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AUTORITARISMO CONSTITUCIONAL:

Um estudo sobre estado de sítio no Brasil republicano.

Antonio Gasparetto Júnior*

INTRODUÇÃO

O presente trabalho é fruto de uma inicial pesquisa de doutoramento que investiga as


estratégias das oligarquias políticas da nascente República brasileira para se manterem no
poder. O artigo aborda o período compreendido entre a Proclamação da República no Brasil e
nosso primeiro regime ditatorial, o Estado Novo. Entre 1889 e 1937, oligarquias detiveram o
poder político no país empreendendo seus maiores esforços para manter seus privilégios e
uma condição tradicional hierarquicamente desigual. Além do coronelismo e da política dos
governadores, que são elementos muito característicos desse período, houve também o
recorrente uso de certa manobra jurídica e política que pouco se debate a respeito. A
Constituição de 1889 passou a contar nomeadamente com o dispositivo do estado de sítio, um
recurso constitucional que atribuía amplos poderes ao Executivo em casos de ameaças
externas ou internas. No cenário internacional, apenas a Primeira Guerra Mundial foi capaz de
justificar sua aplicação. Ainda assim, por curto período e sem oferecer grandes riscos ao
Brasil, uma vez que o conflito armado esteve bem distante do país e sua entrada na guerra
ocorreu já em sua fase final. No entanto, em outra dezena de situações, o Brasil foi governado
sob estado de sítio. Em todas essas ocasiões se verificam ações extremadas e, por vezes,
injustificadas para sua própria existência. De tal forma que as recorrentes declarações de
estado de sítio contribuíram para a manutenção das oligarquias no poder e para a opressão dos
opositores.
Ainda que o estado de sítio tenha sido amplamente debatido durante a Assembleia
Constituinte do governo Vargas e alguns de seus critérios reformulados, o dispositivo
marcaria profundamente o período governado pelo político gaúcho. Getúlio Vargas
aproveitou-se da ameaça comunista de 1935 para declarar o país sob estado de sítio, o que
iniciaria uma escalada rumo ao nosso primeiro regime ditatorial. Ou seja, o dispositivo
*
Doutorando em História pela Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF). Pesquisa financiada com recursos
da Fundação de Amparo à Pesquisa de Minas Gerais (FAPEMIG).
constitucional que atribuía ao presidente poderes sem limites para governar foi importante
ferramenta para as oligarquias políticas do período citado se perpetuar no poder e consumar
seus interesses. Nossa limitada democracia da nascente República foi pautada pelo
autoritarismo das elites políticas que culminaram em um regime efetivamente ditatorial em
1937. Assim, este trabalho oferece alguns apontamentos de uma inicial pesquisa sobre os usos
estratégicos das Constituições de 1891 e 1934.

ORIGENS DO ESTADO DE SÍTIO E SUA ADOÇÃO NA LEGISLAÇÃO


BRASILEIRA

No dia oito de julho de 1791, a Assembleia Constituinte da França promulgou um


decreto que distinguia três tipos de funcionamento administrativo do Estado. O primeiro deles
era denominado état de paix e deveria corresponder à situação padrão. Neste caso, definia-se
que a autoridade militar e a autoridade civil agiriam cada uma em sua própria esfera. O
segundo tipo de administração já considerava algum risco à ordem e era chamado de état de
guerre, no qual a autoridade civil deveria agir em consonância com a autoridade militar. Por
fim, o caso mais grave de funcionamento administrativo era descrito pelo decreto como état
de siège, onde todas as funções da autoridade civil para a manutenção da ordem passariam
para o comando e exclusiva responsabilidade do comando militar (TAVARES; 2008: 52-53).
A decretação do chamado état de siège, inicialmente, só poderia ocorrer em cidades sitiadas
nas quais todas as comunicações com o exterior tivessem sido impossibilitadas. Esta, por
sinal, é a origem do termo, o qual fazia referência aos métodos comuns em guerras antigas.
Mais tarde, em função de uma lei do Diretório do dia 27 de agosto de 1797, o dispositivo
constitucional assumiu fisionomia de état de siège fictif ou politique. O recurso deixava de ser
aplicado somente no caso de cidades cercadas por forças inimigas, exauridas de defesa e
impossibilitadas de comunicação com outras tropas ou forças de apoio, mas passava a
representar uma medida extrema para combater um perigo interno ou externo que ameaçasse a
autoridade do país, concedendo ao governo poderes excepcionais. Como medida transitória
para se superar ações perniciosas ou perturbadoras, o governo poderia suspender garantias
constitucionais e fazer uso de medidas repressivas ou preventivas (AGAMBEN; 2004: 24-25).
No entanto, foi o decreto napoleônico de 24 de dezembro de 1811 que introduziu uma
significativa mudança, acrescentando a ideia de suspensão da Constituição. A Charte de 1814

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atribuía ao soberano o poder de legislar e de executar suas leis para garantir a segurança do
Estado. Desde então, o dispositivo constitucional elaborado pelos franceses marcou o ritmo
das crises políticas nos séculos XIX e XX. Somente a Constituição de 1848 viria a definir as
ocasiões, as formas e os efeitos do état de siège, legando ao Parlamento sua decretação. Por
fim, a lei de quatro de abril de 1878 serviria para disciplinar mais o seu uso, condicionando-o
a um perigo iminente resultante de uma guerra externa ou de uma insurreição, mas decretado
por um período limitado e com específica determinação do local a ser aplicado. Assim, o état
de siège cessaria automaticamente ao fim do prazo, com retorno ao funcionamento normal das
instituições e com o reestabelecimento dos direitos individuais (TAVARES; 2008: 52-53).
Com modificações ou não, o état de siège francês foi adotado por Constituições de
outros países. Na doutrina alemã prevalece a denominação de Ausnahmezustand (Estado de
Exceção), enquanto na doutrina anglo-saxônica prevalecem os termos Martial Law ou
Emergency Powers, artifício utilizado nos Estados Unidos, na África do Sul e no Canadá, por
exemplo. Nos países que receberam influência do Direito francês, como aconteceu nos países
Ibéricos e na América Latina, o Estado de Sítio foi adotado como medida constitucional
(AMARAL; 2005).
Desde o Período Imperial, todas as Constituições brasileiras fizeram previsão de
normas para enfrentamento de crises. A Carta Magna de 1824 importou o Estado de Sítio,
embora sem esta denominação, no Artigo 179, descrevendo-o como recurso de segurança do
Estado em caso de rebeliões ou invasões. Sua decretação era de responsabilidade do
Legislativo e seus efeitos incluiriam a suspensão de formalidades que garantissem a liberdade
individual, vigorando por período previamente determinado (TAVARES; 2008: 218-221). O
dispositivo, contudo, só foi discutido com mais ênfase e recebeu a denominação de Estado de
Sítio na primeira Constituinte republicana do país. Carlos Edward Cyril Lynch comenta que o
modelo adotado na República referenciava-se na Carta Constitucional argentina e que, por sua
vez, recebia influência do modelo estadunidense. Os Estados Unidos são descendentes da
Commom Law, que influenciou os países anglo-saxônicos. O que era chamado de Martial
Law no país norte-americano implicava na suspensão do habeas corpus, ou seja, da garantia
da liberdade de ir e vir em seus momentos de perturbação da ordem ou em ocasiões de
ameaça à segurança pública. Os argentinos adotaram esse quesito e foram além, suspendendo
a liberdade de expressão, de imprensa, de reunião e de associação, eliminando a presunção de
inocência, o sigilo das correspondências e a inviolabilidade dos domicílios no regime de

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exceção. Este seria, então, o referencial adotado pelos brasileiros para manutenção da ordem
oligárquica (LYNCH; 2012).
O Estado de Sítio foi incluído na Constituição de 1891 com a finalidade de suspender
a legislação vigente em circunstâncias graves de invasão, guerra civil ou subversão. Sua
decretação seria responsabilidade do Congresso, mas, em sua ausência, poderia ser feito pelo
Poder Executivo. Seus efeitos suspendiam as garantias constitucionais e permitiam o desterro
em território nacional, que funcionaria como uma espécie de exílio político nos períodos de
exceção. A duração era previamente determinada e sua aplicabilidade poderia incluir um ou
mais pontos do território nacional ou a total abrangência do país. O texto da Constituição de
1891 delegava atribuições diferentes aos poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, que,
juntamente com a União e os estados, deveriam funcionar com base no respeito pelas divisões
estabelecidas. No entanto, a Primeira República ressaltaria a preponderância do Executivo e
dos estados sobre os outros poderes (CARONE; 1988: 93).
De acordo com Christian Lynch, só após os decretos de Estado de Sítio do primeiro
governo que iniciaram os debates sobre sua constitucionalidade (LYNCH; 2012). A
Constituição simplesmente mencionava que o recurso poderia ser utilizado em caso de
“comoção interna”, um termo bastante vago que permitia diversas possibilidades. Assim,
somente no primeiro mandato presidencial, exercido por Deodoro da Fonseca e Floriano
Peixoto, foi decretado três vezes o Estado de Sítio. Naquele contexto acalorou-se um debate
envolvendo três perspectivas sobre o recurso constitucional. A primeira definição, jacobina,
defendia uma República autoritária resguardada pelo Exército, com base no citado modelo
francês. A perspectiva republicana puritana defendia a concessão de poderes ilimitados ao
presidente. Já a terceira definição defendia que o Estado de Sítio só deveria ser declarado em
situações de extrema gravidade. Logo, havia uma via de ditadura militar – a jacobina –, uma
via de ditadura civil – a republicana puritana – e uma via mais branda – a conservadora-liberal
(LYNCH; 2012). Grande parte dos parâmetros de limitação da ação governamental, do
sistema de controle de poder e da defesa da liberdade e dos direitos individuais foi resultado
dos esforços de Rui Barbosa, que se manifestou habilmente perante o Supremo Tribunal
Federal, na imprensa e em sua cadeira no Senado para defender suas ideias liberais e
consolidar uma fronteira entre Estado de Direito e Estado de Exceção. Quase todas as suas
ideias foram vencedoras e foram incorporadas por decretos e Constituições posteriores
(TAVARES; 2008: 208-210).

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A primeira década republicana no Brasil apenas seria um indício da instabilidade
administrativa que perduraria por toda a Primeira República. A vaga descrição do Estado de
Sítio na Constituição de 1891 permitiria o uso recorrente do dispositivo. Até 1930, além das
declarações já mencionadas, o Estado de Sítio seria declarado em outras sete oportunidades.

O ESTADO DE SÍTIO NA CONSTITUIÇÃO DE 1934

A Assembleia Constituinte foi instalada em novembro de 1933 e a nova Constituição


do Brasil seria promulgada no dia 14 de julho de 1934 (CASTRO; 1980). A nova
Constituição mantinha o arcabouço da Constituição de 1891, assegurando o federalismo e as
eleições diretas para presidente (CARONE; 1988: 91). No que se refere ao dispositivo de
Estado de Sítio, no entanto, a nova Carta tratou de defini-lo com mais atenção. Em vista das
várias declarações ocorridas na Primeira República, dos abusos e dos esforços de Rui Barbosa
para estabelecer os limites do recurso constitucional, uma das mudanças foi sobre a prática do
desterro, muito recorrente no período anterior. O novo regimento passou a se referir a desterro
em ‘localidade’, com o objetivo de fixar o desterrado em ponto habitado do território
nacional. Além disso, havia a previsão normativa de que a detenção não poderia ser efetivada
em local destinado aos réus de crimes comuns (TAVARES; 2008: 210-213). Entretanto, ao
mesmo tempo em que foi criado o mandato de segurança, para proteção dos direitos e das
liberdades individuais, as garantias de habeas-corpus foram limitadas.
A Constituição de 1934 atribuía ao presidente a responsabilidade pela decretação do
Estado de Sítio, porém com a necessidade de autorização do Poder Legislativo. Seus
pressupostos eram a iminência de agressão estrangeira, a emergência de insurreição armada
ou uma grave comoção interna com finalidade subversiva. A utilização do termo “iminência”
solucionava uma dúvida debatida na Primeira República ao permitir a decretação de
emergência antecipada à crise, como medida de precaução (TAVARES; 2008: 212). Medida a
qual seria estrategicamente utilizada por Getúlio Vargas para permanecer no poder através de
uma ditadura. O Estado de Sítio na Constituição de 1934 regulava o desterro em território
nacional e suspendia a liberdade de reunião e de tribuna, permitia ainda a busca e a apreensão
em domicílio. O regime de emergência tinha validade de 90 dias, mas com a possibilidade de
prorrogação. Poderia ser aplicado em localidade restrita ou em todo o território nacional. Seus

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efeitos, contudo, desapareceriam com o fim do Estado de Sítio e a responsabilidade pelos
abusos caberia a seus agentes (TAVARES; 2008: 210-221).
No ano seguinte à promulgação da nova Constituição, o governo de Getúlio Vargas
sofreu uma tentativa de golpe da Aliança Nacional Libertadora (ANL), movimento
influenciado pelo socialismo soviético defensor da reforma agrária, da luta contra o
imperialismo e da revolução por meio da luta de classes. A ANL promoveu uma tentativa de
golpe através de alguns comunistas brasileiros que iniciaram revoltas dentro de instituições
militares em Natal (RN), na capital do Rio de Janeiro e em Recife (PE). Todavia, a falta de
articulação e de adesão de outros estados brasileiros fez da chamada Intentona Comunista um
movimento facilmente controlado pelo governo. Apesar da facilidade para conter a revolta,
Getúlio Vargas utilizou-se do ocorrido para solicitar o Estado de Sítio, que foi aprovado
rapidamente pelo Congresso. A decretação do regime de exceção deu poderes ao presidente
para perseguir seus oponentes e desarticular o movimento comunista brasileiro. Alas
tenentistas e oligárquicas se uniram ao governo temendo a ameaça que os aliancistas
propunham ao status quo. Não só o Estado de Sítio foi declarado, mas foi promulgada a Lei
de Segurança Nacional, dando amplos poderes ao governo federal. Ainda insatisfeito, o
governo se fortaleceu equiparando o Estado de Sítio ao Estado de Guerra, em março de 1936.
O Executivo recebeu plenos poderes. Por fim, mesmo munido de um instrumento legal e
autoritário, o governo preparou um novo golpe. Getúlio Vargas apresentou o forjado Plano
Cohen, que teria sido criado por militantes de esquerda para derrubar o presidente e promover
uma revolução comunista no Brasil. A farsa foi arquitetada para causar comoção nacional ao
revelar uma suposta ameaça à pátria e permitir que Vargas suprimisse as eleições previstas
para 1937 e retornasse com o Estado de Guerra (CARONE; 1974: 66). A escalada de poder
iniciada com o Estado de Sítio, redefinido pela Constituição de 1934, levou à interrupção da
democracia pela primeira vez na República brasileira, abrindo espaço para o governo
ditatorial de Getúlio Vargas no chamado Estado Novo.

CAMINHOS CONSTITUCIONAIS PARA O AUTORITARISMO

A análise das restrições a direitos individuais operadas pelo governo durante a


vigência dos estados excepcionais é questão de extrema importância, principalmente porque
os reiterados mecanismos de suspensão da ordem jurídica revelam a forte tendência de um

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governo em passar de um Estado Democrático de Direito para um Estado Totalitário. Ainda
que as medidas excepcionais sejam justificadas pela necessidade de manutenção da
democracia, constituem-se no caminho para sua própria ruína (AMARAL; 2005). O acúmulo
de casos na Primeira República demonstra a instabilidade política do período que culminou
em um Golpe de Estado, em 1930, e outro, em 1937, que instituiu o primeiro período
ditatorial de nossa república.
O artifício constitucional do Estado de Sítio foi recorrentemente explorado na Primeira
República. Dos 12 presidentes que governaram o país no período, nove deles fizeram uso do
mecanismo instituído pela Constituição de 1891. Entre eles, o governo de Arthur Bernardes
foi o recordista, sob sua administração o país permaneceu 1.287 dias em Estado de Sítio, o
que corresponde praticamente à integridade do mandato, contra 1.048 dias em regime de
exceção somados de todas as outras declarações na Primeira República. Esse somatório se
divide da seguinte maneira: Floriano Peixoto – 295 dias; Prudente de Moraes – 104 dias;
Rodrigues Alves – 121 dias; Hermes da Fonseca – 268 dias; Epitácio Pessoa – 132 dias;
Wenceslau Braz – 71 dias; Washington Luís – 37 dias; e Deodoro da Fonseca – 20 dias
(LIMA; 2009). Ou seja, em 41 anos de Primeira República, mais de seis anos foram em
Estado de Sítio.
Nesses períodos de poderes intensificados do Executivo, houve abusos de
autoritarismo em nome da ordem. A repressão foi uma estratégia de controle social e político
que levou muitos opositores ao desterro em regiões longínquas e precárias do país. Logo, foi
uma alternativa para manutenção da ordem oligárquica vigente e prática rotineira na política
brasileira. A instabilidade política permaneceu presente no governo do gaúcho Getúlio
Vargas. Sua administração provisória, fruto de um Golpe de Estado, resultou em guerra civil,
quando, em 1932, as forças da União entraram em choque com os revolucionários
constitucionalistas de São Paulo. Uma nova Constituição foi promulgada em 1934 trazendo
novas definições para o Estado de Sítio, pormenorizando os detalhes de sua aplicação. De
acordo com Fábio Carvalho Leite, foi um dos temas mais debatidos pela Assembleia
Constituinte instituída no ano anterior. Suas novas definições concediam a responsabilidade
pela declaração do regime de exceção ao Presidente da República, o que deveria ser aprovado
pelo Poder Legislativo. Essa modificação em relação à Constituição de 1891 foi fundamental
para um governo que já demonstrava seu caráter autoritário criar condições para a
concentração de poderes. Foi graças ao Estado de Sítio declarado por Getúlio Vargas em

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1935, em função de um forjado golpe comunista, que se iniciou uma escalada de
autoritarismo que culminaria em nosso primeiro regime ditatorial, o Estado Novo.

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

AGAMBEN, Giorgio. Estado de Exceção. São Paulo: Boitempo, 2004.

AMARAL, Azevedo. O Estado Autoritário e a Realidade Nacional. Brasília: Editora


Universidade de Brasília, 1981.

AMARAL, Thiago Bottino do. Estudo Comparativo dos Regimes Excepicionais no Brasil e
na França. Estados de Defesa, Urgência e Sítio. In: Jus Navigandi, Teresina, ano 10, n. 803,
14 set 2005. Disponível em http://jus.com.br/artigos/7292. Acesso em 12/08/2013.

BOBBIO, Norberto. Liberalismo e Democracia. São Paulo: Brasiliense, 1994.

CARONE, Edgard. A Primeira República (1889-1930). Rio de Janeiro: Editora Bertrand,


1988.

CARONE, Edgard. A Segunda República (1930-1937). São Paulo: Difusão Europeia do


Livro, 1974.

CORRÊA, Arsênio Eduardo. O Pensamento Político de Campos Sales. Londrina: Editora


Humanidades, 2009.

FAUSTO, Boris. A Revolução de 1930: historiografia e história. São Paulo: Brasiliense,


1972.

LEITE, Fábio Carvalho. 1891: A Construção da Matriz Político-Institucional da


República no Brasil. Dissertação de Mestrado apresentada na PUC-RJ. Rio de Janeiro, 2003.

LIMA, Jozy. Estado de Exceção na Primeira República: nota sobre o desterro dos
“indesejáveis”. In: Anais do IV Congresso Brasileiro de História do Direito, Faculdade de
Direito/USP, 16 a 18 de setembro de 2009.

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LYNCH, Christian Edward Cyril. O Caminho para Washington Passa por Buenos Aires: a
recepção do conceito argentino de estado de sítio e o seu papel na construção da República
brasileira (1890-1898). In: Revista Brasileira de Ciências Sociais, v. 27, 2012.

TAVARES, Marcelo Leonardo. Estado de Emergência: o controle do poder em situações


de crise. Rio de Janeiro: Editora Lumen Juris, 2008.