GUIA Derecho Administrativo 1

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Administrativo I - UNED Apuntes, Resumen Capítulo 1 - 14
Derecho Administrativo I (UNED)
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CONCEPTO Y FUENTES
DEL DERECHO ADMINISTRATIVO
CAPÍTULO I - EL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. CONCEPTO DE DERECHO ADMINISTRATIVO [HOT]
Como punto de partida tomaremos la definición de Zanobini: “el Derecho Administrativo es aquella parte
del Derecho publico que tiene por objeto la organización, los medios y las formas de la actividad de las
administraciones publicas y las consiguientes relaciones jurídicas entre aquellas y otros sujetos”
Las normas administrativas tienen como destinatario a una Administración Pública, pero esto no supone
que las administraciones públicas no puedan utilizar o formar parte de relaciones jurídicas reguladas por
normas NO administrativas.
Las normas de Derecho privado que regulan, por ejemplo, la propiedad o las obligaciones o contratos,
afectan a todos los sujetos jurídicos en general, sean personas físicas o jurídicas o administraciones
públicas; otras normas presuponen que sus destinatarios sean personas físicas, como por ejemplo, las
normas sobre matrimonio y familia; por lo se puede concluir que hay normas destinadas a los sujetos
jurídicos en general, y otras cuyo destino es, en todo caso, unos determinados sujetos.
Igual que las normas del Derecho mercantil están destinadas a determinados sujetos en tanto que
comerciantes, o el Derecho laboral lo es por y para los trabajadores, el Derecho Administrativo es Derecho
de las Administraciones Publicas. Como vemos, las normas de unos y otros presuponen que en la clase de
relaciones que regulan intervendrán necesariamente esas categorías de sujetos. En este sentido, el Derecho
administrativo es un Derecho estatutario [derecho que desarrolla unas leyes fundamentales, por la
imposibilidad de codificar el Dcho. Administrativo], el Derecho de las administraciones públicas (como lo ha
denominado García de Entrerria).
La forma en que una norma administrativa tiene como sujeto destinatario una Administración Pública
admite diversas variedades:
 En unos casos la norma tiene como destinatario único y preferente a la Administración Publica, por
ejemplo: Las normas que regulan la organización administrativa.
 Otro tipo de normas administrativas están destinadas a ser cumplidas por la Administración, pero
su aplicación y efectividad no se concibe sin la presencia de los administrados, p.ej.: Las normas que
regulan los contratos administrativos o la expropiación forzosa, los impuestos o los servicios
públicos. Estas normas presuponen siempre una Administración de por medio pero también un
particular: Contratante, expropiado, contribuyente o usuario del servicio.
 En un tercer tipo de normas administrativas los destinatarios más directos son los particulares o
administrados, pero presuponen la presencia vigilante de la Administración como garante de su
efectividad. Son aquellas normas de intervención en las relaciones entre particulares, que la
Administración no ha de cumplir, pero se responsabiliza que las cumplan los particulares
destinatarios teniendo ella una potestad sancionadora o arbitral para conseguir su efectividad,
como si fuera un juez. P.ej.: Las normas de regulación de precios o de la libre competencia.
2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PÚBLICO, DERECHO GARANTIZADOR [HOT]

En cuanto la norma administrativa está de una u otra manera destinada a una Administración Pública deber
ser considerada norma de Derecho público.
No se debe entender el Derecho público como conjunto de normas aplicables sólo al Estado o a las
administraciones públicas, y el Derecho privado como únicamente aplicable a los particulares.
Importa insistir en que NO es la posibilidad de la aplicación de la norma a unos u otros sujetos, SINO el
destino de la norma lo que es decisivo:

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 Normas de Derecho privado son las que tienen como destinatario a todos los sujetos en general,
aunque algunas de ellas sólo pueden ser aplicables a las personas físicas (por ejemplo, las que
regulan el nacimiento).
 Normas de Derecho público, las que presuponen siempre como destinatario al Estado o las
Administraciones Públicas, como sujetos de Derecho.
El Derecho administrativo es, por tanto, el Derecho público común y general del que habría que excluir las
ramas que están por encima del Derecho publico y del privado. Así ocurre, en primer lugar con el Derecho
“legislativo” es decir la parte del ordenamiento que regula el sistema de fuentes y el modo en que el
Derecho se produce y el distinto valor de unas u otras normas; todo lo cual constituye el contenido
fundamental del Derecho Constitucional.
En segundo lugar deben considerarse también por encima de la clasificación Derecho publico-Derecho
privado las normas cuya finalidad es garantizar el cumplimiento tanto del Derecho público como del privado
y que integran el Derecho penal y procesal. A diferencia de las normas de Derecho administrativo, las leyes
procesales y penales, a las que cuadra perfectamente el calificativo de Derecho garantizador, NO están
destinadas al Estado como sujeto de Derecho, SINO como garante del mismo, tanto del Derecho público
como del Derecho privado.
Desde esta perspectiva el Derecho administrativo, a diferencia del Derecho privado (civil, mercantil o
laboral) es, de una parte, Derecho sustantivo y publico, en cuanto regula relaciones entre el Estado y los
particulares y, de otra, Derecho garantizador porque en él se incluye también el estudio de aquellas normas
destinadas al Estado en garantía de su cumplimiento, como las que regulan los recursos administrativos, el
proceso contencioso administrativo, la ejecutoriedad forzosa de los actos administrativos y la potestad
sancionadora o arbitral de las administraciones publicas.
3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS

PODERES DEL ESTADO [HOT]
3.1. EL DERECHO ADMINISTRATIVO COMO DERECHO DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA
La definición de Derecho administrativo propuesta (conjunto de normns y principios destinndos n retjir ln
ortjnniznción y el comportnmiento de lns ndministrnciones públicns) plantea el problema del concepto de
administraciones públicas o de la Administración Publica, como se llama resumidamente al conjunto de
todas ellas.
Conceptualmente podríamos decir que administraciones públicas son las organizaciones que se encuadran
dentro del poder ejecutivo del Estado, más las estructuras orgánicas que sirven de soporte al poder
legislativo y al poder judicial.
Refiriéndose únicamente a las administraciones publicas insertas en el Poder ejecutivo, la Ley 29/98 de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa en su articulo 1.2 dice: “Se entenderá n estos efectos por
Administrnciones Públicns:
n) Ln Administrnción Genernl del Estndo.
b) Ln Administrnción de lns Comunidndes Autónomns.
c) Lns Entidades que intetjrnn ln Administrnción locnl.
d) Lns Entidades de Derecho Publico que senn dependientes o estén vinculndns nl Estndo, n lns
Comunidndes Autónomns o n lns entidndes locnles”.
a) En primer lugar se integra, pues, en la noción de Administración Publica, la Administración del Estado,
que bajo la dependencia del Gobierno integra a éste y los diversos Ministerios, con sede en Madrid, y su
organización periférica se despliega por todo el territorio nacional (Delegaciones del Gobierno en las
comunidades autónomas y subdelegaciones en las provincias).

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b) En segundo lugar, son administraciones publicas las comunidades autónomas gobernadas por las
consejerías, y demás organismos dependientes, establecidos de ordinario en la capital de cada comunidad
(también tienen organismos periféricos dependientes de ellas).
c) El tercer lugar lo constituyen las llamadas entidades locales, concepto que comprende tanto a las
provincias, gobernadas por las diputaciones provinciales, como a los 8.100 municipios, a cargo de los
ayuntamientos.
d) De cada una de las administraciones anteriores, que llamamos administraciones territoriales por contar
con una población y un territorio definido, dependen los entes instrumentales o especializados que
responden a la técnica de la descentralización funcional. Se trata de un conjunto de organizaciones
públicas con personalidad jurídica propia, a las que se encomienda la gestión de un servicio o función
especifica, en aras de una presunta mayor eficacia en la gestión administrativa.
Estos entes instrumentales creados por, y siempre dependientes, de una administración territorial, forman
un conjunto heterogéneo debido a que el régimen jurídico de los creados por el Estado no es el mismo que
aplican las CCAA ni las que rigen para los creados por los entes locales.
A su vez, en cada una de estas esferas ha habido diversas regulaciones pero, cabe, no obstante, agrupar en
diversos grupos los "entes instrumentales" en función de sus características básicas:
 El grupo más numeroso y originario, constituido por aquellas entidades con personalidad propia y
régimen jurídico público, y a las que de ordinario se las designa como organismos autónomos.
 Un segundo grupo constituido por aquellas organizaciones a las que se ha disfrazado de sociedad
mercantil, generalmente anónima, de capital íntegramente público del ente territorial que las ha
creado y sujetas a un régimen jurídico privado en sus relaciones con terceros, pero NO en las que
les unen al ente matriz. Lo mismo cabe decir de las fundaciones publicas.
 Un tercer grupo, la última moda organizativa, lo forman los entes públicos empresariales o
agencias cuyo régimen NO es ni público NI privado del todo, equidistante de los anteriores. Su
personificación es pública, pero en sus relaciones con terceros se rigen por el derecho privado,
salvo en las cuestiones que las leyes reguladoras someten expresamente al derecho público.
 Especial relieve han alcanzado recientemente las llamadas administraciones independientes, que a
diferencia de todas las anteriores, disfrutan de un cierto grado de autonomía, caracterizado sobre
todo, por la imposibilidad para el ente territorial matriz de destituir libremente a los titulares de sus
órganos directivos durante un determinado plazo. Estas administraciones, dirigidas por órganos
colegiados, tienen atribuidas funciones de control de sectores económicos (energía,
telecomunicaciones, mercado de valores, etc.) o bien gestionan servicios relacionados con los
derechos fundamentales como la radio y la TV, la protección de datos, la libertad de enseñanza y
cátedra, etc. Caso extremo es el de las universidades, en que la administración territorial de que
dependen, Estado o Comunidad Autónoma, se limita a financiar su actividad pero ni puede nombrar
ni destituir a los titulares de sus órganos de gobierno, pues se eligen directamente por los
miembros de la corporación universitaria.
 Fuera de las administraciones públicas, que ni son territoriales ni dependen de éstas, hay que
situar a los entes corporativos que están al servicio de la autogobernación de determinadas
profesiones y de los intereses generales con ellas relacionados, como es el caso de las Cámaras de
comercio y de los Colegios profesionales.
 Ha habido mayor dificultad para configurar como Administración Pública a las organizaciones
burocráticas que sirven de soporte a los poderes públicos distintos de las administraciones

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territoriales como las Cortes Generales, los Parlamentos Autonómicos, el Tribunal Constitucional,
la Corona, el Tribunal de Cuentas etc.
En estos poderes públicos la función específica que constituye su razón de ser NO se rige por el Derecho
Administrativo SINO por las reglas del Derecho constitucional o parlamentario o por las normas orgánicas
propias de cada uno de dichos poderes. Aquí el Estado no actúa normalmente como Administración
Pública (esto es, como sujeto de derecho), sino como creador de Derecho o garante del mismo.
Sin embargo, el Estado se manifiesta también a través de esos poderes públicos como sujeto de Derecho
(esto es como Administración pública) cuando dichas instituciones desarrollan una actividad materialmente
administrativa, ya sea celebrando contratos instrumentales, administrando su patrimonio o gestionando su
personal de apoyo.
Toda esta actividad accesoria, que no constituye propiamente la función específica que les ha sido atribuida
por la Constitución, pero que es absolutamente necesaria para la realización de sus cometidos
constitucionales, se rige por el Derecho administrativo.
3.2. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

La Administración es un sujeto de Derecho, una persona jurídica, un destinatario de las normas y por ello
judicialmente responsable; pero la Administración es, además, un órgano creador del Derecho y un
aplicador ejecutivo que ostenta poderes materialmente análogos a los que se atribuyen los legisladores y
los jueces.
La Administración es el más fuerte de los poderes públicos y tiene diversas caras y la de naturaleza
legislativa ha crecido en forma importante en los últimos años.
Mientras que en los orígenes del constitucionalismo los poderes legislativos de la Administración eran muy
limitados, poco a poco, por unos u otros motivos, la Administración irá adquiriendo un importante papel
en el ejercicio de la función legislativa.
Amparada en las leyes de plenos poderes, en las técnicas de la delegación legislativa, de la deslegalización
de materias [la deslegalización legislativa es el proceso de retirar determinadas materias de la potestad de
reserva de ley, o lo que es lo mismo, que puedan ser atendidas por un Reglamento] y de los decretos-leyes,
o en una supuesta potestad reglamentaria autónoma, el Gobierno convertirá al Parlamento en sumiso
espectador de su producción normativa.
Hay que señalar el fenómeno dudosamente constitucional de la utilización de los órganos legislativos para
resolver asuntos concretos mediante la aprobación de actos administrativos revestidos de la forma de leyes
(sustantivamente actos, formalmente leyes) y que por ellos resultan inmunes al control de la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa con vulneración del artículo 24 de la Constitución, que consagra el derecho a la
garantía judicial efectiva.
No nos referimos a los supuestos en que la propia CE atribuye a las Cortes el dictado de actos
materialmente de administración, como el nombramiento de determinados cargos institucionales (por
ejemplo el Defensor del Pueblo), sino a aquellos otros actos que los órganos legislativos aprueban porque
ellos mismos se han autoatribuido esa competencia en leyes orgánicas u ordinarias, como es el caso de la
autorización o revocación de Universidades privadas o la declaración de parques naturales o bien, porque
sin mediar esa auto-atribución de competencia legislativa, las Cortes o los parlamentos regionales
sustituyen con una ley lo que es el contenido normal de un acto administrativo (Ley 7/83 de 29-6 sobre
expropiación de Rumasa) convirtiéndolo de esa forma, en una actuación inmune al control judicial.
3.3 LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES

La posición de la Administración frente a los jueces era mucho más fuerte en los orígenes del
constitucionalismo que ahora.

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Podemos, pues distinguir dos etapas plenamente diferenciadas: la de prepotencia administrativa originaria
y, la actual, de prepotencia judicial.
A) Las tradicionales defensas de la Administración frente a los jueces

Pese a que la Administración ostenta todavía importantes poderes cuasi-judiciales (potestad sancionadora,
arbitral y privilegio de decisión ejecutoria para la efectividad y ejecución forzosa de sus actos), sus
relaciones con los Tribunales no tienen ya el aire de prepotencia y temor a los jueces que se manifestaron
en los orígenes del constitucionalismo y durante el siglo XIX.
El principio de independencia del ejecutivo respecto del poder judicial se sustentará sobre las siguientes
técnicas:
 Lo más relevante, con la creación de una Jurisdicción o fuero especial: La Jurisdicción Contencioso-
Administrativa.
 La separación se aseguró con una decidida protección de los funcionarios frente a las acciones de
responsabilidad civil o penal que contra ellos se intentaban ante los Tribunales, por hechos
relacionados con el ejercicio de sus cargos, de modo que los jueces no podían encausar a los
funcionarios sin una autorización administrativa previa.
 La independencia de la Administración respecto de los Tribunales se garantizó, positivamente,
haciendo que la Administración NO tuviera necesidad de los Tribunales para asegurar la eficacia
de sus resoluciones y mandatos, lo que se alcanza con el reconocimiento de poderes
cuasijudiciales a los propios órganos de la Administración. La jurisprudencia y diversas leyes van a
reconocer que los actos administrativos ostentan una presunción de validez y el privilegio de
ejecutoriedad, de tal forma que pueden llevarse directamente a ejecución sobre los particulares por
la propia Administración a modo de sentencias provisionales sin que su efectividad se paralice por
la interposición de recursos.
 A la Administración se le dota, por último, y esta es una de las peculiaridades más notables del
Derecho administrativo español, de un potente y directo poder sancionador en todos los campos
de intervención administrativa (actualmente articulo 25 CE).
B) La formal sumisión de la Administración a los Tribunales

La situación anterior comenzó a variar con anterioridad incluso a la CE de 1978.
En primer lugar, a partir de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa de 1956 deja de ser una
jurisdicción especial, para pasar a integrarse dentro del sistema judicial como un orden jurisdiccional más,
el Contencioso-Administrativo, a cargo de miembros de la carrera judicial. La Administración es juzgada con
normalidad por los jueces ordinarios, si bien en un orden jurisdiccional distinto del civil.
Este proceso de potenciación de los jueces y Tribunales se acentúa, aún más, con la CE de 1978 y la Ley
Orgánica del Poder Judicial de 1985.
A pesar de todo, perviven en la Administración importantes poderes de naturaleza judicial:
 Subsiste el privilegio de decisión ejecutoria, potestad de clara naturaleza judicial en cuanto que
permite decidir y ejecutar lo decidido, alterando situaciones posesorias a través de procedimientos
administrativos.
 La CE de 1978 ha permitido a la Administración legitimar su discutible poder sancionador (artículos
25 y 45.3 de la CE).
 La Administración puede dejar sin efecto las sentencias que le afectan sustituyendo el
cumplimiento especifico por el de equivalencia, es decir, “expropiando” mediante indemnización
al particular afectado los contenidos favorables de la sentencia.

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 El poder de gracia, la facultad del Gobierno de dejar sin efecto una sentencia penal a través de
indultos particulares.
En definitiva, si bien es cierto que la Administración o, si se prefiere, el conjunto de las administraciones
publicas son sujetos de Derecho, dotadas de personalidad, como otras personas físicas y jurídicas, y, según
esa condición, actúan sujetándose a su propio Derecho –esto es, al Derecho administrativo (y, si les
conviene, también con arreglo al Derecho privado)-, no es menos cierto que son también poderes públicos
dotados de potestades normativas y judiciales que les posibilitarán imponer siempre su voluntad a los
ciudadanos, aunque bajo la posterior vigilancia de los Tribunales que impone el articulo 106.1 CE: “ Los
Tribunnles controlnn ln potestnd retjlnmentnrin y ln letjnlidnd de ln nctunción ndministrntivn, nsí como el
sometimiento de éstn n los fines que ln justificn”.
4. EL DESPLAZAMIENTO DEL DERECHO ADMINISTRATIVO POR EL DERECHO PRIVADO (“LA HUIDA DEL
DERECHO ADMINISTRATIVO”)
La existencia de un régimen de Derecho Administrativo, es decir, de unas normas específicamente
destinadas a regir la organización y las relaciones de las administraciones publicas con los administrados y
de un orden jurisdiccional propio, no es obstáculo para que en determinado tipo de relaciones las
Administraciones publicas se sujeten al Derecho privado y sometan los litigios que originen esas relaciones
privadas a los jueces y Tribunales civiles. El problema está en determinar cuando el Derecho propio o
estamental (el administrativo) es inexcusable y cuando puede encontrar una alternativa de régimen jurídico
privado.
Desde el siglo XIX la sujeción de las administraciones publicas al Derecho privado y a la Jurisdicción civil se
ve como una excepción a la Jurisdicción Administrativa. Ya en el siglo XX la aplicación del Derecho privado se
entiende además como una posibilidad para la realización de actividades industriales y comerciales.
Después, la aplicación del Derecho privado se llevó más lejos: Como sistema generalizado para la gestión de
funciones o servicios públicos o la contratación de obras públicas, justificando esa utilización en la mayor
eficacia de éste.
Así, las administraciones publicas, en el campo de la organización y de la contratación, obtuvieron, a través
de formulas previstas en las leyes generales (Ley General Presupuestaria y equivalentes de las CCAA) o por
medio de leyes singulares, la posibilidad de crear sociedades mercantiles o entidades publicas, incluso
fundaciones publicas, que sujetaban su actividad al Derecho privado, huyendo de esta forma de su propio
Derecho, el Derecho administrativo, considerado poco dúctil y eficaz por sus excesivas suspicacias, rigideces
y controles. La aplicación del Derecho privado dejó de ser marginal para convertirse en una alternativa
orgánica de la normal actividad administrativa.
Sobre esta huida del Derecho administrativo debe advertirse que es dudosamente constitucional, que muy
frecuentemente constituye un fraude al Derecho comunitario y que, no es más eficaz, aunque sí un terreno
mas abonado para la corrupción.
Si la Administración huye del Derecho administrativo (disfrazándose de Sociedad Anónima, o de Entidad
pública sujeta a Derecho privado) no deja de ser Administración y debería estar sujeta a los mismos
principios constitucionales. El Derecho privado, no obstante, no sirve para garantizar dichos principios,
donde son irrelevantes, donde no hay procedimiento justificador de los actos jurídicos, por lo que los
Tribunales ordinarios no pueden controlar la actuación de la Administración de acuerdo con arreglo al
Derecho privado para que se ajuste a dichos principios.
La mayor eficacia del sector privado sobre el sector público no debe utilizarse para justificar la mayor
eficacia de la Administración cuando actúa sujeta al Derecho privado. Ésta no estará condicionada por el
riesgo empresarial, tiene una financiación que depende de los presupuestos públicos. Las organizaciones
públicas escapan así de las leyes del mercado, de los procesos de impugnación de acuerdos sociales, de los

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procedimientos del Derecho público. La huida de las AAPP no es del Derecho administrativo; es de todo
control.
La preocupación por la eficiencia ha llevado a una huida hacia el Derecho privado y, además a corregir las
líneas maestras del Derecho administrativo tradicional. Pero estas nuevas técnicas no han supuesto ninguna
mejora en la eficacia de la Administración: la descentralización está llevando a la balcanización de las AAPP
que actúan cada una por su lado, sin coordinación ni lealtad constitucional, que es obligada y con un
aumento de sus costes.
CAPÍTULO II - LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1. EL SISTEMA DE FUENTES EN EL DERECHO ADMINISTRATIVO
El problema de las fuentes del Derecho se plantea en el Derecho administrativo en términos similares a las
restantes disciplinas jurídicas. De aquí que convenga remitirse a la Teoría General del Derecho, a la Parte
General del Derecho civil y, sobre todo, al Derecho constitucional.
1.1. LA COLABORACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL PODER LEGISLATIVO

Las fuentes del Derecho tienen en el Derecho administrativo, aunque no sea su objeto central, una
importancia muy superior a la de otras disciplinas. La razón está, sin duda, en que la Administración NO
solo es, como los restantes sujetos del Derecho, un destinatario y obligado por las normas jurídicas, SINO al
propio tiempo un protagonista importante en su elaboración y puesta en vigor.
Esta participación de la Administración en la creación del Derecho se manifiesta en tres formas:
 Por la coparticipación de las Administraciones Publicas, dirigida por el Gobierno del Estado o por
los gobiernos autonómicos, en la función legislativa de las Cortes Generales o de los parlamentos
autonómicos, mediante la elaboración de los proyectos de ley, su remisión posterior al órgano
legislativo e, incluso, la retirada de los mismos.
 Por su participación directa en la propia función legislativa, elaborando normas con valor de ley,
que por ser dictadas por el Gobierno reciben el nombre de decretos legislativos y decretos-leyes
(artículos 85 y 86 CE).
 A través de la elaboración de los reglamentos, normas de valor inferior y subordinadas a las
normas con rango de ley, pero que constituyen, cuantitativamente, el sector mas importante del
ordenamiento jurídico (articulo 97 CE).
Las fuentes no escritas (también llamadas indirectas o complementarias) tienen un valor muy distinto en
el Derecho administrativo que el Derecho privado. Así, el menor valor de la costumbre en Derecho
administrativo está sobradamente compensado por la aplicación y utilización mas frecuente de los
principios generales del Derecho, que satisfacen la necesidad de autointegración del ordenamiento jurídico
administrativo y suavizan sus rigores positivistas y sus excesos normativos.
1.2. LAS FUENTES TRADICIONALES DEL ORDENAMIENTO POSITIVO ESPAÑOL Y SU CRÍTICA

La regulación de las clases de fuentes viene siendo tradicional en el Código Civil, aunque es materia
constitucional e impropia del simple rango de ley ordinaria del Código. Según el Articulo 1 del CC:
 Las fuentes del ordenamiento jurídico español son la ley, la costumbre y los principios generales del
derecho.
 Carecerán de validez las disposiciones que contradigan otra de rango superior.

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 La costumbre solo regirá en defecto de ley aplicable, siempre que no sea contraria a la moral o al
orden público y que resulte probada. Los usos jurídicos que no sean meramente interpretativos de
una declaración de voluntad tendrán la consideración de costumbre.
 Los principios generales del Derecho se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su
carácter informador del ordenamiento jurídico.
 Las normas jurídicas contenidas en los tratados internacionales no serán de aplicación directa en
España en tanto no hayan pasado a formar parte del ordenamiento interno mediante su publicación
integra en el BOE.
 La jurisprudencia complementará el ordenamiento jurídico con la doctrina que, de modo reiterado,
establezca el Tribunal Supremo al interpretar y aplicar la ley, la costumbre y los principios generales
del Derecho.
Esta regulación de las fuentes del Derecho está subordinada a las normas constitucionales que regulan el
sistema de producción normativa, más complejo que cuando se redactó el Código. Esta complejidad deriva
no solo del valor como norma jurídica de la Constitución, sino también por la aparición de 2 nuevas clases
de leyes, una, la Ley Estatal orgánica y otra la Ley de las CCAA. Además, la entrada de España en las
Comunidades Europeas ha significado la aplicación de un nuevo ordenamiento, el de la Unión Europea,
conforme al cual, aparte del valor de los tratados constitutivos y actos internacionales complementarios,
adquieren vigencia directa inmediata en el Derecho español, incluso con valor superior al de nuestras
leyes (a las que derogan o desplazan), determinadas normas emanadas de la Unión Europea.
Por todo ello, hay que entender que la regulación legal sobre las fuentes del Derecho que contiene el
Código civil solo vale en cuanto resulta compatible con el sistema de fuentes europeo y el constitucional.
El sistema de fuentes constitucional establece las siguientes previsiones:
 Regulación de las clases de leyes (ordinarias y orgánicas), de los decretos-leyes, los decretos
legislativos y los tratados internacionales (arts. 81 a 96 CE).
 División de la función legislativa entre el Estado y las CCAA, con la posibilidad de normas
autonómicas con valor de ley (art. 153.a CE).
 Reconocimiento de la potestad reglamentaria del Gobierno y regulación procedimental sobre las
disposiciones administrativas (arts. 97 y 105 CE).
 Determinación del valor de las sentencias del Tribunal Constitucional (art 164 CE).
 Establecimiento de diversas reservas de ley, así como de los principios de jerarquía y publicidad y
de irretroactividad de las disposiciones sancionadoras no favorables o restrictivas de derecho
individuales (art. 9 CE).
1.3. LOS PRINCIPIOS ORDENADORES DE LAS FUENTES DEL DERECHO [HOT]

La ordenación de las fuentes supone la existencia de unas normas sobre las fuentes mismas, a fin de
ordenarlas o jerarquizarlas, asignando a cada una su posición o valor dentro del sistema. Esa función la
cumplen los principios de jerarquía normativa y de competencia o de distribución de materias.
a) Según el principio de jerarquía normativa que consagra el art. 9.3 de la CE (“ln Constitución tjnrnntizn el
principio de letjnlidnd, ln jernrquín normntivn…”), una fuente o norma prevalece sobre otra en función del
rango de la autoridad o del órgano de que emanen.
El Código Civil lo formula diciendo que “cnrecerán de vnlidez lns disposiciones que contrnditjnn otrn de
rnntjo superior” (art. 1.2) y lo mismo hace para el ámbito jurídico la Ley 30/92 al prescribir que “tnmbién
serán nulns de pleno derecho lns disposiciones ndministrntivns que vulneren ln Constitución, lns leyes u
otrns disposiciones ndministrntivns de rnntjo superior…”.

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Al servicio de dicha ordenación formal está la diversa denominación con que se conocen unas y otras
normas:
 Ley para las normas aprobadas por las Cortes.
 Real Decreto-Ley y Real Decreto-legislativo que son normas con fuerza de ley aprobadas por el
Gobierno conforme a los arts. 82 y 86 CE.
 Real Decreto para las normas y actos del Presidente del Gobierno y del Consejo de Ministros que
deban adoptar tal forma.
 Ordenes para las normas aprobadas de las Comisiones Delegadas del Gobierno y Ministros.
 Resoluciones para las disposiciones de las autoridades inferiores.
La ordenación vertical de las fuentes según el principio de jerarquía supone una estricta subordinación
entre ellas, de forma tal que la norma superior siempre deroga la inferior (fuerza activa) y la inferior es nula
cuando contradice la norma superior (fuerza pasiva).
b) Por el contrario, el principio de competencia o de distribución de materias, que opera como regla
complementaria del principio de la jerarquía normativa, implica la atribución a un órgano o ente concreto
de la potestad de regular determinadas materias o de dictar cierto tipo de normas con exclusión de los
demás. A ese efecto, la Constitución establece ordenamientos o sistemas jurídicos autónomos que se
corresponde con organizaciones dotadas de autonomía. El principio de competencia explica la vigencia de
ordenamientos al margen del principio de jerarquía, como es propio de las Cámaras legislativas
(reglamentos parlamentarios), de las CCAA (leyes y reglamentos autonómicos), de las Corporaciones locales
(reglamentos y bandos municipales) y de los Colegios profesionales (estatutos).
2. LA CONSTITUCIÓN
La Constitución es la primera de las fuentes, la súper-ley, la norma (ordinariamente escrita) que prevalece y
se impone a todas las demás de origen legislativo y gubernamental.
En los orítjenes del constitucionnlismo este texto no ern, setjún los libernles doctrinnrios, sino un pncto entre
ln Coronn y lns Cortes pnrn limitnr los poderes de nquélln, sin vnlor normntivo jurídico. Es en los EEUU donde
resulto desde el principio que ln Constitución ern Derecho, the supreme lnw of the lnnd, limitnndo los
poderes del letjislntivo (MARSHALL).
En la actualidad, es evidente que la Constitución es una norma jurídica y la primera del sistema de fuentes,
y solo se discute si es directamente aplicable por los operadores del Derecho, los funcionarios y los jueces.
Esta cuestión está resuelta por el art. 53 de la Constitución, que distingue las normas reguladoras de los
derechos fundamentales y libertades públicas de aquellas que recogen los llamados principios rectores de
la política social y económica.
De las normas reguladoras de los derechos fundamentales y libertades públicas se predica su directa
aplicación al decir que “vinculan a todos los poderes públicos”, pero a los principios rectores de la política
social y económica (capitulo II, Titulo I), no se les otorga esa cualidad, pues “su reconocimiento, el respeto y
protección de los principios reconocidos en el Capítulo III informarán la legislación positiva, la práctica
judicial y la actuación de los poderes públicos”.
Más que una aplicación directa, lo que pretendió el constituyente es que esos principios rectores actúen al
modo de principios fundamentales que requieren para ser directamente operativos su plasmación en otras
normas (desarrollo legal).
La supremacía de la Constitución puede verse, no obstante, disminuida por el Derecho europeo, pues si,
en principio, los tratados internacionales solo son válidos si se sujetan a lo que la Constitución dispone
(“ln celebrnción de un trntndo internncionnl que contentjn estipulnciones contrnrins n ln Constitución exitjirá
ln previn revisión constitucionnl”, art. 95.1 CE), esta supremacía cede cuando las Cortes Generales ejercen la

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potestad que les confiere el art. 93 de la CE, en virtud el cual, como ha sido el caso con la incorporación de
España a la Unión Europea, “medinnte ley ortjánicn se podrá nutoriznr ln celebrnción de trntndos por los que
se ntribuyn n unn ortjnniznción o institución internncionnl el ejercicio de competencins derivndns de ln
Constitución”.
Por razón de los procedimientos dispuestos para su revisión, las normas constitucionales son de 2 clases:
 Unas normas son fundamentales (lns previstns en el nrt. 168.11; esto es, lns del Título Preliminnr, ln
sección 1ª del Cnpitulo II del Titulo I y lns del Titulo II), en cuanto que su revisión se equipara con la
revisión total de la Constitución y se sujeta a un procedimiento que implica la aprobación de la
iniciativa por mayoría de 2/3 de ambas Cámaras, la disolución inmediata de las Cortes, la
ratificación de la decisión por las que resulten elegidas y la aprobación del nuevo texto por mayoría
de dos tercios y su posterior sometimiento a referéndum.
 Frente a estas dificultades, las restantes normas constitucionales pueden considerarse
jerárquicamente inferiores, en cuanto que su revisión se hace a través de un procedimiento más
simple, el previsto en el art. 167, que no exige la disolución de las Cámaras ni referéndum de
ratificación, a no ser que lo solicite una décima parte de los miembros de aquellas.
Para garantizar la supremacía de la Constitución sobre las demás normas, son 3 las soluciones arbitradas:
 La norteamericana o de control difuso, que no es otra que remitir a los jueces ordinarios, bajo el
control último del Tribunal Supremo, la apreciación de la constitucionalidad de las leyes con motivo
de su aplicación a los casos concretos.
 La francesa o de control previo, mediante sometimiento de la norma antes de su publicación y
vigencia a un análisis sobre su constitucionalidad por un consejo Constitucional.
 La de control concentrado en un Tribunal Constitucional que tiene específicamente reservada esa
función. En este sistema, el común de los jueces y Tribunales solo tiene la posibilidad de rechazar la
aplicación de la ley en los casos en que en un primer análisis la estimen contraria a la Constitución,
pero sin posibilidad de declarar la invalidez de la norma, que han de remitir al juicio del Tribunal
Constitucional. Este es el sistema de la CE de 1978 con el Tribunal Constitucional hoy en
funcionamiento.
Según la CE y la Ley Orgánica de dicho Tribunal, la impugnación indirecta, a través de la llamada cuestión
de inconstitucionalidad, la pueden plantear exclusivamente los jueces y Tribunales cuando consideren que
la ley aplicable al caso, y de la que dependa el fallo, es contraria a la Constitución. De otra parte, la
impugnación directa (recurso de inconstitucionalidad) de las normas presuntamente anticonstitucionales
se reserva a los poderes públicos más relevantes (Presidente del Gobierno, Defensor del Pueblo, 50
Diputados o Senadores y, si les afecta, los Gobiernos o Parlamentos de las CCAA).
Legislación previa a la Constitución de 1978: Las leyes anteriores a la entrada en vigor de la CE, que no
fueron derogadas explícitamente por ésta, continuaban en vigor… en lo que no se opusieran a ella. Nuestro
TC resolvió el problema en STCs de 1981: En relación con las leyes preconstitucionales, "los jueces y
Tribunales podían inaplicarlas si se oponían a la CE o, en caso de duda, someterlas al TC mediante la
cuestión de constitucionalidad".
3. LA LEY Y SUS CLASES

Inmediatamente subordinadas a la Constitución están las leyes, normas cuya aplicación los jueces no
pueden resistir. Son para éstos irresistibles e indiscutibles, a diferencia de lo que sucede con los
reglamentos. Esa irresistibilidad (que se extiende también a ciudadanos y funcionarios) se explica porque
normalmente las leyes emanan del órgano en que radica la soberanía popular, el Parlamento. Tras la CE
1978 han aparecido otros poderes públicos con cnpncidnd letjislntivn, como el Gobierno y las CCAA, y por la
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aparición dentro del propio Parlamento de dos clases de leyes, las ordinarias y las orgánicas, así como otras
especialidades, como las leyes paccionadas y las refrendadas.
Como formas especiales de leyes parlamentarias cabe citar:
 Leyes refrendadas. Son las que son sometidas a referendum, de acuerdo con el art. 92 CE “lns
decisiones políticns de especinl trnscendencin podrán ser sometidns n referéndum consultivo de
todos los ciudndnnos”.
 Leyes paccionadas. Modalidad que parece contradecir la naturaleza soberana y unilateral del
procedimiento legislativo. Las que se pactan entre administraciones antes de ser aprobadas, para
salvar determinadas materias de modificaciones unilaterales del ejecutivo. Así se tiene, ahora, la
Ley Orgánica 13/82, de Reintegración y Amejoramiento del Régimen Foral de Navarra.
 Leyes de bases. Previstas en el art. 82 CE, sirven para que las Cortes puedan realizar una delegación
legislativa en el Gobierno para la formation de textos articulados [normas que serán con rango de
ley], que posteriormente serán publicadas como Decretos legislativos. La ley de delegación o de
bases precisa el objeto y el alcance de la delegación, los criterios o principios, etc…, que el
Gobierno debe seguir en el ejercicio de la delegación.
 Leyes básicas. En los supuestos de competencias compartidas entre el Estado y las CCAA, las leyes
básicas establecen una regulación normativa uniforme, de vigencia en toda la Nación, en aras de
intereses generales. Las CCAA pueden posteriormente desarrollar legislativa o reglamentariamente
dichas leyes de bases. Las materias en las que el Estado tiene competencias en las bases, en las
leyes básicas, o en la legislación básica, se establece en el art. 194.1 CE, que da una lista de las
materias donde el Estado tiene competencia exclusiva. Así, por ejemplo el art. 149.1.18ª establece
como competencia exclusiva del Estado: 18. Lns bases de régimen jurídico de las
Administraciones públicas y del rétjimen estntutnrio de sus funcionnrios que, en todo cnso,
tjnrnntiznrán n los ndministrndos un trntnmiento común nnte ellns; el procedimiento ndministrntivo
común, sin perjuicio de lns especinlidndes derivndns de ln ortjnniznción propin de lns Comunidndes
Autónomns; letjislnción sobre expropinción forzosn; letjislnción básicn sobre contrntos y concesiones
ndministrntivns y el sistemn de responsnbilidnd de todns lns Administrnciones públicns.
 Leyes paccionadas: En rigurosos términos constitucionales, se llaman Leyes Paccionadas algunas
que para su remisión a las Cortes necesitan previamente un acuerdo riguroso y que afecta a todo su
contenido entre algunas instituciones. Los ejemplos más conocidos son las Leyes que regulan el
sistema de relaciones financieras entre el Estado y las Comunidades Autónomas del País y Navarra
(Sistemas de Concierto y Convenio respectivamente). En estos casos, las instituciones estatal y
autonómica, a través de sus Gobiernos, negocian y pactan, en su caso, el concierto y el convenio.
Cuando se ha cerrado el acuerdo, se remite a las Cortes para su aprobación. La particularidad de
estas normas es que las Cortes sólo pueden aprobar o rechazar, pero no modificar, el texto pactado.
Por eso se llaman técnicamente Leyes Paccionadas, porque es fruto de un pacto entre instituciones.
Y ello es así porque lo prevé y manda la Constitución para estos casos. Otro ejemplo, en un orden
inferior, son los Decretos de Traspasos de servicios y personal del Estado a las Comunidades
Autónomas. Éstos son pactados y aprobados en Comisiones Mixtas entre el Gobierno estatal y el de
cada Comunidad Autónoma. Para su efectividad definitiva, deben ser aprobados por el Consejo de
Ministros, que sólo puede aprobarlos o rechazarlos, pero no modificarlos. Podríamos llamarles por
tanto normas paccionadas entre instituciones.
3.1. LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA [HOT]

Son leyes ordinarias las que se aprueban por el procedimiento legislativo ordinario, y por mayoría simple [el
número de votos positivos, de los presentes, es mayor que el de votos negativos].
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Las leyes orgánicas se caracterizan por ser específicas para una serie de materias, de especial
transcendencia, que se establecen exclusivamente en la Constitución, y por necesitar la mayoría absoluta
del Congreso en la votación final sobre el conjunto del texto.
Dentro de las leyes parlamentarias, y además de las leyes ordinarias que se aprueban por el procedimiento
habitual y por mayoría simple, la CE de 1978 ha introducido la categoría de las leyes orgánicas. Estas leyes
se refieren a materias a las que la CE otorga especial trascendencia y por ellos su aprobación se condiciona
a la existencia de un quórum especialmente reforzado en el Congreso, sin que se exija mayoría especial
alguna en el trámite ante el Senado: “Ln nprobnción, modificnción o derotjnción de lns leyes ortjánicns
exitjirá mnyorín nbsolutn del Contjreso, en unn votnción finnl sobre el conjunto del proyecto” (art. 81.2 CE).
Las materias reservadas a la LO son “las relativas al desarrollo de los derechos fundamentales y de las
libertades publicas, las que aprueben los Estatutos de Autonomía y el régimen electoral general y las
demás previstas en la Constitución”.
La Ley Orgánica es una ley formalmente reforzada, dotada de una mayor rigidez que la ordinaria.
Las materias que efectivamente están establecidas en la CE tienen que ser reguladas mediante ley orgánica,
salvo detalles que se han ido aclarando mediante STC. La cuestión es si una ley orgánica puede regular
materias que no están en la lista tasada citada anteriormente. La legitimidad está fuera de duda, pero su
inclusión es inútil, ya que la parte de una ley orgánica que no es “orgánica” atendiendo a la lista puede ser
modificada o derogada mediante leyes ordinarias. Aunque la LOTC, art. 28.2, establece que “ nsimismo el TC
podrá declnrnr inconstitucionnles por infrncción del nrt. 81 CE los preceptos de un Decreto-ley, Decreto
Letjislntivo, Ley que no hnyn sido nprobndn con el cnrácter de ortjánicn o Normn Letjislntivn de unn
Comunidnd Autónomn en el cnso de que dichns disposiciones hubiernn retjulndo mnterins reservndns n Ley
Ortjánicn o impliquen modificnción o derogación de una Ley aprobada con tal carácter cualquiera que sea
su contenido”, el propio TC ha interpretado este artículo indicando por “cualquiera que sea su contenido”,
este debe pertenecer a la lista tasada de materias “orgánicas” que se indica en la CE. Establece el TC
también que de poderse regular todas las materias mediante ley orgánica se produciría una petrificación
abusiva en beneficio de quienes en un momento dado gocen de mayorías parlamentarias suficientes, en
detrimento de las minorías.
3.2. ESTATUTOS DE AUTONOMÍA, LEYES AUTONÓMICAS Y LEYES DE CONEXIÓN ENTRE LOS

ORDENAMIENTOS [HOT]
a) Leyes autonómicas
La Constitución otorga también poder legislativo a las Asambleas legislativas de las CCAA, haciendo a éstas
productoras de las denominadas leyes autonómicas.
De esta manera las Asambleas legislativas de las CCAA pueden dictar leyes, dentro de las materias para las
que tengan competencia, de acuerdo con sus Estatutos de Autonomía (EEAA). Dichas leyes estarán
subordinadas a la Constitución, por supuesto, y a los propios EEAA. Con respecto de las leyes estatales
aplica el principio de competencia, y no el de jerarquía (normnlmente, vénse lo indicndo nnteriormente pnrn
lns leyes básicns).
b) Leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos [HOT]

Son aquellas que ha previsto la Constitución, dictadas por el Estado, y que por su propia naturaleza son
jerárquicamente superiores a las leyes autonómicas, son:
 Los Estatutos de Autonomía. Son leyes orgánicas, estatales, que definen las competencias de las
CCAA, su organización, sus normas, etc.
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 Leyes leyes-marco. Es Una técnica de la que no se ha hecho uso aún, a través de las cuales “lns
Cortes Genernles, en materia de competencia estatal, podrán ntribuir n todns o n nltjunn de lns
CCAA ln fncultnd de dictnr pnrn sí mismns normas legislativas en el mnrco de los principios, bnses y
directrices fijndos por unn Ley (mnrco) estntnl”.
 Leyes de transferencia o de delegación, art. 150.2 CE. Por medio de las cuales “el Estndo podrá
transferir o delegar en lns CCAA, medinnte ley orgánica, fncultndes correspondientes n mnterins de
titulnridnd estntnl que por su propin nnturnlezn senn susceptibles de trnnsferencin o deletjnción”.
Son LO. Se ha pretendido que esta transferencia no cubre las funciones legislativas, para lo que
serviría la anterior técnica de leyes-marco. Sin embargo, de una interpretación literal no se
desprende esa limitación y en realidad estas leyes sirvieron para efectuar una discutible ampliación
de competencias de las Comunidades Autónomas de Valencia y Canarias, para equipararlas con las
de autonomía plena del art. 151 CE.
 Leyes de armonización. Por medio de las cuales “el Estndo podrá dictnr leyes que estnblezcnn los
principios necesarios para armonizar lns disposiciones normntivns de lns CCAA, nún en el cnso de
mnterins ntribuidns n ln competencin de éstns, cunndo nsí lo exijn el interés tjenernl” (nrt. 150.3 CE).
Son leyes estatales con los principios armonizadores que deben seguir las disposiciones de las
CCAA, aunque sean competencias de éstas, cuando lo exija el interés general. Como especialidad,
antes de entrar en el análisis del texto, ambas Cámaras deben apreciar dicha necesidad por mayoría
absoluta.
3.3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

El procedimiento legislativo, arts. 81 a 92 CE, comienza con la presentación de proyectos o proposiciones
de ley ante cualquiera de las dos Cámaras.
La iniciativa legislativa admite varias formas:
 La más común es la iniciativa legislativa del Gobierno, mediante proyectos de ley, que deben ser
aprobados previamente por el Consejo de Ministros, y se remiten al Congreso acompañados de
una exposición de motivos y de los antecedentes necesarios para que éste pueda pronunciarse.
 También puede iniciarse a iniciativa del Congreso o del Senado, por medio de una proposición de
ley, impulsada por los grupos parlamentarios o individualmente por 15 Diputados o 20 Senadores.
 También pueden las Asambleas legislativas de las CCAA, remitiendo a la Mesa del Congreso una
proposición de ley y designando a 3 de sus miembros como representantes para que se encarguen
de su defensa. También pueden solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley.
 La iniciativa popular es otra posibilidad, regulada en la Constitución, para lo que hacen falta medio
millón de firmas acreditadas, y NO procede en materias de ley orgánica, tributarias o de carácter
internacional, ni en lo relativo a la prerrogativa de gracia.
Tras la iniciativa tiene lugar la aprobación por el Congreso, siguiendo los trámites de toma en consideración,
publicación, presentación de enmiendas, informe de una ponencia sobre el proyecto, debate y votación
artículo a artículo, y elaboración de un dictamen por la Comisión y, por último, debate y votación final en el
Pleno. Para que los proyectos se entiendan aprobados basta la mayoría simple (más votos a favor que en
contra), salvo que la CE exija algún tipo de mayoría cualificada como ocurre para las leyes armónicas.
Aprobado el proyecto o proposición en el Congreso, se produce la intervención del Senado, donde sigue
una tramitación similar, disponiendo de un plazo de 2 meses para oponer su veto al proyecto, por mayoría
absoluta o para introducir enmiendas al mismo, por mayoría simple.
Si el Senado añade enmiendas o ha puesto su veto, el proyecto se remite al Congreso de nuevo. Si se trata
de enmiendas, el Congreso se pronuncia sobre ellas por mayoría simple. Si se trata de veto, el Congreso
puede levantar éste mediante mayoría absoluta, o, dos meses después mediante mayoría simple.
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Una vez aprobada la ley en las Cortes, el Rey sancionará en 15 días la ley, la promulga, y ordena su
inmediata publicación en el BOE.
4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY

Además del control de hecho del Gobierno sobre la función legislativa del Parlamento, (debido a su
superioridad, mediante su mayoría parlamentaria y su iniciativa legislativa, como hemos visto), tiene
atribuidas, además de la potestad reglamentaria, también la facultad de dictar normas con rango de Ley,
estos son, los decretos-leyes y los decretos legislativos.
4.1. EL DECRETO-LEY [HOT]

Se llaman decretos por el órgano del que emanan y ley por su rango. Es una técnica que aparece a finales
del XIX y se generaliza en entreguerras, primero basándose en circunstancias excepcionales, después por la
simple urgencia y alternativa a la lentitud del trabajo parlamentario. En España aparecen en la
Constitución de 1931 y, de nuevo, en la de 1978, si bien muy restrictivamente. También se admiten ya en
algunos Estatutos de Autonomía, para los Gobiernos de las CCAA.
Las notas características del decreto-ley son las siguientes:
 La extraordinaria y urgente necesidad, como habilitantes.
 Su provisionalidad, la necesidad de convalidación por el Congreso en 30 días, y su posible
tramitación urgente como leyes.
 Su regulación no puede afectar a: Ordenamiento de las instituciones básicas del Estado; Derechos,
deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I; Régimen de las CCAA; Derecho
electoral general.
4.2. EL DECRETO-LEGISLATIVO: TEXTOS ARTICULADOS Y TEXTOS REFUNDIDOS [HOT]

La segunda técnica que permite al Gobierno la aprobación de normas con rango de ley son los decretos
legislativos.
El nombre de Decretos legislativos se da por el art. 85 CE “las disposiciones del Gobierno que contengan
legislación delegada recibirán el título de decretos legislativos”. Que según el art. 82 ha sido delegada
previamente por las Cortes para dictar normas con rango de ley “no incluidas en el artículo anterior” (se
refiere n lns leyes ortjánicns). Nótese que si la delegación no se produce la norma no podría pasar de ser un
mero reglamento.
a) Tipos de decretos legislativos

Los decretos legislativos pueden ser de 2 tipos:
 Textos articulados. Cuando la delegación se realiza mediante una ley de bases que delimita con
precisión el objeto y alcance de la delegación legislativa, y los principios y criterios que han de
seguirse en su ejercicio.
 Textos refundidos. Cuando la delegación se realiza mediante una ley ordinaria, que determina el
ámbito normativo de la refundición, y que especifica si ésta se circunscribe a la mera formulación
de un texto único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales que han de ser
refundidos.
b) Requisitos de la delegación
Son los establecidos en los artículos 82 y 83:
 Necesidad de la ley de delegación. Es necesaria la ley de bases o ley ordinaria, y no se permite la
subdelegación de la facultad.
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 Materias vedadas. Además de las propias de ley orgánica, tampoco se puede regular una
modificación de la propia ley de bases o dictar normas con carácter retroactivo.
 Delimitación del alcance de la delegación. La delegación debe hacerse de forma precisa, las bases
han de delimitar con precisión el objeto y alcance de la delegación, y los principios y criterios que
han de seguirse. Para las refundiciones se debe delimitar el ámbito normativo a que se refiere el
contenido de la delegación, especificando si ésta se circunscribe a la mera formulación de un texto
único o si incluye la de regularizar, aclarar y armonizar los textos legales a refundir.
 Forma y plazo. La delegación debe hacerse de forma expresa, con fijación del plazo; no puede
entenderse concedida de manera implícita o por tiempo indeterminado.
 Procedimiento. Para su aprobación ha de seguirse el procedimiento legalmente establecido para los
demás reglamentos gubernativos (Ley 50/97, del Gobierno). Antes de su aprobación por el Consejo
de Ministros es preceptivo, pero NO vinculante, el informe del Consejo de Estado sobre la
adecuación del texto a la delegación legislativa, de acuerdo con su Ley Orgánica.
c) Efectos de la delegación o autorización

Los textos resultantes tienen rango de ley, pero son nulos en lo que se extralimiten al mandato de la ley de
bases o de la ley de autorización.
Las modificaciones posteriores al ejercicio de la delegación deben realizarse mediante ley, o nueva
delegación, al producirse el agotamiento de la delegación.
Pueden ser objeto de recurso Contencioso-Administrativo: de acuerdo con la LJCA [Ley reguladora de la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa] “los Juzgados y Tribunales del orden contencioso-administrativo
conocerán de las pretensiones que se deduzcan en relación con la actuación de las Administraciones
públicas sujeta al Derecho administrativo, con las disposiciones generales de rango inferior a la Ley y con los
Decretos letjislntivos cunndo excednn los límites de ln deletjnción”.
Pueden ser objeto de recurso de inconstitucionalidad ante el TC, como cualquier norma con rango de ley.
Tienen un control previo, aunque NO vinculante, del Consejo de Estado, según se ha visto, sobre la
adecuación de la norma a la delegación.
Por último, y de acuerdo con el art. 82.6 “sin perjuicio de la competencia propia de los Tribunales, las leyes
de delegación podrán establecer en cada caso fórmulas adicionales de control”; éstas pueden incluir la
ratificación parlamentaria.
5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

Son los acuerdos que el Estado español celebra con otros países soberanos y que se manifiestan a través de
diversos instrumentos formales: Acuerdos, convenios, protocolos, canjes de notas…, además de las
vinculaciones internacionales entre Estados que pueden afectar a los ordenamientos internos.
Los tratados internacionales válidamente celebrados, una vez publicados oficialmente en España,
formarán parte del ordenamiento interno. Luego la publicación es necesaria para la vigencia.
La equiparación de los tratados con las leyes es problemática, ya que la intervención del Parlamento en su
aprobación o denuncia varía de unos casos a otros, siendo en todo caso el Gobierno el órgano encargado de
la negociación y firma, aunque sujeto por un control previo en los siguientes términos:
 (art. 95 CE) "Si el Trntndo contiene estipulnciones contrnrins n ln Constitución es necesario revisar
primero la CE. El Gobierno o cunlquiern de lns Cámnrns pueden requerir un pronuncinmiento previo
nl TC."
 (art. 93 CE) "Medinnte ln ley orgánica se podrá nutoriznr ln celebrnción de trntndos por los que se
ntribuyn n unn ortjnniznción o institución internncionnl el ejercicio de competencias derivndns de ln
Constitución. Corresponde a las Cortes Generales o al Gobierno, setjún los cnsos, ln garantía del
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cumplimiento de estos trntndos y de lns resoluciones emnnndns de los ortjnnismos internncionnles

o suprnnncionnles titulnres de ln cesión". (Este art. 93 estaba previsto anticipadamente para
permitir la futura entrada de España en la UE).
 (art.94 CE) "Ln prestnción del consentimiento del Estndo pnrn oblitjnrse por medio de trntndos o
convenios requerirá ln previa autorización de las Cortes Generales, en los sitjuientes cnsos:
n) Los de cnrácter político.
b) Los de cnrácter militnr.
c) Que nfecten n ln intetjridnd territorinl del Estndo o n los derechos y deberes fundnmentnles
estnblecidos en el Título I.
d) Que impliquen oblitjnciones finnncierns pnrn ln Hnciendn Públicn.
e) Que supontjnn modificnción o derotjnción de nltjunn ley o exijnn medidns letjislntivns pnrn
su ejecución".
 El Congreso y el Senado serán inmediatamente informados de la conclusión de los restantes
tratados o convenios.
En definitiva, Los Tratados pueden ser equiparados a las leyes u otros actos parlamentarios, desde el punto
de vista de las exigencias de la intervención parlamentaria para su conclusión. Pero con respecto a su
asimilación sus efectos pueden ser distintos de los de las leyes: Los Tratados modifican las leyes que les sean
contrarios, pero los Tratados NO pueden ser modificados por simples leyes, ya que “Sus disposiciones sólo
podrán ser derotjndns, modificndns o suspendidns en ln forma prevista en los propios tratados o de
acuerdo con las normas generales del Derecho internacional” (art. 96.1 CE).
6. EL SISTEMA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

6.1. CARACTERES GENERALES
El ingreso en las Comunidades Europeas ha comportado una alteración en el sistema de fuentes, donde ha
penetrado el Derecho Comunitario, este nuevo sistema de relaciones entre los Derechos internos y el
Derecho comunitario tiene las siguientes características fundamentales (esto hn ocurrido en todos los pníses
miembros):
 El ordenamiento comunitario es autónomo e independiente de los ordenamientos de los Estados
miembros.
 El ordenamiento de la UE tiene fuentes propias de producción del Derecho.
 El Derecho comunitario se integra en el Derecho interno NO a través de una coordinación
horizontal, sino de una relación vertical, por la cual están destinados a confundirse
progresivamente, incluso porque las personas físicas y jurídicas de los Estados miembros son, a su
vez, sujetos del ordenamiento comunitario e interno.
 Determinadas normas comunitarias tienen eficacia inmediata en el ordenamiento de los Estados
miembros, por lo que no siempre se da una separación entre el ordenamiento estatal y
comunitario.
6.2. DERECHO ORIGINARIO Y DERECHO DERIVADO (CLASES DE NORMAS “DERIVADAS”)

a) Fuentes primarias de Derecho comunitario: el Derecho originario
En el Derecho Comunitario, como en todos los ordenamientos, existe un nivel básico de fuentes primarias
que hacen el papel de Constitución, y que son los tratados y demás actos posteriores que los han
modificado o completado. Son, por lo tanto, fuentes primarias del ordenamiento jurídico comunitario:
 Los tratados constitutivos de la 3 Comunidades Europeas (el Trntndo de ln Comunidnd Económicn
Europen del Cnrbón y del Acero (CECA), Pnrís 1951, el Trntndo de ln Comunidnd Económicn Europen
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(CEE) y el Trntndo de ln Comunidnd Europen de ln Enertjín Atómicn (EURATOM), nmbos en Romn

1957).
 El Tratado de la Unión Europea, Maastricht 1992, que crea la Unión Europea, con vínculos
económicos y políticos más estrechos.
 Normas posteriores que modifican o completan los tratados iniciales, como los protocolos que
establecen el Estatuto del Tribunal de Justicia europeo, o el Estatuto de la Banca Europea para las
inversiones.
 Tratados de adhesión de los Estados NO fundadores, entre ellos España.
Como todos los tratados, también los comunitarios contienen 2 tipos de normas:
 Las de alcance general, que reconocen derechos a los particulares.
 Otras que agotan su eficacia en las relaciones entre las AAPP de los Estados o de estas con las
autoridades comunitarias.
La jurisprudencia del Tribunal de Justicia europeo admite que los preceptos de los tratados dirigidos contra
los Estados (NO sus ciudadanos) tengan efecto directo, si el mandato es claro e incondicional. Este Tribunal
también ha incluido como normas de efecto directo la libre circulación de mercancías, trabajadores,
derecho de establecimiento, prestación de servicios, etc.
b) Fuentes derivadas de Derecho comunitario [HOT]

El Tratado CEE clasificó en 5 las fuentes derivadas:
 Reglamentos (Reglamento comunitario). Tienen alcance general y son obligatorios en todos sus
elementos, y directamente aplicable en cada Estado miembro. Son la norma más importante,
definida por las notas de generalidad, abstracción y aplicabilidad directa (tienen valor equiparable
a la Ley del Parlamento en España). De alcance general, obligan a las instituciones comunitarias, a
los Estados miembros y a sus Administraciones y sus personas físicas y jurídicas; todo ello sin
necesidad de acto formal de recepción en el Derecho interno. La aplicación directa significa que los
Reglamentos tienen eficacia por sí mismos en lo ordenamientos internos, sin que estos pueden
formular reservas, ni desistir de su aplicación excusándose en disposiciones o prácticas internas.
Prevalecen sobre el Derecho interno, ya que una vez que entran en vigor desplazan al Derecho
interno, que queda inaplicado, cualquiera que sea el rango de sus normas, en todo lo que sea
contrario a los Reglamentos.
 Directivas. Es una norma que NO obliga directamente, pero que vincula a los EEMM a tomar las
disposiciones necesarias para su incorporación al Derecho interno. Obligan en cuanto al resultado,
dejando a los EEMM la elección de la forma y de los medios para conseguirlo . La mayoría de las
Directivas obligan a los EEMM a dictar normas con vistas a los programas generales de
armonización de los Derechos nacionales.
 Decisiones. Son obligatorias en todos sus elementos para todos sus destinatarios. Es un acto
referido a una o más personas determinadas, a veces una pluralidad de personas no determinadas.
Las más importantes son aprobadas por el Consejo, siendo de la Comisión las que se refieren a la
gestión ordinaria de los intereses comunitarios.
 Recomendaciones y dictámenes. Que NO tienen carácter normativo, según el Tratado CEE "NO
serán vinculantes".
c) Formación, entrada en vigor y eficacia de los actos obligatorios

Los actos obligatorios (reglamentos, directivas y decisiones), normativos o no, están sujetos a condiciones
formales por los Tratados. Éstas son:
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 Una adecuada Motivación con referencia expresa a las propuestas y pareceres requeridos en
ejecución del Tratado.
 Seguir el procedimiento de elaboración establecido. Para Reglamentos y Directivas se inicia con la
propuesta de la Comisión, después informa el Parlamento y el Comité Económico y Social, y
aprueba finalmente el Consejo. Los Reglamentos deben ser publicados en el DOUE (Dinrio Oficinl de
ln Unión Europen) para su entrada en vigor. Las Directivas y Decisiones pueden adquirir eficacia por
la mera notificación a los sujetos destinatarios.
d) El proyecto de Constitución de la Unión Europea, Bruselas 2004

Este proyecto, ya abandonado, preveía, además del propio texto constitucional, las siguientes fuentes:
Leyes constitucionales, leyes orgánicas, y leyes ordinarias (que podían ser leyes marco). Las instituciones de
la Unión podían, además, adoptar reglamentos de ejecución y decisiones individuales.
7. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

7.1. LA COSTUMBRE
Un derecho fundamentalmente positivista, como es el Derecho Administrativo, integrado en su mayor parte
por normas escritas de origen burocrático, NO podía por menos que ofrecer resistencia a la admisión de la
costumbre como fuente jurídica, La costumbre es una fuente jurídica caracterizada por 2 elementos de
origen social o popular:
 Un uso o comportamiento reiterado y uniforme.
 La convicción de su obligatoriedad jurídica.
La doctrina francesa desconoce la costumbre como fuente de derecho administrativo. La española le
reconoce un valor limitado como fuente del derecho administrativo.
La admisión de la costumbre secundum legem [de acuerdo con la Ley], incluyendo en este término todas las
normas escritas y el rechazo de la costumbre contrn letjem, es algo que está fuera de duda a la vista del art.
1.3 del Código Civil, que cita a la costumbre después de la ley, "Ln costumbre sólo retjirá en defecto de ley
nplicnble, siempre que no sen contrnrin n ln mornl o nl orden público y que resulte probndn. Los usos
jurídicos que no senn mernmente interpretntivos de unn declnrnción de voluntnd tendrán ln considernción
de costumbre".
No obstante el valor que tiene en el Derecho administrativo es limitado. El art. 1.3 C.C. admite el uso de la
costumbre en defecto de ley, y por supuesto el rechazo de la que sea contraria a la ley.
Además su aceptación en el Derecho Administrativo está avalada, además, porque la propia normativa
administrativa invoca la costumbre, en hipótesis muy limitadas y marginales, para regular determinadas
materias:
 El régimen municipal de Concejo nbierto, cuyo órgano fundamental, la Asnmblen vecinnl se rige por
los “usos, costumbre y tradiciones locales” (art. 29 Ley de Bases de Régimen Local).
 El régimen de las Entidades conocidas como Mancomunidades, Comunidades de Tierra o de Villa y
tierra, Reales Señoríos, Comunidades de pastos, aguas, etc…, que “continuarán rigiéndose por sus
normas consuetudinarias o tradicionales” (art. 37 del Texto Refundido).
 Régimen de aprovechamiento y disfrute de bienes comunales, que se ajustará a las “ordenanzas
locales o normas consuetudinarias tradicionalmente observadas” (art. 95 Reglamento de bienes de
las Entidades Locales de 1986).
 Régimen de determinados tipos de caza, que se remiten por la Ley de Caza a los usos y costumbres
locales, y la remisión de la legislación de aguas a normas consuetudinarias en lo referente a la
organización y funcionamiento de los Jurados y Tribunales de riego, como el Tribunal de aguas de
Valencia (arts. 76.6 y 77 de Ley de Aguas).
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En la problemática consuetudinaria del Derecho Administrativo influye directamente el valor de las

prácticas y precedentes administrativos.
7.2. LOS PRECEDENTES Y PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS [HOT]

La práctica supone una reiteración en la aplicación de un determinado criterio en casos anteriores.
El precedente es simplemente la forma en que se resolvió con anterioridad un único asunto, análogo a
otro pendiente de resolución.
Las diferencias con la costumbre son las siguientes:
 Se trata de reglas deducidas del comportamiento de la Administración, sin intervención de los
administrados, cuya conducta aquí es irrelevante.
 La práctica o precedente NO tienen por qué estar avalados, como la costumbre, por un cierto
grado de reiteración o de antigüedad, en el precedente, además, basta un solo caso.
 Las prácticas y precedentes, al contrario que la costumbre, SI tienen importancia real en el DA; al
precedente se le reconoce un cierto grado de obligatoriedad en la Ley 30/92 LRJAPPAC (Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Publicas y del Procedimiento Administrativo Común), art.
54.c: “1. Serán motivndos, con sucintn referencin de hechos y fundnmentos de derecho; 2. Los que se
separen del criterio seguido en actuaciones precedentes o del dictnmen de órtjnnos consultivos”.
De este precepto se deduce que La Administración puede desvincularse de su práctica o precedente
anterior al resolver un nuevo y análogo asunto, con sólo cumplir la carga de la motivación, que no es
simplemente formal, implica la exposición de las razones objetivas que expliquen y justifiquen el cambio de
conducta. A falta de razones para el cambio de conducta la Administración atenta contra la seguridad
jurídica de los administrados, así como contra el principio de igualdad, fundamento último de los que de
obligatorio y vinculante puede haber en los precedentes y prácticas administrativas.
7.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ESPAÑOL

Son de gran importancia en DA. Para algunos, los principios generales del Derecho (PGD) son los principios
del Derecho natural, para otros no son más que los principios informadores del Derecho positivo (el nrco
de bóvedn del Ordenamiento Jurídico). El art. 1.4 del C.C. parece querer indicar las 2 cosas a la vez: " 1.4 Los
PGD se aplicarán en defecto de ley o costumbre, sin perjuicio de su carácter informador del ordennmiento
jurídico”.
La admisión de los PGD en el Derecho español está fuera de duda.
Ni la doctrina ni la jurisprudencia de nuestro país han ofrecido una explicación coherente sobre la
naturaleza y contenido de los PGD. Con carácter general puede afirmarse que son los mismos que los PGD
franceses e ingleses. La diferencia es que en Inglaterra y Francia dichos principios han sido formulados por
la jurisprudencia, en España ha sido el legislador el que los ha positivizado, hasta el punto de que, estando
incorporados en su mayor parte al Derecho escrito, puede dudarse que exista alguna posibilidad, para el
intérprete, de realizar formulaciones diversas de algún interés.
Lo que no hizo la jurisprudencia lo ha hecho el legislador animado por una doctrina científica muy
pendiente del Derecho comparado. Diversas normas preconstitucionales, y ahora la Constitución de 1978,
han ido incorporando a nuestro Derecho todas las reglas que consagran los PGD en otros ordenamientos:
 La doctrina el ultra vires [en Derecho Administrativo y Derecho Constitucional ultra vires siempre
hace referencia a aquello que se hace (ha hecho) sin habilitación para hacerlo, esto es, más allá de
lo que uno puede o no puede hacer], parte de la inexistencia de poderes ilimitados. Todo poder, por
el contrario, tiene contornos definidos (bien de forma explícita, bien implícita) y justamente a través
de principios generales que se concretan en la imposibilidad de ejercer el poder de forma arbitraria
o irrazonable y en la prohibición de actuar de mala fe.
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 La natural justice comprende dos reglas capitales de procedimiento aplicables tanto a los Jueces y
Tribunales de Justicia como a los Tribunales estatutarios o administrativos y a los actos
administrativos de las autoridades, si su naturaleza lo permite. Estas reglas son que ningún hombre
puede decidir su propia causa o ser Juez sobre un asunte en el que tiene interés y que nadie puede
ser condenado sin ser oído o que toda persona tiene derecho a que se le escuche antes de que sea
tomada una decisión que afecte a su libertad o intereses.
7.4. LA JURISPRUDENCIA
Frente a la tradición anglosajona de considerar el contenido argumental, la rntio decidendi, de algunas
decisiones judiciales como precedentes vinculantes y, por tanto, como fuente fundamental del Derecho,
en el continente europeo los revolucionarios intentaron acabar con la prepotencia que los Tribunales
ostentaron en el Antiguo Régimen:
 En España, actualmente, la jurisprudencia NO es fuente formal del Derecho, según apunta nuestro
CC: Art. 1.6: Ln jurisprudencin complementará el ordenamiento jurídico con ln doctrinn que, de
modo reiterndo, estnblezcn el Tribunnl Supremo nl interpretnr y nplicnr ln ley, ln costumbre y los
principios tjenernles del derecho.
 También, atendiendo a la vigente LOPJ-1985, “NO podrán los jueces y Tribunnles, órtjnnos de
tjobierno de los mismos o el CGPJ dictar instrucciones de carácter general o particular, diritjidns n
sus inferiores, sobre ln nplicnción o interpretnción del ordennmiento jurídico que lleven n cnbo en el
ejercicio de su función jurisdiccionnl”.
La realidad, sin embargo, tanto en Francia como en España ha discurrido por caminos diversos de la inicial
idea de acabar con dicha prepotencia judicial. En España, en la aplicación del Derecho privado, y en base al
recurso de casación ante el TS, que permitía su interposición en caso de quebrantamiento de la doctrina
legal, es decir, de los criterios reiterados del propio TS en anteriores decisiones, la jurisprudencia se
constituyó de hecho y de derecho en una fuente de mayor eficacia que la costumbre y que los principios
generales del Derecho.
En general, la jurisprudencia posee en el Derecho una eficacia condicionante de la actividad de los sujetos
igual, o incluso mayor, que las normas que aplica. La jurisprudencia se adhiere a las normas como una
segunda piel, limitando o ampliando su sentido, concretándolo o modificándolo, de tal forma que las
normas no dicen lo que dice su texto, sino lo que dicen los Tribunales que dicen: La doctrina jurisprudencial
termina creando Derecho.
Por otra parte, los jueces se ven impulsados a seguir los criterios interpretativos de sus órganos judiciales
superiores, por razón de coherencia o para evitar la revocación de sus fallos. Además, la observancia del
precedente es una manifestación del principio constitucional de igualdad ante la ley (art. 14 CE), según
manifestaciones STC.
El art. 1.6 C.C. citado anteriormente, que considera la jurisprudencia como complemento del Ordenamiento
Jurídico, debe ser interpretado ahora en el contexto de la Constitución de 1978, que crea un TC que está por
encima incluso del TS. De acuerdo con la LOPJ-1985, “la CE es la norma suprema del Ordenamiento Jurídico,
y vincula a todos los jueces y Tribunales, quienes interpretarán y aplicarán las leyes y los reglamentos, según
los preceptos y principios constitucionales, conforme n ln interpretnción de los mismos que resulte de lns
resoluciones dictndns por el TC en todo tipo de procesos.”
Por ultimo, Además de la jurisprudencia del TS y del TC existen ahora otras 2 fuentes de doctrina
jurisprudencial que son fruto de nuestra integración en la UE:
 La jurisprudencia del Tribunal Europeo de Derechos Humanos, que vincula de acuerdo con el art.
10.2 CE.
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 Las decisiones del Tribunal de Justicia de la Comunidad Europea son también vinculantes para los
Tribunales y autoridades españolas, de acuerdo con el sistema de fuentes del Derecho comunitario.
CAPÍTULO III – EL REGLAMENTO: LA NORMA ADMINISTRATIVA POR EXCELENCIA

1. CONCEPTO Y POSICIÓN ORDINAMENTAL DEL REGLAMENTO [HOT]
Reglamento en DA es toda norma escrita de rango inferior a la ley, dictada por una Administración
pública. La posibilidad de potestad normativa propia del poder ejecutivo no se compagina con una rigurosa
aplicación del principio de división de poderes donde el único legitimado para crear normas seria el
Parlamento, pero Después de la Revolución Francesa, donde se prohibió al Rey dictar cualquier tipo de
norma, se empezó a permitir al ejecutivo la aprobación de reglamentos para la ejecución de las leyes,
como también hizo nuestra Constitución de Cádiz de 1812. En la actualidad el número de reglamentos
supera ampliamente al de las leyes.
En cualquier caso los reglamentos son normas de segunda clase respecto de la ley. Lo que significa que
Aunque sean posteriores no pueden derogar a una ley, mientras que ésta si lo puede hacer de los
reglamentos.
a) Reserva de ley: rasgo esencial [HOT]

No hay materias reservadas a la potestad reglamentaria frente a la ley, lo que significa que ésta (la ley)
puede entrar a regular cualquier materia que con anterioridad haya sido regulada por reglamento. Esta
situación se expresa en la denominada reserva de ley.
La reserva de ley ofrece 2 manifestaciones:
 Reservn mnterinl. Supuestos o materias que la Constitución reserva a la ley. Aunque no haya leyes
que la regulen, estaría en contra de la CE su regulación mediante reglamento.
 Reservn formnl. Que quiere decir que aunque no hay reserva material de ley, si una materia se
regula mediante ley, ya no puede ser regulada por un reglamento. Su rango se ha elevado, ya es
inaccesible a la potestad reglamentaria, que, no obstante, podrá desarrollar (sin contradecir) la ley.
b) Figuras afines al reglamento, que no son reglamentos

- Actos administrativos generales
Coinciden con el reglamento en que NO están dirigidos a una persona concreta. Sin embargo, la
imposibilidad de reglamentos singulares, esto es, que los reglamentos (al contrario que la ley donde si se
admite p.ej. como en el caso de las expropiaciones) no pueden dictarse para una persona en concreto, tiene
que ser al menos para grupos concretos. Por esto la diferencia entre el reglamento y los actos
administrativos generales hay que buscarla en otros criterios como el ordinamental y el de no
consunción: El reglamento, como norma que es, no se agota por su uso; cuanto más se aplica más refuerza
su vigencia. El acto no tiene vocación de permanencia, flor de un dia, como ocurre con todas las normas
(que no sean temporales, claro).
Las diferencias entre los actos y los reglamentos son varias:
 Los procedimientos de aprobación son distintos.
 Publicación del retjlnmento en Boletines oficiales, frente a la notificación de los nctos.
 Períodos de vacatio legis para los retjlnmentos, eficacia inmediata de los nctos.
 Libre derogabilidad de los retjlnmentos, frente a condicionantes de forma y materiales para anular
los nctos declnrntivos de derechos.
 Sanción de nulidad de pleno derecho para los retjlnmentos iletjnles, anulabilidad de los nctos.
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 Recurribilidad directa de los retjlnmentos sin recursos administrativos previos de los reglamentos,
necesidad de recursos en los actos (salvo que agotaran la vía administrativa).
- Instrucciones y órdenes de servicio [HOT]

Los reglamentos no deben confundirse con las instrucciones y ordenes de servicio, estas son mandatos
dictados por los órganos superiores para dirigir la actividad de los inferiores, señalando los criterios
uniformes que deben seguir en la aplicación de las normas, y que sólo vinculan a éstos. La Ley 30/92 recoge
esta figura en su art 21: “1. Los órtjnnos ndministrntivos podrán diritjir lns nctividndes de sus órtjnnos
jerárquicnmente dependientes medinnte instrucciones y órdenes de servicio. Cunndo unn disposición
específica nsí lo estnblezcn o se estime conveniente por rnzón de los destinntnrios o de los efectos que
puednn producirse, lns instrucciones y órdenes de servicio se publicarán en el periódico oficinl que
correspondn. 2. El incumplimiento de lns instrucciones u órdenes de servicio no nfectn por sí solo n ln vnlidez
de los nctos dictndos por los órtjnnos ndministrntivos, sin perjuicio de ln responsnbilidnd disciplinnrin en que
se puedn incurrir”. Art. 21.1: “Ln publicación se renlizn sólo cuando se estime conveniente o lo mande una
disposición específica. No son normns ni nctos ndministrntivos, por lo tnnto, NO pueden ser objeto de
recurso judicial, pero SÍ podrán serlo cuando indebidamente afecten los derechos de los funcionarios.
Pueden ser nsimismo invocndns en un proceso cuando nl socnire de su nplicnción por los funcionnrios se
produzca una desigualdad de trato para los administrados”.
- Circulares
También es necesario diferenciar de los reglamentos las circulares, termino que, antes de las Ley 30/92, se
aplicaba tanto a simples instrucciones de servicio, como, por su contenido nd extrn, también a verdaderos
reglamentos (caso de la circulares aeronáuticas). Habrá pues, proceder a un análisis de fondo antes y
calificar las circulares en una y otra especie (instrucciones y retjlnmentos), máxime cuando las leyes
creadoras de las administraciones independientes (Banco de España, CNMV, de las Telecomunicaciones, de
la Energía, etc.) habilitan a estos entes institucionales para dictar normas con la denominación de circulares
que, en unos casos:
 Son el desarrollo de las propias normas reglamentarias dictadas por el Gobierno.
 Y en otros sirven para ordenar el sector concreto sin apoyo de una norma reglamentaria superior.
c) Justificación de la potestad reglamentaria

Inicialmente era una potestad del Rey, como cabeza del ejecutivo, para dictar normas más particulares y
concretas que las previstas en las leyes. Realmente una JUSTIFICACION FUNCIONAL totalmente vigente en
la actualidad, pues ya no se concibe el funcionamiento de las sociedades modernas sin la exuberante
producción normativa de las AAPP, producción normativa a la que no da abasto los Parlamentos por si solos.
Actualmente se añade también una JUSTIFICACION FORMAL de esta potestad reglamentaria del ejecutivo,
ya que las actuales constituciones y leyes actuales otorgan dicha potestad reglamentaria al Gobierno. En la
actualidad se reconoce al Gobierno la potestad reglamentaria, y su control judicial a la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa.
2. CLASES DE REGLAMENTOS [HOT]

Los reglamentos se pueden clasificar atendiendo a su relación con las leyes, por las materias que regulan, o
con los órganos que los dictan.
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A) Por su relación con la ley

Los reglamentos se clasifican en este caso, al igual que la costumbre, en extra legem, secundum legem y
contra legem, lo que se corresponde con las clases de reglamentos independientes, ejecutivos y de
necesidad.
a) Reglamentos independientes [HOT]

Son independientes de la ley:
 Los que regulan materias para los que la Constitución haya establecido reserva reglamentaria, (lo
que sí ocurre en Francia pero no en nuestra Constitución).
 En nuestro Ordenamiento Jurídico solo pueden ser reglamentos independientes los que regulan
materias en las que NO se ha producido una previa regulación por ley (RESERVA DE LEY FORMAL) y
que al propio tiempo, no estén protegidas por la RESERVA MATERIAL DE LEY, que en general, al
margen de otros supuestos puntuales, se veda toda intromisión de la potestad reglamentaria en la
propiedad y la libertad de los ciudadanos.
La materia propia de estos reglamentos independientes, por lo tanto, es la propia organización
administrativa de los servicios públicos: Los que la doctrina llama también reglamentos administrativos,
por oposición a los jurídicos, que regulan relaciones jurídicas entre la Administración y los ciudadanos, sólo
admisible en el caso de ley previa.
b) Reglamentos ejecutivos
Son los que desarrollan y complementan una ley, porque la ley misma lo ha previsto mediante llamamiento
expreso. El reglamento NO puede contradecir la ley que desarrolla, NI regular aspectos esenciales de la
materia, porque supondría invadir la esfera material de reserva legal.
Según reiteradas STC deben contener lo mínimo para hacer efectiva la ley. Deben aprobarse mediante un
procedimiento reglado.
Los reglamentos ejecutivos pueden ser derogados o modificados por la Administración cuantas veces
considere oportuno, siempre que guarde el debido respeto al contenido de la ley que complementa o
desarrolla.
c) Reglamentos de necesidad
Son los que dicta la Administración para hacer frente a riesgos extraordinarios, como epidemias,
catástrofes naturales, graves alteraciones de orden público, admitiéndose en este caso que las autoridades
administrativas puedan dictar las normas adecuadas para afrontarlas, al margen de los procedimientos
comunes y de las limitaciones propias de la potestad reglamentaria.
Algunos de estos reglamentos se han habilitado mediante cláusulas generales para situaciones de
emergencia. Destacan los previstos por la Ley Orgánica 4/81, que regula los estados de alarma, excepción y
sitio, así como un supuesto particular de la Ley de Bases del Régimen Local que autoriza al Alcalde para
adoptar personalmente, y bajo su responsabilidad, en caso de catástrofe natural, infortunios públicos…, las
medidas necesarias, dando cuenta inmediatamente al Pleno.
NO necesitan de procedimiento de elaboración, NO derogan las leyes legales que contradicen, SOLO
suspenden su vigencia mientras que dura la determinada situación.
Las características de estos reglamentos hacen que se parezcan más a los actos administrativos generales
que a los verdaderos reglamentos.
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B) Por su origen (órgano que los dicta)

Por razón de la Administración que los dicta se clasifican en: Estatales, autonómicos, locales,
institucionales y corporativos. El sistema de aprobación y publicación puede variar de unos a otros.
a) Reglamentos estatales
Los de mayor jerarquía son, obviamente, los del Gobierno, al que atribuye la CE art. 97
explícitamente la potestad reglamentaria, y que se aprueban y publican bajo la forma de Real
Decreto.
Subordinados a éstos y a las Órdenes de las Comisiones Delegadas del Gobierno están los
reglamentos de los Ministros bajo la forma de Órdenes ministeriales, en las materias propias de su
departamento.
Los de las autoridades inferiores revestirán la forma de Resolución, Instrucción o Circular de la
respectiva autoridad que los dicte.
b) Reglamentos de las Comunidades Autónomas

Análogos a los estatales, se denominan de la misma forma:
Decretos (los emanados del Gobierno de la comunidad o del Consejo de Gobierno),
Órdenes (de los Consejeros), etc.
En algunos casos, como en Asturias, la potestad reglamentaria se asigna además al legislativo
autonómico.
c) Reglamentos de los Entes locales [HOT]

La Ley de Bases del Régimen Local de 1985, distingue los siguientes:
 Reglamento orgánico de cada entidad, por el que el ente se autoorganiza (con subordinación a las
normas estatales, pero con superioridad jerárquica respecto de la correspondiente ley autonómica
de régimen local, que actúa sólo supletoriamente).
 Ordenanzas locales, normas de eficacia externa de la competencia del Pleno de la entidad.
 Bandos, con los que el Alcalde puede dictar normas en las materias de su competencia.
d) Reglamentos de los Entes institucionales

Están subordinados a los de los Entes territoriales, de los que son instrumento (los entes institucionales
son Organismos autónomos estatales, autonómicos y locales).
e) Reglamentos de los Entes corporativos

Están subordinados también a los de los Entes territoriales, (son los reglamentos que dictan los Entes
corporativos, como los Colegios Profesionales).
3. LÍMITES Y PROCEDIMIENTO DE ELABORACIÓN DE LOS REGLAMENTOS [HOT]

La primera condición para la validez de un reglamento es que el órgano que los dicta tenga COMPETENCIA
para dictarlo. La potestad reglamentaria tiene los siguientes límites: Competencia, jerarquía normativa,
interdicción de la arbitrariedad, irretroactividad y procedimiento.
a) Principio de la competencia
El órgano que dicta un reglamento debe tener competencia para ello, según art. 51.1, Ley de Régimen
Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común: “Lns disposiciones
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ndministrntivns no podrán vulnernr ln Constitución o lns Leyes ni retjulnr nquellns mnterins que ln
Constitución o los Estntutos de Autonomín reconocen de ln competencin de lns Cortes Genernles o de lns
Asnmblens Letjislntivns de lns Comunidndes Autónomns.
b) Principio de jerarquía normativa

Este segundo límite puede confundirse con el de competencia. Este limite o principio nos dice que Los
reglamentos se ordenan de acuerdo con la posición en la organización administrativa del órgano que los
dicta, sin que en ningún caso el reglamento dictado por el órgano inferior pueda contradecir al dictado por
el órgano superior (art. 51.1 y 2 de la Ley 30/92).
c) Principio de interdicción de la arbitrariedad

Un tercer límite al ejercicio de la potestad reglamentaria es la adecuación a los hechos, o lo que es igual, el
respeto por la realidad que trata de regular, es lo que se enmarca en el principio de interdicción de la
arbitrariedad del art 9 CE. Esta regla se quebranta también cuando el reglamento viola los principios
generales del derecho, un límite más al ejercicio de la potestad reglamentaria, pues, a diferencia de las
leyes que encarnan de forma directa la voluntad popular, los reglamentos constituyen el ejercicio de una
potestad que está limitada, como todos los poderes discrecionales, por ese límite.
d) Principio de irretroactividad
Mas discutible es si la potestad reglamentaria debe respetar la regla de irretroactividad que La Constitución
(art. 9.3) impone para las "disposiciones sancionadoras NO fnvornbles, o restrictivns de derechos
individunles". Las sancionadoras, tendrán siempre efecto retroactivo “en cunnto fnvorezcnn nl presunto
infrnctor” (L 30/92, art. 128.2). Fuera de estos supuestos, y si el reglamento así lo dispone explícitamente,
sus normas tendrán carácter retroactivo, máxime si se trata de normas jurídicas favorables a los
administrados.
e) Obligación de seguir el procedimiento

Un último límite a la potestad reglamentaria es que NO cabe ejercitarla de forma directa, de plano, sino
que precisa de un determinado PROCEDIMIENTO. Es una exigencia constitucional (art. 105) dice que "ln ley
retjulnrá ln nudiencin de los ciudndnnos directnmente, o n trnvés de lns ortjnniznciones y nsocinciones
reconocidns por ln ley, en el procedimiento de elnbornción de lns disposiciones ndministrntivns que les
nfecten".
Luego hay que atender a las leyes que regulan los procedimientos de elaboración de los reglamentos de
unas y otras administraciones.
C) Procedimiento de elaboración de los reglamentos ESTATALES

El procedimiento para la aprobación de los reglamentos estatales está regulado en el art. 24 de la Ley
50/97, del Gobierno, sus trámites más importantes son:
 El procedimiento debe iniciarse con la formación de un expediente en el cual deben incluirse todos
los antecedentes que han dado lugar al texto definitivo, que habrá de someterse a la decisión del
órgano titular de la potestad reglamentaria, así como la tabla de vigencias, es decir, una
especificación de las disposiciones anteriores que se van a derogar o que permanecen en vigor.
 El proyecto debe someterse a informe de la Secretaría General Técnica del Ministerio
correspondiente, exigiéndose además el dictamen del Ministerio para la Administraciones Públicas
cuando el proyecto verse sobre organización, personal o procedimiento administrativo.
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 Elaborado el texto de una disposición que afecte a los derechos e intereses legítimos de los
ciudadanos, se les dará audiencia en un plazo razonable y no inferior a 15 días hábiles,
directamente o a través de las organizaciones reconocidas por la Ley que los agrupen o representen
y cuyos fines guarden relación directa con el objeto de la disposición.
 Las disposiciones reglamentarias que deban ser aprobadas por el Gobierno o por sus Comisiones
Delegadas se remitirán con 8 días de antelación a los demás Ministros convocados, con el objeto de
que formulen las observaciones que estimen pertinentes.
En este procedimiento estatal (como en los reglamentos autonómicos) se pone el mayor énfasis
sobre el cuidado técnico para la aprobación del proyecto, en el procedimiento para la aprobación
de los reglamentos y ordenanzas locales se pone el acento en la participación popular.
D) Elaboración de los reglamentos de las Entidades locales

Al contrario que en la elaboración de los reglamentos estatales y autonómicos, donde se pone el énfasis en
el cuidado técnico, en el caso de los procedimiento de aprobación de reglamentos de los reglamentos y
ordenanzas locales se pone el acento en la participación popular.
Después de la aprobación por el Pleno, el reglamento se somete a información pública y audiencia de los
ciudadanos durante 30 días, antes del trámite de aprobación definitiva por el Pleno, resolviendo las dudas y
reclamaciones.
Cuando las normas a aprobar sean el Reglamento orgánico de la Corporación, los planes y ordenanzas
urbanísticas y las ordenanzas tributarias, de acuerdo con la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local,
necesitarán la mayoría absoluta de los miembros del Pleno.
E) Jurisprudencia sobre la infracción del procedimiento de aprobación

No ha sido muy estricta. En los reglamentos estatales y autonómicos sólo se ha considerado como vicio
determinante de nulidad la omisión del informe de la Secretaría General Técnica, o la falta de audiencia a
las entidades representativas de intereses.
En el caso de los reglamentos locales, por ser absolutamente reglados todos sus tramites, la omisión de
cualquier de ellos, y en todo caso el de información pública, provoca la nulidad de la norma.
4. EFICACIA DE LOS REGLAMENTOS. EL PRINCIPIO DE INDEROGABILIDAD SINGULAR [HOT]

Publicación y eficacia de los reglamentos
Supuesta la validez de un reglamento por haberse observado los límites anteriores, y seguido el
procedimiento de aprobación, la eficacia de un reglamento se condiciona a su publicación. La publicación
es el dato fundamental para determinar el momento de su entrada en vigor: “Pnrn que produzcnn efectos
jurídicos de cnrácter tjenernl los decretos y demás disposiciones ndministrntivns, hnbrán de publicnrse en el
Boletín Oficinl del Estndo y entrnrán en vitjor conforme n lo dispuesto en el nrt. 1 CC”.
La entrada en vigor es la que se indica en la propia norma, en caso de no indicar nada la norma, a los 20
días de la publicación, de acuerdo con el art. 2.1 del C.C.
La publicación ser realiza en los siguientes periódicos oficiales:
 En el BOE -los reglamentos estatales.
 En el Diario oficial de la Comunidad Autónoma, -sus reglamentos
 En el Boletín oficial de la Provincia -las ordenanzas locales, que no entran en vigor hasta su
publicación completa y hayan transcurrido 15 días desde que el mismo sea recibido por la
Administración del Estado y de la propia Comunidad Autónoma, para que éstos puedan impugnarlo
si es contrario al ordenamiento jurídico.
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Eficacia
La eficacia del reglamento (producción de efectos) se produce desde la entrada en vigor; es de duración
ilimitada, y se impone a administrados, a los funcionarios y a los jueces (a salvo de la excepción de
ilegalidad).
Para garantizar su eficacia se emplean medios similares a los que se emplean para las leyes: Sanciones
administrativas y, en su caso, penales. El reglamento, como los actos administrativos, goza de presunción
de validez y privilegio de ejecutoriedad, aunque la ejecución, salvo que la norma sea de aplicación directa,
debe realizarse a través de un acto administrativo previo.
Derogación y principio de inderogabilidad singular

El reglamento puede derogarse por la misma autoridad que lo dictó, naturalmente, que puede proceder
también a su modificación parcial. Pero lo que NO puede hacer la autoridad que lo dictó, NI otra de rango
superior, es derogar el reglamento para un caso concreto, esto es, establecer excepciones de su aplicación
a una persona determinada. A ello se opone el principio de inderogabilidad singular de los reglamentos,
(art 52.2 ley 30/92): “2. Lns resoluciones ndministrntivns de cnrácter pnrticulnr no podrán vulnernr lo
estnblecido en unn disposición de cnrácter tjenernl, nunque nquéllns tentjnn itjunl o superior rnntjo n éstns”.
El fundamento de la inderogabilidad singular de los reglamentos se basa en el principio de legalidad y de
igualdad de trato de los administrados por la Administración. Mientras el ejecutivo está limitado en este
aspecto, el poder legislativo sí podría, por el contrario, como soberano, dictar leyes particulares, puesto que
el mismo no se impuso este limite, lo que podría ir en contra del art. 14 C.E.: “Los espnñoles son itjunles
nnte ln ley, sin que puedn prevnlecer discriminnción nltjunn por rnzón de nncimiento, rnzn, sexo, relitjión,
opinión o cunlquier otrn condición o circunstnncin personnl o socinl”.
5. CONTROL DE LOS REGLAMENTOS ILEGALES Y EFECTOS DE SU ANULACIÓN [HOT]

Invalidez de los reglamentos. Nulidad de pleno derecho
Se produce por vulnerar los límites sustanciales y formales de aprobación. La invalidez de los reglamentos
lo es siempre en su grado máximo, es decir, nulidad absoluta o de pleno derecho. A diferencia de los actos
administrativos que son anulables, y a veces convalidables. Art. 62.2: “Tnmbién serán nulas de pleno
derecho lns disposiciones ndministrntivns que vulneren ln Constitución, lns leyes u otrns disposiciones
ndministrntivns de rnntjo superior, lns que retjulen mnterins reservndns n ln Ley, y lns que estnblezcnn ln
retronctividnd de disposiciones snncionndorns no fnvornbles o restrictivns de derechos individunles”.
Vías de impugnación de reglamentos ilegales: TECNICAS [HOT]

El ordenamiento jurídico ha ideado una serie de técnicas para controlar o anular los reglamentos ilegales.
a) La vía penal. Ante la jurisdicción penal, acusando a ln autoridad o funcionario que, careciendo de
atribuciones para ello, dictnre unn disposición tjenernl o suspendiere su ejecución (art. 506 C.P.). Es una vía
en desuso. La condena penal del autor o autores (caso de órgano colegiado) implicaría que la aprobación
ha sido constitutiva de delito por falta de competencia y la consiguiente nulidad de pleno derecho de la
norma.
b) La vía de excepción. En segundo lugar la nulidad de un reglamento puede plantearse ante todas las
jurisdicciones (civil, penal, Contencioso-Administrativo o laboral) por vía de excepción para pedir su
inaplicación a un caso concreto que el Tribunal esta enjuiciando, ya que su aplicación implicaría la
desobediencia de una norma de carácter superior: La ley que dicho reglamento ha vulnerado. Esta sencilla
forma de resolver la cuestión viene impuesta por el mandato a los jueces de la LOPJ, art. 6, " los jueces o
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Tribunnles NO aplicarán los reglamentos o cualquier otra disposición contrnrios n ln Constitución, n ln ley,
o nl principio de jernrquín normntivn". Tampoco los funcionarios deben aplicar los reglamentos ilegales, ya
que la ley está por delante. En este caso el funcionario se expone a sanciones disciplinarias, al no tener tan
garantizada su independencia.
c) La acción de nulidad. Es una vía específica de DA, a través de la mal llamada acción de nulidad, es una
anulación de oficio por la Administración autora del reglamento o acto, previo dictamen favorable del
Consejo de Estado u órgano consultivo equivalente de la Comunidad Autónoma.
d) El recurso directo. El recurso directo es la técnica más utilizada para el control de los reglamentos
ilegales, es una impugnación directa ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Este recurso directo
ataca frontalmente el reglamento solicitando su anulación, sin que sea necesario antes la interposición de
recursos administrativos previos.
Artículo 107.3: “Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía
administrativa. Los recursos contrn un ncto ndministrntivo que se funden únicnmente en ln nulidnd de
nltjunn disposición ndministrntivn de cnrácter tjenernl podrán interponerse directnmente nnte el órtjnno que
dictó dichn disposición”.
Los efectos de la invalidez de los reglamentos son los propios de la nulidad de pleno derecho, dadas las
graves consecuencias que produce la aplicación del reglamento ilegal, art. 62.2.
Las consecuencias más importantes de esta calificación son:
 Imprescriptibilidad de la acción para recurrir los reglamentos ilegales.
 La imposibilidad de su convalidación.
No obstante lo anterior, solo hay 2 meses para su impugnación, por una parte, y "a parte" los actos dictados
en aplicación del reglamento ilegal son válidos. Los arts. 46 y 73 de la Ley 29/1998, de 13 de julio,
reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa:
Art. 46 “1. El plnzo pnrn interponer el recurso contencioso-ndministrntivo será de 2 meses contados desde
el dín sitjuiente nl de ln publicación de ln disposición imputjnndn o nl de ln notificnción o publicnción del
ncto que pontjn fin n ln vín ndministrntivn, si fuern expreso. Si no lo fuera, el plazo será de 6 meses y se
contnrá, pnrn el solicitnnte y otros posibles interesndos, n pnrtir del dín sitjuiente n nquél en que, de ncuerdo
con su normntivn específicn, se produzcn el ncto presunto”.
Art. 73 “Lns sentencias firmes que nnulen un precepto de unn disposición tjenernl no afectarán por sí
mismas a la eficacia de las sentencias o actos administrativos firmes que lo hayan aplicado nntes de que
ln nnulnción nlcnnznrá efectos tjenernles, snlvo en el cnso de que ln nnulnción del precepto supusiern ln
exclusión o ln reducción de lns snnciones nún no ejecutndns completnmente”.
e) El recurso indirecto. Mediante éste, el interesado puede impugnar un acto administrativo de aplicación
de un reglamento ilegal, fundando la impugnación, precisamente en la ilegalidad del reglamento en que se
apoya el acto recurrido. Es necesario, por lo tanto, que se produzca el acto concreto de aplicación del
reglamento ilegal, o bien provocarlo mediante la oportuna petición.
Esta vía puede ser utilizada por cualquier ciudadano o colectivo que sea titular de un derecho o que tenga
un interés.
A diferencia del RECURSO DIRECTO, el INDIRECTO No está sujeto a plazo alguno, en el sentido que
independientemente del tiempo que el reglamento haya estado vigente, siempre podrá ser atacado en los
plazos ordinarios a partir de la notificación de cualquier acto de aplicación y ante el órgano que lo ha
dictado. No obstante, "cunndo el recurso se funde únicnmente en ln iletjnlidnd de nltjunn disposición
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ndministrntivn de cnrácter general, podrán interponerse directamente nnte el órtjnno que dictó dichn
disposición" (art. 107.3 Ley 30/92).
Los efectos del recurso indirecto pueden llegar a la anulación de la disposición, que:
 Permite al juez que conozca del recurso indirecto la potestad de anular el reglamento, solo si tiene
competencia también para conocer del recurso directo.
 O bien, si no fuere competente para ello, planteando la cuestión de ilegalidad ante el Tribunal que
corresponda. El planteamiento de la cuestión de ilegalidad se ceñirá exclusivamente a aquellos
preceptos reglamentarios cuya declaración de ilegalidad ha servido de base para la interposición de
la demanda. Para el TS hay un régimen especial: Siempre anulará la disposición general ilegal
cuando conozca un recurso fundado en su ilegalidad.
f) Impugnación ante el Tribunal Constitucional. Por ultimo, Es posible la impugnación de reglamentos ante
el TC cuando se violen los derechos constitucionales susceptibles de recurso de amparo, habiéndose
agotado la vía jurisdiccional procedente.
También un segundo supuesto de recurso al TC tiene lugar cuando se produce un conflicto de
competencias entre el Estado y las CCAA con motivo de reglamentos emanados de órganos de uno u otro
que han invadido las competencias del reclamante.
Finalmente el art. 161.2 CE, faculta al Gobierno para impugnar ante el TC las disposiciones y resoluciones
de las CCAA, con valor inferior a la ley, en los 2 meses siguientes a la fecha de su publicación, o en defecto
de la misma cuando llegue a su conocimiento. La presentación de la impugnación comunicada al TC
producirá la suspensión de la disposición o resolución recurrida, hasta que el TC resuelva en no más de 5
meses si mantiene la suspensión, o si la levanta.
No obstante, el TC solo debe controlar los VICIOS DE INCONSTITUCIONALIDAD del reglamento, NO
cualquier otro, lo que corresponde a los Tribunales Contencioso-Administrativos.
D E R E C H O A D M I N I S T R A T I V O II
ORGANIZACIÓN Y EMPLEO PÚBLICO
CAPÍTULO IV - LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA (1)

1. ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA Y DERECHO
a) Tipos de Administraciones públicas
La Administración pública es un conjunto o "galaxia" de organizaciones estructurada en distintos niveles. El
nivel básico o territorinl está conformado por:
 Municipio. Que son la primera división administrativa del territorio.
 Islas y comarcas. Niveles intermedios, donde existan.
 Provincia. Otra división administrativa (50, siete son, además CCAA uniprovinciales).
 Comunidades Autónomas. Conjuntos de una o más provincias, creadas por la Constitución vigente.
 Estado. La Administración del Estado extiende su competencia a todo el territorio nacional, con una
organización jerarquizada piramidalmente, estando el Gobierno en la vértice.
Artículo 137 C.E: “El Estndo se ortjnnizn territorinlmente en municipios, en provincias y en lns Comunidades
Autónomas que se constituynn. Todns estns entidndes tjoznn de autonomía para la gestión de sus
respectivos intereses”.
Todas las AAPP anteriores pueden crear otras organizaciones especializadas de carácter instrumental, con
arreglo al Derecho público o el privado, para atender las necesidades dentro de sus competencias:
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Organismos autónomos, entidades públicas empresariales, fundaciones públicas, sociedades. Forman lo

que se denomina la Administración institucional.
El campo de las Administraciones Publicas se cierra con los Entes corporativos (Colegios profesionales,
Cámaras de comercio, Federaciones deportivas etc.). Son organizaciones de base asociativa que cumplen a
la vez fines privados de sus miembros y fines públicos, lo que se traduce en un régimen jurídico mixto de
Derecho público y de Derecho privado.
b) Las normas de organización como Derecho

Las normas de organización no son consideradas como Derecho por algunos, que aducen que sólo tienen
relevancia jurídica aquéllas que regulan relaciones intersubjetivas. Otros (Santi Romano) opinan que las
reglas de organización crean efectos jurídicos. Así, son un presupuesto de la existencia misma de las
personas jurídicas y por ello un prius al nacimiento de las relaciones intersubjetivas.
Asimismo, La infracción de las normas de organización conlleva además la invalidez de los actos
administrativos relacionados con las mismas, art. 62: “1. Los nctos de lns Administrnciones Públicns son
nulos de pleno derecho en los cnsos sitjuientes: …e) Los dictndos prescindiendo totnl y nbsolutnmente de
procedimiento letjnlmente estnblecido o de lns normns que contienen lns retjlns esencinles pnrn ln
formnción de ln voluntnd de los órtjnnos coletjindos. Art. 63: “1. Son nnulnbles los nctos de ln
Administrnción que incurrnn en cunlquier infrncción del ordennmiento jurídico, incluso ln desvinción de
poder”.
Las normas de organización han de dictarse, asimismo, con los mismos requisitos formales que el resto de
las normas jurídicas (procedimiento letjislntivo para leyes, procedimiento de elnbornción de disposiciones de
cnrácter tjenernl si se trata de normns retjlnmentnrins –reglamentos-).
Pueden ser, por lo tanto, consideradas materia de Derecho las normas de organización de las AAPP. También
hay normas de organización en otras ramas del Derecho, por ejemplo:
 Derecho civil. Las que regulan las personas jurídicas.
 Derecho mercnntil. Composición y funcionamiento de las sociedades.
 Derecho político. La organización suprema del Estado.
Algún autor (García Trevijano) ha señalado la conveniencia de sustituir la tradicional dualidad Derecho
privado–público por la de Derecho individual–de organizaciones, siendo ésta última rama el nuevo
Derecho público.
2. LA POTESTAD ORGANIZATORIA
Es el conjunto de facultades que cada Administración ostenta para configurar su estructura. La posibilidad
de autoorganizarse, creando, modificando o extinguiendo sus órganos o entes con personalidad propia,
pública o privada.
A raíz del constitucionalismo, la potestad organizatoria queda escindida en varios niveles: En sus líneas
maestras, la organización del Estado viene normalmente impuesta por la Constitución (división de poderes,
jefatura del Estado, niveles de organización territorial); después el poder legislativo configura directamente
los órganos de la Administración o habilita a ésta, dentro de los limites de las leyes constitucionales u
ordinarias, para dictar reglamentos de organización.
En sentido estricto, pues, ln potestad organizatoria serín ln fncultnd de ln Administrnción pnrn confitjurnr
dentro de los límites de lns leyes constitucionnles u ordinnrins su propin estructurn.
2.1. LOS TITULARES DE LA POTESTAD ORGANIZATORIA

Para comprender y medir el alcance de la POTESTAD ORGANIZATORIA es preciso considerar cómo se
distribuye esa potestad entre los distintos órganos del Estado y en qué condiciones, o dentro de qué
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limites, ha de ejercerse la atribuida a las diversas Administraciones Publicas (Comunidades Autónomas,

Entes Locales).
En cuanto al Estado, la Constitución reserva al poder legislativo (la ley) la creación, modificación y extinción
de los Entes territoriales más importantes, como son las Comunidades Autónomas y Provincias (Estatuto y
ley orgánica).
Respecto de los Municipios, la competencia tradicional del Gobierno para la creación, supresión y fusión de
Municipios se remite ahora a la legislación de las Comunidades Autónomas, la cual determinará el órgano
competente para esas operaciones.
Por Ley también se crearan los Organismos autónomos y las Entidades públicas empresariales.
Por reserva constitucional expresa serán regulados por ley el Gobierno (art. 98 CE), y será ley orgánica la
que regule el Consejo de Estado; por el contrario, la creación, modificación y supresión de órganos
administrativos habrán de hacerse “…de ncuerdo con ln ley”, es decir, por norma reglamentaria. En
particular, para los órganos superiores de la Administración del Estado, la competencia es del Presidente
del Gobierno, por Real Decreto puede variar el número, denominación de los Ministerios, Secretarias de
Estado y aprobar la estructura orgánica de la Presidencia del Gobierno (Ley 50/97 Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado –LOFAGE).
La competencia para la creación de órganos directivos se atribuye al Gobierno: Subsecretarías y Secretarias
Generales, Técnicas, Direcciones Generales y Subdirecciones y órganos asimilados, mediante Real Decreto
del Consejo de Ministros.
Los órganos de nivel inferior a Subdirección General (servicios secciones y negociados) se crean, modifican
y suprimen por Orden del Ministro respectivo, previa aprobación del Ministro de Administraciones
Publicas.
En relación con los órganos de las Comunidades Autónomas, habrá que atender a lo que digan las leyes
sobre gobierno y administración dictadas en desarrollo de sus respectivos Estatutos.
Los órganos políticos básicos de los Municipios y Provincias (Pleno, Alcalde, Junta de Gobierno Local; Pleno,
Junta de Gobierno, Presidente y Vicepresidentes de la Diputación) se encuentran regulados en la Ley de
Bases de Régimen Local de 1985.
2.2 LOS LÍMITES DE LA POTESTAD ORGANIZATORIA

En cuanto a los principios, condiciones o límites de la potestad organizatoria, ésta debe inspirarse y
respetar el artículo 103 de la CE, que obliga a la Administración "n servir con objetividnd los intereses
tjenernles y n nctunr de ncuerdo n los principios de eficacia, jerarquía, descentralización, desconcentración
y coordinación".
Estos principios han sido reiterados por el artículo 3 de la Ley de Régimen Jurídico y del Procedimiento
Administrativo Común (Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común Ley 30/92), la cual añade por su cuenta y riesgo otros 3 principios más: la distinción
entre Gobiernos y Administraciones, el principio de cooperación y el de personalidad jurídica.
 La distinción entre Gobierno (de la Nación, de las CCAA y de los Entes locales, plenos provinciales y
municipales) y Administración (estatal, autonómica y local) parece responder al intento de separar
la clase política de la funcionarial para trasladar a los funcionarios la entera responsabilidad
jurídica por el funcionamiento de las Administraciones Publicas.
 El principio de cooperación NO aparece en el articulo 103 CE, pero a él se refiere el articulo 3.2 de
la Ley de Régimen Jurídico y Procedimiento Administrativo Común: “Lns Administrnciones Publicns,
en sus relnciones, se ritjen por los principios de cooperación y colaboración, y en su nctunción por
los principios de eficiencin y servicio n los ciudndnnos”. Se trata de un principio que pretende
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compensar la dispersión centrifuga que la descentralización provoca en el conjunto de la

actividad publica.
2.3 EL PRINCIPIO DE PERSONALIDAD JURÍDICA

En cuanto al principio de personalidad jurídica [“cndn unn de lns Administrnciones Publicns nctún pnrn el
cumplimiento de sus fines con personalidad jurídica única” nrt. 3.4] se trata de una regla que, a la vista de
la proliferación de los Entes institucionales (en sus variadas fórmulas públicas y privadas) resulta muy
inexacta; cada Administración territorial, aplicando la doctrina mercantilista del levantamiento del velo, es
responsable de la totalidad de las organizaciones personificadas creadas por ella, de forma que se puedan
dirigir contra el ente matriz las acciones de responsabilidad originadas en actuaciones de cada Ente
instrumental. La unidad de personalidad jurídica permite, asimismo, calificar de falsos los conflictos que se
planteen entre los Entes instrumentales y el Ente territorial matriz o entre aquellos y en consecuencia,
rechazarlos por falta de legitimación procesal.
[Leer, no estudiar:
La doctrina conocida como levantamiento del velo consiste en la decisión judicial por la cual el participante
de una sociedad mercantil queda obligado por las deudas de la misma.]
3. EL ÓRGANO ADMINISTRATIVO
3.1. TEORÍA DEL ÓRGANO [HOT]
Toda Administración Publica es un complejo de elementos personales y materiales ordenados en una serie
de unidades en virtud del principio de división del trabajo, a las que se les asigna una parte del total de las
competencias que corresponden a la organización en su conjunto.
Estas unidades en que se descompone la organización de un Ente público suelen llamarse órgano y oficio:
 Órgano: Se hnce referencin nl titulnr o funcionnrio.
 Oficio: Conjunto de medios mnterinles y ntribuciones que ln intetjrnn.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y del Procedimiento Administrativo Común
(LRJ-PAC) parece dar a entender que el órgano integra una o varias unidades administrativas,
deduciéndose del conjunto de la Ley que cuando se alude al órgano se da por supuesto que se trata de una
estructura administrativa con atribución de competencia y con posibilidad de dictar resoluciones con
efecto sobre terceros.
La Ley 6/97 (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) configura al
órgano como uno de los 3 elementos sobre los que se estructura la Administración General del Estado
(junto a la unidad administrativa y el puesto de trabajo)
Esta ley, desde el punto de vista formal, considera órganos aquellos que la misma Ley califica como tales, es
decir, los órganos superiores (ministros y Secretarios de Estado) y los órganos directos (Subsecretarios,
Secretarios Generales, Secretarios Generales Técnicos, Directores y Subdirectores Generales).
Desde el punto de vista material, atribuye la consideración de órganos a las unidades administrativas de
rango inferior a las anteriores.
Lo importante es retener que los órganos imputan jurídicamente su actividad a la totalidad de la
organización personificada a que pertenecen.
3.2. LÍMITES DE LA IMPUTACIÓN AL ÓRGANO ADMINISTRATIVO

La imputación a las administraciones públicas de los actos de los titulares de los órganos debe ser matizada
en un doble sentido:
 Que NO todos los actos de los funcionarios se imputan sin más a la Administración a la que sirven.
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 Que la Administración puede resultar vinculada por personas que no están investidas, formal y
legítimamente, de la condición de funcionarios.
En efecto, Como un límite a la aplicación mecánica de la responsabilidad de la Administración por todos
los actos que realizan los funcionarios, titulares de sus órganos, se ha formulado el concepto de faltas
personales, de la que NO respondería la Administración, SINO únicamente el funcionario, serían aquellas
en las que éste aparece con sus debilidades, sus pasiones, sus imprudencias, o bien aquellas en las que su
error o negligencia sobrepasan el funcionamiento mediocre del servicio.
Los demás supuestos se considerarían faltas de servicio, realizadas en interés de la Administración, que
respondería por ello ante terceros de la actuación ilegitima del funcionario indemnizando de los daños
producidos.
La imputación de responsabilidad a la Administración por actos o hechos de funcionarios aparentes, se
plantea en los casos de nnulnción del nombrnmiento de un funcionnrio o en los casos de nsunción de
funciones públicns por simples ciudndnnos que nctúnn en cnsos de vncío de poder o situnciones de urtjencin
o estndos de necesidnd. Se suele dar validez a los actos de los supuestos funcionarios por razones de
seguridad jurídica, que dejarían a salvo los derechos e intereses de terceros de buena fe que fiaron de la
apariencia funcionarial.
Un ultimo caso de imputación problemática es aquel en que el titular del órgano ha actuado SIN la debida
imparcialidad por afectarle alguna causa de abstención o recusación, como por ejemplo, la de tener interés
directo en el asunto que va a resolver, normalmente la sola concurrencia de esta circunstancia NO produce
la automática nulidad de lo actuado, solamente en el caso de que esa circunstancia fuera determinante
implicaría su invalidez.
3.3. CLASES DE ÓRGANOS [HOT]

La clasificación de los órganos en individuales y colegiados hace referencia al número de titulares de que se
componen: En los órganos colegiados varias personas concurren simultáneamente a la formación de la
voluntad y al ejercicio mismo de la función que el órgano tiene atribuida. Se desarrollan básicamente en la
Administración consultiva y en la Administración Local.
No debe confundirse con la clasificación de órganos simples y complejos.
 Los órganos complejos están constituidos por la agrupación de órganos simples, sean estos
individuales o colegiados. Órgano complejo es un Ministerio.
 Los órganos administrativos se clasifican también en externos o internos, según tengan o no la
posibilidad de originar relaciones intersubjetivas en nombre de la persona jurídica de la que
forman parte.
 Órganos representativos o no representativos, según que sus titulares tengan o no a través de la
elección de sus titulares carácter democrático.
 Órganos centrales y periféricos o locales, según que su competencia se extienda a todo o parte del
territorio nacional.
 Órtjnnos con competencia general o con competencia específica, según que las funciones que
tengan atribuidas sean de uno u otro carácter (ejemplo, el Consejo de Ministros y la Delegación
Provincial del Gobierno cuya competencia de una u otra forma incide sobre todas las ramas de la
Administración, o un Ministerio cuyas funciones se concretan a un sector determinado).
 Órtjnnos activos, consultivos y de control, según desempeñen funciones de gestión, de simple
información o consulta o de vigilancia de otros órganos, etc.
3.4. LA CREACIÓN DE LOS ÓRGANOS ADMINISTRATIVOS
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La creación en el seno de cada Administración territorial de órtjnnos y unidndes ndministrntivns es

competencia de cada una de éstas: “Corresponde n cada Administración Publica delimitnr, en su propio
ámbito competencinl, lns unidndes ndministrntivns que confitjurnn los órtjnnos ndministrntivos propios de
lns especinlidndes derivndns de su ortjnniznción” (art. 11 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones
Públicas y Procedimiento Administrativo Común).
Por otro lado, La creación de órganos y unidades administrativas está condicionada por una serie de reglas
que, aunque son demasiado obvias como para incluirlas en un texto legal, sí están recogidas en la Ley de
Procedimiento Administrativo de 1958, la cual dispuso que NO se crearán órganos administrativos que
supusieran duplicación de otros existentes y SIN que se determinase expresamente “el Depnrtnmento en
que se intetjrn” y que fuera precedida del estudio económico del coste de su funcionamiento y el
rendimiento o utilidad de sus servicios, que debería acompañar al proyecto de disposición por la que
deba crearse el nuevo órgano.
La Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común reitera
lo dicho en la Ley de Procedimiento Administrativo de 1958, en el sentido de prohibir la duplicidad de
órganos administrativos “si no se suprime o restrintje debidnmente ln competencin de éstos”, y aparte,
condiciona la creación de cualquier órgano administrativo al cumplimiento de los siguientes requisitos:
 Determinación de su forma de integración en la Administración Pública de que se trata y su
dependencia jerárquica.
 Delimitación de sus funciones y competencias.
 Dotación de los créditos necesarios para su puesta en marcha y funcionamiento.
5. LAS BASES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA

5.1. LA COMPETENCIA [HOT]
En términos elementales, la competencia puede definirse como la medida de la capacidad jurídica de cada
órgano, o el conjunto de funciones y potestades que el ordenamiento jurídico le atribuye y que por ellos
está autorizado y obligado a ejercitar.
La Ley 30/92 establece en el art. 12.1: “Ln competencia es irrenunciable y se ejercerá precisnmente por los
órganos administrativos que la tengan atribuida como propia snlvo los cnsos de deletjnción, sustitución y
nvocnción previstos en la Ley”.
Los criterios fundamentales de distribución de la competencia son 3: el jerárquico, el territorial y el
material; lo que da origen a otras tantas clases de competencias denominadas de igual forma:
 La competencia jerárquica es la medida de la distribución de las funciones y potestades entre los
diversos grados de la jerarquía; se trata, pues, de un reparto vertical. Comporta la atribución a los
órganos superiores de las funciones y potestades de mayor transcendencia y a los inferiores las de
menor importancia.
 La competencia territorial supone una distribución horizontal, es decir, en relación con otros
órganos que se encuentran desplegados en el mismo nivel jerárquico en otras partes del
territorio.
 La competencia material, supone una distribución por fines, objetivos o funciones entre las
diversas administraciones y dentro de ellas, entre las unidades orgánicas de un mismo ente (p.ej.
ln diversidnd de ntribuciones entre los distintos Ministerios, y dentro de estos, ln distribución de
competencins o ntribuciones entre lns distintns Secretnrins de Estndo o Direcciones Genernles).
Esta distribución de las competencias en la actualidad no es tan sencilla a consecuencia de la fiebre
descentralizadora y ha originado nuevas formas de atribución de competencias:
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 Una de ellas es el concepto de competencia exclusiva, por la que las CCAA tendrían atribuidas
todas las funciones sobre una materia (letjislntivn, retjlnmentnrin y de ejecución) con reserva al
Estado solo de las derivadas de títulos constitucionales.
 Otra formula es la de competencia compartida sobre la misma materia que se distribuye en
función de criterios materiales entre el Estado y diversos entes públicos (p.ej., entere Estndo y lns
CCAA con ln Setjuridnd socinl, en que el Estndo nsume competencin pnrn los intjresos y lns CCAA
pnrn ln ejecución de los servicios y el tjnsto).
 En materia de servicios asistenciales, culturales y deportivos se está utilizando el sistema de
competencias abiertas o indistintas, de modo que todos los Entes territoriales pueden ejercitarlas
de forma simultánea y no excluyente.
 Diverso es el supuesto de atribución conjunta que supone la intervención forzosa y obligada de
dos Entes públicos.
 Cabe hablar también de una competencia alternativa cuando la atribución a dos o más entes se
hace de modo conjunto pero excluyente, de tal modo que si es utilizada por uno de ellos no puede
ejercerla el otro.
La falta de competencia origina un vicio del acto administrativo que produce su invalidez. Pero la
incompetencia a estos efectos puede ser incompetencia manifiesta o NO manifiesta, dando lugar la
primera a la nulidad de pleno derecho por tratarse de “nctos dictndos por órtjnno mnnifiestnmente
incompetente por rnzón de ln mnterin y del territorio” y la segunda a la simple anulabilidad.
Estas clases de incompetencia vienen a coincidir con la clasificación de incompetencia absoluta y relativa,
pudiendo afirmarse que:
 La incompetencia absoluta se origina por la falta de competencia material o territorial.
 La incompetencia relativa por falta de competencia jerárquica.
5.2. LA DISTRIBUCIÓN VERTICAL DE COMPETENCIAS: LA JERARQUÍA [HOT]

La técnica más elemental de distribución de las competencias en una organización es su reparto y
adecuación al principio de jerarquía; es decir, con un sistema de estructuración escalonada y piramidal de
los diversos órganos en que los de nivel superior mandan sobre los del inferior, cuya actividad dirigen y
controlan para reducir a unidad y coordinar hacia un determinado fin la actividad del conjunto.
El principio de jerarquía interorgánica está enunciado entre aquellos a que ha de ajustarse nuestra
organización administrativa en los artículos 103.2 CE y 3 de la Ley 30/92.
Para que pueda hablarse de jerarquía son necesarias 2 condiciones:
 La existencia de una pluralidad de órganos con competencia material coincidente y escalonados a
distintos niveles en el seno de la estructura organizativa.
 La garantía a través de un conjunto de poderes de la prevalencia de la voluntad del órgano de
grado superior sobre el inferior, de modo que aquel pueda en cualquier asunto dirigir, controlar y
en su caso sustituir la actividad del inferior.
De las facultades o poderes ínsitos [propio y connatural a algo y como nacido en ello] en el poder jerárquico
y que normalmente le acompañan, se suele hacer la siguiente enumeración:
 El poder de impulso y dirección de la actividad de los órganos superiores sobre los inferiores a
través de normas de carácter interno como instrucciones o circulares.
 El poder de inspección, de vigilancia o control sobre la actividad de los inferiores.
 La facultad de anular los actos de los inferiores a través de la resolución de un recuso de alzada.
 La facultad disciplinaria sobre los titulares de los órganos inferiores.
 La posibilidad de delegar las competencias en los órganos inferiores o inversamente, la de avocar o
resolver por ellos, en determinados asuntos en los casos permitidos por las leyes.
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 El poder de resolver los conflictos de competencia entre los órganos inferiores.

Todos estos poderes se corresponden, desde el punto de vista del órgano inferior, con el deber de respeto,
obediencia y acatamiento de las órdenes, derivados de su situación de subordinación, deber cuyo
incumplimiento se castiga como falta disciplinaria muy grave de desobediencia al superior. Según el
Estatuto Básico del Empleado Público art. 95, “ln desobediencin nbiertn n lns órdenes o instrucciones de un
superior, snlvo que constituynn infrncción mnnifiestn del Ordennmiento Jurídico”; incluso la desobediencia
puede originar la comisión de un delito por negativa al cumplimiento de las órdenes emitidas por una
autoridad superior dentro de los términos de su competencia y revestido de las formalidades legales (art.
410 C.P.).
El principio de jerarquía opera entre órganos que ejercen en distinto nivel la misma competencia dentro
de la línea operativa. No es aplicable sobre órganos, que no obstante subordinados o inferiores, han sido
creados con una cierta vocación de neutralidad en razón de que ejercen funciones consultivas o cuasi
jurisdiccionales (como los Tribunales Económico-Administrativo o las Mesas de Contratación). En estos
supuestos se suele hablar de jerarquía debilitada.
Pero al margen de esta modalidad debilitada, lo cierto es que el principio mismo de jerarquía viene
sufriendo un proceso de deterioro en todas las Administraciones modernas, tanto publicas como privadas.
Supremacía
Cuando se trata de relaciones entre administraciones territoriales autónomas de distinto nivel, la relación
NO es de jerarquía SINO de supremacía. Con esta expresión trata de explicarse hoy la relación entre ENTES
PUBLICOS AUTÓNOMOS, pero de diverso nivel, como la que se da entre el Estndo y lns CCAA o del Estndo y
CCAA en relnción con lns Entidndes Locnles. El principio de autonomía que protege a los Entes inferiores
respecto de los superiores resulta incompatible con el de jerarquía, pero la autonomía se ve compensada
con la supremacía, que se reconoce al nivel territorial superior para proteger la mayor entidad de los
intereses generales. El TC (sentencia 4/82), declara que la Constitución coloca al Estado en una posición de
superioridad sobre las CCAA, superioridad, sin embargo, no jerárquica. Y lo mismo cabe decir del Estado y
CCAA con relación a las Entidades Locales.
5.3. CENTRALIZACIÓN Y DESCENTRALIZACIÓN

Centralización: En sentido riguroso es aquella forma de organización pública en la que una sola
Administración, ln del Estndo, asume la responsabilidad de satisfacer todas las necesidades de interés
general y, consecuentemente, se ntribuye todns lns potestndes y funciones necesnrins pnrn ello. A este
efecto las divisiones del territorio NO suponen la existencia de otros Entres públicos, SINO que son
circunscripciones de una misma Administración que sitúa en ellas a sus agentes periféricos, sujetos a la
autoridad central por vínculos de jerarquía.
En un sentido menos radical admite la existencia de colectividades locales (municipios, departamentos,
provincias), si bien es el Estado quien define e interpreta sus necesidades y quien efectivamente dirige su
actividad y servicios mediante técnicas incontestables, como el nombramiento y remoción de los titulares
de sus órganos de gobierno y con el sometimiento de su actividad a rigurosas técnicas de tutela preventiva.
Surge tras la Revolución Francesa. En España, y pese a las reacciones carlistas que lo combatieron a lo largo
de todo el siglo XIX, sirvió a la creación de un Estado moderno que por haber sido centralizado pudo
plantearse, en las Constituciones de 1931 y 1978, un proceso político de descentralización.
Descentralización: En principio surge para corregir los excesos del centralismo, y se puede definir como un
proceso histórico de signo contrario a la centralización y que se inicia prácticamente cuando el proceso
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centralizador ha sido cumplido. En la autonomía que la descentralización supone, se dan los siguientes
elementos:
 El Ente territorial tiene reconocido y garantizado un ámbito de competencias propias, y no sólo
frente al Estado, sino también frente a otros Entes territoriales superiores que se superponen en su
territorio (así el Municipio está no sólo descentralizado frente al Estado sino también frente a la
Provincia y a la Comunidad Autónoma).
 El Ente territorialmente descentralizado goza de personalidad jurídica independiente del Estado y
de las otras colectividades territoriales más amplias en las que está englobado y está protegido por
el principio de autonomía política.
 Los titulares de sus órganos de gobierno son distintos e independientes, de los órganos de
gobierno de las colectividades territoriales superiores o más amplias, en cuanto son elegidos por
los miembros de la respectiva comunidad.
 El Estado o las colectividades locales superiores NO controlan directamente la actividad de los
Entes territoriales menores, rasgo este propio de la relación de jerarquía, trasladándose el peso de
la vigilancia a la ineficaz técnica de la impugnación judicial de los actos de los Entes inferiores.
Ventajas e inconvenientes
Como ventaja sobresaliente de la descentralización se ha señalado con reiteración la de acercar los niveles
de decisión a los administrados y la de conjurar las disfunciones del centralismo.
Para los críticos no son menos graves sus inconvenientes, que pasan por dificultar en control eficaz del
Estado sobre los niveles autónomos de la Administración territorial, reduplicando competencias y acciones
sobre iguales materias, aumentando los costes del sector público y el peligro de desgobierno presente en
todo proceso y sistema descentralizado. En este sentido se señalan los siguientes factores negativos:
 Las dificultades financieras originadas porque el mismo individuo es, a la vez, contribuyente del
Estado, de las Regiones y Entidades locales.
 La inadaptación de las estructuras sobre las que ha operado la descentralización, caracterizadas en
los países latinos por el minifundismo municipal.
 El escaso entusiasmo que en la actualidad despierta la descentralización entre la población, salvo
en los militantes de los partidos políticos que ven aumentados exponencialmente los cargos
públicos.
5.4. DESCENTRALIZACIÓN FUNCIONAL [HOT]

La descentralización funcional o institucional, llamada también descentralización ficticia o por servicios,
NO plantea problema político alguno de reparto o distribución del poder político en el seno del Estado o
de su territorio, pues su finalidad es únicamente la de otorgar una mayor libertad de gestión a los
responsables de un servicio publico, pero reteniendo el ente matriz descentralizador extensos mecanismos
de control.
En origen, es un modo de organización interna del Estado centralizado consistente en el reconocimiento
de la personalidad administrativa y financiera de un servicio o actividad pública. Así, mmediante la
creación de entes auxiliares distintos, tales como Estnblecimientos Públicos, Ortjnnismos Autónomos,
Entidndes Publicns empresnrinles, Fundnciones Publicns…, el Estado puede transformar su estructura
ministerial en controladora, liberándose de la responsabilidad de la prestación directa de los servicios.
La descentralización funcional es muy utilizada por todas las administraciones (estatal, autonómica y local),
creando en su ámbito organizaciones especificas, revestidas formal y jurídicamente de apariencia
autónoma, dotadas de personalidad jurídica distinta del Ente territorial matriz. Además, en el último
medio siglo, además de actuarse con formas jurídico publicas, se ha desarrollado utilizando figuras
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orgánicas de Derecho privado, la sociednd mercnntil y las fundnciones originándose a través de estas el
fenómeno de la huida de las Administraciones Publicas al Derecho privado.
Dentro de la descentralización funcional se aprecian diversos grados de dependencia entre el Ente matriz
territorial y el Ente personificado instrumental:
 Puede darse una casi total identidad entre el Ente matriz y el institucional cuando, p.ej., el personal
directivo de uno y otro es el mismo. La relación es también muy próxima a la jerárquica si los
directivos de los nuevos entes son nombrados y revocados libremente por los Entes matrices.
 Pero cabe también que el servicio personificado (ente instrumental) goce de cierta autonomía si su
personal directivo es designado a través de un proceso electoral entre los miembros de un grupo
social (como ocurre en la Administración Corporativa), o de los funcionarios y usuarios de dicho
servicio (p.ej., las Universidades). Estos ejemplos de descentralización funcional se estudian en los
temas de Administración institucional, y de Administración independiente.
5.5. DESCONCENTRACIÓN [HOT]

Con el concepto “desconcentración” se designa la transferencia por norma expresa de la titularidad de las
competencias de un órgano superior a otro inferior dentro de un mismo Ente público.
La finalidad de la desconcentración es descongestionar el trabajo de los órganos superiores trasvasando
parte de sus competencias a otros inferiores, sean centrales o periféricos, comportando una perdida de
poder y competencias del órgano superior, ya que esa cesión de competencias es definitiva.
La desconcentración puede operar en cualesquiera Administraciones, tanto territoriales como
institucionales, siempre que se dé una ordenación jerárquica que permita ese trasvase de competencias con
carácter permanente.
El desplazamiento en sentido descendente de las potestades publicas supone la traslación de estas DESDE
los titulares de los cargos de nombramiento político (como Ministros o Subsecretarios) a los componentes
de la burocracia profesional, los funcionarios.
La ley 30/92 ha recogido la técnica de desconcentración sin definirla ni regularla, remitiéndose a las normas
que la prevean: “Ln titulnridnd y el ejercicio de lns competencins ntribuidns n los órtjnnos ndministrntivos
podrán ser desconcentrndns en otros jerárquicamente dependientes de nquellos en los términos y con los
requisitos que prevenn lns normns de ntribución de competencins”.
No debe confundirse la desconcentración que se hace en función de normas que establecen una nueva
reordenación de las competencias a favor de otros órganos del mismo Ente y de manera estable, y que se
impone a la voluntad tanto del órgano superior como del inferior, con la delegación interorgánica que tiene
carácter episódico y que se lleva a cabo por decisión del órgano superior, que puede revocarla en cualquier
momento.
CAPÍTULO V - LOS PRINCIPIOS GENERALES DE LA ORGANIZACIÓN ADMINISTRATIVA (II)

1. TRANSFERENCIA DE COMPETENCIAS ENTRE ENTES PÚBLICOS TERRITORIALES
Las relaciones competenciales entre las Administraciones territoriales (Administración del Estado,
Comunidades Autónomas y Entes locales) se articulan en torno a técnicas parecidas, pero no coincidentes a
las ya vistas entre los órganos y entes de una misma Administración.
1.1. DELEGACIÓN INTERSUBJETIVA
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Un primer supuesto de transferencia del ejercicio de competencias entre Entes públicos territoriales lo
constituye la delegación intersubjetiva, caracterizada por el acuerdo entre un Ente territorial superior y otro
inferior para el ejercicio por el inferior de las competencias del superior.
Un supuesto típico es el del artículo 27 de la ley de Bases de Régimen Local 7/1985 (Ley Reguladora de
Bases de Régimen Local), de delegación de competencias estntnles, nutonómicns o de otrns Entidndes
locnles superiores a los Municipios y que requiere para su efectividad “ln aceptación por el Municipio
interesndo” y ln previn consultn o informe de ln Comunidnd Autónomn si se deletjnn servicios estntnles.
La verdadera delegación, además del acuerdo entre delegante y delegado, o norma imperativa en el caso
de la falsa delegación, se sujeta a las siguientes reglas según la Ley 7/1985:
 Que recaiga en materias que afecten a los intereses propios de la Provincia o el Municipio, siempre
que con ello se mejore la eficacia de la gestión pública y se alcance mayor participación ciudadana. El
acuerdo debe determinar: El alcance, contenido, condiciones y duración de ésta, así como el control
que se reserve a la Administración delegante y medios personales, materiales y económicos que ésta
transfiera.
 Que las competencias delegadas se ejerzan con arreglo a la letjislnción del Estndo o letjislnción de lns
CCAA correspondientes o, en su caso, la retjlnmentnción nprobndn por ln Entidnd locnl deletjnnte.
 Que la Administración delegante pueda dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados,
emanar instrucciones técnicas de carácter general y recabar información sobre la gestión municipal,
enviar comisionados y formular requerimientos para la subsanación de deficiencias observadas.
 Poder revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del
Municipio, y que los actos de éste podrán ser recurridos ante los órganos competentes de la
Administración delegante (art. 27 y 37).
1.2. GESTIÓN FORZOSA Y ENCOMIENDA DE GESTIÓN [HOT]

La gestión forzosa supone que un Ente territorial inferior gestiona obligatoriamente servicios de otro
superior, que, no obstante, mantiene la titularidad de la competencia. Ejemplo: Los Municipios ocupándose
del reclutamiento del servicio militar (negociado de quintas).
Es conocida también como: Gestión ordinaria.
Característica que singulariza a esta figura y la distingue de la delegación intersubjetiva: La obligatoriedad
del Ente inferior en la colaboración que se le impone por ley. El Ente superior, Estado o CCAA, actúa de
forma unilateral utilizando la fuerza irresistible de su poder de dictar normas con fuerza de ley.
En esta figura cabe encajar los supuestos de transferencia o falsa delegación por faltar en ellos el dato de
voluntariedad de la aceptación, y esta carencia es lo que precisamente permite dudar de la
constitucionalidad de esta técnica como contraria al principio de autonomía que protege a las
Corporaciones locales, convertidas por ley en gestoras forzosas de servicios de titularidad estatal o
autonómica, lo que aboca a una clara relación de subordinación jerárquica.
Políticamente, la inclusión de la figura de la gestión forzosa en la Ley 12/1983 del Proceso Autonómico y en
la nueva legislación local, se explica por la conveniencia de evitar que la creación de CCAA, sin la supresión
de las Diputaciones ni de los órganos periféricos de la Administración del Estado, llevase a una excesiva
proliferación de organismos sobre un mismo territorio. Se trata de abaratar costes, sin embargo, parece
abocada al fracaso por pretender sustituir la voluntaria colaboración (que la delegación intersubjetiva
comporta), por la obligatoriedad que la transferencia forzosa supone, pero además sin garantías adecuadas,
ya que cuando el ente inferior no cumple adecuadamente, el superior poco o nada puede hacer para
imponerla coactivamente, como no sea la derogación misma de la gestión forzosa.
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Por ello, la regulación conjunta de la delegación intersubjetiva y de la gestión forzosa es un error técnico en
que ha incurrido la legislación estatal y autonómica, salvo que la confusión haya sido buscada para encubrir
con la delegación (plenamente constitucional) la gestión forzosa (dudosamente constitucional).
En cuanto a la encomienda de gestión, la Ley 30/92 la justifica para aquellos supuestos en que, “por
rnzones de eficncin o cunndo no se posenn los medios técnicos idóneos pnrn su desempeño” sea
conveniente encargar a distinta Administración la “renliznción de nctividndes de cnrácter mnterinl, técnico o
de servicios de ln competencin de los órtjnnos ndministrntivos o de lns Entidndes de Derecho público”.
La encomienda de gestión, (como ya vimos a propósito de esta figura) cuando opera dentro de una misma
Administración, no supone cesión de la titularidad de la competencia, ni de los elementos sustantivos de su
ejercicio, siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o
resoluciones de carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la
encomienda.
Debe notarse, asimismo, que la encomienda de gestión puede darse también de una Administración
inferior, que puede actuar de encomendante (Ente local), a otra superior (Comunidad Autónoma o Estado),
que actuaría de gestora material del servicio.
Pero sobre todo, y en tercer lugar, la Ley aclara definitivamente el carácter voluntario de esta técnica
cuando la encomienda de gestión se realice entre órganos y Entidades de distintas Administraciones, al
exigirse la firma del correspondiente convenio. Se exceptúa de la necesidad del convenio los supuestos de
gestión ordinaria de los servicios de las CCAA por las Diputaciones Provinciales, que se regirá por la
legislación de régimen local.
1.3. AVOCACIÓN INTERSUBJETIVA, SUSTITUCIÓN Y SUBROGACIÓN

Por avocación intersubjetiva se entiende el desapoderamiento que en SU favor hace una Administración
territorial superior del ejercicio de la competencia sobre un determinado asunto y cuya titularidad
corresponde a un Ente inferior. Se trata de un fenómeno inverso al de la delegación y gestión forzosa.
Tras la CE 1978, la avocación entre Entes públicos territoriales o avocación intersubjetiva (equiparable a
sustitución o subrogación [delegación o reemplazo de obligaciones], porque el Ente superior sustituye y se
subrotjn unilnternlmente en lns competencins del inferior), resulta difícilmente conciliable con la
proclamación de la autonomía de las CCAA y las Corporaciones locales.
 CCAA. El artículo 155 CE contempla la posibilidad de que el Estado avoque competencias de las
CCAA y convierta a sus autoridades en órganos que cumplen instrucciones estatales, así como
otras medidas que aseguren el cumplimiento forzoso de las obligaciones que la Constitución u
otras leyes impongan a las CCAA, o para impedir que éstas atenten al interés general.
 Corpornciones locnles. La avocación o sustitución en el ejercicio de las competencias de las
Corporaciones locales por el Estado o las CCAA puede tener lugar cuando aquellas incumplieren
las obligaciones impuestas directamente por la Ley de forma tal que el incumplimiento afectara al
ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad Autónoma y cuya
cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada. En este supuesto deberá
recordarse a la Corporación local el necesario cumplimiento de sus obligaciones, concediéndole al
efecto el plazo que sea necesario.
2. TRANSFERENCIA INTERORGÁNICA O ENTRE LOS MISMOS ÓRGANOS DE UN ENTE PÚBLICO

La transferencia de competencias se produce entre los órganos de un mismo Ente público como un
mecanismo normal dentro de una estructura jerarquizada, en la que la jerarquía presupone, en principio,
las facultades del órgano superior de trasladar al inferior el ejercicio de las competencias que le son propias
(delegación) o la de recabar para sí las que corresponden al órgano inferior (avocación).
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Pero dichas transferencias de competencias interorgánicas dejaron de ser posibles en base exclusiva al
poder jerárquico del órgano superior, esto fue debido porque el principio de irrenunciabilidad y de
especialidad en el ejercicio de las competencias que proclamó el nrt. 4 de ln Ley de Procedimiento
Administrntivo de 1958, exigió para cada delegación una autorización legal, dado que la distribución de
competencias se efectuaba en normas reglamentarias. Pero actualmente, la Ley 30/1992, al prescribir que
la delegación y avocación son posibles cuando se efectúen “en los términos previstos en éstn u otrns leyes”,
reintroduce de nuevo el poder de delegación entre los poderes jerárquicos sin necesidad de una
habilitación legal expresa caso por caso (art. 12.1).
2.1. DELEGACIÓN INTERORGÁNICA [HOT]

Permite a un órgano, el delegado, que ejerza por encargo las competencias del órgano delegante, sin que
por ello se altere el sistema objetivo de distribución de competencias (como ocurre en la
desconcentración). NO hay desplazamiento de la titularidad de la competencia.
La Ley 30/1992 ha flexibilizado notablemente el régimen de la delegación (art. 12):
 La habilitación legal ya NO precisa de una ley especial que prevea la concreta delegación, SINO
que se refiere a "los términos previstos en éstn u otrns leyes".
 En su redacción inicial en 1992, admitía genéricamente la delegación cuando existieran
"circunstnncins de índole técnicn, económicn, socinl, jurídicn o territorinl que lo hiciernn
conveniente", modificándola después con la ley 4/1999 que modifica la 30/1992, “por lo que ahora
es posible la delegación sin especificar en qué circunstancias se justifica”.
 Se ha ampliado el ámbito subjetivo más allá del estricto campo de la relación de jerarquía, pues la
delegación puede hacerse en favor de órganos que NO sean jerárquicamente dependientes.
 La Ley 4/1999 permite la delegación en Entidades de Derecho público vinculadas y dependientes,
lo que viene a acentuar su carácter subordinado o dependiente del Ente matriz (art. 13.1).
La obligación de aceptar la delegación puede entenderse como uno de los deberes implícitos en la relación
de jerarquía, sin embargo, el inferior puede rechazar la delegación de:
 Materias que el superior ejerce, a su vez, por delegación.
 Cuando el superior trate de delegar su competencia en un asunto en que haya emitido con
anterioridad dictamen preceptivo.
Además Son indelegables las siguientes materias:
 Asuntos que se refieran a relaciones con la Jefnturn del Estndo, Presidencin del Gobierno de ln
Nnción, Cortes, Presidencins de Consejos de Gobiernos de lns CCAA y Asnmblens Letjislntivns de lns
CCAA.
 La adopción de disposiciones de carácter general.
 La resolución de recursos en los órganos administrativos que hayan dictado los actos objeto del
recurso.
En el ámbito de la Administración local, el sistema de delegaciones entre los órganos es el establecido en la
Ley Retjulndorn de Bnses del Rétjimen Locnl (7/1985).
Formalidades requeridas para la validez de las delegaciones:
 Publicación en un período oficial: En el BOE, en el de la CCAA o en el de la Provincia, según la
Administración a que pertenezca el órgano delegante y el ámbito territorial de competencia de
éste.
 Que las resoluciones administrativas que se adopten por delegación indiquen expresamente esta
circunstancia.
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 Que cuando se trata de delegación entre órganos colegiados, “ln deletjnción de competencins pnrn
cuyo ejercicio ordinnrio se requiere un quórum especial, deberá adoptarse observando dicho
quórum”.
La valoración de la infracción de estas normas y las consecuencias sobre la validez y eficacia de los actos
del delegado son distintas según los casos:
 La infracción sobre los límites materiales de la delegación provoca que el acto del delegado
carezca de competencia, siendo inválido.
 La infracción de la norma de publicidad puede considerarse un requisito nd solemnitntem [aquellas
formalidades que constituyen requisito de existencia o validez del acto en cuestión, y ante cuya
omisión el acto es nulo, inexistente, o no produce efecto jurídico alguno], que origina invalidez de la
norma.
 La falta de consignación en el acto adoptado por delegación de la mención de que ha sido dictado
por delegación, NO parece afectar a la validez del mismo.
En cuanto a los efectos de la delegación, además de que el órgano delegante no podrá ejercer la
competencia delegada en tanto no la revoque, la Ley es clara y consecuente con la naturaleza de ésta: “las
resoluciones administrativas que se adopten por delegación (…) se considerarán dictadas por el órgano
delegante”.
Congruentemente con su carácter dispositivo, la delegación termina por “revocación en cualquier
momento del órgano que la haya conferido” y, aunque la Ley no lo dice, parece que la revocación debe
acompañarse del mismo requisito de publicidad en los correspondientes Boletines.
2.2. DELEGACIÓN DE FIRMA, SUPLENCIA Y ENCOMIENDA DE GESTIÓN INTERORGÁNICA [HOT]

La encomienda de gestión, la delegación de firma y la suplencia, NO suponen alteración de la titularidad de
la competencia, aunque SÍ de los elementos determinantes de su ejercicio que en cada caso se prevén. Son
de efectos más limitados.
a) La suplencia tiene lugar cuando por razones de vacante, enfermedad, ausencia, vacaciones, etc., todas
ellas circunstancias temporales, se produce una simple sucesión transitoria en la titularidad de un órgano,
sin traslación de competencias de un órgano a otro (solo se desplaza el titular). En la suplencia la
competencia se ejercerá por quien designe el titular del órgano suplido. No implica alteración de la
competencia.
b) La delegación de firma, es una delegación que se contrae a ésta (a la firma). Se necesita que entre el
delegante y el delegado se dé una relación de jerarquía o al menos de dependencia según artículo 16: “los
titulnres de los órtjnnos ndministrntivos podrán, en mnterin de su propin competencin, deletjnr ln firmn de
sus resoluciones y nctos ndministrntivos a los titulares de órganos o unidades administrativos que de ellos
dependan”.
Le afectan los mismos límites materiales de la delegación antes expuesta, y NO es posible para adoptar
resoluciones de carácter sancionador. NO es necesario publicar el acuerdo de delegación de firma. En las
resoluciones que se dicten se hará constar la autoridad de procedencia.
c) Los efectos de la encomienda de gestión a órganos administrativos o Entidades de Derecho publico
pertenecientes a la misma Administración consiste en atribuir “por razones de eficacia o cunndo no se
posean los medios técnicos idóneos para su desempeño” a otros órganos de la misma Administración o
Entidades propias de ésta la “realización de actividades de carácter mnterinl, técnico o de servicios de ln
competencin de los órtjnnos ndministrntivos o de lns Entidndes de Derecho público”.
NO supone cesión de la titularidad de la competencia NI de los elementos sustantivos de su ejercicio,
siendo responsabilidad del órgano o entidad encomendante el dictado de cuantos actos o resoluciones de
carácter jurídico den soporte o en los que se integre la concreta actividad material de la encomienda.
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2.3. AVOCACIÓN [HOT]

Ley 30/92 articulo 14: “los órganos superiores podrán avocar para sí el conocimiento de un nsunto cuyn
resolución correspondn ordinnrinmente o por deletjnción n sus órtjnnos ndministrntivos inferiores, cuando
circunstancias de índole técnicn, economín y socinl, jurídicn o territorinl lo hagan conveniente”.
El precepto transcrito exige por ello que la avocación se realice mediante acuerdo motivado que deberá
ser notificado a los interesados en el procedimiento, si los hubiere, con anterioridad a la resolución final que
se dicte.
Como una cautela menor se ha impuesto para los supuestos de avocación que tengan lugar en la
Administración del Estado la obligación del órgano avocante de poner en conocimiento de su superior
jerárquico el ejercicio de la avocación.
En cuanto a los efectos de la avocación, ha de entenderse que el superior actúa la competencia asumida
como propia, por lo que contra la decisión en el asunto objeto de la avocación proceden únicamente los
recursos que normalmente se admiten contra los actos del órgano avocante. La avocación es para un asunto
en concreto, y se extingue con la resolución del mismo; otra cosa sería la anulación de un acuerdo de
delegación.
3. CONFLICTO DE COMPETENCIAS
3.1. EVOLUCIÓN DEL SISTEMA DE CONFLICTOS
Las discrepancias sobre la titularidad de las competencias entre los diversos poderes del Estndo, entre lns
diversns Administrnciones Publicns y entre los órtjnnos de éstns, engendran la situación que llamamos
conflicto y cuya resolución sirve para concretar y determinar aquellas.
Los conflictos de competencias son consecuencia de las naturales dificultades que supone la asignación
precisa de las competencias.
La aprobación de la CE de 1978 planteará las siguientes cuestiones:
 En primer lugar amplía los supuestos de conflictos que se suscitan entre los poderes u órtjnnos
constitucionnles del Estndo (Gobierno, Congreso, Senado y CGPJ). Estos conflictos tienen como
arbitro al Tribunal Constitucional.
 En segundo lugar, la tradicional regulación de las cuestiones o conflictos de competencia entre ln
Administrnción y los jueces (conflictos de jurisdicción) subsiste, pero ha visto alterada la forma de
resolverlos, jugando ahora la ventaja del lado judicial. En la actualidad dichos conflictos los resuelve
el Tribunal de Conflictos de Jurisdicción.
3.2. CONFLICTOS INTERSUBJETIVOS (CONFLICTOS ENTRE ADMINISTRACIONES TERRITORIALES) [HOT]

1) Entre el Estado y una CA, o varias CCAA entre sí, es el más común, es el conflicto que puede surgir con
ocasión de una ley, disposición normativa o acto, por entender que no respeta el orden de competencias
establecido en la CE o en Estatutos de Autonomía. Es el conflicto más importante por cantidad y
trascendencia, están regulados en art 60 a 72 de la LO del TC, solo pueden ser planteados por el gobierno o
los Consejos de Gobierno de las CCAA y pueden ser:
 Positivos: si los contendiente pretenden ostentar la misma competencia. Se inicia previo
requerimiento al órgano presuntamente incompetente por quien pretende serlo, a fin de que
derogue la norma o anule el acto o resolución discutida. Si no lo hace o lo hace en sentido negativo,
el requirente podrá plantear el conflicto ante el TC, que resolverá tras oír al órgano requerido. El
Gobierno dispone de 2 privilegios: a) Que puede, sin necesidad de requerimiento previo, plantear
conflicto ante el Tribunal. b) Que, con invocación del art 161.2 CE, puede solicitar la automática
suspensión de la norma o acto.
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 Negativos: si ambos rechazan su responsabilidad sobre un determinado asunto. Lo puede

plnntenr un pnrticulnr nl TC cuando, tras la declaración de incompetencia de un órgano del Estado o
de una CCAA para resolver sobre determinado asunto, y después de haberse dirigido a aquel que se
le ha indicado como competente, se encuentra que éste rechaza la competencia. El TC resolverá
tras oír a ambas Administraciones. Tnmbién puede ncudir el Gobierno cuando, previo requerimiento
a una CA a fin de que ejercite una determinada competencia, ésta se negase.
2) Conflicto en defensa de la Autonomía Local, la LO 7/1999 que modifica la LO del TC, se refiere a aquellos
conflictos que enfrentan al Estado o a las CCAA con las Entidades locales con ocasión de una norma o
disposición con rango de ley, ya sea del Estado o de una CCAA, cuando se considere que lesiona la
autonomía local constitucionalmente garantizada.
Se permite a las Entidades locales acudir al TC, dando satisfacción a una de las reivindicaciones recogidas
en el Pacto Local (1997), negociado con el Estado para reforzar la autonomía local y ampliar competencias
de las Entidades locales.
Para evitar que proliferen en exceso de estos conflictos, la Ley NO otorga al Ente legitimación para
plantearlos individualmente, solo en el caso de leyes que tengan por destinatario único una Provincia o un
Municipio, en los demás casos, sólo estarán legitimados los Municipios que supongan al menos 1/7 de los
existentes en el ámbito territorial de aplicación y represente como mínimo 1/6 de la población oficial de ese
ámbito territorial, o las Provincias que supongan al menos la mitad de las existentes en el ámbito territorial
y representen la mitad de la población (art. 75.3 de la LO. del TC). Antes de la formalización de la demanda,
la ley exige el informe preceptivo, aunque NO vinculante del Consejo de Estndo u órtjnno consultivo de ln
CA.
El procedimiento, especialmente complejo, aparece articulado en 2 fases:
 Tiene lugar una vez planteado el conflicto y habiéndose dado traslado a los órganos legislativo y
ejecutivo de la CA de quien hubiera emanado la ley, y en todo caso, a los órganos legislativo y
ejecutivo del Estado, y concluye con una sentencia que declarará si existe o no vulneración de la
autonomía local, determinando a quien corresponde la competencia controvertida. La sentencia
es puramente declarativa y NO puede anular la disposición enjuiciada.
 Por esto anterior, la segunda fase solo tiene lugar cuando, habiendo considerado el Tribunal que la
ley autonómica o estatal ha vulnerado la autonomía local, pretende declarar su
inconstitucionalidad. El Pleno, tras la resolución del conflicto, plantea la autocuestión de
inconstitucionalidad que conducirá en su caso a la declaración de la inconstitucionalidad, en una
nueva sentencia, de la ley impugnada (art. 75.5 de la LO. del TC).
3) Conflicto entre el Estado o CCAA con las Entidades Locales: Con ocasión de disposiciones generales o
actos administrativos que se consideran lesionan la autonomía local. Su resolución corresponde a la
Jurisdicción Contencioso-Administrativa (nrt. 63 y sitjuientes de ln Ley Retjulndorn de lns Bnses de Rétjimen
Locnl 7/1985).
4) Conflictos entre diferentes Entidades locales: Se resolverán por la CA o por la Administración del
Estado, previa audiencia de las CCAA afectadas, según se trate de entidades pertenecientes a la misma o
distinta CA, y sin perjuicio de ulterior posibilidad de impugnar la resolución dictada ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (nrt. 50 de ln Ley de Bnses de Rétjimen Locnl).
3.3. CONFLICTOS INTERORGÁNICOS (LOS CONFLICTOS ENTRE ÓRGANOS DE UNA MISMA

ADMINISTRACIÓN)
Los conflictos entre órganos administrativos que pertenecen a una misma Administración están regulados
por el artículo 20 de la Ley 30/92 conforme 2 reglas básicas:
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 El órgano administrativo que se considere incompetente en la resolución de un asunto que esté

conociendo deberá remitir las actuaciones al que se considere competente si pertenece a la
misma Administración Publica.
 Los interesados que sean parte en el procedimiento pueden TANTO diritjirse nl órgano que estn
conociendo pnrn que decline su competencin y remita lns nctunciones nl que considere competente,
COMO diritjirse nl órgano que estimen competente pnrn que requiera de inhibición nl que esté
conociendo del nsunto.
En la regulación de los conflictos entre órganos de la Administración General del Estado es tradicional la
distinción entre conflictos intraministerinles y conflictos interministerinles:
 Los intraministerinles son resueltos por el superior jerárquico común o por el Secretario de Estado
o el Ministro.
 Los interministerinles solo podrán ser planteados por el Ministro y los resolverá el Presidente del
Gobierno, previa audiencia del Consejo de Estado.
En cuanto a los conflictos entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación local, se
atribuye su resolución al Pleno de ésta cuando se trate de conflictos que afecten a órtjnnos coletjindos,
miembros de estos o Entidndes locnles menores, y al Alcalde o Presidente de la Corporación en los demás
casos.
4. MECANISMOS DE CONTROL
4.1. LA ACTIVIDAD DE CONTROL
El control es la actividad que permite comprobar la adecuación de la actuación de la Administración a las
normas y fines establecidos en el ordenamiento jurídico. En ese empeño están responsabilizados todos los
poderes del Estado: el Letjislntivo, el Judicinl y la propin Administrnción. Con esa finalidad, asimismo, se han
creado órganos constitucionales "específicos", como son el Defensor del Pueblo y el Tribunal de Cuentas.
Concretando la problemática del control al que se ejerce por la Administración, es preciso aludir a las
finnlidndes que cumple, a las técnicns para su ejercicio ya su diferente incidencia según actúe sobre órganos
de un mismo Ente público o sobre otros Entes públicos no vinculados por el principio de jerarquía, sino por
el de supremacía.
4.2. CLASES DE CONTROL SEGÚN SUS OBJETIVOS O FINES

En cuanto a los objetivos o finalidades, se distingue un control de letjnlidnd o de retjulnridnd, un control de
oportunidnd y controles de rentnbilidnd y eficncin.
a) El control de legalidad es el que persigue comprobar si la Administración ajusta su actividad a las reglas
imperativas del ordenamiento. Esta forma de control es la que se ejerce a través de la resolución de los
recursos administrativos y que, en ultimo lugar, corresponde hacer a los Jueces en los procesos en que es
parte la Administración. El control de legalidad es también una responsabilidad ineludible del órgano
jerárquicamente superior sobre los inferiores.
b) El control de oportunidad hace referencia a la posibilidad de valorar y enjuiciar las diversas alternativas
o decisiones que cabe adoptar dentro de la legalidad en virtud de un cierto margen de apreciación
discrecional que corresponde al órgano investido de la competencia.
c) El control de eficacia trata de verificar el comportamiento de la Administración desde el punto de vista de
la relación de su actividad con los costes que generan y de los logros obtenidos en función de los esfuerzos
desplegados para conseguirlos. Este tipo de control actúa escasamente sobre la nctividnd ndministrntivn
ordinnrin (la que se corresponde con los servicios centrales de las Administraciones o de los fines mas
específicamente públicos); pero sí la tiene, y cada vez mayor, en las nctividndes de cnrácter industrinl, sobre
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todo cuando se desarrollan por empresas públicas o entes públicos empresariales sobre las que se va
extendiendo la practica de auditorias similares a las de las empresas privadas.
4.3 Clases de control según sus técnicas

Desde el punto de vista de las técnicas, se distingue entre controles preventivos y sucesivos, permanentes
y esporádicos.
a) El control preventivo a priori sobre un proyecto de decisión, que es analizado previamente a su
conversión en resolución definitiva por un órgano diverso del que ha de llevarlo a efecto, como es el caso
del control que corresponde a los Interventores de Hacienda sobre todos los compromisos de gastos y
pagos que se efectúan en ejecución de los presupuestos. También sirve al control preventivo el
sometimiento de la validez de determinados actos a la aprobación previa de otro órgano o ente.
b) El control sucesivo, por el contrario, actúa a posteriori, y si tiene, por una parte, la ventaja de respetar la
libertad de acción del órgano controlado, puede resultar ineficaz cuando la actividad indeseable se ha
producido. Su eficacia se circunscribe, pues, al efecto disuasorio que pueden producir sobre otros órganos
la exigencia de responsabilidades a que hayan dado lugar los resultados del control. Ésta es la filosofía que
inspira la actuación de los Tribunales de Cuentas.
c) El control permanente supone la vigilancia continua sobre un servicio. Este tipo de control corresponde
efectuarlo al superior jerárquico, responsable siempre del funcionamiento correcto del servicio a su cargo.
Es la filosofía que justifican las Inspecciones de Servicios de los Ministerios, creadas para efectuar una
reflexión constante y un control de la buena marcha de los servicios.
d) Los controles provocados son los que se originan por denuncia, queja o recurso de los administrados y
que obligan a la Administración a realizar algún tipo de investigación para satisfacer el derecho de aquellos
a obtener una respuesta. Así se desprende del deber de la Administración de dictar resoluciones expresas
frente a la interposición de recursos.
Por su parte, las CCAA nacieron libres de cualquier tipo de control a ejercer por la Administración del
Estado, salvo la Alta Inspección del Estado en materia de Enseñanza (RD. 1950/1985). Por ello, tanto las
CCAA como las Entidades locales están únicamente sujetas a controles externos, los que corresponden al
Tribunal de Cuentas, al TC, al Defensor del Pueblo y Tribunales. Ante éstos, y a través de la interposición de
los pertinentes recursos, las colectividades territoriales superiores controlan la legalidad de la actividad de
los inferiores en los supuestos que antes ejercitaban un control directo.
5. MECANISMOS DE RELACIÓN
5.1. COORDINACIÓN: CONCEPTO, PRINCIPIOS Y SUS FÓRMULAS
La coordinación administrativa es la función que pretende conjuntar actividades para lograr una finalidad
y evitar la duplicidad de esfuerzos y acciones divergentes e, incluso, contradictorias.
Pnrn un sector, la coordinación es un principio de organización administrativa autónomo (tnmbién lo es
pnrn ln Constitución, que lo citn en nrt. 103), que tendría aplicación solamente entre Entes diversos u
órganos NO pertenecientes a un mismo ramo de la Administración a fin de conseguir la unidad de
actuación administrativa, unidad que el superior jerárquico común puede asegurar por sí solo cuando los
órganos a coordinar pertenecen a un mismo Ente o sector administrativo.
Pnrn otros, NO sería una función específica del mando o jerarquía, SINO uno de los objetivos de todas las
organizaciones por entenderse que la coordinación es el presupuesto indispensable para el cumplimiento
eficaz de los objetivos. La realidad es que de la coordinación se habla no sólo como técnica o principio a
seguir por organizaciones de diversos ramos o sectores para conseguir la unidad de acción, sino también las
organizaciones jerarquizadas cuando sus dimensiones obligan a conjuntar y armonizar esfuerzos para
conseguir el mismo objetivo. Lo que ocurre, sin embargo, es que en este supuesto, se entiende la
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coordinación como un principio independiente y necesario para asegurar la supremacía de una organización
sobre las demás, como en las relaciones del Estado con las CCAA.
Ese diferente origen de la potestad coordinadora (inserta en la jerarquía o legitimada en el principio de
supremacía), supone que las técnicas que se dan en uno y otro caso no sean las mismas.
A) La coordinación interorgánica
Trntándose de unn mismn ortjnniznción, debe bastar para coordinar a los inferiores la potestad del órgano
superior de dar órdenes generales o particulares, ya que quien manda eficazmente coordina. Sin utilizar la
coacción que la superioridad jerárquica conlleva, la coordinación no pasaría de ser una recomendación, un
buen deseo; por ello se establecen mecanismos o técnicas especialmente idóneas para la coordinación,
las cuales pueden clasificarse en ortjánicns y funcionnles.
a) Técnicas Orgánicas: Una de las más extendidas es la de creación de órganos colegiados, reservándose al
coordinador la Presidencia. Órganos a los que el ordenamiento atribuye una función coordinadora en
función de su posición dentro de la Administración del Estado. Los más importantes son:
 Presidente del Gobierno: La Constitución le atribuye, además de dirigir, coordinar a los demás
miembros del Gobierno (art. 98.2).
 Comisiones Delegadas del Gobierno: Coordinar la acción de los Ministros interesados en objetivos
comunes y redactar programas conjuntos de actuación.
 Delegado del Gobierno en CCAA: Dirige y coordina la Administración del Estado con la de la CA,
preside la Comisión Territorial de Asistencia al Delegado del Gobierno e integrada por los
Subdelegados del Gobierno en las Provincias (CE. y Ley 6/1997).
 Subdelegados del Gobierno en las Provincias: Ejercen la dirección y coordinación de la protección
civil en el ámbito de la Provincia.
b) Técnicas Funcionales: Son numerosas, van DESDE reuniones periódicas de los titulares de los órganos
inferiores dirigidas por el superior jerárquico (Ley de Procedimiento Administrativo), HASTA la planificación
económica, PASANDO por la solución de conflictos de atribuciones o la comunicación de instrucciones.
Todas sirven para conjuntar y coordinar esfuerzos en un mismo fin dentro de una organización; también
para la coordinación de los procedimientos administrativos cuando se articulan informes o audiencias de
otros órganos.
B) La coordinación por el Estado y por las CCAA de las Entidades Locales

Cuando NO existe relación de jerarquía, que es lo que ocurre entre el Estndo, las CCAA y las Entidndes
Locnles, la coordinación es más difícil por la propia autonomía de estos Entes, protegida
constitucionalmente, que los inmuniza del poder coactivo que el órgano coordinador tuviera necesidad de
ejercitar.
Esta coordinación "restrictiva" realizada por el estado y por las CCAA de la Entidades locales se regula por
ln Ley 7/1985 Retjulndorn de Bnses del Rétjimen Locnl. Se trata de una regulación de la planificación como
técnica coordinadora, pero que deja sin resolver la fundamental cuestión de los poderes del coordinador
ante el incumplimiento de los planes por los Entes coordinados, que no tienen otra vía que el
(frecuentemente inútil) recurso del recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa (art. 59). Los
Términos de esta regulación son:
 La finalidad de la coordinación es asegurar la coherencia de la actuación de las Administraciones
Públicas en el respeto al ejercicio de las competencias para otras Administración, la ponderación en
el ejercicio de las propias, el suministro de información y la cooperación y asistencia activa que
otras Administración pudieran necesitar.
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 Es preciso que las finalidades anteriores no puedan alcanzarse por los procedimientos de la
cooperación económica, técnica o administrativa de carácter voluntario, cuyas formas la Ley de
Bases concreta en los "consorcios o convenios administrativos" (art. 57) o que estos resultaren
inadecuados por las características de la tarea publica de que se trate.
 La coordinación se impone por ley estatal o autonómica que deberá precisar con detalle las
condiciones y los límites de la coordinación, así como las modalidades de control que se reserven
las Cortes Generales o las correspondientes Asambleas Legislativas de las CCAA.
 La coordinación se realizará mediante la definición concreta y en relación con una materia,
servicio o competencia determinados de los intereses generales o comunitarios, a través de planes
sectoriales para la fijación de objetivos y determinación de prioridades de la acción pública en la
materia correspondiente.
 El efecto de la coordinación es que las Entidades locales deberán ejercer sus facultades de
programación, planificación u ordenación de los servicios o actividades de su competencia en el
marco de las previsiones de los planes.
Sin perjuicio de lo anterior, y como fórmula orgánica de coordinación, la ley puede crear órganos de
colaboración de carácter consultivo y deliberante. En materia de inversiones y de prestación de servicios se
podrá crear en cada CA una Comisión de Administración territorial (art. 58).
C) La coordinación del Estado y las Comunidades Autónomas

El alcance de la potestad de coordinación del Estado sobre las CCAA es muy confusa, aunque la
Constitución la contempla cuando alude a las funciones del Delegado del Gobierno en la CA (art. 154) y al
mencionar las competencias estatales sobre Planificación Económica, Enseñanza y Sanidad (art. 149.1).
También puede entenderse como una forma de coordinación la ejercitada por el Estado a través de la
legislación básica.
La verdadera cuestión sobre el alcance de la coordinación (y las técnicas admisibles para ejercerla), se
centra en los supuestos de ejecución por las CCAA de la legislación estatal, la cual obliga a una aplicación
homogénea para garantizar la igualdad de los ciudadanos. En cuanto a las técnicas admisibles para conciliar
la aplicación de la legislación estatal con el principio de autonomía, la STC 1983 vino a confirmar la
potestad de supervisión por los órganos estatales de la actuación ejecutiva de las CCAA (reconocido en art.
3 de Ley de Proceso Autonómico), bien a través del Delegado del Gobierno, o de órganos ad hoc como la
"Alta Inspección" en materia educativa.
A la vista de los resultados de la supervisión, el Estado podrá formular requerimientos a la CA, al objeto de
subsanar las deficiencias observadas. En la práctica, nada de esto ha resultado operativo.
5.2. COOPERACIÓN: PRINCIPIOS Y SUS FÓRMULAS

A) El principio de lealtad constitucional [HOT]
El principio de cooperación se define como la coordinación voluntaria desde una posición de igualdad de
los diversos Entes públicos para colaborar sin imperatividad ni coacción para su cumplimiento. Principio
que trata de compensar la dispersión centrífuga que la descentralización provoca en el conjunto de la
actividad pública.
A la cooperación se refirió ya la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local 7/1985 en su art. 57: "Ln
coopernción económicn, técnicn y ndministrntivn entre ln Administrnción Locnl y lns Administrnciones del
Estndo y de lns Comunidndes Autónomns, tnnto en servicios locnles como en nsuntos de interés común, se
desnrrollnrá con cnrácter voluntnrio, bnjo lns formns y en los términos previstos en lns leyes, pudiendo tener
lutjnr, en todo cnso, medinnte los consorcios o convenios ndministrntivos que suscribnn".
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Para el estado y las CCAA NO hay una previsión general que imponga el deber de la cooperación, pero el
TC se ha referido al de colaboración, “que no es menester justificnr en preceptos concretos, pues se
encuentrn implícito en ln propin esencin de ln formn de ortjnniznción territorinl del Estndo que se implnntn
en ln Constitución" (Sentencia 04-05-1982).
Después, la Ley 30/1992 de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento
Administrativo Común consagró el principio de lealtad constitucional, que está en la base de cooperación,
y reguló las técnicas orgánicas y funcionales a su servicio.
Este principio obliga a las Administraciones Públicas en el desarrollo de su actividad y relaciones recíprocas
a:
 Respetar el ejercicio legítimo de competencias de las otras Administración.
 Ponderar, al ejercitar competencias propias, la totalidad de intereses implicados y, en concreto,
aquéllos cuya gestión esté encomendada a las otras Administración.
 Facilitar a las otras Administración la información que precisen sobre la actividad que desarrollen
en el ejercicio de sus propias competencias.
 Prestar, en el ámbito propio, la cooperación y asistencia activas que las otras Administración
pudieran recabar para el eficaz ejercicio de sus competencias.
Para cumplir estos objetivos, las Administraciones Públicas podrán solicitar cuantos datos, documentos o
medios probatorios se hallen a disposición del Ente al que se dirija la solicitud.
Un aspecto destacable se da en la ejecución de los actos administrativos, imponiéndose a la
Administración General del Estado, a la de las CCAA y a las Entidades Locales, el deber de colaborar y
auxiliarse mutuamente para aquellas ejecuciones que por razones territoriales hayan de realizarse fuera
de sus respectivos ámbitos de competencia (art. 4.4).
La Ley configura la asistencia requerida en los anteriores supuestos como un deber jurídico, pues sólo
podrá negarse cunndo el Ente del que se solicitn no está fncultndo jurídicnmente pnrn prestnrln; si nl hncerlo
cnusnrn un perjuicio tjrnve n sus interesndos o nl cumplimiento de sus propins funciones; o cunndo no
tuviern medios pnrn ellos. La negativa se comunicará motivadamente a la Administración solicitante. Pero
la Ley guarda silencio sobre las consecuencias del incumplimiento, por lo que no quedaría más solución
que el ineficaz recurso ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa.
B) Órganos de Cooperación. Las Conferencias Sectoriales [HOT]

La ley 30/1992 Ley de Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo
Común regula como cauce orgánico para desarrollar el contenido del deber de cooperación entre el estndo
y lns CCAA, el de los órganos colegiados de cooperación, consulta y colaboración de composición multi o
bilateral, de ámbito general o sectorial en aquellas materias en que exista interrelación competencial.
La irrupción en nuestro ordenamiento de la técnica de los órganos colegiados de cooperación se produjo
con anterioridad por la necesidad de coordinar las Haciendas de las CCAA y del Estado. La LOFCA [Ley
Orgánica de Financiación de las Comunidades Autónomas] creó a tal efecto el Consejo de Política Fiscal y
Financiera, en el que se reunirían representantes del Estado y de las CCAA al más alto nivel administrativo
(Ministros y Consejeros), concebido como órgano consultivo y de deliberación, sin competencias
resolutivas propias.
La Ley 12/1983 del Proceso Autonómico, instauró la reunión de forma regular y periódica, al menos 2 veces
al año, de Conferencins Sectorinles de los Consejeros de las distintas CCAA y del Ministro del ramo, presidida
por uno de éstos con el fin de examinar en común los problemas de cada sector y las acciones para
afrontarlos. Junto a estas reuniones ordinarias estaban previstas las extraordinarias para asuntos que no
admitieran demora.
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Pero en STC (1983), al pronunciarse sobre la alegación de los impugnantes de dicha Ley de atentar contra la
autonomía de las CCAA y la distribución de competencias, reconoce que el legislador estatal no puede
incidir en el ejercicio de las competencias que, constitucionalmente hayan asumido las CCAA, por lo que
dichas Conferencias habrían de limitarse a ser órganos de encuentro para examinar problemas comunes y
discutir líneas de acción, sin que puedan sustituir a los órganos propios de las CCAA ni sus decisiones
pueden anular las facultades decisorias de los mismos. Añade el TC que una vez desposeídas de la
obligatoriedad que, nada se opone a que la convocatoria y la presidencia de las conferencias fuesen
atribuidas al Ministro del Estado, porque NO le atribuyen la condición de superior jerárquico, sin que
quepa discutir la posición de superioridad que constitucionalmente corresponde al Estado como
consecuencia del principio de unidad y de la supremacía del interés de la Nación.
La vigente regulación de las Conferencias Sectoriales de Cooperación (citada en la ley 30/1992) NO recoge
siquiera la obligatoriedad de la convocatoria 2 veces al año, NI impone la presidencia al Ministro
representante del Estado ni al Presidente de las CCAA con el Presidente del Gobierno de España, estos datos
y el hecho de que se descarte la regla de las mayorías para la toma de acuerdos, que siempre requieren
unanimidad, ponen en evidencia la fragilidad de esta técnica.
Distintas a la anterior son las Comisiones Bilaterales de Cooperación, que reúnen a miembros del Gobierno
en nombre de la Administración General del Estado y a miembros del Consejo de Gobierno de las CCAA
para tratar asuntos comunes y que se crea mediante acuerdos que determina los elementos esenciales de
su régimen. La Conferencia Sectorial y la Comisión bilateral pueden tomar o no acuerdo, pudiendo
formalizarse bajo la denominación de Convenio de Conferencia Sectorial y serán firmados por el Ministro o
Consejeros competentes de las CCAA.
Además de éstas, la Ley 30/1992 prevé que puedan crearse otros órganos en ámbitos materiales
específicos, en los que se reúnan los responsables de la materia en el Estado y en CCAA: la llamada
Administración Mixta, que fruto de un convenio da origen a un Ente común formado por Administración de
distinto nivel territorial, financiado y gestionado por todas ellas. Esta técnica (reconocida antes de la
Constitución en la Ley de Bases de Régimen Local), puede dar origen a un consorcio dotado de personalidad
jurídica o a una sociedad mercantil.
C) Los convenios de colaboración

La cooperación por antonomasia entre dos Entes públicos es aquella que se concreta en un acuerdo de
voluntades que da lugar a un convenio o contrato. La Ley distingue, en función de las fases previas que
conducen a ellos, entre los convenios de colaboración y los de Conferencia Sectorial, según hayan sido
suscritos sin o previa la celebración de una de éstas conferencias. Su régimen jurídico es el mismo y
diverso de los protocolos generales que, a diferencia, no son vinculantes, limitándose a establecer pautas
de orientación política sobre la actuación de cada Administración en cuestiones de interés común o fijar
metodología para el desarrollo de la colaboración en un asunto de mutuo interés (art. 6.4).
La CE art. 145, ve con recelo los acuerdos entre CCAA, de ahí la prohibición de la Federación de CCAA y la
distinción entre:
 Convenios políticos: necesitarán autorización de las Cortes Generales.
 Convenidos Administrativos: celebrados por CCAA entre sí para la “gestión y prestación de
servicios públicos”, remitiéndose a los Estatutos los supuestos, requisitos y términos en que puedan
celebrarse, y la consiguiente comunicación a las Cortes.
La Ley 30/1992 reconoce la posibilidad legal de los convenios de colaboración entre el Gobierno de la
Nación y el de las CCAA, ampliando esta posibilidad ln Ley 4/1999, con carácter general, a cualquier órgano
de la Administración del Estado y Organismos Públicos vinculados o dependientes de la misma y a los de las
CCAA en el ámbito de sus respectivas competencias. Aunque el precepto parece incluir siempre al Estado,
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además de una o varias CCAA, estos convenios son del mismo género que los anteriormente referidos entre
CCAA, siendo también sometidos a la fiscalización de las Cortes, como se desprende de la exigencia de
que tanto los convenios de Conferencia Sectorial como los de colaboración sean comunicados al Senado
(art. 8.2).
a) Límites sobre el contenido sustancial: NO hay límites precisos, operan los generales a todo negocio o
contrato y, en primer lugar, el NO poder ser contrarios al orden público en general o al ordenamiento
jurídico (art. 1.255 CC), y en el orden competencial, límite expreso impuesto por el nrt. 8.1 Ley 30/1992 “los
convenios de Conferencia Sectorial y los de colaboración, en ningún caso suponen ln renuncia n lns
competencias propins de lns Administrnción intervinientes”. Para ejecutar el convenio se permite la creación
de organizaciones consorciales dotadas de personalidad jurídica o sociedad mercantil (art. 6.5).
b) Instrumentos de Formalización del Convenio: NO exige forma notarial, especificará:
 Órganos que celebran el convenio.
 La competencia que ejerce cada Administración.
 Su financiación.
 Las actuaciones acordadas para desarrollar su cumplimiento.
 La necesidad o no de establecer una organización para su gestión.
 Plazo de vigencia, lo que no impedirá su prórroga si se acuerda por las partes.
 La extinción por causas distintas al plazo de vigencia, así como la forma de determinar las
actuaciones en curso para el supuesto de extinción.
El convenio será válido, al margen de que se omita algún punto, siempre que se recojan los puntos
esenciales: Pnrtes intervinientes, objeto y firmn. Tampoco es requisito nd solemnitntem la publicación en el
BOE y en un diario de la respectiva CA. Según art. 8.2: “Los convenios de Conferencia Sectorial y los de
colaboración celebrndos oblitjnrnn n ln Administrnción interviniente desde el momento de su firma, snlvo
que en ellos se estnblezcn otrn cosn”. Sin embargo, debe interpretarse que los convenios NO podrán ser
invocados a favor o en contra de terceros hasta que hayan sido debidamente publicados.
La comunicación al Senado y la aprobación por las Cortes es una obligación cuyo incumplimiento no
determina sanción alguna y que pudo haberse garantizado mediante la suspensión de su eficacia, y por su
invalidez si no alcanzase la aprobación parlamentaria. La falta de esta autorización n posteriori por las
Cortes solo puede tener el alcance de causa de invalidez sobrevenida, solo apreciable si el convenio es
impugnado ante el TC.
c) Litigios: la competencia para resolver los litigios que se susciten en la aplicación de los convenios se
remite:
 En primer lugar al órgano mixto de vigilancia y control, que puede crearse por el propio convenio,
que resolverá los problemas de interpretación y cumplimiento que puedan darse en los convenios
de colaboración (art. 6.3).
 Esta previsión del arbitraje no impide el ulterior planteamiento ante la Jurisdicción Contencioso-
administrativa o constitucional (art. 8.3).
Un proceso Contencioso-Administrativo ordinario pensado para el enfrentamiento de un administrado
con una Administración, que es la autora del acto decisorio ejecutorio, objeto del proceso, y que responde,
al modelo del proceso impugnativo de apelación, en el que el acto administrativo hace las veces y funciones
de la sentencia de primera instancia. Pero es un modelo inadecuado para el enfrentamiento de dos
Administraciones Públicas dotadas ambas de potestad decisorio-ejecutoria y en un plano de igualdad
jurídica y política. Porque, ¿cómo determinar el objeto del proceso, el acto recurrido, cuando las dos
Administración enfrentadas son capaces de dictarlo con la misma fuerza?, ¿a qué acto se dará preferencia
en la fase prejudicial?, etc.
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Tampoco está resuelto el tema fundamental de la competencia jurisdiccional, pues la regla de que el
órgano judicial competente se determina en función de la naturaleza local, autonómica o estatal del emisor
del acto, no tiene aquí mucho sentido.
D) Los planes y programas conjuntos

Las Conferencias Sectoriales pueden aprobar convenios de colaboración, pero también plnnes y
protjrnmns conjuntos de actuación para el logro de objetivos comunes en materia sobre la que el Estado y
las CCAA ostentan competencias concurrentes (art. 7.1) Dentro de su respectivo ámbito, corresponde a las
Conferencias Sectoriales la iniciativa para acordar su realización y puesta en marcha, el seguimiento y
control del plan o programa acordado. Estos planes, a diferencia de los planes de coordinación antes vistos,
son voluntarios.
Contenido: no es muy diverso del establecido para los convenios:
 Los objetivos de interés común a cumplir.
 Las actuaciones a desarrollar por cada Administración.
 Las aportaciones de medios personales y materiales de cada Administración.
 Los compromisos de aportación de recursos financieros.
 La duración y los mecanismos de seguimiento, evaluación y modificación.
El plnn o protjrnmn es vinculante (como en los convenios) para la Administración del Estado y las CCAA que
los suscriban y, puede ser completado por convenios bilaterales con cada una de las CCAA. También, al igual
que los convenios, debe ser objeto de publicación oficial, aunque la falta de ésta no afecta tampoco a su
exigibilidad.
La ley guarda silencio sobre la jurisdicción competente para resolver las controversias suscitadas en su
aplicación, no obstante, habrán de aplicarse las mismas normas sobre la litigiosidad de los convenios.
CAPÍTULO VI - LA ADMINISTRACIÓN DEL ESTADO

1. CARACTERIZACIÓN GENERAL Y PRINCIPIOS DE ORGANIZACIÓN [HOT]
Definición: La Administración del Estado es nquelln pnrte de ln Administrnción Publicn, identificndn con el
poder ejecutivo, que tiene n su cnrtjo ln tjestión en todo el territorio nncionnl de nquellns funciones y
servicios que se considernn fundnmentnles pnrn ln existencin mismn de ln comunidnd nncionnl. Actún bnjo
ln dirección del Gobierno y sirve con objetividnd los intereses tjenernles (arts. 97 y 103.1 CE).
La regulación de la Administración del Estado es objeto de 2 leyes:
 Ley 6/1997 de Ortjnniznción y Funcionnmiento de ln Administrnción Genernl del Estndo (LOFAGE).
 Ley 50/1997 del Gobierno.
Ambas toman de la anterior Ley de Régimen Jurídico 1957 determinadas reglas sobre la naturaleza y
competencia de la Administración del Estado, con reiteración de preceptos constitucionales.
a) Reglas Generales y Descriptivas: El contenido del art. 2 de la Ley de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado dice:
 Ln Administración General del Estado, bnjo ln dirección del Gobierno y con sometimiento pleno n ln
Ley y nl Derecho, sirve con objetividad los intereses generales, desarrollando funciones ejecutivas
de carácter administrativo.
 Ln Administración General del Estado, constituidn por órtjnnos jerárquicnmente ordenndos, actúa
con personalidad jurídica propia.
 Los Organismos públicos tienen por objeto la realización de actividades de ejecución o gestión,
tnnto ndministrntivn de fomento o prestnción, como de contenido económico reservada a la
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Administración General del Estado; dependen de ésta y se adscriben, directnmente o n trnvés de

otro Ortjnnismo Público, al Ministerio competente, por razón de la materia, n trnvés del órtjnno
que en cndn cnso se determine.
 Lns potestades y competencias administrativas que, en cndn momento tengan atribuidas la
Administración General del Estado y sus Organismos Públicos por el Ordenamiento Jurídico,
determinan la capacidad de obrar de unos y otros.
 Los órtjnnos que intetjrnn ln Administrnción Genernl del Estndo y sus Ortjnnismos públicos
extienden su competencia a todo el territorio español, salvo cunndo lns normns que le senn de
nplicnción ln limiten expresnmente en unn pnrte del mismo.
b) Principios de Organización y Funcionamiento: Se establecen en el art. 3 de la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado.
c) Unidades Administrativas: La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado las considera como las estructuras primarias en las que se integran los elementos organizativos
básicos de las estructuras orgánicas.
Comprenden puestos de trabajo o dotaciones de plantilla vinculados funcionalmente por razón de sus
cometidos y orgánicamente por una jefatura común. Las unidades administrativas complejas agrupan dos o
más unidades menores. Se determinan en las relaciones de puestos de trabajo y se crean, modifican y
suprimen a través de éstas (art. 5, 7 y 10), excepto cuando reúnan además la condición de órgano.
d) Órganos: Para la Ley es algo más que una unidad administrativa, aunque puede ser de menor entidad
cuantitativamente. Le distingue de éstas el estar dotado de una cualidad o atributo: Atribución de
“funciones que tengan efectos jurídicos frente a terceros o cuya actuación tenga carácter preceptivo” (art.
5.2 Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado). Se trata de una
semipersonalidad jurídica aunque no la tenga formalmente atribuida. Sobre los órganos que componen la
Administración General del Estado se distinguen:
 Órganos de la Administración central: Con competencias sobre todo el territorio nacional.
 Órganos periféricos o territoriales (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración
General del Estado): Con competencias reducidas a una parte del territorio:
a) Con base regional: Regiones militares, Delegados del Gobierno en las CCAA.
b) Con base provincial: Subdelegaciones de Gobierno y Delegación o Direcciones provinciales
de los diversos Ministerios.
c) Con base infraprovincial: Registros de la Propiedad, Administración de Hacienda).
e) Otra distinción relevante son las que pueden establecerse entre órganos de la Administración activa y
órganos consultivos: Secretarías Generales Técnicas, Consejo de Estado.
f) Otra Clasificación de los Órganos de La Administración del Estado: Los órganos de la Administración
General del Estado se clasifica en órganos superiores, directivos y comunes, que son todos los demás que
se encuentran bajo la dependencia o dirección de un órgano superior o directivo.
A) Órganos Superiores: Son los Ministros y Secretarios de Estado, a quienes corresponde establecer los
planes de actuación de la organización situada bajo su responsabilidad (art. 6.8 Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado).
 Ministros: Nombrados y separados, por criterios políticos sin ningún requisito de mérito o
capacidad, por el Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art 12.2 Ley 50/1997 del Gobierno).
 Secretnrios de Estndo: Nombrados y separados por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del Presidente del Gobierno o del miembro del Gobierno a cuyo departamento
pertenezcas (art. 15.1 50/1997).
B) Órganos Directivos:
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 En la Administración General del Estado: Son los Subsecretnrios y Secretnrios Genernles, los
Secretnrios Genernles Técnicos; Directores Genernles y Subdirectores Generales.
 En la Organización Periférica o Territorial: Los Deletjndos de Gobierno en lns CCAA (que tendrán
rango de Subsecretario), los Subdeletjndos del Gobierno en lns Provincins (tendrán nivel de
Subdirector General).
 En la Administración del Estado en el exterior: Los Embnjndores y representnntes permnnentes
nnte Ortjnniznciones internncionnles; y respecto de los Organismos públicos sus estatutos
determinarán sus respectivos órganos directivos.
A los Órganos directivos corresponde: Desarrollo y ejecución de los planes de actuación, teniendo
responsabilidad profesional, personal y directa por la gestión. Estando sujetos al control y evaluación por el
órgano superior o directivo competente, sin perjuicio del control establecido por la Ley General
Presupuestaria 47/2003.
Nombramiento: Atendiendo a criterios de competencia profesional y experiencia, entre funcionnrios de
cnrrern del Estndo, de lns CCAA o de Entidndes Locnles. Exigencia del título de doctor, licenciado o
equivalente (lo cual limita las posibilidades a quienes, sin ser funcionario, tiene indudable capacidad
directiva acreditada en el sector privado).
Se nombran por RD del Consejo de Ministros a propuesta del Ministro correspondiente. Los Subdirectores
Genernles son nombrados y cesados por el Ministro o Secretnrio de Estndo del que dependan (art. 15.2, 16,
17 y 18 Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).
También se regula en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local 7/1985 la Clasificación entre órganos
superiores y directivos: Para los Municipios de gran población (art. 130), perteneciendo a:
 Los órganos superiores: El Alcnlde y los miembros de ln Juntn de Gobierno Locnl.
 Condición de órganos directivos: Coordinndores tjenernles de áren o concejnlín, Directores
Genernles o similnres, titular de apoyo y el Concejal-Secretario de la Junta de Gobierno Local, titular
de la asesoría jurídica, el Secretario General del Pleno, los Interventores Generales y el titular del
órgano de gestión tributaria.
C) Órganos Comunes: Les corresponde el asesoramiento, apoyo técnico y, en su caso, la gestión directa en
relación con las funciones de planificación, programación y de presupuestos, cooperación internacional,
acción en el exterior, organización y RRHH, sistemas de información y comunicación, producción normativa,
asistencia jurídica, gestión financiera, gestión de medios materiales y servicios auxiliares, seguimiento,
control e inspección de servicios, estadística para fines estatales y publicaciones (art. 20 Ley de Organización
y Funcionamiento de la Administración General del Estado).
2. EL GOBIERNO Y SU PRESIDENTE
La expresión Gobierno se solía identificar con la de Consejo de Ministros, designa al órgano colegiado
compuesto por el Presidente del Gobierno, el Vicepresidente, en su caso, los Ministros y los demás
miembros que establezca la Ley (nrt. 98 CE) y que se caracteriza por ser el órgano titular del poder
ejecutivo y supremo órgano de la Administración del Estado.
Sin embargo la Ley del Gobierno de 1997 NO lo identifica con el Consejo de Ministros, sino que considera
que el Gobierno es un conjunto de órganos compuesto por el Presidente, el Vicepresidente/s y los
Ministros, y que actúa colegiadamente tanto a través del Consejo de Ministros como de las Comisiones
Delegadas del Gobierno.
2.1. LA FORMACIÓN DEL GOBIERNO

La formación del Gobierno se inicia mediante el otorgamiento de la confianza parlamentaria a un
determinado candidato por el Congreso de los Diputados. Nombrado Presidente, éste propone el
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nombramiento de los restantes miembros del Gobierno al Rey, que es quien formalmente nombra a los
Ministros, aunque sin poder decisorio ni de veto.
El cese del Gobierno se produce por fnllecimiento, dimisión o pérdidn de ln confinnzn pnrlnmentnrin por el
Presidente, aunque el Gobierno cesante continuará en funciones con los poderes y facultades que precisa
la Ley del Gobierno.
2.2. EL PRESIDENTE Y SUS FUNCIONES

Es la figura más relevante y con más poder, dentro de los órganos que forman el Gobierno (nombra y cesa
a todos sus componentes).
a) Nombramiento: El proceso se inicia con la propuesta por el Rey de un candidato, previa consulta a los
grupos políticos con representación parlamentaria. El candidato deberá exponer su programa político
ante el Congreso y solicitar su confianza, la cual se entiende otorgada en primern votnción por la mayoría
absoluta, y en segunda votación 48 horns después, por la mayoría simple (art. 99 CE).
b) Cese: Por fnllecimiento o dimisión, por expirnción del mnndnto pnrlnmentnrio y por pérdidn de ln
confinnzn pnrlnmentnrin, la cual se produce:
 Cuando el propio Presidente plantea ante el Congreso una cuestión de confianza sobre su
programa o sobre una declaración de política general; la confianza se entenderá otorgada cuando
vote a favor la mayoría simple. Si no se alcanza, la cuestión de confianza se entenderá derrotada y
deberá presentar su dimisión al Rey (art. 112 y 114.1 CE).
 Cuando prospera la moción de censura: La cual debe proponerse por la décima parte de los
Diputados, y habrá de incluir un candidato a la Presidencia. Tras el debate, si la moción y el
candidato obtienen la mayoría absoluta, el Presidente censurado cesará y quedará investido el
propuesto en la moción (art. 113 CE).
c) Funciones: Según la CE “el Presidente dirige la acción del Gobierno y coordina las funciones de los
demás miembros, sin perjuicio de ln competencin y responsnbilidnd directn de éstos en su tjestió n” (art.
98.2). Completando este texto la Ley 50/1997 del Gobierno art. 2 le atribuye funciones de:
 Representnr nl Gobierno.
 Estnblecer el protjrnmn político y determinnr directrices de ln políticn interior-exterior y velnr por su
cumplimiento.
 Proponer nl Rey, previn delibernción del Consejo de Ministros, ln disolución del Contjreso, del Senndo
o de lns Cortes Genernles.
 Plnntenr nnte el Contjreso, previn delibernción del Consejo de Ministros, ln cuestión de confinnzn.
 Proponer nl Rey, ln convocntorin de un referéndum consultivo, previn nutoriznción del Contjreso
 Diritjir ln Políticn de defensn y ejercer respecto de lns Fuerzns Armndns lns funciones previstns en ln
letjislnción retjulndorn de ln defensn nncionnl y de ln ortjnniznción militnr.
 Convocnr, presidir y fijnr el orden del dín de lns reuniones del Consejo de Ministros.
 Refrendnr los nctos del Rey y someterle, pnrn su snnción, lns leyes y demás normns con rnntjo de ley.
 Interponer el recurso de inconstitucionnlidnd.
 Crenr, modificnr y suprimir, por RD, los Depnrtnmentos Ministerinles, nsí como lns Secretnríns de
Estndo y ln nprobnción de ln estructurn ortjánicn de ln Presidencin del Gobierno.
 Proponer nl Rey el nombrnmiento y sepnrnción de los Vicepresidentes y los Ministros.
 Resolver los conflictos de ntribuciones entre Ministerios.
 Impnrtir instrucciones n los demás miembros del Gobierno.
 Ejercer cunntns otrns ntribuciones le confiernn ln Constitución y lns Leyes.
Las disposiciones y actos cuya adopción venga atribuida al Presidente recibirán el nombre de Real Decreto
del Presidente del Gobierno (art. 25.b) 50/1997.
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d) La Responsabilidad Penal del Presidente y demás miembros del Gobierno será exigible ante la Sala de lo
Penal del TS (art. 102 CE). Si la acusación fuera por traición u otro delito contra la seguridad del Estado,
sólo podrá ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros del Congreso, y con la
aprobación de la mayoría absoluta. No pudiendo aplicarse la prerrogativa real de gracia.
e) Incompatibilidades: Los miembros del Gobierno NO podrán ejercer otrns funciones representntivns que
lns propins del mnndnto pnrlnmentnrio, NI cunlquier otrn función públicn que no derive de su cnrtjo, NI
nctividnd profesionnl o mercnntil nltjunn (art. 98.3.CE).
El sistema de incompatibilidades de los Miembros del Gobierno y de los Altos cargos de la Administración
General del Estado ha sido regulado en la Ley 12/1995, fijándose además la obligación de presentar una
declnrnción de actividades y otrn de bienes y Derechos.
2.3. LOS VICEPRESIDENTES

A los Vicepresidentes del Gobierno se refiere la CE en el artículo 98, y deja claro el carácter potestativo de
su creación al decir que “el Gobierno se compone del Presidente, los Vicepresidentes en su caso…”. La ley
del Gobierno de 1997 determina que al Vicepresidente/es, cuando existan, les corresponderán las
funciones que les encomiende el Presidente, precisando que el Vicepresidente que asuma la titularidad de
un Departamento ministerial, ostentara además, la condición de Ministro. La experiencia demuestra que
actúan, a veces, como setjundos Presidentes, como su "alter ego", o bien como "superministros
coordinndores" de determinadas áreas políticas o económicas.
Nombramiento y Separación: Corresponde al Rey a propuesta del Presidente del Gobierno (art. 2.
50/1997).
Tanto el Presidente como el Vicepresidente cuentan con órganos de apoyo directo hoy regulados por RD
560/2004:
 Gabinete de la Presidencia del Gobierno: Destncn por su tjrnn importnncin políticn, compuesto por
asesores de la máxima confianza política que analizan las iniciativas y planes de los distintos
Ministros en ejecución del programa de Gobierno, así como la conveniencia de la modificación,
supresión o adopción de otras nuevas.
 El Portavoz del Gobierno: Órgano de relación con los medios de comunicación y cauce autorizado
de expresión de los acuerdos del Consejo de Ministros.
 Secretarías del Presidente y Vicepresidente: Llevan sus agendas.
 Secretaría Gal de la Presidencia del Gobierno: Funciones de protocolo, seguridad, infraestructuras
y seguimiento de situaciones de crisis.
 Oficina Económica del Presidente: Competencia en política económica.
2.4. EL FUNCIONAMIENTO DEL GOBIERNO

Según la ley del Gobierno de 1997, 3 son los principios que configuran el funcionamiento del Gobierno:
 El principio de dirección presidencial que otorga al Presidente del Gobierno la competencia para
determinar las directrices políticas que deberá seguir el Gobierno y cada uno de los
Departamentos.
 La colegialidad y consecuente responsabilidad solidaria de sus miembros.
 El principio departamental, que otorga al titular de cada Departamento una amplia autonomía y
responsabilidad en el ámbito de su respectiva gestión.
El Gobierno actúa y se expresa a través de 2 órganos colegiados: El Consejo de Ministros y las Comisiones
Delegadas del Gobierno, pues “los miembros del Gobierno se reúnen en Consejo de Ministros y en
Comisiones Deletjndns del Gobierno” y que cuentan como órganos de colaboración y apoyo, con la
Comisión Genernl de Secretnrios de Estndo y Subsecretnrios, el Secretnrindo del Gobierno y los Gnbinetes.
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A. El Consejo de Ministros
Lo forman el Presidente, los Vicepresidentes, los Ministros y, en su caso, los Secretnrios de Estndo si son
convocados. Es la expresión máxima del Gobierno.
a) Funciones: Le corresponde según el art. 97 CE:
 Dirigir ln políticn interior y exterior.
 Ln Administración civil y militnr y ln defensn del Estndo.
 Ejercer ln función ejecutivn y ln potestnd retjlnmentnrin de ncuerdo con ln Constitución y lns Leyes.
b) Por ello tiene las Competencias de:
 Aprobar los Proyectos de Ley y de Presupuestos Genernles del Estndo, los RD-leyes y los RD
Letjislntivos.
 Acordar ln netjocinción y firmn de Trntndos internncionnles y nplicnción provisionnl y remitirlos n lns
Cortes Genernles.
 Declarar los estndos de nlnrmn y de excepción.
 Proponer nl Contjreso ln declnrnción del estndo de sitio.
 Disponer ln emisión de Deudn Públicn o contrner crédito.
 Aprobar los reglamentos pnrn desnrrollo y ejecución de lns leyes.
 Crear, modificar y suprimir los órtjnnos directivos de los Depnrtnmentos Ministerinles.
 Adoptar protjrnmns, plnnes y directrices vinculantes pnrn todos los órtjnnos de ln Administrnción
Genernl del Estndo.
 Ejercer cunntns otrns ntribuciones le confieren ln Constitución y lns Leyes y cualquier otra
disposición (nrt. 5 50/1997).
Estas funciones son delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno, salvo:
 las ntribuidns directamente por la CE, las relativas al nombramiento y separación de altos cargos.
 Lns ntribuidns al Consejo de Ministros.
 Las ntribuidns a los órganos colegiados del Gobierno, con excepción.
 Las ntribuidns por una ley que prohíba expresamente la delegación.
c) El Gobierno en funciones tiene reducidos sus poderes a fncilitnr el normnl desnrrollo del proceso de
formnción del nuevo Gobierno y el trnspnso de poderes nl mismo. Por ello deberá limitnr su gestión al
despncho ordinnrio de los nsuntos públicos, nbsteniéndose de adoptar, salvo urgencia o razones de interés
general debidamente acreditadas, cualesquiera otras medidas. En nintjún cnso nprobnrá el Proyecto de Ley
de Presupuestos Generales del Estado, NI presentnrá Proyectos de Ley, y las delegaciones legislativas
otortjndns por lns Cortes Genernles quednrán en suspenso mientras el Gobierno esté en funciones como
consecuencia de la celebración de elecciones Generales.
d) Reuniones del Consejo Ministros: Son secretas, actúa como Secretnrio el Ministro de ln Presidencin y
pueden asistir además del Presidente y los Ministros, los Secretnrios de Estndo (art. 5 50/1997).
El legislador pretende evitar aquí la aplicación de las normas de los órganos colegiados, para acentuar de
esta manera el dirigismo directivo del Presidente que convocn, preside e impone el orden del dín.
El acta podrá tener carácter decisorio o deliberante, y figurarán exclusivamente: Las circunstancias relativas
al tiempo y lugar de celebración, relación de asistentes, acuerdos adoptados y los informes presentados
(art. 18 50/1997).
Si a esta limitación se une lo dispuesto en la disposición adicional primera de la Ley 30/1992 Ley de
Régimen Jurídico de las Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común que excluyó al
Gobierno (también a los autonómicos y a los de las Corporaciones Locales) de las reglas de funcionamiento
de los órganos colegiados, se puede concluir que el legislador ha pretendido que no existan votaciones
formales y, sobre todo, votos disidentes, como si la solidaridad en la responsabilidad política de sus
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miembros pudiera ser, también responsabilidad jurídica [art. 108 CE "El Gobierno responde solidariamente
de su gestión politécnica ante el Congreso de los Diputados"]. Admitir esto seria una solución inadmisible,
porque va en contra del más elemental principio en materia de responsabilidad, que seria que por el mero
hecho de participar en un Consejo de Ministros se presuponga la voluntad de todos los presentes de
aprobar lo que decida el Presidente o la mayoría, cualesquiera que fuere el contenido de la decisión, incluso
delictivo; por ello, el Ministro que esté disconforme no tiene más alternativa que dimitir en el acto. Se
puede decir que el Consejo de Ministros es un órgano de debate y de deliberación pero no de voto.
La posibilidad de que a estas reuniones del Consejo de Ministros acuda el Rey permite distinguir las
sesiones ordinarias del Consejo de Ministros de aquellas otras que preside el Rey. Esta distinción no tiene
consecuencias sustanciales, pues en ambas clases de sesiones el régimen jurídico es el mismo, sin que la
presencia del Rey comporte que éste asume alguna suerte de responsabilidad por las decisiones del
Consejo ni supone tampoco que los acuerdos del Consejo tengan una mayor fuerza jurídica por la presencia
real.
B. Las comisiones delegadas del Gobierno [HOT]

La Exposición de Motivos de la Ley de Rétjimen Jurídico de ln Administrnción del Estndo 1957 justificó su
creación por la necesidad de facilitar el estudio y hacer más fáciles las deliberaciones de algunos
problemas que afectan a varios Ministerios. En la actualidad, la Ley 6/1997, las configura como Consejos
de Ministros reducidos, órganos de naturaleza desconcentrada, que se rigen por idénticas reglas de
funcionamiento que el Consejo de Ministros.
a) Funciones, corresponde a las Comisiones delegadas:
 Examinar las cuestiones de carácter general que tentjnn relnción con vnrios de los Depnrtnmentos
Ministerinles que intetjrnn ln Comisión.
 Estudiar asuntos que, nfectnndo n vnrios Ministerios, requiernn ln elnbornción de unn propuestn
conjuntn previn n su resolución por el Consejo de Ministros.
 Resolver asuntos que, nfectnndo n más de un Ministerio, no requiernn ser elevndos nl Consejo de
Ministros.
 Ejercer cualquier otra ntribución que les confiern el Ordennmiento Jurídico o que les deletjue el
Consejo de Ministros.
b) Creación, modificación y supresión: Será acordada por el Consejo de Ministros mediante RD, a
propuesta del Presidente del Gobierno, que deberá especificar el miembro del Gobierno que nsume ln
presidencia de la Comisión, los miembros del Gobierno que lo integran y, en su cnso, Secretarios de Estado
que ln intetjrnn, las funciones que se ntribuyen n ln Comisión y el miembro de ln Comisión nl que
corresponde ln Secretaría de ln mismn (art. 6 50/1997).
El RD 1194/2004 configuró las Comisiones Delegadas: Para situaciones de Crisis, Asuntos Económicos,
Investigación Científica y Desarrollo e Investigación Tecnológica, Política Autonómica, además de la Junta de
Defensa Nacional, equiparable a una Comisión Delegada.
C. Órganos de apoyo: Secretarios de Estado, Comisión General de Secretarios y

Subsecretarios de Estado, Secretariado del Gobierno y gabinetes [HOT]
La Ley del Gobierno califica de órganos de apoyo y colaboración del Gobierno a los que se citan en éste
epígrafe pero, en propiedad, los órganos propios de apoyo al Gobierno son: La Comisión General de
Secretarios y Subsecretarios de Estado y el Secretariado del Gobierno, ya que los Secretarios de Estado y
los Gabinetes, a los que realmente asisten es a los Ministros.
Los Secretarios de Estado son órganos superiores de la Administración General del Estado, responsables de
la ejecución de la acción del Gobierno en un sector de actividad específica de un Departamento o de la
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Presidencia del Gobierno, actuando bajo la dirección del titular del Departamento, o en su caso, del
Presidente. Podrán también ostentar por delegación expresa de sus respectivos Ministros, la
representación de éstos en materias de su competencia, incluidas las de proyección internacional, sin
perjuicio de las normas que rigen las relaciones de España con otros Estados y con las Organizaciones
Internacionales.
La Comisión General de Secretarios de Estado y Subsecretarios estará integrada por los titulnres de lns
Secretnríns de Estndo y por los Subsecretnrios de los Distintos Depnrtnmentos Ministerinles. La Presidencia
corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o al Ministro de la Presidencia. Las reuniones tienen
carácter preparatorio de las sesiones del Consejo de Ministros de forma que todos los asuntos que vayan a
someterse a aprobación del Consejo de Ministros deben ser examinados por ésta Comisión, sin que ella
pueda adoptar decisiones o acuerdos por Delegación del Gobierno.
El Secretariado del Gobierno, como órgano de apoyo del Consejo de Ministros, de lns Comisiones
Deletjndns del Gobierno y de ln Comisión Genernl de Secretnrios de Estndo y Subsecretnrios, presta
asistencia al Ministro-Secretario del Consejo e Ministros, se ocupa de la remisión de las convocatorias a
los diferentes miembros de los órganos colegiados anteriormente enumerados, del archivo y custodia de
las convocatorias, orden del día, etc.
El Secretariado del Gobierno se integra en la estructura orgánica del Ministerio de la Presidencia.
Los Gabinetes, más que órganos de apoyo directo al Gobierno, lo son de apoyo político y técnico del
Presidente del Gobierno, de los Vicepresidentes, de los Ministros y de los Secretnrios de Estndo, y en ese
sentido realizan tareas de confianza y asesoramiento especial. Les prestan su apoyo en el desarrollo de su
lnbor políticn, en el cumplimiento de lns tnrens de cnrácter pnrlnmentnrio y en sus relnciones con lns
instituciones y la ortjnniznción ndministrntivn.
3. LOS MINISTROS Y LOS DEPARTAMENTOS MINISTERIALES

Bajo la autoridad del Gobierno, la Administrnción Genernl del Estndo se organiza en Ministerios,
organizaciones con responsabilidad sobre grandes áreas de acción política y gestión administrativa, en los
que se integran diversos órganos directivos, a su vez especializados en la gestión administrativa sectorial,
las Direcciones Generales.
Según la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado: “Ln
Administrnción Genernl del Estndo se ortjnnizn en Ministerios, comprendiendo cndn uno de ellos uno o
vnrios sectores funcionnlmente homotjéneos de nctividnd ndministrntivn”. Los Ministerios se ordenan
internamente sobre el principio de jerarquía orgánica.
Lo normal es que al frente de cada Ministerio esté un Ministro. Sin embargo, se ha admitido la figura del
Ministro sin cartera, un miembro del Consejo de Ministros sin departamento ministerial propio; esta
figura originada por la necesidad de incorporar al Consejo de Ministros a personas, que por sus condiciones
personales o sus relaciones políticas, aseguren al Gobierno el apoyo de determinados partidos o grupos
políticos.
La determinación del número, la denominación y el ámbito de competencia respectivo de los Ministerios y
las Secretnrins de Estndo se establece mediante RD del Presidente del Gobierno.
Los Ministerios cuentan, en todo caso, con una Subsecretaría y dependiendo de ella, una Secretaria
General Técnica para la gestión de los servicios comunes.
La estructura operativa de la organización ministerial son las Direcciones Generales, de existencia necesaria
en todos los Ministerios. Son órganos de gestión de una o varias áreas funcionalmente homogéneas que se
organizan en Subdirecciones Generales para la distribución de las competencias encomendadas a
Secretarias y Secretarios de Estado.
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Las Subsecretnríns, las Secretnríns Genernles, las Secretnríns Genernles Técnicns, las Direcciones
Genernles, las Subdirecciones Genernles y órtjnnos similnres se crean, modifican y suprimen por
Real Decreto de Consejo de Ministros, a iniciativa del Ministro interesado y a propuesta del
Ministro de Administraciones Públicas.
Los órtjnnos de nivel inferior n Subdirección Genernl se crean, modifican y suprimen por orden del
Ministro respectivo.
El mando superior del Ministerio corresponde, pues, a los Ministros, jefes superiores del Departamento y
superiores jerárquicos directos de los Secretarios de Estado. Los órganos directivos dependen de alguno de
los anteriores órganos superiores y se ordenan jerárquicamente entre si de la siguiente forma:
Subsecretario, Director General y Subdirector General. A estos efectos los Secretarios Generales, cuando
existen, tienen categoría de Subsecretario y los Secretarios Generales Técnicos de Director General.
Funciones: Los Ministros, además de las atribuciones que les corresponden como miembros del Gobierno:
 Dirigen los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio.
 Asumen la responsabilidad inherente a dicha dirección.
 Ejerciendo la potestad reglamentaria, fijando los objetivos del Ministerio y los planes de actuación del
mismo, asignando los recursos necesarios para su ejecución y evaluando la realización de los planes de
actuación.
 También les corresponde nombrar o separar a los titulares de los órganos directivos del Ministerio y de
los Organismos públicos dependientes del mismo o elevar al Consejo de Ministros las propuestas de
nombramiento a éste reservadas.
 Mantener las relaciones con las CCAA.
 Resolver los recursos que se interpongan contra las resoluciones de los órganos y Organismos públicos
subordinados y los conflictos de atribuciones que se suscite entre estos, y plantear los que procedan
con otros Ministerios.
Sobre la gestión de los medios: La ley atribuye a los Ministros:
 La competencia para administrar los créditos de su Ministerio.
 Aprobar y comprometer los gastos que no sean de la competencia del Consejo de Ministros.
 Reconocer las obligaciones económicas y proponer su pago.
 Autorizar modificaciones presupuestarias.
 Celebrar contratos y convenios.
 Solicitar del Ministerio de Economía y Hacienda la afectación o el arrendamiento de los inmuebles
necesarios para el cumplimiento de los fines de los servicios a su cargo.
 Proponer y ejecutar los planes de empleo.
 Modificar la relación de puestos de trabajo del Ministerio que expresamente autoricen de forma
conjunta los Ministerios de Administraciones Publicas y de Economía y Hacienda.
 Convocar las pruebas selectivas en relación con el personal funcionario de los cuerpos y escalas
adscritos al Ministerio así como al personal laboral.
 Administrar los RRHH del Ministerio.
 Ejercer la potestad disciplinaria.
 Y cualesquiera otra que le atribuya la legislación en vigor.
4. SECRETARÍAS Y SECRETARIOS DE ESTADO

El Real Decreto-ley 1558/1977, de 4 de julio, introduce la figura de Secretario de Estado en nuestra
administración, como "órgano intermedio entre el Ministro y el Subsecretario". Como aquellos, los
Secretarios de Estado pueden asistir, CON voz pero SIN voto a las reuniones del Consejo de Ministros y de
lns Comisiones Delegadas, para informar cuando sean convocados.
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Como ya hemos dicho, han sido creados ante el crecimiento del aparato burocrático del Estado, y se
encargan de dirigir y coordinar un sector determinado del total de competencias y servicios de un
Ministerio, lo que permite unificar en un mando común áreas de competencias homogéneas dentro de los
Departamentos con competencias múltiples (por ejemplo, el de Economía y Hacienda), y que hubieran
precisado de otro modo su elevación a rango ministerial.
Su consagración definitiva se realiza por la Ley de Ortjnniznción y Funcionnmiento de ln Administrnción
Genernl del Estndo (LOFAGE) y la Ley del Gobierno y Podríamos decir que los Secretarios de Estado son
ministros de segunda fila.
Responsabilidades: Los Secretnrios de Estndo dirigen y coordinan las Direcciones Genernles situadas bajo su
dependencia y responden ante el Ministro de la ejecución de los objetivos fijados para la Secretaría de
Estado, correspondiéndoles como competencias propias entre otras, las siguientes:
 Nombrar y separar n los subdirectores tjenernles de ln Secretnrín de Estndo.
 Mantener relaciones con los órtjnnos de lns CCAA competentes por rnzón de ln mnterin.
 Ejercer las competencias atribuidas al Ministro en mnterin de ejecución presupuestnrin, con los
límites que, en su cnso, se estnblezcnn por nquel.
 Celebrar los contratos relntivos n nsuntos de su Secretnrín de Estndo, y los convenios no reservndos
nl Ministro del que dependnn o nl Consejo de ministros.
 Resolver los recursos que se interpontjnn contrn lns resoluciones de los órtjnnos directivos que
dependnn directnmente de ln Secretnrín de Estndo, así como los conflictos de atribuciones que se
susciten entredichos órtjnnos.
Los Secretarios de Estado pueden asistir a las reuniones del Consejo de Ministros y de las Comisiones
Delegadas, para informar cuando sean convocados.
Tienen la consideración de altos cargos y su nombramiento es libre en cuanto personal de confianza
política.
5. SUBSECRETARIOS Y SECRETARIOS GENERALES [HOT]

A) Subsecretario: Es la segunda autoridad del Ministerio, tiene a su cargo la representnción ordinnrin del
Ministerio, la jefnturn de personnl y la disciplinn funcionnrinl, nsesornmiento jurídico, control, inspección de
los servicios y en tjenernl ln lotjísticn, esta atribución de competencias la hizo la Ley de Régimen Jurídico de
la Administración del Estado 1957, pero se mantiene, en sus fundamentos, actualmente.
En la última regulación, la novedad es que el nombramiento corresponde al Consejo de Ministros a
propuesta del titular del Ministerio, con arreglo a criterios de competencia profesional y experiencia,
además, que recaiga en funcionarios de la carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los
que se exigió en su momento para su ingreso el título de doctor, licenciado, ingeniero, arquitecto o
equivalente.
FUNCIONES de los Secretarios: Según art 15 de la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado:
 Ostentan la representación ordinaria del Ministerio, dirigen servicios comunes, ejercen las
competencias correspondientes a dichos servicios.
 Apoyan a órganos superiores en la planificación de la actividad del Ministerio.
 Asiste al Ministro en el control de eficacia del Ministerio y sus Organismos públicos.
 Establecer los programas de inspección de los servicios, así como determinar actuaciones para la
mejora de los sistemas de planificación, dirección y organización y para la racionalización y
simplificación de los procedimientos y métodos de trabajo.
 Proponer medidas de organización del Ministerio y dirigir el funcionamiento de los servicios
comunes.
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 Asistir a los órganos superiores en materia de relaciones de puestos de trabajo, planes de empleo y
política de directivos del Ministerio y sus Organismos públicos.
 Elaboración, ejecución y seguimiento de los presupuestos.
 Planificación de los sistemas de información y comunicación.
 Desempeñar la jefatura superior de todo el personal del Departamento.
 Asesoramiento jurídico al Ministro, en particular, en el ejercicio de su potestad normativa y en la
producción de actos administrativos, así como a los demás órganos del Ministerio. Informando
también, de las propuestas o proyectos de normas y actos de otros Ministerios, coordinando las
actuaciones dentro del Ministerio y en relación con los demás.
 Ejerce las facultades de dirección, impulso y supervisión de la Secretaría General Técnica y de los
restantes órganos directivos que dependan directamente de él.
B) Secretario General: Su figura se admite con carácter excepcional, su existencia es según esté previsto en
las normas que regulan la estructura del Ministerio.
Se asemeja al Subsecretario en cuanto a la cntetjorín y requisitos para el nombramiento, aunque
NO se exige que sea funcionario.
También se asemeja al Secretario de Estado, en cuanto que ejerce las competencins propins de éste
sobre un sector de nctividnd ndministrntivn determinndo (art. 16 Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado).
6. DIRECCIONES GENERALES Y SECRETARIAS GENERALES TÉCNICAS [HOT]

6.1. DIRECTORES Y SUBDIRECTORES GENERALES
Los Directores Generales son los titulares de los órganos directivos encargados de la gestión de una o varias
áreas funcionalmente homogéneas del Ministerio.
Funciones: A tal efecto, les corresponde:
 Proponer los proyectos de su Dirección General para alcanzar los objetivos establecidos por el
Ministro.
 Dirigir su ejecución y controlar su adecuado cumplimiento.
 Ejercer las competencias atribuidas y las que le sean desconcentradas o delegadas.
 Proponer, en los restantes casos, al Ministro la resolución que estime procedente sobre los asuntos
que afectan al órgano directo.
Los Directores Generales son nombrndos y sepnrndos por Real Decreto del Consejo de Ministros, a
propuesta del titular del Departamento de acuerdo con los criterios de competencin profesionnl y entre
funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de las Entidades locales, con titulo de doctor, licenciado,
ingeniero o arquitecto o equivalente.
Subdirectores Generales: Los Directores Genernles mandan sobre los Subdirectores Generales, que son los
responsables inmediatos de la ejecución de aquellos proyectos, objetivos o actividades que les sean
asignados, así como de la gestión ordinaria de los asuntos de la competencia de la Subdirección General.
Son nombrndos y cesndos por el Ministro o Secretario de Estado del que dependan, efectuándose,
asimismo, los nombramientos entre funcionarios de carrera en los términos dichos para los Directores
Generales.
6.2. SECRETARIA GENERAL TÉCNICA

La generalización de este órgano a todos los Departamentos Ministeriales tiene lugar en la Ley de Rétjimen
Jurídico de ln Administrnción del Estndo 1957. Es un órgano de estudio y plnnificnción al servicio de todos
los órganos del Departamento, colocado bajo la inmediata dependencia del Subsecretario, para desarrollar
competencias sobre servicios comunes, según las disposiciones y directrices de los Ministerios.
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Corresponde a los servicios comunes el nsesornmiento, npoyo técnico, funciones de plnnificnción,

protjrnmnción y de presupuestos, coopernción internncionnl, ncción en el exterior, ortjnniznción y RRHH,
sistemns de informnción y comunicnción, producción normntivn, nsistencin jurídicn, tjestión finnnciern,
tjestión de medios mnterinles y servicios nuxilinres, setjuimiento, control e inspección de servicios,
estndísticns pnrn fines estntnles y publicnciones (art. 20 Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado).
Competencias: El RD que estructura cada Departamento especificará sus competencias, que en todo caso,
comprenderán las relntivns n producción normntivn, nsistencin jurídicn y publicnciones. Los Secretarios
Generales Técnicos tienen la categoría de Director General.
Son nombrndos y sepnrndos por RD del Consejo de Ministros a propuesta del titular del Ministerio entre
funcionarios de carrera del Estado, de las CCAA o de Entidades Locales, exigiéndose el título de doctor,
licenciado, ingeniero, arquitecto o equivalente (art. 17).
7. LA ADMINISTRACIÓN PERIFÉRICA DEL ESTADO

Para que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional, el Estndo necesita de otros
órganos de competencia limitada a una parte de aquel y jerárquicamente subordinados a los órganos
centrales, formando lo que se llama la Administración desconcentrada o periférica del Estado. A este
efecto, el territorio nacional se divide en circunscripciones de extensión variable, con capitalidades
diversas, en donde los órganos periféricos estatales establecen su sede. La más importante división
territorial ha sido, sin duda, la provincial.
7.1. CONCEPTO Y EVOLUCIÓN JURÍDICO HISTÓRICA

El Estado utiliza órganos de competencia limitada, subordinados jerárquicamente a los órganos centrales,
para que la acción política y administrativa llegue a todo el territorio nacional, formando lo que se llama
Administración periférica o desconcentrada. A este efecto, el territorio nacional se divide en
circunscripciones de extensión variable, con capitalidades diversas, en donde los órganos periféricos
establecen su sede. Y la más importante división ha sido la provincial.
Sus orígenes se remontan a la Constitución de Cádiz: “Obliga a efectuar una división más conveniente del
territorio”. La división no se hará efectiva hasta el RD (Javier Burgos) de 1833, que dividió España en 49
provincias, denominadas según el nombre de sus capitales, excepto Álava, Navarra, Guipúzcoa y Vizcaya;
completándose por RD 1927 con 2 provincias de las Canarias (Tenerife y Lns Pnlmns). Sobre las provincias
se establecen los más importantes órganos estatales periféricos: Gobernndor civil y las Deletjnciones de los
Ministerios, y en ocasiones, las deletjnciones de sus Direcciones Genernles u Ortjnnismos nutónomos.
Al considerarse insuficiente la demarcación provincial para determinados sectores de la Administración,
se crean para determinados servicios diversos niveles de Administración periférica supraprovincial:
 Las Jefaturas Mineras de ámbito regional.
 Las Audiencias Territoriales en la Administración de Justicia.
 Las Capitanías Generales en la Administración militar.
También se crean órganos estatales con nivel competencial inferior:
 Ámbito territorial de los Juzgados de Primera Instancia e Instrucción y de los Registros de la
Propiedad: los Partidos Judiciales.
 Ámbito insular: Delegaciones Gubernativas de las islas menores
La Constitución 1978, con la creación de las CCAA y la proclamación de la autonomía municipal, provoca
cambios en la Administración periférica del Estado:
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 Por una parte, el nivel regional lo ocupa la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA creadas
por el art 154 CE, para dirigir y coordinar la Administración del Estado, cuando proceda, con la
Administración propia de cada Comunidad.
 Por otra, algunas Delegaciones Ministeriales y Delegaciones de otros organismos estatales han
sido traspasados en todo o en parte a las CCAA, creándose en las provincias una Administración
periférica autonómica en paralelo a la estatal, integrada ahora por el Subdelegado del Gobierno y
lo que queda de las Deletjnciones Provincinles de los Ministerios después de los traspasos.
 Por último, un entendimiento riguroso y radical del principio de la autonomía municipal ha llevado
a entender, lamentablemente, que ésta (ln nutonomín municipnl) NO es conciliable con el histórico
carácter de representante del Estado que el Alcalde ostentaba en el Municipio, y en ese sentido la
Ley de Bases del RL ha omitido toda referencia a ese extremo.
7.2. DELEGACIÓN DEL ESTADO EN LAS CCAA: DELEGADOS DEL GOBIERNO

La previsión constitucional sobre la figura del Delegado del Gobierno en las CCAA ha traído la instauración
de un nuevo nivel de Administración periférica del Estado, superior al provincial, y que tiene por misión
diritjir y coordinnr la Administración civil del Estado en el ámbito de la Comunidad Autónoma y coordinarse
con la Administración autonómica.
A la cabeza se ha puesto al Delegado del Gobierno, configurado por la Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado 1997 que ostenta la representación del Gobierno
en el territorio de la Comunidad Autónoma y ejerce su superior autoridad sobre los Subdeletjndos del
Gobierno y sobre todos los órtjnnos de ln Administrnción civil del Estndo en el territorio nutonómico. Los
Delegados dependen de la Presidencia del Gobierno, correspondiendo al:
 Ministro de Administraciones Publicas dictar las instrucciones precisas para la coordinación de la
Administración General del Estado en el territorio.
 Al Ministro del Interior en el ámbito de las competencias del Estado, impartir las instrucciones
necesarias en materia de libertades públicas y seguridad ciudadana.
Nombramiento y separación: Por RD del Consejo de Ministros, a propuesta del Presidente del Gobierno.
Tendrán su sede en la localidad donde radique el Consejo de Gobierno de ln CA. En caso de ausencia o
enfermedad, será suplido por el Subdelegado de la provincia donde aquél tenga su sede, salvo que el
Delegado designe a otro Subdelegado (Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado).
Funciones: Además de las anteriormente expuestas:
 Nombrn n los Subdeletjndos del Gobierno en lns provincins y coordinn como superior jerárquico ln
nctividnd de nquéllos.
 Impulsn y supervisn ln nctividnd de los restnntes órtjnnos de ln Administrnción Genernl del Estndo y
sus Ortjnnismos públicos en ln CA.
 Informn lns propuestns de nombrnmiento de los titulnres de órtjnnos territorinles de ámbito
nutonómico y provincinl, no intetjrndos en ln Deletjnción del Gobierno.
 Ln misión más relevante: Protetjer el libre ejercicio de los Derecho y libertndes y tjnrnntiznr ln
setjuridnd ciudndnnn n trnvés de los Subdeletjndos del Gobierno y de lns Fuerzns y Cuerpos de
Setjuridnd del Estndo, cuyn jefnturn es del Deletjndo del Gobierno, que ejercerá lns competencins del
Estndo en estn mnterin bnjo ln dependencin funcionnl del Ministerio del Interior.
 Tnmbién velnr por el cumplimiento de lns competencins ntribuidns por ln Constitución nl Estndo y
por ln correctn nplicnción de su normntivn, promoviendo o interponiendo conflictos de jurisdicción,
conflictos de ntribuciones, recursos y demás ncciones letjnles, ejerciendo potestndes snncionndorns,
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expropintorins y cunlquier otrn que les confiernn lns normns o que les senn desconcentrndns o
deletjndns.
 Puede suspender ln ejecución de los nctos imputjnndos dictndos por los órtjnnos de ln Deletjnción
del Gobierno, cunndo le correspondn resolver el recurso o proponer ln suspensión en los restnntes
cnsos, nsí como de los nctos imputjnndos dictndos por los servicios no intetjrndos en ln Deletjnción
del Gobierno (Ley de Ortjnniznción y Funcionnmiento de ln Administrnción Genernl del Estndo nrt.
23).
 Ln Ley y ln Constitución ponen énfnsis en: Mnntener lns necesnrins relnciones de coopernción y
coordinnción de ln Administrnción Genernl del Estndo y sus Ortjnnismos públicos con ln de ln CA y
con Entidndes Locnles.
 Comunicnr y recibir cunntn informnción precisen el Gobierno y el órtjnno de tjobierno de ln CA, nsí
como con lns Entidndes Locnles en su ámbito territorinl, n trnvés de sus respectivos Presidentes.
La experiencia enseña que esta figura no tiene mucho presente y poco porvenir, ya que, en cuanto a
coordinación y cooperación, los Presidentes y Consejeros nutonómicos NO cuentan con el Delegado del
Gobierno como interlocutor, relacionándose directamente con los Ministros o el Presidente del Gobierno,
amén de que para la coordinación sectorial ya se dispone de cauce institucional específico: Conferencin
Sectorinl, cuando existen y funcionan (lo que no suele suceder).
Al servicio de esta función directiva y coordinadora de los Delegados del Gobierno se crea en cada una de
las CCAA pluriprovinciales una Comisión Territorial, presidida por el Delegado del Gobierno en la CA e
integrada por los Subdelegados del Gobierno en las Provincias. A sus sesiones podrán asistir los titulares de
los Órganos y Servicios que el Delegado considere oportuno.
La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado (LOFAGE) distingue:
 Los servicios integrados que se adscribirán a la Delegación del Gobierno o a la Subdelegación
correspondiente, atendiendo al ámbito territorial.
 Los servicios no integrados en las Delegaciones del Gobierno que dependerán del órgano central
competente sobre el sector de actividad en el que aquéllos operen, el cual fijará los objetivos
concretos de actuación y controlará su ejecución y funcionamiento de los servicios (art. 34 y 35).
7.3. SUBDELEGADOS DEL GOBIERNO

Hasta la llegada de la Constitución 1978, el Gobernador civil era la figura más relevante de la
Administración periférica territorial del Estado. Con la creación de las CCAA aparece la figura del Delegado
del Gobierno en la CA y del Subdelegado del Gobierno en el nivel provincial y bajo la inmediata
dependencia del Delegado Gobierno.
En las Delegaciones Gobierno se integrarán todos los servicios territoriales de la Administración General
del Estado y sus Organismos públicos, salvo que por lo singular de sus funciones o por el volumen de
gestión sea dependiente de forma directa de los órganos centrales correspondientes (art. 33.1 Ley de
Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado).
En las CCAA Uniprovinciales: El Delegado del Gobierno asumirá las competencias que la Ley atribuye a los
Subdelegados del Gobierno en las Provincias. En las demás, a los Subdelegados les corresponden en su
nivel provincial las mismas funciones que a los Delegados del Gobierno en las CCAA, dirigiendo los servicios
integrados de la Administración General del Estado, de acuerdo con las instrucciones del Delegado del
Gobierno, e impulsar, supervisar e inspeccionar los servicios no integrados.
En las Corporaciones Locales: El Subdelegado desempeña funciones de comunicnción, colnbornción y
coopernción con las Corporaciones Locales, en particular informnn sobre ln incidencin en el territorio de los
protjrnmns de finnncinción estntnl, manteniendo la iniciativa, de acuerdo con las instrucciones del Delegado
del Gobierno en la CA, en las relaciones de comunicación, cooperación y colaboración con los órganos
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territoriales de la Administración de la respectiva CA que tenga su sede en el territorio provincial,

ejerciendo lns competencias sancionadoras que se les atribuyan normativamente.
En las Provincias en las que NO radique la sede de las Delegaciones del Gobierno, al Subdelegado, bajo
dirección y supervisión del Delegado, le compete la protección civil en el ámbito de la Provincia y la
protección de los Derecho y libertades, garantizando la seguridad ciudadana, a cuyo efecto dirige las
Fuerzas y Cuerpos de Seguridad del Estado en la Provincia (art. 29 Ley de Organización y Funcionamiento de
la Administración General del Estado).
Territorio Insular: En las Islas existirá un Director Insular de la Administración General del Estado, nombrado
por el Delegado Gobierno por el procedimiento de libre designación entre los funcionarios de carrera del
Estado, de las CCAA o de las Entidades Locales, a los que se exigirá el título de doctor, licenciado, ingeniero,
arquitecto o equivalente, o el título de ingeniero técnico, arquitecto técnico, diplomado universitario o
equivalente. Dependen jerárquicamente del Delegado del Gobierno en la CA o del Subdelegado del
Gobierno en la Provincia cuando este cargo exista, y ejercen, en su ámbito, las competencias atribuidas a
los Subdelegados del Gobierno en las Provincias (art. 30 Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado).
8. La Administración exterior del Estado

En la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado se regula, como
novedad, la Administración EXTERIOR de España, la cual se considera como una más de las manifestaciones
de la Administración del Estado, que se articula fundamentalmente, mediante las Misiones Diplomáticas.
Clases:
 Misiones Diplomáticns: Las cuales representan al Reino de España ante los Estados con los que tiene
establecidas relaciones diplomáticas.
 Misiones Diplomáticns Especiales: Representaciones temporales para un cometido determinado.
 Misiones Diplomáticns Permanentes o Representaciones: Representan al Reino de España ante una
Organización Internacional.
 Las Delegaciones representan al Reino de España en un órgano de una Organización internacional o
en una Conferencia de Estados convocada por una Organización internacional o bajo sus auspicios.
Con funciones de gestión operativa, las Oficinas Consulares son los órganos encargados del ejercicio de las
funciones administrativas y notariales en los términos definidos por las disposiciones legales pertinentes y
por los acuerdos internacionales suscritos por España.
Con esta tradicional Administración exterior pueden coexistir otras Instituciones y Organismos públicos de
la Administración General del Estado en el exterior, siempre que cuenten con autorización expresa del
Consejo de Ministros, previo informe favorable del Ministro de Asuntos Exteriores, para el desempeño, sin
carácter representativo, de las actividades que tengan encomendadas en el exterior.
Tanto los Embajadores como los Representantes Permanentes ante Organizaciones internacionales son las
verdaderas cabezas de fila de esta Administración.
Funciones de Embajadores y Representantes Permanentes:
 Representar al Reino de España en el Estado u Organización internacional ante los que están
acreditados.
 Dirigen la Administración General del Estado en el exterior.
 Colaboran en la formulación y ejecución de la política exterior del Estado, definida por el Gobierno,
bajo las instrucciones del Ministro de Asuntos Exteriores, de quien funcionalmente dependen, y en
su caso, de los Secretarios de Estado del departamento.
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 También coordinan la actividad de todos los órganos y unidades administrativas, (que integran la
Administración General del Estado en el exterior), a efectos de su adecuación a los criterios
generales de la política exterior del Gobierno.
Aunque la acción exterior es una competencia exclusiva del Estado, según articulo 14.1.3 de la CE, no está
libre de frncturns, pues la Ley admite que la Administración General del Estado en el exterior colaborará
con todas las instituciones y organismos españoles que actúen en el exterior y en especial con las oficinas
de las CCAA, lo que da pie para justificar la existencia, aunque no sea razonable, de una cierta
representación y Administración exterior autonómica.
CAPÍTULO VII - LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

1. EL ESTADO AUTONÓMICO (EL MODELO AUTONÓMICO DE ESTADO)
1.1. EL MODELO DE ESTADO EN LA CONSTITUCIÓN DE 1978
Con la Constitución de 1978, por un lado se crean nuevas colectividades territoriales, como las CCAA, y
por otro, se establece la garantía institucional de los Entes Locales, rompiendo con la anterior
subordinación y control de la Administración del Estado.
El primer aspecto, el más novedoso de la CE, ha planteado el problema de la caracterización de nuestro
Estado según las categorías al uso: Estndo federo-retjionnl (Trujillo), Estndo compuesto (Aragón) o la de
Estndo nutonómico o Estndo de lns Autonomíns (Sánchez Agesta). Lo importante NO es dar con la semántica
apropiada, SINO establecer las notas diferenciales. Lo que singulariza al Estndo Autonómico respecto del
federnl y retjionnl, es que la CE NO enumern lns CCAA que ln componen, NI se estnblece un repnrto
itjunlitnrio de lns competencins, NI todns lns CCAA se constituyen simultánenmente. Serian las Provincias los
sujetos que decidirían la estructura territorial con poderes para determinar el número y la extensión
territorial de las CCAA.
La Constitución TAMPOCO resolvió la definición de las competencias propias del Estado y de las CCAA (sí
lo hace la Constitución de los Estados federales o regionales: definir competencias), SINO que establece un
marco para el establecimientos de las competencias a través de los respectivos Estatutos. El resultado es
una desigualdad de competencias entre las diversas CCAA, desigualdad que deriva de ese SIRVASE USTED
MISMO las competencias dentro de la CE.
En el art. 148 CE se describen lns materias de competencia exclusiva de las CCAA, y en el art. 149
se enumern lns competencias que tiene el Estado de formn exclusiva.
1.2. LAS DIFERENCIAS CON EL SISTEMA FEDERAL [HOT]

En un sistema federal o regional lo normal es que haya un único MENU COMPETENCIAL, igual para todos
los Estados o regiones, mientras que en nuestra CE de 1978 cada CCAA, en el momento de constituirse,
diseña su propio marco competencial.
En un sistema federal, el momento de inicio de la vida de los Estados es simultáneo con el nacimiento de la
federación, NO siendo POSIBLE, como en nuestrn CE, las distintas vías y momentos de acceso a la
autonomía, NI tampoco posible nuestro sistema de centralización sobre una parte del territorio con otro
de descentralización sobre el restante.
a) DIFERENCIAS de la CE de 1931 con la de 1978: La comparación entre el Estndo de lns Autonomíns y el
Estndo retjionnl de la Constitución republicana de 1931 ofrece un notable interés, pues, todo parecía
indicar que la Constitución 1978 se habría de inspirar en aquélla, pero no fue así, sino que obedeciendo a
un riguroso dogmatismo anticentralista, y sin duda, a la presión del terrorismo vasco. Más que a
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aspiraciones populares de descentralización, favoreció y profundizo la línea de la autonomía por encima de

los límites impuestos en la Constitución de 1931.
- Una primera diferencia de esa profundización y favorecimiento de las autonomías fue la reducción de
trámites para la constitución de regiones autónomas:
 La Constitución de 1931 garantizaba que el acceso tuviesen un mayoritario y contrastado respaldo
popular; tramitación a través de la proposición de la mayoría de los Ayuntamiento, aceptación en
referéndum por las 2/3 partes de los electores inscritos y aprobación de las Cortes Generales (art.
12).
 Mientras que la Constitución 1978 dejó prácticamente en manos de la clase política el acceso a la
autonomía, sin exigencia de referéndum popular mayoritario.
- Otro dato diferenciador, entre una y otra CE:
 La afirmación en la Constitución de 1931 del derecho de las Provincias al retorno al régimen
centralista común.
 Derecho que desaparece en la Constitución de 1978, convirtiéndose en una situación irreversible
una vez que la Provincia ha ingresado en una CA, ni siquiera podrá constituirse en CA uniprovincial.
b) Criterios y reglas del reparto de competencias entre el Estado y las Regiones o CCAA, entre una y otra
CE:
 En la CE 1931 se comienza por afirmar las competencias del Estado, empezando por las que le
corresponden en exclusiva sobre la legislación y la ejecución (art. 14), y aquéllas en que retiene
solo la legislación, pudiendo corresponder la ejecución a las regiones (art. 15), que sólo podían
ostentar competencias exclusivas sobre materias residuales que la Constitución no enumera.
 La CE 1978 comienza por describir las materias en que las CCAA pueden tener competencias
exclusivas (art. 148), después enumera las que corresponden al Estado (art. 149), limitando la
competencia estatal al dictado de la letjislnción básicn.
c) Por último, diferente es también el sustrato ideológico:
 Aunque la Constitución 1931 quiso dar respuesta política a las reivindicaciones nacionalistas
catalana, vasca y gallega, para tjnrnntiznr el principio de itjunldnd n todns lns Provincins, NO
traspasó el grado de descentralización del federalismo NI repudió el sistema centralista liberal,
garantizando el derecho de retorno a las Provincias que así lo quisieran, la igualdad entre todas ellas
es absoluta, y en parte alguna se garantizan presuntos Derecho históricos o fueros; cuestión que no
aparece ni siquiera aludida en la Constitución 1931 ni en ninguna anterior.
 El sustrato ideológico que parece inspirar la Constitución 1978 es intentar corregir el centralismo
de inspiración francesa que vertebra todas las Constitución desde 1812, y que resistió las
sublevaciones carlistas que propiciaban la continuidad de las singularidades políticas territoriales
del absolutismo (descentralización desigual). Ofrece una visión pesimista y negativa de casi dos
siglos de organización liberal del Estado, y pretende dar una alternativa de división territorial y
distribución de poderes inspirada en la situación del absolutismo ochocentista preliberal. Así se
comprende la referencia del art. 2 a las “nacionalidades” y el establecimiento de 3 vías y grados de
acceso: El de Cataluña, País Vasco y Galicia (disposición transitoria segunda) y las otras dos que se
derivan de los art. 143, 148 y 151.
Por ello, no es extraño, que nuestro modelo autonómico no encaje en el federal o el regional, ya que estos
mantienen un principio de igualdad, uniformidad y racionalidad que en el autonómico se ha rechazado,
convirtiéndose su repudio en características del sistema.
1.3. EL PROCESO AUTONOMICO [HOT]
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A pesar del tiempo transcurrido desde la vigencia de la CE 1978, y de la práctica configuración del mapa
autonómico, sigue teniendo interés describir las vías de acceso a la autonomía, porque el status jurídico de
las CCAA viene condicionado por ese sistema, que es el que da las claves para su inicial clasificación. Y al
tratarse de un proceso dinámico e inacabado, habrá que contemplar NO SOLO su pasado preautonómico,
SINO también su perspectiva de futuro a través de las posibilidades de reforma estatutaria.
A) La fase preautonómica
El proceso autonómico (al igual que en 1931) comenzó sin esperar a la promulgación de la CE de 1978, a
través de Decreto-Ley 29-9-77 que restableció la Generalitat de Catalunya. Este restablecimiento inició la
fase de las preautonomías, que consistió, básicamente, en extender, también por Decreto Ley el régimen
aprobado para Cataluña a otras partes del territorio nacional, que resulto dividido en su practica totalidad,
prefigurándose el actual mapa autonómico (excepto Madrid, Ceuta y Melilla y Navarra que siguió con su
régimen foral).
Orgánicamente, el modelo preautonómico consistió en la creación de un órgano colegiado (denominado
Juntn, Consejo o Diputnción), que asumía los máximos poderes, y otro unipersonal (el Presidente),
nombrado por aquel; y por ultimo, otro colegiado a modo de Gobierno. Con contenidos competenciales
modestos, se les atribuía a las preautonomías funciones ejecutivas, incluidas las reglamentarias, en
ámbitos cuya concreción dependía de la técnica negociada de las transferencias, articuladas a través de
comisiones mixtns.
B) Las vías de acceso y las clases de Comunidades Autónomas

La desigualdad que la Constitución consagra se traduce en aceptar 2 clases de autonomías: La plena o
máxima y la gradual, que dan lugar a diversos niveles competenciales.
Estos 2 niveles vienen determinados por los sistemas de acceso a una u otra clase de autonomía que
tampoco son uniformes, sobre todo en lo que a la autonomía plena se refiere, por lo que cabe distinguir,
según la vía prevista o utilizada, los siguientes supuestos:
1. En primer lugar, la CE de 1978 diseño un camino especial para las CCAA que durante la vigencia de la
Constitución de 1931 habían plebiscitado su Estatuto de Autonomía (disposición transitoria segunda CE
1978 que dispensó del procedimiento previsto en el artículo 151 de la CE 1978). Este sistema fue el seguido
para la aprobación de los Estatutos de Cntnluñn, Pnís Vnsco y Gnlicin.
2. El proceso más riguroso para el acceso a la autonomía plena y la aprobación del Estatuto fue el previsto
en el articulo 151 CE y del que se liberaron (libraron) las mal llamadas nacionalidades “históricas”. El rigor
consistió en que dicho precepto exigía que:
 La iniciativa autonómica fuera aprobada por las Diputaciones y por lns tres cuartas partes de los
Municipios de cndn unn de lns provincins nfectndns que representasen, al menos, la mayoría del
censo electoral de cada una de ellas.
 Que dicha iniciativa fuera ratificada mediante referéndum por el voto afirmativo de la mayoría
absoluta de los electores de cada provincia, siguiendo después tramites análogo a los del supuesto
anterior.
3. Otra forma de acceso a la autonomía plena eludiendo el rigor del artículo 151, ha sido el que podríamos
llamar proceso mixto de autonomía gradual, complementado con Ley Orgánica. Estas leyes orgánicas
tendrían la virtualidad de extender hasta niveles superiores o plenos las competencias que
corresponderían de seguir el procedimiento gradual regulado en los artículos 143 y 146 CE y sin esperar los
5 años previstos en el artículo 148.2 para ampliarlas. Éste fue el proceso de aprobación de los Estatutos y la
creación de las CCAA de Valencia y Canarias, que pueden considerarse, sobre todo Valencia, con las mismas
atribuciones competenciales que las hasta aquí reseñadas.
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4. Para el acceso a la autonomía gradual (que permitía alcanzar, pasados 5 años, la autonomía plena o
máxima como en los supuestos anteriores), los artículos 143 y 146 de la CE diseñaron un procedimiento
más sencillo, prescindiendo en todo caso de cualquier forma de consulta popular. La iniciativa del proceso
se condicionó únicamente a la aprobación de las Diputaciones interesadas y de las 2/3 partes de los
Municipios cuya población representara, al menos, la mayoría del censo electoral de cada provincia o isla. El
Proyecto de Estatuto sería elaborado por una Asamblea compuesta por miembros de la Diputación u
órgano interinsular de las provincias afectadas y por los parlamentarios, y elevado a las Cortes para su
tramitación como Proyecto de Ley.
De todos estos procesos se liberó la Comunidad Autónoma Navarra, que, incluso, ha conseguido marginar
la técnica estatutaria, alcanzando las máximas competencias a través de lo que se ha designado con la
arcaica denominación de Amejoramiento del Fuero.
El mapa autonómico incluye 17 Comunidades Autónomas de las cuales 6 son de nutonomín plenn (País
Vasco, Cataluña, Galicia, Andalucía, Navarra y Valencia) y 11 de nutonomín tjrndunl. A esto debe añadirse la
autonomía de las ciudades de Ceuta y Melilla, cuyos estatutos fueron aprobados por Leyes Orgánicas 1 y
2/95 de 13-3 respectivamente.
C) La igualación de las competencias. Ley Orgánica 9/92 de 23-12

La determinnción del número de CCAA, sus competencins y su ámbito territorinl suponían solo una fase
dentro de un proceso susceptible de ulteriores cambios.
De estos cambios, el más previsible seria el aumento de competencias de las CCAA de autonomía gradual
para pasar al grado superior o plena, siendo previsto en el art. 148 CE: “Transcurridos 5 años, y medinnte ln
reforma de sus Estatutos, lns CCAA podrán nmplinr sucesivnmente sus competencins dentro del mnrco
estnblecido en el nrt. 149”.
Esta igualación de competencias con lns de nivel superior se lleva a cabo en virtud de los pactos
autonómicos suscritos por PSOE y PP en 1992, origen y explicación de la LO 9/1992 por la que se transfiere
a aquellas CCAA las competencias de titularidad estatal igualándose con las de competencia plena. Dicha
LO se justificó en el art 150.2 CE, que permite nl Estndo dichn trnnsferencins o deletjnción. Después de esta
Ley se impone la reforma de los Estatutos respectivos.
El proceso autonómico continua sujeto n constnntes conflictos ante el TC, n cnusn de tentntivns de CCAA de
llevnr n cnbo interpretnciones unilnternles de los títulos competencinles con objeto de nmplinr sus
competencins, sobre todo, por CA “históricns” tjobernndns por nncionnlistns, con tendencins
independentistns.
1.4. HACIA EL MODELO CONFEDERAL: LAS REFORMAS ESTATUTARIAS DE 2007

Tras el proceso referido nnteriormente de igualación de las competencias entre las CCAA (salvo siempre las
desigualdades iniciales del País Vasco y Navarra), el Estado de las Autonomías adquirió un aspecto
netamente federal que pudo pasar a ser definitivo. En cualquier caso era difícil imaginar que pudieran
producirse, sin infrncción del texto constitucionnl.
Los Estatutos apuraron al límite las posibilidades competenciales contempladas en la Constitución. En 2004
el PSOE obtiene la victoria de las elecciones sin mayoría absoluta, lo que le lleva a pactar con nacionalistas
catalanes un turbio proceso de reforma de su Estatuto que culmina con la aprobación de uno nuevo por LO
6/2006; sumándose la CA de Valencia (LO 1/2006) y Andalucía (LO 2/2007), posteriormente otras CCAA
siguen el ejemplo (Aragón, Islas Baleares).
Al margen de la gravedad que supone la falta de apoyo popular a las reformas, como revelan el caso catalán
y andaluz, únicos en que se cumplió el trámite de consulta (menos del 35% votos positivos), es constatable
que implican un reconocimiento nacionalista de las CCAA frente a la nación española y un vaciamiento
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profundo de las competencias del Estado más allá de lo previsto en la CE y la jurisprudencia constitucional.
Si el TC no lo remedia, estimando los recursos de inconstitucionalidad presentado por el Defensor del
Pueblo y el PP contra el Estatuto catalán, el modelo de Estado federal dará paso a un confuso y asimétrico
modelo confederal.
Hablamos del Estatuto catalán, el más extremoso: Se le reconocen Derechos históricos, y en el preámbulo,
carácter nacional; regulación de ámbitos reservados a la CE como son Derecho fundamentales, priorización
del catalán en la enseñanza, las relaciones de la Generalitat con el Estado, las instituciones comunitarias y
las organizaciones internacionales, y regulación del régimen local (introduce las veguerías como ente local).
La regulación del TSJ de Cataluña no es propia de los Estatutos sino de LO del Poder Judicial y de las leyes
procesales, sin embargo, la que se hace del consejo de Justicia de Cataluña (dicho Consejo es el órgano de
gobierno del Poder Judicial en Cataluña) vulnera el art. 122.2 CE, así como los preceptos que impone una
apropiación de las oposiciones y concursos de jueces y competencia para determinar las demarcaciones
judiciales por la Generalitat.
Permitir que esos elementos estructurales del sistema competencial puedan ser regulados, y de manera
distinta, por cada Estatuto supone desconstitucionalizar el sistema. La financiación de la Generalitat,
contenida en el Título VI, supone una ruptura del equilibrio entre los principios de autonomía financiera,
solidaridad y coordinación (art. 156.1 CE). Estamos ante un compromiso presupuestario que sin atender a
las necesidades generales de planificación en materia de inversiones públicas, impone al Estado una
obligación de gasto en una cuantía exacta en función de la riqueza de una comunidad medida en
términos de PIB, garantía de inversión de las que no goza ninguna otra Comunidad.
Infracción manifiesta del principio constitucional de coordinación entre las CCAA y la Hacienda del Estado
(art. 156.1 y 149.1.13 CE) y con la LOFCA como parte del bloque de constitucionalidad, a través del
Estatuto por el que se crea la Comisión Mixta de Asuntos Económicos y Fiscales Estado-Generalitat, órgano
que, entre otras funciones, tiene acordar el alcance y condiciones de la cesión de tributos de titularidad
estatal y los porcentajes de participación en el rendimiento de los tributos estatales cedidos parcialmente y
su revisión quincenal. Se trata de implantar un modelo de soberanía financiera compartida, que es una
realidad sustancialmente diferente del principio de coordinación; impone al Estado la forma de
relacionarse en materia económica-fiscal.
Queda pendiente el pronunciamiento del TC sobre el Estatuto catalán, que puede arrastrar a otros estatutos
que siguen de cerca su estela.
2. LA DISTRIBUCIÓN DE COMPETENCIAS [HOT]

La distribución de competencias en los tipos de Estados compuestos, ya respondan al modelo federnl o a la
retjionnl, es, sin duda la cuestión de mayor complejidad. La constitución, en vez de aprovechar la
experiencia técnica de los Estados federales o regionales o la propia de la 2ª republica, opto por establecer
un sistema original, con lo que la complejidad ha dado paso a la confusión y a la posterior intervención del
legislador a través de la LOAPA (Ley Ortjánicn de Armoniznción del Proceso Autonómico).
El error fundamental es el no haber resuelto desde la propia CE, mediante las oportunas listas, cuales son
las competencias propins del Estado, las correspondientes n lns CCAA y las compartidas. NO se siguió NI el
modelo de los Estados federales, NI el de los Estados regionalistas. En vez de lo uno o de lo otro, se siguió
el original camino de hacer de los Estatutos, cuyo número, igual que el de las CCAA, todavía se desconocía,
la pieza básica de la distribución de competencias dentro de la “carta competencial” establecida por los
arts. 148 y 149 y de la que podían servirse, más o menos, las diversas Comunidades. El resultado, al menos
en teoría, habría de ser la absoluta falta de uniformidad, produciéndose una asignación desigual de
competencias a las diversas CCAA y como consecuencia, quedando el Estado con desiguales competencias
en cada uno de los 19 ámbitos territoriales autonómicos (17 CCAA mas Ceuta y Melilla).
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A) Las competencias del artículo 148

Este artículo enumera las competencias que las CCAA pueden asumir a través de sus Estatutos. Para las
Comunidades de autonomía plena estas competencias constituyen un mínimo, superable a través del
artículo 149. Para las de autonomía gradual el artículo 148 suponía el máximo competencial, mejorable por
la reforma de sus Estatutos, transcurridos 5 años desde su aprobación.
Ahora bien, dentro de los 22 epígrafes del articulo 148 hay materias que por su naturaleza pueden
considerase de exclusiva competencia de las CCAA pero otras hay que calificarlas de compartidas, BIEN
porque se da un interés concurrente del Estado, BIEN porque se presupone la vigencia de una superior
legislación estatal sobre dichas materias.
B) La lista de competencias del artículo 149

El artículo 149 enumera una serie de materias sobre las cuales se asegura, en principio, la competencia
exclusiva del Estado. Por ello, este precepto se ha considerado como el más fundamental, ya que ofrece,
desde la CE, el criterio más firme de delimitación que no puede ser alterado por contrarias previsiones
estatutarias. A pesar de ello, NO todas las 32 materias que enumera el artículo son atribuidas en exclusiva
al Estado, aceptando en la mayor parte de ellas una competencia concurrente o compartida de las CCAA, a
través de distintas formulas.
Pues bien, todas las posibilidades de este precepto, restando lo que considera de exclusiva competencia
del Estado, han sido aprovechadas por los Estatutos de las Comunidades de autonomía plena para
formular sus listas competenciales. De lo cual resulta que este precepto viene a ser la formulación
contraria del 148, pues si en éste se enumeran las competencias que pueden asumir las CCAA, sin perjuicio
de competencias estatales, el 149 enumera las competencias estatales, sin perjuicio de los espacios donde
pueda penetrar la competencia autonómica, lo mismo que en las materias del 148 las hay de inequívoca y
exclusiva naturaleza autonómica (por ejemplo, la organización de sus instituciones de autogobierno), en el
149 las hay también de inequívoca significación estatal que no admite concurrencia de ningún genero, como
las competencias sobre la defensa nacional o las relaciones internacionales.
C) Las cláusulas complementarias

Llamamos complementarias a las 3 reglas, ya aludidas, que establece el párrafo 3º del art. 149:
 Establece que las "materias NO atribuidas expresamente al Estado por la CE podrán corresponder
a las CCAA en virtud e sus respectivos Estatutos".
 Establece que “lns competencias sobre lns materias que NO se hnynn asumido por los Estatutos
corresponderán al Estado”.
 La tercera regla versa sobre conflictos de normas competenciales y forzaba a incluir en los
Estatutos el mayor número de materias y a calificarlas en todo lo posible de competencias
EXCLUSIVAS. Ya que SI el art. 149.3 dice que, “las normas del Estado prevalecerán en caso de
conflicto sobre las de las CCAA en todo lo que no esté atribuido a la exclusiva competencia de
éstas”, se comprende el interés de los redactores autonómicos de los Estatutos en calificar, con
fundamente o sin él, de competencias EXCLUSIVAS de la CCAA al mayor numero de materias
posibles.
El sistema del articulo 149.3 se cierra con la cláusula de supletoriedad del Derecho estntnl con respecto al
Derecho de lns CCAA (“el Derecho estatal será, en todo caso, supletorio del Derecho de las Comunidades
Autónomas”).
El artículo 150 CE establece 2 posibles formns extrn-Estntutnrins de ampliación de las competencias
autonómicas:
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 La primera sobre competencias legislativas estatales, que pueden ser atribuidas a todas o algunas
de las CCAA, para que éstas dicten por sí mismas las normas legislativas oportunas en el marco de
los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal. Será esta misma ley marco la que
determinará las modalidades de control de las Cortes Generales sobre las normas legislativas de las
CCAA, sin perjuicio de la competencia de los Tribunales.
 Además el Estado podrá transferir o delegar, mediante LO, facultades correspondientes a materias
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de transferencia o delegación
(LO de transferencia o delegación). La ley proveerá en cada caso la correspondiente transferencia
de medios financieros, así como las formas de control que se reserve el Estado.
D) Materias y funciones
Los preceptos constitucionales de delimitación de competencias, art. 148 y 149 CE, hacen el reparto
atendiendo a los objetos o materias como turismo, obrns públicns, ntjriculturn, etc., sin delimitar cuáles de
las diversas funciones públicas como legislativas, ejecutivas o judiciales, se han de ejercitar sobre
aquellas.
Respecto a la atribución de la función legislativa se discutía sí, correspondía solo a las CCAA de nutonomín
plenn, o a todns, la facultad de esta función. Esta tesis restrictiva apoyada en el art. 152.1 CE, que solo
contempla para las primeras la creación de la Asamblea legislativa elegida por sufragio universal,
deduciéndose que las CCAA de autonomía inferior o gradual no les correspondía una Asamblea legislativa, y
por ende ostentar dicha función legislativa. Esta tesis ha sido superada, por los EEAA de la CCAA graduales,
que hnn nsumido competencins letjislntivns e incluido en su ortjnniznción ln Asnmblen letjislntivn. En cuanto
a dictar decretos legislativos habrá que atenerse a lo que digan sus EEAA, pues unos admiten y otros no
que su Asnmblen fnculte nl ejecutivo pnrn dictnr por deletjnción normns con rnntjo de ley, parece claro en
todo caso, que los ejecutivos autonómicos NO pueden dictar Decretos-leyes.
Dentro de sus funciones ejecutivas, no hay reserva alguna para entender comprendida en ella la potestad
reglamentaria, tanto de ejecución de leyes nutonómicns como en mnterin de ortjnniznción.
Conviene precisar que las competencias ejecutivas encuentran su delimitación en los acuerdos de
transferencia realizados por las Comisiones mixtas de representantes del Estado y CCAA, aprobándose por
RD, el que determinará el alcance, y ámbito de gestión de la CCAA y si el Estado se reserva la administración
directa. En todo caso, si la Constitución reserva íntegramente al Estado la función legislativa, las
competencias meramente ejecutivas de las Comunidades Autónomas no desplazan la intervención estatal
dirigida a velar por el interés general.
3. LOS LÍMITES DEL MODELO AUTONÓMICO Y SU CONTROL

3.1. LOS LÍMITES DE LA AUTONOMÍA [HOT]
La medida real del autogobierno de las CCAA depende NO SOLO de la amplitud de las competencias y
funciones que se le atribuyen, SINO también de los límites que a su ejercicio se establezcan y de la
naturaleza e intensidad de los controles a que se sujete su actividad.
Se acostumbra a señalar que los límites son los principios de unidad, igualdad, solidaridad y libre
circulación de personas y bienes. Puede sumarse a ellos las prohibiciones expresas, como la de federarse
las distintas CCAA. La mayor parte de estos límites se recogen en el Capitulo Primero del Titulo VIII de la CE
bajo el titulo de “Principios Genernles” de ln Ortjnniznción Territorinl del Estndo.
El principio de unidad lo proclama el art. 2 de la CE al decir que ésta “se fundnmentn en ln indisoluble
unidad de la nación española, pntrin común e indivisible de todos los espnñoles, y reconoce y tjnrnntizn el
derecho n ln nutonomín de lns nncionnlidndes y retjiones que ln intetjrnn y ln solidaridad entre ellns”.
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El principio de solidaridad, además de proclamarlo en el citndo nrt. 2, se recoge en otros preceptos

constitucionnles y en algunos Estntutos. El artículo 138 lo impone como "obligación del Estndo que debe
garantizar un equilibrio económico adecuado y justo entre lns diversns pnrtes del territorio espnñol,
ntendiendo en pnrticulnr n lns circunstnncins del hecho insulnr".
El principio de la igualdad, invocado en muy diversos preceptos constitucionnles y con diversos fines,
encuentra a nuestros efectos una de las formulaciones más rotundas en los artículos 138 y 139, como
contrapunto a la tendencia descentralizadora que el Estado de las Autonomías comporta. Su formulación,
ahora como un límite n ln nutonomín, se hace en 2 planos:
 Una con referencia a los Estatutos (“lns diferencins entre los Estntutos de lns distintns CCAA no
podrá implicnr, en ningún caso, privilegios económicos y socinles”).
 Y otra, orientada a corregir las desigualdades que pueda comportar la nueva división territorial
(“todos lo espnñoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cunlquier pnrte del territorio
nncionnl”).
En el catalogo de limitaciones a la autonomía hay que incluir las limitaciones a la capacidad negocial de las
CCAA por el articulo 145 de la CE, que comienza por prohibir su Federación. Sobre los convenios que estas
puedan celebrar entre si, el precepto distingue:
 Los que tentjnn por objeto ln tjestión o prestnción de servicios, remitiendo a los Estatutos la
previsión de los supuestos y términos en que puedan celebrarse, así como el carácter y efectos de la
correspondiente comunicación a las Cortes Generales.
 Para los restnntes se exige la autorización de las Cortes Generales.
Por ultimo, y dentro del capitulo de limitaciones, hay que consignar las que pueden suponer sobre la
función legislativa de todas las CCAA, las leyes de armonización previstas en el articulo 150.3 CE por
razones de interés general, apreciado por mayoría absoluta de ambas Cámaras. En ese supuesto, " el Estndo
podrá dictnr leyes que estnblezcnn los principios necesnrios pnrn nrmoniznr lns disposiciones normntivns de
lns CCAA, nun en el cnso de mnterins ntribuidns n ln exclusivn competencin de éstns".
3.2. EL CONTROL [HOT]

A) Clases
El sistema de control de las Comunidades Autónomas está regulado en los artículos 153, 155 y 161.2 de la
CE, que lo circunscriben a los siguientes supuestos:
 Por el Tribunal Constitucional, el relativo a la constitucionalidad de sus disposiciones normativas
con fuerza de ley y de las disposiciones y resoluciones adoptadas por sus órganos de gobierno.
 Por el Gobierno, previo dictamen del "Consejo de Estado", el del ejercicio de funciones delegadas
a que se refiere el apartado 2 del articulo 150.
 Por la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, el de las normas reglamentarias y resoluciones de
la Administración autonómica.
 Por el Tribunal de Cuentas, el económico y presupuestario.
 Por el Gobierno y el Senado, conjuntamente, en los casos más graves de incumplimiento o de
riesgo para el interés general de España. Al margen de estos controles puede entenderse que las
CCAA están también sujetas al control que, como el resto de las Administraciones Publicas,
corresponde ejercer.
 El Defensor del Pueblo.
 Los controles interiores a cargo de órganos de las propias Comunidades según las previsiones
estatutarias.
B) Control por el Tribunal Constitucional
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Especial consideración merece el control del Tribunal Constitucional, que cubre tanto las leyes nutonómicns
como las disposiciones de inferior rnntjo y las resoluciones concretns. Como estas últimas también pueden
impugnarse ante la Jurisdicción Contencioso-Administrativa, resulta que estamos ante una duplicidad
impugnativa difícilmente justificable.
En todo caso y con la limitación de que la impugnación ha de fundamentarse, NO en cualquier violación de
la legalidad, SINO precisamente de la normativa constitucional, estas impugnaciones se rigen por las
normas de los conflictos constitucionales de competencia, produciendo efecto suspensivo la interposición
del recurso (art. 161.2 CE).
C) Control por el Tribunal de Cuentas

La regulación del control a cargo del Tribunal de Cuentas ha producido también una considerable dosis de
confusión. De una parte el art. 136 de la CE, al enumerar sus competencias, le atribuye jurisdicción sobre
el Estado y el sector público estatal; pero, de otra, el art. 153 se refiere explícitamente al control
económico y presupuestario que el Tribunal de Cuentas ha de ejercer sobre las Comunidades Autónomas.
Además, aumenta la confusión el hecho de que los Estatutos autonómicos hayan diseñado
instituciones parecidas al Tribunal de Cuentas del Reino pero circunscritos al territorio y
Administración de las comunidades y con las más variadas denominaciones (ej. Sindicatura de
Cuentas en Cataluña y Valencia).
Parece que estas instituciones autonómicas de control no suponen una exclusión o reducción de la función
del Tribunal de Cuentas del Reino, sino que irrazonablemente, se superponen a él y actúan en paralelo.
D) El Defensor del Pueblo

Se configura en el articulo 54 CE como un “comisionado de las Cortes Generales pnrn ln defensn de los
derechos comprendidos en el Título I”, a cuyo efecto podrá supervisar la actividad de la Administración
dando cuenta a aquéllas. Como este precepto no distintjue habrá que entender dentro del concepto de
Administración, además de la del Estndo, la de las CCAA.
También aquí se da la mala costumbre de duplicar instituciones estatales. Por vía de Estatuto las CCAA han
previsto instituciones parecidas (Síndicos, Justicin Mnyor, Defensor del Pueblo, etc.) Esta duplicidad
ocasiona, NO sólo mayores gastos, SINO también la posibilidad de que los resultados de las actuaciones de
los defensores autonómicos del pueblo no coincidan con las del Defensor del Pueblo del Estado. La Ley
Orgánica de 6-4-81, que regula la institución, establece que cuando el Defensor del Pueblo tenga que
supervisar la actividad de las CCAA, “los órtjnnos similnres de éstns coordinnrán sus funciones con lns del
Defensor del Pueblo y éste podrá solicitnrles su coopernción”. Lo que no resuelve es el problema de la
negativa a la cooperación o de los resultados contradictorios de unas y otras actuaciones.
E) Control Gobierno-Senado
También crea problemas por la falta de precisión con que está regulado el control extraordinario a cargo
del Gobierno y el Senndo, previsto en el articulo 155 de la CE para los supuestos en que unn CCAA no
cumpliere las obligaciones que le impusiere ln CE u otrns leyes, o nctunre de formn que atentase al interés
general de Espnñn.
El Gobierno en tales casos, previo requerimiento al Presidente de la CCAA (y en caso de no ser atendido,
con la aprobación de la mayoría absoluta del Senado), podrá adoptar las medidas necesarias para obligar a
aquella al cumplimiento forzoso de sus obligaciones o para la protección del mencionado interés general.
Para la ejecución de las medidas previstas el Gobierno podrá dar instrucciones a todas las autoridades de
las CCAA, lo que apunta a la conversión previa de ln relnción de nutonomín en unn relación de jerárquica y
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ln eventunl nplicnción, nnte posteriores desobediencins, de medidas penales y como extremn solución ln
disolución de los órganos de las Comunidades.
F) Delegado del Gobierno (el deber de información)

El correcto ejercicio de las responsabilidades de control, como también la de coordinación, que tiene a su
cargo el Estado, presuponen un conocimiento de la actividad de las CCAA. Como la CE no ha establecido
este deber de forma especifica, para suplir esta laguna, la Ley de Proceso Autonómico ha establecido que
el Gobierno y en su caso, las Cortes Genernles, puedan recabar la información que precisen sobre las
actividades que desarrollen en el ejercicio de sus competencias. Resulta difícil concretar las formas de
desarrollo de ese deber y las medidas para asegurar su cumplimiento cuando falta la debida colaboración
de las CCAA o del Estado respecto de éstas.
La obtención de información y el deber de suministrarla ha generado también la necesidad de crear o
especializar determinados órganos en esta tarea. Así se ha creado una Comisión de seguimiento de las
CCAA en el Ministerio pnrn lns Administrnciones Publicns (MAP) y se ha hecho del Delegado del Gobierno
en las CCAA el máximo responsable de esta función. En este sentido el artículo 8 de la Ley 17/83 precisa que
aquel “fncilitnrá nl Consejo de Gobierno de ln Comunidnd Autónomn y n trnvés de él, n su Asamblea
legislativa ln información que precisen para el mejor ejercicio de sus competencias. Asimismo, los
Ortjnnismo de ln Administrnción de ln CA facilitará nl Deletjndo del Gobierno ln informnción que este
solicite, n trnvés del Presidente de ln Comunidnd Autónomn, pnrn el mejor cumplimiento de sus fines”.
3.3. Senado y organización judicial (efectos del sistema autonómico sobre la organización del Estado)
Determinadas instituciones estatales (al margen de las que se integran en la Administración del Estado),
aparecen influenciadas por la nueva organización territorial del poder:
A) El Senado
Las Cortes Constituyentes de 1978 pretendieron configurar el Senado como una cámara de representación
territorial (art. 69.1), integrando en ella 4 senadores por provincia, 2 por Ceutn y Melilln, 1 más pnrn cndn
unn de lns CCAA constituidns y otro por cndn millón de hnbitnnte de su respectivo territorio.
Atribuciones: En cuanto a específicas son escasas y se reducen a participar en la autorización de los
convenios entre las CCAA y en el reparto del Fondo de Compensación Territorial (art. 145.2 y 158.2), dado
que los procedimientos legislativos se inician en el Senndo aunque la decisión la comparte con el Contjreso.
Como función relevante, aunque excepcional, la prevista en el art. 155 que exige la aprobación del Senado
para que el Gobierno pueda adoptar las medidas necesarias para obligar a las CCAA al cumplimiento
forzoso de sus obligaciones o para proteger el interés general.
La caracterización del Senndo como Cámara de representación territorial que la Constitución proclama NO
se corresponde con la realidad y es debido a que cuando se redactó ésta, no podía valorarse cual sería la
verdadera dimensión del Estado de las Autonomías.
B) Organización Judicial y CCAA

Para salvaguardar el principio de "unidad judicial" e "independencia" del Poder Judicial, el art. 152.1
dispuso que:
 Un TSJ culminará la organización judicial en la CA.
 Que las sucesivas instancias procesales se agotarán ante los órganos radicados en el mismo
territorio de la CA en que radique el órgano competente en 1ª instancia.
De la combinación de estos preceptos, nada fáciles de armonizar, ha surgido el sistema de la Ley 6/1985
Ortjánicn del Poder Judicinl, respetuosa con el principio de unidad judicial, pero al adaptarse a las
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exigencias del sistema autonómico, la deformidad y desequilibrios territoriales propios de éste sistema
autonómico, se proyectan sobre la planta y organización de los Tribunales, sustituyéndose la división
propia de las Audiencias Territoriales por la de los TSJ, que acomodan ahora su denominación y
competencias al mapa autonómico.
4. LA ORGANIZACIÓN DE LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La CE de 1978 ha sido muy parca en materia de organización autonómica, confiando en el principio
dispositivo que habría de concretarse en los Estatutos. El constituyente solo se atrevió a establecer en el
art. 152 un esquema de organización que serin nplicnble n lns Comunidndes de autonomía plena, las del
art. 151, sin nludir n lns de autonomía gradual del art. 148. Pero las segundas han reproducido el modelo
establecido por las primeras.
La “organización institucional autonómica” se basa, pues:
 En una Asnmblen letjislntivn elegida por sufragio universal, con arreglo a un sistema de
representación proporcional, que debe asegurar la representación de las diversas zonas del
territorio.
 Un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas.
 Un Presidente elegido por la Asamblea de entre sus miembros y nombrado por el Rey, al que
corresponde la Dirección del Consejo de Gobierno, la suprema representación de la respectiva
Comunidad y la ordinaria del Estado en aquella.
El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno serán políticamente responsables ante la Asamblea.
El conjunto del sistema responde al modelo de Gobierno parlamentario ya que todos sus elementos están
presentes: Hay separación de las funciones ejecutivns del ámbito de poder de ln Asnmblen, las funciones
ejecutivas se encomiendan a un consejo políticamente responsable ante la Asamblea, que es elegido por
ésta de entre sus miembros.
La nomenclatura utilizada para designar el conjunto de la institución autonómica y los diversos órganos que
la componen es distinta (Xunta, Consell, Generalitat, Junta de Comunidades, etc.).
4.1. ASAMBLEA LEGISLATIVA O PARLAMENTO

Según el común de los Estatutos, el régimen de este organismo supremo de las CCAA sigue las siguientes
reglas:
 Todos los Parlamentos autónomos están constituidos por 1 sola Cámara, integrada por un número
de miembros muy variable. Son elegidos conforme a la Legislación general electoral que se
entiende como básica.
 La circunscripción electoral es, ordinariamente, la provincia, salvo en las comunidades
uniprovinciales, en que lo es el Pnrtido judicinl o los Municipios que se mencionnn en los Estntutos,
La elección se celebra mediante sufragio universal, libre, directo y secreto y con arreglo a un
sistema de representación proporcional.
 El derecho de sufragio activo se atribuye a los mayores de 18 años que tengan residencia en
cualquiera de los Municipios de la Comunidad.
 Los miembros de los Parlamentos Autonómicos NO están sujetos a mandato imperativo y tienen
reconocido, en los mismos términos que los de las Cortes Generales, la inviolabilidad por las
opiniones manifestadas durante el mandato y por los votos emitidos. En cuanto a la inmunidad, a
pesar de estar reconocidos en los Estatutos, el TC ha negado que pueda corresponderles en los
mismos términos reconocidos del art. 71 CE, que impide el procesnmiento de los pnrlnmentnrios
sin nutoriznción de lns Cámnrns. La inmunidad es parcial, que se concreta en que no sean retenidos
ni detenidos salvo en caso de flagrante delito; y un fuero especial consistente en que su
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inculpnción, prisión, procesnmiento y juicio corresponde al TSJ de la CA, y fuera de ese ámbito
territorial a la Sala de lo Penal del TS.
 En virtud de los poderes de autonormación y organización que los Estatutos reconocen a las
Asambleas, se remite a los reglamentos internos de éstas todo lo relativo al régimen de su
funcionamiento (presupuestos, régimen de personal).
Las Asambleas autonómicas se disuelven por expiración del término de su mandato y además por la falta
de designación del Presidente de la Comunidad en los términos previstos, normalmente de 2 meses.
4.2. GOBIERNO EJECUTIVO AUTONÓMICO

Las funciones ejecutivas de las CCAA se asignan al Presidente, al Consejo de Gobierno y a los
Vicepresidentes y Consejeros.
a) Presidente: Es el máximo representante de la CA, también ostenta la representación ordinaria del
Estado (art. 152.1 CE). Designado por la Asnmblen y cesado por ella en los mismos términos que en los
sistemas parlamentarios (renovación de la Asamblea por elecciones, moción de censura, perdida de
confianza, dimisión, incapacidad, etc.).
Atribuciones:
 Designa y cesa a los miembros del Consejo del Gobierno.
 Dirige y coordina las actuaciones del Consejo, y todo lo que comporta la dirección política y la
jerarquía superior de la Administración autonómica.
 Disfruta de los honores correspondientes a su posición (tratamiento de excelencia, precedencia
sobre cualquier otra autoridad de la Comunidad, etc.).
Incompatibilidades: Cargo incompatible con cualquier otra función pública o privada.
Derechos: Además de los emolumentos, en algunas CCAA se les reconoce pensión vitalicia (Lendakari).
b) Consejo de Gobierno: Reproduce el esquema del Gobierno de la Nación con funciones propias del nivel
autonómico:
 Iniciativa legislativa, ejercicio de la potestad reglamentaria, dirección política, control de la
Administración, etc.
 El número de Consejeros es variable y su nombrnmiento y cese dependen del Presidente; tienen a
su cargo un ramo del sector de la Administración autonómica en la cual ejercen potestad
reglamentaria y la dirección administrativa.
Casi todas las CCAA han optado por dotarse de una organización propia que repite la organización estatal:
con sus niveles centrales de departamentos, direcciones y subdirecciones generales; y periférico, con
delegaciones provinciales de las Consejerías.
Y también de una administración institucional que es copia de la Ley de lns Entidndes estntnles
nutónomns.
Esta lujosa y excesiva solución, que reduplica el numero de organismos y de funcionarios, ha sido en
muchos casos, NO solo de la falta de un mínimo de sobriedad de los responsables políticos, SINO
también fruto del sistema de transferencias de servicios.
CAPÍTULO VIII - EL MUNICIPIO. ESTRUCTURA Y ORGANIZACIÓN

1. NIVELES DE LA ADMINISTRACIÓN TERRITORIAL, TIPOLOGÍA DE ENTIDADES LOCALES Y LEGISLACIÓN
APLICABLE
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En la actualidad los municipios cubren todo el territorio nacional, y sobre el mismo territorio y sobre unos
mismos ciudadanos inciden o actúan hasta 6 Administraciones territoriales que se van superponiendo de
menor a mayor ámbito territorial y más importantes competencias, formando una especie de pirámide,
cuya base son los Municipios y la cúspide la Administración del Estado. Esta es la situación después de CE de
1978 que ha sumado a los anteriores niveles de Administración territorial, el estatal, provincial y
municipal, el de las CCAA, con la posibilidad para el territorio de alguna de estas Comunidades, por
admitirlos así sus respectivos Estatutos, de creación de niveles de administración por encimn del Municipio,
como las comarcas y de otros infrnmunicipnles, como la parroquia.
Por ello cuando hablamos de los tipos de entidades locales hay que distinguir, de acuerdo con el art. 3 Ley
Reguladora de Bases de Régimen Local, las entidades de régimen común o de carácter imperativo que
necesariamente han de existir en todo el territorio nacional y que son el municipio la provincia y la isla; de
aquellas otras entidades locales que constituyen niveles facultativos de administración territorial que
pueden establecer las comunidades autónomas. Estas últimas puede ser de ámbito territorial inferior al
municipnl o superior, agrupando en este caso varios municipios: Áreas metropolitanas y mancomunidades
de municipios.
La CE 1978, además de proclamar la autonomía local, distribuyó las competencias entre el Estado y las
CCAA, asignando al Estado el dictado de lns normns bnses básicns del rétjimen locnl (art. 149.1.18) y a las
CCAA su desarrollo.
La normativa que corresponde al Estado ha sido aprobada mediante la Ley 7/1985 de 2-4 Reguladora de
las Bases del Régimen Local. Le siguió el Texto Refundido, nprobndo por Renl Decreto Letjislntivo 781/86.
Carácter básico tiene también la Ley 39/88 de Haciendas locales, (texto refundido Decreto legislativo
2/2044 de 5-3) así como las Leyes 11/99 y 57/2003 de medidas para la modernización del gobierno local
que establece un régimen especial de organización para los grandes municipios.
3. EL MUNICIPIO. CONCEPTO Y NATURALEZA

El art. 137 de la CE considera al Municipio, junto a la Provincin y la Comunidnd Autónomn, como una de las
Entidades en que se organiza territorialmente el Estado y artículo 140 garantiza su nutonomín y
personnlidnd jurídicn plenn; pero a diferencia de lo que ocurre con la Provincinl, la CE no ofrece una
definición del Municipio.
Es la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 la que define los Municipios como “Entidades
básicas de ln ortjnniznción territorinl del Estndo y cauces inmediatos de participación ciudadana en los
nsuntos públicos, que institucionalizan y gestionan con nutonomín los intereses propios de lns
correspondientes colectividndes” atribuyéndoles personalidad jurídica y plena capacidad para el
cumplimiento de sus fines.
Más reaccionaria es la actual presentación del Municipio como poder y gobierno al mismo nivel del Estado y
de las CCAA. Poco queda de la concepción del Municipio como Administración indirecta del Estado, y ahora
de las CCAA, que impuso la concepción unitaria de la soberanía y las exigencias de una ordenada
administración.
La calificación del Municipio como pieza básica del Estado sólo estaría justificada si el Municipio continuara
siendo una estructura desconcentrada de la propia Administración del Estado, a través de la figura del
Alcalde y de su doble condición de Jefe de la Administración municipal y representante del Estado en el
Municipio. Sin embargo, la Ley 7/1985 omite cualquier referencia al Municipio así entendido.
4. ELEMENTOS DEL MUNICIPIO

La Ley 7/1985 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, señala que son elementos del Municipio: El
territorio, la población y la organización (art. 11.2).
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4.1. EL TÉRMINO MUNICIPAL Y SUS ALTERACIONES [HOT]

Tras el concepto, la Ley de Bases del Régimen Local (Ley Reguladora de Bases de Régimen Local) señala
que son elementos del Municipio, el territorio, la población y la organización.
El termino municipal se define como “el territorio en el que el Ayuntnmiento ejerce sus competencins”. El
despliegue de la organización municipal, igual que el provincinl y el nutonómico, es completo sobre todo el
territorio nacional sin que existan zonas no incluidas, debiendo necesariamente “cndn Municipio pertenece
n una sola Provincin” (art. 12).
Como condición general para la alteración de los términos municipales, la Ley exige el respeto de los
límites provinciales. En todo caso las alteraciones pueden tener lugar por:
 La fusión de Municipios limítrofes a fin de constituir uno nuevo.
 Por ln segregación de parte del territorio de uno o varios Municipios para constituir otro
independiente o para agregarlo a otro limítrofe.
 Por ln incorporación de uno o más municipios a otros limítrofes, con el resultado de la desaparición
de los primeros.
Dentro de esta línea legislativa de puntuales retoques, se han disminuido las garantías con que se regula
ahora la supresión o creación de nuevos Municipios, no siendo necesario el acuerdo favorable con quórum
especial de los Municipios afectados (art. 20 Ley de Régimen Local 1955).
REQUISITOS para la alteración o creación de NUEVOS MUNICIPIOS: La CE (art. 148) y la Ley 7/1985 Ley
Reguladora de Bases de Régimen Local remiten a la legislación autonómica la regulación en el
procedimiento de alteración de los términos municipales imponiendo unn condición sustnncinl y 3
requisitos formnles:
Requisito sustancial: La creación de nuevos municipios solo podrá realizarse sobre la base de núcleos de
población territorialmente diferenciados, es preciso acreditar 3 requisito formnles:
 Que cuentan con recursos suficientes para el cumplimiento de las competencias municipales.
 Que NO produzca disminución en la calidad de los servicios que venían siendo prestados.
 Audiencia de los Municipios interesndos, dictamen del Consejo de Estndo o del órtjnno consultivo
nutonómico equivnlente y puesta en conocimiento de ln Administrnción del Estndo.
A falta de legislación autonómica, el régimen estatal supletorio prescribe un doble procedimiento:
 Cuando la iniciativa parte de alguno de los Municipios afectados: Será preciso un quórum especial
(2/3 del número de hecho y, en todo caso, de la mayoría absoluta del número legal de concejales), e
información pública de los informes del Ministerio de Administraciones Públicas y del Consejo de
Estado, decidiendo el Gobierno.
 Cuando la iniciativa parte de la Administración del Estado (caso improbable): Deberá oírse a los
Municipios afectados, emitir informe el Subdelegado del Gobierno de la Provincia y el Consejo de
Estado; decide finalmente el Gobierno de la Nación.
Sin perjuicio de las competencias de las CCAA, el Estado, atendiendo a criterios geográficos, sociales,
económicos y culturales, podrá establecer medidas que tiendan a fomentar la fusión con el fin de mejorar
la capacidad de gestión de los asuntos públicos locales.
4.2. LA POBLACIÓN MUNICIPAL [HOT]

Otro elemento estructural de Municipio es la población que la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local
define formalmente como la constituidn por el conjunto de personns inscritas en el Padrón municipnl (art.
15).
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La regulación de la población municipal parte de la obligación de todo espnñol o extrnnjero que viva en
territorio español de empadronarse en el Municipio en que resida habitualmente y, si vive en varios, en
aquel en que habite durante más tiempo, una obligación, sin embargo, que no tiene mas sanción visible
que privar a quien no se empadrone del ejercicio de los derechos de sufragio activo y pasivo.
La ley determina que cada ciudadano puede obtener el alta en el Padrón de un Municipio como vecino, sin
mas requisito que el de presentar el certificado de baja en el Padrón del Municipio donde hubiera estado
anteriormente empadronada. La condición de vecino se adquiere justamente “en el momento de renliznr ln
inscripción en el Padrón” (art. 15).
Al Pndrón municipnl pueden también acceder los extranjeros. No obstante, ln inscripción NO constituirá
pruebn de su residencin letjnl en España NI les ntribuirá nintjún derecho que no les confiern ln letjislnción
vitjente en mnterin de derechos y libertndes de los extrnnjeros en Espnñn.
Los inscritos en el Padrón municipal son los vecinos del Municipio, desapareciendo así la posibilidad de
otras categorías como las de transeúntes, residentes o domiciliados previstas en la legislación anterior. El
Padrón se define como un retjistro ndministrntivo donde constan los que se autocalifican de vecinos del
Municipio y las inscripciones en el mismo constituyen prueba de la residencin en el Municipio y de la
residencin hnbitunl en el mismo; una prueba que, en cualquier juicio que se discuta la residencia habitual,
no puede ser otra cosa que una presunción iuris tantum que admite prueba en contario.
Ser vecino otorga unos derechos que la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 enumera de
forma no exhaustiva, especificándose, los siguientes: Ser elector y eletjible, pnrticipnr en ln tjestión
municipnl, utiliznr los servicios públicos municipnles, ncceder n los nprovechnmientos comunnles, ser
informndo de los expedientes municipnles, pedir ln consultn populnr, exitjir el estnblecimiento del
correspondiente servicio publico si tuviere cnrácter oblitjntorio y, en fin, ejercer ln inicintivn populnr.
Los residentes gozan del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales siempre que sus
respectivos pníses permitnn el voto n los espnñoles en dichns elecciones, en los términos de un Tratado. Por
su parte gozan de sufragio pasivo los residentes en Espnñn que, sin haber adquirido la nacionalidad
española, tengan la condición de ciudadanos de la Unión Europea, reúnan los requisitos pnrn ser elector y
hnynn manifestado su voluntad de ejercer el derecho de sufrntjio nctivo en Espnñn; este derecho se
extiende también a los nacionales de países que otorguen a los ciudadanos españoles el derecho de
sufragio pasivo en sus elecciones municipales.
Los vecinos que gocen del derecho de sufragio activo en las elecciones municipales podrán ejercer la
iniciativa popular presentando propuestas de acuerdos o actuaciones o proyectos de reglamentos en
materias de la competencia municipal.
Otro canal de participación son las asociaciones de vecinos para la defensn de los intereses tjenernles o
sectorinles de los vecinos, a las que se les suministrará la más amplia información y el uso de los medios
públicos y el acceso a las ayudas económicas para la realización de sus actividades para impulsar su
participación en la gestión de la Corporación. A tales efectos pueden ser declaradas de utilidad pública.
[Leer, no estudiar:
Una presunción iuris tantum es aquella que se establece por ley y que admite prueba en contra, es decir,
permite probar la inexistencia de un hecho o derecho, a diferencia de las presunciones iuris et de iure de
pleno y absoluto derecho, presunción que no admite prueba en contra, o dicho de otra forma, no es un
valor consagrado, absoluto, sino que es un "juicio hipotético", que puede ser invertido acreditando que un
acto es ilegítimo.]
4.3 EL GOBIERNO Y ADMINISTRACIÓN MUNICIPAL (RÉGIMEN VIGENTE COMPLETO) [HOT]

La Constitución, art. 140 y la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 establecen que el
Gobierno y ln Administración Municipnl, salvo en nquellos Municipios que letjnlmente funcionen en
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régimen de concejo abierto, correspondn nl Ayuntamiento integrado por el Alcalde, eletjido por los
Concejales, y estos elegidos medinnte sufragio universnl, itjunl, libre, directo y secreto por los vecinos.
Como órganos de menor significación, y con la finalidad de servir de apoyo al Alcalde, o de enlace entre
éste y el Pleno del Ayuntamiento, nuestra legislación institucionalizó los Tenientes de Alcalde, la Junta de
Gobierno Local y otros órganos de colaboración y de control en que habrán de estar representados todos
los grupos políticos.
Con la aprobación de la Ley 57/2003 de medidns pnrn ln Moderniznción del Gobierno Locnl, la cual modificó
la 7/1985, se establece para los Municipios de Gran Población un sistema de gobierno parecido al
Gobierno de la Nación, en el que el Pleno hará las veces de Congreso y el Alcalde y Junta de Gobierno
Local, las funciones del Gobierno.
Si consideramos que las reformas no han afectado al régimen de concejo abierto aplicable a los Municipios
de escasa población, tenemos 3 sistemas de gobierno local: El común; el de los Municipios de gran
población; y el de los pequeños Municipios.
Aparte están los regímenes especiales de Mndrid y Bnrcelonn (Leyes 22/2006 y 1/2006).
A) Nueva estructura por niveles

a) La planta orgánica de los municipios de régimen común [HOT]
Los Municipios de régimen común cuentan con los siguientes órtjnnos:
 El Alcalde, los Tenientes de Alcalde y el Pleno, así como la Comisión Especinl de Cuentns, que
existen en todos los Ayuntamientos.
 La Junta de Gobierno Local, que se constituye en los municipios de más de 5000 habitantes y que
está integrada por el Alcalde y un número de Concejales NO superior al tercio del número legal de
los mismos, nombrados y separados por él, dando cuenta al Pleno. También en los de menos de
5000 habitantes si así lo establece su reglamento.
 Las llamadas Comisiones Informativas, que son órganos para el estudio, informe o consulta de los
asuntos que han de ser sometidos al Pleno, así como el seguimiento de la gestión del Alcalde, la
Junta de Gobierno Local y los concejales que ostenten delegaciones, que se constituirá en los
municipios de más de 5000 habitantes y en los de menos de 5000 habitantes si así lo establece su
reglamento.
 La Comisión Especial de Cuentas, que deberá existir en todos los Ayuntamientos. Integrada por
miembros de los grupos políticos, para elaborar un informe sobre las cuentas anuales, con carácter
previo a la elevación al Pleno para su aprobación. El informe se someterá a información pública a
efectos de reclamaciones, reparos u observaciones. Es un supuesto de autocontrol del presupuesto
y ln contnbilidnd compatible con ln fiscnliznción del Tribunnl de Cuentes nncionnl o nutonómico.
 La Comisión Especial de Sugerencias y Reclamaciones, sólo existirá cuando el Pleno así lo acuerde,
por el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de sus miembros.
Las CCAA y también los municipios, en sus reglamentos orgánicos, podrán establecer una organización
municipal complementaria (art. 20).
b) La organización de los municipios de Gran Población [HOT]

Ln Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de Medidns pnrn ln Moderniznción del Gobierno Locnl, ha creado un
régimen más complejo (que el común) para los municipios de gran población, excepto Barcelona.
Son municipios de gran población:
 Los de más de 250.000 hnbitnntes.
 Los de cnpitnles de provincin cuyn poblnción sen superior n 175.000 hnbitnntes.
 Cnpitnles nutonómicns o sedes de lns instituciones nutonómicns.
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 Y en fin, los municipios cuyn poblnción supere los 75.000 hnbitnntes, que presenten circunstnncins
económicns, socinles, históricns o culturnles especinles y nsí lo decidnn lns Asnmblens Letjislntivns
correspondientes n inicintivn de los respectivos nyuntnmientos.
Estos municipios cuentan con:
 El Pleno, formado por el Alcalde y los Concejales, en todo caso el pleno contará con un Secretario
General y Comisiones que estarán formadas por los miembros que designen los grupos políticos
 El Alcalde y los Tenientes de Alcalde, que le sustituirán, por el orden de su nombramiento, en los
casos de vacante, ausencia o enfermedad.
 La Junta de Gobierno Local, órgano que, bajo la presidencia del Alcalde, colabora de forma
colegiada en la función de dirección política que a éste corresponde y ejerce las funciones
ejecutivas y administrativas. Tiene una composición y funciones distintas de la de los Municipios de
régimen común. A significar aquí que el Alcalde podrá nombrar como miembros de esta Junta a
personas que no ostenten la condición de concejales, siempre que su número no supere un tercio
de sus miembros, excluido el Alcalde. Sus derechos económicos y prestaciones sociales serán los de
los miembros electivos.
 El Consejo Social de la Ciudad, integrado por representantes de organizaciones económicas, sociales
y de vecinos más representativas. Corresponden las funciones que determine el Pleno, la emisión
de informes, estudios y propuestas en materia de desarrollo económico local, planificación
estratégica de la ciudad y grandes proyectos urbanos.
 La Comisión de Sugerencias y Reclamaciones, subespecie de Defensor del Pueblo, pero órgano
colegiado, que podrá supervisar la actividad de la Administración municipal, y deberá dar cuenta al
Pleno mediante un informe anual y formada por representantes de todos los grupos que integren el
Pleno
 Deberán crease distritos como divisiones territoriales presididas por un Concejnl, dotadas de
órganos de gestión desconcentrada para impulsar la participación ciudadana en la gestión de
asuntos municipales.
 La asesoría jurídica inexcusable para la asistencia legal del Alcnlde, la Juntn de Gobierno Locnl y
órtjnnos directivos (comprende asesoramiento jurídico y representación y defensa en juicio del
Ayuntamiento). Su titular será nombrado entre personas que ostenten el título de licenciado en
Derecho y ostenten la condición de funcionario local con habilitación de carácter nacional o bien
funcionario de carrera del Estado.
 Un órgano colegiado para la resolución de las reclamaciones económico-administrativas [órgano
especializado en el conocimiento y resolución de las reclamaciones sobre actos de gestión,
liquidación, recaudación e inspección de tributos e ingresos de Derecho público de competencia
municipal, el dictamen de los proyectos de ordenanzas fiscales y la elaboración de estudios y
propuestas tributarias].
c) Pequeños municipios. El régimen de concejo abierto (entidades de ámbito inferior al municipio)

Se consideran así los municipios con menos de 100 habitantes. Estos municipios se rigen por el sistema de
concejo abierto y en él se atribuyen al Alcalde y a una Asamblea Vecinal, de la que forman parte todos los
electores, el gobierno y administración municipal, ajustando su funcionamiento a los usos, costumbres y
tradiciones locales y, en su defecto, a lo establecido con carácter general en la Ley de Bnses y las leyes de
lns CCAA sobre rétjimen locnl.
También se aplicará el concejo abierto a los municipios que tradicionalmente cuente con este singular
régimen de gobierno, o a los que por su localización geográfica lo soliciten.
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Las leyes de las CCAA, podrán establecer "regímenes especiales" para municipios pequeños de cnrácter
rurnl y para otros que reúnnn otrns cnrncterísticns que lo hagan aconsejable, como su carácter histórico,
turístico, industrial, etc. (art. 30).
B) El pleno del Ayuntamiento

En la Administración municipal, el Pleno es el órgano supremo, tanto en el régimen común como en el de
los Municipios de gran población. Es el órgano que encarna la voluntad municipal, democráticamente
establecida por la elección popular de todos sus miembros, el Alcalde y los Concejales.
a) Número y Elección de Concejales

La Ley 7/1985 Ley Retjulndorn de Bnses de Rétjimen Locnl remite a la LO 5/1985 del Rétjimen Electoral
Genernl, el procedimiento para la elección de Concejales, los supuestos de inelegibilidad e incapacidad y
la duración de su mandato.
El número de concejales es variable, en función de la población: Va desde los 5 concejales para los
Municipios de hasta 250 residentes, hasta 25 para los de 50.001 a 100.000; después se añade 1 más por
cada 100.000 (y otro más si el número total de concejales fuese par).
La elección se ajusta al sistema de representación proporcional, semejante al que rige la elección de los
miembros del Congreso. El sistema de listas completas y cerradas no goza de unánimes simpatías.
La Ley Electoral ha establecido una modesta excepción al sistema de voto de listas completas y cerradas en
los Municipios con población entre 100 y 250 habitantes y es: Cada partido, coalición, federación o
agrupación podrá presentar una lista con máximo 5 nombres; cada elector dará su voto a un máximo de
cuatro entre los candidatos proclamados en el distrito, contándose los votos por candidato y distrito,
ordenándose en una columna de mayor a menor, proclamándose electos los candidatos con mayor número
de votos, hasta completar el número de cinco Concejales, resolviéndose por sorteo los casos de empate.
b) Competencias del Pleno [HOT]

La Ley 7/1985 Ley Retjulndorn de Bnses de Rétjimen Locnl si bien establece que el Pleno del Ayuntamiento
(constituido por todos los Concejales y presidido por el Alcalde) constituye el órgano supremo del
Municipio, delimitó sus competencias (art. 22). La Ley 11/1999 de Modificación de lns Bnses del Rétjimen
Locnl, potencia la figura del Alcalde y reduce el Pleno a un órgano de dirección política y de control,
privándolo de aquellas competencias que tienen carácter eminentemente ejecutivo en beneficio del
Alcalde. En contrapartida se refuerzan las funciones de control mediante mayor frecuencia de sesiones
ordinarias y se establece el carácter preceptivo de las Comisiones Informativas [órganos de estudio,
informe y seguimiento de la gestión del Alcalde o del Presidente y de sus órganos delegados, en Municipios
de más de 5.000 habitantes y en las Diputaciones Provinciales].
COMPETENCIAS: En definitiva, las competencias del Pleno en Municipios de régimen común son:
 Normativas: Aprueba el Retjlnmento ortjánico, las Ordennnzns y los plnnes de urbnnismo en su fnse
inicinl.
 Fiscalizadoras o de control: Sobre los órganos municipales con carácter general y en especial a
través de la nprobnción de los presupuestos y cuentns, la moción de censurn al Alcalde y la de
confianza plnntendn por éste.
 Organizativas: Sobre la participación del Municipio en organizaciones supramunicipales, sobre la
forma de gestión de los servicios y aprobación de la plantilla de personal.
 Financieras: La determinación de los tributos municipnles, disposición de los tjnstos, la ennjennción
y ndquisición de bienes cuando excedan de determinada cuantía, por debajo de la cual, 10% del
patrimonio municipal es competencia del Alcalde.
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 Cuasi-jurisdiccionales: Planteamiento de conflictos de competencia a otras Administración,

decisión sobre ejercicio de acciones ante Tribunales en materia de competencia plenaria (no
atribuidas al Alcalde).
En cuanto al Pleno en Municipios de Gran Población: Las innovaciones que introduce la Ley 57/2003
consisten en la posibilidad de que el Alcalde delegue su Presidencia en cualquier Concejal, la supresión de
las funciones ejecutivas o administrativas del Pleno y la posibilidad de delegar funciones resolutorias en
las Comisiones. Con ello se viene a configurar al Pleno únicamente como un verdadero órgano de control
sobre el órgano ejecutivo, de confrontación de la política municipal y de adopción de las decisiones
estratégicas.
C) El ejecutivo municipal: El Alcalde, naturaleza, elección, funciones, competencias

Constituyen el órgano ejecutivo municipal el Alcalde y la Junta de Gobierno Local, recientemente añadida
a este nivel de gobierno.
a) Naturaleza, elección y cese del Alcalde [HOT]

La novedad más significativa de la Ley Retjulndorn de Bnses de Rétjimen Locnl 7/1985 ha sido privar al
Alcalde de su condición de representante del Estado en el Municipio, el cual, a su vez, deja de ser una
circunscripción territorial del Estado. Este sustancial cambio se ha producido sin oposición política ni
justificación en la Exposición de Motivos.
Para la elección del Alcalde, el art. 140 CE ofrece la alternativa de que sea elegido por los Concejales o por
los vecinos directnmente; por la primera opción optó la LO 5/1985 de Régimen Electoral, siendo elegido
por mayoría absoluta pero, restringido a aquellos Concejales que hubiesen encabezado una de las listas
electorales. En caso de no obtener ninguno la mayoría absoluta, será proclamado Alcalde quien encabece la
lista más votada; en caso de empate se resolverá por sorteo (art. 195). Este es un sistema que, vista la
experiencia, favorece el transfuguismo como mecanismo alternativo de poner y quitar Alcaldes.
Pueden ser elegibles (Derecho de sufragio pasivo) los españoles y los residentes extranjeros comunitarios,
mayores de edad que, poseyendo la cualidad de elector lo sean conforme a los art 6 y 177 LO 5/1985 de
Régimen Electoral.
La duración del cargo será de 4 años contados desde la fecha de su elección.
Para el cese la LO 5/1985 introduce como novedad la moción de censura como técnica de destitución del
Alcalde (art. 197), la cual debe ser suscrita por la tercera parte de los Concejales y tiene carácter
constructivo, debiendo incluir el nombre de un candidato que haya figurado en los tres primeros puestos de
una lista o en los siguientes si alguno hubiera perdido la condición de Concejal. Requiere ser aprobada por
la mayoría absoluta del número de miembros de la Corporación y si prospera se proclama Alcalde al
candidato propuesto. Ningún Concejal puede suscribir durante su mandato más de una moción de censura
(regla ésta mucho más restrictiva que la de moción al Presidente del Gobierno).
La Ley de Bases de Régimen Local en el art. 22.3 ha incorporado al ámbito local la cuestión de confianza. La
cuestión de confianza está vinculada a la aprobación o modificación de los siguientes asuntos:
 Presupuestos anuales.
 Reglamento orgánico.
 Ordenanzas fiscales.
 La aprobación que ponga fin a la tramitación de los instrumentos de planeamiento general de
ámbito municipal.
El requisito previo para su presentación es que el acuerdo correspondiente haya sido debatido en el Pleno
y que éste no hubiese obtenido la mayoría necesaria para su aprobación. En consecuencia, el Alcalde
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cesará automáticamente cuando no hubiera obtenido los votos necesarios para la aprobación del acuerdo,
quedando en funciones hasta la toma de posesión de quien hubiere de sucederle (art. 197 bis LO 5/1985).
La vacante en la Alcaldía en supuestos distintos a los anteriores se resuelve conforme al procedimiento
previsto para su elección, considerándose que encabeza la lista en que figuraba el Alcalde el siguiente de la
misma, a no ser que renuncie.
b) Funciones y Competencias
El Alcalde ha dejado de ser el representante del Estado pero, es el verdadero Jefe del Gobierno municipal,
siendo el Pleno quien controla el ejercicio de sus notables poderes:
 Es el Presidente de la Corporación: Convoca y preside las sesiones del Pleno, de la Junta de
Gobierno y de cualesquiera otros órganos municipales; tiene voto de calidad y representa al
Ayuntamiento frente a terceros y en los Tribunales.
 Es el Jefe del Ejecutivo o Gobierno municipal: Dirige el Gobierno y la Administración municipal,
ordena la publicación y hace cumplir los acuerdos del Pleno, nombra los Tenientes de Alcalde,
inspecciona e impulsa los servicios y obras y ejerce cierta potestad reglamentaria a través de los
bnndos, decretos e instrucciones (subordinados estos siempre a las ordenanzas que aprueba el
Pleno).
En materia económica ejerce la gestión ordinaria y dispone los gastos dentro del presupuesto, concierta
operaciones de crédito y adquisiciones de bienes con un importe no superior al 10% de sus recursos
ordinarios, y dentro de la misma cuantía celebra contratos y otorga concesiones administrativas.
En materia de personal tiene notables competencias y funciones:
 Ejerce la jefatura de los funcionarios, contratados laborales y de la Policía Municipal.
 Aprueba la oferta de empleo público de acuerdo al Presupuesto y la plantilla aprobados por el
Pleno, aprueba las bases de la pruebas de selección, los concursos de provisión de puestos de
trabajo, distribuye las retribuciones complementarias que no sean fijas y periódicas, acuerda la
separación del servicio de los funcionarios y el despido del personal laboral, dando cuenta al Pleno
en estos dos últimos casos y en la primera sesión que se celebre.
Competencias urbanísticas de gestión: Aprobación de los instrumentos de desarrollo del planeamiento
general NO expresamente atribuidos al Pleno; así como la expedición de licencias.
Ejercicio de acciones judiciales y administrativas y la defensa del Ayuntamiento: En materias de su
competencia y en caso de urgencia, en materias de competencia del Pleno, dando cuenta al mismo en la
primera sesión que se celebre para su ratificación.
Es el órgano sancionador del Ayuntamiento: Por las faltas de desobediencia a su autoridad o por
infracción de las ordenanzas municipales.
Cláusula residual de competencias: En virtud de la cual le corresponde el ejercicio de todas aquellas
atribuciones que la letjislnción del Estndo o de lns CCAA nsitjne nl Municipio y NO estén reservadas al Pleno
u otro órgano.
Puede delegar funciones en los Tenientes de Alcalde y en la Junta de Gobierno, excluyendo: La de convocar
y presidir las sesiones del Pleno y de la Junta de Gobierno; el voto de calidad; la concertación de
operaciones de crédito, la jefatura sobre todo el personal, dictar bandos, aprobar instrumentos de
desarrollo urbanísticos y planes urbanísticos y el ejercicio de acciones judiciales.
Los Tenientes de Alcalde tienen la misión de sustituir al Alcalde en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad. Nombrados y revocados libremente por el Alcalde entre los Concejales de la Junta de
Gobierno y, donde ésta no exista, de entre los Concejales.
En los Municipios de gran población, el Alcalde ostenta formalmente menos atribuciones gestoras o
ejecutivas que las señaladas para el régimen común, porque la Ley las atribuye a una Junta de Gobierno
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Local “fuerte”. Ésta es la que nombra y cesa a los titulares de los órganos directivos de la Administración
municipal, la potestad sancionadora, otorgamiento de licencias, gestión urbanística, aprobación del
proyecto de presupuesto. Pero, si se tiene en cuenta que el Alcalde nombra y cesa discrecionalmente a los
miembros de la Junta (igual que el Presidente del Gobierno a los Ministros), tiene sustancialmente, todo el
poder de ésta.
D) La Junta de gobierno local [HOT]

La Junta de Gobierno Local comparte, al servicio del Alcalde, el ejecutivo local y tiene distinta composición
y funciones en los Municipios de régimen común y en los de gran población:
 En los Municipios de régimen común la Juntn de Gobierno Locnl se integra por el Alcalde y un
número de Concejales no superior al tercio del número legal de los mismos, nombrados y
separados libremente por aquel, dando cuenta al Pleno. Corresponde a la Junta de Gobierno Local
la asistencia al Alcalde en el ejercicio de sus atribuciones; pero a diferencia de los Municipios de
gran población, carece de competencias propias, correspondiéndole entonces ejercerlas al Alcalde.
 En los Municipios de Gran Población, la gran novedad introducida por la Ley 57/2003 de medidns
pnrn ln moderniznción del tjobierno locnl, es que la Junta de Gobierno Local, a la que junto al
Alcalde se le atribuye la condición de órganos superiores, se nutre no solo de representantes
locales, es decir de Concejales, cuyo número no podrá exceder de un tercio del numero legal de
miembros del Pleno, incluido el Alcalde, sino que, además, el Alcalde podrá nombrar personas NO
electas que no ostenten la condición de Concejales, siempre que el número de estas no supere un
tercio de los miembros de la Junta, excluido el Alcalde. Sus derechos económicos y prestaciones
sociales serán los de los miembros electivos (art. 126 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local).
Todos los miembros de la Junta (como los Ministros del Gobierno de la Nación en el congreso de los
Diputados) podrán asistir a las sesiones del Pleno e intervenir en los debates, responden políticamente
ante el Pleno de su gestión de forma solidaria, sin perjuicio de la responsabilidad directa de cada uno de
sus miembros por su gestión.
En cuanto a sus atribuciones, corresponde a la Junta de Gobierno Local:
 La aprobación de los proyectos de ordennnzns y de los Retjlnmentos.
 Aprobación del proyecto de Presupuesto y de los proyectos de instrumentos de ordennción
urbnnísticn cuya aprobación definitiva o provisional corresponda al Pleno.
 Otorga cualquier tipo de licencia, contrataciones y concesiones.
 Autoriza y dispone gastos en materia de su competencia.
 Gestiona el personal (retribución, oferta de empleo, bases de las convocatorias, separación del
servicio de los funcionarios, despido del personal laboral, régimen disciplinario, etc.).
 Nombra y cesa a los titulares de los órganos directivos de la Administración municipal.
 Ejercita las acciones judiciales y administrativas en materia de su competencia.
 Tiene atribuida la potestad sancionadora municipal.
La Junta de Gobierno Local podrá delegar parte de estas competencias en los Tenientes de Alcalde, en los
demás miembros de la Junta de Gobierno, en su caso, en los Concejales, en los Coordinadores Generales,
Directores Generales u órganos similares.
5. INFRA Y SUPRAMUNICIPALIDAD
Con naturaleza de entes locales, verdaderas administraciones territoriales (la Ley de Bnses de Rétjimen
Locnl contempla otros supuestos) en unos casos con territorio y población inferior al municipio, y, en otros
casos, superior. Estas entidades son de carácter dispositivo, dado que podrán constituirse o no en función
de los requisitos exigidos para su creación por la legislación de las CCAA.
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Son estas las entidades locales menores, las mancomunidades de municipios, las áreas metropolitanas y
las comarcas.
5.1. ENTIDADES LOCALES MENORES

Las Entidades Locales Menores son entes locales de ámbito inferior al Municipio y se constituyen sobre
núcleos de población separados, tales como parroquias, aldeas, barrios, anteiglesias, concejos, pedanías,
lugares anejos y otros análogos, o aquellas que establezcan las leyes.
Las Entidades locales menores gozan de personalidad jurídica independiente del Municipio en que están
enclavadas. No son, pues, estructuras orgánicas de gestión desconcentrada como acontece con los distritos.
En todo caso las entidades locales menores, justamente con los pequeños municipios constituyen residuos
de un pasado municipal con escasa vigencia.
La regulación de las entidndes locnles menores corresponde a las leyes autonómicas que deberán respetar
las siguientes reglas como legislación básica:
a) La constitución de nuevas Entidades locales de ámbito inferior al Municipio requiere:
 Petición escrita de la mayoría de los vecinos residentes en el territorio que haya de ser base de la
Entidad, o alternativamente acuerdo del Ayuntamiento.
 Información publica vecinal.
 Informe del Ayuntamiento.
 Resolución definitiva por el Consejo de Gobierno de la Comunidad Autónoma; fijando la norma
como único limite la imposibilidad de constituirse en Entidad local el núcleo territorial en que resida
el Ayuntamiento.
b) La Entidad habrá de contar con un órgano unipersonal ejecutivo de elección directa y un órgano
colegiado de control, cuyo número de miembros no podrá ser inferior a 2 ni superior al tercio del número
de Concejales que integran el respectivo Ayuntamiento. La designación de los miembros del órgano
colegiado se hará de acuerdo con el resultado de las elecciones para el Ayuntamiento en las Secciones
constitutivas de la circunscripción para la elección del órgano unipersonal.
c) Los acuerdos sobre disposición de bines, opernciones de crédito y expropinción forzosn deberán ser
ratificados por el Ayuntamiento.
El Texto Refundido de Rétjimen Locnl de 1986, que tiene cnrácter supletorio de la propia legislación
autonómica, les reconoce las siguientes competencias: construcción, conservnción y repnrnción de fuentes,
lnvnderos y nbrevnderos, policín de cnminos rurnles, montes, fuentes y ríos, limpiezn de cnlles,
ndministrnción y conservnción de su pntrimonio, retjulnción del nprovechnmiento de sus bienes comunnles,
ejecución de obrns y prestnción de servicios de competencin municipnl y de exclusivo interés de ln Entidnd,
cunndo no esté n cnrtjo del respectivo Municipio.
Órganos de Gobierno:
La misma norma configura como órtjnno unipersonnl y ejecutivo de la Entidad al Alcalde pedáneo con
atribuciones como:
 Convocar y presidir la Junta o Asamblea.
 Dirigir las deliberaciones y decidir los empates con voto de calidad.
 Hacer cumplir y ejecutar sus acuerdos.
 Aplicar el presupuesto, pagos y rendir cuentas de su gestión.
 Vigilar la conservación de caminos rurales, fuentes públicas y montes.
 Servicios de policía urbana y de subsistencias.
 Las demás que le atribuyan las leyes y las no reservadas a otros órganos.
A la Asamblea le corresponde:
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 La aprobación de presupuestos y ordenanzas de exacciones.

 Censura de cuentas.
 Reconocimiento de créditos.
 Administración y conservación de bienes y Derecho propios de la Entidad.
 Regulación del aprovechamiento de bienes comunales.
 Los acuerdos sobre disposición de bienes, operaciones de crédito y expropiación forzosa, que
deberán ser ratificados por el Ayuntamiento respectivo.
5.2. MANCOMUNIDADES, CONSORCIOS

MACOMUNIDADES: [HOT]
Las Mancomunidades son, al contrario de las entidades locales menores, una respuesta a la insuficiencia
poblacional o territorial de los pequeños Municipios por la vía del asociacionismo, que da lugar a un nuevo
Ente Local que sirve para la ejecución en común de obras y servicios determinados dentro de sus
competencias.
La Mancomunidad de Municipios, Está contemplada en el nrt. 44 de ln Ley 7/1985 Ley Retjulndorn de Bnses
de Rétjimen Locnl. Destacar que la asociación se da sólo entre Municipios, dando lugar a un verdadero
Ente Local especializado con las facultades propias de los de esta naturaleza, pero sin la presencia de los
particulares, a diferencia de los Consorcios.
Con la Mancomunidad se pretende paliar el problema de la falta de recursos de los Municipios para
afrontar obras o prestar servicios. Es propio atender a la prevención y extinción de incendios, recotjidn y
trntnmiento de bnsurns, nbnstecimiento y trntnmiento de ntjuns, explotnción y tjestión de mntnderos, etc. El
carácter voluntario para su creación frustra las esperanzas que se pusieron en esta figura para superar los
graves inconvenientes derivados de la existencia de pequeños Municipios y la debilidad de sus recursos para
atender a los servicios y funciones públicas encomendadas.
La Ley les reconoce personalidad jurídica y capacidad para el cumplimiento de sus fines específicos. Su
creación exige el voto favorable de la mayoría absoluta del Pleno de los Ayuntamiento interesados, previa
información pública durante un mes. Cuando estén implicados Municipios de distintas Provincias habrá de
darse audiencia a las Diputaciones Provinciales respectivas, art 47.3b y 35.3 Ley 7/1985 y Texto Refundido
de Régimen Local.
Los Estatutos deberán expresar:
 Los Municipios que comprenden.
 Lugar en que radiquen sus órganos de gobierno y administración.
 Número y forma de designación de los representantes de los Ayuntamiento que han de integrar los
órganos de Gobierno de la Mancomunidad.
 Sus fines.
 Recursos económicos.
 Plazos de vigencia.
 Procedimiento para modificar los Estatutos y causas de disolución.
Según la Ley 57/2003 de Medidns pnrn ln Moderniznción del Gobierno Locnl, las Mancomunidades, para la
prestación de servicios o ejecución de las obras de su competencia, disfrutarán de las competencins de los
Entes locales territoriales que determinen sus Estatutos. En defecto de previsiones, le corresponderán todas
las potestades precisas para el cumplimiento de sus objetivos y de acuerdo con la legislación. Como límite
competencial: Imposibilidad de que asuma la totalidad de las competencias asignadas a los respectivos
Municipios (art. 35.2 Texto Refundido Régimen Local 1986).
La aprobación de los Estatutos sigue el procedimiento determinado por la legislación de las CCAA, y en
todo caso se ajustará a las siguientes reglas:
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 La elaboración corresponderá a los Concejales de la totalidad de los Municipios promotores de la

Mancomunidad, reunidos en Asamblea.
 Las Diputaciones Provinciales interesadas emitirán informe sobre el proyecto de Estatutos.
 Los Plenos de todos los Ayuntamiento aprobarán los Estatutos.
El mismo procedimiento se seguirá para la modificación (adhesión o separación) o supresión de las
Mancomunidades.
Los órganos de Gobierno serán representativos de los Ayuntamientos mancomunados en la forma que
determine sus Estatutos. A falta de regulación expresa, el Retjlnmento de Ortjnniznción, Funcionnmiento y
Rétjimen Jurídico de lns Entidndes Locnles 1986, establece como normativa supletoria que los órganos de
gobierno o Juntas de Mancomunidad estarán integradas por un Presidente, un Vicepresidente que lo
sustituya en caso de ausencia o enfermedad, elegidos por y entre los Vocales representantes de cada
Municipio, que lo serán en un número mínimo de dos (art. 140). Los cargos de Secretnrio, Interventor y
Tesorero habrán de ser desempeñados por funcionarios con habilitación nacional.
CONSORCIOS: [HOT]
A diferencia de la Mancomunidad, el Consorcio Local es una figura que supone incluir o integrar en la
agrupación, junto a los Entes locales, a particulares sin ánimo de lucro. Figura organizativa con
precedentes en el Decreto de 1944 sobre abastecimiento de agua a poblaciones, aparece en el Reglamento
de Servicio de las Corporaciones Locales de 1955 “Lns Corpornciones locnles podrá constituir Consorcios con
Entidndes públicns de diferente orden pnrn instnlnr o tjestionnr servicios de interés locnl (nrt. 37)”. La Ley
7/1985 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, amplía el concepto al permitir la presencia de
particulares y lo define como: “ortjnniznción que pueden constituir lns nutoridndes locnles con otrns
Administrnciones Públicns pnrn fines de interés común, o con Entidades privadas sin ánimo de lucro que
persitjuen fines de interés público concurrentes con los de lns Administrnciones Públicns (nrt. 87).
Goza de personalidad jurídica propia, se rige por el Estatuto, que determinará el rétjimen ortjánico,
funcionnl y finnnciero y deberá, una vez constituido, crear una organización específica para el
cumplimiento de sus fines, que pueden ser cualquiera de las organizaciones previstas en las formas de
gestión de servicios “sustituyendo a los Entes consorciados” (art. 40 Reglamento de Servicios de las
Corporaciones Locales). Se da a entender que los Estatutos podrán prever la creación de un aparato
propio u órgano directo de gestión, o dar origen a un Ente instrumental (Organismo autónomo, empresa
privada), o bien, adjudicarse el servicio a un concesionario o arrendatario según las diversas formas de
gestión indirecta de los servicios locales.
La figura del Consorcio como agrupación ESTRICTA de Entes públicos superiores, pero sin presencia de
particulares, ha saltado a la legislación estatal, con la finalidad de servir a la ejecución de acuerdos de
cooperación que concierten el Estado y las CCAA. Ley 30/1992 Ley de Régimen Jurídico de las
Administraciones Públicas y Procedimiento Administrativo Común, art. 6.5 “cunndo ln tjestión del convenio
hntjn necesnrio crenr unn ortjnniznción común, éstn podrá ndoptnr ln formn de Consorcio dotndo de
personnlidnd jurídicn o sociednd mercnntil. Los Estntutos del Consorcio determinnrán los fines, nsí como lns
pnrticulnridndes del rétjimen ortjánico, funcionnl y finnnciero. Los órtjnnos de decisión estnrán intetjrndos
por representnntes de todns lns entidndes consorcindns, en ln proporción que se fije en los Estntutos
respectivos. Pnrn ln tjestión de los servicios que se le encomienden podrán utiliznrse cunlquiern de lns
formns previstns en ln letjislnción nplicnble n lns Administrnción consorcindns”.
5.3. LA COMARCA
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La COMARCA, Está formada por una agrupación de Municipios cuyas características geográficas o
humanas, determinan la existencia de intereses comunes que precisen de una gestión propia o la
prestación de servicios de dicho ámbito.
El éxito de la comarca, aunque pueda resultar tan costosa e inútil como la parroquia, ha sido tras la
Constitución 1978, muy superior a ésta, debido a la posibilidad reconocida en el art. 141.3 CE de crear
“ntjrupnciones de Municipios diferentes de ln Provincin” y del prestigio autonomista catalán que ha llevado
a imitaciones de su regulación a casi todos los Estatutos de las demás CCAA. La Ley 7/1985 Ley
Reguladora de Bases de Régimen Local dispuso para todas las CCAA, menos para Cataluña, una muy eficaz
condición limitadora “si n ello se oponen expresnmente lns 2/5 pnrtes de los Municipios que debiern
ntjrupnrse, siempre que, tnles Municipios representen nl menos ln mitnd del censo electornl del territorio
correspondiente” (art. 42 y disposición adicional Cuarta).
Se establece pues una organización supramunicipal e infraprovincial, la Comarca, que en Cataluña tendrán
competencias sobre aquellas materias que la Ley determine y, en todo cnso, sobre ordennción del territorio
y urbnnismo, snnidnd, servicios socinles, culturn, deportes, enseñnnzn, snlubridnd públicn y medio
nmbiente.
Como órganos de gobierno se establecen el Pleno, el Presidente y la Comisión Especial de Cuentas.
Además de Cataluña, la mayoría de los Estatutos de autonomía, hacen expresa referencia al ente local de
posible creación, aunque su desarrollo ha sido escaso. En Cataluña 38 Comarcas, en Castilla y León se ha
creado la Comarca del Bierzo, en Aragón 30. No es de extrañar, dado el imparable crecimiento de los entes
públicos y de las burocracias políticas, que el modelo comarcal terminará imponiéndose en todo el
territorio nacional.
La Ley 7/1985 Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, remite la creación de las comarcas a las CCAA,
de acuerdo con lo dispuesto en sus Estatutos, estableciendo como requisito que su creación nunca podrá
suponer la pérdida por los Municipios de sus competencias propias (art. 25). Requisito sin sentido, pues ln
creación de Comarcas persigue precisamente absorber las competencias municipales para ejercerla sobre
poblaciones más numerosas y territorios más extensos y hacer más rentables los servicios municipales.
Nada impide, sin embargo, que los Municipios puedan delegar competencias en la Comarca, tendiendo
esto el inconveniente de fundar la comarca sobre competencias precariales.
Su ámbito territorial será el que determine las leyes de las CCAA, las que también fijarán la composición y
funcionamiento de sus órganos de gobierno, recursos y competencias, señalando también las potestades
administrativas pertinentes. Se determina que la iniciativa para su creación podrá partir de los Municipios
interesados, no pudiendo crearse según lo dispuesto en el art. 42 y disposición adicional Cuarta, ya descrito
"si n ello se oponen expresnmente lns 2/5 pnrtes de los Municipios que debiern ntjrupnrse, siempre que tnles
Municipios representen nl menos ln mitnd del censo electornl del territorio correspondiente". Cuando la
Comarca agrupe Municipios de distintas Provincias será necesario INFORME FAVORABLE de las
Diputaciones Provinciales respectivas.
5.4. LAS ÁREAS METROPOLITANAS

La ley 7/85 de las Bases del Régimen Local define las Áreas Metropolitanas como “Entidades locales
integradas por los Municipios de grandes aglomeraciones urbanas entre cuyos núcleos de población
existen vinculaciones económicas y sociales que hagan necesario la planificación conjunta y la coordinación
de determinados servicios y obras”.
Fueron creadas antes de la Constitución 1978, NO como entes locales, SINO como organismos
dependientes de la Administración del Estado para la plnnificnción urbnnísticn de los Municipios
ntjrupndos y pnrn ln prestnción de servicios básicos en Madrid (COPLACO) Bilbao (Gran Bilbao), y Valencia
(Consejo Metropolitano de la Huerta de Valencia).
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Sin embargo, la de Barcelona, gobernada por los Concejales de los Municipios del área y dotado de gran
capacidad de gestión, fue creada como entidad local. Ninguna resultó satisfactoria para los gobiernos de las
CCAA y fueron suprimidas por leyes de éstas.
Ahora, su creación deberá hacerse mediante ley de las CCAA, previa audiencia de la Administración del
Estado, de los Ayuntamiento y Diputaciones afectadas; determinando su organización, régimen económico
y de funcionamiento, garantizará la participación de todos los Municipios integrados en el área en la toma
de decisiones y una justa distribución de cargas entre todos, así como los servicios y obras de prestación y
realización metropolitana y el procedimiento para su ejecución.
CAPÍTULO IX - LA PROVINCIA
1. LA PROVINCIA
1.1. CONCEPTO Y ELEMENTOS
Nace ligada a los procesos de modernización y cambio político impulsados por el liberalismo revolucionario
y será en 1833, final del absolutismo monárquico, cuando se divida el territorio nacional en 50 provincias
mediante Real Decreto del Gobierno y debido a Javier de Burgos. Un retraso notable puesto que ya la
Constitución de 1812 hablaba de la división territorial en Provincias.
Y aunque la Provincia nace como división territorial del Estado para establecer sus servicios (los del
Estado), asentando en la capital provincial sus respectivas sedes como Gobiernos civiles, Deletjnciones
ministerinles…, Su naturaleza de Ente local fue afirmándose paulatinamente para definir intereses
provinciales distintos de los municipales y estatales (proceso que se consolida definitivamente con el
Estatuto provincial de 20 de marzo de 1925 y que continuará en la Ley republicana de 1935 y en la
franquista de 1945.
El art. 141 de la CE define la Provincia como: “Unn entidad local con personnlidnd jurídicn propin
determinndn por ln ntjrupnción de Municipios y tnmbién como división territorinl pnrn el cumplimiento de
lns nctividndes del estndo”. Reconoce explícitamente una doble dimensión local y estatal, como ente local y
demarcación territorial del Estado, y también las equipara a los municipios y las CC.AA.
En las CC.AA. uniprovinciales esta protección es inexistente: Se ha aceptado su desaparición como Ente
Local por integración en la Comunidad Autónoma respectiva.
Se pueden distinguir los siguientes modelos de organización provincial:
a) Desaparición de la Provincia por integración en las CCAA uniprovinciales no insulares (Madrid, Rioja,
Murcia, Navarra, Cantabria, Asturias), CCAA que asumen las competencias, medios y recursos de las
Diputaciones Provinciales, que quedarán integradas en ellas con los siguientes efectos: Disolución de los
órganos políticos de la Diputación; integración de la Administración provincial en la autonómica, con
asunción por ésta de todas las competencias y recursos: Sucesión de la Comunidad en las relaciones
jurídicas de la Diputación Provincial (arts. 9 de la Ley del Proceso Autonómico y 40 de la Ley de Bases de
Régimen Local).
b) Organización provincial fuerte, que se da en todas aquellas Comunidades Autónomas en que, (siguiendo
el modelo previsto en los arts. 7, 15 y siguientes de la Ley del Proceso Autonómico), las Diputaciones
sumen a las competencias asignadas como propias por la legislación local las transferidas o delegadas por
las Comunidades Autónomas (incluso las transferidas por el Estado a la Comunidad Autónoma) y, además,
se hagan cargo de la gestión ordinaria de servicios propios de la Comunidad Autónoma.
c) Por último, cabe hablar de una organización provincial débil para describir la situación y tendencia de las
Provincias catalanas, condenadas a mínimos competenciales como consecuencia de un doble cerco: La
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potenciación máximn del centralismo de ln Generalidad y la crención de otro nivel territorinl intermedio
entre ln Provincin y los Municipios, y competitivo con éstn, ln Comarca.
En cuanto al territorio y población de la Provincia, poco hay que decir. Al ser la Provincia una agrupación
de Municipios, una «Corporación de corporaciones», sus elementos territoriales y demográficos vienen
dados por la suma del territorio y población de los Municipios que comprende. No obstante, el mismo
artículo estableció la cautela de que “cunlquier alteración de los límites provincinles hnbrá de ser aprobada
por las Cortes Generales medinnte Ley Orgánica”, lo que contrasta con la tradicional regulación del
número de Provincins y sus límites a través de la potestad reglamentaria, amén de su vinculación al
régimen electoral general, al ostentar la Provincia la condición de circunscripción electoral (arts. 68.2 y 81
de la Constitución).
Capítulo X - Competencias y régimen de las Corporaciones locales

1. LA AUTONOMÍA MUNICIPAL
El grado de autonomía de las entidades locales depende de 2 variables:
 Las competencias que tienen garantizadas como propias frente al Estado u otras corporaciones
territoriales superiores.
 La mayor o menor independencia en su ejercicio.
En cualquier caso la autonomía de los Entes Locales y en particular el Municipio, no puede, en principio, ser
total, ni confundirse con la independencia o la soberanía, porque cada entidad local opera en un territorio
y sobre una población, sobre la que también tienen competencias y responsabilidades otros Entes y el
Estado.
1.1. ANTECEDENTES
La autonomía de los Entes locales no puede confundirse con la independencia o la soberanía, ya que en
cada territorio o población también tienen competencias y responsabilidades el Estado y otros Entes
territoriales superiores. Históricamente no puede hablarse en España, que sigue el modelo francés, de una
verdadera autonomía de los Municipios y Provincias, tanto por la falta de un núcleo de competencias
exclusivas y privativas, como por el excesivo grado de control y tutela del Estado.
En España, el Municipio del Antiguo Régimen ocupaba sus energías en la administración de los bienes de
propios y los del común, de asegurar los abastecimientos, siendo el Alcalde la autoridad real que ejercía
funciones judiciales e incluso penales, de primera instancia. La Constitución de Cádiz abordó la cuestión de
las competencias locales en los términos más ambiciosos poniendo a cargo de los Ayuntamientos la policía
de salubridad y seguridad de las personas y bienes de los vecinos, la conservación del orden público, la
administración e inversión de los caudales de propios y arbitrios [pagos que se efectúan por una
contraprestación efectiva de un servicio público], el repartimiento y recaudación de las contribuciones, el
cuidado de escuelas, de hospitales, hospicios, casas de expósitos y de beneficencia, construcción y
reparación de caminos, calzadas, puentes y cárceles y de todas las obras públicas, promoción de la
agricultura, comercio e industria, y cuanto les fuera útil y beneficioso.
Fuera de la Constitución gaditana y del demagógico Proyecto de Constitución de la República Federal
Española 1873, que atribuyó al Municipio su parte de soberanía incluida, nada más y nada menos, que “ Ln
Administrnción de justicin civil y criminnl que les compete”, restantes Constitución españolas pasaron de la
cuestión.
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1.2. REGULACIÓN TRAS LA CONSTITUCIÓN DE 1978 Y REGULACIÓN EN LA LEY REGULADORA DE BASES DE

RÉGIMEN LOCAL (LBRL) [HOT]
La Constitución de 1978 no estableció una tabla de competencias locales, sino que todas las competencias
públicas las repartió entre el Estado y las CCAA. Establece que los Municipios y demás Entes territoriales,
gozan de autonomía para la gestión de sus intereses respectivos (art. 137), remitiendo al legislador
ordinario la determinación de la competencia de las Entidades locales, sin llegar a definir
constitucionalmente ningún ámbito material.
En definitiva, las competencias locales se continúan definiendo en el Derecho español desde la legislación
estatal o autonómica, cuya idea matriz, en la Ley de Bnses de Rétjimen Locnl de 1985, es la asegurar una
cuota de participación competencial en las competencias atribuidas a órganos superiores.
Salvo algunas excepciones, son raras las materias que en su integridad pueden atribuirse al exclusivo
interés de las Corporaciones locales; también son raras aquellas en las que no existe interés
predominantemente local en juego, de ahí que la cuestión de los ámbitos competenciales deba tener en
cuenta una composición equilibrada de los siguientes factores:
 La necesidad de la garantía suficiente de la autonomía local.
 Armonización de esa garantía general con la distribución territorial de la disposición legislativa
sobre las distintas materias o sectores orgánicos de la acción pública.
 La imposibilidad material de las competencias locales en todos y cada uno de los sectores de
intervención de la Administración local, desde la legislación de régimen local.
Faltando una enumeración de competencias municipales en la CE habrá que estar a su delimitación en la
legislación local; Como dice el TC, la delimitación de competencias nuncn será cabal y suficiente, por lo
que deberá completnrse con lns competencins que lns leyes sectoriales reserven n los Municipios, y en su
cnso n lns Provincins, nl retjulnr específicos ámbitos de intervención ndministrntivn cunndo en ellos se
reconozcnn intereses locnles.
La regulación de competencias en la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local: [HOT]

La vigente Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 establece la legitimación o capacidad del
Municipio “pnrn promover todn clnse de nctividndes y prestnr cunntos servicios públicos contribuynn n
sntisfncer lns necesidndes y nspirnciones de ln comunidnd vecinnl”.
Competencia de Participación: La ley alude a la competencia de participación, en los términos de la
legislación del Estado y de las CCAA en las materias que enumera: Setjuridnd en lutjnres públicos,
protjrnmnción de ln enseñnnzn, tráfico, protección civil, incendios, urbnnismos, pntrimonio histórico-
nrtístico, medio nmbiente, nbnstos, mntndero, ferins, mercndo, defensn de usunrios y consumidores,
snlubridnd públicn, promoción y reinserción socinl, suministro de ntjun y nlumbrndo, trnnsporte público,
nctividndes o instnlnciones culturnles y deportivns, ocupnción del tiempo libre y turismo (art. 25).
En estas materias la ley estatal o autonómica determinará las competencias municipales, “atribuyéndolas
según procedan en atención a las características de la actividad pública de que se trate y a la capacidad de
gestión de las Entidades locales, de conformidad con los principios de descentralización y de máxima
proximidad de la gestión administrativa a los ciudadanos”.
Competencias obligatorias mínimas: El art. 26 identifica una serie de funciones mínimas a prestar por los
Municipios por sí o asociados con otros:
 En todos los Municipios: Alumbrado público, cementerio, recogida de residuos, limpieza viaria,
abastecimiento domiciliario de agua potable, alcantarillado y acceso a núcleos de población,
pavimentación y control de alimentos y bebidas.
 En Municipios con población superior a 5.000 habitantes: Además parque público, biblioteca
pública, mercado y tratamiento de residuos.
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 Población superior a 20.000 habitantes: Además protección civil, prestación de servicios sociales,
prevención y extinción de incendios, instalaciones deportivas públicas y matadero.
 Población superior a 50.000 habitantes: Además transporte colectivo urbano y protección del
medio ambiente.
Ante un eventual incumplimiento de estos servicios mínimos, la Ley establece en su art. 26 que:
 La Comunidad Autónoma dispensará los servicios mínimos cuando por sus características
peculiares resulte de imposible o muy difícil cumplimiento la prestación de dichos servicios por el
Ayuntamientos.
 Por otra parte, establece que la ayuda de las Diputaciones Provinciales a los Municipios estará
orientada preferentemente el establecimiento y adecuada prestación de estos servicios mínimos.
Al margen de estas competencias, los Municipios pueden realizar actividades complementarias propias de
otras Administraciones Públicas, y en particular, las relativas a la educación, la cultura, la promoción de la
mujer, la vivienda, la sanidad y la protección del medio ambiente (art. 28). En estas materias y en la
asistencia social, se produce una mayor descoordinación de los Municipios con las Administraciones
superiores y un riesgo de mayor solapamiento y endeudamiento.
1.3. La Garantía Constitucional de la Autonomía de los Entes Locales y su Defensa ante el Tribunal
Constitucional [HOT]
Cada vez es más teórico que real el judicializado control de las Administración superiores sobre los Entes
locales, abriéndose el proceso inverso de control de éstos sobre la legislación estatal y autonómica. De
acuerdo con el art. 11 de la Carta Europea de Autonomía Local, una LO modificó la Ley Orgánica del TC para
que puedan ser objeto de impugnación ante éste, por parte de los entes locales, aquéllas leyes del Estado o
de las CCAA que pudieran resultar no respetuosas de dicha autonomía.
Para plantear el conflicto están legitimados los Municipios o Provincias que sean únicos destinatarios de la
ley, si ésta no es particular sino general, estarán legitimados:
 Únicamente 1/7 del número de Municipios del territorio al que afecte (siempre que represente al
menos 1/6 de la población oficial del ámbito territorial afectado).
 La mitad de las Provincias en el mismo ámbito (siempre que representen la mitad de la población
oficial del ámbito territorial afectado).
Para plantear el recurso se necesita el acuerdo del órgano plenario de las Corporaciones locales
recurrentes con el voto favorable de la mayoría absoluta del número legal de miembros de las mismas, y
además, con carácter preceptivo pero NO vinculante, un informe del Consejo de Estado u órgano
consultivo de la CA.
Planteado el conflicto, el Tribunal podrá acordar:
 Inadmisión del recurso: Mediante auto motivado, por falta de legitimación u otros requisitos
exigibles y no subsanables, o cuando fuera infundada.
 Admisión a trámite: Una vez admitido a trámite, el Tribunal en el término de 10 días, dará traslado
a los órtjnnos letjislntivos y ejecutivos de ln CA de la cual emanó la ley, y en todo caso a los órtjnnos
letjislntivos y ejecutivos del Estado. Plazo de 20 días para personación y formulación de alegaciones.
La Sentencia: Declarará si existe o NO vulneración de la autonomía local que garantiza la Constitución,
resolviendo, según proceda la titularidad o atribución de la competencia controvertida y resolverá, en su
caso, sobre las situaciones de hecho o de Derecho creadas en lesión de la autonomía local. La declaración,
en su caso, de la inconstitucionalidad de la ley que haya dado lugar al conflicto requerirá nueva sentencia si
el Pleno del TC decide plantearse la cuestión a sí mismo, después de declarar que ha habido, en su caso,
vulneración de la autonomía local.
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2. LAS COMPETENCIAS MUNICIPALES: RÉGIMEN DE LAS COMPETENCIAS PROPIAS Y DELEGADAS [HOT]

Las competencias que los Municipios asuman según las anteriores reglas, aunque lo sean de participación
en las del Estado o Comunidad Autónoma, y según la legislación superior estatal o autonómica, se entiende
que son competencias propias cuyo rétjimen jurídico es diverso de lns competencins que se ejercen por
deletjnción de unn ndministrnción superior (art. 7), lo que supone ejercerlns con autonomía, sin sujeción n
controles o tutelns y bnjo ln propin responsnbilidnd, pudiendo coopernr con ndministrnciones superiores sin
perder su nutonomín, pero estn autonomía SÍ se pierde cunndo se le somete n técnicns más imperntivns
como ln planificación sectorial (art. 58).
Ante la posibilidad de que el ejercicio de las competencias participadas entre las administraciones
superiores y la local no sea factible de división y de su ejercicio coordinado, la Ley Reguladora de Bases de
Régimen Local autoriza a resolver mediante procedimientos conjuntos en los que sólo uno de los Entes
territoriales ostenta la potestad decisoria final, pero dando participación a los Entes interesados mediante
informes, propuestas, etc. (art. 62).
Mientras que las competencias atribuidas por delegación, (técnicn npenns utilizndn y condicionndn n que
se mejore ln eficncin de ln tjestión públicn y se nlcnnce unn mnyor pnrticipnción ciudndnnn) , se ejercerán en
los términos del instrumento de delegación que puede prever fórmulns de dirección y control de
oportunidnd por el deletjnnte que, en todo caso, habrán de respetar la potestad de autoorganización de los
servicios de la entidad local.
La disposición o el acuerdo de delegación debe determinar el alcance, contenido, condiciones y duración de
ésta, así como el control que se reserve la Administración delegante y los medios personales, materiales y
económicos que ésta le transfiera. En todo caso, además:
 La efectividnd de ln deletjnción requerirá su aceptación por el Municipio interesado, y en su caso, la
previa consulta e informe de la Comunidad Autónoma, salvo que por ley se imponga
obligatoriamente (que puede comportar muy posiblemente una inconstitucionalidad por
vulneración de la autonomía local), acompañada de la dotación o el incremento de medios
económicos para desempeñarlos.
 La Administración delegante podrá dirigir y controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar
instrucciones técnicas de carácter general, recabar información sobre la gestión municipal, enviar
comisionados y formular los requerimientos pertinentes para subsanar las deficiencias observadas.
En caso de incumplimiento o negativa a cualquiera de estas medidas, la Administrnción deletjnnte
podrá revocar la delegación o ejecutar por sí misma la competencia delegada en sustitución del
Municipio.
 Los actos del Municipio se ajustarán a la legislación del Estado, Comunidad Autónoma o
reglamentación de la Entidad local delegante y podrán ser recurridas ante los órganos competentes
de éste (art. 27).
3. LAS COMPETENCIAS PROVINCIALES

Las competencias Provinciales son una cuestión más compleja que las municipales debido al desarrollo
histórico de la Provincia, en la que los planos estatal y local se han entremezclado.
Desde las reformas de los Moderados, a mediados del siglo XIX, se van perfilando los rasgos de la provincia
como ente local, al orientarse su actividad al apoyo y suplencia de las competencias de los Municipios y
hacia la gestión obligada de determinadas obligaciones mínimas, como la red de caminos vecinales y los
establecimientos públicos con fines sanitarios y benéficos, todo ello sin perjuicio de que la legislación
permitiera también otras intervenciones de la Diputación Provincial para el fomento y administración de los
intereses peculiares de la provincia, con subordinación a las leyes generales.
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La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 refleja el aumento de complejidad que para la
delimitación de competencias supuso la creación de un nuevo nivel de administración territorial: La
Comunidad Autónoma, de forma tal, que la Provincia tiene que atender a los Municipios que la integran,
asegurando la prestación íntegra y adecuada de los servicios de competencia municipal. Además, la
Provincia es el enlace entre los Municipios y las otras administraciones superiores, participando en la
coordinación de la Administración Local con la de la CCAA y la del Estado. La Ley Reguladora de Bases de
Régimen Local sigue las mismas pautas establecidas para la definición de competencias municipales:
Competencia de atribución o propias: las que le asignen las Leyes del Estado y de las CCAA sobre cualquier
campo de actuación pública, y en todo caso (art. 36 de la Ley 53/2003 de 16 de diciembre de medidas para
la modernización del Gobierno local):
 La coordinación de los servicios municipales entre sí para la garantía de su prestación integral y
adecuada.
 La asistencia y la cooperación jurídica, económica y técnica a los Municipios.
 La prestación de los servicios de carácter supramunicipal y en su caso supracomarcal.
 La cooperación en el fomento del desarrollo económico y social y en la planificación en el territorio
provincial.
 En general, el fomento y la administración de los intereses peculiares de la Provincia.
A estos efectos la Diputación:
 Aprueba anualmente un plan provincial de cooperación a las obras y servicios de competencia
municipal, en cuya elaboración deben participar los municipios de la provincia. Pudiéndose
financiar con medios propios de la Diputación, las aportaciones municipales y las subvenciones que
acuerden la Comunidad Autónoma y el Estado con cargo a sus presupuestos.
 Asegurará el acceso de la población de la provincia al conjunto de los servicios mínimos de
competencia municipal y la mayor eficacia y economía en la prestación de éstos mediante
cualesquiera fórmulas de asistencia y cooperación municipal. Con esta finalidad las Diputaciones
podrán otorgar subvenciones y ayudas con cargo a sus fondos propios para la realización y
mantenimiento de obras y servicios municipales.
La provincia puede ejercer por delegación competencias que corresponden al Estado y a las CCAA siempre
que sean de “mera ejecución”. La delegación, regulada en los mismos términos que para los Municipios,
significa que deberá ser nceptndn por ln Diputnción Provincinl y que se ncompnñnrá de los medios
personnles, mnterinles y económicos necesnrios, correspondiendo a la Administración delegante dirigir y
controlar el ejercicio de los servicios delegados, emanar instrucciones técnicas, recabar información y
revocar la delegación en caso de incumplimiento (art. 37).
Un último supuesto de la actividad de las Diputaciones Provinciales, sin duda el más problemático y
equívoco de todos, es la llamada gestión ordinaria de las competencias autonómicas, en los términos
previstos en los Estatutos y la legislación de las CCAA (arts. 8 y 37). Este supuesto, a diferencia de los de
delegación, se impone obligatoriamente y plantea muchos problemas, comenzando por el de su
constitucionalidad, pues no resulta sencillo cohonestar, es decir, hacer compntible el principio de ln
nutonomín locnl con ln posibilidnd de npropinción forzosn de los npnrntos burocráticos de lns Provincins por
lns CCAA, al efecto de que les sirvan de instrumento ciego del ejercicio de las competencias autonómicas;
tampoco se sabe cuál es la respuesta que en la gestión ordinaria de las competencias ha de darse a la
imputnción de los costes de ln nctividnd, nl tjrndo de dependencin de ln Provincin y, sobre todo, n lns
consecuencins en cnso de netjntivn n ejercitnrlns o mnln tjestión. Todo esto ha llevado a que sea una vía
inexplorada.
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4. EL CONTROL SOBRE LOS ENTES LOCALES. DE LA TUTELA DEL ESTADO A LA JUDICIALIZACIÓN DE LOS
CONFLICTOS
La autonomía de los Entes locales no sólo depende de las competencias que se les asignen, sino también
del grado de independencia con que frente al Estado o a otras colectividades territoriales las ejercen.
4.1. EL CONTROL DEL ESTADO LIBERAL SOBRE LOS ENTES LOCALES

En el Estado libernl y centrnlistn, según el modelo francés importado a España, que llega hasta la
Constitución de 1978, las relaciones de las Entidades locales con el Estado se expresan en la regla de una
efectiva subordinación de aquéllas a éste. La filosofía política que inspira esa solución es también muy
simple: Ln superioridad de ln Administrnción del Estndo garantiza ln igualdad de todos los ciudndnnos nnte
ln ley y los servicios públicos y le permite nsumir el pnpel de defensora de los derechos ciudndnnos contrn
los eventunles excesos de los poderes locnles.
Otras razones que explican esta sumisión, son la extrema indigencia en medios personales y materiales para
la gestión de los servicios locales de los miles de Municipios de nueva planta que surgieron en Francia y
España en el siglo XIX. Ello sirve también de justificación a los controles y tutelas estatales y responde a una
situación de real incapacidad de la mayor parte de los Municipios para cumplir con sus más elementales
obligaciones.
A este propósito sirvió la doble condición del Alcalde: Jefe de ln Administrnción Municipnl y representnnte
del Estndo en el término municipnl, lo que justificó su nombramiento por el Estado (entre los Concejales o
cualquier persona ajena a la Corporación). En el nivel provincial, la Presidencia de la Diputación se atribuyó
al Gobernador civil, completnndo los poderes de tuteln sobre el tjobierno locnl, la posibilidnd de ln
sustitución o destitución de Alcnldes y Concejnles y la disolución de todn ln Corpornción. El control de la
legalidad y oportunidad de la actividad de los Entes locales se ejercía a través de la llamada trilogía de las
formas de tutela:
 La tutela de aprobación suponía que en determinadas materias las Autoridades locales NO podían
actuar solas, sin contar con el visto bueno de la Autoridad estatal. Fue particularmente útil en el
control de la actividad económica de los Entes locales, cuyos presupuestos, actos de disposición de
bienes, nombramientos de funcionarios, etc., se fiscalizaban a priori con la exigencia de su
aprobación por el Estado.
 La tutela de anulación, privilegiada con el previo efecto suspensivo del acto o actividad controlada,
podía ejercerse de oficio o a través de la resolución de los recursos interpuestos por los
particulares.
 La tutela de sustitución permitía al Estado reemplazar la actividad de los órganos ejecutivos de las
Entidades Locales por la suya propia, cuando aquellos se negaban o retrasaban el cumplimiento de
obligaciones legales.
4.2. LA TUTELA MUNICIPAL POR EL TC Y LA JUDICIALIZACIÓN DE LAS RELACIONES DE CONTROL Y TUTELA

La tutela municipal por el TC: [HOT]
La puesta en vigor de la Constitución de 1978 supuso una condena de las técnicas de tutela (la trilogía de
las tutelas), que la Sentencia del TC de 2 de febrero de 1981 declaró contrarias a la autonomía local,
anulando buena parte de la regulación de la Ley de Régimen Local de 1955. El Tribunal afirmó que la
autonomía local: “Es compatible con ln existencin de un control de legalidad sobre el ejercicio de lns
competencins, si bien NO se njustn n tnl principio ln previsión de controles genéricos e indeterminados que
sitúen n lns Entidades locales en unn posición de subordinación o dependencia cuasi-jerárquica de lns
Administrnciones del Estndo u otrns entidndes territorinles…”.
El TC, en ésta y otras sentencias, ha concretado así sus criterios:
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 Es inconstitucional la potestad de suspender o destituir de sus cargos a los Presidentes y miembros

de las Corporaciones locales en caso de mala conducta, así como por motivos graves de orden
público, dado el carácter representativo de los mismos.
 Es incompatible con la autonomía local la sustracción de la potestad del Municipio de aprobación
de los presupuestos, sin embargo es constitucional la posibilidad de limitar la asunción de
obligaciones (se entiende que por leyes generales).
 Es inconstitucional la regla según la cual en las materias no confiadas a la exclusiva competencia de
los Municipios y Provincias unos y otros actuarían bajo la dirección administrativa del Ministerio del
Interior.
 Sin embargo SI es Constitucional la suspensión provisional por el Gobernador Civil (hoy
Subdelegado de Gobierno) de las ordenanzas y reglamentos locales incursas en infracción legal, por
tratarse de un control de legalidad de alcance limitado, ya que la suspensión tiene carácter
provisional hasta que decida la Jurisdicción contencioso Administrativa.
La judicialización de las relaciones de control y tutela: [HOT]

La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local de 1985 tiene en cuenta la dura condena por el TC de los
controles y tutelas sobre las Entidades locales, regulando estas técnicas bajo los genéricos e inexpresivos
términos de “relaciones interadministrativas” e “impugnación de actos y acuerdos y ejercicio de acciones”.
Aun así, la Ley Reguladora de Bases de Régimen Local impone:
 A las Entidades locales la obligación de remitir a las Administraciones del Estado y de las CCAA
copia de los actos y acuerdos.
 Faculta a la Administración del Estado y CCAA para solicitar ampliación de información concreta
sobre la actividad municipal, pudiendo recabar incluso la exhibición de expedientes y la emisión de
informes (art. 64 de la Ley de Bases del Régimen Local).
Pero la falta de sanciones efectivas resulta problemático ante los incumplimientos.
La ley además contempla 2 supuestos de control gubernativo directo:
 La facultad de disolución de los órganos de las corporaciones locales: Sólo en el caso de gestión
gravemente dañosa para los intereses generales que suponga el incumplimiento de obligaciones
constitucionales. Facultad atribuida al Consejo de Ministros, a iniciativa propia y con conocimiento
del Consejo de Gobierno de ln CA correspondiente, o a solicitud de esta, requiriéndose en previo
acuerdo favorable del Senado. Un ejemplo especial de esto es, La Ley Orgánica 1/2003, de 10 de
marzo, pnrn ln tjnrnntín de ln democrncin en los Ayuntnmientos y ln setjuridnd de los Concejnles ,
que ha calificado de decisiones gravemente dañosas para los intereses generales los acuerdos o
actuaciones de los órganos de las corporaciones locales que den "coberturn o npoyo, expreso o
tácito, de formn reiterndn y tjrnve, nl terrorismo o n quienes pnrticipen en su ejecución, lo
ennltezcnn o justifiquen, y los que menosprecien o humillen n lns víctimns o n sus fnmilinres".
 También la Sustitución de la actividad del Ente local por la Administración del Estado o las CCAA :
En el caso de que la Entidad local incumpliere con las obligaciones que tiene por la Ley, y que
afectase al ejercicio de competencias de la Administración del Estado o de la Comunidad
Autónoma, y cuya cobertura económica estuviere legal o presupuestariamente garantizada.
Fuera de esto no hay más controles sobre la actividad de las Entidades Locales que los controles de
legalidad actuados ante la jurisdicción contencioso-administrativa, y en los siguientes casos:
 Cuando el acto de alguna Entidad Local infrinja el ordenamiento jurídico. La Administración del
Estado o de la Comunidad Autónoma le puede requerir para que lo anule, de forma motivada y
expresando la normativa que se considera vulnerada; o impugnarlo directamente ante la
jurisdicción contencioso-administrativa (art. 65).
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 Cuando el acto o acuerdo de la Entidad Local menoscabe las competencias del Estado o CCAA,
interfiera su ejercicio o se exceda de su propia competencia. Cabe impugnación por aquellas en el
plazo de 15 días, debiendo precisar la impugnación la lesión, o extralimitación competencial que la
motiva y las normas legales vulneradas, pudiendo contener la impugnación petición de suspensión
(art. 66).
 Cuando el acto o acuerdo atente gravemente al interés general de España. El Delegado del
Gobierno, previo requerimiento al Presidente de la Corporación, y en el caso de no ser atendido en
el plazo de 5 días, podrá suspender el acuerdo y adoptar las medidas pertinentes a la protección de
dicho interés en el plazo de 10 días. Acordada la suspensión de un acto o acuerdo, el Delegado del
Gobierno deberá impugnarlo en el plazo de 10 días desde la suspensión ante la Jurisdicción
Contencioso-Administrativa (art. 67 según Ley 11/1999 de 21 de abril de Modificación de las Bases
del Régimen Local).
5. EL STATUS DE LOS MIEMBROS DE LAS CORPORACIONES LOCALES

La Ley de Bases de Régimen Local de 1985 pretende que los miembros de las Corporaciones locales se
profesionalicen al máximo, abandonando la anterior concepción honorífica del cargo municipal que
privilegiaba a las persona de posición económica desahogada. A este efecto se articulan 2 tipos de
medidas:
 Facilitar el acceso de los vecinos a los cargos locales mediante la reserva de sus puestos de trabajo
en el sector público o privado.
 Retribuirlos.
Para lo primero se establece el pase a la situación de servicios especiales de los miembros de las
corporaciones locales, cuando sean funcionarios de la propia corporación o de carrera de cualquier otra
Administración Pública y desempeñen el cargo para el que han sido elegidos con retribuciones y dedicación
exclusivas. A los que no tengan dedicación exclusiva se les garantiza, durante el periodo de su mandato, la
permanencia en el centro o centros de trabajo, públicos o privados, en el que estuvieren prestando
servicios en el momento de la elección, sin que puedan ser trasladados u obligados a concursar a otras
plazas vacantes en distintos lugares.
En materia de retribuciones, las reglas básicas son las siguientes:
 Los miembros de las Corporaciones locales percibirán retribuciones por el ejercicio de sus cargos
cuando los desempeñen con dedicación exclusiva, serán dados de alta en la Seguridad Social,
siendo incompatible con otra retribución con cargo a los presupuestos públicos.
 Podrán percibir indemnizaciones en la cuantía y condiciones que acuerde el Pleno de la
Corporación.
 Los miembros de las Corporaciones sujetos al Estatuto de los Trabajadores tendrán derecho a
obtener en la empresa el tiempo indispensable para asistir a los órganos colegiados o delegaciones
de los que formen parte (Plenos, etc.).
Para asegurar la ética y la imparcialidad en el comportamiento de los miembros de las Corporaciones
locales se crea en cada Corporación un Registro de Intereses, obligándoles, antes de la toma de posesión, a
formular declaración de sus bienes y de lns actividades privadas que les proporcionen o les puednn
proporcionnr intjresos económicos.
Los miembros de las corporaciones locales deben abstenerse de participar en la deliberación, votación,
decisión y ejecución de todo asunto cuando concurra alguna de las causas de incompatibilidad a que se
refiere la Ley de Rétjimen Jurídico de lns Administrnciones Públicns y del Procedimiento Administrntivo
Común, o la de Contrntos de Administrnciones Públicns. No obstante la participación de un miembro
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incompatible NO llevará necesariamente consigo la invalidez del acto, acuerdo o contrato, que sólo se
producirá cuando la actuación del miembro incompatible haya sido determinante del acuerdo adoptado.
Sobre la responsabilidad, la Ley Retjulndorn de Bnses de Rétjimen Locnl, tras recoger la regla general de que
los miembros de los órganos colegiados son responsables de los nctos y ncuerdos que hnynn votado
favorablemente, reitera las reglas generales: Responsabilidad civil y penal frente a los particulares por los
actos y omisiones realizados en el ejercicio de sus cargos y exigible ante Tribunales ordinarios. A modo de
responsabilidad disciplinaria, se faculta a los Presidentes de la Corporaciones Locales a sancionar a sus
miembros, por falta de asistencia a las sesiones o incumplimiento reiterado de sus obligaciones.
6. RÉGIMEN DE FUNCIONAMIENTO DE LAS CORPORACIONES LOCALES

La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local regula el régimen de las sesiones, ncuerdos, nprobnción de
ordennnzns, conflictos y responsnbilidnd.
6.1. SESIONES [HOT]

Las sesiones que celebran los órganos colegiados de las Entidades Locales (el Pleno, Comisión de Gobierno
y los órtjnnos eventunles que puedan crearse) pueden ser de 2 clases:
 Ordinarias, con periodicidad preestablecida.
 Extraordinarias, que a su vez pueden ser urgentes.
Ordinarias: La periodicidad depende de la importancia del Municipio:
 Cada mes en los Ayuntamientos de Municipios y Diputaciones Provinciales de más de 20.000
habitantes.
 Cada 2 meses en los de entre 5.001 y 20.000 habitantes.
 Cada 3 meses en los municipios de hasta 5.000 habitantes.
Extraordinarias: Cuando así lo decidn el Presidente o lo solicite ln cunrtn pnrte, al menos, del número legal
de miembros de la Corporación, sin que en ningún caso pueda solicitar un concejal más de tres anualmente.
En este último caso, la celebración no podrá demorarse por más de 15 días hábiles desde su solicitud, no
pudiendo incorporarse el asunto al orden del día de un Pleno ordinario, o de otro extraordinario con más
asuntos si no lo autorizan expresamente los solicitantes en la convocatoria.
Si el Presidente no convocase el pleno extraordinario solicitado por el número de concejales indicado
dentro del plazo señalado, quedará automáticamente convocado para el décimo día hábil siguiente al de la
finalización de dicho plazo a las 12:00 horas, lo que será notificado por el Secretario de la Corporación a
todos los miembros de la misma al día siguiente de la finalización de dicho plazo. En caso de ausencia del
Presidente, o de quien legalmente haya de sustituirle, el Pleno quedará válidamente constituido siempre
que concurra un tercio, que nuncn podrá ser inferior n 3, y que deberá mantenerse toda la sesión, en cuyo
caso será presidido por el miembro de la Corporación de mayor edad entre los presentes.
Salvo caso de fuerza mayor las sesiones se celebrarán en la Casa Consistorial y serán públicas salvo el
debnte y ln votnción en nquellos nsuntos que puednn nfectnr nl derecho fundnmentnl de los ciudndnnos (art.
70). Las sesiones de la Junta de Gobierno son secretas.
La convocatoria debe hacerse con al menos 2 días de antelación, salvo las extraordinarias que lo hayan
sido con carácter urgente, cuya convocatoria con ese carácter deberá ser ratificada por el Pleno, y desde el
mismo día de la convocatoria los miembros de la Corporación deberán disponer de la documentación
íntegra de los asuntos incluidos en el orden del día.
Orden del día: Fijado por el Alcnlde y sólo para asuntos previamente dictaminados, informados o
sometidos a consulta de la Comisión informntivn que corresponda (salvo razón de urgencia y ratificando el
Pleno tal inclusión).
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En el orden del día de las sesiones ordinarias se incluirá siempre el punto de “ruetjos y pretjuntns”. Serán
nulos los ncuerdos ndoptndos en sesiones extrnordinnrins NO comprendidos en el orden del día, así como
los ndoptndos en sesiones ordinnrins salvo especial y previa declaración de urgencia con el voto favorable
de la mayoría absoluta del número legal de miembros de la Corporación.
Los Debates de los asuntos serán ordenados por el Alcalde, quien concederá y retirará la palabra, así como
los turnos, y cerrará los debates. En los debates podrá emplearse indistintamente la lengua castellana o la
cooficial de la Comunidad Autónoma.
La Votación procede cuando finaliza el debate del asunto. El voto de los Concejales es personnl e
indeletjnble. Las votaciones pueden ser:
 Ordinarias: Cuando se manifiestan por signos convencionales de asentimiento, disentimiento o
abstención.
 Nominales: Se realizan mediante llamamiento por orden alfabético de apellidos, y en la que cada
miembro al ser llamado, responde “sí”, “no”, “me abstengo”.
 Secretas: Se realiza por papeletas y sólo podrá utilizarse para la elección o destitución de personas.
6.2. GRUPOS POLÍTICOS

Los miembros de las Corporaciones locales se constituirán en grupos políticos, en la forma y con los
derechos y obligaciones que se establezcan, con excepción de aquellos que no se integren en el grupo
político que constituya la formación electoral por la que fueron elegidos o que abandonen su grupo de
procedencia, que tendrán la consideración de miembros NO adscritos.
El Pleno de la Corporación, con cargo a los presupuestos anuales, podrá asignar a los grupos políticos una
dotación económica que deberá contar con un componente fijo, idéntico para todos los grupos, y otro
variable, en función del número de miembros de cada uno de ellos.
Los derechos económicos y políticos de los miembros NO adscritos no podrán ser superiores a los que les
hubiesen correspondido de permanecer en el grupo de procedencia.
6.3. RÉGIMEN DE ACUERDOS, DE ACTOS Y ORDENANZAS [HOT]

A los acuerdos de los órganos de las corporaciones locales le son aplicables, como actos administrativos
que son, las reglas generales de la Ley de Rétjimen Jurídico de lns Administrnciones Públicns y del
Procedimiento Administrntivo Común (LRJPAC) y prioritariamente las siguientes reglas de la Ley Retjulndorn
de Bnses de Rétjimen Locnl:
a) El Pleno se constituye válidamente con la asistencia de 1/3 del número legal de miembros del mismo (y
no menos de 3), quórum que deberá mantenerse durante toda la sesión, siendo necesario la asistencia del
Presidente y del Secretario, o de quienes legalmente les sustituyan.
b) Los acuerdos de las corporaciones locales se adoptarán mediante votación ordinaria, como regla
general, salvo que el pleno acuerde lo contrario (nominal), y por mayoría simple de los presentes [existe
mayoría simple cuando los votos afirmativos son más que los negativos]. En caso de empate se efectuará
una nueva votación y si persistiera decidirá el voto de calidad del Presidente.
c) Se requerirá la Mayoría absoluta del número legal de miembros, cuando así lo disponga la ley y cuando
se trata de asuntos territoriales como:
 Creación y supresión de Municipios, entidades locales menores y alteración de términos
municipales.
 Delimitación de territorio municipal, alteración del nombre, etc.
 Aprobación/modificación del reglamento orgánico propio .
 Creación, modificación o disolución de mancomunidades.
 Transferencias de funciones o actividades a otras Admin istraciones Públicas.
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 Cesión del aprovechamiento de los bienes comunales .

El Secretario extenderá acta de cada sesión en la que hará constar: Lugar de reunión (municipio y local en
que se celebra); día, mes y año; hora en que comienza; nombre y apellidos de los miembros de la
Corporación presentes; los ausentes que hubiesen excusado su ausencia y de los que falten sin excusa;
carácter ordinario o extraordinario de la sesión; si se celebra en 1ª o 2ª convocatoria; asistencia del
Secretario o de quien legalmente le sustituya; asuntos que se examinen; opiniones sintetizadas de los
grupos o miembros de la Corporación; votaciones que se verifiquen; y en el caso de las nominales el
sentido en que cada miembro emita su voto; en las votaciones ordinarias se hará constar el número de
votos afirmativos, de los negativo y de las abstenciones; se hará constar el sentido del voto cuando así lo
pidan los interesados; parte dispositiva de los acuerdos que adopten; y hora en que el Presidente levanta
la sesión.
El acta una vez aprobada por el Pleno, se transcribirá al Libro de Actas autorizándola con la firma del
Alcalde o Presidente y del Secretario.
Los acuerdos que adopten las corporaciones locales "se publican o notifican"; las ordenanzas, incluidos el
articulado de las normas de los planes urbanísticos, así como sus acuerdos se publicarán en el Boletín
Oficial de la provincia (BOP). Los ciudadanos tienen derecho a obtener copias y certificaciones acreditativas
de los acuerdos de las corporaciones locales y sus antecedentes, así como a consultar sus archivos y
registros.
Aprobación de ordenanzas y resolución de conflictos [HOT]

Las ordenanzas son verdaderos reglamentos, normas jurídicas y fuentes del derecho. Se aprueban
inicialmente por el Pleno, después se someten a información pública y audiencia de interesados por el plazo
máximo de 30 días para la presentación de reclamaciones y sugerencias, termina con la resolución de éstas
y la aprobación definitiva por el Pleno (art. 51).
En los conflictos de atribuciones la regla es que:
 Los que surjan entre órganos y Entidades dependientes de una misma Corporación Local, se
resolverán: a) por el Pleno, si se trata de conflictos entre órtjnnos coletjindos miembros de éstos o
de Entidndes infrnmunicipnles; b) se resolverán por el Alcalde Presidente de ln Corpornción en los
demás cnsos.
 Los conflictos de competencias entre Entidades locales se resuelven por la CCAA o el Estado.
6.4. IMPUGNACIÓN DE ACTOS, ACUERDOS Y EJERCICIO DE ACCIONES

Las reglas tradicionales y comunes a las restantes Administraciones Públicas sobre inmedintn ejecutividnd
de nctos y ncuerdos, revisión de oficio de los nctos, responsnbilidnd por dnños n pnrticulnres en sus bienes o
derechos y recursos, son aplicables a los actos y actividad de las Corporaciones locales.
La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local completa estas reglas, como p.ej. en lo relntivo n definir las
resoluciones que ponen fin n ln vín ndministrntivn pnrn su ulterior imputjnnción contencioso-ndministrntivn,
estas resoluciones que pone fin a la vía administrativa son (art. 52):
a) Las Resoluciones del Pleno, Alcnldes o Presidente y las Juntns de Gobierno, salvo en los casos
excepcionales en que:
 Una ley sectorial requiere aprobación por la Administrnción del Estndo o CCAA.
 Cuando proceda recurso ante éstas en los casos de delegación.
 Las resoluciones de autoridades y órganos inferiores en los casos que se resuelvan por delegación
del Alcalde, Presidente o de otro órgano cuyas resoluciones pongan fin a la vía administrativa
 Las de cualquier autoridad u órganos cuando así lo establezca una disposición legal.
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b) Las previsiones sobre legitimación procesal son:

 Podrán impugnar los actos y acuerdos de las Entidades locales, además de las personns
letjitimndns en el rétjimen tjenernl del proceso contencioso-ndministrntivo, el Estndo y las CCAA.
 Además de los terceros interesndos, están legitimados para impugnar los actos y acuerdos de la
corporación, los miembros de éstn que hubiernn votndo en contrn de tnles nctos y ncuerdos.
 La Ley Reguladora de Bases de Régimen Local, en favor de los vecinos, recoge la regla tradicional de
la acción pública, que les permite ejercer en nombre de la Entidad local las acciones precisas en
defensa de los bienes y derechos de ésta cuando, previo requerimiento, la corporación local no las
hubieren ejercitado (art. 68).
CAPÍTULO XI - LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL

2. LOS ORGANISMOS PÚBLICOS ESTATALES [HOT]
La ley 6/1997 de Ortjnniznción y Funcionnmiento de ln Administrnción Genernl del Estndo (LOFAGE) define a
los Organismos públicos estatales como “los creados bajo la dependencia o vinculación de ln
Administrnción Genernl del Estndo, para la realización de cunlquiern de lns nctividndes de ejecución o
gestión, tnnto ndministrntivn, de fomento o prestnción, como de contenido económico, cuyns
características justifiquen su ortjnniznción y desnrrollo en rétjimen de descentralización funcional” y les
atribuye “personalidad jurídica publica diferencindn, patrimonio y tesorería propios, nsí como autonomía
de gestión”.
Los Organismo públicos estatales se clasifican en Organismo autónomos y Entidades públicas
empresariales.
Tras un proceso de evolución de los Entes institucionales, la Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado lleva a cabo una nueva ordenación y tipología, y ante la pregunta ¿qué es
lo que quiere el legislador y cuales son las ventajas de las nuevas formulaciones organizatorias?, la
Exposición de Motivos dice “Se opta por una denominación genérica, Organismos públicos, que agrupa
todas las Entidades de Derecho público dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado”.
Por tanto, La denominación genérica, Organismo públicos, agrupa todas las Entidades de Derecho publico
dependientes o vinculadas a la Administración General del Estado”.
De otro lado se diferencia nítidamente:
 Los Ortjnnismo nutónomos “que realizan funciones fundamentalmente administrativas y se
someten plenamente al Derecho publico”.
 Las Entidndes públicns empresnrinles, que realizan funciones de prestación de servicios o
producción de bienes susceptibles de contraprestación económica y aun cuando son regidos en
general por el Derecho privado, les resulta aplicable el régimen de Derecho público en relación
con el ejercicio de potestades públicas y con determinados aspectos de su funcionamiento.
A estos 2 tipos de Entes hay que sumar las “sociedndes mercnntiles estntnles” que se regirán por la
legislación mercantil (Derecho privado), salvo en las materias en que les sea de aplicación la
normativa presupuestaria, contable, de control financiero y contratación, y que en ningún caso
podrán disponer de facultades que impliquen el ejercicio de autoridad pública.
Añadimos las fundnciones públicns reguladas en la Ley 50/2002 de 26-12, de Fundnciones.
La regulación de los Organismos Públicos estatales parte de un régimen general (Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado), aplicable tanto a los Organismos autónomos y
las Entidades públicas empresariales, como a un tercer género de organismo público: Lns Atjencins
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Estntnles, creadas por Ley 28/2006, denominadas: “Agencias Estatales para la mejora de los servicios
públicos”.
Según la Exposición de Motivos de la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General
del Estado: “Lns ritjideces que presentnn los nctunles modelos de tjestión y ln escnsn nutonomín con que
cuentnn los ortjnnismos públicos (…), dificultnn en tjrnn medidn ln consecución de los objetivos (…). Por ello,
lns Atjencins Estntnles no vnn n ser, sin más, un nuevo tipo de Ortjnnismo Público, sino ln FORMULA
ORGANIZATIVA hncin ln que protjresivnmente se vnn n reconducir nquellos ortjnnismos públicos existentes
en ln nctunlidnd, cuyn nctividnd y funciones se njusten nl concepto de Atjencin Estntnl y se estime oportuno y
mns eficnz su trnnsformnción en este tipo de ortjnnismo publico."
La Atjencin Estntnl, pues, será en un futuro el tipo de Organismo público creado por la Administración
General del Estado para dar respuesta a sus necesidades de descentralización funcional;
excepcionalmente, subsistirán los restantes tipos de organismos públicos.
La ley autoriza al Gobierno para que en el plazo de 2 años, proceda a transformar los actuales Organismos
Públicos en Agencias cuando sus objetivos y actividades se ajusten a la naturaleza de éstas y prescribe que
los Organismos Públicos que hayan de crearse adoptarán la configuración de Agencias.
2.1. RÉGIMEN GENERAL DE LOS ORGANISMOS PÚBLICOS

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado regula los organismos
públicos partiendo de un régimen general aplicable tanto a Organismos autónomos como a las Entidades
Públicas Empresariales y después se diversifica el régimen propio de cada uno de estos dos organismos.
Creación: Es común a todos los Organismos públicos su régimen de creación: Se hace por Ley, la cual
establecerá el tipo de Organismo, fines, Ministerio u Organismo de adscripción, recursos económicos,
peculiaridades de su régimen personal, de contratación, patrimonial, fiscal y cualesquiera otras, que por su
naturaleza, exijan normas con rango de Ley (art. 61).
Estatutos: Es la norma institucional de organización y funcionamiento, se aprueban por RD a iniciativa del
titular del Ministerio de adscripción, a propuesta de los Ministros de Administraciones Públicas y de
Economía y Hacienda (art. 62 Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del
Estado). Referirán:
 Órganos de Dirección.
 Funciones y competencias.
 Potestades administrativas.
 Patrimonio.
 Recursos financieros, humanos, contratación.
 Régimen presupuestario, económico-financiero, de intervención, control financiero y contabilidad
(establecido por la Ley General Presupuestaria).
 Facultad de creación o participación en sociedades mercantiles cuando sea imprescindible para la
consecución de los fines asignados.
Dependencia Ministerial (art. 43):
 Los Organismos autónomos dependen de un Ministerio, o de un órgano de éste, al que
corresponde la dirección estratégica, la evaluación y el control de los resultados de su actividad.
 Las Entidades públicas empresariales pueden depender además, de un Ministerio, de un
Organismo autónomo. Excepcionalmente, podrán existir Entidades cuyos estatutos les asignen la
función de dirigir o coordinar a otros Entes de la misma naturaleza (art. 43.3).
Personalidad jurídica diferenciada: Ostentan legitimación procesal activa y pasiva para estar en toda clase
de procesos y ejercer todo tipo de acciones como las restantes personas jurídicas, incluso la interposición
de recursos de amparo en defensa de algunos derechos fundamentales, como el de garantía judicial efectiva
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(art. 24 CE). Dicha legitimación no es suficiente para justificar un enfrentamiento procesal del Organismo
público con la Administración del Ente matriz. De este modo, NO podrán impugnar los actos del
Departamento Ministerial al que está adscrito en la Jurisdicción contencioso-administrativa,
exceptuándose aquellos a los que por Ley se haya dotado de un estatuto específico de autonomía respecto
de dicha Administración (materia regulada por Ley 29/1998 de la Jurisdicción Contencioso-administrativa).
Nombramiento y cese de los órganos directivos: La Ley de Entidades Estatales Autónomas prevé que los
Presidentes, Directores, Consejeros, Vocales y personal directivo sean designados y separados libremente
de acuerdo con lo dispuesto en las respectivas normas fundacionales. Sobre esta ausencia de criterios se
impuso la regla: Los Presidentes y Vocales de los Consejos de Administración de los Organismos autónomos
han de ser los respectivos Ministros y otros altos cargos del Departamento al que figuran adscritos.
Se pretendía con ello un mayor control, pero también un aumento retributivo de la clase política dirigente
por la dualidad de funciones. De esta forma, pueden seguir confluyendo en las mismas personas la
titularidad del Ente matriz y controlador (el Ministerio), y los del Organismo público tutelado y controlado.
El Régimen jurídico de los actos: Ha acentuado la nota de la independencia respecto al Ministerio de
adscripción, al prever que los actos emanados de los máximos órganos de dirección unipersonales o
colegiados de los Organismos públicos adscritos a la Administración General del Estado ponen fin a la vía
administrativa, salvo que por Ley se establezca otra cosa (Ley de Organización y Funcionamiento de la
Administración General del Estado, disposición adicional decimoquinta).
La modificación o refundición de los Organismos Públicos deberá producirse por Ley cuando suponga la
alteración de:
 Sus fines generales.
 Del tipo de Organismo.
 De las peculiaridades relativas a los recursos económicos, régimen de personal, de contratación,
patrimonial, fiscal y cualesquiera otras que exijan las normas con rango de Ley.
 En los demás casos se harán por RD, aunque supongan modificación de la Ley de creación,
acordado en Consejo de Ministros, a propuesta conjunta de los Ministros de Administraciones
Públicas y de Economía y Hacienda, y a iniciativa del Ministro/os de adscripción, o de acuerdo con el
mismo.
Cuando afecte únicamente a la organización del Organismo Público, se llevará a cabo por RD, a iniciativa del
Ministro de adscripción, a propuesta del Ministro de Administraciones Públicas (art. 63).
Extinción: (art. 64 Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado) se
produce por:
 Determinación de una Ley.
 Por Real Decreto acordado en Consejo de Ministros.
 Por el transcurso del tiempo de existencia señalado en la Ley de creación.
 Por cumplimiento de la totalidad de sus fines y objetivos o cuando sean asumidos por los servicios
de la Administración General del Estado o por las CCAA, de forma que no se justifique la pervivencia
del Organismo público.
La norma de extinción establecerá las medidas aplicables al personal del Organismo afectado, así como la
integración en el Patrimonio del Estado de los bienes y Derecho que resulten sobrantes de la liquidación del
Organismo.
Relativa Autonomía Patrimonial: Además de su patrimonio propio, podrán tener bienes y derechos
adscritos, para su administración, del Patrimonio de la Administración General del Estado.
Bienes de domino público (demaniales): Conservarán su calificación jurídica originaria.
Bienes patrimoniales: Llevará implícita la afectación del bien o derecho pasando a integrarse en el dominio
público.
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Ambos tipos sólo podrán utilizarse para el cumplimiento de los fines que motivaron su adscripción y en la
forma y condiciones que se establecieron en el correspondiente acuerdo. La alteración posterior de estas
condiciones deberá ser expresamente autorizada por el Ministro de Hacienda (Ley 33/2003 del Patrimonio
de las Administraciones Públicas).
La desadscripción procederá por incumpliendo del fin o por ser innecesarios esos bienes, correspondiendo
al Organismo Público ejercer cuantos derechos y prerrogativas relativas al dominio público existieran a
efectos de su conservación, correcta administración y defensa de dichos bienes.
Patrimonio Propio: Podrán adquirir a título oneroso o gratuito, poseer, arrendar bienes y derechos de
cualquier clase, incorporándose al Patrimonio del Estado, los bienes que resulten innecesarios para el
cumplimiento de sus fines (art. 80 Ley 33/2003). El art 16 de la misma ley dice que, salvo disposición legal
en contra, los bienes y derechos de la Administración General del Estado y de sus Organismos Públicos se
entienden adquiridos con carácter de patrimoniales, sin perjuicio de su posterior afectación al uso general o
al servicio público.
2.2. LOS ORGANISMOS AUTÓNOMOS

La Ley define los Organismo autónomos como “aquellos que se rigen por el Derecho administrativo y a los
que se les encomienda, en régimen de descentralización funcional y en ejecución de programas
específicos de la actividad de un Ministerio, la realización de actividades de fomento, prestacionales o de
gestión de servicios públicos”.
Rasgo esencial y distintivo frente a las Entidades públicas empresariales: Es su dependencia económica de
los Presupuestos estatales, sin admitir contrapartidas económicas por sus servicios.
Funcionalmente: No se diferencian de los órganos ordinarios de la Administración ministerial. Por ello la
referencia en su definición, a las concretas actividades de fomento, prestacionales o de gestión de servicios
no significa que no puedan tener encomendadas también funciones de policía y autorizatorias o
sancionadoras en relación con el sector y funciones en que ejercen su actividad.
Régimen de Nombramiento de sus Órganos de Gobierno (comunes con la Administración ministerial):
Libre designación para los superiores y directivos, si bien, éstos últimos han de recaer en funcionarios de
carrera de nivel superior.
Régimen de Personal: Será funcionario o laboral en los mismos términos que los establecidos para la
Administración General del Estado. La Ley de creación podrá excepcionalmente establecer peculiaridades
en la oferta de empleo, sistemas de acceso, adscripción y provisión de puestos y régimen de movilidad de
su personal.
Régimen Jurídico de los actos: Idéntico con los del Ministerio al que están adscritos, todos sometidos a la
Ley 30/1992. En materia de recursos tiene más independencia, ya que tanto los recursos administrativos
interpuestos contra sus actos, como las reclamaciones previas en asuntos civiles y laborales son resueltas
por el órgano máximo del Organismo autónomo, poniendo fin a la vía administrativa, salvo que su estatuto
asigne la competencia a uno de los órganos superiores del Ministerio de adscripción (Ley de Organización y
Funcionamiento de la Administración General del Estado, disposición adicional decimoquinta).
Régimen de contratación: Es similar al de los órganos ministeriales, se rige por las normns tjenernles de
contrntnción de lns Administrnciones Públicns y Privndns. No obstante, el titular del Ministerio al que esté
adscrito el Organismo Autónomo autorizará la celebración de aquellos contratos cuya cuantía exceda de la
previamente fijada por aquel (art. 49).
Régimen Presupuestario: Económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control financiero de los
Organismos autónomos. Es el establecido por la Ley 47/2003 Genernl Presupuestnrin. Están sometidos a un
control de eficacia, ejercido por el Ministerio al que estén adscritos, sin perjuicio del control establecido
por la Ley 47/2003 Genernl Presupuestnrin.
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2.3. ENTIDADES PÚBLICAS EMPRESARIALES [HOT]

La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado define a las Entidades
publicas empresariales como “Organismos públicos a los que se encomienda la realización de actividades
prestacionales, la gestión de servicios o la producción de bienes de interés publico susceptibles de
contraprestación y que se rigen por el Derecho privado, excepto en la formación de la voluntad de sus
órganos, en el ejercicio de las potestades administrativas y en aquellos otros aspectos previstos en la Ley,
en sus Estatutos o en la Ley General Presupuestaria”.
Con el término “empresarial” la Ley sitúa a las Entidades públicas empresariales a mitad de camino entre
los Ortjnnismos nutónomos y las sociedndes estntnles purns y simples y, consecuentemente, les aplica un
régimen jurídico mixto.
La diferencia con los Ortjnnismos nutónomos está:
 Primero: La Entidnd Públicn Empresnrinl puede generar ingresos que costeen su actividad (además
de con los derivados de su patrimonio). Excepcionalmente, y cuando su Ley de creación lo prevea,
podrán financiarse con recursos procedentes de los Presupuestos Generales del Estado o mediante
transferencias corrientes que procedan de las Administraciones o Entidades públicas.
 Segundo: Esta actividad “empresarial” se rige por el Derecho privado, solo el funcionamiento de sus
órganos de gobierno y la toma de decisiones se rigen por el Derecho administrativo común,
también aplicable cuando ejercen potestades administrativas para el cumplimiento de sus fines
(arts. 53 y 42).
Sobre estas potestades administrativas es importante saber que incluye las propias de las funciones de
policía: Son actividades de limitación, sancionatoria o arbitral sobre los ciudadanos, en caso de que sean
precisas para el cumplimiento de sus fines y estén previstas en sus estatutos (art. 42). La Ley solo excluye la
expropiatoria. Sin embargo, mal puede compaginarse el ejercicio de estas potestades con el sometimiento
del personal al Derecho laboral. No se descarta la reserva del ejercicio de funciones públicas a los que
tienen la condición de funcionarios.
Selección del personal directivo: Se rige por el contrato laboral correspondiente de alta dirección, con
arreglo a criterios de competencia profesional, por la experiencia en el desempeño de puestos de
responsabilidad en la gestión. No hay ninguna reserva a favor de los funcionarios. El resto de personal
(laboral) será seleccionado por convocatoria pública, basada en los principios de igualdad, mérito y
capacidad, pero la Ley no impone procedimientos reglados y no precisa ante qué jurisdicción deben
domiciliarse las impugnaciones. Para evitar arbitrariedades y discriminaciones en la retribución del personal
de Organismos públicos, se rige y condiciona mediante control previo de los Ministerios de
Administraciones Públicas y de Economía y Hacienda.
Régimen Jurídico de los actos:
 Corresponde a la Jurisdicción Contencioso-Administrativa enjuiciar los "actos" dictados en el
ejercicio de potestades administrativas por las Entidndes publicns empresnrinles, previos los
recursos administrativos previstos en la Ley 30/1992 Ley de Rétjimen Jurídico de lns
Administrnciones Públicns y Procedimiento Administrntivo Común.
 Los conflictos que se rigen por el Derecho privado se someten a los Tribunales civiles, previa
reclamaciones a la vía judicial, civil o laboral que son resueltos por el órgano máximo del
Organismo.
Régimen Presupuestario: Económico-financiero, de contabilidad, intervención y de control, es el
establecido en la Ley General Presupuestaria, además, están sometidas a un control de eficacia por el
Ministerio del que dependan, con la finalidad de comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la
adecuada utilización de los recursos asignados.
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En cuanto a los compromisos asumidos en el contrato-programa, serán controlados por la Comisión de

seguimiento regulada en el propio convenio o contrato-programa.
2.4. AGENCIAS ESTATALES

Su propósito final es que NO sean un nuevo tipo de Organismo Público, SINO la fórmula organizativa
hncin ln que se vnn n reconducir nquellos Ortjnnismos públicos existentes, ortjnnismo nutónomo y entidnd
públicn empresnrinl.
Su filosofía consiste en que la Administración General del Estado ha de fijar los objetivos y un marco de
evaluación y de control mediante indicadores. Se trata de impulsar instrumentos que posibiliten conocer y
evaluar el impacto de políticas y servicios prestados por el Estado sobre el ciudadano. A tal efecto, la
disposición adicional 1ª autoriza al Gobierno para crear una especie de “agencia de agencias”, la Atjencin
Estntnl de Evaluación de lns Políticns Públicns y ln Calidad de los Servicios e Informe nnunl nl Congreso de
los Diputndos.
Además de que supondrán un aumento de la nómina de la burocracia y aportarán una serie de cargos de
libre disposición, disminuirán o enturbiarán la responsabilidad directa de los ministros al sustituir el
principio de jerarquía, actuando mediante instrucciones y seguimiento directo por la técnica del llamado
contrato de gestión.
Creación: Requerirá autorización por Ley, que determine el objeto de la misma. La iniciativa de creación
corresponde a los Ministros competentes que, deberán elaborar:
 Una Memoria: Que contendrá el plan inicial de actuación hasta que se apruebe el contrato gestión.
 Un proyecto de Estatuto.
Las Agencias se adscriben a los Ministerios que hayan ejercido la iniciativa de su creación, en los términos
que se determinen en los Reales Decretos de creación.
Gobierno: Por el Consejo Rector, su Presidente, el Director y una Comisión de Control como órgano
especializado del Consejo Rector, dejando la especificación de los restantes al Estatuto:
 El Presidente de ln Atjencin y el Presidente de su Consejo Rector es nombrado y separado por el
Consejo de Ministros a propuesta del Ministro de adscripción. Los Estatutos podrán determinar la
asunción por parte del Presidente de las funciones atribuidas al Director.
 Los demás miembros del Consejo Rector. son nombrados por el Ministro de adscripción, que
designará a un máximo de la mitad de sus componentes siendo el Director miembro nato de éste.
La mayoría gubernamental está asegurada, pues el Presidente no contabiliza a estos efectos. Cada
uno de los Ministerios responsables debe contar con, al menos, un representante, admitiéndose la
participación de las Administración Autonómicas y de representantes de trabajadores, designados
por los sindicatos más representativos. Nada dice la Ley sobre su status y retribuciones.
 Consejo Rector: Le corresponde formular la propuesta del Contrato de gestión y, en su marco, la
aprobación de los objetivos y planes de acción anuales y plurianuales; criterios de medición de
objetivos y del grado de eficiencia en la gestión; anteproyecto de los presupuestos anuales;
control de la gestión del Director y la exigencia a éste de las responsabilidades; aprobación de un
informe general de actividad; aprobación de las cuentas anuales; determinación de los criterios de
selección de personal.
 Comisión de Control: Se creará en el seno del Consejo Rector, con la composición que se determine
en los Estatutos. Informará al Consejo sobre la ejecución del contrato de gestión y, en general, sobre
aspectos relativos a la gestión económica y financiera que deba conocer el Consejo y que se
determine en los Estatutos.
 Director: Es el órgano ejecutivo, nombrado y separado por el Consejo Rector a propuesta del
Presidente, entre personas cualificadas, sin proceso de selección. Lo previsible es que los Directores
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se vinculen a la agencia mediante un contrato laboral de alta dirección, lo que supone altas
retribuciones y cláusulas de blindaje que dificulten el cese. Será difícil imputarle responsabilidad
directa y única debido a los controles a los que está sometido, por lo que una defectuosa gestión
implicaría negligencia en su elección o en el seguimiento de la gestión por el Consejo y la Comisión
de Control. Nada se dice sobre remuneraciones.
Organización: En esta materia, la Ley les reconoce capacidad para crear Sociedndes Mercnntiles y
Fundnciones mayoritariamente participadas.
Actuaciones: Se desarrollarán con arreglo al plan de acción anual y al pertinente contrato plurianual de
gestión. En éste se fijan objetivos, los resultados, los planes, las previsiones máximas de plantillas, los
recursos materiales y presupuestarios, los efectos asociados al grado de cumplimiento de los objetivos, el
complemento de productividad, procedimiento para la cobertura de los déficits anuales y para las
modificaciones o adaptaciones que procedan.
La Ley exige que el Contrato de gestión determine los mecanismos que permitan la exigencia de
responsabilidades por incumplimiento de objetivos, a fin de determinar la responsabilidad de los órganos
ejecutivos y el personal directivo. No obstante, ninguna responsabilidad disciplinaria, civil ni penal les
afectará, solo una merma en los incentivos.
En cuanto al Presidente y miembros del Consejo Rector no hay otra responsabilidad posible que el cese,
responsabilidad política por haber sido nombrados por el Ministro o el Consejo de Ministros, por lo que es
superfluo especificar cualquier otra en el contrato de gestión.
La propuesta del contrato de gestión debe partir del Consejo Rector y su aprobación por Orden conjuntn de
los Ministerios de ndscripción, de Administrnciones Públicns y de Economín y Hnciendn, en un plazo máximo
de 3 meses a contar desde su presentación; de no ser aprobado en plazo, mantendrá su vigencia el contrato
de gestión anterior.
¿Contrato de Gestión?: Estamos ante un abuso del lenguaje jurídico; el parecido entre este instrumento y
un contrato es pura coincidencia. NI acuerdo libre de voluntades (imposible entre un superior y los
miembros de un Consejo nombrados y cesados por éste), NI materia susceptible de contratación, NI
consecuencias judiciales por incumplimiento. Dogmáticamente estamos ante una orden de servicio que se
redacta por los titulares del órgano inferior descentralizado y que el superior acepta; y si éste incumple se
impondrá el cese de los miembros del Consejo Rector.
Otros Instrumentos de Gestión que aprueba el Consejo Rector a propuesta del Director:
 El plnn de ncción nnunl: Sobre la base de los recursos disponibles.
 El informe tjenernl de nctividnd: Correspondiente al año anterior.
 Las cuentns nnunles: Acompañadas del informe de auditorías de cuentas.
Recursos Materiales y Personales: Su patrimonio se regula en los términos previstos para los organismos
públicos. Disponen de patrimonio propio, integrado por el conjunto de bienes y Derecho de los que sean
titulares, cuya gestión y administración así como la de aquellos del Patrimonio del Estado que se les
adscriban, será ejercida según sus Estatutos, con sujeción, en todo caso, a lo establecido en la Ley 33/2003
del Pntrimonio de lns Administrnciones Públicns. Los Estatutos podrán prever que los inmuebles propios
que dejen de ser necesarios para el cumplimiento de sus fines puedan ser enajenados previa comunicación
al Ministerio de Economía y Hacienda.
Recursos personales: Las Agencias dispondrán, sin perjuicio de los directivos, del personal que esté
ocupando puestos de trabajos en el momento de su constitución, el incorporado con posterioridad y el
seleccionado como propio, funcionario o laboral. Los órganos de representación del personal serán tenidos
en cuenta en la selección. Sus conceptos retributivos son los establecidos en la normativa de función
pública de la Administración General del Estado, pero sus cuantías, al igual que la previsión de un
complemento de productividad vinculada al cumplimiento, se determinarán en el Contrato de gestión.
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Personal Directivo: Es el que ocupa los puestos determinados como tales en el Estatuto de la Agencia en
atención a la especial responsabilidad, competencia técnica y relevancia de las tareas asignadas. Nombrado
y cesado por el Consejo Rector a propuestas de sus órganos ejecutivos, por criterios de competencia
profesional y experiencia, entre titulados superiores preferentemente funcionarios, y mediante
procedimiento que garantice el mérito, la capacidad y la publicidad. Su Estatuto puede prever puestos en
régimen laboral, mediante contratos de alta dirección; cuando tenga la condición de funcionario
permanecerá en la situación de servicio activo en su respectivo Cuerpo o Escala o en la laboral que le
corresponda.
Provisión de Puestos Directivos: Podrá ser realizado por órganos de selección especializados que
formularán propuesta motivada al Director de la Agencia, incluyendo tres candidatos por cada puesto a
cubrir. El personal directivo está sujeto a evaluación con arreglo a criterios de eficacia, eficiencia y
cumplimiento de la legalidad, responsabilidad por los resultados en relación con los objetivos fijados,
percibiendo parte de su retribución como incentivo de rendimiento, mediante el complemento que valore
la productividad, de acuerdo a lo establecido por el Consejo Rector a propuesta de los órganos directivos.
Financiación: Su sistema se asemeja al previsto para los entes públicos empresnrinles con más flexibilidad
que el de los ortjnnismos nutónomos. Además de financiarse con las transferencias previstas en los
Presupuestos Generales del Estado, pueden hacerlo con ingresos que perciba por actividades que pueda
realizar:
 En virtud de contratos, convenios o disposición legal, para otras entidades públicas, privadas o
personas físicas.
 Con la enajenación de bienes y valores, el rendimiento de éstos.
 Los donativos y herencias.
 Los demás ingresos de Derecho público o privado que estén autorizadas a percibir, y en fin, con
cargo a los créditos previstos en los Presupuestos Generales Estado destinados a financiar proyectos
de investigación y desarrollo.
La Ley les prohíbe el recurso al crédito salvo que se disponga lo contrario. No obstante, ante desfases
temporales de tesorería pueden recurrir a la contratación de pólizas de crédito o préstamo, siempre que el
saldo vivo no supere el 5% de su presupuesto.
El Control: Se ejercerá a través:
 Del Presupuesto: Cuyo anteproyecto, elaborado por el Consejo Rector, será remitido al Ministerio
de adscripción para su examen, el cual dará traslado al Ministerio de Economía y Hacienda para su
incorporación, si procede, a los Presupuestos Generales del Estado.
 De las cuentas anuales de las Agencias: Formuladas por su Director en el plazo de 3 meses desde el
cierre del ejercicio económico. Una vez auditadas por la Intervención General de la Administración
del Estado son sometidas al Consejo Rector, para su aprobación se remitirán a través de la
Intervención General al Tribunal de Cuentas para su fiscalización:
 Control externo: Corresponde al Tribunnl de Cuentns.
 Control interno y permanente: Corresponde a la Intervención Genernl de ln Administrnción del
Estndo, mediante Intervenciones Delegadas y bajo las modalidades de control financiero
permanente y de auditoría pública.
 Control de eficacia: A través de un seguimiento del Contrato de gestión, por los Ministerios de
ndscripción, para comprobar el grado de cumplimiento de los objetivos y la adecuada utilización de
los recursos.
 Control Parlamentario: Contemplado por Ley, según lo dispuesto. Según lo dispuesto en los
Retjlnmentos del Contjreso y Senndo, a ejercer por los Ministros de los Departamentos de
adscripción y los Presidentes de las Agencias, que podrán ser requeridos por las Comisiones de las
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Cámaras para informar acerca del desarrollo del Contrato y demás aspectos de la gestión. Las
Agencias, a través del Ministro de adscripción, remitirán anualmente a las Cortes o a las Comisiones
parlamentarias el informe general de actividad aprobado por el Consejo Rector, relativo a las tareas
y grado de cumplimiento de sus objetivos.
Evaluación: Contemplada también por Ley, autoriza al Gobierno para la creación de la Atjencin Estntnl de
evnlunción de lns Políticns Públicns y ln Cnlidnd de los Servicios, adscrita al Ministerio de Administraciones
Públicas, cuyo objeto es la promoción y evaluación de las políticas y programas públicos del Estado,
favoreciendo el uso racional de recursos públicos y el impulso de la calidad de los servicios. También podrán
evaluar políticas y programas públicos gestionados por las CCAA, previo convenio con éstas.
2.5. ENTES PÚBLICOS ATÍPICOS O APÁTRIDAS [HOT]

Son órganos no sujetos a la regulación general, sino a sus peculiares Estatutos. Ln Ley Genernl
Presupuestnrin nrt. 6.5 incluye a estos Entes atípicos refiriéndose a ellos como “el resto de Entes del sector
público estntnl no incluidos en este nrtículo ni en los nnteriores”, es decir, que no fueran ni Organismos
autónomos ni sociedades estatales.
Entre los recientemente incluidos figura la Agencia Estatal de la Administración Tributaria que, junto con
el Consejo Económico y Social y el Instituto Cervantes, se rigen por: Su letjislnción específicn; por ln Ley
Genernl Presupuestnrin; y, supletorinmente, por ln Ley de Ortjnniznción y Funcionnmiento de ln
Administrnción Genernl del Estndo.
Agencia Estatal Tributaria: Se configura como organismo apátrida con el fin de liberar a la Administrnción
de ln Hnciendn de las normas ordinarias del presupuesto de los órganos centrales y de las normas de
selección de contratistas, aunque han de regirse por los principios de publicidad, concurrencia y
salvaguarda del interés público.
También permite que la Agencia participe directamente en el capital de toda clase de Entidades
mercantiles relacionadas con sus fines y configurar un régimen autónomo y departamental en la gestión
de su personal funcionario y laboral, repercutiendo en una mejora de las retribuciones.
La exención no impide que el régimen de los actos de gestión e inspección tributaria esté sujeto al régimen
público de la Ley 58/2003 Genernl Tributnrin.
La Seguridad Social: Ente institucional apátrida pero con un volumen de gasto comparable al del propio
Estado. A sus Entidndes tjestorns y Tesorerín Genernl la LOFAGE declara de aplicación sus previsiones
relativas a los Organismos autónomos, salvo materias que tendrán su legislación específica: Las relntivns nl
rétjimen de personnl, económico-finnnciero, pntrimoninl, presupuestnrio y contnble, el relativo a la
imputjnnción y revisión de sus nctos y resoluciones y a la nsistencin jurídicn.
Asimismo, se remite a su legislación específica al: Banco de España, Comisión Nacional del Mercado de
Valores, Consejo de Seguridad Nuclear, Ente público RTVE, Universidades no transferidas, Agencia de
Protección de Datos, Consorcio de la Zona Especial de Canarias, Comisión del Sistema Eléctrico Nacional,
Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones.
Administraciones Independientes: Serán los que “por medio de unn Ley se les reconozcn expresamente ln
independencia funcional o unn especial autonomía respecto de ln Administrnción Genernl del Estndo”.
La Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado determina que se
regirán por su normativa específica en los aspectos precisos para hacer efectiva dicha independencia, pero
“en cuanto a régimen personal, bienes, contratación y presupuestación, ajustarán su regulación a las
prescripciones de esta Ley, relativas a los Organismos públicos que en cada caso resulten procedentes,
teniendo en cuenta las características de cada Organismo”.
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Las Administraciones independientes, sin perjuicio de sus caracteres propios que les confieren neutralidad
política, podrán calificarse a la vista de su Estatuto, como Ortjnnismos nutónomos, Entidndes empresnrinles
o Entes ntípicos.
4. ENTES INSTRUMENTALES DE DERECHO PRIVADO. LA SOCIEDAD MERCANTIL [HOT]

Evolución: El crecimiento exponencial de los Entes instrumentales en el siglo XX fue también consecuencia
de la crisis del dogma liberal de la incapacidad industrial del Estado que, por el contrario, irrumpe en
actividades antes reservadas al sector privado. Esta nueva actividad industrial del Estado necesitará de los
Entes especializados como soporte institucional.
En España, la actividad industrial del Estado se sirve de la sociedad anónima y comienza durante la
Dictadura de Primo de Rivera. Al margen de la creación aislada de empresas mixtas a nivel estatal como
CAMPSA, Tabacalera y Telefónica para la gestión de servicios públicos monopólicos, el Estntuto Municipnl
de Cnlvo Sotelo (1924) municipaliza servicios que pasan a ser administrados en forma de empresa privada
municipal.
Será bajo el régimen del General Franco y al servicio de su inicial política de autarquía industrial, cuando se
establezca un marco jurídico completo a nivel estatal y local de regulación de sociedades privadas
mercantiles en mano pública.
La Ley de Sociedndes Anónimns de 17 de julio de 1951 admitió, como excepción al requisito general de la
constitución de sociedades con un mínimo de 3 socios, que se pudiesen crear con 1 solo, cuando fueren
promovidas por Organismos estatales, provinciales o municipales.
Formas: Al final del proceso resultará que son 4 posibles formas de utilización del Derecho privado en la
organización del sector público:
 Organismos de forma pública que desarrollan su actividad en régimen de Derecho Privado,
reconvertido ahora en la fórmula de Entidad pública empresarial.
 Fundaciones públicas sometidas a la legislación de fundaciones.
 Sociedades de capital público que cumplen fines de interés general.
 Sociedades de capital público que desarrollan actividades industriales en el mercado compitiendo
en igualdad de condiciones que las empresas privadas.
Privatizadas la mayor parte de las empresns nncionnles o sociedndes estntnles que actuaban en el sector
privado en régimen de competencia con otras empresas privadas, la Ley de Organización y Funcionamiento
de la Administración General del Estado prescribe ahora que se regirán íntegramente (respecto de las que
restan del proceso de privatización o las que puedan crearse), cualquiera que sea su forma jurídica, por el
ordenamiento jurídico privado (salvo en las materias en que les sea de aplicación la normativa
presupuestaria, contable, de control financiero y contratación) sin que en ningún caso puedan disponer de
facultades que impliquen el ejercicio de funciones de autoridad pública.
Para la Ley 33/2003, del Pntrimonio de lns Administrnciones del Estndo, son sociedades mercantiles
estatales:
 Las que la participación directa o indirecta en su capital social de las Entidades que integran el
sector público estatal sea superior 50%
 Las sociedades mercantiles estatales, con forma de sociedad anónima, cuyo capital sea en su
totalidad, directa o indirecta, de la Administración General del Estado o de sus Organismos Públicos.
Creación, transformación, fusión, escisión y extinción: Los actos relativos a su creación, transformación,
fusión, escisión y extinción requieren la previa autorización del Consejo de Ministros y resolución del
Ministro de Hnciendn del expediente de nutoriznción.
Los mismos requisitos se exigen para:
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 La adquisición o suscripción de títulos representativos del capital de sociedades mercantiles

superior al 50% con la consiguiente transformación en sociedad pública.
 La enajenación de acciones que suponga la pérdida del capital determinante de su condición de
pública.
Accionariado: El Estado también puede participar de las siguientes formas:
 Accionariado fiscal: Cuando tenga participación minoritaria en empresas privadas.
 Accionariado testigo o de presencia: Cuando el Estado participa en éstas con la finalidad de
fiscalizarlas.
 Accionariado promotor: Que reduzca su actividad a la fase inicial para apoyar proyectos privados
problemáticos.
Financiación: Sorprende que la Ley no haya dispuesto que las sociedades estatales deban financiarse de la
misma forma que las Entidades públicas empresariales, es decir, mediante contraprestación económica por
su actividad. Esta omisión permite la creación de sociedades anónimas que viven íntegramente de los
Presupuestos públicos y cuya actividad consiste en gastar su dotación en actividades de interés general,
para lo que resulta más adecuada la forma de organismo público.
Régimen Jurídico: Según la Ley de Organización y Funcionamiento de la Administración General del Estado,
se rigen por las normas del Derecho mercantil, civil o laboral; y por del Derecho administrativo en materia
de contratación. El Derecho comunitario obligó a que se respeten en la selección de contratistas los
principios de publicidad y concurrencia, lo que permitía eludir los procedimientos formales establecidos
que garantizan precisamente esos principios. Pero la Sentencia del Tribunal de Justicia de las Comunidades
europeas resuelve que debe aplicarse los procedimientos previstos en las directivas comunitarias sobre
contratación, pues lo consideran Organismos públicos, al margen de la forma societaria adoptada. Estos
contratos no pueden ser considerados contratos administrativos en cuanto al fondo, sino contratos privados
a los que se aplican normas administrativas reguladoras de capacidad y formas de adjudicación, pero
cumpliendo con esta Sentencia: La Ley 62/2003 de Medidas Fiscales, Administrativas y del Orden Social
sujeta a las prescripciones de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas.
Tipos de Sociedades: Caben 2 tipos de sociedndes crendns por los Entes públicos:
 Las creadas para desarrollar actividades de interés general, sujetas a las normas comunitarias
sobre adjudicación de contratos.
 Las creadas para competir u operar en el mercado en las mismas condiciones que otras empresas
del sector privado, no sujetas a las normas comunitarias.
Tutela Funcional: La Ley del Pntrimonio de lns Administrnciones Públicns prescribe que corresponde al
Ministerio del que dependnn:
 El Ministerio del que dependan, fijará las líneas de actuación estratégica y prioridades, y propondrá
su incorporación a los Presupuestos de Explotación y Capital y Programas de Actuación Plurianual.
Excepcionalmente podrá dar instrucciones a estas sociedades respecto a sus actividades cuando su
ejercicio resulte de interés público.
 Al Ministro de tutela corresponde proponer al de Hacienda el nombramiento de los
administradores de cuerdo con el Estatuto y lo que determine el Consejo de Ministros.
 Al Consejo de Administración corresponde el nombramiento del Presidente y el Consejero
Delegado.
 Al Ministerio de Hacienda corresponde la supervisión de la actividad de la sociedad, el control de
eficacia y funcional sin perjuicio del control que corresponde a la Intervención General del Estado
(art. 176 al 182).
5. LAS FUNDACIONES PÚBLICAS
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Definición: Unn fundnción es unn personn jurídico-privndn sin ánimo de lucro, dotndn de un patrimonio
nfectndo n fines de interés general y tjobernndo, bnjo ln tuteln de ln Administrnción, por pnrticulnres
ortjnnizndos en un patronato.
La constante tentación de huir del derecho administrativo por donde fuere, ha encontrado en la fundación
privada otra manera de gestionar con amplio margen de discrecionalidad y ausencia de control.
Ley 50/2002 de 26 de diciembre, de Fundnciones, reconoce a cualesquiera Administraciones Públicas
capacidad para crear fundaciones privadas. Además regula las fundaciones del sector público estatal,
dejando que cada CCAA haga lo propio en su ámbito.
La Ley considera fundaciones estatales aquellas en las que concurra alguna de las siguientes circunstancias:
 Que se constituyan con una aportación mayoritaria, directa o indirecta, de la Administración
General del Estado, sus organismos públicos o demás entidades del sector público estatal.
 Que su patrimonio fundacional, con carácter de permanencia, esté formado en mas 50% por
bienes o derechos aportados o cedidos por dichas entidades.
Riesgo de falta de control de la Junta de Patronato: Este precepto comporta que se estén dando supuestos
de fundaciones constituidas con dinero público, pero gobernadas por Juntas de patronato formadas por
patronos privados inmunes a su revocación por el Ente público que aportó el capital.
Creación de la fundación pública estatal: Debe ser autorizada por acuerdo del Consejo de Ministros, que
también autorizará las cesiones o aportaciones de bienes y derechos a una fundación previamente
constituida cuando, como consecuencia de aquéllas, la aportación pública sea superior al 50%.
Memorias a incluir en el expediente de nutoriznción:
 Memoria, a informar por el Ministerio de Administraciones Públicas que justifique las razones de
una mejor consecución de los fines de interés general a través de la fundación.
 Memoria económica a informar por el Ministerio de Hacienda, que justifique la suficiencia de la
dotación inicialmente prevista para el comienzo de la actividad de la fundación.
El régimen de funcionamiento se somete a las siguientes normas, aplicables con preferencia a las de la Ley
de Fundnciones:
 No podrán ejercer potestades públicas y solo ejercer aquellas actividades relacionadas con el
ámbito competencial de las Entidades del sector público estatal fundadoras.
 El protectorado de estas fundaciones, con independencia de su territorio de actuación, se ejercerá
por la Administración General del Estado. Se trata de un control funcional de su actividad, el control
económico lo llevará la Intervención General de la Administración del Estado.
 La selección de personal deberá realizarse con sujeción a los principios de igualdad, mérito,
capacidad y publicidad de la convocatoria. El personal así seleccionado será laboral y no
funcionarial.
 La contratación se ajustará a los principios de publicidad, concurrencia y objetividad, salvo que la
naturaleza de la operación sea incompatible con estos principios. Regla superada por la Sentencia
del Tribunal de Justicia de las Comunidades Europeas de 15 de mayo de 2003, que ha condenado a
España y resuelto que deben aplicarse en su integridad (no sólo los principios) los procedimientos
de adjudicación de contratos previstos en las Directivas Comunitarias.
 Si la actividad principal o exclusiva de la fundación es la disposición dineraria de fondos, sin
contraprestación directa de los beneficiarios la actividad, se ajustará a los principios de publicidad,
concurrencia y objetividad siempre que los recursos provengan del sector público estatal.
Esta regulación no se aplica a las fundaciones integradas en el Pntrimonio Nncionnl ni a las Fundnciones
Públicns Snnitnrins.
6. ORGANISMO ESPECIALIZADOS LOCALES [HOT]
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La más completa regulación de la Administración especializada en la esfera local la hace el Reglamento de

Servicios de las Corporaciones Locales de 1955, a propósito de la regulación de las formas de gestión
directa de los servicios públicos, pues la indirecta (la que tiene lugar con la colaboración de los particulares
a través de la concesión, el concierto o el arrendamiento de servicios) no comporta el montaje de ninguna
organización administrativa.
Gestión Directa de los servicios públicos: Es la que realizan las Corporaciones locales por sí mismas, desde
su estructura central o bien mediante organismos especializados con o sin personalidad jurídica. Admitía las
siguientes modalidades:
 Gestión por la Corporación (con o sin órgano especial de administración).
 Fundación pública del servicio (figura equivalente al establecimiento público u Organismo
autónomo).
 Sociedad privada municipal o provincial.
La Ley de Bnses de Rétjimen Locnl de 1985 sustituye la expresión fundnción públicn del servicio por
Ortjnnismo nutónomo municipnl. Los Ente locales pueden crear también fundaciones privadas acogiéndose
a la Ley 50/2002 de Fundnciones.
Sobre esta regulación anterior incide la Ley 57/2003 de Medidns pnrn ln Moderniznción del Gobierno Locnl,
resultando las siguientes fórmulas organizativas de gestión directa:
 Gestión por la propia Entidad local.
 Organismo autónomo local.
 Entidad pública empresarial local.
 Sociedad mercantil local, cuyo capital social pertenezca íntegramente a la Entidad local o a un Ente
público de la misma.
Gestión Directa Sin Órgano Especial de Administración: Deberá seguirse para la prestación de servicios que
impliquen el ejercicio de nutoridnd. La Corporación asume su propio riesgo y todos los poderes de decisión
y gestión, atendiendo al servicio mediante personal de plantilla retribuido con fondos del presupuesto
ordinario. Se podrá designar un administrador del servicio.
Gestión Directa por Organización Especializada NO Personificada: A cargo de un Consejo de
Administrnción, un Presidente que recaerá en un miembro de la Corporación. A propuesta del Consejo, el
Alcalde o Presidente de la Diputación nombrará un tjerente.
Está dotada de una mayor autonomía financiera, tendrá sección presupuestaria propia, nutrida por el
producto de las prestaciones y por las subvenciones que recibiesen, estableciéndose una contabilidad
especial que obliga a publicar sus balances y liquidaciones.
Gestión Directa por Organización Especializada y Personificada: Admite ahora las mismas fórmulas
orgánicas que las previstas para el Estado por la LOFAGE (Ortjnnismos nutónomos locnles y Entidndes
públicns empresnrinles locnles), rigiéndose por dicha Ley con las siguientes especialidades:
 Su creación, modificación, refundición y supresión corresponderá al Pleno de la Entidad local, quien
aprobará sus Estatutos.
 Presidente o Director (máximo órgano de dirección) deberá ser funcionario de carrera o laboral de
las Administraciones Públicas o un profesional del sector privado, titulados superiores en ambos
casos y con más de 5 años de ejercicio profesional en el segundo caso.
 En los Ortjnnismos nutónomos locnles deberá existir un Consejo rector, cuya composición se
determinará en sus Estatutos.
 En las Entidndes públicns empresnrinles locnles deberá existir un Consejo de Administración, cuya
composición se determinará en sus Estatutos. Su Secretario debe ser un funcionario público con
titulación superior que ejercerá las funciones de fe pública y asesoramiento legal de los órganos
unipersonales y colegiados de estas Entidades.
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 determinación y modificación de las condiciones retributivas de todo el personal corresponderá al

Pleno o al Consejo de Gobierno.
Para las sociedades mercantiles locales valen las mismas consideraciones sobre las estatales.
Peculiaridades: La normativa local prescribe que:
 Deberán adoptar una de las formas de sociednd mercnntil de responsnbilidnd limitndn y que se
regirán, cualquiera que sea su forma jurídica, por el Derecho privado, salvo las materias en que les
sea de aplicación la normativa presupuestaria, contable, de control financiero, de control de eficacia
y contratación.
 En la escritura de constitución constará el capital, que deberá ser aportado íntegramente por la
Entidad local o un Ente público de la misma.
 Los Estatutos determinarán la forma de designación y el funcionamiento de la Junta General y del
Consejo de Administración, así como los máximos órganos de dirección (art. 85 Ley de Bases de
Régimen Local de 1985).
7. LA ADMINISTRACIÓN INSTITUCIONAL EN LAS COMUNIDADES AUTÓNOMAS

La creación del estado de las Autonomías hizo abrigar la esperanza de establecer su organización según
técnicas de administración indirecta. Lo que suponía la desaparición de órtjnnos periféricos estntnles,
también se daba por supuesto la creación de Ortjnnismos nutónomos instrumentnles en las Comunidades
Autónomas para desempeñar cometidos para los que es mas adecuada esta forma de gestión.
Pero el desarrollo institucional de la Administración del Estado y de las CCAA permite afirmar que la
reducción de la Administración periférica del Estado era pura ilusión, constatándose la proliferación en las
CCAA de Entidades de descentralización funcional, dotadas de personalidad jurídica acogidas al Derecho
público o al privado, generándose de nuevo viejas tensiones que hacen difícil una buena relación entre los
distintos niveles administrativos y un adecuado servicio al administrado, al mismo tiempo que se produce
una huida de los controles normales.
Una de las causas de la proliferación de dichos Entes se debe al sistema de transferencias. Al asumir las
CCAA los servicios traspasados, debieron mantener el sistema organizativo para proteger la continuidad en
las prestaciones. Las CCAA recurren a estas técnicas organizativas en busca de una mayor agilidad y
flexibilidad en la actividad administrativa. En los sectores que más incidieron la creación de estos Entes
institucionales figuran los servicios nsistencinles y snnitnrios, fomento del desnrrollo económico y medio
nmbiente, juventud, etc.
Legitimación formal: Las CCAA están capacitadas para su creación. A partir de su potestad organizativa,
connatural con el principio de autonomía, consecuentemente procedieron a crear Entes institucionales y a
aprobar leyes reguladoras de su Administración institucional. Unas veces la regulación ha aparecido en las
leyes relativas a Hacienda, Finanzas o Patrimonio, otras mediante regulaciones generales imitadoras de la
regulación estatal.
8. EMPRESAS DE ECONOMÍA MIXTA [HOT]

Se encuentran en la frontera entre las organizaciones públicas y las privadas. Es un ortjnnismo en que se
unen, con espíritu de servicio público, los Entes públicos y los pnrticulnres, aportando ambos una parte del
capital. La idea de unir en una empresa mercantil a la Administración pública y a los particulares pareció la
técnica más eficaz de concilinr ln defensn del interés público con ln eficncin de ln tjestión privndn.
La técnica de la empresa mixta, siguiendo la estela francesa, se utilizó para organizar el Monopolio de
Petróleos, CAMPSA, y con Telefónica, ambas eran concesionarias de servicios públicos en régimen de
monopolio. Posteriormente, la empresa mixta sirvió para sostener empresas deficitarias de interés
general, como es el caso de Iberia.
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Cuando nacen estas empresas se las contempla como combinación de esfuerzos conjuntos de capital
privado y la Administración para el bien público y como una técnica para rectificar el monopolio empresarial
del gran capital sin perder la superior eficacia de la gestión privada frente a la burocrática. En la actualidad
se pone de relieve que en las empresas mixtas los intereses privados tienden a predominar sobre los
públicos, y se ha advertido que los titulares del capital privado pierden agresividad empresarial y sentido de
la responsabilidad ante la confianza que supone la compañía de un socio tan poderoso y nutricio como la
Administración, cuya quiebra es inimaginable.
El móvil de lucro, fin legal y esencial de las sociedades mercantiles, se muestra contradictorio con los
postulados del servicio público que obligan a una constante mejora de las prestaciones en favor de los
usuarios y por encima de los intereses comerciales. Además, con frecuencia los gestores propician políticas
de congelación de tarifas que, si son rentables políticamente, llevan a la descapitalización de la empresa en
fraude de las expectativas de los particulares que aportaron sus capitales. En España, las empresas de
economía mixta como Telefónica, CAMPSA e Iberia, han desaparecido como tales con el proceso
privatizador.
La Ley de Contrntos de lns Administrnciones Públicns (RD Letjislntivo 2/2000) contempla la sociedad de
economía mixta como una modalidad del contrato de gestión de servicios públicos junto con la concesión,
la gestión interesada y el concierto. La define como “nquellns en que el Estndo pnrticipe por sí o por medio
de un Ente público estntnl en concurrencin con personns nnturnles o jurídicns, pero sin imponer unn cuotn
determinndn de cnpitnl público” (art. 156.d).
En la esfera local, el Retjlnmento de Servicios de lns Corpornciones Locnles, nprobndn por Decreto en 1955,
no incluyó a las empresas de economía mixta ni entre los medios de gestión directa ni indirecta, sino como
formn intermedin. La Ley de Bnses de Rétjimen Locnl 1985 la incluye entre los modos de tjestión indirectn
(art. 85.2B) por remisión al art. 156.d de la Ley de Contratos de las Administraciones Públicas: “ Sociednd de
economín mixtn en ln que ln Administrnción pnrticipe por sí o por medio de un Ente público estntnl en
concurrencin con personns nnturnles o jurídicns".
En este caso, la participación de la Entidad local podrá ser mayoritaria o minoritaria, y deberá
determinarse si la participación de los particulares ha de obtenerse únicamente:
 Por suscripción de acciones, participaciones y aportaciones a la empresa que se constituya.
 Previo concurso en que los concursantes formulen propuestas respecto a la cooperación municipal
y a la particular, fijando el modo de constituir el capital social y la participación que se reserve la
Entidad local en la dirección y en los posibles beneficios o pérdidas y demás particularidades que
figuren en la convocatoria de constitución.
CAPÍTULO XII - LAS ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES

1. IDEA GENERAL Y CONCEPTO DE ADMINISTRACIONES INDEPENDIENTES [HOT]
Al lado de la Administración institucional común, constituida por una constelación de organismos
personificados, pero sujetos política y jurídicamente al control del Gobierno, que nombran y destituyen
libremente a sus gestores, el ordenamiento regula otras organizaciones especializadas con pretensiones
de independencia política y jurídica. Fuera de nuestras fronteras se han denominado “nutoridndes
retjulndorns” o “ntjencins independientes”.
La “independencia” es aquí respecto del poder ejecutivo (del Gobierno), se alcanza privándole o
limitándole el poder de nombramiento o destitución de los directivos. Se trata de una cierta
independencia orgánica, antesala a la funcional.
Técnicas limitadoras del poder absoluto de nombramiento:
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 Exigencia de pluralismo en las instancias de nominación.

 Inclusión de cláusulas o requisitos para despolitizar los nombramientos de los directivos (exigencia
de condiciones, particular capacidad profesional, etc…).
 Imposición del principio de colegialidad en la toma de decisiones.
 Establecimiento de plazo de duración del mandato de los órganos directivos, o de una lista de
motivos por los que puede acordarse la destitución.
En las administraciones independientes sus directivos están blindados frente a la jerarquía del gobierno y
por ello pueden desconocer sus órdenes y directrices sin el riesgo de ser cesados.
Las limitaciones al poder gubernamental son, a veces, simple autolimitación del ejecutivo a favor de los
titulares de los órganos (caso del Banco de España o de la CNMV: Respetar a los nombrados por un plazo
de 4 años). En otros casos la limitación beneficia al poder legislativo, al que se inviste de poderes de
nombramiento que pierde el ejecutivo (caso del Consejo de RTVE); o también la limitación beneficia al
poder judicial, porque los nombramientos se reservan a quienes ostentan la condición de Jueces o
Magistrados (caso de la Administración electoral); o, las favorecidas son otras Administraciones Públicas
territoriales, CA o Municipio, u otros entes a los que se llama a participar en un organismo
fundamentalmente estatal (caso de las Autoridades Portuarias).
Desde una perspectiva material, no se trata de creer ingenuamente que allí donde la Ley condiciona el
poder de nombramiento o destitución del Gobierno se opera por este solo dato la independencia respecto
de éste (a tener en cuenta: Afinidades con quien los nombra, influencia en los titulares de estos organismos
“independientes”, ventajas con las que el gobierno puede seducirlos: Promoción, etc.). “Independencia”
quizás es una expresión excesiva para aplicarla a unos organismos y a sus titulares que no pueden ir muy
lejos sin el concurso del Gobierno.
En España, el primer organismo al que la Ley llamó independiente, la Juntn de Enertjín Nuclenr, lo fue por
razones de seguridad.
Concepto: Administraciones independientes serían aquellas que correspondiendo por naturaleza a la
órbita de las funciones o servicios del poder ejecutivo, sus cúpulas u órganos directivos son sustraídos a la
dirección del Gobierno, al que se limitan los poderes de nombramiento o destitución de los gestores,
creando un centro propio de imputación de responsabilidad y, al tiempo, liberando al Gobierno de su
responsabilidad política.
El grado de “independencia” NO debería tener relación con la aplicación de un régimen de Derecho
público o privado, pues la aplicación de éste no le presta una mayor neutralidad ni independencia. Sin
embargo, es frecuente nprovechnr ln conrtndn de ln necesidnd de independencia funcional como excusn
pnrn huir del Derecho público, en especial de los procedimientos de selección de contratistas y del régimen
funcionarial, en beneficio de la contratación laboral del personal directivo con el fin de asegurar mayores
retribuciones y discrecionalidad en los nombramientos.
La cuestión político-constitucionnl que plantean estos organismos es que NO pueden considerarse al
Gobierno políticamente responsable de su funcionamiento. Esta técnica organizativa es difícilmente
compatible con el art. 97 CE, que establece el control de todn ln Administrnción por el Gobierno,
imputándole todn ln responsnbilidnd políticn por su funcionnmiento.
Visto el fenómeno de otra manera: A estos organismos NO les afecta directamente las elecciones: Cambia
el Gobierno y el nuevo puede cambiar los titulnres de todos los órtjnnos y entes que dependen de una
Administración, menos los de nquellos que están blindados como agencias, nutoridndes o ndministrnciones
independientes.
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Capítulo XIII - LA ADMINISTRACION CORPORATIVA

1. CARACTERIZACION GENERAL
1.1 CONCEPTO Y NATURALEZA JURIDICA [HOT]
Las corporaciones NO territoriales o entes públicos asociativos, pueden definirse como asociaciones
forzosas de particulares, creadas por el Estado, que les atribuye personalidad jurídica pública para (sin
perjuicio de defender y gestionar intereses privativos de sus miembros), desempeñar funciones de interés
general con carácter monopolístico, cuyo ejercicio se controla por la Jurisdicción Contencioso–
Administrativa.
La Administración corporativa (forman parte de ella en España los Coletjios profesionnles y las Cámnrns
oficinles de comercio, industrin y nnvetjnción, dentro de ellas hay razones para reclamar un lugar para las
federnciones deportivns), constituye el limite entre los entes públicos y los privados, haciendo de frontera
poco definida, por que las corporaciones, sobre un substrato asociativo, aunque forzoso de carácter
privado, cumplen fines públicos de interés general, lo que se refleja en la aplicación de un régimen jurídico
mixto, público y privado.
Esta dualidad de fines, de elementos y de régimen jurídico, públicos y privados se explica en virtud del
substrato sociológico de las corporaciones, que NO es el conjunto de todos los habitantes de una
circunscripción territorial determinada, como ocurre en los entes locales, o un conjunto de medios
personales y materiales afectados a un servicio público concreto, es el caso de los Entes institucionnles,
SINO un grupo humano definido en función de una comunidad de intereses o por el ejercicio de una
determinada actividad. Sobre ese grupo humano real o potencial y cuya natural tendencia podría ser la
constitución de una simple organización privada (asociación o sindicato) para la asistencia, representación y
defensa de sus intereses, interviene el Estado creando una persona jurídica, atribuyéndole diversos fines
relacionados con los intereses públicos, ahorrándose así la organización de una forma pública de
intervención directa.
Esto ocurre con la regulación de determinadas profesiones liberales (médicos, abogados, arquitectos, etc.)
a los que disciplina su respectivo Colegio profesional y se encarga así mismo de otras funciones de interés
general, evitándose la creación de otras estructuras en la Administración del Estado o Autonómica que
asumiera estas responsabilidades.
La Administración corporativa constituye un fenómeno de autentica y verdadera descentralización, ya que
el Estado, que realmente crea las organizaciones NO manda sobre ellas NI dirige su actividad a través del
nombramiento de directivos. Las Corporaciones Públicas se gobiernan a través de representantes elegidos
por sus miembros y se autogestiona.
La administración corporativa tiene la adicional ventaja de NO gravar el presupuesto del Estado, pues su
sostenimiento corre a cargo de las cuotas o participaciones de los miembros de la Corporación y los
titulares de sus órganos gestores no perciben dichas aportaciones.
Las Corporaciones se distinguen, a su vez, de las nsocinciones privndns y de los sindicntos, por el origen
público de su constitución, las corporaciones son creadas más que por un acuerdo de sus miembros, por
un acto de poder que define su estructura y fines, y del que nace formalmente su personalidad jurídica.
También se distinguen, de las nsocinciones privndns y de los sindicntos, por la obligatoriedad indirecta de la
integración de sus miembros, dato esencial y decisivo para su transferencia al Derecho Público, es una
obligatoriedad relativa, ya que, el ordenamiento NO impone forzosa y directamente la incorporación, el
ingreso en el ente corporativo, PERO SI indirectamente al elevarlo a requisito "sine qun non" para el
ejercicio de determinada profesión o actividad, o para ostentar la titularidad de un Derecho.
Por último otro dato diferenciador es el carácter monopolístico de las organizaciones corporativas, no cabe
más que una sola y única para operar con determinadas finalidades sobre un mismo colectivo, frente al
pluralismo esencial de las nsocinciones y sindicntos, cuya regulación implica completa libertad para crear
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cuantas organizaciones de ciudadanos deseen sobre un mismo grupo de personas y con idénticas
afinidades.
Consecuentemente, con estos elementos de Derecho Público (nsitjnnción de fines públicos, crención por
ncto de poder, oblitjntoriednd de ln pertenencin de los miembros y ortjnniznción monopolísticn) y de la
subsistencia de elementos privados (defensn de intereses privndos de sus miembros, sostenimiento
económico n cnrtjo de estos sin finnncinción públicn) a las corporaciones se les dota de un régimen jurídico
mixto, en el que lo esencial de su actividad (es decir, la relacionada con los fines institucionales y la relativa
al funcionamiento de su estructura), se somete al Derecho Público y a la Jurisdicción Contencioso
Administrativa, con sus privilegios y servidumbres, pero este sometimiento al Derecho público no alcanza:
A la actividad medial, la logísticas o intendencia de la Corporación; de aquí que ni los empleados sean
funcionarios públicos, ni sus contratos ni sus bienes se consideran de dominio público, ni se aplican las
reglas de la contabilidad pública ni los controles sean los previstos en la legislación presupuestario que
ejercen la intervención del Estado y el Tribunal de Cuentas.
En todo caso, la Administración corporativa, por esas connotaciones públicas que la separan de las
asociaciones privadas, es típica de los países continentales que han seguido más o menos el modelo
francés. Sin embargo en los países anglosajones aunque pueda hablarse de corporaciones no cabe hablar
de Administración Pública Corporativa. En ellos las profesiones liberales, se mantienen por regla general,
separadas de la Administración Pública y se organizan con arreglo a los principios y reglas del Derecho
común.
Finalmente La doctrina española añade en el concepto de corporación pública a otros supuestos de
gestión de bienes privados, como las Juntas de compensación urbanísticas o las demás Entidades
urbanísticas colaboradoras reguladas en la Ley del Suelo.
2. EL MARCO CONSTITUCIONAL
Para los tipos de organizaciones corporativas existentes en el momento de aprobarse la Constitución, se
entiende que ésta acepta la situación preconstitucional al referirse su Artículo 36 a los Colegios
profesionales y el Artículo 52 a las organizaciones profesionales. De acuerdo con el profesor Parada, la
mención de unas y otras organizaciones corporativas no tendría sentido sino en función del mantenimiento
de su estructura tradicional existente en el momento de aprobarse la Constitución, uno de cuyos elementos
esenciales era, precisamente, la obligatoriedad de la adscripción para el ejercicio profesional o realizar una
determinada actividad.
 Art.36: Ln Ley retjulnrá lns peculinridndes propins del rétjimen de los Coletjios profesionnles y el
ejercicio de lns profesiones titulndns.
 Art.52: Ln Ley retjulnrá lns ortjnniznciones profesionnles que contribuynn n ln defensn de los
intereses económicos que les senn propios.
Ln Ley Ortjánicn de Armoniznción del Proceso Autonómico, de 30 de julio de 1982, (LOAPA) estableció unas
reglas mínimas para la Administración corporativa, previniendo la posible desorganización que en esta
materia pudiera originarse con la instauración del Estado de las Autonomías, consagrando, implícitamente,
la obligatoriedad de la afiliación.
Es compatible la existencia de organizaciones corporativas con la existencia y la afiliación a sindicatos,
asociaciones profesionales u organizaciones empresariales. Lo que no es posible es crear Colegios
profesionales o Cámaras paralelas a los existentes y con sus mismas funciones.
2.1. LA OBLIGACIÓN DE AFILIACIÓN A LOS COLEGIOS PROFESIONALES [HOT]

El TC ha reconocido la compatibilidad de la afiliación obligatoria a los Colegios profesionales con la libertad
negativa de asociación en la Sentencia de 11 de mayo de 1989 sobre colegiación de Pilotos de Marina
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Mercante. Incluso ha admitido en otras sentencias que la afiliación obligatoria se extienda a algunos
profesionales funcionarios, como los médicos de la Seguridad Social no ejercientes privados de la medicina,
lo que supone, a juicio del profesor Parada, un trato discriminatorio respecto de otros funcionarios, como
los abogados del Estado, Economistas del Estado, Arquitectos o Ingenieros de Ministerios, a los que no se
les exige la colegiación para servir a la Administración Pública.
2.2. LAS “CORPORACIONES PÚBLICAS VOLUNTARIAS” Y SU RÉGIMEN DE ADSCRIPCIÓN [HOT]

Para las Cámaras Oficiales, la STC 1989, sienta una doctrina diversa, flexibilizando la regla de la
obligatoriedad que, por no estar contemplada expresamente en el art. 52 CE, solo se declara admisible:
“Cunndo ventjn determinndn tnnto por ln relevnncin del fin público que se persitjue, como por ln
imposibilidnd, o nl menos dificultnd, de obtener tnl fin, sin recurrir n ln ndscripción forzosn n un ente
corporntivo”. Lo que no concurría, a juicio del TC (1985), en el caso catalán que contemplaba como propio
de las Cámaras Agrarias únicamente las funciones de prestación de servicios, información, ejercicio de
competencias administrativas que se deleguen en ellas, de representación y defensa procesal y de consulta
y colaboración con la Generalitat.
El mismo argumento ha servido de base al TC (1994), para declarar la inconstitucionalidad de la adscripción
obligatoria a las Cámaras de Comercio, Industria y Navegación que imponía la Ley de 1911 y el RD-ley de
1929, al entender que "nintjunn de lns funciones que éstns tenínn ntribuidns, sustnncinlmente itjunles n lns
de lns Cámnrns Atjrnrins, justificnbn por su relevnncin públicn ln ndscripción forzosn pues, según la
sentencia, podrínn encomendnrse n nsocinciones privndns o renliznrse por ln propin Administrnción sin
necesidnd de oblitjnrlos n pertenecer n unn Corpornción de Derecho público y n sostenerln con sus
nportnciones". Posteriormente suavizó la sentencia por entender que sin la obligatoriedad encontraría
muchas dificultades para cumplir la totalidad de los fines atribuidos por Ley, declarando la
constitucionalidad de la obligatoriedad.
La Administración corporativa cameral también ha sufrido otros embates, ya que en la Ley de Presupuestos
de 1989 declaró la voluntariedad de la afiliación a las Cámaras Oficiales de Propiedad Urbana y,
posteriormente, decretó su disolución y la confiscación de sus bienes. Aun cuando en STC declaró la
inconstitucionalidad de dicha disolución por haberse efectuado en una Ley de Presupuestos, y como tal,
formalmente inadecuada, lo cierto es que no ha entrado en el fondo de la cuestión: Si la supresión de las
Cámaras de la Propiedad es o no contraria a la libertad de asociación.
2.3. ASOCIACIONES PRIVADAS DE CONFIGURACIÓN LEGAL

Pero el sorprendente resultado de la jurisprudencia del TC sobre corporaciones públicas no sólo radica en
haber configurado unas corporaciones públicas NO obligatorias (las Cámaras, salvo las de Comercio), sino
haber declarado la compatibilidad de la adscripción forzosa de los particulares a Entidades asociativas que
califica de voluntarias.
Es el caso de las Federaciones Deportivas, regulada por Ley 10/1990 del Deporte, que en STC 1985,
tratando de respetar la tendencia privativista del deporte y, por otra, la tesis restrictiva par la
Administración corporativa, la encuadra en las “nsocinciones de confitjurnción letjnl, cuyo objeto es el
ejercicio de funciones públicns de cnrácter ndministrntivo”, y que viene a responder a uno de los problemas
que plantea el Estado Social y democrático de Derecho: Organizar su intervención en diversos sectores de la
vida social.
Esta calificación es inaceptable por estar en contradicción con el régimen jurídico de las Federaciones
Deportivas a las que es obligado pertenecer para participar, tanto en la actividad organizativa como en la
práctica profesional, y a las que se atribuyen “funciones públicns de cnrácter ndministrntivo”, justificando las
reglas de tutela y control por el Estado sobre su organización y actividad.
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Dicha Sentencia sirve de cobertura a la Ley del Deporte 10/1990, al tratar de esquivar la naturaleza
corporativa y pública de las Federaciones Deportivas, resuelve mal el problema de la libertad negativa
(libertad de no asociarse) conforme al art. 22 CE, pues afirma que no son asociaciones obligatorias. La
contradicción está a la vista, pues el Tribunal debe reconocer que el Ordenamiento estimula cumplir el
requisito de incorporación: “En cunnto esn incorpornción constituye un requisito pnrn que los clubes
deportivos puednn pnrticipnr en competiciones oficinles y en cunnto cnnnliznn subvenciones”. Con el mismo
razonamiento se podría negar también la obligatoriedad de la incorporación a un Colegio de Médicos o de
Abogados, ya que a nadie se le obliga a ejercer dichas profesiones. Para pasar al nivel profesional resulta
tan obligatoria o necesaria la incorporación a la respectiva Federación Deportiva, como para el ejercicio de
una profesión liberal en el correspondiente Colegio.
3. DELIMITACION, NATURALEZA Y REGIMEN JURÍDICO DE LAS CORPORACIONES PÚBLICAS

Naturaleza: En el Derecho español, a pesar de la consideración de establecimientos públicos de las
Cámnrns de Comercio, Industrin y Nnvetjnción y de ln Propiednd Urbnnn, fueron excluidas de la aplicación
de la Ley de Entidndes Estntnles Autónomns. Pero en todo caso, Cámnrns y Coletjios Profesionnles se
entendieron unidos en un destino y naturaleza común al ser incluidos en el término de Corporaciones
Públicas utilizado por el nrt. 1 de ln Ley de Jurisdicción Contencioso-ndministrntivn para definir a la
Administración Pública, lo que implicaba la calificación de sus actos como administrativos y el
reconocimiento del régimen de privilegios que comporta dicha calificación. Con la Ley de Coletjios
Profesionnles de 1974, el carácter público de los Colegios Profesionales quedaba de nuevo asegurado al ser
definidos como "Corpornciones de Derecho público nmpnrndos por ln ley y reconocidos por el Estndo".
Régimen Jurídico: En el Régimen Jurídico de las Corporaciones se detecta la tensión entre los elementos
públicos y privados:
 Públicos: Creación por acto de poder, obligatoriedad de la pertenencia de los miembros,
organización monopolística, ejercicio de funciones públicas (de atribución directa o delegada por el
Estado o CA).
 Privados: Base social privada, defensa de intereses privados de sus miembros, autogestión,
sostenimiento económico a cargo de estos sin financiación pública y ciertos fines privados.
Dando lugar a un régimen jurídico mixto.
Fuentes: Es de aplicación:
 En primer lugar, la norma básica creadora del tipo de Corporación, que es una norma de origen
estatal o autonómica.
 En segundo lugar, subsidiariamente se aplicarán las propias normas de la corporación, un derecho
estatutario, que es el propio y específico.
 En tercer lugar los principios generales del Derecho Administrativo (más que la aplicación directa
de las Leyes administrativas, salvo casos específicos.)
Aplicación del Derecho Público: Normas o principios, así como el sometimiento de todos los actos al
enjuiciamiento de la Jurisdicción Contencioso-administrativa (art. 28, 35 y 37 Ley Jurisdiccional) en todo lo
referente a la constitución de sus órtjnnos y nplicnción del sistemn electornl propio.
También la actividad corporativa se somete a Derecho publico y sus actos son administrativos, a efectos de
las exigencia de las reglas procedimentales básicas, y de su impugnación contenciosa, esto cuando las
Corporaciones tienen competencias en torno a los fines asignados por sus Leyes o sus Estatutos en relación
con los miembros de la Corporación (régimen de admisiones o de colegiación, sanciones disciplinarias,
aprobación de normas sobre tarifas u honorarios, y actividad certificante, además de otras funciones o
actos análogos).
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Sujeción al Derecho Privado: Y por consiguiente a la Jurisdicción civil. Comprende: Residualmente la

actividad instrumental o logística de las Corporaciones en relación con terceros no miembros, como es el
régimen de sus empleados (que no son funcionarios, sino trabajadores), así como la actividad contractual
que origina contratos de Derecho civil y no administrativos, con la consecuencia de que no se aplican las
reglas de selección de contratistas del Derecho administrativo, ni los privilegios en cuanto a la actividad
derivada de la gestión de sus bienes.
En cuanto al patrimonio, sus bienes privados NO se benefician de los privilegios de la reivindicación de
oficio, imprescriptibilidad, inembargabilidad, etc., propios de los bienes de los Entes públicos afectados a un
uso o servicio público.
Legitimación para Impugnar los actos o disposiciones del Estado o de las CCAA a cuyo control o tutela
puedan estas sujetas, así como el principio de incomunicabilidad patrimonial, financiera y de
responsabilidad patrimonial entre el Estado o la CA y la Corporación, cuyas deudas y responsabilidades no
pueden nunca afectar a aquellos Entes territoriales.
Relaciones de Tutela: No pueden establecerse reglas generales y hay que atender a las de leyes estatales y
autonómicas y normas constitutivas de cada Corporación para dar cuenta de los actos sujetos a aprobación
del Estado o de la CA, los poderes de éstos para intervenir por vía de sustitución en las crisis de gobierno de
los órganos corporativos y, para saber si se dan recursos de alzada ante el Estado o la CA con carácter previo
a la impugnación jurisdiccional.
4. LOS COLEGIOS PROFESIONALES [HOT]

Los Colegios profesionales constituyen el ejemplo más típico de los Entes corporativos. En ellos se dan las
notas más significativas de este tipo de Entidades: Intereses homotjéneos entre sus miembros, necesidnd
primordinl de ortjnniznr y ejercer ln potestnd disciplinnrin sobre unn profesión y mnyor representntividnd de
ln ortjnniznción resultnnte, como demuestra la práctica inexistencia de sindicatos paralelos.
En la base y fundamento de los Colegios profesionales está la idea de que el ejercicio de determinadas
profesiones debe condicionarse a una autorización y disciplina específica, que el Estado transfiere a las
corporaciones profesionales que regula la Ley de Coletjios Profesionnles, de 13 de febrero de 1974.
Dicha Ley los define como Corporaciones de Derecho público, amparadas por la ley y reconocidas por el
Estado, con personalidad jurídica propia y plena capacidad para el cumplimiento de sus fines.
Fines: Sus fines se enuncian con una fórmula general que comprende la ordennción del ejercicio de lns
profesiones, la representnción exclusivn de lns mismns y la defensn de los intereses profesionnles de los
coletjindos.
Funciones: Pueden resumirse en funciones de colnbornción con ln Administrnción, de ordennción
deontolótjicn, retjulnción de honornrios, disciplinn profesionnl y nsistencin socinl n sus miembros.
Creación: La creación de una organización colegial debe hacerse por Ley a petición de los profesionales
interesados. La Ley reconoce una gran autonomía a los Colegios, que no se subordinan a un Ministerio,
consecuentemente, los actos de los Colegios y Consejos Generales NO son recurribles ante la
Administración SINO directamente ante los Tribunales una vez agotados los recursos corporativos.
Organización: En materia de organización, los Colegios pueden tener ámbito nacional, o provincial-
regional. En este segundo caso se crea una organización de 2º grado que es el Consejo General
(inexistentes cuando el Colegio tiene ámbito nacional).
A los Consejos Generales corresponde la elaboración de los Estatutos Generales de la Profesión, así como
los Estatutos de los Colegios y visar su reglamento de régimen interior. Además resuelven los recursos
contra los actos de los Colegios, dirimen los conflictos entre éstos, ejercen lns funciones disciplinnrins sobre
los miembros de lns Juntns directivns y suplen lns crisis que se produzcnn en lns Juntns de Gobierno de los
Coletjios hnstn ln celebrnción de nuevns elecciones. Tienen, a su vez, la misma considernción de
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Corpornciones de Derecho público y sus Presidentes son eletjidos por los Presidentes o Decnnos de los
respectivos Coletjios.
Reglas: Como reglas de fondo de la organización de las profesiones colegiadas, la Ley establece:
 La prohibición de “numerus clausus” ["relación cerrada" o "número limitado"], en virtud de la cual
“quien ostente la titulación requerida y reúna las condiciones señaladas estatutariamente tendrá
derecho a ser admitido en el Colegio profesional que corresponda”.
 El principio de colegiación obligatoria, por la que “será requisito indispensable para el ejercicio de
las profesiones colegiadas la incorporación al colegio en cuyo ámbito territorial se pretenda ejercer
la profesión”, resultando a este respecto en la actualidad suficiente la colegiación en cualquiera de
los colegios para poder ejercer la profesión en cualquier parte del territorio nacional (colegiación
única).
Visado: En cuanto al visado, su finalidad es comprobar, al menos, la identidad y habilitación profesional del
autor del trabajo, y la corrección e integridad formal de la documentación del trabajo profesional de
acuerdo con la normativa aplicable al trabajo de que se trate.
El visado solo se impondrá por los colegios profesionales a petición expresa del cliente (incluyendo a las
AAPP cuando actúen como tales), o cuando lo establezca el Gobierno por RD.
Prohibición de recomendaciones sobre honorarios: La nueva regulación impone esta prohibición, NO
pudiendo establecer baremos orientativos NI cualquier otra orientación, recomendación, directriz, norma o
regla. Pero SI podrán los Colegios elaborar criterios orientativos a los exclusivos efectos de tasación de
costas y de la jura de cuentas de los abogados, que serán igualmente validos para el cálculo de honorarios y
derechos que corresponden a los efectos de tasación de costas en asistencia jurídica gratuita.
Capítulo XIV - ADMINISTRACIÓN CONSULTIVA Y DE CONTROL

1. LOS PROBLEMAS GENERALES Y CLÁSES DE ÓRGANOS CONSULTIVOS
Los órganos con competencia resolutoria, órganos activos, necesitan del apoyo técnico de otros para
preparar sus decisiones, desarrollándose la actividad consultiva a través de técnicas de diversa naturaleza,
en función de la estructura de los órganos que la cumplen (unipersonal y colegial, estable y transitoria) y de
la forma de comunicación con el órgano activo al que asesoran (directa o inmediata, o a través de un
procedimiento formalizado).
Se observa que la posibilidad para los órganos activos de solicitar consultas y asesoramiento, opiniones
formales o informales (de otros órganos o de los administrados) está originando fenómenos patológicos
cuya consecuencia más visible es una cierta paralización de la acción administrativa. Se viene observando
que la resistencia a tomar decisiones, las maniobras dilatorias (por ejemplo, la creación de comisiones), la
inercia y la lentitud, son defectos indiscutibles de las Administraciones contemporáneas.
En parte se debe a la necesidad real o simulada, de asistencia y asesoramiento que parecen padecer los
órganos de decisión y tras la que, muchas veces, se oculta el miedo a la responsabilidad que se intenta
eludir, retrasar o compartir, so pretexto de una mayor estudio, de la consulta a otros órganos, audiencias,
encuestas, etc. De la consulta-información, se está pasando a la consulta-negociación y hay que añadir
una búsqueda obsesiva por la omnirrepresentación, de la unanimidad, del consenso, causa de la parálisis
que se observa en muchas instituciones.
Entre las técnicas consultivas clásicas destaca la colegialidad (potenciada desde la Administración
napoleónica), en aplicación del principio de que “delibernr y juztjnr es función de muchos y ejecutnr es
función de uno solo”, así como por las correspondiente separación entre órganos activos y consultivos. La
estructura consultiva colegial suele implicar un cierto distanciamiento entre el órgano consultado y el
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asistido, que se comunican a través de un procedimiento formnlizndo.

La petición de la consulta y el dictamen se producen por escrito, incorporándose al expediente o al
procedimiento en que se han producido. La razón de este formalismo es porque estos órganos cumplen una
función asesora y una función de garantía respecto de los administrados, ya que la estructura colegial debe
ser neutral, necesaria, además, porque el órgano colegiado consultivo ejerce, a veces, funciones judiciales.
Distintos son los órganos consultivos de apoyo inmediato que asesoran a los órganos operativos sin
seguir un procedimiento formalizado. El informe y la petición de asistencia puede manifestarse oralmente
o por escrito. Aunque se compongan de varias personas, la estructura de estos órganos no es colegial sino
jerárquica (un Jefe y varios subordinados), no produciéndose votaciones que lleven a la formulación del
informe como expresión del parecer conjunto. A este tipo de organización consultiva responden, los
Estndos Mnyores en ln Administrnción Militnr y los Gnbinetes de los Ministros en ln Administrnción Civil
(personas de su confianza, funcionarios o no, que aquél nombra y que cesan con él), así como las nsesoríns
jurídicns y económicns, entre otras.
La Administración consultiva no se agota aquí, sino que existe un número indeterminado y creciente de
órganos con las más diversas denominaciones (consejos de dirección, comités, comisiones, etc.), que
cumplen funciones consultivas en todos los niveles de la Administración central y periférica.
2. EL CONSEJO DE ESTADO [HOT]

2.2 El Consejo de Estado a partir de la Constitución de 1978 (pto. 2.2 y 2.3 están juntos)
2.3. Régimen, naturaleza, composición, competencias y funcionamiento del Consejo de Estado (pto. 2.2 y
2.3 están juntos)
a) CE 1978, Régimen y naturaleza:
Perdidas las características funcionales y orgánicas que históricamente determinaron su creación, el Consejo
de Estado pudo haber sido silenciado por la CE de 1978 e, incluso, suprimido; y las funciones de
asesoramiento jurídico pudieron ser cubiertas por otra institución como la Dirección General de lo
Contencioso del Estado y otro cuerpo de funcionarios letrados.
Sin embargo, La Constitución de 1978 aseguró la continuidad institucional del Consejo de Estado y sus
funciones de asesoramiento jurídico. La CE, prevé y aseguró su continuidad institucional porque los
constituyentes de 1978 lo citaron (art. 153) para exigir su dictamen preceptivo en el ejercicio de ln
deletjnción de mnterins de titulnridnd estntnl n lns CCAA y, sobre todo, porque en función de lo dispuesto en
el Art. 107, lo configuraron como "supremo órgano consultivo del Gobierno", remitiendo a una Ley
Orgánica la regulación de su composición y competencia.
Su actual regulación:
 Ley Orgánica 3/2004, de 28 de diciembre, del Consejo de Estado: Lo consagra además como un
órgano consultivo, con separación orgánica del Gobierno, pero nombrados en su mayoría por él.
 Reglamento Orgánico aprobado por Real Decreto 1647/1980, modificado por el Real Decreto
449/2005.
Debido a la separación orgánica del Gobierno, se puede plantear el Consejo de Estado como órtjnno
consultivo u órtjnno de control.
b) El Consejo de Estado como órgano de control:

Su calificación como órgano de control parece más adecuada, por su independencin funcionnl y la
intervención preceptivn, de asegurar o preservar determinadas aplicaciones del ordenamiento jurídico de
una intervención e interpretación exclusiva del Gobierno o de la Administración.
Cuando el dictamen del Consejo de Estado es vinculante, es obvio que se convierte en copartícipe de la
competencia, ya que no cabe más decisión válida que la que es conforme con su opinión.
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Las garantías de las que se le inviste lo caracterizan más como órgano de control, que son las propias de los
órganos judiciales: “Ejerce ln función consultivn con nutonomín ortjánicn y funcionnl, pnrn tjnrnntiznr su
objetividnd e independencin”; y por la finalidad de sus intervenciones: “Se velnrá por ln observnncin de ln
CE y del resto del ordennmiento jurídico”, propias de los órganos de control.
El control que ejerce el Consejo es básicamente jurídico, pero puede extender sus opiniones a la
oportunidad y conveniencia de los proyectos de disposiciones y resoluciones que se le consulten “cunndo lo
exijn ln índole del nsunto o lo solicite expresnmente ln nutoridnd consultnnte nsí como ln mnyor eficncin de
ln Administrnción en el cumplimiento de sus fines”.
- Miembros del Consejo de Estado
El Gobierno controla el nombramiento de una serie de consejeros. Tiene la facultad de nombrar al
Presidente y a los Consejeros permanentes y electivos.
- El Consejo de Estado como órgano consultivo
Fuera de las materias donde su dictamen es preceptivo actúa como órgano consultivo de cualquier asunto
que estime el Gobierno, sus Ministros y los Consejeros de las CCAA. Esta vía se utiliza normalmente para
reforzar o descargar parte de la responsabilidad.
- El Consejo de Estado como órgano constitucional decisorio
Una de las funciones asignadas por la LOPJ de 1985 al Consejo de Estado es, parcialmente, la de órgano
constitucional decisorio de los conflictos de competencias entre la Administración y los Tribunales. Tres
Consejeros permanentes del Consejo de Estado forman parte, junto con dos magistrados del TS y su
Presidente (con voto de calidad) del Tribunal de Conflictos de Jurisdicción, que resuelve dichos conflictos.
El TC ha declarado, en relación con esta función, que el Consejo de Estado tiene carácter de órgano del
Estado con relevancia constitucional al servicio de la concepción del Estado que la propia CE establece, ya
que sus funciones consultivas se extienden además a las CCAA.
- Otras funciones asignadas por la LO 3/2004
Realizar estudios, informes o memorias que el Gobierno le solicite, elaborando propuestas legislativas o de
reforma constitucional que el Gobierno le encomiende.
Esta misma LO crea la categoría de Consejeros natos vitalicios para los ex Presidentes del Gobierno,
formando parte del Pleno del Consejo.
c) Composición del Consejo de Estado: [HOT]

El Presidente, que es nombrado libremente por el Consejo de Ministros mediante RD entre juristas de
reconocido prestigio y experiencia en asuntos de Estado.
El Pleno se compone de los Consejeros Permnnentes, Consejeros Nntos Vitnlicios, Consejeros Nntos,
Consejeros Electivos y Secretnrio Genernl.
Los Consejeros Permanentes son el núcleo estable y profesional del Consejo, con status económico igual o
superior al de los Magistrados del TS, y les corresponde la Presidencia de las Secciones, formando junto con
el Presidente y el Secretario la Comisión Permanente. Son nombrados por el Gobierno, con carácter
inamovible sin límite de tiempo, injubilables por edad.
Los Consejeros Electivos, sin retribuciones fijas, en número de 10, son nombrados también por el Gobierno
por 4 años, entre personas que han ostentado cargos relevantes en cualquiera de los poderes del Estado
(Diputados, Senadores, Ministros, Presidentes de CCAA, Embajadores, Rectores de Universidades,
Magistrados del TC, etc.). Dos de ellos habrán de haber sido Presidentes del Consejo Ejecutivo de CA por un
mínimo de 8 años.
Los Consejeros Natos son los que ostentan determinados cargos públicos que, con excepción del Presidente
del Consejo General de la Abogacía y los Presidentes de las Reales Academias (Española, Ciencias Morales y
Políticas, y Jurisprudencia y Legislación), son de nombramiento gubernativo (Fiscal General del Estado,
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Director General de lo Contencioso, Presidente de la Comisión General de Codificación, Director del Centro
de Estudios Constitucionales), conservarán su condición en tanto ostenten el cargo determinante de su
nombramiento.
Los Consejeros Natos Vitalicios son todos los ex Presidentes del Gobierno que decidan incorporarse al
Consejo de Estado.
La Comisión Permanente la integran el Presidente y los Consejeros Permnnentes, y el Secretnrio Genernl.
La Comisión de Estudios la integran el Presidente y está integrada por 2 Consejeros Permnnentes
designados por el Pleno a propuesta de su Presidente, y el Secretnrio Genernl.
Un Cuerpo de Letrados asiste al Consejo de Estado. De entre los Letrados Mayores se nombra el Secretario
General del Consejo.
Las unidades operativas del Consejo de Estado son las Secciones, en número de 10, presididas por un
Consejero Permanente.
d) Competencias del Consejo de Estado:

Debe emitir informes en cuantos asuntos sometan a su consulta el Gobierno o sus miembros. Asimismo, el
Pleno o la Comisión permanente podrán elevar al Gobierno propuestas que juzgue oportunas acerca de
cualquiera asunto que la práctica y la experiencia de sus funciones le sugiera.
Las más importantes son las de informe preceptivo, donde actúa como órgano de control jurídico: Unos
deben ser emitidos por el Pleno, otros por las Comisiones.
- El Pleno debe ser consultado sobre:
 Anteproyectos de reforma de la Constitución, cuando la propuesta no sea del propio Consejo de
Estado.
 Anteproyectos de leyes o de disposiciones reglamentarias que hayan de dictarse en ejecución,
cumplimiento y desarrollo de los Tratados, Convenios o Acuerdos Internacionales y del Derecho
Comunitario
 Ejercicio de la función legislativa y reglamentaria, como proyectos de decretos legislativos, y
anteproyectos de ley o proyectos de disposiciones administrativas, cualquiera que sea su rango y
objeto, que afecten a la organización, competencia y funcionamiento del Consejo de Estado.
- El Pleno debe informar sobre:
 Materias de relaciones internaciones, sobre dudas o discrepancias en la interpretación o
cumplimiento de los Tratados, convenios o acuerdos.
 Las transacciones judiciales y extrajudiciales sobre derechos de la Hacienda Pública y sus contiendas
respecto a las mismas.
 Sobre la separación de Consejeros Permanentes.
 Asuntos del Estado que el Gobierno reconozca especial trascendencia o repercusión.
- La función ordinaria del Consejo de Estado se canaliza a través de las competencias de la Comisión
Permanente. Especialmente en lo que tiene relación con el control de la potestad reglamentaria que se
ejercita en ejecución, cumplimiento y desarrollo de Tratados, convenios, o acuerdos internacionales, o en
ejecución de las leyes.
Dicha obligatoriedad ha sido puesta en entredicho por las STS, tanto en el caso de reglamentos estatales
como de reglamentos de las CCAA.
La Comisión Permanente también informa de determinados supuestos de relaciones del Estado con las
CCAA, como los anteproyectos de leyes orgánicas de transferencia o delegación de competencias estatales a
las CCAA; control del ejercicio de funciones delegadas por el Estado a las CCAA e impugnación de las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los órganos de las CCAA ante el TC, con carácter previo o
posterior a la interposición del recurso.
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A la misma Comisión Permanente se asigna las clásicas funciones consultivas sobre los conflictos de
atribuciones entre los distintos Ministerios, sobre nulidad, interpretación y resolución de los contratos y
concesiones administrativas, cuando se formule oposición por parte del contratista; concesión de créditos
extraordinarios o suplementos de crédito; y concesión de monopolios y servicios públicos monopolizados.
También se le atribuyen por las leyes de régimen jurídico de las AAPP las funciones siguientes:
 Informar de los recursos administrativos de súplica o alzada que deban conocer en virtud de
disposición expresa de una ley el Consejo de Ministros, las Comisiones Delegadas del Gobierno o la
Presidencia del Gobierno.
 Recursos administrativos de reposición.
 Revisión de oficio de disposiciones reglamentarias y actos administrativos en los supuestos
previstos por las leyes.
 Sobre reclamaciones en concepto de daños y perjuicios que se formulen ante la Administración del
Estado, a partir de 6.000 € o de la cuantía superior que establezcan las leyes.
A la Comisión Permanente se le atribuye, asimismo, y con carácter residual, todo asunto en que se diga que
debe consultarse a la Comisión Permanente o al Consejo, y no se atribuya la consulta al Pleno.
- La Comisión de Estudios ordenará, dirigirá y supervisará la realización de los estudios, informes o
memorias encargados por el Gobierno y, una vez conclusos emitirá juicio acerca de su suficiencia y
adecuación al encargo. Elabora las propuestas legislativas o de reforma constitucional que el Gobierno
encomiende al Consejo de Estado. Para la elaboración de estudios, informes y propuestas podrá llegar a
acuerdos con el Centro de Estudios Políticos y Constitucionales.
- Los Consejeros Permanente y los Letrados, por último, pueden ser investidos por el Gobierno en el
“desempeño de cometidos especiales y participación en comisiones de estudio para cuestiones de especial
relevancia o interés público”.
e) Funcionamiento del Consejo de Estado:

Las Secciones preparan el despacho de aquellos asuntos en que tengan que entender el Pleno o la Comisión
permnnente. La Comisión Permanente desempeña la ponencia de todos los asuntos en que el Consejo en
Pleno deba entender. El Consejo de Estado puede solicitar directamente al órgano consultante que se
complete el expediente con antecedentes, informes y pruebas que estime necesario, incluso el parecer de
Organismos o personas con notoria competencia en las cuestiones relacionadas con los asuntos sometidos
a dictamen. También les puede invitar a informar ante el Consejo de Estado, por escrito o de palabra.
Ante el Consejo de Estado se realiza un trámite de audiencia a favor de los interesados en los expedientes
sometidos a consulta. Se concede por acuerdo del Presidente, de oficio o a petición de aquéllos, y se
concederá en todo caso cuando en la consulta esté directamente interesada una CA y así lo pida.
El secreto se impone al contenido de las deliberaciones y los términos de la votación a todos los miembros
del Consejo de Estado y personal auxiliar en todo tiempo, y sobre propuestas y acuerdos únicamente
mientras que no estén resueltos.
Los dictámenes NO son vinculantes salvo que la ley disponga otra cosa. Pero se establece una limitación y
una carga formal para disentir del dictamen del Consejo de Estado. Afecta a los Ministros, que pierden la
competencia a favor del Consejo de Ministros para resolver asuntos con dictamen preceptivo en el que el
Ministro consultante disiente del dictamen de aquél. Si el Ministro resuelve por sí mismo, en este caso, la
resolución estaría afectada por un vicio de incompetencia jerárquica.
La carga formal que afecta a todas las disposiciones y resoluciones informadas por el Consejo de Estado,
aunque sin sanción o relevancia jurídica, consiste en hacer constar que la resolución se adopta “oído el
Consejo de Estado” cuando no se sigue su opinión; en caso contrario “de acuerdo con el Consejo de
Estado”.
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El dictamen será preceptivo para las CCAA que carezcan de órgano consultivo propio en los mismos casos
previstos por la ley para el Estado, cuando hayan asumido las competencias correspondientes.
Para asegurar la preeminencia del Consejo de Estado sobre cualquier órgano de carácter análogo, se
impone la regla de que en los asuntos que éste hubiera dictaminado no podrán remitirse después a informe
a ningún otro cuerpo u órgano de la Administración del Estado, y en los que hubiera dictaminado la
Comisión Permanente sólo podrá informar el Pleno del Consejo de Estado.
Tras la última reforma de su LO, el Consejo de Estado se ha configurado como órgano consultivo supremo
únicamente del Gobierno de la Nación, según la dicción literal de art. 107 CE. Según STC 1992 cuando una
ley exige el dictamen previo del Consejo de Estado, éste puede ser sustituido por el de los órganos de
similares características (autoorganización) que hayan podido crear las CCAA (si se asegura su
independencia, objetividad y rigurosa calificación técnica), la intervención del órgano consultivo
autonómico excluye la del Consejo de Estado, salvo que la CE, los EEAA o la ley autonómica establezcan lo
contrario en determinados supuestos.
3. LOS CONSEJOS AUTONÓMICOS

La configuración que realiza el art. 107 CE del Consejo de Estado, no descarta que su actuación se extienda
al ámbito autonómico, pero tampoco la impone, posibilitando la aparición de homólogos territoriales que
ofrecían una garantía de control a la legalidad análoga.
Algunos Estatutos de Autonomía contemplaron esta posibilidad: El de Canarias, Cataluña y Extremadura.
En STC 1992, se estima constitucionalmente lícita la sustitución del informe preceptivo del Consejo de
Estado por el que pudieran dictar los Consejos autonómicos siempre fueran órganos análogos. La mayoría
de las CCAA se dotaron de ellos.
Distinto es el caso de Cataluña que dispone de dos órganos consultivos:
 El Consejo Consultivo: Vela porque las normas estatales y autonómicas guarden el respeto debido a
la CE y al Estatuto.
 La Comisión Jurídica Asesora: Para salvaguardar la legalidad de los decretos legislativos,
reglamentos y disposiciones generales dictados en ejecución de las leyes y sus modificaciones, así
como el informe de expedientes administrativos, autonómicos y locales.
Todos los Consejos Consultivos se configuran como órganos colegiados. En unos casos sus integrantes son
elegidos por el Gobierno, en otros, una parte por el Ejecutivo y otra por el Parlamento por mayoría
cualificada. La selección se hace entre juristas de reconocido prestigio, exigiéndoles experiencia profesional
y en algunos casos la condición política de miembro de la CA.
La especial configuración de la Comisión Jurídica Asesora del Gobierno vasco hace que sus componentes
hayan de ser Letrados de la Secretaría General del Régimen Jurídico, órgano en el que se incardina.
En Andalucía, Castilla-La Mancha, Castilla-León, Extremadura y País Vasco, aparecen junto a los miembros
electivos (en imitación al órgano estatal) otros miembros nntos o permnnentes por ocupar o haber ocupado
un cargo relevante en la CA. La vinculación política o la pertenencia a la Administración parece chocar, de
una parte, con el carácter técnico-jurídico del órgano y, de otra, con la independencia que se predica, lo que
se intenta paliar estableciendo un número de Consejeros natos inferior al de electivos o circunscribiendo su
intervención al Pleno, sin que puedan votar, aunque sí participar, en otros órganos del Consejo.
En cuanto a la Comunidad Valenciana, y tras una serie de polémicas, se establece la siguiente regulación:
Los expresidentes de la Generalitat que hayan ejercido el cargo al menos durante una legislatura completa,
serán miembros natos del Consejo Jurídico Consultivo durante un período de quince años.
Estos órganos autonómicos sustituyen al Consejo de Estado emitiendo dictamen en:
 Los expedientes sobre revisión de oficio de los actos administrativos y disposiciones generales.
 Recursos administrativos extraordinarios de revisión.
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 Aprobación de ordenanzas generales de aprovechamiento de bienes comunales.

 Aprobación de pliegos de cláusulas administrativas generales.
 Interpretación, nulidad y extinción de concesiones administrativas cuando se formule oposición por
parte del concesionario.
 Responsabilidad patrimonial de la administración.
Asimismo, en la mayor parte de las regulaciones se prevé que la administración autonómica pueda solicitar
informes no vinculantes sobre otras materias que, en el caso de Entes locales, se limita a asuntos de
especial relevancia.
5. ASESORAMIENTO JURÍDICO, REPRESENTACIÓN Y DEFENSA EN JUICIO DE LA ADMINISTRACIÓN [HOT]

El crecimiento de las tareas y de la organización administrativa crea la necesidad de tener un servicio
permanente de asesoramiento jurídico a la Administración del Estado, ya que el Consejo de Estado no
tiene asignado el carácter de consulta jurídica. Por otra parte, la función del asesoramiento jurídico del
Estado, y con toda lógica, habría de vincularse orgánicamente a los cometidos de su representación y
defensa en juicio, por lo que convenía que una misma organización y cuerpo de funcionarios asumiese
todas estas misiones, como ha ocurrido con el Cuerpo de Abogados del Estado. Pero no quiere decir que el
mismo Abogado del Estado que asesora a un organismo o Departamento ministerial, sea el mismo que
defiende después el asunto en la vía jurisdiccional.
En España el servicio de nsesornmiento jurídico nació en el Ministerio de Hacienda y en su Dirección
General de lo Contencioso, servido por un Cuerpo de funcionarios, el Cuerpo de Abogados del Estado, con
unidades orgánicas (Abogacías del Estado) en todos los Departamentos ministeriales, en algunos
Organismos autónomos y en todas las Delegaciones Provinciales de Hacienda.
Comienzan en el Ministerio de Hacienda, con funciones de asesoramiento en el que se les confía, además,
una función operativa de liquidación e inspección sobre el impuesto de derechos reales (hoy
transmisiones patrimoniales), y posteriormente los Abogados del Estado extienden su función de
asesoramiento a otros ramos de la Administración, y asumirán también su representación y defensa en
juicio, desplazando a los Fiscales, inicialmente representantes y defensores del Estado en la Jurisdicción
Contencioso-administrativa.
Pero el asesoramiento jurídico no ha sido competencia exclusiva del Cuerpo de Abogados del Estado. En el
Ministerio de Justicia, la función asesora corría a cargo de los Cuerpos de Letrados de la Dirección General
de los Registros y del Notariado y del Cuerpo de Letrados del Ministerio de Justicia.
Igual ocurre en al Administración militar, se encomienda a los Cuerpos Jurídicos de los Ministerios del
Ejército, Marina y Aire, cuyos miembros, Auditores, integrados en el Cuerpo Jurídico de la Defensa, asumen
también las funciones propias de la Justicia militar.
Tras la Ley 52/1997, de Asistencin Jurídicn nl Estndo e Instituciones Públicns, desarrollada por el Retjlnmento
nprobndo por RD 997/2003, los Abogados del Estado lo son exclusivamente del Estado pero no de las CCAA
ni entes locales, que han creado sus propios cuerpos de funcionarios letrados o se sirven de abogados
libres. Dentro del Estado, tampoco asumen el asesoramiento jurídico del Ministerio de Defensn, ni la
representación y defensa en juicio en el ámbito de las Entidndes Gestorns y Servicios Comunes de ln
Setjuridnd Socinl.
Los Abogados del Estado podrán asumir la representación y defensa en juicio de las autoridades,
funcionarios y empleados del Estado, sus Organismos públicos y Órganos Constitucionales, cualesquiera
que sea su posición procesal, cuando los procedimientos se sigan por actos y omisiones relacionadas con el
cargo.
7. LOS TRIBUNALES DE CUENTAS [HOT]
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Los Tribunales de Cuantas llevan a cabo un control externo de naturaleza contable, financiera y de carácter
sucesivo, en cuanto que tiene lugar sobre una actividad administrativa ya realizada.
A) El Tribunal de Cuentas del Estado

Según el art 136 CE: “Es el supremo órtjnno fiscnlizndor de lns cuentns y de ln tjestión económicn del Estndo,
nsí como del sector público. Dependerá directnmente de lns Cortes Genernles y ejercerá sus funciones por
deletjnción de ellns en el exnmen y comprobnción de ln cuentn tjenernl del Estndo”, además “sin perjuicio de
su propin jurisdicción, remitirá n lns Cortes Genernles un informe nnunl en el que, cunndo procedn,
comunicnrá lns infrncciones o responsnbilidndes en que, n su juicio, se hubiere incurrido”.
Este precepto, ciñe su competencia al sector público estatal, sin embnrtjo, el nrt. 153.d la extiende al
control económico y presupuestario de las CCAA, y la LO del propio Tribunnl en 1982, incluye una amplia
interpretación del término “sector público estatal”, a las Corporaciones locales.
En la actualidad, el carácter de Jurisdicción Administrativa Especializada, pero sujeta a posterior revisión
jurisdiccional contencioso-administrativa, se mantiene por el nrt. 49 de ln LO pnrn lns resoluciones del
Tribunnl de Cuentns, cunndo declnrn ln responsnbilidnd contnble de los funcionnrios y de cunntos mnnejnn
fondos públicos, siendo susceptibles de recursos de cnsnción y revisión nnte el Tribunnl Supremo.
Ahora bien, este ámbito jurisdiccional (y pese al énfasis con que la LO lo define: "Ln Jurisdicción contnble es
necesnrin e improrrotjnble, exclusivn y plenn") es muy limitado, ya que hay que considerar preferentes las
determinaciones y fijaciones de hechos que lleven a cabo sobre los mismos asuntos la Jurisdicción Penal y
la contencioso-administrativa cuando revisen eventuales condenas penales, sanciones disciplinarias o
resoluciones administrativas en que se declare la responsabilidad penal, disciplinaria o civil de los
funcionarios respecto de la Administración (art. 15 a 17 LO del Tribunal del Cuentas).
La tarea más importante o más visible del Tribunal de Cuentas es la función pública fiscalizadora,
diferenciándose de la anterior en que de ésta no deriva responsabilidades personales directas para los
gestores públicos, ni es susceptible de recursos. Esta función fiscalizadora se ciñe a valorar el sometimiento
de la actividad económico-financiera del sector público a los principios de legalidad, eficacia y economía y
se ejerce en relación con la ejecución de los programas de ingresos y gastos públicos, y en particular, sobre
los contratos, la situación y variaciones patrimoniales, los créditos extraordinarios y suplementarios y
demás modificaciones de los Presupuestos (art. 9 y 10).
El resultndo de ln fiscnliznción se expondrá por medio de informes o memorias, ordinarias o
extraordinarias, y de mociones o notas que se elevarán a las Cortes Genernles y publicarán en el BOE, o a la
Asnmblen Letjislntivn de ln CA para la publicación en su correspondiente Boletín Oficial autonómico.
El Tribunal de Cuentas hará constar cuantas infracciones, abusos o prácticas irregularidades haya observado
con indicación de la responsabilidad que, a su juicio, se hubiese incurrido y de las medidas para exigirla.
Sin perjuicio de estas memorias puntuales, debe remitir a las Cortes Generales el Informe o Memoria
anual (art. 136.2 CE), y que comprenderá el análisis de la Cuenta General del Estado y las demás del sector
público, fiscalizando la gestión económica sobre los extremos siguientes:
 Observancia de la CE, de las leyes reguladoras de los ingresos y gastos del sector público, y en
general, de las normas que afecten a la actividad económica-financiera.
 Cumplimiento de las previsiones y la ejecución de los Presupuestos del Estado, de las CCAA,
Corporaciones Locales, y de las demás Entidades sujetas a régimen presupuestario público.
 Racionalidad en la ejecución del gasto público basada en criterios de eficiencia y economía.
 Ejecución de los programas de actuación, intervenciones y financiación de las sociedades estatales y
demás planes y previsiones que rijan la actividad de las empresas públicas, así como el empleo o
aplicación de las subvenciones con cargo a fondos públicos.
Se prevén, además, unas memorias comunitarias que serán remitidas anualmente a las Asnmblens
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lOMoARcPSD|3039416
Letjislntivns de lns CCAA para el control económico y presupuestario de su actividad.

Una actividad de control tan vasta requiere que se dote al Tribunal no sólo de una ley de funcionamiento,
sino también de los medios personales y materiales adecuados. El retraso en la provisión de éstos revela el
temor a un órgano que, en el ejercicio independiente de sus funciones, se convierta en un verdadero juez
de su actividad, en cuanto el enjuiciamiento de la actividad económica del poder ejecutivo supone juzgar a
la mayoría parlamentaria en beneficio político de las minorías.
B) Los Tribunales de Cuentas Autonómicas

La justificación de los Órganos de Control Externo autonómicos (OCEX), denominación que cubre a los
consejos, cámaras o sindicatura de cuentas creadas por las CCAA, se apoya en el “bloque de la
constitucionalidad”, es decir, el nrt. 22 de ln LOFCA, y el 1.2 de ln LO del Tribunnl de Cuentns, que reconoce
la existencia de entidades de fiscalización autonómicas, si bien, la LO las circunscribe a aquellas CCAA que
expresamente lo hubieran reflejado en su Estatuto, lo que equivale a reconocer dicha competencia a tan
sólo 4 Comunidades.
Por otro lado, el TC se ha pronunciado en 3 ocasiones sobre dichos Tribunnles de Cuentns nutonómicos, las
conclusiones de su doctrina:
 Que si su función fiscalizadora puede extenderse a todo el sector público, incluidas las
Corporaciones locales, el ámbito preferente de su ejercicio lo constituye el de la actividad
financiera del Estado y del sector público estatal.
 Que no tiene por qué ser el único organismo fiscalizador de la actividad financiera pública.
 Que es posible la existencia de órganos fiscalizadores distintos del Tribunal de Cuentas con la
condición de que éste último mantenga una relación de supremacía frente a los primeros.
 Que la competencia de los OCEX autonómicos no excluye ni es incompatible con ln que
corresponde nl Tribunal de Cuentas.
Se ha producido entre estos OCEX una actividad de cooperación espontánea, reflejada en la “Declnrnción
de sus Presidentes de Pnmplonn” en 2006. En ella se advierte sobre la necesidad de complementar la
fiscalización financiera con:
 El análisis de la eficacia de las instituciones.
 Incidir en la gestión personal.
 Priorizar las áreas más importantes desde el punto de vista presupuestario, como salud o
educación.
 Apostar por una fiscalización de las subvenciones que no solamente incluya la verificación de la
tramitación administrativa, el reflejo presupuestario y la justificación de la actividad subvencionada,
sino también su impacto en la sociedad y en los objetivos para los que fue concedida.
 Contemplar las obras públicas como “áreas de riesgo”, acudiendo a colaboradores externos que
apoyen el trabajo del auditor público.
 Potenciar las auditorías urbanísticas.
 Mayor esfuerzo en la fiscalización de los sistemas informáticos de las Administraciones Públicas.
 Evaluar las políticas públicas en relación con el desarrollo sostenible, incorporando equipos de
profesionales que no sean auditores financieros (arquitectos, ingenieros, técnicos
medioambientales, etc.).
Estas Ambiciones o metas que, como en todo, necesitan de mayores dotaciones económicas y de personal,
han quedado en puras denuncias ante las Cortes Generales, no seguidas de medidas eficaces y exigencias
de responsabilidades a los gestores públicos.
133

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Administrativo I - UNED Apuntes, Resumen Capítulo 1 - 14

Derecho Administrativo I (UNED)

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CAPÍTULO I - EL DERECHO ADMINISTRATIVO

2. DERECHO ADMINISTRATIVO, DERECHO PÚBLICO, DERECHO GARANTIZADOR [HOT]

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3. EL CONCEPTO DE ADMINISTRACIÓN PÚBLICA Y SU RELATIVA EXTENSIÓN A LA TOTALIDAD DE LOS

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3.2. LA ADMINISTRACIÓN Y LA FUNCIÓN LEGISLATIVA

3.3 LA ADMINISTRACIÓN Y LOS JUECES

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A) Las tradicionales defensas de la Administración frente a los jueces

B) La formal sumisión de la Administración a los Tribunales

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CAPÍTULO II - LAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

1.1. LA COLABORACIÓN DE LA ADMINISTRACIÓN CON EL PODER LEGISLATIVO

1.2. LAS FUENTES TRADICIONALES DEL ORDENAMIENTO POSITIVO ESPAÑOL Y SU CRÍTICA

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1.3. LOS PRINCIPIOS ORDENADORES DE LAS FUENTES DEL DERECHO [HOT]

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3. LA LEY Y SUS CLASES

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3.1. LEY ORGÁNICA Y LEY ORDINARIA [HOT]

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3.2. ESTATUTOS DE AUTONOMÍA, LEYES AUTONÓMICAS Y LEYES DE CONEXIÓN ENTRE LOS

b) Leyes estatales de conexión con los subsistemas autonómicos [HOT]

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3.3. EL PROCEDIMIENTO LEGISLATIVO

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4. LAS NORMAS DEL GOBIERNO CON FUERZA DE LEY

4.1. EL DECRETO-LEY [HOT]

4.2. EL DECRETO-LEGISLATIVO: TEXTOS ARTICULADOS Y TEXTOS REFUNDIDOS [HOT]

a) Tipos de decretos legislativos

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c) Efectos de la delegación o autorización

5. LOS TRATADOS INTERNACIONALES

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cumplimiento de estos trntndos y de lns resoluciones emnnndns de los ortjnnismos internncionnles

6. EL SISTEMA DE DERECHO DE LA UNIÓN EUROPEA

6.2. DERECHO ORIGINARIO Y DERECHO DERIVADO (CLASES DE NORMAS “DERIVADAS”)

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(CEE) y el Trntndo de ln Comunidnd Europen de ln Enertjín Atómicn (EURATOM), nmbos en Romn

b) Fuentes derivadas de Derecho comunitario [HOT]

c) Formación, entrada en vigor y eficacia de los actos obligatorios

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d) El proyecto de Constitución de la Unión Europea, Bruselas 2004

7. OTRAS FUENTES DEL DERECHO ADMINISTRATIVO

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En la problemática consuetudinaria del Derecho Administrativo influye directamente el valor de las

7.2. LOS PRECEDENTES Y PRÁCTICAS ADMINISTRATIVAS [HOT]

7.3. LOS PRINCIPIOS GENERALES DEL DERECHO ESPAÑOL

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CAPÍTULO III – EL REGLAMENTO: LA NORMA ADMINISTRATIVA POR EXCELENCIA

a) Reserva de ley: rasgo esencial [HOT]

b) Figuras afines al reglamento, que no son reglamentos

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- Instrucciones y órdenes de servicio [HOT]

c) Justificación de la potestad reglamentaria

2. CLASES DE REGLAMENTOS [HOT]