispensáveis para pavimentar mais solidamente os caminhos do futuro e viabilizar programas
voltados para fornecer, à sociedade, serviços públicos com qualidade.
Esse esforço, contudo, não pode ficar restrito ao Poder Executivo, devendo contar, também,
com a contribuição dos demais poderes – Legislativo e Judiciário – para ser bem-sucedido. De
uma maneira geral, tanto o Legislativo como o Judiciário, apoiados em argumentos sobre a reduzida
fração de recursos que absorvem dos cofres públicos e sobre a autonomia de que dispõem para
exercer suas atividades e terem garantido seu financiamento, têm conseguido passar incólumes
em processos dessa natureza.
Não é o caso na atualidade, quando a gravidade da situação exige a contribuição de todos
para sua solução. Principalmente considerando-se que, conforme demonstrado em não poucos
estudos, os gastos com esses poderes, notadamente com o Legislativo, têm crescido
consideravelmente no tempo. É indispensável, assim, através de ações cooperativas, e uma vez
identificadas as necessidades reais desses poderes para o exercício e desempenho de suas atividades,
envolvê-los também nesse esforço para que o ajuste necessário tenha êxito.
Nessa análise, procurou-se mostrar, ainda, que ajustes dessa natureza – e dimensão – não
podem priorizar componentes isolados das finanças públicas, devendo estar apoiados em várias
frentes que potencializem os ganhos obtidos: nas receitas, nos gastos e na dívida. E ainda que,
considerando-se as restrições orçamentárias atuais e os poucos recursos disponíveis para
investimentos, bem como o papel que tem sido atribuído ao Estado nas suas relações com a
sociedade (mais como regulador/coordenador das atividades econômicas), os gastos com “custeio”
adquirem papel essencial nas suas tarefas, tanto quanto os investimentos, podendo potencializar
seus resultados, desde que manejados com a preocupação de aumento da eficiência e da qualidade
do gasto público.

106 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Ênfase também foi dada ao papel importante da renegociação da dívida com a União para

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a realização desse ajuste, embora chamando a atenção para o fato de que somente com a redução
ou extinção da dívida não se resolve o problema dos desequilíbrios financeiros nem se garante a
recuperação da capacidade de financiamento do Estado. E também que ações nesse sentido devem
enfrentar não poucas dificuldades colocadas por restrições de ordem legal e por compromissos
assumidos, pelo País, de geração de um superávit primário mínimo de 3,75% do PIB em 2003.
Por fim, procurou-se mostrar que o nó górdio das finanças do Estado é representado pelos
desequilíbrios no seu sistema de Previdência, que compromete a absorção de 31% da Receita
Corrente Líquida e que, embora as demais propostas feitas para viabilizar o ajuste das contas
sejam importantes, a solução para essa questão é vital para seu êxito. Por isso, uma discussão mais
aprofundada dessa questão e das alternativas que existem para seu equacionamento é realizada
em seguida.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 107


3.3. Previdência pública: bases para uma ação
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40 anos

realista do Estado5

A previdência tem sido o ponto central de discussão de muitos países nos últimos anos. A
importância do setor está tanto na questão social, por representar a fonte de renda da maioria da
população em idade mais avançada como pelo fato de ocupar sempre uma fatia substancial dos gastos
públicos dos países. No Brasil, a previdência privada paga benefício a 20,6 milhões de pessoas e movimenta
um total de recursos, entre arrecadação e despesa com benefícios, de cerca de R$ 140 bilhões.
À medida que aumenta a expectativa média de vida da população, um novo desafio se
coloca para a previdência em todo o mundo: adequar-se à nova realidade e garantir a saúde financeira
do sistema, de modo que os participantes tenham seu direito à aposentadoria assegurado.
A aposentadoria deve ser vista como uma proteção ao trabalhador quando da perda de sua
capacidade laboral e não como uma renda adicional. Assim sendo, à medida que aumenta o período
no qual os trabalhadores permanecem em atividade, é necessário que os parâmetros da previdência
se adaptem a esse novo perfil.
No Brasil, bem como no resto do mundo, a expectativa de vida tem crescido constantemente.
Os avanços na área de saúde, saneamento e tecnologia têm representado importantes ganhos para o
aumento da idade média da população. Em 1930, a expectativa de vida do brasileiro ao nascer era de
apenas 41 anos, enquanto que em 1999 passou a ser de 68,6 e a expectativa de vida para alguém
com 50 anos evoluiu para 75,5 anos. No Estado de Minas Gerais observa-se a mesma tendência,
com a expectativa de vida ao nascer passando de 54,9 anos em 1970 para 68,4 anos em 1999.
A evolução do perfil demográfico da população brasileira ressalta a importância de revisão
dos parâmetros vigentes em nosso sistema de previdência, tais como idade de aposentadoria,
alíquota de contribuição, tempo de contribuição, dentre outros. Nos últimos 30 anos, a expectativa
de sobrevida6 nas idades acima de 50 anos cresceu em média 5 meses ao ano. Essa evolução tem
apresentado conseqüências imediatas nos custos de financiamento do sistema de previdência.
Além da questão demográfica, fatores como o aumento da produtividade, a redução da
estrutura administrativa do Estado, a privatização, a informalização do mercado de trabalho,
dentre outros, têm levado à redução contínua da relação entre contribuintes ativos e inativos no
sistema de previdência. No setor privado (INSS) essa relação se encontra, no ano de 2002, em
torno de 1,21 e no setor público, em 1,05. A relação existente torna-se ainda mais preocupante se
levado em conta que ambos os regimes estão estruturados na repartição simples7 .
Diante desse cenário, a previdência no Brasil tem passado por um profundo processo de
reestruturação. Nos últimos anos, o País teve o arcabouço legal da previdência alterado pela
Emenda Constitucional n. 20 e sua posterior regulamentação. A criação do fator previdenciário
para o cálculo das aposentadorias dos trabalhadores do setor privado, a idade mínima e a

5
Seção elaborada por Solange Paiva Vieira
6
Análises estatísticas dos dados de expectativa de vida no Brasil mostram que as expectativas de vida tendem a convergir nas idades
mais avançadas independente da amostra utilizada. Partindo desse pressuposto, foi utilizada neste trabalho a expectativa de vida
da população de Minas Gerais como proxi da expectativa dos servidores públicos do referido Estado.
7
Entenda-se por regime de repartição simples aquele em que a geração dos atuais ativos contribui para que a geração de
aposentados receba sua aposentadoria.

108 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
contribuição dos inativos do serviço público foram questões discutidas na esfera federal, sendo

BDMG
40 anos
algumas delas implementadas, e outras, não.
Apesar do avanço alcançado com a implantação do fator previdenciário8 na previdência
dos trabalhadores regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas (CLT), que deverá trazer um
maior equilíbrio atuarial para as contas do INSS ao longo do tempo9 , a derrota da idade mínima,
para o Regime Geral (INSS), no Congresso, e da contribuição dos inativos, para o setor público,
no Supremo Tribunal Federal, são retrocessos que permanecem como questões importantes a
serem equacionadas na previdência brasileira.
A idade mínima como condição de elegibilidade à aposentadoria na previdência tem sido sempre
uma questão polêmica e, embora no setor público tenha sido estabelecido um limite para os que forem
contratados a partir de 1998, este será um referencial inapropriado daqui a 30 anos, quando esses
servidores estiverem exercendo seu direito de aposentadoria, o que torna a medida ineficaz.
Em 1998, com a reforma da previdência, tentou-se estabelecer um limite de idade para os
trabalhadores celetistas (INSS) mas, ao que parece, sociedade e Congresso não estavam convencidos
da importância dessa questão. Basicamente, políticas que impõem perdas concentradas em grupos
privilegiados de pessoas e benefícios difusos na sociedade são de difícil implementação, pois a
perda per capita dos pequenos grupos, bem organizados, tende a superar o ganho marginal que é
distribuído entre a maioria.
Quase a totalidade dos países do mundo possui, nos seus regimes de previdência, limites de
idade compatíveis com os seus respectivos padrões de envelhecimento. México e Argentina fixaram
em 65 anos a idade mínima para o recebimento de benefícios de aposentadorias. Nos Estados
Unidos, esse limite está fixado em 60 anos, com tendência de elevação para os próximos anos. Na
Europa, essa idade se encontra entre 65 e 67 anos, também com perspectivas de aumento.
No Brasil, no entanto, a questão não tem evoluído de forma compatível com as mudanças
demográfica. O INSS permanece sem limite de idade. No regime público, somente os servidores
que ingressaram a partir de 1998 têm idade mínima fixada em 55 anos para as mulheres e 60 anos
para os homens e a previdência dos militares continua sem limites preestabelecidos.
Aposentadorias em idades precoces, associadas ao aumento da expectativa de vida da
população, e a existência de uma baixa correlação entre contribuição e benefício têm conseqüências
imediatas no financiamento do sistema de previdência e são fatores agravantes dos problemas
financeiros existentes, que podem levar a previdência para soluções drásticas, como as medidas
adotadas na Argentina ao longo dos últimos 2 anos.
Nesta seção serão abordados os principais pontos que permeiam o debate sobre a previdência
em Minas Gerais. Inicialmente será salientada a questão da previdência pública frente à previdência
privada e a grande transferência de renda existente entre ambas, em prejuízo desta última. A
seguir, serão analisados dados da previdência mineira, sua posição frente aos outros estados, bem
como as opções existentes na literatura sobre uma solução para a questão. O quarto item se detém
nos principais pontos da Lei n. 64, instituída em Minas em março de 2002. Finalizando, serão
apresentadas algumas opções para a questão previdenciária em Minas Gerais.

8
Para maiores detalhes sobre o fator previdenciário e a reforma da previdência, ver Ornelas & Vieira (1999).
9
Ver em Pinheiro & Vieira (1999).

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 109


3.3.1. Previdência Pública LAHIKI Previdência Privada
BDMG
40 anos

É fundamental que a sociedade brasileira tome consciência da transferência de renda


existente entre previdência pública10 e privada no Brasil. Enquanto o valor do benefício médio do
INSS é de R$ 342,31, segundo o Boletim Estatístico da Previdência Social de junho de 2002, no setor
público este mesmo benefício é aproximadamente de R$ 2.123,00. No Estado de Minas Gerais, o
valor médio do benefício dos servidores públicos, em junho de 2002, foi 343% superior ao do
INSS, ficando em R$ 1.518,00.
Os custos da previdência pública são repartidos com toda a sociedade através de aumento
de impostos e redução de investimentos em áreas fundamentais, com o objetivo de honrar as
aposentadorias dos servidores. No governo federal, os gastos com os aposentados e pensionistas
estão em torno de 2,6% do PIB (TAB. 3), e em Minas Gerais, representa cerca de 31% da Receita
Corrente Líquida do Estado. De acordo com os dados da TAB.3, estima-se que em 2002 o déficit
de todo o sistema de previdência brasileiro será de 5,5% do PIB.

TABELA 3

QUADRO COMPARATIVO ENTRE PREVIDÊNCIA PÚBLICA FEDERAL E PRIVADA


(% DO PIB-2002)

PREVIDÊNCIA PÚBLICA PREVIDÊNCIA PRIVADA (INSS)


Receita 0,3 5,5
Despesa 2,6 6,7
Necessidade financiamento 2,3 1,2
FONTE: GIAMBIAGI (2002, p. 9.).
NOTA: Estima-se que a necessidade de financiamento dos estados será de cerca de 1,5% do PIB, e dos municípios, de 0,5%.

A previdência do setor público brasileiro, amparada no direito constitucional federal do


último salário, produz distúrbios alocativos ineficientes do ponto de vista social. Estudos elaborados
pela Banco Mundial e a Organização para Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE)
apontam que o sistema de previdência pública brasileiro é um dos mais generosos existentes no
mundo (GRAF. 1). Uma taxa de reposição de 100% do último salário, conforme a observada no
regime de previdência público brasileiro, coloca o sistema como sendo a segunda maior taxa de
reposição do mundo e com uma correlação entre contribuição e benefício muito aquém da requerida
para que se alcance o equilíbrio atuarial.

10
Todos os dados de previdência pública apresentados neste texto incluem os poderes Legislativo, Executivo e Judiciário e excluem
os militares. No caso de Minas Gerais, excluem a Polícia Militar.

110 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
GRÁFICO 1

BDMG
40 anos
FONTE: OCDE

Com a Emenda Constitucional n. 20, abriu-se espaço para que o Estado pudesse contratar
servidores como empregados públicos, regidos pelo regime celetista e, portanto, vinculados à
previdência privada (INSS). Por outro lado, para aqueles que continuarem a ser contratados como
servidores públicos, será possível também que a União, os estados e municípios instituam o regime
de previdência complementar para salários que excedam o teto do INSS11 , desobrigando-se do
pagamento do último salário como aposentadoria.
Com o novo Projeto de Lei Complementar (PLC n. 9), os servidores públicos passam a ter
o limite máximo do Regime Geral de Previdência Social (INSS) garantido como benefício básico,
e a complementação do que exceder este valor, assegurada através do fundo de previdência
complementar a ser constituído através da acumulação das contribuições efetuadas pelo servidor
e pelo governo. No entanto, o referido Projeto de Lei se encontra na Câmara dos Deputados desde
1999 aguardando votação. O atraso na votação do PLC n. 9 demonstra uma clara dificuldade da
sociedade em entender a questão da previdência pública como um mecanismo de seguro para o
trabalhador e tem como objetivo a proteção de sua perda de capacidade laboral. Najberg e Ikeda
(1999) observam que “a Previdência, no Brasil, não era entendida como um seguro que visava
garantir renda para o indivíduo ou grupo familiar quando da perda da capacidade laborativa. Os
benefícios não estavam estreitamente vinculados às contribuições, daí o princípio da eqüidade
individual não ser atendido”.
A previdência pública tem sido tratada como um componente da folha de salário do
trabalhador e como tal provoca inúmeras distorções no processo produtivo do serviço público.
Esse fenômeno é claramente observado nos estados, municípios e no governo federal à medida
que as informações referentes ao pagamento dos aposentados estão contidas na folha de pagamento
dos ativos, ou seja, as aposentadorias são tratadas como pagamento de salário, e não como um
benefício oriundo a partir da acumulação prévia de poupança pelo trabalhador.
Trabalhadores ativos recebem salário, em média, menores do que os que estão em inatividade,
o que faz com que exista um forte incentivo, inerente ao sistema, para que o trabalhador entre em
aposentadoria. Em Minas Gerais o salário médio dos inativos no primeiro semestre de 2002 ficou
56% maior do que o dos servidores ativos.

11
Dados do Governo de Minas Gerais de novembro de 2000 apontam que cerca de 90% dos servidores do Estado ganham abaixo
do teto do INSS, o que, de certo modo, faz com que as alterações proporcionadas pelo PLC n. 9 sejam de baixa efetividade para
o Estado.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 111


Ao beneficiar o trabalhador aposentado, o sistema acaba por provocar uma alocação inversa
BDMG
40 anos

do esperado à dinâmica macroeconômica de alocação de recursos como um todo, uma vez que os
trabalhadores passam a ter maior poder de compra quando ingressam na inatividade. Esse fenômeno
pode provocar, inclusive, alteração da propensão a poupar dos trabalhadores, visto que a tradicional
poupança keynesiana, por motivo precaucional, não se faz necessária, frente à garantia, já
estabelecida previamente, de renda futura12 .
A previdência pública brasileira, nos moldes atuais, tem efeitos socialmente indesejáveis,
pois, ao garantir uma renda futura aos servidores públicos, incompatível com os recolhimentos
previamente efetuados, provoca o agravamento do nível de endividamento do Estado, a redução
da renda líquida dos trabalhadores ativos, bem como da capacidade de poupança desse grupo.
A renda líquida dos servidores ativos tem-se reduzido tanto pelo aumento da alíquota de
contribuição para fazer frente ao sistema de repartição existente, onde há uma solidariedade inter-
geracional, como pela própria redução do salário real colocada pelo Estado como mecanismo para
amenizar os custos, cada vez maiores, da folha de pagamento. Nesse caso, a vinculação entre os
salários de ativos e inativos faz com que políticas de pessoal voltadas para a produtividade e
busca de maior eficiência sejam completamente distorcidas. O salário real dos atuais ativos, que
na maioria das vezes são representantes de uma geração que pagou as maiores alíquotas até então
existentes e usufruem dos menores salários reais, comporta-se como a variável de ajuste do sistema
para que os gastos com os inativos sejam suportados.
O déficit crescente da previdência pública reflete uma geração que contribuiu com alíquotas
reduzidas para o sistema e hoje usufrui do benefício do último salário como aposentadoria, sem, contudo,
ter realizado o aporte de recursos necessários para tal, e sendo o custo, portanto, transferido para toda
a sociedade através de déficits públicos crescentes e, conseqüentemente, uma sobrecarga de impostos.
Ao final de 2000, a previdência dos servidores públicos apresentava um total de 2,4 milhões
de beneficiários, o que totalizava uma despesa com benefícios de 4,8% do PIB, enquanto que no
INSS o total de benefícios pagos era de 20 milhões, correspondendo a uma despesa de 6% do PIB.
As mudanças que têm sido traçadas para a previdência dos servidores públicos federais, estaduais
e municipais sinalizam o avanço da sociedade na direção de um sistema mais justo, em que o caráter
contributivo e a correlação entre contribuição e benefício passam a representar pontos fundamentais
do sistema. É importante para a justiça social e para uma alocação eficiente dos recursos que os
servidores públicos passem a ser tratados da mesma forma que os trabalhadores do setor privado.
Essa alteração no sistema de previdência pública proporcionará ao Estado maior capacidade
de financiamento, liberando-o de obrigações que foram constituídas por um sistema de previdência
paternalista, que entendia a previdência como uma continuidade do fluxo de pagamento de salários
do servidor, e não como uma poupança constituída pelo trabalhador com o objetivo de resguardar
a sua velhice.

3.3.2 A situação do Estado de Minas Gerais


Assim como o do Brasil, o sistema de previdência mineiro reflete dados de um sistema que
inicia os primeiros passos da maturidade. Embora o GRAF. 2 mostre que entre 1994 e 2001 a
participação dos servidores inativos no total tenha crescido cerca de 9%, uma média de 1,29

12
Acrescenta-se o fato de que o sistema de previdência dos servidores públicos é de benefício definido e, portanto, não apresenta
nenhuma volatilidade na renda percebida pelo servidor.

112 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
pontos percentuais ao ano, de acordo com os dados do Governo do Estado de Minas Gerais

BDMG
40 anos
(nov. 2000) a idade média dos aposentados é de 62 anos, e dos ativos, de 42 anos, o que reflete
um perfil ainda jovem do sistema.
De acordo com Moraes (2000) “até 2020 o Brasil se beneficiará do chamado bônus demográfico,
gozando neste período da menor razão de dependência (relação entre dependentes e população em
idade ativa) de toda a sua história: é um momento único para reverter o deficit e acumular provisões
para os tempos difíceis, com a distribuição paulatina dos sacrifícios entre diversas gerações”.

GRÁFICO 2

FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais/Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG)

Observando-se o perfil dos servidores públicos do Estado, nota-se que, do total de


aposentados, 78% são mulheres, enquanto que entre os ativos as mulheres representam 76%.
Esse perfil, associado a um quadro de pagamentos em que os professores de ensino fundamental
e médio representam cerca de 65% do total da despesa com servidores ativos, coloca o futuro da
previdência mineira em uma situação extremamente desconfortável no que se refere ao equilíbrio
das suas contas.
As mulheres, além de terem em média uma expectativa de vida de 5 anos a mais do que os
homens, usufruem, por direito constitucional federal, do benefício de se aposentarem com 5 anos
a menos do que os homens, seja por tempo de contribuição ou seja por idade. A categoria de
professores também detém o mesmo direito no que se refere ao tempo de contribuição. Essa
combinação de fatores resulta no fato de que as professoras podem se aposentar com 10 anos a
menos em seu tempo de contribuição.
Supondo que a idade média de aposentadoria será mantida em torno dos atuais 51 anos e
que o grupo de ativos apresenta uma distribuição normal13 , tem-se que em 9 anos metade dos
servidores hoje ativos estarão aposentados, dado que a média de idade dos ativos é de 42 anos.
Uma vez que a distribuição dos aposentados possui o perfil apresentado no GRAF. 3 e a expectativa
de vida para os 63 anos (idade média do grupo de aposentados) é de 11,24 anos14 , a tendência
para os próximo 11 anos é de que o número de aposentados tenha um crescimento contínuo e que
a relação servidor inativo/ativo alcance seu ápice em torno do ano 2012.

13
Foram realizados testes empíricos que mostraram ser razoável assumir uma distribuição normal em torno da média de idade de
51 anos para os servidores ativos.
14
Todos os dados de expectativa de vida e sobrevida para Minas Gerais têm como fonte a UFMG/CEDEPLAR.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 113


Ao mesmo tempo em que o ano de 2012 representa um ponto crítico da previdência mineira,
BDMG
40 anos

uma análise comparada com outros estados mostra que o Estado já apresentava no ano de 2000 a
quarta pior relação entre ativo/inativo, e o segundo maior déficit em valores absolutos (Anexo 1).

GRÁFICO 3

FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais/Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG).

Os resultados quantitativos ficam ainda mais preocupantes se analisados em termos de valores,


pois, uma vez que a remuneração média dos aposentados é 56% maior do que a dos ativos (TAB. 4), o
peso da relação inativos/ativos é majorado quando tomadas como referência as despesas efetuadas.
Essa tendência existente em todo o sistema de previdência público brasileiro faz com que políticas de
redução do salário real dos ativos sejam utilizadas como mecanismo de acomodação dos gastos da
folha com inativos, uma vez que a remuneração de ambos está atrelada por direito constitucional15.
No Estado de Minas Gerais, a distribuição do total de pagamentos em junho de 2002 foi de
68% para ativos e 32% para os inativos, sendo que em valor o peso dos inativos aumenta para 42%,
dado que o salário médio dos inativos é de R$ 1.518,00 contra um salário dos ativos de R$ 974,00.

TABELA 4

SERVIDORES ATIVOS E INATIVOS (ADMINISTRAÇÃO DIRETA E INDIRETA)

QUANTIDADE DE DESPESA MENSAL RENDA MÉDIA


SERVIDORES PAGAMENTOS % (R$ MILHÕES) % (R$)
Ativos 312.730 68% 304,84 58% 974,77
Inativos 146.238 32% 222,06 42% 1.518,48
Total 458.968 100% 526,9 100%
FONTE: Governo do Estado de Minas Gerais /Secretaria de Estado de Recursos Humanos e Administração (SERHA/MG)

Com o objetivo de amenizar o comprometimento da despesa corrente líquida com gastos


de pessoal, em especial com inativos, tanto o governo federal como estados e municípios foram
impedidos, nos últimos anos, de concederem aumento salarial aos servidores ativos.

15
Constituição Federal, em seu artigo 40, garante aos servidores inativos as alterações de remuneração que os servidores ativos
vierem a receber.

114 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
É interessante ressaltar como a atual geração de servidores públicos e a própria sociedade

BDMG
40 anos
têm sido complacentes em manter o status quo da geração de servidores hoje aposentados. Geração
esta que apresenta um histórico de alíquotas de contribuição próximas de zero e um salário real
médio muitas vezes maior que o atualmente vigente. Hemming (1999, p. 79) destaca que “a carga
que uma geração de trabalhadores suporta, como conseqüência de aposentadorias, é determinada
pelo que deve ser pago e não pela forma em que são financiadas. Se uma geração julga que os
herdeiros reclamam demasiado do que ela produz, não irá querer respeitar essa reclamação, seja
qual for a forma de financiamento”. Não parece que no Brasil a geração atual já tenha se dado
conta do esforço financeiro e fiscal que tem sido feito em prol dos inativos.

TABELA 5

FOLHA DE INATIVOS X FOLHA TOTAL

Mês/Ano Inativos/total
dez/94 35,38%
dez/95 34,61%
dez/96 37,59%
dez/97 39,80%
dez/98 42,52%
dez/99 44,13%
dez/00 41,56%
dez/01 42,76%
FONTE: SERHA/MG

Nota-se que os problemas de desequilíbrio financeiro da previdência no Brasil são muitas


vezes oriundos antes de questões associadas ao comprometimento dos gastos públicos de forma
benevolente, o que compromete o fluxo futuro de pagamentos do sistema, do que do
envelhecimento da população propriamente dito. Como conseqüência observa-se no sistema de
previdência pública a ausência de correlação entre benefício e contribuição.

3.3.3. Lei Complementar n. 64, de 25 de março de 2002


Antes de discutir a Lei Complementar n. 64 (LC 64), instituída em 25 de março de 2002,
cabe salientar a questão existente em torno da idéia de capitalização16 versus repartição e contribuição
definida17 versus benefício definido18 .
Muitas das críticas ao sistema de previdência público colocam no sistema de repartição e
nas mudanças demográficas as razões para o desequilíbrio do regime. Contudo, tanto na repartição
como na capitalização são necessários ajustes nos parâmetros, para que os benefícios sejam
garantidos, especialmente se estiverem estruturados na forma de um plano de benefício definido.

16
Regime de capitalização é aquele em que os recursos para pagamento da aposentadoria dos trabalhadores devem ser acumulados
durante a vida ativa do mesmo grupo de trabalhadores.
17
Por contribuição definida pode-se entender o plano de benefício que assegura aos participantes contribuições fixas, enquanto que
o valor do benefício (aposentadoria) a ser recebido será variável, de acordo com o total de recursos acumulados e a rentabilidade
dos mesmos.
18
Entenda-se por benefício definido o plano que assegura previamente aos participantes que o valor do benefício (aposentadoria)
e as alíquotas de contribuição devem ser ajustadas de modo a garantir tal valor.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 115


Embora alguns afirmem que o sistema de repartição é facilmente sujeito a desequilíbrios,
BDMG
40 anos

não é possível dizer que no sistema de repartição as obrigações futuras trazidas a valor presente
não são capazes de fazer jus aos compromissos existentes, uma vez que é esta a idéia que está
presente no sistema de repartição. Ou seja, apenas no caso do regime de repartição não suportar o
aumento das alíquotas de contribuição é que faria sentido falar que o valor presente de direitos e
obrigações não se equivalem.
Alguns especialistas do setor de previdência tendem a polarizar a discussão da reforma da
previdência e o equilíbrio do sistema na forma de financiamento do mesmo, ou seja, repartição ou
capitalização. Não nos parece apropriado creditar o equilíbrio do sistema a tal questão, mesmo
porque um sistema de capitalização estruturado na forma de benefício definido terá quase sempre
os mesmos riscos demográficos do sistema de repartição, uma vez que as tábuas de vida que
determinam a alíquota de contribuição necessária na capitalização têm que ser ajustadas da mesma
forma que as alíquotas do sistema de repartição. A diferença na repartição é que os ajustes nas
alíquotas são distribuídos entre gerações diferentes, enquanto que na capitalização ele é feito
dentro de uma mesma geração.
O regime de repartição, se for estruturado de forma a manter estreita correlação entre
benefício e contribuição, tenderá a produzir o mesmo equilíbrio atuarial que a capitalização. Seria
ingênuo supor que o sistema de capitalização produz por si só uma solução mágica para as alterações
demográficas pelas quais os diversos regimes de previdência atravessam. Na verdade, o que a
capitalização faz é explicitar, mais claramente do que na repartição, os custos das aposentadorias.
No que concerne à questão de sistemas estruturados em planos de contribuição definida e
benefício definido, poderíamos dizer que o ajuste, e eventuais desequilíbrios, é facilitado pela flexibilidade
existente no valor das aposentadorias, quando o tipo de plano for de contribuição definida.
O plano de benefício definido, ao assegurar previamente ao aposentado um valor de
aposentadoria, dificulta a distribuição dos riscos demográficos, especialmente se for levado em
conta que na maioria das vezes o Poder Judiciário, no Brasil, tem interpretado o benefício de
aposentadoria como um direito imutável, não sujeito a ajustes intrínsecos à própria dinâmica do
sistema de previdência.
A LC 64 representa um passo importante de Minas na direção de um regime de previdência
mais equilibrado, especialmente no que se refere à vinculação entre contribuição e benefício.
Entretanto, ainda serão necessárias inúmeras mudanças para o equacionamento da questão
previdenciária no Estado.
A nova lei coloca seu foco na alteração da previdência de uma estrutura de repartição para
capitalização. Estrutura-se o Instituto de Previdência dos Servidores do Estado de Minas Gerais
(IPSEMG), criam-se normas gerais de contabilidade e atuaria, institui-se o Fundo de Previdência
do Estado de Minas Gerais (FUMPEMG), estabelece-se que os recursos provenientes de
contribuições previdenciárias serão utilizados exclusivamente para o pagamento de benefícios
previdenciários após um período de transição de 11 anos19 , ou seja, criaram-se as bases para que
fosse instituído o sistema de capitalização. No entanto, como aponta Hemming (1999, p. 83),
“o problema previdenciário não está associado à forma de financiamento do sistema mas antes de
tudo a vontade política de realizar mudanças consistentes com as necessidades existentes. Onde
foi manifestada a vontade política de efetuar importantes ajustes nas pensões se demonstrou que
as finanças do sistema de repartição podem caminhar para situações sustentáveis”.

19
Foi estabelecida uma regra de transição em que haverá um acréscimo gradual do repasse das contribuições efetuadas pelo servidor
e o Estado, tendo o repasse total atingido em 2012.

116 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Não é pelo simples fato de se criarem contas individuais para os servidores e instituir um

BDMG
40 anos
sistema com base na capitalização que se pode dizer que foi alcançada uma solução para a
previdência. A tarefa de alterar um regime de previdência calcado na repartição simples para
outro de capitalização gera um esforço fiscal para a sociedade, devido à interrupção do fluxo de
receita existente, que na maioria das vezes inviabiliza tal opção. Na verdade, um regime de
capitalização com base em uma estrutura de benefício definido gerará os mesmos problemas do
regime de repartição, ou seja, se os parâmetros atuariais forem mal dimensionados, o total de
recursos acumulados não será suficiente para fazer jus aos compromissos assumidos de
aposentadoria.
A mudança para a capitalização pode, ainda, trazer a explicitação de uma dívida não desejada,
a saber, o fluxo futuro de aposentadorias assumidas pelo Estado. Fluxo este que, a princípio,
estava diluído ao longo do tempo e passa a compor o estoque de dívida presente, se a mudança de
regime for realizada.
Na idéia de capitalização, adotada em Minas, a contribuição do Estado (22%) foi instituída
em um contexto de um regime de previdência que já funcionava em um sistema de repartição e
apresentava despesas anuais da ordem de 3,36 bilhões ao ano20 . Como onerar ainda mais a sociedade
criando um fundo em que o Estado terá que fazer um esforço adicional para obter recursos, dado
que as aposentadorias já existentes continuam a ser pagas? Esta é uma das respostas que a nova
lei não contempla.
Não é claro como será equacionada a questão entre fluxo e estoque de aposentadorias, nem
mesmo se tal opção é viável em médio prazo, visto que os dados indicam que a situação mais
crítica da previdência mineira deve ocorrer por volta do ano de 2012.
A proposta da nova lei coloca o Estado responsável por todas as aposentadorias concedidas
até 2009, além de impor uma transferência progressiva das contribuições do Estado e dos servidores
para o novo fundo. Essa combinação acarreta dois novos problemas. O Estado passa a ter uma
nova obrigação, que estava anteriormente diferida ao longo do tempo, e o novo fundo, por sua
vez, começa a operar já com um desequilíbrio atuarial preestabelecido, dado que a transferência
de recursos para o fundo será progressiva.
Destaca-se, ainda, que a tendência na previdência complementar em todos os fundos
patrocinados por empresas públicas tem sido a de estabelecer uma contribuição paritária entre
empregado e empregador. A paridade é colocada com o objetivo de reduzir o ônus que os fundos
de pensão de empresas estatais representavam para a sociedade. Frente a este novo direcionamento,
é no mínimo inapropriado que tenha sido proposta em Minas Gerais uma alíquota de contribuição
em que o Estado contribua com o dobro do servidor21 .
Se for levado em conta os outros estados do País, observa-se que Minas, seguida por apenas
mais dois estados de Federação, instituiu a alíquota patronal mais elevada existente, e que em sua
maioria, diferentemente de Minas Gerais, os estados estabeleceram alíquotas de contribuição
paritárias (Anexo 2).
Além de abrir mão do fluxo de contribuições dos servidores, o Estado passa a ter que pagar
uma taxa de administração de 2% da folha e a efetuar uma contribuição crescente para o novo
fundo instituído, sendo que esta contribuição alcançará o seu cume em 2012 (22%).

20
Estimativas do Governo do Estado de Minas Gerais apontam para um esforço fiscal de cerca de 47 bilhões para a mudança do
regime de repartição para capitalização.
21
Lei 9717, de 27 de novembro de 1998 estabelece que o máximo que União, Estado, Distrito Federal e municípios podem
contribuir é o dobro da contribuição do segurado.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 117


O fato do Estado passar a ter sua arrecadação suspensa em prol do novo fundo, assumir o
BDMG
40 anos

compromisso de realizar um aporte adicional de 22% da folha ao fundo capitalizado, ser onerado
em 2% da folha como taxa de administração, combinado com o período em que o relação inativo/
ativo tenderá a atingir seu ápice (2012) parece uma situação insustentável, criada pela nova lei, e
que provocará uma explosão na dívida pública.
Cabe, ainda, ressaltar que existem dúvidas quanto à efetividade das alíquotas adotadas no
que se refere ao equilíbrio atuarial do regime de previdência. Apesar da nova lei colocar o caráter
contributivo na base do sistema, alterando a alíquota de contribuição dos servidores que ingressarem
a partir de 2002, dos até então 8,3% para 11%, e de instituir a alíquota de 22% para o patrocinador
(governo), estas alíquotas podem ser insuficientes, especialmente se forem levadas em conta as
variações das taxas de juros.
Uma análise preliminar da capitalização das contribuições dos servidores e do Estado,
levando-se em conta uma alíquota de contribuição total de 33%, mostra que os resultados são
muitos sensíveis às hipóteses utilizadas. Se levarmos em conta, por exemplo, que a taxa de juros
real é de 6%, 5% ou 4%, o sistema tenderá a ser superavitário para o caso de uma contribuição
com salário constante ao longo dos 35 anos de contribuição, conforme observado na TAB. 6. No
entanto, se a taxa de juros real se reduzir para 4%, e o salário apresentar uma taxa de crescimento
equivalente a taxa de juros, o resultado seria um déficit a partir do vigésimo quarto ano de
aposentadoria do segurado. Por outro lado, se a hipótese for de crescimento salarial equivalente ao
da taxa de juros mais um crescimento22 salarial de 88% ao longo de 35 anos de trabalho, nesse
caso, somente com taxas de juros iguais ou superiores a 6% é que o sistema ficaria superavitário23 .

TABELA 6

TESTE DE SENSIBILIDADE À TAXA DE JUROS E À TAXA DE CRESCIMENTO SALARIAL


NO REGIME DE CAPITALIZAÇÃO

HIPÓTESE DE POLÍTICA SALARIAL HIPÓTESE DE TAXA DE JUROS RESULTADO


Constante 6%, 5% e 4% Superavitário
Crescimento igual à taxa de juro 6%, 5% superavitário
Crescimento igual a taxa de juros + 175% 6% superavitário
FONTE: Elaboração própria.

Nota-se na tabela anterior que os resultados obtidos na capitalização podem ser muito
diferentes, dependendo das hipóteses adotadas. Tem-se que quanto maior a dispersão entre o
salário inicial e final maior deverá ser a taxa de juros que remunera os recursos acumulados, para
que seja alcançado o equilíbrio entre contribuição e benefício. Por outro lado, se a taxa se reduzir,
será necessário uma alíquota de contribuição mais elevada. Levando-se em conta que os cálculos
apresentados tomam por base apenas a aposentadoria por tempo de contribuição, eventuais custos
de benefícios não programáveis devem ainda ser adicionados à alíquota existente.
É importante ressaltar que, além das variações salariais pertinentes a cada categoria, a LC 64,
seguindo o arcabouço legal federal, aceita que funcionários que ingressem no serviço público
tragam consigo o tempo de contribuição existente no regime celetista (INSS). Apesar de estar

22
Dados do Governo de Minas Gerais/ Secretaria de Estado da Educação, junho de 2001, indicam que a variação entre o salário
inicial e final das professoras no Estado é de 87,85%.
23
Para efeitos de simplificação, todos os cálculos foram efetuados sem que fosse levados em conta os benefícios não programáveis.

118 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
definido que serão efetuadas compensações financeiras entre os diferentes regimes, é importante

BDMG
40 anos
ressaltar que a contribuição dos trabalhadores do setor privado está limitada ao teto do INSS,
enquanto que, no serviço público, não existe nenhum limite preestabelecido. Essa peculiaridade
pode acarretar uma distorção ainda maior entre o salário de contribuição do servidor e sua
aposentadoria, agravando assim o desequilíbrio atuarial.
Os dados apresentados ao longo do texto apontam para uma explosão do sistema a partir
de 2012. Hoje o grau de comprometimento da receita corrente líquida de Minas com os inativos já
é de 32%, portanto é fundamental que se tenha consciência de que eventuais alterações no regime
de previdência devem ser efetuadas não apenas no fluxo mas também no estoque de ativos existentes,
uma vez que as alterações buscam o equacionamento não apenas do futuro, mas também da
situação já existente.
Nesse contexto, são fundamentais alterações na alíquota de contribuição dos atuais
servidores, alteração da idade mínima de aposentadoria, desvinculação do salário do funcionário
ativo do inativo, e uma base de cálculo da aposentadoria mais realista, que foque não apenas o
último salário, mas também o histórico contributivo de cada servidor.

3.3.4. Considerações finais


Diante da situação previdenciária que o governo brasileiro atravessa, em especial estados e
municípios, é fundamental que se busque, o mais rápido possível, um equacionamento da questão.
Em que pese o fato das questões políticas serem as mais adversas possíveis, é importante que se
encarem os problemas e que se busquem soluções que possam remeter ou não a alteração do
sistema de repartição para capitalização, de benefício definido para contribuição definida. O
fundamental é que se tenha em foco que a reforma deve sempre levar em conta as limitações
políticas e financeiras de cada regime, a capacidade de financiamento do Estado e da sociedade e
a opção política posta por esses.
Das questões apresentadas, tem-se que Minas se insere dentro de um contexto nacional em
que a questão de reforma da previdência pública passa necessariamente por mudanças no nível da
esfera federal. Alterações constitucionais são fundamentais para que o sistema possa equacionar
de maneira eficaz seus desequilíbrios. Na Constituição Federal estão presentes questões como a
vinculação da aposentadoria do inativo ao salário do ativo, a idade mínima e a vedação à
contribuição dos inativos, ainda em decisão liminar no Supremo Tribunal Federal.
No que se refere ao estoque de aposentadorias concedidas, o Governo de Minas poderia
trabalhar algumas questões que minimizassem o nível de gastos já estabelecidos. Da mesma forma
que salários de ativos e inativos estão vinculados constitucionalmente, tem-se que não é proibido
ao Estado estabelecer políticas de remuneração para os servidores ativos que estejam atreladas a
ganhos de produtividade e sejam variáveis tanto em valor como na periodicidade dos recebimentos.
Acredita-se que tal mecanismo de política salarial, em que fosse instituído um ganho salarial
variável para o ativo, não geraria vinculação entre salário de ativos e inativos e, portanto, não
enfrentaria problemas judiciais24 .
Quanto à contribuição de inativos, apesar da decisão liminar do Supremo ser desfavorável, é
razoável acreditar que a idéia de algum outro tipo de alíquota sobre o salário do aposentado poderia
ser instituída sem que os tribunais entendessem tal alíquota como contribuição previdenciária.

24
O Estado de São Paulo já constituiu jurisprudência sobre essa questão no Supremo Tribunal Federal em casos semelhantes.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 119


Levando-se em conta a questão do fluxo de servidores ativos existentes, o leque de opções
BDMG
40 anos

é ainda maior. A majoração da alíquota dos ativos até o nível de 14% é uma opção. Medidas
administrativas que criem incentivos para que os servidores posterguem sua aposentadoria também
podem ser adotadas, tais como políticas salariais em que o salário variável represente a maior
parte da parcela do salário do servidor, ou a criação de mecanismos que dificultem a volta do
servidor aposentado para a vida ativa.
Ingerências sobre as novas contratações, de modo a direcionar o perfil dos novos servidores,
também podem ser adotados, seja para alterar a distribuição dos atuais ativos, seja com o objetivo
de alterar o volume de aposentadorias especiais concedidas.
Na esfera do Governo Federal, além das mudanças constitucionais, tem-se, ainda, o Projeto
de Lei Complementar n. 9, que permite a criação de previdência complementar para os servidores
públicos estruturada em planos de contribuição definida, o qual se encontra na Câmara dos
Deputados, esperando pela votação de vários destaques.
Apesar de pouco ter sido alcançado em termos quantitativos, o debate previdenciário tem
se tornado cada vez mais transparente, com a sociedade discutindo questões que, por serem muitas
vezes incômodas e de pouca popularidade, eram relegadas a um segundo plano. Essa capacidade
de trazer à tona tais questões e de discuti-las, imprimindo maior transparência na forma de
administração pública é, provavelmente, um dos maiores avanços obtidos no processo e fica
como um marco do fortalecimento da democracia, seja ela em Minas Gerais ou no País.

120 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
BDMG
40 anos
3.4. Referências bibliográficas

BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília. 2000.


________. Lei Complementar nº 109, de 29 de maio de 2001. Dispõe sobre o regime de
previdência complementar e dá outras providências. Diário Oficial da União, 30 maio 2001.
p. 3.
________. Lei nº 9.717, de 27 de novembro de 1998. Dispõe sobre regras gerais para a
organização e o funcionamento dos regimes próprios de previdência social dos servidores
públicos da União, dos estados, do Distrito Federal e dos municípios, dos militares dos
estados e do Distrito Federal e dá outras providências. Diário Oficial da União, 28 nov. 1998.
p. 1.
________. Secretaria de Previdência Social. Boletim Estatístico da Previdência Social, Brasília,
jun. 2002.
GIAMBIAGI, F., Proposta para uma agenda de reformas da previdência social. Rio de
Janeiro. 2002. (Texto não publicado).
HEMMING, R., As pensões públicas devem ser capitalizadas? Conjuntura Social, Brasília, v.
10, n. 4, out./dez. 1999. p. 68-100.
MINAS GERAIS. Decreto n. 42.758, de 17 de julho de 2002. Regulamenta disposições da
Lei Complementar nº 64, de 25 de março de 2002, que institui o regime próprio de
previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais. Minas
Gerais, Belo Horizonte, 18 jul. 2002. p. 5.
________. Lei Complementar nº 64, de 25 de março de 2002. Institui o regime próprio de
previdência e assistência social dos servidores públicos do Estado de Minas Gerais. Minas
Gerais, Belo Horizonte, 26 mar. 2002. p. 1.
________. Secretaria de Estado da Educação. jun. 2001.
________. Secretaria de Estado da Fazenda. Boletim Financeiro e Orçamentário, jun. 2002.
MORAES, M. E. Reformando a Previdência Brasileira. Brasília, 2002. (Texto não publicado).
NAJBERG, S.; IKEDA, M. Previdência no Brasil: desafios e limites. In: GIAMBIAGI, F.;
MOREIRA, M. (Org.). A economia brasileira nos anos 90. Rio de Janeiro: BNDES, 1999, p.
261-290.
ORNELAS, W.; VIEIRA, S. P. Novo rumo para a Previdência brasileira. Revista do BNDES,
Rio de Janeiro, n. 12, dez. 1999. p. 31-47.
PINHEIRO, V. C.; VIEIRA, S. P. Reforma da Previdência no Brasil: a nova regra de cálculo
dos benefícios. Conjuntura Social, Brasília, v.10, n. 4, out./dez 1999. p. 51-67.
RIANI, F.; PONTES DE ALBUQUERQUE, C. M. Perdas de arrecadação do ICMS no Estado
de Minas Gerais com a Lei Kandir: estimativas para 1996 a 2001. Belo Horizonte, 2001.
(Mimeo).

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 121


ANEXO 1
BDMG
40 anos

RECEITA, DESPESA E DÉFICIT PREVIDENCIÁRIO DOS ESTADOS - 2000

DESPESA TOTAL COM PREVISÃO DA RECEITA DE VALORES R$ MIL


ESTADO INATIVOS E PENSIONISTAS CONTRIBUIÇÃO DOS ATIVOS DÉFICIT
AC 43.817 32.772 11.045
AL 197.148 54.282 142.866
AM 212.334 95.069 117.265
AP 2.745 21.320 (18.575)
BA 671.442 151.151 520.291
CE 310.457 119.463 190.994
DF 1.085.290 273.382 811.909
ES 378.442 81.774 296.669
GO 547.740 61.235 486.506
MA 354.001 72.381 281.620
MG 2.903.558 310.761 2.592.798
MS 137.088 34.892 102.197
MT 226.779 64.916 161.863
PA 417.359 87.325 330.034
PB 266.184 46.028 220.156
PE 776.090 182.022 594.068
PI 109.924 53.081 56.843
PR 1.253.763 264.866 988.897
RJ 2.977.411 449.768 2.527.643
RN 234.639 42.897 191.742
RO 46.149 40.900 5.249
RR 1.252 15.561 (14.309)
RS 2.419.487 174.916 2.244.571
SC 500.873 126.875 373.998
SE 128.673 29.966 98.707
SP 7.559.664 743.665 6.815.999
TO 31.120 29.767 1.353
TOTAL 23.793.431 3.661.034 20.132.397
FONTE: Demonstrativos Estados/ Dados Publicados pelos Estados/ STN
Elaboração: SPS/MPAS

122 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
INFORMAÇÕES ESTATÍSTICAS

BDMG
40 anos
QUANTIDADE DE SERVIDORES ATIVOS, INATIVOS E PENSIONISTAS POR ESTADO - 2000

Total de Total de Total de Relação


ESTADO Servidores Ativos Servidores Inativos Pensionistas Ativos/Inativos
RS 165.770 112.765 57.532 0,97
RJ 215.772 110.008 84.972 1,11
SP 562.822 237.052 200.807 1,29
MG 250.000 160.000 26.000 1,34
SC 53.119 30.929 8.042 1,36
PR 104.894 61.719 13.381 1,40
PE 113.927 38.574 23.155 1,85
AL 32.202 11.886 4.416 1,98
GO 75.029 26.816 6.403 2,26
BA 155.140 48.720 16.218 2,39
PI 52.930 15.690 6.023 2,44
ES 59.684 16.478 5.721 2,69
CE 88.667 22.151 10.360 2,73
PB 74.871 19.199 7.418 2,81
AM 47.407 12.656 3.685 2,90
DF 118.952 30.358 9.017 3,02
SE 35.266 8.741 2.508 3,14
PA 92.453 21.036 8.297 3,15
MT 46.032 9.179 4,390 3,39
MS 39.906 9.351 2.395 3,40
MA 79.457 16.326 6.687 3,45
RN 73.742 13.166 6.351 3,78
TO 22.916 2.776 395 7,23
TOTAL 2.560.958 1.035.576 514.173 1,65
FONTE: Secretarias de Administração Estaduais - 2000
Elaboração: SPS/MPAS

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 123


ANEXO 2
BDMG
40 anos

PLANILHA DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL


Atualizado em 30/07/2002

Data da
UF atualiza- ATIVOS INATIVOS PENSIO- ESTADO Legislação Vigente e Informações
ção NISTAS Complementares
AC 30/07/02 8% (para Lei Complementar n. 39, art. 270, de 18 jan.1994.
remuneração A Lei Compl. n. 52 revogou a contribuição
até duas patronal da Lei Compl. n.39, e a Portaria
vezes - - - n. 1309/00 suspendeu a contribuição dos
o valor da inativos, também prevista na LC nº.39.
menor
remuneração
paga pelo
Estado)10%
acima disso
AL 30/07/02 11% - - 11% Lei n. 6.288 de 28 mar. 2002.
AM 30/07/02 14% - - 14% LC n. 30, de 27dez. 2001, arts. 50 e 53.
A cobrança das alíquotas dos inativos e
pensionistas (14%) foi suspensa em 04/11/99,
após decisão do STF de suspender a
cobrança dos inativos da União.
AP 30/07/02 8% 8% 8% 5% Lei n. 0448, de 07 jul.1999, art. 15.
BA 30/07/02 2001: 8% 2001: 8% 2001: 8% 2002/ Lei 7943, de 05 de novembro de 2001, que
2002: 9,5% 2002: 9,5% 2002: 9,5% 2005 - 15% alterou a redação da Lei n. 7249, de 07 de
2003: 11% 2003: 11% 2003: 11% 2006: 16% janeiro de 1998, no tocante a alíquota patronal..
2004: 12% 2004: 12% 2004: 12% 2007: 17,5%
2008: 19%
2009: 20%
2010: 21%
CE 30/07/02 11% - - - Lei Complementar n.º 12 de 23/06/99, art. 5º,
alterada pela LC nº 17, de 20/12/99.
Não há previsão para o Estado.Até outubro
de 99 cobrava-se 8,5% apenas dos ativos.
DF 30/07/02 11% - - Lei Complementar n.º 232, de 13/07/99, art. 1º,
sendo que o artigo 2º prevê isenção para
inativo e pensionista.
ES 30/07/02 10% 10% - 10% Lei Complementar nº 109, de 17/12/97, art. 34.
GO 30/07/02 11% - - 22% Lei nº 13.903/01, art. 95 remete ao art. 31 da
Q Lei Complementar n.º 29, de 12/04/00.
MA 30/07/02 Até Até Até Até Lei Complementar nº 42, de 31/03/99, art. 1º
R$300 R$300 R$300 R$300 que alterou o art. 9º da Lei Complementar
8% - Acima 8% - Acima 8% - Acima 8% - Acima nº 40 de 29/12/98.
de R$ 600 - de R$ 600 - de R$ 600 - de R$ 600 -
9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima 9%Acima
de R$ 1.200 - de R$ 1.200 - de R$ 1.200 - de R$ 1.200 -
9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima 9% - Acima
de R$ 1.800 - de R$ 1.800 - de R$ 1.800 - de R$ 1.800 -
10% 10% 10% 10%
MG 30/07/02 11% 4,8% - 22% p/ ativo Lei Complementar nº 64, de 25/03/2002.
2,4% p/ inativo
MS 30/07/02 2001/2002 - 14% em 2001 Lei n.º 2.207, de 28/12/2000, art. 14. O parágrafo
9% mais 1% ao 2º do mesmo artigo isenta os inativos.
2003 - 10% - - ano até atingir
20%
MT 30/07/02 8% até 8% até 8% até - Lei Complementar nº 56, de 22/01/99, art. 2º.
R$260,00 R$260,00 R$260,00 A partir de julho de 1999, muitos trabalhadores
12% acima de 12% acima de 12% acima de obtiveram liminares na justiça restituindo a
R$260,00 R$260,00 R$260,00 cobrança de acordo com as alíquotas antigas:
8% até 3SM; 8,5% entre 3 e 5SM; 9% entre 5
e 7SM e 9,5% acima de 7SM.
PA 30/07/02 8% - - 16% Lei Complementar n.º 39, de 09/01/2002, art. 84.
PB 30/07/02 8% - - 8% Decreto n.º 5.144 de 28/10/70, c.c. o Decreto nº
20.974, de 30/03/00.
PE 30/07/02 13,5% - - 13,5% Lei Comp. n.º 28 que institui a cobrança de 13,5%
dos servidores ativos para custeio de
aposentadorias e pensões. Inativos e
pensionistas não mais contribuirão.
(continua...)

124 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
ANEXO 2 (Continuação)

BDMG
40 anos
PLANILHA DE ALÍQUOTAS DE CONTRIBUIÇÃO PREVIDENCIÁRIA DOS ESTADOS E DISTRITO FEDERAL
Atualizado em 30/07/2002

Data da
UF atualiza- ATIVOS INATIVOS PENSIO- ESTADO Legislação Vigente e Informações
ção NISTAS Complementares
PI 30/07/02 8% até - - 8% até Lei n.º 5.078, de 26/07/99, art. 1º que deu nova
R$280 - 10% R$280 - 10% redação ao art. 50, I e II, da Lei 4.051/86.
de R$280 a de R$280 a
R$1200 R$1200
12% acima 12% acima
de R$1200 de R$1200
PR 30/07/02 10% até 10% até 10% até 10% até Lei nº 12.398, de 30/12/98, arts. 78 e 83.
R$1200 R$1200 R$1200 R$1200
14% sobre a 14% sobre a 14% sobre a 14% sobre a
parcela que parcela que parcela que parcela que
ultrapassar ultrapassar ultrapassar ultrapassar
R$1200 R$1200 R$1200 R$1200
RJ 30/07/02 11% 11% - 11% Lei n.º 3.189/99, art. 33.Até 13/01/2000
a contribuição de 11% atingia os aposentados
e pensionistas, suspensa por decisão do TJ.
RN 30/07/02 8% - - 7% Lei 5.693/87 prevê alíquota patronal e a Lei n.º
2.728, de 01/05/62, art. 28, com redação pela
Lei nº 4.937 de 30/05/80 estabelece alíquota
do servidor.
RO 30/07/02 8% - - 8% Lei Complementar 228, de 10/01/00, art. 72.
Antes desta Lei, ativos, inativos e pensionistas
contribuíam com 8%.
RR 30/07/02 11% - - 2002 - 11% A Lei Complementar nº 54, de 31/12/2001,
2003 - 12% art. 128, "caput" e §4º, e anexo único.
2004 - 14%
2005 - 16%
2006 - 18%
2007 - 20%
2008 - 22%
RS 15/07/02 5,4% 5,4% 2% sobre a - Alíquotas previstas no art. 42 da Lei n.º 7.672,
(+ 2% de (somente p/ remuneração de 18/06/82, art. 42, especificadas pela Lei
contribuição pensão) líquida Complementar nº 10.588, de 28/11/94, alterada
suplementar) pelo Decreto nº 41.232, de 26 de novembro de
2001 que separou as alíquotas p/ saúde.
SC 15/07/02 8% até 1 x a 8% até 1 x a - - Lei Complementar n.º 129, de 07/11/94,
mr (menor mr9% de 1 art. 16, alterada pela Lei Complementar 179 de
remuneração) até 4 x a mr 23/06/99 que suspendeu a cobrança dos
9% - 1 a 4 x a 10% de 4 até pensionistas.
mr.10% - 8 x a mr11%
4 a 8 x a mr de 8 até 14 x
11% - 8 a a mr12%
14 x a mr acima de
12% mais de 14 x a mr
14 x a mr Apenas
Apenas p/ p/ pensão
pensão
SE 15/07/02 10% sobre o 10% - 10% Lei 4413/2001 - Art. 1º.
salário de
contribuição.
-Estado: 10%
incidente
sobre o total
da folha de
pagamento
dos
servidores
estatutários.
SP 15/07/02 6% p/ pensão 6% p/ pensão - 6% Lei Complementar nº 180, de 12/05/78.
TO 15/07/02 11% 3% em 2002 Lei 1246, de 06/09/2001, arts. 74 e 76, com
4% em 2003 redação pela Lei 1324/02.
+ 1% ao ano
até chegar
em 11% em
2011.

Capítulo 3 - Resgatando as finanças públicas 125


BDMG
40 anos

126 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 4
POLÍTICAS PÚBLICAS DO ESTADO
DE MINAS GERAIS PARA A REGIÃO
METROPOLITANA DE
BELO HORIZONTE (RMBH)

Willian S. Penido Vale


(Doutor em Economia Regional e Consultor Internacional)
SUMÁRIO

INTRODUÇÃO .......................................................................................................................................................................... 131

4.1. RETROSPECTIVA: O PRIMEIRO SÉCULO DE POLÍTICAS PÚBLICAS


MINEIRAS PARA O TERRITÓRIO CONEXO À ATUAL REGIÃO
METROPOLITANA DE BELO HORIZONTE (RMBH) ........................................................................... 132

4.2. AVALIAÇÃO SUMÁRIA DE ALGUNS INDICADORES DA RMBH


AO FINAL DO SÉCULO XX ................................................................................................................................... 136

4.3. RMBH: A BASE INSTITUCIONAL PREVALENTE ................................................................................... 140

4.4. RMBH: INSERÇÃO NA ECONOMIA GLOBAL ........................................................................................... 142

4.5. RMBH : PRESSUPOSTOS PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS ................................................................. 146

4.6. CONCEPÇÕES PARA POLÍTICAS PÚBLICAS DE INCLUSÃO SOCIAL


NA RMBH (AGENDA VERMELHA) ................................................................................................................. 149

4.7. DIRETRIZES GERAIS PARA A IMPLEMENTAÇÃO DA AGENDA


INCLUSIVA (VERMELHA) .................................................................................................................................... 152

4.8. CONCEPÇÕES PARA AS POLÍTICAS PÚBLICAS DIRIGIDAS


À COMPETITIVIDADE METROPOLITANA (AGENDA AZUL) ......................................................... 154

4.9. DIRETRIZES PARA AS POLÍTICAS DE INCREMENTO DA


COMPETITIVIDADE METROPOLITANA (AGENDA AZUL) ............................................................. 156

4.10. RMBH: CONCLUSÕES PARA UM NOVO PAPEL DO ESTADO ........................................................... 158

4.11. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ................................................................................................................... 160


BDMG
40 anos
Introdução

Ajudaria, talvez, para o entendimento desta versão do texto, qualificar sumariamente sua
gênese e algumas hipóteses de trabalho:
As regiões metropolitanas, em todo o mundo, articuladas em rede, em graus variados,
administram funções e fluxos aos quais se subordina o desempenho próprio das economias nacionais.
Consoante tal nexo, este trabalho procura abordar a Região Metropolitana de Belo Horizonte
(RMBH) do ponto de vista, preferencialmente, da formulação de políticas públicas metropolitanas
pelo ator “Governo de Minas Gerais” (Estado). O universo das políticas preconizadas e seu
substrato analítico incidem sobre variáveis, predominantemente, da categoria usualmente trabalhada
pelos analistas do desenvolvimento econômico.
Promove-se incursão paradigmática, procurando estabelecer alguma causalidade entre o
processo de globalização, a estrutura produtiva e a forma urbana da RMBH, examinando os eixos
manifestos da competitividade sistêmica e da exclusão social na região. Tal exploração suporta a
concepção e a proposição de diretrizes para políticas públicas metropolitanas.
Como exposto, e pelo entendimento da missão original, a abordagem adotou o partido da
visão prospectiva “vista de fora”, isto é, em boa medida aquela do “planejamento estadual”
Tampouco tentou explorar a via da “metrópole de vocação única”, reconhecendo, não obstante,
do ponto de vista do ente político-administrativo Estado de Minas Gerais, o caráter estratégico da
RMBH para o desenvolvimento estadual sustentado de longo prazo.
Nesse sentido, as ações do Estado devem convergir para a promoção social de uma
organização produtiva territorial capaz de abrigar níveis crescentes de competitividade e inclusão
social metropolitana.
A conciliação desses propósitos é imperativa, porque inevitável e desprovida de alternativas,
isto é, exceto o fracasso, o que não se cogita como opção.
Emergem, contudo, estratégias possíveis e derivadas de experiências vitoriosas e saudável
base conceitual. Trata-se, em última análise, no nível metropolitano, de acelerar, inovadoramente,
a transição dos arranjos produtivos existentes para sistemas produtivos territoriais. Ou seja, da
gradual e sustentada construção de um sistema de acumulação suscetível de garantir o equilíbrio
tenso e criativo da cooperação, da competição e da inserção social.
Num ambiente, como o brasileiro, marcado pelos limitantes macroeconômicos e a saliência
dos conflitos de interesse, as políticas do Estado para a RMBH deverão se pautar pelo protagonismo
pluralista, pela visão inovadora na reorganização dos sistemas produtivos e pela captura criativa
das sinergias possíveis dos ganhos de competitividade e da inclusão social. Tais constatações dão
lugar a uma pauta de ações convergentes, designadas Agenda Vermelha (inclusão) e Agenda Azul
(competitividade). Os veículos e instrumentos para administrar tal convergência existem.
Existem as pessoas, as idéias, as organizações estaduais, metropolitanas e locais. Sintonizá-
las, coordená-las, criar novas institucionalidades e pô-las em marcha é uma tarefa política. Que
ocorra!

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 131
BDMG
40 anos

4.1. Retrospectiva: O primeiro século de


políticas públicas mineiras para o território
conexo à atual Região Metropolitana de
Belo Horizonte (RMBH)

O ímpeto inicial para a ocupação permanente da RMBH data das primeiras décadas do
século XVIII. A razão fundamental, à época, era a da exploração dos aluviões auríferos nas bacias
dos afluentes dos rios das Velhas e Paraopeba. Daí a gênese de lugares centrais como Sabará,
Caeté, Nova Lima, Rio Acima e outros. A partir da atividade motriz da mineração advieram
demandas novas e correlatas por bens agropecuários e industriais incipientes. Contagem,
Esmeraldas e Betim qualificariam o primeiro caso; Santa Luzia o segundo. Ainda, a reorientação
espacial protagonizada pela implantação ferroviária (final do século XIX) e pelo ciclo rodoviário
do pós-guerra viria a reconfigurar e/ou reforçar a paisagem de lugares centrais da região
(Brumadinho).
A espontaneidade foi a característica marcante da ocupação territorial da região durante os
dois primeiros séculos. As ações de estado (comando) limitavam-se, em ambos os regimes, colonial
e imperial, à administração da justiça, manutenção da ordem pública, precária administração de
caminhos e coleta de rendas fiscais. Qual seja, a prevalência de nexo liberal clássico para a gestão
pública.
O último quartel do século XIX foi marcado por iniciativas firmes e pioneiras de políticas
públicas associadas ao desenvolvimento do território hoje correspondente à RMBH. Tais iniciativas
originaram-se, então, no âmbito dos dois entes políticos superiores, o Governo Federal e o Governo
Estadual, na acepção contemporânea, com a preponderância programática e operativa do último.
O grande impulso adveio com a implantação deliberada da nova capital do Estado, Belo
Horizonte, inaugurada em 1897. À época, tal feito incorporava várias dimensões de políticas
públicas.
A implantação dos equipamentos urbanos básicos, numa paisagem agreste, configurou a
indústria da construção, nas várias modalidades, como atividade motriz ao longo das primeiras
décadas do século XX. A par do lançamento progressivo da rede viária urbana, dos edifícios
públicos, de residências para parcela da burocracia, das obras mínimas essenciais de saneamento
básico e ambiental, das redes de eletricidade e telecomunicações, completou-se a trama ferroviária
de acesso à nova capital.
Quase todas essas ações, em larga escala, foram financiadas através do orçamento estadual.
As políticas públicas para a região assumiram, assim, já na transição para o século XX, certa
feição keynesiana, com o agente indutor estadual na primazia do comando das políticas de geração
de renda e emprego “via orçamento”. Eram, não obstante, tais políticas, durante as quatro primeiras
décadas, centradas, em larga medida, na provisão dos equipamentos essenciais ao funcionamento
das funções públicas inerentes à nova cidade-capital.
Do ponto de vista da difusão espacial, sobre o território hoje definido pela RMBH, os
efeitos, até a Segunda Grande Guerra (2ªGG), decorrentes da implantação progressiva do projeto
da nova capital, foram limitados. De um lado induziu-se demanda crescente por produtos primários

132 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
para uma população urbana em expansão. Com isso configuravam-se novas zonas e cinturões de

BDMG
40 anos
produção agropecuária, de materiais de construção, etc. Em tais circunstâncias, inaugurava-se o
ciclo da progressiva devastação da cobertura florestal residual de matas ciliares e da poluição
hídrica nas bacias ribeirinhas locais.
A implantação progressiva da nova capital permitiu, do ponto de vista das políticas públicas
do Estado para com a região, uma gradual redução do “perfil minimalista” prévio. Seja pela
aludida feição keynesiana do impulso empreendedor público, seja, sobretudo, pela diversificação
na produção e incentivo ao consumo de certos bens coletivos: educação pública com razoável e
crescente oferta, saúde pública preventiva (vacinação e saneamento básico), habitação para parcela
seletiva da burocracia estadual, transporte público de baixo custo, etc. Tudo isso, a par de
considerável expansão do emprego público, nos três níveis de governo, na região.
Ainda nessa fase, adstrita à primeira metade do século XX, o processo decisório, associado
à formulação das políticas públicas para a capital, era confinado a limitado e seleto número de
atores detentores do poder público estadual. Programas e projetos eram essencialmente definidos
de cima para baixo, com recurso apenas marginal, se tanto e eventual, ao escrutínio de empresários,
agências da sociedade civil e população em geral.
Destarte, até a eclosão da Segunda Guerra Mundial, a marca característica da estrutura
espacial do território – atual RMBH – era a da ausência de contigüidade física.
O início do processo de conurbação dinâmica crescente, que desde os anos 50 vem marcando
o espaço metropolitano, guarda relação causal com significativas alterações de rumo na formulação
das políticas públicas estaduais para a região.
O primeiro evento de realce teve lugar ainda durante a guerra, com a implantação do
Complexo da Pampulha. Medido pelas possibilidades orçamentárias e o arrojo dos propósitos de
então, tratou-se de efetiva mudança de patamar para a intervenção do poder público. Além dos
“efeitos projeto”, decorrentes do impacto de grandes obras pontuais, para os padrões da época,
sobre a atividade econômica regional, tratava-se, deliberadamente, de, através de incentivos
públicos, criar equipamentos essenciais para uma ainda inexistente industria regional do turismo e
lazer. Buscava-se, com extraordinário pioneirismo, configurar a individualidade cultural da cidade
(região) através da gestação programada e criativa de ativos artísticos, paisagísticos e de lazer. A
elaboração e a exploração de peculiaridades culturais regionais para os fluxos de turismo constitui,
hoje, premissa expressiva das recomendações para incrementar, num contexto globalizado, a
competitividade local/regional.
O impacto do Complexo da Pampulha sobre a forma urbana da futura Região Metropolitana
foi considerável. Consolidou-se a contigüidade urbana de Belo Horizonte para o norte, extravasando-
se em conurbação pronunciada, na segunda metade do século XX, na direção de Ribeirão das
Neves, Vespasiano, Santa Luzia, Lagoa Santa e Pedro Leopoldo.
Como ação de estado, a implantação do complexo da Pampulha revelou, pioneiramente,
um Estado criativo, desinibido e motivado para a promoção industrial, isto é, não limitado à
produção de bens públicos urbanos tradicionais. Ademais, configurou-se, explicitamente, o caráter
pró-ativo do empreendimento, visando à constituição deliberada de um pólo de atração turística e
de lazer conectado com o ambiente econômico externo.
O caráter pró-ativo das políticas públicas mineiras, relativamente ao território do entorno
imediato de Belo Horizonte, expandir-se-ia ainda mais nos anos imediatamente seguintes à Segunda
Guerra. A criação da Cidade Industrial Juventino Dias, no município de Contagem, pressagiaria
um ciclo mais enérgico e afirmativo da política industrial para a região.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 133
A par da promoção direta de infra-estrutura e concessão de terrenos industriais, com a
BDMG
40 anos

implicação subjacente dos subsídios atribuídos diretamente à atividade produtiva privada, avultou
a presença primeira do estado-empresário, como produtor de insumos energéticos para a nova
empreitada industrial.
A política de distritos industriais e incentivos seletivos para o fomento expandiu-se, sobretudo
a partir dos anos 70, para outros municípios da região. Já na esteira do primeiro distrito industrial
(Contagem) ampliou-se a conurbação na direção oeste, configurando novo e expressivo patamar
demográfico regional.
O ativismo das políticas industriais do Estado, com impacto sobre o território da RMBH,
tornou-se ainda mais pronunciado, já no início dos anos 70, com a efetiva participação estadual
no planejamento, incorporação, implantação e co-gestão de empreendimentos industriais de porte
e escala. Tal foi o caso da instalação do primeiro pólo automobilístico nacional fora da Região
Metropolitana de São Paulo (RMSP). No contexto, o foco da política industrial estadual foi o de
deflagrar processo acelerado de crescimento regional, a partir da operação da indústria motriz
dinâmica.
O ativismo empresarial do Estado na região, desde a implantação do primeiro distrito
industrial, ensejou, ao nível do processo decisório, a participação seletiva e crescente da sociedade
civil, particularmente, das representações empresarias e das firmas médias e grandes.
Também, em síntese com a iniciativa pioneira do Estado provedor de insumos energéticos,
advieram novas instâncias pró-ativas, relativamente à Região Metropolitana, identificadas pela
constituição de agências de planejamento, pesquisas e fomento do desenvolvimento metropolitano.
Todavia, já a partir do início dos anos 80, e em progressão acelerada, o ativismo industrial
do Estado relativamente à RMBH declinou até a quase completa exaustão da inspiração, da vontade
política e dos recursos e meios autônomos disponíveis para a formulação e implantação de políticas
industriais metropolitanas.
A crise nacional dos anos 80 e as seqüelas macroeconômicas dos anos 90 refrearam o
ímpeto desenvolvimentista do Estado para com a RMBH.
O QUADRO 1 sumariza a retrospectiva histórica das políticas regionais do Estado e da
União relativamente à RMBH. A globalização vem promovendo novas limitações para as ações
keynesiana e pró-ativas do Estado na promoção do desenvolvimento metropolitano. Novos desafios
e oportunidades surgiram. Há que examiná-los, criativamente, e adotar, coletivamente, um partido
para a ação. As “tendências correntes” ilustram elenco de políticas regionais de sucesso
internacional e suscetível de aplicação pelo Estado.

134 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
QUADRO 1

BDMG
40 anos
PARADIGMAS DAS POLÍTICAS REGIONAIS APLICÁVEIS

PERÍODO EUROPA / ESTADOS UNIDOS RMBH REFERÊNCIAS BÁSICAS


Até 2ª GG • Keynesianas Idem Hoover(1948),Hirschmann
• Ativismo Estatal Idem (1958),Tiehout(1956), Isard(1956)1.
Pós 2ª GG • Keynesianas Idem Marshall(1890), Hirschmann(1958),
• Ativismo Estatal Idem Perroux(1955), Paelinck(1963),
• Estado Empresário Idem Hansen(1967), Friedmann(1972)2.
• Incentivos Fiscais Idem
• Pólos de Industrialização Idem
• Distritos industriais Idem
Tendências • Sistemas Regionais de Freeman(1995), Porter(1990),
Correntes4-5 Inovação Tecnológica (SRIT) Porter(1998), Schmitz &
• Clusters Nadvi(1999), Aydalot(1986)3.
• Distritos Industriais ?
• Entorno Inovador
• Parques Tecnológicos
• Redes de Trabalho

1
As referências essenciais são encontradas em HOOVER (1948), HIRSCHMANN (1958), TIEBOUT (1956), ISARD (1956).
2
O conceito de distrito industrial remonta a A. Marshall, no contexto de padrão organizacional industrial inglês do final do séc.
XIX. Ver MARSHALL (1925). Ver, também, HIRSCHMANN (1958), PERROUX (1955), PAELINCK (1963), HANSEN
(1967), FRIEDMANN (1972).
3
FREEMAN (1995), PORTER (1990; 1998), SCHIMTZ & NADVI (1999), AYDALOT (1986). Ver, ainda, CASSIOLATO &
LASTRES (2000), LASTRES et al. (1998)
4
As polícas regionais referidas lastreiam-se em práticas exitosas relativamente recentes e corpo de doutrina já elaborado. Regra
geral, tais políticas, prioritariamente dirigidas para Micro, Pequenas e Médias Empresas (MPME), procuram acelerar a metamoforse
dos arranjos produtivos locais em sistemas produtivos locais. As concepções subjacentes são evolucionistas e fundadas na noção
de inovação e no instrumental das capacitações inovativas.
5
Distintamente das “políticas regionais clássicas”, predominantemente dependentes de iniciativas macroeconômicas, as tendências
correntes atuam a partir de “nexo mesoeconômico”, em que o papel do Estado é de aglutinação / coordenação, com foco na
construção de “entornos inovadores”.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 135
4.2. Avaliação sumária de alguns indicadores da
BDMG
40 anos

RMBH ao final do Século XX

Ao findar o século XX, a RMBH compreendia 33 municípios6 e apresentava população


superior a quatro milhões de habitantes, representando cerca de 24% da população mineira. A
cidade de Belo Horizonte, por seu turno, compreendia, aproximadamente, 12,5% da população
estadual e 51% da população metropolitana.7
A dinâmica populacional da RMBH na segunda metade do século XX foi marcada pela
primazia dos fluxos migratórios para a expansão demográfica regional, marcada por uma taxa
média anual de crescimento superior a 5% a.a. Ao longo das duas últimas décadas, os municípios
de Belo Horizonte e Contagem vêm exibindo evidências de relativa estabilização. Betim, por
outro lado, mantém expressivo crescimento urbano. Atuam aqui as questões correlatas do
estancamento (ou não) das oportunidades econômicas e do adensamento espacial diferenciado.
Quanto ao valor agregado na região, o PIB regional e o de Belo Horizonte correspondiam,
respectivamente, a 35,2% e 22,8% do PIB estadual. Vale dizer que o município de Belo Horizonte
respondia, aproximadamente, por dois terços da atividade econômica intra-metropolitana. Se
desagregados pelos setores fundamentais, as evidências sugeriam os dados constantes na TAB. 1.

TABELA 1

PARTICIPAÇÃO NA FORMAÇÃO DO PIB ESTADUAL - 1999

%
ENTE Serviços Indústria Agropecuária Total
Belo Horizonte 33,1 15,7 - 22,8
RMBH 42,8 33,8 1,4 35,2
FONTE: FJP/Elaboração WSPV

Qual seja, da preeminência de Belo Horizonte, lugar central com maior número de funções
urbanas no território estadual, na formação do PIB mineiro de serviços. No caso da capital, os
setores do comércio varejista e da administração pública, combinados e em proporções equivalentes,
contribuiriam com cerca de 45% do PIB local, ou, ainda, com cerca de 11% do PIB estadual.8
Analogamente, do ponto de vista municipal e regional, a composição do PIB seguiria a
mesma intensidade em serviços (TAB. 2):

6
ALMG, Lei Complementar n. 56, de 12 jan. 2000. Pela ordem alfabética, os seguintes municípios foram incorporados: Baldim,
Belo Horizonte, Betim, Brumadinho, Caeté, Capim Branco, Confins, Contagem, Esmeraldas, Florestal, Ibirité, Igarapé, Itaguara,
Jaboticatubas, Juatuba, Lagoa Santa, Mário Campos, Mateus Leme, Matozinhos, Nova Lima, Nova União, Pedro Leopoldo,
Raposos, Ribeirão das Neves, Rio Acima, Rio Manso, Sabará, Santa Luzia, São Joaquim de Bicas, São José da Lapa, Sarzedo,
Taquaraçu de Minas, Vespasiano. A Lei Complementar n. 63, de 2002 incorporou o município de Itatiaiuçu à RMBH.
7
A base de dados utilizada para as estatísticas metropolitanas referida a: FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Informações Básicas
da RMBH (1998); FUNDAÇÃO JOÃO PINHEIRO. Boletim de Pesquisa de Emprego e Desemprego na RMBH. (1999).
8
Fontes complementares de informação metropolitanas encontradas em Fundação João Pinheiro. Homepage; IBGE. Pesquisa
Nacional por Amostra Domiciliar. (1999).

136 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
TABELA 2

BDMG
40 anos
COMPOSIÇÃO DO PIB RESPECTIVO - 1999

%
ENTE SERVIÇOS INDÚSTRIA AGROPECUÁRIA
Belo Horizonte 71,5 28,5 -
RMBH 59,8 39,8 0,4
Minas Gerais 49,2 41,4 9,4
FONTE: FJP/Elaboração WSPV

Quanto a indicadores mais amplos de qualidade de vida, o IDH mensurado em meados


da década passada configurava valor superior a 0,800 para Belo Horizonte (0,838) em contraste
com valores para a RMBH e para o Estado de Minas Gerais, aproximadamente, de 0,750 e
0,670. 9
O município de Belo Horizonte exerce ação polarizadora sobre a economia do Estado
em geral e da região metropolitana, em particular. Em termos do número de empresas, Belo
Horizonte absorve 70,5% do total da RMBH e 20% do total de Minas Gerais. No que diz
respeito aos empregos formais gerados pelos setores da indústria, comércio e serviços, a RMBH
absorve 49% do total mineiro, enquanto BH compreende 74% do total regional.1 0
Na última década do século XX, a da “abertura da economia brasileira”, a estrutura
econômica de Belo Horizonte sofreu transformações, consoante tendências de outras regiões
metropolitanas. A participação do setor industrial no PIB metropolitano, no período de 1993 a
2000, passou de 20,74% para 18%. A indústria de transformação reduziu sua parcela de 14,15%
para 9%. Nesse contexto, atividades produtivas outrora relevantes encolheram-se em termos
relativos, como a indústria extrativa mineral, que passou de 0,47% para 0,01%. Outras atividades
prosperaram no mesmo período, a exemplo da indústria da construção civil, que passou de
3,61% para 6%, ou de transportes, de 3,86% para 5,4%. A administração pública manteve-se
em um patamar relativamente estável, com 21%, enquanto o setor comércio/ serviços, de
maior expressão no PIB, teve um incremento significativo, passando de 52,27% para 54,46%.
O setor de serviços é dominante na economia de Belo Horizonte, com cerca de 71% do total
de empresas, seguindo-se o comércio, com 18% e, a indústria, com, 11%.
O segmento das micro e pequenas empresas (MPE) constitui dominância em Belo
Horizonte, compreendendo 97,6% das empresas industriais, comerciais e de serviços existentes.
Nas últimas décadas ampliaram sua participação na economia local e vêm consolidando uma
malha produtiva, ao mesmo tempo densa e extensa, que concentra seu efeito difusor sobretudo
na própria comunidade. Cerca de 62% do valor das compras das MPE localizadas na RMBH
são provenientes do próprio município (contra 51% no caso das MPE mineiras, em geral). Por
outro lado, cerca de 80% de suas vendas destinam-se ao próprio município. As empresas
industriais, em particular, destinam uma parcela maior de suas vendas para outras localidades,
da ordem de 40%.1 1

9
FJP (1998).; FJP. Homepage. Dados trabalhados num contexto de planejamento estratégico metropolitano são acessíveis em:
INSTITUTO HORIZONTES. Plano Estratégico da Grande BH. Ver também: IBGE. Atlas do Desenvolvimento Humano no
Brasil (1998).
10
IBGE (1999).; FJP (1999).
11
FJP (1999); IBGE (1999) ; SEBRAE-MG. Perfil das Micro e Pequenas Empresas de Minas Gerais. (1997).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 137
Dentre as atividades produtivas registradas na Região Metropolitana, assinalam-se:
BDMG
40 anos

(a) a presença de grandes empresas, em setores variados, como metalurgia, indústria


extrativa, têxtil, construção pesada, finanças, serviços públicos, etc.;
(b) as pequenas atividades produtivas ligadas à indústria de transformação, que se encontram
dispersas em vários pontos do espaço urbano, tais como confecções, calçados, móveis,
alimentação, bebidas, gráfica, produtos químicos, etc.;
(c) a extensa variedade de estabelecimentos comerciais, varejistas, atividades lojistas e
correlatos;
(d) as micros e pequenas unidades produtivas informais, com presença saliente no comércio
de mercadorias, serviços de apoio domiciliar e diversões, construção civil, indústrias
de transformação e extrativa mineral;
(e) a profusa cadeia de estabelecimentos, agências e instalações provedoras de serviços
públicos relativos aos três níveis de governo;
(f) a produção artesanal, de base difusa e diversificada, incluindo, bordados, tecelagem,
tapeçaria, doces, bebidas, bijuterias e jóias, trabalhos em pedra, madeira, etc;
(g) as atividades da construção civil;
(h) as atividades de turismo, sendo este voltado, particularmente, para eventos e negócios,
além do turismo receptivo para alguns dos principais destinos turísticos do Estado;
(i) as atividades educacionais, culturais, artísticas, de P & D, C & T, de lazer, etc.;
(j) os agrupamentos comerciais de portes variados, formados pelos shopping e centros
comerciais diversos;
(k) as atividades de prestação de serviços de saúde, hospitais, etc.;
(l) as cooperativas de produção, consumo e de serviços profissionais (medicina,
odontologia, etc.);
(m) os serviços diversos de suporte às atividades econômicas, tais como despachantes,
transportes, etc.;
(n) as incubadoras em fase de implantação/expansão;
(o) os pólos produtivos voltados para atividades intensivas em tecnologia, tais como
biotecnologia, informática/ tecnologia de informação, etc.

No interior do sistema produtivo metropolitano coexistem diferentes categorias, consoante


o grau de interface, inclusão ou inserção no contexto da economia globalizada. Em um extremo
ao longo de um continuum, situam-se os setores dinâmicos, formados, em geral, por grandes empresas
exportadoras e por um conjunto de pequenas empresas em segmentos específicos, tais como
biotecnologia, tecnologia da informação, empresas do segmento de moda e confecção,
empreendimentos de produção de serviços de educação, saúde e cultura, que vêm conquistando
patamares superiores de competitividade, graças à capacidade de inovação e/ou poder de barganha,
levando o nome e a marca de Minas para fora das fronteiras do Estado e do país. Tratam-se, por
conseqüência, das “atividades dominantes”, perfeitamente inseridas na rede global.

138 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Na outra extremidade situam-se as pequenas atividades produtivas informais, de um ou

BDMG
40 anos
mais empregados, trabalhadores por conta própria e autônomos, em geral de baixa qualificação,
com tênues laços de conexão, via mercado, com o estrato acima. Topologicamente, entre esses
dois estratos, localiza-se um segmento produtivo amplo e diversificado, constituído por micro e
pequenas empresas que produzem em larga medida para o mercado metropolitano e que encontram
obstáculos gerenciais, tecnológicos, mercadológicos e de acesso ao crédito, para incrementos
substanciais de competitividade.
Essas diferentes categorias suscitam formas de intervenção distintas e complementares,
em termos de políticas públicas e programas de apoio. O segmento constituído por setores e
empresas dinâmicos, inseridos no contexto globalizado, solicita políticas de incremento da
competitividade global. Um elenco dessas políticas é de cunho macroeconômico e afeito ao espaço
de decisões da União – política industrial, de ciência e tecnologia, tarifas e defesa comercial,
acordos de livre comércio, reforma tributária, redução do “custo-Brasil”, etc.
No outro extremo, o segmento constituído por empreendedores informais, autônomos e
trabalhadores por conta própria reivindica medidas básicas de intervenção pública, para geração
de trabalho, renda e inclusão social. Intermediariamente, encontra-se o grande contingente de MPE,
em busca de soluções dos problemas estruturais de sobrevivência empresarial e associados ao capital
de giro, gestão e acesso à informação, ao crédito, aos mercados, à administração pública, etc.
Neste contexto, e para o benefício da simplificação do discurso, identificam-se, em
justaposição ao continuum dos segmentos produtivos, duas agendas não exclusivas, interativas,
sinérgicas e orientadas para as políticas públicas de foco metropolitano: a “Agenda Vermelha”,
voltada para a atenuação da exclusão social metropolitana, e a “Agenda Azul”, focada na construção
de maior competitividade territorial para a RMBH. Não se trata de estratificar o planejamento ou
ainda de “dualizar” o espaço das políticas públicas. Trata-se apenas de concessão metodológica
para a análise. Na prática da política e do planejamento metropolitano participativo, tais agendas
se interpenetram e a praxis decorrente será o resultado da habilidade e do poder negocial dos
atores relevantes sob o escrutínio aglutinador do Estado.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 139
BDMG
40 anos

4.3. RMBH: a base institucional prevalente

O ente “região metropolitana” foi entronizado na doutrina constitucional brasileira através


da Constituição Federal de 1967 e da Emenda Constitucional subseqüente (1968). Ainda, no
âmbito da legislação federal, a Lei Complementar 14/73 criou regiões metropolitanas, inclusive a
RMBH, e qualificou os serviços comuns de interesse metropolitano. Remeteu também aos Estados
poderes para a criação das instâncias de decisão colegiada (conselhos) de tais entes.
Posteriormente a Constituição Federal de 1988 no cap.III, art. 25, §3º, atribuiu aos estados,
mediante lei complementar, poderes para “instituir regiões metropolitanas (…) constituídas por
agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a organização, o planejamento e a execução
de funções públicas de interesse comum”.
Na esfera legislativa estadual, a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) foi,
inicialmente, regulamentada pela Lei 6.303/74, modificada pelas Leis 6.695/75 e 6.765/76.
Já no bojo da Constituição Mineira de 1989 foi mantida a RMBH (art. 50 do Ato das
Disposições Transitórias), além de ter sido criado um novo ente, o Colar Metropolitano (art. 51),
formado por municípios do entorno da Região Metropolitana, “afetados pelo processo de
metropolização, para integrar o planejamento, a organização e a execução das funções públicas de
interesse comum” 1 2.
Sobretudo, de primacial importância para o processo decisório metropolitano foi criada a
Assembléia Metropolitana (arts. 43 e 45 da Constituição Estadual), com atribuições, dentre outras,
de “exercer o poder normativo regulamentar de integração do planejamento, da organização e da
execução das funções públicas de interesse comum.” Estas últimas são definidas e incidem sobre
a provisão de bens e equipamentos públicos convencionais tais como: transportes e sistemas
viários de âmbito metropolitano, saneamento básico e ambiental, saúde pública, preservação e
proteção ambiental, uso do solo metropolitano, habitação, etc. Sobremaneira, configura-se
competência para o ‘‘planejamento integrado do desenvolvimento socioeconômico’’ metropolitano.
Diplomas legais posteriores ao longo dos anos 90, definiram e qualificaram competências.
A Lei Complementar 26/1993 constituiu-se num marco de referência ao dispor sobre as atribuições,
a organização e o funcionamento da Assembléia Metropolitana da RMBH. Outros diplomas
subseqüentes, Leis Complementares 48/1997, 49/1997 , 53/1999 e 56/2000, et al, ainda
modificaram ou aperfeiçoaram disposições da Lei Complementar 26/1993.
O processo decisório preconizado pelos diplomas destacados relativamente à Assembléia
Metropolitana (AMBEL), e em concordância com a precisa disposição das “funções públicas de
interesse comum”, sugere algumas dificuldades. A composição da Assembléia é assentada
basicamente nos “eleitos” para funções legislativas e executivas municipais. A própria composição
estatuída dilui consideravelmente o peso relativo da participação do município de Belo Horizonte.
Numa organização de decisão coletiva unicameral, como é o caso, a diluição da presença política
belo-horizontina tende, naturalmente, a esvaziar ex-ante o alcance político e de representatividade
normativa do empreendimento.

12
Atualmente, nos termos da Lei Complementar nº 63, de 10 de outubro de 2002, o Colar Metropolitano é formado pelos seguintes
municípios: Barão de Cocais, Belo Vale, Bonfim, Fortuna de Minas, Funilândia, Inhaúma, Itabirito, Itaúna, Moeda, Pará de
Minas, Prudente de Morais, Santa Bárbara, São José da Varginha e Sete Lagoas.

140 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Ainda, a transposição do mesmo modelo político de gestão municipal para a esfera

BDMG
40 anos
metropolitana tende a reduzir significativamente a presença e o interesse da sociedade civil no
processo decisório. No âmbito da provisão regional de serviços públicos de “interesse comum”,
as disfunções já se fazem óbvias. Tome-se o caso, por exemplo,do saneamento básico, com evidentes
assimetrias nos interesses dos distintos municípios relativamente à proteção de aqüíferos e
mananciais, tratamento de efluentes, composições tarifárias, etc. Daí, emergem obstáculos às
soluções mais eficazes pela ausência da representatividade melhor desenhada no corpo legislativo
metropolitano.
Tais circunstâncias tendem a se agravar quando se levam em consideração os novos
paradigmas para o desenvolvimento regional, com ênfase crescente no empoderamento da sociedade
civil, sustentabilidade, novas institucionalidades e interatividade. Aqui, certamente, residem
solicitações eloqüentes para a revisão e o aprimoramento do modelo deliberativo preconizado
para a gestão metropolitana.
Retrospectivamente, ao longo das últimas três décadas, o processo decisório metropolitano
evoluiu, com referência aos marcos políticos e institucional, da prevalência inicial da norma federal
(1965/75), através da intensa “estadualização do problema” (aprox. 1976/1989), para a
“municipalização fragmentada” (anos 90) corrente.
Como tal, a AMBEL, composta por quase uma centena de representantes detentores de
mandatos políticos municipais e coerente com o seu desenho legal, tende a sobrevalorizar os
municípios de baixa massa demográfica, enquanto, no sentido oposto, subvaloriza aqueles de
peso populacional.
Avultam-se, assim, certos efeitos perversos para a boa gestão metropolitana. A incapacidade
da definição de agenda inclusiva e democrática para o planejamento estratégico metropolitano é
um caso em pauta. A própria inexistência, distintamente do passado (PLAMBEL), de espaço
legitimado e eficaz para a resolução das questões técnicas do cotidiano metropolitano situa outra
disfunção. Enquanto isso, repercutem os problemas de relacionamento metropolitano: (a) entre
os municípios; (b) entre municípios, Estado e agentes coletivos estaduais; (c) entre municípios e
a União, etc.
Em face de tais disfunções, também características de outras regiões metropolitanas do
país e de outros ambientes nacionais, propõem alguns analistas a implantação de um “quarto nível
de poder público” – metropolitano – suscetível de amenizar e mesmo retificar tais desvios. A
questão é complexa e transcende o nível da competência constitucional estadual. Esta última,
contudo, poderia abrigar soluções político-administrativas criativas. Como por exemplo, a
implantação de sistema bicameral metropolitano que abrigasse, simultaneamente, uma “câmara
alta” que garantisse a representatividade política dos municípios constituintes, a par de uma “câmara
de gestão”, dotada de representatividade demográfica e comprometida com procedimentos (v.g.
comissões especializadas) para a boa gestão técnica e administrativa da RMBH.
Tais questões estão em aberto e exigirão iniciativas e articulações políticas para a formulação
de novos diplomas legais e rumos para o processo decisório formal metropolitano.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 141
BDMG
40 anos

4.4. RMBH: inserção na economia global

Pelas redes articuladas do capitalismo informacional, a chamada globalização vem realçando


o caráter nodal das grandes regiões urbanas. A concentração funcional nas cidades assume
intensidade e modalidade novas.1 3
Como em outras regiões metropolitanas da América Latina, a RMBH vem protagonizando
o crescimento da participação dos “bens e serviços avançados” (finanças, imóveis de luxo, bens
superiores, educação privada, seguros, propaganda, projetos, marketing, serviços pessoais, etc.)
nos indicadores formais do PIB e do emprego regionais.
Tal tendência vem se desenvolvendo, simultaneamente, com o aumento de exclusão social
(crime, desemprego aberto e/ou disfarçado, miséria, desigualdade na distribuição da renda e da
riqueza, corrupção cívica e política, deslegitimação das instituições políticas, etc.).
O fenômeno do “dualismo” já vem ocupando a imaginação dos analistas do desenvolvimento
por quase três gerações. Trata-se agora, não obstante, de algo inusitado pela intensidade, extensão
e natureza.
É fato que boa parte dos fluxos (bens, serviços, capital financeiro, informações e poder
burocrático) que asseguram a integração da economia mineira à rede globalizada se originam e/ou
terminam e/ou são processados por atores residentes na RMBH. Como tal, o desempenho da região
é vital para assegurar a “competitividade” mineira no ambiente nacional / internacional. Por sua
vez, a eficácia da RMBH na sua inserção global depende da sua competitividade na rede universal.
A evidência empírica internacional vem indicando a intensificação do “dualismo exacerbado”,
ampliada pela globalização, na estrutura das regiões urbanas. O próprio padrão locacional intra-
metropolitano exibe evidências desta dualidade crescente. As atividades dinâmicas, isto é, a
produção dos bens e serviços credenciados pelo fluxo global, localizam-se em zonas definidas,
contíguas ou não, que guardam entre si forte padrão de conexidade. É o caso do chamado Núcleo
Central (principalmente o centro-sul da capital) e do eixo industrial da RMBH. Trata-se do “Centro
de Negócios”, ponto focal da articulação com a rede global. É o locus da elite político-empresarial-
profissional-tecnocrática inclusive dos produtores dos bens e serviços avançados. O Núcleo Central
também inclui áreas residenciais de alto poder aquisitivo, a par dos equipamentos coletivos. A
mais densa ocupação residencial, particularmente ocupada por extratos de renda média, compreende
a chamada Área Pericentral, que também acolhe atividade terciárias.
Contrapondo-se, inclusive visualmente, ao núcleo dinâmico, avultam as “Periferias” (também
contíguas ou não), identificadas pela carência de equipamentos públicos e coletivos. As áreas
periféricas são predominantemente residenciais, abrigando estratos de renda baixa e estendendo-
se, a partir da zona norte de Belo Horizonte, na direção dos municípios de Santa Luzia, Sabará,
Ribeirão das Neves, Vespasiano, Contagem e Ibirité.
Acrescenta-se, ainda, uma área, que poderia ser denominada “a fronteira metropolitana”,
que já habita o espaço institucional, mas que possui laços culturais e econômicos tênues com o
Núcleo Central da Região Metropolitana.

13
A jusante da interação dialética entre tecnologia e sociedade, o concerto de capitalismo informacional incorpora, além da lógica
das “sociedades em rede”, novas arquiteturas dos movimentos sociais e do Estado. A concepção é derivada de; CASTELLS, M.
(1989; 1996).

142 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A globalização vem intensificando, sobremaneira, a estratificação social do espaço urbano.

BDMG
40 anos
Enquanto as “manchas dinâmicas” exibem os critérios de pertinência à rede global, os “buracos
negros” da marginalidade periférica são confinados, em certa medida, à geração de atividades
“irrelevantes ou não-competitivas”, consoante valoração da rede global, e/ou gravados pela ruptura
social (legal x ilegal, formal x informal).
Mais que em qualquer outro período de sua trajetória, o território da RMBH exibe agora as
marcas da disrupção entre o núcleo dinâmico e a periferia. Tais evidências incorporam, dentre
outros aspectos, desigualdades crescentes na renda, no consumo, nas estatísticas vitais, na oferta
de equipamentos públicos, nas habitações, nos comportamentos e atitudes, na visão do mundo,
no exercício da cidadania, nas taxas de escolaridade e evasão escolar, etc. A disrupção excessiva
promove efeitos deletérios sobre o tecido social.14
A governabilidade e a estabilidade social num estado democrático exigem patamares mínimos
para a ineqüidade e a disrupção urbanas. Ademais, o crescente dualismo metropolitano promove
a intensificação de deseconomias de aglomeração em escala suscetível de afetar seriamente a
própria competitividade da RMBH na rede global.15
Distintamente das regiões metropolitanas na Europa, e em certo grau, da América do Norte,
onde a inclusão social crescente, ao longo do século XX, reduziu consideravelmente o dualismo
urbano, o impacto da globalização sobre as regiões urbanas do Terceiro Mundo vem ampliando,
extraordinariamente, o processo de exclusão social. Tal intensificação coloca para as elites regionais
a necessidade de administrar tensões sociais complexas.
A fragmentação da metrópole, com a segregação de zonas e populações urbanas, agrava o
problema da inserção social. A dualidade metropolitana crescente solicita a presença do poder
público marcado por qualidades criativas e humanas de gestão da crise. De um lado, a marca
progressista da tolerância, pluralismo, integridade e da transparência. Destarte, a competência
para a negociação de conflitos, a busca de novas práticas de planejamento (inclusivas) e
metodologias de elaboração de planos.1 6
A despeito da crescente disrupção metropolitana, o fato central é que a RMBH é o pólo
dinâmico da economia mineira, integrando-a na rede global. A RMBH e a cidade de Belo Horizonte
em particular vêm assumindo, além das funções tradicionais – centro de serviços, atividades
governamentais, etc. – para as quais foi, inclusive, projetada, outras funções dinâmicas e
integradoras. É o caso, primacialmente, do seu papel estratégico como centro de inovação. Isto é,
como nó privilegiado de recepção, produção, intercâmbio e difusão da inovação. Cidades ao longo
da história têm desempenhado tal função, desde os albores da Revolução Agrária. Nunca,
presumivelmente, na intensidade e ritmo correntes.1 7

14
Como bem observado por Zukin, a articulação do centro (elites) contraposta à segmentação da periferia (massas) constitui
mecanismo de dominação social, em que o espaço urbano / metropolitano desempenha papel predominante. Ver ZUKIN (1991);
ver também CASTELLS (1989).
15
As severas implicações do novo modelo de divisão internacional do trabalho para a exclusão social urbana são contempladas em
RODGERS (1995).
16
A despeito do progresso considerável na inclusão social verificado, ao longo do século XX, nas regiões urbanas da Europa e da
América do Norte, observa-se, mais recentemente, estancamento na progressão de certos indicadores sociais relevantes. Tal
fenômeno guarda relação com o aumento das disparidades entre os pólos urbanos e suas periferias, simultaneamente com a maior
coesão da rede global. O aspecto foi destacado por CAPPELIN(1991); ver também RODGERS (1995).
17
Além de suas funções urbanas clássicas – centros de comércio, serviços e poder político –, as grandes cidades assumem novas
formas de funcionamento, no contexto da globalização. É o caso, por exemplo, da produção de inovações para o sistema
financeiro internacional e os serviços especializados. Vale contrapor duas concepções densas e ricas acerca do papel das cidades
na história humana. Ver MUMFORD (1961), SASSEN (1991) e PENIDO VALE (1985).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 143
A globalização ampliou o papel estratégico da RMBH para a economia mineira. Trata-
BDMG
40 anos

se de elo privilegiado para a inclusão estadual nos fluxos globalizados. A despeito do crescente
dualismo urbano (e decorrentes externalidades negativas de aglomeração), a RMBH dispõe
das vantagens locacionais convencionais. O estoque de capital localizado (imobiliário,
produtivo) desincentiva abandono. A qualidade e o custo médio de vida são atraentes em
comparação com outras áreas metropolitanas brasileiras. A oferta de equipamentos
(insubstituíveis) de educação, lazer e saúde é razoável, para os estratos de renda média, em
contraposição a outras alternativas. O mesmo se dá para grande parte das atividades produtivas
e de governo.
Vale ressaltar que a globalização não aboliu boa parte das economias convencionais de
aglomeração. Os contatos pessoais ainda continuam imprescindíveis no mundo dos negócios,
do lazer, da política, da cultura, da arte e da ciência.18
Reside certa perversidade na lógica que explica o papel estratégico das regiões
metropolitanas na economia globalizada. De um lado realça a RMBH seu papel polar, para a
economia mineira, como centro de dinamismo cultural, econômico, tecnológico e social. A
despeito do etos “interiorano” (pequena cidade / vila), Belo Horizonte é, de fato, o grande
produtor cultural da mineiridade, sobretudo for export.
Em contrapartida, a arquitetura da nova economia em rede, primordialmente articulada
através dos nós metropolitanos, redesenha e reconstrói a forma e estrutura urbana da RMBH
e, como tal, privilegia as funções urbanas dinâmicas, enquanto descarta as “funções
irrelevantes, os grupos sociais periféricos e as manchas urbanas desprovidas de valor”. Erige-
se, assim, barreira social alentada entre os atores incluídos na rede global e a maioria da
população (suas atividades e seus locais) metropolitana. 19
A RMBH, como outras congêneres, dispõe de enorme potencial de ganhos ou perdas
com a continuidade do processo de globalização. Regiões metropolitanas localizadas
estrategicamente e marcadas por influência geográfica tendem a comandar importância
geopolítica, ou seja, posição hierárquica superior na rede global. Em contrapartida, regiões
metropolitanas em desvantagem geográfica encontram dificuldades para competir na economia
globalizada, vale dizer, na produção e comercialização de bens e serviços.
Ademais, com a redução dos níveis de autonomia e comando das economias nacionais,
num contexto globalizado, grande parte da exposição ao ciclo internacional (volatilidade) se
transfere para o desempenho das regiões metropolitanas. Algo como um industrial mix de
maior vulnerabilidade parece afetar a estabilidade dos principais setores dinâmicos desses
entes.
Portanto, o caráter assimétrico e heterogêneo da globalização é detectado de maneira
particular nas regiões metropolitanas. Do ponto de vista das políticas metropolitanas
concebíveis nas esferas estadual e federal, a tarefa reclamada é de duplo sentido. Há que se
ampliar a competitividade metropolitana, essencial à promoção do desenvolvimento nacional.
Há também que se reverter a dualidade e a exclusão social metropolitana. Nesse particular há
que se evitar a tentação das agendas políticas simplistas do “localismo ingênuo” ou da
“globalização glorificada”. Retórica à parte, o primeiro procura restringir o desempenho do
sistema metropolitano aos atores e atividades endóg enas. A segunda propõe a

18
Ver INSTITUTO HORIZONTES (2002). Além do inventário dos equipamentos urbanos que conferem extinção e singularidade
à região, o trabalho dispõe bibliografia de apoio sobre o tema.
19
Ver Cappelin (1991).

144 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
internacionalização do mercado como via única para o desenvolvimento, exibindo como

BDMG
40 anos
premissa a “inserção submissa” a qualquer custo. Existe, neste início de século globalizado,
uma importante questão premindo a sociedade civil brasileira. Diz respeito a evolução da
democracia e sua incidência sobre o modelo de desenvolvimento do povo brasileiro.2 0
Do ponto de vista metropolitano, nesse cenário, constitui missão estratégica de estado a
liderança do processo social amplo focado na reabilitação das funções urbanas marginalizadas, na
inclusão dos grupos sociais subordinados e no resgate dos territórios desvalorizados. Tal agenda
(Agenda Vermelha) repercutiria sensivelmente sobre a redução das expressivas e cumulativas
distâncias socioculturais prevalentes entre comunidades contíguas, culturas adjacentes e funções
hierarquizadas.21
Também se imporia a formulação de agenda conexa (Agenda Azul), centrada no incremento
da competitividade metropolitana, basicamente, uma articulação criativa e persistente entre
empresas, ONGs, governos federal, estadual, metropolitano e locais, instituições de pesquisa,
ensino, agências da sociedade civil, etc., visando: (a) a difusão e a incorporação do progresso
técnico; (b) a criação de capital social; (c) a formação do capital humano e a reciclagem da força
de trabalho; (d) a implementação dos equipamentos coletivos essenciais à expansão da
competitividade.2 2
O grande contributo das lideranças políticas estadual e federal seria o do discernimento e
visão das duas agendas como não excludentes, tampouco dicotômicas, mas integradas no mesmo
projeto de desenvolvimento democrático, participativo e realista.

20
Vale uma vez mais contrapor concepções opostas, acerca das possibilidades e promessas para a inclusão social urbana, derivadas
do processo acelerado de globalização. De um lado, a proposta otimista de Harris (1987) prenunciando o “fim do Terceiro
Mundo”. Destarte, em contraposição, as verificações empíricas de Rodgers (1995) e Lustig (1995) sugerem cautela e “protagonismo
ativo” dos atores locais / regionais na defesa dos seus interesses. Neste contexto ver; NIGEL (1987), RODGERS (1995),
LUSTIG (1995), STIGLITZ (2002), CACCIAMALI (2000), CEPAL, (2002), NARAYAN (2000).
21
Dentre outros, POCHMANN (2002), LAUTIER (1994); DE SOTO (2002), POCHMANN(2001).
22
A respeito, vale recorrer ao relato de BENTON (1992) acerca da experiência espanhola de descentralização econômica e política
associada à ampliação das alianças locais para incremento da competitividade regional. Ver BENTON (1992), LASTRES &
CASSIOLATO (2002).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 145
4.5. RMBH : pressupostos para as políticas
BDMG
40 anos

públicas

Para a concepção e o desenho das políticas públicas possíveis para a RMBH, há que se ter
em conta os limites que atuam sobre o Estado nacional brasileiro. O balanço crítico do ambiente
macroeconômico globalizado, onde o Brasil se insere, sinaliza, desde o início dos anos 90, certos
limites precisos para as políticas públicas federal e estaduais.
Num trabalho recente, acerca das fronteiras da Economia do Desenvolvimento, Joseph
Stiglitz e Shahid Yusuf propõem, de maneira inequívoca, o elenco das questões doutrinarias já
“estabelecidas” entre os especialistas na área. Destacam eles, como requisitos para o
desenvolvimento sustentado, a estabilidade macroeconômica e a abertura no comércio
internacional. Tais requisitos constituem parte do que é usualmente referido como “Consenso de
Washington”. Na visão dos autores, em contraposição a outras visões mais conservadoras, tais
requisitos constituiriam apenas condições de primeira ordem (necessárias), e não suficientes, para
o desenvolvimento sustentado.2 3
A prevalência desses condicionantes no passado recente ilustra o limitado espaço de ações
possíveis para as políticas públicas convencionais dirigidas para as regiões metropolitanas. A
conjugação das políticas macroeconômicas prevalentes – metas de inflação, saneamento das finanças
públicas e câmbio flexível – com o ciclo internacional dos negócios vem repercutindo, nos anos
recentes, sobre a ampliação das disparidades sociais, espaciais e, sobretudo, intrametropolitanas.
Isso, de resto, vem promovendo redução de eficácia da governabilidade e das instituições do Estado.
Realisticamente, a convivência da sociedade brasileira com os “requisitos mínimos
macroeconômicos”, aludidos por Stiglitz, parece provável.2 4
Qual o espaço de ações possível para a política metropolitana em tal contexto? O desafio
é manejável e a solução repousa sobre formas novas e criativas de mobilização e participação
social.
Um ponto de partida é o conhecimento de que na sociedade em rede as possibilidades de
sucesso são operadas em territórios específicos. Tratam-se dos nós, hierarquizados, da rede onde
a RMBH se insere. Distinguem-se os fatores endógenos cruciais para o sucesso: base tecnológica,
infra-estrutura e equipamentos coletivos, recursos humanos qualificados e sistema de gestão flexível.
Evidenciam-se fatores sobre os quais as ações conjugadas Estado / União e mesmo ações autônomas
estaduais podem operar criativamente. Mesmo a despeito dos limitantes macroeconômicos, resta
um espaço aberto e administrável, “mesoeconômico”. Por exemplo, a constatação, na sociedade
em rede, de que interessa não apenas a operação otimizada isolada da firma ao nível de sua função
de produção relevante, mas, também, os ganhos de produtividade dos fatores produtivos
metropolitanos, tais como conectividade, flexibilidade e inovação. Nesse sentido, o global abre
possibilidades para o local, uma vez que não são necessariamente antagônicos, mas,
complementares.25
A doutrina constitucional brasileira prevalente (1988) remeteu aos estados o poder
legiferante sobre as regiões metropolitanas. De fato cabe ao Estado a coordenação dos esforços

23
Ver MEIER & STIGLITZ (2001). Trata-se de alentado tomo reunindo trabalho de especialistas de notoriedade acerca da
economia do desenvolvimento.
24
Ver RODGERS (1995) e LUSTIG (1995).
25
BRASIL. Constituição Federal de 1988, art.25, § 3º.

146 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
para desenvolver vantagens competitivas metropolitanas. Isso, particularmente, pela mobilização

BDMG
40 anos
dos demais níveis de governo, sociedade civil e setor privado, para constituir os equipamentos
coletivos essenciais à competitividade – equipamentos públicos, bens e serviços coletivos, canais
e fóruns para a mobilização da sociedade civil, sobretudo do empresariado, e outras agências do
Terceiro Setor.
A exploração criativa da própria heterogeneidade do espaço metropolitano pode ensejar o
surgimento de novas vantagens competitivas, através de assimetrias ecológicas, manejo ambiental,
valores culturais, artísticos e/ou de lazer. Tal foi o caso, por exemplo, da Pampulha nos anos 40,
ou de Bonito (MS) nos anos 90.26
Variáveis de natureza mesoeconômica, no âmbito estadual e num contexto de recursos
públicos escassos, podem ser, criativamente, manejadas. É a esfera, por excelência, da difusão e
incorporação do progresso técnico, em íntima sintonia com o segmento empresarial e as instituições
de ensino e pesquisa, estendendo-se ao desenvolvimento dos sistemas (meios) de inovação,
formação do capital humano e reciclagem da força de trabalho.
É importante sublinhar que a via preferencial (e possível) para a criação de valor na esfera
metropolitana é aquela constituída pelo tecido institucional articulado pelo Estado em sintonia
com os governos municipais, metropolitano, empresas e ONGs. A missão superior do Estado é a
da articulação: (a) entre micros, pequenas, médias, grandes empresas e provedores de serviços;
(b) entre empresas, governo metropolitano e governos locais; (c) entre instituições de produção e
adaptação do conhecimento e empresas; (d) entre agências de produção cultural e artística,
empresas e governos locais; enfim, (e) entre todos os atores intra e extrametropolitanos com
interesse na ampliação da capacidade competitiva da RMBH.27
O papel da articulação do Estado se estende também à redução das tensões oriundas da
disrupção metropolitana. Há que se ampliar, consideravelmente, o protagonismo da sociedade
civil metropolitana através da participação: (a) na arbitragem de divergências e consensos sobre
ajustes de interesses; (b) nos pactos sociais vinculantes sobre políticas de Estado; (c) na criação
de capital social / cívico / institucional; e (d) na articulação entre políticas sociais e geração de
empregos.
A articulação inteligente e persistente do Estado com a sociedade civil metropolitana é o
caminho seguro para a superação da política regional como “jogo de soma zero”. Nesse sentido, e
para atenuação da disrupção metropolitana, há que se reabilitar o ser humano local na sua condição
múltipla de cidadão, produtor, contribuinte e consumidor. De especial interesse, nesse contexto,
emerge o esforço da convergência público-privado, tendo em vista o reforço da identidade e da
coesão social. Também avulta a captura de sinergias entre o metropolitano, o nacional, o local e o
global. Isso, de molde a reforçar o papel do local / metropolitano como centro de inovação e
geração de relações comerciais, tecnológicas e culturais em escala internacional.
Depreende-se do exposto que as políticas públicas estaduais para a RMBH são
imprescindíveis, urgentes, limitadas por restrições macroeconômicas e confrontadas por duas classes
de problemas formidáveis; a busca da competitividade e a disrupção metropolitana. Como atores
primordiais desse nexo, os agentes públicos superiores estaduais (os eleitos e seus burocratas)

26
Ampliar o valor agregado pelas MPE constitui elemento comum às Agendas Vermelha e Azul. Como tal, elemento construtivo de
círculo virtuoso do desenvolvimento regional. Nesse contexto, um componente relevante busca apropriar, para o processo de
produção, intangíveis como o da vinculação geográfica, que em última análise propiciaria uma agregação de valor cultural.
Organizações da sociedade civil, como SEBRAE-NAC, SEBRAE-MG, FIEMG, já vêm trabalhando na busca da identificação e
valorização de atributos (brasilidade / mineiridade, etc.) agregáveis a produtos. SEBRAE-NAC (2002).
27
Ver BENTON (1992), DINIZ (2001).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 147
terão que promover, com a brevidade possível, a modernização da máquina pública, ou pelo
BDMG
40 anos

menos daquelas agências de contato direto com a questão metropolitana, adaptando-as ao trânsito
exitoso para a gestão do planejamento metropolitano (realmente) participativo e que alcance o
interesse e a inclusão majoritária em um novo contrato social.
O desafio maior dessa modernização (mudança de atitude) é o da superação do modelo
tradicional do planejamento metropolitano – decisões definidas a priori pelo Centro – pela adoção
de uma agenda de ação coletiva, negociada entre os eleitos, o setor privado e os movimentos
sociais.
A viabilidade dessa nova abordagem, isto é do desenvolvimento a partir do plano
metropolitano, requer alguns requisitos. Primeiro, o da sustentabilidade política, lastreada pela
identificação dos diferentes sujeitos de cada programa / projeto, tornando-os participantes da
ação coletiva focada no desenvolvimento com coesão social. Segundo, o do compromisso, que
permitiria incorporar os interesses dos vários segmentos sociais. Terceiro, o da interação entre os
atores para a resolução dos problemas. Quarto, o da continência, que pressupõe a utilização eficiente
dos recursos financeiros disponíveis.
Uma mudança de atitudes como a preconizada, no âmbito da administração pública, não
poderá evadir a questão ética. Uma linha de conduta deverá ser balizada pelos preceitos da ONU
para a “Boa Governabilidade Urbana”, quais sejam: (a) sustentabilidade, (b) subsidiariedade (como
se relacionam, face às questões metropolitanas, os vários níveis de governo); (c) equidade; (d)
eficácia; (e) transparência e responsabilidade; (f) engajamento cívico (participação); e, (g) segurança.
A questão da ética pública deve ser, ainda, incluída num programa sério e permanente, a
exemplo do Open System (Região Metropolitana de Seul, Coréia do Sul), cujas linhas gerais incluem:
(a) medidas preventivas – mudanças na legislação; (b) medidas punitivas – tolerância zero com a
corrupção; (c) transparência – abertura ao público dos processos, via internet e imprensa; e, (d)
participação pública, através do comprometimento das autoridades com o Pacto de Integridade,
criação do Pacto Cidadão e do ombudsman.

148 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
4.6. Concepções para políticas públicas de

BDMG
40 anos
inclusão social na RMBH (Agenda Vermelha)

A globalização agravou o dualismo urbano aguçando-o de maneira particular nas regiões


metropolitanas. Por razões de eqüidade democrática, estabilidade política e eficácia competitiva há
que, com brevidade, resolução e competência, atacar o problema da exclusão social metropolitana.
Existem condicionantes formidáveis para a ação do Estado. A limitação dos recursos humanos e
financeiros disponíveis é um deles, exigindo criatividade e eficiência das propostas e ações.
O pluralismo social metropolitano, por seu turno, abriga diversidade de interesses e
concepções políticas a se agregar na agenda “maxi-realista” possível. A própria administração
pública, fragmentada, desmotivada, parece carecer do vigor e iniciativa requeridos para intermediar
com a sociedade civil metropolitana e outros níveis de governo os ajustes e pactos subjacentes e
essenciais aos processos de inclusão social.28
A paisagem metropolitana é a da fragmentação espacial, hoje, crescente. Zonas urbanas
segregadas, face ao vasto elenco de indicadores socioeconômicos, corroboram o dualismo metropolitano
em expansão. Os requisitos mínimos para a governabilidade metropolitana incluem, da parte do poder
público, a tolerância, a paciência, o pluralismo e o aprendizado para negociar conflitos.
A concentração funcional metropolitana, agudizada pela globalização, impõe requisitos
para o uso do espaço público. O planejamento metropolitano deve-se constituir num vínculo para
a inclusão social. A aglutinação, pelo Estado, desse processo se inicia pela própria modernização
administrativa, focada, afirmativamente, na democracia participativa e incluindo, necessariamente,
programas de descentralização de gestão. A elaboração do “Plano Estratégico” deverá alcançar o
interesse majoritário, como se fora um novo e legítimo contrato social. Isso, naturalmente, envidará
participação ampla da cidadania e das instituições da sociedade civil. O fulcro das propostas e
ações inclusivas deverá incorporar a provisão dos bens públicos e coletivos essenciais, o direito
ao trabalho e a construção de identidades.
O papel de liderança e aglutinação atribuído ao Estado na condução do processo de inclusão
social metropolitano requer prioridade para a modernização da gestão pública. Trata-se de condição
necessária para o processo, a menos que o poder público abdique de vez de suas responsabilidades.
A questão prática é a de que o poder público (estadual, metropolitano, municipal), em larga margem,
tende a exercitar, mesmo nos projetos de inclusão social, uma cultura administrativa clássica –
autoridade / hierarquia / regras formais / impessoalidade / especialização / divisão do trabalho
– distintamente de uma “cultura de ação”. Nesta, o processo decisório e a praxis são conduzidos
incremetalmente, sem compromisso com processos, diretrizes e metas rígidas. Tratam-se, em geral,
de projetos derivados de um ou mais problemas a exigir soluções. Nesse contexto, a gerência ou
supervisão é entendida não mais que uma coordenação, horizontalizada As pessoas interagem
‘‘em tempo real’’. As distâncias entre ‘‘pensadores’’ e ‘‘fazedores’’ se esmaecem. As competências
e habilidades se aprimoram no contexto da própria ação.29
Trata-se do ‘‘empoderamento’’ da gestão local. E em larga escala, num ambiente de recursos
escassos, a inclusão social se exercita por uma sucessão de projetos de gestão local. Equipar-se
para aglutinar tais processos é missão estratégica do Estado. Mesmo porque, ainda que houvesse

28
As interações entre estilos da administração pública pró-ativa e inclusão social podem ser examinadas em: FARAH& BARBOZA
(2000).
29
Cf. BENTON (1992) e FARAH (2000).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 149
disponibilidade, generosa, de recursos públicos, dados os padrões correntes de gestão, não bastaria
BDMG
40 anos

apenas ampliar a oferta de serviços públicos. A satisfação do cidadão-consumidor requer prática


de gestão preocupada com as conseqüências, distintamente da ênfase em processos formais.
A modernização da gestão pública constitui-se em variável crítica para a inclusão social.
Isso requer mudanças significativas nos padrões do gerenciamento dos serviços sociais, da rede
de equipamentos públicos e coletivos, da regulação pública sobre os espaços urbanos e da
administração do território. Para isso, e ainda para garantir acessibilidade, transparência e probidade,
há que se implantarem novos sistemas de informação e gerenciamento, como o atendimento
eletrônico eficiente. Também há que se ampliar o acesso às decisões públicas – transparência –
através das audiências públicas sistemáticas, internet, etc.
Pobreza e desigualdade constituem estados mensuráveis da exclusão social, e as possibilidades
das soluções “keynesianas e welfaristas”, para atenuá-las, são restritas. Por outro lado, o direito ao
trabalho é uma franquia democrática indeclinável. Nesse espaço limitado de ações possíveis, as
micro e a pequenas empresas (MPE) constituem vetores especiais para a condução de políticas
metropolitanas, a um só tempo distributivas, afirmativas e equalizadoras. Linhas de atuação
desejáveis incluem a democratização dos processos das licitações públicas para garantir, onde
cabível, maior acessibilidade das MPE. Os pequenos empreendedores são, em escala universal,
agentes eficazes da distribuição de renda e da promoção do emprego. As atividades das MPE
sofrem freqüente exclusão da rede global; ainda assim oportunidades podem ser criadas, mercados
intrametropolitanos, (locais) explorados, e nichos especiais, construídos, criativamente.30
O sucesso das MPE depende tanto do talento empreendedor, também suscetível de
desenvolvimento por políticas sociais apropriadas, quanto do ambiente favorável que pode ser
criado, a partir de novas institucionalidades.
A experiência relevante sugere a possibilidade concreta da construção desse ambiente
propício às MPE, a partir da combinação de atores territoriais, quais sejam, associações de classe ou
bairro, instituições de apoio, poder público, empreendedores, igrejas, ONGs e novas concepções
de mercado, isto é, reabilitações de artes e ofícios, design, logística, comercialização, etc. O território
de referência pode ser uma comunidade, vila, bairro ou a própria RMBH.
Numa economia globalizada, as MPE metropolitanas têm, regra geral, vida curta,
isoladamente. Há que se dar enfoque às redes do associativismo – redes de compra / logística /
promoção / design, etc. – e, de maneira análoga, ao microcrédito com isonomia.
A saúde e a educação compreendem bens públicos mais visíveis no processo de inclusão
social. Constituem o eixo de políticas de bem-estar mais importante para o desenvolvimento
humano. A descentralização e a ampla participação social informam os vetores para a ação pública
na provisão desses bens.
A segregação espacial e social, na esteira da disrupção metropolitana, vem contribuindo
para aumentar os custos energéticos e ambientais da operação da RMBH. As distâncias crescentes
entre os centros de massa demográfica das comunidades e os pontos de trabalho e de oferta de
serviços pressionam a demanda por mobilidade. Nesse contexto, uma política de transportes
públicos eficaz e equânime deve buscar a garantia de acessibilidade para todos, e, na mesma
medida, incorporar um processo decisório participativo incluindo autoridades metropolitanas e
municipais, provedores de transportes público, usuários e empresários. Um sistema equilibrado de

30
Nesse particular, vale recapitular a experiência internacional, a par de brasileira. Ver, por exemplo, CASAROTTO FILHO &
PIRES (1999), GEGLIE & DINI (1999), ROVERE (2001) COURAULT& TROUVE (2000).

150 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
transportes metropolitano há de incluir: planejamento do uso do solo, promoção do transporte

BDMG
40 anos
público, inibição do uso de automóvel. Como tal o transporte público deve ser encarado no marco
referencial de políticas públicas e ordenamento territorial metropolitano, instrumentos poderosos
para a inclusão social e para suporte à competitividade da região.
O desenvolvimento sustentável, ainda confinado ao marco da “boa referência teórica”,
deve ser incorporado na prática da implementação dos planos e políticas públicas metropolitanas.
Estes devem ter na qualidade de vida metropolitana um critério decisivo para a escolha social. A
projeção do futuro deverá manter sintonia com os requisitos da sustentabilidade e do equilíbrio
ambiental da região. Isso significaria, provavelmente, a impossibilidade, com a tecnologia conhecida
e presumível, da reprodução dos padrões de produção e consumo metropolitanos dos EUA e da
Europa Ocidental.31
No combate à pobreza metropolitana, amplificada pela disrupção recente, o papel do Estado
é insubstituível. A redução da pobreza passa por decisões políticas. A sociedade civil, ONGs,
associações e empresários não podem se ausentar da participação. Seria ilusório, contudo, nesse
tema, considerar como factível que tais atores venham a substituir o Estado. Cabe, sim, a este
aglutinar participantes e gerar sinergias com o concurso daqueles. Até onde cabível, do ponto de
vista dos recursos disponíveis, quaisquer políticas compensatórias e redistributivistas, se
implementadas, deverão estimular a contrapartida da solidariedade ativa, ou seja, que conduzam
à pobreza ativa. Isso significa estimular e desenvolver capacidades individuais evitando a dissociação
anômica entre renda e trabalho.32
Experiências internacionais de relativo sucesso no combate à pobreza metropolitana têm
dado realce às vantagens da universalização da abordagem, em contraposição à categorização, ou
seja “taxonomização da pobreza”. Essa última abordagem tende a ser excludente e menos eficaz.
Tais experiências metropolitanas, no presente contexto, apresentam alguns vetores da experiência
comum acumulada, quais sejam: extensa participação comunitária, territorialização metropolitana
das ações, integração das iniciativas municipais e superação do caráter compensatório.33
As experiências mencionadas promoveram, em geral, no combate à pobreza, objetivos
multidimensionais. A dimensão social, por exemplo, incorpora a saúde popular, reabilitação, ações
socioeducativas, de saúde pública, etc. A dimensão econômica envolve a formação profissional,
incubação de cooperativas e novos negócios, concessão de microcrédito e complementação da
renda, onde cabível. A dimensão urbana, por sua vez, compreende a implantação de infra-estrutura
comunitária, incluindo equipamentos de lazer, melhoria habitacional e regularização fundiária.34
O problema habitacional ocupa destacado nicho na dimensão urbana da inclusão social. Também
aqui, a experiência internacional, e, sobretudo, a experiência (rica) brasileira acumulada sugerem linhas
para a ação. É essencial a participação da iniciativa privada na produção habitacional de interesse
social. Isso deve ser promovido, dentre outros meios, através de incentivos fiscais estaduais,
metropolitanos e municipais, legislação específica para os empreendimentos e agilização de processos
de aprovação. A ampla participação dos atores interessados – associações comunitárias, empresários,
ONGs, etc. – e aglutinados pelo Estado, com o concurso de todos os níveis de governo, também é
requisito essencial. Destarte, um ponto focal deverá ser o da urbanização de favelas, assegurando
integração com os programas de combate à pobreza, geração de trabalho e regularização fundiária.35

31
Ver SACHS (2000).
32
POCHMANN (2001); ver também MATTOSO (2001). De interesse particular, pela contribuição da experiência de equipe
da Secretaria de Desenvolvimento, Trabalho e Solidariedade da Prefeitura de São Paulo, a coletânea voltada para políticas
públicas inclusivas, POCHMANN (2002).
33,34,35
POCHMANN (2002); ver também CARDOSO, FRANCO & OLIVEIRA (2000).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 151
4.7. Diretrizes gerais para a implementação da
BDMG
40 anos

Agenda Inclusiva (Vermelha)

A incapacidade de atuação autônoma do Estado na RMBH concita à construção do espaço


público possível para a ação, isto é, instrumentalizado por um conjunto de arranjos institucionais
incluindo os vários níveis de governo, o setor privado e a sociedade civil. Nesse espaço há que se
compartilhar tanto a concepção e propósitos quanto a própria governança.
A partir desse entendimento, o foco das políticas públicas (aglutinadas) deveria contemplar
dimensões tais como36:
(a) a esfera produtiva: atividades profissionalizantes, formação empreendedora, difusão
do microcrédito, incubadoras populares, shoppings populares, cooperativismo;
(b) a esfera urbana: provisão de infra-estrutura básica e equipamentos comunitários de
suporte à vida, ao trabalho, ao lazer, à cultura; regularização e incentivo à propriedade
fundiária, oferta de serviços públicos descentralizados, habitação, segurança,
acessibilidade;
(c) a esfera sociocultural: complementação de renda evitando a dissociação renda / trabalho,
provisão de bens coletivos de saúde, educação, saneamento, sustentabilidade, auto-estima
e estímulo ao desenvolvimento da “pertinência” cívica / comunitária / nacional / humana.

Os vetores balizadores das ações para a inclusão social deverão compreender37:


(a) a ativa participação das comunidades locais alvo (empoderamento);
(b) a aglutinação das iniciativas pertinentes dos vários atores; níveis de administração
pública, entidades do Terceiro Setor, comunidade, etc. (integração);
(c) a ação compensatória deve ter contrapartida na solidariedade ativa, desarticulando-se
a pobreza passiva (solidarismo);
(d) foco territorial para a construção das bases locais de ações (territorialização).

Nesse contexto, e no seu papel aglutinador e de liderança, caberá ao Estado promover o


foco universal das políticas de redução da pobreza, distanciando-se das abordagens setorialistas
(estratos demográficos específicos). A experiência de relevo sugere a maior eficácia dos programas
focados num espaço específico de políticas públicas (humano, social, cultural, econômico ou
geográfico). Já de início, uma missão de urgência para o planejamento metropolitano consiste na
gestão participativa do processo de definição desses loci que compõem a própria sociedade
metropolitana. É um processo de construção participativa do mapeamento e inventário das
“territorialidades” metropolitanas.

36
Dentre outros, RECH (2000), UNCTAD (2001), YUNUS (2001), SINGER & SOUZA (2000).
37
POCHMANN (2002); ver também BUARQUE (1999), GIDDENS (1999)

152 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A partir daí caberia ainda ao Estado o principal papel aglutinador para a construção dessas

BDMG
40 anos
territorialidades.
O sucesso da inserção dos estratos e atividades excluídas no processo produtivo
metropolitano depende de alianças e parcerias entre os três atores relevantes; o poder público, o
setor privado e a sociedade civil. Tal sucesso transcenderia a dimensão ética e de justiça, uma vez
que ampliaria, no largo horizonte, as possibilidades de inserção da própria RMBH na rede
globalizada, ampliando um círculo virtuoso de inclusão social e competitividade.38

38
O Plano Diretor Estratégico do município de São Paulo (Prefeitura Municipal de São Paulo, 2002) situa propostas e diretrizes
para a interação entre os atores mencionados, no âmbito da geração do trabalho, emprego e renda. Ver também SEN (2001).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 153
BDMG
40 anos

4.8. Concepções para as políticas públicas


dirigidas à competitividade metropolitana
(Agenda Azul)

Na rede globalizada, o sucesso das economias nacionais depende do desempenho dos seus
territórios competitivos, quais sejam, aqueles ocupados pelas atividades, fluxos e atores apreciados
como “dominantes” na rede global. Nessa acepção, a construção de territórios competitivos e
inovadores constitui foco privilegiado da estratégia do desenvolvimento nacional. Observam-se,
nesse contexto, a convergência das políticas públicas para o desenvolvimento preconizadas por
estados nacionais e agências internacionais de fomento em escala global.
O caráter de pivô atribuído à empresa motriz para o desenvolvimento regional / nacional na
teoria clássica da economia espacial encontra agora sucedâneo no papel crítico concedido à
competitividade territorial. Nesse sentido, menor importância estratégica se concede ao conceito de
empresa competitiva, individualmente, a menos que inserida numa cadeia produtiva capaz de alavancar
valor setorial-regional.39
A RMBH, enquanto nó reconhecido na rede globalizada, exerce sua maior ou menor
conectividade consoante seu nível de competitividade sistêmica. Esta por sua vez, depende,
preliminarmente, de certos fatores críticos intraterritoriais: (a) a infra-estrutura física e os equipamentos
coletivos; (b) a base tecnológica; (c) a qualidade do estoque de recursos humanos; e, (d) a flexibilidade
do sistema, notadamente público, de gestão.
Vale ressaltar que, distintamente dos preceitos da teoria e da prática convencionais, no âmbito
do desenvolvimento econômico, os governos locais — metropolitano e municipais – dispõem de mais
flexibilidade para implantar redes de cooperação e buscar objetivos comuns com as empresas privadas.
Os gestores públicos locais dispõem de mais latitude (e conhecimento dos “específicos”) para aglutinar
a interação dos vários atores incluídos em esquemas produtivos inovadores e competitivos.40
Dentre os níveis de aglutinação referidos e essenciais para assegurar a competitividade,
destacam-se os arranjos produtivos metropolitanos, formados por um conjunto denso de empresas
de atividades afins em um determinado espaço territorial. Nesse contexto, é fundamental promover-
se, no espaço público de ações, a articulação: (a) entre MPE e as grandes empresas; (b) entre empresas
e os vários níveis de governo; (c) entre empresas, níveis de governo e os centros de adaptação e
geração de conhecimentos; (d) entre empresas e as várias entidades de apoio empresarial, voltadas
para a formação empreendedora e a capacitação técnico-gerencial; (e) entre empresas e os sistemas
de financiamento e crédito. A par disso, incumbe também à iniciativa do Estado catalisar o processo
de fortalecimento das identidades culturais locais, buscando, tanto quanto possível, a peculiaridade
como vantagem competitiva. Onde não se tem cria-se, seja o “modernismo ousado” da Pampulha,
o “ecologismo mágico” de Bonito (MS), o “kitsch excitante” de Disney World (EUA), a “paisagem de
porcelana pintada” do Rio Li (Guilin, China), a “aventura exótica” do Treetops (Kenya), etc.41

39
Acerca das características, possibilidades e limitações do modelo fordista de desenvolvimento, BOYER (1990), ver também, no âmbito
correlato dos novos marcos de divisão do trabalho, PIORE & SABEL (1984).
40
Acerca das vantagens decorrentes da descentralização política e administrativa para a coordenação das alianças produtivas locais, ver
BENTON (1992) e SABEL (1992).
41
Novamente repercutem aqui as vantagens competitivas associadas à competente e coletiva apropriação das peculiaridades geográficas /
paisagísticas / culturais “herdadas” ou construídas. A ousadia do empreendimento Pampulha há que ser, naturalmente, aferida à época de
sua realização - anos 40 - no interior do Brasil. O fato relevante é que a peculiaridade se associa à indicação geográfica, constituindo-se, como
os exemplos sugeridos atestam, intangível robusto para conceder a produtos locais alto “valor cultural agregado”. SEBRAE (2002).

154 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Em conseqüência, as políticas públicas estaduais para a RMBH, sempre em articulação

BDMG
40 anos
com os atores metropolitanos, deverão privilegiar: (a) o desenvolvimento sustentável com visão
de território, isto é, com realce dos limites ecológicos, do manejo ambiental e das especificidades
culturais; (b) a ampliação da capacidade competitiva, através dos “arranjos produtivos
potencialmente vencedores”, para maior integração na rede global; e, (c) a exploração criativa das
novas formas de representação social no manejo do espaço público constituído pelos equipamentos
coletivos (saúde, cultura, segurança, lazer, transportes, habitação).
Em certo sentido, pelo menos do foco da RMBH, a tarefa primacial do governo estadual
seria a de induzir sinergias entre o global / nacional / estadual / metropolitano / local para
reforçar e transformar o papel da RMBH como centro de inovação e geração de relações comerciais,
culturais, financeiras, tecnológicas e políticas na escala (e intensidade) mais ampla possível.42
Vale ressaltar que o incremento sustentado da competitividade metropolitana depende do
sucesso das políticas de inclusão social. E vice-versa. Várias, e complementares, são as dimensões
de competitividade territorial que a literatura e a prática do planejamento distinguem. A
competitividade empresarial, per se, compreende boa parte do corpo das doutrinas microeconômicas e
da administração dos negócios. A concepção do chamado “ambiente de negócios” dá visão
aproximada da dimensão competitividade estrutural, com a inclusão de variáveis macroeconômicas,
variáveis de mercado, clima político, etc. A competitividade social incide sobre os meios de inovação
– talentos, saberes, conhecimento, etc. – suscetíveis de mobilização para a geração de articulações
sinérgicas dos fatores de produção. Ainda, avulta a busca da interatividade associada ao chamado
capital social.43
O capital social, de reputação crescente na literatura do desenvolvimento territorial, a
despeito de algumas questões metodológicas, não é ente metafísico. Existiria, diga-se, na tessitura
do sistema social. Consistiria numa dimensão de coesão social de valor positivo. Maior
disponibilidade do capital social significaria melhores resultados, caeteris paribus. Seria algo como
uma “franquia de confiança”, difusa na sociedade, permitindo aos atores anteciparem suas ações
na crença da participação num “jogo de soma positiva”. Como tal, a cooperação entre agentes e a
formação de grupos com agendas comuns é facilitada. A provisão de capital social seria, como tal,
requerida para o sucesso da participação voluntária e do associativismo, seja nos processos de
inclusão social, seja naqueles focados na competitividade territorial. Mesmo porque essa última
distinção, retoricamente dicotomizada, deve ser integrada num propósito unificado, a partir da própria
atuação do capital social (e vertentes similares, capital cívico / institucional / psicossocial / sinérgico).
A inclusão social e a competitividade caminham juntas. A redução do hiato centro / periferia
(intrametropolitana), para fortalecer a identidade e a coesão social, é fator de fortalecimento da
competitividade regional.
O capital social, como bem público intangível, tende a ser subproduzido sem a intervenção
explícita do poder público. A despeito da fluidez teórica do construto, a evidência empírica mostra
o impacto salutar, sobre a competitividade regional, das iniciativas lideradas pelo poder público,
para expansão da educação cívica de base, do associativismo, da participação comunitária, etc.44

42
BENTON (1992) e SABEL (1992).
43
A concepção de capital social não é exatamente nova, remontando, por exemplo, a A. Tocqueville e J. Jacobs. Muito embora
tenha, nos anos recentes, irrompido na literatura do desenvolvimento, a partir dos trabalhos de BOURDIEU (1986), PUTNAM
(1995) e DASGUPTA e SERAGELDIN (1999). Reduzido à sua simplicidade extrema, o conceito diz respeito à “ampliação
social da cooperação”. BOURDIEU (1986), PUTNAM (1995), DASGUPTA, P. e SERAGELDIN (1999).
44
Uma discussão crítica, em profundidade, acerca do conceito de capital social foi percorrida, recentemente, por SOBEL (2002).

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 155
4.9. Diretrizes para as políticas de incremento da
BDMG
40 anos

competitividade metropolitana (Agenda Azul)

Um certo laivo darwinista perpassa a distinção conceitual entre regiões “vencedoras” e


“perdedoras”. O certame em questão se refere à maior ou menor capacidade de inclusão na rede
global, com o conseqüente compartilhamento de seus fluxos. O que diretamente vincula o sucesso
do desempenho – PIB, indicadores sociais, produção cultural e artística, IDH, inovação tecnológica,
estabilidade política, democracia participativa, etc. – a um certo patamar de competitividade.
Essa dimensão, vale enfatizar, guarda conseqüência com os processos de inclusão social e, por
certo, da convergência (unidade) das Agendas Vermelha e Azul.45
(a) o estoque de recursos naturais (geográficos, cênicos, paisagísticos, amibientais,
acessibilidade, conetividade e produtividade física dos centros de massa, insumos de
base industrial, insumos energérticos, etc.);
(b) a promoção, interatividade, associatividade e arranjos produtivos, incluindo os micro
e pequenos negócios (MPEs);
(c) um ambiente sistêmico inovador e estimulante para a prosperidade das iniciativas locais;
(d) a promoção da especialização e dos arranjos produtivos;
(e) a cooperação internacional pluralista, universal e interativa;
(f) a articulação pactuada dos investimentos públicos e privados;
(g) a qualidade dos equipamentos de produção do conhecimento, cultura, ciência e arte e
do associado estoque de recursos humanos disponível;
(h) a intensidade, êxito e nível da interação público x privado x sociedade civil;
(i) o clima social e político favorável, tensões e conflitos manejáveis, função de preferência
social unimodal para as questões centrais da cidadania / nativismo / nacionalidade /
humanidade;
(j) valorização das culturas e saberes locais;
(k) infra-estrutura física e social.

O espaço possível das políticas públicas estaduais apropriadas para fomentar o


desenvolvimento de vantagens competitivas (e inclusão social) metropolitanas deverá incorporar
tais fatores, elaborando-os, face aos recursos disponíveis, articuladamente com os demais níveis
de governo e os demais atores relevantes. Reside aqui, aliás, um pressuposto formidável para a
ação aglutinadora do Estado, num contexto de gestão complexa, qual seja: fortalecer a dinâmica
da conversação social, ampliar mais e melhores espaços públicos de intercâmbio comunicativo,
elevar o entendimento popular em relação a temas complexos; e, biunivocamente, aprimorar o
entendimento público acerca de necessidades ou propósitos simples.

45
Subjacente a tal convergência reside a expectativa da ação sustentada de longo prazo, dos vários agentes do desenvolvimento, na direção
de um regime de acumulação que, inovadoramente, garanta o equilíbrio da cooperação, competição e inclusão. Ver BECATTINI (1994).

156 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Dos fatores de sucesso acima listados, todos, sem exceção, são suscetíveis de, em maior ou

BDMG
40 anos
menor grau, moldarem-se à vontade política da sociedade organizada. Com “voluntarismo”
deliberado afirma-se que todos aqueles fatores, confinados pelo espaço possível de políticas
públicas, podem ser aprimorados.
Há que se ressaltar que uma agenda mínima de ações, derivada da observação do desempenho
de outras regiões metropolitanas “vencedoras” e da própria história local, deveria incluir ao nível
programático certas iniciativas, tais como:
(a) traduzir e facilitar alianças estratégicas entre os atores relevantes para a formação de
cadeias produtivas, tendo em vista a ampliação do emprego e do bem-estar, a
modernização do aparato produtivo, a inovação tecnológica e a pesquisa científica, a
maior rentabilidade dos negócios;
(b) ampliar a base e a oferta de informações econômicas, comerciais, financeiras,
mercadológicas, científicas, tecnológicas, etc. para os agentes produtivos metropolitanos;
(c) reforçar as bases produtivas sociais, buscando gerar identidade do produto com a RMBH
(personalidade, certificado de origem, “made in Lagoinha”, etc.);
(d) utilizar o poder de compra estatal, em vários níveis de governo, para favorecer as
MPEs;
(e) reforma tributária e adequação de normas e posturas municipais em proveito das MPEs,
desburocratização, descentralização da administração municipal, simplificação dos
registros, licenças e emissões de documentos;
(f) reforçar as vantagens comparativas associadas às vocações e à oferta de recursos locais
tais como; disponibilidade de terrenos e regularização fundiária, qualificação e reciclagem
profissional, infraestrutura física, etc.;
(g) estimular o mercado interno local, sobretudo nas zonas urbanas de maior densidade
demográfica;
(h) fortalecer a base exportadora da região, a partir daquelas atividades produtivas com
porte mínimo para inserção estadual / nacional / global;
(i) estimular e garantir a criação de bases socioinstitucionais locais para integração dos atores
relevantes, incluindo a modernização da gestão pública, sobretudo em face das MPEs;
(j) descentralizar atividades de apoio ao setor produtivo, tais como acesso ao crédito e ao
microcrédito, serviços de informação, apoio e extensão às MPEs e aos novos
empreendedores;
(k) estimular a criação de fóruns, instâncias e “interfaces” para a negociação e a interação
entre o poder público, as entidades de classe, empresas e sociedade civil;
(l) estimular a cooperação empresarial, através de iniciativas que promovam, para empresas
de setores e/ou localizações específicas, ganhos de aglomeração, tais como cooperativas,
centrais de compras, consórcios, etc.
(m) estimular a criação de espaços para a valorização e promoção dos produtos locais,
como incubadoras de base tecnológica, incubadoras culturais, etc.;
(n) induzir e persuadir os vários níveis de governo a participarem da agenda da
modernização da gestão pública, inclusive do Código de Ética, lastreado pelos princípios
da ONU para a boa governabilidade urbana;
(o) tolerância zero com a corrupção.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 157
4.10. RMBH: conclusões para um novo papel do
BDMG
40 anos

Estado

Claro está que as políticas metropolitanas e de promoção socioeconômica devem ser


concebidas em conjunção. A experiência da segunda metade do século XX demonstrou, para a
RMBH, a existência de limites para a inclusão social, a partir do modelo fordista.46 A ampliação
sustentada da competitividade metropolitana passa pela reorganização produtiva do território.
Essa, por sua vez, deverá enfrentar o problema da exclusão social. Como tal, não há evadir-se;
desenvolvimento territorial metropolitano e ampliação da cidadania devem ser promovidos em
simultaneidade.
Nessa acepção, as ações do Estado para a RMBH deverão estar focadas na criação da
“paisagem” própria à emergência de atividades produtivas capazes de agregar parcela considerável
dos excluídos ao universo da cidadania e, por conseqüência, à esfera produtiva territorial.
Tais instâncias para a ação do Estado são múltiplas e, mesmo a despeito dos limitantes
macroeconômicos, viáveis, na medida em que revestidas de aspetos qualitativamente novos, em
contraposição às políticas tradicionais e as práticas passadas. Um papel saliente é o da coordenação
social através da mobilização dos vários grupos de interesse em torno dos problemas da região e
das linhas de atuação acordadas. Essas poderão incluir a geração de redes de colaboração, instituições
e centros de serviços educacionais, de análise econômico-financeira, de compartilhamento de
informações vitais aos processos produtivos, além, dentro do marco institucional possível, da
formulação da legislação e normas fiscais próprias às MPE.4 7
Uma vez mais enfatiza-se a prioridade estratégica da ação do Estado para acelerar a metamorfose
dos arranjos produtivos da RMBH em sistemas produtivos locais. Ainda que a ênfase subjacente revele
o foco primacial voltado para as MPME metropolitanas, não se trata de abjurar as vantagens freqüentes
de produção em escala nem, tampouco, de promover o tradicional debate “pequeno x grande”. Trata-
se, realisticamente, dadas as premências indissociáveis da ampliação da competitividade territorial
metropolitana e da inclusão social e face às limitações sistêmicas, de promover as políticas possíveis —
e viáveis – do Estado para a região. Emergem daí alguns pontos relevantes.
Primeiro, é de meridiana clareza que, isolada ou autonomamente, nenhum dos níveis de governo,
tampouco o setor privado ou o Terceiro Setor terão competência para ataque eficaz aos problemas
metropolitanos. Há que se conceber e constituir um novo elenco de arranjos institucionais povoado
por atores múltiplos com interesses variados a serem harmonizados, dentro do possível.
O espaço das ações possíveis para as políticas públicas metropolitanas há muito deixou de
ser um dado de partida. Há que ser ele próprio construído participativamente. Tal espaço se
configura como público e não-estatal. A governança do espaço de ações passa a ser plural e
compartilhada para a garantia da transparência, eficácia e eqüidade.
Vale a cautela de que não se apregoa a “minimalização” do Estado, enquanto planejador.
Enfatiza-se que os eleitos e a burocracia de estado são atores relevantes, pois, sem a presença
reguladora, estruturante e aglutinadora do poder público, o processo de negociação resvalaria seja
para privatização seja para a feudalização do espaço público, com a óbvia obliteração dos processos
democráticos e da racionalidade alocadora do mercado.

46
Ver BOYER (1990).
47
Ver BENTON (1992).

158 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Ainda, é nítida a confluência e a sobreposição das políticas públicas requeridas para a

BDMG
40 anos
inclusão social (Agenda Vermelha) e o incremento da competitividade metropolitana (Agenda
Azul). Ambas as dimensões são congruentes e resultam em via única. Sem inclusão social não
existirão ganhos de competitividade substancial para a RMBH no largo prazo; e também a recíproca.
Assim, a agenda resultante é única… e Verde.
Ainda mais, o Estado de Minas Gerais tem sua inserção na rede global, em grande parte
condicionada ao sucesso (ou não) da RMBH. A globalização ampliou o papel estratégico da RMBH
para a economia mineira. Trata-se, como mencionado, do principal elo para a inclusão estadual
nos fluxos globalizados. Destarte, a RMBH deverá ocupar parte substancial da energia, do vigor e
do compromisso da administração estadual.
Enfatiza-se, finalmente, a necessidade do redesenho institucional do processo decisório da
RMBH ou mesmo da implantação do ‘‘quarto nível de poder público’’ - metropolitano - como
condição sem a qual não se observerá sucesso nas políticas metropolinas. O atual processo decisório
implica o esvaziamento do alcance político e representatividade normativa dos projetos
metropolitanos.

Capítulo 4 - Políticas públicas do Estado de Minas Gerais para a Região Metropolitana de Belo Horizonte (RMBH) 159
4.11. Referências Bibliográficas
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164 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
MINAS GERAIS DO SÉCULO XXI
VOLUME IX

TRANSFORMANDO O PODER
PÚBLICO: A BUSCA DA EFICÁCIA

CAPÍTULO 5
O FINANCIAMENTO DO
DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DAS
AGÊNCIAS DE FOMENTO E O BDMG

(D.PE / BDMG)
Departamento de Planejamento, Programas e Estudos Econômicos do BDMG*

* Contribuições de Maria Cristina Penido Freitas


SUMÁRIO

5.1. INTRODUÇÃO ................................................................................................................................................................. 169

5.2. A IMPORTÂNCIA DO FINANCIAMENTO DE LONGO


PRAZO PARA O DESENVOLVIMENTO ............................................................................................................ 171
5.2.1. Institucionalidade financeira e desenvolvimento ............................................................................................. 171
5.2.2. As experiências do México e da Coréia ............................................................................................................. 173
5.2.3. As possibilidades de acesso ao sistema financeiro internacional
no contexto do Novo Acordo da Basiléia ......................................................................................................... 176

5.3. A REESTRUTURAÇÃO DO SISTEMA FINANCEIRO BRASILEIRO ...................................................... 180


5.3.1. A reestruturação do sistema bancário público estadual .................................................................................. 181
5.3.2. A evolução recente do crédito no Brasil ............................................................................................................ 183
5.3.3. O mercado de capital no Brasil ........................................................................................................................... 190
5.3.4. Perspectivas para o financiamento de longo prazo no Brasil ......................................................................... 192

5.4 O NOVO MODELO DE AGÊNCIA DE FOMENTO ....................................................................................... 196


5.4.1. A evolução do marco legal ................................................................................................................................... 196
5.4.2. Agências de fomento: as novas funções ............................................................................................................. 198

5.5. O FINANCIAMENTO DO DESENVOLVIMENTO EM MINAS GERAIS


E AS ESTRATÉGIAS PARA O BDMG .................................................................................................................... 202
5.5.1. Breve histórico da atuação do BDMG ............................................................................................................... 202
5.5.2. BDMG: as estratégias para o futuro ................................................................................................................... 206

5.6. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ....................................................................................................................... 209


BDMG
40 anos
5.1. Introdução

Este documento faz uma reflexão sobre o financiamento do desenvolvimento em Minas


Gerais, enfatizando a posição do BDMG nesse contexto. Completa, assim, as abordagens anteriores
sobre o papel do Estado, que demonstraram a importância de que o Setor Público mineiro promova
uma readaptação em sua forma de interação com os demais atores do desenvolvimento, no caso
específico, em relação ao apoio às atividades produtivas.
Para essa análise, é fundamental pensar o momento atual, em especial as profundas
transformações que vêm ocorrendo na economia, na sociedade e nas instituições, reafirmando
pontos relevantes discutidos no capítulo 1 deste volume. Conforme ali assinalado, tais
transformações vêm modificando o conceito de desenvolvimento e, em conseqüência, o papel do
Poder Público na indução desse objetivo.
O momento atual é de mudança paradigmática, ruptura, exigindo uma reflexão isenta de
verdades definitivas e aberta a várias possibilidades. Este é um momento de confiança nas
possibilidades futuras e ousadia nas propostas estratégicas. A economia brasileira vive um processo
de transição para um novo paradigma de desenvolvimento, radicalmente distinto do que prevaleceu
no pós-guerra, teve seu auge nos anos 60 e 70, vivenciou uma crise nos anos 80 e conheceu as
primeiras mudanças na década do século XX.
Duas características básicas definiam o velho modelo: a prevalência do Estado enquanto
propulsor do processo de desenvolvimento e o relativo fechamento da economia brasileira ao
comercio internacional. Nesse ambiente, surgiram no País o BNDE e os bancos de fomento regionais,
no caso de Minas Gerais, o BDMG, em 1962. O arranjo institucional para o financiamento de
longo prazo no Brasil estava montado no sistema financeiro de bancos públicos (incluindo Banco
do Brasil, BNH, CEF, Bancos Estaduais, etc), em investimentos diretos e empréstimos
internacionais, e outros tipos de financiamentos públicos. O crédito privado e o mercado de capitais
nunca tiveram papel relevante no financiamento de longo prazo no País.
O “novo“ modelo apresenta como tendência a predominância das iniciativas privadas na
determinação da dinâmica econômica e um elevado grau de abertura à economia internacional.
Entretanto, mesmo diante dos processos atuais de desregulamentação e liberalização financeira, a
maioria dos países, centrais e periféricos, continuam a utilizar diferentes arranjos institucionais
para aquelas atividades e setores essenciais ao desenvolvimento econômico e social.
Ao contrário da visão dos adeptos do neoliberalismo, a redução da participação do Estado
e a abertura econômica tendem a ser qualificadas em função das especificidades econômicas e das
sociedades nacionais. Essa parece ser uma tendência para os países em desenvolvimento, tendo
em vista o relativo fracasso, em vários deles, das estratégias neoliberais em implementar um
processo sustentado de desenvolvimento.
É essencial ressaltar, todavia, que os questionamentos existentes não apontam para uma
volta histórica ao velho padrão de desenvolvimento.
Esse novo contexto reforça as justificativas para existência de mecanismos públicos de
financiamento de longo prazo. No Brasil, a insipiência do mercado de capitais, a ausência de uma
curva de taxa de juros capaz de precificar o custo do capital no longo prazo e o ambiente
macroeconômico restringem o financiamento privado de longo prazo, isto é, permanece, aqui, a

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 169


desejabilidade de mecanismos públicos de financiamento. Entre esses mecanismos, destacam-se
BDMG
40 anos

as agências de fomento estaduais, com atuação regional na promoção do desenvolvimento


sustentável.
Agências de fomento é denominação atual, regulamentada pelo Banco Central, para as
instituições financeiras públicas que trabalham na promoção e financiamento do desenvolvimento
de um Estado ou região. O BDMG convive nessa configuração legal, juntamente com outros
bancos de desenvolvimento.
A despeito da denominação, essas instituições financeiras têm um papel complementar ao
sistema financeiro privado na oferta de crédito aos agentes econômicos e, principalmente, são
instrumento de implementação das políticas públicas de fomento ao desenvolvimento econômico
e social.
Este capítulo está organizado em cinco seções, além dessas reflexões. Na seção 5.2, há uma
nota sobre a importância do financiamento de longo prazo, um breve relato de duas experiências
em países em desenvolvimento – México e Coréia – e uma análise do Novo Acordo da Basiléia e
seus impactos sobre os países em desenvolvimento.
Na seção 5.3, apresenta-se, primeiramente e em linhas gerais, a reestruturação recente do
sistema financeiro brasileiro, com ênfase nas modificações no sistema oficial de crédito, dada a
relevância do tema para o objetivo deste trabalho. A seção inclui, também, uma avaliação sobre a
evolução recente do crédito no Brasil, destacando-se o papel do BNDES, e algumas considerações
sobre o mercado de capitais. Finalizam essa seção algumas reflexões sobre as perspectivas do
financiamento de longo prazo Brasil.
Na seção 5.4, são apresentadas informações sobre o novo marco legal das agências de
fomento, que estabelece as normas de funcionamento das agências de fomento.
A última seção constitui uma apresentação sobre BDMG, com o propósito de analisar a
atuação e concluir com estratégias para a instituição mineira.

170 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
5.2. A importância do financiamento de longo

BDMG
40 anos
prazo para o desenvolvimento

5.2.1. Institucionalidade financeira e desenvolvimento


A relação entre a institucionalidade financeira de um País e o seu grau de desenvolvimento
tem sido objeto de estudo das mais diversas correntes teóricas da Ciência Econômica. Ressalte-
se, por exemplo, o trabalho de Zysman (1983), dentre outros.
Em relação à institucionalidade financeira dos países centrais, Zysman (1983) desenvolveu
uma tipologia baseada nas relações entre o sistema bancário e as empresas, e no fornecimento de
funding para as atividades empresariais, que permite a identificação de três tipos básicos de sistemas
financeiros. Cada um dos três modelos foi extremamente funcional para o desenvolvimento
econômico dos países utilizados como paradigmas nas análises de financiamento de longo prazo.
O primeiro modelo, conhecido como anglo-saxão, é associado aos Estados Unidos e ao
Reino Unido, países caracterizados pela segmentação institucional entre os bancos de investimento
e os comerciais, e por um amplo mercado de capitais. O segundo modelo inclui países como
França e Japão, onde vigorava a intervenção estatal no financiamento bancário, mediante a fixação
de tetos para os juros e direcionamento de crédito. No terceiro modelo, associado ao caso alemão,
também prevalece o financiamento bancário, mas sem intervenção estatal direta. De acordo com
esse modelo, os bancos universais dominam o mercado financeiro e exercem controle sobre a
indústria através de relações de propriedade, ou seja, ocorre participação acionária direta dos
bancos nas empresas não-financeiras.
Em todos os três modelos, há presença de instituições especiais de crédito para certas
atividades ou setores estratégicos, como exportações, agricultura, pequena e média empresa,
desenvolvimento tecnológico, nos quais a lógica de aversão ao risco é predominante.
Nos países industrializados, as instituições especializadas no financiamento de longo prazo
dos setores prioritários são, em sua maioria, entidades públicas ou com patrocínio governamental,
embora existam instituições privadas (Alemanha) e mistas (Japão). Em geral, tais instituições
buscam a rentabilidade e contam com uma base de funding adequada ao perfil de suas aplicações,
financiando suas operações ativas, através da emissão de securities de médio e longo prazo.
Adicionalmente, contam com recursos fiscais (Estados Unidos, França, Japão e Alemanha), com
empréstimos diretos junto ao Tesouro (Estados Unidos) e com recursos da poupança postal
(Alemanha e Japão) (Ferreira et al., 1998).
Essa tipologia desenvolvida por Zysman pode ser estendida aos países periféricos. Vários
países podem ser classificados como tendo sistema financeiro do tipo baseado no mercado de
crédito, com intervenção estatal. Aí se incluem a Coréia e outros países do Sudeste Asiático,
países latino-americanos como México e Brasil, bem como os países do Cone Sul, antes da
liberalização financeira no final dos anos 70 e início dos 80. Nesses países, o Estado se fazia
presente através dos bancos de fomento e de crédito dirigido a setores considerados como
prioritários. Todavia, há que ressaltar uma particularidade dos países periféricos, em especial os
latino-americanos, em relação aos países centrais. Nos países periféricos, as instituições privadas
jamais se envolveram na concessão de crédito de longo prazo, exceto como repassadores de recursos
oficiais e/ou externos.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 171


Já em alguns países do sudeste asiático, constituiu-se um padrão de financiamento privado
BDMG
40 anos

marcado pelo elevado endividamento bancário e participações cruzadas entre bancos e indústria,
que foi um dos pilares do processo de industrialização acelerada desses países. O sucesso dessa
estratégia esteve associado, igualmente, ao rígido controle do sistema financeiro, com a
canalização dos recursos, internos e externos, para o setor produtivo. Assim, os países periféricos
que mais avançaram no processo de catching up com as nações industrializadas adotaram políticas
distintas do padrão anglo-saxão (Cunha, 1998).
As transformações financeiras profundas, observadas desde o final dos anos 70, alteraram
completamente o quadro institucional no qual se baseava a tipologia de Zysman. Desapareceram
o enquadramento de crédito e o sistema de taxas de juros administradas praticados na França e
no Japão, bem como a segmentação institucional existente nos Estados Unidos e no Reino
Unido. Mesmo assim, um amplo mercado de capitais e a presença relevante de investidores
institucionais (fundos de pensão e seguradoras) ainda permanecem como características
distintivas desses dois países. Todavia, essa tipologia conserva seus méritos, ao identificar padrões
distintos de desenvolvimento associado a formatos financeiros específicos.
A partir da segunda metade dos anos 80, os países centrais e periféricos vêm enfrentando
uma pressão crescente para a liberalização dos sistemas financeiros domésticos e para adesão
ao princípio da livre mobilidade dos capitais, como parte do processo de globalização financeira.
A despeito de todas as mudanças engendradas pela desregulamentação e liberalização
financeira, a grande maioria dos países centrais e periféricos continua a utilizar diferentes arranjos
institucionais para apoiar aquelas atividades e setores essenciais para o desenvolvimento
econômico e social que, pelas razões acima mencionadas, não conseguem se financiar nos
mercados privados de crédito e de capital. Na Alemanha, por exemplo, o banco de
desenvolvimento Kredit für Wiederaufbau (KfW) e a agência federal Deutsche Ausgleichsbank (DtA)
desempenham um papel essencial na promoção econômica dos Estados do Leste após a
unificação do país. Igualmente, atuam no apoio às empresas emergentes de base tecnológica e
estimulam o desenvolvimento de investimentos de risco (venture capital) pelo setor privado,
concedendo empréstimos e garantias.
No caso dos países periféricos, a relação entre crescimento econômico e existência de
condições de financiamento adequada é apontada nos dados das TAB. 1 e 2. Observe-se que os
países que mais cresceram são exatamente aqueles em que o crédito ao setor privado é expressivo.
Os países do Sudeste asiático, que enfrentaram forte crise financeira em 1997, voltaram a
apresentar taxas expressivas de crescimento econômico. Já os países latino-americanos, onde o
crédito bancário é pouco expressivo (com exceção do Chile), apresentaram taxas mais modestas
de crescimento real do PIB, quando não negativas, como é o caso da Argentina em grave crise
econômica e financeira.

172 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
TABELA 1

BDMG
40 anos
EVOLUÇÃO % DO PIB REAL PAÍSES SELECIONADOS - 1994/2002

(1) (2)
1994-1999 2000 2001 2002
Argentina 2,9 -0,5 -4,9 -12,2
Brasil 2,8 4,5 1,4 2,1
Chile 5,6 5,4 2,8 2,9
China 9,4 8,0 7,3 7,3
Cingapura 5,3 10 -2 4,0
Coréia do Sul 5,6 9,3 3 5,6
Hungria 3,2 5,2 3,8 3,5
Índia 6,6 4,0 5,4 5,7
Indonésia 2,1 4,8 3,3 3,4
Malásia 5,6 8,5 0,4 4,2
México 3,1 6,9 -0,3 1,7
Polônia 5,6 4 1,1 1,3
República Checa 1,6 2,9 3,5 3,2
Tailândia 2,5 4,4 1,8 3,4
FONTE: BIS – 72nd Annual Report, 2002, july, p. 34.
Nota: (1) Média do Período.
(2) Posição em maio.

TABELA 2

CRÉDITO AO SETOR PRIVADO EM % DO PIB PAÍSES SELECIONADOS - 1999/2001

Países 1999 2000 2001


Argentina 24,1 23,2 20,2
Brasil 28,4 29,1 29,1
Chile 61,4 62,8 65,5
China 121,8 124,6 ...
Cingapura 107,2 99,5 120,6
Coréia do Sul 82,2 89,8 97,8
Hungria 26,0 32,3 33,8
Índia 26,2 29,0 ...
Indonésia 20,3 21,1 20,0
Malásia 108,4 102,8 108,8
México 14,5 11,5 9,7
Polônia 22,4 24,5 25,5
República Checa 53,9 49,1 41,9
Tailândia 108,3 85,9 74,0
FONTE: Fundo Monetário Internacional. International Finance Statistics. Elaboração própria.

5.2.2. As experiências do México e da Coréia


Como já mencionado, nos países em desenvolvimento, o financiamento de longo prazo é
fornecido por instituições públicas de fomento ou por instituições privadas, que atuam como
intermediárias de recursos orçamentários ou captados no exterior. Em particular, nos países da
América Latina o volume de crédito privado como percentual do PIB é bastante reduzido quando
comparado com os países asiáticos em desenvolvimento. O acesso ao mercado acionário e ao

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 173


mercado de títulos é restrito às empresas de grande porte, que conseguem arcar com os custos das
BDMG
40 anos

emissões. Por essa razão, nesta seção optou-se pela análise da atuação das instituições oficiais de
fomento. Em especial, são examinadas as experiências específicas do México e da Coréia do Sul.
Sem perder de vista a institucionalidade monetária e financeira singular de cada país, procura-se
destacar os instrumentos e as modalidades de ação que aportem subsídios para a discussão do
financiamento de longo prazo no Brasil.
No México, a Nacional Financeira (Nafin) destaca-se como a principal instituição financeira
de desenvolvimento. Criada em 1934, com o objetivo de promover o mercado de valores mobiliários
e a mobilização da poupança financeira para as atividades produtivas, tem sua história marcada
por várias etapas de reorientação de suas estratégias operacionais. Em 1940, uma nova lei orgânica
lhe atribuiu a tarefa de promover, criar e auxiliar financeiramente empresas industriais consideradas
prioritárias, em particular, as indústrias de base, ao mesmo tempo que ficou incumbida de atuar
como agente financeiro do Governo Federal. Com essa nova lei, a instituição foi transformada em
uma instituição de fomento no sentido estrito do termo (Nafin, 2002).
No período 1945 a 1980, a Nacional Financeira orientou sua atuação a partir de três eixos
principais: o fomento à industrialização, em consonância com o modelo de substituição de
importações; a promoção do mercado de valores mobiliários e o apoio à consolidação do sistema
financeiro doméstico. Para estimular a industrialização, além da concessão de financiamento, a
Nafin desenvolveu projetos industriais que deram origem a importantes empresas estratégicas
para o desenvolvimento da economia mexicana, prestou assessoria e auxiliou na escolha de
tecnologias. A partir de 1975, com sua transformação em banco múltiplo, a Nacional Financeira
ampliou sua fonte de recursos, mediante a captação de depósitos à vista e a prazo e, como agente
financeiro do Governo Federal, teve acesso ao mercado internacional de crédito. Na década de
80, a economia mexicana enfrentou uma grave crise, que também afetou seu principal banco de
fomento. Nesse período, a Nacional Financeira reorientou suas atividades para o saneamento
financeiro de empresas consideradas estratégicas, em particular, nos setores de siderurgia, transporte
e mineração (Nafin, 2002).
No contexto de uma ampla reforma financeira implementada no início dos anos 90, a Nafin
passou por profundas transformações e teve sua ação reorientada para a promoção de micro,
pequenas e médias empresas, através da concessão de financiamento, treinamento e participação
acionária direta sob a forma de venture capital (Dias, 1991).
Através da prestação de serviços, tais como a assessoria e assistência nas ofertas públicas
de títulos e ações e no desenvolvimento de estratégias e montagens de operações para captação
de recursos no mercado de capitais, a Nafin passou a gerar renda própria, de forma a ampliar sua
base de funding e reduzir, assim, sua extrema dependência por recursos provenientes dos organismos
internacionais. Igualmente, passou a realizar emissão de títulos de longo prazo, denominado Bônus
de Desenvolvimento Industrial, tanto no mercado financeiro doméstico como no mercado
internacional.
A abertura externa da economia mexicana, a partir da adesão ao Acordo de Livre Comércio
das Américas (ALCA ) em 1992, conduziu a Nacional Financeira a redefinir seu foco de atuação,
privilegiando a promoção da competitividade das empresas domésticas, bem como a integração
de micro e pequenas empresas nos grandes consórcios. Nesse sentido, buscou adequar seus
instrumentos à nova realidade macroeconômica do país, marcada pela volatilidade dos juros e do
câmbio. Dentre os novos instrumentos destacam-se: a concessão de crédito a taxas fixas de juros,
o fornecimento de garantia complementar de crédito às pequenas empresas, a realização de leilões
de dólar para os bancos privados que financiam operações internacionais das empresas, e o programa

174 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
de desenvolvimento de fornecedores, que busca promover a integração e o crescimento conjunto

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40 anos
da grande empresa com os seus fornecedores nacionais. Ao mesmo tempo, a instituição modificou
sua estratégia operacional, de forma a evitar desequilíbrios financeiros, que se traduzissem na
necessidade de aportes de recursos orçamentários pelo Governo Federal (Nafin, 2002).
Em abril de 2002, no âmbito de uma ampla reforma financeira, foram promulgadas novas
leis orgânicas para os estabelecimentos de crédito privado e para a Nacional Financeira e demais
bancos de fomento, como o Banco de Comércio Exterior, em consonância com as 25 diretrizes
formuladas em 1997 pelo Comitê da Basiléia para uma efetiva supervisão bancária (Basle
Committee, 1997). Os principais objetivos do novo marco legal relativo às instituições públicas
de fomento são:

• Realização de operação de fomento aos setores produtivos, porém preservando a saúde


financeira das instituições públicas;
• Concessão de maior autonomia de gestão, exigindo, como contrapartida, maior
transparência na prestação de contas;
• Melhoria da governança corporativa das instituições de fomento (SHCP, 2002, p. 53).

Pela nova legislação, a Nacional Financeira deverá se adequar aos padrões internacionais
de supervisão e regulamentação bancária, estabelecendo um fundo de fideicomisso com aporte de
recursos próprios para fortalecer o capital. Igualmente, deverá publicar periodicamente informações
sobre as operações realizadas. Também deverá criar comitê de apoio ao conselho de administração
para tomada de decisões em relação aos salários e à gestão dos riscos.
A Coréia do Sul é, dentre os países em desenvolvimento, aquele que possui o maior número
de instituições especiais de crédito. Além de instituições de desenvolvimento, tais como o Korea
Development Bank (KDB), existem vários bancos com funções especiais, que atuam na promoção
de setores e atividades específicas, como é o caso do banco de comércio exterior, Export-Import
Bank of Korea (Korea Exim) e da agência para pequenas empresas Small and Medium Business
Administration (SMBA). Essas instituições operam com recursos públicos e com fundos obtidos
através da emissão de bônus e debêntures tanto no mercado doméstico quanto no mercado
internacional.
Criado em 1954 pelo Korean Development Act, o KDB, a maior instituição financeira coreana,
desempenha um papel central no financiamento do capital de giro e de investimentos fixos dos
setores considerados de interesse nacional pelo Governo. Adicionalmente, opera através da
subscrição de títulos, da concessão de garantia e efetua participação acionária em empresas
prioritárias.
No âmbito internacional, o banco coreano segue a estratégia de utilizar diferentes
instrumentos em diferentes mercados, de forma a reduzir o seu custo de captação e ampliar sua
base de investidores. Um dos principais instrumentos de captação do KDB são os Bônus de
Financiamento Industrial (IFB). Pela legislação em vigor, pode emitir bônus até 30 vezes o seu
capital integralizado e suas reservas. Estes, garantidos ou comprados pelo governo coreano estão
excluídos, desse limite. (KDB, 2002, p. 45). Ademais, o banco capta depósitos à vista, a prazo e
de poupança no mercado doméstico em won e em moeda estrangeira, e emite certificado de depósito
negociável em moeda estrangeira.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 175


Para adequar suas funções às transformações da economia e, em particular, às necessidades
BDMG
40 anos

da reestruturação industrial e financeira em curso, uma Emenda Legislativa ao Korean Development


Act, aprovada em 2002, autorizou o Banco a conceder financiamento para aquisição de participações
acionárias no âmbito do processo de takeover ou de fusões e aquisições das corporações industriais.
Igualmente, o Banco poderá efetuar financiamento de capital de giro para um número maior de
empresas e negócios, incluindo empresas recém-criadas. Com esse propósito, o Banco foi autorizado
a diversificar o seu funding mediante a emissão de outros tipos de securities e a obtenção de
empréstimo junto ao Banco Central da Coréia, dentro do sistema de teto de crédito agregado
(KDB, 2002, p. 6).
Cabe ressaltar que, em ambos os países, o comércio exterior conta com instituições de
fomento específicas, que concedem crédito direto ao setor exportador. Ademais, na Coréia, desde
julho de 1992, está em operação uma agência pública de garantia às exportações: a Korea Export
Insurance Corporation (KEIC). Essa agência, responsável pela administração do Fundo de Seguro
para Exportação, fornece seguro para as exportações de pequenas e médias empresas de até 97,5%
e cobre até 50% das despesas incorridas pelas empresas que fracassaram em obter contrato de
construção de plantas industriais no exterior (KEIC, 2002, p. 1-3).

5.2.3. As possibilidades de acesso ao sistema financeiro internacional


no contexto do Novo Acordo da Basiléia1
Para enfrentar os desafios da regulamentação prudencial ante as transformações financeiras
intensas que tiveram lugar desde a década de 70 (em particular, a liberalização dos controles sobre as
atividades dos bancos e das instituições financeiras não-bancárias, a securitização, a proliferação dos
instrumentos derivativos de crédito e a globalização financeira), os bancos centrais dos países do chamado
Grupo dos 102 têm procurado estabelecer e aperfeiçoar normas e princípios comuns de referência
para bancos com intensas atividades internacionais ou mesmo para o conjunto do sistema bancário
dos países membros, mediante o Comitê para Práticas de Supervisão e Regulamentação Bancária
do Banco de Compensações Internacionais (BIS), mais conhecido como Basle Committee, criado
em 1975.
As iniciativas do Comitê da Basiléia — no sentido da definição de um requerimento de
capital mínimo para os bancos que operam na área do BIS anunciadas na Concordata de 1983 —
culminaram em um acordo assinado pelos bancos centrais em 1988. Esse acordo, denominado
International Convergence of Capital Measurement and Capital Standards, previa a harmonização
internacional das regulamentações relativas à adequação de capital dos bancos internacionais.
Seu principal objetivo era fortalecer a saúde e a estabilidade do sistema financeiro internacional e
reduzir uma fonte de desigualdade competitiva entre os bancos internacionais.
O acordo recomendava que os bancos observassem diretrizes uniformes de adequação de
capital, que viessem ao encontro dos critérios prudenciais considerados apropriados ao ambiente
mais liberalizado e que levassem em conta os riscos associados ao crescente envolvimento nas
atividades off-balance-sheet. Para esse propósito, foi fixada uma meta global mínima de 8% para a
relação entre o capital e a soma ponderada pelo risco, dos ativos.

1
Este item foi elaborado a partir de FREITAS e PRATES (2001a).
2
O Grupo dos 10 é formado por Alemanha, Bélgica, Canadá, Estados Unidos, França, Holanda, Itália, Japão, Luxemburgo e
Reino Unido.

176 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
As crises financeiras dos países periféricos de 1997/1998 revelaram, mais uma vez, as

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40 anos
dificuldades enfrentadas na regulamentação das atividades dos bancos internacionais. Essas crises
tiverem impactos menos adversos sobre essas instituições do que a crise da dívida externa latino-
americana de 1982, devido, em grande medida, à adoção pelos países do Grupo dos 10 das regras
de adequação de capital do Acordo de Basiléia de 1988, que resultaram numa maior capitalização
do sistema e, assim, numa maior capacidade de resistência às crises. Contudo, os eventos de 1997
e 1998 explicitaram as deficiências nos sistemas internos de monitoramento do risco de crédito e
a inadequação dessas regras no sentido de conter a assunção excessiva de risco pelos bancos, o
que motivou a apresentação, em junho de 1999, pelo Comitê da Basiléia de uma proposta de
reformulação das regras de ponderação de risco do Acordo de 1988, para discussão junto aos
supervisores dos países membros e também junto às instituições representativas dos bancos (Basle
Committe, 1999).

Linhas gerais do Novo Acordo da Basiléia


A nova proposta baseia-se em três pilares disciplinares: requerimento de capital mínimo,
supervisão da adequação de capital e fortalecimento da disciplina de mercado. Seu objetivo principal
é conter o comportamento irresponsável dos bancos na concessão de empréstimos.
O primeiro pilar trata do requerimento de capital mínimo e oferece uma matriz de
classificação de crédito externo contra os quais certos níveis de capital precisam ser mantidos
(TAB. 3). Também considera outros riscos enfrentados pelos bancos. Para manter um nível de
capital adequado, os supervisores querem identificar e “onerar” mais os outros tipos de risco,
como risco operacional e risco de taxa de juros excessivos, o que ocorre quando os bancos utilizam
como funding de operações de médio prazo recursos de curto prazo sem efetuar hedge adequado. O
segundo refere-se aos métodos de supervisão e favorece o estilo de supervisão britânico de revisão
contínua. Isso incluiu a flexibilidade de exigir uma reserva de capital além do nível mínimo de 8%,
de acordo com o grau de sofisticação das relações e da capacidade do banco de estabelecer um
padrão de controle interno. O terceiro é uma tentativa de incluir nessa complexa equação a disciplina
de mercado, concedendo aos participantes do mercado, tais como os acionistas e clientes,
informações suficientes para viabilizar uma avaliação da gestão dos riscos efetuados pelos bancos
e seus níveis de adequação de capital.

TABELA 3

PONDERAÇÃO DE RISCO NO NOVO ACORDO DA BASILÉIA EM %

Classificação AAA a AA- A+ a A- BBB+ a BBB- BB+ a B- abaixo de B- sem rating


de risco
Risco Soberano 0 20 50 100 150 100
Bancos (opção 1)(1) 20 50 100 100 150 100
(2) (3) (3) (3)
Bancos (opção 2) 20 50 50 100 150 50(3)
Corporações 20 100 100 100 150 100
FONTE: Basle Committee on Banking Supervision, 1999, p. 31.
Notas: (1) Ponderação de risco baseada na ponderação de risco país no qual o banco está sediado.
(2) Ponderação de risco baseada na avaliação de um banco individualmente.
(3) Ativos de curto prazo de maturação, por exemplo, menos de seis meses, poderão receber uma ponderação de
risco de uma categoria mais favorável que a ponderação usual desses ativos.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 177


O Comitê da Basiléia considera que a segurança e a higidez do sistema financeiro em um
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40 anos

mundo dinâmico e complexo só podem ser obtidas com a combinação de supervisão, disciplina de
mercado e efetiva administração interna dos bancos. De acordo com esta visão, a racionalidade do
novo acordo apóia-se na necessidade de construir um arcabouço com maior flexibilidade e
sensibilidade aos riscos, mais adequado às constantes transformações dos mercados financeiros e
das práticas de supervisão e gestão.
O documento final, que o Comitê espera divulgar no último trimestre de 2003 e implementar
a partir do final de 2006, deverá ser diferente do divulgado em junho de 1999 e modificado em
janeiro de 2001. Todavia, a leitura dos documentos preliminares permite uma avaliação dos
impactos das novas regras para os países periféricos, como será discutido a seguir.

Impactos para os países em desenvolvimento


Apesar de as novas diretrizes terem como objetivo evitar ou minimizar a concessão
irresponsável de recursos por parte dos bancos e, assim, a emergência de ciclos de endividamento
dos países periféricos, que culminam inevitavelmente em crises financeiras, cujas conseqüências
são deletérias para suas economias, podem, na realidade, ter efeitos prejudiciais sobre as condições
de financiamento destes países, por dois canais: por um lado, deteriorando suas condições de
acesso ao mercado internacional de crédito, tanto no segmento de empréstimos bancários quanto
no de crédito securitizado, pois os bancos internacionais são, ao lado dos investidores institucionais,
os principais compradores de títulos de renda fixa (bônus, euronotes, commercial papers, etc.); por
outro lado, afetando negativamente as condições de financiamento bancário internas.
A previsão do Comitê é de que, inicialmente, a maioria dos bancos deve adotar os ratings
externos, pois somente os grandes bancos internacionais terão condições de desenvolver e adotar
sofisticados sistemas de avaliação dos riscos,. Assim, é preciso avaliar os impactos prováveis dos
dois critérios alternativos sobre os países periféricos. Apesar de ser incerto o período de tempo
necessário para a generalização do uso dos ratings internos pelos bancos, é possível afirmar que, a
curto e médio prazos, os ratings externos elaborados pelas agências de classificação de risco de
crédito devem predominar como parâmetro para a fixação do requerimento de capital mínimo
pelos bancos internacionais.
Em relação ao primeiro critério – que, na realidade, constitui uma versão modificada do
critério atual e, por isso, foi denominado de standardised approach pelo Comitê – a função primordial
das agências de rating é avaliar a capacidade de pagamento dos devedores e tornar pública essa
informação, pois, em princípio, elas disporiam de informações mais amplas e de uma maior expertise
na apreciação dos riscos de crédito, comparativamente às instituições financeiras.
Para um país em desenvolvimento, o anúncio de um rebaixamento na classificação das
agências de rating pode ter implicação sistêmica, pois pode originar uma fuga de capitais tornando-
a profecia auto-realizável. Um círculo vicioso instala-se: o rebaixamento reforça o pânico, o que
conduz a um novo rebaixamento, dificultando ainda mais o acesso aos mercados internacionais.
Independentemente do rating atribuído pelas agências, os tomadores nos países periféricos
devem ser penalizados de forma geral por uma elevação do custo dos empréstimos bancários. Isso
porque, os spreads vigentes no mercado de empréstimos sindicalizados, além de menos voláteis,
são inferiores, na média, aos spreads sobre os bônus, os quais seguem praticamente pari passu as
avaliações das agências de rating. Tanto essa diferença quanto a menor volatilidade dos spreads
deriva, em grande parte, de algumas especificidades do mercado de crédito bancário internacional.

178 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Por um lado, a maior parte das operações são realizadas por sindicatos de bancos que, por

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40 anos
serem um grupo coeso, têm mais condições de fazer valer um contrato e maior facilidade de
renegociar dívidas do que os detentores de bônus (grupo numeroso e heterogêneo). Por outro
lado, os bancos estabelecem relações de longo prazo com os devedores e têm acesso a informações
privilegiadas, o que amplia tanto a capacidade de monitoramento dos projetos quanto a avaliação
do risco de crédito dos devedores (Eichengreen & Mody, 1999).
A adoção dos ratings externos como critério de adequação do capital reforçará a tendência
de diluição das fronteiras entre esses dois segmentos do mercado financeiro. Uma das dimensões
da globalização financeira será reforçada e, assim, as particularidades do mercado de crédito
bancário — que contribuem para reduzir a volatilidade e o patamar dos spreads pagos por governos,
empresas e bancos dos países em desenvolvimento — devem desaparecer. Outro efeito provável
dessa tendência será uma maior seletividade desse mercado. Várias empresas, com boa saúde
financeira e potencial de crescimento, que tinham acesso ao crédito bancário graças às relações de
longo prazo estabelecidas com os bancos, podem ser excluídas desse mercado por não serem
avaliadas pelas agências e, assim, não terem rating externo.
Também a adoção dos sistemas internos implicará um aumento significativo do requerimento
de capital para corporações classificadas abaixo de BBB, ou seja, não investment-grade. Em função
do método de cálculo dos requerimentos de capital no caso da adoção dos sistemas internos,
detalhado na proposta de 2001, haverá uma divergência significativa nos pesos de risco (e, assim,
no aprovisionamento de capital) entre tomadores “investiment-grade” (acima de BBB), concentrados
nos países centrais, e aqueles classificados como “speculative-grade”, como prevêem Griffith-Jones
& Spratt (2001).
Além dos efeitos, possivelmente perversos, sobre os fluxos de capitais para os países
periféricos, a adoção das novas regras possivelmente terá impactos sobre os sistemas bancários
domésticos, na medida em que o grau de internacionalização desses sistemas, especialmente dos
países latino-americanos, aumentou expressivamente nos últimos anos. Já há constatação, pelo
Bank for International Settlements (BIS, 2001, p. 48), que o crédito bancário contraiu-se em termos
reais na maioria dos países dos países latino-americanos.
Por outro lado, a adoção dos sistemas de riscos internos pelos grandes bancos internacionais
deve resultar numa intensificação do processo de internacionalização dos sistemas bancários
periféricos mediante fusões e, sobretudo, aquisições, de instituições locais de médio e pequeno
porte. Isso porque, em função do seu menor grau de sofisticação, enfrentarão uma competição
ainda mais acirrada dos grandes bancos, pois serão obrigados a utilizar, por um período de tempo
significativo, os ratings externos como critério de adequação de capital (como os bancos
internacionais de pequeno porte), o que demanda um maior aprovisionamento de capital do que
os sistemas de rating internos.
No caso específico das instituições de desenvolvimento, a aplicação do requerimento de
capital mínimo ponderado pelo risco representa um obstáculo adicional ao financiamento de certos
setores e atividades que necessitam de condições especiais, como são os casos das micro e pequenas
empresas e dos investimentos de pesquisa e desenvolvimento de inovação tecnológica.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 179


5.3. A reestruturação do sistema financeiro
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40 anos

brasileiro

O perfil institucional do sistema financeiro brasileiro vem se modificando de forma


considerável desde a introdução do Plano Real. O quadro de estabilidade dos preços promoveu
uma alteração profunda no ambiente macroeconômico e explicitou desequilíbrios operacionais
e patrimoniais, camuflados pela alta inflação.
Algumas instituições financeiras, sobretudo as de pequeno porte, revelaram-se
economicamente viáveis somente no contexto inflacionário, dado que o ganho fácil derivado
do giro do dinheiro no contexto de inflação elevada camuflava a existência de custos elevados.
Com a redução da inflação, os bancos perderam acesso a esses ganhos e viram, igualmente,
diminuir suas receitas de floating (Carvalho, 1995). Além disso, o Plano Real contribuiu para
aprofundar as dificuldades de instituições de grande porte com frágeis estruturas financeiras,
seja em virtude de uma assunção excessiva de risco de crédito, seja em conseqüência de
estratégias desastrosas de interação banco-indústria, seja em decorrência, como se revelou
posteriormente, de práticas fraudulentas (Freitas, 2000).
A gravidade de tais desequilíbrios foi, sem dúvida, importante determinante do grau de
sucesso ou fracasso das diversas estratégias de ajustamento e de adaptação às novas condições
adotadas pelas diferentes instituições. Nesse quadro, as entidades mais frágeis sucumbiram
às pressões de seus rivais, tornando-se objeto de disputa entre as instituições mais agressivas,
que pretendiam ampliar suas bases de atuação. Igualmente, observou-se a adoção de estratégia
de saída do mercado em condições favoráveis por instituições “saudáveis”, cujos proprietários
decidiram buscar a valorização do seu capital em outro ramo de atividade. O processo de
fusões e absorção aparece, portanto, como uma forma de adequação do sistema bancário ao
novo ambiente macroeconômico de estabilidade monetária, ditada pela própria dinâmica
concorrencial das instituições financeiras.
O redesenho do sistema financeiro nacional também foi influenciado de forma ativa
pelas autoridades governamentais. Mediante a adoção de um conjunto de medidas de política
financeira, incentivou-se tanto o processo de fusão e absorção de instituições bancárias por
entidades nacionais e estrangeiras, como a privatização (ou extinção) de bancos públicos
estaduais.
No que se refere, em particular, aos bancos oficiais, a aplicação pelo Banco Central do
Regime de Administração Especial Temporário (RAET) no Banespa e no Banerj em dezembro
de 1994 inaugurou um período de ajustes estruturais profundos do segmento bancário público
Desde então, ganharam ímpeto tanto as iniciativas dos governos estaduais de privatização,
como as de transformações dessas instituições em agências de fomento, como será visto a
seguir.
O processo de reestruturação do sistema financeiro associado à abertura ao capital
externo e ao enxugamento do setor financeiro estatal recoloca com força o tema do
financiamento dos investimentos produtivos e de infra-estrutura econômica necessários para
a retomada do crescimento econômico. A questão essencial a ser respondida refere-se à
capacidade dessa nova configuração da institucionalidade monetária e financeira em atender

180 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
às necessidades de financiamento da economia brasileira, com o necessário alongamento dos

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40 anos
prazos das aplicações financeiras e das operações de crédito.
Nessa seção, cujo propósito principal é o de discutir tal questão, o primeiro ponto
abordado é a reestruturação do sistema bancário público estadual, haja vista a relevância do
tema para o caso mineiro em particular. Segue-se uma análise da evolução recente do crédito
no Brasil, no que se inclui o papel do BNDES e algumas considerações sobre a TJLP e o
custo do financiamento. Foram feitas, também, algumas considerações sobre o mercado de
capital no Brasil, como uma das alternativas para o financiamento de longo prazo, enfatizando,
porém sua pequena dimensão, problemas e perspectivas de crescimento de sua importância.
No último item, procura-se resgatar os pontos principais das abordagens anteriores, como
forma de apresentar algumas reflexões sobre as perspectivas de financiamento de longo prazo
no Brasil.

5.3.1. A reestruturação do sistema bancário público estadual


A reestruturação do sistema bancário público estadual ganhou forças em agosto de
1996, quando o Governo Federal implementou um programa de ajuste fiscal dos Estados,
que previa a transferência de controle acionário dos bancos públicos estaduais, com o
refinanciamento, pelo Governo Federal, do total das dívidas dos Estados junto aos seus
respectivos bancos. Além da privatização, as opções de extinção e de transformação dos
bancos em agência de fomento foram oferecidas.
Em 28 de fevereiro de 1997, através da Resolução n.º 2365, o Conselho Monetário
Nacional aprovou a criação do Programa de Incentivo à Redução do Setor Público Estadual
na Atividade Bancária (PROES), fornecendo ao Banco Central os instrumentos de suporte
ao processo de ajuste dos bancos estaduais. Dentre esses instrumentos, destacam-se as linhas
especiais de assistência financeira de liquidez.
Pressionados pela magnitude das dívidas a renegociar com o Governo Federal, vários
Estados optaram por aderir ao PROES. Outros preferiram ficar fora do programa, mas adotaram
medidas com vistas a mudanças na gestão e no perfil de atuação das instituições financeiras
sob seu controle. Desde 1997, dez bancos estaduais foram privatizados.
No QUADRO 1 são apresentadas as diferentes opções utilizadas pelos governos
estaduais no que se refere ao enxugamento do setor financeiro estatal. Igualmente, indica o
estágio atual, seja do processo de privatização, seja de transformação dos bancos em agências
de fomento e/ou desenvolvimento.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 181


QUADRO 1
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40 anos

UM BALANÇO DO PROES: AS OPÇÕES DOS GOVERNOS DOS ESTADOS

Opção / Situação Instituições


Fora do PROES BRB (DF), BANDES (ES), NOSSA CAIXA (SP) PARAIBAN (PB)1
Saneamento com Manutenção do BANESTES (ES), BANRISUL (RS), BANPARÁ (PA), e
Controle pelo Estado BANESE (SE)
Privatização Já Privatizadas CREDIREAL e BEMGE (MG) 2, BANDEPE (PE) 2, BANEB (BA)2,
BANESTADO (PR) 2, BEA (AM) 3, BEG (GO) 3
A Privatizar BEM (MA), BEC (CE), BEP(PI), BESC (SC)
Federalização BEG (GO), BEC (CE), BEA (AM), BEM(MA), BEP(PI), BESC (SC)4
Transformação em Agência
A Transformar BANACRE (AC), BANAP (AP), BDMG (MG), BEP(PI)
de Fomento
Já Transformada CEE (RS), DESENBANCO (BA) 5, BEMAT (MT), BANDEPE
(PE), BANER (RR), BADESC (SC), BDRN (RN)
Agências de Fomento Criadas AFEAM (AM), AFG (GO), AF do Paraná, AF Desenvolvimento
Econ. E Social do Estado de RO.
Liquidação Extrajudicial Já Liquidadas BANAP (AP), MINASCAIXA (MG), BANERJ (RJ), BADERN (RN)
Autorização Cancelada RONDONPOUP
FONTE: Banco Central do Brasil/Diretoria de Liquidação e Desestatização. Boletim da Situação dos Bancos Estaduais, maio de
2002. Elaboração Própria.
Notas: (1) Privatização executada pelo Estado da Paraíba sem recursos do PROES. O Paraiban foi adquirido pelo ABN Amro
Bank em leilão realizado em 08/11/2001.
(2) Privatização conduzida pelos Estados.
(3) Privatização conduzida pela União.
(4) A transferência do controle acionário do BESC para a União está sob apreciação da justiça.
(5) A razão social foi alterada para DESENBAHIA – Agência de Fomento do Estado da Bahia. S.A.

O processo de ajuste do setor bancário público pode ser ainda melhor visualizado pelo
exame da TAB. 4, que apresenta a evolução do número de instituição e agências para as diferentes
categorias de bancos: privados, públicos e estrangeiros.

TABELA 4

NÚMERO DE INSTITUIÇÕES BANCÁRIAS E PESSOAL OCUPADO NO SETOR - 1994 - 2001

Discriminação dez./1994 dez./2001 Variação (%)


Número de Instituição 245 181 - 26,1
(1)
Bancos Públicos 32 16 -50,0
Bancos Privados (2) 176 95 -46,0
Bancos Estrangeiros (3) 37 73 97,3
Número de Agências 18.199 16..44 -7,4
Bancos Públicos (1) 9.890 6.551 - 33,8
(2)
Bancos Privados 7.863 6.505 - 17,3
(3)
Bancos Estrangeiros 446 3.791 750,0
Pessoal Ocupado 628.485 402.847 -35,9
(1)
Bancos Públicos 349.389 ... ...
(2)
Bancos Privados 261.922 ... ...
Bancos Estrangeiros (3) 17.171 ... ...
FONTE: Banco Central do Brasil - DECAD/DEORF/COPEC. Elaboração Própria.
Notas: (1) Bancos múltiplos, bancos comerciais, caixas econômicas.
(2) Bancos múltiplos e comerciais privados nacionais e com participação estrangeira.
(3) Filiais de bancos estrangeiros, bancos múltiplos e comerciais privados com controle estrangeiro.

182 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
5.3.2. A evolução recente do crédito no Brasil

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40 anos
O crédito bancário, que após a introdução do Plano Real expandiu às taxas crescentes, em
particular no segmento de pessoas físicas, entrou em trajetória de declínio, e posterior estagnação,
a partir de 1995.
Temendo as ameaças de contágio da crise mexicana, as autoridades monetárias optaram
por aumentar a já elevada taxa de juros básica da economia, o que aumentou sobremaneira a
inadimplência e implicou a adoção de uma postura de cautela dos bancos na concessão de crédito.
Embora o patamar dos juros tenha declinado desde então, com exceção do período de contágio
das crises asiática e russa em 1998 e 1999, continua bastante elevado para os padrões internacionais,
o que desestimula o endividamento das empresas e famílias, e inibe o investimento e o consumo.
Um dos aspectos que se destaca na análise do crédito bancário no Brasil é a sua magnitude
reduzida em comparação com outros países em desenvolvimento, em particular os do Sudeste
asiático e do Leste europeu. (TAB. 2). Isso significa que, se a economia retomar a trajetória de
crescimento, o crédito bancário destinado ao setor privado tem um grande espaço para expansão,
sem comprometer os limites de alavancagem dos bancos. Dados mais recentes mostram que o
crédito no País continua caro, escasso e de prazo reduzido. As operações de crédito do sistema
financeiro, correspondentes a 27% do PIB em julho de 2002, encontram-se praticamente estagnadas
nesse patamar há três trimestres (GRAF. 1).

GRÁFICO 1

FONTE: Banco Central do Brasil. Elaboração Própria.

Duas razões explicam o elevado custo do crédito no Brasil: o custo de captação bancária
dado o elevado patamar dos juros básicos da economia, e o alto spread bancário; o País se destaca
como aquele em que o diferencial entre a taxa de captação e a taxa de aplicação é um dos mais
elevados do mundo.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 183


Pode-se argumentar que as incertezas que afetam as decisões das instituições privadas
BDMG
40 anos

explicam o comportamento conservador dos bancos privados nacionais e estrangeiros na concessão


do crédito. E, em particular, impedem que as instituições estrangeiras introduzam no País os
produtos e serviços ofertados em seus países de origem (Andima, 2001, p. 66). De fato, os bancos
são agentes dinâmicos que, impulsionados pela lógica concorrencial, definem suas estratégias de
ação procurando conciliar rentabilidade e preferência pela liquidez em suas escolhas em relação
às fontes de recursos ou de aplicações. Assim, sem que haja uma alteração radical no contexto
macroeconômico, será difícil que os bancos estrangeiros assumam uma postura mais agressiva na
concessão e alongamento dos prazos do crédito bancário.
Como será visto a seguir, o equacionamento do problema do financiamento de longo prazo
permanece distante. O BNDES, principal agência de fomento do País, conserva sua primazia
como concedente de crédito de longo prazo em moeda nacional, o qual tem se tornado ainda mais
escasso na atual política de liberalização econômica e de equalização de tratamento da firma de
capital nacional e de capital estrangeiro no acesso aos recursos públicos.

5.3.2.1. O papel do BNDES


Historicamente, o financiamento do desenvolvimento da economia brasileira dependeu
dos fundos de poupança compulsória, administrados pelo BNDES, e da captação de recursos
externos, já que não se desenvolveu no País um sistema de financiamento de longo prazo baseado
no mercado de capitais ou no mercado de crédito privado. A despeito das transformações ocorridas
nos anos 90, esse padrão de financiamento foi mantido, e o BNDES continuou sendo a única
instituição financeira provedora de recursos internos de médio e longo prazo, atuando através de
diversos agentes de crédito.
Seu papel foi ampliado em função das estratégias governamentais nos anos 90 (Currarelo,
1998). Em primeiro lugar, o BNDES tornou-se o agente responsável pelo Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND), instituído pelo governo Collor. Em segundo lugar, foram alterados os
critérios que orientam sua política de crédito, tanto em relação aos setores/empresas considerados
prioritários quanto às regras utilizadas para a liberação dos recursos.
A atuação do BNDES no processo de desestatização remonta aos anos 80, quando as
empresas controladas pela Bndes Participações (BNDESPAR) foram vendidas para o setor privado. A
experiência adquirida pelo Banco, somada à nova orientação da política econômica, tornou essa
instituição gestora do Fundo Nacional de Privatização, sendo responsável pelo apoio técnico,
financeiro e administrativo do PND. O Banco também passou a conceder apoio técnico e financeiro
aos programas de desestatização em âmbito estadual e municipal, mediante o Programa de Estímulo
à Privatização Estadual (PEPE).
Simultaneamente, o BNDES passou a estimular os investimentos do setor privado na área
de infra-estrutura econômica, diante da retração da presença do setor público nessa área. Com o
início do processo de concessões dos serviços de transporte, energia e telecomunicações, os
financiamentos da instituição para esses setores cresceram significativamente.
Após 1995, ocorreu uma flexibilização dos critérios e normas operacionais no sentido de
incluir os setores de comércio e serviços no leque de atividades contempladas pelos financiamentos
do BNDES. Observou-se, então, um declínio na participação do setor industrial no total dos
desembolsos, trajetória que só se reverteu em 1999, quando, após a desvalorização do Real, o
Banco passou a absorver a demanda por financiamento as exportações (TAB. 5).

184 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Ao mesmo tempo, houve recuperação nos financiamentos do Banco para alguns ramos da

BDMG
40 anos
indústria no âmbito de programas específicos direcionados para os setores industriais fragilizados
pelos processos de abertura externa e valorização, como calçados, têxtil e autopeças.
Posteriormente, em 1999, foram criados programas para indústria de software, equipamentos de
telecomunicações, exploração de petróleo e energia elétrica.

TABELA 5

BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DO DESEMBOLSO E DISTRIBUIÇÃO POR SETOR DE ATIVIDADE1

Total % por Setor de Atividade


Ano (US$ milhões)2 Indústria Comércio Agropecuária Infra- Educação
e Serviço Estrutura e Saúde
1993 5.224 49 4 19 28 0
1994 5.511 42 4 20 34 1
1995 7.678 57 5 10 26 1
1996 9.606 45 15 8 31 1
1997 17.580 38 8 8 46 1
1998 18.319 40 8 7 44 1
1999 10.986 47 7 7 37 2
2000 12.586 45 7 8 38 2
2001 10.892 53 6 11 29 1
20023 5.562 54 6 13 25 2
FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002).
Notas: (1) Exclui operações no mercado secundário.
(2) Valor em dólar convertido na data da liberação.
(3) Posição em julho.

Além da mudança na composição setorial dos financiamentos do Banco, o espectro de


empresas foi ampliado. O BNDES passou a conceder financiamento às empresas multinacionais,
a partir do Decreto n. 2.233, de 23 de maio de 1997. Isso se tornou possível pela aprovação da
Emenda Constitucional nº 6, em 1994, a qual eliminou a distinção entre empresa de capital nacional
e estrangeiro, e igualou as condições de acesso ao crédito das agências oficiais de fomento e aos
incentivos e subsídios governamentais (Cintra, Freitas e Prates, 2000). Um dos setores que mais
se beneficiou com essa mudança foi o segmento automobilístico (TAB. 6).

TABELA 6

BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DOS DESEMBOLSOS PARA A INDÚSTRIA DE TRANSFORMAÇÃO EM %

Ramos Industriais 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001
Papel,Celulose e Produto de Papel 9 4 5 5 3 2 2 1 5
Metalurgia Básica 6 4 4 6 5 4 5 7 7
Produto Alimentício e Bebida 9 9 14 9 8 6 8 5 8
Máquina e Equipamento 4 4 5 3 2 4 3 3 3
Veículo Automotor 1 2 3 3 1 4 7 7 5
Outros Equipamentos de Transporte 2 1 2 1 3 6 9 12 13
Refino Petróleo Coque e Álcool 1 1 3 2 1 1 1 0 0
FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filho (2002).

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 185


O BNDES tem concedido empréstimos às empresas estrangeiras que participaram dos
BDMG
40 anos

processos de privatização e de concessão de serviços públicos (TAB. 7). Foram criados programas
de financiamento diferenciados para os setores de transporte rodoviário, energia elétrica e
telecomunicações, de forma a atender as necessidades de recursos de cada setor, que são bastante
distintas entre si.

TABELA 7

BNDES - EVOLUÇÃO ANUAL DOS DESEMBOLSOS PARA O SETOR DE INFRA-ESTRUTURA EM %

1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001


Eletricidade, Gás, Água 8 6 9 13 32 21 11 6 6
Transporte Aquaviário 8 5 2 2 1 1 1 1 1
Construção 3 2 1 3 1 3 3 33
Transporte Terrestre 9 13 10 9 7 12 5 5 6
Correio e Telecomun. 0 7 0 2 2 5 14 20 12
FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002).

Os desembolsos do BNDES para o financiamento às exportações ganharam importância a


partir da eclosão da crise no Sudeste asiático. O contágio dessa crise nos demais países periféricos,
em particular, aqueles mais dependentes de recursos externos para financiar o balanço de
pagamento, tornou premente a obtenção de superávits comerciais, o que levou o Governo a adotar
uma política de exportação e implementar medidas de curto prazo de incentivo ao setor. Nesse
contexto, o FINAMEX (programa criado em novembro de 1990 no âmbito da FINAME, com o
objetivo de apoiar empresas exportadoras de máquinas e equipamento, mediante a concessão de
financiamento pré-embarque) foi transformado no Programa de Comércio Exterior do BNDES
(BNDES-exim). Esse programa cobre todos os setores exportadores, oferecendo financiamento e
garantias. Através dele , o BNDES passou a estruturar operações consorciadas com o setor financeiro
privado e com agências estrangeiras de comércio exterior, como os Eximbank norte-americano e
japonês. Atuando como uma agência de exportações, os desembolsos do BNDES saltaram de
US$ 121 milhões em 1997 para mais de US$ 3 bilhões em 2000.
Em agosto de 2002, em virtude das dificuldades de renovação das linhas interbancárias
destinadas ao financiamento do comércio exterior, o BNDES criou uma linha especial para apoio
emergencial para as exportações, destinada a empresas de todos os portes e todos os setores de
atividade. Adicionalmente aos recursos do Banco já destinado ao financiamento às exportações,
esta nova linha recebeu a dotação adicional de R$ 2 bilhões, oriundos do Fundo de Amparo do
Trabalhador (FAT). Nesse programa emergencial, o spread do agente foi limitado a 3% para empresa
de qualquer porte (Santos, 2002, p. B3).
Outra importante modificação que pode ser constatada nos últimos anos no BNDES diz
respeito à ampliação dos desembolsos efetuados diretamente pelo Banco às empresas tomadoras
(TAB. 8). A participação da modalidade operacional direta, que vinha se reduzindo na primeira
metade da década de 90, voltou a ganhar importância. Ao mesmo tempo, como reflexo das
privatizações, os desembolsos são concedidos majoritariamente para empresas privadas.

186 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
TABELA 8

BDMG
40 anos
BNDES – DESEMBOLSO (1) POR MODALIDADE OPERACIONAL E NATUREZA DA EMPRESA EM %

Ano Operação Direta Operação Indireta Empresa Pública Empresa Privada


1993 41 59 12 88
1994 29 71 15 85
1995 34 66 9 91
1996 50 50 24 76
1997 63 37 22 78
1998 52 48 10 90
1999 39 61 3 97
2000 46 54 2 98
2001 46 54 3 97
(2)
2002 60 40 3 97
FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002).
Notas: (1) Valor em dólar convertido na data da liberação.
(2) Posição em julho.

Além da ampliação dos setores e empresas beneficiados pelos financiamentos do BNDES,


os critérios utilizados para a liberação dos recursos foram alterados nos anos 90. A partir de 1989,
as condições de rentabilidade e risco dos projetos passaram a desempenhar um papel-chave na
liberação dos recursos. Essa mudança foi condicionada pela nova orientação da política econômica
e pelo aumento do custo do passivo do banco em função do desaparecimento de recursos a fundo
perdido (dotações orçamentárias e reservas monetárias).
A importância do BNDES como principal de fonte de financiamento de longo prazo no
Brasil é incontestável como mostram os dados da TAB. 9. Observe-se que a maior parte dos
ativos do Banco compõe-se de operações de crédito, ao contrário dos bancos criadores de moeda
(bancos múltiplos, comerciais e caixa econômica), e que esse percentual cresceu entre 1999 e
2001. Igualmente, constata-se que os desembolsos do BNDES representam, grosso modo, cerca
de 10% dos investimentos produtivos efetuados no País.

TABELA 9

INVESTIMENTO E FINANCIAMENTO – INDICADORES SELECIONADOS

Operações de Crédito como


% do Ativo Total Desembolsos do FBKF/PIB
(1)
Bancos Criadores BNDES/FBKF (%) (%)
BNDES
de Moeda (2)
1999 29,8 69,8 10,2 20,3
2000 30,1 73,1 9,9 21,7
2001 25,9 74,5 10,5 20,6
FONTE: Balanço Financeiro da Gazeta Mercantil, BNDES, IBGE. Contas Nacionais. Elaboração Própria.
Nota: (1) FBKF – Formação Bruta de Capital Fixo indica o volume de investimento da economia. Os dados são em fluxos anuais
correntes, como os desembolsos do BNDES e o PIB.
(2) Incluem bancos comerciais, bancos múltiplos, caixas econômicas.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 187


O Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) representa a principal fonte de recursos do
BDMG
40 anos

BNDES (TAB. 10). Instituído em 1990, é um fundo de poupança compulsória formado a partir
das contribuições do PIS/PASEP. Foi criado com o objetivo de financiar o programa de seguro
desemprego e incentivar projetos geradores de emprego. A Constituição de 1988, que havia
determinado a sua constituição, também estabeleceu que 40% dos novos fluxos de recursos desse
fundo fossem direcionados para o Banco. Além desses recursos, o funding do BNDES é composto
pelos recursos de retorno das operações realizadas e recursos captados no exterior. A captação no
mercado financeiro internacional mediante a emissão de títulos, embora crescente, corresponde a
13% dos recursos totais do Banco.
O BNDES também administra três fundos, cujas aplicações têm destinação predefinida, o
Fundo da Marinha Mercante (FMM), o Fundo Nacional de Desenvolvimento (FND), já comentado,
e o Fundo de Participação Social (FPS).

TABELA 10

BNDES - FONTE DE RECURSOS E PARTICIPAÇÃO RELATIVA

1997 % 1998 % 1999 % 2000 % 2001 % 2002(1) %


Recursos Internos 44,6 92 58 83 65,8 85 74,1 84 81,6 81 87,3 79
FAT 23,3 48 27,9 40 35,4 46 41,7 47 49,2 49 53,1 48
PIS-PASEP 15,6 32 16,7 24 18,6 24 19,2 22 19,9 20 19 17
Outros 5,7 12 13,4 19 11,8 15 13,2 15 12,5 12 15,2 14
Recursos Externos 3,9 8 12,1 17 11,5 15 14,7 16 19 19 23 21
Mercado 2,5 5 10,9 15 9,3 12 9,3 10 11,9 12 14,4 13
Organismos Internacionais 1,4 3 1,2 2 2,2 3 5,4 6 7,1 7 8,6 8
Total 48,5 100 70,1 100 77,3 100 88,8 100 100,6 100 110,3 100
FONTE: BNDES, elaborado a partir de Monteiro Filha (2002).
(1) Posição em julho.

Em suma, na segunda metade dos anos 90, o BNDES retomou sua função inicial de financiar
os setores de infra-estrutura, atualmente dominados sob a forma de concessão ao setor privado
pelas empresas de capital estrangeiro. Assim, essa instituição, que estimulou e sustentou não
apenas o processo de expansão dos setores de insumos básicos e infra-estrutura sob liderança das
empresas estatais, como também o aumento da presença das empresas de capital nacional na
cadeia produtiva, se converteu, nos anos 90, num agente fundamental do processo de desestatização
da economia brasileira. De forma secundária, o Governo reforçou a atuação de caráter
compensatório do BNDES, que passou a apoiar os setores fragilizados pela intensificação da
concorrência externa, bem como setores exportadores, diante da necessidade de redução do déficit
em transações correntes, que impõe sérios constrangimentos à política macroeconômica.

5.3.2.2. A TJLP e o custo do financiamento de longo prazo


Entre 1994 e 2000, ocorreram mudanças importantes no custo básico das linhas de crédito
do BNDES. A análise a seguir tem como objetivos avaliar essas mudanças, apontar as perspectivas
de evolução das taxas de financiamento do investimento de longo prazo no Brasil além de averiguar
a correspondência entre o custo do financiamento do investimento no País e os padrões
internacionais.

188 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
As taxas dos financiamentos do BNDES sempre foram mais baixas do que as instáveis e

BDMG
40 anos
muito elevadas taxas de juros de curto prazo vigentes na economia brasileira. Até o final de 1994,
os financiamentos do BNDES eram, em geral, regidos pela TR (Taxa de Referência), a mesma
taxa que serve como indexador das aplicações em depósitos de poupanças. Todavia, após o Plano
Real, o custo das linhas de crédito do BNDES foi alterado. Desde dezembro de 1994, o custo
básico das linhas FINAME e BNDES-automático é a Taxa de Juros de Longo Prazo (TJLP), que é
também a taxa de retorno dos recursos do FAT destinados ao BNDES.
Até dezembro de 1998, essa taxa correspondia à rentabilidade nominal média, em moeda
nacional, dos títulos da dívida pública externa (bradies) e interna, verificada no período
imediatamente anterior ao de sua vigência. O objetivo dos formuladores da TJLP era reduzir o
custo do financiamento interno de longo prazo. Definida a partir desses parâmetros, a TJLP passou
a ser fixada trimestralmente.
Até a crise da Rússia, em agosto de 1998, a TJLP apresentou uma tendência decrescente
(de 18,34% ao ano no trimestre março a maio de 1996, a TJLP declinou continuamente, alcançando
9,40% ao ano no final de 1997 em 9,4% ao ano). No segundo semestre de 1998, essa tendência
reverteu-se. Diante da deterioração das expectativas em relação à sustentabilidade da valorização
da taxa de câmbio, após a moratória russa, os investidores residentes e não-residentes iniciaram
um movimento de fuga de ativos brasileiros, que atingiu o mercado de títulos bradies. A elevação
abrupta da taxa de juros desses títulos contaminou a TJLP, que passou de 11,68% no trimestre
setembro-novembro de 1998, para 18,06% em dezembro daquele ano. Devido ao impacto da
crise cambial de janeiro de 1999, seria inevitável uma grande elevação adicional, o que só não
ocorreu porque a sistemática de cálculo da TJLP foi alterada.
Diante dos protestos dos setores produtivos contra a elevação abrupta da TJLP no final de
1998, o Conselho Monetário Nacional decidiu alterar a fórmula de cálculo dessa taxa. Os objetivos
da mudança foram os de evitar que o excessivo custo do financiamento interrompesse o fluxo de
investimentos na economia e amortecer as bruscas oscilações da taxa de longo prazo. Com a nova
fórmula, a TJLP foi fixada em 12,85% para o primeiro trimestre de 1999.
A Medida Provisória n.º 1.790, de 29/12/98, regulamentada pela Resolução do Conselho
Monetário Nacional n.º 2.587, estabeleceu que a TJLP deveria corresponder à média aritmética
simples da TJLP registrada nos 12 meses anteriores, multiplicada por 1,1, quando essa média for
inferior à taxa obtida a partir do método original. Dessa forma, a taxa tornou-se menos suscetível
à volatilidade das taxas de juros internas e externas.
Os níveis de taxas de juros dos financiamentos de longo prazo prevalecentes desde a criação
da TJLP até 1999 podem ser considerados excessivos em comparação com as taxas de retorno
esperadas para investimentos na economia real e muito acima das taxas que vigoravam em outros
países. Com efeito, tomando-se como deflator das taxas nominais o Índice Geral de Preços (IGP-
DI), as taxas reais médias dos financiamentos do BNDES nesse período foram, aproximadamente,
de 11% a 14%, para, respectivamente, operações diretas e operações indiretas, cujos spreads oscilam
em média entre 4,5% a 7,5%.
Em setembro de 1999, o Governo voltou, contudo, a alterar a metodologia de cálculo da
TJLP, que passou a depender das expectativas de inflação e do risco país. Com a mudança, a taxa
caiu de 14,05% para 12,05%. Na época, essa a mudança foi aprovada pelo mercado, pois conferiria
uma maior estabilidade na regra de fixação da TJLP.
O argumento utilizado era que do lado do componente expectativa de inflação, o Brasil
havia adotado o sistema de “metas de inflação” (inflation target) como guia para a política monetária

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 189


e de taxa de juros conduzida pelo Banco Central. Quanto ao prêmio de risco dos títulos da dívida
BDMG
40 anos

externa brasileira, este varia em função das avaliações por parte dos mercados financeiros e agências
de avaliação de risco internacionais. Somente em situações de crise aguda essas avaliações
apresentam flutuações acentuadas.
De fato, tal mudança promoveu a redução da TJLP, que atingiu no final de 2001 seu patamar
mais baixo 9,25%. Todavia, a inclusão do risco país no cálculo da TJLP recolocou o problema da
suscetibilidade dessa taxa às condições de liquidez internacional, as quais se tornaram adversas
para o Brasil em 2002, em conseqüência do agravamento da crise argentina e dos movimentos
especulativos dos mercados financeiros no contexto da sucessão presidencial.
Ademais, persistem, também após a última mudança do sistema de cálculo da TJLP, os
spreads elevados que incidem sobre ela para formar o custo final do financiamento de longo prazo.
Esse problema é da mesma natureza (embora não da mesma magnitude) do enorme diferencial
existente na intermediação bancária brasileira, entre as taxas básicas de curto prazo e as taxas
pagas por empresas e consumidores tomadores de financiamentos.
Adicionalmente, o custo final do financiamento do BNDES embute o risco cambial, pois
exige das empresas um compulsório sob a forma de um percentual de financiamento indexado à
cesta de moeda.3

5.3.3. O mercado de capital no Brasil


O mercado de capitais brasileiro caracteriza-se tanto pela ausência de investidores individuais
quanto pela presença aquém do desejado dos investidores institucionais. Com exceção de 1998, a
emissão primária de ações e debêntures nunca superou 7% da Formação Bruta de Capital Fixo
(Jacob, 2002). Ademais, o mercado possui baixa liquidez, pois é fortemente concentrado em poucas
empresas, majoritariamente de grande porte.
Uma das razões do baixo aprofundamento financeiro do mercado de capitais pode ser buscada
em 1967 com a experiência do Fundo 157, que desvirtuada pela falta de fiscalização dos
administradores, afastou os investidores individuais das bolsas de valores. A opção pelo
endividamento externo nos anos 70 também prejudicou o desenvolvimento do mercado de capitais
doméstico.
No mesmo sentido, atuou a Lei das Sociedades Anônimas, de 1976, que conferiu às empresas
o direito de emitir e de negociar até 2/3 de ações preferenciais, sem direito a voto. Com apenas
17% das ações, o proprietário controlava a empresa e a administrava sem levar em conta os
interesses dos minoritários. Posteriormente, houve alguns avanços na defesa dos direitos dos
minoritários. Porém, a mini-reforma de 1996, além de não solucionar os problemas da Lei de
1976, retirou tais direitos para tornar menos oneroso o processo de privatização e viabilizar a
reestruturação industrial (Bovespa, 2000).
Além disso, a forte concentração das negociações com os papéis das empresas estatais, que
foram durante muitos anos as blue ships do mercado, desestimulou as transações com os papéis das
empresas industriais privadas.

3
Em 13/01/87, mediante a Resolução n.º 635, o Conselho Monetário Nacional definiu que os financiamentos concedidos pelo BNDES
com recursos captados no exterior teriam como indexador a média ponderada das variações cambiais de todas as moedas nas quais o
BNDES efetua captação no mercado internacional. Esse indexador, a Unidade Monetária do BNDES, tem sua composição alterada
sempre que o BNDES efetua novas captações externas e/ou amortiza as operações existentes (BNDES, 2002b).

190 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
A abertura financeira da economia brasileira teve como principal eixo a flexibilização da

BDMG
40 anos
entrada de capital estrangeiro no mercado brasileiro, mediante os investimentos de portfólio no
mercado doméstico, como destaca Prates (1999). Ele explica os impactos dessa mudança:
O grau de concentração dos negócios na Bovespa não diminuiu na década de 90, pois os
investidores estrangeiros adquiriram, essencialmente, ações de empresas estatais devido
à perspectiva de valorização após a privatização. Assim, a abertura financeira não
resultou num aumento do valor de mercado e da liquidez das ações das empresas
privadas, o que desestimulou a demanda dos investidores e a realização de novas
colocações pelas empresas. Foi criado um círculo vicioso, pois o pequeno volume de
emissões primárias implicou uma redução da participação relativa das ações dessas
empresas no mercado secundário, contribuindo para a concentração das negociações nos
papéis mais líquidos (Prates, 1999, p.54)
De igual modo, os processos de fusão e aquisição, com participação ativa de investidores
estrangeiros também contribuíram para desestimular os processos de aberturas de capital, pois os
controladores optaram, na maioria dos casos, por negociar o controle ao invés de abrir o capital.

Evolução recente
A partir de 1994, ocorreu uma contínua redução do número de emissões de ações, uma
tendência observada também no mercado de debêntures a partir de 1995. Isso significa que, em
princípio, houve um menor interesse na emissão de novas ações pelas empresas, o que pode ser
explicado pela baixa liquidez da maioria dos papéis e pelo fato das ações e debêntures concorrerem
no mercado com títulos públicos de renda fixa com remuneração atraente.
A dimensão reduzida do mercado de emissões primárias no Brasil não apenas compromete
o crescimento do mercado acionário, como também limita, de forma considerável, a possibilidade
de constituição e crescimento dos fundos de capital de risco, a despeito das iniciativas positivas
realizadas nesse sentido pelo Ministério de Ciência e Tecnologia, mediante a destinação de recursos
dos fundos setoriais para a constituição de fundos de capital de risco destinado ao financiamento
de empresas de base tecnológica, e pela FINEP em parceria com o SEBRAE.
A retração do mercado acionário brasileiro também pode ser comprovada pela redução no
número de empresas listadas, em 2001, na principal bolsa de valores do País, a BOVESPA, que, de
um total de 570 em 1991, possuía apenas 438 listadas.

Perspectivas em face da nova Lei das S.A. e da criação do “novo


mercado”
O fortalecimento do mercado acionário brasileiro exigia, na opinião de especialistas, uma
reforma profunda no quadro legal, com vistas a defender o direito dos acionistas e de estimular a
participação de pequenos e médios investidores. Nesse sentido, a aprovação pelo Congresso da
nova Lei das Sociedades por Ações, Lei nº 10.302/2001, trouxe otimismo ao mercado acionário.
Igualmente, a criação do “Novo Mercado” pela Bovespa no final de 2000 deverá contribuir
para dinamizar o mercado de capitais brasileiro. O Novo Mercado é um segmento especial de
listagem que possui requisitos mais rígidos que o do mercado tradicional. Esse segmento foi
instituído com o objetivo de fortalecer o mercado acionário, mediante a adoção dos princípios

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 191


da governança corporativa (Bovespa, 2002b). Na mesma época, a BOVESPA criou outros dois
BDMG
40 anos

segmentos especiais de mercado, denominados Nível 1 e Nível 2 de governança corporativa


(Bovespa, 2002d).
A adoção desses princípios pelas empresas listadas em bolsa teria como resultado: o
aumento do valor das ações; a redução do custo de capital das empresas e uma maior liquidez
do mercado. Ao mesmo tempo, proporcionaria uma maior proteção aos investidores, aumento a
confiança no mercado acionário.
Criada em julho de 2001, a Câmara de Arbitragem do Mercado também representa uma
inovação importante, pois irá permitir a rápida resolução de conflitos, sem necessidade de recorrer
ao Poder Judiciário, para as empresas participantes dos segmentos especiais de listagem. A idéia
é oferecer aos participantes uma alternativa mais ágil e especializada, na medida em que os
árbitros são especialistas em mercado de capitais. Os participantes dos novos segmentos de
listagem devem aderir obrigatoriamente à Câmara de Arbitragem e acatar as decisões proferidas
pelos árbitros. Caso não ocorra o cumprimento de alguma decisão arbitral, a parte prejudicada
poderá recorrer ao Poder Judiciário.
No contexto de alterações institucionais recentes que favorecem maior transparência, a
emissão pulverizada e garantia de direito dos acionistas minoritários, existem alguns elementos
que indicam perspectivas de ampliação do mercado de capitais brasileiro. Em primeiro lugar, há
uma necessidade premente de investimentos em setores intensivos em capital, como o setor de
infra-estrutura econômica. Em segundo lugar, no caso de retomada de crescimento econômico,
os recursos do BNDES e lucros retidos das empresas não serão suficientes para financiar a
expansão industrial. E finalmente, o mercado de crédito bancário privado jamais se envolveu
com o financiamento de investimentos de médio e longo prazo e não existem razões objetivas
que sugiram a alteração deste quadro.
Porém, para que essas perspectivas se realizem, será preciso antes de tudo que a taxa de
juros básica da economia seja reduzida e que a dívida pública seja equacionada. Ademais, é
necessária ainda a introdução no Brasil de valores mobiliários com longo prazo de maturação
que permitam ao investidor uma referência de rendimentos de longo prazo.

5.3.4. Perspectivas para o financiamento de longo prazo no Brasil


Conforme analisado, nos últimos anos, ocorreram, no Brasil, avanços importantes nos
instrumentos e mecanismos de financiamento de longo prazo. Citam-se, como exemplos, a
montagem de project finance para investimentos em infra-estrutura 4 , a securitização de
recebíveis, os financiamentos de incentivo a pesquisa tecnológica no âmbito da Financiadora
Especial de Projetos (Finep), do Ministério de Ciência e Tecnologia, da Fundação de Amparo
à Pesquisa, etc.
Todavia, a definição de políticas financeiras ativas pelo Governo Federal, que contemplem
parcerias com o setor privado e com os governos estaduais, é crucial para a retomada dos
investimentos e do desenvolvimento econômico e social.

4
Como assinala Ferreira (1995), o project finance não é meramente um financiamento concedido a um empreendimento, mas,
sobretudo, uma mudança no perfil de risco do projeto, tornando-o adequado aos padrões de risco de bancos e investidores.

192 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Após o Plano Real, o BNDES continuou sendo o principal provedor de recursos de longo

BDMG
40 anos
prazo para a expansão e modernização do parque industrial e melhoria da infra-estrutura. A
expectativa de que a estabilização monetária seria acompanhada pelo desenvolvimento de um
mercado privado de crédito de longo prazo não se concretizou. A expansão dos bancos
internacionais no mercado doméstico ainda não repercutiu no crédito de longo prazo para
investimento industrial ou de infra-estrutura. O papel desempenhado por esses bancos, no
período recente, concentrou-se na captação de recursos no mercado internacional e ao
fornecimento de operações de hedge, cambial e de juros, para um período de até cinco anos,
porém a grande maioria desses contratos ainda permaneceu de um a dois anos.
As operações de repasse de recursos externos, sob o amparo da Resolução nº 63, por bancos
estrangeiros ou nacionais, incluem a variação da taxa de câmbio e da taxa de juros doméstica, esta
última muito elevada, e se circunscrevem a prazos muito curtos. De modo geral, as operações no
setor financeiro privado doméstico permaneceram predominantemente de curto prazo, no máximo
de 90 dias, com altas taxas de juros (atualmente da ordem de 20% a.a.) e o funding continuou
direcionado para o financiamento da dívida pública, com risco nulo (exceto em uma eventual
moratória). No que se refere às garantias, perpetuou a tradição da fiança bancária, que é inadequada
para projetos de longa maturação, com elevados custos.
Por sua vez, no mercado de capitais, as debêntures giraram em torno de 30% a.a. Não
foram e tampouco serão, num futuro próximo, um instrumento relevante para os projetos de
investimento industriais ou de infra-estrutura. O mercado de ações permaneceu altamente
concentrado em poucos papéis, e o número de empresas listadas em bolsa reduziu-se.
Conseqüentemente, o grau de alavancagem das empresas brasileiras permaneceu muito baixo, e o
investimento, quando ocorreu, no contexto de baixo dinamismo econômico, foi financiado, em
grande parte, pelas receitas próprias (autofinanciamento).
Com a nova Lei das Sociedades por Ações, a adoção de regras de governança corporativa e
a criação de novos segmentos de listagem na Bolsa de Valores, espera-se que, num cenário de
retomada de crescimento, o mercado acionário brasileiro possa se tornar uma alternativa efetiva
para as empresas em busca de recursos para viabilizar os seus projetos de investimento.
Na avaliação de vários economistas, a resolução do problema de financiamento de longo
prazo no Brasil passaria pela estabilidade duradoura da economia. Nesse contexto, as taxas de
juros cairiam, e os recursos hoje aplicados em títulos da dívida pública naturalmente seriam
canalizados para o financiamento de longo prazo.
Seguindo essa linha de raciocínio, a possibilidade de diversificação das fontes internas de
financiamento de longo prazo dependeria da redução das taxas de juros de curto prazo para um patamar
em torno de 7% a.a. em termos reais, para que os títulos de longo prazo pudessem ser remunerados a
uma taxa média entre 12% e 14% a.a. Apenas nessas circunstâncias — determinando uma yield curve
positiva — seria possível contar com as instituições financeiras e com os investidores institucionais no
financiamento de longo prazo e, portanto, da indústria e da infra-estrutura no Brasil.
Não há dúvida de que uma taxa de juros básica no patamar vigente nos últimos anos inviabiliza
não só a retomada do crescimento, como o financiamento, tanto de curto quanto de longo prazo,
dos diferentes setores da atividade econômica, bem como inibe o consumo das famílias. A
experiência histórica demonstra, contudo, que a dinâmica do mercado privado não cobrirá as
demandas financeiras impostas pelas necessidades do desenvolvimento econômico e social, mesmo
que em um contexto de yield curve positiva, exigindo, assim, um papel ativo das instituições públicas,
como fazem as diferentes instituições de fomento de diversos países desenvolvidos e em
desenvolvimento.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 193


Isso não significa, entretanto, a necessidade de ressuscitar os antigos modelos de
BDMG
40 anos

financiamento desenvolvimentistas, apoiados em operações de redesconto seletivo, mas será


imprescindível ao Estado, em suas diferentes esferas, cumprir suas tarefas de maneira
inovadora, uma vez que não é factível esperar que o setor financeiro privado seja capaz de
desempenhar sozinho o papel das agências de fomento ágeis e bem-estruturadas, dadas as
especificidades do desenvolvimento econômico e social.
Como mostrou a experiência internacional, a especialização é resultado de uma escolha
estratégica diante da evidência e do reconhecimento de que há atividades e setores que exigem
um instrumento governamental de intervenção. As instituições públicas de fomento, nos mais
diversos países, ocupam espaços de atuação bem-delineados, apoiando setores bem-definidos,
como a inovação tecnológica, as pequenas e médias empresas e o comércio exterior, com
equipes técnicas que se caracterizaram por alto profissionalismo. O banco de desenvolvimento
coreano, KDB, fornece o exemplo de como é possível, em um país periférico, atuar na promoção
do desenvolvimento e, ao mesmo tempo, apresentar uma solidez financeira que lhe garanta
acesso ao mercado financeiro internacional.
Não há razão para o Brasil não seguir esse exemplo e mobilizar o aparato institucional
de fomento existente para enfrentar os desafios colocados pela necessidade de retomar o
crescimento, criando emprego e distribuindo renda, mesmo em um cenário internacional
adverso, sem incorrer, entretanto, nos equívocos do passado de socializar prejuízos privados,
beneficiando alguns poucos segmentos em detrimento da maioria. A expertise acumulada pelo
BNDES e pelas demais instituições públicas de fomento deve ser amplamente utilizada,
estimulando, a realização de parceria pública e privada nos setores onde esta seja possível,
como em alguns segmentos da infra-estrutura econômica, ou definindo novas fontes de
recursos para o financiamento de setores que exigem um apoio especial, por suas características
intrínsecas, como é o caso de micro e pequenas empresas, das empresas de base tecnológica.
Uma possibilidade de reduzir o custo dos financiamentos de longo prazo é a criação de
agências privadas de seguro de risco, que avaliam a performance esperada das empresas ao
invés da sua capacidade financeira presente (Cintra, Freitas e Prates, 2000, p. 113). Com esse
instrumento, as empresas não teriam que oferecer garantias reais nos níveis atuais.
No caso do setor de infra-estrutura, com projetos de longa maturação, as agências de
risco viabilizariam a securitização e a montagem de project finance, apoiados nas emissões de
papéis com rentabilidade baseada no desempenho esperado dos investimentos. Com o seguro
de risco talvez fosse possível que o mercado de capitais absorvesse esses papéis. A existência
de um sistema de garantia também poderia viabilizar os instrumentos de debêntures
conversíveis ou os títulos de participação nas receitas esperadas.
A reativação desses investimentos é outro importante desafio que as instituições de
fomento nacionais e regionais têm pela frente. Há setores, como transporte rodoviário, que,
por serem pouco rentáveis, não atraem o investimento privado. Todavia, a recuperação da
malha rodoviária é crucial para o escoamento da produção e para o desenvolvimento econômico
e social de várias regiões do Brasil. Se os recursos atualmente coletados através da contribuição
incidente sobre os combustíveis fossem repassados para as instituições de fomento, estas
poderiam financiar os investimentos necessários e até mesmo atrair parcerias de grandes
empresas que seriam beneficiadas pela renovação das rodovias, cujo fluxo de veículo é
insuficiente para cobrir os custos de recuperação e manutenção mediante a cobrança de
pedágios.

194 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Em relação às micro e pequenas empresas, o acesso ao crédito público e privado e ao

BDMG
40 anos
mercado de capitais carece de indução ainda maior. Não basta simplesmente a criação de
linhas de crédito e fundos de aval. Para que os recursos efetivamente cheguem aos empresários,
é necessário criar estímulos diretos, o que exigiria uma ação direta e ativa por parte do Banco
Central e do Ministério da Fazenda.
É importante, ainda, ampliar o sistema de crédito paralelo ao sistema financeiro
tradicional, com entidades não-financeiras, tais como fundos de crédito, “bancos do povo”,
cooperativas de crédito, incubadoras de empresas, etc., que desenvolvesse sistemas de
microcrédito, por meio de organizações especializadas, com mecanismos de aval comunitário.
Já existem experimentos em curso nesse sentido em várias partes do País, com a participação
de instituições públicas, como é o caso do BDMG, Banrisul e do Banco Nossa Caixa, e que
devem ser ampliados.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 195


BDMG
40 anos

5.4. O novo modelo de agência de fomento

O funcionamento das agências de fomento no Brasil, nos termos da legislação atual,


representa um passo importante para preencher uma lacuna na provisão do crédito a segmentos
específicos que sofrem com racionamento de crédito. Ressalte-se, entretanto, que as discussões
iniciais sobre esse modelo se deram no contexto do processo de reestruturação dos bancos estaduais,
quando se opuseram fortemente os interesses das instituições financeiras de fomento existentes
aos da autoridade monetária. Nesse sentido, os primeiros documentos regulatórios, de fato
colocavam as instituições estaduais existentes em situação fragilizada e praticamente incapacitadas
para desempenhar, de forma eficiente, suas funções. Todavia, as discussões e por conseqüência, a
regulamentação, evoluíram de forma favorável, a ponto de, atualmente, tais instituições poderem
ser colocadas como agentes fundamentais ao desenvolvimento.

5.4.1. A evolução do marco legal


Em dezembro de 1996, no contexto da reestruturação do sistema financeiro estadual, o
Conselho Monetário Nacional publicou a Resolução nº 2.347, que, entre outras determinações,
estabeleceu a regulamentação básica para a constituição e funcionamento de agências de fomento
ou desenvolvimento pelas unidades da federação, cujo objetivo social é a concessão de
financiamento de capital fixo e capital de giro associado.
De acordo com a Resolução, as agências de fomento e desenvolvimento não seriam e não
poderiam ser transformadas em instituições financeiras integrantes do Sistema Financeiro Nacional,
embora estivessem sob a supervisão e fiscalização do Banco Central. Essas agências seriam, assim,
obrigadas a enviar informações financeiras previstas no Plano Contábil das Instituições Financeiras
Nacional (COSIF).
Como mencionado na seção 5.3, a transformação dos bancos de desenvolvimento estaduais
em agências de fomento ou desenvolvimento foi uma das questões integrantes das negociações
do Governo Federal com governos estaduais no âmbito do PROES. A União estabeleceu critérios
de incentivos na forma de percentual de financiamento aos Estados das reestruturações dos seus
sistemas financeiros estaduais. O Estado que optasse pela transformação obteria o financiamento
de 100%; do contrário, o financiamento seria limitado a 50% das necessidades de recursos para
saneamento das instituições financeiras.
O marco legal estabelecia ainda que tais entidades poderiam praticar operações de repasses
captados no País e no exterior originários de fundos constitucionais, dos orçamentos dos estados
e municípios e de organismos e instituições financeiras nacionais e internacionais de fomento.
Com o argumento da busca da diminuição dos riscos para o sistema financeiro nacional, eram
vetados as essas agências:

a) o acesso à linha de assistência financeira de liquidez do Banco Central;


b) a captação de recursos junto ao público;
c) a captação de depósitos interfinanceiros;
d) a aplicação de recursos com taxas inferiores às de captação;
e) aplicação direta, como doador, no mercado interbancário.

196 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
Ao mesmo tempo, ficou estabelecido que as agências de fomento ou desenvolvimento

BDMG
40 anos
deveriam observar permanentemente o limite mínimo de capital realizado e patrimônio líquido
ajustado de R$ 4 milhões. Ademais, deveriam constituir, com recursos próprios, um fundo de
liquidez equivalente, no mínimo, ao resultado da ponderação dos seus ativos pelo risco
correspondente, o qual deveria ser mantido sob a forma de títulos públicos federais.
Em dezembro de 1998, a citada Resolução foi substituída pela de nº 2.574, cujas
principais alterações foram a supressão do termo agência de desenvolvimento (referindo-se,
assim, exclusivamente às agências de fomento) e a ampliação das atividades a elas facultadas.
Além de financiamento ao capital fixo e ao capital de giro associado, às agências de fomento
foram anexadas as funções de:
a) prestação de garantia, utilização de alienação fiduciária em garantia e de cédulas de
crédito comercial e industrial e cobrança de encargos nos moldes praticados pelas
instituições financeiras;
b) prestação de serviços de consultoria, agente financeiro e administração de fundos
de desenvolvimento.

O marco legal das agências de fomento foi novamente alterado em março de 2001, quando
da promulgação da Resolução nº 2.828, atualmente em vigor. A principal alteração foi torná-las
instituições financeiras integrantes do Sistema Financeiro Nacional. Outras mudanças introduzidas
por essa resolução referem-se às operações ativas facultadas às agências; à proibição de participação
societária no País ou no exterior, direta ou indireta, em instituições financeiras ou empresas coligadas
ou controladas pela unidade da federação; e à definição do fundo de liquidez.
Em relação às atividades operacionais, a Resolução nº 2.828 facultava às agências de
fomento:
a) realizar operações de financiamento de capital fixo e giro, associadas a projetos no estado
onde tenham sede;
b) conceder garantia na forma da regulamentação em vigor;
c) prestar serviços de consultoria e atuar como agente financeiro;
d) administrar fundos de desenvolvimento.

Quanto ao fundo de liquidez, a nova legislação estabelece que as agências de fomento


devem constituir e manter de forma permanente um fundo de, no mínimo, 10% do valor de suas
obrigações, mantendo os recursos aplicados integralmente em títulos públicos federais.
As agências de fomento em funcionamento na data da publicação da Resolução nº 2.828
têm até 31 de dezembro de 2002 para se adequarem às novas disposições.
O novo modelo de agência de fomento deve ser interpretado no quadro da política executada
como forma de se redefinir o papel do Estado e evitar que pressões de gasto das unidades da
Federação comprometessem a estabilização econômica.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 197


Os principais valores desse novo marco legal são:
BDMG
40 anos

• manter as operações de fomento aos agentes econômicos preservando a higidez financeira


das instituições públicas;
• exigir eficiência na gestão, maior transparência na prestação de contas e melhorias da
governança corporativa.
Como foi destacado anteriormente, existe uma relação inequívoca entre o desenvolvimento
econômico e a institucionalidade monetária e financeira dos países. As instituições financeiras
de fomento são peças-chave no financiamento de atividades e setores que não conseguem se
financiar junto às instituições privadas ou mediante a emissão de valores mobiliários, dadas
suas especificidades.
Esse novo modelo coloca desafios para que tais agências implementem as ações de
desenvolvimento dos Estados. No contexto de crise fiscal atual, será difícil para estes alocar
recursos orçamentários significativos para fundos de fomento. Portanto, caberá às agências
buscar novas formas de captação de recursos de longo prazo para que não se restrinjam
apenas aos repasses de recursos de instituições federais para realizarem as ações essenciais
para a promoção da economia local, modernização industrial, recuperação da infra-estrutura
econômica, etc.
Uma alternativa de captação de recursos para as agências de fomento é a criação de um
“título especial para projetos de desenvolvimento” (nos moldes dos “Bônus de
Desenvolvimento Industrial” do México e da Coréia mencionados na seção 5.2.2) que seriam
lançados junto a investidores institucionais e aos bancos. Assim, as agências poderiam ter
acesso à poupança privada sem, entretanto, descasar os prazos do seu passivo e ativo (ambos
de longo prazo) nem tampouco afetar a segurança do sistema financeiro, já que a colocação
desses “títulos” se daria junto a investidores especializados com condições plenas de avaliar
os riscos das operações e, além disso, sujeitos à fiscalização das autoridades monetárias.
Outra fonte seria o FAT, que hoje se destina, exclusivamente, às instituições federais,
e que, por legislação própria, poderia ter uma parcela destinada diretamente para as agências
de fomento estaduais.
A regulamentação do artigo 192 da Constituição, que trata do Sistema Financeiro
Nacional, seria uma grande oportunidade para consolidar os avanços atuais do modelo,
incluindo a definição das agências como instituição financeira em legislação própria e não
apenas em Medida Provisória, como em vigor, e, também, debater com parlamentares e
especialistas as modificações necessárias para dar maior eficácia ao modelo.

5.4.2. Agências de fomento: as novas funções


De um modo geral e com base no marco regulatório em vigor, pode-se justificar a presença
dessas instituições, principalmente, pelo seu papel frente às falhas no mercado de crédito.
Os projetos dos principais setores da economia responsáveis pelo desenvolvimento
sustentável (infra-estrutura e meio ambiente, desenvolvimento tecnológico, agroindústria e micro
e pequenas empresas), por exemplo, estão sujeitos à externalidades e outras imperfeições no mercado
de crédito, que restringem, em larga medida, o acesso ao crédito privado.

198 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
As externalidades, de fato, existem, pois, em geral, tais projetos geram retornos privados

BDMG
40 anos
inferiores ao retorno social, ou seja, para a sociedade esses projetos são desejáveis, apesar da
insuficiente rentabilidade privada ou financeira muitas vezes observada.
As imperfeições no mercado são resultado, principalmente, das assimetrias de informações
que implicam racionamento de crédito privado para agentes com insuficientes garantias ou com
pouco relacionamento com o agente financeiro, independente da qualidade do projeto. Esse
racionamento, com efeito, é mais severo para micro e pequenos empreendedores com boas
oportunidades de negócios.
Poder-se-ia argumentar que o BNDES pode remediar essas falhas de mercado não sendo,
assim, necessários agências ou bancos regionais de fomento. Por esse ponto de vista, haveria
uma duplicação ineficiente de estruturas federal e estaduais, ou seja, uma deseconomia de
escala. Contudo, esses argumentos não consideram possíveis vantagens das agências regionais
associadas à:
• informações mais detalhadas sobre as potencialidades e carências regionais e desejos da
coletividade regional, enfim, sobre o impacto dos potenciais projetos no desenvolvimento;
• maior habilidade no desenho de programas estratégicos regionais;
• incremento da competição por fundos (federais, de instituições financeiras nacionais,
internacionais/multilaterais) entre as agências regionais que se instalam nos Estados.
Esse aumento na competição melhora a qualidade dos projetos, diversifica o risco para
os agentes repassadores e reduz a possibilidade de ingerências políticas sobre a aplicação
dos recursos dos repassadores para as agências e destas para os tomadores finais, uma
vez que a avaliação relativa de desempenho torna-se determinante na obtenção de
recursos;
• menores valores mínimos para concessão de financiamento (atualmente o BNDES atua
em operações acima de R$ 10 milhões);
• menor custo na aquisição de informações sobre os tomadores finais, avaliação de garantias,
enfim, na formação de um banco de dados com classificações de risco dos agentes,além
do relacionamento mais próximo com o tomador final. Em conseqüência, são menores
os custos de cobrança e níveis de inadimplência;
• maior capacidade de alinhar as políticas de desenvolvimento nacional às regionais e de
coordenar os atores regionais, especialmente os empresários, o setor público municipal e
o terceiro setor;
• direcionamento eficiente da poupança do setor público estadual, através dos fundos
estaduais administrados pelas agências de fomento seguindo as orientações dos governos
estaduais.
Somam-se a esses argumentos as transformações ocorridas no Sistema Financeiro Nacional,
já analisadas nas seções iniciais desse trabalho, o estrangulamento das finanças públicas,
especialmente nos Estados, e a privatização dos bancos comerciais estaduais, que retirou dos
Estados a capacidade de direcionamento direto de poupança privada.
Obviamente, essas vantagens dependem da gestão eficiente dessas agências, voltada para
maximização do bem-estar social, restringida ou limitada pelo seu equilíbrio financeiro. De fato,
ao contrário de alguns anos atrás, a existência de agências de fomento, e do BDMG em especial,
não é mais uma verdade absoluta e imutável, aceita inquestionavelmente pela sociedade e pela

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 199


opinião pública, mas carece ser justificada através de contribuições relevantes e transparentes
BDMG
40 anos

para o progresso dos Estados e do País.


O papel das agências ou bancos regionais de fomento, dados os propósitos do novo
desenvolvimento e o atual ambiente econômico, reclama redefinição de estratégias. Amplia-se,
assim, seu papel, que, além da avaliação tradicional de projetos e concessão de crédito com uma
visão setorialista, devem incentivar, através de outros mecanismos, os diversos atores envolvidos
no desenvolvimento sustentável.
Dessa forma, constituiriam funções precípuas das agências de fomento5 e, portanto, do
Banco de Desenvolvimento de Minas Gerais S.A. – BDMG:
i. identificação de oportunidades de investimento e mecanismos de funding apropriados;
ii. concessão de financiamentos e empréstimos a projetos do setor privado e público
municipal;
iii. viabilização de parcerias público-privado em projetos de infra-estrutura;
iv. prestação de serviços a entidades públicas e privadas;
v. elaboração de estudos e programas de desenvolvimento.

A primeira função consiste na identificação das potencialidades e carências regionais através


de pesquisas que subsidiem a definição da estratégia ou de desenvolvimento regional e que, como
esse, auxiliem o Poder Público Estadual, empresários e agentes financiadores na definição de
estratégias. Ademais, a manutenção de um banco de dados consistente com informações
econômicas da região, dos setores produtivos, das tendências macroeconômicas, das fontes de
recursos existentes é o primeiro passo para montagem de um Banco de Projetos Regional, que
poderia fazer parte de um Sistema de Informações Estratégicas do Estado, peças fundamentais
para as ações do fomento do Estado e de suas instituições.
A definição da estratégia da agência de fomento, stricto sensu, deve partir da identificação do
funding para o estabelecimento dos programas prioritários. Caminhando-se em sentido contrário,
corre-se o risco de se criar inúmeros programas sem fontes de recursos, prejudicando o desempenho
daqueles identificados como prioritários pela sociedade. Ainda em relação ao funding, é desejável
uma análise de custo benefício do programa que avalie seu retorno social.
Por exemplo, os fundos públicos estaduais e as renúncias fiscais representam um ônus para
a sociedade e um provável deslocamento de poupança privada e, dessa forma, seria desejável que
o beneficio social dos projetos associados aos programas estabelecidos superasse tais custos. Note-
se que muitas vezes as agências de fomento podem tirar proveito da disponibilidade de poupança
privada, através da atração de recursos privados voluntários para projetos viáveis ao setor. A
exemplo da Coréia e México, mencionados na seção 5.2, a emissão de títulos de longo-prazo,
tendo como alvos os agentes que suportam tais títulos, representa importante fonte de recursos
para o financiamento de longo-prazo.
Em linhas gerais, dada a existência de recursos e a presença de racionamento de crédito
privado em alguns segmentos previamente mencionadas, o desenvolvimento em bases sustentáveis
demanda uma atuação das agências de fomento nas seguintes atividades:
• Estudos da realidade econômica do Estado e proposições para mudanças e incrementos
sociais no Estado.

5
Ver, a este respeito, Carraro (2002).

200 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
• Programas para micro e pequenas empresas desenhados a partir do conceito de

BDMG
40 anos
aglomerações produtivas locais. Tais programas devem ser direcionados para as
aglomerações de maior potencial econômico e social, com o objetivo de promover o
desenvolvimento e reduzir as desigualdades regionais. Programas de microcrédito,
importantes na redução das disparidades de renda, também devem ser incentivados e
implementados em parcerias com organizações do terceiro setor. O BDMG, por exemplo,
já possui experiência de sucesso, nestes moldes, com o programa de crédito popular
CREDPOP.
• Programas de incentivo à produção científica e inovação tecnológica direcionados para
projetos de maior potencial, como os projetos de incubadoras tecnológicas, de centros
de pesquisa e daqueles setores produtivos chaves no desenvolvimento regional: Percebe-
se que os atores envolvidos no processo de inovação (empresas, centros de pesquisa e
terceiro setor) devem trabalhar em conjunto, para que a produção científica se efetive em
inovações, sendo papel da agência de fomento a articulação da coordenação entre esses
atores. Adicionalmente, o desenho dos contratos de financiamento, nesse tipo de programa,
em virtude da grande incerteza associada, devem ser criativos, bonificando o sucesso
dos projetos para incentivar o esforço dos agentes envolvidos e criando mecanismos que
minimizem os riscos do emprestador.
• Programas de apoio a projetos de infra-estrutura e meio ambiente: Nessas áreas, são
fundamentais as parcerias com o setor privado, com os municípios, Governo Federal e
agências multilaterais. A infra-estrutura (energia, telecomunicações, habitação popular,
transporte, logística e saneamento) e o meio ambiente têm, em geral, características de
bem público sendo, assim, necessária a intervenção do Estado na provisão direta ou
regulação da provisão privada. A agência de fomento pode participar no assessoramento
do poder concedente, no desenho de regulações adequadas e na estruturação financeira
dos projetos (Carrara, 2002). Portanto, em programas desse tipo, as agências de fomento
têm atividades que vão desde os estudos de viabilidade econômica (social e privada) do
projeto e estudos sobre mecanismos regulatórios, isto é, prestação de serviços ao poder
concedente, passando pela articulação de mecanismos de financiamento até a forma de
gestão — pública, privada ou do terceiro setor — da operação dos ativos infra-estruturais
instalados.
• Prestação de outros serviços ao poder público estadual, ao setor privado e ao terceiro
setor, principalmente nas seguintes atividades: reestruturação de ativos e passivos de
empresas que enfrentam dificuldades conjunturais; análise de mercado para empresas;
assessoramento de fusões e aquisições; subscrições de títulos e ações; e, prestação de
serviços financeiros como gestão de ativos, recuperação de créditos, privatizações, serviços
de cobrança e outros (Carraro, 2002).

A partir dessas funções e atividades, as agências de fomento, em particular o BDMG,


potencializarão seu papel na promoção do desenvolvimento.
Diante do exposto, constata-se a presença de novos desafios e espaços de atuação para os
Bancos de Desenvolvimento, em particular para o BDMG, seja na infra-estrutura, no
desenvolvimento tecnológico, na habitação popular, no apoio às micro e pequenas empresas, seja
no setor agrícola, dentre outros.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 201


5.5. O financiamento do desenvolvimento em
BDMG
40 anos

Minas Gerais e as estratégias para o BDMG

A economia mineira atravessa, como o restante do País, graves dificuldades, tais como
desemprego elevado e infra-estrutura econômica e urbana deteriorada. Além disso, tanto os
setores industrial e agropecuário precisam ser reestruturados com vistas à ampliação da
competitividade, seja no mercado interno, seja no mercado internacional.
Manter o caráter de instituição financeira do BDMG, nos termos da regulamentação
atual aplicável às agências de fomento, é essencial para que possa dar continuidade ao seu
objetivo precípuo de promover o desenvolvimento econômico e social. Dadas as limitações
orçamentárias e a Lei de Responsabilidade Fiscal, que inibem uma atuação direta do Governo,
essa é uma condição fundamental para que se possa estimular o financiamento de médio e
longo prazo e, dessa forma, atrair novos investimentos, visando o aumento da competitividade
e a redução das disparidades sociais e regionais.
Não parece crível que a implementação de políticas de fomento nos Estados possa
estar em contradição com os objetivos definidos em âmbito nacional, a despeito das
especificidades locais e regionais. O próprio BNDES tem programas regionais que buscam
atender a tais especificidades. No caso particular de Minas Gerais, cabe ao BDMG tornar-se
o agente financeiro preferencial para repasse de tais recursos.
Embora não possua a capilaridade de instituição financeira privada, o BDMG tem
conhecimento profundo das necessidades e das especificidades locais. Nesse sentido, poderia
ampliar sua atuação através de parcerias com cooperativas e associações empresariais, de
modo a atender as demandas por financiamento em qualquer localidade do Estado, por mais
remota que seja. Levar o Banco até os clientes potenciais é uma estratégia que pode ser
adotada, como meio de ganhar capilaridade, agilidade e de democratizar o acesso aos serviços
e produtos.
O Estado de Minas Gerais, em particular o BDMG, já avançou em muitos pontos aqui
mencionados. Em outros, a atuação do Estado é incipiente ou inexiste. Diante do novo papel
das agências de fomento, analisam-se a seguir as funções e atividades já exercidas pelo BDMG
e aquelas que merecem maior atenção indicando, no último caso, as principais linhas de ação.

5.5.1. Breve histórico da atuação do BDMG


Fundado em 1962, o BDMG teve participação marcante no desenvolvimento econômico
do Estado, principalmente até o início a década de 80. Nesse período a abundância de recursos
federais e externos assegurou alto poder de alavancagem. A economia mineira cresceu a taxas
maiores que a média nacional no período, como resultado da combinação de um cenário
amplamente favorável e da eficiência do aparato de fomento recém constituído. Os
financiamentos do BDMG chegaram a representar 5% da formação bruta de capital físico do
Estado da época. No início da década de 80, as mudanças na conjuntura econômica e o
racionamento de crédito externo impactaram negativamente nas operações do Banco, que passou
a rolar dívidas para diferir as inevitáveis perdas patrimoniais. A TAB. 11 ilustra os impactos da
atuação do BDMG nos seus 40 anos.

202 Minas Gerais do Século XXI - Volume IX - Transformando o poder público: a busca da eficácia
TABELA 11

BDMG
40 anos
BDMG - FINANCIAMENTOS E IMPACTOS DOS PROJETOS FINANCIADOS PELO BDMG
NO PERÍODO 1963-2002* (R$ MILHÕES - SET./2002)

Financiamentos aprovados 40.029


Liberações efetuadas 28.436
Investimentos viabilizados pelos projetos aprovados 72.687
Renda potencial gerada pelos investimentos viabilizados(1) 18.383
ICMS potencial decorrente da Renda Potencial(1) 1.471
Empregos diretos decorrentes dos investimentos viabilizados 414.390
* até setembro de 2002
(1) ICMS Potencial = Relação ICMS/PIB de 8% (SEF/MG) multiplicada pela Renda Potencial
(relação Produto/Capital de 0,2529 multiplicado pelo total dos investimentos)

O BDMG sentiu os efeitos do ambiente econômico hostil dos últimos 20 anos,


caracterizado por instabilidade e crescimento reduzido. Ao longo desse período, de múltiplas
maneiras, buscou atenuar as conseqüências negativas da conjuntura e adaptar-se às mudanças.
Obviamente, em alguns casos, o Banco foi malsucedido na avaliação de projetos e, em outros,
incentivado e avalizado pelo Governo Federal, geriu programas que terminaram por gerar
vultosas perdas financeiras 6 .
Em relação à situação econômico-financeira, a partir do Plano Real, por diversos fatores,
os problemas do BDMG e de outros bancos estaduais tornaram-se explícitos. Em 1998, com
o conseqüente ajuste patrimonial determinado pelo Banco Central no âmbito do PROES e
da renegociação da dívida estadual, a situação patrimonial dramática do Banco tornou-se
aparente. Observa-se, a partir daí, uma recuperação, em decorrência dos ajustes realizados
em 1998, que produziram efeitos positivos nos anos subseqüentes, e dos aportes de capitais
realizados por conseqüência do “Acordo da Dívida” e por determinação legal.
A TAB. 12 mostra a evolução do patrimônio líquido do BDMG desde 1998, sendo
nítido seu crescimento. O Banco, no período 1998-2002, além de ter promovido uma
reestruturação ampla na sua forma de gestão, com a adoção de instrumentos eficazes de
gestão e redução no quadro de pessoal, se beneficiou da incorporação ao seu patrimônio dos
fundos estaduais, como o SOMMA. O Fundo Estadual SOMMA, destinado a projetos de
saneamento e modernização institucional de municípios, vem sendo incorporado ao patrimônio
do BDMG para que este o aplique com os mesmos fins. A expectativa é de que, nos próximos
anos, a incorporação desses fundos estaduais represente um incremento superior a R$ 300
milhões no patrimônio líquido da instituição. O aumento patrimonial do BDMG, por fim,
está permitindo maior potencial de captação junto ao BNDES.

6
Destacam-se o PRODECER II e os vários financiamentos aos setores siderúrgico e sucro-alcooleiro com aval da Siderbrás e do
Instituto do Açúcar e Álcool.

Capítulo 5 - O financiamento do desenvolvimento: o papel das agências de fomento e o BDMD 203


TABELA 12
BDMG
40 anos

PATRIMÔNIO LÍQUIDO E LUCRO LÍQUIDO DO BDMG

Período Lucro Líquido (R$ Milhões) Patrimônio Líquido (R$ Milhões)


1998 (105,0) 23,1
1999 25,9 64,6
2000 12,3 125,0
2001 10,1 178,8
2002* 25,0 250,0
FONTE: Dados Gerais BDMG (em 15/10/2002).
Dados 2002*: Valores reais até setembro e projetados para o último trimestre.

O volume de liberações de recursos de para financiamento, após 1998, tem trajetória


relativamente estável. Em 1998 foram liberados, em valores correntes, R$ 541 milhões, mesmo
valor liberado em 2001. Nos anos de 1999 e 2000, o volume de liberações foi, respectivamente,
R$ 424 e R$ 470 milhões.
No que tange a suas operações de crédito, dois pontos são marcantes e merecem ser
destacados. Em primeiro lugar, a redução de suas operações tradicionais de repasse de fundos
federais, especialmente do BNDES. No início dos anos 80 o saldo de aplicações do BDMG com
recursos da FINAME atingia cerca de US$ 1 bilhão. Em setembro de 2002, o saldo das aplicações
do Banco, com recursos de repasse, era de apenas US$ 110 milhões, indicando a perda de capacidade
do Banco de viabilizar projetos. Em segundo lugar, o volume das operações, embora crescente
nos últimos quatro anos, se comparado com o observado na década de 70, indica que o Banco
necessita se capitalizar ainda mais para fazer frente às necessidades estaduais de financiamento de
longo-prazo.
Ao longo dos últimos anos, diversas modificações foram feitas em sua estrutura
organizacional e em seus processos, no sentido de sintonizá-lo aos novos contextos, isto é, alinhá-
lo às novas funções das agências de fomento elencadas na seção 5.4.2. Com efeito, observa-se
uma diversificação da atuação do BDMG na direção de outros negócios, notadamente:
• Gestão de fundos estaduais: Com um saldo total em setembro/2002 de R$ 1.064 milhões, os
fundos estaduais consolidam-se como o maior negócio do Banco. O desenvolvimento
tecnológico, os setores-chave da economia e o saneamento são atividades apoiadas pelos