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MÉTODOS DE

PLANEJAMENTO URBANO
projetos de land readjustment
e redesenvolvimento urbano

Felipe Francisco de Souza

Primeira Edição

São Paulo, Brasil 2009


Primeira Edição 2009

Copyright © Felipe Francisco de Souza 2009

VENDA PROIBIDA e DISTRIBUIÇÃO GRATUITA


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Coordenação editorial: Mario Machado Vieira Filho


Preparação e revisão: Del Candeias, Juliana Camachi e Viviane Teixeira Mendes
Tradução japonês-português: Fumiko Yoneta
Diagramação e projeto gráfico: Hell Entertainment Inc.
Capa: Shinichi Sato (vista panorâmica da área central de Tóquio)
Impressão: Paulo’s Comunicação e Artes Gráficas Ltda.

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP)


(Câmara Brasileira do Livro, SP, Brasil)

SOUZA, Felipe Francisco de, 1978 - .


Métodos de Planejamento Urbano: Projetos de Land Readjustment e Redesenvolvimento Urbano/
Felipe Francisco de Souza. – 1ª edição – São Paulo: Paulo’s Comunicação, 2009. p.: il.

300 páginas; 200 x 340 mm, 200 x 170 mm(F).


ISBN 978-85-88246-11-9

1. cidades. 2. planejamento urbano. 3. urbanização I. Título.


09-11587 CDD 711.4
Dedico esta publicação à memória de meu pai,
que lia Vinicius de Moraes antes de eu dormir.
SUMÁRIO

Prefácios Institucionais
Katsuhiro Haga: Diretor Geral da Agência de Cooperação Internacional do Japão vi
Miguel Luiz Bucalem: Secretário da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo vii
Toshi-ichi Tachibana: Presidente da Associação de Bolsistas da JICA de São Paulo viii

Prefácio: Desenvolvimento Urbano enfocado em Land Readjustment


André Sorensen: Universidade de Toronto Scarborough no Canadá ix

Introdução: Métodos de Reserva Fundiária para o Desenvolvimento Urbano 1

Capítulo 1: O Contexto da Cooperação Técnica Internacional 15



Capítulo 2: O Que é Land Readjustment? 29

Capítulo 3: O Que é Projeto de Redesenvolvimento Urbano? 83

Capítulo 4: O Status do Land Readjustment no Mundo 115

Capítulo 5: As Possibilidades de Aplicação do Land Readjustment no Brasil 219

Referências Bibliográficas 269


Sobre os Especialistas 278
Sobre o Autor 282
Crédito das Imagens 283
Agradecimentos 284
Ficha Técnica 286
CONTRIBUIÇÕES

131 Land readjustment na Alemanha + projeto de land readjustment Frankfurter Bogen


Hans Joachim Linke e Lisa Palomba: Universidade de Tecnologia de Darmstadt na Alemanha
Rainer Müller-Jökel: Secretaria Municipal de Planejamento de Frankfurt na Alemanha
140 Redesenvolvimento urbano na China + projeto de redesenvolvimento urbano Vila Yunong
Ling-Hin Li e Xin Li: Universidade de Hong Kong na China
146 Land readjustment na Colômbia + projeto de land readjustment Loma de los Bernal
Juan Carlos Garcia Bocanegra: Universidade Nacional de Medellín na Colômbia
152 Land readjustment na Finlândia
Kauko Jussi Viitanen: Universidade de Tecnologia de Helsinque na Finlândia
156 Land readjustment na Holanda + projeto de land readjustment Groningen Meerstad
Adri Van Den Brink: Universidade de Wageningen na Holanda
161 Redesenvolvimento urbano na Índia + projeto de redesenvolvimento urbano Sambhaji Nagar
Vinit Mukhija: Universidade da Califórnia nos Estados Unidos da América
166 Land readjustment na Indonésia + projeto de land readjustment Palangkaraya
Tomohiko Yoshida e Sundung Sitorus: Universidade de Ritsumeikan no Japão
172 Por que o land readjustment nas antigas colônias britânicas, mas não no Reino Unido?
Robert Home: Universidade Anglia Ruskin na Inglaterra
178 Land readjustment em Israel + projeto de land readjustment Schnin
Rassem Khamaisi: Universidade de Haifa em Israel
184 Land readjustment no Nepal + projeto de land readjustment Gongabu
Sunil Babu Shrestha: Universidade Osaka Sangyo no Japão
Kirti Kusum Joshi: Universidade Tokoku no Japão
190 Land readjustment na Suécia + projeto de land readjustment Uddaberg
Tommy Österberg: Agência Governamental Swedesurvey da Suécia
194 Land readjustment em Taiwan + projeto de redesenvolvimento urbano Hsin-Yi
Kuang-Hui Peng: Universidade Nacional de Tecnologia de Taipei em Taiwan
200 Land readjustment na Tailândia + projeto de land readjustment Lampang
Ittipong Tanmanee: Ministério de Interiores da Tailândia
205 Land readjustment na Turquia + projeto de land readjustment Toklu-Besirli
Tahsin Yomralioglu, Bayram Uzun e Recep Nisanci: Universidade de Karadeniz na Turquia
229 Instrumentos urbanísticos prévios:
contribuição de melhoria, requisição urbanística, consórcio imobiliário
Domingos Theodoro de Azevedo Netto: Secretaria de Desenvolvimento Urbano de São Paulo, Brasil
242 Estudo de hipótese CDHU: Hortolândia A2 Sítio São João
Renato Guimarães Pereira: Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano de São Paulo, Brasil
viii

PREFÁCIO INSTITUCIONAL

É com satisfação que vejo publicado este livro, resultado do grande sucesso de seu antecessor
“Land Readjustment e Operações Urbanas Consorciadas”, de autoria do senhor Felipe Francisco
de Souza e coautoria do senhor Daniel Todtmann Montandon, ex-participantes do curso de
treinamento “Urban development focused on Land Readjustment measures” no Japão.

Esta publicação é resultado do projeto “follow-up” da JICA, por meio do qual ex-bolsistas que
participaram de treinamento no Japão divulgam os conhecimentos adquiridos, adaptando-os à
realidade de seus países. Nesse sentido, espero que este livro seja um exemplo de boas práticas
para as futuras cooperações, em virtude do grande resultado obtido mundialmente quando do
lançamento do primeiro livro.

Espero que este livro que divulga o método do land readjustment e o método do
redesenvolvimento urbano utilizado em diversos países, em especial no Japão, seja uma importante
ferramenta para a formatação das políticas públicas e do aprimoramento do desenvolvimento
urbano no Brasil e no mundo.

Neste momento, em que comemoramos o Centenário da Imigração Japonesa no Brasil,


desejo que este livro seja um dos instrumentos para estreitar ainda mais os laços de amizade e
fraternidade entre o Brasil e o Japão.

芳賀 克彦
Katsuhiro Haga
Diretor Geral
JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão
ix

PREFÁCIO INSTITUCIONAL

Promover o mais intenso desenvolvimento urbano do Município de São Paulo tornou-se a


inadiável conquista a ser perseguida, especialmente por parte do governo municipal, que tem
a função precípua de induzir o florescimento e cuidar da ocupação territorial da quinta maior
cidade do mundo.
É preciso, neste momento, tirar as intenções do papel e promover aceleradamente a
transformação de largos setores da cidade, ainda mantidos aquém da sua potencialidade. Para
tanto, não basta que a Prefeitura exerça, tão somente, seu relevante poder regulador e fiscalizador:
é fundamental que o poder público municipal lance mão dos mais adequados e avançados
mecanismos indutores dessas transformações.
Daí a importância de buscar subsídios na sólida experiência japonesa, examinando algumas
de suas ferramentas – desde há muito empregadas em suas cidades – que resultaram em
transformações positivas, como o land readjustment. Esses subsídios são importantes para ajustar
os novos instrumentos que devem ser aplicados no desenho de nossa cidade, possibilitando
rearranjar a ocupação territorial estabelecida em época passada e que hoje, por vezes, mostra-se
inadequada para que se obtenha o maior aproveitamento possível de sua infraestrutura instalada.
A presente publicação – a segunda na qual esta instituição se associa à JICA para difundir
mais amplamente essas concepções de planejamento urbano e divulgar seus resultados – traz
o depoimento de técnicos e estudiosos do assunto que, de diversas partes do mundo, relatam
experiências no emprego do reajuste fundiário (como aqui denominamos o land readjustment),
do qual o Japão é referência mundial. Assim pretendemos contribuir para que se realize o mais
aprofundado debate em torno dos meios de promover o desenvolvimento desta cidade, enquanto
providenciamos para que este processo se desencadeie com a celeridade que o momento requer.

ミグエル ルイズ ブカレン


Miguel Luiz Bucalem
Secretário de Desenvolvimento Urbano
SMDU – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo
x

PREFÁCIO INSTITUCIONAL

No mundo em que vivemos tomado por grande recessão, as discussões sobre quais os métodos
a serem estudados e quais as inovações a serem adaptadas tornaram-se fundamentais, sobretudo
para conscientizar o poder público, a sociedade civil e demais entidades sobre a importância da
renovação tecnológica no processo de desenvolvimento local.

O método japonês de desenvolvimento urbano denominado land readjustment, tratado


nesta publicação, traz elementos para essa discussão, cumprindo a função de disseminar o
conhecimento aprendido no Japão, país propenso a desastres naturais e pioneiro em elaboração
de técnicas e tecnologias de desenvolvimento urbano.

Nos últimos anos, o debate sobre os problemas em grandes áreas urbanas aumentou
significativamente. Esta publicação é exemplo disso, colaborando com críticas e sugestões que
possam não apenas organizar o processo de transferência da tecnologia do land readjustment por
meio da cooperação internacional com o governo japonês, mas também renovar a maneira como
encaramos nossos problemas no Brasil.

Por fim, a ABJICA-SP alcança mais uma vez seu objetivo de apoiar bolsistas da JICA, como o
autor deste livro, e de apoiar avanços na renovação tecnológica dos métodos brasileiros, processo
que a associação acompanha há bastante tempo. Fazemos votos de que as análises contidas neste
livro possam ser absorvidas e de que o land readjustment possa ser traduzido, analisado, criticado e
devidamente implementado no Brasil.

立花 俊一
Toshi-ichi Tachibana
Presidente da Associação
ABJICA-SP – Associação de Bolsistas da JICA em São Paulo
xi

PREFÁCIO: DESENVOLVIMENTO URBANO


ENFOCADO EM LAND READJUSTMENT

É um grande prazer escrever o prefácio para este novo volume editado pelo senhor Felipe Francisco
de Souza sobre land readjustment, uma ferramenta de planejamento e desenvolvimento urbano
e fundiário utilizada em diversos países ao redor do mundo, especialmente no Japão, mas ainda
relativamente desconhecida em muitos países. Como esta publicação mostra de maneira eficaz,
land readjustment precisa ser aprendido, criticamente examinado e adaptado a outros contextos.
Neste momento da história mundial, depois de décadas de massiva urbanização,
particularmente nos países em desenvolvimento, a população urbana é mais numerosa que a rural
e estima-se que ultrapasse dois terços até 2030. Essa inundação de urbanização em grande parte está
acontecendo nas cidades onde a capacidade do governo de regular o desenvolvimento, construir
infraestrutura, assegurar espaços e instalações públicas adequadas, além de regular direitos sobre
a propriedade fundiária, é fraca ou inexistente. Enormes áreas urbanas desenvolveram-se sem
traços de planejamento urbano prévio: sem sistema viário com padrões estruturados, sem áreas
verdes, sem quantidades mínimas de espaços públicos e sem a provisão de infraestrutura básica.
A acumulação dessas disfunções comprometeu e reduziu a habitabilidade urbana, o convívio e a
qualidade de vida nas regiões afetadas por esse processo.
Depois que áreas urbanas foram subdivididas e povoadas, legal ou ilegalmente, é difícil
reorganizar os limites dessas propriedades e custoso assegurar terras para propósitos coletivos,
como ruas, calçadas, escolas, estacionamentos e outros usos públicos. As dificuldades surgem
porque, entre outros fatores, qualquer intervenção requer deslocamento de usuários e porque o
preço da terra aumenta com seu uso intensivo. Áreas urbanas ocupadas no passado, sobretudo nas
cidades mais influenciadas pelo movimento de globalização, tendem atualmente a sofrer pressões
para sua reconversão de uso e ocupação, e o antigo padrão de terrenos rurais, sistemas viários e
divisões de propriedade será obstáculo importante para a emergente demanda por readequação
ou reorganização de espaços urbanos. A mim parece certo que o século XXI verá um aumento de
demanda para redesenhar e reorganizar áreas urbanas existentes, possuidoras de padrões obsoletos
de propriedade e insuficientes de espaços públicos.
Existem três principais formas de lidar com o conflito entre a evolução das necessidades e as
limitações das divisões de propriedade existentes.
xii

A primeira possibilidade é aquela pela qual alguns atores, sejam do Estado ou do setor privado,
possam reunir várias propriedades urbanas em uma única propriedade, quer por aquisição
voluntária ou obrigatória. Quando a terra pertence a um único proprietário, é possível desenvolvê-
la com padrões diferenciados e, se desejado, criar a diferença entre o limite das propriedades e dos
espaços públicos. Essa abordagem normalmente requer grande investimento prévio provocando
oposição o que significa que, na maioria das vezes, essa situação se concretiza com áreas
relativamente pequenas em sua totalidade.
A segunda possibilidade é aquela pela qual se promove e regula um processo de gradual
mudança, em que as propriedades individuais são desenvolvidas e intensificadas, às vezes
amalgamadas, e pela qual o Estado venha a adquirir terrenos para espaços públicos e infraestrutura
urbana. Tal abordagem pode funcionar relativamente bem onde o modelo urbano atual não for
muito problemático e o Estado tiver recursos financeiros adequados. Infelizmente, o valor dos
terrenos urbanos é tão alto que se torna muito mais comum sua aquisição para estradas e certos
projetos públicos emblemáticos, como novas prefeituras ou pontes, do que para outros espaços
públicos irrestritos, como parques, calçadas e ciclovias, que tendem a não serem fornecidos.
A terceira possibilidade é por meio de projetos de land readjustment, em que um padrão urbano
inadequado ou obsoleto pode ser rearranjado, mantendo-se os direitos de propriedade existentes
dos proprietários de terras, e ainda outros titulares de direitos, como inquilinos. Conforme o land
readjustment, os valores dos direitos existentes são cuidadosamente avaliados e os limites das terras
são reorganizados. Após o projeto, a porcentagem de direito de cada titular na área deverá, em
princípio, ser a mesma que antes do projeto, mesmo que a área e a localização de sua propriedade
sejam diferentes. É comum que a área posterior do terreno seja menor em virtude do aumento da
quota para espaço dedicado à utilização pública, como estradas, parques e escolas, mas seu valor é
superior em razão do valor agregado por essas instalações, bem como pela utilização mais intensa
da terra.
Esta última abordagem pode trazer duas vantagens significativas em comparação com as duas
primeiras estratégias possíveis.
Primeiro, a comunidade original pode ser preservada em vez de deslocada. Comunidades
urbanas existentes no local rotineiramente geram valor econômico, social e capacidade de
governança, comumente chamado de capital social, que está estreitamente ligado a uma
localização física e às rotinas e interações da vida cotidiana desse lugar.
xiii

Reformadores urbanos do século XX, defensores de remoção de favelas e outros visionários


demasiadas vezes imaginaram o “apagamento” (higienização ou remoção) como o meio mais
eficaz de lidar com os problemas urbanos, com iguais vezes catastróficas consequências sociais
como tão eloquentemente argumentou Jane Jacobs (Jacobs 1961) e outros.
Por envolver a comunidade existente em um processo de renovação e reabilitação, criando
novos espaços públicos e infraestruturas, mantendo-a naquilo que se transformou o lugar após
o projeto, é possível (embora não inevitável) para processos de land readjustment realmente
melhorar e enriquecer o lugar com base no capital social, em vez de eliminá-lo.
A segunda vantagem é não menos importante que a primeira, embora bastante diferente
dela. Ao se exigir que todos os proprietários contribuam com uma parte do seu terreno para o
espaço público e para a constituição de terrenos que serão vendidos para pagar a melhoria das
infraestruturas, projetos de land readjustment podem obter melhores resultados na distribuição
mais equitativa dos custos e benefícios da urbanização. Dessa maneira, funcionam como uma
forma de trabalho conjunto para a melhoria do bem público, para o aumento do valor do terreno
em razão do investimento na melhoria das infraestruturas públicas e como contribuição individual
pelos proprietários de terras para os custos do projeto. Como é sabido, a urbanização normalmente
gera enormes aumentos no valor da terra.
Numa situação em que todos os custos das infraestruturas públicas (comprar terras para a
construção de estradas e sistemas de esgoto, entre outros) são pagos pelo Estado pelos impostos,
enquanto apenas uma pequena porcentagem da população detém terrenos, resulta-se uma grande
desigualdade: o grande público está pagando pelas melhorias, mas apenas um pequeno número
de proprietários de terra recebe os benefícios do aumento do valor da propriedade.
Essa desigualdade estava tão clara para os pensadores urbanos no período anterior à Segunda
Guerra Mundial, que determinado número de ações destinadas a recolher benefício fiscal foi
iniciado. Dentre elas, talvez a mais famosa na Grã-Bretanha, foi o caso de uma taxa de 100% sobre
este “incremento sem labor” do aumento dos valores dos terrenos, aplicada durante a década de
1940, mas posteriormente removida (Ratcliffe 1976; Cullingworth e Nadin 1994).
Todas essas tentativas encontraram grandes problemas, mas não menos que os especialistas
com dificuldade em medir com precisão consistente qual parte do aumento do valor da terra foi
devido às ações públicas (como crescimento urbano ou infraestrutura pública) ou qual foi devido
aos esforços privados (como capital de melhorias ou gestão eficaz).
xiv

Atualmente a coleta de benefício fiscal também se revelou prática, mas politicamente difícil.
Hoje existe muito menos aceitação da possibilidade da tributação sobre o “incremento sem
labor” dos lucros da terra. Muitos países cobram de alguma forma um imposto sobre os ganhos
do aumento dos valores desse capital, enquanto os impostos sobre a propriedade também são
amplamente utilizados para pagar os custos da infraestrutura urbana.
Uma grande vantagem do land readjustment é que se pode permitir uma contribuição
significativa de proprietários de terras para os custos da urbanização no momento de
desenvolvimento ou de reconversão, embora exista um incentivo para que proprietários participem
porque os valores líquidos de suas terras aumentam. Além disso, a principal contribuição é
na forma de terras para estradas, parques e outros espaços públicos, ao mesmo tempo que se
ajuda a melhorar o domínio público e privado, contribuindo para a valorização da terra criando
potencialmente parcerias vantajosas. Como adquirir terrenos para melhoria dos espaços públicos
nas cidades pode ser proibitivamente caro, o uso do land readjustment pode viabilizar projetos que
não seriam possíveis de outro modo.
A importante contribuição na abordagem das Operações Urbanas Consorciadas e das
Zonas Especiais de Interesse Social delineadas nos estudos de caso em São Paulo, incluída nesta
publicação, consiste no fato de que, em áreas possíveis de adensamento, uma das principais
condições para o aumento do valor da terra encontra-se no direito de se criar espaço adicional,
geralmente na forma de altos edifícios. No Japão, essa condição nunca poderia ser criada porque
o seu sistema de zoneamento é tão inflexível que se torna quase impossível “rezonear” áreas como
incentivo aos projetos de land readjustment. Sem o “rezoneamento”, ou algum mecanismo
semelhante para permitir maior intensidade do uso da terra, não é fácil obter aumento dos valores
da terra que sirva para compensar proprietários por sua contribuição. No Japão, o que se conseguiu
por meio do land readjustment foi a criação de novas e maiores parcelas de terrenos conectadas
a ruas mais amplas, e somente assim a permissão para a construção de altos edifícios. No sistema
de São Paulo, essa limitação é superada diretamente por meio do “rezoneamento” vinculado à
realização do projeto.
Também é digno de nota, penso eu que, na prática, projetos de land readjustment são
bastante difíceis de executar, como demonstrado por vários dos estudos de caso apresentados
nesta publicação. Os proprietários são compreensivelmente cautelosos e antirrisco, e embora o
land readjustment prometa benefícios, tanto públicos como privados, os proprietários das terras
xv

consideram o equilíbrio de riscos e benefícios, bem como o período de interrupção de uso de sua
propriedade enquanto o projeto está em curso, além da possibilidade de que algo possa dar errado.
A minha principal preocupação com algumas literaturas japonesas sobre o land readjustment,
especialmente as publicadas em inglês, refere-se ao fato de que elas constantemente escondem as
dificuldades de se concluir este tipo de projeto, bem como a vigorosa oposição aos projetos de land
readjustment surgida no Japão (Sorensen 2000; Sorensen 2007). A apresentação de uma imagem
idealizada do land readjustment é desafortunada, tanto porque torna mais difícil compreender a
oposição encontrada em outros países, não como a exceção, mas provavelmente como a regra,
quanto por esconder os enormes esforços dos urbanistas japoneses e das comunidades em
ultrapassar os obstáculos para conseguir a realização de um grande número de projetos válidos.
Não há dúvida de que o land readjustment pode produzir grandes benefícios públicos e privados,
mas não parece ser útil fingir que seja fácil ou simples alcançar tal sucesso.
O maior valor desta publicação está em reunir estudos de caso de um vasto leque de diferentes
instrumentos referentes a muitos países que realizam as funções básicas do land readjustment
(desde reordenar padrões de propriedade enquanto se recolhem contribuições dos residentes até
manter as comunidades existentes no local), atingindo uma melhor compreensão das contribuições
fundamentais do método aos sistemas de governança e de planejamento urbano no Brasil.

アンドレ ソレンセン
André Sorensen
Professor de Geografia Urbana
Universidade de Toronto Scarborough no Canadá
xvi
1

INTRODUÇÃO: MÉTODOS DE RESERVA FUNDIÁRIA


PARA O D
­ ESENVOLVIMENTO URBANO

Diálogo sobre cidades

Esta publicação é o resultado de três anos de esforços iniciados com o curso “Urban development
focused on Land Readjustment measures” realizado em 2005, combinados com a perícia e os
recursos da JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão –, por meio da Prefeitura do
Município de São Paulo, na tentativa de realizar mudanças estruturais significativas nos princípios
locais do planejamento urbano brasileiro.
O objetivo desta publicação não é apenas transcrever aquilo que foi ministrado no Japão e
direcioná-lo a um público técnico e multidisciplinar relacionado ao tema “planejamento urbano”:
mas criar condições para discutir uma nova sistemática quanto à reformulação de nossas cidades,
buscando soluções adaptáveis a respeito especialmente de dois problemas que afetam as cidades
brasileiras (e a tantas outras no mundo): o crescimento urbano desordenado e a disposição de
reserva fundiária (de terreno) para o desenvolvimento urbano.
A respeito do crescimento urbano desordenado, esse acontece quando as cidades, sobretudo
nos países periféricos, absorvem enormes contingentes populacionais, acomodando-os em
“estruturas de ambientes urbanos completamente diferentes, [...] difusos e desorganizados”
(Sieverts 2003, p.3), resultado da “transformação estrutural e intensificação da interação de todos
os pontos de um contínuo urbano e rural” (Guldin 2001, p.14).
Viver sob condições urbanas difusas, desorganizadas e de precariedade urbanística, nos
denominados “espaços urbanos obsoletos”, produz “uma vida diária insegura e arriscada, bloqueia
o acesso a empregos, oportunidades educacionais e culturais” (Rolnik 2000, p.75), que estão
concentrados e dispostos em outros pontos da cidade. Esses espaços urbanos obsoletos necessitam
de intervenções não apenas porque são carentes de equipamentos urbanos adequados, mas
também porque abrigam classes mais baixas, excluídas e em plena expansão (Davis 2006), que
não conseguem ter acesso às possibilidades oferecidas pelas sociedades e economias, ou delas
beneficiar-se.
A respeito da disposição da reserva fundiária para o desenvolvimento urbano, quando o
aumento dos níveis de urbanização gera aumento de demanda por serviços urbanos: ou terrenos
2 introdução

públicos foram reservados ou o poder público terá de adquirir parcelas de terrenos privados para
fornecer sistema viário, áreas verdes ou outras infraestruturas urbanas necessárias. Com a falta de
recursos do poder público, uma constante nos países periféricos, algumas áreas são selecionadas
para sua adequação às novas demandas, enquanto outras permanecerão desprivilegiadas, sem
receber quaisquer melhorias estruturais por anos.
Utilizando-se do princípio básico da economia, quando o suprimento é escasso numa situação
de grande demanda o valor tende a subir, o que não foi diferente com o valor da terra urbana,
gerando grande obstáculo ao desenvolvimento local: o aumento sem precedente dos valores de
terrenos urbanizados. O valor da terra urbana nos países em desenvolvimento vem crescendo
nas últimas décadas em níveis superiores às taxas de inflação ou do Produto Interno Bruto (PIB),
conforme argumentado por Edwin Mills e Byung-Nak Song já na década de 1970, resultado das
distorções causadas pela desigualdade entre as melhores e as piores terras servidas por infraestrutura
(Mills e Song 1977).
A parcela de terra, sobretudo a urbana, possui determinantes únicas que a transformam num
agente de poder:
a. Toda parcela de terra possui localização geográfica única, sendo impossível, por esse único
motivo, produzir parcela de terra idêntica. Esse simples fator concede à parcela de terra níveis
de monopólio especialmente para aqueles que a controlam em áreas onde o desenvolvimento
econômico na cidade foi e continua sendo maior;
b. Ainda que seja impossível produzir parcela de terra idêntica, é possível reproduzir
determinadas características pelo fornecimento de infraestrutura e toda infraestrutura
instalada gera valorização direta e proporcional à parcela de terra. Lembrando que parcelas de
terra urbana requerem enorme variedade de infraestrutura, tais como água, luz, eletricidade,
sistema viário, esgoto, drenagem, áreas verdes e outras instalações necessárias;
c. Nem toda parcela de terra pode ser tratada como bem público, e isso implica a existência
de transações de mercado, algo que não se pode extinguir. As transações de mercado acontecem
por meio da comparação entre as terras menos produtivas (ou menos equipadas) e as melhores
terras (ou mais equipadas), somada às suas externalidades econômicas e ambientais.
Nas cidades que concentram qualidades em espaços exíguos, impedidos de sua partilha por
todos e cercados por contingentes de espaços urbanos obsoletos, os melhores espaços equipados
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 3

estão constantemente ameaçados pelas cobiças imobiliárias, por assaltos e por congestionamentos.
Espaços urbanos segregados e excludentes são resultados de um conjunto de determinações
sociais, dentre elas aquelas emanadas pelo poder público no exercício de suas atribuições em:
“controlar a forma de construir o espaço urbano, estabelecendo normas; planejar o crescimento
e o desenvolvimento nas cidades e metrópoles, definindo metas e políticas públicas; e investir em
obras de infraestrutura urbana e equipamentos sociais, urbanificando o território” (Grostein 2001,
p.31).

Conceito de distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios


do desenvolvimento urbano

O urbanismo contemporâneo está baseado em sistemas de ordenamento territorial por meio


da delimitação entre o espaço urbano e o rural, pela lei de zoneamento (uso e ocupação do
solo) e, quando presente, por meio de mecanismos de interferência específica sobre setores
pré-qualificados e inseridos no próprio zoneamento. Portanto, a grande maioria dos estudos
urbanísticos, incluindo os apresentados nesta publicação, refere-se ao ordenamento das relações
possíveis dentro de uma cidade, sua gestão eficaz e desejadamente equilibrada.
De maneira geral, os sistemas de ordenamento de cada país estão relacionados aos princípios
nacionais (da Constituição), que dizem respeito aos direitos individuais e coletivos sobre a
propriedade privada, assim como a relação com a propriedade pública. As nações criam leis de
caráter urbanístico que identificam as escalas de atuação dos interesses público e privado, seus
planos inerentes, os instrumentos incidentes e, sobretudo, os resultados esperados.
A regulação dos interesses públicos e privados (proprietários, intermediários, compradores,
vendedores e financiadores) é parte integrante do processo de construção de uma cidade: a
tomada de decisão de todos gerará reflexos futuros nos âmbitos sociais, ambientais, culturais e,
logicamente, urbanísticos. De abrangência complexa, essas decisões criam condições para que
a economia gerada em virtude de suas ações seja justa e equilibrada, ou injusta e desequilibrada,
dependendo do resultado dessas regulações.
Antes mesmo de defender o equilíbrio necessário sobre as ações urbanas, fica mais evidente
descrever o resultado oposto, relativo ao desequilíbrio destas ações. Alguns exemplos são:
a. A capacidade da rede de drenagem torna-se insuficiente ao longo do tempo em razão
4 introdução

do crescente processo de impermeabilização do solo, resultado da expansão irregular e do


descumprimento da legislação, o que causa diversos problemas ambientais, como inundações
anuais em estações chuvosas;
b. Parte da população de baixa renda não faz uso dos recursos do mercado de construção
formal, consequência da incapacidade do governo na produção de habitação de interesse
social e equipamentos públicos para enfrentar a demanda;
c. O alto nível de deslocamento populacional torna difícil, economicamente, viabilizar o
sistema de transporte público de massa, tornando-o insuficiente e sobrecarregando o sistema
viário, resultado do aumento significativo da frota de automóveis;
d. O processo de dispersão e crescimento desordenado são impactantes sobre o meio
ambiente, consequência das ocupações ilegais em área de mananciais, o que põe em risco a
qualidade da água que abastece as cidades.
Além disso, nas nações capitalistas a cidade passou a ser uma grande operação imobiliária,
na qual as ditas leis urbanísticas (incluindo as leis de planejamento urbano, os planos diretores
e as leis de uso e ocupação do solo) criam as regras para controlar esse jogo imobiliário. Sem
regras, a iniciativa privada, que nunca deixou de atuar segundo seus interesses, caracterizando-se,
sobretudo pela obtenção do lucro, se apropriaria da cidade e criaria o que bem quisesse, seguindo
esta sua premissa. O exame dessa perspectiva, por si só, cria vasta discussão; porém o que precisa
ficar claro é que a cidade apenas como bem privado gera a desigualdade social, enquanto como
bem coletivo consagra o espaço público, possibilita a cultura e viabiliza as interações, sendo o lucro
apenas uma entre suas muitas funções.
O arquiteto e teórico de urbanismo Rem Koolhaas, em sua análise sobre diversas cidades do
mundo, chama a atenção para a cidade norte-americana de Houston, no Texas, antes símbolo
da cultura regional, agora modelo e possível presságio para todas as cidades no mundo (Koolhaas
2001). Aparentemente uma cidade sem leis urbanísticas e zoneamento, Houston tem um Estado
reduzido a fonte de subsídios para a iniciativa privada, sem qualquer função como ordenador.
Isso torna o capital o único fator para o desenvolvimento urbano, criando distritos abandonados
a cada novo vetor de desenvolvimento. Predatória, a cidade está à deriva dos anseios do mercado
imobiliário, colecionando os piores índices de qualidade de vida e esgotando seus recursos naturais.
No entanto, apresenta sinais de crescente e ampla expansão, sendo a terceira maior cidade dos
Estados Unidos da América.
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 5

Ou seja, o urbanismo contemporâneo reflete questões para se contrapor à realidade apresentada


em contexto nacional e internacional: o setor privado executa com capital e investimentos
privados obras pontuais aprovadas pela legislação, que regulamenta o uso e a ocupação do solo.
Por outro lado, o poder público executa obras de infraestrutura utilizando exclusivamente recursos
públicos (também subsídios nacionais ou internacionais) no espaço público ou privado (adquirido
diretamente pela desapropriação compulsória), com o propósito de criar condições gerais de
produção e consumo de bens públicos. Bens para os quais o setor privado controversamente
contribui, mas dos quais se apropria e usufrui.
Por isso o conceito de “distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios do desenvolvimento
urbano”, presente em muitas constituições no mundo, está em ampla discussão. Por si só, o
conceito contém quatro definições: “distribuição (repartir, distribuir), equilibrada (imparcial,
direita), dos custos (da urbanização, espaço público e infraestrutura), e benefícios (lucro imediato
ou futuro, valorização)” (Carrillo 2002). Tais definições são importantes para o estudo das ações
sobre o desenvolvimento urbano. Assim, a legislação urbanística que procura métodos e técnicas
para fazer prevalecer a construção de infraestruturas autofinanciáveis, capturando os ganhos
efetivos gerados em áreas mais valorizadas e distribuindo-as para criar outras áreas de valorização,
de maneira que prevaleça o interesse público ou coletivo sobre o particular ou individual, de
alguma forma incorpora esse conceito.
Reforçando a relação entre o equilíbrio das ações do poder público e privado, temos o
panorama de diversas cidades do chamado Primeiro Mundo que aplicam esse conceito com
sucesso, obtendo resultados favoráveis, como os descritos a seguir:
a. A transição entre o espaço urbano e o espaço rural foi e ainda é feita de maneira controlada;
b. O desenvolvimento de centros e distritos urbanos foi e ainda é executado periodicamente;
c. O sistema de financiamento do desenvolvimento urbano, no início escasso, foi e ainda é
identificado por meio de iniciativas pioneiras e inovadoras;
d. A parceria público-privado e a obtenção de recursos oriundos do próprio processo do
desenvolvimento foram e ainda são utilizadas para originar fundos e recursos capazes de criar
o efeito multiplicador em outras áreas.
Atualmente, além desses resultados favoráveis, as cidades dos países desenvolvidos discutem
soluções perante os novos desafios para equilibrar suas ações urbanas. Dentre esses novos desafios,
6 introdução

o professor Konami Hirohide, da Universidade Tokyo Jogakkan, expôs as mudanças propostas para
as cidades japonesas atualizando a ênfase do conceito: “controlar os projetos de desenvolvimento
introduzindo o sistema de reciclagem de materiais, a política de consumo de pouca energia e os
sistemas de energia limpa, como a solar e as estações de energia eólica” (Hirohide 2001, p.9).
Diante desse quadro sobre o urbanismo contemporâneo, quais seriam as medidas mitigadoras
possíveis para efetivamente interagirmos com o processo de construção das cidades, com o objetivo
de reverter o desequilíbrio das ações urbanas presentes nos países em desenvolvimento e, assim,
desenvolvê-las aplicando o conceito da “distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios do
desenvolvimento urbano”?
Enquanto soluções e medidas mitigadoras são procuradas por especialistas em diferentes áreas
de especialização, comprovou-se que “as medidas efetivas de interação são aquelas com as quais
o plano para o uso do solo e o plano para a construção de melhorias urbanas devem realizar-se ao
mesmo tempo que a interferência sobre a parcela de terra e das atividades privadas é controlada
e guiada“ (argumento exposto no curso “Urban development focused on Land Readjustment
measures” no Japão, em 2005).

Métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano

Diferentes capitais (financiamento, construção e promoção imobiliária), proprietários de terra


ou imóveis e trabalhadores da construção civil estão entre os principais agentes que disputam
lucros, juros, rendas e salários, mediados pelo papel do Estado, que regula o mercado, a terra,
o financiamento e a força de trabalho. Cada forma de provisão da moradia implica diferentes
formas de arranjo desses agentes: condomínio de casas unifamiliares, incorporação privada de
apartamentos para a venda ou para a locação, promoção pública para a locação ou para a venda.
Implica também diferentes formas de posse. Essas relações interferem na maneira como a terra é
adquirida, organizada e reorganizada.
Vamos primeiramente admitir que, “no que tange à iniciativa privada, detentora de terras ou
imóveis ociosos, a disposição de investimentos desses agentes é dada pela taxa de juros” (Leirner
2006, p.2), o que significa que, primeiramente, manter a terra sem qualquer interferência é
um ótimo negócio, e que qualquer ação sobre sua inércia é dada se o negócio superar uma
sobrevalorização do capital em relação à taxa de oportunidade.
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 7

Desconsiderando o dado ociosidade, temos os métodos fundamentais de interferência na


parcela de terra conhecidos como métodos de transações para aquisição fundiária, tanto para
empreendimentos ou incorporações privadas quanto para desapropriações para fins públicos.
O modelo de aquisição privado é o processo em que o agente privado (novo proprietário,
incorporador ou investidor) adquire uma ou mais parcelas de terra para desenvolver individualmente
seu empreendimento, com o intuito de capturar a valorização do resultado final.
Nas ocupações informais, o “laissez-faire” urbano, originado pelo descumprimento das
legislações de planejamento urbano em áreas pouco consolidadas ou rurais, acontece pela
rápida ocupação desordenada e pelo processo de crescimento populacional. Essa ocupação não
acontece necessariamente por meio de transações de mercado, porém, quando consolidada, a
ocupação gera futuras transações pela transformação do território rural em urbano.
Por isso, a interferência realizada pelo mercado financeiro presente, no limite da regularidade e
da irregularidade, busca uma margem de operação que considera o custo mínimo da urbanização,
a expectativa de regularização (fator que encarece a parcela de terra) e a geração de lucro para o
loteador informal (Smolka e Furtado 2001). O resultado dessa interferência cria problemas futuros,
pois dificilmente ocorre o desenvolvimento de áreas públicas e a conversão apropriada do uso do
solo nesse processo.
Nas ocupações formais, os empreendimentos variam de acordo com sua escala e investimento
econômico. Para os de maior porte, que necessitam de aquisição de maior quantidade de
pequenas parcelas de terra, o tempo de execução é longo. Durante o processo, proprietários que
sejam entraves à incorporação são desconsiderados para acelerar o resultado final e a obtenção do
lucro, fato que cria verdadeiros enclaves fundiários entre os novos conjuntos edificados.
No período de espera para a aquisição das parcelas adjacentes, o agente privado cria artifícios,
como vacância para estacionamentos, a fim de gerar economia enquanto aguarda o processo
de incorporação chegar ao fim. O resultado dessas incorporações é geralmente desequilibrado
do ponto de vista estrutural, por que não existe a transição de escala entre as parcelas de terra
adjacentes e a nova parcela de terra. Estas incorporações corretamente respondem à nova
demanda vocacional, mas são inadequadas se considerarmos sua relação com o suprimento de
bens públicos, sobrecarregando as diversas redes de infraestrutura existentes.
Para empreendimentos em que a parcela de terra possui grandes proporções, acontece
o processo inverso ao da aquisição de pequenas parcelas de terra: o parcelamento ou a divisão
8 introdução

fundiária. O parcelamento do solo torna-se um processo mais rápido quando o agente promotor
detém o direito real ou equivalente ao do proprietário da parcela de terra. O resultado dessas divisões
é geralmente desequilibrado do ponto de vista funcional, pois não há controle do uso do solo,
prevalecendo a mono-funcionalidade de uso geralmente agregado ao inadequado suprimento
de infraestrutura pública. Além disso, muitas vezes esse parcelamento está em desacordo com o
entorno ou com as diretrizes públicas de crescimento para a região.
Ainda que pouco conhecida, porém praticada em muitos lugares, existe a parceria entre agentes
privados, denominada modelo de amalgamação. A amalgamação consiste na transferência de
duas parcelas adjacentes e contíguas de terra de dois proprietários diferentes, a fim de tirar maior
proveito da combinação de porções fragmentadas e inutilizadas de cada um, formando parcelas
adequadas para o melhor uso. O resultado desse processo é vantajoso para ambos os proprietários,
porém pode gerar conflitos, assumindo que um dos proprietários mantenha melhor localização e
que esse ajuste possa gerar valorização maior para um do que para o outro. Caso esta postura seja
assumida por um dos envolvidos, a negociação para a transferência de terras pode ser interrompida.
O modelo de aquisição público é o processo pelo qual o poder público adquire voluntária ou
compulsoriamente a parcela de terra para construir infraestrutura pública, como ruas, avenidas,
rodovias e parques, por meio do instrumento conhecido como desapropriação. A desapropriação
em projetos de desenvolvimento urbano é uma atividade bastante cara, e atualmente indesejada
em casos de escassez de recursos ou problemas de endividamento do poder público.
O resultado desse processo traz vantagens para o poder público porque é uma maneira de
construir infraestrutura urbana em áreas consolidadas; porém, é sujeito a críticas em razão da
exclusão da população local, e pelo fato de acarretar longos impasses com os proprietários pelo
valor das indenizações oferecidas (valor de uso atual ou valor de uso futuro?). Além disso, esse
modelo cria verdadeiros retalhos urbanos, quando instituições públicas desapropriam apenas
parte do terreno, em vez de adquiri-lo na totalidade, para a execução da obra de infraestrutura.
No que se refere às transações de mercado sem o uso da desapropriação, o poder público ainda
pode controlar o preço da parcela de terra para diminuir sua especulação – a própria tributação
reduz o valor do solo – (Smolka e Furtado 2001), pode exercer o direito de preempção (controle de
aquisição em que o poder público tem preferência) ou pode tomá-la para si e então redistribuí-la
em prol de determinadas classes ou usos. Todas são ações sujeitas a críticas e a forte oposição.
Diante desse quadro, podemos entender que processos socioeconômicos interferem na
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 9

forma como acontece a reorganização urbana, e que certos agentes têm se mostrado muito mais
eficientes na ampliação do crescimento urbano do que instrumentos de intervenção urbana
aplicados por políticas públicas têm se mostrado em controlar tal crescimento. Essa constatação
foi identificada em outros contextos no âmbito internacional, em que muitos governos decidiram
adotar outros meios de intervenção sobre a parcela de terra para efetivamente interagir com o
processo de construção das cidades, revertendo o crescimento desordenado e obtendo reserva
fundiária para o desenvolvimento urbano.
Entre as ferramentas possíveis, temos o método de desenvolvimento urbano conhecido como
land readjustment, que a rigor podemos traduzir como reajuste fundiário, reajuste de terras (ou
terrenos) ou reajuste do solo (rural ou urbano). Como esse modelo ainda não foi incorporado
ou adaptado à realidade brasileira (cuja realização é o foco desta publicação), manteremos a
nomenclatura “land readjustment” sempre que nos referirmos ao modelo. O land readjustment
é a conjugação e, em certa medida, um avanço nos métodos anteriormente descritos, e apresenta
certas vantagens como:
a. Permite corrigir os erros e as imperfeições do crescimento urbano desordenado;
b. Permite responder à demanda de terrenos adequadamente urbanizados para novos
empreendimentos;
c. Permite novos parcelamentos de terra compatíveis com as diretrizes de crescimento
propostas;
d. Permite a transação e a gestão democrática entre todos os detentores de direitos sobre a
terra, distribuindo de maneira justa os custos e os benefícios do desenvolvimento urbano;
e. Permite a construção de novas infraestruturas públicas sem o caro instrumento da
desapropriação, preservando os títulos de propriedade após a implementação do projeto; e
f. Permite a utilização da própria terra para gerar recursos para pagar as obras, tornando o
projeto quando não autofinanciável, viável do ponto de vista econômico.
O land readjustment é um método de reserva fundiária que aplica o conceito de distribuição
justa e equilibrada dos custos e benefícios do desenvolvimento urbano. Efetivamente, é um método
capaz de balancear o interesse público com o direito privado da propriedade. A ferramenta do land
readjustment, como qualquer outra, possui vantagens e desvantagens, sendo ambas exploradas
nesta publicação. O método é amplamente utilizado em diversos países no mundo, sobretudo
10 introdução

Processo de crescimento desordenado Processo de desenvolvimento privado individual, lote a lote


Os proprietários A, B, C, D, E, F, G e H detêm direitos sobre Os proprietários A e F permanecem inertes a qualquer
as parcelas de terra sem infraestrutura básica necessária e sem transformação fundiária; os proprietários B e E reparcelam seus
facilidades públicas adequadas. lotes em outros menores; o proprietário C adquire a parcela de
terra do proprietário D e reparcela em outros lotes menores; os
Processo de desenvolvimento por meio de desapropriações proprietários G e H resolvem, em comum acordo, estabelecer a
Os proprietários A e G são desapropriados; os proprietários B, transferência de parte de suas parcelas de terra adjacentes.
D, E, e em maior proporção F, perdem parte de suas parcelas
de terra por meio da desapropriação, porém beneficiam-se da Processo de desenvolvimento por meio do land readjustment
infraestrutura e consequentemente obtêm a valorização da Todos os proprietários permanecem após a execução do projeto;
parcela restante; os proprietário C e H permanecem intactos e as parcelas de terra agora possuem infraestrutura pública adequada
mesmo não possuindo acesso direto, também se beneficiam e consequentemente obtêm maior valorização pelas modificações,
da valorização pela proximidade à nova infraestrutura. mesmo que menores em tamanho após a execução do projeto.
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 11

3Comparativo entre processos de intervenção fundiária.

Alemanha, Índia, Israel e em outros aos quais o Japão vem abrindo portas no âmbito da cooperação
técnica internacional, como China, Nepal e Indonésia, para a aplicação e aprimoramento desta
técnica de urbanismo em países com realidades distintas.

Por que estudar o land readjustment no contexto do urbanismo japonês?

O Japão é um arquipélago situado na costa leste da Ásia. Considerando suas mais de 4 mil ilhas,
cerca de 70% da superfície do país é ocupada por florestas montanhosas. Sujeito a vulcões,
furacões e terremotos, todos os anos acontecem cerca de mil abalos que podem ser sentidos quase
semanalmente. O último terremoto de grandes proporções, o Hanshin-Awaji, ocorrido em janeiro
de 1995, matou cerca de 4 mil pessoas, feriu mais de 14 mil e deixou outras 200 mil desabrigadas.
“Não tem petróleo, nem ferro, nem carvão de boa qualidade, nem cobre, nem alumínio e outros
minerais não ferrosos essenciais à atividade industrial. O Japão não tem solo arável suficiente para
alimentar sua população” (Barros 1988, p.5).
O Japão passou por grandes transformações, desde sua era feudal até o processo de recuperação
do pós-guerra, seguidas por seu rápido crescimento econômico. O acelerado processo de
urbanização gerou concentração de população em áreas industriais e descontrolada ocupação
territorial, sendo que, anteriormente, comunidades agrícolas constituíam-se sem a provisão de
infraestrutura básica e suporte para atividades da população.
Sendo assim, como um país extremamente carente de riquezas naturais e minerais, incompleto
e ineficiente em sua infraestrutura básica, alvo de diversos desastres naturais e devastado pela
Segunda Guerra Mundial conseguiu alcançar o título de uma das maiores potências do mundo?
O Japão não possui nada economicamente a seu favor a não ser 130 milhões de japoneses. Apesar
de ter sido uma nação vencida e esgotada há menos de 50 anos, e embora há pouco mais de
100 anos ainda estivesse fechada, à beira do mundo, numa estrutura feudal, as últimas gerações
transformaram-na em uma das maiores potências mundiais.
A despeito das razões e análises históricas de todo o processo de crescimento do país e do
denominado “fenômeno japonês”, sujeitas a laudos imediatistas, faz-se importante estudar o land
readjustment no contexto do urbanismo japonês por uma única razão. O Japão foi o único país
12 introdução

que, nas últimas décadas, conseguiu desenvolver inúmeras soluções aos problemas urbanos que
todos os países em desenvolvimento enfrentam: migração das áreas rurais para os centros urbanos,
expansão urbana e crescimento desordenado nas zonas periféricas, diminuição dos trabalhadores
na indústria primária, inúmeros problemas ambientais, altos níveis de pobreza, e envelhecimento
da sociedade.
Além disso, o exemplo japonês e suas experiências foram amplamente incorporados por
diversas cidades asiáticas, que lideram o processo de migração rural para o meio urbano (na China,
estima-se que 200 milhões de pessoas passem pelo processo migratório até 2030) e também o
processo de construção e renovação urbana no mundo (arranha-céus são erguidos um após o
outro, mudando a paisagem urbana numa velocidade espantosa).
Em Tóquio, a maior região metropolitana do mundo, com cerca de 35 milhões de habitantes,
a reconstrução e seu processo de desenvolvimento após os bombardeios da Segunda Guerra
Mundial contribuíram para estimular seu bem-sucedido processo de urbanização. Hoje ela
apresenta condições que talvez apontem para o futuro desejável de todas as cidades no mundo:
sistema eficiente de transporte, saneamento e fornecimento de água para todos e desenvolvimento
urbano integrado constante.

Breve panorama da publicação

“Métodos de Planejamento Urbano: Projetos de Land Readjustment e Redesenvolvimento


Urbano” localiza-se num quadro político de transição recente. Apesar dos passados vinte anos
do término da ditadura militar e do processo de redemocratização no Brasil, esta publicação
traz como enfoque a necessidade de mudança na formatação das políticas urbanas atuais, mais
pautadas na forma do que em gestão ou em processos de implementação.
A publicação admite por hipótese que a gestão urbana pode ser aprimorada mediante a atuação
e a aplicação de instrumentos adequados pelo poder público, e que a falta de métodos apropriados
para a prática do planejamento urbano e para a intervenção urbanística pode ser impedimento
para uma administração satisfatória. A publicação considera também que nenhum instrumento
constitui, isoladamente, elemento decisivo de indução ou de neutralização da exclusão social, mas
pode ser um elemento gerador de agravamento ou mitigação dessa exclusão, a depender de sua
conceituação e aplicação.
métodos de reserva fundiária para o desenvolvimento urbano 13

Logicamente, esta publicação não pretende insinuar a cópia ou a incorporação integral


de qualquer método ou metodologia, pois de antemão sabemos que isso seria impossível, mas
entender, analisar comparativamente e promover um debate sobre as soluções adotadas no Japão
e em outros países para temas que já conhecemos e temos tanta dificuldade em resolver.
Nesse sentido, o capítulo 1 discute a dependência do capital fundiário intrínseco na cultura
brasileira investigando seus laços históricos, até encontrar a atual oportunidade da reforma urbana
no Brasil, liderada por movimentos sociais em busca da legitimação de diversos instrumentos de
intervenção urbana. Apesar das inovadoras formulações de planejamento urbano, baseadas nos
processos recentes, reconhece-se que os novos instrumentos técnicos não têm sido suficientes
para a efetiva transformação do quadro urbanístico, configurando uma oportunidade para que
organismos internacionais adquiram papel relevante ao influenciar a adoção de novos modelos
de desenvolvimento.
Nos capítulos 2 e 3 explicaremos os dois modelos de desenvolvimento, ferramentas alvo da
cooperação técnica internacional: o land readjustment e o redesenvolvimento urbano, entendendo
sua importância histórica no contexto japonês, a legislação em vigor que delineia os processos de
desenvolvimento urbano no país, as metodologias atualmente empregadas e alguns estudos de
caso de sucesso.
No capítulo 4, assumindo, portanto, que a avaliação de experiências concretas mais
significativas na aplicação dos modelos em outros contextos faz-se necessária, principalmente pela
grande distância cultural e socioeconômica entre Brasil e Japão, solicitamos a diversos especialistas
internacionais uma análise sobre a vigência desses instrumentos em seus países, sobretudo para
delimitarmos a capacidade de exclusão e inclusão territorial, de renovação de espaços urbanos
e de impacto nas condições de vida da população atingida onde as ferramentas foram aplicadas.
No capítulo 5, a publicação orientará a análise das potencialidades do instrumento do land
readjustment e do redesenvolvimento urbano no Brasil, primeiramente por meio do panorama
dos instrumentos atualmente adotados no município de São Paulo e, após, por meio de dois
estudos de hipótese de aplicação do instrumento. Essa análise acontece com o intuito de ampliar a
discussão sobre o “reajuste fundiário”, novo instrumento que se encontra em discussão pelo Poder
Legislativo, durante o processo de revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo, oriundo da
cooperação técnica internacional com o Japão.
14
15

CAPÍTULO 1: O CONTEXTO DA COOPERAÇÃO


TÉCNICA I­ NTERNACIONAL

Legado histórico da questão fundiária nas políticas urbanas brasileiras

Os problemas urbanos e o processo de urbanização no Brasil estão diretamente relacionados


às terríveis condições de habitabilidade nas zonas rurais, onde coexistem estruturas fundiárias
altamente concentradas, baixíssimos salários, falta de suporte aos pequenos agricultores e falta de
conhecimento técnico especializado para desenvolver pequenas áreas. Estes fatores causaram a
transferência da população rural para as grandes cidades, o que gerou um crescimento urbano
descontrolado e sérios problemas sociais, como o desemprego e a existência de trabalhadores
ilegais. Em virtude da baixa renda, a grande maioria desses habitantes não foi capaz de adquirir uma
moradia adequada, ocupando espaços públicos como pontes, viadutos, ruas e praças, formando
aquilo que conhecemos como assentamentos informais.
Para a melhor compreensão desse contexto, sem nos limitarmos apenas ao resultado espacial
da migração campo-cidade, faremos uma reflexão sobre a evolução dos problemas urbanos a
partir da questão fundiária e do modo de produção do capital brasileiro, determinantes sobre o
direito de propriedade no Brasil. A questão fundiária urbana no país, particularmente em suas
grandes cidades, é uma das mais complicadas. O cenário é complexo porque o capitalismo
brasileiro, sobretudo, bem diferente do capitalismo típico, desde a Lei de Terras de 1850 é
altamente dependente da renda fundiária, especialmente a urbana, como substituta da chamada
acumulação primitiva, ou originária, do capital. Esse modelo não gerou uma classe dominante
como a burguesia europeia, e sim uma elite associada ao capital estrangeiro, impedindo o pleno
desenvolvimento de suas forças produtivas em detrimento do desenvolvimento do capitalismo
interno (Schiffer 1989).
Conforme explicita Enio Moro Júnior sobre o desenvolvimento do capital brasileiro:
Estas características da acumulação interna, comandada pela elite dominante no sentido de impedir o livre
desenvolvimento das forças produtivas, é denominado de “acumulação entravada”, que restringe o mercado
interno nacional às demandas de sua própria preservação assegurando a hegemonia da elite nacional atrelada
às necessidades de reprodução do capitalismo internacional. Portanto, na acumulação entravada, uma parte
do excedente não retorna à sociedade para impulsionar o desenvolvimento das forças produtivas internas.
16 capítulo 1

Esta elite tem como sustentáculo de sua manutenção a imposição de mínimas condições para a reprodução
de sua força de trabalho, impedindo a utilização de parte substancial do excedente na reprodução ampliada.
(Moro Júnior 2007, p.36).

Do descobrimento do Brasil até 1850, ano da aprovação da Lei de Terras (decreto nº 601 de
1850), a ocupação do solo foi feita pela tomada de posse sem qualquer título prévio, conforme
explicita Lígia Osório Silvia:
Em meados do século XIX, o Estado imperial elaborou a primeira legislação agrária de longo alcance da nossa
história, que ficou conhecida com a Lei de Terras de 1850. Essa intervenção do Estado na “questão da terra”,
veio no bojo das grandes transformações que nesse período começaram a propelir a sociedade brasileira,
ainda escravista e arcaica, nos rumos da modernidade. A Lei de Terras visava promover o ordenamento
jurídico da propriedade da terra que a situação confusa herdada do período colonial tornava indispensável.
Embora a relevância de uma lei que objetiva regularizar a situação jurídica dos proprietários de terras seja
patente, no caso brasileiro seu significado assume ainda maior importância. Isso porque, em inúmeras análises
sociológicas, aos proprietários de terras é atribuído um papel destacado na organização social e política do
Estado imperial republicano. (Silva 1996, p.11).

Faz-se necessário destacar, porém, que o registro emitido à época não tinha por natureza
a efetividade da propriedade, da forma como a conhecemos hoje; tinha apenas a natureza
declaratória para diferenciar ao legislador o que era bem particular, e, por exclusão, o que era
bem do Estado, classificado por terras de uso público e terras devolutas. Vale ressaltar que “terra
devoluta” não significava o mesmo que “terra pública”. Neste caso, “terra devoluta” referia-se a
terras que eram incultas, inexploradas, inaproveitadas, ou seja, as terras que acabariam voltando ao
domínio público.
Por meio desse legado histórico, a partir do momento de vigência da Lei de Terras de 1850
formou-se não apenas o direito de propriedade no Brasil, compreendendo os “proprietários”
de terra (ou grupo social de grande poder econômico que buscava no novo cenário político a
manutenção de seus interesses) como os agentes das transformações históricas que se processaram,
mas também o direito de propriedade num contexto de exclusão.
Por trás dessa lei, o Estado Imperial visava resolver dois problemas: regulamentar a questão
agrária e subsidiar a imigração, trazendo europeus ao Brasil em substituição aos escravos nas
fazendas. Ao regulamentar a questão agrária, o Estado Imperial pretendia apropriar-se das terras
devolutas, que vinham passando de forma desordenada ao patrimônio particular, e também
o contexto da cooperação técnica internacional 17

iniciar um processo de expropriação rural, na medida em que estabelecia que a aquisição de terras
públicas somente seria feita por meios financeiros. Com isso, as terras públicas seriam vendidas
a preços suficientemente altos, dificultando sua compra pelos imigrantes recém-chegados e
tornando impossível seu acesso àqueles que até então usufruíam apenas de seu trabalho manual,
ou seja, o negro e o caboclo. Como os produtores de café não estavam interessados em concorrer
com novos potenciais produtores, a única maneira de afastar em curto prazo os colonos e em longo
prazo os ex-escravos da propriedade da terra foi valorizando-a e tornando-os impossibilitados de
possuí-las.
Se primeiramente a Coroa decidia a quem doar posses, após a Lei de Terras de 1850 era a
junta do Imperador que decidia a quem conceder, a quem vender e a que preço vender uma
propriedade. O governo continuou a possuir o controle absoluto da movimentação da propriedade
da terra no Brasil, e os grandes latifundiários possuíam seus representantes no governo os quais
tomaram as rédeas da situação (Cirne 1954). Mesmo após a lei e os inúmeros esforços no sentido
de regulamentação da questão fundiária, persistiu a passagem das terras devolutas para o domínio
privado. E as legislações posteriores continuaram a regrar esse sistema de propriedade no Brasil,
onde o direito de propriedade do particular era garantido em seu aspecto “principal” e, por que
não dizê-lo, “natural”.
Nas primeiras décadas do século XX, os Estados e as oligarquias agrárias ainda dominavam a
política nacional e a questão fundiária, principalmente pelas limitações dispostas na Constituição
de 1891 ao governo federal e pela inexistência de partidos políticos nacionais. Refletindo a reação
contra a centralização do tempo do Império, enquanto ao governo federal cabia somente
taxar as importações, aos estados cabia taxar as indústrias, a exportação de bens de consumo e,
principalmente, as propriedades imobiliárias, podendo ainda manter suas próprias polícias e
contrair empréstimos externos (Nunes 1997), perpetuando seu domínio sobre a questão fundiária.
Com a crise mundial de 1929, que atingiu as lavouras de café e empurrou grandes contingentes
populacionais para as cidades, os grupos oligárquicos foram enfraquecidos e uma forte elite
estatal entrou em cena, ampliando a participação do Estado nas esferas econômica e social. A
industrialização encontrou seu lugar nesse contexto, no qual a emergente burguesia industrial veio
a predominar sobre a antiga oligarquia rural, e os centros urbanos brasileiros, notadamente São
Paulo, Rio de Janeiro e Belo Horizonte, passaram a oferecer melhores condições à implementação
de políticas de industrialização em substituição à exportação. Conforme explicita Júlio Roberto de
18 capítulo 1

Souza Pinto:

Com a aceleração da atividade industrial durante a Segunda Guerra Mundial e a consequente hegemonia do
setor fabril no período pós-guerra, as cidades brasileiras passaram a desempenhar dois novos papéis: absorver
os cada vez maiores contingentes de desempregados, ora pela recessão econômica, ora pela crescente
capitalização da atividade agrícola; e oferecer à indústria não apenas a infraestrutura física para sua expansão,
mas também as condições necessárias à reprodução de sua força de trabalho, com destaque para a definição
de um marco regulatório para as relações de trabalho. (Pinto 2008, p.3).

Em 1964 o Brasil sofre um golpe de Estado, e durante todo o período da ditadura militar a
migração campo-cidade tornou-se ainda mais intensa, combinada com altas taxas de crescimento
demográfico e com grandes investimentos na infraestrutura nacional, incluindo sistemas de
energia, transporte e comunicação. Durante essa fase, o regime militar deixou claro, quanto
à questão fundiária, que a propriedade privada seria garantida em seu aspecto “natural”, e que
preferia conceder às empresas capitais subsidiados caso comprassem terrenos e fortalecessem a
renda fundiária, perpetuando a aliança política entre o capital e a terra.
Ainda durante o período da ditadura, apesar dos incríveis esforços no desenvolvimento
industrial, pouco se fez no sentido de promulgar reformas urbanas, e com o controle cada vez
maior dos setores dominantes na economia urbana, o aparelho estatal aplicou os recursos restantes
em investimentos que beneficiaram pequena parcela da população, adotando normas e padrões
urbanísticos que apenas favoreceriam o capital imobiliário. O planejamento urbano observado
possuía “inúmeros planos e proposituras tecnicamente primorosos, mas inoperantes em ações para
garantir sua plena implementação, contrapondo-se aos modelos europeus e norte-americanos,
cujos processos e produtos de planejamento são viabilizados pelo Estado” (Moro Júnior 2007,
p.42).

A evolução da reforma urbana no Brasil: o Estatuto da Cidade

Construiu-se, dessa maneira, em parte uma cidade legal, dotada de serviços e equipamentos
urbanos similares aos dos países desenvolvidos, e uma outra cidade desconsiderando áreas
marcadas pelo desemprego, pela ausência do poder público, pela falta de acesso a educação,

Vista panorâmica da favela da Rocinha no Rio de Janeiro, Brasil. 4


o contexto da cooperação técnica internacional 19
20 capítulo 1

saúde, lazer, segurança e pela dificuldade de acesso à moradia. O planejar cidade no Brasil tornou-
se um exercício técnico da cidade legal para a cidade legal negando-se a cidade ilegal, ou seja,
aquela em que não existe comprovação e controle da propriedade e do uso ou ocupação do solo,
como as favelas (Maricato 2000).
Com o fim do autoritarismo burocrático do regime, contrastando com a pouca importância
dada pelo governo à questão urbana, emergiram movimentos sociais com a finalidade de lutar
pela reforma urbana, reunindo as mais diversas áreas, entre profissionais, líderes comunitários,
sindicalistas, ONGs, integrantes da igreja católica e servidores públicos (sendo que muitos, à
época, atribuíam os problemas não a uma falta de planejamento e políticas urbanas, mas ao fato
de que o planejamento e as políticas urbanas eram desenvolvidos no sentido de segregação social
e negação à cidade ilegal). Essa reforma urbana tinha um pressuposto principal, e ainda atual,
expressa por Haroldo Abreu como: “[...] reforma urbana implica uma nova concepção intelectual
e moral da sociedade (e uma nova ética urbana) que condene a cidade como fonte de lucros para
poucos e pauperização para muitos” (Abreu 1996, p.7).
Na década de 1980 esse movimento ampliou-se, acompanhando a exigência da sociedade
por liberdade nas políticas urbanas, que articulou no II Fórum Nacional de Reforma Urbana as
seguintes premissas:
a. A função social da propriedade e da cidade, entendida como uso socialmente justo e ecologicamente
equilibrado do espaço urbano;
b. O direito à cidadania, entendido em sua dimensão política de participação ampla dos habitantes das
cidades na condução de seus destinos, assim como o direito de acesso às condições de vida urbana digna e ao
usufruto de um espaço culturalmente rico e diversificado. (Bassul 2005, p.26).

Essas premissas fundamentaram a emenda popular (Emenda Popular da Reforma Urbana nº


63 de 1987), parcialmente aprovada na atual Constituição de 1988, que direcionou os constituintes
a dedicar um capítulo específico à política urbana (os artigos 182 e 183, primeiros a historicamente
cuidar da questão urbana no Brasil) na tentativa de implementar futuramente instrumentos e
possibilidades de ordenamento das cidades, priorizando assim a propriedade da terra para sua
finalidade social.
Denotando a urgência e a importância social por soluções no contexto urbano, o texto
constitucional de 1988 suscitou a apresentação de vários projetos de lei, oriundos de partidos e de
iniciativa parlamentar. Entre os projetos apresentados, aquele que mais prosperou foi o Projeto de
o contexto da cooperação técnica internacional 21

Lei nº 5.788 de 1990, apesar da forte oposição sofrida, a exemplo de outros similares e antecessores,
conforme explicita José Roberto Bassul Campos:
A reação dos setores conservadores da sociedade foi imediata. O empresariado urbano mais atrasado
acusava o projeto de comunista, como, aliás, costumava acontecer naquele período com as iniciativas de
índole democrática. A revista “Visão”, representativa do empresariado conservador, chegou a tratar o assunto
em matéria de capa. Acusava o projeto de acabar com o direito de propriedade no Brasil. A reação sustou a
tramitação da proposta, que se encontrava na Câmara dos Deputados. (Bassul 2005, p. 84).

E historicamente, diante de determinação de governos em cumprir sua tarefa de desapropriar


áreas improdutivas ou em nome do desenvolvimento urbano, com base no interesse social previsto
constitucionalmente, os proprietários procuram amparo no Poder Judiciário, no qual a maioria
dos magistrados vem se posicionando a favor da propriedade da terra, até porque muitos juízes,
promotores, desembargadores e advogados, assim como parlamentares, são grandes proprietários
de terras.
Após onze anos que permaneceu na Câmara dos Deputados, o Projeto de Lei nº 5.788 de
1990, despojado de grande parte de sua carga conceitual, foi aprovado e devolvido ao Senado,
que também o aprovou integralmente. Finalmente aprovado na esfera do Congresso Nacional,
o projeto seguiu para a Presidência da República (sob o comando do então presidente Fernando
Henrique Cardoso), que aprovou (entre poucos dispositivos vetados) a lei federal nº 10.257 de
2001 (que regulamenta os artigos 182 e 183 da Constituição Federal), denominada “Estatuto da
Cidade”. Atualmente, por meio do Estatuto da Cidade, as operações de planejamento urbano no
Brasil possuem suporte jurídico, visando à resolução dos graves problemas urbanos, estabelecendo
normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da propriedade urbana em prol da
segurança, do bem coletivo e do equilíbrio ambiental nas cidades.
A partir dessa lei, o Plano Diretor, responsável pela política de desenvolvimento e expansão
urbana, tornou-se obrigatório para as cidades com mais de 20 mil habitantes, e foram criados
vários instrumentos para o cumprimento dessa função. Segundo Júlio Roberto de Souza Pinto,
entre outros, o Estatuto da Cidade possui instrumentos de duas naturezas: “distributivo –
relacionados à democratização de direitos e universalização de acesso a bens e serviços urbanos
sob a responsabilidade direta, indireta ou compartilhada do poder público” (tais como o usucapião
especial de imóvel urbano; a concessão especial para fins de moradia; o direito de superfície;
a transferência do direito de construir; o estudo do impacto da vizinhança); e “redistributivo
22 capítulo 1

– passíveis de serem empregados na captura e redistribuição, com o objetivo de reduzir as


desigualdades sociais de parcelas de mais-valias fundiárias urbanas que, produzidas em decorrência
de investimentos públicos, tenham sido injustamente apropriadas por minorias privilegiadas” (tais
como o parcelamento, edificação ou utilização compulsórios; o IPTU progressivo no tempo; a
desapropriação mediante pagamento com títulos da dívida pública; o direito de preempção; a
outorga onerosa do direito de construir e de alteração de uso; as operações urbanas consorciadas)
(Pinto 2008, p.10).
A despeito de uma subsequente avaliação de resultados e da importância da aplicação desses
instrumentos, sobretudo após a aprovação do Estatuto da Cidade, o que temos de mais importante
é o fato de que hoje o direito de propriedade no Brasil é substancialmente diferente: protegida
desde a Carta Imperial de 1824, e condicionada ao cumprimento de sua função social desde a
Constituição de 1934, com a Constituição de 1988 a garantia do direito de propriedade está
condicionada à sua destinação. Nessa conjuntura “Constituição e Estatuto”, não foram poupados
esforços no sentido de podar o uso absoluto do direito de propriedade, criando uma série de
ônus para seu titular, desde restrições de exercício até a proibição de uso exclusivo, passando pela
exigência de um aproveitamento racional e eficiente, com a adequada utilização de recursos
naturais e preservação do meio ambiente (Calivion 2002).

Transferência de instrumentos urbanísticos por meio de cooperação


técnica internacional

Contudo, no Brasil, segundo diversos autores (Rolnik et al.) os novos instrumentos técnicos
aprovados na conjuntura “Constituição e Estatuto” não têm sido suficientes para a efetiva
transformação do quadro urbanístico e “a renovação de discursos não é necessariamente
acompanhada por uma renovação nas práticas e ainda menos por transformações na realidade
territorial” (Cymbalista 2006, p.29).
Tal quadro configura uma “janela de oportunidade” (Kingdon 1995) tanto para que movimentos
sociais exerçam pressão sobre as políticas públicas vigentes quanto para que organismos
internacionais adquiram papel relevante no financiamento de reformas, no intuito de influenciar
os modelos que o Brasil possa vir a adotar para seu desenvolvimento urbano. A discussão sobre
esses modelos sempre influenciou historicamente os urbanistas brasileiros, no sentido de olhar
o contexto da cooperação técnica internacional 23

para os vizinhos a fim de aprender “o como desenvolver”. Segundo Chang:


Os fatos históricos sobre as experiências de desenvolvimento dos países desenvolvidos deveriam ser mais
amplamente divulgados. Isto não é só uma questão de fazer jus à história, mas também de permitir aos países
em desenvolvimento que estejam melhor informados para escolher políticas e instituições que lhes sejam
mais apropriadas. (Chang 2002, p.140).

Emergiu, assim, uma percepção de que eram necessárias a transferência e o financiamento


de instrumentos de desenvolvimento urbano por meio de agências de cooperação técnica
internacional, pela pertinência do enfrentamento das deficiências históricas no Brasil, sobretudo
“no encargo do Estado [em] acelerar a industrialização, [...] na modernização da agricultura e no
fornecimento da infraestrutura necessária à urbanização” (Evans 1993, p. 107).
Além do aspecto financeiro, a introdução de ideias modernizadoras na administração
pública é parte essencial dos modelos iniciados durante a reforma brasileira pós-regime militar.
O enfrentamento das deficiências históricas brasileiras inclui a dificuldade que o Brasil tem
experimentado na institucionalização de procedimentos de recrutamento meritocrático,
consequência dos poderes de indicação política no corpo burocrático, conforme destaca Evans:
As consequências negativas do apadrinhamento são exacerbadas pelo caráter dos padrões de carreira que
tal sistema promove. Em vez de serem afinados com os ganhos de longo prazo via promoções baseadas em
desempenho organizacional relevante, os burocratas brasileiros enfrentam carreiras em “staccato”, pontuadas
pelos ritmos de mudança na liderança política e a gestão periódica de novas organizações. (Evans 1993, p.139-
140).

Mesmo no Brasil, que desfruta de estoques relativamente abundantes de mão de obra treinada
e longa tradição de envolvimento do Estado na economia, dificilmente se encontram burocracias
compreensíveis e coerentes: a capacidade do Estado de desempenhar funções administrativas e
outras deve ser abordada como um bem escasso. A capacidade do Estado cresce de modo mais
lento que a expansão das tarefas e o desempenho inadequado avilta sua legitimidade dificultando
a reivindicação dos recursos necessários para aumentar sua capacidade.
Nesse contexto, agências de cooperação internacional passam a desempenhar forte papel no
sistema meritocrático do Brasil: elas recrutam, após um processo de postulação, projetos ou técnicos
dos escalões superiores, em muitas organizações, para participar de financiamentos ou cursos de
especialização. Após a execução desse treinamento, as agências abrem novas postulações para
24 capítulo 1

projetos de longo prazo, construindo um “ethos” e aumentando a perícia organizacional relevante.


Dessa forma, as agências têm conjugado em sua agenda as ações de desenvolvimento local, da
reforma do Estado e da descentralização político-administrativa nos países em que atuam.
Muitas dessas reformas e treinamentos propostos em acordos de cooperação internacional, na
incapacidade de transformar a burocracia como um todo, criam “bolsões de eficiência” no interior
da burocracia, modernizando o aparelho do Estado “antes por acréscimo do que através de uma
transformação mais ampla” (Evans 1993, p.140). As reformas resultantes vêm sendo caracterizadas,
portanto, como “segmentadas, divididas ou fragmentadas”. Escalas consistentes de carreira que
atam o indivíduo a metas corporativas e, ao mesmo tempo, permitem que adquira perícia e
desempenho eficaz, ainda não estão institucionalizadas.
As discussões sobre os bolsões de eficiência estão associadas a importantes mudanças sobre
o papel do Estado e associadas principalmente a tendências de inovações nas funções do poder
público. As mudanças são geralmente vinculadas a dificuldades de aprimoramento do Estado e a
sua capacidade de superar crises, o que vem sendo identificado historicamente em alguns países,
demonstrando não se tratar de eventos novos no governo e nos diversos setores da administração
pública. O Estado, nesse sentido apresenta novos produtos de atividades do setor público, como
programas e políticas públicas, e novo processos, ou seja, novas maneiras de desempenhar antigas
funções (Farah 2006).
No âmbito dos países centrais e periféricos, as respostas qualitativas vêm sendo notadamente
pautadas por produções internas, em que as soluções estavam enraizadas na própria cultura local
sem contato com interferências externas; ou ainda por produções externas, nas quais as soluções
foram obtidas com interferências externas, sejam elas nacionais ou internacionais. Especialmente
nos países periféricos, discutir essas interferências externas significa discutir conceitos adotados,
sobretudo após a década de 1980, relacionados aos fenômenos de “globalização e fragmentação”
(Lechner 1993) atrelados à crise econômica e à crise do próprio Estado, encontrados em diversas
literaturas, sobre reformas via transferência, disseminação e difusão de inovações.
Durante esses processos de reformas, estabeleceu-se o conceito de “best practices” (melhores
práticas), advindo da literatura da administração e aplicado para se discutir a adoção de modelos
estrangeiros, como um “modelo de peça única”, como a condensação prescritiva de um novo
paradigma em uma arena política específica (Weyland 2004). Essa crítica ao modelo fechado
foi eloquentemente elucidado pela autora Marta Farah durante o desenvolvimento do Programa
o contexto da cooperação técnica internacional 25

Gestão Pública e Cidadania no Brasil, avançando para uma melhor compreensão do processo de
reforma do Estado e transferência de modelos não como peças únicas e respostas acabadas, ou
como a dependência do modelo por si só, mas como um conceito de “disseminação de inovações”.
O termo “disseminação de inovações” expressa uma abordagem mais “horizontal”, incluindo
a seleção ativa e a incorporação de ideias e práticas por outros; essa abordagem também sugere
um papel mais ativo dos países e das localidades que buscam pela solução de seus problemas. São
elementos comuns na utilização do termo, segundo estudos de Marta Farah (Farah 2006):
a. Enfoque na influência de diferentes contextos na construção de cada solução e, ao
mesmo tempo, a importância que o processo traz para a inovação como uma resposta a um
desafio ou problema, da qual pode ser útil para outros como repertório de alternativas que
possa ser considerado por aqueles com problemas similares;
b. Enfoque contrário ao do modelo da “resposta fechada e completa” a ser transferida
para outros países e localidades, mas em vez disso como algo em processo de transformação
permanente;
c. Enfoque na ideia de arranjo de elementos como algo particular, novo e bem-sucedido,
uma condensação temporária de componentes, que podem ser potencialmente úteis a outros
contextos e localidades, como uma solução a problemas específicos.
Esta formação de institucionalizações e a disseminação de inovações nos países periféricos
aptos à modernização está na agenda de muitos governos nos países centrais, entre eles o
governo do Japão. A JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão – é uma instituição
presente em diversos países e “implementada em prol da cooperação, destinando-se a auxiliar no
desenvolvimento socioeconômico e elevação do bem-estar da sociedade com recursos, técnicos
e financeiros, pagos por meio de impostos do contribuinte japonês” (JICA 2002, p.i).
Como resultado desse empenho, o Japão tem-se figurado como o principal país doador para o
Brasil durante anos. O Brasil ocupa o primeiro lugar na América Latina entre os países receptores
de doação do Japão e desenvolve ativamente projetos de cooperação, especialmente nas áreas de
Meio Ambiente, Indústria, Agricultura e Medidas para Redução da Pobreza (tais como a difusão
básica da Saúde, Educação Básica, Assistência Social e Segurança). Mais da metade dos projetos
de cooperação técnica executados no Brasil tem como parceiro o Japão, totalizando 51%, contra
18% dos recursos vindos da Alemanha, em segundo lugar (JICA 2002).
26 capítulo 1

Grande parte desse investimento (cerca de 90%) é realizada por meio de “projetos de fundo
perdido”, ou seja, onde a instituição doadora não recebe de volta o montante gasto no projeto.
Porém, a manutenção desses investimentos está baseada em métodos de avaliação apontados
pela JICA. Dessa maneira, métodos de avaliação são importantes ferramentas para efetivar a
cooperação indo além do escopo inicial apontado pelo projeto, buscando encontrar fatores de
melhoria da meritocracia e de “accountability”. A avaliação da JICA está dividida em duas partes:
a primeira no nível de atuação política, ou seja, avalia a execução e regeneração de ações políticas
no processo de tomada de decisões, essenciais para a execução do projeto; e a segunda no nível da
atuação técnica, ou seja, avalia a apresentação de programas, a execução de cada fase do projeto
e seus respectivos resultados alcançados. Assim, em ambas as fases, analisa a capacidade dos
receptores em gerir recursos e a capacidade de executar aquilo que fora acordado com a JICA.
Resta, por fim, olharmos como foi feita a transferência de conhecimento entre os governos
na área de políticas urbanas, utilizando o processo de cooperação técnica internacional oferecido
pela JICA a urbanistas da SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo (atual
SMDU – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano) para treinamento no Japão, em
2005:
O treinamento contou com 16 participantes de diversos países, e durante o desenvolvimento do treinamento
foram adotadas duas modalidades: políticas públicas e a prática simulada na implementação de projetos
urbanos. Ambos receberam treinamento sobre o método do land readjustment (método de desenvolvimento
urbano japonês) por dois meses em Tóquio. Na última semana, ao final do curso, cada participante realizou
uma apresentação final. Cada uma tinha por objetivo a aplicação do método aprendido em seus respectivos
países, na tentativa de solucionar problemas específicos. (Montandon e Souza 2007, p.12).

Firmou-se, em seguida, um acordo para a produção de publicação, patrocinada com recursos


oriundos do “follow-up cooperation” da JICA, modalidade de financiamento de pequenos
eventos e publicações pós-curso, e com a contrapartida da SEMPLA, por meio de recursos
humanos. Os denominados projetos de “follow-up cooperation” são projetos nos quais ex-bolsistas
que participaram de treinamento no Japão divulgam os conhecimentos adquiridos, adaptando-os
à realidade de seus países. Podem ser feitos de diversas maneiras: por meio de envio de equipe
técnica para levantamentos, monitoramento, avaliação, supervisão e gerenciamento de obras e
aquisições; por meio de fornecimento de novos equipamentos ou reposição de peças; ou pela
realização de seminários, workshops e a elaboração de material educativo. No caso mencionado,
o contexto da cooperação técnica internacional 27

os recursos do “follow-up cooperation” foram utilizados no processo de disseminação do método


de planejamento urbano do land readjustment e do redesenvolvimento urbano no Brasil.
Conforme alertou Maricato e Ferreira, “o ideário do planejamento urbano no Brasil configura
“ideias fora do lugar” (Schwarz 1981) [porque] uma parte da realidade urbana – ilegal, oculta,
ignorada – não é objeto de teorias, leis, planos e gestão [...], ao passo que a outra – a cidade
do mercado hegemônico, a cidade oficial, formal, legal – mimetiza o debate internacional”
(Maricato e Ferreira 2002, p.3). Com o atual processo de tentativa de adoção e “tradução” do land
readjustment pelo Poder Legislativo de São Paulo, vamos dar sequência ao aprofundamento sobre
os métodos (ou modelos) do land readjustment e do redesenvolvimento urbano, analisando suas
vantagens e desvantagens, para que não exista mais espaço para “ideias fora do lugar”.
28
29

CAPÍTULO 2: O QUE É LAND READJUSTMENT?

Ideias por trás do land readjustment

Land readjustment é um método de desenvolvimento urbano de execução compartilhada, em


que os proprietários e inquilinos contribuem para o financiamento e a realização do projeto,
dividindo de maneira equilibrada os custos e os benefícios do desenvolvimento urbano. Essa
prática é autorizada por meio de lei específica e sua execução fica a cargo de uma agência técnica
multidisciplinar conhecida como agência de implementação, que é responsável pelo processo de
transformação das diversas unidades fundiárias inseridas na delimitação do projeto.
O principal mecanismo de execução do land readjustment é o instrumento conhecido como
replotting (que pode ser traduzido para o português como “reloteamento”, “reparcelamento”,
“redimensionamento” ou “reposicionamento”). Replotting é a mudança de localização, formato
e área de diversas parcelas de terra, segundo processos de amalgamação, subdivisão, relocação e
troca, com o objetivo de atingir o cenário estipulado pelo projeto. A partir de sua execução, antigas
parcelas de terra são transformadas em novas com localização e formatos total ou parcialmente
diferentes.
Projetos de land readjustment possuem diversas etapas de execução. Para uma boa
implementação, muitos proprietários precisam ser relocados provisoriamente, a fim de possibilitar
a execução de diversas obras, tais como o nivelamento e a preparação do solo, para a viabilização
das instalações públicas. Isso ocorre antes da execução final do novo parcelamento aprovado e
segue um plano de “replotting provisório”. Em princípio, este e o “definitivo” devem ser executados
após um acordo em comum entre todos os proprietários e inquilinos envolvidos, respeitando a
preservação dos títulos de propriedade e garantindo a transferência do título original da propriedade
antiga para a nova parcela de terra.
Esse processo de transformação das propriedades envolvidas é feito após tentativas de “acordo
e consenso” entre proprietários e inquilinos, perante diretrizes e condições preestabelecidas pelo
poder público. A adesão deve ser superior a um determinado número total de propriedades e
proprietários integrantes do projeto, o que pode levar uma enorme quantidade de tempo até ser
realizada. Em situações nas quais ela não se efetiva, a agência de implementação pode ser forçada
30 capítulo 2

a paralisar, definitivamente ou temporariamente, a execução do projeto. Quando há adesão, a


agência de implementação pode trabalhar com um leque de opções no sentido de solucionar os
impasses restantes do projeto. Entre os meios disponíveis para sanar as dificuldades, se encontram:
desapropriação, concessão de exclusão da propriedade do perímetro de transformação mediante
pagamento de impostos adicionais e imposição de restrições ao desenvolvimento da propriedade
privada enquanto o projeto de land readjustment não chegar ao fim.
Na maioria dos casos, após o replotting, as áreas das parcelas de terra são reduzidas em função
da ampliação de espaços públicos e da constituição de novas infraestruturas necessárias para a
readequação de determinadas áreas da cidade. Com a conclusão das obras, as propriedades
podem ser valorizadas em função das novas ou otimizadas infraestruturas ou da melhoria em
qualidade ambiental e acessibilidade. A absorção dos benefícios do desenvolvimento é feita por
parte do poder público por meio da constituição de novas áreas públicas, e por parte da iniciativa
privada, pela sobrevalorização urbana, ambiental e fundiária após a execução do projeto.
A diferença em área de propriedade privada entre antes e depois do replotting medida em
porcentagem é denominada de taxa de contribuição. Seu valor corresponde ao decréscimo que
a propriedade sofre com a execução do projeto. Corresponde também à quantidade de benefícios
que determinada área requer compartilhado entre todos os detentores de direitos. A contribuição
pode ser em parcelas de terra ou dinheiro (quando proprietários precisam permanecer com a
mesma área de terreno, porque ela está no limite do tamanho mínimo permitido pela legislação
vigente). Assim, o replotting (reparcelamento) e a taxa de contribuição (doação de parte da terra
privada para torná-la pública) servem a dois propósitos complementares: adequar o perímetro de
intervenção às demandas necessárias de urbanização e criar condições de financiar parcial ou
integralmente a execução das obras de infraestrutura.
De que maneira pode-se financiar a execução de obras de infraestrutura?
Em alguns países, o propósito do land readjustment é constituir, além do espaço público,
terrenos-reserva oriundos da contribuição fundiária de cada proprietário. Os terrenos-reserva são
parcelas de terra a serem comercializadas para o financiamento dos custos do próprio projeto e
sua execução. Por isso, seu posicionamento, suas quantidades e suas dimensões são adequados
e estabelecidos segundo critérios que levam em consideração: o fator econômico, ou seja, sua
capacidade de retorno financeiro para viabilizar as novas instalações públicas propostas; e o fator
de equidade, ou seja, sua capacidade de balancear a valorização gerada pelo próprio projeto.
o que é land readjustment? 31

Apesar da venda de terrenos-reserva ser destinada ao pagamento do projeto e à execução das


futuras infraestruturas, em diversos casos, o governo local ou nacional fornece subsídios para a
implementação de vias estruturais ou outras infraestruturas de grande porte.
O principal discurso sobre a participação de proprietários em projetos de land readjustment
baseia-se na disposição das propriedades privadas para a constituição de espaços públicos mediante
uma valorização da parcela de terra resultante em relação ao valor da propriedade anterior. “A
priori”, o valor dos terrenos reparcelados deve ser maior do que o de antes do projeto, por causa da
melhoria efetiva de sua utilização e da proximidade em relação às novas instalações urbanas, como
áreas verdes, amplas vias de acesso e transporte público. Essa sobrevalorização é estabelecida pelo
acréscimo ao valor do uso do solo entre o lote pré-desenvolvido e o pós-desenvolvido.
A gestão do processo de transformação das diversas unidades fundiárias é realizada
exclusivamente pelas agências de implementação. Trata-se de organização administrativa do
setor público (governo local, estadual, nacional, corporações públicas etc.), do setor privado
(cooperativa de proprietários, agente de promoção individual etc.) ou de combinação entre os dois
setores (autarquia pública, corporações de capital misto etc.). Além de capitanear os processos
de “acordo e consenso” entre proprietários e inquilinos durante a realização do projeto, agências
de implementação também exercem papel fundamental ao coordenar a interlocução com
as construtoras, empreiteiras e outras prestadoras de serviços para o planejamento e execução
das obras. As agências também são responsáveis por estabelecer as regulações incidentes sobre
o método e fornecer subsídios para o início da execução do projeto. Além disso, atuam como
agentes de promoção, disponibilizando, na grande maioria dos casos, corpo técnico especializado
para acompanhar ou guiar a população local.
O land readjustment, portanto, é um método de planejamento urbano, entre outros
disponíveis, para a gestão territorial urbana, utilizado em países com realidades distintas, para a
reorganização de áreas rurais ou urbanas. Ele é realizado de maneira voluntária ou compulsória,
com o objetivo de melhorar produtividade, eficiência e economia de parcelas de terra, dotando-
as da infraestrutura devida. Também é amplo em escopo e finalidades, podendo ser dividido em
cinco grandes categorias:
a. Tipo 01 (desenvolvimento de zonas rurais): o land readjustment rural pode ser
implementado para melhorar os antigos padrões das propriedades rurais em busca de melhoria
de produtividade, de recursos hídricos, de acessibilidade para escoamento da produção e para
32 capítulo 2

o fortalecimento da comunidade rural local;


b. Tipo 02 (desenvolvimento de novas cidades): esta modalidade de land readjustment
urbano pode ser implementada com o propósito de provisão de terrenos urbanizados em
zonas periféricas, ou em zonas de transição entre o rural e o urbano, prevenindo o crescimento
desordenado e implementando áreas residenciais com comércios e serviços;
c. Tipo 03 (renovação urbana): tem o propósito de reorganizar áreas previamente adensadas,
constituídas de infraestrutura básica, mas carentes de renovação de suas funções urbanas, de
alteração de usos, de promoção de zonas comerciais ou de melhorias nas infraestruturas;
d. Tipo 04 (desenvolvimento de novos centros e infraestruturas urbanas): este tipo de land
readjustment urbano pode ser implementado com o objetivo de desenvolver infraestrutura
urbana de maior complexidade em zonas intensamente urbanizadas ou em antigas áreas
industriais ou destinadas ao uso ferroviário;
e. Tipo 05 (reconstrução urbana): possui a finalidade de recuperar e adaptar áreas destruídas
por acidentes naturais, principalmente os terremotos, colaborando com a prevenção contra
novos desastres e suas consequências (tais como deslizamento de terras, incêndios, inundações
e enchentes).
Por fim, deve ficar claro que cada projeto de land readjustment necessita de refinamento de
técnicas e execução de acordo com seu escopo e finalidade, e que depende de um forte apoio
econômico para que seu desenvolvimento seja viável e exequível. Esses aspectos serão discutidos
mais profundamente a seguir.

A metodologia para projetos de land readjustment

A aplicação de projetos de land readjustment está relacionada à metodologia e aos processos


estabelecidos em lei. A legislação sobre eles dispõe basicamente sobre os direitos e deveres legais
dos proprietários e inquilinos, das agências de implementação, de terceiros envolvidos e inclui
os direitos e deveres legais dos opositores ao projeto. Dispõe ainda sobre a preparação do projeto
de replotting, dos modos de financiamento, como, por exemplo, por meio de terrenos-reserva, e
dispõe sobre o sistema de registro fundiário após e durante a execução do replotting.
De acordo com uma série de legislações estudadas (ver capítulo 4), podemos definir (passo a
passo) a metodologia do land readjustment da seguinte maneira:
o que é land readjustment? 33

1. Aprovação do método do land readjustment em lei específica.


2. Proposição de aplicação do método: localização, justificativa e plano financeiro preliminar.
3. Análise do land readjustment: plano de implementação.
a. Regulação em acordo com a legislação específica:
i. Aprovação do método em perímetros no sistema de planejamento urbano vigente (ex.:
delimitação em plano diretor);
ii. Regulação integrada entre órgãos de planejamento e setores de regularização fundiária (ex.:
departamento de terras);
iii. Estruturação da agência de implementação (ex.: escritório de land readjustment designado
para determinada área);
iv. Sistematização do processo de construção de consenso e oposição (ex.: portaria deliberando
acordos e desapropriação dos opositores);
v. Provisão de incentivos (ex.: isenção de impostos).
b. Viabilidade econômica:
i. Avaliação dos detentores de direitos e sistema de informação (ex.: avaliação fundiária e títulos
de propriedade);
ii. Sistematização da taxa de contribuição e plano de replotting (ex.: provisório e definitivo);
iii. Aprovação de subsídios governamentais (ex.: governo central e governo local);
iv. Atração de outras formas de financiamento (ex.: fundos imobiliários e hipotecas);
v. Aprovação da divisão dos custos e benefícios entre os envolvidos (ex.: doação em terreno,
valorização do espaço privado, custeio de corpo técnico e criação de espaços públicos).
4. Execução do land readjustment: demolições, relocações, obras e titulação.
a. Processo de demolições (ex.: estruturas intermediárias – cercas, muros; ou definitivas – casas,
antigas pontes);
b. Obras e execução de infraestrutura (ex.: provisão de lotes urbanizados: pavimentação de ruas
e provisão de sistemas de água e esgoto);
c. Processo de relocações (ex.: deslocamento de estruturas – postes, construções);
d. Emissão dos novos títulos de concessão; pagamentos de equidade e distribuição dos novos
títulos de propriedade; dissolução da agência de implementação;
e. Evento de encerramento do projeto de land readjustment.
34 capítulo 2

Mecanismo do método do land readjustment. 5

6 Terreno-reserva após a execução do projeto de land readjustment.


Tipo 01 desenvolvimento de zonas rurais: área de Tokoyama, estado de Aichi no Japão. 5
6 Tipo 02 desenvolvimento de novas cidades: área de Kayata, estado de Chiba no Japão.

6 Tipo 02 prevenção de crescimento desordenado: área de Obu-Hantsuki, estado de Aichi no Japão.


5 Tipo 03 renovação urbana: área de Dambara, estado de Hiroshima no Japão.
Tipo 04 desenvolvimento de infraestruturas: área de Nijo, estado de Kyoto no Japão. 6

Tipo 05 reconstrução urbana: área de Rokkomichi, estado de Kobe no Japão. 6


Espaços públicos provenientes de projetos de land readjustment, estado de Aichi no Japão. 5
o que é land readjustment? 39

Estabelecido este cronograma metodológico resumido, e a sequência de imagens para melhor


elucidação, descreveremos o processo de implementação de um projeto de land readjustment do
tipo 04 (desenvolvimento de novos centros e infraestruturas urbanas), utilizando como estudo de
caso o projeto denominado “Misato Chuo”, conforme sua execução no Japão.
A área destinada ao projeto Misato Chuo estava afetada por políticas estratégicas nacionais de
desenvolvimento. O governo japonês disponibilizou recursos nacionais para a construção de uma
nova linha de transporte público de massa, conhecida como linha de comutação TX. Sua principal
característica era a grande capacidade de transportar passageiros, conectando diretamente a região
metropolitana de Tóquio, sobretudo a parte central, com a cidade de Tsukuba, a 50 quilômetros
em direção nordeste da capital.
Prevendo os impactos que a nova linha causaria sobre as áreas afetadas pela construção,
considerando principalmente as alterações de valor do solo no entorno imediato às estações
propostas, o governo decidiu realizar diversos projetos de land readjustment ao longo da TX.
Com isso, além de conseguir vacância para a construção das estações sem o instrumento maciço
da desapropriação, propôs a readequação dessas áreas, muitas delas agrícolas, em novas zonas
residenciais em frente e ao longo das estações. A estação de Misato Chuo foi uma delas.
Visando a provisão e o suprimento de lotes urbanizados, esse modelo de land readjustment
foi aprovado pelo plano diretor com a delimitação da área de intervenção, e continha a proposta
de mudança de usos anteriores e posteriores à execução do projeto. No mapa do plano diretor de
Misato Chuo podemos ver as delimitações entre as áreas de promoção da urbanização (coloridas,
com os usos existentes e/ou propostos), com indicações das áreas que devem ser urbanizadas num
prazo de 5 a 10 anos; e as áreas de controle da urbanização (não coloridas), que não devem ser
intensificadas, indicando a preservação do meio ambiente natural e agrícola. No mapa também
constam as infraestruturas existentes, as propostas e as em fase de execução, para serem levadas
em consideração para futuras possibilidades de intervenção. Nesse caso, além de rede de esgoto,
drenagem, áreas verdes e programa de ocupação residencial e comercial, a execução de Misato
Chuo resultará na vacância de terras necessária para a construção da estação, agregada a um novo
parque urbano. Ressalta-se ainda a construção de outra infraestrutura de importância nacional:
parte de um rodoanel metropolitano para Tóquio.

3 Plano diretor de Misato Chuo, com a delimitação do projeto de land readjustment no centro do mapa.
40 capítulo 2

Com a designação do plano de diretrizes específicas para o desenvolvimento da área, os


urbanistas japoneses despenderam enormes esforços no processo de organização dos detentores
de direitos e da anuência de dois terços do total dos envolvidos. Embora o direito de exercer a
condução da realização do projeto tenha sido entregue a uma agência de implementação,
mesmo antes do início do projeto e da constituição dessa agência, foram realizadas plenárias com
todos os envolvidos com a finalidade de explicar o projeto, suas características e dificuldades de
implementação (neste âmbito também foram reconhecidos alguns opositores e outros opositores
em potencial).
Pelo próprio estabelecimento da área como estratégica para a construção de infraestrutura, o
poder público organizou-se em prol da execução do projeto de land readjustment. Imbuído desse
novo objetivo, ele designou a Agência de Renascença Urbana (uma organização federal japonesa
responsável por grandes projetos de desenvolvimento urbano) para estruturar a construção de um
escritório específico com o objetivo de regular a conexão com outros agentes fundamentais para a
construção do projeto (como empreiteiras, construtoras, companhias de água e esgoto etc.) e para
viabilizar a regularização fundiária após a realização do projeto (com o departamento de terras,
cartório de registros etc.).
Essa agência de implementação foi responsável pelo levantamento fundiário e identificação
dos detentores de direitos (incluindo os levantamentos de registro de titularidade fundiária, de
herança de bens imóveis, de antecedentes criminais e de contratos de aluguel) – no caso de
Misato Chuo foram contabilizados 3.290 parcelas de terra, com 925 proprietários e 5 inquilinos.
Os detentores de direitos, por sua vez, elegeram um conselho de land readjustment responsável
pelo diálogo com essa agência de implementação e com outros atores que viessem a realizar ações
durante a execução do projeto.
A sistematização do processo de construção de consenso ou oposição foi feita por meio de
plenárias de explicação do projeto com todos os detentores de direitos. Cada um deles recebeu
material promocional feito pelo governo e todos tiveram acesso à documentação oficial do projeto.
Dúvidas, sugestões e oposições eram enviadas via carta e a cada uma delas era aberto um processo
administrativo para serem respondidas, deferindo ou indeferindo tais solicitações. Os opositores
que não quiseram vender ou aceitar as condições do projeto foram desapropriados pelo poder
público.
Setores obsoletos com padrões de ocupação difusos estão situados geralmente onde o status
o que é land readjustment? 41

de hierarquia e liderança é composto por proprietários que detêm maiores proporções em área ou
em quantidade de terra. No caso de Misato Chuo, as famílias que possuíam maior quantidade de
terra também possuíam maior influência e poder na comunidade. Por isso, durante a organização
do projeto, os urbanistas primeiro abordaram e convenceram os maiores proprietários. Uma vez
persuadidos, estes auxiliaram a convencer os menores.
Antes da execução do projeto, a agência de implementação comprou parcelas de terra que já
estavam à venda e também comprou terrenos de proprietários interessados em vendê-las para não
participar do processo de execução. Proprietários de comércio, alvos de relocações mais drásticas,
foram indenizados em função do período estimado de paralisação de suas atividades. Por fim, com
a anuência da maioria, em 1997 foi aprovada uma portaria que deliberou os acordos e as ações
processuais do projeto, resultando num plano de execução estimado a terminar em 2011.
Descritas as etapas de 1 a 3 (aprovação do método, proposição de aplicação do método e análise
da implementação), vamos enfocar as etapas seguintes, procurando entender como foi elaborado
o estudo de viabilidade econômica do projeto Misato Chuo.
TABELA 01: DESPESAS E RECEITAS (milhões de ienes)
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)

DESPESAS ( milhões ¥ ) RECEITAS ( milhões ¥ )


Custos da Construção (C1) 23.477 Subsídios (S) 19.628
Custos da Relocação (C2) 21.218 Distribuição de Gastos com a 3.520
Custos de Pesquisa e Projetos (C3) 6.798 Agência de Implementação (Ss)  
Custos Diversos do Projeto (C4) 2.638 Receita por meio da Venda 47.240
Custos Indiretos (C5) 5.413 dos Terrenos Reserva (R x e)  
Custos aos Interessados (C6) 10.844 Outras Receitas (So) -
TOTAL (T) 70.388 TOTAL (T) 70.388

A primeira condição para analisar a viabilidade econômica foi estabelecer um orçamento


prévio do projeto de land readjustment aprovado pelo poder público, considerando as diversas
despesas de execução e as receitas estimadas. Por despesa se entende todos os custos pertinentes:
de construção civil, de relocação, de pesquisa e estudos projetuais e custos diretos e indiretos
de acordo com as especificidades do projeto. Por receita entende-se toda a fonte de recursos
para o desenvolvimento do projeto: subsídios governamentais, subsídios locais, ganhos após a
42 capítulo 2

comercialização de terrenos-reserva e outros investimentos da iniciativa privada. A tabela anterior


mostra o plano orçamentário do projeto de land readjustment Misato Chuo, com despesas (33%
dos custos são provenientes da construção civil e 30% da relocação) e receitas (27% da receita são
originados do governo central e 67% dos terrenos-reserva). As infraestruturas de caráter regional,
como, por exemplo, a linha de trem TX e a estação de Misato Chuo, não foram contabilizadas.
A segunda condição foi estabelecer um sistema de avaliação de todos os detentores de
direitos. Em muitos casos é difícil determinar o valor do metro quadrado de cada lote antes da
execução do projeto, mesmo porque, com o anúncio do projeto, naturalmente se inicia um
processo de especulação. Por isso, além do sistema convencional baseado no valor da terra, o
land readjustment japonês utiliza um sistema de avaliação baseado no sistema viário existente,
considerando as dimensões e a classificação das vias, e atribuindo valores que serão indicadores
do valor da terra. Dessa forma, esse sistema de avaliação, conhecido como avaliação por cálculo
de coeficiente viário, se afasta dos moldes do estipulado pelo mercado, sujeito a iniquidades e
distorções especulativas. Como muitos projetos de land readjustment dizem respeito a alterações
de uso e ocupação do solo, esse tipo de avaliação tornou-se ferramenta valiosa para o cálculo dos
terrenos-reserva e para compensação por danos sofridos, para deliberar equidade no processo do
replotting, e principalmente, para a apropriação da sobrevalorização dos terrenos após o projeto.
A avaliação por cálculo de coeficiente viário é mais utilizada do que a avaliação por valor de
mercado e foi introduzida pelo Ministério da Construção (atual MLIT – Ministério de Terras,
Infraestrutura e Transportes do Japão) em 1950 pela portaria denominada Padronização para
Cálculos de Avaliação Fundiária. Essa portaria já foi revisada inúmeras vezes, com alterações de
índices que refletiam mudanças dos tempos e da economia japonesa. Sua última versão, de 1978,
possui as bases utilizadas até os dias de hoje.
Neste sistema de avaliação, o valor de cada parcela de terra é correspondente à sua relação
com o sistema viário antes da execução do projeto, considerando sua forma e relação com
outras infraestruturas existentes. Os lotes são avaliados baseados em coeficientes viários, ou
seja, pontuações que são dadas ao sistema viário antes da execução do projeto que influenciam
diretamente na avaliação e na pontuação de cada terreno depois da execução do projeto. Esse
sistema tem os seguintes pontos positivos: grande quantidade de lotes pode ser avaliada num curto
período de tempo; possíveis desvios durante a avaliação não são significativos; por ser um método
científico e baseado em regras claras, o entendimento com os proprietários não se torna difícil; e
o que é land readjustment? 43

possibilita o cálculo do valor monetário da terra antes e depois do projeto de land readjustment,
com menor interferência do processo especulativo (Yanase 2005).
Após a devida avaliação dos detentores de direitos, foi necessário estabelecer a taxa
de contribuição global (減歩 ou “gembu” em japonês) do projeto de land readjustment.
Primeiramente definiu-se a classificação de usos para estabelecer a quantidade de área pública
necessária para a execução do projeto. No caso de Misato Chuo, dentro do perímetro de
intervenção com 114,8 hectares, após a execução do projeto de land readjustment, estipulou-se,
segundo o cenário proposto para a implementação do projeto, um aumento de área pública de
14,0% (M) para 32,5% (N) (acréscimo de 18,5%), proporcional em relação à diminuição de área
privada de 86,0% para 67,5% (decréscimo de 18,5%). Dos 67,5% destinados à área privada, 13,9%
foram destinados à construção de terrenos-reserva, capazes de gerar 47.240 milhões de ienes, no
intuito de viabilizar economicamente o projeto.
TABELA 02: CLASSIFICAÇÃO DO USO DO SOLO ANTES E DEPOIS
DO PROJETO DE LAND READJUSTMENT
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)

CATEGORIA ANTES DO PROJETO DEPOIS DO PROJETO


    Área ( m² ) (%) Área ( m² ) (%)
ÁREAS PÚBLICAS
Sistema viário 82.285 7,2% 267.461 23,3%
Parques e áreas verdes 12.329 1,1% 40.812 3,6%
Córregos, rios e corpos d´água 65.752 5,7% 65.294 5,7%
Subtotal 160.367 (M) 14,0% 373.567 (N) 32,5%
ÁREAS PRIVADAS
Propriedades privadas 987.667 (A) 86,0% 614.329 (E) 53,5%
Terrenos-reserva - 0,0% 160.137 (R) 13,9%
Subtotal 987.667 86,0% 774.466 67,5%
TOTAL ( M + A ) / ( N + E + R ) 1.148.033 100,0% 1.148.033 100,0%

Como os proprietários precisam doar parcelas de seu terreno para a constituição de áreas
públicas, com o objetivo de melhorar o meio ambiente urbano e estabelecer terrenos-reserva
para o financiamento dos custos do projeto, no cálculo da taxa de contribuição temos: a taxa de
44 capítulo 2

contribuição é a relação entre a terra para a constituição de áreas públicas (P=N-M), somada a
contribuição para o estabelecimento do terreno-reserva (R), dividida pela área total anterior à
implementação do projeto (A), multiplicada por 100. A seguir, apresentamos o cálculo da taxa
de contribuição do projeto Misato Chuo, que obteve valor em torno de 37,8%. Essa taxa é uma
média de contribuição global, que não considera a avaliação por cálculo de coeficiente viário, que
pode aumentar ou diminuir esse valor em função da relação da propriedade com o sistema viário
e outras infraestruturas anteriores à execução do projeto.

TABELA 03: CÁLCULO PARA TAXA DE CONTRIBUIÇÃO


(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)

PROPRIEDADES PRIVADAS CONTRIBUIÇÃO TAXA DE CONTRIBUIÇÃO


Antes do Áreas Terrenos-
Depois do Projeto Áreas Públicas Terrenos- Total Total
Projeto Públicas reserva
reserva
(A) D – R, sendo D = A - P P=N-M (R) P+R p=P/A r=R/A (P+R)/A
987.677 m² 614.329 m² 213.201m² 160.137 m² 373.338 m² 21,6% 16,2% 37,8%

Mesmo com cada proprietário perdendo quase 38,0% de sua propriedade em prol da execução
do projeto, ele tornou-se viável, porque a valorização resultante, ou o valor líquido global das
propriedades, tornou-se maior após a execução do projeto. Para se saber quanto, calculou-se a
taxa de promoção das parcelas de terra, definido como a comparação entre os valores anterior e
posterior da execução do projeto, estabelecendo dessa maneira a valorização das propriedades no
âmbito global. De acordo com André Sorensen, a cada 33,0% de taxa de contribuição, requerem-
se 50,0% de aumento no valor do metro quadrado para manter uma equidade de valores. Portanto,
qualquer valorização inferior a 50,0%, considerando um terço de doação em terreno, torna
(pretensamente) inviável a execução de projetos de land readjustment (Sorensen 2007).
No caso de Misato Chuo, ao dividirmos o valor do metro quadrado antes (a) pelo valor estimado
após o projeto (e), temos a taxa de promoção, ou seja, de US$ 1.500 por metro quadrado, antes da
execução do projeto, estimou-se que o valor passaria para US$ 2.950 por metro quadrado, um
acréscimo de 95,4% nesse valor. Se dividirmos o valor total depois do projeto (V’) (área de terrenos
privados e terrenos-reserva multiplicada pelo valor do metro quadrado estimado) pelo valor total de
o que é land readjustment? 45

antes do projeto (V) (áreas privadas multiplicadas pelo valor do metro quadrado antes da execução
do projeto) teremos uma valorização global dentro da área do projeto em torno de 53,2%, ou valor
adicional a ser desfrutado pelos detentores de direitos e pela agência de implementação após a
execução do projeto. A tabela a seguir ilustra essas informações.
TABELA 04: CÁLCULO PARA TAXA DE PROMOÇÃO
(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)

Propriedades Propriedades
Preço por m² Valor Total Preço por m² Valor Total Taxa de
Privadas Privadas
Antes do Depois do
Antes do Projeto Antes do Projeto Depois do Projeto depois do Projeto Promoção
Projeto Projeto
A ( m² ) a ( ¥ / m² ) V=Axa(¥) E ( m² ) e ( ¥ / m² ) V’ = E x e ( ¥ ) y=e/a
987.677 m² 151.000 ien/m² 149.139.227.000 ien 774.466 m² 295.000 ien/m² 228.467.470.000 ien 1,954

Dos 53,2%, parte será transferida às propriedades reajustadas e parte transferida aos terrenos-
reserva. Tomemos como exemplo uma parcela de terra com 100 metros quadrados, avaliada em
US$ 1.500 por metro quadrado. Mesmo com a devolução de 62 metros quadrados a US$ 2.950 por
metro quadrado, o valor líquido da propriedade passaria de US$ 150.000 para US$ 182.900. Trata-
se de uma valorização de 21,9%; nesse caso específico apropriado pelo proprietário.
Essa diferença no percentual da valorização pode ser melhor compreendida por meio de
um cálculo denominado avaliação do terreno-reserva. Faz-se a subtração do valor total da área
anterior ao projeto (V) pelo da área posterior (V’), o que resulta no acréscimo total posterior (ΔV).
Ao se dividir essa valorização (ΔV) pelo preço do metro quadrado após a execução do projeto (e),
tem-se a área do terreno-reserva proporcional à valorização criada pelo projeto (R max). Por fim, ao
se dividir a área real da contribuição (R) por esse valor proporcional à valorização (R max), chega-se
à avaliação do terreno-reserva (R / R max).
Essa porcentagem de avaliação do terreno-reserva corresponde à distribuição dos custos e
benefícios do projeto. Se ela apresentar valor de R / R max = 100%, significa que proprietários
e inquilinos financiaram todos os benefícios do projeto. Se apresentar valor de R / R max = 0%,
significa que os proprietários e inquilinos receberam todos os benefícios do projeto. Um valor
de R / R max = 50% indica que ocorreu a distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios
do desenvolvimento urbano. O valor de R / R max neste estudo de caso foi de 59,5%, ou seja,
46 capítulo 2

proprietários e inquilinos estão financiando o projeto em quantidade um pouco maior em


comparação ao recebimento dos benefícios. Esse adicional representa uma margem de segurança
contra possíveis acasos e danos não previstos, uma margem necessária para a execução do projeto.
A tabela a seguir contém as informações discutidas.

TABELA 05: AVALIAÇÃO DO TERRENO-RESERVA


(Projeto de Land Readjustment de Misato Chuo)

Valor Total Valor Total Acréscimo do Preço por m² Terreno-Reserva Taxa de


Área Área real da
Antes do Projeto Depois do Projeto Valor Total Depois do Projeto Avaliação
proporcional contribuição
V=Axa(¥) V’ = E x e ( ¥ ) ΔV = V' - V ( ¥ ) e ( ¥ / m² ) R max = ΔV/ e R ( m² ) R / R max
149.139.227.000 ien 228.467.470.000 ien 79.328.243.000 ien 295.000 ien/m² 268.914 m² 160.137 m² 59,5%

6 Imagem aérea e levantamento cadastral da região de Misato Chuo antes da execução do projeto.
Novos equipamentos públicos executados pelo projeto de land readjustment Misato Chuo. 5
Avaliação das edificações na área de intervenção e projeto de land readjustment Misato Chuo em execução. 6
5Projeto de land readjustment Misato Chuo, incluindo a localização das infraestruturas propostas.
Imagem aérea da região de Misato Chuo, durante a execução do projeto de land readjustment em 2005.4
50 capítulo 2

Nesse processo de compreensão da metodologia de projetos de land readjustment, após as


explicações sobre os cálculos de taxa de contribuição e avaliação dos terrenos-reserva, chegou a
hora de entendermos melhor o plano de replotting. Para preparar o plano de replotting é necessário
primeiramente: confirmar o uso do solo existente e proposto para a área, checar todos os direitos
incidentes na área de projeto e possuir a avaliação fundiária adotada previamente.
O plano de replotting consiste basicamente em “transferir” os antigos perímetros das
propriedades, inserindo-os em novas quadras propostas. De acordo com a lei japonesa do
land readjustment, no plano de replotting, toda parcela de terra transformada deverá manter
características correspondentes à sua parcela de terra original “em termos de localização, área,
solo, suprimento de água, uso do solo, meio ambiente e outras condições”. Esse trecho da lei
também é conhecido como “lei de correspondência” (Yanase 2005). Essa correspondência precisa
estar expressa no redesenho dos lotes, considerando a taxa de contribuição e possíveis acréscimos
e deduções em área, segundo as pontuações indicadas na avaliação por cálculo de coeficiente
viário.
Após a finalização do plano de replotting é realizada sua revisão com a participação de todos os
detentores de direitos. Cada um deles recebe explicações individuais sobre as relações entre as novas
e as antigas localizações fundiárias, as novas formas dos lotes e as distintas taxas de contribuição.
Caso existam objeções, a agência de implementação poderá realizar novos estudos de rearranjo
até obter o consenso entre envolvidos. Após inúmeras revisões, acontece a preparação do projeto
final, que é transformado em lei. Com a lei aprovada, são enviados os subsídios governamentais
e assinadas outras formas de financiamento, baseadas nas garantias dispostas em lei e necessárias
para a viabilização desses recursos. Os detentores de direitos recebem orientação para saberem o
que devem fazer antes, durante e após a execução do projeto.
A agência de implementação coloca em prática, a partir de então, um novo processo, desta
vez, de organização de contratação de empresas, construtoras e empreiteiras para o planejamento
e início das obras. Entre as atividades preliminares está conferir os levantamentos fundiários
previamente realizados, executar as demolições necessárias, construir um reservatório provisório
contra enchentes e providenciar ruas provisórias de acesso.
Após essa prévia, na primeira fase de construção, as obras possuem enfoque na melhoria de
solos de qualidade ruim, nos deslocamentos de terra e na terraplanagem. São construídos os
sistemas básicos de infraestrutura, tais como água, esgoto e drenagem. Com o término da execução
o que é land readjustment? 51

dos lotes devidamente urbanizados, inicia-se a fase de relocação de casas, postes, cabeamentos e
outras estruturas. Essas relocações podem ser feitas de forma individual ou em grupo (utilizando-
se do mesmo caminhão de transporte). As empresas recebem notificações públicas para liberação
de funcionários para dias estratégicos de relocação. Na fase seguinte, privilegia-se a construção
de infraestruturas avançadas, tais como muros de contenção, pontes e canalização de córregos.
A pavimentação das ruas e avenidas e a construção de parques e espaços públicos também se
iniciam nessa fase. Inspeções públicas acontecem durante toda a execução do projeto de land
readjustment.
Com o término das obras, a agência de implementação realiza junto ao cartório de registros
todas as transferências de direitos, distribuindo aos detentores seus novos títulos de propriedade.
Possíveis desvalorizações, diferenças de valorizações, iniquidades de distribuição de terras e
indenizações diversas são pagas com o fim da execução do projeto após avaliação e comprovação
de caso. Terminadas todas as distribuições de titularidades, quitações de dívidas e resolução
de pendências, emitem-se os certificados de conclusão do projeto e dissolve-se a agência de
implementação do projeto.

Legislação do land readjustment: processo formal do land readjustment no Japão

No Japão, o land readjustment é regulamentado pela Lei do Land Readjustment (LRL) nº 119,
aprovada em 20 de maio de 1954 e alterada em 31 de março de 1999. A tradução do japonês para
o inglês foi feita pela Associação Japonesa de Peritos em Land Readjustment (JSLRE 1999) e nos
guiará para a compreensão dos artigos elucidados a seguir. A lei está dividida em sete capítulos, dos
quais o segundo apresenta cinco seções e o terceiro, nove:

Capítulo 1. Disposições Gerais (artigos 1 ao 3,5);


Capítulo 2. Agência de Implementação;
Seção 1. Agência de Implementação Individual (artigos 4 ao 13);
Seção 2. Associação de Land Readjustment: 1. Estabelecimento (artigos 14 ao 24);
Seção 2. Associação de Land Readjustment: 2. Administração (artigos 25 ao 44);
Seção 2. Associação de Land Readjustment: 3. Dissolução e Amalgamação (artigos 45 ao 51);
Seção 3. Governos Municipais e Estaduais (artigos 52 ao 65);
52 capítulo 2

Seção 4. Ministro, Governadores e Prefeitos (artigos 66 ao 71);


Seção 5. Corporação Pública de Habitação (artigos 71,2 ao 71,6);
Capítulo 3. Projeto de Land Readjustment;
Seção 1. Regras Gerais (artigos 72 ao 85,3);
Seção 2. Plano de Replotting (artigos 86 ao 97);
Seção 3. Designações de Terrenos Provisoriamente Alterados (artigos 98 ao 102);
Seção 4. Aplicação do Replotting (artigos 103 ao 108);
Seção 5. Compensação por Perdas no Valor da Terra (artigo 109);
Seção 6. Encargos e Custos para Equidade (artigos 110 ao 112);
Seção 7. Coordenação dos Direitos Envolvidos (artigos 113 ao 117,1);
Seção 8. Construção de Habitações em Distritos Prioritários para Habitações (artigo 117,2);
Seção 9. Certificação de Peritos pelo Ministério (artigos 117,3 ao 117,19);
Capítulo 4. Alocação das Despesas do Projeto (artigos 118 ao 121);
Capítulo 5. Supervisão (artigos 122 ao 127,2);
Capítulo 6. Disposições Diversas (artigos 128 ao 136,2);
Capítulo 7. Regulamentos Penais (artigos 137 ao 148).

De acordo com a lei, “projeto de land readjustment significa alterar a forma e as condições
fundiárias dos lotes e instalar ou melhorar equipamentos públicos, em acordo com áreas de
planejamento urbano, a fim de prestar melhores serviços públicos e ampliar o uso de cada terreno”
(LRL § 2, 1). Seu propósito é “construir áreas urbanizadas e encorajar o benefício público por
meio de medidas necessárias de implementação e alocação de despesas” (LRL § 1) e “construir,
gerenciar e remover estruturas, além de outros estabelecimentos necessários, ou ocupar o território,
de maneira a assistir tais projetos” (LRL § 2, 2).
A lei permite que todo aquele que possuir direitos sobre parcela de terra (propriedade)
ou contrato de cessão de uso (aluguel, servidão etc.), ou aquele que tiver obtido acordo entre
proprietários e inquilinos, está qualificado a implementar projetos de land readjustment com a
abrangência dos direitos envolvidos e das facilidades públicas relacionados a eles (LRL § 3). Ainda
permite ao Ministro (do Ministério de Terras, Infraestrutura e Transporte), governadores e prefeitos
implementar projetos de land readjustment em áreas previstas ou urgentes para a recuperação
de desastres ou outras razões de interesse nacional (LRL § 3, 4). Dessa forma a implementação é
o que é land readjustment? 53

voluntária, se realizada entre proprietários e inquilinos, e compulsória (caso não obtenha a adesão
completa dos detentores de direitos), se realizada por autoridades públicas.
As agências de implementação possíveis estão divididas em sete categorias (LRL § 3 ao 3,4),
e cada uma possui regulamentações específicas para sua implementação. São elas: individual
ou consorciado; associação ou cooperativa; governo municipal; governo estadual (provincial);
Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes; Corporação de Habitação e Desenvolvimento
Urbano; Corporação de Desenvolvimento Regional; e Corporação Pública Local de Habitação.
No caso da implementação individual (ou consorciada) ou no caso da agência de
implementação por associação ou cooperativa, o projeto e sua implementação precisam
obter a aprovação prévia do governador em acordo com a tramitação estipulada por portaria
ministerial (LRL § 4 e LRL § 14). Além dos padrões de acordo e consenso entre proprietários
e inquilinos (posições, cotas, termos, deveres e obrigações), junto ao processo de aprovação do
projeto (arquitetônico e urbanístico), os organizadores devem enviar também ao poder público
informações adicionais, como métodos de realização dos anúncios públicos envolvendo decisões
e outras solicitações feitas pelo gabinete (LRL § 5 e LRL § 15).
Para aprovação, o poder público examina primeiramente se “o plano das facilidades públicas e os
terrenos urbanizados estão formulados, considerando a melhoria do meio ambiente, assegurando
a segurança no trânsito, a prevenção de desastres e a criação de áreas urbanas sólidas” (LRL § 6,6).
Em segundo lugar, se sua aplicação não viola qualquer lei vigente ou portaria ministerial, se as
áreas de incidência do projeto estão aptas à urbanização em acordo com a lei de planejamento
urbano local ou regional e se o estudo possui viabilidade econômica para que seja implementado
adequadamente (LRL § 9 e LRL § 21).
Com relação às agências de implementação, a lei permite que uma associação ou cooperativa
altere seus status para individual, caso, após processos de sucessões e transferência de direitos,
uma única pessoa torne-se o promotor do projeto, desde que as exigências previstas anteriormente
sejam respeitadas (LRL § 11,5). Ela ainda possibilita que associações ou cooperativas unam-se
num processo de amalgamação, formando assim uma única entidade, por meio de aprovação em
plenária extraordinária, para propósitos da implementação de projeto com ampliação do perímetro
de sua atuação (LRL § 50 até LRL § 50,8).
No caso específico da agência de implementação por associação ou cooperativa, é preciso
obter o consentimento de no mínimo dois terços de todos os proprietários e inquilinos, no interior
54 capítulo 2

da área de projeto. Além disso, a soma das áreas das parcelas de terra dos proprietários e inquilinos
que consentiram com o processo deve totalizar no mínimo dois terços da área total dos terrenos
privados (LRL § 18). E todos aqueles que consentiram devem prescrever e assinar com antecipação
documento a ser anunciado publicamente (LRL § 19). Aqueles que possuírem ilegalmente
propriedades ou outros direitos de cessão de uso não registrados devem submeter documento que
comprove qualquer direito sobre a parcela de terra para avaliação pública até um mês a partir do
anúncio público da execução do projeto (LRL § 19,3).
Após o anúncio, o poder público examinará dentro do prazo de duas semanas a área do projeto
de land readjustment (LRL § 20). Todos aqueles que possuem direitos dentro da área de projeto
podem ainda submeter objeções por escrito, substancialmente documentadas, para o governador
no mesmo período das inspeções públicas (LRL § 20,2). Após isso o gabinete do governador emite
os seguintes pareceres: deferido, onde considerar que modificações são necessárias para atender
à demanda do detentor de direito; ou indeferido, nos casos onde as objeções forem inconsistentes
ou inválidas (LRL § 20,3).
Diante da aprovação do projeto, o governador faz anúncio público com o nome da associação,
os termos da implementação, sua área (e suas respectivas subáreas quando houver) e outros itens
prescritos pela portaria ministerial (LRL § 21,3). A agência de implementação anunciada “deve ser
uma pessoa jurídica” e “deve arcar com os custos para se estabelecer” (LRL § 22).
A agência de implementação por associação ou cooperativa de land readjustment precisa
ser administrada e composta por quatro agentes: os executivos, os auditores, o presidente e os
representantes da associação. Todos os detentores de direitos dentro da área de projeto devem ser
membros da associação (LRL § 25) e o poder público pode designar, caso a associação faça o
requerimento, peritos para ocupar o posto de um dos agentes necessários para a boa execução do
projeto (LRL § 25,2).
Os executivos da associação e os auditores são escolhidos por eleição direta, na proporção de
cinco ou mais para os executivos e dois ou mais para os auditores (LRL § 27,2). Os executivos
devem representar a associação de acordo com os artigos elaborados para a implementação do
projeto, com ações determinadas pelo consentimento da maioria; enquanto os auditores devem
inspecionar as obras, os serviços e as condições financeiras da associação, com a responsabilidade
de detectar qualquer evidência de desonestidade e relatar em plenária geral (LRL § 28,2 ao
LRL§22,4). Um executivo não pode ser um auditor, um auditor não pode ser nem um executivo e
o que é land readjustment? 55

nem pertencer ao corpo técnico da associação (LRL § 28,7).


As plenárias gerais para a discussão dos assuntos relacionados ao projeto devem acontecer
no mínimo uma vez ao ano, convocadas pelos executivos a qualquer momento que acharem
necessário (LRL § 32) ou dentro do prazo de 20 dias após o recebimento de notificação, objeção
ou proposta de alteração elaborada por qualquer um dos indivíduos envolvidos no processo
(LRL§32,3). Os seguintes assuntos, em especial, devem ser resolvidos durante as plenárias gerais:
alteração do regulamento da associação; alterações no projeto e na sua política de implementação;
montante de empréstimo a ser solicitado, taxa de juros e métodos de pagamento; orçamento e
método de arrecadação; plano provisório e definitivo do replotting; disposição dos terrenos-reserva;
resolução de desacordo entre proprietários; e outros assuntos relacionados no regulamento da
associação (LRL § 31). Os membros da associação devem ser todos informados da data, local e
agenda da plenária com no mínimo cinco dias (dois, em casos de emergência) de antecedência
ao evento (LRL § 32,8).
O presidente da associação também é eleito de forma direta (LRL § 33) e deve presidir a plenária
geral (LRL § 33,3), sem a permissão ao direito de voto sobre os assuntos descritos anteriormente
(LRL § 33,4); cabendo a ele a possibilidade de voto apenas em casos de dissolução ou amalgamação
da associação (LRL § 34,2). Durante a votação, o quorum mínimo de representantes não pode
ser inferior a um décimo do número total de membros da associação, porém 50 representantes
em associações com 500 membros ou mais são o suficiente para que aconteçam as votações na
plenária geral (LRL § 36,2).
Qualquer membro da associação que perder (vender, ceder ou alugar) qualquer direito referente
à propriedade inserida no projeto perde automaticamente sua filiação e, consequentemente,
qualquer posição dentro dela (LRL § 37,2). Todo membro da associação tem direito a um único
voto (LRL § 38), e o que tiver na área de projeto tanto direito de proprietário como de inquilino
pode votar duas vezes, uma como proprietário e outra como inquilino (LRL § 38,2). Se a associação
possui débitos com credor, o mesmo precisa deliberar positivamente sobre qualquer proposta
votada para que a votação tenha efeito (LRL § 93,3). As alterações aprovadas devem ser enviadas
ao governador, que fará anúncio público (em caso de anuência sobre as votações), descrevendo
todas as alterações aprovadas (LRL § 39,4).
A associação poderá ser dissolvida nas seguintes circunstâncias: revogação de sua criação;
votação e resolução na plenária geral; ocorrências de assuntos prescritos como razões para a
56 capítulo 2

dissolução no regulamento da associação; conclusão do projeto ou impossibilidade de concluí-lo;


amalgamação; e transferência da implementação do projeto para outra modalidade de agência
de implementação (LRL § 45). Para a dissolução ocorrer, ainda é necessário o consentimento do
governador (LRL § 45,2) e do credor, se a associação possuir débitos em seu nome (LRL § 45,4).
Nos casos seguintes, de implementação de projetos de land readjustment realizada por
autoridades públicas ou autarquias públicas (corporações de capital misto – público e privado),
o poder público deve formular a portaria para validar o projeto e seu método de implementação
(LRL § 52, LRL § 66 e LRL § 71,2), em alguns casos, sujeito à aprovação do Ministério de Terras,
Infraestrutura e Transporte. Além das informações gerais, como título, nome da área e endereço
do escritório do projeto, a portaria deve conter informações tais como a alocação de despesas, o
método para a disposição dos terrenos-reserva e quais as regras para a formação do conselho e
de seus membros (LRL § 53,2). Em caso de objeções quanto à execução do projeto segundo os
pressupostos do poder público, todo detentor de direito e todo órgão público superior (Ministério
ou governo estadual) pode entrar com pedido de mudanças ou cancelamento da proposta
(LRL§54,2), que serão analisados pelo Conselho Local de Planejamento Urbano do município
em questão e seus resultados serão anunciados publicamente (LRL § 52,9). As apelações contra
as decisões do poder público prescrevem sob as determinações da Lei Japonesa de Investigação
sobre Reclamações Administrativas (lei nº 160 de 1962), devendo se aplicar sobre quaisquer das
análises das objeções escritas enviadas (LRL § 52,5).
Cada projeto de land readjustment implementado pelo poder público fica sob a tutela
de um conselho criado pelo governo estadual ou municipal, alocado dentro dos respectivos
governos (LRL § 56). O conselho é a autoridade maior sobre assuntos relacionado à Lei do Land
Readjustment, tais como o plano de replotting (provisório ou definitivo) e compensação por danos
no valor da parcela de terra (LRL § 56,3). Deve ser dissolvido após o término de seus deveres e
obrigações (LRL § 56,4). Os membros do conselho são eleitos pelos proprietários e inquilinos da
área de projeto, selecionando corpo técnico enviado pelo poder público (LRL § 58), num total
entre 10 a 59 membros estipulados em acordo com a portaria que validou o projeto (LRL § 57).
Detentores de direitos podem solicitar uma nova eleição de membros do conselho por meio de
carta enviada para o poder público com a anuência de pelo menos um terço do total do número
de proprietários e inquilinos (LRL § 58,7). O poder público também pode alterar os membros e
suas decisões, caso as metas estabelecidas para a execução do projeto não tenham sido cumpridas
o que é land readjustment? 57

(LRL § 64).
Todo conselho deve escolher um presidente em eleição direta (LRL § 61,2) que deve
representá-lo e presidir todos os procedimentos de execução do projeto (LRL § 61,3) não tendo
direito de voto sobre os assuntos descritos anteriormente, entre outros (LRL § 61,4). Os detentores
de direito podem votar uma única vez sobre assuntos do conselho e também possuem direito à
candidatura como membro do conselho (LRL § 63), excluindo menores de idade, pessoas julgadas
incompetentes ou pessoas com antecedentes criminais durante o cumprimento de sentença
(LRL§63,4).
O ministro, governador, prefeito, diretor da corporação ou presidente do conselho ou associação
deve selecionar três ou mais consultores em avaliação imobiliária, com o consentimento do
conselho, com expediente de meio período, para realizar todas as avaliações dos direitos adquiridos
pelos seus detentores, sendo responsáveis pelos assuntos envolvendo os terrenos-reserva e a
equidade da distribuição das valorizações ou compensação por danos sofridos dentro da área
de projeto (LRL § 65 até LRL § 65,3). Esses consultores, ou outro técnico designado, mediante
autorização prévia, têm o direito de “adentrar às terras dentro dos limites da necessidade” (LRL§72),
para realizar qualquer levantamento e investigação, incluindo propriedades privadas ocupadas,
em se tratando este de um ato “absolutamente necessário” (LRL § 72) para a implementação do
projeto. Aqueles que fazem a vistoria devem informar os ocupantes das propriedades três dias
antes de realizar o procedimento (LRL § 72,2), e nos contatos considerados difíceis de estabelecer,
o anúncio pode ser feito de maneira pública (LRL § 72,3). É vedada a entrada para a vistoria antes
do sol nascer e após o sol se pôr, exceto mediante aprovação do ocupante (LRL § 72,4). Nenhum
ocupante pode rejeitar a vistoria sem razão justificada (LRL § 72,5), ficando a cargo do agente
vistor remover plantas, cercas, grades e outros impedimentos responsáveis por dificultar o processo
de levantamento e pesquisa (LRL § 72,6). Qualquer dano realizado durante a vistoria, mediante
avaliação e comprovação, será compensado pelo poder público de acordo com o dano sofrido
(LRL § 73); e caso não exista um acordo entre a comprovação do dano e o valor a ser compensado,
será aberto um processo a ser julgado dentro da Lei Japonesa de Aquisição Compulsória de Terras
(lei nº 219 de 1951) (LRL § 73,3).
Durante o período que vai do anúncio público do início projeto até a data de anúncio público
de seu término, fica restrita qualquer mudança nas condições físicas das parcelas de terra,
construções ou reconstruções, expansão de edificações ou outras estruturas, que possam atrasar
58 capítulo 2

ou dificultar a implementação das obras, a não ser alterações ou estruturas que sejam de fácil
remoção, todas sujeitas à aprovação prévia pela agência de implementação do projeto (LRL§76).
Caso seja verificado qualquer indício de alteração, a agência de implementação deve ordenar
ao violador que devolva a parcela de terra, edificações ou outras estruturas ao seu estado original
(LRL § 76,4) ou ainda contratar alguém que o faça (LRL § 76,5).
A agência de implementação tem a permissão de transferir e remover construções, plantas,
solo, pedras, grades e outras estruturas no processo de execução do replotting, inclusive o replotting
provisório, suspendendo o uso das parcelas de terra originais e de equipamentos públicos
(LRL§77). A transferência ou remoção de edificações é paga pelo proprietário “e outros” (LRL
§ 78,2). A agência de implementação precisa informar proprietários e inquilinos sobre a remoção
ou a transferência, expondo com antecedência as intenções envolvidas e como acontecerá o
processo (LRL § 77,2). A transferência ou remoção pode ser feita sem qualquer aviso prévio no
caso de a agência de implementação não identificar ou encontrar o proprietário ou ocupante do
imóvel, devendo esse procedimento ser devidamente documentado (LRL § 77,4). Qualquer dano
causado a outras pessoas pela agência de implementação durante o processo de transferência ou
remoção, mediante avaliação e comprovação, será compensado pelo poder público de acordo
com o dano sofrido (LRL § 78).
Parcelas de terra podem ser desapropriadas, em acordo com a Lei Japonesa de Expropriação
de Terras (lei nº 219 de 1951), fora ou próximo à área do projeto, com o propósito de construção
temporária para acomodar os moradores das edificações em processo de transferência ou remoção,
e também com a finalidade de construir equipamentos para estocagem de material de construção
das obras públicas durante a execução do projeto (LRL § 79). Com a aprovação do projeto por
maioria de dois terços do total, a agência de implementação pode conduzir qualquer processo de
remoção, transferência e construção de obras públicas sem o consentimento específico daquele
proprietário ou inquilino alvo do processo (LRL § 80). Nenhuma pessoa pode remover, manchar
ou danificar placas ou sinalização relacionadas e implantadas pela agência durante a execução do
projeto (LRL § 81,2), o que está sujeito à pena de 200 mil ienes (US$ 2.000,00) (LRL § 142).
Fica a cargo da agência de implementação particionar e combinar parcelas de terra para fins
da execução do projeto (LRL § 82), sendo necessária a prévia documentação destas ações no
cartório de registros (LRL § 83). A agência de implementação é responsável pela manutenção e
documentação de todo o processo de implementação do projeto, estando sujeito seus documentos
o que é land readjustment? 59

a inspeções públicas (LRL § 84).


Durante o processo de replotting, proprietários podem protocolar direitos adquiridos, além do
direito de propriedade, para análise e confirmação da agência de implementação. Em caso de
confirmação, os direitos adquiridos devem ser levados em conta durante o processo equitativo
de distribuição das novas parcelas de terra (LRL § 85). Proprietários e inquilinos ainda podem
protocolar pedido para construção de novas edificações, mesmo antes do fim do projeto, em lotes
reparcelados ou em via de reurbanização que já tenham alcançado o status de replotting final para
fins de moradia (LRL § 85,2). A agência de implementação pode ainda designar parcelas de terra
relevantes para postulação ao processo de construção antes do término da execução do projeto
(LRL § 85,2,5).
A agência de implementação tem toda a responsabilidade sobre a formulação e aprovação do
plano de replotting (reparcelamento), e também é responsável por sua implementação em acordo
com as normas e leis sobre edificações (LRL § 86). O plano de replotting deve ser formulado em
acordo com as normas e leis vigentes, e é composto: do projeto de replotting provisório e definitivo;
da especificação de cada parcela de terra a ser reparcelada; da especificação de todos os direitos
inerentes a cada parcela de terra; de como será feita a distribuição equitativa após a execução do
projeto; e da maneira como serão dispostos os terrenos-reserva, parcelas de terras em condições
especiais e as áreas públicas (LRL § 87).
O plano do replotting é aprovado pelo gabinete do governador, a não ser que sua formulação
contenha violação de leis e portarias em vigência, ou que o plano seja contraditório ao projeto de
land readjustment apresentado (LRL § 86,3). Qualquer alteração do plano de replotting, seja por
meio de solicitação dos detentores de direitos ou por meio de solicitação do próprio poder público,
está sujeita a aprovação prévia do conselho de land readjustment do município em questão e
sujeita a novo anúncio público contendo as deliberações (LRL § 88,5 e LRL § 88,6). Em casos
onde houver terrenos agrícolas, a agência de implementação deve solicitar aprovação prévia do
projeto de replotting ao conselho de agricultura do município em questão (LRL § 86,7).
De acordo com a lei, no plano de replotting (換地 ou “kanchi” em japonês), toda parcela de
terra transformada deve manter características correspondentes à sua parcela de terra original
“em termos de localização, área, solo, suprimento de água, uso do solo, meio ambiente e outras
condições” (LRL § 89). Em casos onde não houver essa possibilidade ou houver restrições, parte
das parcelas de terra precisa manter características correspondentes (LRL § 89,2). O plano do
60 capítulo 2

replotting deve evitar parcelas de terras excessivamente pequenas, sempre considerando tamanhos
apropriados para a prevenção de desastres e melhoria das condições sanitárias (LRL § 91). Quando
as parcelas forem excessivamente pequenas, a agência de implementação está autorizada a uni-
las em “terrenos comuns” com direitos de propriedade sobrepostos e consorciados (LRL § 91,3).
Ainda existe a possibilidade de consorciar a superfície de edificações já construídas, mantidas ou
removidas, em casos de lotes muito pequenos, para acomodar um ou mais detentores de direitos
(LRL § 93). Caso não exista acordo entre dois ou mais detentores de direitos aptos a serem relocados
em “terrenos comuns”, a agência de implementação pode relocá-los em outros “terrenos comuns”
ou ainda em edificações dentro da área de projeto (LRL § 93,4). Novas edificações construídas em
“terrenos comuns” devem ser distribuídas, em parte ou totalmente, aos possuidores de parcelas de
terras muito pequenas e aos inquilinos que participaram do processo (LRL § 93,5).
Eventuais desequilíbrios financeiros relacionados ao plano de replotting, tais como valorização,
desvalorização, ganhos, perdas ou danos devem ser corrigidos mediante pagamento equitativo
(LRL § 109) que deve ser calculado e estabelecido em termos financeiros, levando em consideração
“localização, área, solo, suprimento de água, uso do solo, meio ambiente e outras condições” entre
a parcela de terra anterior e a reparcelada com os devidos direitos anexados (LRL § 94).
O plano de replotting deve considerar, especialmente, a localização de determinadas
áreas e equipamentos públicos, entre eles: ferrovias, avenidas, escolas, aeroportos, cemitérios,
equipamentos médicos, equipamentos de assistência social e infraestruturas de distribuição de
energia elétrica e gás (LRL § 95). Além disso, parcelas de terra com equipamentos tombados pelo
patrimônio histórico (templos, monumentos naturais etc.), em acordo com a Lei Japonesa de
Proteção à Propriedade Cultural (lei nº 214 de 1950), devem ser acomodadas dentro do plano sem
qualquer alteração, remoção ou transferência (LRL § 95,4).
A lei estabelece que para o financiamento do projeto, durante a constituição do plano de
replotting, “certa extensão de terra deve ser deixada de fora do processo para ser designada como
terreno-reserva, que apropriadamente gerará recursos por meio de sua venda para pagar os custos
do projeto de land readjustment” (LRL § 96). O valor equivalente dessa certa extensão de terra não
deve exceder porcentagem estipulada sobre o aumento do valor total das parcelas de terra privadas
após o desenvolvimento (LRL § 96,2).
O plano de replotting pode ser provisório, caso sejam necessárias etapas para o desenvolvimento
do projeto até alcançar o plano de replotting definitivo (LRL § 98). Durante o processo de
o que é land readjustment? 61

transferência, aqueles que forem alvo do plano provisório devem gozar dos mesmos direitos e
características na terra provisória que possuem na parcela original (LRL § 99). Os detentores de
direitos que são alvos do processo de replotting provisório ou definitivo recebem uma convocação
para suspender o uso da parcela de terra original por certo período de tempo necessário para a
execução das obras (LRL § 100). A agência de implementação é responsável por todas as parcelas
de terras com direitos transferidos e sem possuidores de direitos durante a fase de remoção ou
transferência das edificações (LRL § 100,2). Caso sejam comprovados danos e perdas pela
paralisação do uso da parcela de terra, a agência de implementação deve ressarcir os proprietários
(LRL § 101).
A finalização do plano do replotting deve ser feita assim que todas as parcelas de terras forem
transferidas e as obras de execução completadas (LRL § 103,2), notificando a todos os detentores
de direitos que o processo chegou ao fim (LRL § 103), por meio de anúncio público (LRL § 103,4)
e apresentação e aprovação de todos os relatórios referentes ao projeto de land readjustment
(LRL § 103,3). Após o anúncio público, são extintos quaisquer direitos e configurações fundiárias
anteriores, passando a valer a nova configuração fundiária com seus respectivos direitos atrelados
a cada parcela de terra (LRL § 104). Aqueles que após a execução do plano passarem a residir
em edificações comuns (geralmente em andares diferentes) ou a conviver em parcelas de terras
comuns, tornam-se co-proprietário de “terreno-comum” (LRL § 104,7) nas mesmas condições
de correspondência de direitos que possuíam antes do projeto, mas agora transferidas a um único
lote. Os terrenos-reserva passam a ser parcelas de terra pertencentes à agência de implementação
(LRL § 104,11), que serão vendidos a novos proprietários para devolver ao poder público os recursos
gastos com a execução do projeto. Todo e qualquer terreno sem direito de propriedade, inquilinato
ou servidão atrelado, consequentemente relacionado a novas infraestruturas e equipamentos
públicos, passa a ser terra pertencente ao Estado (LRL § 105). Após o anúncio público de fim do
projeto, a agência de implementação registra imediatamente todos os novos direitos e configuração
fundiária no cartório de registros (LRL § 107).
A agência pode coletar de certos detentores de direitos e pagar, em dinheiro, a outros um valor
correspondente ao equilíbrio dos custos e os benefícios do projeto (LRL § 110). Inclusive pode
cobrar por despesas com correio e telefonia durante o processo de coleta da equidade (LRL§110,4).
Ainda, se o direito de preempção, serventia ou hipoteca estiver anexado a quaisquer propriedades
no interior da área do projeto, a agência de implementação pode compensar aos detentores de
62 capítulo 2

direitos por eventuais danos e perdas no valor das propriedades (LRL § 112).
Após o anúncio do fim do projeto, devido à coordenação dos direitos relativos e independente
dos termos do contrato de locação, as partes (inquilinos e proprietários) podem solicitar o aumento
ou a diminuição dos valores de aluguel, resultado do impedimento de uso ou graças à valorização
do imóvel decorrente da execução do projeto de land readjustment (LRL § 116). Na impossibilidade
das partes alcançarem um acordo, o inquilino pode dissolver o contrato (LRL§116,3) e ainda
solicitar à agência de implementação a dissolução do contrato por danos sofridos (LRL § 116,4).
Após dois meses do anúncio do fim do projeto nenhuma solicitação referente ao aumento ou
diminuição sobre o valor do aluguel pode ser feita (LRL § 117).
A lei confere ao Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes a obrigação de manter
elevado o nível técnico em projetos de land readjustment, no intuito de produzir melhores
processos de configuração e implementação de projetos (LRL § 117,3). Para tanto, o Ministério
concede certificações de expertise a profissionais, associações e organizações de acordo com
critérios e normas preestabelecidos (LRL § 117,5 e LRL § 117,5,2). As certificações são validadas
em anúncio público, explicitando o nome, o endereço do escritório e a data das designações
dos especialistas (LRL § 117,6). Os peritos certificados têm o dever de manter em sigilo todas as
informações confidenciais do processo seletivo de certificação (LRL § 117,9). As organizações
certificadas precisam enviar, anualmente, o plano de trabalho e o plano orçamentário, mediante
aprovação do Ministério (LRL § 117,11).
Todas as despesas relativas à execução de projetos de land readjustment devem ser custeadas
pela agência de implementação (LRL § 118), incluindo a certificação de expertise dada pelo
Ministério (LRL § 117,18). Em casos de obras específicas que irão beneficiar mais amplamente
o município, a agência pode solicitar ao poder público (municipalidade ou estado) que arque
com parte dos custos da obra (LRL § 119,2). Em caso de obras específicas com propósito de
reabilitar setores urbanos de desastres naturais, o poder público pode arcar com 50% do custo
de infraestruturas consideradas essenciais (LRL § 121), porém existem casos em que o valor do
subsídio pode chegar a 90% como, por exemplo, em Okinawa (JSLRE 1999).
A qualquer momento, mediante investigação prévia ou a pedido de um décimo do total
de membros da associação, caso qualquer violação seja feita, seja financeira, administrativa ou
projetual, o Ministro ou o governador pode solicitar a paralisação e o cancelamento de qualquer
projeto de land readjustment (LRL § 125 a LRL § 127,3). A lei ainda trata de disposições gerais, tais
o que é land readjustment? 63

como: a restrição sobre a sobreposição de projetos de land readjustment (LRL § 128); o tratamento
de superfícies cobertas por águas (lagos, rios) (LRL § 131); e a necessidade de consultas adicionais
sobre assuntos específicos aos conselhos regionais de agricultura (LRL § 136).
A lei estabelece ainda as regulações penais impostas a projetos de land readjustment. Qualquer
membro de agência de implementação que aceitar, demandar ou prometer suborno pode ser
sentenciado a até três anos de prisão. Caso faça algo considerado desonesto ou incoerente com
seus deveres e obrigações, pode ser condenado a até sete anos (LRL § 137). Caso ordene a uma
terceira pessoa aceitar, demandar ou receber propina, pode receber pena de até três anos de
prisão (LRL§137,3). Todo suborno e propina será confiscado e, caso isso não ocorra, será cobrado
e coletado daquele que a recebeu (LRL § 137,4). Aqueles detentores de direitos que violarem as
solicitações da agência de implementação, bem como os membros da agência que descumprirem
com suas obrigações, como, por exemplo, dando falsa documentação de registros e laudos
técnicos, estão sujeitos a sanções penais e pagamentos de multas (LRL § 138 até LRL § 148).

Efeitos do land readjustment no Japão

O Japão passou por grandes transformações desde sua era feudal até o processo de recuperação do
pós-guerra, seguido pelo seu rápido crescimento econômico. O acelerado processo de urbanização
gerou concentração de população em áreas industriais e descontrolada ocupação territorial, onde,
anteriormente, comunidades agrícolas constituíam-se sem a provisão de infraestrutura básica
e suporte para as atividades de sua população. As ruas não eram construídas para o tráfego de
automóveis, mas sim para o trânsito de animais e dos trabalhadores rurais.
Os projetos de land readjustment (区画整理 ou “kukaku seiri”, em japonês) fizeram-se
necessários num primeiro momento, quando se iniciou a migração das zonas rurais para urbanas.
Num segundo momento os projetos foram implementados nas cidades que tiveram de ser
reconstruídas por conta de acidentes naturais, como terremotos e tufões, ou da destruição em
massa causada pela Segunda Guerra Mundial.
Dentre as diversas modalidades, o land readjustment desempenhou importante papel como
instrumento de descentralização de atividades econômicas em áreas urbanizadas, de regulação da
expansão desordenada das atividades humanas e de problemas ambientais e, consequentemente,
de readequação de setores urbanos, adaptando-os ao processo atual de envelhecimento da
64 capítulo 2

sociedade. Extensamente aplicado por todo o território, o land readjustment ficou conhecido
como a “mãe do planejamento urbano no Japão” (都市計画の母 ou “toshikeikaku no haha” em
japonês). Muitas modalidades de projeto foram aperfeiçoadas ao longo de quase um século de sua
aplicação, transformando 11.709 áreas, ou 393 mil hectares, até 2004 no Japão (MLIT 2004), o que
representa cerca de 12% de todo o território do país. Esses números incluem os projetos concluídos
antes da Lei do Land Readjustment aprovada em 1954 (ou mais precisamente, 1.183 projetos num
total de 49 mil hectares antes dessa data).
A origem do land readjustment no Japão remete a meados da década de 1870, quando o método
começou a ser esboçado para a consolidação das unidades agrícolas, da mesma forma que na
Alemanha. Sua primeira legislação formal foi aprovada em 1919 na Lei de Planejamento Urbano
do Japão, porque até então os projetos eram adaptados do mecanismo rural aprovado pela Lei de
Consolidação de Terras Agrícolas de 1899. Ou seja, a lei de 1919 estendeu o sistema aplicado pela lei
de 1899 até áreas urbanas, e a eficácia de sua aplicação foi legitimada na aprovação da Lei Especial
de Planejamento Urbano de 1923. Essa lei foi aprovada como resposta ao grande terremoto de
Kanto, que destruiu Tóquio no mesmo ano. Em 1946, após a destruição das principais cidades
do Japão durante a Segunda Guerra Mundial, foi aprovada outra Lei Especial de Planejamento
Urbano, dessa vez com enfoque na urgente necessidade de reconstrução do país.
Após a Segunda Guerra Mundial e um enorme acúmulo de experiências, o land readjustment
tornou-se alvo de lei federal, a Lei do Land Readjustment de 1954. Na década de 1960, durante
o forte processo de migração populacional e de indústrias para as áreas urbanas, relacionado ao
início do crescimento econômico do Japão, o land readjustment foi aplicado como instrumento
de prevenção, controle e correção da expansão urbana, provendo infraestrutura nas regiões
periféricas das áreas urbanizadas. Decorrentes do grande crescimento econômico e do rápido
processo de urbanização, problemas urbanos e ambientais de diversas naturezas começaram a
ocorrer nas principais cidades japonesas. Em 1968, foi aprovada a Lei de Planejamento Urbano
nº 100, designando o método do land readjustment como instrumento obrigatório em todos os
planos de desenvolvimento urbano local. Em 1980 a Lei de Planejamento Urbano foi alterada e
instaurou-se a obrigatoriedade da delimitação dos Planos Distritais e a inserção dos projetos de
land readjustment relacionados a esses distritos.

A planície de Tonami, estado de Toyama, passou pelo processo de land readjustment rural há quase um século. 4
o que é land readjustment? 65
66 capítulo 2

Segundo informações do Ministério de Terras, Infraestrutura e Transporte do Japão, estima-se


que os resultados econômicos do land readjustment são cinco vezes maiores do que o total dos
custos com seu projeto e execução; e vinte e seis vezes maiores do que os subsídios fornecidos pelo
governo nacional. Conforme o estudo realizado pelo Ministério que estabelece as relações do
antes e do depois da execução do projeto, levando em consideração o subsídio inicial do governo
central, o capital gerado pelos terrenos-reserva e os investimentos privados introduzidos pela
indução das melhorias, temos: o custo total do projeto retorna em duas vezes a sua receita após
a comercialização dos terrenos-reserva e triplica o capital do financiamento inicial, totalizando
um montante final cinco vezes maior do que o investimento inicial; a construção de novos
empreendimentos e suas atividades gera retorno por meio da cobrança de impostos e taxas oito
vezes maior que o subsídio inicial aplicado; os efeitos finais do desenvolvimento urbano, com a
criação de novas oportunidades de emprego e a melhoria da economia local e regional, produzem
vinte e seis vezes o valor inicial investido pelo governo central (MLIT 2003).
Numa situação onde a história do país está atrelada ao método, podemos dividir a do land
readjustment no Japão em quatro fases, três delas marcadas por grandes desastres:
a. Fase 1 Grande Kanto: período compreendido até antes da Segunda Guerra Mundial, no
qual o método foi utilizado para o desenvolvimento de unidades agrícolas e aperfeiçoado durante
a reconstrução de Tóquio após o Grande Terremoto de Kanto, em 1923. Aproximadamente
45% da área de Tóquio foi destruída pelo fogo, ocasionando 100 mil vítimas fatais, afetando
quase 80% de todas as zonas residenciais. O método do land readjustment desenvolveu 22 mil
hectares baseado em projetos de reconstrução (MLIT 2003).
b. Fase 2 Segunda Guerra Mundial: período compreendido após a Segunda Guerra
Mundial, no qual o método foi utilizado para o desenvolvimento das cidades destruídas pelos
ataques norte-americanos e pela bomba atômica, atirada nas cidades de Hiroshima e Nagasaki.
Três milhões de japoneses faleceram nesta época e quase 10 milhões tiveram suas moradias
incendiadas. A política de reconstrução do pós-guerra utilizou extensivamente o método do
land readjustment. Cidades como Nagoya aplicaram o método em aproximadamente 77% de
seu território habitável (MLIT 2003).
c. Fase 3 Grande Hanshin: período compreendido pelo processo de urbanização resultante
do rápido crescimento econômico do Japão até o Terremoto de Awaji em 1995. O método foi
amplamente utilizado na prevenção de crescimento urbano desordenado e na readequação de
o que é land readjustment? 67

áreas que mantinham as mesmas características do Japão feudal (casas construídas em madeira
e ruas estreitas). O Terremoto de Awaji destruiu Kobe e diversas cidades vizinhas, totalizando
4.500 mortes, 14 mil feridos e 110 mil edificações destruídas ou danificadas (Kobe 2000).
Diversos projetos de land readjustment foram aplicados e a Lei de Medidas Especiais n°111
Prevenção de Desastres por Terremotos foi promulgada como principal medida mitigadora a
esse tipo de acidente (MLIT 2003).
d. Fase 4 Grande Tokai: compreende a fase atual, com projetos de grande complexidade
estrutural e medidas preventivas a um possível terremoto na região de Tokai (estados de Aichi,
Mie, Gifu e Shizuoka). Sem a pressão do rápido processo de urbanização presente nas fases
anteriores, esta fase é marcada pela adequação de novos e mais modernos empreendimentos
nas regiões metropolitanas, com grande concentração de infraestrutura e maiores densidades
construídas.
E qual seria a razão de tamanho sucesso para a utilização desse método de planejamento
urbano no Japão?
Talvez o primeiro aspecto relevante seja a restrição espacial de áreas sujeitas à urbanização,
somado a alta densidade populacional, falta de recursos e pressão por áreas para o cultivo apropriado
de alimentos, exigindo organização do governo perante o desafio de intensificar e melhorar o
aproveitamento do solo. Um segundo aspecto é o contexto histórico de grandes desastres naturais
e guerras, seguidos por grandes eventos de destruição, que instaurou uma responsabilidade
institucional por meio da qual o país sacrificaria o que fosse necessário para se restabelecer perante
o mundo. Um terceiro aspecto apontado é mais objetivo: o land readjustment foi intensamente
aplicado no Japão pela falta de conhecimento de outros mecanismos de planejamento urbano
(Sorensen 2007). O sistema extremamente centralizado da lei de planejamento urbano e a
falta de uma autoridade local que fosse capaz de estabelecer um modelo de controle do uso do
solo eficiente resultaram no land readjustment como a única saída dos governos locais para o
desenvolvimento (Ishida 2000).
Outro fator encontrado geralmente na literatura japonesa sobre a razão de tamanho sucesso
está na habilidade de criar consenso para designar, projetar e implementar projetos de land
readjustment com complexidades diversas. Segundo trechos da literatura japonesa encontrados
pelo autor André Sorensen (Sorensen 2007):
68 capítulo 2

O planejamento urbano ocidental consiste no controle do uso do solo pelo governo e pode ser chamado
de “planejamento urbano pelas autoridades públicas” enquanto que o land readjustment é um projeto
colaborativo pelos proprietários que contribuem com terreno e pode ser chamado de “planejamento urbano
através de cooperação”. (Nishiyama 1992, p.4).

Vizinhos iniciam o processo de construção de consenso e trabalham em direção do benefício comum, e o


custo do projeto é financiado pelas porções de terra doadas pelos proprietários e recursos públicos. Esta é a
fundação de projetos de land readjustment. (Nishiyama 1995, p.1).

A essência do land readjustment é deixar a população e o governo unirem as mãos para lidar com as provações
da rápida urbanização. (Nagamine 1986, p.58).

O próprio autor André Sorensen desempenhou papel fundamental ao desassociar muitas


dessas definições correntes, que por muito tempo foram responsáveis por explicar de maneira
conclusiva o sucesso do land readjustment japonês. Os próximos parágrafos serão dedicados aos
resultados de seus estudos, que não apenas situaram o método com outro enfoque, mas também
ampliaram o escopo para sua aplicação a outras realidades.
A habilidade de criar consenso sempre foi considerada a palavra-chave para alcançar o sucesso
em projetos de land readjustment. O professor Sorensen, em seu texto “Consensus, Persuasion,
and Opposition” debate o mito e a realidade sobre o consenso japonês:
Uma das explicações mais comuns dadas pelos especialistas japoneses pelo uso bem-sucedido do land
readjustment tem sido a longa tradição japonesa de colaboração, tomada de decisões consensuais e
mobilização em grupo. De acordo com esta interpretação, o uso extensivo do land readjustment tem sido
possível porque os japoneses são menos individualistas e mais cooperativos do que os cidadãos dos países
ocidentais. (Sorensen 2007, p.90).

Isso pode levar a duas avaliações imediatistas. A primeira seria de que países, principalmente os
ocidentais, seriam incapazes de realizar projetos de land readjustment, porque sua sociedade não
possui as mesmas características do povo japonês. A segunda seria de que o povo japonês realiza
projetos de land readjustment com maior facilidade, porque alcança consenso e deixa de lado os
próprios interesses em nome do bem comunitário e da boa realização do projeto.
Nem a primeira, nem a segunda afirmação é verdadeira.
A primeira afirmação será extensamente discutida no capítulo 4, O Status do Land
Readjustment no Mundo, no qual diversos especialistas contam não apenas como o método
chegou e começou a ser implementado, mas também como cada sociedade reage em particular
o que é land readjustment? 69

aos seus conceitos e como se adapta ao seu processo. Portanto, países orientais e ocidentais, em
sociedades com maior ou menor capacidade de organização, são capazes de alcançar resultados
com o land readjustment.
A segunda afirmação será interpretada segundo os estudos do próprio Sorensen (2007). Em
primeiro lugar, porque a palavra “consenso” tem um significado especial no Japão, e, como ficou
claro, em muitos dos autores japoneses estudados pelo autor, a noção de consenso e harmonia
serviram para mascarar muito das relações de poder existentes no país até hoje. Conforme a
definição de Sugimoto, “quem define o conteúdo do consenso, acerca dos interesses de quem
o consenso é formado?” (Sugimoto 1986, p.66). Em segundo, porque, principalmente após
as décadas de 1960 e 1970, quando surgiu uma forte atividade ambientalista e oposicionista às
políticas vigentes, as fortes atividades de oposição de grupos organizados da sociedade civil também
chegaram a projetos de land readjustment: “cooperação e consenso nunca estiveram associados
com noções de igualitarismo ou direitos individuais, mas sim com a deferência a autoridade e as
obrigações coletivas, seja para com a família, a comunidade, a companhia, ou a nação” (Sorensen
2007, p.93).
Um ótimo exemplo da falta de consenso e intensa oposição a projetos urbanos aconteceu
durante o período de reconstrução do Grande Terremoto de Kanto em 1923. Os movimentos
de oposição obtiveram um sucesso inicial no sentido de postergar as iniciativas públicas,
buscando assim anular suas iniciativas. Porém, dois anos depois o Parlamento japonês aprovou
por unanimidade o Plano de Reconstrução de 1925 com pequenas mudanças para acalmar os
movimentos de oposição que gradualmente foram extintos (Sorensen 2007).
Em 1940, no período pós-Segunda Guerra Mundial, e em 1960, no período de rápido
crescimento industrial, as organizações de oposição a projetos urbanos, principalmente os via land
readjustment, também foram formadas. Uma delas, de caráter nacional e de oposição a projetos
de land readjustment, construía campanhas e providenciava informação e análise sobre como
vencer o governo para não realizar projetos pré-aprovados (Sorensen 2007).
Na literatura japonesa sobre o land readjustment, esses intensos movimentos de oposição
da sociedade civil e as ações governamentais para transpô-los dificilmente são mencionados.
A importância de Sorensen esteve em estudar e contribuir para clarear essa lacuna, pois os
movimentos de vigorosa oposição sempre existiram, desde os primórdios da utilização do método.
Os esforços do governo japonês nos últimos cem anos foram enormes para alcançar a maior
70 capítulo 2

quantidade de projetos de land readjustment no mundo, totalizando mais de 11 mil projetos.


Porém, mesmo sem existirem estatísticas nacionais, a quantidade em número de projetos não
executados ou abandonados pode ser igualmente enorme (Sorensen 2007).
A partir do estudo de Sorensen, uma série de conclusões podem ser feitas, sobretudo no que
diz respeito ao período estudado entre as décadas de 1980 e 1990:
a. Projetos de land readjustment são designados, organizados, planejados e implementados
pelos governos locais e são ativamente contrariados pelos detentores de direitos. Mesmo no
Japão, onde esse método já era conhecido e praticado, os governos gastam muito tempo,
energia e grande quantidade de técnicos dos departamentos de planejamento na organização
de projetos de land readjustment, a fim de torná-los suficientemente atraentes para esses
proprietários e inquilinos.
b. Projetos de land readjustment bem-sucedidos (aprovados e executados até o final)
requerem fortes incentivos e/ou restrições para coagir os detentores de direitos a aceitá-los. Os
altos índices de insucesso ou desistência da execução, mesmo nos estados onde o governo
desenvolve significativos incentivos para a cooperação, demonstram que o conceito de
distribuição justa e equilibrada dos custos e benefícios do desenvolvimento urbano não é visto
como favorável pela maioria dos detentores de direitos.
c. Projetos de land readjustment não são resultado do instinto japonês de formação de
consenso ou relações comunitárias harmoniosas. Os altos índices de insucesso ou desistência
da execução revelam a forte objeção e a relutância de chegar a qualquer consenso. Eles
são resultado da falta de outros mecanismo para prover infraestrutura após o crescimento
desordenado, restando ao poder público investir tempo e recursos na busca de soluções.
Outros estudos com dados e descrições que nos permitem refletir melhor sobre o land
readjustment estão nos textos sobre o terremoto de Hanshin-Awaji em Kobe. Esse terremoto, com
magnitude de 7.2 na escala Richter, atingiu a província de Hyogo no dia 17 de janeiro de 1995,
às 5h46 da manhã. Edificações e construções foram severamente danificadas e mais de 200.000
pessoas ficaram desabrigadas. Edifícios públicos, como escritórios, escolas e hospitais foram
destruídos, o que causou a paralisação de várias de suas funções por dias. Parte da cidade ficou
sem luz, energia, telefonia celular, água e gás, porque a infraestrutura relacionada a esses serviços
também ficaram seriamente danificadas. Mais de 800.000 metros quadrados de áreas incendiadas
o que é land readjustment? 71

resultaram na destruição de 7.000 edificações devido aos incêndios pós-terremoto (Nakagawa e


Shaw 2004).
Antes da destruição de Kobe, a região central da cidade, que já passava por um processo de
degradação e perdas significativas de população, teve esse processo acelerado com o terremoto.
Após o desastre, as vítimas também foram obrigadas a mudar-se para os subúrbios, onde habitações
temporárias foram providenciadas pelo governo. De certa forma, isso enfraqueceu a manutenção e
o desenvolvimento da comunidade local para medidas de reconstrução pós-desastre. As principais
vítimas, incluindo idosos e imigrantes, sobretudo vietnamitas empregados nas indústrias químicas
japonesas, tinham recursos financeiros limitados para financiar qualquer reconstrução. As políticas
nacionais e as condições de recessão anteriores haviam limitado a cobertura das seguradoras,
portanto, as companhias de seguro financiaram menos de 10% de todas as perdas causadas pelo
terremoto (Johnson 2000).
A falta de recursos privados obrigou o poder público a liderar o processo de reconstrução. O
governo nacional instaurou uma moratória de dois meses sobre a reconstrução, reforçando as ações
de planejamento e desenvolvimento de políticas para sustentar as intervenções políticas durante
o processo. A prioridade foi dada a projetos para estabilizar a economia e atrair novos negócios:
o governo começou, primeiramente, a financiar a reconstrução de equipamentos públicos e
a reabilitação de grandes infraestruturas, depois concedeu financiamento para a reconstrução
das áreas residenciais e comerciais. As políticas governamentais para a reconstrução privada
favoreciam a reconstrução total, limitando a quantidade de recursos para os reparos de edificações
danificadas, incentivando demolições e reconstruções em maior escala (Johnson 2000).
As áreas afetadas pelo terremoto e designadas para projetos de land readjustment e
redesenvolvimento urbano foram chamadas pelos detentores de direitos de “zonas pretas”, e
as outras áreas afetadas sem designações para projetos foram denominadas “zonas brancas”
(Nakagawa 2003). Nas “zonas pretas” os proprietários teriam de sacrificar-se para a execução dos
projetos, porém, o governo providenciaria a reabilitação física, tais como a construção de ruas
amplas e espaços públicos, melhorando o meio ambiente e criando condições preventivas em
caso de desastres futuros. Organizações “machizukuri” (“comunidade urbana”, traduzido do
japonês para o português) foram instauradas com a participação de moradores, agentes privados
e outros interessados na restauração dessas áreas. Essas organizações forneceram oportunidades
para membros da comunidade discutirem o planejamento do processo de reconstrução, e
72 capítulo 2

também realizaram a interface com o governo e consultores contratados para a implementação


do projeto de land readjustment. Nas “zonas brancas” as ruas continuariam estreitas e construções
ilegais passaram a ser erguidas durante o confuso período, tornando ainda piores as condições
ambientais. Nessas áreas, a instauração das machizukuri não era compulsória, porém muitas
foram criadas, mesmo não sendo reconhecidas oficialmente pelo governo. Em ambas as zonas,
cada machizukuri enfrentou diversas dificuldades no processo de reconstrução e houve diferenças
na velocidade e no grau de envolvimento da comunidade (Nakagawa e Shaw 2004).
No estudo de caso sobre um dos bairros destruídos pelo terremoto realizado por Tanaka e
Kimura no distrito de Misuga, eles descreveram o processo de um projeto de land readjustment

6Projeto de land readjustment no distrito de Misuga no Japão, antes e depois do processo da reconstrução.
o que é land readjustment? 73

com grandes dificuldades de implementação. Nesse bairro, urbanistas nas décadas de 1970 e 1980
já haviam despendido esforços educando os moradores sobre os riscos de morte que eles corriam
vivendo em zonas densamente habitadas, em casas de madeira e ruas estreitas, e que projetos
deveriam ser executados para melhorar as condições da região. Tais tentativas foram frustradas
(Tanaka e Kimura 2003).
Um mês após o terremoto, enquanto moradores de Misuga ainda estavam evacuando a área,
o governo local anunciou o plano de reconstrução, por meio de projeto de land readjustment,
proibindo qualquer nova construção nas áreas atingidas pelo incêndio. As vítimas ficaram furiosas
com a designação do land readjustment, mas como o líder da comunidade local, beirando setenta
anos, e outros líderes tinham sido afetados pelo desastre, uma machizukuri foi formada. Nesse
caso, os envolvidos não eram apenas moradores e inquilinos, mas também presidentes ou donos
de indústrias que possuíam forte ligação com a comunidade local (Tanaka e Kimura 2003).
Quando o processo de consenso iniciou-se e os urbanistas explicaram sobre a proposta e a
implementação do land readjustment, aqueles que tiveram chance preferiram comprar ou alugar
propriedade em outro lugar para não serem perturbados pelos planos de reconstrução. As indústrias
também fecharam as portas e mudaram para outra região. Com a falta de público consumidor,
os donos de comércio tiveram de fechar as portas e buscar outras formas de sustento. Em duas
quadras estudadas, de 735 pessoas residentes em 1990, após e por causa do terremoto, restaram
apenas 134 em 1995 (Kobe 1991, 1997).
Aqueles que não tiveram alternativa, além de ficar na área, tiveram de suportar o processo de
reconstrução de seu bairro. Os proprietários teriam de doar em torno de 10% de suas parcelas de
terra para o projeto e proprietários de pequenos lotes (30 a 40 m²) foram convidados a se unir
em “terrenos-comum” com outros proprietários de mesmas características. Para muitos isso era
intolerável, e, em favor da solução do conflito, poder público e moradores decidiram contratar
um especialista para ajudar na elaboração do projeto e para deliberar sobre os diversos impasses.
Depois de composta, a machizukuri decidiu organizar festivais e eventos em memória das vítimas
fatais para atrair de volta os antigos moradores, na tentativa de devolver o senso de comunidade.
Isso também ajudou a aliviar a tensão entre os moradores que saíram do bairro e aqueles que
tiveram que passar pelo processo de reconstrução (Tanaka e Kimura 2003).
Este estudo de caso pode nos mostrar uma outra face do land readjustment: se por um lado
a teoria do consenso referente ao sucesso desses projetos foi descartada, por outro, uma nova
74 capítulo 2

faceta ficou evidente: a manutenção ou produção do chamado “capital social” nos bairros que são
alvos desse tipo de projeto é uma constante, mesmo que, em alguns casos, haja altos índices de
abandono ou venda das áreas de intervenção. Ainda que esse termo, “capital social”, seja definido
de várias maneiras, aqui se define como função de confiança, normas sociais, participação e
network, sendo importante ator no processo de renovação (Nakagawa e Shaw 2004). Exemplos
como o do terremoto de Kobe demonstram a importância de soluções de engenharia e definições
técnicas tanto quanto a importância de soluções sociais. Portanto, projetos de land readjustment
requerem uma abordagem multidisciplinar.
Sobre o futuro do land readjustment no Japão, dados mostram que algumas regiões apresentam
declínio nos índices de aprovação e quantidade de áreas em execução. No estado de Aichi, por
exemplo, aquele que mais realizou projetos no Japão (das 11 mil áreas no país, mais de mil foram
reajustadas somente em Aichi), o fenômeno de declínio das atividades do land readjustment vem
sendo observado desde 1993, ano que teve um dos maiores índices de execução de projetos em sua
história, perdendo apenas para 1973. Comparando: em 1993, foram 23 projetos executados (3 pelo
poder público e 20 por cooperativas) contra apenas 2 pelo poder público, em 2007. Em termos de
tamanho de projetos temos: em média, 60 hectares por ano de 1955 até 1975 (com picos de 100 a
120 hectares), chegando a uma média de 20 até 2000 e a uma média de 5 em 2001 (Ito 2007).
Esse declínio pode ter algumas razões. No caso de Aichi, com cidades como Nagakute,
Kasugai e Nagoya, que chegou a picos de 70 a 80% de território reajustado, o próprio processo de
execução extensivo gerou diminuição por uma simples razão: não existem mais tantas áreas com
necessidade urgente de renovação. Além disso, o Japão também iniciará em dez anos o processo
de ápice e declínio de sua população devido a baixa taxa de natalidade e melhores condições de
envelhecimento de seus habitantes. Dessa maneira, o próprio processo de declínio do crescimento
populacional resultará numa diminuição das funções urbanas, o que pode resultar na redução
das atividades do land readjustment no país. Existe também grupos e organizações ativistas que
realizam atualmente uma forte oposição aos projetos de land readjustment no Japão (Sorensen
2000; Sorensen 2007), criando dificuldades para o poder público durante sua implementação.
A seguir dois projetos selecionados para consulta e exemplificação. O primeiro será contemplado
com maior nível de detalhes em todo o processo de desenvolvimento e implementação. O
segundo será apresentado a partir de informações mais gerais, tais como a taxa de contribuição e
os custos e benefícios distribuídos entre os detentores de direitos.
o que é land readjustment? 75

Projeto de land readjustment Nagoya Kaminokura, Nagoya, Japão


(名古屋市 神ノ倉東部土地区画整理事業)

Local: bairros de Midori e Tempaku, distrito leste do município de Nagoya, no Japão.


Agente de implementação: cooperativa de land readjustment Kaminokura e poder público
(departamento de land readjustment de Nagoya).
Área do projeto: 46,39 hectares.
Proprietários e inquilinos: 481 proprietários.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com 25,17% para áreas públicas e 14,67%
para terrenos-reserva, num total de 39,84% de contribuição. Com a contribuição foi disponibilizado
um total de 6,46 hectares de terrenos-reserva.

Levantamento fundiário do projeto de land readjustment Kaminokura antes da execução do projeto em 1978. 5
5Região sudeste de Nagoya, durante a execução do projeto de land readjustment Kaminokura em 2000.

6Região sudeste de Nagoya, após a execução do projeto de land readjustment Kaminokura em 2004.
Proposta fundiária do projeto de land readjustment Kaminokura após a execução do projeto.5

Período para desenvolvimento do projeto: de 1972 até 1986.


1972 jan.: Nagoya aprova seu plano de desenvolvimento urbano;
1972 fev.: coleta dos documentos de acordos provisórios para o início do projeto;
1978 set.: instaurada a comissão para avaliação dos detentores de direitos e para a averiguação dos
diversos requerimentos para estabelecer uma cooperativa de land readjustment;
1979 mar.: exposição do projeto de land readjustment para os proprietários, inquilinos e envolvidos;
1979 nov.: debate público sobre a criação de parque urbano de Kumano e seus limites;
1981 jul.: pesquisa sobre as condições ambientais e levantamento de preservação da área, em
especial na área envoltória ao lago Kamizawa, situado no interior do projeto de Kaminokura;
1982 nov.: anunciado oficialmente o projeto de land readjustment;
1983 fev.: envio de relatório sobre o andamento do projeto para todos os detentores de direitos junto
com o desenho do projeto;
1983 jun.: reunião com os detentores de direitos no ginásio de esportes da escola pública primária
de Hirabi Minami (dos 481 proprietários, 255 compareceram);
1983 jul.: envio do relatório sobre o andamento da coleta de declarações e acordos (houve
solicitação de 200 pessoas para uma nova reunião explanatória);
1983 set.: início do planejamento de execução das obras;
1984 jun.: novo debate público para reforçar a coleta de declarações e acordos, com a presença de
78 capítulo 2

especialistas do departamento de land readjustment de Nagoya (até o momento havia a adesão de


72,0% dos proprietários, donos de 84,0% da área total do projeto);
1985 fev.: entregue ao poder público o requerimento para aprovação do estabelecimento da
cooperativa de land readjustment, composta por seus proprietários (declaração e anuência total
de mais de 85,0% dos proprietários);
1985 fev.: requerimento de aprovação do estabelecimento da cooperativa aberto ao público para
livre apreciação na prefeitura de Nagoya;
1985 mar.: declaração pública de aprovação da cooperativa de land readjustment Kaminokura;
1985 abr.: realização da primeira assembleia geral constituinte da cooperativa;
1985 jun.: eleição de 50 delegados pela assembleia.
Período para implementação do projeto: de 1986 a 2004.
1986 jul.: aquisição de todas as autorizações e certificações necessárias para o início da obra de
preparação dos terrenos;
1987 jan.: início das obras de preparação de terrenos em 18,2 hectares do projeto;
1987 fev.: aprovada a regulamentação sobre os terrenos-reserva, estabelecendo critérios de
avaliação após a execução do projeto;
1987 out.: aprovada a indicação do plano de replotting provisório e do local de construção dos
terrenos-reserva (1ª assembleia dos delegados);
1987 dez.: início das obras de preparação de terrenos em 28,19 hectares do projeto;
1990 fev.: decidida a prorrogação do prazo de realização das obras até 1995 (2ª assembleia);
1985 jun.: segunda eleição de 50 delegados pela assembleia;
1993 mar.: início das obras de infraestruturas básicas em todos os loteamentos residenciais;
1994 out.: início das obras de jardinagem e paisagismo nas áreas verdes e preservadas;
1995 jun.: terceira eleição de 50 delegados pela assembleia;
1997 mai.: decidida a prorrogação do prazo de realização das obras até 2001 (3ª assembleia);
1999 jun.: decidida a prorrogação do prazo de realização das obras até 2003 (4ª assembleia);
2000 jun.: quarta eleição de 50 delegados pela assembleia;
2001 fev.: transferência de jurisdição dos novos parques para o poder público;
2002 mar.: transferência de jurisdição do novo sistema viário para o poder público;
2002 mar.: deliberação de denominação de ruas e divisas do novo bairro;
2004 out.: certificado de conclusão do projeto e dissolução da cooperativa.
o que é land readjustment? 79

Projeto de land readjustment Nagoya Shidami Science Town, Nagoya, Japão


(志段味地区特定土地区画整理事業)

Local: distrito nordeste do município de Nagoya, no Japão.


Agente de implementação: cooperativa especial de land readjustment Nagoya Shidami e poder
público (departamento de land readjustment de Nagoya).
Área do projeto: 761 hectares (subáreas: Kikko, 213,5 hectares; Shimoshidami, 160,2 hectares;
Nakashidami, 192,0 hectares e Kamishidami, 194,9 hectares).
Proprietários e inquilinos: 5.950 proprietários (subáreas: Kikko, 1.230 proprietários; Shimoshidami,
1.080 proprietários; Nakashidami, 2.240 proprietários e Kamishidami, 1.400 proprietários).
Sobre o projeto: Shidami é uma área inserida em Moriyama, um dos 26 distritos do município
de Nagoya, estado de Aichi, no Japão. Localizado na região nordeste, esse é o distrito que
possui atualmente o maior projeto de land readjustment do Japão, com 761 hectares para o
desenvolvimento urbano. Aproveitando seus amplos recursos naturais, dentro do processo de
reconversão de terrenos agrícolas e outras áreas de preservação, e adequando-as ao processo de
crescimento urbano, o projeto de desenvolvimento distrital resultou no “Shidami Human Science
Town”, ou o Distrito de Ciências Humanas de Shidami. Esse distrito foi projetado como local
onde a habitação e a recreação pudessem conviver em harmonia com pesquisas, desenvolvimento
tecnológico e manufaturas. Para obter o resultado esperado, o projeto de land readjustment foi
dividido em 4 projetos, compostos por distintas cooperativas de proprietários: o Kikko (213,5
hectares), o Shimoshidami (160,2 hectares), o Nakashidami (192,0 hectares) e o Kamishidami
(194,9 hectares). A área de Shidami possui condição favorável de meio ambiente, com paisagens
formadas por morros, pequenas florestas e linhas fluviais. Sua relação com a região central de
Nagoya também é favorável: a estação Tikusa fica a 15 minutos de distância a pé de Shimoshidami;
e a 15 quilômetros da estação central de Nagoya. Integrando o projeto de land readjustment ao
sistema de transporte público, foi prevista a construção de uma linha de ônibus em pista elevada
e isolada, que também conduzirá à região central de Nagoya. Ainda foram projetados instituições
de ensino, hospitais e áreas de lazer, capazes de se adequar à mudança de densidade estimada:
atualmente são 11 mil moradores diante dos 60 mil esperados após a execução do projeto. As ruas
e avenidas foram todas planejadas com passeio para pedestres mais amplos, ciclovias e plena
acessibilidade para deficientes e idosos.
80 capítulo 2

As discussões sobre as transformações dessa antiga zona rural em urbana se iniciaram a partir da
década de 1980. A primeira cooperativa especial de land readjustment Kikko foi aprovada em
1984. Porém, somente na década de 1990, após intensas discussões sobre o plano de execução
das propostas, foram aprovadas as cooperativas de Shimoshidami em 1992, de Kamishidami
em 1993 e de Nakashidami em 1995. Alguns proprietários opuseram-se à transformação de seus
terrenos agrícolas em urbanos, porque a agricultura era sua única forma de subsídio. Levando em
consideração tais preocupações, o projeto manteve 23,5 hectares em terrenos agrícolas integrados
a um amplo programa de recuperação de córregos, rios e de tratamento de esgoto. Além disso,
houve elevada taxa de remoção das edificações existentes nesse projeto, somando um total de
1.553 casas e outras estruturas.

6Subárea de Kikko antes da execução do projeto de land readjustment em 1978.


o que é land readjustment? 81

Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com taxas diferenciadas, de acordo com
cada uma das cooperativas criadas: Kikko, 36,4%; Shimoshidami, 39,3%; Nakashidami, 35,2%
e Kamishidami, 39,8%. Com a contribuição foi disponibilizado um total de 107,1 hectares de
terrenos-reserva.
Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e
receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor do terreno passou de
US$ 650,00/m², antes da execução do projeto, para US$ 1.200,00/m².
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos agrícolas para terrenos devidamente urbanizados, absorvendo e distribuindo os
benefícios do desenvolvimento equilibradamente entre os envolvidos.

Subárea de Kikko após a execução do projeto de land readjustment em 2003. 6


82
83

CAPÍTULO 3: O QUE É PROJETO DE


REDESENVOLVIMENTO URBANO?

Ideias por trás do redesenvolvimento urbano

O land readjustment demonstrou-se amplamente eficaz para o planejamento e o desenvolvimento


de áreas urbanas ou rurais, desocupadas ou ocupadas, e para reverter processos de crescimento
desordenado. No entanto, a aplicação do método atinge outro grau de complexidade em áreas
consolidadas, com variados índices de densidade construída, enorme diversidade de usos e grande
contingente populacional. Nesses casos, o projeto pode tornar-se inviável financeiramente,
considerando apenas a contribuição de parcela dos terrenos e a venda dos terrenos-reserva.
Porque, devido às restrições espaciais e dado o volume de área construída, essas ferramentas serão
dificilmente capazes de viabilizar vacância de terra necessária para áreas públicas e viabilizar
recursos necessários para determinadas infraestruturas, como abertura de avenidas ou instalação
de novos parques urbanos. Mesmo que a agência de implementação contabilize altas taxas de
contribuição nessas áreas, não haveria contribuição de terras privadas suficiente para viabilizar a
transformação perante as demandas urbanas necessárias.
Qual seria uma solução possível nesses casos?
Uma delas seria a adoção de projetos de redesenvolvimento urbano baseados no direito de
conversão. Com o uso desse instrumento de transferência fundiária, as parcelas de terra são
redistribuídas, porém, em vez de isso ocorrer no próprio terreno, os direitos são transferidos para
andares de uma nova edificação. Portanto, o direito de conversão consiste em transferir direitos
da parcela de terra para o “solo criado” nos andares de novas edificações. Após a transferência, a
agência de implementação consegue viabilizar vacância de terras suficiente para a implementação
de novas áreas para equipamentos públicos.
Uma das ideias importantes relacionadas ao redesenvolvimento urbano é utilizar a
“multiplicação da terra” em favor da constituição de espaços públicos. Com a multiplicação por
meio de andares nas novas edificações, os andares vagos que não forem entregues aos antigos
proprietários dos terrenos, em contrapartida por sua participação, serão vendidos e seus recursos
utilizados para pagar os custos da execução do projeto. Assim, serão criados, em lugar de terrenos-
reserva, “pisos-reserva” ou “andares-reserva”, a serem comercializados para desonerar em longo
84 capítulo 3

prazo os cofres públicos, que podem ser ressarcidos parcial/integralmente do investimento


realizado em infraestrutura pública.
Os projetos de redesenvolvimento urbano têm amparo teórico nas linhas propostas pelo
arquiteto franco-suíço Charles-Edouard Jeanneret-Gris, mais conhecido pelo pseudônimo de Le
Corbusier (1887-1965). A teoria proposta pelo mestre do modernismo sugeria que é mais racional
construir altos edifícios com amplos espaços verdes à sua volta, do que superpovoar setores
urbanos com edificações baixas (Le Corbusier 1971). Porém, projetos de redesenvolvimento
urbano possuem um avanço importante: em vez de setores monofuncionais propostos durante o
movimento do modernismo, que estipulava que as cidades deveriam ter espaços segregados para
viver, trabalhar e se divertir, os projetos de redesenvolvimento urbano combinam diversas funções,
como as de escritórios, residências, áreas comerciais e espaços de lazer num mesmo conjunto
edificado.
Seguindo na tentativa de viabilizar os pressupostos do mestre do modernismo, especialmente
quanto à idealização do modelo de “altas edificações cercadas por amplos espaços verdes”, muitas
foram as dificuldades encontradas quando setores públicos e privados se dispuseram a tentar
transformar a utopia em realidade. Entre elas, a crescente atração e demanda que a parcela de
terra exerce como fonte de investimento seguro e rentável, intensificando o sistema comercial dos
mercados, segregando entornos construídos e espraiando a ocupação urbana, o que cria entraves
para o acesso de parte da população a esse mercado. Dessa maneira, tornou-se difícil condicionar
vida, trabalho e diversão, mesmo que numa única edificação, já que o poder público, sobretudo
nos países periféricos, possui poucos recursos para estimular usos apropriados perante a força do
mercado imobiliário. E diversos instrumentos de intervenção urbana, como a desapropriação ou
o controle das atividades urbanas, obtiveram resultados bastante limitados nas últimas décadas,
sobretudo no sentido de assegurar “os amplos espaços verdes” em zonas urbanas.
Nesse sentido, projetos de redesenvolvimento podem criar condições de acesso à terra, porque
utilizam a seu favor a capacidade de ampliar o estoque de unidades habitacionais e comerciais,
mesmo em áreas degradadas, incluindo aquelas previamente não incorporadas pelo sistema de
planejamento urbano vigente, como trechos fragmentados em áreas ao longo de linhas ferroviárias
ou em ladeiras íngremes. Aumentando o número de suprimento de unidades, de maneira
consorciada, após transformações e adaptações estipuladas por projeto urbanístico, setores
públicos e privados podem criar condições para atender à demanda. Dependendo da escala de
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 85

Mecanismo do método do redesenvolvimento urbano. 5

atuação, essa demanda pode ser atendida com espaços públicos e transporte urbano em áreas de
difícil condições para ocupação.
Há outro aspecto importante que envolve projetos de redesenvolvimento urbano: as funções
a serem exercidas pelo poder público e pelos setores privados. Frequentemente se supõe que o
poder público deve compensar a falha do mercado de habitação privado e fornecer diretamente
a moradia para os menos favorecidos. Com a crescente escassez de recursos perante a crescente
86 capítulo 3

demanda, os menos favorecidos parecem ficar sem opções, conforme ressaltou Geoffrey Payne:
Atuando como “developers” (promotores), as agências do poder público invariavelmente falharam em
alcançar os objetivos de fornecer terrenos urbanizados ou habitações para mais do que uma pequena
porcentagem do necessário. [...] Tal abordagem falhou por causa da falta de suporte de atores urbanos
fundamentais e de recursos humanos e financeiros necessários por parte do Estado. (Payne 1998, p.2).

O trabalho do autor pressupõe uma enorme distância entre o poder público e setores
privados, em muitos países, sobretudo nos países periféricos. Se por um lado, apesar de todas as
suas limitações, agentes do poder público consideram-se protetores dos oprimidos, excluídos das
agressivas atividades do mercado imobiliário; por outro, agentes do setor privado consideram o
poder público incompetente, ausente e corrupto (Payne 1998). A partir dessa discussão, temos
um impasse claro: enquanto os setores privados dificilmente são capazes de atingir demandas
sociais, mesmo porque suas ações se baseiam em rentabilidade, respaldadas por procedimentos de
qualidade, os setores públicos possuem dificuldade em acelerar processos de aprovação, regulação
e permissão, aumentando custos e diminuindo o desempenho próprio e daqueles que dependem
de suas ações.
O resultado dessa discussão, portanto, pode nos levar a concluir que nem setores públicos, nem
setores privados por si só são capazes de resolver problemas urbanos de maneira isolada, incluindo
o do aumento de demanda por unidades habitacionais e comerciais, e espaços públicos de
qualidade em áreas com crescente densidade demográfica. Por isso, projetos de redesenvolvimento
urbano trazem em sua essência as parcerias entre público e privado, que possuem determinantes
amplamente reconhecidas, entre elas as destacadas por Geoffrey Payne (Payne 1998):
a. A comprovada ineficiência dos governos na grande maioria dos países do mundo em
suprir terras urbanizadas e habitações de acordo com a escala da demanda;
b. O processo crescente de globalização da economia mundial, que reduz as opções do
poder público, tornando, de certa forma, a parceria a única opção viável para influenciar o
mercado imobiliário;
c. A comprovada eficiência do setor privado em relação ao poder público em alcançar
certas demandas necessárias, em parte supondo que a competição dentro do setor filtrará
fornecedores ineficientes.
Conforme o documento elaborado pelas Nações Unidas em 1993, parcerias significam mais
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 87

do que um simples link ou interação entre dois ou mais atores no processo, porque estabelecem
uma relação de complementaridade, na qual as forças e fraquezas relativas de cada parceiro são
deslocadas umas contra as outras, para produzir o desenvolvimento necessário, combinando
os melhores atributos de cada um (UN 1993). O documento ainda destaca diferentes direitos e
deveres dos parceiros, não havendo necessidade de que as atribuições sejam iguais em termos de
esforços e investimentos. Ele considera que cada um dispõe de contribuições diferentes e busca
resultados diversos, mesmo quando os objetivos são comuns (por exemplo, o morador quer viver
em melhores condições, o poder público quer novas áreas públicas e os setores privados visam o
lucro; todas exigências possíveis de se alcançarem num mesmo projeto). Dessa forma, parcerias
entre público e privado em projetos de redesenvolvimento urbano servem para estabelecer as
necessidades primárias de todos os agentes envolvidos, especialmente dos beneficiários potenciais
(detentores de direitos), e formular critérios que servirão para avaliar os custos e os benefícios do
desenvolvimento urbano.
Em situações em que setores urbanos precisam de infraestrutura, ou de reconstrução após
desastres naturais, ou de prevenção para futuros danos causados por desastres naturais, entre outras
demandas, projetos de redesenvolvimento urbano desempenham importante papel no processo
de modernização de diversas cidades, como nas metrópoles japonesas e outras capitais asiáticas.
Distribuídos em quatro tipos de demanda, eles são utilizados mais comumente em setores urbanos
para: (I) construção de instalações anexas a estações de metrô, abertura de novas vias e avenidas,
conversão de usos em zonas industriais; (II) construção de habitações, revitalização de centros
financeiros; (III) adaptação de edificações contra incêndios e (IV) reconstrução de setores urbanos
após grandes desastres.
Antes de investigarmos como o projeto de redesenvolvimento urbano é realizado no Japão e
como se estabelecem as relações de parceria entre público e privado no país, é importante salientar
ao leitor que o termo “redesenvolvimento” é pouco utilizado no português. Por isso ele exige um
pouco de reflexão.
A expressão “projeto de redesenvolvimento urbano” advém da tradução literal do inglês “urban
redevelopment project”. O dicionário Michaelis (© 1998-2007 Editora Melhoramentos Ltda.)
indica “redevelopment” como “ato de desenvolver novamente ou renovação de área deteriorada”; o
Babylon (© 1997-2007 Babylon.com Ltda.) traduz como “renovar o desenvolvimento ou restaurar”
e o Longman (© 2009 Person Education www.ldoceonline.com) refere como “ato de desenvolver
88 capítulo 3

uma área, especialmente a urbana”; e a própria palavra “desenvolvimento” no idioma português,


conforme consulta ao dicionário Aurélio Buarque de Holanda Ferreira (© 1999 Editora Nova
Fronteira S.A.), possui significado semelhante: “de.sen.vol.vi.men.to sm (desenvolver+mento)
1-Ato ou efeito de desenvolver. 2-Crescimento ou expansão gradual. 3-Passagem gradual de um
estágio inferior a um estágio mais aperfeiçoado. 4-Adiantamento, progresso”.
O termo “redesenvolvimento” provém, conforme nosso entendimento, do conceito de que
o desenvolvimento urbano ocorre em todos os espaços urbanos a todo o tempo. Ele é fruto
de reformas e melhorias na escala das propriedades isoladas, realizado por seus moradores e
desassociado de investimentos em transformações que incidem sobre os espaços públicos, por
exemplo, na escala de bairro. Nesse sentido, essa palavra refere o ato de desenvolver novamente,
em maior escala, áreas que já vêm sendo desenvolvidas em menor escala, lote a lote. Se
imaginarmos que, a cada cinco ou dez anos, significativas transformações ocorrem em diferentes
áreas da cidade, em propriedades próximas ou vizinhas, concluiríamos que seriam necessários
significativos investimentos, maiores do que os valores de propriedades isoladas, para que bairros
obsoletos sofram adaptações e incrementos suficientes para redesenvolverem-se.

O redesenvolvimento urbano no Japão

O Japão passou por um momento importante em sua história durante a década de 1960: após anos
de cortes com gastos públicos e diversas tentativas de implementação de planos de reconstrução
do pós-guerra (muitos deles, principalmente na região metropolitana de Tóquio, abortados ou
abandonados), sua economia começou a apontar para uma significativa melhora que o levaria
à uma fase de prosperidade econômica. A resultante aceleração econômica e a necessidade de
construção de infraestruturas para os Jogos Olímpicos de 1964 mudaram a paisagem da capital:
vias elevadas sobre espaços públicos, e outras infraestruturas necessárias para a implementação
dos jogos foram construídas. Porém, após a realização dos jogos, muitas dessas infraestruturas
foram consideradas supérfluas e pouco representaram efetivamente numa melhora na qualidade
do meio ambiente urbano da região metropolitana.
Com tantas experiências em desenvolvimento urbano, desde a implementação dos planos de
reconstrução, passando por projetos de land readjustment até o planejamento e a construção de
infraestruturas para os Jogos Olímpicos, o Japão aprovou, na Lei de Planejamento Urbano nº 100
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 89

de 1968, a aplicação de projetos de redesenvolvimento urbano em áreas estipuladas pelo plano


diretor e carentes de reconversão de suas funções estruturais. A legislação possui como principal
enfoque a gradual reconversão de terras degradadas e densamente construídas, que se tornaram
subutilizadas no contexto moderno (demandas viárias, espaços públicos), em áreas reorganizadas
e apropriadas ao desenvolvimento. Entre as justificativas apontadas pelo sistema de planejamento
japonês para a adoção dessa modalidade de projetos estão: o excessivo fracionamento das
propriedades, herança do período feudal; a crescente demanda para produção de habitações,
resultado das elevadas taxas de crescimento populacional; e a falta de recursos por parte do poder
público para construir todas as infraestruturas urbanas necessárias.
Desde 1969, os projetos de redesenvolvimento urbano (市街地再開発事業 ou “shigaichi
saikaihatsu jigyo”, em japonês), e principalmente o direito de conversão (権利変換 ou “kenri
henkan”, em japonês) são regulamentados pela Lei de Renovação Urbana nº 38. A lei delibera
sobre: regras de aplicação do direito de conversão em áreas onde se promove urbanização; restrições
incidentes à construção de novas edificações ou estruturas que venham a obstruir a execução do
projeto; e a possibilidade de transferência compulsória de direitos de alguns opositores ao projeto
por meio do cumprimento de procedimentos legais (JICA e MLIT 2007a). Além disso, ela dispõe
sobre medidas especiais de taxação e pagamento de impostos durante o processo de transferência
de direitos e sobre medidas especiais de financiamento com recursos públicos ( tais como custos de
pesquisa, estruturação da proposta, planejamento de novas infraestruturas públicas e demolições
de edificações existentes).
Sua aplicação é dividida em duas modalidades de projetos de redesenvolvimento urbano.
O tipo I é baseado no direito de conversão, transferindo os direitos dos proprietários para parte
do novo edifício construído. Nesse caso, os recursos para pagar o financiamento do projeto são
adquiridos na venda da área construída adicional. Cerca de 660 projetos foram executados no
Japão, totalizando 796 hectares de áreas desenvolvidas por agências de implementação pública
e privada até 2003 (MLIT 2003). O tipo II é baseado na declaração, feita por governos locais
ou agência de implementação, de áreas compulsórias para o “redesenvolvimento”. Nesse caso,
os direitos dos proprietários são transferidos compulsoriamente ao Estado ou à agências de
implementação e, após a execução do projeto, retransferidos aos antigos detentores de direitos.
O tipo II pode ser aplicado apenas em casos urgentes de prevenção ou reconstrução, de desastres
naturais ou de construção de infraestruturas públicas de importância regional ou nacional. Cerca
90 capítulo 3

de 30 projetos foram executados no Japão, totalizando 270 hectares de áreas redesenvolvidas por
empresas privadas contratadas pelo poder público até 2003 (MLIT 2003).

5Mapa do município de Nagoya indicando as duas modalidades de projetos de redesenvolvimento urbano.


o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 91

De acordo com a Lei de Renovação Urbana nº 38, projetos de redesenvolvimento urbano estão
disponíveis para aplicação em apenas três áreas delimitadas pelo plano diretor: nos distritos para
utilização efetiva do solo, nos distritos para a promoção do redesenvolvimento e nos distritos
especiais para a renascença urbana. Além dessas três delimitações, ainda existem condições
especiais para sua aplicação: áreas na qual a porcentagem de edificações em madeira for alta,
prejudicando a saúde e a segurança pública, e áreas na qual a densidade construída for muito
baixa, prejudicando a potencial utilização da área (JICA e MLIT 2007 b).
Com relação aos distritos para a utilização efetiva do solo (高度利用地区 ou “koudo riyou
chiku”, em japonês), esses são perímetros apontados no plano diretor, indicando áreas para a
promoção da intensificação do uso do solo e respectivos incentivos em áreas com baixa densidade
construída. São áreas com predominância de estruturas em madeira próximos a pontos nodais de
transporte de massa ou centros comerciais. Essas condições físicas justificam as transformações,
visando condições de maior segurança pública e uso eficiente do solo. Entre os incentivos
fornecidos pelo poder público para projetos de redesenvolvimento, temos as alterações nos
parâmetros urbanísticos para as edificações inseridas no projeto urbanístico, permitindo construir
acima do coeficiente de aproveitamento estabelecidos na lei de zoneamento.
Com relação aos distritos para a promoção do redesenvolvimento (再開発等促進区 ou
“saikaihatsu tou sokushinku”, em japonês), anteriormente conhecidos como plano distrital especial
para o redesenvolvimento (再開発地区計画 ou “saikaihatsu chiku keikaku”, em japonês),
esses são unidades especiais de planejamento que indicam áreas de conversão drástica do uso
do solo. Trata-se de perímetros com grandes proporções, geralmente antigos terrenos industriais
ou pátios de manobra de transporte ferroviário. Essas condições físicas justificam a transformação
em áreas com maior densidade construída e ampla mistura de usos. Os distritos possuem um
sistema de zoneamento condicional, ou seja, como geralmente apresentam baixos coeficientes
de aproveitamento, só serão permitidos maiores coeficientes se o projeto de redesenvolvimento
urbano atender a todas as especificações de construção de áreas públicas (JICA e MLIT 2007 b).
A justificativa para o sistema de zoneamento condicional se baseia no fato de que infraestruturas
públicas bem planejadas, em processos de reconversão urbana, são fundamentais como fator de
atração para um maior número de pessoas na região. Ou seja, alterações na lei de zoneamento em
vigor não serão permitidas em projetos de redesenvolvimento urbano, a menos que a agência de
implementação arque com todas as infraestruturas públicas especificadas pelo governo.
92 capítulo 3

Esse sistema foi introduzido por meio de uma política nacional de flexibilização das regulações
para estimular o investimento privado na década de 1980, marcada pela conversão de uma série
de atividades industriais pesadas para outras, como telecomunicações e tecnologia da informação.
No processo de transformação, muitos terrenos se esvaziaram por conta do declínio daquelas
atividades, o que criou oportunidade de mudanças estruturais significativas por dois motivos: a
vacância ocorreu em terrenos nas baías metropolitanas japonesas, com possibilidade de produção
de lugares atrativos para novos investimentos; e as antigas indústrias pesadas eram detentoras de
grande capital de investimentos e muitas delas diversificaram seu campo de atuação, incluindo o
mercado imobiliário.
Com relação aos distritos especiais para a renascença urbana, esses foram introduzidos
mais recentemente e resultam do período de estagnação que o Japão viveu durante a década
de 1990. Uma década antes, o país desfrutava de prosperidade econômica, a chamada “Bolha
Econômica”, que provocou um forte encarecimento no valor das parcelas de terra, seguido de
forte queda, quando a “suposta bolha estourou”. Grande parte dos empréstimos realizados durante
a prosperidade econômica era assegurada sobre os valores do mercado imobiliário e sua queda
(penhores e hipotecas), entre outros fatores, foi responsável por altas dívidas e crise econômica.
Assim, durante a década de 1990, conhecida como “década perdida”, o Japão não apenas passou
por estagnação econômica e financeira, mas também presenciou um forte declínio de suas
funções urbanas.
Com o forte processo de deterioração urbana provocado pelo colapso econômico japonês, o
governo decidiu contornar a situação tomando uma série de medidas, entre elas, a modernização
estrutural da Corporação de Desenvolvimento Urbano (Urban Development Corporation –
UDC), uma autarquia federal de capital misto, estabelecida em 1955, transformando-a na Agência
de Renascença Urbana (Urban Renaissance Agency – URA). Criada em maio de 2001, a nova
agência tem o principal objetivo de “regenerar cidades até recuperar sua vitalidade econômica”
(Kobata 2004) por meio de políticas urbanas bem-sucedidas, e refletia a crença do então
primeiro ministro Junichiro Koizumi (2001 - 2006) de que o governo deveria responsabilizar-se
por atividades apropriadas do setor público, deixando a cargo do setor privado atividades que este
melhor dominasse.
Baseando-se nessa filosofia, o governo aprovou a Lei de Medidas Especiais para a Renascença
Urbana nº 22 de 2002, responsável por inovações na política de parceria pública com o setor
Distrito para utilização efetiva do solo: área de Hijie, estado de Aichi no Japão. 5
5Distrito para promoção do redesenvolvimento: área de Shinonome, baía de Tóquio no Japão.
Distrito especial para a renascença urbana: área de Rokkomichi, estado de Kobe no Japão. 5
5Projeto de redesenvolvimento urbano de Obata Ekimae (1994-2002), estado de Aichi no Japão.
6Projeto de redesenvolvimento urbano de Hibino (1993-2012), estado de Aichi no Japão.

6Projeto de redesenvolvimento urbano de Arimatsu Ekimae (1997-2006), estado de Aichi no Japão.


o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 97

privado, abrindo portas a uma nova etapa para projetos de redesenvolvimento urbano no Japão. A
lei apresenta cinco objetivos principais:
a. Coordenação das cidades coexistindo com o meio ambiente de maneira sustentável;
b. Adaptação das cidades conferindo habilidades globais e manutenção de características
locais;
c. Criação de cidades com paisagens atrativas e valorização da cultura regional;
d. Produção de setores urbanos seguros e confortáveis;
e. Administração e planejamento das cidades por meio da cooperação entre público e
privado.
A principal perspectiva dessa nova legislação foi diminuir os gastos públicos com infraestrutura
urbana, por meio do poderio do setor privado, dentro de uma nova ordem econômica, possibilitando
assim ao governo japonês utilizar seus recursos em outros setores, tais como desenvolvimento
tecnológico, descobertas científicas e segurança. Dessa maneira, a Agência de Renascença Urbana
se tornou uma instituição administrativa independente, com capacidade de organizar projetos e
coordenar o setor privado nos processos de regeneração urbana. Projetos aprovados conforme essa
nova regulação contam com a flexibilização dos coeficientes de aproveitamento aprovados pela
lei de zoneamento, procedimentos processuais mais simplificados (uma solicitação constante do
setor privado japonês), linhas de suporte financeiros e incentivos fiscais especiais.
Após a aprovação dessa lei, a quantidade de projetos aprovados e em processo de execução
pela Agência de Renascença Urbana aumentou consideravelmente, indicando que a nova
legislação vem conseguindo viabilizar relativamente novas infraestruturas públicas e ampliar a
parceria com setores privados. Atualmente, muitos desses projetos suportam injeção de capital
de fundos privados por tempo estipulado pelo poder público, mostrando-se mais rentáveis do que
outros fundos do mercado japonês. O Japão vem buscando novamente meios de vanguarda para
revitalizar seus setores urbanos.

Processo formal do redesenvolvimento urbano no Japão

O redesenvolvimento urbano no Japão é regulamentado pela Lei de Renovação Urbana nº 38,


aprovada em 1969, que delibera sobre sua requisição feita pelo poder público ou pela iniciativa
98 capítulo 3

privada, via programas de renovação urbana. De acordo com a lei, projetos de redesenvolvimento
urbano poderão ser executados de duas diferentes maneiras:
a. Por iniciativa pública, por meio de autarquias federais (como, por exemplo, a Agência de
Renascença Urbana) ou outras instituições, em parceria com setores privados que fornecerão
consultoria e arranjos para a implementação das obras, e em parceria com os proprietários que
participarão com suas propriedades para a execução do projeto;
b. Por iniciativa privada, por meio de corporações de investimentos em mercado imobiliário
(como, por exemplo, a Mitsubishi Estate Company) em parceria com o poder público,
mediante prévia aprovação do empreendimento e sua inserção no plano diretor, e em parceria
com os proprietários que participarão com suas propriedades para a execução do projeto.
Ainda segundo a lei, projetos de redesenvolvimento urbano devem ser integrados aos planos
diretores por meio de programas de renovação urbana e aplicados nas cidades mais populosas
do Japão, indicando perímetros urbanos para suas ações. Depois de indicados, deverão ser
definidas estratégias específicas nesses perímetros, também chamados de “pontos de ação” (JICA
e MLIT 2007b), com a descrição da forma com que os projetos serão intensivamente promovidos,
incluindo a possibilidade de execução pública compulsória.
Nos projetos de redesenvolvimento urbano realizados no Japão são determinados perímetros
para o completo desenvolvimento por meio da intensificação de seu uso. As antigas parcelas de
terra, divididas em pequenas unidades, são agrupadas em uma única. Os direitos de propriedade
sobre essa nova parcela são partilhados entre todos os antigos proprietários, doravante denominados
co-proprietários, portanto proprietários de um terreno-comum. Os direitos sobre o solo criado na
nova edificação serão distribuídos entre todos os envolvidos: proprietários, que terão direito a uma
ou mais unidades construídas; inquilinos, com novos contratos de locação nas novas unidades; e
compradores de novos direitos (propriedade ou aluguel) sobre os pisos-reserva. Os detentores de
direito sobre imóveis comerciais terão seus negócios transferidos para a nova edificação e eventuais
paralisações sobre suas atividades serão compensadas pela agência de implementação do projeto.
A contribuição dos proprietários em projetos de redesenvolvimento urbano, nesse caso, não é
feita por meio de área de terreno, como nos projetos de land readjustment, mas a partir do valor
do imóvel avaliado antes da execução do projeto, considerando sua futura equivalência no novo
conjunto edificado. Portanto, para tornar a participação possível, o valor da metragem quadrada de
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 99

uma edificação horizontal residencial deverá, se possível, equivaler ao de uma unidade residencial
de um prédio. Apesar de custos específicos nesse tipo de obra vertical (para a construção de áreas
comuns e elevadores, por exemplo), é possível diluí-los com uma intensificação do uso do solo e
um número maior de unidades.
Medidas como essa, somadas à expectativa de valorização das unidades a serem vendidas para
pagamento do projeto, são responsáveis por criar condições de equivalência para que os antigos
moradores equilibrem a avaliação de suas propriedades no novo conjunto edificado. Além disso,
os detentores de direitos podem optar por adquirir um imóvel de valor superior ao seu, pagando a
diferença com recursos próprios ou por meio de linhas de crédito e financiamento disponibilizadas
pelo poder público.
Nas situações em que os detentores de direitos são locatários, o procedimento do direito de
conversão é diferenciado: o inquilino recebe uma notificação sobre sua participação no processo
de aprovação do projeto e o proprietário também é notificado para se estabelecer um processo
de diálogo entre ambos. Após um acordo, há anuência quanto ao plano de execução do projeto
por ambas as partes, bem como a aprovação do estudo de viabilidade e dos termos do processo
de conversão da propriedade (Kashiwagi 2006). Apesar de essas etapas serem cuidadosamente
explicadas aos envolvidos, muitas vezes a dificuldade em contatar proprietários que vivem em
locais distantes, ou por outras razões, pode atrasar o processo. Atualmente existem esforços para
simplificar esse procedimento, como, por exemplo, a inserção no processo de um representante
capaz de intervir entre os detentores de direitos, responsabilizando-se pelo acordo entre as partes e
a agência de implementação, durante a aprovação do projeto (Kashiwagi 2006).
A agência de implementação, durante e após a aprovação do projeto, é a principal gestora
e responsável pela articulação de todas as etapas, como concepção do empreendimento,
identificação das fontes de investimentos e estruturação da equipe preliminar de trabalho, que deve
fornecer apurado diagnóstico sobre o empreendimento, principalmente quanto às possibilidades
de retorno financeiro e aos obstáculos para a sua execução.
Na grande maioria dos casos, os subsídios para o início dos projetos de redesenvolvimento
urbano vêm do poder público, porém, como o processo inclui necessariamente os proprietários
e a iniciativa privada, os projetos são capazes de absorver variadas linhas de crédito, fundos de
investimento ou outras fontes de renda para a sua execução. As opções de investimento se
estruturam sobretudo em um conjunto de operações que garantem o desenvolvimento das obras
100 capítulo 3

e sua efetiva ocupação pelos antigos e novos usuários. Os subsídios são garantidos pelo poder
público e as fontes primárias de recursos pelo construtor ou financiamento bancário de curto
prazo, geralmente vinculado ao prazo de construção. Os juros cobrados não ultrapassam 1% ao
ano.
Com a conclusão das obras, a entidade financiadora transfere o crédito para os agentes
promotores ou agências de implementação, que oferecem o empreendimento como garantia.
Assim, o crédito hipotecário é a principal forma de financiamento. O financiamento total do
empreendimento se constitui em uma carteira composta pelo de curto prazo (o financiamento
bancário, com prazo relativo à duração da obra) e sua transferência para a hipoteca. A operação
completa garante que o promotor ou agência de implementação do projeto tenha até 20 anos para
pagar ou até que todos os pisos-reserva sejam vendidos, considerando que a parcela inicial pode
variar de zero a 20% do valor total do empréstimo. Caso a agência de implementação não consiga
pagar o financiamento, a empresa seguradora retoma as unidades, que podem ser novamente
postas à venda por meio de um leilão público. O novo usuário pode refinanciar essa dívida a partir
de valores já amortizados.
O empreendimento é entendido como a estruturação de uma empresa comercial que deve
gerar lucros. Os investimentos necessários para alteração de zoneamento ou investimentos em
outros tipos de contrapartida não devem superar 20% dos investimentos totais. Além do ganho
privado em projetos de redesenvolvimento urbano, existem dois ganhos públicos ou coletivos.
Primeiro, os proprietários (pagadores de impostos) não sofrem com a especulação imobiliária
da urbanização, o que ocorreria se a ela fosse decorrente apenas de exceções na legislação de
zoneamento, atingindo assim níveis monetários muito superiores aos da iniciativa do promotor
privado. Segundo, o poder público que pretende transformar, mas não possui recursos de
investimento em infraestrutura ou, embora os possua, não é capaz de colocar em prática meios
adequados de desapropriação, dispõe de mecanismos para retornar o investimento realizado aos
cofres públicos.
Dentre os problemas apontados em projetos de redesenvolvimento no Japão, talvez o maior seja
a necessidade de executá-los em áreas onde o preço da terra seja invariavelmente alto o bastante
para oferecer retornos atrativos. Conforme estudo de Gao e Yasushi, uma importante questão
sobre projetos de redesenvolvimento urbano nos quais residentes contribuam com imóveis em
parcela de terra com tamanho pequeno, formato irregular e pouco valor de mercado, é o fato de se
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 101

tornar difícil transferir seus direitos ao novo conjunto edificado de forma a compensar o sacrifício
da sua propriedade, porque o valor anterior não chega a alcançar o das novas unidades (Gao e
Yasushi 2007).
As análises mostraram que os benefícios dos projetos estavam significativamente influenciados
pelo tamanho e pela forma do lote. Para benefícios adequados, para compensar a terra e os custos
adicionais dos projetos, as parcelas envolvidas deveriam ser maiores do que certo limite e deveriam
satisfazer certos requisitos de formato. As análises também revelaram que, por causa da influência
do tamanho e da forma da parcela de terra, flexibilizando os coeficientes de aproveitamentos
na área (CA), os projetos não criavam incentivos necessariamente satisfatórios tanto para os
promotores privados quanto para os residentes. Os resultados dos projetos de redesenvolvimento
não são sempre positivos e para lotes menores do que o limite estipulado pelo estudo (por exemplo:
terrenos com frente de 3 metros e área inferior à 75,0 m²; e terrenos com frente de 12 metros e área
inferior à 152,6 m²) os benefícios são negativos (Gao e Yasushi 2007).
Em comparação com os projetos de land readjustment, projetos de redesenvolvimento
urbano possuem execução mais rápida (Kashiwagi 2006). Processos de replotting, por meio de
projetos de land readjustment, são demorados, porque normalmente as substituições temporárias
e o processo de registros precisam ser feitos diversas vezes ao longo dos anos, enquanto o direito
de conversão é exercido uma única vez após a demolição das residências e a transferência dos
direitos ao novo conjunto edificado. Além disso, para regiões densamente povoadas, projetos
de redesenvolvimento urbano são mais eficientes do que os de land readjustment, porque o
número de unidades construídas excede o total de detentores de direitos, permitindo um uso mais
intensivo do solo e a adequação da capacidade de suporte que a verticalização demanda com
novas infraestruturas instaladas.
Selecionamos dois projetos para consulta e exemplificação. O primeiro contempla uma
área densamente povoada, mantenedora de estrutura viária e fundiária do Japão feudal,
altamente suscetível a desastres por sua frágil conformação, alvo de um projeto conjunto de land
readjustment e redesenvolvimento urbano. O segundo compreende uma região de reconversão
de uso industrial em zona de uso misto, com áreas residenciais, comerciais e espaços públicos
ampliados e coerentes à demanda estabelecida pelo crescimento urbano.
102 capítulo 3

Projeto de redesenvolvimento urbano Arimatsu Ekimae, Nagoya, Japão


(有松駅前第一種市街地再開発事業)

Local: distrito sudeste do município de Nagoya, no Japão.


Agente de implementação: poder público (departamento de land readjustment de Nagoya).
Área do projeto: 3,2 hectares.
Proprietários e inquilinos: 55 proprietários antes da execução do projeto.
Período para desenvolvimento do projeto: de 1993 a 1996.
1993 - 1996: desenvolvimento do plano legalmente compulsório e negociação com os possuidores
de direitos; inspeção das condições geográficas; aprovação do plano financeiro.
Período para implementação do projeto: de 1997 a 2006.
1997: desenvolvimento do plano de conversão; 1998: início da execução do plano de obras; 2001:
suspensão temporária das obras por determinação judiciária; 2003: reinício da execução do plano
de obras; 2004: inauguração do centro comercial e dos equipamentos públicos; 2006: emissão dos
novos títulos de propriedade; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: Arimatsu foi um assentamento que alcançou status de vila durante o período do
Japão feudal em 1608. Localizado na antiga província de Owari (atual estado de Aichi), Arimatsu
possuía poucas terras cultiváveis devido a sua expansão populacional e sua principal atividade
econômica eram as casas de chá, voltadas para os viajantes que passavam pela Via Tokaido (estrada
histórica que conectava as cidades de Tóquio e Kyoto ao longo do rio Tekoshi). Esse comércio
fornecia uma quantidade de renda limitada e muitos aldeões começaram a desenvolver artesanatos,
cuja matéria-prima era o pano tingido, para complementar suas rendas. O “shibori” de Arimatsu,
ou artesanato, ficou famoso e a economia regional começou a prosperar. Em 1784, porém, um
incêndio destruiu a maior parte das casas da vila (construídas em madeira com coberturas de
palha), tornando necessário reconstruí-las com medidas anti-incêndio: paredes espessas de gesso e
coberturas de telha. O primeiro projeto de desenvolvimento urbano de Arimatsu tomava formato.
Até hoje essas casas são preservadas como patrimônio histórico. Com essa característica bastante
peculiar, o poder público de Nagoya aprovou, em seu plano diretor, a região de Arimatsu como
distrito para planejamento integrado, envolvendo três projetos específicos: de land readjustment
de Arimatsu, de redesenvolvimento urbano de Arimatsu Ekimae e de preservação da rua histórica
de Tokaido. O poder público estipulou, portanto, a conservação das ruas e do patrimônio histórico,
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 103

em consonância com a demanda atual da ampliação da avenida Arimatsu e da abertura das


avenidas Touryou e Taishogane, propostas pelo plano diretor. Considerando cada um dos três
projetos separadamente, podemos concluir que: o projeto de land readjustment foi responsável
pela abertura de novo sistema viário e pela criação de áreas verdes; o de redesenvolvimento
urbano, pela ampliação da avenida e pela transferência de moradores que viviam em áreas de risco
para modernos edifícios; e o de preservação, pelo restauro dos imóveis ao longo da rua histórica,
ampliando as oportunidades de comércio e turismo.
Mais especificamente sobre o projeto de redesenvolvimento urbano, o poder público previu a
construção de duas torres para unidades residenciais: uma delas com 14 andares e 55 unidades para
a transferência dos detentores de direitos antes da execução do projeto; e a outra com 11 andares
e 34 unidades para locação. Com a vacância adquirida após o processo de conversão, o poder
público construiu outro conjunto edificado com 6 andares para usos comerciais, estacionamento
(850 vagas) e áreas de lazer. No total, foram construídos, sobre uma área de 16 mil m², 69 mil m²
distribuídos em duas torres e um conjunto edificado. Os parâmetros urbanísticos aprovados para
a execução da proposta foram taxa de ocupação de 85% e coeficiente de aproveitamento CA =
3,45. Com a construção do edifício comercial, o poder público conseguiu atender à demanda da
região por criação de empregos e outros serviços de apoio à atividade turística ligada ao patrimônio
cultural. Com a construção das infraestruturas, o poder público também conseguiu adaptar o
bairro a demandas mais atuais por qualidade de vida, por meio de parques e áreas verdes, melhores
condições de trânsito e de acesso ao transporte público de massa.
Benefícios para os proprietários: melhoria das condições de moradia, prevenção de grandes
acidentes em caso de terremotos e deslizamento de terra e produção de nova zona comercial no
bairro. Ainda houve uma valorização das propriedades em torno de 100,0%.
Benefícios para o poder público: prevenção de desastres (terremotos, deslizamento de terras
e incêndios) por meio da substituição das ruas muito estreitas por novo sistema viário proposto
pelo plano diretor e conservação do sítio histórico e seu cenário, mesmo com as transformações
elaboradas pelos projetos de land readjustment e redesenvolvimento urbano.
Eventuais conflitos do projeto: alguns proprietários se recusaram a participar deste projeto e
moveram uma ação judiciária contra o poder público, que culminou na paralisação temporária
em 2001. Após o veredicto, favorável ao poder público, alguns opositores foram desapropriados,
outros aderiram à execução do projeto e outros decidiram vender suas propriedades.
5Delimitação de projeto de land readjustment, de redesenvolvimento urbano e proposta de novo sistema viário.

6Mapa do projeto de land readjustment de Arimatsu (1995-2009) sobre o parcelamento do solo anterior à intervenção.
Imagem área antes da execução do projeto de land readjustment de Arimatsu em 1995. 5

Projeto de land readjustment e redesenvolvimento urbano durante sua execução em 2004. 6


5Etapas do desenvolvimento do projeto de redesenvolvimento urbano de Arimatsu Ekimae (1996-2006).

Edifícios residenciais e novos equipamentos públicos executados pelo projeto de redesenvolvimento urbano.4

6Projeto de redesenvolvimento urbano de Arimatsu Ekimae após a sua execução em 2006.


108 capítulo 3

Projeto de redesenvolvimento urbano Harumi Island Triton Square, Tokyo, Japão


(晴海トリトンスケエア(晴海一丁目再開発地区))

Local: distrito sudeste da região metropolitana de Tokyo, Baía de Tóquio, Japão.


Agente de implementação: parceria entre o poder público (Agência de Renascença Urbana) e
setores privados (Cooperativa de Renovação Urbana Harumi - 1 Chome).
Área do projeto: 4,8 hectares para o poder público e 5,2 hectares para os setores privados.
Proprietários e inquilinos: 1.400 proprietários e 1.500 inquilinos antes da execução do projeto.
Período para desenvolvimento do projeto: de 1982 a 1997.
1982 - 1997: desenvolvimento do plano legalmente compulsório e negociação com os detentores
de direitos; inspeção das condições geográficas; aprovação do plano financeiro.
Período para implementação do projeto: de 1992 a 2001.
1992: desenvolvimento do plano de obras; 1992 - 1999: execução e término da primeira etapa; 1999
- 2001: execução e término da segunda e da terceira etapa; emissão dos novos títulos de concessões;
certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o plano diretor para o bairro de Chuo delimitou um distrito para a promoção
do redesenvolvimento chamado Harumi 1 - Chome. O distrito era caracterizado por duas
áreas, a leste, com prédios residenciais de 10 andares (alguns de propriedade privada e outros
de propriedade estatal para locação); e a oeste, com antigas porções de terreno de propriedade
industrial (alguns transformados em estacionamento). O distrito leste foi entregue para a Agência
de Renascença Urbana, que ficou responsável por transferir todos os detentores de direitos para
outras três edificações de melhor padrão. O distrito oeste foi submetido a uma cooperativa privada,
responsável pela construção dos edifícios com predominância de uso comercial e de áreas de lazer.
O novo bairro foi planejado com cerca de 10 hectares e acesso a novas infraestruturas públicas,
como áreas de lazer e serviços sociais. O projeto foi dividido em três áreas, por causa de seu porte:
a área 1 foi entregue em 1999, com residências multifamiliares e praça pública, e as áreas 2 e 3
foram entregues em 2001, totalizando uma área construída de 160 mil m² para usos residenciais,
360 mil m² para serviços, 65 mil m² para usos comerciais e 24 mil m² para espaços públicos. O
empreendimento foi pensando de acordo com os preceitos de unidade de vizinhança. Ou seja, a
maior proximidade e interação entre as funções viver, trabalhar e divertir. Os 10 hectares de projeto
contêm: três torres (a “Triple Tower”), com escritórios, residências e um grande anfiteatro; uma
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 109

torre para comércio, residências e diversas atividades de lazer; e cinco torres residenciais – todas as
torres totalizam 1.790 unidades habitacionais. Desse montante, cerca de 50% foram transferidos
aos detentores de direitos antes mesmo da execução do projeto. O restante foi comercializado
para pagar o financiamento prévio de execução. Atualmente, o poder público incentiva festivais
na área do projeto para ampliar o convívio social e o sentido de manutenção da comunidade local.
Adiante, há duas tabelas referentes à setorização do projeto e às infraestruturas públicas construídas.
TABELA 06: SETORIZAÇÃO DO PROJETO
(Projeto de Redesenvolvimento Urbano Harumi Island Triton Square)

Setores do Projeto Área 1 Área 2 Área 3 Total


Área de Terreno Aprox. 61.060 m² Aprox. 15.170 m² Aprox. 8.500 m² Aprox. 84.800 m²
Área de Ocupação Aprox. 47.600 m² Aprox. 12.000 m² Aprox. 6.700 m² Aprox. 66.300 m²
Área Construída Total Aprox. 467.500 m² Aprox. 105.000 m² Aprox. 39.200 m² Aprox. 611.700 m²
Taxa de Ocupação 80% 80% 80% 80%
Coeficiente de Aproveitamento 7,7 5,8 4,0 7,0 (média)
Uso Residencial Aprox. 46.200 m² Aprox. 82.500 m² Aprox. 32.400 m² Aprox. 161.100 m²
(Número de Unidades) (504 unidades) (849 unidades) (436 unidades) (1.789 unidades)
Uso Serviços Aprox. 361.400 m² _ _ Aprox. 361.400 m²
Uso Comercial Aprox. 47.500 m² Aprox. 17.500 m² _ Aprox. 65.000 m²
Espaço Público Aprox. 12.400 m² Aprox. 5.000 m² Aprox. 6.800 m² Aprox. 24.200 m²
Estacionamentos 1.100 vagas 609 vagas 240 vagas 1.949 vagas

TABELA 07: INFRAESTRUTURAS PÚBLICAS INSTALADAS


(Projeto de Redesenvolvimento Urbano Harumi Island Triton Square)

Classificação Tipo Nome Largura da Via Comprimento Área Observações


  Via Arterial Residencial n. 34 _ _ Aprox. 191 m² Nova construção
    Rua principal 20 m Aprox. 220 m Aprox. 4.319 m² Expansão da largura
Sistema Viário   Via de acesso n.01 15 m Aprox. 140 m Aprox. 2.096 m² Viário existente
  Via de Acesso Via de acesso n.02 13,5 m Aprox. 80 m Aprox. 1.046 m² Expansão da largura
    Via de acesso n.03 10 m Aprox. 300m Aprox. 2.969 m² Nova construção
    Via de acesso n.04 8m Aprox. 250 m Aprox. 2.083 m² Nova construção
  Praça n. 01 _ _ Aprox. 1.200 m² Nova construção
Espaços Praça n. 02 _ _ Aprox. 1.200 m² Nova construção
Públicos Praça n. 03 _ _ Aprox. 3.800 m² Nova construção
  Área para escola e outros _ _ Aprox. 100 m² Nova construção
5Vista panorâmica da ilha artificial Harumi em 1985, antes da execução do projeto de redesenvolvimento urbano.
6Plano de implementação do projeto de redesenvolvimento urbano Harumi Island Triton Square (1992-2001).
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 111

Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e


receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor da propriedade passou
de US$ 420,00/m² para US$ 770,00/m² após a execução do projeto.
Benefícios para o poder público: este plano permitiu executar de maneira controlada a
transformação da ilha artificial de Harumi, com projeto mais moderno e instalação de usos
adequados a demandas atuais.
Eventuais conflitos do projeto: alguns proprietários se recusaram a participar deste projeto por
causa do tempo em que ficariam fora de seus imóveis, seja em unidades alugadas em outras áreas
da cidade, seja em casa de parentes.

Projeto de redesenvolvimento urbano Harumi Island Triton Square. 6


112
o que é projeto de redesenvolvimento urbano? 113

3 Segunda fase do projeto de redesenvolvimento urbano: edifícios comerciais.

Vista panorâmica da ilha artificial Harumi em 2005, após a execução do projeto de redesenvolvimento urbano. 5

3 Primeira fase do projeto de redesenvolvimento urbano: edifícios residenciais.

3 Terceira fase do projeto de redesenvolvimento urbano: espaços públicos de lazer.


114
115

CAPÍTULO 4: O STATUS DO
LAND READJUSTMENT NO MUNDO

Breve histórico do land readjustment

Origens
Independentemente dos termos ou das nomenclaturas utilizadas, a origem deste instrumento
de política de desenvolvimento urbano ainda encontra impasses quanto à sua autoria. Estudos
apontam que seu conceito retro data entre o século XVIII e meados do XIX, em três realidades
distintas.
A primeira ocorreu nos Estados Unidos da América em 1791, onde empreendedores da
cidade de Washington, no Distrito de Columbia, encontraram como solução um mecanismo
muito semelhante ao land readjustment para resolver impasses no desenvolvimento de uma área
rural com grandes proporções e restrições orçamentárias (Doebele 1982; UNESCAP 1995). O
mecanismo foi criado na tentativa de pagar os custos de instalação de infraestrutura e serviços
públicos, por meio da recuperação da valorização resultante dos esforços socialmente gastos
durante o processo de desenvolvimento da cidade.
A segunda ocorreu na Espanha, durante a elaboração e a implantação do projeto “Eixample de
Barcelona”, em 1861, de autoria de Ildefonso Cerda. Para sua execução, um mecanismo foi criado
como dispositivo capaz de financiar suas ações urbanizadoras, pois seu criador não considerava
justo utilizar os sistemas de desapropriação, imposição de impostos adicionais ou empréstimos
públicos para tornar mais ricos aqueles que se beneficiariam do projeto (García-Bellido 1995,
2002). O mecanismo de land readjustment idealizado por Cerda baseava-se em um sistema
de compensação em que os custos teriam de ser pagos pelos que usufruíssem das vantagens da
obra. O mecanismo foi incluído em um projeto de lei que regulava a “técnica de distribuição de
responsabilidades entre os envolvidos”, mas foi vetado pelo governo no mesmo ano.
A terceira realidade ocorreu no Japão, no ano de 1870, quando documentos indicavam que,
na cidade de Kobe, agricultores desenvolveram um mecanismo para melhorar a produtividade de
suas terras. Seu grande propósito era rever os limites irregulares e readequá-los de modo a abolir
pequenas passagens e caminhos entre as propriedades (Nishiyama 1992). Como resultado, os
agricultores começaram a perceber que estas readequações aumentavam de fato a produtividade
116 capítulo 4

das lavouras, tornando-se uma ação popular nas regiões mais próximas.
Essas iniciativas anteciparam a formulação e a aprovação da primeira legislação desse tipo de
mecanismo na Alemanha. O conceito do land readjustment alemão foi transferido para Frankfurt
por meio do Condado de Zurique, na Suíça, que utilizava mecanismo similar para consolidar
terrenos agrícolas na tentativa de resolver problemas resultantes do rápido crescimento da cidadela.
De qualquer maneira, é atribuído à lei aprovada em 1902, denominada Lex Adickes
Frankfort-am-Main, o marco legal do sistema moderno de land readjustment no mundo. Franz
Adickes (1846-1915), prefeito da cidade de Frankfurt, iniciou os primeiros contratos voluntários em
1891 para reordenar a estrutura fundiária das propriedades urbanas. Em 1902, após a aprovação
da Lei Relativa à Transferência de Terras em Frankfurt, iniciou um processo compulsório de
reordenamento fundiário, dificultado pela herança de antigas legislações que criaram terrenos
longos e estreitos, de difícil uso para o desenvolvimento. A ideia fundamental do processo era
realizar a troca de terrenos entre o poder público e o privado, não sendo necessário desapropriá-los
(Müller-Jökel 2004).
Ao longo dos primeiros dez anos, 14 áreas foram reagrupadas e redistribuídas com o
consentimento dos proprietários, somando um total de 643 lotes em 375 hectares, com a redução
de 25 a 40 por cento dessas propriedades para a construção de um novo sistema viário (Dawson
1916). Após o processo, inevitáveis diferenças de valorização foram liquidadas em dinheiro. Dessa
maneira, Adickes conseguiu modernizar a antiga e inadequada estrutura da cidade de Frankfurt,
preparando-a para as novas exigências da economia, do trânsito motorizado e, consequentemente,
de seus moradores.
Após os resultados desse sistema legal na Alemanha, iniciou-se a difusão internacional, isto é,
sua transferência para outros países. O Japão traduziu a lei de Adickes e a adaptou para a aprovação
em 1919 de sua Lei Federal de Planejamento Urbano (Ishida 1986). Até essa aprovação, muitos
projetos de land readjustment eram implementados no país baseados na Lei de Consolidação
Fundiária Agrícola de 1899, mesmo quando seu objetivo era o de conter o crescimento desordenado
em áreas urbanas. Em 1923, após o grande terremoto de Kanto, que destruiu completamente
áreas densamente povoadas nas regiões de Tóquio e Yokohama, o método e a legislação foram
aprimorados para reconstruir principalmente as zonas residenciais atingidas (Sorensen 2000).
Outros países, a exemplo do Japão, começaram a estudar o mecanismo alemão para desenvolver
sua legislação e aplicar o land readjustment em áreas previamente destruídas por desastres naturais.
o status do land readjustment no mundo 117

A Turquia, que possuía uma versão simplificada do mecanismo, adaptou-o para tornar mais ágil o
processo de reconstrução de áreas afetadas por terremotos, incêndios, inundações e também em
áreas previamente concebidas para projetos de desenvolvimento urbano (Turk 2005).
Colônias e territórios ocupados
O Reino Unido, no mesmo período, iniciou um processo pioneiro de debate sobre o
planejamento de suas cidades, prevalecendo o conhecimento acerca de diversos instrumentos
de desenvolvimento, inclusive o land readjustment alemão. Devido à forte cultura britânica de
propriedade privada e de concentração de bens de direito, o land readjustment não foi incorporado
e muitas vezes foi rejeitado durante a produção de leis de planejamento urbano no país.
Porém, os urbanistas britânicos desempenharam importante papel difundindo as ideias alemãs
em suas colônias e territórios ocupados. Em 1915, o mecanismo foi incorporado na Índia Britânica
durante a aprovação da Lei de Planejamento Urbano de Bombai, propagando-se pelos Estados de
Maharastra e Gujarat (Home 1997a). Em 1921, a administração do Mandato Britânico na Palestina
incluiu, em seu Decreto de Planejamento Urbano, diversas cláusulas sobre o mecanismo, dando
permissão construtiva apenas para projetos com requisição prévia para desenvolvimento via land
readjustment (Home 2007a). Em 1928, a Austrália Ocidental autorizou um sistema de consórcio em
sua Lei de Desenvolvimento e Planejamento Urbano, por meio da qual os proprietários poderiam
transferir suas terras para as autoridades locais que, após a execução do projeto, retransferiam os
lotes reordenados aos proprietários originais.
O Japão, seguindo esse processo de transferência internacional, introduziu o land readjustment
em Taiwan (República da China), em 1930, por meio da Lei de Terras e na Coréia do Sul em 1934,
por meio da Lei de Planejamento Urbano Colonial (Lee 2002). Para muitos urbanistas japoneses,
o uso do método nas colonias foi importante porque serviu para testar alguns conceitos e técnicas,
apesar de muitos projetos terem tido início sem qualquer consulta pública ou compensação aos
proprietários (Hein 2003). Em 1937, colheram-se os primeiros resultados dessa lei em Seoul com
a execução do primeiro projeto e o início de quatro outros, totalizando uma área de 1.023 hectares
(Hayashi 2007). Na época, Coréia do Sul e Taiwan eram colônias japonesas, o que tornou possível
o processo de difusão do mecanismo.
Segunda Guerra Mundial
Muitos países europeus, antes da Segunda Guerra Mundial, desenvolveram marcos legais para
118 capítulo 4

consolidar o direito de propriedade, principalmente de terrenos agrícolas, onde o parcelamento


do solo era irregular ou a titularidade duvidosa, seguindo o mesmo processo pelo qual o Reino
Unido passara quase um século antes. Tais ações não chegaram a grandes avanços, porque os
proprietários podiam facilmente apelar contra as decisões de consolidação fundiária, impedindo
a execução do processo. Após a Segunda Guerra Mundial (1939-1945), ao contrário do que já
havia ocorrido, o mecanismo ganha maior importância, devido à demanda por subsistência e
consequente necessidade de intensificar a produtividade agrícola no processo de reconstrução de
diversos países.
Países como a Holanda, a França, a Bélgica, a Áustria, a Finlândia e a Noruega (afetados pela
guerra) iniciaram um processo de land readjustment rural segundo distintos procedimentos,
influenciados por suas culturas, tradições e legislações. Na Alemanha, a Portaria sobre Reajuste
do Reich Alemão, de 1937, aprovou o mecanismo para uso rural, mas ele foi utilizado em âmbito
nacional durante a reconstrução de algumas cidades em 1940. Após isso, foi a Lei da Reconstrução
dos Estados Federais (1948-1952) que efetivamente consolidou o uso do mecanismo em áreas
urbanas para a reconstrução do país, destruído pelas forças Aliadas dos Estados Unidos da América
(Hayashi 2007).
No Japão, a Lei de Caráter Especial de Planejamento Urbano aprovada em 1946 foi responsável
por instituir o instrumento para a reconstrução do pós-guerra. A maioria das cidades japonesas foi
destruída por ataques aéreos e mais de 100 delas utilizaram o land readjustment como forma de
reorganizar o processo de reconstrução e readaptação do país. Em 1954, foi aprovada a Lei Federal
do Land Readjustment vigente até os dias de hoje (JSLRE 1999).
Anos 1950-1960
Nas décadas de 1950 e 1960, países como a Alemanha, a Coréia do Sul, a Espanha, Taiwan e Israel
readaptaram o mecanismo, segundo sua realidade e necessidades à época.
Na Alemanha, o land readjustment foi um dos instrumentos fundamentais no desenvolvimento
e na aprovação da Lei Federal de Edificações, que previa projetos para amplas zonas residenciais e
para o redesenvolvimento de centros urbanos (Müller-Jökel 2004).
Na Coréia do Sul, após a guerra civil encerrada em 1953, o mecanismo foi utilizado para prover
infraestrutura básica, como estradas e loteamentos residenciais. Durante o processo de rápida
urbanização do pós-guerra, projetos de grande abrangência, entre 300 a 400 hectares, foram
implementados nas periferias dos centros urbanos (Hayashi 2007).
o status do land readjustment no mundo 119

Na Espanha, o método instituído pela Lei do Solo de 1956, tornou obrigatório o cumprimento
dos princípios de cooperação e compensação entre todos os proprietários em projetos urbanos. A
partir disso, todo metro quadrado transformado equilibraria seus custos com seus benefícios, de
acordo com os pressupostos desenhados por Ildefonso Cerda (García-Belido 1995, 2002).
Em Taiwan, o land readjustment agrário foi aplicado como programa experimental em 1958 e
aprovado após quatro anos como um programa de projeção nacional. No distrito de Kaohsiung,
ainda sem a lei a fim de que se instituísse oficialmente o mecanismo, aproximadamente 60 por
cento das terras foram reordenadas por meio do land readjustment (Hayashi 2007).
No Estado de Israel, que sucedeu o Mandato Britânico em grande parte da Palestina, novas
cláusulas foram incorporadas na Lei de Planejamento e Edificação de 1965. De acordo com a
nova lei, o mecanismo poderia ser utilizado para unir ou repartir terrenos inseridos em projetos
consorciados, com ou sem o consentimento dos proprietários (Home 2007a).
Anos 1970: método fica em evidência com Banco Mundial e Japão
A partir da década de 1970, o Banco Mundial declarou como prioritários os programas para a redução
da pobreza nos países em desenvolvimento por meio da melhoria das condições de habitação e
da provisão de serviços básicos de infraestrutura. As principais dificuldades em solucionar estes
problemas encontravam-se no rápido processo de migração do campo para a cidade, na disposição
fragmentada dos terrenos rurais e urbanos capazes de desenvolver infraestruturas e na falta de
recursos financeiros (para realizar intervenções relacionadas à titularidade) e de mecanismos para
capturar a sobrevalorização criada por investimentos públicos.
Em 1974, o economista Orville Grimes e o professor William Doebele foram designados para
investigar mecanismos que pudessem contribuir para a solução dos problemas apontados pelo
banco. Seus estudos identificaram três alternativas adotadas em países com realidades distintas,
conforme será explicado:
O primeiro foi o sistema de banco de terras que produziu crescimento urbano com alta qualidade na
Suécia a um custo relativamente baixo para o poder público. O segundo foi a instituição conhecida como
“valorizaciones”, uma forma sofisticada de avaliação e taxação especial que transformou especialmente o
sistema viário principal de Bogotá, na Colômbia, com modestos gastos públicos. O terceiro foi o sistema
de land readjustment que teve grande sucesso na reconstrução urbana do Japão, depois dos volumosos
bombardeios aéreos da Segunda Guerra Mundial, e na recuperação da Coréia do Sul, após a devastação da
Guerra Civil Coreana. (Hong e Needham 2007, p.ix).
120 capítulo 4

O professor William Doebele, da Universidade Harvard e então consultor do Banco Mundial,


visitou a Coréia do Sul e verificou o inusitado sucesso do método após a destruição do país. A
iniciativa do docente foi responsável por atrair a atenção para o desconhecido e pouco estudado
naquela época land readjustment. A possibilidade de executar projetos, incluindo o desenvolvimento
de terras desarticuladas e a construção de habitações que pudessem ser autofinanciáveis ou que de
alguma maneira desonerassem os cofres públicos, pareceu o método mais efetivo para aplicação
nos países de terceiro mundo. O interesse do Bando Mundial resultou em uma conferência que
mudaria a situação de pouca visibilidade sobre o método definitivamente.
O termo em inglês, “land readjustment”, foi definido na primeira Conferência Internacional
sobre Consolidação Fundiária, sediada em Taiwan, em 1979. A conferência foi patrocinada
pelo Instituto Lincoln de Políticas da Terra (Massachusetts, Estados Unidos da América) e pelo
Centro de Treinamento de Reformas Fundiárias (Taoyuan, Taiwan), dentro dos auspícios do
Banco Mundial (Hayashi 2007). No princípio, o nome da técnica era consolidação fundiária
(“land consolidation”), mas durante a apresentação da grande variedade de projetos, pareceu aos
especialistas presentes que a terminologia land readjustment era a mais adequada, por se ajustar
mais a um processo de reajuste, reorganização e reordenamento das terras do que apenas a um
processo de consolidação dos títulos de propriedade.
Após a conferência, entretanto, o Banco Mundial perdeu o interesse pelo mecanismo, por
entender que os procedimentos eram muito complicados, envolvendo transformações no
âmbito da legislação, no estado da prática de planejamento da época e nas condições iniciais de
financiamento em países que já possuíam uma série de outras complicações.
O Japão ganha importância, exatamente após essa conferência, no processo de disseminação
do land readjustment. Em 1982, na cidade de Nagoya, os japoneses organizaram o Seminário
Internacional sobre Políticas de Desenvolvimento Urbano e Land Readjustment em comemoração
ao maior projeto de land readjustment conhecido no mundo. A cidade de Nagoya e o Centro para
Desenvolvimento Regional das Nações Unidas se empenharam em conjunto para organizar um
evento a fim de divulgar o término do projeto de 3.450 hectares iniciado após a destruição de quase
toda a cidade durante a Segunda Guerra Mundial (1939-1945). Em 1985, o extinto Ministério da
Construção do Japão (atual MLIT – Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes) organizou
um novo Seminário Internacional sobre Kukaku Seiri (land readjustment, em japonês), com
enfoque em sua aplicação nos países asiáticos, o que daria importantes frutos nos anos seguintes.
o status do land readjustment no mundo 121

Anos 1980
Na década de 1980, a Alemanha, a Austrália e a Turquia iniciaram um processo de aprimoramento
de seus marcos legais e o Canadá e os Estados Unidos deram início à luta pela introdução do
método com pouco sucesso.
Na Alemanha, durante a revisão do sistema de planejamento urbano no país, a Lei do Código
de Obras de 1986 estabeleceu que os projetos de land readjustment, os quais anteriormente
poderiam ser executados de maneira desassociada, passariam, obrigatoriamente, a ser aprovados
por meio de um plano detalhado de intervenção, denominado Plano B.
Na Austrália, houve a atualização do mecanismo na Lei de Desenvolvimento e Planejamento
Urbano da Austrália Ocidental em 1984, estabelecendo dois diferentes planos de execução: o
Plano de Desenvolvimento da Reassunção (RDS) e o Plano de Desenvolvimento Guiado (GDS)
(Archer 1998). No caso do RDS, o projeto é implementado fundamentalmente pelo governo
local e os proprietários participam oferecendo sua propriedade em troca de retorno financeiro,
inexistindo o sistema de contribuição. A conversão do título de propriedade é realizada por meio
da compra e da venda das novas e reordenadas propriedades. No GDS, o projeto é implementado
individualmente em regiões nas quais particulares possuem enormes porções de terra. Esse
plano coordena de maneira diferenciada o tempo de execução, os custos com infraestrutura e
a conversão de titularidade porque resulta da amalgamação, devolvendo as novas e reordenadas
porções de terra ao único proprietário após a execução do projeto.
Na Turquia, houve a aprovação do artigo número 18 na Lei de Zoneamento de 1985,
atualizando as legislações anteriores que referenciavam o mecanismo, como a Lei Municipal de
Desapropriação de 1934 e a Lei de Anistia de 1983 (Turk 2005). O artigo concedeu ao governo
local o direito de aplicar a lei de zoneamento com setores específicos para o land readjustment,
sem o consentimento prévio dos proprietários.
No Canadá, diversas províncias adicionaram em sua legislação propostas de readequações
fundiárias instituídas pela Lei do Governo Local em 1983. A legislação fundamenta-se na parceria
entre o campo público e o privado, na qual os proprietários se tornam o agente promotor e o
poder público estipula as regras a serem respeitadas para o desenvolvimento do empreendimento.
Províncias como Alberta, que possuem muitas minas e campos de óleo e gás, incorporaram a
legislação para o gerenciamento e o melhor aproveitamento das áreas de jazidas. Cidades como
Edmonton aprovaram planos para permitir a instalação de novos distritos industriais, por exemplo,
122 capítulo 4

na zona industrial de Kennedale, que possuía uma estrutura fundiária inviável para a sua ampliação
(Edmonton 2006).
Nos Estados Unidos da América, estados como a Califórnia, o Havaí e a Flórida tentaram iniciar
um processo para a introdução do land readjustment. A Casa de Representação da Califórnia
conseguiu levar ao Supremo Conselho de Legislação a primeira lei de land readjustment do país,
a S.B. 442. Porém, devido à forte oposição dos setores privados e o temor em conceder mais poder
ao forte instrumento de desapropriação norte-americano (conhecido por “eminent domain”), o
processo de aprovação da lei foi abandonado (LCIR 2003). No Havaí, a antiga estrutura urbana de
Honolulu precisava de uma drástica intervenção e o land readjustment começou a ser intensamente
estudado como forma de desenvolver a cidade. Contudo, o projeto não foi executado e sua lei não
foi aprovada, restando apenas a documentação do processo projetual (Minerbi 2002). Na Flórida,
a introdução do mecanismo passou por desentendimentos e temores semelhantes ao ocorrido
na Califórnia, resultando em similares barreiras legais (Hong e Needham 2007). Possivelmente,
o único exemplo bem-sucedido no país, um processo curioso sem qualquer embasamento legal,
tenha ocorrido em Dallas, no estado do Texas. Lá, 80,0 hectares ao redor do centro da cidade foram
alvo daquilo que podemos chamar do land readjustment norte-americano (Hayashi 2007). Alguns
proprietários dessa área criaram uma empresa e, com a anuência de todos, iniciaram um processo
de formação de banco de terras que, após seu reordenamento, foram partilhadas de acordo com
condicionantes estipuladas em contrato.
Anos 1990
Na década de 1990, foi a vez da Espanha aprimorar novamente seu sistema legal, da Suécia e da
Finlândia converterem o mecanismo para a utilização em setores urbanos e, do Japão, começar a
ter resultados da cooperação técnica internacional em países asiáticos, como Indonésia, Malásia,
Nepal, Filipinas, Tailândia, e na Colômbia na América Latina.
Na Espanha, em 1998 se aprovou a nova Lei de Regime do Solo, simplificando regulações
urbanísticas anteriores, com a finalidade de oferecer maior autonomia aos estados e aos municípios
para a execução de projetos de land readjustment (García-Belido 1995, 2002).
Na Suécia, a Lei de Desenvolvimento Consorciado do Solo, aprovada em 1987, começou
a ser utilizada a partir de 1990. No caso sueco, agências de implementação foram criadas com
a participação voluntária dos proprietários, estipulando-se, quando necessário, que as terras dos
opositores fossem desapropriadas para a execução do projeto (Kalbro 2002).
o status do land readjustment no mundo 123

Na Finlândia, a nova Lei de Formação da Propriedade Real de 1997 redefiniu os procedimentos


do land readjustment e introduziu sua aplicação para setores urbanos, atualizando a antiga
legislação aprovada há 36 anos que nunca fora colocada em prática. Assim, a nova legislação criou
suporte e base legal para as leis de uso e ocupação do solo, código de obras, proteção ambiental e
desapropriações (Viitanen 2000a).
Japão e aplicações em outros países
O Japão, por meio das atividades iniciais do Banco Mundial, do extinto Ministério da Construção e
atualmente da JICA (Agência de Cooperação Internacional do Japão), em 30 anos de cooperação
técnica internacional, foi responsável pelo aprimoramento do mecanismo e pela difusão de sua
metodologia com a criação de cursos de treinamento para técnicos e financiamento de programas
de desenvolvimento em mais de 60 países. Apesar das dificuldades, após tentativas e desistências,
muitos países começaram a apresentar resultados significativos no processo de compreensão
e adaptação do land readjustment. É importante notar que o intercâmbio de conhecimento
gerou demanda, razão do crescente interesse do governo japonês em transferir esta tecnologia e,
principalmente, das empresas japonesas por venderem suas consultorias.
Na Indonésia, o mecanismo foi instituído por meio de uma política nacional de distribuição
de terrenos agrícolas, dentro da Lei Agrária Básica número 5 em 1960. Após a cooperação técnica,
foi atualizado para terrenos urbanos dentro da Lei de Consolidação de Terras em 1991 e pela
Lei Federal de Registro Fundiário em 1997. O primeiro projeto começou na década de 1990,
em Denpasar, província de Bali, e desde sua aplicação, diversos outros foram executados (274
áreas, em 27 províncias) ou encontram-se em processo de execução (Yoshida 2003). O principal
problema enfrentado pelo país está na dificuldade de prover infraestrutura e a limitação dos cofres
públicos impediu a compensação por meio de pagamento com recursos financeiros. Nos últimos
anos, um novo tipo de sistema financeiro foi utilizado e os benefícios do desenvolvimento foram
transferidos ao projeto por meio da comercialização de terrenos-reserva (Sitorus 2005).
Na Malásia, o governo uniu esforços durante os últimos anos para aprovar o marco legal
do land readjustment, em 1999. O sistema, conhecido como “renúncia e alienação” e definido
pela Lei Nacional de Terras, permitiu o desenvolvimento dentro de parcelas com múltiplas
titularidades, unindo-as coletivamente e redistribuindo as propriedades pela prévia renúncia e
consequente alienação da porção de terra que não foi destinada para fins públicos. O primeiro
projeto piloto chamado Puchong Malay foi desenvolvido e aguarda a aprovação do Comitê
124 capítulo 4

Diretor do Governador do Estado para o início das obras (Hayashi 2007).


No Nepal, o mecanismo foi introduzido em 1976 pela Lei de Aquisição de Terras e promulgado
em 1988 pela Lei de Desenvolvimento Urbano, com o objetivo de fornecer a infraestrutura
urbana básica em áreas extremamente pobres da cidade através da contribuição e participação
dos proprietários (Karki 2004). A participação do poder público em projetos estratégicos para
a cidade era a principal razão para a aplicação do mecanismo a fim de despender poucos
recursos financeiros. Os terrenos-reserva lá denominados “terrenos de serviço” foram vendidos
para o financiamento do projeto e os lotes reparcelados foram devolvidos aos seus proprietários,
respectivamente beneficiados pelas melhorias públicas.
Nas Filipinas, diversos estudos de caso foram elaborados nas cidades de Quezon e Paranaque
na capital Metro Manila. Durante o processo de implementação, instaurou-se forte instabilidade
política, que tornou impraticável o land readjustment no país (Hayashi 2007).
Na Tailândia, o mecanismo foi introduzido em 1987 por meio do envio de técnicos japoneses
para a aplicação da nova tecnologia nos projetos de planejamento urbano. Em 1991, em Bangkok,
realizou-se o 6º Seminário Internacional de Desenvolvimento Urbano e Land Readjustment, em
que se apresentaram nacionalmente os conceitos, tornando pública a discussão sobre a introdução
do mecanismo no país. Em 1992, um comitê de avaliação foi criado e, em 1993, o primeiro projeto
piloto, Rama 9, foi executado. Desde então, diversos projetos estão em andamento e, em 2005, foi
aprovada a Lei de Land Readjustment BE 2547 no país (Phooprasert e Ittipong 2005).
Na Colômbia, a aplicação do mecanismo contrastou com a maneira tradicional de urbanização
do solo, utilizada ao longo das últimas décadas, na qual a responsabilidade pela provisão de
infraestrutura cabia exclusivamente ao poder público. A Lei da Reforma Urbana de 1989 e a Lei
do Desenvolvimento Territorial de 1997 instituíram o conceito do land readjustment japonês e
o conceito da contribuição por melhorias, a “plusvalía” espanhola (Carrillo 2002). Não existe
ainda um decreto regulamentador para estabelecer as regras de operação do “reajuste de tierras”
colombiano. Devido a problemas como imprecisão de informação cadastral e ilegalidade de
ocupação do território, o mecanismo ainda encontra-se em formulação e seus primeiros projetos
já apresentaram resultados positivos.
Anos 2000
A partir de 2000, o processo de difusão do land readjustment começou a percorrer caminhos
inusitados em realidades distintas, passando por países onde a propriedade privada sobre a terra
o status do land readjustment no mundo 125

inexiste como o Vietnam e a China, e por países com altos índices de corrupção como o Líbano e
o Brasil (segundo os dados do Índice de Percepção de Corrupção de 2007 e 2008).
Na China, depois de 14 anos de impasses para tornar possível a garantia à propriedade privada,
o Congresso Nacional transformou em lei medidas que possibilitarão a realização do land
readjustment no país. Ainda que sem uma legislação específica, a partir de 2001 processos de
redesenvolvimento urbano começaram a ser executados e podem se tornar tendência por causa
do rápido crescimento econômico estimado para os anos seguintes (Li e Li 2007).
No Vietnam, país onde existem concessões ao uso da terra por determinado período de tempo,
um projeto de parceria entre o poder público e o setor privado, realizado na cidade de Ho Chi
Min no distrito de Tan Phu, foi responsável pela construção de 6 mil habitações (Hayashi 2007).
Para construir um novo sistema viário, pavimentação e sistema de drenagem, o poder público
contribuiu com terras e o setor privado executou as obras, para em seguida, dividir os lucros com
os antigos concessionários, provenientes das novas concessões após a execução do projeto.
No Líbano, algumas experiências ficaram em evidência, provavelmente por um processo de
disseminação que ocorreu por meio da França, para projetos de land readjustment em diversas
cidades. Projetos, como o realizado na região costeira da cidade de Trípoli, com cerca de 230
hectares, apresentaram diversos problemas durante sua execução, considerando as divergências
de direito de propriedade entre palestinos e israelenses (Hayashi 2007).
No Brasil, o processo de disseminação iniciou-se via cooperação técnica com o Japão em
2005, por meio da publicação do livro “Land Readjustment e Operações Urbanas Consorciadas”
(Montandon e Souza 2007) que contribuiu para a definição do mecanismo em projetos de
desenvolvimento urbano no município de São Paulo. Como primeiro resultado da cooperação,
durante o processo de revisão do Plano Diretor Estratégico 2002-2012, foram incorporados artigos
na emenda de lei na tentativa de introduzir o mecanismo do land readjustment. O projeto de lei
da revisão do plano, com aprovação prevista para 2006, teve sua aprovação adiada para 2007, em
seguida para 2008, e ainda está em fase de discussão por técnicos e pela sociedade civil, sendo
passível de alterações, o que não garante a aprovação de todo o seu conteúdo. Todavia, existe grande
disposição dos responsáveis pelo planejamento urbano em São Paulo em explorar os conceitos
relativos ao land readjustment como forma de viabilizar intervenções urbanas estratégicas no
município e, possivelmente, caso a iniciativa dê resultados, chegar a uma aplicação em âmbito
nacional, já que conceitos aplicados na metrópole se tornam modelos para outras cidades do país.
128 capítulo 4

TABELA 08: EXPERIÊNCIA INTERNACIONAL DO LAND READJUSTMENT URBANO


PAÍS ORIGENS LEGAIS E (ANO DE ORIGEM) TERMO ou
  LEGISLAÇÃO RELACIONADA ORIGENS LEGAIS TÉCNICA APLICADA
    Introduzido pela Lei de Consolidação do Terreno Agrícola, (1870) 1899 区画整理 ou Kukaku Seiri
1 JAPÃO adaptado na Lei Federal de Planejamento Urbano e 1919 Land Readjustment
    promulgado na Lei Federal de Land Readjustment 1954 (Reajuste de Terras)
    Introduzido pela Lex Adickes - Lei de Transferência de Terras, (1891) 1902 Baulandumlegung
2 ALEMANHA referenciado e promulgado na Lei Federal de Edificações 1960, 1986, 1998, 2004 Land Reallocation
    e na Lei de Ajuste Agrário 1990 (Realocação de Terras)
    Introduzido pela Lei de Planejamento Urbano de Bombai, 1915, 1954  Town Planning Scheme
3 ÍNDIA promulgado pela Lei de Planejamento Urbano de Maharashtra 1966 (Sistema de Planejamento
    e pela Lei de Planejamento Urbano de Gujarat 1976 Urbano)
         Halukah Hadasha /
PALESTINA Introduzido pelo Decreto de Planejamento Urbano e 1921 Repartzellazia
4
 ISRAEL promulgado pela Lei de Planejamento e Edificações 1965 (Reparcelamento)
 
       
AUSTRÁLIA Introduzido e promulgado pela Lei de Desenvolvimento 1928, 1984 Land Pooling
5
(Ocidental) e Planejamento Urbano da Austrália Ocidental   (Consórcio de Terras)
 
    Introduzido pelo Regulamento de Estradas e Edificações, (1864) Arsa Arazi Duzenlemesi
6 TURQUIA promulgado pela Lei 1663 de Ankara 1930 Land Readjustment
    e pelo artigo 18 da Lei de Zoneamento 1985 (Reajuste de Terras)
    Introduzido pela Lei de Planejamento Urbano Colonial 1934 토지 구획 정리
CORÉIA e promulgado pela Lei de Land Readjustment 1966 Land Readjustment
7
DO SUL  e pela Lei de Promoção ao Desenvolvimento Residencial 1972 (Reajuste de Terras)
 
    Introduzido pela Lei de Terras, 1930 土地重劃
8 TAIWAN promulgado pela Lei de Equalização dos Direitos da Terra 1954 Land Consolidation
    e pela Lei do Land Readjustment Urbano 1979 (Consolidação de Terras)
         
ESPANHA Introduzido pela Lei de Uso do Solo (1861) 1956 Reparcelación
9
  e promulgado pela Lei de Regime do Solo 1998 (Reparcelamento)
 
    Introduzido pela Lei Agrária Básica nº 5, 1960 Konsolidasi Pertanahan
10 INDONÉSIA promulgado pela Lei de Consolidação de Terras 1991 Land Consolidation
    e pela Lei Federal de Registro Fundiário 1997 (Consolidação de Terras)
        Jagga Ekikaran
NEPAL Introduzido pela Lei de Aquisição de Terras e 1976 Land Plotting
11
  promulgado pela Lei de Desenvolvimento Urbano 1988 (Adequação de Terras)
 
o status do land readjustment no mundo 129

    Introduzido pelas Cinco Linhas da Remodelagem Ambiental 1976 토지 구획 정리


CORÉIA e promulgado pela Lei da Agricultura através da 1990 Land Realignment
12
DO NORTE  Política de Reconstrução Ambiental da Coréia do Norte   (Realinhamento de Terras)
 
         
CANADÁ Introduzido pela Lei do Governo Local 1983 Replotting Schemes
13
      (Propostas de Readequação)
 
         
Introduzido pela Lei de Desenvolvimento Exploateringssamverkan
SUÉCIA 1987
14 Consorciado do Solo
      (Reajuste de Terras)
 
         
COLÔMBIA Introduzido pela Lei da Reforma Urbana e 1989 Reajuste de Tierras
15
  promulgado pela Lei do Desenvolvimento Territorial 1997 (Reajuste de Terras)
 
         
FINLÂNDIA Introduzido pela Lei da Formação da Propriedade Real 1997 Rakennusmaan Järjestely
16
      (Reajuste de Terras)
 
         
MALÁSIA Introduzido pela Lei Nacional de Terras 1999 Land Readjustment
17
      (Reajuste de Terras)
 
Klong-garn nam-rong
18 TAILÂNDIA Introduzido através da Lei de Land Readjustment BE 2547 (1985) 2004 Jad-rupe-tee-din 
        (Reajuste de Terras)
ESTADOS
  (1791) Land Assembly
19 UNIDOS
  DA AMÉRICA      
20 LÍBANO   (1960) Repartzellazia
21 FILIPINAS   (1980) Land Readjustment
22 VIETNÃ Introdução e Implementação em Consideração (2000) Land Readjustment
23 CHINA (projetos de lei) (2001) 土地整理
24 BHUTAN   (2001) Land Readjustment
25 MONGOLIA   (2001) Land Readjustment

26 GRÉCIA   (2004) Land Readjustment


27 SRI LANKA   (2004) Land Readjustment
28 BRASIL   (2005) Reajuste Fundiário
         
35Obs. A tabela não considera países que utilizam exclusivamente o land readjustment agrário ou rural para consolidação
fundiária. Portanto, esta tabela não considera entre outros países: Holanda (Ruilverkaveling), Suíça, França (Remembrement),
Bélgica, Áustria, Noruega, Polônia e Estônia (Maakorraldusseadus).
130 capítulo 4

Estudos de caso: a aplicação do instrumento segundo especialistas internacionais

Nas páginas seguintes, teremos o estudo de caso de 14 experiências internacionais segundo


especialistas na área de land readjustment em seus respectivos países. Cada um dos especialistas
que trabalham ou estudam a aplicação do mecanismo selecionou um projeto para exemplificar as
dificuldades que envolvem a execução do land readjustment.
Durante três meses, foram contatados mais de 30 países onde se encontraram evidências da
implementação ou do processo de implementação do mecanismo. O contato foi feito por meio
de e-mails ou telefonemas via embaixada desses países, no intuito de encontrar especialistas que
pudessem responder a um questionário previamente elaborado ou enviar um documento que
explicasse desde a história da implementação do método, sua origem legal, seu objetivo, finalidades,
seu processo de organização, seus resultados, até conflitos e impasses para sua execução.
Mais de 30 especialistas responderam ao contato inicial, alguns indicando sua indisponibilidade
em ajudar por falta de tempo disponível ou pela própria inexistência do método no país, outros
desenvolvendo o material solicitado e respondendo a dúvidas posteriores, em um grande apoio a
esta iniciativa de reunir as experiências internacionais sobre land readjustment nesta publicação.
O material recebido foi selecionado, editado conforme a necessidade da publicação e organizado
de maneira que o leitor pudesse entender pontos em comum ou específicos da aplicação do
mecanismo. Este capítulo jamais seria possível sem a ajuda, a paciência e os esforços de cada um
dos especialistas que gentilmente cederam seu tempo para desenvolver o conteúdo.
A ideia que embasa estes estudos de caso surgiu após as apresentações que o autor realizou
nas mais diversas instituições de planejamento, ou órgãos municipais, em alguns estados do Brasil
e países ao redor do mundo. É natural que, quando se prepara uma apresentação sobre o land
readjustment com foco no contexto japonês, seja comum existir uma primeira atitude de negar
o mecanismo pela grande distância entre a realidade do Japão e a do Brasil (ou outros países).
Este capítulo é uma resposta aos inúmeros questionamentos e dúvidas sobre a aplicação do land
readjustment em realidades distintas e, principalmente, uma afirmação de que existe um caminho
para o Brasil neste contexto.
o status do land readjustment no mundo 131

Land readjustment na Alemanha (Baulandumlegung in Deutschland)


Hans Joachim Linke e Lisa Palomba / Rainer Müller-Jökel (projeto)

Para o desenvolvimento urbano sustentável, as municipalidades na Alemanha preparam planos


de uso do solo tão logo eles são exigidos. A função desses planos consiste em controlar o uso
do território para construções e outras atividades. Para realizar este objetivo, existem diversos
instrumentos que podem ser utilizados dentro da legislação alemã, incluindo o land readjustment
(“Baulandumlegung”, em alemão).
Os procedimentos para o planejamento do uso do solo na Alemanha estão definidos no
Código Federal de Edificações (“BauGB – Baugesetzbuch”), conforme promulgado em 23 de
setembro de 2004, com a última emenda aprovada em 2006. A explicação a seguir do processo do
land readjustment na Alemanha está totalmente baseada nesse código.
Primeiramente, a maior parte das áreas agrícolas ou terrenos urbanizados em uso não são
apropriadas para projetos de desenvolvimento, devido ao tamanho e ao formato requerido dos
lotes para este fim. O propósito do land readjustment é reorganizar tanto terrenos subdesenvolvidos
para a melhoria da infraestrutura pública local quanto para a abertura de novos espaços para
criar terrenos com formato ou tamanho capazes de receber novas edificações ou novos usos
(BauGB § 45). As municipalidades ordenam e executam este tipo de instrumento por sua própria
responsabilidade, quando e como acharem necessário, por razões de desenvolvimento urbano
pretendido e por meio do plano legalmente compulsório (BauGB § 46).
No caso do reajuste realizado em áreas cobertas pelo plano legalmente compulsório, o plano
não precisa estar pronto na data de resolução do reajuste, mas é necessário ser aprovado para a
preparação do plano subsequente de relocação (BauGB § 66). De qualquer modo, o reajuste
também pode ser realizado dentro de áreas edificadas e consolidadas (BauGB § 34), se critérios
suficientes para a reorganização dos terrenos puderem ser deduzidos das propriedades imediatas
(BauGB § 30).
Durante o preparo do plano de uso do solo, é dada a devida atenção aos propósitos do reajuste,
considerando os custos deste processo para os proprietários envolvidos e a apropriação de seus
terrenos para a infraestrutura pública (BauGB § 47). A decisão adotada pelo departamento de
relocação é pré-condição e base para o início das ações, vinculando os proprietários dentro da área
de projeto. Portanto, os proprietários serão ouvidos antes mesmo da adoção da resolução.
132 capítulo 4

Essa decisão designará a área de projeto, seu nome, limites de atuação e a listagem completa
dos terrenos inseridos no contexto. A área selecionada para o projeto (BauGB § 52) deve considerar
espaços não contíguos e terrenos individuais que não prejudiquem o processo de relocação,
podendo estes serem excluídos em parte ou em sua totalidade, caso isso aconteça (BauGB § 52, 2).
O anúncio público sobre o projeto deve incluir um chamamento para registros de qualquer
natureza não evidente no registro de terras, no período de um mês no departamento executor,
(designando os detentores de direitos para participar dos procedimentos de relocação) e incluir
as consequências sobre o prazo de vencimento; em particular, os possuidores de direitos devem
participar das negociações e acatar designações anteriores determinadas pelo departamento
executor.
Junto com a decisão sobre a relocação, entram em vigor as disposições sobre a suspensão
temporária do desenvolvimento, informada em anúncio público. De acordo com as medidas,
qualquer mudança ou subdivisão de terreno, bem como qualquer construção de estrutura física,
ainda que seus custos representem aumento de valor, todas estão sujeitas às condicionantes de
permissão pelo poder público (BauGB § 51). A permissão será recusada em casos nos quais haja
um procedimento que possa prejudicar a implementação da relocação (BauGB § 51,3). Além
disso, a municipalidade poderá exercer o direito de preempção sobre determinados terrenos
(controle de venda e compra de terrenos onde o poder público tem preferência) (BauGB § 24,1).
É padrão montar um mapa de diagnóstico e um inventário dos terrenos afetados em evidência
pública, na municipalidade, pelo período mínimo de um mês, o que traz a compreensão das
aplicações reais e relacionamentos legais, base do processo de land readjustment. O mapa conterá
no mínimo a posição atual, a proposta dos terrenos e identificará os possuidores de direitos. O
inventário conterá os possuidores de direitos registrados, os custos e as restrições dos registros de
terras e a descrição dos registros de terras quanto ao uso, ao tamanho e aos limites das propriedades,
indicando o nome das ruas e o número das casas (BauGB § 53). Para cada terreno a ser relocado,
haverá o armazenamento destas informações no registro de terras.
Quando o proprietário envolvido não puder representar-se, a corte do município deverá, a
pedido do departamento de relocação, autorizar um representante versado em aspectos jurídicos
e tecnicamente competente (BauGB § 207). Para tornar mais ágil o procedimento, os detentores
de direitos afetados poderão autorizar o departamento executor a regulamentar as relações entre
proprietários, propriedades e outros direitos antes da decisão final sobre o plano de relocação
o status do land readjustment no mundo 133

(BauGB § 66-70).
Terrenos dentro da área de projeto são adicionados à “massa de relocação”. Durante o processo,
são excluídos da massa e entregues à municipalidade, ou a outra autoridade encarregada, os
espaços para benfeitorias públicas, como estradas, e os espaços para servir aos requisitos da
população local, como parques e áreas verdes, provisões de proteção ambiental e provisões para a
purificação das bacias ou para a captação de águas pluviais.
A massa remanescente constituirá a “massa de redistribuição”. O cálculo da divisão da massa
de redistribuição pertencente a cada possuidor de direito envolvido pode estar baseado tanto
no valor relativo (BauGB §57) como no tamanho relativo (BauGB § 58) anterior ao processo de
relocação. O critério apropriado para aplicação será decidido unanimemente pelo departamento
de relocação após a avaliação e a consideração dos interesses das partes envolvidas (BauGB § 56).
Veja:
a. Na redistribuição por meio de valores, o departamento executor tomará por base os valores
atuais de mercado dos terrenos da época antes da relocação. Serão avaliadas as diferenças entre
as mudanças de valor antes e após a execução do projeto e qualquer diferença será ajustada por
meio de restituição financeira.
b. Na redistribuição por meio de tamanho, o departamento executor deduzirá de cada
terreno incluído na massa de redistribuição parte de sua área para compensar os ganhos
resultantes do processo de relocação. A área deduzida não excederá 30 por cento da área total
do terreno em distritos que não possuem serviços de infraestrutura pública local previamente
construída, e não excederá 10 por cento em qualquer outro distrito. Para repor tal dedução,
o departamento executor deve arrecadar, em parte ou em totalidade, reservas financeiras
apropriadas. Nos casos em que as vantagens excederem a área deduzida, a compensação será
feita por restituição financeira.
De acordo com os propósitos da relocação, os possuidores de direitos deverão, o quanto
for possível, ser relocados de maneira comparada ou equivalente com bastante semelhança à
localização do terreno com que contribuíram e inseriram na massa de redistribuição (BauGB§ 59).
Dentro da estruturação do plano legalmente compulsório, ou qualquer outra regulação
sobre edificações, a alocação de mais ou menos parcelas de terreno serão permitidas se houver
compensação adequada em dinheiro. Os possuidores de direitos podem receber compensação
134 capítulo 4

financeira ou receber terrenos fora da área de projeto, se não houver condições de oferecer terrenos
desenvolvidos dentro da área de projeto, ou quando se julgar necessária essa alocação para melhor
aproveitamento do plano legalmente compulsório de uso do solo (BauGB § 59). Qualquer um
que recusar a oferta de receber terrenos fora da área de projeto pode aceitar a oferta de restituição
financeira como contraproposta, ou aceitar a oferta de inserir-se em outro projeto consorciado,
com a garantia de direitos similares aos adquiridos no projeto de relocação anterior ao consorciado.
Com relação aos direitos dos antigos terrenos e suas relações legais afetadas pelos terrenos
adjacentes, os referentes aos novos terrenos relocados sobrepõem-se aos antigos (BauGB§63).
O departamento executor poderá aplicar ordens judiciais referentes a novas edificações
(BauGB§176), a novos plantios e áreas verdes (BauGB§178) e a modernização de antigas
estruturas (BauGB§177). Os deveres dos proprietários e inquilinos dentro das condições relativas
ao arrendamento são julgados como contribuições e obrigações sobre os novos terrenos ou sobre
os arrendamentos (BauGB § 64,3).
A nova situação legal entra em vigor após a emissão de anúncio público (BauGB § 72). Os
custos do processo e com materiais não estão cobertos pelas contribuições e são custeados pela
municipalidade (BauGB § 78). Processos de relocações em distritos não servidos previamente com
infraestrutura pública duram em média de um a três anos. Em distritos onde exista infraestrutura
pública, construções residenciais ou de uso comercial a serem demolidas, o processo demorará
mais tempo. Se houver ações de interpelação ou apelações, o tempo será ainda maior.
Empiricamente, as áreas para novas edificações são construídas com maior rapidez quando
os detentores de direitos e o departamento executor trabalham em conjunto ou, em alguns casos,
quando se decide pelo direito de preempção (BauGB § 76).
O processo de realocação gera efeitos econômicos nas áreas afetadas, por causa da necessidade
de espaços para novas ruas ou espaços de uso comunitário, alterando o uso do solo por iniciativa
do poder público, desde quando é anunciado. A municipalidade não gasta recursos para adquirir
terrenos ou para criar interesse econômico nessas áreas. A recompensa para ambos os lados
(municipalidade e detentores de direitos) encontra-se na construção de novos terrenos servidos
por infraestrutura pública de alta qualidade. Para os empreendedores e construtoras, áreas de
relocação são atrativos campos de atividades, porque contam com a eficiência do processo do
poder público, devido à transparência no processo, ao cálculo prévio e às parcerias, pelas quais os
investidores podem prever os retornos financeiros de seus investimentos.
3Processo de execução do
land readjustment alemão.
136 capítulo 4

Projeto de land readjustment Frankfurter Bogen, Alemanha


(Frankfurt Preungesheim Frankfurter Bogen, Deutschland)

Local: distrito norte do município de Frankfurt, na Alemanha.


Agente de implementação: poder público (departamento de land readjustment da secretaria de
planejamento de Frankfurt).
Área do projeto: 72,4 hectares.
Proprietários e inquilinos: 400 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1982 a 1997.
1982 - 1997: desenvolvimento do plano legalmente compulsório e negociação com os possuidores
de direitos; inspeção das condições geográficas; aprovação do plano financeiro.
Período para a implementação do projeto: de 1992 a 2010.
1992: desenvolvimento do plano de obras; 1992 - 1999: execução e término da primeira área; 1999
- 2001: execução e término da segunda área; 2001 - 2004: execução e término da terceira área;
2005 - 2010: execução e término da quarta área, incluindo equipamentos esportivos e áreas verdes;
emissão dos novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Frankfurter Bogen está localizado na parte norte da cidade de
Frankfurt, divisa do bairro residencial de Preungesheim com a zona rural. Com a demanda por
habitações, o poder público designou esta área para a conversão de terrenos agrícolas para urbano,
planejando novo bairro para cerca de 3.500 pessoas distribuídas em 72,4 hectares, com acesso a
novas infraestruturas públicas como escolas, centros de compra e serviços sociais. O projeto foi
dividido em quatro áreas por causa de seu tamanho: a área 1 foi entregue em 1999 com residências
multifamiliares, escola e parque público; a área 2 foi entregue em 2001, com a maioria dos lotes
urbanizados, escola, jardim de infância e um shopping center com construção prevista em breve;
a área 3 foi entregue em 2004, mas seus lotes urbanizados ainda estão recebendo construções e o
jardim de infância será construído em breve; a área 4 está sendo desenvolvida e as obras previstas
para término em 2010 incluem a construção de equipamentos esportivos e parque público.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com 45,0% em área para a constituição de
novos espaços públicos. Não houve contribuição para a constituição de terrenos-reserva, porque o
projeto baseou-se em compensação pela valorização dos terrenos após as novas infraestruturas. A
quantidade total de área disponibilizada para contribuição no projeto foi de 325.500,00 m².
o status do land readjustment no mundo 137

Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e


receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor do terreno passou de
€220,00/m² antes da execução do projeto para €470,00/m² após a execução do projeto.
Benefícios para o poder público: este plano permitiu executar de maneira controlada a
alteração dos terrenos agrícolas para locais devidamente urbanizados, absorvendo e distribuindo
os benefícios do desenvolvimento equilibradamente entre os envolvidos, por meio de restituição
financeira ou em terrenos.
Eventuais conflitos do projeto: os proprietários se recusavam a participar do projeto por causa do
uso compartilhado que seria dado aos jardins das propriedades.

Projeto de land readjustment Frankfurter Bogen, Alemanha. 6


5Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto e imagem aérea durante a execução do projeto.
Imagem aérea do projeto de land readjustment Frankfurter Bogen durante sua execução em 2007.4
6Mapa do parcelamento do solo após a execução do projeto de land readjustment e mapa das ocupações propostas.
140 capítulo 4

Redesenvolvimento urbano na China (土地整理中华人民共和国)


Ling-Hin Li e Xin Li

Desde a reforma econômica da China e o processo de abertura de suas fronteiras para o mundo,
a urbanização do país atingiu velocidade superior ao dobro da média mundial no mesmo período.
O último censo do Instituto de Pesquisa de Ciência Social Chinês apresentou, até o fim de 2006,
um total de 577 milhões de pessoas vivendo em 661 cidades. Isto significa uma tendência no
crescimento de urbanização de 43,9% nos últimos anos. Apesar de essa não ser uma tendência
encontrada em todas as regiões do país, cidades como Shangai, Beijing e Tianjin cresceram a
impressionantes taxas acima de 80,0%.
Com essa incrível taxa de urbanização, racionalizar o uso do solo e o processo de ocupação
fundiária não é uma tarefa simples. Acompanhado desse processo, o país ainda passa por crises
causadas pela alta taxa de desemprego, pela população flutuante, pela instabilidade social e
pelos desastres naturais. Apesar destas dificuldades e de sua implementação neste contexto,
projetos de renovação urbana se tornam uma das tarefas mais urgentes dentro dos escritórios das
municipalidades e do governo central.
Além disso, o contexto chinês apresenta diferença notável: o domínio contínuo do governo
é ainda aspecto proeminente do desenvolvimento na China. Apesar de seu antigo sistema se
manter e ainda existirem fortes tentativas de manter tudo sob controle, o país está aprendendo
rapidamente sobre ações colaborativas entre a autoridade local e seus habitantes.
O papel dos governos locais “autorizados” na China é diferente daqueles “eleitos” nos Estados
capitalistas, que sempre procuram o crescimento no contexto das coalizões políticas que operam
em sociedades pluralistas com forte poder de mobilidade social. Os governos locais chineses
fazem simultaneamente o papel de reguladores e consumidores do mercado, possuindo objetivos
finais mais complicados do que apenas procurar pelo crescimento. A forma física do meio
ambiente construído permite realizações a serem facilmente visualizadas no lugar do “intangível”
desenvolvimento social.
Não obstante, o governo chinês não desenvolveu uma legislação própria para regulamentar
processos de regeneração urbana até 2001, dadas as grandes proporções territoriais do país e as
variações de necessidades de acordo com as distintas regiões. A Primeira Medida do Estado de
Compensação para Recolocação de Habitações e Reassentamentos em Áreas Urbanas foi
o status do land readjustment no mundo 141

aprovada em 2001, permitindo a administração compulsória de projetos de renovação urbana.


Devido ao sistema de propriedade na China, porém, especialmente quando existe a dualidade
entre titulares em terrenos urbanos ou rurais, problemas relacionados a reassentamentos
continuam a existir. Em 2007, o país passou por um processo difícil e controverso em que o
Congresso Nacional do Povo transformou em lei a garantia à propriedade privada. Antes da lei, o
usuário de um imóvel urbano conseguia do governo uma concessão e um direito ao seu uso por
um período de 40 a 70 anos. Após este período, o direito ao uso poderia ser renovado. No meio
urbano, a nova lei atende à demanda da classe média urbana por segurança em relação aos bens e
à propriedade privada. No meio rural, entretanto, onde o bem fundamental é o solo agrário, nada
muda e a propriedade privada continua a não existir mesmo com a nova legislação.
As tentativas de implementar o land readjustment (土地整理, em chinês) para a renovação
urbana é relativamente nova. Afinal, mesmo antes da aprovação da medida de 2001 e da garantia
à propriedade privada de 2007, Shangai foi a primeira cidade do país a desenvolver o land
readjustment, em 1996; e, em 1997, a cidade de Hangzhou iniciou o processo de criação de
agência para compra e venda de terras. Em 2000, diversas agências de implementação de projetos
foram criadas e a bem-sucedida experiência em projetos como Yunong, entre tantos outros, fez as
autoridades locais entenderem que existem melhores maneiras que as medidas administrativas
compulsórias para realizar projetos necessários para a renovação urbana, e muito menos custosos,
financeira e politicamente.
Por envolver os empreendedores e, mais importante, a população local, o land readjustment
apresentou sucesso em projetos de renovação urbana em vilas no município de Shenzhen. Isso
tornou a negociação para futuros projetos mais fácil. Porém, mesmo tratando-se de parceria
entre os setores público e privado, no caso chinês, o governo local ocupa posição dominante nas
transações, diferente da opinião geral de que o setor privado é que detém os privilégios, como
normalmente visto na literatura ocidental.
O ponto interessante, que será constatado no estudo de caso chinês a seguir, consiste na
capacidade de minimizar custos financeiros, tanto quanto sociais e políticos no processo de
redesenvolvimento urbano. A aplicação do instrumento reduz conflitos entre autoridades e
proprietários para efetuar o projeto. Em comunidades suburbanas, o desejo dos moradores em
continuar a viver no mesmo bairro excede até mesmo o valor das indenizações pagas.
Em um mercado como da China, onde a proteção aos direitos de propriedade e sua delineação
142 capítulo 4

estão longe do adequado, o land readjustment fornece um mecanismo para que as autoridades
locais coletem todos os direitos inconsistentes sobre as propriedades e os redelineiem de maneira
equilibrada, com registros corretos. Consequentemente, após o projeto, todas as propriedades,
incluindo aquelas selecionadas pelo poder público para venda, irão obter titularidade regularizada.
Dessa maneira, o método ajudará o desenvolvimento do mercado imobiliário chinês.
Dentro das situações do meio ambiente construído em que apenas terrenos urbanos estão
envolvidos, o governo local tende a substituir o mercado por seus poderes políticos e administrativos,
que não estão disponíveis a outros atores de mercado. Quando a realidade torna-se mais complicada,
por envolver outros atores, como uma cooperativa de agricultores, esses poderes tornam-se menos
efetivos. A partir de então, o governo precisa mudar de atitude para alcançar a parceria baseada
nos princípios de mercado para alcançar os resultados do desenvolvimento. Evidente no caso da
China, a sabedoria política das autoridades locais contribui para a materialização e o sucesso dos
projetos de land readjustment.
As experiências do Japão, Hong Kong e Cingapura demonstram que o intervalo de tempo
necessário para a execução de um projeto de redesenvolvimento urbano é de 20 anos. Sendo
assim, a China terá bastante trabalho em empreender quase 40 bilhões de metros quadrados de
área construída, dispersos em edifícios com mais de 20 anos de construção. Isso significa que a
China entrará em uma fase de grandes transformações. Além disso, devido à grande diversidade de
problemas, o governo não encontrou ou desenvolveu solução única, permitindo que as diferentes
cidades formulem políticas específicas e decidam a melhor maneira de solucionar seus problemas.
o status do land readjustment no mundo 143

Projeto de redesenvolvimento urbano Vila Yunong, China


(豫农村的市区重建项目 中国)

Local: vila Yunong, distrito de Futian, município de Shenzhen, província Guangdong, na China.
Agente de implementação: iniciativa privada (corporação de investimentos imobiliários Gemdale
Shenzhen).
Área do projeto: 3,43 hectares.
Proprietários e inquilinos: 200 concessionários e 8.600 inquilinos.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2003 a 2004.
2003 - 2004: processo de negociação entre o governo do distrito de Futian, os concessionários e
a Corporação de Investimentos Imobiliários Gemdale Shenzhen; levantamento e inspeção das
condições geográficas; término do plano financeiro e plano de execução do projeto.
Período para a implementação do projeto: de 2004 a 2007.
2004: execução do plano de obras; 2005: início do processo de construções informais; 2005: início
das demolições das construções informais e retomada da execução do plano de obras; 2006 - 2007:
emissão dos novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: a vila Yunong está próxima a uma das três alfândegas entre Hong Kong e o rio
Shenzhen e sua localização privilegiada tornou o local alvo para investidores. Esse projeto de
renovação urbana foi o primeiro a ser realizado dentro do distrito de Futian com o apoio de quase
a totalidade dos concessionários e com a permissão do governo. Essa antiga vila de pescadores

Imagem panorâmica da vila Yunong antes do projeto de redesenvolvimento urbano. 6


144 capítulo 4

desenvolveu-se após a transição dos trabalhos de pesca para os empregos nas grandes fábricas
chinesas. Após viverem por séculos nesta área, os pescadores construíam apartamentos para
aluguel aproveitando o processo de crescimento urbano e a população flutuante que passava
pela região atrás de novas oportunidades. O governo local proclamou as terras para si após a
transição do uso rural para urbano entre 1988 e 1993. Devido aos problemas de dupla titularidade,
as autoridades locais nunca conseguiram um acordo legal com as famílias dos antigos pescadores
antes do projeto de renovação urbana.
Taxa de contribuição: não houve contribuição em terreno porque os concessionários e inquilinos
não são os proprietários na China. A contribuição foi em termos de compensação em um processo
de troca habitação-por-habitação entre as antigas unidades e as novas e desenvolvidas unidades; e
em termos de vacância para áreas públicas na ordem de 80 mil m².
Benefícios para os concessionários: as famílias dos antigos pescadores receberam unidades nos
novos edifícios como forma de compensação pela utilização de suas antigas concessões.

6Perspectiva artística do projeto de redesenvolvimento urbano de Vila Yunong.


o status do land readjustment no mundo 145

Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada o
desenvolvimento urbano, permitindo o incremento de área construída modernizada para mais
pessoas, somando quase 9 hectares em espaços públicos.
Custos e subsídio: o empreendimento foi todo custeado pela iniciativa privada e sabe-se que o
poder público concedeu uma isenção sobre o preço da terra (orçada em US$ 20 milhões), um
subsídio para início das obras (US$ 25 milhões) e a isenção de 50,0% sobre taxas e impostos.
Eventuais conflitos do projeto: Após o início do projeto, os inquilinos começaram a resistir
ao processo, construindo estruturas ilegais no intuito de participar ou aumentar seu poder de
barganha em termos de compensação. Com uma velocidade espantosa, após a demolição das
antigas unidades, os inquilinos se uniram e construíram 37 novos edifícios nesta mesma área. Após
vários impasses entre governo e ocupantes, algumas vezes com resultados bastante violentos, o
governo do distrito de Futian, os concessionários, os inquilinos e a corporação imobiliária Gemdale
assinaram um acordo para demolir as estruturas ilegais e executar o projeto.

Imagem aérea de vila Yunong durante a execução do projeto de redesenvolvimento urbano em 2004. 6
146 capítulo 4

Land readjustment na Colômbia (Reajuste de Tierras en Colombia)


Juan Carlos Garcia Bocanegra

Antecedentes práticos referentes à aplicação do método land readjustment foram encontrados em


algumas cidades da Colômbia na primeira metade do século XX. Porém, o método foi introduzido
como figura legal no final dos anos 1980 e início dos 1990, após quase 10 anos de um processo de
reformulação urbana que considerou a legislação urbanística da Espanha, o land readjustment do
Japão e o modelo de planejamento urbano dos Estados Unidos.
Hoje não se pode afirmar que existe verdadeiramente uma regulamentação detalhada, apenas
uma menção muito geral na legislação colombiana do land readjustment (“reajuste de tierras”,
em espanhol) na Lei nº 9 de 1989 da Reforma Urbana; e, após sua reforma, de acordo com os
postulados da Constituição Política de 1991, na Lei n º 388 de 1997 do Desenvolvimento Territorial.
O reajuste de terras colombiano foi conceituado da seguinte maneira:

Os municípios, o distrito federal de Bogotá e a prefeitura de San Andrés e Providencia, ou suas entidades
descentralizadas, poderão associar-se com outras entidades públicas e com particulares, por iniciativa de
qualquer um destes, para desenvolver áreas não melhoradas pelo plano de desenvolvimento, mediante
o sistema de reajuste de terras, que consiste em englobar diversos lotes de terreno para logo subdividi-los
de forma mais adequada e dotá-los de obras de infraestrutura urbana básica, tais como vias, parques, redes
adutoras, energia e telefonia. (Lei n º 388 de 1997, Capítulo VII: De los Bancos de Tierras y de la Integración
y Reajuste de Tierras. Artículo 77).

O procedimento do reajuste de terras colombiano esboçado possui, na prática, problemas


não apenas por sua generalidade, mas também pela falta de articulação com o processo de
planejamento e gestão. Durante o processo de reformulação da legislação urbanística, pela
primeira vez na história do país incorporou-se um conceito para definitivamente romper-se com
o processo de desenvolvimento urbano feito no âmbito do “prédio-a-prédio” e, sobretudo, para
promover a prevalência do interesse público sobre o particular. Este conceito, o princípio da
“distribuição justa de custos e benefícios”, para ampla aplicação em tudo que afeta os proprietários
de terra, foi explicado da seguinte maneira na Lei nº 388 de 1997:

Em respeito ao princípio de igualdade entre todos os cidadãos perante as leis, os planos de ordenamento
o status do land readjustment no mundo 147

territorial e as normas urbanísticas que os regulam, deverão estabelecer mecanismos que garantam a divisão
equitativa das cargas e dos benefícios derivados do ordenamento urbano entre os respectivos afetados. (Lei
n º 388 de 1997, Capítulo V: Actuación Urbanística. Artículo 38: Reparto Equitativo de Cargas y Beneficios).

Para entender onde este princípio está inserido, é necessário esclarecer que o sistema de
planejamento urbano na Colômbia divide-se basicamente em três escalas de atuação: o POT
(Plano de Ordenamento Territorial), que é um instrumento de nível superior de planejamento,
responsável pelos cenários gerais e pelo cumprimento do mandato constitucional sobre o direito, a
forma e a função da propriedade; os Planos Parciais, cujo principal objetivo é fixar novos modelos
urbanísticos para cada setor da cidade; e as UAU (Unidades de Atuação Urbanística), responsáveis
por efetivamente executar o reajuste de terras, a integração imobiliária e a cooperação entre todos
os agentes envolvidos.
Nas áreas destinadas ao reajuste, parte dos terrenos, que, de acordo com o projeto urbanístico,
deverá se destinar ao sistema viário e aos equipamentos coletivos, será aportada por todos
os proprietários inseridos no perímetro do Plano Parcial (reparto equitativo de custos) e o
aproveitamento urbanístico (coeficiente de aproveitamento) correspondente às propriedades
reajustadas será utilizado a fim de obter o benefício do desenvolvimento (reparto equitativo de
benefícios).
Os Planos Parciais, tanto em seu processo de formulação quanto em sua gestão, podem ser
públicos ou privados e este fator será predominante para definir seu plano de implementação,
utilizando qualquer figura legal que reúna os proprietários e os gestores, como se menciona na lei
uma “entidade gestora” que pode ser, inclusive, uma empresa de economia mista.
Não está estabelecido na regulamentação nem existe um método nacionalmente adotado
para a taxa de contribuição ao projeto. O que existem são diferentes experiências locais em que
o montante dos custos foi pactuado de diversas maneiras, caso a caso, desde que as cargas não
impeçam a recuperação dos benefícios. Também é bastante escasso encontrar corpo técnico para
o desenvolvimento de projetos dessa natureza, bem como uma análise dos resultados obtidos.
Houve municípios que avançaram mais que outros no processo de execução (Medellín e Pereira,
especificamente), criando metodologias locais, ou seja, normas com diversas aplicações possíveis
para cada projeto, embora na mesma cidade.
Em Medellín, por exemplo, a regulamentação local obriga reuniões conciliatórias entre
148 capítulo 4

a comunidade e os formuladores do projeto, antes mesmo do envio oficial da proposta à


municipalidade. Nesse sentido, sua aprovação final acontece somente após uma nova reunião
conciliatória, pois se entende que cada proprietário possui direitos e deveres sobre o reajuste de
cada unidade. Os inquilinos (locatários) não possuem direitos no processo de reajuste.
Em alguns projetos, adotou-se um método de avaliação simplificado de pontos (resultado da
cooperação técnica estabelecida com a JICA), assim como outros métodos de valoração para
estabelecer os custos totais aplicáveis em cada plano, os aproveitamentos resultantes para cada
entidade gestora e o equilíbrio entre os custos e os benefícios, medidos em porcentagem de solo
urbanizado aproveitável e preço final de venda.
Tem sido comum integrar todas as edificações a serem reajustadas em um projeto gerenciado
por meio de um consórcio imobiliário, no qual não existe compensação em terra. Existe a
compensação em dinheiro, produto da venda dos imóveis, seja dos lotes ou das construções, de
acordo com a valorização inicial, seguida por uma avaliação municipal, até se obter a determinada
compensação. Por essa razão, aplicar o procedimento típico japonês, que, a princípio, busca
entregar lotes urbanizados aos participantes iniciais é muito complicado. Na prática, para a gestão
colombiana, é mais ágil apelar à distribuição das cargas financeiras que à distribuição em lotes
urbanizados.
Os títulos de propriedade resultantes do reajuste (terra e/ou empreendimento) não são
transferidos aos proprietários originais, e sim, o direito de venda dos mesmos que, depois disso,
são transferidos aos compradores dos projetos imobiliários. Diferentemente do que ocorre no
Japão, na Colômbia não existem incentivos nem programas especiais de financiamento para o
desenvolvimento de projetos consorciados por meio do reajuste de terras.
Por fim, a regulamentação do mecanismo ainda está incompleta e requer um esforço adicional
de complementação e precisão, já que falta regulamentar mecanismos para promover a lei e
controlar a especulação e o incremento do valor do solo a cada operação urbanística, tais como
simples anúncios do projeto ou a transferência do direito de construir. Ainda existe desconfiança
acerca da segurança jurídica e econômica dos procedimentos que compreendem o processo de
reajuste de terras. O reparto equitativo de custos e benefícios e a necessidade de gerar aportes
financeiros positivos (lucro) em cada Plano Parcial desestimulam o desenvolvimento de habitação
de interesse social e o cumprimento dos padrões urbanísticos de espaço público e mobilidade.
o status do land readjustment no mundo 149

Projeto de land readjustment Loma de los Bernal, Colômbia


(Plan Parcial Loma de los Bernal en Medellín, Colombia)

Local: município de Medellín na Colômbia.


Agente de implementação: iniciativa privada (corporação de investimentos imobiliários Siempre
Verde).
Área do projeto: 13,3 hectares.
Proprietários e inquilinos: 12 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2001 a 2003.
2001 - 2003: levantamento e inspeção das condições geográficas; desenvolvimento do plano
diretor; plano do replotting fundiário (reposicionamento e redimensionamento); término do plano
financeiro de execução do projeto; plenárias e reuniões de acordo entre os proprietários.
Período para a implementação do projeto: de 2003 a 2015.
2003 - 2015: execução do plano de obras de cada uma das cinco unidades do empreendimento;
2015: emissão dos novos títulos de propriedade; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: a principal especificidade deste projeto encontra-se na iniciativa privada em
realizar pela primeira vez um projeto de land readjustment por sua própria motivação. A área alvo
da intervenção é um vazio urbano existente na região periférica do município de Medellín, uma
cidade com pouco solo disponível, executando um projeto de acordo com as mais novas técnicas
de urbanização presentes no país. Existe uma aplicação de princípios muito particulares neste
projeto, que executa o reajuste em determinados lotes ou unidades quando necessário; em outros,
o reajuste não se aplica, mantendo sua forma original e não se integrando às demais unidades.
Na prática, esta é uma das razões pelas quais projetos de land readjustment vêm tendo relativo
êxito em cidades como Medellín e Pereira, pois esses ajustes facilitam seu processo de execução.
Ressalta-se que mesmo os lotes com melhores formas e que não necessitam de transformação
contribuem e participam da mesma maneira no financiamento do Plano Parcial. Neste projeto,
apenas as unidades 3 e 4 foram reajustadas, enquanto as unidades 1, 2 e 5 foram mantidas conforme
o loteamento original.
Taxa de contribuição: terrenos privados contribuíram em 40,0% em área para a constituição de
espaços públicos. Não houve contribuição para a constituição de terrenos-reserva.
150 capítulo 4

Benefícios para os proprietários: haverá uma valorização prevista em 30% do valor do m²


decorrente da execução do projeto. Os investidores privados terão uma valorização de 10% dos
imóveis após a construção do empreendimento, ou valor superior.
Benefícios para o poder público: esse plano permite executar de maneira controlada a transição
do espaço rural para o espaço urbano, respeitando a legislação de proteção ambiental, que confere
parâmetros urbanísticos respeitados no projeto. O município de Medellín vai receber quase
4 hectares em espaços públicos, incluindo um centro cívico e cultural em cada uma das cinco
unidades do empreendimento.

6Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment Loma de Los Bernal.
o status do land readjustment no mundo 151

Custos e subsídio: o empreendimento foi custeado totalmente pela iniciativa privada e o


valor total para a implementação do projeto ficou orçado em US$ 50.000.000,00. Vale lembrar
que, após a execução do projeto, a mesma iniciativa privada espera receber 30% de lucro pelo
empreendimento ao mesmo tempo em que desenvolve espaços públicos de qualidade.
Eventuais conflitos do projeto: este foi o primeiro Plano Parcial da iniciativa privada da história
da cidade em que os proprietários tiveram que assimilar uma nova forma de urbanizar e aceitar a
necessidade de associar o planejamento urbano com o compartilhamento de custos e benefícios
concentrados, bem como aceitar integrar seus lotes com o de outros no processo de reajuste.

Projeto de land readjustment Loma de Los Bernal. 6


152 capítulo 4

Land readjustment na Finlândia (Suomen Rakennusmaan Järjestely)


Kauko Jussi Viitanen

Em 1997, a nova Lei de Formação da Propriedade Real entrou em vigor na Finlândia, redefinindo
o instrumento do land readjustment (“rakennusmaan järjestely”, em finlandês). Essa lei revogou
o antigo procedimento de land readjustment (“kaavauusjako”) que vigorou por 36 anos, mas
que raramente foi praticada (Viitanen 2000b). Similarmente, o novo procedimento de land
readjustment permanece inutilizado. Quais são as razões e o que aprender com isso?
O land readjustment está diretamente relacionado ao planejamento local detalhado e ao
planejamento de uso do solo. Na Finlândia, o desenvolvimento urbano se baseia em planos
democraticamente aprovados, e dessa maneira dizemos que nossas municipalidades detêm
o monopólio do planejamento. As municipalidades finlandesas possuem métodos efetivos e
poderosos para influenciar o desenvolvimento quando necessário, tais como a desapropriação e
os acordos de desenvolvimento. Isso significa que o land readjustment é apenas um dos muitos
instrumentos da caixa-de-ferramentas à disposição para a implementação de projetos e produções
fundiárias (Viitanen, Palmu, Kasso, Hakkarainen e Falkenbach 2003).
Pela lei de 1997, a aplicação do instrumento precisa ser feita antes do plano do uso do solo
aprovado pelas municipalidades tornar-se legalmente compulsório. O procedimento se inicia
quando a solicitação dos proprietários ou do poder público chega até o Departamento Nacional de
Agrimensura. Após a aprovação do procedimento, um agrimensor cadastral e dois representantes
do comitê de land readjustment determinam se o procedimento está de acordo com as disposições
legais e definem oficialmente o perímetro do projeto. A decisão torna-se pública e aqueles que se
opuserem podem apelar à Corte de Terras.
Após a validação da decisão, o comitê confirma primeiramente as bases do que será partilhado,
em acordo com os valores de mercado existentes antes da aprovação do plano local detalhado, e
antes também dos procedimentos de execução da proposta. Áreas públicas serão adquiridas por
meio do sistema de contribuição e partilha, e transferidas para a municipalidade, que compensará
os envolvidos pela contribuição quando esta exceder o obrigatório estipulado anteriormente.
A sequência de custos e as compensações do land readjustment finlandês são:
a. A compensação é avaliada e decidida pelo comitê;
o status do land readjustment no mundo 153

b. As áreas remanescentes são partilhadas entre os participantes;


c. Quaisquer diferenças são indenizadas;
d. Os envolvidos têm o direito de concordar sobre as formas de compensação;
e. Os custos do projeto são pagos ambos pela municipalidade e pelos proprietários;
f. As apelações contra as decisões finais poderão ser direcionadas à Corte de Terras;
g. Após a validação, o reajuste é registrado no departamento de registros imobiliários e as
compensações são pagas;
h. O projeto é concluído e não inclui a construção de infraestrutura.
Existem diferentes maneiras de construir projetos de land readjustment e conectá-los com
o planejamento de uso do solo. Na mais simples, o poder público apenas implementa o plano
existente, sem qualquer ponto em comum com outros processos de planejamento, ou, de
modo integrado, obtém benefícios sinérgicos por meio da ampla participação dos proprietários,
economizando tempo, gastos e prejuízos na execução do projeto. O land readjustment finlandês
pode ser classificado principalmente como um plano cuja implementação e lucros serão
compartilhados entre os proprietários. O antigo procedimento de land readjustment finlandês
(“kaavauusjako”) compreendia apenas a troca de terras sem compartilhar os gastos e os lucros
gerados por ela.
A potencialidade do land readjustment finlandês se baseia em sua estrutura e sua organização
muito bem definidas, mas também possui fraquezas. Embora o objetivo do instrumento seja
alcançar o melhor resultado de produção dos planos de uso do solo, os planejadores urbanos não
sabem se na prática o instrumento pode ser aplicado, devido às extensas cláusulas de sua lei.
Realmente, existem evidências de que nos primeiros dez anos em que a Lei de Formação
de Propriedade Real esteve em vigor, sequer um projeto de land readjustment teve início. Isso
aconteceu provavelmente porque, além do instrumento não ter sido incorporado na Lei de
Planejamento do Uso do Solo e Edificações, os planejadores urbanos têm pouquíssima experiência
sobre seu real potencial e benefícios. Parece, portanto, que a legislação atual é ineficaz perante a
demanda e que precisa de melhorias com urgência.
Pela lei, o projeto de land readjustment possui dois objetivos: compartilhar direitos construtivos
e adaptar os limites das propriedades para melhor aproveitamento designado pelo plano detalhado.
Ambos precisam ser implementados sem que os benefícios sejam excedidos pelos custos, senão o
154 capítulo 4

procedimento nunca será utilizado.


Os procedimentos formais, que dispõem sobre a decisão de executar projetos de land
readjustment, também necessitam de maior aprofundamento, em particular a base utilizada para
o processo de partilha, a transferência de parcelas de terrenos e a determinação da compensação e
dos custos. Dentro da lei existente, proprietários de imóveis construídos recebem parcela maior da
distribuição em comparação àqueles que possuem terrenos sem construções com expectativa de
valorização. Isso acontece porque a base da partilha é dependente do valor dos imóveis e porque
é dado também certo peso às construções já existentes. Ainda que, na prática, isto leve à injustiça
em alguns casos, a lei não permite que a questão seja resolvida de outra maneira, mesmo com o
acordo mútuo entre os participantes.
Além disso, quando o valor da participação da propriedade é negativo, por exemplo, devido
à contaminação do solo, o princípio da partilha por valores não pode ser aplicado logicamente.
Os princípios da partilha e as cláusulas de inclusão das propriedades com construções prévias
devem ser reconsiderados. Uma alternativa apropriada seria mudar o princípio da partilha por
valores para redistribuição por área com, se necessário, um coeficiente de valores sobre o potencial
de desenvolvimento da propriedade. Imóveis desenvolvidos em acordo com o plano detalhado
devem receber a designação do direito de construir apenas se trouxerem para o projeto terrenos
urbanizados, como no caso do land readjustment na Suécia (ou “exploateringssamverkan”, em
sueco). O princípio da partilha não deve ser visto como solução absoluta. Deve ser visto como
método para restaurar o equilíbrio e conceder flexibilidade para limitar os custos da execução do
projeto.
O proprietário de pequenos terrenos está em posição favorável na Finlândia: parece que
todo proprietário está disposto a fornecer terreno urbanizado assim como o número de terrenos
parece equiparar a demanda. Embora tal situação pareça favorecer a estrutura social de uma área,
diminuirá a vontade dos profissionais e de proprietários de extensos terrenos em participar do
projeto, reduzindo sua eficácia. Parece também oportuno criar emendas na lei que concedam
direitos individuais durante a partilha e reduzam a contribuição para limites prévios (por exemplo,
20,0%) com exceções a situações em que a contribuição for insuficiente para desenvolver o
projeto. Ainda, as parcelas adjacentes podem ser desapropriadas, conforme acontece atualmente
em processos de consolidação fundiária ou desapropriação de bens privados, com o intuito de
adquirir as partes que faltam para completar o plano detalhado.
o status do land readjustment no mundo 155

A regulamentação relacionada às construções e aos equipamentos parece ambígua quanto


à compensação, especialmente quando o poder público for responsável de pagar por estas
indenizações. As cláusulas precisam ficar mais claras, não importa como a área será transferida
ao poder público, a lei de compensação para construções e equipamentos é atualmente neutra
comparada a outros procedimentos. Mudando a forma de compensação, podemos alcançar
melhor fluxo de caixa se os pagamentos forem feitos aos participantes, para arcar com os custos
durante o processo de implementação do projeto, e não após a sua execução.
O fato isolado mais importante da legislação atual relacionado ao land readjustment é o fato de
que não existem regulamentações ou ferramentas pelas quais os proprietários possam realizar um
acordo sobre planejamento com a municipalidade. Desde a aprovação em 2003 da emenda da Lei
de Planejamento do Uso do Solo e Edificações, os acordos de planejamento entre proprietários,
empreendedores e municipalidades tornaram-se a ferramenta mais importante de execução de
projetos na Finlândia. Por meio destes acordos, os proprietários pagarão o custo da infraestrutura
para o desenvolvimento da área de projeto. O valor máximo para o pagamento da infraestrutura é
de 60% sobre a valorização do seu terreno, de acordo com o plano detalhado ou com a mudança
de uso do solo previsto.
O land readjustment na Finlândia deveria, como sugestão, ser composto dos seguintes
elementos, e o primeiro será a base para desenvolver os seguintes:
a. Detalhamento das características básicas para desenvolver projeto de land readjustment;
b. Adaptação da estrutura imobiliária junto aos planos detalhados;
c. Divisão dos direitos de construção e dos custos de execução do projeto;
d. Procedimentos de compensação e desapropriações para a implementação do projeto;
e. Procedimentos para a implementação de equipamentos compartilhados;
f. Estabelecimento de organizações de proprietários para projetos de land readjustment;
g. Estabelecimento de acordos compulsórios entre essas organizações e as municipalidades.
Alterando-se por meio de emendas a lei atual e seus procedimentos, é possível tornar prático o
instrumento do land readjustment na Finlândia, principalmente em áreas onde a estrutura urbana
apresentar propriedades com titularidade fragmentada.
156 capítulo 4

Land readjustment na Holanda (Ruilverkaveling in Nederland)


Adri Van Den Brink

Na Holanda, não existe um sistema legal de land readjustment para propósitos de urbanização.
Porém, há uma possibilidade que se encontra em discussão. Apesar de existirem diversas razões,
o motivo principal decorre de as municipalidades procurarem por uma alternativa para reativar o
desenvolvimento urbano por meio de novas políticas públicas. Originalmente, o land readjustment
(ou “ruilverkaveling”, em holandês) era o instrumento utilizado para melhorar as deficiências
estruturais dos terrenos agrícolas (realocação de direitos de uso do solo e propriedades). Após a
introdução de seu marco legal em 1924 (Lei de Consolidação Fundiária), mais de um milhão de
hectares foram consolidados com este propósito no século XX. O instrumento foi gradativamente
utilizado para outros fins, como melhorar a administração dos recursos hídricos e da infraestrutura
e para disponibilizar espaço para o desenvolvimento de outros usos, além do agrícola.
Durante os anos de consolidação fundiária rural, foram executados planos envolvendo cerca
de 1,4 milhões de hectares, divididos em aproximadamente 480 projetos. Esta superfície representa
cerca de três quartos de toda a área de produção agrícola do país e, nos últimos anos, uma área de
800 mil hectares está em fase de consolidação e outros 360 mil hectares estão em fase de projeto
para a nova consolidação. Atualmente, o instrumento é aplicado com base voluntária, em menor
escala e para o planejamento integrado na mudança gradual do rural para o urbano. Existem
exemplos interessantes deste processo atual, baseados na parceria entre público e privado, em que
a política pública fundiária é muito importante e o land readjustment é um de seus instrumentos
de transformação.
O crescente interesse em usos não agrícolas é reflexo das rápidas mudanças físicas pelas quais
o país vem passando nos últimos anos. A paisagem tradicional do entorno das cidades, de pastos e
campos, está assumindo características metropolitanas, apresentando em particular a integração
entre zonas densamente urbanizadas e zonas de espaços abertos e agrícolas, com dimensões e
formatos divergentes. O uso e as necessidades dessas zonas rurais estão indissoluvelmente ligados
com as necessidades dos centros urbanos. Juntos, zonas rurais e centros urbanos precisam ser
tratados de maneira integrada, formando o conjunto conhecido por paisagem metropolitana.
Porém, a consolidação fundiária tradicional, com suas raízes nas melhorias das estruturas agrícolas,
não está mais apta a solucionar as dinâmicas da paisagem metropolitana.
o status do land readjustment no mundo 157

Assim, as empresas privadas ganham importância no desenvolvimento de projetos para essa


finalidade. Como resultado, maior ênfase é dada nas áreas previamente selecionadas para o
desenvolvimento, integrando atores potenciais para futuras mudanças estruturais (proprietários
de terra, empreendedores, poder público). Geralmente este processo dura maior tempo, desde
seu início (plano das ideias) até sua execução (realização) por envolver a combinação das funções
urbanas e rurais. Devido a essas características, tornou-se comum considerar as relações urbanas
e rurais de maneira integrada, ao invés de fazê-lo de maneira separada, como no passado. As
relações de parceria entre público e privado criam o alinhamento entre as funções de usos do
solo, amenizam o conflito de interesses e disciplinam os arranjos financeiros. Em outras palavras,
há a coprodução do espaço urbano entre agentes público e privados, organizações interessadas,
consultores, designers e usuários.
Por fim, existe uma “prontidão para a batalha” e, por meio de nivelamento administrativo
e zoneamento setorial, existe a necessidade de performance e resultados. Comunicação
permanente, debate e diálogo resultam em partes importantes do processo. O exemplo a seguir,
em Groningen, demonstra o novo enfoque do land readjustment na Holanda, e os resultados
esperados poderão dar novo rumo à aplicação deste instrumento no país.

Imagem aérea da zona leste em Groningen, antes da execução do projeto de land readjustment em 2004. 6
158 capítulo 4

Projeto de land readjustment Groningen Meerstad, Holanda


(Meerstad Groningen Project, Nederland)

Local: zona leste da cidade de Groningen ao norte da Holanda.


Agente de implementação: poder público (de Groningen e Slochteren e o Ministério da
Agricultura) e quatro empresas privadas, resultando na agência de desenvolvimento Meerstad.
Área do projeto: 7.000 hectares.
Proprietários e inquilinos: 780 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2003 a 2005.
2003 - 2005: processo de desenvolvimento do plano legalmente compulsório e negociação entre
o poder público, empreendedores e os possuidores de direitos; término do estudo de viabilidade.
Período para a implementação do projeto: de 2006 a 2025.
2006: início da execução do plano de obras; 2009: execução e término da primeira etapa: entrega
das primeiras unidades habitacionais e das primeiras áreas alagadiças para o lago e provisão de
infraestrutura; 2012: execução e término da segunda etapa: entrega de unidades nas zonas
comerciais, ampliação das áreas alagadiças e construção dos primeiros equipamentos sociais;

6Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment e suas respectivas fases de
intervenção (2006 - 2009 - 2012).
o status do land readjustment no mundo 159

2016: execução e término da terceira etapa: ampliação das áreas residenciais e zonas comerciais e
construção de infraestrutura para transporte público e ruas de pedestres; 2020: execução e término
da quarta etapa: ampliação das áreas residenciais e zonas comerciais, término da construção
do lago e da infraestrutura restante; 2025: término da quinta etapa; emissão dos novos títulos de
concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Groningen Cidade Lago está localizado na parte leste da cidade de
Groningen, setor selecionado para a expansão urbana e responsável por atender à crescente
demanda habitacional existente. Nesse projeto, o setor público combinou forças com a iniciativa
privada para resolver os problemas de especulação, tornando as áreas verdes nas franjas da expansão
urbana em saldo positivo na conta do poder público, agregando a valorização futura. Após dois
anos de acordo, o plano diretor de desenvolvimento desta área será executado nos próximos 25
anos, tornando-se um dos projetos mais importantes do país.
Taxa de contribuição: não houve contribuição para a constituição de terrenos-reserva porque o
projeto esteve baseado na aquisição de todos os terrenos pela agência Meerstad. A agência será
responsável por preparar os terrenos para a urbanização e os proprietários serão compensados pela
valorização dos terrenos após a construção das novas infraestruturas.

Mapa do parcelamento do solo durante a execução do projeto de land readjustment e suas respectivas fases de
intervenção (2016 - 2020 - 2025). 6
160 capítulo 4

Benefícios para os proprietários: os proprietários tiveram o benefício do desenvolvimento de


seus terrenos pelo poder público. Os terrenos terão tamanho mínimo de 450 m², quase o dobro
das dimensões existentes aos arredores de Groningen. Além da valorização, que dobrou, do metro
quadrado resultante do processo de urbanização, o plano trará melhor qualidade de vida para
todos os moradores e melhores condições de preservação ambiental.
Benefícios para o poder público: este plano permitirá executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos agrícolas para terrenos devidamente urbanizados, por meio da construção de 10 mil
novas unidades para cerca de 20 mil habitantes.
Custos e subsídio: o valor total investido para urbanizar a área ficou orçado em
US$1.200.000.000,00. Este valor não considera os investimentos necessários para a construção
das unidades habitacionais que ficou orçado em US$3.500.000.000,00.
Eventuais conflitos do projeto: uma das desvantagens nesse projeto encontra-se no risco
financeiro para a construção das áreas verdes e das primeiras áreas alagadiças para o lago, porque
esses valores serão compensados apenas nas etapas finais de execução do projeto. Estes riscos
foram responsáveis pelo impasse de dois anos no desenvolvimento do projeto.

6Perspectiva artística do projeto de land readjustment Groningen Meerstad.


o status do land readjustment no mundo 161

Redesenvolvimento urbano na Índia (Urban Redevelopment in India)


Vinit Mukhija

Muitos exemplos de inovação no relacionamento entre o poder público e a iniciativa privada


existem atualmente na Índia e alguns já são operados por muitos anos. Entre eles, os projetos de
land readjustment, ou “town planning schemes”, baseados nas práticas de planejamento trazidas
pelos britânicos e introduzidas pela Lei de Planejamento Urbano de Bombai (atual Mumbai) de
1915; e os projetos de redesenvolvimento urbano, incluindo reurbanização de favelas e cortiços,
recentemente introduzidos na cidade de Mumbai e baseados em projetos consorciados em que a
iniciativa privada, unida a Cooperativas e Organizações Não Governamentais, recebe incentivos,
como a doação de terrenos, para renovar setores urbanos existentes e degradados.
No início da década de 1990, o Estado instituiu um novo programa para o redesenvolvimento
de imóveis de locação, conhecidos como “chawls”. Para financiar a execução dos projetos, esse
programa utiliza a valorização potencial da terra, além de unidades adicionais para a venda, como
a criação de subsídios mistos para reassentar os residentes originais na mesma área.
Os chawls densamente povoados, possuem múltiplas famílias e toaletes compartilhados entre
as unidades habitacionais. Cada uma das unidades, distribuídas em edificações de até cinco
andares, mede de seis a doze metros quadrados. A maioria dos chawls foi construída no centro
de Mumbai, há mais de cem anos, e seus proprietários relutam em investir em melhorias para as
unidades destruídas pela ação do tempo. O número delas é significativo: apesar de mais da metade
da população urbana viver em favelas e cortiços, mais de vinte por cento das pessoas vive nesses
imóveis para locação na Índia.
Os projetos de redesenvolvimento consideram o aumento das densidades populacionais
– número de unidades habitacionais – e construtivos – coeficiente de aproveitamento – nos
terrenos previamente ocupados pelas locações. As unidades habitacionais adicionais são vendidas
no mercado imobiliário e o lucro proveniente é usado para pagar a reconstrução das antigas
unidades. Além disso, os agentes envolvidos – poder público, iniciativa privada, cooperativa de
inquilinos – compartilharão os benefícios do desenvolvimento urbano.
O contexto institucional de Mumbai apresentava alguns desafios inerentes para o
redesenvolvimento. Por exemplo, ambos os inquilinos e proprietários reivindicavam o direito
de propriedade, além dos lucros após a execução do projeto. Em alguns casos, sublocatários e
162 capítulo 4

informais reivindicavam seus direitos também. Outro problema foi o acesso ao financiamento para
o desenvolvimento. Instituições formais deixaram o empreendedorismo imobiliário, dependente
de maiores recursos, nas mãos do mercado informal.
Críticos culpam o controle sobre o aluguel, por meio da Lei de Controle sobre as Taxas de
Aluguel, também conhecida como a Lei de Aluguel de Bombai, imposta pelo governo, que
congela os valores dos aluguéis pela falta de manutenção dos imóveis. Em contraposição, o
governo autorizou a coleta de uma tarifa adicional aos proprietários para a manutenção de
edificações selecionadas. Se as autoridades gastassem mais do que o coletado para reformar as
unidades, esta diferença deveria ser paga pelos inquilinos.
Essa lei, aprovada em 1976, possuía artigos controversos: permitia ao poder público adquirir
edificações antigas e dilapidadas para o propósito da renovação urbana, pagando o equivalente
a cem meses de aluguel para os proprietários, ao mesmo tempo em que permitia o controle dos
valores dos aluguéis e isso impedia que fossem feitos os reparos nas mesmas edificações antigas e
dilapidadas.
O contexto regulatório passou por mudanças na década de 1980. Em 1987, o Estado
designou um Comitê Gestor de Desenvolvimento em Bombai (o comitê D’Souza) para rever
a legislação de desenvolvimento urbano na cidade. O comitê concluiu que os mais pobres eram
os mais afetados pelas restrições de densidade e propôs índices de coeficiente de aproveitamento
maiores para Bombai. Finalmente, em 1991, quando foram aprovadas as novas regulações para o
desenvolvimento, adotou-se o coeficiente de aproveitamento igual a 2,0 para o redesenvolvimento
de antigos imóveis de locação e igual a 2,5 para a reurbanização de favelas.
A realização dos projetos de redesenvolvimento urbano foi possível, entre outros fatores, devido
ao aumento constante dos valores do metro quadrado em Mumbai. O progresso, porém, tem sido
lento. Mumbai possui mais de 19 mil imóveis declarados como antigos e dilapidados. A última
pesquisa apontou que oitenta por cento precisa de reparos estruturais e quase dois mil precisam
ser reconstruídos. Infelizmente, apenas 650 foram renovados. Empreendedores privados ou a
Autoridade de Desenvolvimento Territorial e Habitacional de Maharastra (MHADA) gerenciam
a maioria desses projetos. Em todos eles, os residentes originais foram beneficiados com unidades
habitacionais novas ou reformadas, maiores em tamanho comparada às suas antigas unidades,
mesmo sem sua participação no processo de desenvolvimento do projeto.
o status do land readjustment no mundo 163

Como mérito, os projetos de redesenvolvimento urbano revitalizam bairros e distritos,


respondem à demanda habitacional por unidades habitacionais em uma mesma área, auxiliam os
inquilinos a morarem em unidades novas ou reformadas e geram lucro para os empreendedores.
Mas, diferentemente de projetos tradicionais de land readjustment, o programa para o
redesenvolvimento de imóveis de locação não cria ou subsidia infraestrutura pública. Porém, como
todo projeto de land readjustment, esta estratégia em Mumbai envolve a reestruturação de terrenos
para alcançar determinados benefícios. Esse processo está mais relacionado à reestruturação
dos fragmentados direitos sobre as propriedades do que à reestruturação de parcelas díspares de
terrenos.
Os empreendedores ou a agência de desenvolvimento precisam consolidar os direitos e os
anseios de proprietários e inquilinos. Além disso, para evitar processos demorados, estes agentes
precisam incluir tanto os detentores de direitos formais como também os informais. Essa
situação ficou clara no estudo de caso apresentado a seguir, onde a Associação e Cooperativa
Habitacional Sambhaji Nagar (SNCHS) decidiu incluir os inquilinos informais no processo
de redesenvolvimento, pois eram eles que mais tinham disposição para paralisar o processo de
acordo entre todos os agentes envolvidos. Na região metropolitana de Mumbai, outras agências de
desenvolvimento tentaram executar projetos de land readjustment e redesenvolvimento urbano
de maneira mais tradicional, como os exemplos do centro de Kalyan e do distrito de Oshiwara,
porém com resultados menos expressivos.
A SNCHS negociou com sucesso a transferência dos direitos de propriedade para os inquilinos
devido à liderança de um político local. Outras agências estudadas não apresentaram tamanha
habilidade de negociação ou proprietários ávidos por dispor de suas propriedades tão facilmente.
A capacidade de liderança e a experiência política mostraram ser fatores predominantes para a
bem-sucedida execução desse tipo de projeto.
No campo do mercado imobiliário e financeiro, em que atrasos e desentendimentos significam
prejuízos, resoluções rápidas têm grande demanda. Por fim, um importante caminho para suportar
as cooperativas e seus esforços encontra-se em ampliar o acesso ao financiamento por intermédio
de instituições formais, geralmente mais baratas e vantajosas do que as condições impostas pelas
fontes informais, e mais efetivas para suportar projetos de redesenvolvimento urbano.
164 capítulo 4

Projeto de redesenvolvimento urbano Sambhaji Nagar, Índia


(Urban Redevelopment Project Sambhaji Nagar, India)

Local: bairro de Parel na cidade de Mumbai, estado de Maharashtra na Índia.


Agente de implementação: poder público por iniciativa (municipalidade de Maharashtra) e
parceria entre o poder público e o privado para execução, resultando na Associação e Cooperativa
Habitacional Sambhaji Nagar (SNCHS).
Área do projeto: 3.649,00 m² de terreno e 7.219,00 m² de área construída.
Proprietários e inquilinos: uma família proprietária e 240 inquilinos (incluindo os informais).
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1986 a 1995.
1988: criação da Associação Sambhaji Nagar; 1990: a associação aprova o início do projeto e a
contratação de escritório de arquitetura; 1991: inicia-se a negociação entre o poder público, os
empreendedores e os possuidores de direitos; aprovação do plano financeiro e plano de execução
do projeto; 1995: ofertas para empreendedores e construtoras; outorga do contrato.
Período para a implementação do projeto: de 1995 a 1998.
1995: execução do plano de obras; 1996: 25 das 28 unidades à venda recebem propostas de compra;
1998: os antigos inquilinos e membros da associação ocupam as novas unidades; 2000: todas as
unidades são comercializadas; emissão dos novos títulos de propriedade.

6Edificação pertencente ao complexo habitacional antes da execução do projeto de redesenvolvimento urbano.


o status do land readjustment no mundo 165

Sobre o projeto: os antigos edifícios com unidades de locação se encontram no bairro de Parel, na
região central de Mumbai. O complexo habitacional contava com 199 unidades de locação, cada
uma com uma família habitando apenas nove metros quadrados de cada unidade. Outras famílias
viviam no complexo de maneira informal: sete delas em cabanas construídas nos espaços livres
ao redor dos edifícios e duas delas vivendo embaixo das escadarias. Além disso, existiam 15 lojas
em estruturas separadas do conjunto habitacional. Em 1988, os inquilinos aprovaram a criação
da Associação Sambhaji Nagar, com o objetivo de executar o projeto de redesenvolvimento no
antigo complexo. Após a contratação de um escritório de arquitetura, o governo aprovou uma
nova legislação, aumentando o coeficiente de aproveitamento da cidade de Mumbai.
Benefícios para os proprietários e os inquilinos: a antiga família proprietária estava cansada dos
problemas com os inquilinos e das restrições de locação impostas pelo governo, concordando com
a venda dos imóveis. Os antigos inquilinos tornaram-se os novos proprietários, que transformaram
as antigas unidades em 227 unidades com 26 m² cada e 15 lojas no térreo.

Projeto de redesenvolvimento urbano Sambhaji Nagar. 6


166 capítulo 4

Land readjustment na Indonésia (Indonesia Konsolidasi Tanah)


Tomohiko Yoshida / Sundung Sitorus (projeto)

A Indonésia apresenta problemas cívicos resultantes do rápido processo de urbanização e da


demora ou ineficácia do sistema de registros fundiários no país. Nas últimas décadas, a Agência
Nacional de Terras (ou BPN – Badan Pertanahan Nasional) tem sido a agência do governo federal
que promove projetos de land readjustment rurais e urbanos no intuito de resolver esses impasses.
A BPN, antes um órgão inserido no Ministério de Negócios Habitacionais e Autonomia
Regional, tornou-se independente em 1994, com autonomia para realizar atividades como
levantamento, pesquisas e registros fundiários, além de outros trabalhos relacionados, em
conformidade com o Decreto Presidencial nº 26 de 1982. A JICA, em suporte a esta emancipação,
passou a dar treinamento à equipe técnica da BPN, conduzindo o desenvolvimento de diversos
projetos pilotos de land readjustment.
O marco legal relacionado ao instrumento no país se chama Regulação da Agência Nacional
de Terras nº 4 de 1991, ou Lei de Consolidação Fundiária. Antes da aprovação desse marco, o
land readjustment era realizado em acordo com outras leis, tais como a Lei Agrária Básica nº 5 de
1960, a Lei nº 56 sobre as dimensões dos terrenos agrícolas de 1960, a Regulação Governamental
nº 224 sobre a distribuição e a compensação fundiária de 1961 e o Decreto Presidencial nº 55
sobre os mecanismos de reforma agrária de 1980. Atualmente, a Lei de Consolidação Fundiária é
complementada pela Lei Federal de Registro Fundiário nº 24 de 1997.
Analisando a legislação em vigor, ela consiste das seguintes disposições: considerações
iniciais e regulações relacionadas; capítulo 1 – regras gerais; capítulo 2 – objetivos e metas, taxa
de contribuição, custos, determinação dos direitos de propriedade; e considerações finais. Sua
composição em relação a outras legislações sobre o instrumento, por exemplo, como a japonesa, é
menor, com menor número de artigos, porém sua estruturação é muito similar.
Diversas disposições, entretanto, possuem suas próprias particularidades. Na Indonésia, apenas
os proprietários têm direitos sobre o projeto de reajuste, os inquilinos não são elegíveis a participar.
Os números de consenso para levar adiante estes projetos são maiores do que em outros países,
85,0% dos proprietários precisam concordar com todas as etapas para a execução da proposta.
Essa porcentagem de consenso é bastante alta, possivelmente porque a BPN é a única agência
de implementação dentro do país, tornando difícil a execução de projetos sem um alto número
o status do land readjustment no mundo 167

de proprietários interessados na iniciativa. Atualmente, a BPN coordena departamentos estaduais,


municipais e outras agências durante a realização de projetos de land readjustment, ampliando
ainda mais a necessidade de consenso pela falta de maiores condições de gerenciamento.
O primeiro projeto de land readjustment da Indonésia foi conduzido em 1982, no distrito de
Renon, na cidade de Denpasar, em Bali. A partir disso, após mais de 20 anos, o número de projetos
realizados chega aos 300, em mais de 17 mil hectares. Em geral, as áreas de projeto ficaram em
torno dos 60 hectares, com uma média de 360 pessoas detentoras de direitos de propriedade e 400
terrenos por projeto.
Na Indonésia, projetos de land readjustment são realizados com o propósito de
desenvolver terrenos para habitação e de regularizar as condições fundiárias, muitas vezes
sem o acompanhamento do desenvolvimento conjunto de infraestruturas, feito de maneira
desassociada. A justificativa dos atrasos observados, comparando o desenvolvimento dos terrenos
com o das infraestruturas, deve-se ao fato de que a jurisdição da BPN recai apenas na promoção
da regularização fundiária, limitando-se, assim, a desenvolver projetos sem a colaboração de outras
agências (Onishi 1999).
As categorias de projetos são divididas em quatro diferentes tipos: APBN ou aqueles subsidiados
com recursos nacionais; APBD I ou aqueles subsidiados com recursos estaduais; APBD II ou
aqueles subsidiados com recursos municipais; e SWADAYA ou aqueles autofinanciáveis com
recursos do próprio projeto. Assim, como todos são executados pela BPN, pode-se considerar os
três primeiros tipos de projetos como “com subsídios” e o último como “sem subsídio”.
Uma característica interessante nos projetos de land readjustment na Indonésia está relacionada
ao tamanho dos terrenos dentro de cada projeto: ou são muito pequenos ou, muito grandes. Além
disso, o número de terrenos por proprietário diverge em quantidade: existem muitos donos com
apenas um terreno em projetos sem subsídio, enquanto que existem outros que possuem mais de
dois terrenos em projetos com subsídio. Estes fatores influenciam de maneira bastante arbitrária na
taxa de contribuição para os projetos, pois os sem subsídios necessitam de maiores porcentagens
de contribuição em comparação aos subsidiados. Em resumo, projetos sem subsídios possuem
propriedades com menores dimensões e maior taxa de contribuição.
Melhores condições, como menores taxas de contribuição e maiores recursos para ampliar
o número de projetos subsidiados, seriam possíveis através de procedimentos compulsórios para
promover a participação dos proprietários nos projetos. Menores porcentagens de adesão para
168 capítulo 4

aprovação e novas agências capazes de implementar projetos (outras além da BPN) podem
aumentar os resultados do land readjustment na Indonésia.
O governo precisa resolver o problema de como promover projetos de land readjustment sem
subsídios em distritos que podem ter acrescido o valor do solo, em áreas urbanizadas. Além disso,
em termos técnicos e financeiros, os projetos ainda são promovidos de maneira e padrões bastante
básicos, encontrando alguns contratempos e problemas durante sua realização. Certamente,
o instrumento chegou a um estágio no qual as pessoas conhecem o land readjustment, porém
muitos problemas organizacionais e maior aprofundamento da técnica precisam ser de interesse
do governo local.
Além disso, outros problemas precisam de solução, como a conscientização sobre a importância
de realizar as melhorias de infraestrutura consorciadas com o desenvolvimento fundiário, medida
fundamental para o sucesso de projetos de land readjustment. Isso trará melhores resultados,
fortalecendo a confiança dos proprietários relutantes em participar deste tipo de projeto,
principalmente em áreas com líderes comunitários menos engajados.

5Imagens do bairro de Palangkaraya antes da execução do projeto de land readjustment .


o status do land readjustment no mundo 169

Projeto de land readjustment Palangkaraya, Indonésia


(Konsolidasi Tanah Palangkaraya, Indonesia)

Local: bairro de Palangka na cidade de Palangkaraya, estado Kalimantan Tengah na Indonésia.


Agente de implementação: poder público (município de Palangkaraya em conjunto com a
Agência Nacional de Terras da Indonésia).
Área do projeto: 35,73 hectares.
Proprietários e inquilinos: 352 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1989 a 1992.
1989 - 1990: preparação do projeto; seleção do local determinado pelo Chefe nível II do Governo
de Palangkaraya; levantamento do inventário dos imóveis e da situação das condições de direitos;
1991: processo de acordo entre os proprietários; 1992: levantamento e inspeção das condições
geográficas; desenvolvimento do plano diretor; plano do replotting fundiário; plano financeiro de
execução do projeto; plenárias e reuniões de acordo entre os proprietários.

Imagem aérea do projeto de land readjustment Palangkaraya durante sua execução em 2004. 6
170 capítulo 4

Período para a implementação do projeto: de 2003 a 2009.


2003 - 2008: execução do plano de obras do projeto; 2009: emissão dos novos títulos de propriedade;
certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: esse projeto na zona oeste de Kalimantan contempla a transição de terrenos
agrícolas para urbanos, controlando a transformação – até então desarticulada – com a
infraestrutura proposta pelo plano diretor do município. Mesmo com a imposição contrária
de alguns proprietários ao projeto, a Agência Nacional de Terras conseguiu a anuência de 85%
dos participantes para a aprovação e a execução da proposta. Nesse projeto, a infraestrutura foi
construída com atraso em relação ao desenvolvimento dos terrenos urbanizados, fator negativo
para a venda dos terrenos-reserva, capazes de viabilizar a continuidade e a realização do projeto,
que teve de ser paralisado diversas vezes. A Agência Nacional de Terras precisou intervir várias
vezes junto a líderes comunitários para que os proprietários da área de projeto não desistissem da
execução do projeto.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com 8,0% em área para a constituição de
sistema viário e terrenos-reserva. A quantidade total de área para terreno-reserva disponibilizado
para a venda será de 25.000,00 m².
Benefícios para os proprietários: eles receberam lotes urbanizados com acesso ao novo sistema
viário, por meio de incentivo do poder público que inicialmente subsidiou a intervenção.
Benefícios para o poder público: o projeto foi benéfico para o poder público por compartilhar
os encargos financeiros com todos os proprietários do projeto para a urbanização dos terrenos na
tentativa de conter a proliferação de áreas de favelas.
Custos e subsídio: o empreendimento foi todo subsidiado pelo poder público e o valor total para
a implementação do projeto não foi fornecido. Porém, sabe-se que o poder público concedeu um
subsídio inicial de US$ 33.000,00 para o início do projeto.
Eventuais conflitos do projeto: a organização dos participantes não aconteceu conforme o
esperado, visto que muitos deles ao longo do processo se desinteressaram ou desistiram, e outros
começaram a desenvolver seus terrenos de maneira individual, tentando fazer algo diferente do
plano. Como resultado, o poder público teve de intervir para manter o andamento do projeto, caso
contrário as atividades teriam sido canceladas e a Agência Nacional de Terras seria responsabilizada
por eventuais prejuízos.
o status do land readjustment no mundo 171

Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment . 6

Projeto de land readjustment Palangkaraya. 6


172 capítulo 4

Por que o land readjustment nas antigas colônias britânicas, mas não no Reino Unido?
Robert Home

Enquanto a técnica do land readjustment é amplamente utilizada pelo mundo, ela é virtualmente
desconhecida no Reino Unido. Isso pode parecer curioso, ao considerarmos a importância
internacional do planejamento urbano britânico desde o movimento das “cidades-jardim”
no início do século XX e o posterior programa de “novas-cidades” (Ward 2000). A seguir, será
discutido por que o land readjustment não encontrou seu caminho na caixa-de-ferramentas do
planejamento britânico e por que foi adotado com sucesso em algumas das colônias britânicas na
primeira metade do século XX.

História de uma ausência


A primeira legislação britânica de planejamento urbano foi aprovada em 1909 e o Instituto de
Planejamento Urbano da Grã-Bretanha, na época, ativamente debateu em reuniões várias técnicas
de planejamento. Entre elas, o “Lex Adickes” e o land readjustment, que nunca foi incorporado na
legislação britânica.
Um membro do Instituto comentou, em uma de suas primeiras reuniões, durante o debate
sobre a inovadora Lei de Planejamento Urbano de Bombai de 1915, que, “com o objetivo do
Sistema de Planejamento Urbano – como era conhecido o land readjustment no contexto da
aprovação da lei de Bombai – de beneficiar a comunidade, a propriedade privada do solo passaria
a ser de plástico nas mãos dos planejadores urbanos”. Ele continuou a lamentar “a rigidez do direito
de propriedade neste país (Reino Unido), é uma rigidez que provisões em lei alguma encontrariam
condições de superar” (Mirams 1919-20).
Na Grã-Bretanha, com sua tradição em grandes e sempre aristocráticos desenvolvimentos
patrimoniais (Olsen 1982), o empreendedor privado estava menos preocupado com a situação
fragmentada da propriedade, apropriando-se dos lucros e assumindo os custos da infraestrutura
dentro de uma forte estrutura regulatória. Isso dispensou a utilização da técnica do land
readjustment.
As estruturas de planejamento das autoridades locais eram regulamentadas pelas denominadas
Cláusulas de Modelo (com origens nas regulações de aquisição compulsória do século XIX). A
cláusula 42 permitia que autoridades trocassem terrenos ou ajustassem seus limites, por meio de
o status do land readjustment no mundo 173

acordo entre as partes, com a transferência de escrituras na base da entrega imediata delas; porém,
a cláusula foi raramente invocada. A provisão de infraestrutura, como a construção de estradas e
sistemas de drenagem, seria construída pela autoridade local ou pelo empreendedor, dentro da Lei
de Saúde Pública de 1875 e da Lei de Construção de Vias Privadas de 1892, sendo que a autoridade
local poderia empreender a obra e recuperar seus custos.
O compartilhamento de melhorias entre o proprietário de terra e a autoridade pública era
um assunto bastante sensível. A lei de 1909 e as subsequentes versões dela incluíram cláusulas
para que a autoridade local pudesse recuperar parte do valor criado pelas melhorias conferido
pela estrutura de planejamento. Todavia, seu poder foi limitado por restrições e molestado por
diversas disputas de valores – um problema pelo qual o Tribunal de Terras foi criado mais tarde,
para arbitrar, resultando em apenas três casos nos quais as melhorias foram coletadas, no período
entre 1909 a 1939. Um livro de 1920 para empreendedores de propriedade privada (Howkins 1926)
encerrou um de seus capítulos com a seguinte advertência sobre a taxação:
Enquanto os ocupados com estruturas de planejamento têm permissão para dar continuidade a seus
esforços com os riscos normais de mercado, a demanda da população por habitação será respondida. Mas
a ameaça de confisco, taxação especial ou outros fatores nos direciona a um sentimento de insegurança,
que inevitavelmente levará o desenvolvimento pelo empreendedor privado à paralisação. Isto não surgirá
pela falta de compradores, nem pela falta de empreendimentos da parte dos construtores, mas surgirá por
causa daqueles, para quem eles procuram assistência financeira, que estariam pouco dispostos a arriscar seu
dinheiro naquilo que se tornaria um jogo de azar. (Howkins 1926).

Em um período crucial (1905-20) quando a legislação de planejamento urbano na Inglaterra era


recente e inovadora, as associações de land readjustment da Alemanha tornaram-se suspeitas por
causa da guerra entre os dois países entre 1914 e 1918. O interesse na abordagem do planejamento
alemão diminuiu à medida que a hostilidade cresceu entre os dois países, e o modelo alemão
de forte poder concedido às municipalidades sobre a terra estava associado na Inglaterra com a
autocracia e o “Germanismo Burocrático” (Harrison 1991).
Na Grã-Bretanha, onde as propriedades privadas de terra eram maiores, os empreendedores
tinham a expectativa de pagar pela infraestrutura e os valores da terra foram depreciados nos
anos durante e após a Primeira Guerra Mundial. O land readjustment parecia oferecer poucas
vantagens e a aquisição compulsória era o método preferido para a combinação de terras. Por
exemplo, quando o desenvolvimento habitacional no amplo subúrbio de Becontree foi planejado
174 capítulo 4

após 1919, proprietários de terra, inseridos em um mercado de terras estagnado, estavam satisfeitos
com a compensação paga pela aquisição compulsória pelo Conselho do Município de Londres,
pois os assuntos sobre ajuste de limites e propriedades fragmentadas de terra não tiveram grande
importância (Home 1997b).
Mais tarde, quando a nacionalização dos direitos de desenvolvimento foi considerada na
Segunda Guerra Mundial, o relatório “Uthwatt sobre Melhorias” retornou brevemente ao land
readjustment, referindo-se como uma possibilidade de “unificação de estruturas consorciadas
privadas” (Uthwatt 1942), mas dispensou-o com as seguintes palavras:
A resposta lógica para as propostas de consórcio entre propriedades está teoricamente embasada nos esforços,
por meio da unificação, para eliminar os requisitos de compensação que surgem da movimentação e troca
de valores, porém, aqueles como troca estão na escala nacional, então o consórcio de propriedades precisa
resultar em grupo único, incluindo a totalidade das terras do país. Em uma palavra, o único sistema viável de
consórcio é a nacionalização, o qual é consórcio projetado resultante para se evitar. (Uthwatt 1942).

A subsequente Lei de Planejamento Urbano de 1947, seguindo a recomendação de Uthwatt,


nacionalizou os direitos de desenvolvimento por meio da requisição de permissão de planejamento,
compensando proprietários de terra pela perda de direitos estabelecidos, e introduzindo a carga de
desenvolvimento por melhorias e mudança de uso. Estabeleceu-se taxa de 100% sobre o valor,
provando, sem surpresa, ter vida curta (Hall 1965).
Por volta de sessenta anos mais tarde, o governo da Inglaterra e o país de Gales retomaram o
assunto dos processos de aquisição de terras na Lei de Aquisição Compulsória e Planejamento em
2004. Essa lei foi precedida por uma análise reivindicando que ela seria “fundamental”, mas que
realizou poucas investigações sobre outros métodos possíveis de combinação de terrenos, apesar
de algumas tentativas naquele momento terem promovido o “consórcio fundiário assistido”. Assim,
a ausência do land readjustment na lei de planejamento britânica está aparentemente confirmada.

Maior sucesso nas colônias britânicas


Embora a legislação sobre o planejamento urbano britânico nunca tenha incorporado cláusulas
sobre o land readjustment, a história é diferente em algumas de suas colônias além-mar, onde
pioneiros planejadores urbanos estavam ativamente experimentando com sua nova caixa-
de-ferramentas as técnicas aprendidas no começo do século XX (Home 1997a, 2007b). O
planejamento urbano, promovido com fervor evangélico por Patrick Geddes na Índia entre 1914
o status do land readjustment no mundo 175

a 1920, ofereceu aos administradores das colônias instrumentos modernos de gerenciamento


social, que poderiam ajudar a preservar o imperialismo britânico em tempos de guerra mundial e
crescente nacionalismo local.
O land readjustment foi introduzido na Índia Britânica pela Lei de Planejamento Urbano
de Bombai de 1915. As presidências de Bombai, Calcutta e Madras formavam as bases do poder
imperial britânico na Índia, com forte estilo paternalista de governo, seguindo a legislação fundiária
e a administração municipal derivadas da Grã-Bretanha.
Bombai, com forte tradição intervencionista do governo, apenas alguns anos após a Lei
Britânica de Planejamento Urbano de 1909 ter sido aprovada, tentou alcançar melhores resultados
com sua Lei de Planejamento Urbano de 1915. O consórcio por melhorias foi criado previamente
em Bombai e Calcutta, com extensos poderes para adquirir compulsoriamente propriedades e
empreender melhorias nas infraestruturas. Mas tornou-se impopular entre os proprietários, porque
eram pouco ou nada ressarcidos pela perda de propriedade, sendo negados a eles os retornos
financeiros do desenvolvimento urbano.
Os consórcios seguiam a prática de adquirir mais terrenos que o necessário para o sistema
viário, de modo que “eles” (não os antigos proprietários) beneficiavam-se do valor das melhorias e
do desenvolvimento da propriedade, ocasionado pelas construções das novas ruas.
A nova lei de Bombai foi assunto do trabalho apresentado, em 1920, por A. E. Mirams (agrimensor
consultor do governo de Bombai) para o Instituto de Planejamento Urbano da Grã-Bretanha em
Londres (Mirams 1923-24). Ele chamou a lei de “tentativa sincera de apoderar em uma única
medida tudo que havia de melhor em todas as outras leis existentes de planejamento urbano” e
suas cláusulas baseavam-se principalmente na lei britânica de 1909, mas também na lei alemã Lex
Adickes. A lei de Bombai permitiu que as autoridades locais realizassem o land readjustment e,
especificamente, a seção 12 da lei possibilitou que lotes fossem combinados e reconstituídos com
o consentimento dos proprietários de terra, por meio de um “espírito de verdadeira cooperação”.
Ocorreria da seguinte maneira: “dois ou mais lotes originais, cada um do qual estiver retido em
propriedade com caráter de multiplicidade ou propriedade compartilhada deverá, daqui por
diante, com ou sem alteração de perímetro, ficar assegurado em comum propriedade como lote
reconstituído” (Lei de Bombai, Seção 12)
Mirams considerou as cláusulas financeiras, nas seções 16 à 28 da lei, de “considerável interesse,
já que tratavam do problema do pagamento pela execução de melhorias representando para o país
176 capítulo 4

uma base inteiramente inovadora”.


Ainda assim, a presidência de Bombai já operava com um sistema de cobrança para
infraestrutura, por meio do qual novas rodovias e ferrovias eram pagas por uma taxa especial
imposta aos distritos a serem servidos. Municipalidades indianas estavam explorando como
se beneficiar do aumento dos valores das propriedades, percebendo que em “muitas cidades
europeias, notavelmente na Alemanha, incrementos urbanos em valores eram zelosamente
considerados pelas municipalidades e, como de costume, eles eram intitulados como troca destes
incrementos” (Shah e Bahadurji 1925).
A lei de Bombai aborda o “incremento” (ou valor das melhorias) do desenvolvimento da terra
como: o valor final da terra necessário para o cálculo do projeto, os custos de implementação, o
valor da porção de terra utilizada para estradas, e outras infraestruturas, e a taxa de equilíbrio de
50,0% a serem deduzidas (divisão de 50:50 entre os proprietários de terra e a autoridade local). Os
diversos valores eram determinados por árbitro apontado pelo governo.
Mirams declarou que essa lei:
Auxilia na distribuição dos custos dos projetos de desenvolvimento sobre as terras e suas melhorias permitem
assim, ao mesmo tempo, uma margem justa do lucro para os proprietários de terra, que como regra têm feito
absolutamente nada para melhorar o valor de sua propriedade. Da mesma forma, a lei traz para o mercado
grande porções de terra as quais, sem ações de cooperação, iriam por incontáveis anos permanecer terrenos
agrícolas. Deste modo, grande parcela da comunidade se tornará capaz de obter terrenos a um preço razoável.
(Mirams 1923-24).

Após alguns anos de aplicação da lei de 1915, o land readjustment estava presente em mais
de sessenta projetos em Bombai. O presidente do Instituto de Planejamento Urbano da Grã-
Bretanha, G. L. Pepler, comentando sobre o trabalho de Miriam, afirmou que a lei de Bombai
“parecia mais vigorosa e direta” que a lei britânica de 1909, e um de seus membros, Joshua
Schoefield, propôs um voto de agradecimento a Mirams, considerando que: “seria um grande
benefício para as autoridades locais deste país se tivéssemos tamanho poder para redistribuir as
propriedades para o propósito de projeto.”
Mais tarde, Mirams aclamou que a lei de Bombai “conferia mais benefícios à comunidade
que a Lei de Planejamento Urbano Britânica”, e que o sistema proposto pela Lex Adickes sobre
consórcio e redistribuição fundiário era “uma coisa magnífica, e os proprietários estavam muito
satisfeitos com seus resultados”.
o status do land readjustment no mundo 177

Enquanto isso, um dos principais urbanistas da época, W. R. Davidge, que havia sido consultor
das presidências de Bombai e Mandras, descobriu que o land readjustment para o desenvolvimento
habitacional nos subúrbios de Bombai estava contribuindo para aumentar o valor da terra em
quatro vezes no período de dez anos: “Tão popular tornou-se o sistema de planejamento urbano
no subúrbio como maneira de recuperar os lucros, que foi necessário que o governo controlasse
e adquirisse praticamente todas as áreas remanescentes para a construção dentro dos subúrbios”
(Davidge 1923-24).
A presidência de Madras seguiu o exemplo de Bombai em sua Lei de Planejamento Urbano
de 1920, sobre o qual Davidge escreveu que as cláusulas sobre o land readjustment em Bombai
“baseadas na conhecida Lex Adickes, tinham grande valor, e sua extensão para a presidência de
Madras seria observada como muito interesse” (Davidge 1921).
O land readjustment foi aplicado com escalas variadas de sucesso em outras colônias
britânicas. Notavelmente, lembra-se o Mandato Britânico na Palestina, que incorporou cláusulas
em seus decretos de planejamento, as quais sobreviveram no pós-1948 Estado de Israel. Na África
Sub-Saariana, a provisão de terra era abundante, e os administradores das colônias podiam tomar
as terras que quisessem por meio de negociações com as comunidades tribais, com pouca ou
nenhuma compensação financeira.
No entanto, quando a legislação de planejamento urbano foi aprovada para as colônias, na
década de 1930, por meio da política do Escritório Colonial, o land readjustment não foi incluído
como componente da caixa-de-ferramentas do planejador urbano, e os juristas que desenvolveram
a legislação provavelmente não conheciam as aplicações ou até mesmo a existência dela (Home
1993).

Conclusões
Essa história não acabou. O governo do Reino Unido procura aumentar os níveis de construção
para habitação e existe um grande déficit de terrenos para o desenvolvimento desta atividade,
portanto o potencial do land readjustment pode ser novamente avaliado. Nos dias atuais promove-
se também a discussão de problemas de desenvolvimento urbano na África, e a Rede Mundial de
Instrumentos Fundiários (Global Land Tools Network) criado pelas Nações Unidas (UN-Habitat)
está promovendo um debate do qual o conceito pode ser transferido para essas novas jurisdições.
178 capítulo 4

Land readjustment em Israel (Haloka Hadasha Yisrael / Yisraeli Repartzellazia)


Rassem Khamaisi

O método do land readjustment em Israel se caracteriza por várias questões, sendo as mais
delicadas aquelas entre o Estado e seus cidadãos árabes-palestinos. Os conflitos relacionados ao
controle sobre o território entre Estado, proprietários, inquilinos de longa data e empreendedores
têm impacto direto sobre o estado do land readjustment no país. Além disso, mudanças funcionais,
estruturais, econômicas e culturais na sociedade israelense resultam em forte necessidade de
renovação e aprimoramento das técnicas de gestão fundiária.
A história do land readjustment em Israel não é recente, data dos tempos em que os britânicos
governavam a Palestina. A administração do Mandato Britânico no território incluiu artigos
na Lei de Planejamento Urbano em 1921, concedendo ao poder público o direito de utilizar o
método, chamado de reparcelamento (“repartzellazia”) ou novas divisões (“halukah hadasha”). A
partir desses artigos, a aprovação de licenças urbanísticas dentro de zonas pré-estabelecidas seria
concedida apenas mediante a aprovação de projetos de land readjustment. Eles poderiam ser
elaborados pelo poder público e ser aplicados compulsoriamente aos proprietários e aos inquilinos
das áreas nas quais seria usado o método.
A maioria dos projetos de reparcelamento em terrenos privados nas comunidades árabes data
desse período. Porém, a estrutura fundiária tornou-se o maior obstáculo para as comunidades
árabes se desenvolverem de acordo com as legislações e as normas de planejamento mais atuais.
As razões desses obstáculos são:
a. Processo de sucessão e herança: as famílias árabes possuem geralmente grande número de
pessoas e uma tradição de dividir suas propriedades informalmente, sem registro cadastral, entre
seus descendentes. Atualmente, após três ou quatro gerações consecutivas, como resultado
desse processo de subdivisões e consequentes confusões relacionadas à correta delimitação
das propriedades, muitas sem registros, aumentou o número de disputas internas entre
familiares e agregados. Nenhuma dessas subdivisões foi feita considerando-se as necessidades
de equipamentos públicos, tais como ruas, escolas e espaços públicos. Nas parcelas de terra
onde o direito e os limites da propriedade são conhecidos, geralmente existem tantos herdeiros
– por exemplo, o avô paterno com a propriedade de 2.000 metros quadrados que possui 50
netos – que seu reparcelamento criará lotes muitos pequenos para tornar qualquer iniciativa
o status do land readjustment no mundo 179

de desenvolvimento atrativa.
b. Apropriação do governo israelense: o poder público assumiu os direitos sobre as
propriedades abandonadas pelos proprietários árabes que deixaram suas aldeias após o início da
guerra árabe-israelense em 1948. Alguns proprietários árabes venderam suas propriedades para
a Autoridade Israelense de Terras, ou as tiveram confiscadas por vários motivos. Depois disso,
o governo iniciou a prática de partilhar direitos de alguns destes terrenos com as comunidades
árabes, porém sem divisões formalizadas, registradas e acordos claros entre os proprietários,
os ocupantes e o governo. Esta atitude desencadeou uma série de conflitos, principalmente
porque, em muitos casos, o próprio governo aprovou as ocupações ou as subdivisões informais.
Desde a última década, árabes-palestinos têm solicitado o desenvolvimento de equipamentos
públicos nos terrenos de propriedade do governo. Como resposta, a Autoridade Israelense
de Terras tem insistido que terras para uso público devem ser igualmente desapropriadas dos
proprietários privados e do governo, gerando enormes oposições.
Em Israel, cerca de 90,0% do território é de domínio público, ou seja, pertence ao Estado, ao
Fundo Nacional Judaico, ou à Autoridade de Desenvolvimento Israelense. “Propriedade de bens
imobiliários” normalmente significa posse temporária de direitos concedidos pela Autoridade
Israelense de Terras por um período de 49 ou 98 anos. Algumas destas terras ainda são alvos de
conflitos entre o Estado e os proprietários árabes originais, especialmente na parte sul do país
(região de Negev). Recentemente, o poder público organizou uma comissão para avaliar os
impasses nacionais relativos à terra e para propor adaptações ao instrumento do land readjustment
na tentativa de utilizá-lo mais eficientemente.
Dessa maneira, torna-se evidente que a incapacidade de reduzir as disparidades
socioeconômicas está enfraquecendo a própria estrutura da sociedade israelense. A crescente
disparidade entre as duas comunidades, a israelense e a palestina, continua a agravar as tensões
já existentes, tornando-se crucial encontrar oportunidades para acabar com este círculo vicioso:
enquanto um lado encontra-se em condições privilegiadas, em constante desenvolvimento de
padrões urbanísticos, o outro se encontra sem condições ou caminhos para obtê-lo. Para tanto, é
necessário haver esforços no sentido de minimizar as barreiras ideológicas e integrar a população,
criando parcerias igualitárias para a sociedade israelense.
Embora a necessidade de desenvolvimento e construção de infraestrutura pública esteja entre
as prioritárias na agenda das comunidades árabes, devido aos problemas listados acima, cerca de
180 capítulo 4

um terço das terras em que elas vivem está condenada para o desenvolvimento se permanecer
nas mesmas condições. Os novos planos estatutários para estas localidades frequentemente
consideram a adição de novos territórios para a expansão das comunidades além de suas fronteiras.
Para ampliar o entendimento acerca dos conflitos referentes ao processo de reparcelamento
e à barreira para o desenvolvimento, serão descritas duas localidades dentro das comunidades
árabes que seriam essenciais como o estudo de caso ou projetos pilotos, no norte de Israel:
a. Dir Hana, população de 8 mil habitantes: é palco da disputa entre duas famílias, a Hussein
e a Khateb, o que afeta diretamente o planejamento e a gestão do território para a construção
de equipamentos públicos como ruas, áreas verdes e escolas. Os urbanistas da municipalidade
e o conselho local querem convencer os proprietários e a comunidade, por meio do diálogo,
a implementar projetos de land readjustment, por meio de transparência no processo e com
a tentativa de criar propostas de caráter igualitário. Nesse sentido, envolver a comunidade
local seria uma das principais ferramentas não apenas para iniciar o land readjustment, mas
para, gradativamente, mudar as atitudes das novas gerações no processo de contribuição
para o desenvolvimento urbano, contrariamente aos contratos obscuros que ocorreram até o
momento.
b. Yanuach Jat, população de 3,5 mil habitantes: é uma comunidade composta por dois
vilarejos, surgida em 1992 e localizada na Galiléia. O ministério do desenvolvimento de Israel
iniciou o plano diretor 2002-2006 para a região, o qual consiste majoritariamente em relocar
terras para ruas, avenidas e equipamentos públicos. Dadas as restrições orçamentárias, alcançar
os resultados estabelecidos pelo plano não será possível sem a utilização do land readjustment.
Os representantes comunitários recusam-se a aceitar o uso do método, enquanto que urbanistas
locais esforçam-se para iniciá-los, criando grande discussão e disputas nas comunidades.
Ficam assim, por fim, esclarecidos os conflitos e os esforços entre proprietários, representantes
comunitários, planejadores urbanos e agências governamentais para desenvolver projetos através
do land readjustment nas comunidades árabes. Nesse sentido, o land readjustment em Israel
precisa ser idealizado como uma ferramenta não para criar mais conflitos, mas para resolver
disputas, principalmente entre os proprietários privados e o poder público. O land readjustment
precisa ser aprofundado e atualizado, porque atualmente funciona como obstáculo entre os
setores judaicos e como limitação entre os setores árabes.
o status do land readjustment no mundo 181

Projeto de land readjustment Schnin, Israel


(Haloka Hadasha Schnin, Yisrael)

Local: zona leste da cidade de Schnin Arab, região de Galiléia, em Israel.


Agente de implementação: poder público (municipalidade de Schnin e comitê de planejamento
local).
Área do projeto: 54,65 hectares.
Proprietários e inquilinos: 700 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2001 a 2003.
2001-2003: processo de desenvolvimento do zoneamento; levantamento dos cadastros fundiários e
inspeção das condições geográficas; anúncio público do projeto; término do estudo de viabilidade,
plano financeiro e plano de execução do projeto.
Período para a implementação do projeto: de 2003 a 2012.
2003-2006: execução do plano de obras (construção dos novos limites das propriedades,
delimitação das novas avenidas, parques e outros equipamentos públicos); 2006 - 2009: término
das obras; emissão dos novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Schnin, como muitos outros em Israel, é caracterizado pelos fortes
conflitos acerca dos títulos de propriedade. A cada nova geração, os terrenos são reparcelados e
distribuídos irregularmente aos seus novos descendentes. Após a aprovação do projeto e do novo
zoneamento para a área, houve enormes esforços para efetuar o levantamento cadastral das
propriedades e iniciar o processo de reparcelamento dessas propriedades. Durante a execução
do projeto, os preços começaram a aumentar muito rapidamente devido à instalação de novas
infraestruturas e devido ao processo de autoconstrução de novas unidades habitacionais pelos
próprios proprietários.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram em 33,0% em área para constituição
de espaços públicos. Não houve contribuição para a constituição de terrenos-reserva porque o
projeto esteve baseado na compensação pela valorização dos terrenos após a construção das novas
infraestruturas. Portanto, a contribuição foi feita para pagar essa valorização.
Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e
receberam nova infraestrutura instalada no bairro. Além disso, o valor do terreno sofreu uma rápida
valorização de 400,0% após a execução do projeto, com títulos de propriedade devidamente
182 capítulo 4

organizados e com proporções aptas a receberem as novas habitações.


Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos agrícolas fragmentados e com títulos de propriedade duvidosos para terrenos
devidamente urbanizados. Houve um aumento em áreas públicas de 33,0% da área total do
projeto pela conversão de terrenos privados em novas ruas, parques e áreas verdes.
Custos e subsídio: O valor total investido para transformar terrenos agrícolas em urbanizados
ficou orçado em US$ 120.000,00. Esse valor não considera os investimentos necessários para a
construção das habitações nem as obras públicas. O projeto foi completamente financiado com
recursos oriundos da municipalidade de Schnin e do comitê de planejamento local.
Eventuais conflitos do projeto: muitos proprietários, após o processo de reajuste, receberão
terrenos menores dos que os permitidos para construir de acordo com a legislação israelense. Isso
fará com que esses proprietários tenham que se unir a outros e amalgamar suas propriedades para
obter a permissão de construir. Criou-se, então, enorme oposição de alguns proprietários durante
o processo de elaboração do projeto. Além disso, após a execução do projeto, os valores indicados
pelo estudo de viabilidade referente à valorização das propriedades foram diferentes daqueles
efetivamente encontrados após a realização do projeto.

6Localização do projeto de land readjustment no município de Schnin, em Israel.


35 Obs. Mapa do
parcelamento do solo,
antes, durante e após
a execução do projeto
de land readjustment
Schnin.
184 capítulo 4

Land readjustment no Nepal (Nepal Jagga Ekikaran)


Sunil Babu Shrestha e Kirti Kusum Joshi

Nepal é um dos países menos urbanizados do mundo, com apenas 14,0% de sua população
morando em cidades e, atualmente, apresenta 6,0% de taxa de crescimento da urbanização, sendo
uma das mais elevadas do sul da Ásia. Entretanto, esse crescimento urbano vem acontecendo de
forma essencialmente não planejada, com provisão inadequada de serviços de infraestrutura e
muitas construções erguidas a esmo.
É uma tendência comum entre os proprietários construírem primeiramente suas casas sem
infraestrutura básica e depois procurarem instalar os serviços. A maioria dos terrenos residenciais
apresenta formas, tamanhos e orientações irregulares, tornando difícil desenvolver de maneira
planejada seus bairros. Confrontado com a necessidade de guiar o desenvolvimento e prover
habitação em terrenos apropriados, o governo do Nepal promulgou a Lei de Desenvolvimento
Urbano de 1988, com emendas em 1991, 1992 e 1997. Havia o propósito de reduzir o crescimento
desordenado e a subdivisão irregular da terra, e de servir a cidade com infraestrutura de qualidade.
Essa lei pôde autorizar o comitê de desenvolvimento urbano a empreender três ações: o
Desenvolvimento Fundiário Guiado (GLD), o Sítio e Serviços (S&S) e o Land Readjustment
(LR).
O governo iniciou projetos de desenvolvimento fundiário guiado (GLD) em 1998 para
melhorar as infraestruturas existentes reorganizando o sistema viário dentro e no entorno imediato
das áreas de projeto. Por meio do programa de sítio e serviços (S&S), primeiramente utilizado na
década de 70, o governo adquiriu terrenos vagos e baratos com desapropriações, ou disponibilizou
terrenos públicos, para desenvolvê-los adicionando serviços de infraestrutura necessária. No
entanto, devido ao considerável aumento dos preços da terra, tornando difícil adquiri-las, e ao
descontentamento público com projetos de sítio e serviços (S&S) por causa dos deslocamentos
dos proprietários originais de suas propriedades, as iniciativas se tornaram impopulares. Como
consequência, o conceito de land readjustment popularizou-se e, desde os anos 80, diversos
projetos foram executados no Nepal. Atualmente, land readjustment é a única forma do governo
produzir terrenos urbanizados.
O principal objetivo dos projetos de land readjustment no país é promover desenvolvimento
urbano planejado e prover terrenos necessários para os assentamentos humanos, com a elaboração
o status do land readjustment no mundo 185

de projetos ambientalmente corretos e o aumento do acesso do grande público à terra. Para isso, as
parcerias entre proprietários, setores privados, poder público e organizações comunitárias devem
ser encorajadas.
O artigo 12.1.2 da Lei de Desenvolvimento Urbano de 1998 afirma que o land readjustment
pode ser iniciado em qualquer perímetro destinado ao desenvolvimento com o consentimento
mínimo de 75% dos proprietários (KKBS 2000). A mesma lei concedeu poderes aos comitês
de desenvolvimento urbano, formados pelo ministério de planejamento e obras públicas, em
diferentes sedes distritais, centros urbanos e assentamentos emergentes, a iniciar projetos de land
readjustment.
Anteriormente, esses comitês de implementação de projetos eram constituídos em acordo
com a Lei de Implementação de Projetos Urbanos de 1973, posteriormente revogada e substituída
pela Lei de Desenvolvimento Urbano de 1988. Além disso, a Lei da Autonomia Local de 1999
concedeu poderes às municipalidades a assumir as mesmas responsabilidades dos comitês
de implementação de projetos dentro de jurisdições específicas. Portanto, as municipalidades
também podem constituir agências promotoras para executar projetos de land readjustment, a
exemplo do projeto Nayabazaar, implementado pelo departamento de infraestrutura do município
de Kathmandu. No entanto, as municipalidades no Nepal não se tornaram suficientemente fortes
e capazes de substituir os comitês conforme vislumbrado pela Lei da Autonomia Local de 1999.
A técnica do land readjustment foi introduzida no Nepal em 1975, através do projeto
Chipledhunga (13,5 hectares) em Pokhara, uma cidade turística, seguindo princípios do consórcio
fundiário ou “land pooling” (Acharya 1988). No entanto, levou-se mais de uma década para
o lançamento do primeiro projeto oficial do país, o projeto Gongabu (14,3 hectares), iniciado
em 1988 como projeto piloto. Desde então, diversos projetos foram realizados nacionalmente,
principalmente no vale de Kathmandu. Até o ano de 2000, um total de 12 projetos, abrangendo
246,76 hectares, foram concluídos (Joshi e Sangachhen 2000).
Uma das conquistas mais importantes do projeto Gongabu foi a aceitação pública de projetos de
land readjustment no Nepal (Joshi 1995, 2002). Ele não está apenas limitado à provisão de terrenos
urbanizados para o uso residencial, mas está sendo utilizado para viabilizar a construção de ruas ou
a ampliação de avenidas. Tem-se como exemplo o projeto do anel viário de Kathmandu, no qual a
técnica está produzindo terras necessárias para sua execução. Em resumo, o land readjustment está
substituindo, com sucesso e sutilmente, o método impopular de aquisição de terras por meio da
186 capítulo 4

desapropriação. Felizmente, não apenas os governos local e central reconheceram a importância


do método, mas os setores privados começaram a mobilizar-se para promover o desenvolvimento
urbano seguindo os princípios do land readjustment.
Após a decisão oficial de iniciar projetos de land readjustment, um comitê de administração
é constituído sob a presidência do prefeito ou do presidente do comitê de desenvolvimento, com
representantes dos proprietários e do governo central. Um anúncio público é emitido e os títulos
de propriedade são coletados. Consultores são contratados para preparar os mapas topográficos
que serão utilizados para o levantamento cadastral, geralmente realizado pelo departamento de
cadastros do governo do Nepal.
Depois disso, o comitê de proprietários é formado para analisar as condições das propriedades
dentro da área do projeto. O processo de elaboração e execução é discutido entre os envolvidos e,
quando necessário, processos alternativos são adotados. Com a aprovação do plano pelo comitê
de proprietários, é determinada e aprovada a taxa de contribuição com a coleta da assinatura de
todos.
Como sequência, os promotores do projeto iniciam o trabalho de campo para a demarcação
do novo sistema viário e das novas delimitações fundiárias. Correções são feitas em paralelo
através de vistorias prévias e anteriores ao processo de transferência dos terrenos readequados.
Se qualquer disputa ou controvérsia surgir entre os proprietários, a resolução é feita por meio do
diálogo e de acordo no próprio local, com a presença das partes envolvidas. Mediante aprovação
do governo, iniciam-se as obras, seguindo a demarcação do novo sistema viário, da redistribuição
dos terrenos e da venda dos terrenos-reserva.
A produção de terrenos urbanizados e espaços públicos, sem confrontar o bem-estar dos
proprietários originais, deu origem a ideias inovadoras, tais como a provisão de terras para os pobres
e os desabrigados por meio do land readjustment. Do mesmo modo, observando-se a necessidade
atual de inclusão social e assentamentos mistos, recomenda-se reformular o desenho institucional
convencional do land readjustment e substituí-lo por uma abordagem holística (Shrestha e
Taniguchi 2003). Esta abordagem inclui a provisão de terrenos agrícolas para a produção de uma
alimentação mais saudável (Shrestha 2004), desenvolvendo eco-cidades que ofereçam produtos
a preços acessíveis aos moradores. Cria-se, assim, um ambiente com melhor qualidade de vida e
sustentável para as gerações futuras.
o status do land readjustment no mundo 187

Projeto de land readjustment Gongabu, Nepal


(Gongabu Jagga Ekikaran, Nepal)

Local: distrito de Gongabu, região metropolitana de Kathmandu no Nepal.


Agente de implementação: poder público (comitê de desenvolvimento urbano do vale de
Kathmandu).
Área do projeto: 14,3 hectares.
Proprietários e inquilinos: 300 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1989 a 1995.
1989 - 1995: processo de desenvolvimento do plano legalmente compulsório e negociação entre
o poder público e os possuidores de direitos; levantamento e inspeção das condições geográficas;
plano financeiro e plano de execução do projeto.
Período para a implementação do projeto: de 1991 a 1995.
Sobre o projeto: o projeto Gongabu foi o primeiro projeto oficial de land readjusment no Nepal,
sendo considerado a pedra fundamental na história do país por várias razões. A mais importante
delas foi que ele conseguiu difundir de maneira positiva o land readjustment para o público em
geral, além de fornecer experiência e importantes lições para os urbanistas e os governantes. O
projeto foi elaborado com base no levantamento cadastral, considerando a área mínima de 128
m² no processo de reajuste dos terrenos. Para os proprietários que receberiam lotes com área
inferior a 128 m², foi exigida uma contrapartida financeira em vez de contribuição em terreno. O
sistema viário foi elaborado com ruas de 4, 6 e 8 metros, considerando a rua de 8 metros como a
ligação entre o projeto e os sistemas viários do entorno existente. O sistema de água e esgoto foi
fornecido conectando a nova infraestrutura à rede existente, com o uso de recursos financiados
pela companhia de água e esgoto. Os terrenos que, após o projeto, foram relocados para debaixo
da linha de alta tensão foram transformados em parque linear, pois essas terras não poderiam ser
utilizadas para novas construções.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com um valor entre 14,0% a 46,0% em
área para constituição de espaços públicos, como ruas e áreas verdes, e também para a constituição
de terrenos-reserva. Uma contribuição mínima de 5,0% foi pré-estabelecida para cada lote para
ruas e 5,0% para terrenos-reserva. A quantidade total de área disponibilizada para terrenos-reserva
foi de 0,84 hectares e para espaços públicos foi de 3,0 hectares.
188 capítulo 4

Benefícios para os proprietários: os proprietários tiveram mantidos seus títulos de propriedade


e receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor do terreno passou de
US$ 70,60/m² antes da execução do projeto para US$ 101,60/m², após a execução do projeto. Os
terrenos-reserva foram vendidos com preço de US$ 108,00/m².
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos agrícolas para terrenos urbanizados, dando à cidade 0,84 hectares de espaço públicos.
Custos e subsídio: o projeto concluído em 1996 forneceu 11,4 hectares de terrenos para uso
residencial com 3,0 hectares de equipamento públicos a um custo estimado de US$ 1,09 milhões,
sendo que o financiamento inicial foi realizado pelo comitê de desenvolvimento urbano do vale
de Kathmandu e ressarcido posteriormente com a venda dos terrenos-reserva.
Eventuais conflitos do projeto: houve problemas legais relacionados com a redistribuição dos
terrenos. A legislação vigente proíbe a transferência do título de propriedade de uma pessoa para a
outra após o projeto. Para resolver este impasse, o governo adquiriu todas as terras do projeto com a
disposição de compensar a todos os proprietários na forma de distribuição de terrenos urbanizados.

6Imagem aérea do projeto de land readjustment Gongabu após sua execução em 2000.
o status do land readjustment no mundo 189

Mapa do parcelamento do solo do distrito de Gongabu e projeto de land readjustment Gongabu. 5

Projeto de land readjustment Gongabu. 6


190 capítulo 4

Land readjustment na Suécia (Sverige Exploateringssamverkan)


Tommy Österberg

A origem legal do land readjustment na Suécia começou quando a Lei de Desenvolvimento


Consorciado do Solo entrou em vigor em 1987 (Lei nº 1987:11). Os princípios e os procedimentos
utilizados têm uma história legislativa muito influenciada pelo processo de consolidação agrária
executado com sucesso durante os últimos séculos na Suécia, pois a consolidação de terrenos
rurais na Suécia começou antes mesmo de Alemanha e França.
O princípio do direito de propriedade (titularidade fundiária na Suécia) e as respectivas
indenizações por sua perda foram elucidados nos seguintes artigos da Lei Constitucional do país:
A propriedade de todo cidadão será tão garantida que ninguém pode ser compelido por desapropriação
ou outro dispositivo a render propriedade para instituições públicas ou privadas, ou tolerar restrição pelas
instituições públicas quanto ao uso da terra ou a construções, a não ser quando for necessário para satisfazer
interesses públicos urgentes. [...] Qualquer pessoa que for compelida a render propriedade por meio de
compra compulsória, ou outro dispositivo, deverá ter indenização garantida por sua perda. Tal indenização
será garantida a qualquer pessoa cujo uso da terra ou construção for restringido pela administração pública
de tal modo que o uso atual da terra, na parte afetada da propriedade, for substancialmente prejudicado.
(Instrumento do Governo, Capítulo 2, Seção 1, Parágrafo 2).

O procedimento sueco para o land readjustment (“exploateringssamverkan”, em sueco)


está atrelado intimamente ao planejamento local detalhado e ao plano de uso do solo, e seus
principais objetivos são o desenvolvimento de novas áreas para a construção e a renovação de áreas
previamente consolidadas. A iniciativa formal para o reajuste e o desenvolvimento provém dos
proprietários de terra interessados, que deverão obter prévia permissão para áreas estabelecidas
pelo município, já que a regulamentação dessas áreas exige também um plano de desenvolvimento
detalhado, indicando que o empreendimento consorciado poderá se iniciar e designando-o como
área específica para o propósito.
O sistema legal suporta: a iniciativa através de diversos proprietários de terra, o planejamento
físico em princípio desconsiderando o rigor dos limites fundiários existentes, e a partilha do lucro
de acordo com a quantidade de terra com que cada proprietário contribuiu para o projeto. No
processo de reajustamento, as porções de terrenos são unificadas em uma única parcela, na qual,
posteriormente, os promotores terão de compartilhar proporcionalmente as novas parcelas entre
os proprietários ou, no mínimo, devolver o valor da terra que eles possuíam antes do procedimento
o status do land readjustment no mundo 191

começar – cada um deles recebe uma cota de acordo com o plano aprovado e a divisão delas está
baseada na contribuição propiciada por cada um, somando-se às expectativas de lucro.
A avaliação do valor da terra antes do projeto é feita considerando o valor de mercado
e uso do solo atual. Após o projeto, considera-se o valor de mercado com permissão para
mudança de uso do solo. Com o término do estabelecimento do reajuste, as áreas públicas são
transferidas normalmente para a municipalidade, os direitos relacionados às propriedades reais
são necessariamente reorganizados e possíveis indenizações são determinadas. Além disso, a
infraestrutura exigida para a área também pode ser implementada e o financiamento para seu
desenvolvimento, obtido.
A requisição pelo procedimento cadastral é feita pelos proprietários interessados em fazer
parte do projeto ou pela própria municipalidade. A aprovação do Plano de Obras (plano de
implementação) é feita pela Assembleia Municipal, e as aprovações sobre o empreendimento
consorciado, sobre as cotas, sobre as alterações dos limites dos terrenos e sobre a partilha dos custos
e das indenizações (plano da nova divisão fundiária e o certificado de conclusão) são feitas pela
Autoridade Cadastral.
A área para o desenvolvimento prevê terrenos para construção de casas, para a construção de
novas infraestruturas compartilhadas como playgrounds e estacionamentos e para a construção de
infraestruturas de uso público, como ruas e parques. Existem regras que capacitam os proprietários
a construírem diferentes modalidades de infraestruturas. A construção das edificações não está
geralmente incluída no procedimento do reajustamento. O lucro é dividido principalmente de
modo que cada proprietário receba uma área para desenvolver, isto é, construir, proporcional à sua
cota por meio do processo de “mutação e subdivisão” (ou replotting sueco), ajustando cada porção
cadastral ao novo plano.
Se o lucro não puder ser completamente compartilhado deste modo, também existe o
pagamento em dinheiro (contrapartida financeira) entre os consorciados. Existe um sistema
de indenização para a diminuição em valor de mercado e outras inconveniências, como a
compensação para prejuízo nos negócios. A transferência do título de propriedade é feita por
contratos de venda entre os antigos proprietários da terra (vendedores) e os novos moradores da
área (compradores) dos novos terrenos urbanizados.
A experiência do land readjustment na Suécia limitou-se entre 10 a 15 projetos, implementados
a partir dos anos 1990, mas desde então pouco aconteceu. Existem várias razões para isso:
192 capítulo 4

a. A pouca demanda habitacional (resultado do baixo crescimento populacional), menor


taxa de migração para áreas urbanas e o excedente de oferta habitacional de anos prévios.
b. Pouco interesse dos municípios em promover o desenvolvimento habitacional por
meio da parceria com o setor privado. Esse fator complicou a situação das municipalidades
interessadas em aprovar projetos sob a Lei nº 1987:11, resultando em uma investigação e,
consequentemente, novas propostas de emenda de lei para simplificações das regulamentações
das permissões municipais e alguns outros procedimentos. Esta proposta está atualmente em
tramitação no governo e aguarda aprovação.
c. As municipalidades ainda possuem reservas fundiárias, graças aos sistema de banco
de terras, que podem ser utilizadas, e desse modo, áreas mais complicadas com muitos
proprietários de terras são evitadas para utilização em quaisquer projetos de desenvolvimento.
Atualmente, a demanda por moradia está crescendo e a situação do mercado de crédito (com
juros baixos) contribui para o maior interesse na construção civil novamente. Se o governo sueco
conseguir aprovar as emendas propostas para a Lei nº 1987:11 no Parlamento, o desenvolvimento
consorciado do solo poderá ter um novo futuro na Suécia.

6Mapa do parcelamento do solo antes e depois do projeto de land readjustment Uddaberg.


o status do land readjustment no mundo 193

Projeto de land readjustment Uddaberg, Suécia


(Uddaberg Exploateringssamverkan in Skövde, Sverige)

Local: bairro de Uddaberg, município de Skövde na Suécia.


Agente de implementação: iniciativa privada (agência de desenvolvimento urbano Uddaberg).
Área do projeto: 4,0 hectares.
Proprietários e inquilinos: 20 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1990 a 1992.
1990: regulamentação da área de Uddaberg para o desenvolvimento; 1991: aprovação da área para
o desenvolvimento; 1991: aplicação do projeto de desenvolvimento consorciado; 1991: primeira
e segunda alteração do projeto de desenvolvimento consorciado; 1992: o projeto devidamente
detalhado foi aprovado pela municipalidade, término do plano financeiro de execução do projeto,
reuniões de acordo entre os proprietários
Período para a implementação do projeto: de 1992 a 1996.
1992 - 1995: execução do plano de obras de cada uma das unidades do empreendimento; 1996:
término das obras; emissão dos novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto executado no bairro de Uddaberg fica na região noroeste da cidade
de Skövde. Ele obteve ótimos resultados por causa da cooperação entre os proprietários e seu
desenvolvimento. Antes da execução em si, teve o apoio dos envolvidos para a constituição de 40
novos lotes para uso residencial. Para a municipalidade, o processo resultou na criação de novos lotes
respondendo à demanda habitacional do município, disponibilizando poucos recursos públicos,
já que o projeto foi gerenciado pelos proprietários (iniciativa privada). Uma empreiteira ávida por
construir casas nos novos terrenos foi responsável por agilizar o processo de reajustamento.
Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e
receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o metro quadrado do terreno
de suas propriedades mais do que dobrou de valor.
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a
construção de terrenos devidamente urbanizados, absorvendo e distribuindo os benefícios do
desenvolvimento entre os envolvidos, por meio de restituição financeira ou de terrenos.
Eventuais conflitos do projeto: aconteceu um pequeno conflito com dois proprietários de terra.
O impasse foi resolvido pela compra e pela venda dessas propriedades por outros proprietários.
194 capítulo 4

Land readjustment em Taiwan (台灣在土地重劃)


Kuang-Hui Peng

Como em muitos outros países, o land readjustment em Taiwan é visto como uma ferramenta
urbana para melhorar as possibilidades econômicas do uso do solo e aliviar os problemas
financeiros encontrados por muitos governos diante da urgente demanda por infraestrutura
urbana. Introduzido pela Lei de Terras em 1930, o land readjustment em Taiwan foi traduzido
da experiência japonesa quando o país ainda era uma de suas colônias. Durante os últimos
oitenta anos, o mecanismo foi amplamente utilizado para converter terrenos agrícolas com
pouca densidade em terrenos urbanos, e para desenvolver terrenos agrícolas com aumento de
produtividade e ampliação de suas comunidades rurais.

O land readjustment urbano foi aprovado pela Lei de Terras, promulgada pelo governo
nacional em 1930, com emendas em 1936 e 2001. Além dela, o instrumento também foi aprovado
em 1954 pela Lei de Equalização dos Direitos da Terra (promulgada em 1954, com emendas em
2005) e pela Lei do Land Readjustment Urbano (promulgada em 1979, com emendas em 2003).
No período entre 1958 a 2005, foram 724 projetos urbanos totalizando uma área de 13.399
hectares. Isso atingiu os mais diversos resultados: implementação de infraestrutura urbana e
construções residenciais em novos centros urbanos; renovação urbana em antigos centros
comerciais atendendo a demanda por segurança, qualidade de vida, transporte público e uso
racional dos recursos da sociedade; e a melhoria do meio ambiente em áreas designadas como de
caráter de urgência e com limite de tempo para sua execução.
Como resultado do land readjustment urbano, 4.705 hectares de terrenos foram disponibilizados
para equipamentos públicos e 8.694 hectares, para novas construções, economizando US$
17,2 bilhões em gastos com infraestrutura pública para os cofres públicos. Cerca de dez tipos de
equipamentos públicos foram viabilizados em função da execução desses projetos: ruas e avenidas,
esgoto, playground infantil, parques, praças públicas, campos esportivos, escolas primárias, escolas
ginasiais, estacionamentos e mercados públicos.
A execução desses projetos urbanos não seria possível sem a contribuição dos proprietários
com porcentagem de seus terrenos, que, após o reajuste, viabilizaram terrenos-reserva que foram
vendidos para pagar o financiamento e os gastos das obras públicas. Por lei, a contribuição não
o status do land readjustment no mundo 195

pode ultrapassar 45,0% da área total da propriedade de cada um dos envolvidos, exceto para casos
onde existam consenso e aprovação de mais da metade dos proprietários que, somados, possuam
mais da metade da área a ser reajustada, para porcentagens maiores.

O land readjustment rural teve as mesmas origens do urbano, porém com leis específicas
posteriores, como a Lei do Reajuste Rural (promulgada em 1980, com emendas em 2000) e a
Lei do Land Readjustment para Comunidades Rurais (promulgada em 2000, com emendas em
2002).
No período entre 1958 a 2005, foram 788 projetos rurais, totalizando uma área de 394.115
hectares. Foram notados os mais diversos resultados: amalgamação e consolidação de pequenas ou
ineficientes parcelas de terrenos rurais entre as fazendas para melhoria das propriedades; adequação
e parceria entre as propriedades rurais para a introdução da mecanização e consequente aumento
da produtividade; melhoria da rede de irrigação e drenagem dos terrenos; e implementação de
sistema viário adequado entre as propriedades para facilitar o escoamento da produção.
Não existe contribuição com parcela de terreno para o land readjustment rural, apenas o
processo de acordo entre todos os envolvidos para o reajuste das propriedades e consequente
melhoria da situação de produtividade das fazendas.
O land readjustment para comunidades rurais, no período entre 1988 a 2005, foi executado em
42 áreas, totalizando 327 hectares. Teve os seguintes propósitos: a renovação dos centros residenciais
rurais para melhorar o uso do solo das comunidades rurais; adequação dessas regiões ao processo
de crescimento e desenvolvimento regional, consolidando sua ocupação e prevenindo eventuais
conflitos; e a necessidade de reconstruir áreas que sofreram com os ataques de desastres naturais
tais como terremotos, enchentes, tufões e incêndios.
Como resultado do land readjustment rural, o governo viabilizou nessas áreas novo sistema
viário, água e esgoto, sistema subterrâneo de telefonia e eletricidade, centros de atividades e
terrenos adequados a futuras expansões do uso rural.
A execução desses projetos rurais foi possível com a contribuição dos proprietários com
porcentagem de seus terrenos, que, após o reajuste, foram vendidos para pagar o financiamento
e os gastos das obras públicas. A contribuição nessas áreas não ultrapassa 35,0% da área total da
propriedade de cada um dos envolvidos, porém não foi estipulada por lei uma quantidade mínima
ou máxima de taxa de contribuição. Ficou o valor da contribuição a cargo da aprovação de mais da
196 capítulo 4

metade dos proprietários cujas áreas somadas constituam mais da metade da área a ser reajustada.

A agência promotora de projetos de land readjustment, seja ela pública ou privada, é a responsável
pela preparação do plano de execução e reporta a autoridade competente superior, geralmente
mediante aprovação do prefeito ou do governador, para anúncio público e execução após 30 dias
antes do início do projeto. A autoridade competente superior, após a notificação, faz a verificação
do local, da situação do uso e da ocupação de cada uma das propriedades. Também avalia o valor
do metro quadrado e compara com as previsões de valorização após a execução do projeto. Em
seguida à confirmação do comitê de avaliação de terras do governo, os valores das propriedades
avaliadas serão a base de cálculo para quantificar os gastos públicos com a infraestrutura, as taxas
para a transferência das parcelas entre os proprietários e as possíveis compensações.
O anúncio público expedido pela agência promotora acontece após o processo de vistoria e
avaliação que notifica os resultados do processo de reajuste. Os proprietários que se opuserem aos
resultados do projeto podem encaminhar por escrito sua objeção e reclamações diretamente à
agência, dentro do período estabelecido, que irá considerar e, caso concorde, alterar o projeto. Se
não for alcançado nenhum acordo entre os proprietários opositores, o caso é levado à autoridade
competente superior, que irá julgá-lo e expedir decisão acerca do impasse. Após julgamento, o
plano é novamente anunciado publicamente para implementação e nenhum proprietário pode
apelar contra sua execução.
O poder público deverá, em acordo com a execução do projeto, atualizar a base cadastral das
terras reajustadas, registrando e transferindo diretamente os direitos e os títulos de propriedade
incidentes, das antigas para as novas propriedades, aos proprietários. Os proprietários que não
trocarem ou atualizarem seus antigos registros de propriedade pelos novos certificados, dentro do
prazo estabelecido, perdem o direito à propriedade, porque os antigos registros serão anulados.

O land readjustment em Taiwan, por fim, apresenta resultados muito positivos diante do
problema de suprimento insuficiente de terrenos para o desenvolvimento urbano, herança da
prevalência de propriedades pequenas e desarticuladas. Porém, land readjustment é apenas parte
da solução: enquanto o direito à propriedade é resguardado pelas leis, o que fazer após o resultado
da redistribuição é também importante e deve ser levado em consideração.
o status do land readjustment no mundo 197

Projeto de land readjustment Hsin-Yi, Taiwan


(台灣台北市信義計畫區市地重劃計畫)

Local: distrito Hsin-Yi, no município de Taipei em Taiwan.


Agente de implementação: poder público (departamento de terras do município de Taipei).
Área do projeto: 151,68 hectares.
Proprietários e inquilinos: 793 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1977 a 1981.
1977: negociação entre o poder público e os possuidores de direitos; levantamento e inspeção das
condições geográficas; 1981: aprovado o plano de execução do projeto.
Período para a implementação do projeto: de 1982 a 2003.
1992: anúncio da execução do plano de obras; 1985 - 1988: execução e término da primeira e segunda
fase; notificação e distribuição dos títulos de propriedade; 1994: todos os possuidores de direitos de
propriedade detêm a posse dos terrenos reajustados e todas as objeções foram conciliadas pela
autoridade local; 2003: término das obras de infraestrutura e equipamentos públicos; emissão dos
novos títulos de concessões; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Hsin-Yi está localizado na zona central de Taipei. Nessa zona,
existiam instalações militares, terrenos vazios e oficinas públicas, tais como fábrica de munições
e armamentos. Após a gradativa transferência dessas oficinas na década de 70, o poder público
municipal decidiu revitalizar a área com novas ocupações residenciais, shopping centers, edifícios
para educação e cultura e outros equipamentos públicos. A primeira revisão do plano, em 1994,
além de propor a extensão das funções públicas e do centro financeiro, também estabeleceu a
mitigação do fenômeno de lotação do antigo centro comercial. A segunda revisão do plano, em
2000, compatibilizando-o com a proposta do Plano do Centro de Operações da Ásia, determinou
que o novo centro fosse um centro internacional, elevando Taipei ao status de “cidade global”,
atendendo a demanda para novos edifícios capazes de suportar tais operações com habitações de
alta qualidade. Por fim, o projeto preparou um terreno de grandes proporções para a construção do
edifício Taipei 101, o maior do mundo na época e o símbolo de Taiwan.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com 38,61% em área para constituição de
espaços públicos (30,08%) e terrenos-reserva (8,53%). A quantidade total de área disponibilizada
para contribuição no projeto foi de 585.667,00 m².
198 capítulo 4

Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e


receberam nova infraestrutura instalada em seu bairro. Além disso, o valor do terreno sofreu uma
valorização de 103% após a redistribuição dos títulos de propriedade em 1994; e, após a construção
da infraestrutura e aprovação de novos coeficientes de aproveitamento, a valorização alcançou
1.700,0% nas zonas residencial e comercial.
Benefícios para o poder público: o plano permitiu executar o novo centro comercial e financeiro
de Taipei com a criação de 81,85 hectares para uso público, utilizando a venda dos próprios
terrenos-reserva para financiar a construção das infraestruturas públicas.
Custos e subsídio: o valor total investido para a execução do projeto ficou orçado em
US$130.300.000,00.
Eventuais conflitos do projeto: houve forte resistência diante a demolição das instalações militares
existentes na área. A contribuição em terreno foi menor do que a necessária para a execução do
projeto e o governo teve de compensar alguns proprietários por desapropriações.

6Imagem aérea do projeto de land readjustment Hsin-Yi após sua execução em 2004.
Mapa do parcelamento do uso do solo antes e depois do projeto de land readjustment Hsin-Yi. 5

Perspectiva artística do projeto de land readjustment Hsin-Yi. 5


Projeto de land readjustment Hsin-Yi. 6
200 capítulo 4

Land readjustment na Tailândia (Thai Klong-garn nam-rong Jad-rupe-tee-din)


Ittipong Tanmanee

A Tailândia iniciou sua experiência envolvendo o land readjustment em Bangkok no fim da


década de 1970 e início de 1980, por meio do método conhecido como “land sharing”, ou
seja, compartilhamento de terrenos, especificamente para converter processos de favelização.
O método consistia no acordo entre os moradores da favela e os proprietários da terra onde
aconteciam as ocupações informais e, depois disso, na remoção temporária, na racionalização do
trecho urbano e na sua reocupação. As condições para o sucesso de alguns desses projetos foram
a presença de forte liderança comunitária, seguida de topografia favorável; porém, o aumento
considerável do valor de mercado desses imóveis iniciou prontamente a revenda dos mesmos e a
migração para outras áreas informais.
No processo de aprimoramento do método do “land sharing”, a partir de 1987, por meio do
acordo de cooperação técnica internacional, a JICA e o DTCP – Departamento de Obras Públicas
e Planejamento Nacional e Local, iniciaram o estudo de “transferência de tecnologia aplicada
para confecção de planos diretores: land readjustment como ferramenta para o desenvolvimento
urbano na Tailândia”.
Em novembro de 1991, Bangkok sediou o “VI Seminário Internacional sobre Land Readjustment
e Desenvolvimento Urbano” para apresentar o método ao grande público, gerando um forte
interesse dos partidos políticos presentes e ativando efetivamente o processo para incorporar o
land readjustment à legislação urbanística tailandesa. Em 1992, o gabinete do governo assinou
uma resolução atribuindo ao Ministério de Interiores a responsabilidade de executar os primeiros
projetos pilotos. Criavam-se também um comitê executivo e um fundo orçamentário específico
para esse propósito (orçado em US$ 1.250.000,00).
Em 1993, foi lançado o primeiro projeto piloto, sob o nome de “Rama 9 LR Pilot-Project”, e
em 1995, outros três foram lançados (Khokrad, Lopbuli e Roy-ad) com o apoio técnico de peritos
japoneses. Durante esse processo, o governo realizou ao mesmo tempo a promoção do método, o
desenvolvimento dos projetos pilotos e a formulação da legislação específica do land readjustment.
Em 2000, a JICA realizou nova avaliação da aplicação do método e nos dois anos seguintes foram
iniciados os estudos de viabilidade para os projetos de Lampang e Yala.
Em novembro de 2004, logo após o terrível desastre causado pelo Tsunami, foi enviado ao
o status do land readjustment no mundo 201

gabinete do governo a Lei do Land Readjustment B.E. 2.547 Bhumibol Adulyadej, aprovada no
mês seguinte. A lei continha provisões para restringir direito e liberdade individuais e era amparada
pela Constituição do Reino da Tailândia. A Lei nº 2.547 conceitua o método da seguinte maneira:
Land Readjustment significa implementar o desenvolvimento de muitos lotes de terra através do replotting
fundiário (redimensionamento e reposicionamento), melhorando ou construindo infraestruturas, e
consorciadamente arcar com as cargas e equilibradamente repartir os benefícios. Para esse fim, deverá haver
a cooperação entre setor privado e o setor privado e entre o setor privado e o setor público, com o objetivo de
utilizar a terra mais apropriadamente em relação aos transportes, à economia, ao social, ao meio ambiente e
à comunidade, e assim estar de acordo com o planejamento urbano. (Lei do Land Readjustment B.E. 2.547
Bhumibol Adulyadej).

Os projetos de land readjustment, após essa lei, são aprovados pelo Comitê de Land
Readjustment composto pelo ministro, um secretário permanente do Ministério de Interiores,
secretários permanentes de cada ministério do governo tailandês, representantes de entidades da
sociedade civil tais como conselho de engenheiros e arquitetos, advogados, câmara do comércio e
das indústrias, e quatro especialistas apontados pelo gabinete do governo.
O comitê possui, entre outras responsabilidades, formular políticas públicas, estabelecer
objetivos, aprovar planos e projetos, recrutar corpo técnico especializado e regulamentar a
utilização de recursos financeiros para apoio a projetos de land readjustment. Subordinados a
este comitê estão os comitês regionais e locais e as associações de implementação, que possuem,
entre outras responsabilidades, a de promover e apoiar projetos, mediar reuniões e conflitos entre
proprietários e apresentar considerações sobre compensações a danos e desapropriações, caso
necessário.
A política de seleção das áreas para projeto, subordinado ao comitê, deverá considerar as
seguintes condicionantes: a capacidade das autoridades locais em administrar tal responsabilidade;
a propensão à boa cooperação dos proprietários de terra; a localização da área que preferencialmente
deve estar inserida nos limites do plano diretor, contendo um novo alinhamento viário proposto;
apresentar um conjunto de terrenos vagos ou com pouquíssima ocupação, possuindo um tamanho
razoável; e, por último, conter um número razoável de lotes (até 100) e de proprietários (até 50).
Para a aprovação da área, uma votação de consenso deve ter o aval positivo de mais de dois
terços de todos os proprietários envolvidos e estes devem possuir uma somatória de mais de dois
terços do valor total dos terrenos envolvidos. Após a execução do projeto, cada proprietário recebe
202 capítulo 4

uma quantia menor em comparação ao seu lote original, porém recebe um lote urbanizado com
sobrevalorização do metro quadrado. Além disso, todos os proprietários envolvidos, inclusive o
promotor (seja ele público ou privado), possuem preferência na ordem de aquisição dos terrenos-
reserva oriundos do reajuste bem como a aquisição de qualquer imóvel construído sobre eles.
Todos os direitos que o proprietário possuía antes devem permanecer após o reajuste, e todos
os envolvidos estão isentos do pagamento de quaisquer taxas e impostos cadastrais. Se o valor da
terra aumentar em proporções desiguais, os beneficiados pelo valor mais alto terão de compensar
os menos beneficiados em equivalente quantia (podendo ser em terra ou em dinheiro). A
implementação do land readjustment em áreas religiosas, contendo templos, monastérios e
propriedades de comunidades religiosas, está temporariamente suspensa.
A experiência dos dez primeiros projetos pilotos executados pelo DTCP indica que muito
ainda precisa ser feito para melhorar a aplicação do método: revisar a lei do land readjustment
e as regulamentações ministeriais; desenvolver e instalar esse instrumento no âmbito dos planos
diretores municipais; treinar uma quantidade maior de técnicos e especialistas; desenvolver
manuais para implementação de projetos; e aprimorar a metodologia existente através de
gerenciamento mais detalhado e de estratégias no processo de reunião com os proprietários de
terra. E ainda, divulgar o método, estreitando os laços com os diversos setores privados.
O processo de implementação do método, que já dura duas décadas, possui diversos fatores
negativos que reforçam a necessidade de medidas para reversão da sua atual situação na Tailândia.
Entre os fatores negativos temos a não familiaridade com as novas ferramentas propostas, pelos
setores públicos e por diversos setores da sociedade. Pode-se afirmar também como elemento
negativo: a falta de confiança dos proprietários de terras no governo, que estão relutantes em
disponibilizar terras para propósitos de reajuste; e a taxa de contribuição muito alta para a conversão
de área privada em pública. Vale a pena ressaltar, entretanto, que a Tailândia ainda não possui
nenhum exemplo de sucesso, já que nenhum projeto executado chegou até o fim com resultados
efetivamente positivos.
Atualmente, a JICA e o governo da Tailândia estão reunindo esforços e desenvolvendo novo
projeto denominado “Plano para promoção do Land Readjustment 2010”, a fim de encorajar mais
municipalidades a utilizar esta ferramenta, promover o método através dos mais diversos meios de
comunicação, remodelar a metodologia aplicada até o momento e, enfim, concluir com sucesso
algum dos projetos pilotos iniciados desde então.
o status do land readjustment no mundo 203

Projeto de land readjustment Lampang, Tailândia


(Klong-garn nam-rong Jad-rupe-tee-din Lampang)

Local: município de Lampang, província de Lampang na Tailândia.


Agente de implementação: poder público (município de Lampang e departamento de obras
públicas e planejamento nacional e local e o departamento de estradas da Tailândia).
Área do projeto: 28,8 hectares.
Proprietários e inquilinos: 77 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 2001 a 2007.
2001 - 2007: levantamento e inspeção das condições geográficas; desenvolvimento do plano
diretor; plano do replotting fundiário (reposicionamento e redimensionamento); plano financeiro
de execução do projeto; plenárias e reuniões de acordo entre os proprietários.
Período para a implementação do projeto: de 2008 a 2011.
2008 - 2010: execução do plano de obras; 2011: emissão dos novos títulos de propriedade; certificado
de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: a área alvo da intervenção é um vazio urbano existente na região central do
município de Lampang. O projeto considerou a aplicação do plano para abertura de nova via
proposta pelo plano diretor do município e a consequente mudança de uso para residencial de
média densidade ao longo da nova via estrutural.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram 15,0% em área para a constituição de
espaços públicos e 10,0% em área para a constituição de terrenos-reserva, totalizando uma taxa
de contribuição de 25,0%. A quantidade total de área para terrenos-reserva disponibilizados para a
venda será de 28.800,00 m².
Benefícios para os proprietários: haverá uma valorização prevista decorrente da execução do
projeto em torno de 2,5 vezes o valor do m², já que antes da execução do projeto, o valor total da
área era de US$ 7.825.000,00, e após a execução, o valor total previsto será de US$ 13.505.000,00.
O valor atual está avaliado em US$ 62,50/m² e, possivelmente, avançará para US$ 156,25/m², ou
valor superior após a execução do projeto.
Benefícios para o poder público: cobrança de taxas e impostos de maior valor, construção de
um dos projetos estratégicos previstos no plano diretor e constituição de agência “modelo” para
implementação de outros projetos de land readjustment no país.
204 capítulo 4

Custos e subsídio: houve subsídio do governo federal para a construção da principal via estrutural
(US$ 750.000,00), subsídio do governo municipal para a construção do sistema viário secundário
(US$ 650.000,00) e para a infraestrutura básica (água e luz) dos terrenos-reserva (US$ 130.000,00).
O valor total do subsídio para a implementação do projeto ficou orçado em US$ 1.530.000,00.
Eventuais conflitos do projeto: aconteceram diversos conflitos entre os proprietários de terra da
região que não quiseram participar do projeto por causa da elevada taxa de contribuição para a
conversão de área privada em pública. Além disso, há falta de confiança dos proprietários de terras
no governo, os quais estão relutantes em disponibilizar terra para propósitos de reajuste.

6Mapa do parcelamento do solo antes e depois da execução do projeto de land readjustment Lampang.
o status do land readjustment no mundo 205

Land Readjustment na Turquia (Türkiye Arsa Arazi Düzenlemesi)


Tahsin Yomralioglu, Bayram Uzun e Recep Nisanci

As primeiras tentativas de aplicação do land readjustment na Turquia basearam-se no Regulamento


de Estradas e Edificações em 1864. Inicialmente, o método foi utilizado para acelerar o
desenvolvimento de áreas onde ocorreram incêndios, terremotos e inundações. A partir de 1930,
promulgado pela Lei nº 1663 de Ankara, o método passou a ser utilizado em áreas com incidências
de planos urbanísticos de desenvolvimento.
A partir de 1985, o land readjustment ficou conhecido como o artigo 18 da Lei de Zoneamento
e passou a ser intensivamente usado nas leis de zoneamento vigentes, com regras e procedimentos
específicos. Através do artigo 18 (do land readjustment), duas agências possuem legalmente
a permissão de executar esses projetos: a municipalidade e o governo do Estado. Enquanto
as municipalidades são responsáveis pelos projetos de caráter urbano, o governo estadual é
responsável pelos projetos fora das zonas urbanas.
Para iniciar um projeto de land readjustment, primeiramente são realizados todos os
levantamentos cadastrais e a lei de zoneamento precisa estar aprovada. Por exemplo, a
municipalidade toma a decisão sobre quando, onde e quais as parcelas de terra que serão alvo
do reajuste e, após essa decisão, todas as tarefas técnicas e não-técnicas serão realizadas pelas
instituições competentes. A principal afirmação no artigo 18 da Lei de Zoneamento (Lei nº 3.194
aprovada em 1985) é aquela em que os proprietários que possuem parcelas de terra em projetos
de land readjustment precisam doar até 40,0% da área total de seu terreno para uso público, e
isso inclui ruas e avenidas, parques, estações de polícia, playgrounds, estacionamentos e locais
religiosos. A porcentagem depende do tamanho das áreas públicas designadas no projeto.
A principal característica do método do land readjustment na Turquia consiste na inserção
da desapropriação dentro do processo, a qual pode ser usada de duas formas. A primeira
acontece onde a contribuição necessária dentro do projeto for superior a 40,0% e a diferença
será desapropriada pela municipalidade. A segunda acontece em áreas designadas para alguns
usos públicos específicos, como hospitais, creches ou instalações oficiais, que são coletivamente
denominadas como “áreas para serviços extraordinários”.
Embora o land readjustment tenha grandes vantagens em resolver os problemas de uso do
solo em áreas urbanas, ainda existem algumas questões a serem enfrentadas, como a distribuição
206 capítulo 4

desigual de terras e o ineficiente sistema cadastral e de gestão do solo, que afetam diretamente o
uso efetivo do método. Na Turquia, desde que o land readjustment foi aprovado recentemente,
alguns projetos obtiveram resultados insatisfatórios ou não foram finalizados dentro do prazo. As
limitações no orçamento, a má gestão do sistema de informação cadastral e a falta de suporte
do poder público têm impedido alguns projetos de alcançarem seus objetivos. Como resultado,
há e houve movimentos significativos de objeções principalmente sobre o processo de relocação.
Muitos alegam que a distribuição equilibrada dos benefícios não foi devidamente realizada e
muitos reclamam que inúmeros fatores, como distribuição do número de pavimentos, uso do
solo, visão da paisagem, maior ou menor proximidade de áreas comerciais e outros equipamentos
públicos, não foram considerados.
A situação atual do land readjustment na Turquia e suas principais questões podem ser
resumidas da seguinte maneira:
a. Problemas com os proprietários: os quais, na maioria dos casos, não aprovam projetos de
land readjustment. Principalmente quando se dão conta de que parte de suas propriedades
se tornarão bens públicos sem qualquer compensação em dinheiro. No entanto, existem os
proprietários que possuem parcelas de terra tão fragmentadas ou inúteis do ponto de vista
comercial, que aprovam mais rapidamente a execução do projeto.
b. Problemas com as municipalidades: elas possuem grande responsabilidade na execução
de projetos de land readjustment, fornecendo todos os aparatos técnicos e não-técnicos para
o desenvolvimento urbano. No entanto, ao mesmo tempo em que as municipalidades têm
o poder de executá-los também podem ser as responsáveis pelo atraso e até mesmo por seu
cancelamento devido a razões políticas. Os habitantes dessas áreas podem afetar os resultados
das eleições locais, e por isso, os membros eleitos podem não concordar com a implementação
do land readjustment. Além das razões políticas, as municipalidades possuem problemas
técnicos com a aplicação de projetos. Na maioria dos casos, os recursos disponíveis como
corpo técnico, orçamento e equipamentos são insuficientes para executar os projetos.
c. Avaliação fundiária: na Turquia, o valor da terra não desempenha papel importante no
cálculo das porcentagens de contribuição de cada proprietário nas áreas de projeto. O único
critério é o tamanho da parcela de terra e o fator de contribuição para equipamentos públicos
estipulados pela lei de zoneamento. Esse coeficiente único é calculado e aplicado a todos
os proprietários na área de projeto segundo a contribuição necessária para terrenos de uso
o status do land readjustment no mundo 207

público. Não existe avaliação da parcela de terra antes ou depois da execução do projeto. O
coeficiente de doação, ao invés da avaliação fundiária, não fornece uma abordagem equitativa
para os proprietários, porque ignora muitos outros fatores que modificam o valor da terra.
d. Processo de tomada de decisão: os agrimensores e projetistas sempre têm dificuldade
em tomar decisões sobre as novas localizações das parcelas de terra. Portanto, os proprietários
estão em grande risco, devido às diferentes decisões tomadas pela equipe técnica, cujas novas
decisões gerem diferentes localizações e benefícios. A relocação é uma tarefa complexa que
requer perícia altamente especializada, porque existem muitas questões a serem respondidas.
No que se refere às prioridades da lei de zoneamento, os detentores de direitos discutem,
por exemplo, quem irá receber as novas parcelas de terra, como as antigas parcelas de terra
serão avaliadas, quais critério e características do solo serão consideradas, como o direito de
propriedade será distribuído e como a satisfação após a execução do projeto poderá ser avaliada.
e. Dados cadastrais: embora ambos o cadastro e o título de propriedade estejam em
formato digital desde 1998, o processamento manual de projetos de land readjustment ainda
é realizado. Utilizar o sistema de cadastro existente para encontrar as informações necessárias,
manualmente, demora e consome tempo significativo, além de incorrer a erros.
f. Padronização do land readjustment: não existe uma padronização dos procedimentos
e processos do land readjustment na Turquia. Em particular o processo de relocação não foi
padronizado e, portanto, não existem regras sobre a criação de novas parcelas de terra ou sobre
seu processo de redistribuição aos proprietários.
Além dos pontos fracos do land readjustment na Turquia explicitados, falta a produção de
terrenos-reserva capazes de pagar as despesas com a construção de infraestrutura pública, atividade
usada em outros países. A principal razão é a dificuldade em explicar aos proprietários que, além
da altíssima taxa de contribuição de 40,0%, ainda existe a necessidade de uma taxa adicional para
pagar a construção das obras públicas. Portanto, como a construção da infraestrutura fica a cargo
do poder público, muitos projetos esperam décadas até que as obras públicas se iniciem.
A Turquia, por fim, não possui qualquer instrumento para conter o processo especulativo da
compra de parcelas de terra quando a execução do projeto é anunciada. Geralmente, elas são
adquiridas a valores muito baixos e valorizam entre 400,0% a 600,0% após a execução do projeto.
Como resultado, famílias de baixa renda não conseguem ter acesso às parcelas de terra após o
projeto pelo alto valor dessas propriedades.
208 capítulo 4

Projeto de land readjustment Toklu-Besirli, Turquia


(Toklu-Besirli Arsa Arazi Düzenlemesi, Türkiye)

Local: distrito de Besirli, zona norte da cidade de Trabzon na Turquia.


Agente de implementação: poder público (departamento de zoneamento do município de
Trabzon).
Área do projeto: 17,80 hectares.
Proprietários e inquilinos: 500 proprietários.
Período para o desenvolvimento do projeto: de 1985 a 1987.
1985-1986: processo de desenvolvimento do zoneamento; levantamento dos cadastros fundiários
e inspeção das condições geográficas; anúncio público do projeto; estudo de viabilidade, plano
financeiro e plano de execução do projeto; 1986 - 1987: execução do novo parcelamento e
delimitação dos novos parques e sistema viário.
Período para a implementação do projeto: de 1987 a 1989.
1989: emissão dos novos títulos de propriedade; certificado de conclusão do projeto.
Sobre o projeto: o projeto Toklu-Besirli é caracterizado pela transformação e pela adequação de
novas infraestruturas para responder a demanda por transporte intrarregional. Após a aprovação
do projeto da nova avenida na região costeira e do novo zoneamento para a área, houve
enormes esforços para efetuar o levantamento cadastral das propriedades e iniciar o processo de
reparcelamento delas. O novo bairro residencial de frente ao mar tornou-se muito procurado, o
que acarretou uma imensa procura por terrenos ou imóveis na região e aumentou rapidamente o
valor das propriedades após a execução do projeto.
Taxa de contribuição: os terrenos privados contribuíram com 40,0% em área para constituição de
espaços públicos, como ruas, avenidas e áreas verdes. Não houve contribuição para a constituição
de terrenos-reserva porque o projeto esteve baseado em compensação pela valorização após a
construção das novas infraestruturas, portanto a contribuição foi feita para pagar a valorização.
Benefícios para os proprietários: os proprietários mantiveram seus títulos de propriedade e
receberam nova infraestrutura no bairro. Além disso, o valor do terreno sofreu valorização de
560,0% após as obras, e após 12 anos da realização do projeto, a valorização alcançou 3.330,0%.
Benefícios para o poder público: esse plano permitiu executar de maneira controlada a alteração
dos terrenos fragmentados na zona litorânea em terrenos devidamente urbanizados, absorvendo e
o status do land readjustment no mundo 209

distribuindo os benefícios do desenvolvimento entre os envolvidos. Houve um aumento em áreas


públicas de 32% da área total do projeto, pela conversão de terrenos privados em novas avenidas,
ruas, parques e áreas verdes.
Custos e subsídio: o valor total investido para transformar terrenos agrícolas em terrenos
urbanizados ficou orçado em US$ 85.000,00. Esse valor não considera os investimentos necessários
para a construção das obras públicas como avenidas e parques. O projeto foi completamente
financiado com recursos oriundos da municipalidade de Trabzon, Turquia.
Eventuais conflitos do projeto: muitos proprietários após o processo de reajuste receberam
terrenos menores dos que os permitidos para construir de acordo com a legislação do código
de obras. Isso fará com que esses proprietários tenham que unir suas propriedades para obter a
permissão de construir. Desenvolveu-se, assim, enorme oposição de alguns proprietários durante
o processo de elaboração do projeto. Além disso, após a execução do projeto, os valores indicados
pelo estudo de viabilidade, referentes à valorização das propriedades, foram diferentes daqueles
efetivamente encontrados após a execução do projeto.

Mapa do parcelamento do solo antes da execução do projeto de land readjustment Toklu-Besirli. 6

Imagens aéreas durante e após a execução do projeto de land readjustment Toklu-Besirli. 4


o status do land readjustment no mundo 211

Síntese da aplicação do instrumento em âmbito internacional


e suas condicionantes

Os estudos de caso apresentados demonstram a ampla possibilidade de aplicação do instrumento


do land readjustment para a transformação de tecidos urbanos muito diversificados. Descreveram-
se projetos para promover a conversão de terrenos agrícolas em urbanos (Frankfurter Bogen na
Alemanha, Groningen Meerstad na Holanda e Palangkaraya na Indonésia), e projetos para o
redesenvolvimento de áreas consolidadas resultantes de antiga urbanização (Vila Yunong na
China e Sambhaji Nagar na Índia). Ainda, descreveram-se projetos para responder à demanda
habitacional com a criação de novas zonas residenciais (Loma de los Bernal na Colômbia,
Gongabu no Nepal e Uddaberg na Suécia), projetos para controlar a expansão urbana recente
e desordenada com confusa titularidade de propriedade (Schnin em Israel), projetos para áreas
estratégicas à viabilização de infraestruturas (Lampang na Tailândia e Toklu-Besirli na Turquia)
e, ainda, projetos estratégicos à viabilização de planos abrangentes de descentralização de polos
comerciais para a geração de empregos (Hsin-Yi em Taiwan).
As escalas dos estudos de caso também demonstram a sua ampla possibilidade de aplicação.
De 4,0 hectares (Uddaberg na Suécia), passando por 151,68 hectares (Hsin-Yi em Taiwan) até
chegar a 7 mil hectares (Groningen Meerstad na Holanda), dependendo das necessidades e do
número de propriedades e proprietários envolvidos.
O período de desenvolvimento dos projetos e sua implementação também variam. De 4 anos
(Vila Yunong na China e Toklu-Besirli na Turquia) até 26 anos (Hsin-Yi em Taiwan), conforme
as complexidades decorrentes do número de proprietários, conflitos de interesses, escala de
intervenção, necessidade do remanejamento provisório de famílias e natureza das obras a serem
implementados. Alguns projetos promovem complexas e sofisticadas infraestruturas, como no
caso de Hsin-Yi em Taiwan; enquanto outros projetos promovem infraestruturas mais simplificada,
como a implementação de ruas e parques, caso do projeto de Gongabu no Nepal.
Em determinados projetos, há forte subsídio federal e municipal e nenhum investimento
privado, enquanto outros projetos são promovidos exclusivamente com recursos da iniciativa
privada. As taxas de contribuição em superfície também variam de um projeto para outro. No
caso de Palangkaraya, na Indonésia, a contribuição dos terrenos privados para constituição de
espaços públicos e terrenos-reserva foi de 8,0%, em oposição à, no caso de Gongabu, no Nepal,
212 capítulo 4

taxa de contribuição que alcançou, em alguns casos, 46,0%. Além disso, existem situações, como
do projeto Groningen Meerstad, na Holanda, em que não houve contribuição, porque o projeto
esteve baseado na manipulação de todos os terrenos pela agência de implementação do projeto,
que compensará a todos os proprietários devolvendo os terrenos com a valorização gerada após a
construção das novas infraestruturas.
Após a leitura dos estudos de caso, existem algumas lições que podemos aprender e algumas
conclusões a serem aferidas. Talvez uma das mais significativas delas seja de que projetos de land
readjustment são difíceis de serem executados, principalmente porque a oposição em seguir
adiante é regra e não exceção em todos os países nos quais se tenta aplicá-lo.
Por melhor que seja a compreensão sobre a sua técnica de combinação de terras, o
reordenamento físico das parcelas fundiárias, o financiamento da infraestrutura, o consórcio
dos direitos de propriedade e a distribuição dos benefícios financeiros do desenvolvimento,
existem certos requisitos encontrados na maioria dos estudos que tornam possível a aplicação do
land readjustment, apesar dos obstáculos relacionados a cada um deles. Os diversos países que
estão fazendo o land readjustment conseguiram reunir um número de medidas possíveis para a
realização desta reforma territorial urbana. A seguir, quatro importantes requisitos para a existência
do land readjustment.
Existência de suporte governamental, seja ele nacional, regional ou municipal, em um ambiente
de estabilidade política e continuidade administrativa. O poder público neste sentido possui
importante papel na formulação das condições legislativas e técnicas para assegurar a execução
do projeto e determinar os melhores caminhos institucionais para alcançar seu sucesso. Também
deverá responsabilizar-se por sua promoção junto ao grande público e aos setores privados da
sociedade.
Ao mesmo tempo em que o poder público possui grande responsabilidade na execução
de projetos de land readjustment, fornecendo os aparatos necessários, a falta de um Estado
compromissado pode ser responsável pelo atraso e até mesmo pelo cancelamento de suas
atividades por razões políticas. Neste sentido, o mesmo poder público imprescindível pelo sucesso
pode ser também o maior responsável pelo fracasso de projetos de land readjustment.
Criação de uma agência de execução de projetos de land readjustment, seja ela pública, privada ou
de capital misto, com poderes conferidos pelo Poder Legislativo e equipe técnica especializada para
o status do land readjustment no mundo 213

coordenar e acessar as informações necessárias e pertencentes a departamentos governamentais


(tais como base de mapas, dados cadastrais e levantamento de coleta de impostos dos proprietários
envolvidos). Assim, na indisponibilidade de acessar todas as informações necessárias, a agência
ainda pode utilizar o próprio processo de desenvolvimento do projeto para coletar todos os direitos
inconsistentes sobre as propriedades e delinear os bancos de dados com registros adequados.
Ao mesmo tempo em que essa agência possui grandes poderes para executar projetos de
land readjustment, deverá possuir acima de tudo capacidade de gerenciamento e mediação dos
interesses públicos com os privados. Nesse sentido, a agência, que deve desempenhar papel de
mediadora, precisa possuir certa experiência para lidar com possíveis influências de lideranças
políticas externas.
Existência de um sistema cadastral e de registro de terras, em formato digital, com a maioria, senão
todas, as informações necessárias para conferir legitimidade e clareza ao processo de execução.
Porém, muitos países possuem um levantamento sem ferramentas ou softwares atrelados a esses
bancos de dados e, assim, necessitam passar por drásticas mudanças em seu sistema de registro de
terras. Esta drástica mudança, por si só, configura uma reforma anterior à execução dos projetos
de land readjustment. Nesse sentido, o mesmo banco de dados necessário à reestruturação dos
direitos fragmentados sobre as propriedades necessitaria primeiramente reestruturar a maneira
como o poder público gerencia suas informações em muitos casos.
Envolvimento da população local, sejam eles proprietários, inquilinos formais, informais e
organizações comunitárias, com conhecimento prévio de seus direitos e deveres e, sobretudo
suporte da agência de execução do projeto para conferir transparência e coerência ao processo.
Os especialistas indicam que o envolvimento desses atores é ingrediente essencial para o processo
do projeto, reduzindo chances de abandono durante sua execução.
Ao mesmo tempo em que a população exerce enorme importância, muitos estudos
demonstram a necessidade de instrumentos de participação compulsória, desapropriação
ou direito de preempção, caso os acordos não aconteçam como o esperado. Projetos de land
readjustment, em muitos casos, geraram mais problemas do que soluções, principalmente em
lugares com diversidades étnicas, religiosas e econômicas. Nesse sentido, mesmo as autoridades
locais entendendo que existem melhores medidas do que as administrativas compulsórias para
realizar projetos de land readjustment, muitas vezes, foram algumas medidas compulsórias o fator
214 capítulo 4

responsável pelo sucesso do projeto.



Adicionalmente ao que foi apontado pelo quarto requisito, é válido reconhecer também que o
land readjustment é um instrumento para desenvolvimento fundiário e que pode ser aplicado de
maneira complementar a outros métodos de desenvolvimento urbano. O usual tem sido utilizar:
a. A desapropriação compulsória, quando existirem poucos opositores ou quando houver a
necessidade de taxas de contribuição maiores do que a estipulada em lei, ou quando o projeto
necessitar de mais áreas do que a soma de todas as contribuições;
b. O direito de preempção quando for necessário o controle sobre a venda e a compra de
terrenos ou onde o poder público quiser ter a preferência para adquiri-los em prol da execução
do projeto;
c. A permissão de mudança de uso do solo, quando houver a necessidade de atrair
investidores conferindo maior e mais adequada utilização do solo, adaptando-o aos novos
vetores de crescimento da cidade;
d. A alteração nos índices de coeficiente de aproveitamento e taxa de ocupação, quando
houver a necessidade de ampliar o capital necessário para a execução do projeto e, assim,
aumentar a rentabilidade por meio da venda de um número maior de unidades.

Muitos dos estudos de caso também demonstraram que certas medidas geram problemas
ocasionados pela própria realização de projetos de land readjustment. Algumas delas estão
discutidas a seguir.
Suspensão temporária do desenvolvimento e de atividades na propriedade privada
No caso de suspensão temporária do desenvolvimento, essa medida mostrou-se necessária
para impedir inconsistências e problemas compensatórios após o início do projeto e também se
mostrou ferramenta eficaz perante movimentos de especulação durante a execução do projeto.
Após a realização do projeto, se não houver esforços para manter a população local,
principalmente nos países em desenvolvimento, a valorização gerada pelos projetos pode originar
a gentrificação, isto é, a expulsão da população local durante o processo de renovação urbana. No
caso da suspensão temporária das atividades, o que fazer com aqueles que necessitam de suas
terras (sejam elas rurais ou urbanas) para gerar renda para sua própria sobrevivência? Se o land
readjustment pressupõe construção de infraestrutura a baixos custos para o Estado, levar adiante
projetos em que o poder público tenha que recompensar toda e qualquer perda pela suspensão
o status do land readjustment no mundo 215

temporária de suas atividades pode tornar o projeto economicamente inviável.


Distribuição dos custos e benefícios do desenvolvimento e princípios de equidade
Muitos países que carecem de infraestrutura e utilizam ou discutem a implementação do
land readjustment não passaram por processos redistributivos fundiários, tais como a reforma
agrária, anteriormente. Portanto, muitas áreas que necessitam de desenvolvimento apresentam
característica de divisão fundiária singular: muitos proprietários com apenas um terreno de
menores proporções, e poucos proprietários com muitos terrenos de maiores proporções. Esse
fator influi de maneira bastante arbitrária na taxa de contribuição para os projetos.
O que fazer para garantir em projetos de land readjustment maiores porcentagens de
contribuição aos mais subsidiados, e menores aos menos? Também temos as discussões críticas
sobre noções de equidade e como elas se expressam no processo decisório, pois muitos proprietários
reclamam de injustas negociações e resultados, tais como a distribuição do número de pavimentos,
o uso do solo, a visão da paisagem, a maior ou menor proximidade de áreas comerciais e outros
equipamentos públicos.
Papel do Estado na execução de projetos de land readjustment
Atualmente, em um período em que os movimentos neoliberais, tanto no sentido econômico
quanto no político, estão cada vez mais ganhando força, o land readjustment se mostrou eficaz em
países onde o Estado regula ou regulava com maior força as atividades públicas e privadas.
O momento atual apresenta críticos que defendem cada vez mais uma menor intervenção
do Estado nas ações privadas e até mesmo instituições conhecidas por propagar as “boas
práticas” para os países em desenvolvimento que defendem a manutenção, além de enaltecer,
a propriedade privada. Nesse momento, projetos de land readjustment são caminhos contrários
a esses pensamentos. Além disso, ficou comprovado que a falta de confiança no poder público
dificulta a existência de qualquer projeto de sucesso, a exemplo do que acontece na Turquia e
Tailândia, entre outros países.
Supervalorização da propriedade privada
Nos estudos de caso, no âmbito do benefício para os proprietários, existem as valorizações que
chegam a duas vezes o valor do metro quadrado anterior. Isso ocorre principalmente em países
onde a disparidade econômica é menor ou em lugares onde o processo de transformação foi
suportado pelo poder privado com menor agressividade ou maior controle.
216 capítulo 4

Existem projetos em que a valorização passou de 560,0% para 3.300,0% após mais de 10 anos
de seu término. Nesses casos, os terrenos foram adquiridos a valores muito baixos e valorizavam
muito após a execução do projeto, apresentando, como resultado, a dificuldade de acesso por parte
das famílias de baixa renda às parcelas de terra pelo alto valor das propriedades. Como projetos de
land readjustment pressupõem a divisão dos custos, mas também dos lucros do desenvolvimento,
principal fator pelos quais muitos proprietários concordam em participar dos projetos, o poder
público precisa encontrar medidas para resguardar o direito de propriedade por lei, mas também
saber o que fazer após a redistribuição desses direitos e quais serão seus efeitos.
O land readjustment jamais deve ser pensado como única solução para reduzir a grande
demanda por habitação e infraestrutura nos países em desenvolvimento, porque terra não é
sempre o único problema atribuído para resolver esses problemas. O método mostrou-se eficiente
em situações: em que a divisão fundiária é inapropriada para o desenvolvimento, principalmente
quando há interesse do setor privado em construir na área; onde a estrutura urbana é antiga e seu
redesenvolvimento urgente; e em lugares onde exista uma enorme demanda por infraestrutura
e serviços. Além disso, em países em desenvolvimento onde a falta de recursos é enorme para
alcançar o desenvolvimento urbano, a ferramenta do land readjustment mostrou-se eficaz para
fornecer um financiamento sustentável por meio dos terrenos-reserva. Porém, muitos países
não carecem apenas de infraestrutura básica, mas também, de infraestruturas de rede de longo
alcance (como estações de metrô e grandes avenidas expressas), casos em que o financiamento
por terrenos-reserva não é suficiente e o investimento público ainda é essencial.
Revendo o processo de transferência internacional do instrumento do land readjustment,
temos a clareza da importância do Japão e do Reino Unido: principalmente no período entre a
Primeira e a Segunda Guerra Mundial, no processo de difusão do instrumento nas colônias destes
países; e, após a década de 1970, do Japão no processo de cooperação técnica internacional.
Em um panorama internacional, além dos países desenvolvidos, que em grande parte já
dominavam o land readjustment rural, os países asiáticos foram aqueles que conseguiram aplicar o
instrumento, com ou sem defasagens, com melhores resultados. Em certa medida, deve-se isso ao
fato de que muitos desses países possuem os denominados “Estados desenvolvimentistas” (Evans
1993) e, principalmente na década de 1970, apresentaram sucesso econômico cujo dependente foi
interpretado como o ativo envolvimento do Estado em suas funções. Foi o caso principalmente de
o status do land readjustment no mundo 217

Coréia do Sul e Taiwan que, ao procurar bases institucionais para promover o desenvolvimento,
adotaram o modelo ativo regional do Japão. Análises do caso japonês oferecem um ótimo ponto de
partida para a compreensão do Estado desenvolvimentista e de como ele influenciou e influencia
os países asiáticos na compreensão e na execução de projetos de land readjustment.
Outra razão diferente, mas não menos importante, foi encontrar grandes desastres atrelados
à história de muitos dos países que utilizam o land readjustment, tendo sido esta ferramenta
fundamental para a própria sobrevivência, a reestruturação e o ressurgimento de suas sociedades.
Quando esses países não foram alvos de terríveis desastres naturais, tais como terremotos,
enchentes, tufões e incêndios, foram alvos de destruições em massa ocasionadas por grandes
guerras, tais como a Primeira e Segunda Mundial, ou guerras nacionais, como a Guerra Civil
Coreana. Em uma situação de extrema necessidade, sociedade civil e governo sacrificam o que
for necessário, como por exemplo, parte do seu terreno, para restabelecer a sua posição no mundo.
A maioria dos países asiáticos que procura aplicar o land readjustment, mesmo possuindo
distintas estruturas de Estado associadas a diferentes bases sociais de sustentação, padrões de
organização e estratégias políticas, compartilha características cruciais. Em todos os países, as
iniciativas políticas que facilitaram sua transformação estavam enraizadas em uma organização
burocrática competente. Além disso, o poder público entendeu a necessidade de aproveitar a
iniciativa privada e sua perícia gerencial para alcançar metas de desenvolvimento econômico e
fundiário. Excluímos dessa afirmação os países asiáticos do Oriente Médio e Índia, onde a questão
é bastante complexa e fator contraditório ao desenvolvimento e à implementação do mecanismo.
No caso de países do Oriente Médio e Índia, seus Estados partilham de muitos problemas
iguais. Suas burocracias, que são caricaturas patrimoniais e em muitos casos predatórias, ainda
carecem da coerência corporativa do tipo desenvolvimentista ideal. Com uma capacidade
burocrática menos desenvolvida, esses países ainda enfrentam estruturas sociais mais complexas
e divididas. Sua capacidade de elaborar um projeto de land readjustment é especialmente
complicada pela manutenção do poder social das elites agrárias. No caso dos países latino-
americanos, além dos fatores compartilhados com o Oriente Médio e a Índia, o Estado ainda
possui determinada orientação para a renda, conceituada em termos mais primários como
corrupção ou como mantenedor das elites agrárias no poder, que tem sido sempre uma faceta bem
conhecida da operação nesses países e forte entrave ao desenvolvimento fundiário. A aplicação do
land readjustment no Brasil, seus entraves e oportunidades serão discutidos no próximo capítulo.
218
219

CAPÍTULO 5: AS POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO DO


LAND READJUSTMENT NO BRASIL

A regulação urbanística e os instrumentos de intervenção urbana em São Paulo

A região metropolitana de São Paulo concentra 10,5% da população brasileira, dentre os quais
mais de 5,0%, ou 11 milhões de habitantes, se concentram apenas no município de São Paulo. Tal
concentração responde por aproximadamente 18,0% do PIB nacional (R$ 160.637.530.000,00),
segundo dados da fundação SEADE em 2008 (www.seade.gov.br), um dos fatores responsáveis
pelas evoluções demográficas e construtivas pelas quais a região passou nos último 15 anos. De
1986 a 2002, só no município de São Paulo, a evolução de área construída total passou de 255
milhões para 400 milhões de metros quadrados, e espera-se alcançar 480 milhões de metros
quadrados até 2010. Apesar desses significativos indicadores, a cidade ainda passa por um período
de estagnação viária e de transporte público, de altos níveis de poluição e deterioração ambiental
e de um déficit de habitação equivalente a 12% da demanda.
Isso significa que esse importante polo latino-americano, e também quinta maior região
metropolitana do mundo, ainda acumula situações de exclusão econômica e territorial,
especialmente quando colocado ao lado de outras cidades com mesmo ou menor grau de
potencialidades, mas que estão alcançando níveis maiores de desenvolvimento perante o atual
processo de globalização. Para abranger a dimensão dessa exclusão se faz necessário olhar a cidade
sob dois pontos de vista: “o da esfera visível, em que se inserem as ações diretas do poder público:
produção de habitação, saneamento, transportes; e o da esfera invisível – das transferências de
renda que a própria estrutura urbana engendra” (Refinetti Martins 2003, p.167).
E a essas dimensões de exclusão, o que sempre está em jogo é a demanda por terrenos na cidade
de São Paulo, tanto para estabelecer as ações diretas do poder público quanto para engendrar
as transferências de renda. Os preços de muitas áreas, principalmente as mais estratégicas,
permanecem com tendência de alta, e quando uma incorporadora compra um terreno, o preço
das áreas do entorno aumentam para alcançar o valor do metro quadrado do terreno incorporado
ao empreendimento. A faixa média de valorização dos terrenos em 2007 ante 2006 foi de 20,0% a
50,0%, dependendo da infraestrutura da região. Diante desse quadro, a competição acirrada por
terrenos que se destaquem pela sua localização e possibilidade de incorporação para médio-alto e
220 capítulo 5

alto padrão (unindo-se a processos de especulação imobiliária na cidade de São Paulo) continua
presente sem qualquer interferência do poder público.
Nem mesmo o marco jurídico federal discutido no capítulo 1, o Estatuto da Cidade (lei nº
10.257 de 2001) e a aplicação de seus instrumentos no marco jurídico municipal do Plano Diretor
Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) e do Plano Regional Estratégico (lei
nº 13.885 de 2004) estão sendo efetivos e eficazes neste sentido. Segundo dados elaborados por
Embraesp (2007) e Guimarães (2009), a própria lei de zoneamento aprovada em 2004 colaborou
para os empreendimentos ficarem mais caros e parte da população só pode comprar imóveis fora
do centro expandido, longe das melhores infraestruturas instaladas.
Ainda que estabelecido como meta das novas leis de ordenamento da cidade, consolidar
conceitos para promover o desenvolvimento urbano e a recuperação de determinadas áreas da
cidade, compartilhando os custos com o investimento privado, realizando assim, entre outras
intervenções, a “implantação de projetos estratégicos de requalificação urbana, de parques
lineares, da rede viária estrutural e da rede estrutural de transporte público coletivo” (lei nº 13.885
de 2004), muito pouco foi efetivamente realizado.
Considerando que um estudo aprofundado seja bastante necessário, o modelo atual empregado
pelas leis de zoneamento se baseia em modelos estáticos de delimitações de perímetros, onde
a lei indica quais os coeficientes e usos a serem respeitados, com nenhum projeto urbanístico
ou outros mecanismos atrelado a seu desenvolvimento. De acordo com essa lógica, os projetos
urbanísticos devem vir depois, aprovados por leis específicas, geralmente utilizando o instrumento
da desapropriação para adquirir parcelas de terras para as obras públicas e, após sua execução,
admitir que o mercado imobiliário seja receptivo a esses novos vetores de transformação. Portanto,
o modelo estático delimitado pelas leis de zoneamento, muito baseado nos de desenvolvimento
do ocidente europeu e norte-americano, vem se mostrando pouco eficiente. E isso não se deve
a esses países estarem em condições mais avançadas, mas se deve ao fato de que suas taxas de
crescimento são muito inferiores àquelas constatadas, sobretudo nas décadas de 1970 e 1980, em
São Paulo.
No caso do plano diretor de São Paulo, sua principal legislação urbanística, dois instrumentos
principais foram estabelecidos, a fim de transformar o modelo estático em um operante do
desenvolvimento urbano: as operações urbanas consorciadas e as zonas especiais de interesse
social. Ambas são políticas que envolvem a aplicação da outorga onerosa do direito de construir,
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 221

ou seja, concessão emitida pelo Município para que o proprietário de um imóvel edifique acima
do limite estabelecido pelo coeficiente de aproveitamento básico, mediante contrapartida
financeira a ser prestada pelo beneficiário. “A inspiração para o modelo proposto em São Paulo era
o “plafond legal de densité”, que em 1975 era instituído pela França e a experiência da transferência
de potencial construtivo (“development right transfer”) instituída pelo Plano de Chicago de 1973”
(Senado Federal 2005). Ambos os instrumentos (operações urbanas consorciadas e zonas especiais
de interesse social) serão brevemente discutidos a seguir para situar o leitor das condições atuais do
“suposto” planejamento urbano em São Paulo.
Operações Urbanas Consorciadas
Uma década antes da aprovação da Constituição Brasileira, começaram a se formar na Europa
e nos Estados Unidos da América parcerias entre agentes privados e a administração pública,
envolvendo financiamento e gestão de atividades, que antes eram de competência exclusiva
do governo. Essa questão tornou-se uma forma de lidar com a tendência conflituosa entre a
manutenção do Welfare State (Estado de Bem-Estar), em que se convive com maior escassez
relativa de recursos, e a redução do papel do poder público, aliada a uma maior participação da
sociedade civil, inclusive para reduzir os aspectos negativos da globalização sobre a comunidade
local (Abrucio 2005).
No Brasil, essa experiência de financiar a cidade por intermédio de agentes privados foi
introduzida como absorção da experiência internacional francesa e norte-americana de controle
de densidades, controle da valorização imobiliária e política de preservação de imóveis históricos.
No município de São Paulo, esse instrumento de parceria público-privado ficou conhecido
como “operações urbanas consorciadas”, incorporadas nos planos diretores de 1988, 1991 e
2002, e aplicadas em lei a partir da década de 1990, marcando o período de experimentação do
instrumento (Montandon e Souza 2007).
A partir de 2001, com o estabelecimento das operações urbanas consorciadas no Estatuto da
Cidade, houve uma continuidade da adoção do modelo aplicado anteriormente. A lei define o
instrumento da seguinte maneira:
Considera-se operação urbana consorciada o conjunto de intervenções e medidas coordenadas pelo Poder
Público municipal, com a participação dos proprietários, moradores, usuários permanentes e investidores
privados, com o objetivo de alcançar em uma área transformações urbanísticas estruturais, melhorias sociais
e a valorização ambiental. (Lei n° 10.257 de 2001).
222 capítulo 5

As operações urbanas consorciadas pressupõem um instrumento legal que permite ao


Executivo autorizar alterações nos parâmetros urbanísticos estabelecidos na lei de zoneamento,
obtendo recursos por meio de contrapartidas pagas pela iniciativa privada para a viabilização dos
projetos consorciados (cuja implementação ocorre a médio e longo prazo). À medida que o poder
público dispõe cada vez menos de uma capacidade para investimentos diretos em infraestrutura,
esses instrumentos tornaram-se importantes alternativas à concretização de ações estratégicas
(seja de investimentos públicos, seja em melhorias urbanas), sem o exclusivo comprometimento
de recursos públicos, e sem a necessidade de aguardar por recursos do Estado ou da União.
As leis dos planos diretores anteriores, desde 1988, previram esse instrumento com o objetivo
de viabilizar a produção de imóveis, atrelada a infraestrutura, equipamentos coletivos e espaços
públicos, principalmente onde houvesse dificuldade do poder público em fazê-lo. Apenas na lei
do plano diretor de 1991, porém, foram aprovadas operações urbanas que trariam alguns resultados
sobre o mercado imobiliário existente, principalmente a Operação Urbana Faria Lima.
A atual produção das operações urbanas consorciadas é alvo de críticas, porque se fundamenta
na capacidade de investimentos imobiliários para a produção de grandes infraestruturas, e para
tanto na aquisição de parcelas de terra. Se o custo do projeto for maior do que a contribuição
adquirida com o potencial construtivo adicional, se a capacidade de suporte não for suficiente e
se o projeto não for totalmente concluído, para acomodar todo o excedente populacional oriundo
das altas densidades pretendidas, dificilmente haverá sucesso nesse método de planejamento
urbano em ampla escala (Maricato e Ferreira 2002).
As operações urbanas consorciadas, portanto, são ferramentas que cumprem pontualmente
a recuperação da valorização criada pelas obras públicas, mas que por si só não são capazes nem
de absorver a demanda futura por espaços públicos e nem garantir a transição de escalas entre
os espaços dos empreendimentos adquiridos lote a lote, com as propriedades restantes e não
agregadas às áreas de renovação.
Em outras palavras, as operações urbanas brasileiras se caracterizam por intervenções em
perímetros determinados pela dinâmica imobiliária, que viabilizam obras e serviços com a venda
de potencial construtivo excedente. Contudo, o poder público absorverá o impacto futuro gerado
pelo adensamento e será conivente com o aprofundamento das diferenças intraurbanas. Para o
sucesso dessas operações de parceria público-privada, é necessário que o Estado realize grandes
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 223

investimentos preliminares para a consolidação das perspectivas da valorização; é um jogo onde a


iniciativa privada nunca perde (Fix 2001).
Por isso, a crítica de Enio Moro Junior se sustenta:
O principal mote dos defensores destas parcerias seria seu autofinanciamento, ou seja, o capital privado
viabiliza o investimento na reordenação de grandes áreas e o poder público investe em áreas carentes. Este
discurso sensibilizou governos progressistas e conservadores de todo o Brasil e afirmou mais uma das facetas
do Brasil neoliberal: a ilusão do protagonismo municipal. O poder municipal possui poucos instrumentos
para alterações em seu campo social de abrangência. O desenvolvimento econômico municipal alternativo
também é dificultoso por seus impedimentos no rompimento da acumulação entravada [do capital]. (Moro
Junior 2007, p.54-55).

Não obstante, com o Estatuto da Cidade, as operações urbanas consorciadas foram vinculadas
a outro instrumento de captação de recursos; dessa vez, antes mesmo da aprovação de qualquer
empreendimento no interior da operação urbana. Os denominados CEPACs – Certificados de
Potencial Adicional de Construção são considerados uma forma de antecipar os recursos para
investimentos públicos, porque, após o projeto urbanístico estabelecer o estoque de área adicional,
esses certificados são vendidos em leilões na bolsa de valores, e certa quantidade é vinculada a
determinada obra pública. Ainda que o CEPAC seja uma forma de redistribuir ganhos provenientes
da valorização antecipadamente, uma vez que se pode incorporar a sobrevalorização da parcela
de terra ao seu valor, tal medida não inibe o aumento especulativo dos preços da terra e não inibe,
caso aconteça, a especulação que a própria manutenção desses certificados pode causar. Nessa
atuação, abstraem-se regularidades e governam-se as excepcionalidades com objetivos imediatos,
sem visão a longo prazo.
Como exemplo de operação urbana, a lei aprovada nº 13.769 de 2004 (que altera a lei nº 11.732
de 1995), conhecida como Operação Urbana Faria Lima, foi aquela que apresentou maiores
resultados em termos financeiros: entre 1995 e 2004 foram obtidos R$ 570 milhões (dados de
Sempla 2009) pela venda de outorga onerosa do direito de construir. Ao mesmo tempo, porém,
segundo os indicadores municipais, sua região foi a que apresentou maior perda populacional: um
declínio de 25,0% nos últimos 10 anos. Em contraposição foi a área que teve o maior número de
lançamentos imobiliários em toda São Paulo.
Segundo estudos de Paulo Sandroni e Ciro Biderman, o preço por metro quadrado de terreno
dentro da operação urbana Faria Lima estava 20,0% maior em comparação com a média na região
224 capítulo 5

metropolitana de São Paulo. Entre 1985 e 1991 e entre 1996 e 2001 o valor já alcançava 80,0%
(Sandroni e Biderman 2004). Se considerarmos a qualidade de alto padrão dos empreendimentos
lançados nessa mesma época, torna-se difícil atribuir essa valorização em porcentagens: às
melhorias feitas pelo poder público e às melhorias feitas pelo poder privado. Encaramos assim um
outro desafio: não possuímos mecanismos para avaliação que discrimine benfeitorias feitas pelo
poder público e pelo privado, mesmo dando continuidade a ações de descentralização do poder
público em buscar alternativas de financiamento e autonomia de gestão dos entes subnacionais.
No contexto das políticas urbanas, compreende-se a necessidade de representantes do poder
público de encontrar alternativas face ao aumento sem precedentes nas demandas político-
econômicas por recursos, sobretudo no contexto de São Paulo, onde o financiamento do
desenvolvimento urbano para a melhoria das condições que favoreçam a população, quando não
é limitado, parece ser insuficiente. Em vez de procurar soluções de descentralização voltadas ao
fortalecimento da população local, para que esta possa participar do “instrumento de intervenção
urbana estrutural”, o poder público municipal, com as operações urbanas consorciadas, parece
ainda seguir na direção de uma política urbana voltada “ao serviço cada vez mais exclusivo e
explícito das necessidades de acumulação capitalista em detrimento das condições de vida da
população” (Borja 1975, p.14).
As limitações têm, portanto, algo a ver com a técnica, mas também parecem uma questão
política, uma vez que “seu efeito progressista depende da capacidade de mobilização da sociedade
civil garantir que [operações urbanas consorciadas sejam regulamentadas] de forma a assegurar
uma implementação segundo os interesses da maioria e não apenas das classes dominantes, e
que permita o controle efetivo do Estado e a possibilidade de controle social de sua aplicação”
(Maricato e Ferreira 2002, p.216).

Zonas Especiais de Interesse Social


Agora passemos para o outro instrumento presente na cidade, estabelecido no plano diretor, as
zonas denominadas ZEIS – Zonas Especiais de Interesse Social. As Zonas Especiais de Interesse
Social pressupõem regiões (menos favorecidas sobre diversos aspectos e teorias) onde incidem
normas específicas para a produção de empreendimentos de HIS – Habitação de Interesse
Social. Existem incentivos diversos para o desenvolvimento dessas áreas, incluindo alterações nos
parâmetros urbanísticos estabelecidos na lei de zoneamento para aqueles que cumprirem com a
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 225

função de produzir empreendimentos para o mercado “dito popular”. As ZEIS apresentam quatro
modalidades aprovadas pelo plano diretor, conforme o tipo de ocupação:
a. ZEIS 1: áreas ocupadas por população de baixa renda, abrangendo favelas, loteamentos
precários e empreendimentos habitacionais de interesse social ou do Mercado Popular – HMP,
para promoção da produção e manutenção de Habitações de Interesse Social – HIS;
b. ZEIS 2: áreas com predominância de glebas ou terrenos não edificados ou subutilizados,
para promoção de Habitação de Interesse Social ou do Mercado Popular;
c. ZEIS 3: áreas com predominância de terrenos ou edificações subutilizados situados em
áreas dotadas de infraestrutura, serviços urbanos e oferta de empregos, para promoção ou
ampliação do uso por Habitação de Interesse Social ou do Mercado Popular;
d. ZEIS 4: glebas ou terrenos não edificados e adequados à urbanização, localizados
em áreas de proteção aos mananciais, ou de proteção ambiental, destinados a projetos de
Habitação de Interesse Social promovidos pelo Poder Público, com controle ambiental.
Pela primeira vez o poder público inicia o enfrentamento dos assentamentos irregulares ou
propícios a alocarem habitação de interesse social, delimitando-os em seu plano diretor. Em resumo
são as áreas mais delicadas do ponto de vista da reestruturação urbana, porque além de carecerem
de altos investimentos públicos, os assentamentos existentes apresentam diversos problemas que
se torna difícil identificar as primeiras ou principais estratégias a serem tomadas. Por exemplo, os
assentamentos populares junto aos mananciais (reservatórios aquíferos) da cidade envolvem desde
a solução de ordem urbanística (a legislação estadual proíbe a ocupação dessas áreas), passando
por aquisição de direitos (à moradia e ao acesso à cidade) até os prejuízos causados à qualidade da
água que abastece dois terços da população do município. Embora as políticas públicas adotadas
nos últimos anos tenham trabalhado na busca de alternativas que permitam técnicas alternativas
entre a manutenção dos assentamentos irregulares e a preservação da qualidade da água, pouco
se fez para resolver os problemas da reorganização das parcelas de terra e da instalação prévia da
infraestrutura dos atuais assentamentos em estado de formação.
Conforme se poderia supor, porém, o plano diretor aprovado não representa exatamente um
projeto em comum com as aspirações de integração à cidade, mas pode ser submetido a uma
somatória de críticas: faltam planos de urbanização adequados, falta infraestrutura básica para a
articulação das regiões, e, portanto, o mercado imobiliário apresenta pouco interesse por adensar
226 capítulo 5

ou investir nessas áreas onde o poder público tem dificuldades em fazê-lo. Segundo expresso por
Maria Lucia Refinetti Martins:
Houve, entretanto, um senão: se a delimitação de ZEIS, nos locais em que foram aplicadas, pode significar
pouco ao setor imobiliário – por se tratarem de áreas fora de seu campo de atuação, a outorga onerosa, como
possibilidade de socialização da valorização imobiliária, não. No cômputo final, sua efetividade acabou
reduzida pela concorrência com as operações urbanas, em que a outorga é aplicada no próprio local, repondo
seu custo ao investidor, pela realização da valorização imobiliária no próprio local. (Refinetti Martins 2003,
p.183).

Assim, podemos concluir que mesmo com o tanto que tem sido feito pelo poder público nesses
últimos anos, estamos indo numa direção equivocada ou não estamos fazendo cumprir o que foi
proposto. Em ambos os casos (operações urbanas consorciadas e zonas especiais de interesse
social) mudanças são necessárias. É por esse motivo que consideramos como a disposição
mais preciosa do Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257 de 2001) as duas palavras “entre outros...” na
seguinte frase: “Art. 4. Para os fins desta Lei, serão utilizados, entre outros instrumentos...” e segue
a lista daqueles incorporados ao Estatuto. Essas duas palavras abrem espaço para os municípios
avançarem sobre o que já foi conquistado e procurarem novas soluções.
Contudo, a discussão sobre os instrumentos capazes de institucionalizar mudanças estruturais
na cidade não se limita ao exposto. A seguir, apresentaremos outros instrumentos urbanísticos
previamente elaborados e que, mesmo sem a devida legislação apropriada, ou aprovação
institucionalizada, foram iniciativas na direção da distribuição justa e equilibrada dos custos e
benefícios do desenvolvimento urbano. O texto é de autoria do senhor Domingos Theodoro de
Azevedo Netto, arquiteto e memória-viva do planejamento urbano no município de São Paulo.

Imagem aérea do município de São Paulo em 2004. 4

Distribuição do uso do solo no município de São Paulo por predominância de quadra. 4

Perímetros de atuação do instrumento das operações urbanas consorciadas no município de São Paulo. 4

Perímetros de atuação do instrumento das zonas especiais de interesse social no município de São Paulo. 4
PREDOMINÂNCIA DE USO POR QUADR

INDÚSTRIA / ARMAZÉNS
COMÉRCIO / SERVIÇOS
COM/SERV + IND/ARM
SEM INFORMAÇÃO
RHBP
RHM/AP
RVM/AP
R + COM/SERV
R + IND/ARM
EQUIPAMENTOS PÚBLICOS
ESCOLAS
TERRENOS VAZIOS
OUTROS

LEGENDA

OPERAÇÕES URBANAS EXISTENTES


1 – FARIA LIMA
2 – ÁGUA BRANCA
3 – CENTRO
4 – ÁGUA ESPRAIADA
5 – RIO VERDE / JACÚ

OPERAÇÕES URBANAS PROPOSTAS


5 – VILA SÔNIA
6 – VILA LEOPOLDINA
7 – DIAGONAL NORTE
8 – DIAGONAL SUL
9 – CARANDIRU / VILA MARIA
10 – CELSO GARCIA
11 – AMADOR BUENO
12 – SANTO AMARO
13 – PÓLO DESENVOLVIMENTO SUL
228 capítulo 5

5Skylines urbanos: imagens panorâmicas da região central do município de São Paulo.


as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 229

Instrumentos urbanísticos prévios:


contribuição de melhoria, requisição urbanística, consórcio imobiliário
Domingos Theodoro de Azevedo Netto

É importante explicar ao leitor que houve tentativas prévias da implementação de instrumentos


semelhantes aos projetos de land readjustment e aos de redesenvolvimento urbano por meio de
projetos de lei no Brasil. O resultado nos mostra de que políticos, urbanistas e outros setores já
tiveram iniciativas que infelizmente nunca foram levadas adiante pelo poder público. Para facilitar
o entendimento façamos aqui o paralelo entre os conceitos discutidos nos capítulos anteriores e as
nomenclaturas encontradas no Brasil, e que serão discutidas a seguir:
a. Carga de desenvolvimento por melhorias (descrito por Robert Home no capítulo 4) =
contribuição de melhoria;
b. Projeto de land readjustment (descrito no capítulo 2) = requisição urbanística;
c. Projeto de redesenvolvimento urbano (descrito no capítulo 3) = consórcio imobiliário.
Contribuição de melhoria
A contribuição de melhoria é um instrumento que existe em nossas constituições há décadas,
mas nunca foi devidamente utilizado. Em 1971, em documento do CEPAM intitulado “Índices
Urbanísticos”, redigimos a respeito:
A contribuição de melhoria consiste em instrumento legalmente instituído de modo a permitir que o poder
público seja ressarcido do custo de obras públicas realizadas que provocaram diretamente a valorização dos
imóveis beneficiados. Os proprietários desses imóveis pagariam os investimentos, na respectiva proporção
dessa valorização. As complicações de cálculo e as complexidades burocráticas para cobrança desse
tributo, fixadas pela legislação pertinente, tornaram-no praticamente inoperante, embora enfaticamente
recomendado por grande número de especialistas. Sua aplicação tem sido apenas nominal, somente para
permitir o reembolso de investimentos como os de pavimentação, por exemplo, mas sem nenhuma relação
com a valorização do imóvel. As dificuldades operacionais são muito grandes, desde a identificação dos
imóveis beneficiados até as dificuldades de cálculo da valorização imobiliária causada pelo investimento
realizado. (CEPAM 1971).

A situação atual não é muito diferente. Na Constituição vigente de 1988, a contribuição de


melhoria aparece no artigo 145 que dispõe: “Art. 145 – a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão instituir os seguintes tributos: I - impostos; II - taxas, (...); III - contribuição de
230 capítulo 5

melhoria, decorrente de obras públicas”.


É curioso que, pelo que se sabe, nenhum dos três níveis de poder se interessou em instituir,
normatizar ou regulamentar a contribuição de melhoria. Outra observação interessante é que
a expressão “decorrente de obras públicas” não significa necessariamente que só pode haver
cobrança após a conclusão das obras públicas. No Estatuto da Cidade (lei n° 10.257 de 2001) ela
aparece, no artigo 4° - inciso IV - b, como um dos instrumentos da política urbana, mas nada há
que avance sobre sua normatização. Além disso, a legislação atual estabelece limites: o conjunto
das contribuições não deve ultrapassar o custo da obra e as contribuições anuais de cada imóvel
não podem ultrapassar 3,0% do seu valor venal.
Sob o espírito da nova Constituição, é de se esperar que a contribuição de melhoria tenha sua
legislação alterada de modo a facilitar a cobrança. No entanto, há juristas que entendem que essa
legislação já está superada com a Constituição de 1988, e que os municípios já podem dispor desse
instrumento com maior autonomia. Existem outros que não veem essa possibilidade sem uma
nova regulamentação federal.
A questão foi bastante debatida no “Seminário Contribuição de Melhoria: Retomada
do Desenvolvimento com Justiça”, em 16 e 17 de maio de 1996, promovido em São Paulo
pela Associação dos Agentes Fiscais de Renda do Estado de São Paulo. Nesse seminário foi
apresentada mais uma vez a experiência da Colômbia, onde esse tributo é cobrado com sucesso
há décadas. Recentemente tivemos acesso à legislação pertinente de Cali e Bogotá e nos pareceu
perfeitamente adaptável às nossas condições. Um aspecto interessante dessa experiência é a
participação da população contribuinte ao longo de todo o processo.
A cobrança da contribuição de melhoria nas operações urbanas é extremamente importante.
Em primeiro lugar, por uma questão de justiça: as obras a serem executadas no interior da área
da operação urbana vão também valorizar os imóveis dos proprietários que não participam da
operação, com solicitações específicas de exceções à legislação usual que permanece em vigor. Em
segundo lugar, porque no cálculo do valor do benefício (e, portanto, da contrapartida) concedido
aos imóveis dos proprietários participantes da operação também está embutida a valorização
decorrente das obras. Se houvesse contribuição de melhoria, os imóveis participantes deveriam
pagar duas coisas: a contribuição de melhoria, como todos os imóveis valorizados na área, em
decorrência das obras realizadas, na proporção dessa valorização; e a contrapartida devida em
função do benefício auferido com as exceções permitidas.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 231

Requisição urbanística
A requisição urbanística, que em outros países tem um nome menos atemorizante (land pooling,
land readjustment), possibilita ao poder público uma intervenção mais direta no direcionamento
do desenvolvimento urbano, sem prejudicar o proprietário que será beneficiado com a valorização
do imóvel. Esse nome surgiu entre nós na década de 1980, quando em 1984 a EMPLASA –
Empresa Paulista de Planejamento Metropolitano S.A. estudou o projeto de lei federal n° 775 de
1983 e propôs uma série de aperfeiçoamentos, entre os quais a introdução desse instrumento.
Esse projeto de lei foi elaborado por um grupo de trabalho específico criado pelo CNDU
– Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano, órgão responsável pela proposição e pela
implantação da Política Nacional de Desenvolvimento, vinculado ao Ministério do Interior. A
justificativa da EMPLASA era a seguinte:
O instituto, inspirado no “land pooling”, designação que toma na Inglaterra, Austrália, Japão e Coreia, propicia
ao Poder Público uma ação direta de urbanização, permitindo-lhe atuar diretamente no mercado imobiliário,
com vistas a uma ação moderadora, mediante o aumento da oferta de lotes urbanizados, notadamente para a
população de baixa renda, dentro dos padrões técnicos exigidos, evitando, consequentemente, a formação de
loteamentos clandestinos. (EMPLASA 1984).

Distinto da desapropriação e do parcelamento compulsório, a requisição urbanística apresenta


características similares às do empreendimento de incorporação imobiliária. Funciona como se
as partes envolvidas tivessem ajustado, entre si, o que caberia a cada uma no empreendimento
urbanístico, no qual o proprietário participa com a gleba e o poder público com as obras de
urbanização. Em relação ao instituto da desapropriação, a vantagem para o poder público consiste
em que a requisição urbanística não exige grande soma de recursos financeiros para o início do
empreendimento (sem desapropriações).
Os proprietários atingidos são beneficiados com a valorização imobiliária resultante das obras
de urbanização, efetuadas pelo poder público, que também não será onerado, pois lhe é assegurado
o ressarcimento dos custos incorridos na implantação de empreendimentos.
Apenas, com vistas à prevalência e à satisfação do interesse público, reconhece-se ao poder
público a prerrogativa de estabelecer os termos e as condições de realização do empreendimento
e de ocupar o imóvel requisitado, findo o prazo estabelecido na notificação, para iniciar as obras
projetadas. Como se pode observar, o objetivo de então não era urbanizar apenas, mas comandar
o crescimento das cidades para áreas mais adequadas à ocupação urbana, independentemente
232 capítulo 5

de divisões fundiárias ou tamanho das propriedades. Hoje, o instrumento deveria facilitar a


reurbanização de áreas construídas, mas inadequadas para as condições de vida atuais.
O projeto de lei nº 2.191 de 1989 do deputado Raul Ferraz (Ferraz 1989) veio preencher essa
falha. Elaborado com a colaboração do arquiteto Cândido Malta Campos Filho (Campos Filho
2001), ele é muito importante, porque foi o primeiro depois de promulgada a Constituição Federal
de 1988, que inovou em relação à problemática urbana, e se tornou a base de referência com os
inúmeros projetos de lei sobre política urbana que lhe sucederam até o Estatuto da Cidade, em
2001.
Ele aproveitou as proposições da EMPLASA de 1984 e as adaptou à nova Constituição e às
necessidades da década seguinte. Com 80 artigos, no artigo 38 assume a Requisição Urbanística
nos seguintes termos:
Art. 38 – O município com base no plano diretor e no projeto aprovado, poderá requisitar por prazo
determinado, um ou mais imóveis contíguos, situados em zona urbana ou de expansão urbana, para
promover loteamentos ou obras de urbanização e reurbanização, devolvendo, após o prazo fixado, o imóvel
devidamente urbanizado ou outro de valor equivalente aos respectivos proprietários. (Projeto de Lei nº 2.191
de 1989).

Seguem-se 6 outros artigos dispondo sobre: os procedimentos a serem obedecidos; os direitos


dos proprietários dos imóveis requisitados; a possibilidade de juízo arbitral; a escritura pública
registrada em cartório sobre a operação realizada; e a garantia do “acompanhamento pelos
particulares interessados, assegurando-lhes o acesso a documentos e projetos pertinentes”. O
artigo 44 reafirma a possibilidade de utilizar o instrumento “para fins de reurbanização desde
que o empreendimento seja aceito por dois terços dos proprietários atingidos” e sejam ouvidos os
inquilinos dos atingidos.
Dispositivos semelhantes constaram dos inúmeros projetos de lei sobre o desenvolvimento
urbano, mas, infelizmente e por motivos ignorados, desapareceram do texto do Estatuto da Cidade.
Consórcio imobiliário
O consórcio imobiliário é um instrumento urbanístico criado pelo Estatuto da Cidade, no
Capítulo V – Disposições Gerais (artigo 46 e seus dois parágrafos), não no capítulo II, que trata
dos instrumentos de política urbana. Ele faculta ao proprietário de área atingida a obrigação de
parcelar, edificar ou utilizar seu imóvel, a requerimento dele, por meio do “estabelecimento do
Consórcio Imobiliário como forma de viabilização financeira do aproveitamento do imóvel”. O
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 233

texto do Estatuto que trata dessa compulsoriedade é o seguinte:


Art. 5 - Lei municipal específica para área incluída no plano diretor poderá determinar o parcelamento, a
edificação ou a utilização compulsórios do solo urbano não edificado, subutilizado ou não utilizado, devendo
fixar as condições e os prazos para implementação da referida obrigação. (Lei n° 10.257 de 2001).

O não cumprimento dessa obrigação é penalizado pelo instrumento do imposto IPTU


progressivo no tempo, durante 5 anos consecutivos (Art. 7). Após 5 anos a Prefeitura “poderá
proceder a desapropriação do imóvel, com pagamento em títulos da dívida pública”. O texto do
parágrafo 1 do artigo 46 pode levar a certos equívocos. Ele dispõe:
§ 1 - Considera-se consórcio imobiliário a forma de viabilização de planos de urbanização ou edificação por
meio da qual o proprietário transfere ao Poder Público Municipal seu imóvel, e após a realização das obras
recebe, como pagamento, unidades imobiliárias devidamente urbanizadas e edificadas. (lei n° 10.257 de 2001).

A proposta é interessante, mas pressupõe que a Prefeitura tenha recursos para a execução das
obras necessárias, o que não é comum entre nós. Nesse caso, parece mais eficaz apelar para a
venda do direito de superfície, ou mesmo da propriedade plena, a empreendedores imobiliários
possivelmente interessados.
O parágrafo 2 é ainda mais estimulante, a saber: “o valor das unidades imobiliárias a serem
entregues ao proprietário será correspondente ao valor do imóvel antes da execução das obras,
observado o disposto no § 2 do artigo 8 desta lei”. O artigo 8 é o que trata da desapropriação com
pagamento em títulos e o parágrafo 2 é o seguinte:
§ 2 - O valor da indenização:
I- refletirá o valor da base de cálculo do IPTU, descontado o montante incorporado em função de obras
realizadas pelo Poder Público na área onde o mesmo se localiza após a notificação de que trata o § 2 do art. 5
desta lei; II- não computará expectativas de ganhos, lucros cessantes e juros compensatórios”. (Lei n° 10.257
de 2001).

Essas limitações ao valor da indenização visam ressarcir as despesas realizadas pela Prefeitura
com as obras de urbanização ou edificação, mas nada garante que os dois montantes sejam
coincidentes, nem há razão para tratar o consorciado como se fosse um desapropriado com títulos.
Melhor seria garantir que as despesas fossem ressarcidas “in totum”, e os consorciados recebessem
unidades imobiliárias de valor proporcional ao da situação anterior, como previsto no instrumento
da requisição urbanística.
234 capítulo 5

Só a experiência nos dirá se há eficácia ou irrelevância do instrumento, mas há um ponto


importante a salientar. Segundo os exegetas das leis, as disposições dos parágrafos estão vinculadas
ao conteúdo do “caput” do artigo. Isso quer dizer que o consórcio imobiliário só pode ser solicitado
pelos proprietários intimados a parcelamento, edificação ou utilização compulsórios. Ele não pode
ser utilizado para viabilizar planos de urbanização ou edificação sem que todos os proprietários
envolvidos sejam previamente intimados ao parcelamento, edificação ou utilização compulsórios.
Conforme descrito anteriormente, os instrumentos urbanísticos prévios pouco foram
explorados ou mesmo implementados no sentido de resolver as deficiências urbanas das cidades
brasileiras. Ainda existe um impasse quanto a questões econômicas e principalmente jurídicas.
Enquanto alguns instrumentos necessitam da incidência de outros dispostos pelo plano diretor
vigente, como prévia incidência do parcelamento, edificação e utilização compulsórios, para
outros instrumentos ainda não existe uma clareza se pode haver aplicação sem a aprovação de lei
federal específica. Além disso, alguns pressupõem a atuação da iniciativa privada, o que, pela própria
tradição brasileira de descompasso com esse setor, obrigaria o poder público a se reformular, já que
não dispõe de recursos para investir em todos os projetos de urbanização necessários. A seguir,
as potencialidades da aplicação dos instrumentos do land readjustment e do redesenvolvimento
urbano no Brasil.

Estudo de potencialidades do instrumento land readjustment no Brasil

Na prática, projetos de land readjustment são muito difíceis de executar, como demonstrado em
vários projetos no Japão e nos estudos de âmbito nacional. Os proprietários são, antes de tudo,
cautelosos e consideram o equilíbrio de riscos e benefícios durante a execução: o período de
interrupção de suas atividades cotidianas, o deslocamento ou realojamento, os danos materiais no
processo de mudança e outras possibilidades de algo dar errado.
No Brasil, o processo de aplicação de tal metodologia também enfrentaria diversas dificuldades,
que não consistem apenas em dificuldades conciliatórias ou oposicionistas no âmbito da transição
entre propriedade pública e privada. Aqui, elas vão muito além. Sua implementação esbarra em
questões de ordem legal, institucional, técnico-territoriais, sócio-ecônomico-culturais, políticas
e que abrangem o estágio atual de formulação de políticas de desenvolvimento urbano no país
(Souza 2008).
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 235

Após a promulgação da Constituinte de 1988 e a aprovação do Estatuto da Cidade (lei n°


10.257 de 2001), os planos diretores estratégicos tornaram-se a principal ferramenta de política e
ordenação urbana. Referente a essa lei, a primeira dúvida abrange a necessidade, ou não, da criação
e institucionalização do land readjustment em nível nacional como instrumento urbanístico,
seguido de sua regulamentação técnico-jurídica por meio dos diversos agentes envolvidos no
processo: poder público, iniciativa privada, proprietários e outros setores da sociedade.
A criação e a aplicação de uma legislação própria para o land readjustment seria uma
necessidade para que o método pudesse ser aplicado? Se a resposta for positiva, essa legislação
complementaria as leis já existentes? (principalmente a antiquada Lei do Parcelamento do Solo
Urbano – lei 6.766 de 1979, em fase de reestruturação – e o Estatuto da Cidade – lei 10.257 de
2001 – que regulamenta o capítulo original sobre a política urbana aprovado pela Constituição de
1988). Se for assim, os municípios poderão estabelecer normas complementares para adequar essa
nova lei à sua própria realidade?
Ou devemos implementar o método japonês sem segui-lo à risca? Como alternativa, será que
poderíamos explorar seus elementos separadamente (reposicionamento e redimensionamento
fundiário, contribuição por meio de doação em parcela de terra etc.), combinando instrumentos
existentes no Estatuto (edificação compulsória, tributação progressiva, usucapião especial urbano,
consórcio imobiliário etc.)?
A resposta por si só contém um determinante prévio a ser considerado: o início desse processo
depende, invariavelmente, de tomada de decisão política e governamental. Para tanto, é preciso
haver identificação do problema no âmbito da política pública, estabelecer a melhor maneira de
enfrentá-lo dentro de uma agenda política, institucionalizar e implementar essa resposta (seja por
meio da introdução do método japonês ou de alternativas), gerenciar e avaliar seus resultados, e
fazer reformulações segundo nossa realidade.
O processo de formulação de políticas públicas é descontínuo no Brasil, devido à mudança de
prioridades de cada gestão a cada quatro anos, o que nos faz questionar sobre qual seria a garantia
de continuidade do processo de desenvolvimento do projeto e como realizá-lo desvinculado da
gestão político-partidária.
Em consequência, quais seriam os mecanismos preventivos à instabilidade desse processo,
capazes de conferir confiabilidade ao poder público, perante os diversos setores privados,
permitindo a realização de um projeto no qual todos devem ceder parte de sua propriedade,
236 capítulo 5

esperando um resultado positivo (financeiro e urbano) após mais do que quatro anos? Ou: quais
seriam os mecanismos para utilizar o land readjustment como facilitador da readequação fundiária,
sem a cobrança de contrapartidas para obter recursos e viabilizar obras públicas?
Outro fator, complementar a qualquer vontade política, porque um não pode acontecer sem
a viabilidade do outro, diz respeito a questões técnico-territoriais. O Brasil não possui um sistema
de cadastro fundiário atualizado em nenhum nível de governo, seja ele municipal, estadual ou
federal. Além disso, o poder público é muito limitado na gestão de suas próprias terras. Onde
há grandes centros urbanos que apresentam bastante potencial para desenvolvimento, existem
terrenos ocupados irregularmente, e, portanto, ilegalmente consolidados.
Dessa maneira, o land readjustment poderia ser utilizado como uma ferramenta de auxílio na
gestão do uso do solo, principalmente nos processos de regularização fundiária, pois o processo é
democrático, não gera grande ônus para o poder público, é indicado para áreas pequenas e prevê
a regulamentação física e jurídica dos terrenos.
Considerando o plano das possibilidades, ainda que determinada gestão político-partidária
considere a implementação de tal método, transpondo as dificuldades técnico-territoriais e ainda
que o land readjustment encontre suporte legal e jurídico, existe ainda um grande salto entre a
teoria e sua aplicação. Os recursos humanos da administração pública precisam ser qualificados e
capacitados, capazes de dialogar e discutir sobre o método para sua execução efetiva.
O Japão, há muitos anos, vem despendendo esforços para o aprimoramento técnico e a
capacitação de seus recursos humanos, bem como para a criação de sistemas de avaliação do
mercado de imóveis e o estabelecimento de procedimentos claros e precisos para a tramitação
projetual. Nesse caso, o projeto urbanístico passou a ser o elemento principal das orientações
focadas nas diretrizes do desenvolvimento urbano e o land readjustment o método para
implementá-lo.
Ainda com relação às questões que envolvem o poder público, para projetos urbanos, é
necessária a criação de agências de interlocução e articulação para o processo de negociação entre
os agentes relacionados, a fim de viabilizar a execução do projeto. Essa articulação não se restringe
ao âmbito municipal, relacionando-se aos órgãos estaduais e federais, mas também aos agentes
privados.
Quando se trata dos agentes privados, temos, primeiramente, que discutir o regime da
propriedade, dando garantias ao cidadão, conforme a Constituição Federal, que estabelece o
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 237

direito coletivo, sobrepondo-se ao direito individual. Apesar disso, qualquer ato de interferência
ou intervenção do poder público sobre a propriedade privada é sempre considerado uma ameaça.
Mesmo devidamente justificado e ressarcido, provoca inconformismo e longos impasses quanto
à sua execução. No entanto, quando tal intervenção traz benefícios relativos à valorização da
propriedade, a reação provocada é de resistência à socialização dessa valorização, considerando
o benefício apenas como uma obrigação por parte do Estado. Além disso, vivemos a cultura do
curto prazo, o que torna muito difícil encontrar parceiros financeiros interessados em investir
grandes quantias de dinheiro num projeto com longa duração e complexidade.
Em âmbito nacional, o levantamento desses problemas não consiste apenas na implementação
ou na incorporação parcial ou integral de metodologia internacional. Refere-se também a discussão
e melhoria na maneira como fazemos planejamento urbano no Brasil, contribuindo para o debate
e a reflexão para que novos ou atuais instrumentos de desenvolvimento urbano possam ser mais
efetivos.
No caso específico do município de São Paulo, considerações particulares sobre o mecanismo
foram elaboradas durante os últimos dois anos. O principal objetivo de aplicação do método
do land readjustment em São Paulo está no aperfeiçoamento dos projetos de desenvolvimento,
seja por meio de lei específica, seja por meio dos instrumentos existentes de intervenção urbana
(como, por exemplo, as operações urbanas e as zonas especiais de interesse social). A princípio
foram identificadas cinco situações em que o método pode ser adaptado e empregado para a
facilitação de transformações urbanas.
Primeira: em áreas de urbanização consolidada e com parcelamento do solo existente, objetivando
a ampliação de espaços públicos por meio da promoção de empreendimentos imobiliários que
ocupem toda a quadra ou um conjunto de parcelas de terra, explorando com maior intensidade o
uso do solo.
Segunda: em áreas subutilizadas e com oferta de infraestrutura existente, geralmente atrelada
a áreas com baixa densidade e antigos usos industriais, objetivando melhor exploração das
parcelas de terras vazias, ampliando o adensamento e a mistura de novos usos e a melhoraria da
infraestrutura existente.
Terceira: em áreas com grandes ofertas de áreas públicas e problemas fundiários, na maioria das
vezes decorrentes de ações públicas realizadas anteriormente (retificação de rios e tamponamento
238 capítulo 5

de córregos para abertura de avenidas), objetivando a rearticulação do conjunto fundiário


desajustado, geralmente com problemas ambientais e de inundações e sistemas viário e de
transportes desarticulados e desconexos.
Quarta: em áreas previstas para a construção de novas infraestruturas, normalmente atreladas
a grandes desapropriações de terrenos privados, nos quais é desejável evitá-las, para viabilizar a
implementação de abertura ou ampliação de novas avenidas, criação de parques lineares e
construção de ciclovias.
Quinta: em áreas de controle de urbanização e regularização fundiária, geralmente atreladas
a assentamentos informais e irregularidades de ocupação (favelas), objetivando o reajuste da
configuração urbana, principalmente em área de risco ou áreas de proteção ambiental estratégicas
para a cidade, buscando a elevação da qualidade de moradia da população local.
Após o processo de identificação e discussão do mecanismo, e apesar de todos os
questionamentos apontados, no sentido de adaptar e aplicar o land readjustment em São Paulo,
durante o processo de revisão do Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430
de 2002), a SEMPLA – Secretaria Municipal de Planejamento de São Paulo inseriu na minuta da
revisão do plano em questão os artigos 184 e 185, relativos ao instrumento do “reajuste fundiário”.
O texto encaminhado à Câmara de Vereadores encontra-se a seguir:
Seção VI - Do Reajuste Fundiário
Art.184 - Fica instituído o instrumento do reajuste fundiário, para possibilitar a alteração das dimensões e da
disposição de lotes e glebas num determinado perímetro, segundo um Plano Urbanístico Específico – PUE,
com adesão dos proprietários nele contidos, visando a obtenção de melhorias urbanísticas, ganho de áreas
públicas e de qualidade ambiental, fazendo-se cumprir a função social da propriedade nos termos dos artigos
11 e seguintes desta Lei.
Art.185 - O reajuste fundiário poderá ser empregado exclusivamente nas seguintes áreas:
I. contidas nos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas;
II. contidas nos perímetros das Áreas de Intervenção Urbana – AIU.
(Projeto de Revisão da Lei nº 13.430 de 2002, artigos 184 e 185).

Esse trecho é um resumo do que foi discutido mais longamente por juristas e antigos urbanistas
da SEMPLA, porque consideraram apropriado aprovar o mecanismo inovador em lei específica,
em vez de detalhá-lo nessa revisão do plano diretor. De qualquer maneira segue a versão original:
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 239

Art. xxx - Considera-se reajuste fundiário a transformação das dimensões e da posição de lotes e glebas num
determinado perímetro, com adesão voluntária ou compulsória dos proprietários nele contidos, com o objetivo
de se obter área em superfície de terreno a ser doada ou transferida ao Poder Público para promoção de melhorias
urbanísticas e intensificação e controle do uso e da ocupação do solo, fazendo-se exercer a função social da
propriedade dos artigos 11 e seguintes desta Lei.
Art. xxx - Os objetivos do reajuste fundiário são:
I. Promover a justa distribuição dos custos e benefícios decorrentes de obras e serviços de infraestrutura urbana e
das demais ações públicas de manejo do solo urbano objeto de planos e projetos nos termos do artigo xxx desta lei
e conforme estabelecido no projeto urbanístico.
II. Facilitar a obtenção de área em superfície de terreno para execução de melhorias em infraestrutura.
III. Garantir a participação de todos os envolvidos afetados pelas obras e ações previstas no plano urbanístico.
Art. xxx - O reajuste fundiário poderá ser empregado exclusivamente nas seguintes áreas:
I. contidas nos perímetros das Operações Urbanas Consorciadas;
II. contidas nos perímetros das Áreas de Intervenção Urbana – AIU;
III. contidas nos perímetros das Zonas Especiais de Interesse Social – ZEIS.

O atual Plano Diretor Estratégico é decenal e foi aprovado em 2002, com previsão de uma
revisão em 2006 e outra em 2012. A revisão de 2006 foi adiada para julho de 2007, em seguida,
para setembro de 2008 e até 2009 não aconteceu, ficando a cargo da gestão do prefeito, então,
reeleito, Gilberto Kassab fazê-lo. Portanto, ainda não existe qualquer garantia de que a minuta
de lei será aprovada na íntegra pela Câmara de Vereadores ou quais serão os artigos vetados ou
alterados. De qualquer maneira, há disposição dos técnicos e dos responsáveis pela coordenação
do planejamento urbano do município de São Paulo em explorar os conceitos relativos ao land
readjustment, como forma de auxiliar nas intervenções urbanas estratégicas necessárias na cidade.
A partir dos artigos sobre o “reajuste fundiário” relacionados à revisão do plano diretor, das
dificuldades apresentadas e da identificação das áreas indicadas para aplicação em São Paulo,
ainda resta responder a algumas perguntas que foram identificadas para o aprimoramento de
certas indefinições e soluções. As perguntas baseadas no documento elaborado por Montandon e
Souza (Montandon e Souza 2005, não publicado) estão relacionadas a seguir:
a. O conceito de redimensionamento e reposicionamento de lotes está relacionado
à transferência de direitos de propriedade de um título (terreno) para outro (terreno e/ou
edificação). Essa característica do land readjustment apresenta ampla vantagem em relação ao
usual método da desapropriação. A atual legislação brasileira, estadual e municipal pertinente
permite a aplicação do conceito? Quais os conceitos e elementos que deveriam ser alterados ou
240 capítulo 5

adaptados para aplicação no contexto citado? Como proceder a transferência de propriedades


durante o projeto por meio da preservação dos títulos das mesmas?
b. A partir da pergunta anterior, mas considerando os aspectos de projeto urbano, como
desenvolver o exercício de redimensionamento e reposicionamento de parcelas de terra em
áreas com grande diversidade de dimensões fundiárias e valores de mercado?
c. Uma das principais características do land readjustment é a contribuição realizada com
doação de parte do terreno para o incremento e a melhoria dos equipamentos urbanos e
sociais e para constituição de terreno-reserva para comercialização. O sistema de contribuição
(doação de terrenos) apresenta-se como uma justa contrapartida, uma vez que, mesmo que os
proprietários tenham as suas propriedades reduzidas, a redução será sempre proporcional ao
aumento das áreas e melhoria das infraestruturas, sendo os terrenos e imóveis consideravelmente
valorizados. Como instituir juridicamente a obrigatoriedade da contribuição de melhorias? A
contribuição pode ser relacionada ou classificada como contrapartida obrigatória? Nesse caso,
poderia o investimento público extensivo (em toda a área de projeto) ser considerado como um
benefício a ser compensado pela contribuição?
d. Baseado na questão da contribuição, o método de cálculo da valorização dos imóveis
está fundamentado principalmente em dados relativos ao projeto (fatores de acessibilidade,
de proximidade com as infraestruturas e equipamentos sociais e fatores de geometria do
lote). Esses critérios estão instituídos na legislação do land readjustment japonês e geram um
procedimento lógico para definição dos valores mínimos dos terrenos após o projeto. A partir
desse método, pode-se presumir a futura valorização de terrenos, reduzindo, de certa maneira,
a especulação sobre os preços mínimos. Como instituir legalmente critérios para cálculo da
valorização dos terrenos a exemplo do land readjustment japonês apresentado?
e. Os principais benefícios concedidos no projeto de land readjustment estão relacionados
à valorização futura das propriedades e ao desenvolvimento urbano local. A principal
característica desses benefícios está na credibilidade que é depositada na valorização
dos terrenos e na melhoria a ser promovida pelo poder público, graças à capacidade e ao
desempenho do sistema de gestão. Um dos aspectos diferenciais está no método de cálculo
da valorização dos terrenos posterior ao projeto, que garante essa valorização futura. Como
vincular o valor calculado de cada propriedade (no caso da aplicação do método citado) antes
da realização do projeto, acrescido dos fatores de valorização, ao valor mínimo do terreno após
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 241

o projeto? Quais as questões de mercado imobiliário envolvidas?


f. Para cada projeto de land readjustment um agente promotor e executor do projeto é
instituído. Esse agente pode ser um órgão público, uma empresa pública, uma empresa privada
(por meio de concessão), uma cooperativa formada pelos proprietários ou uma individual
(investidor ou proprietário). O principal aspecto diferencial é que esse agente promotor é o
responsável executivo pelo projeto, e é monitorado pelo governo local, regulado por legislação
federal e acompanhado pelo conselho representativo das pessoas afetadas pelo projeto. Quais
as atribuições desse agente executivo em cada projeto? Quais as obrigações jurídicas para o
gerenciamento de contratos, principalmente aqueles relacionados à obras públicas? Quais as
implicações jurídicas relacionadas aos terreno-reserva para custeio das obras públicas?
Após tantos questionamentos, testaremos duas hipóteses.
A primeira é a aplicação do land readjustment em um assentamento ilegal em área periférica
da cidade de Hortolândia no Estado de São Paulo. O assentamento com baixa densidade
populacional convive com vários problemas de infraestrutura urbana, como a inexistência de
sistemas de coleta de esgoto e águas pluviais, a falta de pavimentação e de equipamentos públicos.
Como se sabe, o land readjustment pode ser útil como ferramenta de desenvolvimento urbano
numa vasta amplitude de situações, porém, ele depende de certas condições para que seja
plenamente aplicado. Nesse sentido, testaremos o método numa área propícia à reurbanização
e analisaremos seus resultados. O estudo em questão é de autoria de Renato Guimarães Pereira,
arquiteto pós-graduado no curso “Urban development focused on Land Readjustment measures”
em 2007, patrocinado pela JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão.
A segunda hipótese é a aplicação dos conceitos do redesenvolvimento em uma área degradada
da cidade de São Paulo, alvo há mais de trinta anos de uma lei de melhoramento viário que nunca
chegou a ser implementado: seja pela falta de recursos para realizar todas as desapropriações
necessárias para a construção da avenida, seja pela falta de instrumentos técnicos atrelados a
vontade política capaz de viabilizar o projeto. Por isso, usaremos o instrumento de maneira bastante
particular, com o objetivo de responder à demanda crescente da cidade de São Paulo de abertura
de novas avenidas, unido a empreendimentos residenciais com o apoio e os recursos da iniciativa
privada. O estudo em questão faz parte de um conjunto de estudos para viabilizar a Operação
Urbana Carandiru Vila-Maria, aprovada pelo Plano Diretor Estratégico de São Paulo, mas ainda
sem regulamentação em lei específica.
242 capítulo 5

Estudo de hipótese: CDHU Hortolândia A2 Sítio São João


Renato Guimarães Pereira

O local escolhido para o estudo da primeira hipótese (aplicação do land readjustment em área
de reurbanização de assentamentos informais) é a gleba denominada “Sítio São João”, na cidade
de Hortolândia. O empreendimento está localizado a nordeste do município, lindeiro a uma
via coletora denominada Avenida Minas Gerais, junto à ferrovia pertencente à concessionária
Ferroban, e que faz divisa com o município de Sumaré.
Trata-se de uma área com 99.000,00 m², parte de uma gleba maior denominada Hortolândia A,
que possui um assentamento ilegal de moradores iniciado a partir de ocupação para fins agrícolas
em meados de 1990. Em pouco tempo transformou-se de assentamento rural para uma área com
características urbanas. Anteriormente, a gleba pertencia à FEPASA, a antiga empresa Ferrovia
Paulista S.A., que administrava parte da rede ferroviária do Estado de São Paulo e foi privatizada
no final da década de 1990. No processo de privatização, a FEPASA vendeu a área para a CDHU
– Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo, num acordo
com o Governo do Estado de São Paulo, que assumiu a responsabilidade por seu uso e também
por solucionar todos os problemas urbanísticos ali existentes.
Isso posto, nos deparamos com um problema ao analisarmos o histórico dos projetos sob
responsabilidade da CDHU. O proprietário da área a sofrer uma intervenção, no caso da atuação
da empresa, é a própria CDHU, ou em outros casos, alguma prefeitura municipal de uma cidade
do Estado de São Paulo. Como projetos de land readjustment pressupõem que a área de sua
aplicação tenha parcelas de terra ou glebas pertencentes a um grupo de proprietários particulares
que desejem ou sejam encorajados a se unir para formar uma cooperativa para implementação
do projeto, temos uma característica peculiar no Brasil: grandes assentamentos informais e favelas
estão geralmente em terrenos públicos.
Partimos, então, da premissa básica de que cada uma das famílias assentadas seria considerada
proprietária de seus lotes (distribuição de títulos), de modo que pudéssemos aplicar as regras
absorvidas no treinamento realizado no Japão. Em um levantamento planialtimétrico cadastral
de 2002, verificamos a existência de 79 lotes, com a ocupação de 33 deles por moradias senão
precárias, ainda em fase inicial de construção, fruto da invasão dos últimos anos. A dinâmica
antrópica local se demonstrou muito mais agressiva do que o previsto e, em pouco mais de 5 anos,
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 243

a ocupação avançou de forma acelerada, como pode ser visto comparativamente entre as imagens
do parcelamento do solo e a imagem aérea da área.
Ao analisarmos a situação de ilegalidade dos residentes encontramos uma controvérsia quanto
ao termo “invasão”, já que os moradores atuais alegam que compraram seus lotes de um suposto
latifundiário, no caso, um “grileiro”. Por isso, esses mesmos assentados têm uma demanda com o
Estado de São Paulo, ainda em andamento, pleiteando uma solução para o impasse. É um caso
complexo, por isso, o exercício pressupõe que a área já está dividida em 79 pequenas propriedades.
O objetivo do estudo é verificar a possibilidade de aplicação do método do ponto de vista
teórico, sem considerar tanto a prática, posto que o mais importante seja arraigar os conhecimentos
adquiridos para uma posterior aplicação em um projeto real. Com esse objetivo em mente, a
intervenção deve resolver os seguintes itens:
a. Tornar o desenho das quadras e dos lotes (79 ao todo) menos irregular;
b. Pavimentar as vias, instalar sistema de drenagem e sistema de coleta de esgotos domésticos;
c. Implantar paisagismo público viário e criar uma praça pública com área verde;
d. Criar uma área comercial nos terrenos-reservas, para financiamento do projeto;
e. Prever paradas para ônibus urbano, conectando assim a periferia à cidade.
Além disso, o projeto ainda objetiva transformar o Sítio São João em uma área residencial de
classe C, com a manutenção dos residentes do local na região, valorizando a urbanização e servindo
como exemplo para o processo de urbanização futura dos arredores. Para viabilizar a proposta,
conforme mostra o mapa do novo parcelamento do solo, projeto adotado para solucionar os
problemas descritos anteriormente, haveria implantação de área comercial nos terrenos-reserva,
que seriam comercializados a investidores externos e conformaria um pequeno conjunto de
edificações propícios a criação de empregos.
Posto ser essa uma experiência didática, optamos por adotar praticamente todos os critérios
técnicos e conceituais ditados pelas normas japonesas do land readjustment, com poucas
adaptações. É claro que essa não “climatização” das normas trará alguma distorção no processo
de análise de valorização artificial da terra, mas, a nosso ver, isso é irrelevante nessa etapa, já que o
princípio dessa simulação é apenas aferir a possibilidade de aplicar ou não o método na realidade
brasileira mais corriqueira, que são as nossas periferias carentes.
Após a elaboração da proposta de novo sistema viário, áreas verdes e criação dos terrenos-
244 capítulo 5

reserva, aplicamos todos os cálculos rigorosamente de acordo com o land readjustment japonês,
para aferir a razão de valorização do m² de terreno, após a implantação do projeto, e chegamos a
um índice de 14,0% no caso específico do Sítio São João. Ou seja: antes do projeto, o valor do m²
era US$ 21,40; depois de sua realização, passaria a US$ 24,39.
O projeto, incluindo a implantação, ficou orçado em US$ 5.417.500,00. Com esses dados,
podemos constatar com facilidade que, mesmo se a contribuição para a doação fosse de 100,0%, o
valor de venda de todos os terrenos somados não cobriria o do projeto implantado, inviabilizando-o.
Nesse caso, mesmo com um subsídio de 45,0% do governo, dividido em partes iguais nas esferas
municipal, estadual e federal, os proprietários ainda deveriam doar 166,0% de seus terrenos para
cobrir os gastos, conforme demonstra o gráfico Avaliação do Terreno-Reserva para o Projeto
CDHU Hortolândia A2 Sítio São João.
TABELA 09: AVALIAÇÃO DO TERRENO-RESERVA
(Projeto de Land Readjustment CDHU Hortolândia A2 Sítio São João)
b’ = Preço da terra antes do projeto = R$ 21,40 /m²
Razão de acréscimo calculada 1,14  
a’ = Preço da terra presumido após o projeto = R$ 24,39  

      Valor em R$    
Classificação
           
Subsídio Estadual 15,00% 812.626,24
Subsídio Federal 15,00% 812.626,24
Fundo do Terreno de Reserva 55,00% 2.979.629,54
Subsídio Municipal 15,00% 812.626,24
Total     100% 5.417.508,25    

Lotes Área privada após o projeto Contribuição Taxa de contribuição


Área exata antes do
privados Lotes Área Área Percentual de
projeto (incluindo Percentual de
antes do Lotes privados, privados, contribuída contribuída para contribuição
a diferença entre contribuição para
projeto incluindo excluindo para equipamentos, para
o registrado e o áreas públicas e
(registrado terrenos-reserva terrenos- equipamentos e vias públicas e equipamentos
levantado) terrenos-reserva
em cartório) reserva vias públicas terrenos-reserva públicos
m² m² m² m² m² m² % %
A D=A+B X=Z-C Y=X-R P=D-X E=D-Y P/D x100 E/Dx100

80.405,63 80.405,63 69.084,75 53.078,14 11.320,88 133.483,77 14% 166%


as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 245

Agora vamos prosseguir o estudo, mudando a situação da seguinte forma: se o Sítio São João
estivesse localizado numa área onde o valor do metro quadrado fosse sensivelmente mais alto,
a valorização de 14,0% traria um ótimo benefício aos seus proprietários, cobrindo o valor do
projeto com uma parcela pequena de terreno-reserva. Portanto, se alterarmos o valor da terra,
aumentando-o, haverá uma sensível diminuição na contribuição para os terrenos-reserva. O
gráfico Nova Avaliação do Terreno-Reserva para o Projeto CDHU Hortolândia A2 Sítio São João
faz uma simulação, alterando o valor do metro quadrado do lote para US$ 600,00. Nessa nova
situação, a parcela de contribuição passou para um percentual tolerável de 22,0%, permitindo a
viabilidade do projeto com menos subsídios governamentais, no caso, um total de 15,0%.
TABELA 10: NOVA AVALIAÇÃO DO TERRENO-RESERVA
(Projeto de Land Readjustment CDHU Hortolândia A2 Sítio São João)

b’ = Preço da terra antes do projeto = R$ 600,00 /m²


Razão de acréscimo calculada 1,14  
a’ = Preço da terra presumido após o projeto = R$ 683,85  

      Valor em R$    
Classificação
           
Subsídio Estadual 5,00% 270.875,41
Subsídio Federal 5,00% 270.875,41
Fundo do Terreno de Reserva 85,00% 4.604.882,01
Subsídio Municipal 5,00% 270.875,41
Total     100% 5.417.508,25    

Lotes Área privada após o projeto Contribuição Taxa de contribuição


Área exata antes do
privados Lotes Área Área Percentual de
projeto (incluindo Percentual de
antes do Lotes privados, privados, contribuída contribuída para contribuição
a diferença entre contribuição para
projeto incluindo excluindo para equipamentos, para
o registrado e o áreas públicas e
(registrado terrenos-reserva terrenos- equipamentos e vias públicas e equipamentos
levantado) terrenos-reserva
em cartório) reserva vias públicas terrenos-reserva públicos
m² m² m² m² m² m² % %
A D=A+B X=Z-C Y=X-R P=D-X E=D-Y P/D x100 E/Dx100

80.405,63 80.405,63 69.084,75 62.350,98 11.320,88 18.054,65 14% 22%


246 capítulo 5

Essas constatações já nos haviam sido indicadas no treinamento no Japão, quando nos alertaram
de que, em geral, quanto mais central é a localização da área do projeto maior é a participação da
iniciativa privada nos custos do mesmo; e o contrário: quanto mais periférica, maior a participação
de recursos públicos. Isso porque o valor inicial da terra tende a ser muito baixo em áreas mais
afastadas dos grandes centros, dificultando o autofinanciamento do projeto/obra a partir da venda
de parte dos terrenos da área. Em outras palavras, mesmo que haja facilidade em vender a terra e
que ela tenha sido valorizada com a implantação do projeto, o montante arrecadado com a venda,
em muitos casos, não cobre os gastos com o projeto, ou, para que cubra, exige a venda de uma
parcela tão expressiva que inviabiliza o empreendimento. O mesmo ocorreu com o caso estudado,
ou seja, a parcela de terreno-reserva teria que ser tão grande, que seria maior do que o próprio
empreendimento. Didaticamente, isso serve para comprovar a sua ineficácia em situações de

Imagem aérea e parcelamento do solo antes da execução do


projeto de land readjustment. 64

Projeto de land readjustment proposto para o assentamento. 4


as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 247

urbanização em áreas periféricas menos valorizadas. Nesses casos, o subsídio do governo em suas
três esferas deverá ser necessariamente alto, como já é comum em nossa realidade.
É obvio que em situações reais essa modificação não é possível e temos poucas variáveis
passíveis de alteração. Os subsídios do governo é uma delas. É nesse ponto que entra um
ingrediente importante nas negociações de projetos que podem ser desenvolvidos no Brasil, com
sua tradição política. Se demonstramos a ineficiência do instrumento em financiar projetos em
áreas periféricas, podemos, a partir dele, avançar em outros mecanismos para a desoneração dos
cofres públicos para a urbanização. Dessa forma, o instrumento do land readjustment pode ser
encarado como parte do processo da urbanização, como uma ferramenta para reorganizar o solo,
e a partir desse processo, ela poderá ser estruturada com a inserção da população de baixa renda em
programas de produção de conjuntos habitacionais a preço subsidiado, permitindo a urbanização
e a edificação das casas na modalidade de mutirão, assistido pelo poder público.

Estudo de hipótese: Operação Urbana Carandiru – Vila Maria

A Operação Urbana Carandiru – Vila Maria é uma entre as duas operações urbanas aprovadas
pelo Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) com prerrogativas
a reconfigurar a região norte da cidade (a outra se chama Operação Urbana Diagonal Norte).
A região caracteriza-se pelo conjunto de parcelas de terra muito heterogêneas (concentrações
de grandiosas parcelas próximas a outras com dimensões pequenas), dispostas de maneira
desordenada. Essa característica heterogênea de parcelamento do solo também se reflete em seu
uso e ocupação do solo: grandes equipamentos de caráter metropolitano (centro de convenções,
shoppings centers, clubes e aeroporto) estão lado a lado com bolsões residenciais, favelas, cortiços,
antigas indústrias e transportadoras.
O processo de ocupação da região diminuiu a quantidade de áreas públicas, reduzindo a
capacidade do poder público de construir equipamentos sociais, áreas verdes e novo sistema
viário. Além da necessidade de um processo de reparcelamento da região, para adequar a região
às diversas escalas presentes, reduzindo o caráter inóspito e de periculosidade presente em muitos
pontos da região, a principal característica dessa operação urbana é ampliar a infraestrutura de
espaços públicos e conexões viárias no sentido leste-oeste, criando um sistema de apoio às vias
marginais ao longo do Rio Tietê.
248 capítulo 5

Para alcançar seus objetivos, a operação pretende aproveitar-se do processo de atual expansão
imobiliária que vem acontecendo nos últimos anos ao longo da Avenida Luis Dumont Villares
e no bairro Alto de Santana, oriundo, entre outros fatores, da criação do Parque de Juventude
em agosto de 2002. O parque é resultado da desativação das atividades prisionais do complexo
penitenciário do Carandiru (palavra que dá nome à operação urbana), processo que concedeu
enorme potencial para a valorização fundiária e a implementação de intervenções necessárias à
região.
O local escolhido para o estudo da segunda hipótese (aplicação do projeto de redesenvolvimento
urbano em territórios consolidados) está inserido dentro da Operação Urbana Carandiru-Vila
Maria, no bairro de Santana na cidade de São Paulo. O projeto está baseado na abertura de uma
avenida, aprovada pela lei de melhoramento viário datada de 1973. De acordo com a lei n° 7.884 de
12 de janeiro de 1973, que aprova o plano de alargamento das ruas Darzan e Major Sampaio, foram
estabelecidas as seguintes diretrizes:
Art. 1 - De acordo com as plantas anexas [...], fica aprovado plano de melhoramentos, no 8º subdistrito – Santana,
a saber: I – Alargamento da Rua Darzan [...] com largura variável de 35 a 45 metros e extensão aproximada de
385 metros; II – Alargamento da Rua Major Sampaio, [...], com largura variável de 38 a 45 metros de extensão
aproximada de 100 metros; III – Concordância de alinhamentos, em curva, entre a Rua Major Sampaio e a
Avenida General Ataliba Leonel, entre esta e a Rua Jovita.
Art. 2 - Os imóveis atingidos pelo plano ora aprovado são declarados de utilidade pública, para efeito de
desapropriação, ficando o Executivo autorizado a efetivar as desapropriações dentro do prazo de 5 (cinco) anos,
contados da data desta lei.
Art. 3 - As despesas com a execução desta lei ocorrerão por conta das verbas orçamentárias próprias.
(Lei n° 7.884 de 12 de janeiro de 1973).

Esse projeto constou em todos os planos diretores anteriores e, inclusive, faz parte dos atuais
Plano Diretor Estratégico de São Paulo 2002-2012 (lei nº 13.430 de 2002) e do Plano Regional
Estratégico – Subprefeitura de Santana-Tucuruvi (lei nº 13.885 de 2004). De todas as obras de
melhorias viárias e vias a abrir aprovadas por tais planos, essa via é a menor, e segundo tais planos
tinha prioridade para sua execução em até 2006, o que não aconteceu efetivamente até hoje.

Imagem aérea da operação urbana consorciada Carandiru-Vila Maria, zona norte de São Paulo em 2004. 4

Intervenções viárias propostas pela operação urbana e delimitação das quadras diretamente influenciadas. 4
5Operação urbana consorciada Carandiru-Vila Maria: situação atual da rua Darzan, zona norte de São Paulo.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 251

O principal objetivo do estudo em questão é discutir os entraves para a abertura, sem a


utilização do instrumento da desapropriação, conforme estipulado pela lei de 1973, usando
os meios encontrados na legislação brasileira e adaptando-os para conformarmos um projeto
de redesenvolvimento urbano. Sem o uso da desapropriação, teremos de usar parte dos
terrenos privados para a constituição da nova via, e os terrenos resultantes serão verticalizados,
utilizando os coeficientes da operação urbana, para criar a viabilidade econômica necessária ao
empreendimento. Nesse momento da história de São Paulo, a aquisição de terras por meio de
desapropriação é particularmente difícil devido à verdadeira indústria de precatórios que antigas
desapropriações geraram, com exagerados preços avaliados e com sistema de juros e correções
monetários que aumentaram esses valores, criando o atual endividamento do município e
incapacitando-o para investir no desenvolvimento urbano com recursos próprios.
Os coeficientes aprovados para a área pelo atual plano diretor, uma zona de centralidade
polar, são os de aproveitamento máximo igual a 2,5 e a taxa de ocupação dos lotes é igual a 0,5, ou
50% da área total. Atrelando a abertura da avenida aos coeficientes da operação urbana, teremos
um coeficiente de aproveitamento maior, igual a 4,0, ou 4 vezes a área total do terreno em área
construída.
Segundo dados históricos e levantamentos feitos no local, o principal problema da área é a falta
de um uso consolidado, principalmente ao longo das ruas Darzan e Major Sampaio, resultado da
situação atual em que elas servem como vias de passagem para o trânsito no sentido leste-oeste da
região sem possuírem tamanho e “grades” adequados. Além disso, as duas vias possuem problemas
de microdrenagem e, por isso, são alvos de inundações sazonais. São fatores que, somados à lei
de melhoramento viário, depreciaram o valor e a qualidade dos imóveis da região, como pode ser
visto pelas imagens ao lado de alguns dos imóveis da área do projeto.
Para este estudo de hipótese foram selecionadas parcialmente 5 quadras de intervenção
direta, onde se localizam todas as propriedades diretamente afetadas pela abertura da avenida,
num total de 123 lotes e 111 proprietários. No montante das áreas dos terrenos privados, 42,78 %
são de usos comerciais, 33,98 % são de usos residenciais e 23,24 % são depósitos, armazéns e um
posto de gasolina. A área total da zona de intervenção perfaz 38.269,89 m², sendo 33,26 % de áreas
públicas (12.730,63 m² de calçadas e ruas) e 66,74 % de áreas privadas (25.539,26 m²). A área total
atualmente construída está dividida em 12.365,00 m² para usos comerciais, 9.228,00 m² para usos
residenciais e 4.320,00 m² para outros usos. Dividindo a somatória de todas as áreas de construção
252 capítulo 5

(25.913,00 m²) pela de todas as áreas dos terrenos privados (25.539,00 m²) temos um coeficiente de
aproveitamento atual igual a 1,01 para a zona de intervenção direta.

TABELA 11: NÚMERO DE LOTES E PROPRIETÁRIOS POR QUADRA


(Projeto de Redesenvolvimento Urbano da Operação Urbana Carandiru - Vila Maria)

QUADRA LOTES PROPRIETÁRIOS


    Quantidade (%) Quantidade (%)
073038 27 21,95% 22 19,82%
073045 39 31,71% 36 32,43%
073051 32 26,02% 28 25,23%
073058 22 17,89% 22 19,82%
073059 3 2,44% 3 2,70%
  Total 123 100,00% 111 100,00%

TABELA 12: CLASSIFICAÇÃO DO USO DO SOLO ANTES E DEPOIS DO PROJETO


(Projeto de Redesenvolvimento Urbano da Operação Urbana Carandiru - Vila Maria)

CATEGORIA ANTES DO PROJETO DEPOIS DO PROJETO


    Área ( m² ) (%) Área ( m² ) (%)
ÁREAS PÚBLICAS
Sistema viário 12.730,63 33,27% 24.576,34 64,22%
Parques e áreas verdes 0,00 0,00% 274,04 0,72%
Subtotal (M) / (N) 12.730,63 33,27% 24.850,38 64,93%
ÁREAS PRIVADAS
Propriedades privadas (A) / (E) 25.539,26 66,73% 13.419,51 35,07%
Terrenos-reserva (R) 0,00 0,00% 0,00 0,00%
Subtotal 25.539,26 66,73% 13.419,51 35,07%
  Total 38.269,89 100,00% 38.269,89 100,00%
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 253

O projeto contempla a construção da nova avenida estipulada pela lei de melhoramento


viário de 1973, com o mínimo uso do instrumento da desapropriação. Isso significa que ele tem
como principal característica a construção de nova infraestrutura urbana com a manutenção da
população residente no local. Além disso, o estudo procura viabilizar economicamente a execução
das infraestruturas públicas por meio da criação de um fundo específico de urbanização, com
recursos da iniciativa privada, ficando a cargo do poder público:
a. Criar a lei específica do projeto ou dispor em conjunto com as propostas da lei específica
da Operação Urbana Carandiru – Vila Maria, aprovando o projeto desenvolvido pelos técnicos
do poder público e aprovando a criação do fundo específico de urbanização para viabilizar a
proposta de intervenção;
b. Participar da nova pessoa jurídica criada para administrar o fundo, aos moldes de uma
Sociedade de Propósito Específico – SPE, sem entrar na parceria com recursos, mas tendo a
seu cargo desapropriar os proprietários que não estiverem dispostos a integrar-se ao projeto;
c. Fiscalizar a execução das obras, a administração do fundo e o diálogo junto aos investidores,
comerciantes e moradores da área. A partir de então, todas as decisões sobre a priorização dos
investimentos poderão ser compartilhadas entre esses representantes, assegurando o direito de
acompanhamento circunstanciado pelos particulares interessados, garantindo o acesso aos
documentos pertinentes.
Ainda assim, temos a temática mais delicada: o veto dos moradores. As leis de land readjustment
em outros países declaram que os projetos serão levados adiante com a adesão de dois terços dos
moradores concordantes, para que os demais não detenham o poder de obstrução. No Brasil, pela
própria falta de experiência na execução de projetos urbanos em parceria com setores privados,
não encontramos essa regulamentação aprovada em qualquer lei. Por isso, nos parece certo que
o processo de acordo e adesão dos proprietários seria feito via agência específica, para cuidar
caso a caso das necessidades dos moradores, garantindo aos residentes da área o direito de serem
ouvidos em audiência pública sobre os objetivos do plano a ser implantado. Com isso, também
se dá aos proprietários o direito de, ao discordarem dos termos adotados pelo ente requisitante
do juízo arbitral, utilizar uma forma mais expedita de solução de conflitos de interesses do que
o processo judicial comum, para apenas na impossibilidade de solução recorrer ao processo de
desapropriação. Na realidade, alguns argumentos para a aprovação da proposta seriam eficazes.
254 capítulo 5

Destacamos:
a. Crescente estado de desvalorização da região: fatores como a lei de melhoramento viário
(que indica futura desapropriação de terrenos), a interferência atual do trânsito, a vocação da
região como trecho de ligação entre duas avenidas de grande porte e as constantes inundações
na área depreciaram o valor dos imóveis. Participar de um projeto de redesenvolvimento
urbano significaria morar numa localização com espaços públicos adequados, recebendo de
volta no novo empreendimento a mesma área possuída antes do projeto, mas com o preço
valorizado pela nova intervenção. Além disso, a grande maioria dos imóveis residenciais data
do período entre as décadas de 1930 e 1960, e os imóveis comerciais, entre 1960 e 1980, não
estando adaptados às demandas atuais do mercado imobiliário;
b. Desapropriação x Fundo de Urbanização: participar do fundo de urbanização seria mais
vantajoso do que passar por qualquer impasse desgastante junto aos órgãos públicos em casos
de desapropriação. O valor da desapropriação a ser indenizado consideraria os valores atuais
(alvos dos precedentes de desvalorização). Enquanto que, com a participação no fundo, as
cotas devolvidas dariam aos residentes retorno acrescido de valorização.
Após o processo de adesão, cada proprietário recebe uma cota do fundo de urbanização referente
à metragem e/ou valor da área do terreno, segundo processo detalhado de agrimensura e avaliação
imobiliária. Os receptores das cotas podem vendê-las a qualquer momento ao longo do processo
de execução do projeto, ficando a cargo do próprio proprietário arcar com a responsabilidade dessa
transação, respeitando as regras estipuladas pelo fundo. Este criaria incentivos para os residentes
que permanecessem até o final da execução do projeto. Portanto, enquanto o investidor privado
(que pode ser uma construtora, uma incorporadora ou até mesmo um banco) arcaria com os custos
da construção dos empreendimentos imobiliários e da infraestrutura pública, os proprietários
entrariam com suas propriedades que se tornariam cotas a serem trocadas por imóveis residenciais
ou comerciais após a renovação urbana (ou ainda colocadas à venda para outros interessados).
O fundo regulamentaria a forma pela qual seriam emitidos os títulos definitivos firmados pelos
proprietários, contendo os termos, cláusulas e condições relativas ao empreendimento, sendo
atribuído a ele o caráter de escritura pública para todos os fins e efeitos de direito, devendo ser
registrado no cartório de circunscrição imobiliária competente, para transmitir o domínio sobre os
lotes a serem urbanizados, depois, utilizados para ressarcir os cotistas. As opções de financiamento
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 255

do empreendimento seriam estruturadas em um conjunto de operações responsáveis por garantir


o desenvolvimento das obras e sua efetiva ocupação pelos novos usuários; as fontes primárias de
recursos poderão ser garantidas pelo construtor por financiamento (bancário, de curto prazo),
geralmente vinculado ao prazo de construção da obra.
O projeto baseia-se em 47,46% de taxa de contribuição dos terrenos privados, o que significa
que, dos atuais 25.539,00 m² de área privada, 12.119,99 m² seriam revertidos em espaços públicos.
Com essa reconfiguração a área de intervenção direta passaria a ter 24.850,00 m² de áreas públicas
onde se implantariam novas calçadas adequadas aos padrões de acessibilidade, uma ciclovia e a
nova avenida, ampla e adequada ao trânsito da região. Mesmo com a conversão de quase 50,0%
de área privada em área pública, os restantes 13.419,51 m² de área privada seriam verticalizados
segundo o coeficiente de aproveitamento máximo aprovado em operações urbanas, 4,0. Dessa
maneira teríamos o total de 53.677,99 m² de área a ser construída, dividido em 5 conjuntos
edificados propostos. Desse montante, uma parte seria entregue a todos os cotistas do fundo de
urbanização e outra seria vendida pelos investidores como retorno financeiro ao investimento na
construção do empreendimento e da infraestrutura pública.
TABELA 13: CÁLCULO PARA TAXA DE CONTRIBUIÇÃO EM TERRENO
(Projeto de Redesenvolvimento Urbano da Operação Urbana Carandiru - Vila Maria)

Propriedades Propriedades
Contribuição (m²) Taxa de Contribuição
Privadas Privadas
antes do depois do Projeto Áreas Terrenos- Terrenos-
Total Áreas Públicas Total
Projeto (m²) Públicas Reserva Reserva
D - R, sendo
A (m²) P=N-M R P+R p=P/A r=R/A (P+R)/A
D=A-P

25.539,26 13.419,51 12.119,75 0,00 12.119,75 47,46% 0,00% 47,46%

Haveria uma distribuição de usos no novo empreendimento de acordo com as proporções


anteriores, ainda existindo a possibilidade de mudança de usos em concordância com as próprias
necessidades dos cotistas. Nos edifícios também se pretende, como condição para a instalação
56Imagem aérea, maquete eletrônica e proposta de abertura da nova avenida em acordo com a lei.
Parcelamento do solo, 5 conjuntos resultado da intervenção e projeto de redesenvolvimento urbano. 56
56Perspectiva artística mostrando antes e depois da execução do projeto de redesenvolvimento urbano.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 259

proporcional dos usos, implementar equipamentos públicos de acordo com a demanda da região,
que carece de creche, posto policial, posto de saúde e outras demandas sociais. A distribuição de
usos teria outro importante papel além de responder às demandas do bairro: o de estabelecer e
reproduzir a dinâmica apresentada nas Avenidas Brás Leme, Ataliba Leonel e Luis Dumont
Villares, que, além de possuir um porte capaz de suportar o intenso trânsito da região, possuem
uma dinâmica equilibrada entre usos comerciais, residenciais e espaços arborizados, criando uma
melhor condição de moradia.
Durante o processo de execução das obras nenhum morador do local seria temporariamente
desalojado, apenas os usos comerciais e armazéns. O primeiro vetor de transformação seria a
substituição de um edifício comercial (uma marmoraria) e de um posto de gasolina por um edifício
residencial (01), beneficiado economicamente por estar em frente ao Parque da Juventude. Com
esse primeiro edifício, construído com menores dimensões e padrão médio de qualidade, seríamos
capazes de relocar os moradores com menor perfil econômico, com renda suficiente para se
estabelecer nesse novo empreendimento (valor de condomínio compatível ao dos impostos pagos
pelo morador antes da mudança). Com essa primeira transferência teríamos a vacância necessária
para a construção do edifício de uso misto (02), com embasamento de 4 andares para a relocação de
usos comerciais acrescida da locação de equipamentos públicos e 10 andares de usos residenciais.
Esse edifício poderia ter uma arquitetura arrojada com ampla vista para o parque e expectativa de
maior valorização por conta de sua localização estratégica. Também receberia moradores com
melhor perfil econômico de outras duas quadras de intervenção, criando mais duas zonas de
vacância para a construção de dois novos conjuntos edificados também de uso misto (03 e 04).
Com essas duas novas construções, praticamente todos os proprietários teriam utilizado suas cotas
e parte dos edifícios anteriormente construídos e o último conjunto edificado (05) teriam unidades
residenciais e comerciais a serem colocadas à venda no mercado imobiliário. Após a construção
de todos os edifícios haveria a vacância necessária para as áreas públicas, paga pelos investidores
privados por meio do fundo e da rentabilidade adquirida com a venda dos imóveis restantes.
No processo de execução o poder público fiscalizaria e asseguraria aos proprietários, para que
não sofram perdas decorrentes do atraso ou interrupção na execução do empreendimento, salvo
caso de força maior, que seriam indenizados pelo fundo de urbanização por quaisquer prejuízos
causados.
Agora discutiremos a avaliação econômica e o estudo de viabilidade de um empreendimento
260 capítulo 5

desse porte. Segundo a tabela Despesas e Receitas, temos o custo total para a execução na
ordem de R$ 165 milhões, sendo 140 milhões para a construção dos empreendimentos privados
e R$ 25 milhões para a construção das áreas públicas. Os valores dos terrenos e das propriedades
privadas não entrariam como despesa, porque seriam revertidos em cotas para cada proprietário.
Após a construção dos empreendimentos, considerando a avaliação recorrente do processo de
transformação, o fundo pode faturar um total de até R$ 268 milhões com a comercialização da
área construída por valores a preço de mercado.
Dividindo o valor total da receita pela despesa temos o fator 1,62 (268 milhões divididos por
165 milhões). Esse seria o fator de cada cota. Ou seja, a cada 1 metro quadrado que o proprietário
concedesse para a realização do projeto ele receberia 1,62 em cotas para utilizar como moeda
de troca após a execução do empreendimento. Segundo técnicos em incorporações, em
entrevistas e pesquisas realizadas no ano de 2008 na cidade de São Paulo, esse fator não tornaria
o empreendimento viável pela falta de rentabilidade que o investidor privado teria para participar
do fundo. O fator ideal para investimentos de grande porte costuma ter valor na ordem de 2,5
(fator elaborado sobre as taxas de oportunidade ano a ano e dado pela alta taxa de juros no Brasil,
cerca de 13,0% ao ano, durante o período de execução do empreendimento). Isso significa que o
montante necessário para alavancar o empreendimento teria que ser R$ 412 milhões, em vez dos
R$ 268 milhões calculados, utilizando o CA = 4,0. Para tanto existem duas opções:
a. A primeira seria alterar o coeficiente máximo em específico dentro desse projeto. Para
viabilizar os R$ 144 milhões a mais, os empreendimentos precisariam ter uma área construída
total de 82.400,00 m², no lugar de 53.677,99 m². Isso significa que a área, em vez de possuir CA
= 4,0 precisaria ter CA = 6,15;
b. A segunda seria captar o déficit da rentabilidade por meio das quadras do entorno e das
áreas indiretas de intervenção, na forma de venda de potencial construtivo e captação de outorga
onerosa do direito de construir. De certa forma, os empreendimentos do entorno imediato que
viriam logo após a abertura da avenida teriam que pagar uma espécie de pedágio para ressarcir
os proprietários que realmente participaram do empreendimento inicial, pois graças a eles toda
a região foi beneficiada e valorizada. Esse fundo de compensação seria aplicado num total de
10 quadras localizadas no entorno imediato da nova avenida. Seria necessário para o fundo de
compensação a venda de 100.000,00 m² de área construída, distribuídos em 25.000,00 m² de
área de terreno, para viabilizar o projeto de tal ressarcimento.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 261

TABELA 14: DESPESAS E RECEITAS (R$)


(Projeto de Redesenvolvimento Urbano da Operação Urbana Carandiru - Vila Maria)
DESPESAS (R$)
  Quantidade Valor (R$)
Custos da Construção dos Empreendimentos Privados 53.677,99 m² 140.560.000,00
Custos da Construção das Áreas Públicas 24.850,00 m² 25.250.000,00
Custos da Aquisição dos Terrenos Privados 25.539,00 m² (*)
TOTAL   165.810.000,00

RECEITAS (R$)
  Quantidade Valor (R$)
Subsídios Governamentais (**) - -
Receita por meio da Venda dos Imóveis 53.677,99 m² 268.385.000,00
Outras Receitas (***)   144.115.000,00
TOTAL   412.500.000,00

(*) Não haveria aquisição dos terrenos privados, entrando esse valor como referência para estabelecer as cotas dentro
do fundo de urbanização.
(**) Os únicos gastos do poder públicos seriam a alocação de uma equipe de funcionários públicos para a execução
do projeto.
(***) Conforme mostrado no estudo de hipótese, a receita gerada não seria suficiente para viabilizar economicamente
o empreendimento, necessitando de uma receita adicional que poderia ser gerada tanto pelo aumento do potencial
construtivo na área de intervenção direta, quanto pela venda de outorga onerosa nas áreas de intervenção indireta.

Mesmo com todas essas proposições, ainda se faz necessário um maior aprofundamento
técnico quanto à viabilidade econômica, institucional e jurídica da proposta. Existe uma grande
dificuldade do poder público, entre outras a serem apontadas e discutidas, em trabalhar com os
setores privados e principalmente em participar de fundos particulares. Mas são dificuldades que
o poder público terá que transpor cedo ou tarde para reorganizar a cidade. Como conclusão, o
estudo nos mostra um caminho para estimular o crescimento econômico, contrapondo o que vem
sendo feito até então: uma forma de crescimento que não está baseado no modelo valorização-
especulação. Dessa forma, temos uma proposta de mudança do atual papel do planejamento
urbano em São Paulo, que fica restrito ao âmbito normativo, concedendo índices e definindo
262 capítulo 5

diretrizes que perdem força na negociação com a iniciativa privada, porque a alteração de índices
e a aplicação de recursos em obras sem prioridades técnicas acabam ocorrendo como forma de
beneficiamento de alguns investidores e interesses privados.
Nesse caso, o munícipe tem a oportunidade de morar num lugar melhor e com melhor
infraestrutura pública, o investidor possui vacância e novos terrenos para explorar e o poder
público consegue viabilizar a modernização de setores da cidade com quantidade mínima de
investimentos e desapropriações. Assim, o poder público condiciona o munícipe e o investidor
privado à responsabilidade consorciada da renovação urbana. Além disso, com o consequente
aumento de unidades imobiliárias haverá o aumento da cobrança de impostos e taxas prediais,
permitindo ao poder público a manutenção dos equipamentos públicos construídos.
Por fim, temos três considerações a respeito desse estudo de hipótese.
A primeira é sobre a real função do Plano Diretor Estratégico de distribuir índices (coeficiente
de aproveitamento, taxa de ocupação) pela cidade não atrelados a projetos urbanísticos. Como
ficou claro, nem o CA estabelecido pela lei de uso e ocupação do solo (CA = 2,5) e nem a lei de
operações urbanas (CA = 4,0) seriam suficientes para viabilizar o empreendimento e a via pública.
Talvez o correto fosse algo mais específico (como exemplo, CA = 6,15), com uma razão técnica
fundamentada, como é encontrado em projetos de redesenvolvimento urbano ao redor do mundo.
A segunda é sobre o Estudo de Impacto Ambiental e o Estudo de Impacto de Vizinhança em
projetos de redesenvolvimento urbano. Conforme estipulado pelo Estatuto da Cidade:
Art. 37 – O Estudo de Impacto Ambiental será executado de forma a contemplar os efeitos positivos e
negativos do empreendimento ou atividade quanto à qualidade de vida na população residente na área e suas
proximidades, incluindo a análise, no mínimo, das seguintes questões:
I - adensamento populacional;
II - equipamentos urbanos e comunitários;
III - uso e ocupação do solo;
IV - valorização imobiliária;
V - geração de tráfego e demanda por transporte público;
VI - ventilação e iluminação;
VII - paisagem urbana e patrimônio natural e cultural. (Lei nº 10.257 de 2001).

O poder público precisará modernizar-se no processo de avaliações dos Estudos de Impacto


Ambiental atrelados a projetos urbanos, pois, conforme o atendimento aos requisitos descritos
anteriormente, e sobretudo conforme se vem constatando, tais processos são muito morosos.
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 263

Por conta da própria participação, do extenso trabalho técnico e do desenvolvimento de estudos


prévios, essa fase pode durar anos, alongando o prazo para sua institucionalização e prolongando
o conflito de interesses, entre os envolvidos e a gestão, em regulamentar o empreendimento. Isso
pode inviabilizar o projeto, principalmente pela dissonância com o “timming” encontrado nos
setores privados.
A terceira é sobre o estudo de viabilidade econômica. Conforme ficou demonstrado, se adotada
a segunda opção, referente a captar o déficit do fundo por meio da venda de potencial construtivo
das quadras do entorno para a obtenção de recursos, o montante total poderia suscitar um
raciocínio inverso: por que o poder público não adquire fundos com a venda da outorga onerosa do
direito de construir e com essa verba não desapropria todas as propriedades e abre a avenida com
recursos próprios (como vem acontecendo constantemente em nossa cidade)? Porque, ao apenas
desapropriar e abrir a avenida, deixando o entorno imediato ao sabor do processo de especulação,
o poder público perde a oportunidade de “criar cidade” com os moradores vivendo em condições
melhores, perde a oportunidade de balancear os usos do entorno das novas infraestruturas
públicas, perde a oportunidade de diminuir a segregação social e, mais uma vez, perde a chance
de estabelecer a justiça e a ordem no processo de desenvolvimento urbano.

Síntese e conclusões:
as oportunidades que envolvem o land readjustment no Brasil

O interesse nacional que está se formando por maiores avanços em torno da reforma urbana tem
como principal premissa produzir métodos de planejamento urbano mais eficientes e menos
custosos, com expectativa de serviços melhores e mais qualificados com programas mais efetivos,
e, simultaneamente, permitir maior controle público e autonomia gerencial, tornando o governo
mais transparente e eficaz. Portanto, se faz oportuno questionar: por que no sistema de governo
brasileiro existiria a necessidade de um instrumento como o land readjustment? Ainda que exista
a necessidade de um maior aprofundamento sobre certos tópicos relacionados à transferência de
conhecimento, nos parece correto afirmar a existência de duas respostas.
A primeira resposta seria a necessidade da transformação da propriedade privada legitimada
pela ação conjunta entre poder público e a sociedade civil no sentido de produzir melhorias na
cidade. A segunda seria a necessidade de processos de gestão social na elaboração, aprovação e
264 capítulo 5

implementação de projetos urbanos (como acontece em muitos projetos de reurbanização de


favelas). Ainda que essas propostas encontrem resistência, quando encontraremos uma “janela de
oportunidade”, com grupos das mais diversas áreas da sociedade civil batalhando por interesses
desse tipo, e como isso influenciará a então reforma urbana, temos poucos mecanismos teóricos
para predizer. Nesse longo processo de reforma das políticas urbanas, compreende-se que muitas
janelas foram e podem ser abertas e fechadas.
Além disso, qualquer reforma da gestão pública no sentido de incorporar novos métodos e
metodologias pode dar errado. “Elas podem não trazer benefício algum, falhar e ainda gerar efeitos
políticos e administrativos perversos” (Pollitt e Bouckaert 2000, p.127). Mesmo porque, a nosso ver,
a reforma necessária para a aplicação de novos mecanismos urbanísticos é um subconjunto de
todas as performances políticas, e não um conjunto separado de esforços técnicos.
Não temos dúvida de que a adaptação e a aplicação do land readjustment, não apenas à
realidade brasileira, mas a outras, é valida. Essa, ao nosso ver, é uma das formas de aplicar o
conceito da contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas, que consta na Constituição
Federal de 1988, e de fazer cumprir a função social da propriedade urbana, que consta na lei federal
do Estatuto da Cidade (Lei n° 10.257 de 2001). Ainda que instrumentos semelhantes existam em
algumas legislações municipais ou apresentem estudos anteriores que ficaram fora da legislação
final aprovada, não vemos mais razões para eles ficarem fora do alcance do poder público e
consequentemente da produção da revitalização urbana tão necessária. Os instrumentos atuais
ainda não oferecem uma efetiva capacidade comunitária pública ou privada de reparcelamento
do solo, necessárias em face ao frequente fracionamento aleatório dos solos rural e urbano, para
obtenção de uma melhor qualidade de vida, com espaços e equipamentos públicos de convivência,
áreas verdes e espaços privados com luz e ventilação.
Após os estudos apresentados nesta publicação, nos pareceu claro que a compreensão dos
conceitos do método do land readjustment, a serem desenvolvidos dentro da legislação brasileira,
deveria ser realizada de maneira desassociada: primeiramente entender passo a passo as condições
para existência dos projetos do land readjustment em outras realidades e, depois, utilizá-las para
compreender quais as deficiências existentes no processo de formulação do desenvolvimento
urbano no Brasil. Trabalhando dessa maneira desassociada concluímos que os seguintes conceitos
deveriam ser desenvolvidos dentro da legislação brasileira: os aspectos normativos referentes à
revisão dos planos diretores, a instituição de processos de replotting (reparcelamento), a aplicação
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 265

da taxa de contribuição (seja por meio de parcela de terra, contrapartida financeira ou participação
em fundo de urbanização), a constituição de agências de implementação de projetos específicos
(público ou privado, “in loco”), a reconstituição dos métodos de avaliação existentes (coleta
de impostos e avaliações imobiliárias) e a urgente modernização dos sistemas cadastrais e de
administração da titularidade da terra. Por meio de lei específica de land readjustment no Brasil,
por meio da revisão do Estatuto da Cidade ou por meio da legislação de planejamento urbano
regional e municipal.
Outro aspecto importante é a questão do “timming” e dos esforços necessários para alcançar
resultados positivos. É desejável que a instituição desses conceitos aconteça em pequenas escalas,
na medida do possível, aperfeiçoando-os institucionalmente, para que a etapa do desenvolvimento
brasileiro na qual for possível aplicá-los seja coerente às comunidades que assim o desejarem, e
que mobilizem uma grande maioria. Por isso entendemos que é muito oportuna a inserção dos
conceitos do land readjustment e, talvez, até possamos fazê-los caminhar para projetos onde a
iniciativa seja privada.
Mas o que realmente está em jogo, mais do que a busca de uma efetiva interlocução entre
planejamento urbano e urbanismo, em que as leis e a prática até o momento são pouco eficientes, é
certamente a tentativa de atribuir responsabilidades públicas ao funcionário governamental a cada
etapa do processo, fazendo ser reconhecida a necessidade de abdicar e combater a especulação
imobiliária, definindo como o ganho pode vir a ser coletivo, privado e público. Para isso, ainda falta
no Brasil:
a. Ampliar a discussão sobre as reflexões teóricas e filosóficas no que diz respeito a diferença
do poder público e privado, princípios de equidade e direito de propriedade, e como lidar com
isso em políticas públicas, em especial em intervenções urbanas;
b. Aprofundar a discussão sobre os mecanismos de aquisição de solo disponíveis pelas
municipalidades ou de maneira consorciada com o poder privado, e por que os mecanismos
atuais da desapropriação são tão ineficientes;
c. Aprofundar o enfoque e a compreensão dos instrumentos existentes (tais como consórcio
imobiliário e contribuição por melhorias), buscando entender por que um país construído com
base em tanta desigualdade social ainda permanece inerte perante iniciativas que os tragam a
uma realidade.
266 capítulo 5

Como uma espécie de legado para o futuro, restariam ainda alguns encaminhamentos possíveis
à criação de oportunidades para a aplicação do land readjustment, ou conceitos similares no
Brasil, diante de outras problemáticas. O processo de globalização tornou o país um dos principais
produtores de alimentos no mundo, o que significa que o land readjustment rural, aplicado em
tantas outras nações e que não foi devidamente discutido nesta publicação, pode ser uma saída
tanto para minimizar conflitos sobre a reforma agrária, como aumentar a produção com menor
custo e de maneira mais eficiente. E como está claro em estudos de dispersão populacional que
a falta de infraestrutura e condições melhores no âmbito rural contribuem para o processo de
fuga para as cidades, os conceitos do land readjustment podem ser utilizados para implementar
aquilo que está em defasagem no campo ou nas pequenas cidades que sobrevivem da agricultura,
diminuindo a necessidade de grande quantidade de recursos do poder público para fazê-lo.
Portanto, fica clara a falta de uma política nacional ou direcionada às regiões metropolitanas
que aproveite e abasteça com melhores infraestruturas as cidades do interior, contribuindo para
controlar, inclusive, a densidade demográfica nas grandes cidades.
Outro fator importante está na falta de uma política nacional, muito comum em países
europeus, e no Japão em especial, em relação ao envelhecimento da sociedade, do qual o Brasil será
alvo num futuro pouco distante. Além do padrão atual da construção civil estar pouco adaptado ao
público idoso, principalmente aos setores menos favorecidos economicamente, o caráter obsoleto
das nossas cidades pouco favorece sua utilização pela terceira idade. Os equipamentos existentes
para tal público ou são caríssimos e acessíveis apenas para as classes mais abastadas, que vivem
em verdadeiros “resorts” construídos em antigos terrenos rurais longe dos meios urbanos, ou são
equipamentos públicos precários que pouco incentivam a sobrevida do idoso. A aplicação dos
conceitos do land readjustment no processo de revitalização, em especial das cidades de pequeno
porte, serviria para incentivar que o idoso volte a viver uma vida “outdoor”, em vez de viver uma
vida de clausura e necessidade de ajuda pela falta de uma cidade acessível.
Além disso, o Brasil vive um colapso num dos setores que poderia ser o mais beneficiado pelas
belezas naturais que o país possui: ainda que ele seja o maior da América Latina, o seu turismo
perde em quantidade, qualidade e retorno financeiro perante outros vizinhos. Os conceitos do
land readjustment, ao serem aplicados para a melhoria das cidades por meio da construção de
novas infraestruturas e da reorganização espacial, aumentariam as condições que o país possui para
receber turistas do mundo inteiro. A reorganização de bairros mais pobres (conforme exemplos na
as possibilidades de aplicação do land readjustment no Brasil 267

Colômbia), o adensamento das regiões centrais com edifícios e equipamentos mais modernos
(conforme exemplos no Japão), a preservação de áreas de proteção ambiental atrelada à construção
de infraestruturas mais adequadas e menos prejudiciais ao meio ambiente (conforme exemplos
na Austrália) são alguns dos muitos exemplos que favorecem o turismo e, consequentemente, a
economia local e nacional.
Não nos esqueçamos de que, no âmbito da cooperação técnica internacional, a implementação
bem-sucedida dos conceitos do land readjustment no Brasil trará a oportunidade de ampliar a
disseminação do método em outros países com realidade similar (América Latina e África de
língua portuguesa). Não existe nenhum precedente para o crescimento urbano e correspondente
decréscimo populacional rural na história da humanidade, tornando tais projetos imprescindíveis.
Se a visão dominante sobre a difusão de “best practices” (melhores práticas) retrata um avanço
das políticas urbanas por meio da cópia de modelos fechados, isso significou que, apesar de a
aparente importação de modelos internacionais para o Brasil representar mais um momento de
“ideias fora do lugar” (Schwarz 1981) em detrimento do fomento à criação de um pensamento
próprio de crescimento surgido de forma endógena, a compreensão desses modelos indicou
inúmeras deficiências ao sistema de planejamento urbano brasileiro.
Ainda que não exista dúvida sobre o crescimento da área de políticas públicas no Brasil,
sobretudo em estudos de caso, é clara a necessidade de uma ampliação maior, de pesquisas que
testem certas tipologias desenvolvidas nos chamados países centrais. Ademais ainda existe pouca
clareza sobre quem formula as nossas políticas públicas e como elas são implementadas.
Outra constatação: para viabilizar a implantação de infraestrutura e políticas públicas é
necessário promover a articulação entre os entes federativos envolvidos, que têm diferentes
competências legais e capacidades de investimento. Entretanto, não encontramos no federalismo
brasileiro uma institucionalização para a cooperação federativa no planejamento territorial, sendo
que as iniciativas locais de articulação, quando acontecem, são ocasionais (dependem do contexto
político), enviesadas (privilegiam determinados atores) e não sistemáticas (processos pontuais).
Em resumo, o panorama brasileiro mostra que as limitações legislativas, herdadas do passado
colonial ou atuantes até mesmo no processo de aprovação de novas leis, continuarão em
conflito até que sociedade civil e poder público encontrem meios de atualizar seu processo de
desenvolvimento urbano, utilizando melhores mecanismos de regulação fundiária e de construção
de espaços coletivos.
268

Percorremos, por fim, um, entre infinitos caminhos possíveis, para a compreensão do land
readjustment. Chegamos ao fim de uma jornada diante da incrível escassez de literatura sobre o
tema em âmbito nacional, onde não se encontram teses e apenas uma publicação em português a
respeito. Não foi possível também definir nesta publicação todas as peculiaridades que fazem com
que o Japão aplique com tanto êxito o land readjustment, tratando-se de um fato singular na história
humana. O Brasil, porém, também possui suas singularidades, e, por isso, conforme exemplo do
povo japonês, acreditamos que, com toda dedicação necessária, melhoraremos as condições de
vida de nossa sociedade. Assim, esperamos ter composto um quadro que tenha permitido ao leitor
entender o método de desenvolvimento urbano do land readjusment e do redesenvolvimento
urbano, em perspectiva comparada, no intuito de enaltecer a distribuição justa e equilibrada dos
custos e benefícios do desenvolvimento urbano, o que, nos dias atuais, não está próximo de nós.
269

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Prefácio: Desenvolvimento Urbano enfocado em Land Readjustment

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Capítulo 5: As Possibilidades de Aplicação do Land Readjustment no Brasil

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278

SOBRE OS ESPECIALISTAS

André Sorensen é professor de geografia urbana no departamento de geografia e planejamento da


Universidade de Toronto. Ele recebeu seu título de doutorado na Escola de Economia de Londres em 1998
em estudos de planejamento urbano e regional e publicou extensamente sobre desenvolvimento urbano,
planejamento urbano e história do planejamento urbano no Japão. Seu livro “The Making of Urban Japan:
Cities and Planning from Edo to the 21st Century” (Routledge 2002) ganhou prêmio na Associação de
História de Planejamento Internacional em 2004. Seu projeto de pesquisa atual “Quem Construirá a
Cidade Habitável? Cultura de Planejamento, Sociedade Civil e Governança Local em Tóquio e Toronto”
compara o papel das organizações da sociedade civil em administrar espaços compartilhados em duas
cidades muito distintas. Em 2007 Sorensen foi eleito Emérito da Escola de Engenharia da Universidade de
Tóquio em reconhecimento à sua pesquisa em urbanismo e planejamento urbano japonês.

Hans Joachim Linke é engenheiro geodésico e professor doutor. Desde 2002 é presidente da cadeira
de “Landmanagement” no Instituto de Geodésica da Universidade de Tecnologia de Darmstadt.
Entre 1997 e 2002 foi líder do projeto para o desenvolvimento de terrenos edificáveis denominado
“LEG Landesentwicklungsgesellschaft NRW GmbH”. Desde 2005 é editor do jornal científico
“Flächenmanagement und Bodenordnung”. Desde 2006 é comentarista da seção sobre land readjustment
no periódico Brügelmann de Stuttgart.

Lisa Palomba é engenheira geodésica desde 2004. Entre 2004 e 2007 trabalhou na administração
pública de Hessian no departamento de gerenciamento de terras e geoinformação - HVBG. Desde 2007 é
pesquisadora e assistente do professor Hans Joachim Linke.

Rainer Müller-Jökel é engenheiro agrimensor pela Universidade de Bonn, Alemanha, com ampla
experiência em gerenciamento e avaliação fundiária. Desde 1983 ele trabalha para a Secretaria Municipal
de Planejamento de Frankfurt, primeiramente no Departamento de Avaliação Fundiária e depois como
chefe do Departamento de Land Readjustment. Müller-Jökel é presidente do Conselho de Avaliação
Fundiária da cidade de Frankfurt e professor em diferentes instituições. Entre 1999 e 2006 foi presidente da
cadeira de “Landmanagement” na DVW – Associação Alemã de Agrimensores e representante alemão na
FIG – Federação Internacional de Agrimensores.

Ling-Hin Li é professor do departamento de construção e mercado imobiliário da Universidade de Hong


279

Kong na China. Ele atua internacionalmente em pesquisas sobre políticas e problemas fundiários urbanos,
em parceria com instituições como a Universitas 21 do Canadá, a Fulbright dos Estados Unidos da América
e a Jackson Memorial da Austrália. Escreveu diversos livros sobre o mercado fundiário na China e em Hong
Kong e seus textos foram publicados em diversos periódicos internacionais.

Xin Li é estudante de doutorado na Universidade de Hong Kong e pesquisadora na área de parceria entre
público e privado em projetos de renovação urbana na China.

Juan Carlos Garcia Bocanegra é arquiteto da Universidade dos Andes de Bogotá, bolsista da JICA e
ex-diretor geral de desenvolvimento urbano do Ministério de Desenvolvimento Econômico da Colômbia.
Foi assessor dos planos diretores de Medellín, Cali e Bogotá, dos planos metropolitanos de Bucaramanga
e Valle de Aburrá, de diferentes planos parciais em Cali, Palmira, Pereira, Cartagena, Sabaneta, Itaqui e
Medellín, e do macroprojeto de Ciénaga de la Virgen em Cartagena. Atualmente Bocanegra é docente na
área de urbanismo, na Universidade Pontifícia Bolivariana, na pós-graduação da Universidade Nacional
em Medellín, na Escola de Engenharia de Antioquia e na EAFIT.

Kauko Jussi Viitanen é professor de economia e avaliação do mercado imobiliário e atua desde 1997 no
Instituto de Estudos Imobiliários da Universidade de Tecnologia de Helsinque, na Finlândia. É chefe do
departamento de pesquisa e agrimensura desde 2000 e é diretor da Faculdade de Planejamento, Construção
e Mercado Imobiliário - KIRSU desde 2007. Representante finlandês na FIG – Federação Internacional de
Agrimensores, Viitanen pertence também ao conselho editorial do Jornal Nórdico de Pesquisa Imobiliária e
Agrimensura (membro de 1994 a 2005 e editor regional a partir de 2006).

Adri Van Den Brink é professor de planejamento espacial na Universidade de Wageningen, atuando
no grupo de ciência ambiental, e também nos “Dienst Landelijk Gebied” (Serviços Governamentais para
Administração de Água e Terra) em Utrecht na Holanda.

Vinit Mukhija é arquiteto, urbanista e professor no departamento de planejamento urbano na


Universidade da Califórnia, Los Angeles - UCLA nos Estados Unidos da América. Ele recebeu seu
título de doutorado no Instituto de Tecnologia de Massachusetts - MIT em desenvolvimento urbano
e planejamento. Escreveu extensivamente sobre Mumbai na Índia, incluindo seu livro “Squatters as
Developers? Slum Redevelopment in Mumbai” (Ashgate 2003).

Tomohiko Yoshida é urbanista e professor no departamento de política e ciência do planejamento na


Universidade de Ritsumeikan no Japão. Ele recebeu seu título de doutorado em engenharia na Universidade
280

de Kyoto no Japão. Entre 1996 e 1998 foi professor nas Universidades de Toyohashi e Tsukuba, no Japão, e
em 2005 lecionou como professor convidado na Universidade de Hanyang, na Coreia do Sul.

Sundung Sitorus é urbanista graduado pela Universidade Norte Sumatera na Indonésia. Desde 2003
é professor de consolidação de terras na Universidade Nacional de Terras de Jogjakarta. Anteriormente,
atuou como diretor na Agência Nacional de Terras do Governo Central de Jacarta, atuando em projetos de
land readjustment em diversas províncias na Indonésia.

Robert Home é professor de administração de terras na Escola de Direito de Anglia, na Universidade


Anglia Ruskin, na Inglaterra. Ele pesquisou e escreveu extensamente sobre planejamento urbano,
consolidação fundiária e land readjustment na Europa e em outros países, tais como Índia, Israel e Líbano.

Rassem Khamaisi é professor do departamento de geografia e estudos ambientais da Universidade de


Haifa em Israel. Urbanista e geógrafo, especializado em geografia urbana e regional, possui conhecimento
em planejamento regional envolvendo os árabes em Israel e os palestinos no território Palestino e Jerusalém.
Ainda estuda a relação desses povos com a administração pública e sua participação pública em projetos
urbanos. Khamaisi publicou diversas pesquisas sobre políticas de urbanização e planejamento entre árabes
e palestinos, em jornais locais e internacionais (com versões em inglês, hebreu e árabe).

Sunil Babu Shrestha é graduado em engenharia civil, mestre em planejamento urbano pela
Universidade Tribhuvan no Nepal e doutor em engenharia ambiental pela Universidade Osaka Sangyo no
Japão. Autor da tese “A Sustainable City Planning Methodology for 21st Century (Concept of Food Green
City)”, atualmente trabalha no programa de desenvolvimento das Nações Unidas com a implementação
de projetos de parceria entre público e privado em desenvolvimento ambiental no Nepal.

Kirti Kusum Joshi é urbanista, mestre em planejamento urbano pelo Instituto de Engenharia do Nepal e
doutor em planejamento regional pela Universidade Tohoku no Japão. Atualmente trabalha como consultor
em projetos de desenvolvimento urbano para agências privadas, governamentais ou internacionais no
Nepal.

Tommy Österberg é administrador de terras da agência governamental Swedesurvey. Ele trabalhou


com pesquisas cadastrais na Suécia e desenvolvimento de legislação e metodologia para planos de uso
do solo, incluindo a Lei do Desenvolvimento Consorciado do Solo. Atualmente, está trabalhando como
consultor em projetos de cooperação institucionais entre as autoridades suecas de administração fundiária e
organizações irmãs em países em desenvolvimento. Österberg também atua em programas de treinamento
281

internacionais fornecidos pela Swedesurvey no campo de gestão do solo.

Kuang-Hui Peng é professor de design urbano do departamento de arquitetura da Universidade Nacional


de Tecnologia de Taipei, membro do Comitê de Planejamento Urbano do Ministério de Interiores e
presidente do Comitê de Intercâmbio Internacional do Instituto de Planejamento Urbano de Taiwan.
Obteve seu título de doutorado na Universidade de Manchester na Inglaterra. Sua experiência profissional
inclui projetos de planejamento urbano, design urbano e prevenção de desastres, atuando em Taiwan e
outros países, como Reino Unido e Estados Unidos da América.

Ittipong Tanmanee é urbanista da agência de land readjustment do Departamento de Obras Públicas e


Planejamento Nacional e Local, do Ministério de Interiores da Tailândia.

Tahsin Yomralioglu é engenheiro agrimensor graduado pela Universidade de Tecnologia de Karadeniz,


na Turquia, em 1985. Recebeu o título de mestre pela mesma universidade em 1988, e o título de PhD na
Universidade de Newcastle, na Inglaterra, em 1993. Seu projeto de doutorado tem o título de “A Nominal
Asset Value-Based Approach for Land Readjustment and its Implementation using GIS”. Yomralioglu é
professor de GIS na Universidade de Tecnologia de Karadeniz Trabzon desde 2001.

Domingos Theodoro de Azevedo Netto é arquiteto e urbanista graduado pela Faculdade de


Arquitetura e Urbanismo – FAUUSP (1953), pós-graduado em direito urbanístico pela Faculdade de Direito
da USP (1983) e mestre em administração pública e planejamento urbano pela Escola de Administração
de Empresas de São Paulo da FGV – Fundação Getúlio Vargas (1994). Azevedo Netto também foi
consultor do IPEA – Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada e do CEPAM – Centro de Estudos e
Pesquisas de Administração Municipal do Estado de São Paulo, com trabalhos para muitos municípios
e estados. Foi membro do Grupo de Planejamento do Governo do Estado de São Paulo (1959 - 1963) e
diretor: de planejamento da EMURB – Empresa Municipal de Urbanização de São Paulo; de uso do
solo metropolitano da EMPLASA – Empresa Metropolitana de Planejamento da Grande São Paulo e do
DEPLANO – departamento de planejamento da SEMPLA.

Renato Guimarães Pereira é arquiteto graduado na Universidade Presbiteriana Mackenzie (1988),


mestre em arquitetura e urbanismo pela Universidade Presbiteriana Mackenzie (2004), especialista em
administração de empresas pela FAAP - Fundação Armando Álvares Penteado (1994) e bolsista da JICA
no curso de pós-graduação em “Urban Development focused on Land Readjustment measures” (2007).
Atualmente Pereira trabalha na gerência de produção de projetos de urbanização da CDHU - Companhia
de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo.
282

SOBRE O AUTOR

Felipe Francisco de Souza é arquiteto e urbanista graduado pela UNESP - Universidade Estadual de
São Paulo, com pós-graduação em “Urban Development focused on Land Readjustment Measures” pelo
NUI – Instituto de Urbanismo de Nagoya, no Japão.

Cursou especialização em “Integrated Urban Planning” pelo BTH – Instituto de Tecnologia de Blekinge, na
Suécia e pelo CBE – Centro de Estudos Ambientais de Calcutta, na Índia. Também cursou especialização
em “Land Management and Informal Settlement Regularization” pela EUR – Universidade Erasmus de
Rotterdam, na Holanda.

Atualmente é mestrando em Administração Pública (linha de pesquisa Governo e Sociedade Civil em


Contexto Subnacional) pela FGV-SP – Escola de Administração de Empresas da Fundação Getúlio
Vargas, em São Paulo.

Como coordenador de projetos urbanos na Assessoria Técnica de Operação Urbana da SEMPLA –


Secretaria Municipal de Planejamento, atual SMDU – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano
de São Paulo atuou em diversos projetos, entre eles: Projeto Bairro Universitário, Projeto Nova Luz, Projeto
Operação Urbana Vila Leopoldina – Jaguaré, Projeto Operação Urbana Carandiru – Vila Maria, Projeto
Operação Urbana Vila Sônia e Elaboração da Postulação de São Paulo para os Jogos Olímpicos de 2012.

Em 2007, por meio de acordo com a JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão, publicou,
em coautoria com o arquiteto Daniel Todtmann Montandon, o livro “Land Readjustment e Operações
Urbanas Consorciadas”, introduzindo os conceitos de land readjustment no Brasil.

Para a gestão 2006 – 2008, foi nomeado secretário executivo da ABJICA-SP – Associação de Bolsistas da
JICA de São Paulo.

Em 2009, selecionado pela SVID – Fundação de Design Industrial da Suécia, participou do projeto “City
Move Interdesign 2009” na cidade de Gällivare, atualmente alvo de grandes erosões provocadas pelas
atividades mineradoras da região que colocam em risco a sobrevivência de sua população. Dentre as muitas
questões abordadas, algumas eram: a melhor e mais segura forma de transferir parcial ou integralmente
sua sociedade, e encontrar soluções modernas para remover a cidade de um local para outro com o
envolvimento da população local ao longo do processo.
283

CRÉDITO DAS IMAGENS

Capítulo 1: p. 19 Ricardo Fujii. Capítulo 2: p. 34 MLIT - Ministério de Terras, Infraestrutura e Transporte


do Japão; p. 35 Governo do Estado de Aichi e Agência de Renascença Urbana; p. 36 Governo do Município
de Hiroshima, Felipe Francisco de Souza, Governo do Município de Kyoto, JICA Kobe e Google Earth;
p. 37 JICA Chubu; p. 38 Shin-ichi Aoki, Agência de Renascença Urbana; p. 46 Shin-ichi Aoki, Agência de
Renascença Urbana; p. 47 Shin-ichi Aoki, Agência de Renascença Urbana; p. 48 Shin-ichi Aoki, Agência
de Renascença Urbana; p. 49 Google Earth; p.65 Watanabe Manabu; p. 72 JICA Kobe; p. 75 Governo do
Município de Nagoya; p. 76 Yahoo Virtual Earth e Google Earth; p. 77 Governo do Município de Nagoya;
p. 80 Governo do Município de Nagoya; p. 81 Governo do Município de Nagoya. Capítulo 3: p. 85
MLIT - Ministério de Terras, Infraestrutura e Transporte do Japão; p. 90 Governo do Município de Nagoya;
p. 93 Governo do Município de Nagoya; p. 94 Felipe Francisco de Souza e Agência de Renascença
Urbana; p. 95 JICA Kobe; p. 96 Governo do Município de Nagoya; p. 104 Agência de Planejamento e
Desenvolvimento Urbano de Nagoya; p. 105 Agência de Planejamento e Desenvolvimento Urbano de
Nagoya; p. 106 Agência de Planejamento e Desenvolvimento Urbano de Nagoya; p. 107 Agência de
Planejamento e Desenvolvimento Urbano de Nagoya; p. 110 Agência de Renascença Urbana do Japão; p.
111 Agência de Renascença Urbana do Japão; p. 112 Agência de Renascença Urbana do Japão; p. 113 Agência
de Renascença Urbana do Japão. Capítulo 4: p. 126 e p. 127 Julio Redshoe (arte); p. 137 Rainer Müller-
Jökel e Michael Trampler; p. 138 Rainer Müller-Jökel e Michael Trampler; p. 139 Rainer Müller-Jökel e
Michael Trampler; p. 142 e p. 143 Corporação Gemdale Yunong; p. 144 Corporação Gemdale Yunong; p.
145 Google Earth; p. 150 Juan Carlos Garcia Bocanegra; p. 151 Juan Carlos Garcia Bocanegra; p. 157 Google
Earth; p. 158 Agência de Desenvolvimento Meerstad; p. 159 Agência de Desenvolvimento Meerstad; p.
160 Dienst Landelijk Gebied; p. 164 Vinit Mukhija; p. 165 Vinit Mukhija; p. 168 Tomohiko Yoshida; p. 169
Google Earth; p. 171 Agência Nacional de Terras da Indonésia; p. 182 Governo do Município de Schnin;
p. 183 Governo do Município de Schnin; p. 188 Google Earth; p. 189 Sunil Babu Shrestha e Kirti Kusum
Joshi; p. 192 Tommy Österberg, Agência do Governo Sueco Swedesurvey; p. 198 Google Earth; p. 199
Governo do Município de Taipei, Instituto Chinês de Desenho Urbano de Taiwan e Mei-Hsiu Liu; p. 204
Agência de Land Readjustment da Tailândia; p. 209 Universidade de Tecnologia de Karadeniz na Turquia;
p. 210 Universidade de Tecnologia de Karadeniz na Turquia. Capítulo 5: p. 227 Secretaria Municipal de
Desenvolvimento Urbano de São Paulo; p. 228 Fabio Mattos; p. 246 Google Earth e Renato Guimarães
Pereira; p. 249 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo; p. 250 Felipe Francisco de
Souza; p. 256 Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo; p. 257 Secretaria Municipal
de Desenvolvimento Urbano de São Paulo e Paulo José Tripoloni; p. 258 Paulo José Tripoloni.
284

AGRADECIMENTOS

Chegou, enfim, o momento de agradecer ÀQUELES, pois escrever uma publicação, assim como
caminhar por este mundo, não é trabalho para se fazer só. Percorrendo os percalços que me fizeram chegar
até aqui, agradeço...
...ao Secretário de Desenvolvimento Urbano de São Paulo, o senhor Miguel Luiz Bucalem.
...aos arquitetos Luiz Laurent Bloch, José Geraldo Martins de Oliveira, José Magalhães Júnior e José
Ignácio Sequeira de Almeida, por sempre acreditarem no meu trabalho.
...aos companheiros da antiga Secretaria Municipal de Planejamento, atual Secretaria Municipal do
Desenvolvimento Urbano, principalmente: Alan Munhoz, Alexandra Aguiar Pedro, Anna Carolina Torres
Aguilar Cortez, Celso Coaracy Franco, Clementina Ambrósio, Darwin Pavan, David Ventura, Domingos
Teodoro, Heloisa Toop Sena Rebouças, Isaura Regina Parente, José Eudes Alves da Silva, José Fernando
Ferreira Brega, José Marinho Nery da Silva Júnior, Larissa Sayuri Tsuda, Lie Matsumoto Okawa, Lisandro
Frigerio, Marcelo Bernardini, Marcos Batistela, Nilza Antenor, Pedro Sales, Ricardo Kleiner, Teresinha de
Donato Machado e Tomás Cortez Wissenbach.
...ao mestre e grande amigo quando o tema é planejamento urbano, Marco Antônio Guimarães.
...ao urbanista Akira Nakanishi, por ter sido meu mentor durante minha estadia no Japão e a todos no
NUI – Instituto de Urbanismo de Nagoya.
...ao diretor Koji Kato e a todos os técnicos da Tamano Consultants Co., pelo treinamento em Nagoya.
...aos colegas do curso: Farzana (Bangladesh), Daniel (Brasil), Sina (República Dominicana), Nagwa
(Egito), Sissay (Etiópia), Francisca e Celestina (Gana), Mohamed (Ilhas Maldivas), Linus (Papua Nova
Guiné), Miriam (Peru), Stephanie (Filipinas), Sada (Tanzânia), Apichart (Tailândia), Duc e Quan (Vietnam),
por fazerem parte de uma família sem barreiras de cor, idioma ou religião ao longo do treinamento no Japão.
...a toda equipe da JICA Japão, do TIC (Tokyo International Center) e às coordenadoras do treinamento,
Hiromi Shinozaki, Harumi Sawada e Kaori Osone, por sua receptividade, amizade, respeito e por fazerem
me sentir em casa, mesmo do outro lado do mundo.
...ao MLIT – Ministério de Terras, Infraestrutura e Transportes, em nome do senhor Hiroaki Sugita,
pelo constante incentivo à promoção do land readjustment nos países em desenvolvimento.
...aos especialistas japoneses: Kazuyoshi Osawa (Japan Association of Land Readjustment); Kei
Fukunaga, Takayo Sasaki e Motoyo Araki (JICA); Shin-ichi Aoki e Norihiko Yanase (URA).
...ao diretor geral da JICA no Brasil, o senhor Katsuhiro Haga.
...aos coordenadores da JICA em Brasília, os senhores Kota Sakaguchi e Marina Nakagawa, por serem
a ponte entre o sonho e a realidade desta publicação.
285

...aos companheiros da ABJICA-SP, em especial o senhor Toshi-ichi Tachibana, por traduzir em respeito
e admiração a cooperação entre o Brasil e o Japão.
...ao professor André Sorensen, pelo apoio e pela tarefa de escrever o prefácio incluído desta publicação.
...aos especialistas em land readjustment por contribuírem tanto com esta publicação: Hans Linke,
Lisa Palomba, Rainer Müller-Jökel, Ling-Hin Li, Xin Li, Juan Carlos Garcia Bocanegra, Kauko Viitanen,
Adri Van Den Brink, Vinit Mukhija, Tomohiko Yoshida, Robert Home, Rassem Khamaisi, Sunil Babu
Shrestha, Kirti Kusum Joshi, Tommy Österberg, Kuang-Hui Peng, Ittipong Tanmanee, Tahsin Yomralioglu,
Domingos Theodoro de Azevedo Netto, Renato Guimarães Pereira, Augusto Carrillo Pinto, Josep Roca,
Yu-Hung Hong, Peter Larkham, Sundung Sitorus, Tej Kumar Karki e Jerzy Banski.
...aos fotógrafos: Shin-ichi Sato, Fabio Mattos, Ricardo Fujii e Watanabe Manabu pelas incríveis
imagens que constam nesta publicação.
...a toda equipe de revisão e produção: Mario Machado Vieira Filho, Del Candeias, Juliana Camachi,
Viviane Teixeira Mendes, Fumiko Yoneta, Paulo José Tripoloni; e Maurício Kanno, Dimas Munhoz e Julio
“Red Shoe”, que estiveram na primeira fase de produção.
...aos professores da Fundação Getúlio Vargas: Marta Ferreira Santos Farah, Mario Aquino Alves,
Regina Silvia Viotto Monteiro Pacheco, Peter Kevin Spink, Francisco Fonseca e Fernando Luis Abrucio.
...aos companheiros de Fundação Getúlio Vargas: André Leirner, Nina Best, Thamara Strelec,
Lucio Hanai, Heni Ozi Cukier, Lucio Bittencourt, Maurício Brilhante, Marcelo Maia, Maurício Feijó,
Philip Hiroshi Ueno, Cristina Toth, Camila Maleronka, Maurício Corrêa, Daniel Bruno Garcia, Patrícia
Laczynski, Ligia Villas Boas Gabbi, Mariana Ferreti Lippi, Fernando Burgos, Caio Motta, Roberta Buendia
Sabbagh, William Borges, Eliane Barbosa, Danielle Fiabane e Maria Cecília Pereira.
...aos professores do Lincoln Institute of Land Policy: Paulo Sandroni, Carlos Morales Schechinger,
Martim Smolka, Ciro Biderman, Saskia Ruijsink e Fernanda Furtado.
...às coordenadoras do Instituto de Planejamento Urbano de Curitiba: Rosane Amelia e Sheyla Lagos.
...aos meus grandes amigos: André “Hadez” Gonçalves, Fabíola e Ivan Mantovani, “Bill” Rodrigues,
“Tolito” Irisawa, Marcos Döllerer, Rodrigo e Keyla Martins (e seus filhos), Rogério e Tânia Eguchi, Sabrina
e Diogo Moretti, Lara e André Cavenague, Ricardo Hideki, Jefferson Pacheco, Aires Zulian, Armando
Pereira, Bruna Campos, Rodolfo Geiser, Camila Minelli, Graeme Harvey, Letícia Berneira, Francisco
Vasco de Toledo, Débora Maranhão, Miguel Etinger, Claudia Alves, Otávio Cabrera de Léo, Franklin Lee,
Anne Save De Beaurecueil, Joaquim e Paula Aguilera, Sandra Naomi, Yaser Yaqub Yusuf e Izabel Iamaguti,
por serem apoio em todas as etapas do meu crescimento pessoal e profissional.
...a minha mãe, irmã e familiares, em especial minha tia Lucila, pelo amor e dedicação.
...às priminhas Maria Eduarda Vilela e Isabela Palomares Scalise.
...e, por fim, dedico esta publicação à memória de meu pai, que lia Vinícius de Moraes.
FICHA TÉCNICA

ORGANIZAÇÃO E PATROCÍNIO

JICA – Agência de Cooperação Internacional do Japão


Coordenador-geral da JICA no Brasil: Katsuhiro Haga
Coordenadores do projeto de follow-up: Kota Sakaguchi e Marina Nakagawa
ABJICA-SP – Associação dos Bolsistas da JICA de São Paulo (gestão 2006-2008/2008-2010)
Presidente: Toshi-ichi Tachibana
Vice-presidente: Guenji Yamazoe
Conselho fiscal: Rosária Ono, Maria Luiza Costa Pascale e Luiz Alberto Bucci
Conselho deliberativo: Katsumi Doi, Masahiko Nozue e Harumi Harashiro Goya

REALIZAÇÃO

PMSP – Prefeitura do Município de São Paulo


Prefeito Gilberto Kassab
SMDU – Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano de São Paulo
Secretário: Miguel Luiz Bucalem
Secretário adjunto: Luiz Laurent Bloch
Chefe de gabinete: José Fernando Ferreira Brega
Chefe da assessoria técnica de operação urbana: Lisandro Frigerio
Estagiários: Adélia Midori Yamasaki, Andréa Silva Ribeiro, Carolina Rago Frignani, Elaine Akemi Niyama,
Elenice Souza Lima Teixeira, Huana Assanuma Carvalho, Maíra Cotovi Suzuki, Maíra Frias dos Santos,
Thais Karine Rosa, Larissa Schechtel Oliveira e Rafael Passarelli.

Contato com o autor: felipefrancisco@gmail.com


Para download gratuito da publicação, acesse http://www.landreadjustment.com/
O autor se responsabiliza por quaisquer erros e enganos na transcrição dos dados fornecidos.
A publicação foi escrita e desenvolvida entre os anos de 2007 a 2009, nas cidades de São Paulo, Karlskrona,
Calcutta e Rotterdam.